РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 14 декември 2010 година
относно държавна помощ C 39/96 (ex NN 127/92), приведена в действие от Франция в полза на Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
(нотифицирано под номер C(2010) 8938)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/179/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С решение от 15 април 2008 г. (3) (наричано по-долу „решението на Общия съд“) Общият съд на Европейския съюз отмени Решение 2005/262/ЕО на Комисията от 20 април 2004 г. относно помощта, приведена в действие от Франция в полза на Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (4) (5).
(2)
Вследствие на решението на Общия съд Комисията трябва да приеме ново решение.
(3)
С посоченото решение приключва процедура, чиито основни етапи са припомнени по-долу.
A. Първа фаза
(4)
С писмо от 20 март 1992 г. Société internationale de diffusion et d’édition („SIDE“) насочи вниманието на Комисията към мерки за помощ за промоция, транспортиране и продажба, предоставена от френските органи на CELF - помощ, за която не е било изпратено предварително уведомление до службите на Комисията.
(5)
С писмо от 2 април 1992 г. Комисията, след като напомни на френските органи, че за всяко намерение за предоставяне или изменение на помощ следва да бъде изпратено предварително уведомление до нейните служби, поиска от френските органи да я информират за естеството и предмета на посочените от SIDE мерки за помощ.
(6)
С писмо от 29 юни 1992 г. френските органи потвърдиха пред Комисията наличието на субсидии в полза на CELF. Те уточниха, че тези мерки имат за цел популяризирането на френския език и литература в нефранкофонските страни, както и че на CELF е било възложено управлението на три схеми за помощи, предназначени да улеснят читателите, чийто достъп до френски книги е затруднен.
(7)
С писмо от 7 август 1992 г. Комисията потвърди пред SIDE съществуването на помощ в полза на CELF, уточни предмета ѝ и информира SIDE, че за въпросните мерки не е изпратено уведомление. Комисията обаче отбеляза, че спорната помощ не е от такова естество, което да засяга търговията между държавите-членки. При тези обстоятелства SIDE беше приканено да представи мнението си.
(8)
С писмо от 7 септември 1992 г. SIDE информира Комисията за намерението си да разкрие дискриминационния характер на мерките и последиците, които произтичат от тях за вътреобщностната търговия, без обаче да оспорва културната цел, преследвана от Министерството на културата, действало за популяризиране на френския език и литература.
(9)
С решение от 18 май 1993 г. (6) Комисията счете, че с оглед на особеното състояние на конкуренцията в книжния сектор и предвид културната цел на оспорваните схеми за помощ, за тях се прилага дерогацията, предвидена в предишния член 92, параграф 3, буква в) от Договора.
(10)
На 2 август 1993 г. SIDE подаде жалба за отмяна на посоченото решение. С решение от 18 септември 1995 г. (7) Общият съд частично удовлетвори жалбата на SIDE, като отмени решението на Комисията от 18 май 1993 г. само в частта му по отношение на мерките, предоставени на CELF във връзка с малки поръчки.
(11)
Общият съд постанови, че Комисията може да приеме благоприятно решение по отношение на следните три схеми за помощ, управлявани от CELF за сметка на държавата:
а)
помощите за въздушен превоз на товари или въздушна поща;
б)
програмата „Page à Page“ (8) (помощ за разпространението на книги на френски език в Централна и Източна Европа);
в)
„Programme Plus“ (академични ръководства на френски език, предназначени за студенти от Субсахарска Африка).
(12)
Общият съд сметна, че Комисията е получила достатъчно информация за последните три схеми, за да обоснове констатацията, че въздействието им върху конкуренцията е било незначително. От друга страна Общият съд посочи, че „що се отнася до културното предназначение на помощите, безспорно е, че целта на френското правителство е разпространението на френския език и френската литература“. Общият съд сметна за необходимо да заключи, че установяването на културната цел на оспорваните помощи не е затруднило особено Комисията и че получаването на други сведения не е било необходимо за признаване на културния характер на тази цел.
(13)
Напротив, по отношение на компенсациите, предоставени изключително на CELF за малките поръчки, Общият съд сметна, че Комисията е трябвало да разгледа задълбочено условията на конкуренцията в засегнатия сектор, преди да се произнесе по съвместимостта на мерките с вътрешния пазар.
(14)
Поради това Общият съд стигна до заключението (точка 76 от решението), че Комисията е трябвало да открие процедурата, предвидена в предишния член 93, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 108, параграф 2 от ДФЕС), и следователно трябва да отмени решението на Комисията от 18 май 1993 г. в частта му, която се отнася до субсидията, предоставена изключително на CELF за компенсиране на допълнителните разходи за обработка на малките поръчки на книги на френски език, направени от установени в чужбина търговци на книги.
Б. Втора фаза
(15)
В съответствие с решението на Общия съд от 18 септември 1995 г. с решение от 30 юли 1996 г. Комисията реши да открие официална процедура по разследване. Заинтересованите страни, приканени да представят мненията си пред Комисията, изпратиха своите коментари през декември 1996 г. и януари 1997 г.
(16)
В края на разследването си, на 10 юни 1998 г. Комисията прие Решение 1999/133/ЕО (9). Тя потвърди културната цел на помощите за малките поръчки и счете, въз основа на предишния член 87, параграф 3, буква г) от Договора, че посочените помощи не са от такова естество, което да засяга условията на търговията и конкуренцията в Съюза до степен, която противоречи на общия интерес на пазара за износа на книги на френски език.
(17)
С решение от 28 февруари 2002 г. (10) Общият съд отмени член 1, последно изречение от посоченото решение. Общият съд счете, че Комисията е трябвало да извърши необходимите проверки, за да получи съответните данни с оглед да разграничи пазара на комисионната дейност при износ от пазара на износа на книги на френски език като цяло.
(18)
Общият съд счете, че като не е извършила тази проверка, Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела пазара за износ на книги на френски език като цяло за референтен пазар, при условие че е установено, че спорната помощ е предназначена само за комисионерите при износа.
(19)
В решението си от 22 юни 2000 г. (11) обаче, без да разглежда делото по същество, Съдът на ЕС отхвърли жалбата на френските органи срещу решението на Комисията от 10 юни 1998 г. и потвърди, че дори дадена помощ да може да бъде счетена за съвместима с общия пазар, този факт не оказва влияние върху задължението за уведомление, както и че задължението за предварително уведомление включва задължението за преустановяване на помощта.
В. Трета фаза
(20)
След частичната отмяна на решението от 10 юни 1998 г. с писма от 14 юни 2002 г. Комисията поиска от френските органи и от SIDE да ѝ изпратят коментарите си относно мотивите за отмяна на решението, и по-специално относно аспектите във връзка с въпросния пазар.
(21)
Френските органи бяха приканени да коментират по-специално специфичните особености на предлагането от страна на CELF в сравнение с това на останалите участници на пазара, включително SIDE. SIDE беше приканено да коментира по-специално понятието „малки поръчки“ и да посочи с какво евентуално се отличава спецификата на предлагането му в сравнение с предлагането от страна на CELF и на останалите участници на пазара.
(22)
SIDE изпрати отговора си до Комисията с писмо от 12 август 2002 г. Френските органи предадоха отговора си с писмо от 17 септември 2002 г.
(23)
След като с писмо от 19 септември 2002 г. Комисията поиска от SIDE да посочи дали отговорът му съдържа поверителна информация и след като на 30 септември 2002 г. получи отрицателен отговор, с писмо от 17 октомври 2002 г. тя препрати отговора на SIDE заедно с приложенията към него до френските органи за коментар. В тази връзка тя също така им постави редица допълнителни въпроси.
(24)
С писмо от 30 октомври 2002 г. Комисията също така постави на SIDE редица допълнителни въпроси, на които бе отговорено с писма от 31 октомври 2002 г. и 9 декември 2002 г. След искане от страна на Комисията от 16 декември 2002 г. SIDE я информира с писмо от 23 декември 2002 г., че неговите отговори не съдържат поверителна информация и че могат да бъдат препратени до френските органи за коментар.
(25)
Тъй като френските органи не отговориха в определения срок, Комисията бе длъжна да им изпрати напомнително писмо с дата 27 ноември 2002 г. С писмо от 19 декември 2002 г. френските органи поискаха от Комисията ново удължаване на срока.
(26)
На 9 януари 2003 г. Комисията изпрати отговора на SIDE от 23 декември 2002 г. на френските органи за коментар. С писмо от 17 януари 2003 г. френските органи отговориха на въпросите на Комисията от 17 октомври 2002 г.
(27)
С писмо от 4 февруари 2003 г. френските органи поискаха от Комисията ново удължаване на срока по отношение на искането за коментари относно втория отговор на SIDE от 23 декември 2002 г. С писмо от 11 февруари 2003 г. Комисията частично одобри поисканото удължаване. С писмо от 11 март 2003 г. френските органи изпратиха отговора си до Комисията.
(28)
Междувременно на среща, проведена на 4 март 2003 г., представители на SIDE, по свое искане, бяха приети от службите на Комисията, за да изложат становището на SIDE по случая от самото му начало.
(29)
След тази процедура Европейската комисия прие Решение 2005/262/ЕО, в което спорната помощ се счита за съвместима въз основа на предишния член 87, параграф 3, буква г) от Договора, след като Комисията установи по-специално, че помощите не биха могли да доведат до свръхкомпенсиране на разходите, понесени за обработката на малки поръчки.
Г. Четвърта фаза
(30)
С решението си от 15 април 2008 г. Общият съд отмени решението на Комисията от 20 април 2004 г.
(31)
Общият съд счете, че по отношение на частта на помощта, платена на CELF преди 1 ноември 1993 г. - датата на влизане в сила на Договора за Европейския съюз, Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е счела спорната помощ за съвместима с общия пазар по силата на предишния член 87, параграф 3, буква г), докато в действителност е трябвало да се прилагат материалноправните разпоредби, които са били в сила преди 1 ноември 1993 г. Общият съд по-специално взе предвид факта, че Договорът за ЕС не съдържа преходни разпоредби относно прилагането на предишния член 87, параграф 3, буква г), както и че принципът на правна сигурност не допуска, освен по изключение, за начален момент на прилагане във времето на общностен акт да бъде определена дата, която е по-ранна от датата на неговото публикуване.
(32)
Освен това Общият съд счете, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката при проверката на съвместимостта на спорната помощ, тъй като е надценила разходите за обработка на малки поръчки, действително понесени от CELF. В решението си от 20 април 2004 г. Комисията не е взела предвид действителните разходи за обработка на малки поръчки, а е направила оценка на тези разходи въз основа на общия размер на разходите, понесени от CELF (отнасяне на една част от общите разходи към обработката на малките поръчки в зависимост от предварително определен метод на разпределяне на всяка категория разходи). Предвид допълнителните трудности, до които води обработката на малките поръчки в сравнение с другите дейности на CELF, към някои категории разходи са били приложени коефициенти за умножение. Общият съд сметна, че тези трудности е можело да бъдат преодолени посредством заявяването на малките поръчки по електронен път, което се отнася за две трети от тях. Поради това Общият съд счете, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приложила коефициенти за умножение към някои разходи (и при всички случаи към подадените по електронен път поръчки), и заключи, че ако не са били приложени въпросните коефициенти за умножение, разходите по обработката на малки поръчки са щели да бъдат по-малки и резултатът от дейността във връзка с малките поръчки - положителен (600 000 френски франка (FRF), или 91 469 EUR). Следователно според Общия съд Комисията не е доказала липсата на свръхкомпенсация.
