РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 юни 2012 година
относно държавна помощ SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
(нотифицирано под номер C(2012) 4194)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/198/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията реши да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на мярка за помощ C 37/09 (ex N 226/09) (2),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С оглед на правната сигурност на 15 април 2009 г. испанските власти уведомиха за два договора, сключени на 15 декември 2006 г. между BIZKAILUR S.A. (наричано по-долу „BIZKAILUR“) и Diputación Foral de Bizkaia (наричано по-долу „Diputación“), от една страна, и частните предприятия Habidite Technologies País Vasco S.A. (наричано по-долу „Habidite“), Grupo Empresarial AFER S.L. (наричано по-долу „AFER group“) и Habidite group, от друга страна.
(2)
На 2 декември 2009 г. Комисията откри официална процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора по отношение на нотифицираните договори (наричано по-долу „решението за откриване“) (3). Решението за откриване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 12 март 2010 г. (4)
(3)
Испанските власти не представиха никакви мнения по решението за откриване. С писмо от 9 април 2010 г. Habidite представи своето мнение относно решението за откриване. С писмо от 15 април 2010 г. това мнение беше предоставено на испанските власти, които отговориха с писмо от 12 май 2010 г. Други трети страни не са представили мнения относно решението за откриване.
(4)
Съгласно Регламент (ЕО) № 1049/2001 (5) на 6 септември 2010 г. Habidite поиска достъп до представените от испанските власти документи. На 10 септември 2010 г. Комисията уведоми испанските власти за това. Испанските органи отговориха на 13 септември, че не възразяват на Habidite да бъде предоставен достъп до поисканите документи. Поисканите документи бяха предоставени на Habidite на 7 октомври 2010 г.
(5)
Комисията поиска допълнителна информация от испанските власти с писма от 28 юни 2010 г., на което испанските власти отговориха на 26 юли 2010 г., и от 8 декември 2010 г., на което испанските власти отговориха на 14 януари 2011 г.
(6)
Habidite представи допълнителни коментари и информация на 27 юли 2010 г., на което испанските власти отговориха на 3 ноември 2011 г.; 6 април 2011 г. (вписано като получено на 13 април 2011 г.), на което испанските власти отговориха на 30 май 2011 г. (вписано като получено на 6 юни 2011 г.); и 7 юли 2011 г. На 3 февруари 2011 г. представители на Комисията се срещнаха в Брюксел с представители на Habidite по искане на предприятието.
II. КОНТЕКСТ
(7)
Двата договора, които са предмет на настоящото решение, са сключени на 15 декември 2006 г. между BIZKAILUR и Diputación, от една страна, и Habidite, AFER group и Habidite group, от друга страна.
(8)
BIZKAILUR е дружество, което е изцяло притежавано от Diputación, чиято социална цел е да закупува земя и да я прави пригодна с цел да съдейства на проекти за промишлени сгради и социални жилища в провинция Bizkaia. През месец юни 2010 г. BIZKAILUR се слива с други публични дружества със сходна сфера на дейност, като образува настоящото AZPIEGITURAK S.A.U., също изцяло притежавано от Diputación и извършващо сходна дейност (6).
(9)
Habidite, заедно с други свързани дружества от Habidite group, е част от частната AFER group, чиято централа се намира в Ortuella, Bizkaia (7). Към датата на уведомлението AFER group включваше общо 13 дружества (8), занимаващи се със строителство и в свързани сектори. Мажоритарен собственик на всичките дружества в AFER group по това време беше […] (9), което също така ги контролира. Според Diputación и Habidite нито Habidite, нито AFER group са били предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (10) (наричани по-долу „Насоки за ОиП“) към момента на сключване на двата нотифицирани договора.
(10)
Нотифицираните договори са сключени в подкрепа на нов инвестиционен проект, който трябва да бъде осъществен от Habidite: а именно създаването на предприятие за производство на строителни модули (наричано по-долу „предприятието на Habidite“) в Alonsotegi - село в административната област Gran Bilbao (comarca). Към датата на сключване на нотифицираните договори Gran Bilbao comarca е считан за район, подпомаган по член 107, параграф 3, буква в) от Договора (11). Предприятието на Habidite е трябвало да създаде 1 100 нови работни места в този подпомаган район.
(11)
Предвидено е било новото предприятие да произвежда „модулите на Habidite“, т.е. предварително изготвени строителни модули, които да се използват за директно сглобяване на жилища/сгради. Модулите на Habidite е трябвало да се произвеждат по технология за сглобяване, подобна на използваната в автомобилостроенето, и след това да се транспортират и направо да се сглобяват на бъдещото им местоположение. Продуктът е считан за новаторски не само поради използваната уникална производствена технология, но също така поради спестеното време и ресурси при сглобяването на крайния продукт (сгради и жилища) и използването на енергоспестяващи материали. Във връзка с този продукт дружеството кандидатства за няколко патента (12).
(12)
Според предоставената от Diputación информация към момента на подписване на двата нотифицирани договора разходите за този инвестиционен проект в Alonsotegi са оценени на 55 млн. EUR, както следва:
Земя
4,8 млн. EUR
Промишлена сграда
22,5 млн. EUR
Приспособяване на земята (urbanización)
4,04 млн. EUR
Инсталации
24,0 млн. EUR
Общо
55,34 млн. EUR
(13)
Годишният обем продукция на планираното предприятие на Habidite е оценен на 3 500 къщи през началните години от дейността на предприятието и 4 500 къщи след достигане на пълния производствен капацитет.
(14)
За изясняването на контекста, в който на 15 декември 2006 г. са сключени нотифицираните договори, е необходимо накратко да се опише правната рамка, според която се предоставя социално настаняване в País Vasco (наричана по-долу „Страната на баските“).
(15)
Преди началото на кризата през 2008 г. в тази автономна общност (comunidad autónoma) средните цени на недвижимите имоти са по-високи, отколкото в останалата част на Испания, като остават по-високи до датата на настоящото решение. Баските органи се стремят да предоставят достъп до жилища за онези категории граждани в по-неравностойно положение, като осигуряват социално настаняване при защитения режим (viviendas protegidas) и полузащитения режим (viviendas tasadas). Характерът на всяка от тези две категории социално настаняване е обяснен по-долу.
(16)
Съгласно Ley 2/2006 del suelo y de urbanismo (13) (наричан по-долу „Регионален закон 2/2006“):
а)
40 % от градската земя за застрояване трябва да бъде отделена за къщи при защитен (viviendas protegídas) и полузащитен режим (viviendas tasadas) - за всеки по 20 % (член 80, параграф 2 от Регионален закон 2/2006);
б)
от извънградската земя, която е предвидена за застрояване, 55 % трябва да бъдат отделени за жилища при защитен режим (viviendas protegídas) и 20 % - за жилища при полузащитен режим (viviendas tasadas) (член 80, параграф 3 от Регионален закон 2/2006).
(17)
Къщите за настаняване при полузащитен режим (viviendas tasadas) се числят към междинна категория между настаняването в рамките на социалната закрила и свободно продаваните на пазара къщи. Цените на къщите при полузащитен режим (viviendas tasadas) са ограничени от Регионален закон 2/2006 до максимум 1,7 пъти максималните цени за равностойни къщи при напълно защитен режим (viviendas protegídas). Максималните цени за последната категория в провинция Bizkaia са определени въз основа на Orden (Заповед) от 1 август 2004 г. на Министерство на жилищната политика и социалните дейности (14), с която се установява първоначална регулирана цена, като след това тази цена се индексира на годишна база въз основа на ĺndice de Precios al Consumo (индекса на потребителските цени) (IPC), определен от Instituto Nacional de Estadística (Испанския национален статистически институт).
(18)
Според Diputacíon през 2006 г., когато са сключени нотифицираните договори, получените в резултат на горното максимални цени за жилищата при защитен режим (viviendas protegídas) са следните:
-
1 351,86 EUR/m2 за общините, посочени в приложение I към Заповедта от 1 август 2004 г.,
-
1 307,94 EUR/m2 за общините, посочени в приложение II към Заповедта от 1 август 2004 г.,
-
1 181,54 EUR/m2 за други общини,
-
472,40 EUR/m2 за пристройките (гараж/помещение за инженерно оборудване и т.н.).
Цените за viviendas tasadas са ограничени до максимум 1,7 пъти горепосочените цени.
(19)
Diputación заявява, че когато BIZKAILUR сключва нотифицираните договори с Habidite, последното е действало в съответствие с Ley 7/1985 de 2 de abril del 1985 reguladora de las Bases del Régimen Local (Закон 7/1985) (15), който предоставя автономност на общините да администрират въпроси от местен интерес, включително осигуряването на социално настаняване (член 25). Въз основа на член 109, параграф 2 от Real Decreto 1372/1986 (Кралски указ 1372/1986) и член 79 от Закон 7/1985 (в консолидираната му версия) общините са прехвърлили на BIZKAILUR, било то безплатно или срещу възнаграждение, необходимите активи за изпълнение на целите на социалното настаняване. По времето, когато са сключени нотифицираните договори (на 15 декември 2006 г.), целите на социалното настаняване са определени в приет от Diputación през 2004 г. план за осигуряване на социално настаняване в Bizkaia през периода 2004-2007 г. - Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007 (наричан по-долу „Plan Foral“). Според Diputación в Plan Foral било предвидено, че през периода 2004-2007 г. BIZKAILUR е трябвало да предостави общо 3 000 жилища при защитен режим.
(20)
Според първия договор - посочен в решението за откриване като „мярка 1“ (наричан по-долу „договорът за земята“) - Diputación и BIZKAILUR поемат задължение за закупуване от последното и адаптиране за промишлено използване на парцел с обща площ 101 430 m2 (81 600 m2 за промишлено предприятие, 5 300 m2 за офиси и 14 300 m2 за промишлени пристройки) в индустриалната зона на Montealegre в Alonsotegi в срок от 24 месеца от датата на подписване на договора (член 1, точка ii), втора част от договора). Предвидено е BIZKAILUR да прехвърли собствеността върху адаптираната земя на Habidite в срок от 12 месеца от датата на подписване на договора (втора част, член 1, точка iii) от договора) „без каквото и да било заплащане, разходи или участие“ на цена, равна на „действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването ѝ“ (член 1, точка vi), втора част от договора). Тази цена е трябвало да бъде платена от Habidite в рамките на 7 години от датата на прехвърляне на собствеността на 4 равни вноски (по 25 % всяка), дължими в края на 4-та, 5-та, 6-та и 7-та година (член 1, точка vii), втора част от договора).
(21)
Според втория договор - посочен в решението за откриване като „мярка 2“ (наричан по-долу „договора за жилищата“) - Diputación пряко или чрез BIZKAILUR е трябвало да закупи от Habidite общо 1 500 жилища, от които 750 с площ под 75 m2. Diputación или BIZKAILUR е трябвало да поръчат 1 500 жилища между май 2007 г. и края на юни 2010 г., за да може общият брой от 1 500 жилища да бъде предаден до май 2011 г.
(22)
Договорените жилища е трябвало да бъдат изградени върху земята, предоставена на разпореждане на Habidite от страна на BIZKAILUR, и след това да бъдат продадени при полузащитен режим (като viviendas tasadas) направо от Diputación или BIZKAILUR, или от самото Habidite в съответствие с приложимите разпоредби за максималните цени (вж. съображения (14)-(19)). Към момента на продажба на договорените жилища от Diputación или BIZKAILUR Habidite не би трябвало да е придобило собствеността върху земята, на която е трябвало да бъдат построени жилищата. В такива случаи неговата задача е трябвало да бъде единствено да ги построи.
(23)
В договора е предвидено също така - като изключение - че за част от договорените жилища Habidite или AFER group могат да действат също така като организатори (член А, буква е) от договора за жилищата). В такива изключителни случаи Habidite или AFER са щели първо да получат собствеността върху земята, която е необходима за изграждането на жилищата, а след това да извършат строителните работи и, накрая, сами да продадат къщите при полузащитен режим (като viviendas tasadas). В такива случаи Habidite или AFER биха задържали за себе си само установената цена за жилищата, както е указано по-долу, докато частта от цената, съответстваща на земята, е щяла да бъде прехвърлена на Diputación и/или BIZKAILUR.
(24)
Според член А, буква д) от договора за жилищата цената, която Habidite е трябвало да получи за 1 500 жилища, е следната:
а)
жилища над 75 m2: 83 % от определената от BIZKAILUR цена за жилищната площ плюс 100 % от цената, получена за пристройките (гараж, мокро помещение);
б)
жилища под 75 m2: 83,30 % от получената от BIZKAILUR цена за жилищната площ плюс 100 % от цената, получена за пристройките (гараж, мокро помещение).
(25)
По този начин BIZKAILUR би запазило останалите съответно 17 % или 16,70 % от получената цена за къщите (с изключение на пристройките - гараж, мокро помещение и т.н. - за които цялата продажна цена би била за Habidite).
(26)
В пример, предоставен от Diputación, за една къща от 75 m2, която се продава при полузащитен режим през 2006 г., Habidite би получило: 143 060,58 EUR (83 % от 75 m2 × 1,351 EUR × 1,7) плюс 28 107,6 EUR за пристройките (100 % от 35 m2 × 472,4 EUR) от общата цена 200 459,5 EUR, на която BIZKAILUR би продало жилището при полузащитен режим (като viviendas tasadas).
(27)
Според член А, буква ж) от договора за жилищата по изключение някои от 1 500-те жилища, за които е сключен договор с Habidite, е можело да бъдат продадени от Diputación или BIZKAILUR по пазарни цени, в който случай Habidite би получило същите проценти от продажната цена, каквито са предвидени в член А, буква д) и посочени в съображение (24).
(28)
Diputación и BIZKAILUR не провеждат публична тръжна процедура преди сключването на договора за жилищата с Habidite.
(29)
В края на краищата проектът на Habidite de facto е отказан. Според Diputación основната причина е, че BIZKAILUR би направило разходи, които са по-високи от първоначалните оценки за закупуването и адаптирането за промишлено използване на парцела, върху който е трябвало да се изгради предприятието на Habidite.
(30)
Diputación посочи (16), че от май 2007 г. до април 2008 г. BIZKAILUR е закупило 205 487,73 m2 земя за този проект, за което е заплатило общо 4,7 млн. EUR. Според Diputación е било нужно да бъдат закупени още 95 000 m2, за които били изчислени допълнителни разходи в размер на 2,6 млн. EUR. Що се отнася до разходите за адаптирането на земята за промишлено използване - през март 2009 г. те са оценени на 28,5 млн. EUR.
(31)
Собствеността върху земята, която вече е придобита от BIZKAILUR за целите на посочения проект, не е прехвърлена на Habidite.
III. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(32)
В решението за откриване от 2 декември 2009 г. (17) Комисията счете, че както договорът за земята, така и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Така също помощта не изглежда съвместима с Договора по нито едно от съответните правила за държавни помощи.
(33)
По отношение на договора за земята Комисията първоначално заключи, че условията за погасяване на закупуването и адаптирането на земята от получателя на помощта са аналогични на безлихвен заем, чрез което на Habidite се предоставя предимство, което то не би могло да получи на пазара.
(34)
По отношение на договора за жилищата в решението за откриване е отбелязано, че цената, която BIZKAILUR е трябвало да заплати за 1 500 къщи, не е нормална пазарна цена, тъй като получателят на помощта е отбелязал в своя бизнес план, че средната цена за получаване от BIZKAILUR би трябвало да бъде 2 012,19 EUR/m2, докато средната цена, която по оценки е можело да бъде получена на пазара, е 1 762,6 EUR/m2.
(35)
Комисията отбелязва също така различните признаци за наличие на предимство за Habidite като има предвид решението на Съда по делото на P&O Ferries (18): а) договорът за жилищата не е сключен въз основа на публичен търг; б) Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR не са заявили, нито са доказали необходимостта от осигуряване на социални жилища; както и в) в договора за жилищата е предвидена възможността някои от закупените от Habidite 1 500 жилища да бъдат продадени на пазара. Комисията отбелязва също така, че закупуването на голяма част от продукцията на новото предприятие през първите години от неговото функциониране е намалило рисковете, които обикновено се свързват с нови инвестиционни проекти. По отношение на критерия за използването на държавни ресурси и приписването им на държавата в решението се посочва, във връзка с потенциалната помощ и по двата договора, че BIZKAILUR е дружество, което е изцяло притежавано и контролирано от публичните органи и изпълнява задачи, възложени му от държавата. Що се отнася до селективността, беше отбелязано, че договорите ясно облагодетелстват единствено Habidite и AFER group. По отношение на нарушаването на конкуренцията и ефекта върху търговията в Съюза е подчертано, че Habidite извършва дейност в строителния сектор, в който конкуренцията е много ожесточена и помощта за едно дружество може да нанесе вреда на дружества от други държави членки.
(36)
В решението за откриване бяха изразени съмнения по отношение на съвместимостта на помощта, която евентуално е включена в нотифицираните договори, с Договора съгласно критериите за съвместимост, определени в Насоките на Комисията за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (19), Регламент № (ЕО) 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 година относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (20) и Временна рамка на Съюза за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (21).
IV. ПОЛУЧЕНИ МНЕНИЯ ОТ ИСПАНСКИТЕ ОРГАНИ
(37)
Испанските органи не представиха мнение по решението за откриване (вж. съображение 3 по-горе), но изпратиха допълнителна информация в отговор на исканията на Комисията след решението за откриване, като отговориха също така на някои аргументи, изтъкнати от Habidite. Тези отговори и допълнителна информация са обобщени в съображения (48)-(54).
V. ПОЛУЧЕНИ МНЕНИЯ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(38)
Както е указано в съображения (3) и (6), Habidite представи мнението си по решението за откриване на 9 април 2010 г. и изпрати допълнителна информация и коментари на 27 юли 2010 г., 6 април 2011 г. и 7 юли 2011 г. С тези документи Habidite предостави важни фактологични елементи, които не бяха известни на Комисията към момента на приемане на решението за откриване, и изтъкна аргументи, оспорващи наличието на помощ в нотифицираните договори. Тези аргументи и допълнителните фактически данни, представени от Habidite, са обобщени в съображения (39)-(47).
(39)
Първо, Habidite заяви, че на датата на сключване на договорите за земята и жилищата (15 декември 2006 г.) е бил сключен и трети договор. С този трети договор (наричан по-долу „договор за помощ за обучение“) Diputación се е задължила да предостави на Habidite помощ за обучението на 1 100 нови заети лица в предприятието на Habidite. По-специално Diputación се е задължила да покрива разходите за обучението на 1 100 служителя, а Habidite, от своя страна, се е ангажирало да поддържа 1 100 нови работни места в продължение на най-малко 5 години. Договорът за помощ за обучение също de facto е прекратен поради неизпълнението на проекта на Habidite (вж. съображения (29)-(31)).
(40)
Второ, Habidite предостави документация, показваща, че с решение на Gobierno Vasco (баското правителство) от 30 декември 2008 г. на проекта на Habidite е била отпусната регионална помощ в общ размер от 6 млн. EUR в изпълнение на схема за групово освободена регионална помощ XR 175/2007 (22).
(41)
Трето, Habidite заяви, че след спирането на проекта на Habidite с писма от 6 февруари 2009 г. и 17 септември 2009 г. е подало административни жалби за неизпълнение от страна на Diputación и BIZKAILUR на поетите задължения по трите договора. Habidite заяви също така, че възнамерява да отнесе своите претенции пред компетентния испански съд.
(42)
Habidite твърди, че договорите за земята и жилищата не изпълняват кумулативните критерии за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(43)
По отношение на елементите, включени в държавна помощ, различни от елемента на предимство, Habidite представи следните аргументи, важащи и за двата нотифицирани договора:
а)
двата договора не включват превеждането на държавни ресурси, тъй като - поради факта, че предвиждат пазарни сделки между несвързани страни - те не водят до загуба на публични средства (в съответствие с решението на Съда по дело PreussenElektra (23));
б)
не следва да се приема, че договорът за жилищата изпълнява критерия за селективност, просто защото договорът не е сключен въз основа на публичен търг. Съгласно Real Decreto Legislativo No 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (24) и член 31 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно обществените поръчки (25) такива договори могат да се сключват и направо, т.е. без публичен търг, когато това е обусловено от техническия характер на проекта или за защита на изключителни права;
в)
от гледна точка на продуктовите характеристики и технологията на сглобяване уникалността на предварително изготвените модули на Habidite изключва възможността за нарушаване на конкуренцията или на търговията между държавите членки, които са засегнати. В дела N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman и N-04059 TDR Capital/Agelco испанският орган за защита на конкуренцията определи съответния пазар като „производство, продажба и отдаване под наем на модулни къщи“. Според това определение уникалността на модулите на Habidite предполага, че дружеството няма никакви преки конкуренти, които може да бъдат засегнати от двата договора. Освен това в решението на Комисията по дела M2473 Finnforest/Moelven Industrier (26) е установено, че пазарът на модулни сгради е местен или регионален, тъй като транспортните разходи изключват възможността за конкуриране на по-големи разстояния. При всички случаи цените на Habidite са били много конкурентни предвид технологичните характеристики на продукта.
(44)
Habidite излага също така конкретни подробни аргументи, опровергаващи твърденията, че всеки от двата нотифицирани договора би му осигурил предимство.
(45)
По отношение на договора за жилищата Habidite заявява по същество, че не е могло да извлече никакво предимство, защото определените продажни цени не са били над, а всъщност под пазарните равнища. По-специално:
а)
цените, които Habidite е щяло да получи съгласно договора за жилищата, по определение са били под пазарните равнища, като се има предвид, че къщите са щели да бъдат продават от BIZKAILUR по регулираните ценови равнища под пазарните, установени от закона за къщите, продавани при полузащитения режим (viviendas tasadas) - вж. съображения (14)-(19);
б)
средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за изградените от Habidite жилища, т.е. по 2 010,19 EUR/m2, е съпоставима със средните цени, които BIZKAILUR е заплащало по това време по сходни договори за строителството на жилища, които да се продават при защитен и полузащитен режим. Според Habidite например през 2007 г. BIZKAILUR е платило за изграждането на социални жилища в Lemoiz 2 277 EUR/m2, в Ziérbana 1 964 EUR/m2 и в Areatza 2 021 EUR/m2. През 2007 г. средната цена на къщите, продавани като viviendas tasadas в четири общини в Bizkaia е била 1 808,69 EUR/m2 за къщи от 84 m2 (27);
в)
при всички случаи Habidite би получило само съответно 83 % и 83,30 % от тази средна цена от 2 010,19 EUR/m2 (за жилища под 75 m2) на база на договора за жилищата - вж. съображения (24)-(25). В това отношение в решението за откриване погрешно е отбелязано, че 2 010,19 EUR/m2 е била цената, която Habidite е щяло да получи по договора;
г)
средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за изградените от Habidite жилища, е била доста под ценовите равнища за равностойни жилища, продавани свободно на пазара в провинцията. През 2007 г. средната цена на пазара в провинция Bizkaia е била 2 921,9 EUR /m2 (28).
