РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно мярка SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Финландия Finavia, Airpro и Ryanair на летище Тампере-Пиркала
(нотифицирано под номер C(2012) 5036)
(само текстовете на финландски и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/664/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През февруари 2005 г. Комисията получи оплакване от Blue1 Oy („Blue1“) - финландска авиокомпания, която е част от SAS Group. Наред с други, Blue1 изложи предположения, че Ryanair Ltd („Ryanair“) получава помощ под формата на по-ниски от средните летищни такси на летище Тампере-Пиркала („летище ТМП“ или „летището“).
(2)
С писма от 2 март 2005 г. и 23 май 2006 г. Комисията поиска от финландските власти да предоставят допълнителна информация във връзка с оплакването. Финландските власти отговориха с писма от 27 април 2005 г. и 27 юли 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. Комисията уведоми Финландия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) („решение за откриване“) относно споразумението между Airpro Oy и Ryanair и въвеждането на нискотарифната стратегия от Finavia и Airpro Oy на летище ТМП. На 28 ноември 2007 г. финландските власти представиха своето мнение относно решението за откриване.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната мярка в срок от един месец от датата на публикуване.
(5)
Комисията получи мнения по въпроса от четири заинтересовани страни (Ryanair, SAS Group, Air France и Асоциацията на европейските авиокомпании). С писмо от 13 февруари 2008 г. тези мнения бяха предадени на финландските власти. Финландските власти представиха мнението си на 15 април 2008 г.
(6)
С писмо от 25 юни 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Финландските власти отговориха с писмо от 1 юли 2010 г. С писмо от 5 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно финансирането на летището. Финландските власти отговориха с писмо от 5 май 2011 г. Отговорът на финландските власти обаче беше непълен. По тази причина Комисията изпрати напомняне съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4). Финландските власти отговориха с писмо от 15 юни 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. Контекст на разследването
(7)
Летище ТМП се намира в Пиркала - 13 километра на югозапад от град Тампере в Южна Финландия. Това е третото по големина летище във Финландия (по брой пътници, вж. таблицата в съображение 10). Освен за целите на гражданската авиация летището служи също така за база на финландските военновъздушни сили.
(8)
Летище ТМП има два терминала за редовни пътнически полети:
-
Терминал 1 (също „Т1“) е построен през 1998 г. и понастоящем се използва от Finnair, Flybe, SAS, Blue1 и Air Baltic. През 2003 г. капацитетът на Т1 е бил 550 000 пътника годишно,
-
Терминал 2 (също „Т2“) първоначално е използван като товарен хангар от DHL и (след като е освободен през 2002 г.) е преобразуван в нискотарифен терминал. Т2 понастоящем обслужва единствено Ryanair. Капацитетът на Т2 е 425 000 пътника годишно.
(9)
Летище ТМП, с изключение на Т2, е собственост на Finavia Oyj (5) („Finavia“), което също така го експлоатира. Т2 е отдаден под наем от Finavia на неговото дъщерно дружество Airpro Oy (6) („Airpro“). Airpro експлоатира терминала и предоставя в него услуги по наземно обслужване. Освен това Airpro е сключило споразумение с Ryanair […] (7), считано от 3 април 2003 г.
(10)
Пътническият трафик на летището се е увеличил от 304 025 превозени пътници през 2003 г. на 617 397 пътници през 2010 г. Това се дължи на увеличаването на броя на пътниците на Т2. През 2010 г. делът на пътниците на Ryanair на летище ТМП възлиза на приблизително […]. В следната таблица е обобщено нарастването на броя на пътниците на летище ТМП през периода 2003-2010 г.:
Година
Брой пътници, Т1
Брой пътници, Т2
Общ брой пътници на летище ТМП
2003 г.
[…]
[…]
304 025
2004 г.
[…]
[…]
495 892
2005 г.
[…]
[…]
597 102
2006 г.
[…]
[…]
632 010
2007 г.
[…]
[…]
687 711
2008 г.
[…]
[…]
709 356
2009 г.
[…]
[…]
628 105
2010 г.
[…]
[…]
617 397
2.2. Мерките, които са обект на разследването, и първоначалната оценка на Комисията
(11)
В решението за откриване са повдигнати следните въпроси:
-
първо, дали Finavia е действало като инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е решило да преобразува товарния хангар в нискотарифния терминал Т2, в който случай това инвестиционно решение не съдържа държавна помощ в полза на Airpro; и, ако случаят не е такъв, дали въпросната помощ би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар, както и
-
второ, дали оператор в условията на пазарна икономика би сключил споразумение, подобно на споразумението между Airpro и Ryanair; и, ако случаят не е такъв, дали помощта, която се съдържа в споразумението, би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
(12)
Що се отнася до първия въпрос, Комисията изрази съмнения по отношение на това дали Finavia е било водено от изгледите за реализиране на дългосрочна доходност, когато е решило да трансформира товарния хангар в нискотарифен терминал. Освен това Комисията се съмнява също така, че направените от Finavia инвестиции за трансформирането на бившия товарен хангар в нискотарифен терминал биха могли да бъдат счетени за селективно предимство в полза на Airpro, което последното не би получило при нормални пазарни условия.
(13)
По отношение на втория въпрос Комисията трябваше да провери дали в конкретния случай поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност и дали предполагаемото предимство за Ryanair е било предимство, което последното не би получило при нормални пазарни условия. По-специално Комисията изрази съмнения дали „общата такса“, заплащана от Ryanair, е основана на разходи по предоставянето на услуги на авиокомпанията от страна на Airpro. Освен това финландските власти не предоставиха на Комисията нито условията на споразумението с Ryanair, нито бизнес план с оценка на доходността за Airpro по споразумението. По тази причина в своето решение за откриване Комисията изрази съмнения, че поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност. Следователно не може да се изключи, че споразумението е осигурило предимство за Ryanair, което последното не би имало при нормални пазарни условия.
(14)
Комисията изрази съмнения, че в настоящия случай са били изпълнени условията за съвместимост, посочени в Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (8) („Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“), и че мерките за държавна помощ биха могли да бъдат счетени за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
3. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ
3.1. Нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП
(15)
В началото на своето изложение финландските власти представиха по-подробна информация за нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП. Финландските власти обясниха, че Т2 е построен през 1979 г., за да се използва временно като летищна сграда. През 1995 г. сградата е преобразувана в товарен хангар, подходящ за товарни операции, и е използван от DHL. През 2002 г. DHL прекратява договора за наем и терминалът е освободен.
(16)
Финландките власти отбелязаха, че, тъй като Finavia не е могло да привлече никакъв друг товарен оператор в Тампере или да отдаде хангара под наем, то е решило да преобразува хангара в нискотарифен терминал, подходящ за основни услуги по наземно обслужване. По това време първоначалните строителни разходи за Т2 вече са били отписани и обновяването на терминала е изисквало само незначителни модернизации (9). В следната таблица са представени подробно инвестиционните разходи за обновяването на Т2 в размер на 760 612 EUR.
Работи за обновяване
Инвестиционни разходи в EUR
Планиране
[…]
Копия, разрешителни, пътувания
[…]
Инженерно-строително проектиране
[…]
Отопление/тръби/климатизация
[…]
Електричество
[…]
Инсталации с ниско напрежение
[…]
Конвейери
[…]
Оборудване за проверки по сигурността
[…]
Обща сума
760 612
(17)
С оглед на горното изчисление финландските власти отбелязаха, че, дори Finavia да е могло да намери друг наемател, който да използва Т2 като товарен хангар, е щяло да бъде нужно да извършат определени строително-инженерни работи в размер на приблизително 100 000 EUR. Освен това конвейерите винаги биха могли да се използват на някое от другите летища на Finavia.
(18)
Освен това финландските власти обясниха, че намерението на Finavia е било новият нискотарифен терминал да бъде на разположение на всички авиокомпании, склонни да приемат по-ниско равнище на обслужване. В следната таблица е направена съпоставка между равнището на обслужване и на съоръженията на Т1 и Т2 на летище ТМП:
Терминал 1 (Т1)
Терминал 2 (Т2)
Оперативен модел
Традиционен модел: операциите по регистрация (check-in), проверките по сигурността, транспортирането, сортирането, натоварването и разтоварването на багажа се извършват от различни професионални групи и дружества.
Нискотарифен модел: едни и същи лица извършват всички задачи на различните професионални групи на Т1, като регистрация (check-in), проверки по сигурността, натоварване и разтоварване на багажа. Функциите се изпълняват в рамките на ограничена зона от терминала, което налага използването на минимален персонал и ускорява пътникопотоците.
Капацитет за наземно обслужване
Три до пет (в зависимост от вида на самолета) едновременни излитания или кацания.
Един заминаващ самолет на час
Съоръжения
Съоръжения, осигуряващи добро обслужване, включително сложна система за транспортиране на багажа, приятни чакални със свързаните услуги, съоръжения, необходими за нуждите на няколко оператора за наземно обслужване и т.н.
Основни съоръжения, които отговарят главно на складови стандарти (напр. бетонни подове), със съвсем малко прозорци.
(19)
Финландските власти отбелязаха, че, тъй като Т2 може да предоставя услуги по наземно обслужване само на един излитащ самолет на час, той е подходящ само за превозвачи от точка до точка, които използват големи въздухоплавателни средства. В същото време, с цел да оптимизира използването на своя персонал, операторът на терминала изисквал от авиокомпаниите да сключат дългосрочни споразумения и също така споразумения за разписанията, например полетите не винаги могат да бъдат обслужвани в поисканите от авиокомпаниите часове, какъвто е случаят с Т1. Според финландските власти оптимизирането на разходите за персонала и предоставяното равнище на обслужване са дали възможност за реализирането на икономии от приблизително […] в сравнение с Т1.
(20)
Финландските власти отбелязаха, че преди започването на обновяването на Т2 и приемането на стратегията за развитието му като нискотарифен терминал въпросът е бил обсъден неколкократно на събрания на съвета на директорите на Finavia. За тази цел е бил изготвен така също бизнес план. В следната таблица е обобщен бизнес плана (сценарий за най-лошия случай) за обновяването на Т2 и изпълнението на нискотарифната стратегия: […]
(21)
Финландските власти отбелязаха, че предварителният бизнес план е бил базиран на благоразумни допускания, водещи до подценяване на приходите и надценяване на разходите, които били очаквани през последните години от разглеждания период. Според другите сценарии нискотарифната стратегия се очаквало да бъде дори по-печеливша. В различните сценарии общите такси, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т2, варирали между […] на престой за обслужване. Тъй като решението за нискотарифната стратегия е било взето от съвета на директорите на Finavia въз основа на изчисления и изследвания, не може да бъде вменена отговорност на държавата. Мерките не са резултат от изисквания или заповеди на органите и органите не са участвали в приемането на мерките.
(22)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia и Airpro са действали в съответствие със стопанските принципи и са финансирали своите операции от таксите за обслужване и приходите, събирани от клиентите и от другите стопански дейности. По-специално нито Finavia, нито Airpro са получили финансиране от държавния бюджет: те са реализирали печалба и всяка година са разпределяли част от нея за държавата в съответствие с наложените им изисквания за печалбата.
(23)
Финландските власти отбелязаха, че Министерството на транспорта и далекосъобщенията е определило целевите резултати на Finavia. Тези целеви резултати обаче се отнасят до групата като цяло и индивидуалните стопански решения са вземани въз основа на собствената преценка на Finavia. През изминалите няколко години (2003-2005 г.) изискването за реализиране на печалба от страна на Finavia е било за приблизително 4 % от инвестирания капитал. В следната таблица са обобщени резултатите на Finavia:
Основни финансови данни на Finavia в милиона EUR (действителни цифри)
Година
2003 г.
2004 г.
2005 г.
Приходи
219
234
243
Печалба
17
15
22
Дивиденти, платени на държавата
6
5
10
(24)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia не е изготвяло финансови отчети за отделните летища, тъй като всички негови летища са били част от едно и също юридическо лице. От 2000 г. насам обаче Finavia е събирало конкретна информация за отделните летища въз основа на своите собствени вътрешни изчисления (действителни данни). Тази информация е била основана на тенденциите в обема на летищата и свързаните приходи и на разходите за използваните на летищата ресурси, а именно персонал, услуги по договор и амортизиране на дълготрайни активи. Общите резултати на Finavia за летище ТМП (без услугите, предоставяни от Airpro) са обобщени в следната таблица: […]
(25)
Освен търговските операции, финансовите резултати на Finavia на летище ТМП включват също така операции, свързани с отговорностите по изпълнение на публичната политика, като контрол на въздушното движение и използване на пистата на летище ТМП за военни цели. Финландските власти обясниха, че пистата на летище ТМП е трябвало да бъде на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Пистата действително е използвана за военни цели (най-малко 30 % от действителното годишно движение на въздухоплавателни средства). Разходите за контрол на въздушното движение са били приблизително […]. В горепосочените цифри е включен наемът, плащан от Airpro на Finavia за използването на Т2 и таксите за кацане, както и други летищни такси за предоставяните услуги на авиокомпании, които използват Т2.