Д. Пета фаза
(33)
Вследствие на решението на Общия съд от 15 април 2008 г. процедурата по разследване, започната с решението на Комисията от 30 юли 1996 г., продължава да бъде открита и Комисията следва да приеме ново решение.
(34)
Поради мотивите на решението на Общия съд от 15 април 2008 г. и предвид факта, че решението за откриване е с дата 30 юли 1996 г., Комисията пожела да прикани отново френските органи и заинтересованите страни да представят мненията си.
(35)
Ето защо на 8 април 2009 г. (12) Комисията прие решение за разширяване на процедурата (Решение C(2009) 2481, „решение за разширяване на процедурата“). Решението за разширяване допълва решението за откриване от 30 юли 1996 г. и същевременно с него се определя нов срок за представяне на мнения. В него се посочва, че двете решения трябва да се разглеждат като едно неделимо цяло и че те ще доведат до една-единствена официална процедура по разследване, както и че доколкото описанието на фактическите и на правните обстоятелства или предварителната оценка на Комисията в решението за разширяване на процедурата се различават от решението за откриване от 30 юли 1996 г., би следвало да се взема под внимание единствено решението за разширяване на процедурата.
(36)
Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната мярка.
(37)
Комисията получи мнението на френските органи на 9 юни 2009 г., както и мнението на SIDE на 23 юли 2009 г. Тя предаде мнението на SIDE на френските органи на 24 август 2009 г., като им даде възможност да го коментират, и получи коментарите им на 24 септември 2009 г.
(38)
Френските органи обаче не представиха подробните данни, поискани от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, а само препратиха, що се отнася до пропорционалността на помощта, към данните, вече предоставени на 17 септември 2002 г., 17 януари 2003 г. и 11 март 2003 г., които Комисията не можеше да използва като такива предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г.
(39)
С писмо от 8 октомври 2009 г. службите на Комисията напомниха на френските органи за искането си за изпращане на данни по конкретно посочените точки, като посочиха, че ако тази информация не бъде получена в срок до десет работни дни, Комисията следва, въз основа на информацията, с която разполага, да вземе окончателно решение в съответствие с член 13, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, след като издаде, ако е необходимо, разпореждане за предоставяне на информация съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (13).
(40)
С писмо от 21 октомври 2009 г. френските органи информираха Комисията, че с решение на Търговския съд на Париж от 9 септември 2009 г. CELF е в процедура на съдебна ликвидация и е прекратило дейността си. От друга страна, по отношение на данните, поискани в писмото на Комисията от 8 октомври 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация и препратиха към мнението си, изпратено на 9 юни 2009 г.
(41)
Поради това с решение от 20 ноември 2009 г. (Решение C(2009) 9256, „решение за разпореждане“) Комисията реши да разпореди на Франция да предостави исканата информация, тъй като въпреки неколкократните искания тази информация не бе предоставена.
(42)
С писмо от 2 декември 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация, която да предоставят на Комисията, и поради това препратиха към мнението си, изпратено на 9 юни 2009 г.
(43)
Следва да се отбележи, че на 2 декември 2009 г. френските органи също така изпратиха писмо във връзка със схема за помощ, наречена „Програма за академична и научна литература“, наречена „Programme Plus“. Тази схема за помощ не е предмет на настоящото решение.
(44)
С писмо от 22 декември 2009 г. Комисията изиска от френските органи сведения относно състоянието на CELF и процедурата по ликвидацията на CELF. Френските органи отговориха на 27 януари 2010 г. Освен това на 9 март 2010 г. и 26 ноември 2010 г. бяха направени уточнения.
Е. Производство пред националните юрисдикции и преюдициални запитвания
(45)
Следва да се отбележи, че във Франция има висящи производства пред националните юрисдикции и че те са довели до сезирането на Съда на ЕС на основание член 267 от ДФЕС (предишен член 234 от Договора за ЕО). По-долу са припомнени накратко основните етапи от тези производства.
(46)
SIDE сезира френските юрисдикции във връзка с прякото действие на предишния член 88, параграф 3 от Договора за ЕО. С решение от 5 октомври 2004 г., като потвърди решение на Административния съд на Париж от 26 април 2001 г., Апелативният административен съд на Париж разпореди на френската държава да изиска възстановяване на помощите, платени на CELF.
(47)
Държавният съвет, сезиран като касационна инстанция, с решение от 29 март 2006 г. потвърди някои аспекти от решението на Апелативния административен съд, и по-специално факта, че въпросните помощи нямат чисто компенсаторен характер по отношение на задължения за обществена услуга (14), не могат да бъдат квалифицирани от националния съд като съществуващи помощи и CELF не може да се позове на оправдани правни очаквания.
(48)
Въпреки това в решението си от 29 март 2006 г. Държавният съвет също така реши да спре производството по обжалването, докато Съдът на ЕС не се произнесе по преюдициалните запитвания, с които Държавният съвет го сезира, по отношение на задълженията на националния съд във връзка с държавна помощ, за която не е изпратено уведомление, но по-късно с решение на Комисията е обявена за съвместима с общия пазар.
(49)
В решението си от 12 февруари 2008 г. (15) Съдът на ЕС постанови:
„Член 88, параграф 3, последно изречение ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че националният съд не е длъжен да разпореди възстановяването на помощ, приведена в действие в нарушение на тази разпоредба, когато Комисията е взела окончателно решение, установяващо съвместимостта на тази помощ с общия пазар по смисъла на член 87 ЕО. Въз основа на общностното право той е длъжен да разпореди на получателя на помощта плащането на лихвите за периода на неправомерност. В рамките на своето национално право той може, ако прецени, че е необходимо, да разпореди освен това и възстановяването на неправомерната помощ, без това да засяга правото на държавата-членка да я приведе отново в действие в един следващ момент. На него може също да му се наложи да уважи искания за обезщетения за вредите, причинени поради неправомерния характер на помощта.
В процесуално положение като това на спора по главното производство задължението, произтичащо от член 88, параграф 3, последно изречение ЕО, да се отстранят последиците от неправомерността на една помощ се отнася също, с оглед изчисляването на сумите, които трябва да бъдат изплатени от получателя, освен при изключителни обстоятелства, и до периода, изтекъл между датата на решението на Комисията на Европейските общности, с което се установява съвместимостта на тази помощ с общия пазар, и датата на отмяната на това решение от общностния съд“.
(50)
След като взе предвид решението на Съда на ЕС от 12 февруари 2008 г., както и цитираното по-горе решение на Общия съд от 15 април 2008 г., в решението си от 19 декември 2008 г. Държавният съвет отмени членове 2, 3 и 4 от посоченото по-горе решение на Апелативния административен съд на Париж от 5 октомври 2004 г. и постанови посоченото по-долу.
(51)
Първо, на министъра на културата и комуникациите е разпоредено да пристъпи към възстановяване на лихвите, свързани с държавната помощ, платена на CELF от 1980 г. до датата на решението на Държавния съвет, изчислени в съответствие с Регламент (ЕО) № 794/2004 (16). На министъра също така е разпоредено след това да пристъпи към възстановяване на лихвите, които ще бъдат дължими между датата на решението на Държавния съвет и датата, на която окончателно е установена съвместимостта на помощта с общия пазар, или до окончателното връщане на помощта.
(52)
Освен това Държавният съвет реши да спре производството, докато Съдът на ЕС не се произнесе по следните преюдициални запитвания:
„1.
Може ли националният съд да спре производството по въпроса за задължението за връщане на държавна помощ до произнасянето с окончателно решение на Комисията по съвместимостта на помощта с правилата на общия пазар, когато първото решение на Комисията, с което тази помощ е обявена за съвместима, е отменено от общностния съд?
2.
Може ли фактът, че Комисията на три пъти приема дадена помощ за съвместима с общия пазар, преди тези ѝ решения да бъдат отменени от Първоинстанционния съд на Европейските общности, да представлява извънредно обстоятелство, което да накара националния съд да ограничи задължението за възстановяване на помощта?“
(53)
На 11 март 2010 г. (17) Съдът на ЕС се произнесе по тези преюдициални запитвания по следния начин:
„1.
Национална юрисдикция, сезирана на основание член 88, параграф 3 ЕО с искане за възстановяване на неправомерна държавна помощ, не може да отложи приемането на решение по него до произнасянето на Комисията на Европейските общности по съвместимостта на помощта с общия пазар, след като предходно положително решение е било отменено.
2.
Приемането от Комисията на Европейските общности на три последователни решения за обявяване на дадена помощ за съвместима с общия пазар, които впоследствие общностният съд отменя, само по себе си не представлява изключително обстоятелство, което може да обоснове ограничаване на задължението на получателя да върне помощта, когато същата е предоставена в нарушение на член 88, параграф 3 ЕО.“
2. ОПИСАНИЕ НА ВЪПРОСНАТА МЯРКА
(54)
Френските органи посочиха пред Комисията, че през 1980 г. Министерството на културата, в съответствие с насоките на общата политика на френското правителство във връзка с популяризирането на френската книга и литература, реши да предостави помощи на комисионерите при износа, които биха приели всякакъв вид поръчки, независимо от размера и рентабилността им. Тези мерки са били приведени в действие, за да компенсират пазарна неефективност и да насърчат запазването на дейност, свързана с нерентабилните малки поръчки на пазара на комисионната дейност при износ.
(55)
Според френските органи малки книжарници, установени главно в нефранкофонски зони, достъпът до които понякога е затруднен и/или които са отдалечени, са се натъквали на сериозни трудности при снабдяването, като търсенето им не е можело да бъде удовлетворено от традиционните вериги за разпространение, когато количествата поръчани книги са били недостатъчни или когато единичната цена на поръчаните книги не е била достатъчно висока, за да бъде услугата рентабилна.
(56)
Според френските органи въпросните помощи са били предназначени да дадат възможност на комисионерите при износа да изпълняват всички поръчки на търговци на книги, установени в чужбина, главно в нефранкофонски зони, независимо от размера, рентабилността и предназначението на поръчките. Целта е била в рамките на френската политика за подпомагане на културното многообразие да се осигури оптимално разпространение на книги на френски език и по този начин да се насърчи разпространението на франкофонската литература в целия свят.
(57)
Приетият от френските органи механизъм за помощи, наречен „Програма за малки поръчки“, е бил под формата на субсидия, чието предназначение е било да компенсира допълнителните разходи за обработка на малките поръчки, като за такива френските органи определят пратките на стойност под 500 FRF, или около 76 ЕUR.
(58)
Според френските органи предприятието получател на субсидиите е трябвало да поеме задължението да съобщи на дирекция „Книгоиздателска и библиотечна дейност“ към Министерството на културата всички данни, свързани с общата дейност на предприятието (общ оборот, финансови сметки, предварителни бюджети, копия от решения за утвърждаване на тези данни, одиторски доклад, при необходимост, и консолидирана тарифна структура на заплатите), както и всякакви документи, свързани с дейността, която да бъде субсидирана, и по-специално сметката за използване на субсидиите, оправдаваща изпълнението на услугите, въз основа на които е била предоставена субсидията през предходната година.