(46)
По отношение на договора за земята Habidite твърди, че не би извлякло каквото и да било предимство, защото, според него, то е трябвало да заплати на BIZKAILUR не само действителните направени разходи за закупуването и адаптирането на земята, както е предвидено в договора, но също така разходите по финансирането, направени във връзка с тази операция.
(47)
Освен това Habidite оспорва изчислените от Diputación разходи за закупуване и адаптиране на земята. Според договора за земята BIZKAILUR е трябвало да купи само 101 403 m2 за този проект, а не 205 000 m2 както е посочено от Diputación. Освен това погрешни били и разходите за адаптиране на 254 785 m2 земя за промишлено използване, които според Diputación възлизат на 28,5 млн. EUR. Всъщност тези разходи съответстват на разходите, направени от Diputación за друг проект, а именно изграждането на магистрала Kadagua, участък Kastrexana Arbuio-Sodupe. Habidite твърди също така, че закупената за проекта Habidite земя е използвана незаконно за сметище, както е установено също така в решение на националния съд (Решение № 148/2010 на първоинстанционния съд на Barakaldo от 1 септември 2010 г.).
VI. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ И ОТГОВОРИ НА МНЕНИЕТО НА HABIDITE, ПОЛУЧЕНИ ОТ ИСПАНСКИТЕ ОРГАНИ
(48)
В отговор на отправените от Комисията въпроси Diputación потвърди, че проектът на Habidite е бил спрян и поетите договорни задължения към Habidite по договорите за земята и за жилищата не са изпълнени.
(49)
Що се отнася до договора за помощ за обучение (вж. съображение (39) по-горе), Diputación обръща внимание на факта, че ангажиментът му за предоставяне на помощта за обучение за 1 100 служителя на предприятието на Habidite - съгласно член 10 от договора - е било обвързано със спазването на съответното законодателство, т.е. включително по подразбиране възможно уведомяване на Комисията или разрешение по силата на приложимите правила за държавна помощ. Diputación потвърждава, че въпросната помощ за обучение не е била изплатена.
(50)
Когато Diputación беше запитано за връзката между нотифицираните договори и регионалната помощ, отпусната през 2008 г. от баското правителство, и дали двата набора от мерки касаят един и същ инвестиционен проект, Diputación не изключи възможността инвестиционният проект да е един и същ, но отбеляза, че това не означава задължително, че допустимите инвестиционни разходи, които са били взети предвид през 2008 г. от регионалното правителство за помощта от 6 млн. EUR, са били същите допустими разходи на проекта във вида му през 2006 г., когато са подписани нотифицираните договори. По този въпрос Diputación се позовава на информацията, предоставена от баското правителство и от Habidite.
(51)
По въпроса за дължимото от Habidite погасяване по договора за земята и по-специално за твърдението на Habidite, че то е считало, че неговите задължения за погасяване са включвали разходите, свързани с финансирането за закупуването и адаптирането на земята, Diputación отбелязва действителната формулировка в договора за земята. Член 1, точка vi от договора за земята гласи следното: „Цената, която следва да бъде платена от [Habidite], е равна на действителните разходи, направени от BIZKAILUR S.A. […] за закупуването на земята, описана в […]“ (подчертаването е добавено).
(52)
Накрая, според информацията, която е на разположение на Diputación, Habidite и AFER group, като такива, не са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП към момента на сключването на двата нотифицирани договора.
(53)
Баското правителство на свой ред предостави информация относно регионалната помощ от 6 млн. EUR, предоставена на Habidite на 30 декември 2008 г., включително допустимите разходи, които са били взети предвид при отпускането на тази помощ. Категориите на допустимите разходи са посочени в таблицата по-долу:
Обща инвестиция (млн. EUR)
90,42
Разходи за научноизследователски и развойни дейности
13,71
Допустими разходи, от които:
76,71
ИТ
2,85
Земя
5,5
Сгради
34,76
Техническо оборудване
19,14
Машини
11,94
Други инсталации
0,737
ИТ оборудване
0,965
Допълнителна земя и сгради
3,9
Общи допустими разходи
72,8
Предоставена помощ
6
(54)
Тази помощ не е била изплатена. Според точка 65 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (29) на 19 февруари 2009 г. испанските органи представиха на Комисията информационния лист за отпуснатата помощ за големи инвестиционни проекти по схемата за разрешена регионална помощ, които не подлежат на нотифициране (30).
VII. ОЦЕНКА
(55)
В настоящото решение не са разгледани а) договорът за помощ за обучение, сключен от Diputación и Habidite на 15 декември 2006 г.; и б) регионалната помощ от 6 млн. EUR, отпусната на Habidite group от баското правителство на 30 декември 2008 г., поради изложените по-долу причини.
(56)
Що се отнася до договора за помощ за обучение, сключен от Diputación и Habidite на същата дата, както и нотифицираните договори (вж. съображения (39) и (49)), Комисията отбелязва, че тази мярка не е била нотифицирана от испанските органи и не е включена в решението за откриване. Според установената практика (31) държавната помощ се счита за отпусната в момента, в който е поет правно обвързващ, безусловен ангажимент за предоставянето ѝ. С член 10 от договора за помощ за обучение (вж. съображение (49)) ангажиментът за предоставянето на помощ за обучение е обвързан със спазването на съответното законодателство, включително правилата на Съюза за държавни помощи. Следва, че ангажиментът за изплащане на помощ за обучение, който е поет с посочения договор, не може да се счита за безусловен към момента на сключването на договора. Освен това испанските органи потвърдиха, че помощта за обучение, предвидена в споменатия договор, не е била изплатена. При всички случаи, тъй като проектът на Habidite в Alonsotegi не е осъществен, тази помощ няма вероятност да бъде предоставена в бъдеще.
(57)
В решението не е разгледана също така регионалната помощ от 6 млн. EUR, отпусната от баското правителство на Habidite на 30 декември 2008 г. (вж. съображения (40) и (50)). Следва да се отбележи обаче, че и двата нотифицирани договора, обхванати от настоящото решение, и регионалната помощ, отпусната през 2008 г., се отнасят за един и същ инвестиционен проект, т.е. създаването на предприятието за модули на Habidite в Alonsotegi. Баското правителство или Diputación не оспориха изрично това твърдение (вж. съображение (50)).
(58)
Според точка 66 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (32) испанските органи трябва да гарантират съответствието с разпоредбите за кумулиране на помощта, приложими за отпуснатата през 2008 г. регионална помощ.
(59)
В допълнение трябва да се напомни, че,в съответствие с предоставената от Diputación информация (вж. съображение (30)) закупуването на земята, необходима за инвестиционния проект, е започнало през май 2007 г. и до април 2008 г. последователно са били закупени няколко парцела земя за тази цел. Следователно изпълнението на проекта е започнало още през май 2007 г. Според точка 38 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (33), за да се гарантира стимулиращият ефект от регионалната помощ за инвестицията, помощ може да се отпуска по схеми за помощ само ако получателят на помощта е подал заявление за помощ и компетентните органи впоследствие са потвърдили в писмен вид, преди започването на работата по проекта, че по принцип той отговаря на условията за допустимост, определени в схемата.
(60)
Преди да бъде преценено наличието на помощ и нейното съответствие с Договора, Комисията трябва да определи приложимите правила за държавна помощ rationae temporis.
(61)
Договорите за земята и жилищата са подписани на 15 декември 2006 г., но са нотифицирани на Комисията за преглед едва през април 2009 г. Както вече беше посочено в съображение (56) по-горе, в съответствие с установената практика (34) държавната помощ се счита за отпусната в момента, в който е поет правно обвързващ, безусловен ангажимент за нейното предоставяне. В случая с двата нотифицирани договора този правно обвързващ, безусловен ангажимент е поет на 15 декември 2006 г., когато Diputación и BIZKAILUR са подписали двата нотифицирани договора. Следователно всяка помощ, свързана с двата договора, се счита за незаконосъобразна, тъй като е била отпусната в нарушение на задължението за уведомяване, предвидено в член 108, параграф 3 от Договора.
(62)
Според съдебната практика по делото CELF/SIDE (35) всяко последващо уведомяване или деклариране на съвместимост не отстранява незаконосъобразния характер на помощ, отпусната в нарушение на задължението за уведомяване или изчакване. Както е посочено в Известието на Комисията за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ (36), правилата, които са приложими към незаконосъобразна помощ, са правилата, които са били в сила към момента на отпускането на помощта - в настоящия случай към 15 декември 2006 г. Тези принципи са утвърдени така също в точки 63 и 105 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (37) Следователно Комисията ще разчита на правилата за държавна помощ, които са били в сила към 15 декември 2006 г., когато са подписани двата нотифицирани договора, за преценката си относно наличието на помощ и съвместимостта.
VII.1. Наличие на помощ
(63)
С цел да установи дали разглежданите мерки включват държавна помощ Комисията следва да прецени дали те изпълняват кумулативните условия по член 107, параграф 1 от Договора. Тази разпоредба гласи, че „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. По-долу последователно са разгледани тези кумулативни критерии за всеки от двата нотифицирани договора.
VII.1.1 Мярка 1: Договор за земята
(64)
Един от критериите за определяне дали дадена мярка включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора е използването на държавни ресурси, било то чрез отпускането на държавни ресурси или чрез пропуснати приходи за държавата. Освен това, в съответствие с установената практика (38) ресурсите на публични или частни предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват контролиращо влияние, било то пряко или непряко, също отговарят на критериите за ресурси на държавата, тъй като те остават под публичен контрол и, следователно на разположение на компетентните публични органи. По този въпрос Комисията отбелязва следното в съображения (65) и (66).
(65)
Първо, договорът за земята е бил сключен от Diputación и BIZKAILUR заедно. В договора се съдържат няколко ясни указания, че в рамките на въпросния договор BIZKAILUR действа като „представител“ на Diputación. Договорът за земята е бил подписан от името на Diputación и BIZKAILUR от Diputado General (председателя) на Diputación. В точка 2 от преамбюла към договора за земята е посочено, че целите на публичната политика на Diputación, в качеството му на 100 % собственик на BIZKAILUR, включват насърчаването на нови и новаторски инвестиционни проекти, създаването на работни места и улесняването на достъпа до социални жилища за гражданите на провинция Bizkaia. В точка 5 от преамбюла към договора за земята е предвидено, че договорът е сключен с цел осъществяване, било то направо или чрез публични дружества като BIZKAILUR, на целите на икономическата и социалната политика, изложени в точка 2 от преамбюла.
(66)
Второ, ресурсите, които е трябвало да бъдат отделени от BIZKAILUR за изпълнението на неговите задължения за закупуване на земята за изграждане на предприятието на Habidite в Alonsotegi и за адаптирането ѝ за промишлено използване са били под контрола на Diputación. От 1999 г. нататък BIZKAILUR е било 100 % притежавано и контролирано от Diputación (39). Изпълнени са следните „органични“ и „структурни“ показатели, установени в решението по делото Stardust Marine (40), с които се определя дали действията на BIZKAILUR съгласно договора за земята могат да бъдат вменени на държавата:
а)
обхватът на действията на BIZKAILUR в рамките на договора за земята е бил определен от Diputación;
б)
за целите на настоящия договор BIZKAILUR е действало единствено от името на Diputación;
в)
специфичният характер на дейностите на BIZKAILUR, които са били насочени единствено към постигането на целите на публичната политика, показва, че това предприятие не е било обикновен пазарен оператор, който се конкурира при пазарни условия.
(67)
С оглед на посоченото в съображения (65) и (66) критерият за използване на държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата се счита за изпълнен в случая на договора за земята.
(68)
Комисията направи преглед на условията за погасяване на сумата за земята, която е трябвало да бъде предоставена от Diputación и BIZKAILUR за проекта на Habidite в Alonsotegi, както е установено в член 1, точки vi и vii от втора част от договора за земята (вж. също така съображение 20 по-горе), и на тази база отбелязва следното в съображения (69)-(83).
(69)
Съгласно член 1, точка vi от втора част от договора за земята цената, която Habidite е трябвало да плати за земята, закупена и адаптирана за промишлено използване от BIZKAILUR, е била „ефективните разходи, поети от BIZKAILUR […] за закупуването на земята […]“. Habidite твърди (вж. съображение (46)), че според него това би включило също така разходите за финансирането. Въпреки това такова тълкуване не е приемливо. Позоваването на „ефективните разходи, които са направени за закупуването на земята“, е достатъчно ясно не се нуждае от допълнително тълкуване: включва се само цената, която действително е платена от BIZKAILUR за закупуването на земята.
(70)
Следователно трябва да се заключи, че първо, тази формулировка ясно изключва ефективните разходи, направени от BIZKAILUR за адаптирането на земята за промишлено използване.
(71)
Второ, механизмите за погасяване, предвидени в член 1, точка vii от втора част от договора за земята, т.е. четиригодишен „гратисен период“, и последващото разделяне на последователни четири годишни погасителни вноски в размер на 25 % от действително платената от BIZKAILUR цена за закупуването на земята на практика са равностойни на безлихвен заем. Не може да се тълкува, че формулировката на член 1, точка vii от договора за земята включва също така разходите за финансиране на равностоен заем, т.е. лихвата, която Habidite би платило за аналогичен заем от пазарен кредитор. Всъщност е съмнително, че някой частен оператор в ситуация, сходна с тази на BIZKAILUR, би се съгласил да не удържи от Habidite разходите за адаптирането на земята и, още повече, че би приел „гратисен период“ от 4 години за погасяването на цената за закупуване на земята и пълно погасяване в рамките на 7 години от датата на прехвърляне на Habidite на собствеността върху земята без да начисли лихва за това финансиране.
(72)
С оглед на констатациите в съображения (69)-(71) трябва да се заключи, че Habidite би извлякло предимство от договора за земята, което не би получило при нормални пазарни условия. Предимството се състои от следните два компонента:
а)
пропуснатата лихва за заем в размер на общите разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята в съответствие с този договор - заем със срок от 7 години, гратисен период от 4 години и 4 равни годишни погасителни вноски (всяка от 25 % от възстановяваната сума); както и
б)
разходите, които BIZKAILUR би направило за адаптирането за промишлено използване на парцела земя с обща площ от най-малко 101 403 m2, който е необходим за проекта, както е посочено в член 1, точка ii) от договора за земята (т.е. най-малко 81 600 m2 за производствените постройки, 5 300 m2 за офисите и пристройките и 14 300 m2 за промишлено използване).
(73)
По отношение на първия компонент, т.е. пропуснатата лихва във връзка с погасяването на цената на закупената земя, Комисията изчислява, че тя би възлязла на нетен еквивалент на помощта (NGE) от 13,21 % от цената, заплатена от BIZKAILUR за закупуването на земята. Този NGE е изчислен съгласно посоченото в съображения (74)-(77).
(74)
Първо, определен беше лихвеният процент, приложим за подобни заеми въз основа на референтния лихвен процент, валиден за Испания през декември 2006 г. - 4,36 %, както е посочено в Съобщението на Комисията относно референтните лихвени проценти (41).
(75)
Второ, въз основа на Известието на Комисията за техническа корекция на метода за определяне на референтния и сконтовия лихвен процент от 1997 г. (42) (наричано по-долу „Известие на Комисията от 1997 г.“, в сила към момента на сключване на договора за земята) не е необходимо да се добавя към този референтен лихвен процент, за да бъде отразен кредитният рисков профил на Habidite. Според Известието на Комисията от 1997 г. се е считало, че референтните лихвени проценти отразяват средното равнище на лихвените проценти, начислявани в различните държави членки по средно- и дългосрочни заеми (пет до десет години), подсигурени с нормално обезпечение. Този общ принцип не е бил изменен изрично с Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (43). В отсъствието на пряка информация за рейтинга на Habidite или AFER group според кредитния риск по това време Комисията счита, че може да се приеме, че към момента Habidite е отговаряло на условията за нормално дружество с нормално обезпечение. Всъщност и Diputación, и Habidite са били на едно мнение, че по това време Habidite и AFER group не са били предприятия в затруднения по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП (вж. съображение (52) по-горе).
(76)
Трето, брутният еквивалент на помощта, свързана с това споразумение за погасяване, беше коригиран, за да се вземе предвид корпоративният данък, който е трябвало да бъде платен от получателя и по това време в Испания е бил 35 %.
(77)
Полученият въз основа на елементите в съображения (74)-(76) нетен еквивалент на помощта за този субсидиран заем е определен в таблицата по-долу:
Размер на заема
100 %
Срок на заема
7 години
Гратисен период за погасяването
4 години
Референтен лихвен процент
4,36 %
Процент/допълнение
0
Общ приложим лихвен процент
4,36 %
Брутен еквивалент на помощта
20,33 %
Корпоративен данък
35 %
Нетен еквивалент на помощта (след данъка)
13,21 %
(78)
Комисията отбелязва също така, че страните оспорват действителните разходи за придобиването на земята за този проект, които са основата, на която се прилага нетният еквивалент на помощта (НЕП), за да се определи размерът на помощта. Както е посочено в съображение (30) по-горе, Diputación твърди, че до септември 2009 г. BIZKAILUR е платило 4,7 млн. EUR за закупуването на 205 000 m2 земя, като изчислява, че още 2,6 млн. EUR са щели да бъдат необходими за закупуването на останалите 95 000 m2, нужни за този проект. Habidite, от друга страна, твърди, че BIZKAILUR не е трябвало да закупува толкова голяма площ за този проект, тъй като в договора за земята са били предвидени едва 101 403 m2 (вж. съображение (47) по-горе).
(79)
Що се отнася до този спор, първо, Комисията отбелязва, че съгласно конкретната формулировка на член 1, точка ii) от договора за земята площта за проекта е трябвало да бъде общо „най-малко“101 403 m2. Второ, Комисията не може да изрази информирано становище по този въпрос въз основа на информацията, която е предоставена от страните в хода на официалната процедура по разследване. Тъй като обаче помощта съгласно договора за земята не е била изплатена и възстановяване не е необходимо, въпросът с точната цена, която е трябвало да бъде възстановена от Habidite за закупуването на земята, може да остане нерешен. За целите на настоящото решение е достатъчно да се установи елементът на помощ, произтичащ от определените в договора за земята условия на погасяване.
(80)
Следователно този компонент на помощ е определен на 13,21 % от разходите, които е трябвало да бъдат възстановени на BIZKAILUR за закупуването на необходимата за проекта на Habidite земя съгласно условията на член 1, точка ii) от втора част от договора за земята. Така определеният размер съответства на пропуснатата лихва от страна на BIZKAILUR, която би била начислена от пазарен оператор по заем със срок от 7 години, гратисен период от 4 години и 4 равни годишни погасителни вноски (всяка от 25 % от възстановената сума). Основата за изчислението на този компонент на помощ са действителните разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за закупуването на земята, предвидени във втора част, член 1, точка ii) от договора за земята.
(81)
Подобни са разсъжденията и по отношение на другия компонент на помощ в договора за земята, т.е. разходите за адаптиране на земята за промишлено използване - които според договора за земята не е трябвало да се възстановяват на BIZKAILUR (в тази връзка вж. съображения (69) и (70)). В тази връзка страните отново имат разногласия по отношение на сумата. Според Diputación през март 2009 г. тези разходи са били изчислени на 28,5 млн. EUR (вж. съображение (30)). Habidite обаче счита, че това изчисление е преувеличено (вж. съображение (47)), отчасти защото BIZKAILUR е закупило повече земя от необходимата за този проект съгласно договора за земята и отчасти защото то е използвало част от вече закупената за проекта земя за други цели, напр. за сметище.
(82)
Отново, предвид факта, че помощта не е изплащана и не е необходимо да се възстановява, за целите на настоящото решение е достатъчно да се определи този компонент на помощ в договора за земята: той включва общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на парцела за проекта съгласно условията на член 1, точка iii), втора част от договора за земята - разходи, които съгласно член 1, точка vi) от втора част от договора не е трябвало да се възстановяват от Habidite на BIZKAILUR.
(83)
Комисията стига освен това до заключението, че установеното в съображения (68)-(77) предимство, състоящо се от двата компонента, посочени в съображения (80) и (82), трябва да се счита за селективно, доколкото според договора за земята то е щяло да бъде предоставено на един конкретен получател на помощта, а именно Habidite и AFER group, към която то принадлежи.
(84)
Както е посочено в съображение (43), Habidite твърди, че нотифицираните договори не нарушават конкуренцията, защото: а) съответният пазар е ограничен до „производството, продажбата и отдаването под наем на предварително изготвени модули“ и б) уникалните характеристики на предварително изготвените модули на Habidite предполагат, че дружеството няма конкуренти.
(85)
Комисията не може да приеме изтъкнатите от Habidite аргументи. Дори ако предварително изготвените модули на Habidite могат да се считат за уникален по своите характеристики продукт, в настоящия случай съответният продуктов пазар трябва да бъде определен в по-широк смисъл, а именно като пазара на строителството и продажбата на жилища като цяло, включващ както жилищата, продавани на свободния пазар, така и жилищата, продавани на регулирания сегмент от пазара (жилищата за социално настаняване).
(86)
Както твърди самото Habidite, цените на къщите, които е трябвало да бъдат продадени на BIZKAILUR, могат да бъдат съпоставени с цените на къщите, продавани на свободния пазар, или с тези, които в крайна сметка се продават при защитен или полузащитен режим. Фактът, че BIZKAILUR е имало договори и със строители, различни от Habidite, за изграждането на други къщи за продажба при полузащитен режим, показва, че другите строители по това време действително са се конкурирали с Habidite за предоставянето на BIZKAILUR на къщи, които да се продават при защитен или полузащитен режим.