(26)
Що се отнася до Airpro, финландските власти обясниха също така, че то е дружество с ограничена отговорност и от правна гледна точка е отделно от Finavia. В следната таблица са обобщени действителните финансови резултати от дейността на Airpro на летище ТМП: […]
(27)
Финансовите резултати на Airpro на летище ТМП включват разходи като наем за Т2 на летище на ТМП, собствените разходи на Airpro за персонал и оборудване, както и разходите за услуги, предоставяни от Finavia. Финансовите отчети включват приходи, като заплащаната от Ryanair обща такса, такси за паркиране и други търговски приходи.
(28)
Затова финландските власти заявиха, че Finavia и Airpro са действали като инвеститори в условията на пазарна икономика, когато са взели решение за изпълнение на нискотарифна стратегия и за преобразуване на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал.
(29)
Финландските власти заявиха, че дори финансирането на обновяването на Т2 да бъде счетено за държавна помощ, тя би била съвместима въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като отговаря на критериите за съвместимост, определени в Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
(30)
Финландските власти заявиха също така, че може да се определи, че мерките изпълняват цели от общ интерес, които, според тях, са свързани не само с характера на летищните операции като такива от общия интерес, но също така с диверсифицирането на връзките в региона по начин, отговарящ на нуждите на жителите и на обществото. Следователно, според финландските власти, промените на Т2 са били пропорционални на тяхната цел и на постигнатия резултат.
(31)
Освен това финландските власти заявиха, че операциите на летищата имат специални характеристики, които трябва да бъдат взети предвид. Например летище ТМП е спомогнало за подобряване на мобилността на по-натоварени летища в съответствие с целта на Съюза. Експлоатацията на летище ТМП е допринесла за балансираното регионално развитие в една слабонаселена държава като Финландия. В тази връзка е било особено важно да бъдат запазени връзките с Европа от по-отдалечените региони на Финландия, тъй като другите видове транспорт не представляват ефективна алтернатива. Направените разходи за построяването на терминала са били пропорционални на целта, а също така са били и необходими. Според бизнес плановете и действителните цифри има достатъчно средносрочни изгледи за използването на въпросната инфраструктура. Т2 е бил предложен на всички авиокомпании по справедлив и недискриминационен начин. До момента обаче нито една авиокомпания освен Ryanair не е проявила интерес към него.
(32)
Според финландските власти въпросната инфраструктура не е засегнала търговията в степен, която да противоречи на интересите на Съюза. Летище ТМП е малко и, следователно, въздействието на мерките на равнището на Съюза е незначително. Освен това ползите от мерките за региона превишават каквото и да било отрицателно въздействие на равнището на Съюза.
3.2. Договорът между Finavia и Airpro за наем на Т2 на летище ТМП
(33)
Финландските власти отбелязаха, че на 23 февруари 2003 г. Finavia е сключило договор за наем с Airpro по отношение на Т2 за периода между 1 април 2003 г. и 31 март 2013 г. (наричан още „договора за наем“). Макар че първоначално Finavia е заплатило разходите за обновяването, Airpro е щяло да възстанови на Finavia тези разходи в рамките на наема. Финландските власти са предоставили така също копие на договора за наем.
(34)
Според договора за наем Airpro заплаща месечен наем в размер на […] плюс […] ДДС за използването на съоръженията. Следователно наемът с ДДС възлиза на […] месечно. В договора е предвидено, че - в допълнение към основния наем, наемът включва също така направените разходи за преобразуването на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал и свързаната лихва.
(35)
Финландските власти отбелязаха, че, към момента на сключване на договора за наем, промените на Т2 все още не са били приключени и разходите по обновяването на терминала са били изчислени приблизително, за да се определи сумата на наема. Разходите са били изчислени приблизително на 700 000 EUR, като се очаквало тези разходи да се отразят върху месечния наем приблизително с […]. В допълнение към приблизително изчислените разходи за обновяване Finavia е определило, че разходите за допълнителни работи и организация след въвеждането в експлоатация на Т2 биха били приблизително […], като тези разходи биха се отразили върху месечния наем с […]. В съответствие с горните изчисления Airpro е възстановило на Finavia направените разходи за промените на Т2 под формата на месечен наем в размер на […].
(36)
Финландските власти заявиха, че заплащаният от Airpro месечен наем не е под пазарната цена. Всъщност заплащаният от Airpro наем е по-висок от наема, заплащан от предишния наемател - DHL. DHL е заплащало месечен наем в размер на […] без ДДС за използването на съоръженията, което приблизително е равно на […] (10). Делът на ДДС възлиза на […], следователно общият месечен наем с ДДС е бил […], което съответства приблизително на […].
(37)
Финландските власти отбелязаха освен това, че без изпълнението на нискотарифната стратегия и преобразуването на товарния хангар в нискотарифен терминал, Т2 е можело да остане незает, което би утежнило финансите на летище ТМП.
3.3. Изпълнение на нискотарифната стратегия от страна на Airpro и споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair
(38)
Що се отнася до изпълнението на нискотарифната стратегия от страна на Airpro, финландските власти обясниха, че разговорите с авиокомпаниите са започнали по-рано. С Ryanair например е имало разговори в продължение на няколко години преди да бъде взето решението за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП.
(39)
Според финландските власти изпратеното от Airpro писмо до няколко авиокомпании, с което ги призовава да разгледат възможностите за стартиране на дейност на нискотарифния терминал, е било само част от маркетинговата стратегия за Т2. Т2 на летище ТМП е бил рекламиран активно на търговския панаир Routes (11) в продължение на няколко години, считано от 2002 г. Предполагало се е, че и други авиокомпании, в допълнение към Ryanair, също биха били заинтересовани от стартиране на операции на този терминал.
(40)
Финландските власти предоставиха копие на рекламно писмо. В писмото са посочени приложимите такси на Т2, като такса за наземно обслужване и за използване на терминала, чиито размер зависи от вида на използваното въздухоплавателно средство. В допълнение към приложимите такси на Т2 авиокомпаниите трябва да заплащат нормалните такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност.
(41)
Финландските власти предоставиха копие на споразумението с период на валидност […], сключено между Airpro и Ryanair на 3 април 2003 г. („споразумението“). В споразумението са посочени оперативните и финансовите условия, при които Ryanair стартира и извършва търговски полети до и от Т2 на летище ТМП. Споразумението е влязло в сила в деня след подписването му (т.е. 4 април 2003 г.) и ще приключи на […].
(42)
За предоставяните на летище ТМП услуги Ryanair следва да заплаща еднократна такса за престоя на всяко въздухоплавателно средство за обслужване (заминаване и пристигане), т.е. обща такса за всеки самолет B737-800 или друга модификация на самолет B-737 с максимално MTOW (12) от 67 000 kg, считано от 4 април 2003 г. Тази такса включва такса за кацане и излитане, такси за осветление, за шум и нощни такси, такса за терминално навигационно обслужване, такси за подвижна стълба и обслужване на пътниците, включително такси за сигурност и безопасност, както и такса за пътниците.
(43)
Както е обобщено в таблиците по-долу, общата такса зависи от дневната честота на полетите на Ryanair на летището и от годината на споразумението: […].
(44)
Със споразумението Ryanair се задължава да стартира операциите си на летище ТМП с […] броя престои за обслужване ежедневно. Освен това Ryanair се съгласява да отправи […] известие за всяко намаляване на броя на ежедневните престои за обслужване на летището.
(45)
[…]
(46)
Според споразумението Ryanair е очаквало да достигне приблизително […] заминаващи пътници на летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца.
(47)
Според споразумението Т2 на летище ТМП е с максимален капацитет от един престой за обслужване на час между 7:00 ч. и 24:00 ч. Ryanair и Airpro предварително съгласуват разписанията на полетите.
(48)
Airpro осигурява бюро за обслужване на пътниците на централно местоположение в основния летищен терминал (Т1) и прави резервации за пътниците на Ryanair. Според споразумението Ryanair заплаща на Airpro комисионна в размер на […] за всички полети на Ryanair (без данъци, такси и други начисления), продадени от Airpro и платени с дебитна/кредитна карта.
(49)
В споразумението са предвидени също така договорености по отношение на времето за необходимата поддръжка на пистата на летище ТМП през лятото на 2003 г., когато летището ще бъде изцяло затворено за въздушно движение. През този период движението на летище ТМП ще бъде пренасочено към летище Пори, като Airpro ще осигури автобусен транспорт за пътниците на Ryanair.
(50)
Според финландските власти споразумението между Airpro и Ryanair е сключено при търговски условия и не е налице държавна помощ. И други авиокомпании са имали възможност да се договарят с Airpro при сходни търговски условия на получените от Ryanair. Например в рекламната брошура The Case for Tampere-Pirkkala Airport, изготвена за търговския панаир през 2004 г., е подчертан фактът, че Т2 е на разположение на всички оператори, тъй като към този момент терминалът все още е разполагал със свободен капацитет за още две авиокомпании.
(51)
Финландските власти считат също така, че заплащаните от Ryanair такси на летище ТМП са основани на разходите и генерират икономически ползи за дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП. Airpro събира такси от Ryanair за услугите, които предоставя, а също така и за предоставяните от Finavia услуги. След това Airpro изплаща на Finavia събраните такси от операциите на Ryanair на летището в съответствие с Аеронавигационната информационна публикация на Finavia („AIP“) (13). Всички разлики в таксите се дължат на характера и мащаба на съответните услуги.
(52)
Финландските власти отбелязаха, че всички авиокомпании, които използват летище ТМП, заплащат едни и същи такси за услуги с еднакво качество. Например пътническата такса, която се събира за предоставяните на Т2 услуги, зависи от качеството на предоставяните на терминала услуги. Нито Finavia, нито Airpro са изиграли някаква роля в събирането на таксата за обслужване на пътниците, която е отбелязана на самолетните билети на Ryanair и се събира от Ryanair от неговите пътници. Противно на твърденията на Blue1, Ryanair не е освободено от заплащането на пътническата такса. Фактът, че дейността на Airpro на Т2 е печеливша свидетелства за това, че Ryanair е трябвало да плаща такса за предоставяните от Airpro услуги.
(53)
Finavia събира следните такси от Ryanair чрез Airpro на летище ТМП, които общо възлизат на […]:
-
такса за кацане (14): […]
-
такса за аеронавигационно обслужване: […]
(54)
Що се отнася до таксите за аеронавигационно обслужване, финландските власти заявиха, че те зависят от теглото на въздухоплавателното средство, продължителността на полета и същността на използваните услуги. Печалбата на Finavia включва също така годишна пътна такса (15), възлизаща на приблизително […] през 2006 г., и ще се повишава с допълнителната честота на полетите, извършвани от Ryanair.
(55)
Финландските власти обясниха също така, че през 2005 г. оперативната полза от операциите на Ryanair на летище ТМП е на обща стойност […]. Накрая финландските власти заявиха, че според споразумението Ryanair се е задължило също така да повиши движението и да достигне указаните в споразумението цели за брой пътници.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от четири заинтересовани страни.
4.1. Ryanair
(57)
В началото на предоставеното мнение от Ryanair на 16 ноември 2007 г. авиокомпанията заявява, че според нея откриването на официална процедура по разследване е несправедливо и ненужно. Изразени са също така съжаления, че Комисията не е дала възможност на Ryanair да участва в предварителното разглеждане.
(58)
Относно случая по същество Ryanair е на мнение, че Комисията е трябвало да основе своите заключения на стандартни търговски договорености и да реши, че споразумението отговаря на принципа на оператора в условията на пазарна икономика, и, следователно, не е налице държавна помощ. Тъй като по мнение на Ryanair както Finavia, така и Airpro печелят от използването от него на летище ТМП, и двете дружества действат като оператори в условията на пазарна икономика и финансирането на Т2 не съдържа никаква помощ.