(59)
На практика само едно предприятие - CELF, се е възползвало от програмата „Малки поръчки“. Според френските органи последното е трябвало ежегодно да оправдава допълнителните си разходи, понесени за услугите във връзка с малките поръчки, в подкрепа на искането си за субсидиране за следващата година. По-специално една четвърт от субсидията, предоставена през предходната година, е била изплащана в началото на годината, като остатъкът е бил предоставян следващата есен след разглеждане от публичните органи на очаквания бюджет на предприятието получател и на регистрираните колебания през първата част на бюджетната година. Било е договорено, че ако помощта не бъде използвана в пълния си размер, оставащите суми ще бъдат приспаднати от предвидената за следващата година субсидия. Освен това Министерството на културата е присъствало в качеството си на поканен наблюдател на управителните съвети и общите събрания на CELF.
(60)
Следва да се уточни, че след 1997 г. размерът на въпросната помощ непрекъснато намалява и през 2002 г. тя е преустановена. От 1980 г. до края на 2001 г. CELF е получавало помощ, която според френските органи е била предназначена за намаляване на разходите за обработка на малките поръчки, които идват от чужбина и са за книги на френски език. Общо от 1980 г. до края на 2001 г. в рамките на въпросната помощ CELF е получило около 4,8 млн. евро.
Таблица
Размер на помощите, предоставени на CELF от 1980 г. за обработката на „малки поръчки“
Данни, предоставени от френските органи
(сумите са закръглени в ЕUR)
Година
Размер на помощта
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. КОМЕНТАР НА ФРАНЦИЯ И МНЕНИЕ НА SIDE СЛЕД РАЗШИРЯВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(61)
В отговора си от 9 юни 2009 г. във връзка с решението за разширяване на процедурата френските органи изказаха посоченото по-долу мнение.
(62)
Първо, те посочиха, че споделят анализа на Комисията, според който помощта за CELF представлява държавна помощ и според който дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, не са били приложими.
(63)
В рамките на оценката на помощите съгласно член 107, параграф 3, букви в) и г) от ДФЕС френските органи не предоставиха нови данни относно пропорционалността на помощите.
(64)
При все това френските органи посочиха, че считат, че задачата на CELF представлява услуга от общ интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(65)
Накрая, но не на последно място френските органи заявиха, че са налице изключителни обстоятелства, които следва да накарат Комисията да не настоява за възстановяване на помощта.
(66)
Както беше посочено по-горе, френските органи не предоставиха подробните данни, изискани от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, а само препратиха, що се отнася до пропорционалността на помощта, към вече изпратените през 2002 и 2003 г. данни, които Комисията не можеше да използва в това им качество предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г. След напомнително писмо от 8 октомври 2009 г. на 20 ноември 2009 г. Комисията реши да разпореди на френските органи да предоставят изисканата информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999. С писмо от 2 декември 2009 г. френските органи отговориха, че не разполагат с допълнителна информация, която да съобщят на Комисията.
(67)
В мнението си от 23 юли 2009 г. SIDE по-специално изказа посоченото по-долу становище.
(68)
SIDE припомни, че единствено CELF е получавало помощта, докато според SIDE дейността на CELF не следва да се счита за специфична за CELF, тъй като изпълнението на поръчки с всякакъв размер, дори и минимални, заявени от разпръснати в географско отношение книжарници, и прегрупирането им, така че да бъдат сключени по-големи поръчки с издателите, според SIDE е самото определение за комисионерска дейност при износ. SIDE също така посочи, че помощта му е била отказана не поради предполагаема липса на прозрачност, а поради това, че SIDE е частно предприятие, а не кооперативно сдружение на издатели.
(69)
От друга страна SIDE оспори факта, че помощите са били необходими. В този смисъл то по-конкретно счете, че понятието „малки поръчки“ е произволно и опроверга представените от френските органи числови данни.
(70)
Освен това SIDE счете, че помощта не може да бъде обоснована въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС, като се основа по-специално на решенията на националните юрисдикции във връзка с дейността на CELF.
(71)
Накрая SIDE посочи, че според него в настоящия случай не съществува никакво изключително обстоятелство, което да дава възможност за ограничаване на задължението за възстановяване.
4. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
(72)
Следва да се определи дали въпросната мярка представлява държавна помощ и в такъв случай дали може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. В рамките на оценката си Комисията по-специално следва да вземе предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г.
A. Оценка на мярката по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(73)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(74)
Първо, както беше посочено в решението за разширяване на процедурата, Комисията припомня, че заключението на Комисията, според което въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на Договора, никога не е било оспорвано нито в хода на отделните етапи от процедурата пред Комисията, нито пред юрисдикциите на Европейския съюз (18), нито пред националните юрисдикции (19). В отговора си от 9 юни 2009 г. във връзка с решението за разширяване на процедурата френските органи посочиха, че споделят анализа на Комисията, според който помощта за CELF представлява държавна помощ.
(75)
Комисията счита, че въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (предишен член 87, параграф 1 от Договора за ЕО) поради посочените по-долу причини.
(76)
На първо място, мярката предоставя предимство на CELF, тъй като му дава възможност да намали разходите за малките поръчки. Тя има избирателен характер, тъй като на практика от нея се е ползвало единствено CELF.
(77)
От друга страна, мярката е финансирана чрез бюджетни ресурси на френската държава, тоест чрез държавни ресурси. Решение за нейното прилагане е било взето от Министерството на културата и следователно мярката може да бъде приписана на френските органи.
(78)
Освен това мярката е в състояние да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията. Помощта се предоставя на френски комисионери (на практика на CELF), които изнасят книги на френски език главно към нефранкофонски страни. Следователно тези френски комисионери се конкурират, поне потенциално, при износа на книги на френски език с други комисионери, които са установени в други франкофонски държави на Европейския съюз (Белгия и Люксембург). Фактът, че въздействието върху търговията и нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката изглежда незначително, не променя това заключение. В действителност, в съответствие с постоянната съдебна практика на Съда на ЕС, Комисията не е длъжна да установява действително въздействие на помощта върху търговията между държавите-членки и действително нарушаване на конкуренцията; достатъчно е помощта да е в състояние да засегне търговията и да наруши конкуренцията.
(79)
Накрая, Комисията счита, че условията за прилагане на съдебната практика Altmark не са изпълнени. В решението си от 24 юли 2003 г. (20) Съдът на ЕС уточнява при какви условия субсидия за предприятие, на което е възложено управлението на услуга от общ икономически интерес, не представлява държавна помощ: „първо, предприятието получател трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надхвърля необходимото за покриване изцяло или отчасти на разходите, направени при изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се имат предвид свързаните с тях приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения; четвърто, когато изборът на предприятие, което да бъде натоварено да изпълнява задължения за обществена услуга, не е направен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и подходящо оборудвано с транспортни средства, с цел да може да удовлетвори необходимите изисквания за обществена услуга, би направило, за да изпълни тези задължения, като се имат предвид свързаните с това приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения“.
(80)
В настоящия случай и без да е необходимо да се развива всяко от условията, тъй като те са кумулативни, Комисията установява, че изборът на CELF не е направен в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, както и че равнището на компенсацията не е било определено въз основа на разходите, направени от типично, добре управлявано предприятие, което е подходящо оборудвано със средства за производство.
(81)
При тези условия помощта, предоставена на CELF, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са налице всички съставни елементи на понятието „държавна помощ“.
(82)
Френските органи не са изпратили уведомление до Комисията за въпросните мерки. Следователно помощта е предоставена в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, в който е предвидено, че Комисията следва да бъде информирана в разумен срок, който да ѝ даде възможност да представи своето становище по отношение на всякакви планове за предоставянето или изменението на помощта. Следователно помощта е предоставена неправомерно.
(83)
Тъй като въпросната мярка представлява държавна помощ, следва да се оцени съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
Б. Оценка на мярката по смисъла на член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС
(84)
Комисията счита, че дерогациите по член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими в настоящия случай, тъй като въпросните мерки очевидно не са били предназначени за постигане на определените в тези дерогации цели.
(85)
Освен това помощта не изпълнява условията, определени с дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, тъй като тя не е била предназначена да насърчава развитието на региони, които могат да се ползват от посочената разпоредба. Дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква б) във връзка с насърчаване изпълнението на важен проект от общ европейски интерес, също не може да бъде приложена в настоящия случай, тъй като въпросната мярка не е имала за цел насърчаването на подобен вид проект. Тъй като помощта освен това не е имала за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика, дерогацията, предвидена във втората част на член 107, параграф 3, буква б), също не е приложима в настоящия случай.
(86)
Ето защо е необходимо Комисията да разгледа въпроса за приложимостта на член 107, параграф 3, букви в) и г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, букви в) и г) от Договора за ЕО).
(87)
Предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г. е необходимо да се разграничат помощите, платени след влизането в сила на Договора за Европейския съюз (1 ноември 1993 г.), от тези, които са били платени преди влизането в сила на същия и към които следва да бъдат приложени материалноправните разпоредби, които са били в сила по време на разглеждания период.
(88)
За тази цел Комисията отбелязва факта, че една четвърт от субсидията, предоставена през предходната година, е била изплащана на CELF в началото на годината, като остатъкът е бил предоставян следващата есен след разглеждане от публичните органи на предварителния бюджет на предприятието получател и на регистрираните колебания през първата част на бюджетната година. Ако помощта не е била използвана в пълния си размер, оставащите суми са били приспадани от предвидената за следващата година субсидия. Следователно субсидията, платена за 1993 г., е платена отчасти в началото на 1993 г., а остатъкът е предоставен през есента на 1993 г. Решението за предоставяне на помощта за 1993 г. е взето от френските органи в края на 1992 г. или в началото на 1993 г. и при всички случаи преди влизането в сила на Договора за Европейския съюз. Поради това Комисията счита за необходимо оценката на помощта, платена за 1993 г., да бъде осъществена в съответствие с приложимите правни разпоредби преди влизането в сила на Договора за Европейския съюз.
а) Оценка на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО) гласи, че: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се приемат […] помощите за насърчаване на културата и опазване на наследството, доколкото тези помощи не засягат условията на търговия и конкуренция в рамките на Съюза в степен, противоречаща на общия интерес.“
(90)
Ето защо е необходимо да се провери дали помощта, платена на CELF между 1994 г. и края на 2001 г., действително е имала културна цел и дали е засегнала условията на търговията и на конкуренцията в Европейския съюз в степен, противоречаща на общия интерес.
i) Културна цел
(91)
Първо, Комисията припомни, че културната цел на помощта, платена на CELF, беше призната от Общия съд в посоченото по-горе решение от 18 септември 1995 г. В точка 62 от решението си Общият съд счете, че: „Що се отнася до културното предназначение на оспорваните помощи, безспорно е, че целта на френското правителство е разпространението на френския език и френската литература. В този смисъл Общият съд също така установява, че данните, с които е разполагала Комисията при приемането на решението си, включително посочените в писмото на съветника на ищеца от 7 септември 1992 г., са били в подкрепа на оценката, извършена от нея на реалните факти и на законността на тази цел. При тези обстоятелства следва да се заключи, че оценката на целта на оспорваните помощи не е затруднила особено Комисията и че не е било необходимо да получава други сведения, за да признае културния характер на тази цел.“
(92)
Френските органи посочиха, че въпросната помощ е имала за културна цел да се популяризира разпространението на книги на френски език в нефранкофонски страни. Следователно става въпрос за активна политика, която има за цел запазването и насърчаването на културното многообразие на международно равнище.