(87)
Освен това в представения на баското правителство бизнес план в подкрепа на заявлението си за регионална помощ през 2008 г. (от ноември 2008 г., на стр. 10-12) самото Habidite посочва, че се конкурира със строители на традиционни къщи на няколко регионални пазара в Испания, на които е възнамерявало да продава своите продукти (включително по-специално Страната на баските, Навара, Кантабрия, Ла Риоха, Мадрид и Каталуня, но също така в по-малка степен и други испански comunidades autónomas). По негови преценки в резултат на това общият му пазарен дял на испанския пазар (проекти на свободния пазар плюс такива за социално настаняване) би се повишил от 0,4 % през 2011 г. на 1 % за периода 2012-2016 г. За 2011 г. например Habidite изчислява, че общият брой на къщите, които е трябвало да бъдат продадени на целия испански пазар, би бил приблизително 320 000 къщи, от които - с продукцията си от 1 403 къщи през 2011 г. - то би заело пазарен дял от 0,4 %. Що се отнася до пазара по-специално в Страната на баските, Habidite изчислява пазарен дял от 0,5 % през 2011 г. и до 2,8 % от 2014 г. нататък, като допуска, че общото годишно търсене на жилища в този регион би било 8 000 къщи за периода 2011-2016 г.
(88)
Според установената съдебна практика помощта следва да се счита за нарушаваща конкуренцията, ако укрепва финансовото положение и възможностите на дружеството получател по отношение на тези на конкурентите, които не получават помощ (44). С оглед на този принцип и на горните съображения следва да се заключи, че предоставената на Habidite и AFER group помощ посредством договора за земята би оказала нарушаващо въздействие върху конкуренцията, защото би позволила на Habidite да намали своите инвестиционни разходи, които обикновено са за сметка на самото дружество, и по-този начин да получи конкурентна преднина пред действителните и потенциалните конкуренти.
(89)
По същия начин, както е посочено в съображения (83)-(87), не може да се приеме изтъкнатият от Habidite аргумент, че съответният географски пазар по-специално на сглобяемите къщи е само местен или регионален поради разходите, свързани с транспортирането на предварително изготвените модули. Поради географската близост на Страната на баските до други държави членки и до морето допълнителните транспортни разходи вероятно не биха били решаващи за отстраняване на потенциалните конкуренти на Habidite в тази comunidad autónoma. Обратно, транспортните разходи не биха били пречка Habidite да се конкурира за изграждането на жилища в близки държави членки.
(90)
Според същата съдебна практика като посочената в съображение (88), когато държавната помощ укрепва финансовото положение на дадено дружество в сравнение с други конкуренти в рамките на търговията в Съюза, последната трябва да се счита за нарушена от помощта. Помощта може да бъде такава, че да засегне търговията в рамките на Съюза, дори ако самото предприятие получател не участва в трансгранични дейности (45).
(91)
Въз основа на изложеното в съображения (89) и (90) Комисията стига до заключението, че помощта, свързана с договора за земята, е могла да засегне търговията между държавите членки.
VII.1.2 Мярка 2: Договора за жилищата
(92)
Изложеното в съображения (64)-(67), (83)-(88) и (89)-(90) относно критериите за използване на държавни ресурси и приписването им на държавата, нарушаването на конкуренцията и засягането на търговията в рамките на Съюза в определението на държавна помощ важи също така, mutatis mutandis, за договора за жилищата. Следователно в съображения (93)-(96) ще бъде разгледан само критерият за селективно предимство.
(93)
Както е обяснено в съображение (45), Habidite твърди, че договорът за жилищата не му предоставя каквото и да било предимство, защото по същество цените, които е трябвало да бъдат платени от BIZKAILUR за 1 500 жилища, които са щели да бъдат изградени от Habidite съгласно въпросния договор, в действителност са били под пазарните равнища.
(94)
По-специално Habidite първо твърди, че 1 500 къщи, които е трябвало да бъдат доставени от Habidite по този договор, са щели да бъдат продадени от BIZKAILUR при полузащитен режим (като viviendas tasadas) на максимална цена, ограничена от приложимия регионален закон до 1,7 пъти от цената, установена със Заповедта на баското правителство от 1 август 2004 г. и последователно индексирана въз основа на индекса на потребителските цени (IPC), определен от Испанския национален статистически институт (в това отношение вж. съображения (17) и (18)). Следователно средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за 1 500 жилища, е била 2 010,19 EUR/m2, което е под средната цена за къщите, продавани свободно на пазара в провинция Bizkaia през 2007 г. - 2 921,9 EUR/m2 Освен това Habidite би получило съответно само 83 % и 83,30 % (в случая на 750 къщи под 75 m2) от 2 010,19 EUR/m2, които е щяло да получи самото BIZKAILUR от продажбата на тези къщи при полузащитен режим.
(95)
Второ, Habidite твърди, че цената, която би получило за 1 500-те къщи от BIZKAILUR съгласно договора за жилищата, е била съпоставима с цените, получавани от други строителни дружества, сключили подобни договори с BIZKAILUR през разглеждания период (примери са посочени в съображение (45)).
(96)
Накрая, Habidite твърди също така, че съгласно Законодателен указ 78/1986 и член 31 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. за обществените поръчки (46) подобни договори могат да се сключват така също направо, т.е. без публичен търг, когато това е обосновано от техническия характер на проекта или за защита на изключителни права.
(97)
След оценка на предоставените от Habidite информация и аргументи Комисията прави следните забележки в съображения (98)-(107).
(98)
Първо, следва да се отбележи, че информацията относно средните цени, получавани от други строителни дружества, които са сключили сходни договори с BIZKAILUR, се основава единствено на публикувани в пресата данни. Комисията не получи пряка информация по този въпрос от Diputación - например под формата на копия на сходни договори, сключени от BIZKAILUR с други строителни дружества. При всички случаи ценовите изчисления, предоставени както от Habidite, така и от Diputación, се отнасят до 2006 г. и 2007 г., докато според член А, буква в) от договора за жилищата и публично оповестения през 2009 г. бизнес план на Habidite 1 500-те къщи е трябвало да бъдат доставени на BIZKAILUR през периода 2009-2011 г.
(99)
Дори ако се приеме, че цените, които Habidite е цяло да получи от BIZKAILUR за 1 500-те къщи въз основа на разглеждания договор, са съпоставими с получените от други строителни дружества от BIZKAILUR въз основа на сходни договори, и при всички случаи са били под наблюдаваните на свободния пазар цени за такива къщи, този аргумент не е достатъчен, за да може Комисията да заключи, че Habidite не е получило предимство от този договор. Както е отбелязано също така в решението за откриване (47), предимството, извлечено от Habidite от този договор, се състои главно във факта, че договорът е обезпечил продажбата на значителна част от първоначалната му продукция, като по този начин значително са намалени рисковете, присъщо свързани с нов инвестиционен проект, които по определение са дори по-високи при пускането на нов продукт, каквито са модулите на Habidite.
(100)
Всеизвестен е фактът, че конкуренцията на испанския строителен пазар по това време е била много ожесточена и продължава да е такава. Фактът, че BIZKAILUR е сключил договор за 1 500 жилища с Habidite, предоставя на Habidite съвсем не незначително предимство спрямо неговите конкуренти, дори ако се вземе предвид само търсенето на строителство на къщи, които да се продават при защитен и полузащитен режим.
(101)
Фактът, че, както отбелязва Diputación, в съответствие с Plan Foral (вж. съображение (19)) BIZKAILUR е трябвало да осигури общо 3 000 къщи, които да се продават при защитен режим през периода 2004-2007 г., е подходяща илюстрация, че броят на къщите, за които е сключен договор с Habidite, не е незначителен. Вярно е, че Plan Foral обхваща периода 2004-2007 г., докато 1 500-те жилища, за които BIZKAILUR е сключило договор с Habidite, е трябвало да бъдат доставени през периода 2009-2011 г. (според бизнес плана на дружеството във версията му, оповестена през 2009 г.). Все пак това дава представа за общия брой на къщите, които BIZKAILUR е възнамерявало да продаде при защитен режим към момента на сключване на договора за жилищата.
(102)
Този елемент трябва да бъде оценен с оглед на съотношението на къщите, за които е сключен договор от Diputación и BIZKAILUR, към изчислената обща продукция на Habidite за съответния период. Според оповестения през 2009 г. бизнес план Habidite изчислява, че през 2009 г. цялата му продукция от 433 къщи би трябвало да бъде изкупена единствено от BIZKAILUR. През 2010 г. BIZKAILUR е трябвало да закупи 670 къщи, докато общата продукция на Habidite е трябвало да възлезе на 1 113 къщи. През 2011 г. BIZKAILUR е трябвало да закупи 342 къщи, докато общата продукция на Habidite е трябвало да бъде 3 151 къщи. Това показва, че към момента на сключване на договора за жилищата самото Habidite е считало, че Diputación и BIZKAILUR ще изкупуват значителен дял от продукцията през първите 2 години на производство на фабриката на Habdite в Alonsotegi (2009 г. и 2010 г.). Това потвърждава заключението, че договорът за жилищата значително е намалил рисковете, присъщо свързани с нов инвестиционен проект, по-специално с пускането на пазара на нов продукт (модулите на Habidite).
(103)
Друг признак, че посредством този договор Habidite би се освободило от значителна част от риска, свързан с продажбата на неговия продукт на пазара, произтича от собствения бизнес план на Habidite (от ноември 2008 г.), който е бил представен за целите на получаване на регионална помощ през 2008 г. В този бизнес план Habidite изчислява, че общото търсене на къщи, които ще се продават на регулирания пазар в цялата Страна на баските през периода 2011-2016 г., ще бъде приблизително 8 000 къщи годишно. В същия бизнес план се споменава, че Habidite възнамерява приоритетно да продава на регулирания сегмент от пазара (социално настаняване) както в Страната на баските, така и в други региони на Испания. По-специално през 2011 г. Habidite предвижда, че ще продаде 289 къщи на регулирания пазар в Испания от общата продукция в размер на 1 403 къщи през същата година. Това показва, че след края на договора за жилищата (тъй като 1 500-те къщи, поръчани от Diputación и BIZKAILUR, е трябвало да бъдат предадени най-късно до май 2011 г.) делът на къщите, които Habidite се е надявало да продаде на регулирания пазар от своето общо годишно производство, т.е. 289 къщи от обща продукция от 1 403 къщи, е било много по-ниско от същото съотношение през първите три години от функционирането на предприятието на Habidite в Alonsotegi, които са били обхванати от договора за жилищата.
(104)
Друг важен аспект е действителното търсене на социални жилища в провинция Bizkaia, което е било обхванато от BIZKAILUR посредством договора за жилищата. Конкретни доказателства не са предоставени нито от Diputación, нито от Habidite по отношение на действителното търсене на социални жилища, които следва да бъдат покрити от BIZKAILUR посредством договора за жилищата, сключен с Habidite при дадените условия. Както беше споменато в съображение (98), 1 500-те къщи, предвидени в разглеждания договор, е трябвало да бъдат предадени през периода 2009-2011 г. Освен това Diputación не твърди, че договорът е бил сключен с цел предоставянето на услуга от общ икономически интерес като социалното настаняване. Следва да се отбележи също така, че договорът за жилищата не е сключен след провеждането на публичен търг, макар че, според предоставената от самото Habidite информация, ако се разгледат други подобни договори, сключени от BIZKAILUR с други строителни дружества, изглежда, че BIZKAILUR е трябвало да възложи този договор чрез тръжна процедура.
(105)
От тази гледна точка не може да се приеме изтъкнатият от Habidite аргумент (вж. съображение (96)), че специалният технически характер на този проект е позволил прякото сключване на договора без публичен търг. Първо, разпоредбите, на които се позовава Habidite, не се отнасят до ситуации като настоящата, в които специалният характер на проекта се състои във въвеждането на пазара на нов продукт. Предметът на договорите за къщите е бил закупуването на къщи, които след това да бъдат продавани при полузащитен режим на граждани в неравностойно положение. Използваната технология за изграждането на подобни къщи не е от значение и построените жилища с предварително изготвени модули са били в пряка конкуренция с жилищата, изградени посредством традиционни методи. Второ, в доклад от януари 2009 г. (48) Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Баската сметна палата) изразява съмнения относно законността на договорите за земята и жилищата в контекст, в който обръща внимание на публичните договори, сключени в нарушение на принципите на прозрачност и конкурентни тръжни процедури.
(106)
Според решението по делото P&O Ferries (49) самият факт, че публичен орган закупува стоки при пазарни ценови условия, не е достатъчен, за да може да се направи заключение, че сделката е между несвързани лица, ако държавата не е имала действителна нужда от тези стоки, по-специално когато договорът за тези стоки е сключен без публичен търг. В настоящия случай липсата на информация за реалната нужда на BIZKAILUR да продаде 1 500-те поръчани къщи при полузащитен режим през периода 2009-2011 г., в съчетание с отсъствието на публичен търг, са признаци, че сделката не е била сключена при пазарни условия.
(107)
С оглед на изложеното в съображения (97)-(106) Комисията стига до заключението, че договорът за жилищата не може да се счита за нормална пазарна операция. Обратно, договорът предоставя предимство на Habidite и AFER group, като ги освобождава от риска да продават своята продукция при пазарни условия в пряка конкуренция с други строители. Елементът на помощта тук е определен като печалбата, която е щяла да бъде получена от Habidite от продажбата на 1 500 жилища на Diputación и BIZKAILUR при условията на договора за жилищата, а именно разликата между цената, която е щяла да бъде получена от BIZKAILUR от продажбата на 1 500 къщи при ценовите условия, посочени в член А, буква д) от договора за жилищата, и производствените разходи на Habidite за 1 500 къщи. Предимството е селективно, тъй като според договора за жилищата е предоставено специално на Habidite и AFER group.
VII.1.3 Предварителни заключения
(108)
Въз основа на съображения (64)-(90) и (92)-(106) и без да се засягат каквито и да било допълнителни констатации по отношение на съвместимостта със законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки, трябва да се заключи, че както договорът за земята, така и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(109)
В случая на договора за земята включената държавна помощ има два компонента:
а)
пропуснатата лихва по заем в размер на разходите, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за проекта на Habidite, който е щял да бъде предоставен без лихва за период от 7 години с гратисен период от 4 години. Пропуснатата лихва възлиза на НЕП от 13,41 % от разходите за закупуване на земята, които са заплатени от BIZKAILUR съгласно член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на въпросния парцел земя с обща площ от най-малко 101 430 m2, както е предвидено в член 1, точка iii) от втора част от договора за земята.
(110)
В случая на договора за жилищата елементът на помощта включва печалбата, която би била получена от Habidite от продажбата на 1 500 къщи по споменатия договор, а именно разликата между посочената в член А, буква д) от договора за жилищата цена за 1 500 къщи и производствените разходи, направени от Habidite за производството на 1 500-те къщи.
VII.2. Съвместимост
(111)
В решението за откриване от 2 декември 2009 г. Комисията изразява съмнения, че включената в договорите за земята и жилищата помощ би могла да се сметне за съвместима с Договора при съответните правила, които са били приложими към момента на оценката, като се позовава по-специално на оригиналната Временна рамка (50), Насоките за ОиП от 2004 г., Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (51) и Общия регламент за групово освобождаване от 2008 г. (52)
(112)
Както е посочено в съображения (60)-(62) обаче, предоставената чрез договорите за земята и за жилищата помощ е била отпусната незаконосъобразно (т.е. преди да бъде нотифицирана до Комисията) на 15 декември 2006 г. Следователно нейната съвместимост трябва да бъде оценена въз основа на правилата за държавна помощ, които са били в сила към момента на отпускането ѝ.
(113)
От тази времева гледна точка съвместимостта на отпуснатата по договорите за земята и жилищата помощ не може да се разглежда в светлината на специалните правила, които се прилагат във връзка с кризата, тъй като те са приети и влезли в сила на по-късен етап.
(114)
Така също според Diputación към 15 декември 2006 г. Habidite и AFER group не са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП от 2004 г. Следователно те не са били допустими за помощ за оздравяване или преструктуриране към момента на сключване на договорите за земята и жилищата.
(115)
Договорите за земята и жилищата са сключени на 15 декември 2006 г. в подкрепа на нов инвестиционен проект в Alonsotegi - село, разположено в Gran Bilbao comarca - което по това време е било подпомаган район съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора (53). Следователно трябва да се провери дали предоставената по договорите за земята и жилищата помощ може да е била съвместима с Договора съгласно правилата за регионална помощ, които са били приложими към 15 декември 2006 г., а именно: Насоките за национална регионална помощ от 1998 г. (54) (наричани по-долу „Насоките от 1998 г.“) и Многосекторната рамка за регионална помощ за големи инвестиционни проекти от 2002 г. (55) (наричана по-долу „Рамката от 2002 г.“), и съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(116)
Регионалната инвестиционна помощ, за да бъде определена за съвместима с вътрешния пазар, трябва да отговаря на редица стандартни критерии за съвместимост, които, към момента на сключването на договора за земята на 15 декември 2006 г. са били определени в Насоките от 1998 г. По-специално помощта е трябвало да може да допринесе за регионалното развитие и да подпомага първоначален инвестиционен проект, работите по който са започнали едва след като получателят на помощта е представил заявление за помощ (стимулиращ ефект), инвестиционният проект е трябвало да е финансиран от получателя на помощта в размер на най-малко 25 % и инвестиционният проект е трябвало да бъде поддържан в рамките на подпомагания район, в който е разположен, в продължение на най-малко пет години. Освен това допустимите разходи, които следва да бъдат взети предвид за отпускането на помощта, е трябвало да бъдат ограничени до определени допустими разходи и помощта не е трябвало да се съчетава с друга помощ по такъв начин, че да се превиши приложимия таван за регионална помощ.
(117)
Според точка 2 от Насоките от 1998 г., като общо правило, ad hoc регионална помощ, предоставена на отделно предприятие или облагодетелстваща отделен сектор на дейност, не се счита за съвместима с Договора, тъй като по принцип нейното нарушаващо въздействие би превишило нейното положително въздействие върху регионалното развитие. Освен това е била забранена ad hoc помощта за предприятия в затруднение.
(118)
Испанските органи не са нотифицирали предоставената на Habidite помощ по договора за земята като отпусната по разрешена схема за регионална помощ. Тази помощ по-скоро представлява ad hoc мярка, която облагодетелства само Habidite и AFER group и косвено строителния сектор.
(119)
Въпреки това според същата точка 2 от Насоките от 1998 г. такава ad hoc помощ, облагодетелстваща само един сектор и предприятие може по изключение да бъде обявена за съвместима с Договора, ако може да бъде демонстрирано, че тя дава значителен принос за регионалното развитие, който превишава нейното нарушаващо въздействие върху търговията и конкуренцията в рамките на Съюза. Въпреки че испанските органи не са изложили никакви аргументи в това отношение, по своя инициатива и въз основа на информацията, с която разполага, Комисията все пак следва да провери дали са изпълнени условията за тази дерогация в случая на предоставената чрез договора за земята помощ.
(120)
Очевидно е, че договорът за земята е бил предназначен да подпомогне нов инвестиционен проект, т.е. новото предприятие на Habidite в Alonsotegi. Към момента е било преценено, че проектът ще създаде 1 100 преки нови работни места в подпомагания район и много вероятно така също значителен брой непреки работни места в същия район. Този елемент се потвърждава от факта, че съгласно паралелния договор за жилищата, новият инвестиционен проект би допринесъл така също за постигането на целите на регионалната политика, а именно осигуряването на социално настаняване за граждани в неравностойно положение в провинция Bizkaia. Освен това нито Habidite, нито AFER group са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП към момента, когато са били подписани договорите за земята и жилищата (вж. съображение (9)). Следователно Комисията стига до заключението, че в случая на договора за земята са изпълнени условията за изключение, предвидени в последния параграф на точка 2 от Насоките от 1998 г.
(121)
Според точка 4.4 от Насоките от 1998 г. понятието регионална помощ обхваща само помощ за първоначална инвестиция, която се определя като инвестиция в дългосрочен капитал, свързан с изграждането на ново предприятие, разширяването на съществуващо предприятие или започването на дейност, включваща основна промяна на производствения процес на съществуващо предприятие. Отпуснатата помощ по договора за земята отговаря на това определение, тъй като помощта е била отпусната в подкрепа на създаването на нов инвестиционен проект в Alonsotegi.
(122)
Според точка 4.5 от Насоките от 1998 г. помощта за първоначална инвестиция следва да бъде предназначена единствено за покриване на допустимите инвестиционни разходи и, следователно, максималният размер на регионалната помощ е определен като процент от допустимите инвестиционни разходи. Според точки 4.5 и 4.6 от Насоките от 1998 г. категорията „допустими разходи“ на даден нов инвестиционен проект включва земя, сгради и съоръжения/машини, както и някои категории нематериални инвестиции (патенти, лицензи, ноу-хау) в размер до 25 % от стандартната база в случай на големи предприятия.
(123)
Следователно първо трябва да бъдат определени допустимите разходи по проекта на Habidite в Alonsotegi към 15 декември 2006 г.
(124)
Тъй като помощта, свързана с договора за земята, не е отпусната въз основа на предварително подадено заявление за помощ, по това време получателят на помощта не е представил информацията, която е необходима за установяването на допустимите разходи в даден нов инвестиционен проект в случаите на регионална помощ. Информацията, която е била на разположение на Diputación по въпроса с допустимите разходи, е посочена в съображение (12) по-горе, както следва:
Земя
4,8 млн. EUR
Промишлена сграда
22,5 млн. EUR
Адаптиране на земята (urbanización)
4,04 млн. EUR
Инсталации
24,0 млн. EUR
Общо
55,34 млн. EUR
(125)
Посочените категории разходи действително могат да се считат за „допустими разходи“ по смисъла на точка 4.5 от Насоките от 1998 г. Освен това, тъй като помощта, свързана с договора за земята, е била пряко свързана със закупуването и адаптирането за промишлено използване на земята за новия инвестиционен проект, тя удовлетворява също така и това изискване, произтичащо от точка 4.5 от Насоките от 1998 г.
(126)
Според точка 4.10 от Насоките от 1998 г. помощта за първоначални инвестиции следва да бъде обвързана с поддържането на въпросната инвестиция за минимален период от 5 години. Макар че това условие не е изрично наложено на Habidite в контекста на договора за земята, следва да се отбележи, в контекста на паралелния договор за помощ за обучение (описан в съображение (39) по-горе), който също е сключен на 15 декември 2006 г., и по отношение на същия инвестиционен проект, че Habidite се е ангажирало да поддържа 1 100 работни места за период от най-малко 5 години. Следователно Комисията стига до заключението, че точка 4.10 от Насоките от 1998 г. също е удовлетворена.