(59)
Що се отнася до изграждането на нискотарифния терминал на летище ТМП, Ryanair обясни, че е имало текущи проекти за разграничаване на услугите, предоставяни от летища в Съюза, с цел да се отговори на нуждите на нискотарифните авиокомпании и на техните пътници. Предоставяните от летищата различни равнища на обслужване довели до различни такси, заплащани от авиокомпаниите. Летище TMP било сред първите, които възприели модела на разграничени равнища на обслужване на едно и също летище. Ryanair потвърди, че летищният оператор Finavia е взел решение за разработването на Т2 въз основа на сериозен бизнес план, който бил изпълнен бързо и довел до увеличаване на приходите на Finavia. Следователно Ryanair е на мнение, че в развитието на нискотарифния терминал не са налице каквито и да било елементи на държавна помощ по отношение на дейността на Finavia на летище ТМП.
(60)
Що се отнася до управлението на Т2, Ryanair обясни, че конкуренцията между терминалите на същото летище е довела до по-голяма ефективност и понижаване на разходите. Според Ryanair по-високите стандарти за ефективност на Т2 са подобрили ефективността на Т1 в полза на всички авиокомпании, които използват летището. Доколкото от Ryanair са запознати, Airpro е наело терминала при търговски условия. Finavia извличало допълнителна полза от по-високия ръст на движение на летището и по-високи приходи от такси за кацане и за контрол на въздушното движение. Следователно, според Ryanair, търговските споразумения между Finavia и Airpro, касаещи управлението на Т2, не съдържат държавна помощ.
(61)
По отношение на сключеното споразумение между Ryanair и Airpro, Ryanair първо заяви, че неговият бизнес модел е основан на повишаване на ефективността, от което се ползват и пътниците под формата на по-ниски въздушни такси. Заплащаната на летище ТМП обща такса включвала всички такси, които са приложими за авиокомпании на летището. Различните такси за използването на Т2 били обосновани от равнището на предоставяните услуги. Що се отнася до отстъпката от летищните такси, свързана с увеличението на честотата на полетите, Ryanair заяви, че това е нормална търговска практика, която се прилага във всички отрасли. Повечето от условията на споразумението между Ryanair и Airpro относно Т2 са общоприложими за всички авиокомпании, желаещи да използват Т2. Следователно Ryanair е на мнение, че споразумението му с Airpro не е селективно. Освен това Ryanair заяви, че както Finavia, така и Airpro имат полза от присъствието му на летище ТМП.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. SAS Group отбеляза, че мнението им е съсредоточено върху връзката между Finavia и Airpro, разходите за преобразуването на Т2 и преференциалното третиране на Ryanair на летище ТМП.
(63)
Що се отнася до връзката между Finavia и Airpro, SAS Group заяви, че управляващият директор на летище ТМП е бил член на съвета на директорите на Airpro, когато Finavia е взело решение да отдаде Т2 под наем на Airpro. Освен това близката връзка между Finavia и Airpro е била очевидна в публикацията Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport (Летище Тампере-Пиркала - Финландското летище, което е готово за бъдещето).
(64)
SAS Group заяви, че Finavia е субсидирало кръстосано Т2 с приходи от Т1. По-специално SAS Group е на мнение, че на Т2 не се плащат пътнически такси. Освен това Airpro администрира автомобилния паркинг, който се намира извън Т2, и задържа за себе си приходите, които са реализирани от него. Таксите за паркиране на автомобилния паркинг до Т2 са два пъти по-високи от тези на Т1.
(65)
Що се отнася до разходите за обслужване на Т2, от SAS Group заявиха, че финландските власти не са им предоставили достъп до тази информация. SAS Group не е получило информация дали Т2 или летище ТМП са били печеливши и дали Airpro плаща за предоставената от Finavia инфраструктура. Например Finavia е придобило оборудване за проверки по сигурността за Т2. SAS Group заяви, че, според финландските власти и Airpro, ценовите равнища на Т2 са свързани с равнището на обслужване. SAS Group твърди, че равнището на обслужване обикновено се основава на концепцията за наземно обслужване, която е договорена между авиокомпанията и дружеството за наземно обслужване, а не на наличното пространство или съоръжения.
(66)
Освен това SAS Group заяви, че организацията на Т2 на летище ТМП облагодетелства един бизнес модел и определено противоречи на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
4.3. Air France
(67)
Air France представи мнението си с писмо от 16 ноември 2007 г. В началото Air France обясни своето търговско положение във Финландия. Във Финландия Air France не извършва полети от и до летище ТМП. То обаче извършва пет ежедневни полета между летище Charles de Gaulle в Париж и летище Helsinki (разположено на приблизително 180 километра от летище ТМП) въз основа на споразумение за споделяне на код с Finnair.
(68)
Air France заяви, че е подкрепило Насоките за авиационния сектор от 2005 г. и направената от Комисията предварителна оценка на финансовите условия на летище ТМП. По-специално Air France е на мнение, че освобождаването от заплащане на пътническа такса предоставя ползи на Ryanair и определено е с дискриминационен характер и, следователно, не следва да се счита за съвместимо с вътрешния пазар.
4.4. Асоциация на европейските авиокомпании
(69)
Асоциацията на европейските авиокомпании („AEA“) представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. Мнението на AEA изцяло съвпада с изразените мнения от страна на SAS Group и Air France.
5. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА МНЕНИЯТА НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(70)
Финландските власти получиха мненията на четирите заинтересовани страни.
(71)
Що се отнася до мнението на Ryanair, финландските власти отбелязаха, че авиокомпанията е изразила мнение както по общото развитие на авиационния пазар в Европа, така и по промените на летище ТМП. По отношение на тези аспекти финландските власти се позовават на първите си мнения, представени след откриването на официалната процедура по разследване.
(72)
Финландските власти отбелязаха, че в мнението на SAS Group се повдигат нови въпроси, които трябва да бъдат изяснени. Финландските власти заявиха, както вече е отбелязано, че от правна гледна точка Airpro е отделно дружество и не се ползва от каквото и да било подпомагане от своя собственик - Finavia.
(73)
Финландските власти отбелязаха, че управляващият директор на летище ТМП не е бил член на съвета на директорите на Airpro към момента на подписване на договора за наем. Управляващият директор на летището е бил член на съвета на директорите на Airpro едва през периода май 2003 г. - април 2007 г. Що се отнася до рекламната публикация за летище ТМП и неговата нискотарифна стратегия, финландските власти завиха, че подобни маркетингови дейности не биха могли да предрешат правните и икономическите връзки между съответните дружества. SAS Group, което е използвало Т1 на летище ТМП, не е споменато в публикацията, защото нейната цел е била да рекламира нискотарифната стратегия на летище ТМП.
(74)
Що се отнася до твърденията на SAS Group относно възможното кръстосано субсидиране между Т2 и Т1 на летище ТМП, финландските власти заявиха, че вече са предоставили доказателства, че дейността на Airpro на летище ТМП е била печеливша и че Airpro не е получило никакви субсидии от Finavia.
(75)
Що се отнася до различните мерки относно инфраструктурата, свързани с обновяването на Т2, финландските органи отбелязаха, че заплащаният наем от Airpro на Finavia покрива тези разходи плюс лихва. По отношение на закупуването от Finavia на оборудване за проверки по сигурността на Т2 финландските власти отбелязаха, че въпросните разходи са отразени в заплащания наем. Автомобилният паркинг, разположен до Т2, е част от площите, които са отдадени под наем на Airpro. Airpro има свободата да определя таксите, ако това става по прозрачен начин.
(76)
Що се отнася до твърденията на SAS относно различното ценообразуване на Т2 на летище ТПМ, финландските власти се позоваха на изразеното от тях мнение в рамките на процедурата по откриване.
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(77)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(78)
Предвидените в член 107, параграф 1 критерии са кумулативни. По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява помощ само ако са изпълнени всички долупосочени условия. Финансовото подпомагане трябва:
-
да е предоставено от държава членка или чрез ресурси на държава членка,
-
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията, както и
-
да засяга търговията между държавите членки.
6.1. Представляват ли държавна помощ предприетите финансови мерки в контекста на прилагането на нискотарифната стратегия на летище ТМП?
(79)
С цел да направи оценка дали финансовите договорености, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП, съдържат елемент на помощ, по-специално във връзка с преобразуването на свободния товарен хангар в нискотарифен терминал и последващия договор за наем с Airpro, Комисията трябва да прецени дали при подобни обстоятелства един инвеститор в условията на пазарна икономика би сключил същите или сходни търговски споразумения като Finavia (16).
(80)
Според установените принципи в съдебната практика Комисията трябва да съпостави поведението на Finavia с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, който може да е воден от изгледи за дългосрочна доходност (17). Освен това, съгласно решението по делото Charleroi (18), при оценяването на въпросните мерки Комисията следва да вземе предвид всички свързани характеристики на мерките и техния контекст. С други думи Комисията трябва да анализира решението на Finavia да обнови товарния хангар на летище ТМП и планираното изпълнение на нискотарифната стратегия на летище ТМП от страна на Airpro въз основа на интегриран подход, при който се вземат предвид всички характеристики на въпросните мерки.
(81)
В решението по делото Stardust Marine Съдът обяви, че, „[…], за да се провери дали държавата е действала като благоразумен инвеститор, работещ в условията на пазарна икономика, или не, е необходимо да се изходи от контекста на периода, през който са взети мерките за финансово подпомагане, с цел да се прецени икономическата рационалност на поведението на държавата и, следователно, да не се правят каквито и да било оценки въз основа на ситуацията на по-късен етап“ (19).
(82)
С оглед на прилагането на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който Finavia е взело решението за обновяване на свободния товарен хангар и последващото му отдаване под наем на Airpro - т.е. началото на 2003 г. Комисията трябва да базира своята оценка така също на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора, когато са били взети решенията за финансовите мерки по изпълнение на нискотарифната стратегия.
(83)
Финландските власти считат, че Finavia е действало рационално, като в доказателство на своите твърдения представят копие на предварителния бизнес план на Finavia и действителните резултати на Finavia и Airpro на летище ТМП.
(84)
В този контекст Комисията отбелязва, че товарният хангар на летище ТМП е останал свободен, след като DHL е прекратило своя договор за наем. Finavia е губело месечен наем в размер на приблизително […]. След няколко месеца е станало очевидно, че Finavia няма да може да привлече на летище ТМП друго дружество за превоз на товари по въздуха. Освен това нискотарифните авиокомпании не били склонни да използват Терминал 1 на летището, тъй като разходите за услугите по наземно обслужване били по-високи, отколкото тези авиокомпании били готови да приемат. Прогнозите за 2002 г. за авиационния транспортен сектор обаче показали голям потенциал за растеж на нискотарифните превозвачи като Ryanair - приблизително 30 % годишно.
(85)
Комисията отбелязва също така, че свободният товарен хангар е бил напълно амортизиран и разходите за обновяването с цел преобразуването му в нискотарифен пътнически терминал са възлезли на 760 612 EUR. Дори ако товарният хангар не е бил преобразуван в пътнически терминал, все пак на Finavia е щяло да се наложи да предприеме определени дейности по обновяването му в размер на приблизително 100 000 EUR.
(86)
Освен това Finavia е било задължено да поддържа пистата на летище ТМП на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Следователно увеличеният ръст на движението на летището определено би могло да доведе до по-добро разпределение на ресурсите и намаляване на възможния свръхкапацитет. Същевременно разнообразяването на авиокомпаниите, които използват летището, би могло така също да понижи бизнес рисковете за летището (като риска от неизползван капацитет, ако някоя от авиокомпаниите прекрати своята дейност) и да повиши ефективността на използването на пистата.
(87)
Тази ситуация е обяснена в бизнес плана на Finavia за изпълнението на нискотарифната стратегия. Както е видно от сценария за най-лошия случай, изложен в бизнес плана на Finavia, се очаквало инвестиционният проект да има положителен принос: според очакванията средният марж на печалбата (20) щял да бъде около […] (вж. таблицата в съображение 20), което, според данните, с които разполага Комисията, в общи линии отговаря на маржовете на печалбата на други летища в Съюза (21). Комисията отбелязва също така, че предварителният бизнес план е основан на благоразумни допускания, довели до подценяване на приходите и надценяване на разходите през последните години от разглеждания период. Освен това в предварителния бизнес план не е взета предвид реализираната от Finavia печалба от такси за кацане, тъй като тяхната стойност е била извадена от очакваните приходи. Наред с това разходите за обновяването и съответното възнаграждение за инвестирания капитал са били отразени изцяло в заплащания наем от Airpro на Finavia, който също е бил изваден от очакваните приходи.