(93)
Запазването и насърчаването на културното многообразие от своя страна са сред основните принципи на европейския модел. Те са прогласени в член 167, параграф 1 от ДФЕС (предишен член 151, параграф 1 от Договора за ЕО): „Съюзът допринася за разцвета на културите на държавите-членки, като зачита тяхното национално и регионално многообразие и същевременно извежда на преден план общото културно наследство“, и в член 167, параграф 4, който гласи, че „Съюзът взема предвид културните аспекти при своята дейност по силата на други разпоредби на настоящия договор, по-специално за да зачита и развива разнообразието на неговите култури.“
(94)
Комисията счита, че помощите, които са били предоставени на CELF от френските органи с цел да се осигури разпространението на книги на френски език, са имали именно културна цел.
ii) Критерий за засягане на условията на търговията и на конкуренцията в Съюза в степен, противоречаща на общия интерес
(95)
Комисията следва да провери дали въпросните мерки наистина са били необходими и пропорционални на целта, преследвана от френските органи посредством определена културна политика.
(96)
Най-напред следва да се припомни, че в съответствие с посоченото по-горе решение на Общия съд от 28 февруари 2002 г. оценката на въпросните мерки следва да се извърши на пазара на комисионерската дейност при износа на книги на френски език.
(97)
На първо място следва да се провери необходимостта от помощта.
(98)
Според френските органи мерките са били изготвени от Министерството на културата през 1980 г. в момент, когато някои участници в сектора (групата Hachette и Messageries du livre) са искали да се оттеглят от пазара на комисионерската дейност при износ. Според френските органи оспорваният механизъм е бил създаден за насърчаване на операторите да участват на пазара, така че всички поръчки за книги на френски език, заявени от търговци на книги, намиращи се в нефранкофонски зони, да бъдат изпълнявани. По този начин се е гарантирало, че книгите на френски език могат да достигнат до всички книжарници, включително и до най-малките в далечни страни, дори тези книжарници да са се нуждаели само от няколко книги, при това често публикувани от различни издатели.
(99)
От своя страна SIDE посочи, по-конкретно в мнението си, представено след решението за разширяване на процедурата, че въпросната мярка не е била необходима. Така, макар че действително някои участници са се оттеглили от комисионерската дейност през 1980 г., SIDE припомня, че то е било създадено точно по това време, за да участва на пазара. От друга страна SIDE оспорва факта, че CELF е извършвало специфична дейност за обработка на малки поръчки. SIDE разглежда по-специално предоставените от френските органи числови данни и счита, че по отношение на дела, оборота на всяко от предприятията, броя фактури и броя линии на поръчки данните за CELF и SIDE на практика доста си приличат. В по-общ план SIDE поставя под въпрос понятието „малки поръчки“, така както е дефинирано от френските органи. Според SIDE това понятие е произволно, тъй като разходите за обработката на една поръчка не зависят от нейната стойност, а от броя линии.
(100)
Комисията счита, че няма нужда от окончателно заключение по въпроса за необходимостта от помощта, тъй като условията за необходимост и пропорционалност са кумулативни и тъй като в съображение 121 ще се стигне до заключение, че не е доказано, че условието за пропорционалност е изпълнено.
(101)
На второ място, Комисията счита, че въздействието върху търговията в рамките на Европейския съюз и нарушаването на конкуренцията вследствие на мярката са твърде незначителни, като се имат предвид по-специално въпросните суми по мярката за помощ, твърде слабата заменяемост между книгите на френски език и тези на друг език, както и съществуващата значителна разлика между обема на износа на книгите на френски език за нефранкофонски страни от Франция, от една страна, и от Белгия и от Люксембург, от друга страна.
(102)
По-конкретно, по отношение на пазара на комисионерската дейност при износа на книги на френски език Комисията отбелязва, че в рамките на дейността им на комисионери при износа CELF и SIDE разпространяват книги в нефранкофонски страни и територии. Във франкофонските страни местният пазар е покрит от големите издатели посредством техните филиали или представители. Следователно комисионерската дейност при износа има твърде второстепенна роля на франкофонските пазари, които са основните пазари за книгите на френски език.
(103)
На националния пазар на комисионерската дейност при износа на книги на френски език присъстват неспециализирани комисионери като SIDE и CELF и, в по-малка степен, специализирани комисионери, които също извършват незначителни продажби пряко на крайни потребители и не са в състояние да се конкурират сериозно с двамата неспециализирани комисионери, както и известен брой книжарници, които изпълняват, дори и само в отделни случаи, поръчки за чуждестранни търговци на книги, както и електронни книжарници, чиято дейност обаче е била относително малка към момента на въпросните мерки.
(104)
Следователно на въпросния пазар именно жалбоподателят е бил основният оператор, засегнат от оспорваните мерки. От една страна, френските органи твърдят, че програмата във връзка с малките поръчки по принцип е била достъпна за всяко предприятие, което би поискало да участва в нея, ако то приема условията за предоставяне на помощите. Френските органи посочват, че отказът през 1991 г. от страна на Министерството на културата на участието на SIDE е бил обоснован от отказа на SIDE да изпълни задължението за прозрачност, необходимо за възползване от посочените помощи. От своя страна, SIDE посочи, че отказът от страна на френските органи е свързан с факта, че е частно предприятие, а не кооперативно сдружение на издатели. Освен това през 1996 г., след отмяната на решението на Комисията от 18 май 1993 г., Министерството на културата, в желанието си да приключи процедурата, припомни на SIDE, че схемата за помощ за малките поръчки по същността си не е специално предназначена за CELF. С писмо от 3 септември 1996 г. към SIDE беше отправена покана за разговор с цел да се провери дали то е в състояние да изпълни, при същите условия за прозрачност, същите услуги като предоставяните от CELF. По време на разговор, проведен на 26 септември 1996 г., ръководството на SIDE информира Министерството на културата, че отказва да се ползва от програма, чиято съвместимост с общностното право може да бъде поставена под въпрос от Комисията.
(105)
Във всеки случай елементите, посочени по-горе в съображение 101 и следващи, явно сочат, че въпросните мерки засягат условията на търговията и на конкуренцията в Европейския съюз в сравнително ограничена степен.
(106)
При все това, за да се определи дали мярката е пропорционална, също така е необходимо Комисията да сравни, на трето място, сумата на получените помощи с разходите, понесени от CELF за постигането на преследваната от френските органи цел.
(107)
За тази цел следва да бъдат припомнени отделните етапи от процеса на обработка на поръчките, с които различните страни са съгласни:
а)
приемане на заявка за поръчка от даден търговец на книги;
б)
завеждане на поръчката под съответен код;
в)
въвеждане на поръчката;
г)
изпращане на поръчката до издателя;
д)
приемане на книгите;
е)
определяне за всеки клиент на физическо пространство, „отделение“, в което се съхраняват поръчаните книги;
ж)
опаковане.
(108)
Според френските органи CELF понася определени разходи във връзка с обработката на „малките поръчки“. В действителност френските органи считат, че на пазара на комисионерската дейност при износа някои поръчки водят до допълнителни разходи, поради което изпълнението им не е рентабилно. Френските органи посочиха, че са приели праг от 500 FRF (76,22 ЕUR), за да бъде определена една поръчка като малка, както и че това е емпирично определен праг. Френските органи посочиха, че някои поръчки на стойност под 500 FRF могат да бъдат рентабилни, докато други на по-голяма стойност не са. Целта е била да се намери икономически приемлив метод, така че CELF да иска да приема малките поръчки въпреки недостатъчната им рентабилност.
(109)
Както бе посочила Комисията в решението си за разширяване на процедурата, в рамките на анализа на съвместимостта френските органи са тези, които следва да установят размера на разходите, действително понесени от CELF.
(110)
В тази връзка в решението си за разширяване на процедурата Комисията изиска от френските органи да ѝ предоставят някои данни с цел да прецени последиците от решението на Общия съд и за да може да се произнесе по пропорционалността на помощта. Комисията по-специално изиска да бъдат предоставени следните данни:
-
достатъчна обосновка за причините, поради които данните за разходите по малките поръчки не са налични за отделните въпросни години, и достатъчно доказателство защо може да бъде приемливо екстраполиране единствено въз основа на данните за 1994 г.,
-
данните, които дават възможност да се вземат предвид действителните разходи (а не само приблизителни оценки) за обработката на малките поръчки през 1994 г. (поне за някои категории разходи), и евентуална достатъчна обосновка за причините, поради които може да бъде приемлива приблизителна оценка на тези разходи въз основа на общите разходи, понесени от CELF,
-
убедителни методи за разпределяне на разходи, които дават възможност за отнасяне на част от общите разходи към обработката на малките поръчки и които могат по-специално да бъдат приложени към всяка категория разходи през целия въпросен период,
-
информация относно промените в дела на предадените по електронен път поръчки през въпросните години,
-
разходите във връзка с малките поръчки в отсъствието на необосновани коефициенти за умножение,
-
изчисляването на разходите, понесени от CELF за обработката на малките поръчки, без прилагане на коефициенти за умножение, както и при хипотезата на прилагане на коефициенти за умножение единствено към поръчки, които не са предадени по електронен път,
-
становището на френските органи относно изчислението на Общия съд, според което при липсата на посочените коефициенти разходите по обработката на малките поръчки са щели да намалеят с над 635 000 FRF (96 805,13 EUR), дори ако не се вземат предвид категориите разходи, различни от тези, за които е бил приложен коефициент „три“. Следва да се припомни, че според изчислението на Общия съд оперативният резултат от дейността по обработка на малки поръчки е щял да надхвърля 600 000 FRF (91 469,41 EUR),
-
становището на френските органи относно възможността за CELF да има разумна печалба.
(111)
По-специално, както вече беше посочено в решението на Комисията за разширяване на процедурата, при липсата на допълнително обяснение и актуализация на данните от страна на френските органи Комисията не е в състояние да използва отчетите за програмата за обработка на малки поръчки, които френските органи са предоставили за периода от 1994 до 2001 г. в писмото си от 17 януари 2003 г., нито обясненията във връзка с извършването на анализ на аналитичното счетоводство, предоставени в писмото от 5 март 1998 г.
(112)
Френските органи обаче не предоставиха подробните данни, изискани от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, а само препратиха, що се отнася до пропорционалността на помощта, към вече изпратените на 17 септември 2002 г., 17 януари 2003 г. и 11 март 2003 г. данни, които Комисията не можеше да използва предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г.
(113)
Поради това, с писмо от 8 октомври 2009 г., службите на Комисията напомниха на френските органи искането си за изпращане на данни по посочените точки, като посочиха, че ако не получат исканата информация в срок до десет работни дни, Комисията следва да вземе окончателно решение въз основа на информацията, с която разполага, в съответствие с член 13, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, след като е издала разпореждане за предоставяне на информация съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(114)
С писмо от 21 октомври 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация, която да представят, и препратиха към мнението си от 9 юни 2009 г.
(115)
Поради това с решение от 20 ноември 2009 г. („решението за разпореждане“) Комисията реши да разпореди на Франция да представи исканата информация, тъй като въпреки неколкократните искания тази информация не бе предоставена.