(127)
При липсата на информация за приблизителните разходи за заплати за 1 100-те служители в предприятието на Habidite в Alonsotegi Комисията не може да направи надеждна оценка на възможната съвместимост на помощта, отпусната по договора за земята, с точки 4.11-4.17 от Насоките от 1998 г. относно създаването на работни места. Тъй като обаче помощта в договора за земята е била свързана със закупуването на земята, което е допустим разход, не е необходима оценка по точки 4.11-4.17 от Насоките от 1998 г.
(128)
Преди подписването на договора за земята инвестиционният проект на Habidite не е получавал никаква друга инвестиционна помощ, която следва да се вземе предвид за целите на оценяването на кумулативното въздействие по точка 4.18 от Насоките от 1998 г.
(129)
Точка 4.2 от Насоките от 1998 г. гласи, че схемите за помощ трябва да изискват подаването на заявление за помощ преди започването на работите по инвестиционния проект. Целта на тази разпоредба е да се гарантира, че регионална помощ се отпуска само ако има потвърдимо стимулиращо въздействие: ако работата по даден проект е започнала преди подаването на заявление за помощ, отпуснатата впоследствие регионална помощ очевидно не би имала стимулиращо въздействие, което ще рече, че проектът вероятно би бил осъществен дори без помощта.
(130)
По тази точка следва да се отбележи, първо, че договорът за земята е бил ad hoc мярка, а не помощ, предоставена по одобрена схема. Въпреки това стимулиращото въздействие е общ критерий за съвместимост по член 107, параграф 3, буква в) от Договора, който във всички случаи трябва да бъде потвърден за договора за земята. Въпреки че Diputación не е изтъкнала стимулиращото въздействие на тази мярка, по своя инициатива Комисията все пак следва да разгледа съответствието с това съществено важно условие за съвместимост.
(131)
Комисията счита, че условието за стимулиращо въздействие е изпълнено в случая с помощта, свързана с договора за земята, поради следните причини. Първо, макар че помощта не е била нотифицирана преди датата на предоставянето ѝ (15 декември 2006 г.), работата по проекта не е започнала преди предоставянето на помощта. Всъщност според предоставената от Diputación информация закупуването на необходимата за проекта земя, което може да се счита за начало на работата по този инвестиционен проект, е започнало едва през май 2007 г., т.е. след подписването на договора за земята на 15 декември 2006 г. Второ, фактът, че проектът на Habidite не е осъществен след прекратяването на договорите за земята и жилищата, може да се счита за потвърждение, че помощта е имала стимулиращо въздействие: без помощта проектът не е реализиран.
(132)
С точка 4.2 от Насоките от 1998 г. се изисква също така получателят на помощта да е осигурил за проекта самостоятелно финансово участие, което не включва помощ, в размер на най-малко 25 % от допустимите разходи. В случая с помощта, включена в договора за земята, това условие очевидно е изпълнено. Обявените от Diputación допустими разходи за този проект възлизат на 55 млн. EUR. Следователно Habidite е трябвало със собствени средства да финансира най-малко 25 % от тази сума, т.е. най-малко 13,75 млн. EUR. Комисията счита, че елементът на помощта в договора за земята, както е посочено в съображение (109) по-горе, не би трябвало да надхвърля 75 % от допустимите разходи - т.е. 41,25 млн. EUR - дори и в случай, в който целият размер на помощта би бил значително завишен, като се приеме, че помощта е включвала 28,2 млн. EUR действителни разходи за адаптирането на земята за промишлено използване плюс 0,98 млн. EUR (т.е. 13,41 % от общия размер от 7,3 млн. EUR на разходите за закупуването на земята според изчисленията на Diputación).
(133)
С оглед на изложеното в съображения (116)-(132) Комисията стига до заключението, че помощта, свързана с договора за земята, отговаря на условията за съвместимост според Насоките от 1998 г.
(134)
Информацията относно допустимите инвестиционни разходи, посочена в съображения (12) и (124), също показва, че инвестиционният проект на Habidite през декември 2006 г. е отговарял на условията за голям инвестиционен проект по смисъла на Многосекторната рамка от 2002 г. - общите допустими разходи за този проект превишават 50 млн. EUR. Следователно съвместимостта на помощта, свързана с договора за земята, трябва да се разгледа също така от гледна точка на съответствието ѝ с условията на Рамката от 2002 г.
(135)
Максималният интензитет на помощта, който е бил приложим за Grand Bilbao comarca през декември 2006 г., изразен като НЕП, е бил 20 %. Въз основа на точка 21 от Рамката за 2002 г. и като се вземат предвид допустимите разходи за проекта на Habidite към 2006 г., както е посочено в съображение (12), максималният интензитет на помощта, който е разрешен за този проект, следва да е бил пропорционално намален по следния начин:
Допустими разходи
Коригиран таван на помощта
До 50 млн. EUR
10 млн. EUR (20 % - регионалния таван от 50 млн. EUR)
Между 50 млн. EUR и 100 млн. EUR
0,5 млн. EUR (10 % - половината от регионалния таван от 5 млн. EUR)
Част, превишаваща 100 млн. EUR
-
Общо
10,5 млн. EUR
(136)
Следва, че помощта, свързана с договора за земята, би била съвместима само до общ размер от 10,5 млн. EUR и несъвместима по отношение на всяка част, превишаваща 10,5 млн. EUR. Всъщност, както е посочено в съображения (78)-(82) и (109), размерът на помощта, свързана с договора за земята, не може да бъде точно определен количествено поради спора относно действителните разходи, които е трябвало да бъдат направени от BIZKAILUR за изпълнение на договорните му задължения по закупуването и адаптирането за промишлено използване на парцела земя за създаването на предприятието на Habidite в Alonsotegi - спор, по който Комисията не може да даде информирано окончателно становище.
(137)
Първият компонент на помощта би представлявал 13,21 % от действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята. Diputación твърди, че тези действителни разходи биха възлезли на обща сума от 7,3 млн. EUR, но Habidite счита, че тази оценка е завишена. Отбелязва се също така, че според предоставената от самото Diputación информация (вж. съображение (12)), в определен момент разходите за закупуване на земята са били изчислени на 4,8 млн. EUR. Накрая, изчислените през ноември 2008 г. разходи за закупуване на земята, посочени в бизнес плана на Habidite, който е подаден със заявлението му за регионална помощ през 2008 г., са били 5,5 млн. EUR.
(138)
Що се отнася до втория елемент на помощта, а именно общия размер на действителните разходи, направени от BIZKAILUR за адаптирането за промишлено използване на въпросния парцел земя, Diputación ги оценява на 28,5 млн. EUR през март 2009 г., като заявява също така, че в даден момент тези разходи са били оценени на едва 4,04 млн. EUR (вж. съображение (12)).
(139)
В заключение, въз основа на наличната информация не може да се изключи с абсолютна сигурност, че помощта, свързана с договора за земята, не би надвишила допустимия размер за този проект от 10,5 млн. EUR.
(140)
В точка 24 от Рамката от 2002 г. са определени допълнителни условия за съвместимост на мерките, когато размерът на помощта превишава максималната допустима помощ за инвестиция от 100 млн. EUR в същия подпомаган район. В нашия случай, въз основа на точка 21 от Рамката от 2002 г. максималната разрешена помощ за инвестиция от 100 млн. EUR в Gran Bilbao comarca към декември 2006 г. е била 15 млн. EUR (състояща се от 10 млн. EUR, представляващи 20 % от първите 50 млн. EUR, плюс 5 млн. EUR, представляващи 10 % от следващите 50 млн. EUR).
(141)
Както вече беше обяснено в съображения (78)-(82), въз основа на наличната информация общият размер на помощта, свързана с договора за земята, не може да бъде точно определен количествено. Въпреки това Комисията не може да изключи, че размерът на помощта може да е превишил тавана от 15 млн. EUR. При тези обстоятелства Комисията провери дали в случая на договора за земята са били изпълнени двете допълнителни условия за одобряване на такава помощ.
(142)
Първото условие е получателят на помощта да не е превишил 25 % от продажбите на въпросния продукт преди или след инвестицията. Второто условие е, че създаденият производствен капацитет от инвестиционния проект не трябва да превишава 5 % от съответния пазар. Според точка 24 от Рамката от 2002 г. съответните държави членки носят тежестта за доказване на изпълнението на тези условия. В настоящия случай испанските органи не предоставиха информация, която да даде възможност на Комисията да провери дали всяко от тези две допълнителни условия е било изпълнено.
(143)
Въпреки това, въз основа на прогнози за пазарните проценти, предоставени от Habidite през ноември 2008 г. за целите на получаването на регионална помощ през 2008 г. (вж.съображение (87)), дружеството е определило своя собствен дял от целия испански пазар на строителство на къщи (свободен пазар с включен сегмент на социално настаняване) на [0,1-1,0] % през 2011 г., т.е. след добавянето на новия производствен капацитет посредством разглеждания инвестиционен проект, като очакванията са били за повишение до [0,5-1,5] % от 2012 г. нататък. Ако се разглежда само баският пазар, делът на Habidite през 2011 г. на свободния сегмент от строителния пазар би бил [0,1-1,0] % с очакване за покачване до [2,0-3,0] % от 2014 г. нататък.
(144)
Предвид тези изчисления, които не се поставят под съмнение от никоя друга информация на разположение на Комисията, може да се допусне, че през декември 2006 г. Habidite не би превишило таваните за пазарен дял и капацитет, определени в точка 24 от Рамката за 2002 г. по отношение на инвестицията, подпомогната с договора за земята.
(145)
В заключение условията за съвместимост според Рамката от 2002 г. също биха били удовлетворени за частта от помощта, свързана с договора за земята, която не превишава разрешения размер от максимум 10,5 млн. EUR. Помощта, която превишава този таван, не би била съвместима с Договора, тъй като не би изпълнила условията за съвместимост според Насоките от 1998 г. и Рамката от 2002 г.
(146)
Тъй като помощта не е била изплатена и възстановяване не е необходимо, тези заключения относно съвместимостта на помощта, свързана с договора за земята, са достатъчни за целите на настоящото решение.
(147)
Комисията обръща внимание на компетентните испански органи върху факта, че включената в договора за земята помощ трябва да бъде взета предвид при разглеждането на съответствието с правилата за кумулиране на помощта с оглед на регионалната помощ за 2008 г., предоставена от баското правителство за същия проект. Това е необходимо също така, като се има предвид, че както помощта по договора за земята, така и регионалната помощ за 2008 г. обхващат допустими разходи за закупуването и адаптирането на същия парцел земя. Отбелязва се отново, че работите по този инвестиционен проект са започнали през май 2007 г., а заявлението за регионална помощ за 2008 г. е подадено през 2008 г.
(148)
Както е посочено в съображения (93)-(107), включената в договора за жилищата помощ понижава рисковете за първоначалната инвестиция, като обезпечава продажбата на значителна част от първоначалната продукция на новото предприятие, и също така предоставя предимство на Habidite пред други конкуренти, тъй като Habidite без публичен търг е получило договор за доставка на 1 500 жилища на публичните органи, които да се продават при полузащитен режим. Свързаната с договора за жилищата помощ е определена като печалбата, която Habidite би извлякло от закупуването на 1 500 къщи от Diputación и BIZKAILUR, а именно разликата между цената, на която последното би продало къщите, и собствените разходи на Habidite за производството на тези къщи.
(149)
Според Насоките от 1998 г. регионалната помощ е свързана с допустими разходи. Макар че е вярно, че точка 4.2 от тези Насоки не ограничава формите, в които може да бъде предоставена помощта, от точка 4.5 и от цялото съдържание на Насоките става ясно, че инвестиционната помощ трябва да подпомага допустими инвестиционни разходи. Според точка 4.5 от същите Насоки за целите на предоставянето на регионална помощ могат да се вземат предвид само разходи за закупуване на активи като земя, сгради и съоръжения/машини. Според точка 4.6 чрез регионална помощ могат да се подпомагат също така и други разходи като такива за придобиването на патенти, лицензи и ноу-хау.
(150)
Предвид характера ѝ обаче помощта, отпусната чрез договора за жилищата, не подпомага такива допустими разходи. Предназначението на тази помощ по-скоро е да намали текущите разходи за дейността на получателя на помощта. Според точка 4.15 от Насоките от 1998 г. като общо правило оперативната помощ е забранена и само по изключения се допуска в региони, които са подпомагани по член 107, параграф а) от Договора. Проектът на Habidite обаче е трябвало да бъде осъществен в район, който е подпомагат по член 107, параграф 3, буква в), а не по член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
(151)
Следователно Комисията стига до заключението, че включената в договора за жилищата помощ отговаря на изискванията за оперативна помощ, която според точка 4.15 от Насоките от 1998 г. не би била съвместима с Договора.
VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(152)
С оглед на горната оценка в съображения (63)-(151) и без да се засягат каквито и да било допълнителни констатации по отношение на съвместимостта със законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки, Комисията стига до заключението, че договорът за земята и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(153)
В случая на договора за земята помощта се състои от два компонента:
а)
пропусната лихва за заем в общ размер на разходите, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за проекта на Habidite, който е трябвало да бъде предоставен без лихва за период от 7 години с гратисен период от 4 години. Тази пропусната лихва възлиза на НЕП в размер на 13,41 % от разходите за закупуване на земята, направени от BIZKAILUR въз основа член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено ползване на въпросния парцел земя, с площ от най-малко 101 430 m2, както е посочено във член 1, точка iii) от втора част от договора за земята.
(154)
В случая на договора за жилищата елементът на помощта включва печалбата, която са щели да получат Habidite и AFER group от продажбата на 1 500-те къщи, поръчани от Diputación и BIZKAILUR, което означава разликата между цената, на която последното е трябвало да продаде къщите съгласно условията на договора за жилищата, и разходите, направени от Habidite за строителството им.
(155)
Наличната информация не дава възможност за точно количествено определяне на размерите на помощта, включена в договорите за земята и жилищата. За целите на настоящото решение обаче количествено определяне на помощта не е необходимо: помощта не е била изплатена и, следователно, няма нужда да се възстановява.
(156)
Подчертава се също така, че договорите за земята и жилищата са свързани с незаконосъобразна помощ. Свързаната с двата договора помощ е предоставена на 15 декември 2006 г. в нарушение на предвиденото в Договора задължение за предварително уведомяване. С оглед на решението по делото на CELF/SIDE (56) последващото нотифициране на двата договора и констатацията за частична съвместимост на включената в договора за земята помощ до разрешения размер от 10,5 млн. EUR не отстраняват незаконосъобразния характер на помощта. Комисията изисква компетентните испански органи да понесат всички необходими правни последици от незаконосъобразния характер на помощта, включена в договорите за земята и жилищата.
(157)
Предоставената чрез договора за земята помощ е съвместима с Договора съгласно Насоките от 1998 г. и Рамката от 2002 г. до разрешения размер от 10,5 млн. EUR. Частта от предоставената по договора за земята помощ, която може да превишава този разрешен размер, не е съвместима с Договора.
(158)
Предоставената чрез договора за жилищата помощ представлява оперативна помощ, която не е съвместима с Договора в своята цялост според точка 4.15 от Насоките от 1998 г.
(159)
Констатациите в настоящото решение относно наличието на помощ в договора за земята са от значение за регионалната помощ за 2008 г., предоставена от баското правителство за същия инвестиционен проект. Отбелязва се, че работата по този инвестиционен проект е започнала през май 2007 г., което ще рече - преди подаването на заявление за регионална помощ за 2008 г.
(160)
Получателите на помощта, предоставена чрез договорите за земята и жилищата, са Habidite Technologies País Vasco S.A. и AFER group, които са страни по договорите за земята и жилищата и са свързани по силата на член 3, параграф 2 и член 3, параграф 3, точка 3 от приложението към Препоръка на Комисията от 6 май 2003 г. относно определението на микропредприятията, малките и средните предприятия (57),
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Двата договора, нотифицирани от Кралство Испания на 15 април 2009 г. и сключени на 15 декември 2006 г. между Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR S.A., от една страна, и Habidite Technologies País Vasco S.A. и AFER group, от друга страна, включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
Член 2
Включената в нотифицираните договори помощ е незаконосъобразна, тъй като е предоставена преди да бъде изпълнено задължението за уведомяване съгласно член 108, параграф 3 от Договора.
Член 3
Свързаната с договора за земята помощ включва:
а)
пропуснатата лихва от Diputación и BIZKAILUR за безлихвен заем в размер на действителните разходи за закупуването на земята, който е трябвало да бъде погасен след гратисен период от четири години на четири равни годишни вноски от по 25 % всяка. НЕП на подобен безлихвен заем би бил 13,41 % от действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за този проект въз основа на член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите действителни разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на земята, която е трябвало да бъде закупена за този проект, с площ от най-малко 101 430 m2, както е посочено във втора част, член 1, точка iii) от договора за земята.
Член 4
Свързаната с договора за жилищата помощ се състои от печалбата, която биха получили Habidite и AFER group от продажбата на 1 500-те къщи, поръчани от Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR S.A. по разглеждания договор. Тази печалба се определя като разликата между получената от Habidite цена от BIZKAILUR въз основа на член А, буква д) от посочения договор и собствените разходи на Habidite за построяването на 1 500-те къщи.
Член 5
Включената в договора за земята помощ е съвместима с Договора съгласно Насоките за национална регионална помощ от 1998 г. и Многосекторната рамка за регионална помощ за големи инвестиционни проекти от 2002 г. до разрешения размер от 10,5 млн. EUR. Помощта, която превишава този таван, е несъвместима с Договора.
Член 6
Включената в договора за жилищата помощ не е съвместима с Договора съгласно точка 4.15 от Насоките за национална регионална помощ от 1998 г., тъй като представлява оперативна помощ.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 27 юни 2012 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 27 juin 2012
concernant l’aide d’État no SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
[notifiée sous le numéro C(2012) 4194]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2013/198/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la décision de la Commission d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard de l’aide C 37/09 (ex N 226/09) (2),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles, et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Le 15 avril 2009, les autorités espagnoles ont notifié, pour des motifs de sécurité juridique, deux contrats conclus le 15 décembre 2006, entre, d’une part, Bizkailur S.A. (ci-après «Bizkailur») et la Diputación Foral de Bizkaia (ci-après la «Diputación») et, d’autre part, les entreprises privées Habidite Technologies País Vasco S.A. (ci-après «Habidite»), Grupo Empresarial Afer S.L. (ci-après le «groupe Afer») et le groupe Habidite.
(2)
Le 2 décembre 2009, la Commission a ouvert en vertu de l’article 108, paragraphe 2, du traité une procédure formelle d’examen concernant les contrats notifiés (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure») (3). La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 12 mars 2010 (4).
(3)
Les autorités espagnoles n’ont pas présenté d’observations sur la décision d'ouvrir la procédure. Habidite a présenté, par lettre du 9 avril 2010, des observations sur cette décision. Celles-ci ont été transmises par lettre du 15 avril 2010 aux autorités espagnoles, qui ont répondu par lettre du 12 mai 2010. Aucune partie tierce n'a présenté d'observations au sujet de la décision d'ouvrir la procédure.
(4)
Le 6 septembre 2010, Habidite a demandé, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 (5), l’accès aux documents du dossier fournis par les autorités espagnoles. La Commission a consulté les autorités espagnoles à propos de cette demande le 10 septembre 2010. Le 13 septembre, celles-ci ont répondu qu’elles ne s’opposaient pas à ce que Habidite se voie octroyer l’accès aux documents demandés, qui lui ont été transmis le 7 octobre 2010.
(5)
La Commission a demandé des renseignements complémentaires aux autorités espagnoles par lettres du 28 juin 2010 et du 8 décembre 2010, auxquelles les autorités espagnoles ont répondu les 26 juillet 2010 et 14 janvier 2011 respectivement.
(6)
Habidite a présenté des observations supplémentaires et fourni de nouvelles informations le 27 juillet 2010 (réponse des autorités espagnoles le 3 novembre 2011), le 6 avril 2011 (observations enregistrées le 13 avril 2011 et réponse des autorités espagnoles le 30 mai 2011, enregistrée le 6 juin 2011) et le 7 juillet 2011. Les services de la Commission se sont réunis le 3 février 2011 à Bruxelles avec des représentants de Habidite, à la demande de cette dernière.
II. HISTORIQUE DU DOSSIER
(7)
Les deux contrats qui font l’objet de la présente décision ont été conclus le 15 décembre 2006 entre, d’une part, Bizkailur et la Diputación, et d’autre part, Habidite, le groupe Afer et le groupe Habidite.
(8)
Bizkaildur est une entreprise détenue à 100 % par la Diputación et dont l’objectif social est l'acquisition et l'aménagement de terrains pour la promotion de projets industriels et de logements sociaux dans la province de Biscaye. En juin 2010, Bizkailur a fusionné avec d’autres entreprises publiques ayant des domaines d’activité semblables pour former l’actuelle Aspiegiturak S.A.U., entreprise détenue à 100 % par la Diputación et qui a conservé le même domaine d’activité (6).
(9)
Habidite fait partie, avec d’autres entreprises liées du groupe Habidite, du groupe privé Afer, dont le siège se trouve à Ortuella (Biscaye) (7). À la date de la notification, le groupe Afer était constitué au total de treize entreprises du secteur de la construction et de secteurs analogues (8). À cette époque, toutes les entreprises du groupe Afer étaient détenues majoritairement par […] (9). Selon la Diputación et Habidite, lorsque les deux contrats ont été conclus, ni Habidite ni le groupe Afer n’étaient des entreprises en difficulté au sens des points 9, 10 et 11 des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (10) (ci-après les «lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration»).
(10)
Les contrats notifiés ont été conclus pour appuyer un nouveau projet d'investissement que devait développer Habidite: la création d’une usine de fabrication de modules de construction (ci-après l’«usine Habidite») à Alonsotegi, localité située dans la région du grand Bilbao qui, lors de la conclusion des contrats notifiés, était une région assistée au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité (11). L’usine Habidite devait créer 1 100 nouveaux postes de travail dans cette région assistée.
(11)
La nouvelle usine devait produire les «modules Habidite», c’est-à-dire des modules de construction préfabriqués qui seraient utilisés dans l’assemblage direct de logements et de bâtiments. Les modules Habidite devaient être fabriqués à l’aide d’une ligne de montage similaire à celle qui est utilisée dans l’industrie automobile pour ensuite être transportés et assemblés directement sur place. Le produit était considéré comme novateur, non seulement en raison de la technologie particulière utilisée pour la production, mais également en raison du gain de temps et de ressources dans l'assemblage du produit final (bâtiments et logements) et de l’utilisation de matériaux permettant des économies d’énergie. L’entreprise avait présenté différentes demandes de brevets concernant ce produit (12).