(88)
С цел да направи оценка на нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro въз основа на интегриран подход експертът на Комисията консолидира приходите и разходите според предварителния бизнес план (основен сценарий). По-специално като приходи са взети предвид плащанията между дружествата (като наема, заплащан от Airpro на Finavia за използването на Т2, таксите за кацане и терминално навигационно обслужване). В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище ТМП, както е описано по-горе, и техният принос към печалбата преди олихвяване и данъци („EBIT“) на консолидирано равнище (т.е. за Finavia и Airpro) през следващите десет години: […] (22)
(89)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план и на положителната NPV (23), решението на Finavia за прилагане на нискотарифната стратегия на летище ТМП отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Положителната NPV на нискотарифната стратегия е увеличила стойността на собствения капитал на Finavia. Комисията отбелязва освен това, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от нискотарифната стратегия допълнително са подкрепени от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП, вж. таблиците в съображения 24 и 26) показват, че дейността на цялото летище е станала печеливша, благодарение на експлоатацията на нискотарифния терминал.
(90)
С оглед на горното Комисията може да заключи, че решението на Finavia за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП и свързаните с тази стратегия финансови мерки отговарят на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при тях не е налице каквото и да било икономическо предимство, което не е съвместимо с нормалните пазарни условия.
(91)
Тъй като един от кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не е изпълнен, Комисията счита, че решението на Finavia да изпълни нискотарифната стратегия на летище ТМП и свързаните с нея финансови мерки не съдържат каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(92)
Що се отнася до възможното кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia (като загуба на приходи от наем или компенсиране на загуби от дейността), Комисията отбелязва, че предвид факта, че всички финансови мерки, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП са основани на предварителен бизнес план в съответствие с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика, че Airpro заплаща пазарен наем за използването на Т2, че всички разходи за дейността на Airpro на летище ТМП се покриват от таксите, които заплащат авиокомпаниите, използващи Т2 (т.е. Ryanair) и че дейността на Finavia на летище ТМП е печеливша само поради експлоатацията на Т2, може да се изключи кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia.
6.2. Представлява ли държавна помощ споразумението между Airpro и Ryanair?
(93)
Що се отнася до споразумението между Airpro и Ryanair, финландските власти завиха, че Airpro е действало като оператор в условията на пазарна икономика в подобна ситуация. Ако случаят е такъв, Ryanair не е било облагодетелствано от споразумението и не е налице каквато и да било държавна помощ.
(94)
Когато прави преценка дали споразумението е сключено при нормални пазарни условия, Комисията трябва да провери дали в сходни обстоятелства едно летище, функциониращо при нормални условия на пазарна икономика и водено от изгледи за дългосрочна доходност, би сключило същите или сходни търговски споразумения като Airpro (24). Освен това Комисията трябва да анализира очакваното въздействие на споразумението върху дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП въз основа на интегриран подход, като вземе предвид всички характеристики на въпросната мярка (25).
(95)
С цел прилагане на теста на частния инвеститор Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който е подписано споразумението. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора при подписването на споразумението. Airpro е подписало споразумението с Ryanair на 3 април 2003 г. със срок на валидност […].
(96)
Според споразумението Ryanair се е задължило да стартира своята дейност на летище ТМП с […] престоя за обслужване дневно. На тази база Ryanair е очаквало да обслужва приблизително […] заминаващи пътници от летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца. В споразумението е предвидена тарифа с таксите на престой за обслужване, в зависимост от дневната честота на полетите (вж. по-специално таблиците в съображение 43). Средната цена за един престой за обслужване (на база на три полета дневно) е […]. В следната таблица са съпоставени таксите, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т1 на летище ТМП, и средната цена, заплащана от Ryanair:
Предоставяна услуга
Летищни такси, приложими на Терминал 1 (Т1), в EUR
Летищни такси, заплащани от Ryanair (средна такса) на Терминал 2 (Т2)
Такса за кацане
442
442
Такси за терминално навигационно обслужване
92
92
Такса за сигурност
410
410
Терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване
[…]
[…]
Обща цена на престой за обслужване
[…]
[…]
(97)
Комисията отбелязва, че Ryanair заплаща същите такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност, както и авиокомпаниите, използващи Т1 на летище ТМП. Според предоставената от финландските власти информация Ryanair не е освободено от пътническа такса. Единствената разлика в цената, която Ryanair заплаща, е свързана с плащаните такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване. Качеството на предоставяните услуги на Ryanair и неговите пътници на Т2 обаче е по-ниско от качеството на услугите, предоставяни на Т1, като реализираното намаление на основните разходи, по-специално разходите за персонал, представлява приблизително […] от общите разходи на Airpro (включително заплащаните на Finavia наем, такси за кацане и за терминално навигационно обслужване). За разлика от Т1, на Т2 се поддържа нисък брой на персонала, като едни и същи служители извършват различни операции, свързани с регистрацията (check-in), проверки по сигурността и наземното обслужване. Според предоставената от летището информация на експерта на Комисията разходите за персонал на Т2 са с около […] по-ниски, отколкото на Т1. Освен това Комисията отбелязва, че заплащаните от Ryanair летищни такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване са едва с около […] по-ниски от таксите, заплащани на Т1. Отклонението между икономиите на разходи (около […]) и разликата в таксите, заплащани от авиокомпаниите, използващи двата терминала (около […]) отразява допълнителния марж на печалбата, реализиран от Airpro (около […], вж. също така таблицата в съображение 20). Следователно Комисията счита, че разликата между заплащаните от Ryanair такси на Т2 и тези, заплащани на Т1, е основателна.
(98)
Въз основа на горното Airpro е могло да прогнозира приходите, които предстои да бъдат реализирани по споразумението с Ryanair. Airpro е допуснало, че през година 1 Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно с коефициент на натоварване […]; считано от година 2 се очаквало, че Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно за останалия срок на валидност на споразумението при същия коефициент на натоварване като през година 1. В резултатът са взети предвид приходите на Airpro от аеронавигационно обслужване и други приходи (включително приходите от автомобилния паркинг и т.н.). Разходите на Airpro за срока на валидност на споразумението са изчислени приблизително въз основа на прогнозните разходи за изпълнението на нискотарифната стратегия на летище на ТМП. Например разходите за персонала се очаквало да бъдат […] на престой за обслужване (и […], изчислени на база на престоите за обслужване на въздухоплавателни средства на ден).
(99)
В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани със споразумението, и положителния принос на споразумението върху стойността на собствения капитал на Airpro през срока на неговата валидност. Тези изчисления са базирани на представения от финландските власти бизнес план и на посочените по-горе допускания. […] (26)
(100)
Комисията отбелязва че през срока му на валидност се очаквало споразумението с Ryanair да генерира положителен принос за стойността на собствения капитал на Airpro, благодарение на NPV в размер на 0,5 млн. EUR. Освен това се очаквало цялостната дейност на Airpro и Finavia на летище ТМП да бъде положителна през срока на валидност на споразумението.
(101)
Комисията отбелязва също така, че приходите от споразумението покриват всички разходи на Airpro на летище ТМП и всички разходи на Finavia, свързани със споразумението. В настоящия случай подходът за изчисление на пълната стойност включва цената на капитала (т.е. разходите за амортизиране на летищната инфраструктура) и разходите за дейността (като разходи за персонал, енергия, материали и т.н.). Той включва също така разходите за мерки за сигурност и безопасност, които могат да представляват мерки, попадащи в рамките на отговорностите за изпълнение на публичната политика, която не би била счетена за икономическа дейност по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Следователно изчислената NPV е подценена и положителният принос на споразумението може в действителност да е дори по-голям.
(102)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план, решението на Airpro - като дъщерно дружество на Finavia - да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Комисията отбелязва също така, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от споразумението са подкрепени също така от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни финансови резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и на Finavia на летище ТМП, вж. по-специално таблиците в съображения 24 и 26) показват, че са станали печеливши както операциите на нискотарифния терминал, така също и тези на летището като цяло.
(103)
Въз основа на горното Комисията стига до заключението, че решението на Airpro да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при него не са налице каквито и да било икономически предимства, които да не са съвместими с нормалните пазарни условия.
(104)
Тъй като кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не са изпълнени, Комисията счита, че в споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair не е налице каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Предприетите мерки от Finavia Oyj и Airpro Oy, състоящи се от финансовите мерки, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище Тампере-Пиркала, по-специално разходите за обновяване на Терминал 2, и договорът за наем на Терминал 2, сключен между Finavia Oyj и Airpro Oy на 23 февруари 2003 г., не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Сключеното споразумение между Airpro Oy и Ryanair Ltd на 3 април 2003 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 25 juillet 2012
concernant la mesure SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finlande Finavia, Airpro et Ryanair - Aéroport de Tampere-Pirkkala
[notifiée sous le numéro C(2012) 5036]
(Les textes en langues finnoise et suédoise sont les seuls faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2013/664/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dits articles (1),
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
En février 2005, la Commission a reçu une plainte de la compagnie aérienne finlandaise Blue1 Oy, appartenant au groupe SAS (ci-après «Blue1»). Blue1 a affirmé que la société Ryanair Ltd. (ci-après «Ryanair») bénéficiait d’une aide sous forme de redevances aéroportuaires perçues à l'aéroport de Tampere-Pirkkala (ci-après: «l’aéroport de TMP» ou «l’aéroport») qui était inférieure à la normale.
(2)
Par lettres du 2 mars 2005 et du 23 mai 2006, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires à la Finlande, qui les a fournis par lettres du 27 avril 2005 et du 27 juillet 2006.
(3)
Par lettre du 10 juillet 2007, la Commission a informé la Finlande de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (2) (ci-après «TFUE») à l'égard de l'accord conclu entre Airpro Oy et Ryanair ainsi qu'à l'égard de la stratégie concernant les compagnies aériennes à bas coûts mise en œuvre par Finavia et Airpro Oy à l'aéroport de TMP (ci-après «décision d'ouvrir la procédure»). Par lettre du 28 novembre 2007, la Finlande a fourni ses observations concernant la décision d'ouvrir la procédure.
(4)
La décision de la Commission a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (3). La Commission a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations sur la mesure en question dans un délai d'un mois à compter de cette publication.
(5)
Les quatre parties intéressées (Ryanair, SAS Group, Air France et l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne) ont fourni à la Commission leurs observations. Par lettre du 13 février 2008, la Commission a transmis ces observations à la Finlande. La Finlande a fourni ses observations le 15 avril 2008.
(6)
Par lettre du 25 juin 2010, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires à la Finlande, qui les a fournis par lettre du 1er juillet 2010. Par lettre du 5 avril 2011, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires concernant le financement de l'aéroport. Par lettre du 5 mai 2011, la Finlande a fourni des informations. La réponse de la Finlande étant incomplète, la Commission a adressé à la Finlande un rappel conformément à l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999 (4) du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE. La Finlande a fourni sa réponse par lettre du 15 juin 2011.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE ET MOTIFS D'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
2.1. Circonstances de l'enquête
(7)
L'aéroport de TMP est situé en Finlande du Sud, à Pirkkala, à 13 km au sud-ouest de la ville de Tampere. C'est le troisième aéroport le plus important de la Finlande (en mouvements de passagers, voir le tableau au considérant 10). Outre l'aviation civile, l'aéroport est aussi une base aérienne pour les forces aériennes finlandaises.
(8)
L'aéroport de TMP possède deux terminaux pour le trafic régulier des passagers:
-
Le Terminal 1 (ci-après également «T1»), achevé en 1998 et employé actuellement par les compagnies Finnair, Flybe, SAS, Blue1 et Air Baltic. En 2003, la capacité de T1 était de 550 000 passagers par an.
-
Le Terminal 2, (ci-après également «T2»), était à l'origine un terminal de fret employé par la compagnie DHL et transformé après sa libération en 2002 en un terminal destiné aux compagnies à bas coûts. Le T2 n'est actuellement employé que par Ryanair. La capacité du terminal est de 425 000 passagers par an.
(9)
L'aéroport de TMP appartient à et est exploité par Finavia Oyj (5) (ci-après «Finavia»), excepté le T2. Finavia a loué le T2 à sa filiale Airpro Oy (6) (ci-après «Airpro»). Airpro exploite ce terminal et assure les services d'assistance en escale. Airpro a conclu avec Ryanair un accord […] (7) qui est entré en vigueur le 3 avril 2003.