(116)
С писмо от 2 декември 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация, която да предоставят на Комисията, и препратиха към мнението си, предоставено на 9 юни 2009 г.
(117)
В член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 е предвидено, че „Разглеждането на възможна неправомерна помощ завършва с решение (…). Ако дадена държава-членка не се съобрази с разпореждане за информация, това решение се взема на базата на наличната информация.“
(118)
Както беше посочено по-горе, френските органи не предоставиха на Комисията данните, които тя неколкократно изиска, последно в решението ѝ за разпореждане от 20 ноември 2009 г.
(119)
Следователно, в съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, Комисията приема своето решение въз основа на наличната информация, като напомня, че във всеки случай френските органи са тези, които следва да докажат съвместимостта на въпросната помощ с вътрешния пазар, а следователно и пропорционалността на тази помощ.
(120)
С оглед на решението на Общия съд от 15 април 2008 г. и въз основа на данните, с които Комисията разполага, основаването на екстраполиране на приблизително оценените разходи за обработката на малки поръчки за 1994 г. не изглежда възможно. Също така не изглежда възможно да се използват методи за разпределяне на необоснованите разходи и да се работи въз основа на данни, към които са приложени необосновани коефициенти за умножение, по-специално към предадените по електронен път поръчки. Предвид изчислението на разходите по обработката на малките поръчки, посочени в решението на Общия съд, и тъй като френските органи не предоставиха на Комисията данните, чрез които да бъдат разсеяни съмненията относно пропорционалността на помощта, изразени от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, не е установено, че дейността по обработката на малките поръчки поражда загуби.
(121)
Поради това според Комисията не е доказано, че платената между 1994 и 2001 г. помощ отговаря на критерия за пропорционалност.
(122)
Следователно тази помощ е несъвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС.
б) Оценка на помощта в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(123)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО) гласи, че „За съвместими с вътрешния пазар могат да се приемат […] помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(124)
В съответствие с решението на Общия съд от 15 април 2008 г. дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО) не може да се приложи за помощите, платени на CELF от 1980 до 1993 г. Поради това следва да се определи дали дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО) би могла да се приложи за тях.
(125)
Същото следва да се извърши и по отношение на помощите, платени между 1994 и края на 2001 г., за които Комисията заключи по-горе в съображение 122, че дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО), не е приложима за тях.
(126)
За да се определи дали член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС би могъл да служи за база за съвместимост, Комисията следва да провери дали въпросните помощи действително имат цел от общ интерес и дали не засягат неблаприятно търговията до степен, противоречаща на общия интерес.
(127)
Комисията счита, че помощите действително имат цел от общ интерес, както бе установено по-рано. В тази връзка следва да се припомни, че въвеждането в Договора за Европейския съюз на дерогацията, предвидена в предишния член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО (понастоящем член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС), потвърждава политиката на Комисията, провеждана въз основа на предишния член 92, параграф 3, буква в) преди влизането в сила на Договора за Европейския съюз. Въз основа на този член в миналото Комисията е разрешавала помощи с културни цели. Тази практика е потвърдена от юрисдикциите на Европейския съюз например в посоченото по-горе решение на Общия съд от 18 септември 1995 г., в което Общият съд е счел, че Комисията може да приеме, въз основа на предишния член 92, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, решение в подкрепа на три схеми за помощ, управлявани от CELF (помощите за въздушен превоз на товари, програмите „Page à Page“ и „Programme Plus“).
(128)
Комисията обаче счита, че не е доказано, че помощите са пропорционални на заложената цел.
(129)
В решението си за разширяване на процедурата, както и по-късно в решението за разпореждане, Комисията поиска от френските органи да представят мнението си относно пропорционалността на помощите по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(130)
Както беше посочено по-горе, френските органи не предоставиха на Комисията данните, последно изискани от нея в решението ѝ за разпореждане от 20 ноември 2009 г., които да докажат пропорционалността на платените след 1980 г. помощи.
(131)
Ето защо, в съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, Комисията приема своето решение въз основа на наличната информация, като напомня, че във всеки случай френските органи са тези, които следва да докажат съвместимостта на въпросната помощ с вътрешния пазар и следователно пропорционалността на тази помощ.
(132)
Доводите, представени по-горе относно пропорционалността на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС, се прилагат в настоящия случай mutatis mutandis.
(133)
Поради това Комисията счита, че не е доказано, че платените помощи отговарят на критерия за пропорционалност.
(134)
В заключение Комисията счита, че въпросната мярка е несъвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
В. Оценка на мярката по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС
(135)
Френските органи неколкократно заявиха, че на CELF е била възложена задача за обществена услуга и че оспорваните мерки би трябвало да бъдат оценявани по смисъла на разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС (предишен член 86, параграф 2 от Договора за ЕО).
(136)
Този член гласи, че: „Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(137)
На първо място, следва да се отговори на въпроса дали в настоящия случай е налице услуга от общ икономически интерес. От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Поради това задачата на Комисията е да следи тази собствена преценка да се упражнява, без да се допускат очевидни грешки при определяне на услугите от общ икономически интерес.
(138)
В настоящия случай френските органи неколкократно посочиха, че на CELF е била възложена специфична задача за обществена услуга с културен характер, изразяваща се в изпълнение на всяка поръчка за франкофонски книги, заявена от установени в чужбина търговци на книги, независимо от обема и характера на поръчката. Комисията счита, че тази задача наистина би могла да представлява услуга от общ икономически интерес.
(139)
На второ място, следва да се провери дали CELF действително е било натоварено с тази услуга от общ икономически интерес. В съответствие със съдебната практика на Европейския съюз държавата трябва да е натоварила съответните предприятия с управлението на въпросната услуга чрез един или няколко официални акта, чиято форма се определя от всяка държава-членка.
(140)
В настоящия случай френските органи представиха няколко споразумения, сключени между CELF и Министерството на културата, които според тях доказват, че CELF е било натоварено с управлението на въпросната услуга от общ икономически интерес. Според френските органи дирекция „Книгоиздателска и библиотечна дейност“ е сключвала ежегодни споразумения със CELF до 2001 г.
(141)
При все това, въпреки исканията на Комисията, включително в решението за разпореждане, френските органи не представиха копие от споразумения за обществена услуга за всяка от въпросните години.
(142)
Освен това в споразуменията, с които разполага Комисията, не е определен точният характер на задълженията за обществена услуга (в споразумението не е посочен размерът на стойността, при който поръчките се считат за „малки поръчки“). В резултат на това дори за тези години няма акт, в който да се посочват с достатъчна точност задълженията за обществена услуга, възложени на CELF.
(143)
Ето защо според Комисията не е доказано, че CELF действително е било натоварено с официален акт за всяка от въпросните години с управлението на въпросната обществена услуга.
(144)
Накрая, и без да е необходимо да се прави заключение относно условието за необходимост, тъй като условията са кумулативни, Комисията счита, че условието за пропорционалност също не е изпълнено.
(145)
В споразуменията, с които разполага Комисията, няма обяснение относно начина, по който е изчислен размерът на помощта. От друга страна, наложеното на CELF задължение да предоставя отчети за използване на субсидията не е придружено с точно определение на параметрите за изчисление и контрол върху разходите във връзка с дейността за обществената услуга, така че да може да се провери дали няма свръхкомпенсация. Освен това, въпреки че в споразуменията наистина е било предвидено при неизползване на една част от субсидията тя да бъде прехвърлена от една година към друга, те не съдържат никакво уточнение за функционирането на този механизъм, който впрочем не изглежда да е бил приложен. Накрая, в по-общ план и както е посочено в анализа на критерия за пропорционалност по смисъла на член 107, параграф 3 от ДФЕС, френските органи не предоставиха данни, които да докажат пропорционалността на помощите с оглед на различни точки от решението на Общия съд.
(146)
Следователно френските органи не са предоставили на Комисията данни, последно изискани от нея в решението ѝ за разпореждане от 20 ноември 2009 г., които да доказват пропорционалността на помощите по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(147)
Ето защо, в съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, Комисията приема своето решение въз основа на наличната информация, като напомня, че във всеки случай френските органи са тези, които следва да докажат съвместимостта на въпросната помощ с вътрешния пазар, а следователно и пропорционалността на тази помощ.
(148)
Поради това, въз основа на същите причини като посочените в анализа на пропорционалността на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС, Комисията счита, че не е доказано, че платените помощи отговарят на критерия за пропорционалност.
(149)
Следователно Комисията счита, че условията за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС не са изпълнени.
(150)
В заключение Комисията счита, че механизмът за помощ, наречена програма „Малки поръчки“, приведен в действие от Франция в полза на CELF между 1980 г. и края на 2001 г., представлява помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
5. ДАВНОСТЕН СРОК, ИЗКЛЮЧИТЕЛНО ОБСТОЯТЕЛСТВО, ОПРАВДАНИ ПРАВНИ ОЧАКВАНИЯ, ПРИНЦИП НА ПРАВНА СИГУРНОСТ, ПРИНЦИП НА ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
(151)
В случай на неправомерна и несъвместима държавна помощ Комисията по принцип следва да разпореди на съответната държавна-членка да предприеме всички необходими мерки, за да възстанови помощта от нейния получател. В член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 е предвидено, че: „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя.“
(152)
Независимо от това Комисията трябва да вземе предвид следните елементи.
(153)
На първо място, в член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 е предвидено, че правомощията на Комисията за възстановяване на помощ са предмет на давностен срок от десет години. Давностният срок започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя и всяко действие, предприето от Комисията или от дадена държава-членка, която действа по искане на Комисията, по отношение на неправомерната помощ, прекъсва давностния срок.
(154)
Както вече беше посочено в решението ѝ за разширяване на процедурата, без да е получила коментари по тази точка от страна на заинтересованите страни, Комисията счита, че посоченото в предходното съображение правило за давност е приложимо в настоящия случай. В решението си от 5 октомври 2006 г. по дело Transalpine (21) Съдът на ЕС счете, че доколкото Регламент (ЕО) № 659/1999 съдържа правила от процедурен характер, те се прилагат за всички административни процедури в областта на държавните помощи, които Комисията разглежда към момента на влизане в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999, т.е. 16 април 1999 г. Настоящото дело се вписва в рамките на официалната процедура по разследване, открита на 30 юни 1996 г.
(155)
В настоящия случай, тъй като помощите са плащани ежегодно от 1980 г., а Комисията е изискала информация от френските органи през април 1992 г., платените на CELF помощи през 1980 и 1981 г. очевидно не могат да бъдат възстановени предвид изтичането на давностния срок.
(156)
На второ място, Комисията не изисква възстановяването на помощта, ако това води до противоречие с общ принцип от правото на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика на Европейския съюз Комисията е длъжна да вземе предвид изключителните обстоятелства, които оправдават нейното решение да не разпореди възстановяване на неправомерно предоставените помощи, когато това възстановяване е в противоречие с общ принцип от правото на Европейския съюз.
(157)
В този контекст, в решението си за разширяване на процедурата, Комисията прикани френските органи, получателя на помощта и всяка друга заинтересована страна да представят мнението си относно прилагането в настоящия случай на принципа за оправдани правни очаквания, принципа на правната сигурност или на всеки друг принцип, който би могъл да накара Комисията да не изисква възстановяването на помощта.