(12)
D’après les informations fournies par la Diputación, au moment de la signature des deux contrats notifiés, les coûts de ce projet d’investissement à Alonsotegi avaient été estimés à 55 millions d’EUR, ventilés comme suit:
Terrains
4,8 Mio EUR
Construction industrielle
22,5 Mio EUR
Travaux de viabilisation
4,04 Mio EUR
Installations
24,0 Mio EUR
Total
55,34 Mio EUR
(13)
Selon les estimations, la production annuelle de la future usine Habidite devait être de 3 500 maisons au cours des premières années de fonctionnement de l’usine et de 4 500 maisons lorsque l'usine aurait atteint sa pleine capacité de production.
(14)
Pour comprendre le contexte dans lequel les contrats notifiés ont été conclus le 15 décembre 2006, il convient de décrire brièvement le cadre juridique régissant l’octroi de logements sociaux au Pays basque.
(15)
Les prix moyens du marché immobilier dans cette communauté autonome étaient plus élevés que dans le reste de l’Espagne avant l’éclatement de la crise en 2008 et continuent de l’être à la date de la présente décision. Les autorités du Pays basque cherchent à garantir l’accès au logement pour les plus défavorisés en proposant des logements sociaux qui bénéficient d’un régime de protection (logements protégés) ou de semi-protection (logements conventionnés). Ces deux catégories de logements sociaux sont définies aux considérants (16) à (19).
(16)
La «Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo» (loi 2/2006 relative à l’occupation des sols et à l’urbanisme (13), ci-après «loi 2/2006 de la communauté autonome») dispose que:
a)
40 % des terrains constructibles à usage résidentiel sont destinés à des logements protégés ou conventionnés, à raison de 20 % pour chaque catégorie (article 80, paragraphe 2, de la loi 2/2006 de la communauté autonome);
b)
dans chaque zone de terrain constructible à usage préférablement résidentiel, 55 % du terrain sera réservé à des logements protégés et 20 % à des logements conventionnés (article 80, paragraphe 3, de la loi 2/2006 de la communauté autonome).
(17)
Les logements relevant du régime officiel de semi-protection (logements conventionnés) font partie d'une catégorie intermédiaire entre les logements bénéficiant d'une protection officielle et les logements vendus librement sur le marché. Les prix des logements conventionnés sont plafonnés par la loi 2/2006 de la communauté autonome à un maximum de 1,7 fois les prix maximums des logements protégés. Dans la province de Biscaye, ces derniers sont fixés en vertu de l’«Orden de 1.8.2004 del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales (14)» (arrêté du 1.8.2004 du département du logement et des affaires sociales), qui établit un prix initial réglementé qui est actualisé chaque année sur la base de l'indice des prix à la consommation, tel que déterminé par l'Institut espagnol des statistiques.
(18)
D’après la Diputación, en 2006, lorsque les contrats notifiés ont été conclus, les prix maximums applicables aux logements protégés étaient les suivants:
-
1 351,86 EUR/m2 dans les communes énumérées à l’annexe I de l’arrêté du 1.8.2004;
-
1 307,94 EUR/m2 dans les communes énumérées à l’annexe II de l’arrêté du 1.8.2004;
-
1 181,54 EUR/m2 dans les communes restantes;
-
472,40 EUR/m2 pour les annexes (garage/cagibi, etc.).
Les prix des logements conventionnés étaient plafonnés à un montant maximum de 1,7 fois les prix indiqués ci-dessus.
(19)
La Diputación précise que lorsque Bizkailur a conclu avec Habidite les contrats notifiés, elle a agi en vertu de la Ley 7/1985, de 2 de abril de 1985, reguladora de las Bases del Regímen Local (loi-cadre 7/1985 du 2 avril 1985 régissant les autorités locales, ci-après la «loi 7/1985») (15), qui donne aux municipalités compétence pour gérer les affaires d’intérêt local, et notamment l’offre de logements sociaux (article 25). En vertu de l’article 109, paragraphe 2, du Real Decreto 1372/1986 (décret royal 1372/1986) et de l’article 79 de la loi 7/1985 (version consolidée), les municipalités transféraient à Bizkailur, à titre onéreux ou gratuit, les actifs nécessaires pour qu'elle puisse se conformer aux objectifs concernant les logements sociaux. Au moment de la conclusion des contrats notifiés (15 décembre 2006), ces objectifs étaient définis dans un plan, adopté par la Diputación en 2004, portant sur l’offre de logements sociaux en Biscaye pour la période 2004-2007: il s’agissait du Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007 (plan régional 2004-2007 relatif aux logements, ci-après le «Plan Foral»). D’après la Diputación, le Plan Foral prévoyait que Bizkailur fabrique au cours de la période 2004-2007 un total de 3 000 logements relevant du régime de protection.
(20)
Selon le premier contrat, dénommé «mesure 1» dans la décision d'ouvrir la procédure (ci-après le «contrat relatif aux terrains»), la Diputación et Bizkailur ont convenu que Bizkailur acquerrait et aménagerait en vue d’un usage industriel une parcelle de 101 430 m2 (81 600 m2 en vue d’un usage industriel pour l'usine, 5 300 m2 pour des bureaux et 14 300 m2 pour d’autres usages industriels) dans la zone industrielle de Montealegre, située sur la commune de Alonsotegi, dans un délai maximal de 24 mois à partir de la date de la signature du contrat [deuxième partie, article premier, point ii), du contrat]. Bizkailur devait transmettre à Habidite la propriété du terrain aménagé, dans un délai de 12 mois à compter de la date de la signature du contrat [deuxième partie, article premier, point iii), du contrat], «libre de toute charge, dépense ou contribution», pour un prix équivalent au «prix effectif payé par Bizkailur lors de l'acquisition» [deuxième partie, article premier, point vi), du contrat]. Habidite paierait ce prix en quatre tranches d’un montant équivalent à 25 %, à l’échéance de la quatrième, cinquième, sixième et septième années à compter de la signature de l'acte de mutation.
(21)
En vertu du deuxième contrat, dénommé «mesure 2» dans la décision d'ouvrir la procédure (ci-après le «contrat relatif aux logements»), la Diputación devait acheter à Habidite, soit directement soit en passant par Bizkailur, un total de 1 500 logements dont 750 d’une superficie inférieure à 75 m2. La Diputación ou Bizkailur devait passer commande de 1 500 logements entre mai 2007 et fin juin 2010 pour pouvoir livrer l’ensemble de ceux-ci en mai 2011.
(22)
Les logements ayant fait l’objet d’un contrat devaient être construits sur des terrains mis à disposition de Habidite par Bizkailur, puis vendus comme logements conventionnés, soit directement par la Diputación ou Bizkailur, soit par Habidite même, en respectant les dispositions relatives aux prix maximums applicables [voir les considérants (14) à (19)]. Si la Diputación ou Bizkailur se chargeait de vendre les logements pour lesquels une commande avait été passée, il était prévu que Habidite n’acquerrait pas la propriété des terrains sur lesquels les logements étaient construits. Dans ce cas, la tâche de Habidite se limiterait exclusivement à la construction des logements.
(23)
Le contrat permettait aussi, à titre exceptionnel, à Habidite ou au groupe Afer d’agir également comme promoteurs [article A, point f), du contrat relatif aux logements], pour certains logements sur lesquels portait ledit contrat. Il était prévu que, dans ces cas exceptionnels, Habidite ou Afer reçoivent d’abord la propriété des terrains nécessaires pour la construction des logements, réalisent ensuite les travaux de construction et se chargent enfin de vendre les logements comme logements conventionnés. Dans ces cas, Habidite ou Afer n’aurait conservé que le prix fixé pour les logements, conformément au considérant 24, alors que la part du prix correspondant au terrain aurait été reversée à la Diputación et/ou à Bizkailur.
(24)
Conformément à l’article A, point e), du contrat relatif aux logements, le prix obtenu par Habidite pour les 1 500 logements était le suivant:
a)
logements de plus de 75 m2 de superficie utile: 83 % du prix appliqué par Bizkailur, auquel s’ajoutait 100 % du prix obtenu pour les annexes (garages, cagibis);
b)
logements de moins de 75 m2 de superficie utile: 83,30 % du prix appliqué par Bizkailur, auquel s’ajoutait 100 % du prix obtenu pour les annexes (garages, cagibis);
(25)
Bizkailur aurait ainsi conservé respectivement 17 % ou 16,70 % du prix obtenu pour les logements (à l’exception des annexes, garages, cagibis, etc. dont le prix de vente total reviendrait à Habidite).
(26)
Selon un exemple fourni par la Diputación, Habidite aurait obtenu, pour un logement de 75 m2 vendue comme logement conventionné en 2006, les montant suivants: 143 060,58 EUR (83 % de 75 m2 × 1,351 EUR × 1,7), auxquels il convenait d’ajouter 28 107,6 EUR pour les annexes (100 % de 35 m2 × 472,4 EUR), sur un prix total de 200 459,5 EUR auquel Bizkailur aurait vendu le logement conventionné.
(27)
Conformément à l’article A, point g), du contrat relatif aux logements, la Diputación ou Bizkailur auraient pu, à titre exceptionnel, vendre au prix du marché une partie des 1 500 logements commandés à Habidite. Dans ce cas, cette dernière aurait obtenu les mêmes pourcentages du prix de vente indiqués à l'article A, point e), et mentionnés ci-dessus au considérant (22).
(28)
La Diputación et Bizkailur n’ont pas publié un avis de marché avant de conclure avec Habidite le contrat relatif aux logements.
(29)
Le projet Habidite a finalement été abandonné de facto. D’après la Diputación, cet abandon est dû principalement au fait que Bizkailur avait engagé des dépenses supérieures à celles qui étaient prévues initialement pour l’acquisition et l’aménagement, en vue d’un usage industriel, des terrains sur lesquels l’usine Habidite devait être construite.
(30)
La Diputación a indiqué (16) qu'entre mai 2007 et avril 2008, Bizkailur avait acheté 205 487,73 m2 de terrain pour ce projet, pour lequel elle avait payé un montant total de 4,7 millions d’EUR. D’après elle, il était nécessaire d’acquérir 95 000 m2 supplémentaires, dont le coût additionnel était évalué à 2,6 millions d’EUR environ. En ce qui concerne les coûts d’aménagement des terrains en vue d’un usage industriel, ils avaient été évalués, en mars 2009, à 28,5 millions d'EUR.
(31)
La propriété des terrains déjà acquis par Bizkailur pour ce projet n’a pas été transmise à Habidite.
III. LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE
(32)
Dans la décision d'ouvrir la procédure du 2 décembre 2009 (17), la Commission a considéré que le contrat relatif aux terrains et le contrat relatif aux logements semblaient impliquer l'existence d’aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Par ailleurs, les aides ne semblaient pas compatibles avec le traité en ce qui concerne les règles applicables en matière d'aides d'État.
(33)
En ce qui concerne le contrat relatif aux terrains, la Commission a conclu à titre préliminaire que les conditions fixées pour le remboursement, par le bénéficiaire, de la somme versée pour l’acquisition et l’aménagement des terrains étaient assimilables à un prêt sans intérêts, ce qui conférait à Habidite un avantage qu’elle n’aurait pas pu obtenir sur le marché.
(34)
Pour ce qui est du contrat relatif aux logements, la décision d'ouvrir la procédure indiquait que le prix que Bizkailur devait payer pour les 1 500 logements ne semblait pas conforme aux prix du marché puisque le bénéficiaire avait calculé, dans son propre plan d’entreprise, que le prix moyen qu’il obtiendrait de Bizkailur serait de 2 012,19 EUR/m2, alors que le prix moyen escompté sur le marché était de 1 762,6 EUR/m2.
(35)
La Commission a mis également en évidence une série d’indices relatifs à l’existence d’un avantage en faveur de Habidite à la lumière de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire P&O Ferries (18): a) le contrat relatif aux logements n'avait pas été conclu au moyen d'un appel d'offres; b) la Diputación Foral de Bizkaia et Bizkailur n’ont pas fait valoir ni démontré la nécessité de proposer des logements sociaux; et c) le contrat relatif aux logements mentionnait la possibilité qu'une partie des 1 500 logements achetés à Habidite soit vendue sur le marché. Par ailleurs, la Commission a fait observer que l’achat d’une partie considérable de la production de la nouvelle usine au cours de ses premières années de fonctionnement réduisait les risques habituellement liés à un nouveau projet d’investissement. En ce qui concerne le critère d’utilisation de ressources d'État et d’imputabilité à l’État, la commission a indiqué, en ce qui concerne l'existence d'une aide éventuelle contenue dans les deux contrats, que Bizkailur était une entreprise détenue à 100 % par les autorités publiques et contrôlée par ces dernières, qui réalisait les tâches qui lui étaient confiées par l’État. Quant à la question de la sélectivité, la Commission a constaté que les contrats bénéficiaient clairement et exclusivement à Habidite et au groupe Afer. Pour ce qui est des distorsions de concurrence et de l'incidence sur les échanges commerciaux, la Commission a souligné que Habidite exerçait ses activités dans le secteur de la construction, dans lequel la concurrence est très intense et où une aide à une entreprise risque de porter préjudice aux entreprises d'autres États membres.
(36)
Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes sur la compatibilité, avec le traité, de l’aide éventuelle que comportent les contrats notifiés, compte tenu des critères de compatibilité établis dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (19), dans le règlement (CE) no 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d'aide compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (20) et dans le cadre communautaire temporaire pour les aides d'État destinées à favoriser l'accès au financement dans le contexte de la crise économique et financière actuelle (21).
IV. OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LES AUTORITÉS ESPAGNOLES
(37)
Les autorités espagnoles n’ont pas présenté d’observations concernant la décision d'ouvrir la procédure [voir le considérant (3)], mais elles ont fourni des informations complémentaires en réponse aux demandes que leur a adressées la Commission après la décision d'ouvrir la procédure et ont également répondu à certains des arguments avancés par Habidite. Ces réponses et ces informations complémentaires sont résumées dans les considérants (48) à (54).
V. OBSERVATIONS FORMULÉES PAR DES TIERS
(38)
Comme indiqué aux considérants (3) et (6), Habidite a présenté, le 9 avril 2010, des observations sur la décision d'ouvrir la procédure et a transmis des informations complémentaires et des observations les 27 juillet 2010, 6 avril 2011 et 7 juillet 2011. Dans ces documents, Habidite a présenté, d'une part, des faits que la Commission ignorait lorsqu’elle a adopté la décision d'ouvrir la procédure et, d’autre part, des arguments pour réfuter l’existence d’une aide dans les contrats notifiés. Ces arguments et les éléments de fait supplémentaires présentés par Habidite sont résumés aux considérants (39) à (47).
(39)
Premièrement, Habidite a fait savoir qu’un troisième contrat avait été conclu à la même date que les contrats relatifs aux terrains et aux logements (15 décembre 2006). Dans celui-ci (ci-après le «contrat relatif aux aides à la formation»), la Diputación s’engageait à fournir à Habidite une aide à la formation pour les1 100 nouveaux employés embauchés dans l'usine Habidite. Elle s’engageait notamment à couvrir les coûts de formation des 1 100 salariés, alors que Habidite s’engageait à maintenir les 1 100 nouveaux emplois pendant 5 ans au moins. Le contrat relatif aux aides à la formation a également été abandonné de facto en raison de l’échec du projet Habidite [voir les considérants (29) à (31)].
(40)
Deuxièmement, Habidite a fourni des documents indiquant qu’une aide régionale avait été accordée au projet Habidite, par décision du gouvernement basque du 30 décembre 2008, pour un montant total de 6 millions d’EUR, au titre du régime d’aide régionale XR 175/2007, bénéficiant d’une exemption par catégorie (22).
(41)
Troisièmement, Habidite a indiqué qu’après l'abandon du projet Habidite, une procédure contentieuse administrative avait été engagée par lettres du 6 février et du 17 septembre 2009 pour non-respect, de la part de la Diputación et de Bizkailur, des obligations qui leur incombaient en vertu des trois contrats. Habidite a précisé également qu’elle avait l’intention de poursuivre son action devant les juridictions espagnoles compétentes.
(42)
Habidite allègue que les contrats relatifs aux terrains et aux logements ne satisfont pas aux critères cumulatifs permettant d'établir l'existence d'une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(43)
Pour ce qui concerne les éléments d'aide d'État distincts du critère de l'avantage, Habidite a présenté les arguments suivants, qui sont communs aux deux contrats notifiés:
a)
aucun des deux contrats n’entraîne de transfert de ressources d’État puisqu’ils portent sur des transactions réalisées dans les conditions du marché et qu’il n'en résulte donc pas une perte de ressources publiques (arrêt de la Cour dans l’affaire PreussenElektra (23));
b)
le fait que le contrat relatif aux logements n’ait pas été conclu après publication d'un avis de marché ne signifie pas que le critère de sélectivité soit rempli. Conformément au «Real Decreto Legislativo no 781/1986, de 18 de abril de 1986, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local» (24) (décret-loi royal no 781/1986, du 18 avril 1986, portant approbation de la refonte des dispositions juridiques en vigueur en matière de régime local), et à l’article 31 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (25), ces contrats peuvent également être conclus directement, c'est-à-dire sans publication d’un avis de marché, lorsque la nature technique du projet ou la protection de droits d’exclusivité le justifie;
c)
le caractère unique des modules préfabriqués de Habidite, vu sous l’angle des caractéristiques du produit et de la technique d’assemblage, exclut toute possibilité de fausser la concurrence ou d’affecter les échanges entre États membres. Dans les affaires N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman et N-04059 TDR Capital/Agelco, les autorités espagnoles de la concurrence ont défini les marchés de référence comme étant ceux de «la fabrication, la vente et la location de constructions modulaires». Selon cette définition, le caractère unique des modules de Habidite signifie que cette dernière n’a pas de concurrents directs qui puissent être lésés par ces deux contrats. Par ailleurs, dans la décision qu'elle a rendue dans l’affaire M.2473 Finnforest/Moelven Industrier (26), la Commission a défini le marché de constructions modulaires comme étant local ou régional puisque les coûts de transport rendent la concurrence sur de longues distances insoutenable. En tout état de cause, les prix de Habidite étaient très compétitifs compte tenu des caractéristiques technologiques du produit.
(44)
Habidite a également présenté des arguments détaillés spécifiques pour contester le fait que l’un des deux contrats notifiés lui aurait conféré un avantage.
(45)
En ce qui concerne le contrat relatif aux logements, Habidite fait valoir, en substance, qu'elle n'aurait pas pu bénéficier d'un quelconque avantage étant donné que les prix de vente stipulés n'étaient pas supérieurs aux niveaux du marché, mais plutôt inférieurs. En particulier:
a)
les prix que Habidite aurait obtenu pour les logements sur la base du contrat étaient, par définition, inférieurs aux niveaux du marché, étant donné que Bizkailur aurait vendu les logements aux niveaux de prix réglementés, inférieurs à ceux du marché, et fixés par la loi pour les logements conventionnés [voir les considérants (14)à (19)];
b)
le prix moyen de 2 010,19 EUR/m2 que Bizkailur aurait obtenu pour les logements construits par Habidite était comparable aux prix moyens que Bizkailur payait à cette époque sur la base de contrats analogues relatifs à la construction de logements protégés ou conventionnés. Par exemple, d’après Habidite, Bizkailur a payé, en 2007, 2 277 EUR/m2 pour la construction de logements sociaux à Lemoiz, 1 964 EUR/m2 à Ziérbana, et 2 021 EUR/m2 à Areatza. En 2007, le prix moyen des logements de 84 m2 vendus en tant que logements protégés ou conventionnés était de 1 808,69 EUR/m2 dans quatre communes de Biscaye (27);
c)
en tout état de cause, sur la base du contrat relatif aux logements [voir les considérants (24) et (25)], Habidite aurait obtenu 83 % (pour les logements de plus de 75 m2) et 83,30 % (pour les logements de moins de 75 m2) du prix moyen de 2 010,19 EUR/m2. À cet égard, il convient de signaler que la décision d'ouvrir la procédure indiquait, à tort, que le chiffre de 2 010,19 EUR/m2 était le prix que Habidite aurait obtenu en vertu de ce contrat;
d)
le prix moyen que Bizkailur aurait obtenu pour les logements construits par Habidite était largement inférieur aux niveaux de prix des logements similaires vendus librement sur le marché dans la province. En 2007, le prix moyen du marché dans la province de Biscaye était de 2 921,9 EUR/m2 (28).
(46)
Pour ce qui est du contrat relatif aux terrains, Habidite fait valoir qu'elle n'aurait obtenu aucun avantage étant donné qu'elle aurait dû, selon elle, rembourser à Bizkailur non seulement les coûts réels supportés lors de l’acquisition et de l’aménagement des terrains comme stipulé dans le contrat, mais aussi les coûts de financement liés à cette opération.
(47)
En outre, Habidite conteste les coûts estimés par la Diputación pour l’acquisition et l’aménagement des terrains. D'après le contrat relatif aux terrains, Bizkailur devait uniquement acquérir 101 403 m2 pour ce projet, et non 205 000 m2, comme l’indique la Diputación. Par ailleurs, l’estimation des coûts d’aménagement de 254 785 m2 de terrain en vue d’un usage industriel, qui s’élèvent selon la Diputación à 28,5 millions d’EUR, est erronée. Ces coûts semblaient correspondre davantage aux coûts supportés par la Diputación pour un autre projet, à savoir la construction du tronçon autoroutier Kastrexana-Arbuio-Sodupe du Corredor del Kadagua. Habidite soutient par ailleurs que les terrains acquis pour le projet Habidite ont été utilisés illégalement pour y déverser des déchets, comme l’a indiqué également le tribunal de première instance de Barakaldo dans son arrêt no 148/2010 du 1er septembre 2010.
VI. INFORMATIONS COMPLÉMENTAIRES ET RÉPONSES DES AUTORITÉS ESPAGNOLES AUX OBSERVATIONS DE HABIDITE
(48)
En réponse aux questions de la Commission, la Diputación a confirmé que le projet Habidite avait été abandonné et que les engagements contractuels pris à l'égard de Habidite dans les contrats relatifs aux terrains et aux logements n’avaient pas été exécutés.