(10)
Le trafic passagers de l'aéroport a augmenté de 304 025 passagers en 2003 jusqu'à 617 397 passagers en 2010. Ceci est dû à la croissance des mouvements passagers du T2. En 2010, la part de Ryanair dans la totalité des mouvements passagers de l'aéroport de TMP était environ […]. Le tableau suivant illustre l'évolution des mouvements de passagers à l'aéroport de TMP entre 2003 et 2010:
Année
Mouvements de passagers, T1
Mouvements de passagers, T2
Totalité des mouvements de l'aéroport de TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Mesures examinées et appréciation préliminaire par la Commission
(11)
La décision d'ouvrir la procédure a suscité les questions suivantes:
-
Premièrement, Finavia s'est-il comporté comme un investisseur privé dans une économie de marché au moment de décider de transformer le terminal de fret en Terminal 2 destiné à être employé par des compagnies aériennes à bas coûts? Dans l'affirmative, la décision d'investir ne constitue pas une aide d'État en faveur d'Airpro. Dans la négative, l'aide en cause peut-elle être considérée comme compatible avec le marché intérieur?
-
Deuxièmement, un accord analogue à celui conclu par Airpro avec Ryanair aurait-il été conclu par un opérateur en économie de marché? Dans la négative, l'aide incluse dans l'accord peut-elle être considérée comme compatible avec le marché intérieur?
(12)
Concernant la première question, la Commission a émis ses doutes quant à savoir si la décision prise par Finavia de transformer le terminal de fret en un terminal de compagnies aériennes à bas coûts était basée sur des perspectives de rentabilité à un plus long terme. En outre, la Commission doutait que les investissements de Finavia en vue de transformer le terminal de fret en un terminal de compagnies aériennes à bas coûts puissent être considérés comme un avantage sélectif en faveur d'Airpro dont celui-ci n'aurait pas bénéficié dans des conditions de marché normales.
(13)
Concernant la deuxième question, la Commission était tenue d'examiner si le comportement d'Airpro, dans le cas présent, était motivé par des perspectives de rentabilité à long terme et si l'avantage qui aurait été accordé à Ryanair était un avantage dont elle n'aurait pas bénéficié dans des conditions de marché normales. En particulier, la Commission a exprimé des doutes sur le fait que le «forfait» facturé à Ryanair soit basé sur les dépenses générées par les services fournis à Ryanair par Airpro. De plus, la Finlande a omis d'adresser à la Commission les termes de l'accord conclu avec Ryanair et le plan d'activité permettant d'apprécier la rentabilité de l'accord en cause du point de vue d'Airpro. C'est la raison pour laquelle la Commission a émis ses doutes sur le fait que le comportement d'Airpro soit motivé par des perspectives de rentabilité à long terme. Ainsi, la Commission ne pouvait pas exclure que l'accord ait procuré à Ryanair un avantage dont elle n'aurait pas bénéficié dans des conditions de marché normales.
(14)
La Commission a exprimé des doutes quant au fait que les conditions de compatibilité énoncées dans la communication de la Commission sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (ci-après «les lignes directrices de 2005») (8) aient été remplies dans la présente affaire et que l'aide d'État puisse être déclarée compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.
3. OBSERVATIONS DE LA FINLANDE
3.1. La stratégie de Finavia et d'Airpro à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts à l'aéroport de TMP
(15)
Dans ses observations, la Finlande a commencé par fournir des informations d'ordre général sur la stratégie de Finavia et d'Airpro à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts à l'aéroport de TMP. La Finlande a énoncé que le T2 a été construit en 1979 en tant que bâtiment provisoire. En 1995, le T2 a été réaménagé pour le traitement du fret. Il a été employé par DHL jusqu'en 2002 lorsque cette société a résilié son bail, laissant le terminal vide.
(16)
Selon la Finlande, ne parvenant pas à attirer d'autres compagnies de fret à Tampere ni à louer ce terminal, Finavia a décidé de le transformer en terminal pour compagnies aériennes à bas coûts permettant d'offrir des services basiques d'assistance en escale. Les dépenses initiales de construction du T2 avaient été amorties avant cette date, et le réaménagement du terminal ne nécessitait que des travaux de rénovation limités (9). Le tableau suivant détaille les dépenses de rénovation du terminal qui se sont chiffrées au total à 760 612 EUR.
Travaux de rénovation
Dépenses d'investissement (EUR)
Conception
[…]
Copies, permis, déplacements
[…]
Travaux de génie civil
[…]
Chauffage/plomberie/climatisation
[…]
Travaux d'électricité
[…]
Appareillage à basse tension
[…]
Convoyeurs
[…]
Équipement filtrage/fouille
[…]
Au total
760 612
(17)
Sur la base du calcul présenté ci-dessus, la Finlande a affirmé que le terminal aurait nécessité des travaux de réfection de génie civil s'élevant, au total, à environ 100 000 EUR, même si un nouveau locataire avait été trouvé pour le T2 qui l'aurait utilisé à des fins de fret. En outre, les convoyeurs auraient pu être exploités dans d'autres aéroports de Finavia.
(18)
La Finlande a expliqué que Finavia avait l'intention de construire un nouveau terminal à bas coûts qui pourrait être exploité par toute compagnie prête à accepter le niveau inférieur de services offert. Le tableau suivant permet la comparaison des services et des locaux des terminaux T1 et T2 de l'aéroport de TMP:
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Modèle commercial
Modèle traditionnel: Différents métiers et différentes sociétés assurent les fonctions d'enregistrement, le filtrage/fouille et l'acheminement, le tri, le chargement et le déchargement des bagages.
Modèle pour compagnies aériennes à bas coûts: les mêmes membres du personnel se chargent de toutes les missions assurées au T1 par différents métiers, notamment l'enregistrement, le filtrage/fouille, le chargement et le déchargement des bagages. Les fonctions sont implantées dans une zone de dimensions limitées, ce qui diminue le nombre de personnel nécessaire et accélère le traitement du flux de passagers.
Capacité d'escale
3 à 5 décollages ou atterrissages simultanés (selon le type d'avion).
Un décollage par heure.
Locaux
Les locaux permettent un service de qualité, abritent un système avancé d'acheminement des bagages, des halls d'attente agréables avec leurs services et couvrent les besoins de plusieurs prestataires de services d'assistance en escale.
Locaux d'une qualité basique, proches de locaux de stockage (sol en béton, par ex.). Quelques fenêtres seulement.
(19)
En outre, la Finlande a affirmé que le T2 n'est exploitable que par des compagnies offrant des vols directs (point-to-point) par des avions de grandes dimensions, ce terminal ne permettant de servir qu'un décollage par heure. Afin d'optimiser l'utilisation de son personnel, l'exploitant du terminal aurait intérêt à conclure avec des compagnies aériennes des accords à long terme ainsi que des accords sur les horaires des vols qui, à la différence du T1, ne peuvent pas toujours être accueillis aux heures souhaitées par ces compagnies. Selon la Finlande, l'optimisation des dépenses de personnel et le niveau de service offert permettent une économie de […] environ par rapport aux dépenses du T1.
(20)
La Finlande a affirmé qu'il y a eu de nombreuses discussions sur ce sujet lors des réunions du conseil de Finavia avant le début des travaux de rénovation du T2 et l'adoption de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts. Un plan d'activité a également été établi. Le tableau suivant résume ce plan d'activité relatif à la rénovation du T2 et à la mise en œuvre de la stratégie bas coûts (scénario le plus pessimiste). […]
(21)
La Finlande a fait savoir que le plan d'activité prospectif était basé sur des appréciations conservatrices, ce qui a abouti à la sous-estimation du chiffre d'affaires des dernières années de la période concernée et à la surestimation des dépenses. En outre, la Finlande a démontré qu'en adoptant d'autres scénarios, la stratégie bas coûts pourrait s'avérer encore plus rentable. Selon les scénarios, le montant des redevances forfaitaires payées par les compagnies employant le T2 variait de […] par rotation d'avion. La Finlande considère que la décision en faveur de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts ne peut être imputée à l'État finlandais, dans la mesure où elle a été prise par le conseil de Finavia qui s'est basé pour ce faire sur des calculs et des recherches. La Finlande a également argué que ces mesures n'étaient pas dues aux exigences ou aux dispositions des autorités et que celles-ci n'ont pas participé à l'approbation des mesures.
(22)
La Finlande a fait valoir que Finavia et Airpro agissent sur des principes commerciaux et financent leurs activités par l'intermédiaire des redevances perçues de leurs clients et des revenus générés par les clients et par d'autres activités commerciales. En particulier, la Finlande a affirmé que Finavia ou Airpro ne recevaient aucun financement du budget de l'État et que leurs activités étaient bénéficiaires. En plus, ces sociétés reversent annuellement une partie de ces bénéfices au profit de l'État, conformément aux exigences de profitabilité imposées.
(23)
La Finlande a indiqué que le ministère des transports et des communications est responsable de la fixation des objectifs de performance de Finavia. Cependant, ces objectifs de performance s'appliquent à l'ensemble du groupe; les décisions commerciales individuelles sont prises par Finavia. Ces dernières années (entre 2003 et 2005), le niveau de bénéfice imposé à Finavia était d'environ 4 % du capital investi. Le tableau suivant illustre la performance de Finavia:
Chiffres clés de Finavia (en millions d'EUR; valeurs réelles)
An
2003
2004
2005
Chiffre d’affaires
219
234
243
Bénéfice
17
15
22
Dividende à l'État
6
5
10
(24)
La Finlande a expliqué que Finavia n'établit pas de rapports financiers spécifiques à chaque aéroport, étant donné que l'ensemble de ses aéroports font partie d'une même personne morale. Toutefois, Finavia sélectionne depuis 2000 au sein de ses calculs internes quelques chiffres spécifiques à chaque aéroport (basés sur des valeurs réelles). Les chiffres sélectionnés ont trait à l'évolution du degré d'utilisation des aéroports et aux revenus qui y sont liés ainsi qu'aux dépenses des ressources utilisées dans les aéroports, notamment le personnel, les services contractuels et l'amortissement de biens immeubles. Le tableau suivant illustre le revenu brut de Finavia à l'aéroport de TMP (services d'Airpro exclus): […]
(25)
Le résultat financier de l'aéroport de TMP de Finavia inclut, en plus des transactions commerciales, des mesures d'ordre public, dont les activités du contrôle du trafic aérien et l'utilisation de la piste de l'aéroport de TMP à des fins militaires. La Finlande a expliqué que la piste de l'aéroport de TMP doit être utilisable à tout moment pour des fins militaires. Dans la pratique, la piste de l'aéroport est également utilisée à des fins militaires (au moins 30 % des évènements d'aéronefs réels par an). Les dépenses pour le contrôle du trafic aérien sont d'environ […]. Les chiffres précités incluent le loyer payé par Airpro à Finavia pour l'utilisation du T2, ainsi que les redevances d'atterrissages et les redevances aéroportuaires payées par les compagnies aériennes employant le T2 pour le reste des services fournis.
(26)
Quant à Airpro, la Finlande a précisé qu'il s'agit d'une société par actions tout à fait distincte de Finavia. Le tableau suivant décrit le résultat financier réel des activités d'Airpro à l'aéroport de TMP: […]
(27)
Le résultat financier d'Airpro à l'aéroport de TMP inclut les dépenses suivantes: le loyer pour le T2 de l'aéroport de TMP, les frais propres de personnel et d'équipements et les dépenses pour les services fournis par Finavia, et ses recettes, parmi lesquelles le forfait payé par Ryanair, les recettes des parkings et d'autres revenus commerciaux.
(28)
En conséquence, la Finlande est d'avis que Finavia et Airpro se sont comportés comme un investisseur privé dans une économie de marché au moment de décider de mettre en œuvre la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts et de rénover le terminal de fret en vue d'en faire un terminal de passagers destiné à être employé par des compagnies aériennes à bas coûts.
(29)
La Finlande a rajouté que, même si le financement accordé à la rénovation du T2 était considéré comme une aide d'État, celle-ci serait compatible avec le marché commun en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, les lignes directrices de 2005 ayant été respectées.
(30)
La Finlande a rajouté que les mesures peuvent être considérées comme répondant à des objectifs d'intérêt public, en raison non seulement de la nature d'intérêt public de l'activité aéroportuaire, mais aussi du fait qu'elles permettraient d'augmenter les communications de la région et de répondre ainsi aux besoins des habitants et de la communauté. La Finlande considère par conséquent les modifications du T2 proportionnées à l'objectif d'usage poursuivi et aux résultats obtenus.