(158)
Комисията отбелязва, че в мнението си френските органи счетоха, че са налице изключителни обстоятелства, които дават възможност за ограничаване на задължението за връщане на помощите. SIDE обаче бе на мнение, че няма такива изключителни обстоятелства.
(159)
В тази връзка Комисията припомня, че в рамките на преюдициалните запитвания, отправени към Съда на ЕС по посоченото по-горе дело CELF, запитващата юрисдикция попита по същество дали приемането на три последователни решения, с които помощта е обявена за съвместима с вътрешния пазар, впоследствие отменени от общностния съд, само по себе си може да представлява изключително обстоятелство, което да оправдае ограничаване на задължението на получателя да върне помощта.
(160)
В посоченото по-горе решение от 11 март 2010 г. Съдът на ЕС най-напред препрати към решението си от 12 февруари 2008 г., където в точка 65 и следващи посочва, че след отмяната на положително решение на Комисията получателят на неправомерно предоставените помощи може да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощите, и следователно да се противопостави на тяхното възстановяване (22).
(161)
При все това Съдът на ЕС също така посочи, че оправдани правни очаквания у получателя на помощта не могат да се породят от положително решение на Комисията, от една страна, когато това решение е оспорено в надлежния срок и впоследствие е отменено от общностния съд, и от друга страна, докато срокът за обжалване не е изтекъл или, в случай на жалба за отмяна, докато общностният съд не се е произнесъл с окончателно решение (23).
(162)
В настоящия случай в решението си от 11 март 2010 г. Съдът на ЕС посочи, че отмяната на третото положително решение на Комисията с решението на Общия съд от 15 април 2008 г. само по себе си не може да породи оправдани правни очаквания и не може да представлява изключително обстоятелство (24).
(163)
Съдът на ЕС добави, че рядко срещаният факт на последователна отмяна на три решения разкрива a priori трудността на делото, като съвсем не поражда оправдани правни очаквания, а по-скоро може да подсили съмненията на получателя относно съвместимостта на спорната помощ. Той приема, че наличието на три последователни жалби, вследствие на които се достига до отмяната на трите акта, се среща много рядко, но счита, че такива обстоятелства са част от нормалната дейност на съдебната система, предоставяща възможност на правните субекти, които считат, че понасят последиците от неправомерността на дадена помощ, да предявят жалба за отмяна на последователните решения, които тези субекти разглеждат като причина за създалото се положение.
(164)
Освен това в настоящия случай Съдът счете, че не може да се приеме наличие на изключително обстоятелство и с оглед на принципа на правна сигурност (25). В действителност до приемането от Комисията на решение за одобряване и до изтичането на срока за обжалване на такова решение получателят не може да бъде сигурен относно правомерността на помощта, поради което не може да се прави позоваване нито на принципа на оправданите правни очаквания, нито на принципа на правната сигурност.
(165)
Освен това, както Съдът посочи в решението си от 11 март 2010 г. (26), в настоящия случай наличието на изключително обстоятелство не може да се приеме и с оглед на принципа на пропорционалност. Всъщност премахването на неправомерна помощ посредством възстановяване е логичната последица от установяването на нейната неправомерност, поради което връщането на тази помощ с цел възстановяване на предишното положение по принцип не може да се приеме за мярка, несъразмерна с целите на разпоредбите на Договора в областта на държавните помощи.
(166)
Поради това Съдът стигна до заключение, че приемането от Комисията на три последователни решения за обявяване на дадена помощ за съвместима, които впоследствие общностният съд отмени, само по себе си не представлява изключително обстоятелство, което може да обоснове ограничаване на задължението на получателя да върне тази неправомерна и несъвместима помощ.
(167)
Следователно, предвид горепосоченото и при липсата на всякакъв друг елемент, който може да представлява изключително обстоятелство, Комисията счита, че в настоящия случай не е налице изключително обстоятелство, което може да ограничи задължението на CELF да върне въпросните помощи (освен за сумите, платени през 1980 и 1981 г., както бе обяснено по-горе).
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(168)
В съответствие с член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 френските органи следва да изискат от CELF да възстанови помощите, платени в рамките на програмата „Малки поръчки“ от 1982 до 2001 г.
(169)
В съответствие с посоченото в таблицата (27) общата сума на помощта, която следва да бъде възстановена от CELF, получена между 1982 и 2001 г., възлиза на 4 631 401 EUR плюс лихвите.
(170)
В съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 помощта, която трябва да бъде възстановена, включва лихвата, дължима от датата, на която неправомерната помощ е била на разположение на получателя, до датата на действителното ѝ възстановяване.
(171)
При все това от решението на Съда на ЕС от 12 октомври 2000 г. по дело Magefesa (28) е видно, че когато едно предприятие е в несъстоятелност и това е предвидено в националното законодателство, лихвите, дължими след обявяване на предприятието в несъстоятелност, начислени върху сумата на помощите, неправомерно получени преди обявяването в несъстоятелност, не са дължими.
(172)
В тази връзка следва да се отбележи, че в отговора си от 27 януари 2010 г. френските органи информираха Комисията за състоянието, в което понастоящем се намира CELF.
(173)
Предвид своето финансово състояние от 25 февруари 2009 г. CELF е в процедура за оздравяване. Назначен е синдик.
(174)
В рамките на спора относно държавните помощи френската държава предяви следните вземания: 11 885 785,02 ЕUR (за плащане на лихвите в съответствие с посоченото по-горе решение на Държавния съвет от 19 декември 2008 г.) и 4 814 339,9 ЕUR (за евентуално възстановяване на сумата на помощта, получена през периода 1980-2001 г.).
(175)
Френските органи посочиха, че от състоянието на вземанията е видно, че от обявен общ пасив в размер на 21 254 232,29 ЕUR оспорваните вземания възлизат на 17 045 039,50 ЕUR.
(176)
След като установи, че оздравяването очевидно е невъзможно, синдикът поиска процедурата за оздравяване да бъде преобразувана в съдебна ликвидация именно поради вземанията, предявени от държавата.
(177)
След като с решение от 9 септември 2009 г. бе прието за установено, че наличието на пасив изключва възможността за приемане на план за оздравяване, Търговският съд на Париж постанови съдебна ликвидация на CELF и назначи ликвидатор. Този съд определи двегодишен срок за приключване на съдебната ликвидация. Френските органи посочиха, че висящи и/или предстоящи спорове все пак биха могли да оправдаят отлагането на датата за приключване на съдебната ликвидация.
(178)
Френските органи посочиха, че всички служители на CELF са освободени, а отделът за ликвидация е разпуснат на 31 декември 2009 г. Единствените операции в момента имат за цел възстановяване на вземания, дължими от клиенти.
(179)
В писмо, изпратено по електронен път на 9 март 2010 г., френските органи посочиха, че по време на въпросната процедура за ликвидация на CELF са спазени обичайните правила на процедурата по ликвидация на предприятия.
(180)
Съгласно сведенията, предадени на Комисията от френските органи, понастоящем CELF не извършва никаква икономическа дейност.
(181)
Поради това, предвид текущата процедура по ликвидация на CELF, френските органи следва по-специално да гарантират, в рамките на задължението им за възстановяване на несъвместимата помощ, спазването на приложимата съдебна практика в случай на ликвидация на предприятието получател (29). Това по-специално предполага активите на CELF да бъдат продадени на пазарна цена, държавата да впише в пасива на предприятието в ликвидация вземанията си, свързани с възстановяването на неправомерната и несъвместима помощ, и да отстоява в пълна степен своите права на кредитор на всички етапи от процедурата до приключване на ликвидацията.
(182)
Що се отнася до изчисляването на лихвите, следва да се отбележи, че във френското право в член L 622-28 от Търговския кодекс е предвидено, че „решението за откриване [на процедурата за оздравяване] определя размера на законовите и обичайните лихви, както и всички лихви за просрочване и надбавки“.
(183)
Поради това в настоящото дело за платените на CELF суми се начислява лихва от датата на тяхното предоставяне до 25 февруари 2009 г., датата на решението на Търговския съд на Париж за откриване на процедурата за оздравяване, по-късно преобразувана в съдебна ликвидация с решение от 9 септември 2009 г.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(184)
Комисията констатира, че Франция неправомерно е привела в действие помощ в полза на CELF в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(185)
Тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар и следва да бъде възстановена от френските органи с изключение на сумите, платени през 1980 и 1981 г., поради давност.
(186)
Френските органи следва да възстановят от CELF сума в размер на 4 631 401 EUR, плюс лихвите за всяка от помощите, платени на годишна база от 1982 г. насам. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до 25 февруари 2009 г., датата на решението на Търговския съд на Париж за откриване на процедурата за оздравяване,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната неправомерно от Франция в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Coopérative d’exportation du livre français (CELF), е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Франция трябва да пристъпи към възстановяване от страна на CELF на сума в размер на 4 631 401 EUR, която съответства на сумите, получени от CELF между 1982 и 2001 г. в рамките на посочената в член 1 помощ.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били, предоставени на получателя, до 25 февруари 2009 г., датата на решението на Търговския съд на Париж за откриване на процедурата по оздравяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочено в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Франция гарантира прилагането на настоящото решение в срок четири месеца от датата на уведомяване за него.
Член 4
1. В срок два месеца от уведомяването за настоящото решение Франция предоставя следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви) за възстановяване от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Франция информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочено в член 2. При поискване от страна на Комисията Франция предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Франция предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Франция.
Съставено в Брюксел на 14 декември 2010 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 14 décembre 2010
concernant l’aide d’État C 39/96 (ex NN 127/92) mise à exécution par la France en faveur de la Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
[notifiée sous le numéro C(2010) 8938]
(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/179/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article (2), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par un arrêt en date du 15 avril 2008 (3) (ci-après «l’arrêt du Tribunal»), le Tribunal de l’Union européenne a annulé la décision 2005/262/CE de la Commission du 20 avril 2004 relative à l’aide mise à exécution par la France en faveur de la Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (4) (5).
(2)
À la suite de l’arrêt du Tribunal, la Commission doit adopter une nouvelle décision.
(3)
Ledit arrêt est l’aboutissement d’une procédure dont les étapes majeures sont rappelées ci-après.
A. Première phase
(4)
Par courrier en date du 20 mars 1992, la Société internationale de diffusion et d’édition («SIDE») a attiré l’attention de la Commission sur des mesures d’aides à la promotion, au transport et à la commercialisation octroyées par les autorités françaises au CELF, aides qui n’auraient pas fait l’objet d’une notification préalable auprès des services de la Commission.
(5)
Par courrier du 2 avril 1992, la Commission, ayant rappelé aux autorités françaises que tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides devait faire l’objet d’une notification préalable auprès de ses services, a demandé auxdites autorités de l’informer sur la nature et l’objet des mesures d’aides évoquées par la SIDE.
(6)
Les autorités françaises, par courrier du 29 juin 1992, ont confirmé à la Commission l’existence de subventions au profit du CELF. Elles précisaient que ces mesures visaient à faire connaître la littérature et la langue françaises dans les pays non francophones et que le CELF s’était vu confier par ailleurs la gestion de trois systèmes d’aides ponctuelles visant également à faciliter l’accès des lecteurs éloignés aux livres français.