(49)
Pour ce qui est du contrat relatif aux aides à la formation [voir le considérant (39)], la Diputación souligne que son engagement à fournir une aide à la formation aux 1 100 salariés de l'usine Habidite était subordonné, selon l’article 10 du contrat, au respect de la législation applicable, ce qui impliquait par conséquent implicitement une éventuelle notification à la Commission ou une autorisation accordée au titre des règles relatives aux aides d’État. La Diputación a confirmé que les aides à la formation évoquées n’ont pas été versées.
(50)
Lorsque la Diputación a été invitée à expliquer la relation entre les contrats notifiés et les aides régionales accordées en 2008 par le gouvernement basque et qu’il lui a été demandé si les deux trains de mesures portaient sur le même projet d'investissement, celle-ci n'a pas exclu qu’il pouvait s’agir du même projet d'investissement, mais elle a fait remarquer que cela ne signifiait pas nécessairement que les coûts d’investissement éligibles que le gouvernement basque avait pris en compte en 2008 pour l’aide de 6 millions d’EUR étaient les mêmes coûts éligibles que ceux du projet tel qu’il se présentait en 2006, lorsque les contrats notifiés ont été signés. À cet égard, la Diputación renvoie aux informations fournies par le gouvernement basque et par Habidite.
(51)
En ce qui concerne le remboursement de la somme due par Habidite en vertu du contrat relatif aux terrains et, en particulier, l'allégation de Habidite selon laquelle ses obligations de remboursement incluaient les coûts de financement liés à l’acquisition et à l’aménagement des sols, la Diputación renvoie à l’article premier, point vi), du contrat relatif aux terrains, libellé comme suit: «le prix à payer par [Habidite] est équivalent au coût effectif supporté par Bizkailur S.A. […] lors de l’acquisition des terrains décrits à […]».
(52)
Enfin, d'après les informations dont dispose la Diputación, lorsque les deux contrats notifiés ont été conclus, ni Habidite ni le groupe Afer n’étaient considérés comme des entreprises en difficulté au sens des points 9, 10 et 11 des lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration.
(53)
Quant au gouvernement basque, il a fourni des informations sur l’aide régionale de 6 millions d’EUR accordée à Habidite le 30 décembre 2008, y compris les dépenses éligibles prises en compte pour l'octroi de cette aide. Le tableau suivant présente la ventilation des dépenses éligibles par catégorie:
Investissement total (en millions d’EUR)
90,42
Frais de R + D
13,71
Dépenses éligibles, dont:
76,71
TI
2,85
Terrains
5,5
Constructions
34,76
Équipements techniques
19,14
Machines
11,94
Autres installations
0,737
Équipement informatique
0,965
Terrains et constructions excédentaires
3,9
Dépenses éligibles totales:
72,8
Aide accordée
6
(54)
Cette aide n’a pas été décaissée. Conformément au point 65 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (29), les autorités espagnoles ont présenté à la Commission, le 19 février 2009, la fiche informative relative aux aides accordées en faveur de grands projets d'investissement non notifiables au titre d’un régime d’aide régionale autorisé (30).
VII. APPRÉCIATION
(55)
La présente décision ne couvre pas: a) le contrat relatif aux aides à la formation conclu par la Diputación et Habidite le 15 décembre 2006 et b) l’aide régionale de 6 millions d’EUR accordée au groupe Habidite par le gouvernement basque le 30 décembre 2008, pour les raisons exposées aux considérants (56) à (59).
(56)
En ce qui concerne le contrat relatif aux aides à la formation conclu par la Diputación et Habidite à la même date que les contrats notifiés [voir les considérants (39) et (49)], la Commission fait remarquer que cette mesure n’a pas été notifiée par les autorités espagnoles et qu’elle n’était pas visée dans la décision d'ouvrir la procédure. Conformément à une pratique établie, on considère que l’aide d’État est octroyée à partir du moment où il existe une décision juridiquement contraignante et non soumise à conditions concernant son décaissement (31). L’article 10 du contrat relatif aux aides à la formation [voir le considérant (49)] subordonne l'engagement de verser l'aide à la formation au respect de la législation applicable, et notamment des règles de l'Union en matière d'aides d'État. Par conséquent, on ne saurait considérer que l'engagement d’octroi de l'aide à la formation établi dans ce contrat n'était pas soumis à condition au moment de la conclusion du contrat. Par ailleurs, les autorités espagnoles ont confirmé que l’aide à la formation en question n'avait pas été décaissée. En tout état de cause, étant donné que le projet Habidite de Alonsotegi n’a pas vu le jour, il est improbable que cette aide soit versée à l'avenir.
(57)
La présente décision ne couvre pas non plus l’aide régionale de 6 millions d’EUR accordée par le gouvernement basque à Habidite le 30 décembre 2008 [voir les considérants (40) et (50)]. Cependant, il convient de signaler que tant les deux contrats notifiés analysés dans la présente décision que l’aide régionale accordée en 2008 concernent le même projet d’investissement, à savoir la création d’une usine de modules de Habidite à Alonsotegi. Cette allégation n’a pas été contestée spécifiquement ni par le gouvernement basque ni par la Diputación [voir à cet effet le considérant (50)].
(58)
En vertu du point 66 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (32), les autorités espagnoles doivent veiller au respect des dispositions relatives à l’accumulation d’aides applicables à l’aide régionale accordée en 2008.
(59)
Par ailleurs, il convient de rappeler que conformément aux informations fournies par la Diputación [voir le considérant (30)], l’achat des terrains nécessaires à ce projet d’investissement a débuté en mai 2007 et plusieurs parcelles ont été acquises à cet effet par la suite jusqu’en avril 2008. Par conséquent, la mise en œuvre du projet avait déjà commencé en mai 2007. En vertu du point 38 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (33), une aide ne peut être accordée au titre de régimes d'aides que si le bénéficiaire a présenté une demande à cet effet et si l'autorité responsable de l'administration du régime a ensuite confirmé par écrit que, sous réserve de vérifications plus détaillées, le projet en principe remplissait les conditions d'admissibilité fixées dans le régime avant le début des travaux, et ce pour garantir que l’aide aura un effet incitatif sur la réalisation des investissements.
(60)
Avant d’évaluer l’existence d’une aide et sa compatibilité avec le traité, la Commission doit définir les règles d’aide d’État applicables ratione temporis.
(61)
Les contrats relatifs aux terrains et aux logements ont été signés le 15 décembre 2006, mais n’ont pas été notifiés à la Commission pour examen avant avril 2009. Comme indiqué au considérant (56), conformément à une pratique établie (34), on considère que l’aide d’État est octroyée à partir du moment où il existe une décision juridiquement contraignante et non soumise à conditions relative à son décaissement. Dans le cas des deux contrats notifiés, cet engagement juridiquement contraignant et non soumis à conditions a été adopté le 15 décembre 2006, au moment de sa signature par la Diputación et Bizkailur. Par conséquent, toute aide que comporteraient les deux contrats est illégale étant donné qu’elle a été accordée en violation de l’obligation de notification établie à l'article 108, paragraphe 3, du traité.
(62)
D’après la jurisprudence CELF/SIDE (35), une notification ou déclaration de compatibilité postérieure ne fait pas disparaître le caractère illégal des aides accordées en violation des obligations de notification ou de suspension. Comme indiqué dans la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales (36), les règles applicables aux aides illégales sont celles qui sont en vigueur à la date d’octroi de l’aide, c’est-à-dire en l'espèce le 15 décembre 2006. Ces principes sont confirmés également aux points 63 et 105 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (37). Au moment d'apprécier l’existence d’une aide et sa compatibilité, la Commission doit donc se fonder sur les règles relatives aux aides d’État en vigueur le 15 décembre 2006, date de signature des deux contrats notifiés.
VII.1 Existence d’une aide
(63)
En vue de déterminer si les mesures en question constituent une aide d’État, la Commission doit évaluer si les conditions cumulatives établies à l’article 107, paragraphe 1, du traité sont remplies. Il ressort de cette disposition que «[s]auf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Ces critères cumulatifs sont examinés aux considérants 64 à 107 pour chacun des deux contrats notifiés.
VII.1.1 Mesure 1: contrat relatif aux terrains
(64)
L’un des critères servant à déterminer si une mesure est constitutive d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, est l’utilisation de ressources d’État, qu’elle prenne la forme d’un décaissement ou de recettes non perçues par l’État. Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, les ressources d'entreprises publiques ou privées sur lesquelles les autorités publiques peuvent exercer un contrôle direct ou indirect sont également considérées comme des ressources d’État dans la mesure où celles-ci restent sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes (38). À cet égard, la Commission observe ce qui suit dans les considérants (65) et (66).
(65)
En premier lieu, le contrat relatif aux terrains a été conclu conjointement par la Diputación et Bizkailur. Il contient différents indices qui montrent clairement que Bizkailur agissait, dans le cadre de ce contrat, comme «relais» de la Diputación. Le contrat relatif aux terrains a été signé, au nom de la Diputación et de Bizkailur, par le Diputado General (président) de Biscaye. Le point 2 du préambule de ce contrat établit que la Diputación, en tant que détentrice à 100 % de Bizkailur, s’est notamment fixé comme objectifs de politique publique la promotion de nouveaux projets d’investissement novateurs, la création d'emplois et l'encouragement de l’accès au logement social pour les citoyens de la province de Biscaye. Le point 5 du préambule indique que le contrat a été conclu pour mieux atteindre les objectifs de politique économique et sociale mentionnés au point 2 du préambule, que ce soit directement ou par l’entremise d'entreprises publiques telles que Bizkailur.
(66)
En second lieu, les ressources que Bizkailur comptait utiliser pour remplir ses obligations relatives à l’acquisition et à l’aménagement des terrains en vue d’un usage industriel, et plus précisément de l'installation de l'usine Habidite à Alonsotegi étaient sous le contrôle de la Diputación. À partir de 1999, Bizkailur était détenue à 100 % par la Diputación et contrôlée par cette dernière (39). Les critères «organiques» et «structurels» suivants, établis par la jurisprudence Stardust Marine et qui servent à déterminer si les activités de Bizkailur dans le cadre du contrat relatif aux terrains étaient imputables à l'État, sont remplis (40):
a)
la Diputación avait défini le champ d’activités de Bizkailur dans le cadre du contrat relatif aux terrains;
b)
aux fins du contrat, Bizkailur agissait expressément au nom de la Diputación;
c)
la nature spécifique des activités de Bizkailur, qui visaient exclusivement à atteindre des objectifs de politique publique, montre clairement que cette entreprise n’était pas un opérateur privé normal du marché exerçant ses activités dans des conditions de marché normales.
(67)
Au vu des indices exposés aux considérants (65)et (66), il y a lieu de conclure que dans le cas du contrat relatif aux terrains, le critère d’utilisation des ressources d’État et d’imputabilité à l’État est rempli.
(68)
La Commission a examiné les modalités et les conditions relatives au remboursement des terrains que la Diputación et Bizkailur devaient fournir pour le projet Habidite à Alonsotegi, exposées dans la deuxième partie, article premier, points vi) et vii), du contrat relatif aux terrains [voir également le considérant (20)], et, sur la base de celles-ci, fait les observations suivantes aux considérants (69) à (83):
(69)
En vertu de la deuxième partie, article premier, point vi), du contrat relatif aux terrains, le prix que devait payer Habidite pour l’acquisition et l’aménagement des terrains en vue d’un usage industriel par Bizkailur correspondait au «coût effectif supporté par Bizkailur […] pour l’acquisition des terrains […]». Habidite a allégué [voir le considérant (46)] que, à son sens, cela comprenait également les coûts de financement. Or une telle interprétation ne peut être acceptée. La mention du «coût effectif supporté pour l’acquisition des terrains» est suffisamment claire et ne nécessite aucune interprétation supplémentaire: cette définition couvre uniquement le prix effectif payé par Bizkailur pour l’acquisition des terrains.
(70)
Par conséquent, il convient de conclure en premier lieu que ce libellé exclut clairement les coûts effectifs supportés par Bizkailur lors de l’aménagement des terrains en vue d’un usage industriel.
(71)
En second lieu, les modalités de remboursement définies dans la deuxième partie, article premier, point vi), du contrat relatif aux terrains, qui concernent une «période de carence» de quatre ans et le remboursement ultérieur fractionné en quatre échéances à raison de 25 % du prix effectif payé par Bizkailur pour l’achat des terrains, sont équivalentes, dans la pratique, à un prêt sans intérêt. Les termes de l’article premier, point vii), du contrat relatif aux terrains ne sauraient être interprétés comme comprenant également les coûts de financement d’un prêt équivalent, c’est-à-dire les intérêts qu’un créancier privé aurait fait payer à Habidite pour un prêt similaire. De fait, il est improbable qu'un opérateur privé dans une situation similaire à celle de Bizkailur aurait accepté, d’une part, de ne pas facturer à Habidite les coûts d’aménagement des terrains et, d’autre part, d’accorder un délai de carence de quatre ans pour le remboursement du prix versé pour l’achat des terrains ainsi qu’un délai de sept ans à compter de la date de mutation des terrains à Habidite pour le remboursement total, et ce sans toucher aucun intérêt pour ce financement.
(72)
Au vu des considérants (69) à (71), il y a lieu de conclure que Habidite a bénéficié, grâce au contrat relatif aux terrains, d’un avantage qu'elle n’aurait pas pu obtenir dans des conditions normales de marché. Cet avantage se compose de deux éléments:
a)
les intérêts non perçus sur un prêt équivalent au total des coûts supportés par Bizkailur pour l’acquisition du terrain conformément au contrat précité, c'est-à-dire un prêt d'une durée de sept ans, une période de carence de quatre ans et quatre échéances équivalentes de remboursement annuel (de 25 % du montant remboursé chacune); et
b)
les coûts supportés par Bizkailur pour l’aménagement, en vue d’un usage industriel, de la parcelle de terrain d’une superficie totale minimale de 101 403 m2 nécessaire pour ce projet, selon les dispositions de l’article premier, point ii), du contrat relatif aux terrains (à savoir un minimum de 81 600 m2 pour l’usine, 5 300 m2 pour les bureaux et les annexes, et 14 300 m2 pour un usage industriel).
(73)
Pour ce qui est du premier élément, c’est-à-dire les intérêts non perçus en rapport avec le remboursement du prix d’achat des terrains, la Commission calcule que ceux-ci se seraient élevés à un équivalent-subvention net (ESN) de 13,21 % du prix payé pour l’acquisition de terrains par Bizkailur. Cet ESN a été calculé comme indiqué aux considérants (74) à (77).
(74)
Dans un premier temps, le taux d’intérêt applicable à un prêt similaire a été défini sur la base du taux de référence de 4,36 % applicable en Espagne en décembre 2006, tel qu’indiqué dans la communication de la Commission sur les taux de référence (41).
(75)
Dans un second temps, il a été établi, sur la base de la communication de la Commission de 1997 concernant la méthode de fixation des taux de référence et d'actualisation (42) (ci-après la «communication de la Commission de 1997»), qui était en vigueur au moment de la conclusion du contrat relatif aux terrains, qu’il n’était pas nécessaire d’ajouter un complément à ce taux de référence en vue de refléter le profil de risque de crédit de Habidite. Selon la communication de la Commission de 1997, les taux de référence étaient considérés comme reflétant le niveau moyen des taux d’intérêt appliqués dans les différents États membres aux prêts à moyen et long terme (de cinq à dix ans) assortis de garanties normales. Le règlement (CE) no 794/2004 de la Commission n’a pas modifié spécifiquement ce principe général (43). En l’absence d’informations directes sur le rating du risque de crédit de Habidite ou du groupe Afer à cette époque, la Commission considère qu’il y a lieu de présumer qu’Habidite était alors une entreprise normale présentant un niveau de sûretés normal. De fait, la Diputación et Habidite étaient tous deux d’avis que Habidite et le groupe Afer n’étaient pas, à l’époque, des entreprises en difficulté au sens des points 9, 10 et 11 des lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration [voir le considérant (52)].
(76)
Dans un troisième temps, l'équivalent-subvention brut de l’aide prévu par l’accord de remboursement a été ajusté pour tenir compte de l'impôt sur les sociétés que le bénéficiaire aurait dû payer et qui s'élevait, à l'époque, en Espagne, à 35 %.
(77)
Sur la base des éléments mentionnés aux considérants (74) à (76), l’ESN de ce prêt bonifié est établi comme suit dans le tableau suivant:
Montant du prêt
100 %
Durée du prêt
7 ans
Période de carence du remboursement
4 ans
Taux de référence
4,36 %
Marge/complément
Taux d’intérêt total applicable
4,36 %
Équivalent-subvention brut de l’aide
20,33 %
Impôt sur les sociétés
35 %
Équivalent-subvention net (après impôts)
13,21 %
(78)
Par ailleurs, la Commission fait observer que le coût effectif de l’acquisition des terrains pour ce projet, qui constitue la base à laquelle il convient d’appliquer l'ESN aux fins de déterminer le montant de l’aide, fait l’objet d’une controverse entre les parties. Comme indiqué au considérant (30), la Diputación allègue que jusqu’à septembre 2009, Bizkailur avait payé 4,7 millions d’EUR pour l’achat de 205 000 m2 de terrain, et qu’elle estimait à 2,6 millions d’EUR supplémentaires le montant requis pour acheter les 95 000 m2 restants nécessaires pour ce projet. Quant à Habidite, elle affirme que Bizkailur n'avait pas besoin d'acheter une parcelle aussi grande pour ce projet puisque le contrat relatif aux terrains prévoyait un total de 101 403 m2 seulement [voir le considérant (47)].
(79)
En ce qui concerne cette controverse, la Commission fait valoir en premier lieu que, conformément à l'article premier, point ii), du contrat relatif aux terrains, la superficie destinée au projet devait être d’«au moins»101 403 m2 au total. En second lieu, sur la base des informations fournies par les parties au cours de la procédure formelle d’examen, la Commission ne peut se forger une opinion correcte sur cette question. Cependant, étant donné que l’aide contenue dans le contrat relatif aux terrains n’a pas été décaissée et qu’il n’est donc pas nécessaire d'ordonner son recouvrement, la question du montant exact que Habidite aurait dû rembourser pour l'acquisition des terrains peut rester ouverte. Aux fins de la présente décision, il suffit de définir l’élément d’aide qui découle des conditions de remboursement établies dans le contrat relatif aux terrains.
(80)
Cet élément d'aide se définit donc comme les 13,21 % des coûts qui doivent être remboursés à Bizkailur pour l’achat des terrains nécessaires au projet Habidite en vertu de la deuxième partie, article premier, point ii), du contrat relatif aux terrains. Le montant ainsi déterminé correspond aux intérêts non perçus par Bizkailur et qu'un opérateur privé du marché aurait appliqué pour un prêt d'une durée de sept ans, une période de carence de quatre ans et quatre tranches équivalentes de remboursement annuel (de 25 % du montant remboursé chacune). La base de calcul de cet élément d'aide est le coût effectif qu’aurait dû supporter Bizkailur pour l’acquisition du terrain, tel qu’il est fixé dans la deuxième partie, article premier, point ii), du contrat relatif aux terrains.
(81)
Il convient d’appliquer des considérations similaires au second élément d'aide du contrat relatif aux terrains, c’est-à-dire aux coûts d’aménagement du terrain en vue d'un usage industriel qui, selon le contrat précité, ne devaient pas être remboursés à Bizkailur (voir à cet effet les considérants (69) et (70)]. Dans ce cas également, les parties sont en désaccord sur les montants. D’après la Diputación, en mars 2009, ces coûts étaient évalués à 28,5 millions d’EUR [voir le considérant (30)]. Habidite considère cependant que ce chiffre est surestimé [voir le considérant (47)], en partie parce que Bizkailur a acheté une plus grande superficie que ce que le contrat relatif aux terrains estimait nécessaire pour ce projet et en partie parce cette entreprise a utilisé certains terrains déjà acquis pour le projet à d'autres fins, telles que, par exemple, le déversement de déchets.
(82)
Une fois de plus, étant donné que l’aide n’a pas été décaissée et qu’il n’est pas nécessaire de la récupérer, il suffit, aux fins de la présente décision, de définir cet élément d’aide que comporte le contrat relatif aux terrains: il correspond aux coûts totaux que Bizkailur aurait supportés pour aménager la parcelle du projet en vue d’un usage industriel, conformément aux dispositions de la deuxième partie, article premier, point iii), du contrat relatif aux terrains; selon les termes de la deuxième partie, article premier, point vi), de ce contrat, ces coûts ne devaient pas être remboursés par Habidite à Bizkailur.
(83)
La Commission conclut également que l'avantage décrit aux considérants (68) à (77), qui se compose des deux éléments décrits aux considérants (80) et (82) doit être considéré comme un avantage sélectif, dans la mesure où il a été accordé, en vertu du contrat relatif aux terrains, à un bénéficiaire déterminé, à savoir Habidite et le groupe Afer auquel appartient cette entreprise.
(84)
Comme indiqué au considérant (43), Habidite fait valoir que les contrats notifiés n’entraînent pas de distorsion de la concurrence étant donné que: a) le marché de référence se limite à «la fabrication, la vente et la location de constructions modulaires», et b) il résulte des caractéristiques uniques des modules préfabriqués de Habidite que l’entreprise n’a pas de concurrents.
(85)
La Commission ne peut accepter les arguments présentés par Habidite. Même à supposer que les modules préfabriqués de Habidite puissent être considérés comme un produit particulier en raison de leurs caractéristiques, le marché du produit de référence doit, dans le cas d’espèce, être défini au sens large comme le marché de la construction et de la vente de logements en général, ce qui inclut tant les logements vendus sur le marché libre que ceux qui relèvent du segment réglementé du marché (logements sociaux).
(86)
Comme l’affirme Habidite elle-même, les prix des logements qui devaient être vendus à Bizkailur peuvent être comparés à ceux des logements vendus sur le marché libre ou à ceux des logements vendus en fin de compte sous régime de protection ou de semi-protection. Le fait que Bizkailur ait également passé des contrats portant sur des logements avec des fabricants autres que Habidite pour les vendre sous régime de semi-protection démontre qu’il y avait, à cette époque, d’autres constructeurs en situation de concurrence avec Habidite pour la fourniture de logements à Bizkailur en vue de leur vente sous régime de protection ou de semi-protection.