(31)
La Finlande rajoute encore que l'exploitation des aéroports présente des spécificités qui doivent être prises en compte. Notamment, l'aéroport de TMP est parfaitement adapté pour désengorger des aéroports plus encombrés afin d'améliorer la mobilité selon l'objectif de l'Union. La Finlande est d'avis que l'exploitation de l'aéroport de TMP contribue à un développement équilibré des régions dans un pays peu peuplé comme la Finlande. À cet égard, la Finlande souligne qu'il importe surtout de préserver les liaisons entre les régions les plus enclavées de la Finlande et l'Europe, dans la mesure où les autres modes de transport n'offrent aucune alternative viable. La Finlande considère que les frais de construction du terminal ont été proportionnés par rapport à l'objectif et au besoin. La Finlande affirme qu'en vertu des plans d'activités et des chiffres réels, les perspectives à moyen terme sont suffisantes pour l'exploitation de l'infrastructure concernée. La Finlande considère que le T2 est ouvert d'une manière équitable et non discriminatoire à toute compagnie aérienne. Jusqu'à présent, les compagnies aériennes autres que Ryanair n'ont pas manifesté d'intérêt à l'employer.
(32)
Selon la Finlande, l'infrastructure concernée n'affecte pas les échanges du marché intérieur d'une manière contraire à l'intérêt de l'Union. La Finlande a souligné que l'aéroport de TMP est petit, donc la portée des mesures le concernant n'est pas significative. En plus, la Finlande a souligné que les bénéfices de ces mesures pour la région sont plus importants que leurs éventuelles conséquences négatives au niveau de l'Union.
3.2. Le bail conclu entre Finavia et Airpro pour le T2 de l'aéroport de TMP
(33)
La Finlande a déclaré que le 23 février 2003, Finavia avait conclu avec Airpro un bail concernant l'emploi du T2, courant du 1er avril 2003 au 31 mars 2013 (ci-après «le bail»). La Finlande a souligné que, même si c'est Finavia qui, à l'origine, a supporté les frais encourus pour la rénovation, Airpro les remboursera à Finavia, en les intégrant au loyer. La Finlande a également fourni une copie du bail.
(34)
Selon le bail, Airpro paie pour l'utilisation des locaux un loyer mensuel de […] et […] de taxe sur la valeur ajoutée. Le loyer total, TVA comprise, est donc de […] par mois. Le bail stipule qu'en plus du loyer de base, sont également inclus les frais de transformation du terminal de fret en terminal pour compagnies à bas coûts, ainsi que les intérêts associés.
(35)
La Finlande a précisé qu'au moment où le bail a été conclu, les travaux de transformation étaient encore en cours et les frais de rénovation devaient être estimés afin de fixer le loyer. Ces frais ont été estimés à 700 000 EUR, soit un impact estimé à environ […] sur le loyer mensuel. La Finlande a ajouté qu'en plus des frais de rénovation estimés, Finavia évaluait les coûts des travaux supplémentaires et réaménagements à réaliser après le début de l'exploitation du T2 à environ […], soit un impact sur le loyer mensuel de […]. Sur la base des calculs ci-dessus, Airpro remboursera à Finavia les dépenses encourues pour la rénovation du T2 à travers un loyer mensuel de […] par mois.
(36)
Selon la Finlande, le loyer mensuel payé par Airpro répond aux conditions de marché. La Finlande a précisé que le loyer payé par Airpro est en réalité supérieur à celui payé par le locataire précédent, DHL. DHL a payé pour l'utilisation des locaux un loyer de […] marks finlandais par mois (hors TVA), soit environ […] EUR (10). Le montant de la taxe sur la valeur ajoutée était de […] marks finlandais, ce qui porte le loyer mensuel TTC à […] marks finlandais, soit environ […] EUR.
(37)
La Finlande a rappelé que sans cette stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts et la conversion du terminal de fret en terminal à bas coûts, le T2 aurait pu rester vide, grevant les finances de l'aéroport de TMP.
3.3. La stratégie mise en œuvre par Airpro à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts et l'accord conclu le 3 avril 2003 entre Airpro et Ryanair
(38)
En ce qui concerne la stratégie mise en œuvre par Airpro à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts, la Finlande a expliqué que des négociations avec des compagnies aériennes avaient été menées auparavant. La Finlande a souligné que les discussions avec Ryanair, entre autres, avaient été entamées quelques années avant la décision de mettre en œuvre la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts à l'aéroport de TMP.
(39)
Selon la Finlande, la lettre envoyée par Airpro à différentes compagnies aériennes, leur proposant d'entreprendre des activités au terminal à bas coûts, n'était qu'une partie de la stratégie de commercialisation du T2. La Finlande a expliqué par exemple que le T2 de l'aéroport de TMP avait fait l'objet d'une promotion active dans le cadre du salon «Routes» (11) pendant plusieurs années à compter de 2002, en partant du principe que d'autres compagnies aériennes, en plus de Ryanair, pouvaient être intéressées par ce terminal.
(40)
La Finlande a également fourni une copie de la lettre commerciale. Celle-ci mentionnait les redevances appliquées, notamment les redevances à payer pour le service d'escale et l'utilisation du terminal, dont le montant variait en fonction du type d'aéronef. En sus des redevances applicables au Terminal 2, les compagnies aériennes devraient également payer d'autres frais normalement dus pour l'atterrissage, les services de navigation aérienne et les services de sécurité.
(41)
La Finlande a fourni une copie d'accord conclu le 3 avril 2003 […] entre Airpro et Ryanair (ci-après «l'accord»). L'accord prévoit les conditions applicables au trafic et aux redevances, ainsi qu'à l'exploitation commerciale par Ryanair du T2 de l'aéroport de TMP. L'accord est entré en vigueur au lendemain de sa signature (le 4 avril 2003), et doit expirer le […].
(42)
Depuis le 4 avril 2003, Ryanair paie, pour chaque rotation d'aéronef (départ et arrivée), au titre des services fournis par l'aéroport de TMP, un forfait "tout compris" applicable à chaque appareil de type B737-800 ou une variante du type B737 dont le poids maximal au décollage (12) est de 67 000 kg. Ce forfait inclut les redevances d'atterrissage et de décollage, les redevances d'éclairage, les redevances pour le bruit et pour l'utilisation nocturne, pour les services de navigation aérienne, pour les services de plate-forme et les services de piste et de prise en charge passagers (y compris les redevances liées à la sûreté et à la sécurité) ainsi que les redevances passagers.
(43)
Comme le démontrent les tableaux ci-après, le montant du forfait dépend du trafic journalier de Ryanair et de l'année du contrat: […]
(44)
En concluant l'accord, Ryanair s'est engagée à commencer ses activités à l'aéroport de TMP avec […] rotations d'aéronefs par jour. En outre, Ryanair s'est engagée à respecter un préavis de […] en cas de diminution du nombre de rotations journalières à l'aéroport.
(45)
[…]
(46)
Selon l'accord, Ryanair estimait le nombre de passagers au départ de l'aéroport de TMP à environ […] sur les 12 premiers mois et environ […] sur les 12 mois suivants.
(47)
Selon l'accord, la capacité maximale du T2 de l'aéroport de TMP est d'une rotation par heure entre 7 h et minuit. Ryanair et Airpro se sont mis d'accord au préalable sur les horaires des vols.
(48)
Airpro gère un guichet de service clients situé à un endroit central du terminal principal de l'aéroport (T1) et offre des possibilités de réservation aux passagers de Ryanair. Selon l'accord, Ryanair verse à Airpro une commission de […] pour tous les vols de Ryanair vendus par Airpro (taxes, frais et autres déductions exclus) et réglés par carte bancaire / carte de crédit.
(49)
L'accord prévoyait aussi certaines mesures liées aux travaux de remise en état de la piste de l'aéroport de TMP au cours de l'été 2003, pendant lesquels l'aéroport serait fermé au trafic. Pendant cette période, le trafic serait dévié vers l'aéroport de Pori, et Airpro organiserait une navette pour les passagers de Ryanair.
(50)
Selon la Finlande, l'accord entre Airpro et Ryanair se fonde sur des clauses commerciales et est exempt de toute aide d'État. La Finlande a affirmé que d'autres compagnies aériennes ont eu la possibilité de conclure avec Airpro des clauses analogues à celles de Ryanair. La Finlande a également souligné que, par exemple, le prospectus «The Case for Tampere-Pirkkala Airport» établi pour le salon 2004 indiquait que le T2 était ouvert à tout acteur, puisqu'à l'époque, le terminal avait encore la capacité d'accueillir deux autres compagnies aériennes.
(51)
La Finlande est d'avis que les redevances versées par Ryanair à l'aéroport de TMP sont basées sur les dépenses et améliorent le résultat financier d'Airpro et de Finavia en ce qui concerne l'exploitation de l'aéroport de TMP. La Finlande a constaté qu'Airpro perçoit de Ryanair des redevances non seulement pour les services fournis par elle-même mais aussi pour les services fournis par Finavia. Selon la Finlande, Airpro verse à Finavia les redevances générées par les activités de Ryanair à l'aéroport selon le rapport publié par Finavia, Suomen ilmailukäsikirja (13). Les différences éventuellement constatées entre les redevances perçues découlent de la nature et de la couverture des services concernés.
(52)
La Finlande a indiqué que toutes les compagnies aériennes utilisant l'aéroport de TMP paient les mêmes redevances pour un niveau de services identique. Par exemple, la redevance passagers perçue pour les services fournis au T2 varie selon le niveau de services offert au terminal. La Finlande a expliqué que Finavia ou Airpro ne peuvent pas intervenir en ce qui concerne la perception de la redevance dite «de service passagers», puisqu'il s'agit d'un paiement perçu par Ryanair auprès de ses clients. La Finlande a souligné que, contrairement à ce qu'avance Blue1, Ryanair n'a pas été exemptée de la redevance passagers. Selon la Finlande, le fait que les activités d'Airpro au T2 soient rentables démontre que Ryanair paie des redevances pour les services fournis par Airpro.
(53)
À l'aéroport de TMP, Finavia perçoit de Ryanair, par l'intermédiaire d'Airpro, un montant total de […] selon la ventilation suivante:
-
redevance d'atterrissage (14): […]
-
redevance pour services de navigation aérienne: […]
(54)
Concernant la redevance pour les services de navigation aérienne, la Finlande précise qu'il s'agit d'une redevance basée sur le poids de l'aéronef, le kilométrage du vol et le contenu des services utilisés. En outre, la Finlande a expliqué que les revenus de Finavia incluent la redevance annuelle pour la ligne aérienne (15), qui s'est élevée en 2006 à […] et qui doit augmenter proportionnellement à l'augmentation par Ryanair du nombre de ses vols.
(55)
La Finlande a indiqué qu'en 2005, le bénéfice d'exploitation de Ryanair lié à ses activités à l'aéroport de TMP était au total de […]. Enfin, la Finlande a souligné qu'aux termes de l'accord, Ryanair s'est engagée à augmenter son trafic et à atteindre les objectifs de mouvements de passagers inscrits dans l'accord.
4. OBSERVATIONS DES TIERS
(56)
La Commission a reçu les observations de quatre parties intéressées.
4.1. Ryanair
(57)
Ryanair commence ses observations en date du 16 novembre 2007 en indiquant qu'il était selon elle injustifié et inutile d'ouvrir la procédure formelle d'examen. Elle a également regretté que la Commission ne lui ait pas permis de participer à l'examen préliminaire.
(58)
En ce qui concerne la substance de l'affaire, Ryanair est d'avis que la Commission aurait dû se baser sur les arrangements commerciaux habituels et, sur cette base, elle aurait dû considérer que l'accord était conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché et que, par conséquent, il ne constituait pas une aide d'État. Ryanair considère que, dans la mesure où Finavia et Airpro ont profité de la présence de Ryanair à l'aéroport de TMP, les deux entreprises se sont comportées comme un investisseur privé en économie de marché et que le financement du T2 n'a comporté aucune aide.
(59)
En ce qui concerne le développement du terminal à bas coûts à l'aéroport de TMP, Ryanair explique que dans les aéroports de l'Union, il y a un développement continuel de services différenciés fournis par les aéroports afin de répondre aux besoins des compagnies aériennes à bas coûts et des passagers. Ryanair constate que les services différenciés fournis par les aéroports donnent lieu à différentes redevances payables par les compagnies aériennes. Ryanair ajoute que l'aéroport de TMP était parmi les premiers qui ont commencé à fournir des services différenciés à l'intérieur d'un aéroport. Ryanair confirme que l'exploitant de l'aéroport, Finavia, a arrêté la décision concernant le développement du T2 en se basant sur un plan d'activités rationnel, qui a été mis en œuvre rapidement et a donné lieu à une croissance du chiffre d'affaires de Finavia. En conséquence, Ryanair est d'avis que le développement du terminal destiné aux compagnies aériennes à bas coûts ne constitue pas une aide d'État en faveur de l'activité de Finavia à l'aéroport de TMP.