(7)
Par courrier du 7 août 1992, la Commission confirmait à la SIDE l’existence d’aides en faveur du CELF, précisait leur objet et l’informait que les mesures en cause n’avaient pas été notifiées. Elle précisait cependant que les aides contestées ne semblaient pas de nature à altérer les échanges entre États membres. Dans ces conditions, la SIDE était invitée à présenter ses observations.
(8)
Par courrier du 7 septembre 1992, la SIDE faisait savoir à la Commission qu’elle entendait dénoncer le caractère discriminatoire des mesures et les conséquences qui en découlaient sur le commerce intracommunautaire, sans contester toutefois l’objectif culturel visé par le ministère de la culture agissant dans le souci de voir diffuser la langue et la littérature françaises.
(9)
Par décision en date du 18 mai 1993 (6), la Commission a considéré que, compte tenu de la situation particulière de la concurrence dans le secteur du livre et du but culturel des régimes d’aide en cause, la dérogation prévue à l’ex-article 92, paragraphe 3, point c), du traité leur était applicable.
(10)
La SIDE, par requête du 2 août 1993, a introduit un recours en annulation contre ladite décision. Par un arrêt du 18 septembre 1995 (7), le Tribunal a fait partiellement droit à la requête de la SIDE en prononçant l’annulation de la décision de la Commission du 18 mai 1993, uniquement en ce qui concerne les mesures accordées au CELF relativement aux petites commandes.
(11)
Le Tribunal a considéré que la Commission était en mesure d’adopter une décision favorable à l’égard des trois régimes d’aide suivants, gérés par le CELF pour le compte de l’État:
a)
les aides au fret aérien ou au sac postal aérien;
b)
le programme «Page à Page» (8) (aide à la diffusion de livres en langue française dans les pays d’Europe centrale et orientale);
c)
le «Programme Plus» (manuels universitaires en langue française à destination des étudiants de l’Afrique subsaharienne).
(12)
Le Tribunal a estimé que la Commission avait obtenu suffisamment d’informations sur ces trois derniers régimes pour justifier la constatation que leur incidence sur la concurrence était négligeable. Par ailleurs, le Tribunal a indiqué que «pour ce qui est du but culturel des aides litigieuses, il est constant entre les parties que l’objectif poursuivi par le gouvernement français est la diffusion de la langue et de la littérature françaises». Le Tribunal a estimé qu’il y avait lieu de conclure que l’appréciation de l’objectif culturel des aides litigieuses ne posait pas de difficultés particulières à la Commission et qu’il n’était pas nécessaire d’obtenir d’autres renseignements pour reconnaître le caractère culturel de cet objectif.
(13)
Par contre, le Tribunal a estimé, en ce qui concerne les compensations accordées exclusivement au CELF pour les petites commandes, que la Commission aurait dû procéder à un examen approfondi des conditions de la concurrence dans le secteur concerné avant de se prononcer sur la compatibilité des mesures avec le marché intérieur.
(14)
Le Tribunal a donc conclu (point 76 de l’arrêt) que la Commission aurait dû engager la procédure prévue à l’ex-article 93, paragraphe 2, CE (aujourd’hui l’article 108, paragraphe 2, TFUE), et qu’il y avait donc lieu d’annuler la décision de la Commission du 18 mai 1993, dans la mesure où elle concernait la subvention accordée exclusivement au CELF pour compenser le surcoût de traitement des petites commandes de livres en langue française passées par des libraires établis à l’étranger.
B. Deuxième phase
(15)
Conformément à l’arrêt du Tribunal du 18 septembre 1995, la Commission a décidé par une décision du 30 juillet 1996 d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Les parties intéressées, invitées à présenter leurs observations à la Commission, lui ont adressé leurs commentaires notamment au cours des mois de décembre 1996 et janvier 1997.
(16)
Au terme de son instruction, la Commission a adopté le 10 juin 1998 la décision 1999/133/CE (9). Elle a confirmé le but culturel des aides relatives aux petites commandes et a estimé, sur la base de l’ex-article 87, paragraphe 3, point d), du traité que lesdites aides n’étaient pas de nature à altérer les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun sur le marché de l’exportation du livre en langue française.
(17)
Par un arrêt en date du 28 février 2002 (10), le Tribunal a prononcé l’annulation de l’article 1er, dernière phrase, de ladite décision. Le Tribunal a en effet considéré que la Commission aurait dû procéder aux vérifications nécessaires pour acquérir les données pertinentes en vue de distinguer le marché de la commission de celui de l’exportation du livre en langue française en général.
(18)
Le Tribunal a estimé que la Commission, s’étant abstenue de procéder à cette vérification, avait commis une erreur manifeste d’appréciation en retenant le marché de l’exportation du livre en langue française en général comme marché de référence, alors qu’il était établi que l’aide contestée était destinée aux seuls commissionnaires à l’exportation.
(19)
Par contre, dans son arrêt du 22 juin 2000 (11), la Cour de justice a rejeté, sans aborder le fond de l’affaire, le recours des autorités françaises contre la décision de la Commission du 10 juin 1998 et a confirmé que, même dans le cas où une aide pourrait être considérée comme compatible avec le marché commun, ce fait était sans influence sur l’obligation de notification et que l’obligation de notification préalable impliquait l’obligation de suspension de l’aide.
C. Troisième phase
(20)
À la suite de l’annulation partielle de la décision du 10 juin 1998, la Commission a demandé aux autorités françaises et à la SIDE, par courriers du 14 juin 2002, de lui faire parvenir leurs observations sur les motifs de l’annulation de la décision et en particulier sur les éléments relatifs au marché en cause.
(21)
Les autorités françaises étaient invitées à commenter plus particulièrement les spécificités de l’offre du CELF par rapport à celles des autres acteurs sur le marché, dont la SIDE. La SIDE était invitée à commenter plus spécifiquement la notion de petites commandes et à indiquer quelle était la particularité éventuelle de son offre par rapport à celle du CELF et des autres acteurs sur le marché.
(22)
La SIDE a adressé sa réponse à la Commission par courrier du 12 août 2002. Les autorités françaises ont transmis leur réponse par courrier du 17 septembre 2002.
(23)
Après avoir demandé à la SIDE, par courrier du 19 septembre 2002, de lui indiquer si sa réponse contenait des informations confidentielles, et obtenu une réponse négative le 30 septembre 2002, la Commission, par courrier du 17 octobre 2002, a transmis pour commentaires aux autorités françaises la réponse de la SIDE accompagnée de ses annexes. Elle leur a également posé à cette occasion une nouvelle série de questions complémentaires.
(24)
Par courrier du 30 octobre 2002, la Commission a également posé à la SIDE une série de questions complémentaires à laquelle il a été répondu par courriers des 31 octobre 2002 et 9 décembre 2002. La SIDE a fait savoir à la Commission, par courrier du 23 décembre 2002, à la suite de la demande de la Commission du 16 décembre 2002, que ses réponses ne contenaient aucune information confidentielle et qu’elles pouvaient être transmises pour commentaires aux autorités françaises.
(25)
Les autorités françaises n’ayant pas répondu dans les délais prescrits, la Commission a été contrainte de leur adresser un rappel par courrier en date du 27 novembre 2002. Par courrier du 19 décembre 2002, les autorités françaises ont demandé un nouveau report de délai à la Commission.
(26)
Le 9 janvier 2003, la Commission a adressé pour commentaires aux autorités françaises la réponse de la SIDE du 23 décembre 2002. Par courrier du 17 janvier 2003, les autorités françaises ont répondu aux questions de la Commission du 17 octobre 2002.
(27)
Par courrier du 4 février 2003, les autorités françaises ont sollicité un nouveau report de délai de la Commission, en ce qui concerne la demande de commentaires à la seconde réponse de la SIDE du 23 décembre 2002. La Commission a accordé partiellement les délais sollicités par courrier du 11 février 2003. Par courrier en date du 11 mars 2003, les autorités françaises ont adressé leur réponse à la Commission.
(28)
Par ailleurs, la SIDE, sur sa demande, a été reçue par les services de la Commission et a pu exposer sa vision de l’affaire depuis son origine, lors d’une réunion qui s’est tenue le 4 mars 2003.
(29)
À l’issue de cette procédure, la Commission européenne a adopté la décision 2005/262/CE estimant l’aide litigieuse compatible sur le fondement de l’ex-article 87, paragraphe 3, point d), du traité, après avoir notamment établi que les aides n’étaient pas susceptibles de surcompenser les coûts engendrés par le traitement des petites commandes.
D. Quatrième phase
(30)
Par son arrêt du 15 avril 2008, le Tribunal a annulé la décision de la Commission du 20 avril 2004.
(31)
Il a estimé que la Commission avait commis, en ce qui concerne la partie de l’aide versée au CELF avant le 1er novembre 1993, date de l’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne, une erreur de droit en considérant que l’aide litigieuse était compatible avec le marché commun en vertu de l’ex-article 87, paragraphe 3, point d), alors qu’il aurait fallu appliquer les règles de fond qui étaient en vigueur avant le 1er novembre 1993. Le Tribunal a notamment pris en compte le fait que le traité UE ne comportait pas de dispositions transitoires concernant l’application de l’ex-article 87, paragraphe 3, point d), et que le principe de sécurité juridique s’oppose, sauf exceptions, à ce que le début de l’application dans le temps d’un acte communautaire soit fixé à une date antérieure à celle de sa publication.
(32)
En outre, le Tribunal a considéré que la Commission avait commis une erreur manifeste d’appréciation dans l’examen de la compatibilité de l’aide litigieuse en ayant surévalué les coûts de traitement des petites commandes qui étaient réellement supportés par le CELF. En effet, dans sa décision du 20 avril 2004, la Commission n’a pas pris en compte les coûts effectifs du traitement des petites commandes, mais a réalisé une estimation de ces coûts à partir des coûts totaux supportés par le CELF (affectation au traitement des petites commandes d’une partie des coûts totaux en fonction d’une clé de répartition différente pour chaque catégorie de coûts). Des facteurs multiplicateurs ont été appliqués pour certaines catégories de coûts compte tenu des difficultés supplémentaires qu’entraînerait le traitement des petites commandes par rapport aux autres activités du CELF. Or, le Tribunal a estimé que ces difficultés pouvaient être résolues grâce à la télétransmission qui concernait les deux tiers des petites commandes. Le Tribunal a donc considéré que la Commission avait commis une erreur d’appréciation en appliquant des coefficients multiplicateurs à certains coûts (et, en tout état de cause, aux commandes télétransmises) et a conclu qu’en l’absence desdits coefficients, les coûts liés au traitement des petites commandes auraient été minorés et le résultat d’exploitation de l’activité relatif aux petites commandes aurait été positif (600 000 francs français, soit 91 469 EUR). Selon le Tribunal, la Commission n’a donc pas démontré l’absence de surcompensation.
E. Cinquième phase
(33)
À la suite de l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008, la procédure d’examen initiée par la décision de la Commission du 30 juillet 1996 demeure donc ouverte et la Commission doit adopter une nouvelle décision.
(34)
Eu égard aux motifs de l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008 et compte tenu du fait que la décision d’ouverture datait du 30 juillet 1996, la Commission a souhaité inviter à nouveau les autorités françaises et les parties intéressées à présenter leurs observations.