(87)
Par ailleurs, dans le plan d'entreprise que Habidite a présenté au gouvernement basque à l’appui de sa demande d’aide régionale pour l’année 2008 (datée de novembre 2008, p. 10 à 12), l'entreprise indiquait qu’elle avait été en concurrence avec des constructeurs de maisons traditionnelles sur plusieurs marchés régionaux d’Espagne sur lesquels elle souhaitait vendre ses produits (notamment au Pays basque, ainsi que dans les communautés autonomes de Navarre, de Cantabrie, de La Rioja, de Madrid et de Catalogne, mais également en 2011 dans d’autres communautés autonomes espagnoles). Elle estimait que sa part de marché totale sur le marché espagnol (marché libre et projets de logements sociaux) passerait de 0,4 % en 2011 à 1 % au cours de la période 2012-2016. Pour l’année 2011 par exemple, Habidite calculait que le nombre total de logements vendus sur l’ensemble du marché espagnol serait d’environ 320 000 logements, dont 1 403 seraient des logements Habidite, ce qui correspond à une part de marché de 0,4 %. En ce qui concerne le marché du Pays basque en particulier, Habidite tablait sur une part de marché de 0,5 % en 2011 et jusqu'à 2,8 % à partir de 2014, en partant du principe que la demande totale de logements dans cette région serait de 8 000 logements par an pour la période 2011-2016.
(88)
Selon une jurisprudence constante, il convient de considérer que l’aide fausse la concurrence si elle renforce la position financière et les possibilités de l’entreprise bénéficiaire par rapport à ses concurrents qui ne bénéficient d'aucune aide (44). Au vu de ce principe et des considérations antérieures, il y a lieu de conclure que les aides accordées à Habidite et au groupe Afer en vertu du contrat relatif aux terrains auraient eu pour effet de fausser la concurrence puisqu'elles auraient permis à Habidite de réduire les coûts d'investissement supportés normalement par l'entreprise elle-même et, par conséquent, d'obtenir un avantage concurrentiel par rapport aux concurrents réels et potentiels.
(89)
Conformément à ce qui a été exposé plus haut aux considérants (84) à (87), l’argument de Habidite selon lequel le marché géographique de référence est limité au marché local ou régional en ce qui concerne notamment les logements préfabriqués, en raison des coûts liés au transport des éléments préfabriqués, n’est pas recevable. Le Pays basque étant géographiquement proche d’autres États membres et possédant une façade maritime, il est probable que les coûts de transport supplémentaires ne seraient pas décisifs pour l’élimination des concurrents potentiels de Habidite dans cette communauté autonome. À l’inverse, il est possible que les coûts de transport ne représentent pas un obstacle pour Habidite si celle-ci souhaite concurrencer à d’autres entreprises sur le marché de la construction de logements dans des États membres proches.
(90)
Dans le droit fil de la jurisprudence citée ci-dessus au considérant (88), lorsque l’aide d’État renforce la position d’une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes sur le marché au sein de l'Union, il convient de considérer que ces dernières sont lésées par l'aide. L’aide peut être de nature à affecter les échanges dans l’Union même si l’entreprise bénéficiaire n’exerce pas d'activités transfrontières (45).
(91)
Au vu des faits exposés aux considérants (89)et (90), la Commission conclut qu’il est probable que l’aide contenue dans le contrat relatif aux terrains aurait influencé les échanges entre États membres.
VII.1.2 Mesure 2: contrat relatif aux logements
(92)
Les observations formulées aux considérants (64)-(67), (84)-(88) et (89)-(90) au sujet des critères concernant l’usage de ressources d’État et d’imputabilité à l’État, la distorsion de la concurrence et les effets sur les échanges à l’intérieur de l’Union aux fins de la définition d’une aide d’État sont également applicables, mutatis mutandis, au contrat relatif aux logements. Par conséquent, dans les considérants (93) à (96), seul le critère de l’avantage sélectif sera analysé.
(93)
Comme expliqué au considérant (45), Habidite allègue que le contrat relatif aux logements ne lui a procuré aucun avantage étant donné qu'en substance les prix que Bizkailur devait payer pour les 1 500 logements à construire par Habidite en vertu de ce contrat se situaient réellement en-dessous du niveau du marché.
(94)
En particulier, Habidite soutient premièrement que les 1 500 logements qui devaient être livrés par l'entreprise en vertu de ce contrat auraient été vendus par Bizkailur en tant que logements conventionnés au prix maximal limité par la législation régionale en vigueur à 1,7 fois le prix établi par l’arrêté du gouvernement basque du 1er août 2004, indexé sur la base de l’indice des prix à la consommation tel qu’établi par l’Institut national de la statistique [voir à cet égard les considérants (17) à (18)]. Par conséquent, le prix moyen que Bizkailur aurait obtenu pour les 1 500 logements était de 2 010,19 EUR/m2, soit au prix inférieur au prix moyen de 2 921,9 EUR/m2 des logements vendus librement dans la province de Biscaye en 2007. Par ailleurs, Habidite n’aurait obtenu que 83 % - ou 83,30 % dans le cas des 750 logements de moins de 75 m2 - des 2 010,19 EUR/m2 que Bizkailur a obtenu pour la vente des logements bénéficiant d’un régime de semi-protection.
(95)
Deuxièmement, Habidite fait valoir que le prix qu’elle aurait obtenu de Bizkailur en vertu du contrat relatif aux logements pour les 1 500 logements était comparable aux prix obtenus par d’autres entreprises de construction qui avaient conclu des contrats analogues avec Bizkailur lors de cette période (des exemples sont fournis à cet égard au considérant (45).
(96)
En dernier lieu, Habidite a également allégué qu’en vertu du Decreto Ley 78/1986 et de l’article 31 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, ces contrats peuvent également être conclus directement, c’est-à-dire sans publication d'un avis de marché, lorsque la nature technique du projet ou la protection des droits d'exclusivité le justifie (46).
(97)
Après avoir évalué les informations et les arguments présentés par Habidite aux considérants (98) à (107), la Commission présente les observations suivantes.
(98)
En premier lieu, il convient de signaler que les informations relatives aux prix moyens obtenus par d’autres entreprises de construction qui ont conclu des contrats analogues avec Bizkailur se fondent exclusivement sur des données publiées dans la presse. La Commission n’a pas reçu d’informations directement de la Diputación à ce sujet, par exemple sous forme de copies de contrats analogues conclus par Bizkailur avec d’autres entreprises de construction. En tout état de cause, les estimations de prix fournies tant par Habidite que par la Diputación portent sur les années 2006 et 2007, alors que selon l’article A, point c), du contrat relatif aux logements et le plan d’entreprise de Habidite (publié en 2009), les 1 500 logements auraient été fournis à Bizkailur tout au long de la période 2009-2011.
(99)
Même à admettre que les prix que Habidite aurait dû obtenir de Bizkailur pour les 1 500 logements en vertu de ce contrat étaient comparables aux prix que d'autres entreprises de construction ont obtenu de Bizkailur sur la base de contrats analogues, prix qui étaient en tout état de cause inférieurs aux prix observés sur le marché libre pour ce type de logements, cet argument est insuffisant pour permettre à la Commission de conclure que Habidite n’a pas retiré d’avantage de ce contrat. Comme indiqué également dans la décision d'ouvrir la procédure (47), l’avantage obtenu par Habidite grâce à ce contrat réside essentiellement dans le fait que ce contrat garantissait la vente d’une partie importante de la production initiale de l’entreprise, ce qui réduisait considérablement les risques associés à un nouveau produit d’investissement, qui sont par définition plus élevés lors de la phase de lancement d’un nouveau produit tel que les «modules Habidite».
(100)
Pour mémoire, la concurrence sur le marché espagnol de la construction était très forte à cette époque, et n'a cessé de l'être depuis lors. Le fait que Bizkailur commande 1 500 logements à Habidite a dû conférer à celle-ci, de ce point de vue, un avantage non négligeable par rapport à ses concurrents, même si l'on tient compte uniquement de la demande de construction de logements destinés à la vente conventionnée ou sous régime de protection officiel.
(101)
Le fait que, selon les informations fournies par la Diputación Foral, le Plan Foral (voir le considérant (19) prévoyait que Bizkailur fournisse un total de 3 000 logements à vendre sous régime de protection officiel au cours de la période 2004-2007 est un bon indice que le nombre de logements commandés à Habidite n’était absolument pas insignifiant. Certes, le Plan Foral porte sur la période 2004-2007, tandis que les 1 500 logements commandés par Bizkailur à Habidite devaient être livrés au cours de la période 2009-2011 (selon le plan d’entreprise rendu public en 2009). Il s’agit néanmoins d’une indication du nombre total de logements que Bizkailur avait l’intention de vendre sous régime de protection officiel au moment de la conclusion du contrat relatif aux logements.
(102)
Cet élément doit être évalué à la lumière de la proportion de logements commandés par la Diputación et Bizkailur par rapport à la production totale estimée de Habidite sur la période de référence. Selon le plan d’entreprise rendu public en 2009, Habidite estimait qu’en 2009, la totalité de sa production (433 logements) serait acquise exclusivement par Bizkailur. En 2010, Bizkailur aurait acheté 670 logements, alors que la production totale de Habidite devait être, selon les prévisions, de 1 113 logements. En 2011, Bizkailur aurait acheté 342 logements, alors que la production totale de Habidite devait être, selon les prévisions, de 3 151 logements. Ces chiffres montrent qu’au moment de la conclusion du contrat relatif aux logements, Habidite estimait que la Diputación et Bizkailur auraient acheté une partie importante de la production au cours des deux premières années de production de son usine de Alonsotegi (2009 et 2010). Cet élément étaye la conclusion selon laquelle le contrat relatif aux logements réduisait, en effet, considérablement les risques associés intrinsèquement à un nouveau projet d’investissement, et particulièrement au lancement d’un nouveau produit sur le marché (les «modules Habidite»).
(103)
Le plan d’entreprise (de novembre 2008) présenté pour l’obtention d’aides régionales en 2008 témoigne également du fait que le risque lié à la vente du produit de Habidite sur le marché aurait été considérablement réduit grâce au contrat précité. Dans ce plan d’entreprise, Habidite avait calculé que la demande totale de logements qui devaient être vendus sur le marché réglementé dans l’ensemble du Pays basque au cours de la période 2011-2016 serait de 8 000 logements par année. Ce plan indique que Habidite avait l’intention de vendre en priorité sur le segment réglementé du marché (logements sociaux), tant au Pays basque que dans d’autres communautés autonomes d’Espagne. En 2011, en particulier, il était prévu que Habidite vende sur le marché réglementé espagnol un total de 289 logements, sur une production totale de 1 403 logements la même année. Cela montre qu'à l'expiration du contrat relatif aux logements (sachant que les 1 500 logements commandés par la Diputación et Bizkailur devaient être livrés au plus tard en mai 2011), le nombre de logements que Habidite espérait vendre sur le marché réglementé, c’est-à-dire 289 sur une production totale annuelle de 1 403, était nettement inférieur à la proportion des trois premières années de fonctionnement de l’usine de Habidite d’Alonsotegi, couvertes par le contrat relatif aux logements.
(104)
Un autre aspect important est la demande réelle de logements sociaux dans la province de Biscaye que Bizkailur satisfaisait dans le cadre du contrat relatif aux logements. Ni la Diputación ni Habidite n’ont fourni de preuves spécifiques relatives à la demande réelle de logements sociaux qui aurait été satisfaite par Bizkailur dans le cadre du contrat relatif aux logements conclu avec Habidite dans les conditions de l’espèce. À l’instar de ce qui est mentionné au considérant (98), il avait été estimé que les 1 500 logements prévus par ce contrat seraient livrés au cours de la période 2009-2011. Par ailleurs, la Diputación n’a pas contesté le fait que le contrat avait été conclu en vue de fournir un service d’intérêt économique général sous forme de logements sociaux. De plus, il convient de signaler que le contrat relatif aux logements n’a pas été conclu après publication d'un avis de marché alors que, selon les informations fournies par Habidite elle-même lorsqu’elle faisait référence à des contrats analogues conclus par Bizkailur avec d'autres entreprises de construction, il semblerait que Bizkailur aurait dû normalement lancer un appel d'offres pour ce type de contrat.
(105)
Vu sous cet angle, l'argument de Habidite [voir le considérant (96)], selon lequel la nature technique spécifique de ce projet justifiait la conclusion directe du contrat sans publication d'un avis de marché, n’est pas recevable. En premier lieu, les dispositions invoquées par Habidite n'ont pas trait au cas d'espèce, dans lequel la nature particulière du projet consistait à lancer un nouveau produit sur le marché. L’objet du contrat relatif aux logements était l’acquisition de ceux-ci en vue de leur vente ultérieure en tant que logements conventionnés destinés à des personnes défavorisées. La technique utilisée pour leur construction est sans importance étant donné que les logements construits à l'aide de modules préfabriqués étaient en concurrence directe avec ceux construits avec des méthodes traditionnelles. En deuxième lieu, dans un rapport de janvier 2009 (48), le Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (cour des comptes basque) a exprimé des doutes quant à la légalité des contrats relatifs aux terrains et aux logements, attirant l’attention sur le fait que les marchés publics en cause violaient les principes de transparence et de mise en concurrence.
(106)
Selon la jurisprudence P&O Ferries (49), le seul fait qu'une autorité publique acquière des biens aux conditions du marché ne suffit pas pour que cette opération constitue une transaction commerciale effectuée aux conditions du marché s'il s'avère que l'État n'avait pas un besoin réel de ces biens, en particulier s’ils ont été acquis sans publication d'un avis de marché. En l'espèce, le manque d’informations sur la nécessité réelle qu’avait Bizkailur de vendre sous régime de semi-protection les 1 500 logements commandés au cours de la période 2009-2011, ainsi que l’absence de publication d'un avis de marché, constituent des indices montrant que l’opération n’a pas été effectuée aux conditions du marché.
(107)
Compte tenu des considérations exposées aux considérants (97) à (106), la Commission doit conclure que le contrat relatif aux logements ne peut être considéré comme une opération de marché normale. Au contraire, il n’échappera à personne que le contrat confère un avantage à Habidite et au groupe Afer puisqu’il réduit, pour ces entreprises, le risque de devoir vendre leur production aux conditions du marché, en concurrence directe avec d’autres constructeurs. L’élément d’aide se définit ici comme le bénéfice que Habidite aurait tiré de la vente des 1 500 logements à la Diputación et à Bizkailur en vertu des conditions du contrat relatif aux logements, c'est-à-dire la différence entre le prix qu'aurait obtenu Bizkailur pour la vente des 1 500 logements aux conditions de prix établies à l’article A, point e), du contrat relatif aux logements et les coûts de construction des 1 500 logements. L’avantage est sélectif puisqu’il est conféré spécifiquement à Habidite et au groupe Afer en vertu du contrat relatif aux logements.
VII.1.3. Conclusions préliminaires
(108)
Compte tenu des considérations exposées aux considérants (64) à (90) et (92) à (106), et sans préjudice de toute conclusion supplémentaire à propos de la compatibilité avec la réglementation de l'Union relative aux marchés publics, il convient de conclure que les contrats relatifs aux terrains et aux logements sont constitutifs d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(109)
Dans le cas du contrat relatif aux terrains, l’aide d’État en question se compose de deux éléments:
a)
les intérêts non perçus sur un prêt d’un montant équivalent au total des coûts supportés par Bizkailur pour l’acquisition du terrain destiné au projet Habidite, qui aurait été accordé sans intérêts pour une période de sept ans, avec une période de carence de quatre ans. Ces intérêts non perçus représentent un ESN de 13,41 % des coûts d’acquisition des terrains supportés par Bizkailur conformément à la deuxième partie, article premier, point ii), du contrat relatif aux terrains;
b)
les coûts totaux supportés par Bizkailur pour l’aménagement, en vue d’un usage industriel, de la parcelle mentionnée, d’une superficie totale d’au moins 101 430 m2, conformément aux dispositions de la deuxième partie, article premier, point iii), du contrat relatif aux terrains.
(110)
Dans le cas du contrat relatif aux logements, l’élément d’aide est constitué par le bénéfice que Habidite aurait tiré de la vente des 1 500 logements en vertu de ce contrat, c'est-à-dire la différence entre le prix établi à l’article A, point e), pour les 1 500 logements et les coûts de fabrication des 1 500 logements supportés par Habidite.
VII.2 Compatibilité
(111)
Dans la décision d'ouvrir la procédure du 2 décembre 2009, la Commission a mis en doute le fait que l’aide prévue par les contrats relatifs aux terrains et aux logements aurait pu être considérée compatible avec le traité en vertu des règles pertinentes applicables au moment de l’appréciation, et notamment du cadre temporaire (50), des lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration de 2004, des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (51) et du règlement d’exemption par catégorie de 2008 (52).
(112)
Cependant, comme indiqué aux considérants (60) à (62), l’aide accordée dans le cadre des contrats relatifs aux terrains et aux logements a été accordée illégalement le 15 décembre 2006 (c'est-à-dire sans avoir été notifiée à la Commission), raison pour laquelle sa compatibilité doit être appréciée sur la base des règles relatives aux aides d'État en vigueur au moment de son octroi.
(113)
Compte tenu de cette perspective temporelle, la compatibilité de l’aide accordée en vertu des contrats relatifs aux terrains et aux logements ne peut être appréciée au regard des règles spéciales en vigueur concernant la crise, qui ont été adoptées et sont entrées en vigueur postérieurement.
(114)
Par ailleurs, d’après la Diputación, Habidite et le groupe Afer ne remplissaient pas, en date du 15 décembre 2006, les conditions requises pour être considérées comme des entreprises en difficulté au sens des points 9, 10 et 11 des lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration de 2004. Par conséquent, elles n'étaient pas éligibles aux aides au sauvetage et à la restructuration au moment de la conclusion des contrats relatifs aux terrains et aux logements.
(115)
Les contrats relatifs aux terrains et aux logements ont été conclus le 15 décembre 2006 en vue de fournir un appui à un projet d’investissement à Alonsotegi, localité située dans la région du Grand Bilbao, qui était, à cette époque, une région assistée au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité (53). Il convient dès lors d’examiner si l’aide accordée en vertu des contrats relatifs aux terrains et aux logements aurait pu être compatible avec le traité au regard des règles applicables aux aides régionales en date du 15 décembre 2006, à savoir: les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale de 1998 (54) (ci-après les «LDAR de 1998») et l’encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement de 2002 (55) (ci-après l’«encadrement multisectoriel de 2002») et l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
(116)
Pour pouvoir être considérées compatibles avec le marché intérieur, les aides régionales à l’investissement doivent respecter une série de critères standard de compatibilité qui, au moment de la conclusion du contrat relatif aux terrains, le 15 décembre 2006, figuraient dans les LDAR de 1998. En particulier, les aides devaient pouvoir contribuer au développement régional et appuyer un projet d’investissement initial dont les travaux n’auraient débuté qu’après la présentation, par le bénéficiaire, d'une demande d'aide (effet incitatif), et le projet d’investissement devait avoir été financé par le bénéficiaire au moins à hauteur de 25 % et être maintenu dans la région assistée dans laquelle il se trouvait pendant cinq ans au moins. De plus, les dépenses éligibles à prendre en considération pour l’octroi de l’aide devaient se limiter à certains coûts éligibles, et l'aide ne devait pas être cumulée avec d’autres formes d’aide de manière à dépasser le plafond d'aide régionale applicable.
(117)
En vertu du point 2 des LDAR de 1998, l’aide régionale ad hoc accordée à une seule entreprise ou qui bénéficie à un seul secteur d’activité ne sera pas, en règle générale, considérée compatible avec le traité puisqu’en principe, ses effets de distorsion sont supérieurs à ses effets positifs sur le développement régional. En outre, les aides ad hoc à des entreprises en difficulté étaient interdites.
(118)
L’aide accordée à Habidite en vertu du contrat relatif aux terrains n’a pas été notifiée par les autorités espagnoles dans le cadre d’un régime d’aide régionale autorisé. Elle répond plutôt aux critères permettant de la considérer comme une mesure ad hoc qui bénéficie exclusivement à Habidite et au groupe Afer et, implicitement, au secteur de la construction.
(119)
Cependant, en vertu du même point 2 des LDAR de 1998, cette aide ad hoc qui bénéficie à un seul secteur d’activité et à une seule entreprise peut, à titre exceptionnel, être déclarée compatible avec le traité s’il peut être prouvé qu’elle apporte une contribution notable au développement régional, supérieure aux effets de distorsion sur les échanges dans l’Union et sur la concurrence. Bien que les autorités n’aient pas présenté d’arguments à cet égard, la Commission analysera de sa propre initiative et sur la base des données dont elle dispose si, dans le cas de l'aide octroyée dans le cadre du contrat relatif aux terrains, les conditions d’application d’une telle exception sont réunies.
(120)
Le contrat relatif aux terrains était clairement destiné à soutenir un nouveau projet d’investissement, à savoir la nouvelle usine Habidite de Alonsotegi. À l’époque, on prévoyait que le projet créerait 1 100 nouveaux emplois directs dans une région assistée et, très probablement, un nombre significatif d’emplois indirects. À cet élément, il convient d’ajouter le fait, qu'en vertu du contrat parallèle relatif aux logements, le nouveau projet d'investissement aurait également contribué à la réalisation des objectifs de la politique régionale, à savoir la construction de logements sociaux pour les personnes défavorisées domiciliées dans la province de Biscaye. En outre, ni Habidite ni le groupe Afer ne remplissaient les conditions pour être considérées comme des entreprises en difficulté au sens des points 9, 10 et 11 des lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration au moment de la signature des contrats relatifs aux terrains et aux logements [voir le considérant (9). En conséquence, la Commission doit conclure que, dans le cas du contrat relatif aux terrains, les conditions concernant l'application de l'exception prévue au dernier alinéa du point 2 des LDAR de 1998 sont réunies.
(121)
En vertu du point 4.4 des LDAR de 1998, le concept d’aide régionale se limite aux aides à l'investissement initial, défini comme un investissement en capital fixe se rapportant à la création d'un nouvel établissement, à l'extension d'un établissement existant, ou au démarrage d'une activité impliquant un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement existant. L’aide accordée en vertu du contrat relatif aux terrains correspond à cette définition puisqu’elle été octroyée en vue de soutenir l’établissement d’un nouveau projet d’investissement à Alonsotegi.
(122)
En vertu du point 4.5 des LDAR de 1998, les aides à l'investissement initial doivent servir à couvrir exclusivement les dépenses d'investissement éligibles et, en conséquence, le montant maximum d'aide régionale se définit comme un pourcentage des dépenses d'investissement éligibles. Conformément aux point 4.5 et 4.6 des LDAR de 1998, la catégorie «dépenses éligibles» d’un nouveau projet d’investissement comprend les terrains, les bâtiments et les équipements, ainsi que certaines catégories d’investissements immatériels (brevets, licences, connaissances techniques), jusqu’à une limite de 25 % de l’assiette type dans le cas de grandes entreprises.