(60)
En ce qui concerne la gestion du T2, Ryanair explique tout d'abord que la compétition entre les terminaux stimule l'efficacité et réduit les coûts de l'aéroport. Selon Ryanair, les exigences de performance plus élevées du T2 améliorent l'efficacité du T1 au profit de toutes les compagnies aériennes présentes à l'aéroport. Ryanair ajoute que, à sa connaissance, Airpro loue le terminal dans des conditions commerciales. En outre, Ryanair souligne que Finavia profite également de l'augmentation du trafic à l'aéroport et que son chiffre d'affaires augmente grâce au gain des redevances d'atterrissage et de navigation aérienne. En conséquence, Ryanair est d'avis que les accords commerciaux conclus entre Finavia et Airpro ne constituent pas une aide d'État pour la gestion du T2.
(61)
Quant à l'accord conclu entre Ryanair et Airpro, Ryanair constate d'abord que son modèle commercial se base sur l'amélioration de l'efficacité, ce qui se traduit par des prix plus bas pour les passagers. Ryanair indique que la redevance forfaitaire qu'elle paie à l'aéroport de TMP inclut toutes les charges applicables aux compagnies aériennes qui utilisent l'aéroport. Ryanair poursuit que les redevances différenciées pour l'utilisation du T2 peuvent être justifiées par le niveau différent de services. En ce qui concerne les réductions de redevances basées sur l'augmentation de la fréquence des vols, Ryanair soutient qu'il s'agit d'un comportement commercial normal dans tous les secteurs. Ryanair constate aussi que la majorité des clauses de l'accord conclu entre elle et Airpro pour le T2 peuvent s'appliquer d'une manière générale à toute compagnie aérienne souhaitant utiliser le T2. Ainsi, Ryanair est d'avis que son accord avec Airpro n'est pas sélectif. Ryanair ajoute que Finavia comme Airpro profitent de la présence de Ryanair à l'aéroport de TMP.
4.2. Groupe SAS
(62)
Le groupe SAS a soumis ses observations par lettre du 16 novembre 2007. Le groupe SAS indique que ses observations se concentreront sur les liens entre Finavia et Airpro, les dépenses générées par la transformation du T2 et le régime préférentiel à l'aéroport de TMP.
(63)
En ce qui concerne les liens entre Finavia et Airpro, le groupe SAS constate que le directeur général de l'aéroport de TMP était membre du conseil d'Airpro au moment où Finavia a arrêté la décision de louer le T2 à Airpro. En plus, le groupe SAS souligne que les liens étroits entre Finavia et Airpro sont révélés par la publication Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
Le groupe SAS affirme que Finavia procède à un financement croisé du T2 par les revenus issus du T1. Le groupe SAS a particulièrement noté que le T2 ne percevait pas de redevances passagers. En outre, Airpro gère le parking situé à l'extérieur du T2 et conserve les revenus générés. Le groupe SAS poursuit que les taxes de stationnement du parking situé à côté du T2 sont deux fois plus élevées que celles en vigueur sur le parking du T1.
(65)
En ce qui concerne les coûts des services fournis au T2, le Groupe SAS a déclaré que la Finlande ne lui avait pas fourni ces informations. Le groupe SAS ne sait pas si le T2 ou l'aéroport de TMP est rentable ou si Airpro paie une rémunération pour l'infrastructure fournie par Finavia. Le groupe SAS affirme que c'est Finavia qui a acheté notamment l'équipement de filtration/fouille du T2. En ce qui concerne le niveau de prix du T2, le groupe SAS affirme que la Finlande et Airpro prétendent que le niveau de prix est basé sur le niveau des services fournis. Le groupe SAS constate qu'en général, le niveau des services est défini par l'accord d'assistance en escale conclu entre la compagnie aérienne et la société de services d'assistance en escale, et non sur les locaux mis à disposition.
(66)
Le groupe SAS affirme aussi que les arrangements relatifs au T2 de l'aéroport de TMP favorisent un modèle commercial et sont ainsi nettement contraires à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
4.3. Air France
(67)
Air France a soumis ses observations par lettre du 16 novembre 2007. Air France a commencé ses observations en décrivant sa situation commerciale en Finlande. Air France n'a pas d'activités de trafic aérien à l'aéroport de TMP. En revanche, la compagnie assure cinq vols par jour entre l'aéroport de Paris Charles de Gaulle et Helsinki-Vantaa (situé à quelque 180 km de l'aéroport de TMP) conformément à l'accord de partage de code conclu avec la Finnair.
(68)
En outre, Air France a affirmé son soutien aux lignes directrices de 2005 et à l'appréciation préliminaire concernant le régime de financement de l'aéroport de TMP. En particulier, Air France est d'avis que l'exonération de Ryanair de la redevance passager est un avantage en sa faveur et une mesure de nature discriminatoire. En conséquence, elle ne peut être considérée compatible avec le marché intérieur.
4.4. Association des compagnies européennes de navigation aérienne
(69)
L'Association des compagnies européennes de navigation aérienne (ci-après «AEA») a soumis ses observation par lettre du 16 novembre 2007. Les observations de l'AEA sont parfaitement identiques à celles fournies par le groupe SAS et par Air France.
5. COMMENTAIRES DE LA FINLANDE SUR LES OBSERVATIONS DES TIERS
(70)
Les observations des quatre parties intéressées ont été adressées à la Finlande.
(71)
Quant aux observations de Ryanair, la Finlande a indiqué qu'elles concernaient l'évolution du marché du trafic aérien en Europe en général et le développement de l'aéroport de TMP. À ce titre, la Finlande a fait référence aux observations qu'elle a soumises après l'ouverture de la procédure formelle d'examen.
(72)
Quant aux observations du groupe SAS, la Finlande a indiqué que cette tierce partie avait révélé des faits nouveaux qui devaient être explicités. La Finlande a constaté que, comme il a été expliqué auparavant, Airpro est une société juridiquement distincte et ne reçoit aucune subvention de la part de son propriétaire, Finavia.
(73)
La Finlande a également indiqué que le directeur général de l'aéroport de TMP n'était pas membre du conseil d'Airpro au moment de la signature du bail. La Finlande a ajouté que le directeur général de l'aéroport de TMP n'a fait partie du conseil d'Airpro qu'entre mai 2003 et avril 2007. En ce qui concerne la publication commerciale ayant trait à l'aéroport de TMP et à sa stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts, la Finlande a souligné que les moyens commerciaux de ce type ne permettent pas de prévoir les rapports juridiques et financiers entre les sociétés concernées. En outre, la Finlande a indiqué que le groupe SAS, présent au T1, n'a pas été mentionné dans la publication concernée, car il s'agissait d'une publication destinée à promouvoir la stratégie de l'aéroport de TMP à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts.
(74)
En ce qui concerne l'allégation du groupe SAS selon laquelle il existerait un financement croisé entre le T1 et le T2 de l'aéroport de TMP, la Finlande a rappelé qu'elle avait déjà fourni les preuves démontrant que les activités d'Airpro à l'aéroport de TMP étaient rentables et qu'Airpro ne recevait aucune subvention de la part de Finavia.
(75)
Quant aux changements infrastructurels liés à la rénovation du T2, la Finlande a indiqué que le loyer payé par Airpro à Finavia couvre ces dépenses ainsi que les intérêts associés. Quant à l'affirmation relative à l'achat par Finavia de l'équipement de filtration/fouille du T2, la Finlande a réaffirmé que ces dépenses avaient été prises en compte dans le loyer. Le parking situé à côté du T2 a été loué à Airpro. La Finlande est d'avis qu'Airpro peut librement définir le type de taxes de stationnement qu'elle perçoit, à condition de définir celles-ci d'une manière transparente.
(76)
Quant aux affirmations du groupe SAS concernant la tarification différenciée des redevances perçues au T2 de l'aéroport de TMP, la Finlande réitère les observations qu'elle a soumises à l'occasion de l'ouverture de la procédure.
6. EXISTENCE DE L'AIDE
(77)
En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, «sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(78)
Les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Pour qu'il soit établi que la mesure en question constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, toutes les conditions suivantes doivent être remplies. Il faut que le soutien financier:
-
soit accordé par l'État ou au moyen de ressources d'État,
-
favorise certaines entreprises ou certaines productions,
-
fausse ou menace de fausser la concurrence, et
-
affecte le commerce entre États membres.
6.1. Qualification d'aide des mesures financières dans le cas de la mise en œuvre à l'aéroport de TMP de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts
(79)
Afin d'apprécier si les mesures financières de la stratégie de l'aéroport de TMP à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts et notamment la rénovation du terminal de fret vide en vue de constituer un terminal destiné aux compagnies aériennes à bas coûts et le bail conclu plus tard avec Airpro constituent une aide d'État, la Commission doit établir si, en pareilles circonstances, un investisseur privé opérant dans des conditions de marché normales aurait pris des mesures commerciales identiques ou similaires à celles adoptées par Finavia. (16)
(80)
D'après les principes établis dans la jurisprudence, la Commission doit comparer le comportement de Finavia à celui d'un investisseur privé en économie de marché, motivé éventuellement par des perspectives de rentabilité à long terme (17). La Commission note également qu'il ressort de l'arrêt relatif à l'aéroport de Charleroi (18) que, lorsqu'elle évalue les mesures en question, elle doit prendre en considération tous les aspects pertinents et leur contexte. Autrement dit, la Commission doit examiner la décision de Finavia de rénover le terminal de fret de l'aéroport de TMP et la stratégie établie par Airpro et mise en œuvre à l'aéroport de TMP à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts selon une approche globale qui tienne compte de tous les aspects des mesures concernées.
(81)
Dans l’arrêt Stardust Marine, la Cour a déclaré que, «[…] pour rechercher si l’État a adopté ou non le comportement d’un investisseur avisé dans une économie de marché, il y a lieu de se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle les mesures de soutien financier ont été prises pour évaluer la rationalité économique du comportement de l’État et donc de s’abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure» (19).
(82)
Pour pouvoir appliquer le critère de l'investisseur privé, la Commission doit se replacer dans le contexte de l'époque à laquelle Finavia a décidé de rénover le terminal de fret vide et, plus tard, de le louer à Airpro (soit le début 2003). La Commission doit également fonder son évaluation sur les renseignements et les hypothèses qui étaient à la disposition de l'opérateur au moment où ont été prises les décisions concernant les mesures financières liées à la mise en œuvre de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts.
(83)
La Finlande affirme que Finavia s'est comporté d'une manière rationnelle, et elle a étayé son affirmation en soumettant la copie du plan d'activité établi par Finavia avant la prise de décision, ainsi que les résultats financiers réels de Finavia et Airpro à l'aéroport de TMP.
(84)
Dans ce contexte, la Commission rappelle que le terminal de fret de l'aéroport de TMP était vide après la résiliation par DHL de son bail. Finavia a perdu un revenu locatif d'environ […] par mois. Après quelques mois, il était clair que Finavia n'arriverait pas à convaincre une autre compagnie de fret de s'installer à l'aéroport de TMP. Les compagnies aériennes à bas coûts n'étaient pas non plus prêtes à employer le terminal 1 de l'aéroport en raison de coûts de services d'assistance en escale trop élevés. En 2002, les perspectives du trafic aérien prévoyaient un potentiel important de croissance, d'environ 30 % par an, en faveur des compagnies à bas coûts, dont Ryanair.
(85)
La Commission rappelle aussi que les coûts de construction du terminal de fret vide étaient complètement amortis et que les coûts de transformation en terminal destiné aux compagnies aériennes à bas coûts étaient de 760 612 EUR. Même si le terminal de fret n'avait pas été transformé en terminal passagers, Finavia aurait dû réaliser certains travaux de réfection pour environ 100 000 EUR.
(86)
En outre, Finavia doit entretenir à tout moment la piste de l'aéroport de TMP disponible aux fins militaires. Par conséquent, la croissance du trafic à cet aéroport pourrait aboutir à une distribution plus efficace des ressources et à une raréfaction des situations éventuelles de surcapacité. Dans le même temps, la différenciation des compagnies aériennes présentes à l'aéroport pourrait aboutir à une diminution du risque commercial de celui-ci (notamment le risque lié à la capacité non utilisée au moment où une compagnie arrêterait ses opérations) et à l'exploitation plus efficace de la piste.
(87)
Cette situation a été décrite dans le plan d'activité associé à la mise en œuvre de la stratégie de Finavia à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts. Comme il a été démontré par le scénario le plus pessimiste du plan d'activités de Finavia, ce projet d'investissement devait avoir des conséquences positives: il était attendu que la marge bénéficiaire moyenne (20) s'élèverait à environ […] (voir le tableau du considérant 20), ce qui, d'après les informations dont dispose la Commission, correspond aux marges observées dans d'autres aéroports de l 'Union (21). La Commission constate aussi que le plan d'activité établi au préalable était basé sur des appréciations conservatrices, ce qui a abouti à la sous-estimation du chiffre d'affaires des dernières années de la période concernée et à la surestimation des dépenses prévues. La Commission note aussi que ce plan d'activités, établi avant la prise de décision, ne prévoit pas les revenus de Finavia découlant des redevances d'atterrissage, parce que ces dépenses ont été déduites de la somme des revenus attendus. Les dépenses de rénovation et la rémunération appropriée du capital investi ont été intégralement prises en compte dans le loyer payé par Airpro à Finavia, et celui-ci a été également déduit des revenus attendus.
(88)
Pour évaluer la stratégie de Finavia et d'Airpro à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts selon une approche globale, l'expert de la Commission a réuni les calculs de chiffre d'affaires et de coûts (scénario de base) présentés dans le plan d'activité établi avant la prise de décision. En particulier, les paiements entre sociétés ont été comptabilisés comme recettes (notamment le loyer payé par Airpro à Finavia pour l'utilisation du T2, les redevances d'atterrissage et les redevances de navigation aérienne). Le tableau suivant présente la synthèse des calculs de chiffre d'affaires et de coûts liés à la mise en œuvre à l'aéroport de TMP de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts, comme il a été précisé ci-dessus, ainsi que la synthèse des effets de la mise en œuvre de la stratégie sur la marge d'exploitation au niveau des comptes consolidés (c'est-à-dire pour Finavia et Airpro) pendant dix ans: […] (22)
(89)
La Commission constate qu'en vertu du plan d'activité établi avant la prise de décision et de la valeur actualisée nette positive (23), la décision de Finavia de mettre en œuvre à l'aéroport de TMP sa stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts est conforme au comportement d'un investisseur privé en économie de marché. La valeur actualisée nette positive de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts augmente la valeur du capital propre de Finavia. En outre, la Commission considère que les hypothèses présentées dans le plan d'activités établi avant la prise de décision et les résultats attendus de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts sont confirmés par le résultat positif réel d'Airpro à l'aéroport de TMP (voir surtout le tableau du considérant 26). Qui plus est, le résultat financier réel consolidé, relatif à l'aéroport de TMP (qui tient compte des résultats financiers des activités d'Airpro et de Finavia; voir les tableaux des considérants 24 et 26) démontre que grâce au terminal à bas coûts, toute l'activité de l'aéroport est devenue rentable.
(90)
À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que la décision de Finavia de mettre en œuvre à l'aéroport de TMP la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts, ainsi que les mesures financières associées est conforme au comportement d'un investisseur privé en économie de marché et que, par conséquent, ces mesures ne constituent pas un avantage économique contraire aux conditions normales de marché.
(91)
Étant donné qu'au moins un des critères cumulatifs énoncés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE n'est pas rempli, la Commission considère que la décision de Finavia de mettre en œuvre à l'aéroport de TMP la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts et les mesures de financement associés ne constituent pas une aide d'état au sens dudit article.
(92)
En ce qui concerne le financement croisé d'Airpro (comme les revenus locatifs perdus ou les remboursements pour les pertes d'exploitation), la Commission constate que, dès lors que toutes les mesures financières liées à la stratégie de l'aéroport de TMP à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts sont basées sur le plan d'activité établi avant la prise de décision et conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché, qu'Airpro paie un loyer défini aux conditions de marché pour l'utilisation du T2, que les coûts des activités d'Airpro à l'aéroport de TMP sont intégralement couverts par les redevances payées par les compagnies aériennes employant le T2 (soit Ryanair) et que l'activité de Finavia à l'aéroport de TMP est rentable uniquement grâce à l'exploitation du T2, il ne peut pas être considéré que Finavia exerce un financement croisé d'Airpro.
6.2. Qualification d'aide de l'accord conclu entre Airpro et Ryanair
(93)
En ce qui concerne l'accord conclu entre Airpro et Ryanair, la Finlande a constaté qu'Airpro s'est comporté de la même manière qu'un investisseur privé en économie de marché dans des circonstances similaires. Si c'est le cas, Ryanair n'a pas été favorisé par l'intermédiaire de l'accord, et il n'y a pas d'aide d'État.
(94)
Pour apprécier si l'accord a été conclu dans des conditions de marché normales, la Commission doit établir si, en pareilles circonstances, un aéroport opérant dans des conditions de marché normales, guidé par les perspectives de rentabilité à plus long terme, aurait accepté des mesures commerciales identiques ou similaires à celles adoptées par Airpro (24). En outre, la Commission doit examiner les effets attendus de l'accord sur les activités d'Airpro et de Finavia à l'aéroport de TMP, selon une approche globale qui tienne compte de tous les éléments des mesures concernées (25).
(95)
Pour pouvoir appliquer le critère de l'investisseur privé en économie de marché, la Commission doit examiner la période où l'accord a été conclu. La Commission doit fonder son évaluation sur les renseignements et les hypothèses qui étaient à la disposition de l'opérateur au moment de conclure l'accord. Airpro a signé l'accord avec Ryanair le 3 avril 2003 […].
(96)
Aux termes de l'accord, Ryanair s'est engagé à commencer le trafic à l'aéroport de TMP avec […] rotations d'aéronefs par jour. En conséquence, Ryanair estimait que le nombre des passagers au départ de l'aéroport de TMP s'élèverait à environ […] sur les 12 premiers mois et à environ […] sur les 12 mois suivant. L'accord stipule les redevances payables pour chaque rotation d'aéronef, définies par le nombre de vols journaliers (voir en particulier les tableaux du considérant 43). Le prix moyen pour chaque rotation d'aéronef est de […] (calculé sur la base de trois vols journaliers). Le tableau suivant compare les redevances moyennes payées par Ryanair à celles perçues auprès des compagnies aériennes employant le T1 de l'aéroport de TMP:
Redevance service
Redevances applicables au Terminal 1 (T1) (EUR)
Redevances payées par Ryanair au Terminal 2 (T2) (en moyenne)
Redevance d'atterrissage
442
442
Redevance pour services de navigation aérienne
92
92
Redevances de sécurité
410
410
Services au terminal (services passagers) et assistance escale
[…]
[…]
Prix total par rotation
[…]
[…]
(97)
La Commission rappelle que Ryanair paie les mêmes redevances d'atterrissage, de services de navigation aérienne et de sécuûreté que les compagnies aériennes employant le T1. Selon les informations fournies par la Finlande, Ryanair n'a pas été exonérée de la redevance passagers. L'unique différence des redevances payées par Ryanair concerne celles perçues pour les services au terminal (services passagers) et pour les services d'assistance en escale. Cependant, le niveau de services offert à Ryanair et à ses passagers au T2 étant inférieur à celui offert au T1, les coûts correspondants sont également inférieurs. Ceci est vrai en particulier pour les coûts de personnel, qui représentent environ […] des coûts totaux d'Airpro (y compris le loyer payé à Finavia, les redevances d'atterrissage et de services de navigation aérienne). Contrairement au T1, les effectifs du T2 sont limités, et le personnel s'occupe souvent de missions variées, allant de l'enregistrement à la filtration et aux services d'assistance en escale. Selon les informations fournies par l'aéroport à l'expert de la Commission, les coûts de personnel du T2 sont environ […] inférieurs à ceux du T1. En outre, la Commission remarque que les redevances payées par Ryanair pour les services au terminal (services passagers) et pour l'assistance en escale ne sont inférieures à celles perçues au T1 que d'environ […]. La différence entre les économies de coûts (environ […]) et les redevances payées par les compagnies aériennes utilisant les deux terminaux (environ […]) reflète la marge bénéficiaire supplémentaire d'Airpro (environ […]; voir également le tableau du considérant 20). La Commission constate que la différence entre les redevances perçues auprès de Ryanair au T2 et celles du T1 est fondée.
(98)
À la lumière de ce qui précède, Airpro était capable de prévoir les recettes découlant de l'accord conclu avec Ryanair. Airpro a présumé que pendant la première année d'exploitation, Ryanair opérerait […] rotations par jour à un taux de remplissage de […]. À partir de la deuxième année opérationnelle, Ryanair était supposé opérer […] rotations par jour jusqu'à la fin de l'accord avec le même taux de remplissage que pendant la première année. Le résultat tient compte des recettes d'Airpro liées à l'aviation et à d'autres activités (notamment les taxes de stationnement). Les coûts d'Airpro pour la durée de l'accord ont été évalués sur la base des coûts prévus liés à la mise en œuvre à l'aéroport de TMP de la stratégie à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts. Par exemple, les coûts du personnel devaient être de […] environ par rotation (calculés sur la base de […] aéronefs journaliers).
(99)
Le tableau suivant illustre les calculs de chiffres d'affaires et de coûts liés à l'accord et l'effet positif de l'accord sur la valeur du capital propre d'Airpro pendant la durée de l'accord. Ces calculs sont basés sur le plan d'activité soumis par la Finlande et sur les hypothèses précitées. […] (26)
(100)
La Commission note que l'accord conclu avec Ryanair est, pendant sa durée, bénéfique pour le capital propre d'Airpro, tout en lui assurant une valeur actualisée nette de 0,5 millions d'EUR. En plus, il est prévu que toutes les activités d'Airpro et de Finavia à l'aéroport de TMP soient positives pendant la durée de l'accord.
(101)
La Commission fait également observer que les revenus découlant de l'accord couvrent l'ensemble des coûts d'Airpro à l'aéroport de TMP et l'ensemble des coûts de Finavia liés à l'accord. Cette approche de la «totalité des coûts» suivie dans la présente affaire inclut les coûts de capital (ou coûts d'amortissement de l'infrastructure aéroportuaire) et les coûts d'exploitation (notamment ceux de personnel, d'énergie, de matériel etc.). Elle inclut également les coûts des mesures de sécurité et de sûreté, lesquelles peuvent relever de la compétence des pouvoir publics et ne seraient dès lors pas une activité économique au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. La valeur nette actualisée de l'accord semble donc sous-estimée, et la contribution positive de l'accord devrait être plus élevée.
(102)
La Commission fait observer qu'à en juger par le plan d'activités établi avant la prise de décision, la décision d'Airpro en tant que filiale de Finavia de conclure l'accord en cause avec Ryanair est conforme au comportement d'un investisseur privé en économie de marché. En outre, la Commission constate que les hypothèses présentées dans le plan d'activités établi avant la prise de décision et les résultats attendus de l'accord sont confirmés par le résultat positif réel d'Airpro à l'aéroport de TMP (voir surtout le tableau du considérant 26). Qui plus est, le résultat financier réel consolidé, relatif à l'aéroport de TMP (qui tient compte des résultats financiers des activités et d'Airpro et de Finavia; voir en particulier les tableaux des considérants 24 et 26) démontre qu'en dehors du terminal à bas coûts, toute l'activité de l'aéroport est devenue rentable.
(103)
À la lumière de ce qui précède, la Commission est en mesure de conclure que la décision d'Airpro de conclure l'accord en question avec Ryanair est conforme au comportement d'un investisseur privé en économie de marché et que, par conséquent, l'accord ne constitue pas un avantage économique contraire aux conditions normales de marché.
(104)
Étant donné que les critères cumulatifs énoncés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ne sont pas remplis, la Commission considère que l'accord conclu le 3 avril 2003 entre Airpro et Ryanair est exempt de toute aide d'État au sens dudit article.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures de Finavia Oyj et d'Airpro Oy, constituées des mesures financières liées à la mise en œuvre de la stratégie de l'aéroport de Tampere-Pirkkala à l'égard des compagnies aériennes à bas coûts et, en particulier, des coûts de rénovation du Terminal 2 et du bail conclu le 23 février 2003 entre Finavia Oyj et Airpro Oy pour le Terminal 2, ne comportent pas d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
Article 2
L'accord conclu le 3 avril 2003 entre Airpro Oy et Ryanair Ltd ne comporte pas d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
Article 3
La république de Finlande est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 25 juillet 2012.