(123)
Il convient donc de déterminer en premier lieu les dépenses éligibles du projet Habidite à Alonsotegi, à la date du 15 décembre 2006.
(124)
Étant donné que l’aide prévue par le contrat relatif aux terrains n’a pas été accordée sur la base d’une demande d’aide préalable, le bénéficiaire n’a pas fourni, à l'époque, les informations pertinentes pour recenser les dépenses éligibles en faveur d'un nouveau projet d'investissement relevant d’une aide régionale. Les informations dont disposait la Diputación a propos des dépenses éligibles ont été fournies au considérant (12), comme suit:
Terrains
4,8 Mio EUR
Construction industrielle
22,5 MioEUR
Travaux de viabilisation
4 Mio EUR
Installations
24 MioEUR
Total
55,34 MioEUR
(125)
Les catégories de dépenses indiquées ci-dessus peuvent être considérées comme des «dépenses éligibles» au sens du point 4.5 des LDAR de 1998. Par ailleurs, comme l’aide figurant dans le contrat relatif aux terrains était directement liée à l’acquisition et à l’aménagement, en vue d’un usage industriel, des terrains destinés au nouveau projet d’investissement, elle satisfait également à cette exigence relevant des dispositions du point 4.5 des LDAR de 1998.
(126)
Aux termes du point 4.10 des LDAR de 1998, les aides à l’investissement initial sont subordonnées au maintien de l’investissement en cause sur une période minimale de cinq ans. Bien que cette condition n’ait pas été imposée spécifiquement à Habidite dans le cadre du contrat relatif aux terrains, il convient de signaler que, dans le cadre du contrat parallèle relatif aux aides à la formation [décrit au considérant (39)], également conclu le 15 décembre 2006 et concernant le même projet d’investissement, l'entreprise s'est engagée à maintenir 1 100 emplois pendant une période minimale de cinq ans. La Commission doit donc conclure que les dispositions du point 4.10 des LDAR de 1998 sont également respectées.
(127)
Ne disposant pas d'informations sur les coûts salariaux estimés des 1 100 salariés de l'usine Habidite de Alonsotegi, la Commission ne peut procéder à une appréciation sérieuse de l’éventuelle compatibilité des aides octroyées en vertu du contrat relatif aux terrains avec les points 4.11 à 4.17 des LDAR de 1998 en ce qui concerne la création d’emplois. Néanmoins, pour autant que l’aide prévue par le contrat relatif aux terrains ait été liée à l’achat des terrains, qui constitue un coût éligible, il n’est pas nécessaire de procéder à une appréciation des points 4.11 à 4.17 des LDAR de 1998.
(128)
Avant la signature du contrat relatif aux terrains, le projet d’investissement de Habidite n’avait bénéficié d’aucune autre aide à l’investissement qui devrait être prise en compte aux fins d’évaluer les effets cumulatifs en vertu du point 4.18 des LDAR de 1998.
(129)
Le point 4.2 des LDAR de 1998 dispose que «les régimes d’aides doivent prévoir que la demande de l’aide doit être introduite avant le début de l’exécution des projets». La finalité de cette disposition est de garantir que l’aide régionale est accordée uniquement si elle a un effet incitatif vérifiable: dans le cas où les travaux d’un projet déterminé auraient commencé avant la demande d’aide, l’aide régionale accordée postérieurement n’aurait évidemment pas d'effet incitatif, ce qui signifie que le projet aurait probablement été mené à bien même en l'absence d'aide.
(130)
À cet égard, il convient de signaler avant tout que le contrat relatif aux terrains était une mesure ad hoc et non une aide octroyée dans le cadre d’un régime autorisé. Néanmoins, l’effet incitatif est un critère général de compatibilité qui relève de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, dont il convient de vérifier le respect en tout état de cause. Bien que la Diputación n’ait pas allégué l’existence d’un effet incitatif dans le cas de cette mesure, la Commission doit néanmoins examiner d’office le respect de cette condition essentielle de compatibilité.
(131)
La Commission considère que la condition de l’effet incitatif est remplie dans le cas de l’aide prévue par le contrat relatif aux terrains pour les raisons précisées ci-après. En premier lieu, bien que l’aide n’ait pas été notifiée avant la date à laquelle elle a été accordée (15 décembre 2006), les travaux liés au projet n’ont pas commencé avant l’octroi de l’aide. D’après les informations fournies par la Diputación, l’achat des terrains nécessaires au projet, qui peut être considéré comme correspondant au début des travaux dans ce projet d’investissement, n’a pas commencé avant mai 2007, c’est-à-dire après la signature du contrat relatif aux terrains, qui a eu lieu le 15 décembre 2006. En second lieu, le fait que le projet Habidite n’ait pas été mené à bien après la suspension des contrats relatifs aux terrains et aux logements peut être considéré comme la preuve que l’aide avait un effet incitatif: en effet, le projet n’a pas été réalisé en l’absence d’aide.
(132)
Le point 4.2 des LDAR de 1998 exige également que le bénéficiaire de l’aide apporte au projet une contribution financière exempte d’aides d'au moins 25 % des dépenses éligibles. Il est évident que cette condition est aussi remplie dans le cas de l'élément d’aide contenu dans le contrat relatif aux terrains. Les dépenses éligibles déclarées par la Diputación pour ce projet s’élevaient à 55 millions d’EUR et, étant donné que Habidite aurait dû financer au moins 25 % de cette somme sur ses ressources propres, cela signifie qu’elle aurait dû prendre à sa charge au moins 13,75 millions d’EUR. La Commission considère que l’élément d’aide du contrat relatif aux terrains, tel que décrit au considérant (109), n’aurait pas pu dépasser 75 % des dépenses éligibles, c’est-à-dire 41,25 millions d'EUR, même dans l’hypothèse où l’on aurait augmenté considérablement le montant total de l’aide en acceptant que celle-ci s’élève à 28,2 millions d'EUR de dépenses effectives pour l'aménagement des terrains en vue d'un usage industriel, auxquels on aurait ajouté 0,98 million d'EUR (c'est-à-dire 13,41 % d'un total de 7,3 millions d'EUR de dépenses liées à l'acquisition des terrains, selon les estimations de la Diputación).
(133)
Sur la base des observations formulées aux considérants (116) à (132), la Commission doit conclure que l’aide qui relève du contrat relatif aux terrains satisfaisait aux conditions de compatibilité des LDAR de 1998.
(134)
Les informations sur les dépenses d’investissement éligibles qui figurent aux considérants (12) et (124) montrent également que le projet d’investissement de Habite réunissait en décembre 2006 les conditions pour être considéré comme un grand projet d’investissement au sens de l’encadrement multisectoriel de 2002 puisque les coûts éligibles totaux pour ce projet dépassaient 50 millions d’EUR. Par conséquent, la compatibilité de l’élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux terrains doit également être examinée du point de vue de sa conformité avec les conditions de l’encadrement multisectoriel de 2002.
(135)
L’intensité maximale de l’aide applicable dans la région du Grand Bilbao en décembre 2006, exprimée en ESN, était de 20 %. Conformément aux dispositions du point 21 de l’encadrement multisectoriel de 2002, et compte tenu des dépenses éligibles précitées pour le projet Habidite à partir de 2006, telles qu’indiquées au considérant (12), l’intensité maximale de l’aide éligible pour ce projet aurait dû être revue à la baisse comme suit:
Dépenses éligibles
Plafond d'aide corrigé
Jusqu'à 50 Mio EUR
10 Mio EUR (20 % - le plafond régional - de 50 Mio EUR)
50-100 Mio EUR
0,5 Mio EUR (10 % - la moitié du plafond régional - de 5 Mio EUR)
Montant excédant 100 Mio EUR
-
Total
10,5 Mio EUR
(136)
Il en découle que l’élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux terrains n’aurait été compatible qu’à concurrence d’un montant total de 10,5 millions d’EUR et incompatible pour la partie qui aurait excédé ce montant. Comme indiqué aux considérants (78) à (82) et (109), le montant de l’aide contenue dans le contrat relatif aux terrains ne peut être quantifié exactement compte tenu de la controverse sur les coûts effectifs que Bizkailur aurait dû supporter pour tenir ses obligations contractuelles concernant l'acquisition et l’aménagement, en vue d'un usage industriel, des terrains destinés à l'installation de l'usine de Habidite à Alonsotegi, litige au sujet duquel la Commission n'est pas en mesure d'adopter une position finale en connaissance de cause.
(137)
La première composante de l’aide aurait représenté 13,21 % des coûts effectifs supportés par Bizkailur pour l’achat des terrains. La Diputación allègue que ces coûts effectifs se seraient élevés à un total de 7,3 millions EUR, mais Habidite considère que cette estimation est excessive. Il convient de noter également que d’après les informations fournies par la Diputación elle-même [voir le considérant (12)], les coûts d’achat des terrains ont été estimés, à un moment donné, à 4,8 millions EUR. Enfin, en novembre 2008, les coûts pour l’achat des terrains, tels qu’indiqués dans le plan d’entreprise de Habidite présenté dans sa demande d'aide régionale de 2008, étaient estimés à 5,5 millions EUR.
(138)
Quant à la seconde composante de l'aide, c'est-à-dire la totalité des coûts effectifs supportés par Bizkailur pour l'aménagement, en vue d'un usage industriel, des terrains en cause, en mars 2009, la Diputación a calculé un montant de 28,5 millions d'euros, bien qu’elle ait précisé par ailleurs qu’il avait été estimé à un moment donné que ces coûts ne s'élevaient qu'à 4,04 millions EUR [voir le considérant (12)].
(139)
En conclusion, on ne saurait exclure avec une certitude absolue, sur la base des informations existantes, que l'aide relevant du contrat relatif aux terrains n'aurait pas dépassé le montant permis pour ce projet, soit 10,5 millions EUR.
(140)
Le point 24 de l’encadrement multisectoriel de 2002 établit des conditions supplémentaires de compatibilité pour les mesures pour lesquelles le montant de l'aide est supérieur à l'aide maximale admissible à laquelle peut prétendre un investissement de 100 millions EUR dans une même région assistée. En l'espèce, sur la base du point 21 de l’encadrement multisectoriel de 2002, l’aide maximale admissible pour un investissement de 100 millions EUR dans la région du Grand Bilbao était, en décembre 2006, de 15 millions EUR (soit 10 millions EUR, représentant 20 % des premiers 50 millions EUR, auxquels s'ajoutent 5 millions EUR, c'est-à-dire 10 % des 50 millions EUR suivants).
(141)
Ainsi qu’il a été expliqué aux considérants (78) à (82), sur la base des informations disponibles, on ne peut quantifier avec précision le montant total de l’aide prévue par le contrat relatif aux terrains. Cependant, la Commission ne peut exclure que le montant de l’aide aurait pu être supérieur au plafond de 15 millions EUR. Dans ces circonstances, la Commission a vérifié si, dans le cas du contrat relatif aux terrains, les deux conditions supplémentaires pour l’approbation de cette aide étaient satisfaites.
(142)
La première condition est que le bénéficiaire de l’aide ne doit pas dépasser 25 % des ventes du produit concerné avant ou après l’investissement. La seconde est que la capacité de production créée par le projet d’investissement ne doit pas représenter plus de 5 % de la taille du marché en question. Selon le point 24 de l’encadrement multisectoriel de 2002, la charge de la preuve relative au respect de ces conditions incombe à l’État membre en cause. En l'espèce, les autorités espagnoles n’ont pas fourni d’informations permettant à la Commission de vérifier si l'une ou l'autre de ces deux conditions supplémentaires était satisfaite.
(143)
Cependant, sur la base des estimations de prix du marché fournies par Habidite en novembre 2008 pour l’obtention de l’aide régionale de 2008 [voir le considérant (87)], l’entreprise a calculé que sa part sur le marché général espagnol de la construction de logements (marché libre et segment du logement social) était de [0,1-1,0] % en 2011, soit après l’ajout de la nouvelle capacité de production issue de ce projet d’investissement, et qu’elle atteindrait [0,5-1,5] % à partir de 2012. Si l’on considère exclusivement le marché basque, la part de marché de Habidite en 2011 sur le marché libre du secteur de la construction aurait été de [0,1-1,0] %, avec une tendance à la hausse pour atteindre [2,0-3,0] % à partir de 2014.
(144)
Compte tenu de ces estimations, qui n’ont été remises en cause par aucune autre information dont dispose la Commission, il y a lieu de supposer que Habidite n’aurait pas dépassé les limites en matière de part de marché et de capacité établies au point 24 de l’encadrement multisectoriel de 2002 en décembre 2006 pour ce qui est de l’investissement subventionné sur la base du contrat relatif aux terrains.
(145)
Pour conclure, la part de l'élément contenu dans le contrat relatif aux terrains qui ne dépasse pas le montant maximal autorisé de 10,5 millions d’EUR aurait également respecté les conditions de compatibilité de l'encadrement multisectoriel de 2002. Le montant de l’aide dépassant éventuellement ce plafond n'aurait pas été compatible avec le traité car il n'aurait pas satisfait aux conditions de compatibilité des LDAR de 1998 et de l'encadrement multisectoriel de 2002 n'auraient pas été respectées.
(146)
Étant donné que l’aide n’a pas été décaissée et que son recouvrement n’est pas nécessaire, ces conclusions sur la compatibilité de l’élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux terrains sont suffisantes aux fins de la présente décision.
(147)
La Commission attire l’attention des autorités espagnoles compétentes sur le fait que l’élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux terrains doit être prise en compte pour l’examen du respect des règles de cumul en ce qui concerne les aides régionales de 2008 accordées par le gouvernement basque en faveur de ce projet. Cela est d'autant plus nécessaire que tant l'élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux terrains que l'aide régionale de 2008 portent sur des dépenses éligibles liées à l'acquisition et à l'aménagement des terrains en question. Il convient de noter une fois de plus que les travaux liés à ce projet d’investissement ont commencé en mai 2007 alors que la demande d’aide régionale de 2008 a été présentée en 2008.
(148)
Ainsi qu’il a été précisé aux considérants (93) à (107), l'élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux logements réduit les risques liés à l’investissement initial en garantissant la vente d’une partie importante de la production initiale de la nouvelle usine et confère également un avantage à Habidite par rapport à d’autres concurrents en ce sens qu’il garantit, sans la publication d'un avis de marché, un contrat pour la fourniture aux autorités publiques de 1 500 logements qui doivent être vendus sous régime de semi-protection. L’élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux logements a été défini comme le bénéfice que Habidite aurait tiré de la vente des 1 500 logements à la Diputación et à Bizkailur, c'est-à-dire la différence entre le prix auquel cette dernière aurait vendu les logements et les coûts supportés par Habidite pour leur fabrication.
(149)
En application des LDAR de 1998, les aides régionales sont liées aux coûts éligibles. S’il est exact que le point 4.2 des LDAR de 1998 ne limite pas les formes sous lesquelles l'aide peut être accordée, il ressort néanmoins clairement du point 4.5 et de l'ensemble des LDAR que les aides à l'investissement doivent être affectées à des coûts d'investissement éligibles. Conformément au point 4.5 des LDAR de 1998, seuls les coûts d’acquisition d’actifs tels que terrains, bâtiments et équipements/machines peuvent être pris en compte aux fins de l'octroi d'aides régionales. En vertu du point 4.6 des LDAR de 1998, les aides régionales peuvent également servir à subventionner d'autres coûts, tels que l'acquisition de brevets, de licences et de connaissances techniques.
(150)
Cependant, compte tenu de sa nature, l’aide octroyée dans le cadre du contrat relatif aux terrains n’est pas destinée à couvrir ce type de coûts éligibles, mais à réduire les coûts de fonctionnement courants du bénéficiaire. Selon le point 4.15 des LDAR de 1998, les aides au fonctionnement sont en principe interdites et ne peuvent être octroyées qu'exceptionnellement dans les régions assistées en vertu des dispositions de l'article 107, paragraphe 3, point a), du traité. Or il était prévu que le projet Habidite serait mis en œuvre dans une région assistée en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité et non en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point a).
(151)
La Commission conclut dès lors que l'élément d'aide contenu dans le contrat relatif aux terrains constituait une aide au fonctionnement qui, en application du point 4.15 des LDAR de 1998, n’aurait pas été compatible avec le traité.
VIII. CONCLUSION
(152)
Au vu des observations formulées aux considérants (63) à (151), et sans préjudice de toute conclusion supplémentaire relative à la compatibilité avec les règles de l’Union sur les marchés publics, la Commission conclut que le contrat relatif aux terrains et le contrat relatif aux logements comportent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(153)
Dans le cas du contrat relatif aux terrains, l’aide se compose de deux éléments:
a)
les intérêts non perçus sur un prêt équivalent au total des coûts supportés par Bizkailur pour l’acquisition du terrain destiné au projet Habidite, qui aurait été accordé sans intérêts pour une période de sept ans, avec une période de carence de quatre ans. Ces intérêts non perçus supposent un ESN de 13,41 % des coûts d’acquisition de terrains supportés par Bizkailur conformément à la deuxième partie, article premier, point ii), du contrat relatif aux terrains;
b)
les coûts totaux supportés par Bizkailur pour l’aménagement, en vue d’un usage industriel, de la parcelle de terrain d’une superficie totale d’au moins 101 403 m2, conformément aux dispositions de la deuxième partie, article premier, point iii), du contrat relatif aux terrains.
(154)
Dans le cas du contrat relatif aux logements, l’élément d’aide est constitué par le bénéfice que Habidite et le groupe Afer auraient tiré de la vente des 1 500 logements commandés par la Diputación et Bizkailur, c'est-à-dire la différence entre le prix auquel cette dernière aurait vendu les logements sur la base des dispositions du contrat relatif aux logements et les coûts de fabrication supportés par Habidite.
(155)
Les informations disponibles ne permettent pas de quantifier exactement les montants de l'aide contenue dans les contrats relatifs aux terrains et aux logements. Cela dit, la quantification de cette aide n’est pas nécessaire aux fins de la présente décision étant donné que l’aide n’a pas été décaissée et qu’il n’est donc pas nécessaire de la recouvrer.
(156)
En outre, la Commission souligne que les contrats relatifs aux terrains et aux logements comportent une aide illégale. L’aide concernée dans les deux contrats a été accordée le 15 décembre 2006, en violation de l’obligation de notification préalable établie dans le traité. Au vu de la jurisprudence CELF/SIDE (56), la notification postérieure des deux contrats et la conclusion de compatibilité partielle de l’aide prévue par le contrat relatif aux terrains à hauteur du montant autorisé de 10,5 millions EUR ne changent rien au caractère illégal de l’aide. La Commission exige des autorités espagnoles qu’elles tirent toutes les conclusions juridiques qui s’imposent du caractère illégal de l’aide prévue par les contrats relatifs aux terrains et aux sols.
(157)
L’aide accordée dans le cadre du contrat relatif aux terrains est compatible avec le traité selon les LDAR de 1998 et l’encadrement multisectoriel de 2002 à hauteur du montant autorisé de 10,5 millions d'euros. La partie de l’aide accordée en vertu du contrat relatif aux terrains qui serait supérieure à ce montant autorisé est incompatible avec le traité.
(158)
L’aide octroyée dans le cadre du contrat relatif aux logements constitue une aide au fonctionnement, totalement incompatible avec le traité en application du point 4.15 des LDAR de 1998.
(159)
Les conclusions de la présente décision sur l’existence d’une aide dans le contrat relatif aux terrains sont pertinentes pour les aides à finalité régionale octroyées, en 2008, par le gouvernement basque, au même projet d’investissement. La Commission constate que les travaux pour ce projet d’investissement ont commencé en mai 2007, c’est-à-dire avant la demande d’aide régionale de 2008.
(160)
Les bénéficiaires de l’aide octroyée dans le cadre des contrats relatifs aux terrains et aux logements sont Habidite Technologies País Vasco S.A. et le groupe Afer, tous deux parties contractantes auxdits contrats. Ces entreprises sont liées au sens des dispositions de l’article 3, paragraphe 2 et 3, de l'annexe de la recommandation de la Commission du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises (57),
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les deux contrats notifiés par le Royaume d’Espagne le 15 avril 2009, conclus le 15 décembre 2006 entre la Diputación Foral de Bizkaia et Bizkailur S.A., d'une part, et Habidite Technologies País Vasco S.A. et le groupe Afer, d'autre part, comportent une aide d’État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.
Article 2
L’aide contenue dans les contrats notifiés est illégale, car elle a été octroyée en violation de l’obligation de notification préalable prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité.
Article 3
L’aide contenue dans le contrat relatif aux terrains se compose des éléments suivants:
a)
les intérêts non perçus par la Diputación et Bizkailur sur un prêt équivalent au total des coûts supportés pour l’acquisition du terrain, qui doit être remboursé à l'échéance d'une période de carence de quatre ans en quatre tranches équivalentes de 25 % chacune, sans intérêts. L'ESN d’un prêt sans intérêts comme celui dont il est question aurait été de 13,41 % des coûts effectifs supportés par Bizkailur pour l'acquisition du terrain destiné à ce projet en vertu de la deuxième partie, article premier, point ii), du contrat relatif aux terrains;
b)
les coûts totaux effectifs que Bizkailur aurait supportés pour l’aménagement, en vue d’un usage industriel, des terrains à acquérir pour ce projet, d’une superficie totale d’au moins 101 430 m2, en vertu de la deuxième partie, article premier, point iii), du contrat relatif aux terrains.
Article 4
L’aide contenue dans le contrat relatif aux logements correspond au bénéfice que Habidite et le groupe Afer auraient tiré de la vente des 1 500 logements commandés par la Diputación Foral de Bizkaia et Bizkailur S.A., en application de ce contrat. Ce bénéfice correspond à la différence entre le prix obtenu de Bizkailur par Habidite en vertu de l’article A, point e), de ce contrat, et les propres coûts de Habidite, afférents à la construction des 1 500 logements.
Article 5
L’aide contenue dans le contrat relatif aux terrains est compatible avec le traité en vertu des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale de 1998 et de l’encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement de 2002, à hauteur d’un montant autorisé de 10,5 millions EUR. Toute aide dépassant cette limite maximale est incompatible avec le traité.
Article 6
L’aide contenue dans le contrat relatif aux logements est incompatible avec le traité en vertu du point 4.15 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale de 1998, car elle constitue une aide au fonctionnement.
Article 7
Le Royaume d’Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 27 juin 2012.