(35)
La Commission a donc adopté une décision d’extension de la procédure en date du 8 avril 2009 (12) [décision C(2009) 2481, la «décision d’extension de la procédure»]. Cette décision d’extension, tout en prévoyant un nouveau délai pour la présentation des observations, complétait la décision d’ouverture du 30 juillet 1996. Il y est indiqué que les deux décisions doivent être considérées comme formant un ensemble indissociable, qu’elles donneront lieu à une seule et même procédure formelle d’examen, et que, dans la mesure où la description des faits et du droit ou l’évaluation préliminaire de la Commission dans la décision d’extension de la procédure s’écarteraient de la décision d’ouverture du 30 juillet 1996, il y aurait lieu de tenir compte uniquement de la décision d’extension de la procédure.
(36)
La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(37)
La Commission a reçu des observations des autorités françaises le 9 juin 2009, ainsi que des observations de la SIDE le 23 juillet 2009. Elle a transmis les observations de la SIDE aux autorités françaises le 24 août 2009 en leur donnant la possibilité de les commenter, et a reçu leurs commentaires le 24 septembre 2009.
(38)
Cependant, les autorités françaises n’ont pas fourni les éléments détaillés qui étaient demandés par la Commission dans sa décision d’extension de la procédure, et se sont contentées de renvoyer, en ce qui concerne la proportionnalité de l’aide, aux éléments déjà fournis le 17 septembre 2002, le 17 janvier 2003 et le 11 mars 2003, que la Commission ne pouvait pas exploiter en tant que tels compte tenu de l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008.
(39)
Par une lettre du 8 octobre 2009, les services de la Commission ont donc rappelé aux autorités françaises leur demande de transmission d’éléments sur les points précis mentionnés, tout en indiquant que si ces informations ne lui parvenaient pas dans un délai de dix jours ouvrables, la Commission devrait prendre une décision finale sur la base des informations à sa disposition, conformément à l’article 13, paragraphe 1, du règlement de procédure après avoir délivré, le cas échéant, une injonction de fournir des informations en application de l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (13).
(40)
Par courrier en date du 21 octobre 2009, les autorités françaises ont informé la Commission que le CELF avait été mis en liquidation judiciaire par jugement du Tribunal de commerce de Paris en date du 9 septembre 2009 et avait cessé ses activités. Par ailleurs, en ce qui concerne les éléments demandés dans le courrier de la Commission du 8 octobre 2009, les autorités françaises ont indiqué n’avoir pas d’information supplémentaire à apporter et ont renvoyé à leurs observations transmises le 9 juin 2009.
(41)
Par une décision en date du 20 novembre 2009 [décision C(2009) 9256, la «décision d’injonction»], la Commission a donc décidé d’enjoindre à la France de présenter les informations demandées puisque, malgré des demandes répétées, ces informations n’avaient pas été fournies.
(42)
Par un courrier daté du 2 décembre 2009, les autorités françaises ont indiqué qu’elles n’avaient pas d’information supplémentaire à apporter à la Commission et qu’elles renvoyaient à leurs observations transmises le 9 juin 2009.
(43)
Il y a lieu de noter que le 2 décembre 2009, les autorités françaises ont également transmis un courrier relatif au régime d’aide appelé «Programme de livres universitaires et scientifiques» dit «Programme Plus». Ce régime d’aide ne fait pas l’objet de la présente décision.
(44)
Par un courrier en date du 22 décembre 2009, la Commission a demandé des renseignements aux autorités françaises sur la situation du CELF et la procédure de liquidation s’appliquant au CELF. Les autorités françaises ont répondu le 27 janvier 2010. Des précisions ont également été apportées le 9 mars 2010 et le 26 novembre 2010.
F. Procédure devant les juridictions nationales et questions préjudicielles
(45)
Il convient par ailleurs de noter que des procédures sont en cours en France devant les juridictions nationales et qu’elles ont donné lieu à des saisines de la Cour de justice sur le fondement de l’article 267 TFUE (ex-article 234 CE). Les principales étapes de ces procédures sont brièvement rappelées ci-dessous.
(46)
La SIDE a saisi les juridictions françaises au titre de l’effet direct de l’ex-article 88, paragraphe 3, CE. Par un arrêt du 5 octobre 2004, confirmant un jugement du Tribunal administratif de Paris du 26 avril 2001, la Cour administrative d’appel de Paris a enjoint à l’État français de procéder au recouvrement des aides versées au CELF.
(47)
Le Conseil d’État, saisi en cassation, a confirmé, par un arrêt du 29 mars 2006, certains aspects de la décision de la Cour administrative d’appel, notamment le fait que les aides en cause n’avaient pas un caractère purement compensatoire d’obligations de service public (14), ne pouvaient pas être qualifiées d’aides existantes par le juge national, et que le CELF ne pouvait pas se prévaloir d’une confiance légitime.
(48)
Néanmoins, dans son arrêt du 29 mars 2006, le Conseil d’État a également décidé de surseoir à statuer sur les pourvois jusqu’à ce que la Cour de justice se soit prononcée sur les questions préjudicielles qu’il lui posait en ce qui concerne les obligations du juge national à l’égard d’une aide d’État non notifiée mais déclarée postérieurement compatible avec le marché commun par une décision de la Commission.
(49)
Dans son arrêt du 12 février 2008 (15), la Cour de justice a dit pour droit:
«L’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE doit être interprété en ce sens que le juge national n’est pas tenu d’ordonner la récupération d’une aide mise à exécution en méconnaissance de cette disposition, lorsque la Commission a adopté une décision finale constatant la compatibilité de ladite aide avec le marché commun au sens de l’article 87 CE. En application du droit communautaire, il est tenu d’ordonner au bénéficiaire de l’aide le paiement d’intérêts au titre de la période d’illégalité. Dans le cadre de son droit national, il peut, le cas échéant, ordonner en outre la récupération de l’aide illégale, sans préjudice du droit de l’État membre de mettre celle-ci à nouveau à exécution, ultérieurement. Il peut également être amené à accueillir des demandes d’indemnisation de dommages causés en raison du caractère illégal de l’aide.
Dans une situation procédurale telle que celle du litige au principal, l’obligation, résultant de l’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE, de remédier aux effets de l’illégalité d’une aide s’étend également, aux fins du calcul des sommes à acquitter par le bénéficiaire, et sauf circonstances exceptionnelles, à la période écoulée entre une décision de la Commission des Communautés européennes constatant la compatibilité de cette aide avec le marché commun et l’annulation de ladite décision par le juge communautaire.»
(50)
Après avoir pris en compte l’arrêt de la Cour de justice du 12 février 2008 ainsi que l’arrêt précité du Tribunal du 15 avril 2008, le Conseil d’État a, dans son arrêt du 19 décembre 2008, annulé les articles 2, 3 et 4 de l’arrêt précité du 5 octobre 2004 de la Cour administrative d’appel de Paris et statué comme suit.
(51)
Tout d’abord, il est enjoint au ministre de la culture et de la communication de procéder au recouvrement des intérêts afférents à l’aide d’État versée au CELF depuis 1980 et jusqu’à la date de l’arrêt du Conseil d’État, calculés conformément au règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (16). Il est également enjoint au ministre de procéder ultérieurement à la mise en recouvrement des intérêts qui seront dus entre la date de l’arrêt du Conseil d’État et la date où, soit il aura définitivement été constaté la compatibilité de l’aide avec le marché commun, soit il aura été procédé, à titre définitif, à la restitution de l’aide.
(52)
En outre, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer jusqu’à ce que la Cour de justice se soit prononcée sur les questions préjudicielles suivantes:
«1.
Le juge national peut-il surseoir à statuer sur la question de l’obligation de restitution d’une aide d’État jusqu’à ce que la Commission des Communautés européennes se soit prononcée par une décision définitive sur la compatibilité de l’aide avec les règles du marché commun, lorsqu’une première décision de la Commission déclarant cette aide compatible a été annulée par le juge communautaire?
2.
Lorsque la Commission a déclaré à trois reprises l’aide compatible avec le marché commun, avant que ces décisions soient annulées par le Tribunal de première instance des Communautés européennes, une telle situation est-elle susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle pouvant conduire le juge national à limiter l’obligation de récupération de l’aide?»
(53)
Le 11 mars 2010 (17), la Cour a statué sur lesdites questions préjudicielles et a dit pour droit:
«1.
Une juridiction nationale, saisie, sur le fondement de l’article 88, paragraphe 3, CE, d’une demande visant à la restitution d’une aide d’État illégale, ne peut pas surseoir à l’adoption de sa décision sur cette demande jusqu’à ce que la Commission des Communautés européennes se soit prononcée sur la compatibilité de l’aide avec le marché commun après l’annulation d’une précédente décision positive.
2.
L’adoption par la Commission des Communautés européennes de trois décisions successives déclarant une aide compatible avec le marché commun, qui ont ensuite été annulées par le juge communautaire, n’est pas, en soi, susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle de nature à justifier une limitation de l’obligation du bénéficiaire de restituer cette aide, lorsque celle-ci a été mise à exécution en méconnaissance de l’article 88, paragraphe 3, CE.»
2. DESCRIPTION DE LA MESURE EN CAUSE
(54)
Les autorités françaises ont indiqué à la Commission que le ministère de la culture a décidé en 1980, conformément aux orientations de politique générale du gouvernement français concernant la promotion du livre et de la littérature en langue française, d’octroyer des aides aux commissionnaires à l’exportation qui accepteraient tout type de commandes, quels que soient leur montant et leur rentabilité. Ces mesures auraient été mises en œuvre afin de pallier la carence du marché et de promouvoir le maintien d’une activité relative aux petites commandes non rentables au sein du marché de la commission à l’exportation.
(55)
Selon les autorités françaises, de petites librairies, établies dans des zones essentiellement non francophones, parfois difficiles d’accès et/ou lointaines, rencontraient de sérieuses difficultés d’approvisionnement, leurs demandes ne pouvant pas être satisfaites par les circuits de distribution traditionnels, quand les quantités d’ouvrages commandés étaient insuffisantes ou lorsque le prix unitaire des livres commandés n’était pas assez élevé pour que la prestation puisse être rentable.
(56)
Selon les autorités françaises, les aides en cause avaient donc pour objectif de permettre aux commissionnaires à l’exportation de servir l’ensemble des commandes émanant de libraires établis à l’étranger dans des zones essentiellement non francophones, quels que soient leur montant, leur rentabilité et leur destination. L’objectif était que puisse être assurée, dans le cadre de la politique française de soutien à la diversité culturelle, une distribution optimale de livres en langue française, et que soit ainsi favorisée la diffusion de la littérature francophone dans le monde entier.
(57)
Le mécanisme d’aide retenu par les autorités françaises, dénommé «programme petites commandes», consistait en une subvention ayant pour objet de compenser les surcoûts de traitement des petites commandes, qui avaient été définies par les autorités françaises comme étant celles d’un montant inférieur ou égal à 500 francs français (FRF), soit environ 76 EUR.
(58)
Selon les autorités françaises, l’entreprise bénéficiaire de subventions devait s’engager à communiquer à la direction du livre et de la lecture du ministère de la culture l’ensemble des éléments concernant l’activité générale de l’entreprise (chiffre d’affaires global, comptes financiers, budgets prévisionnels, copies des délibérations ayant validé ces données, le cas échéant, rapport du commissaire aux comptes, et grille récapitulative des salaires), ainsi que toutes pièces relatives à l’activité à subventionner, notamment le compte d’emploi des subventions, justifiant de l’exécution des prestations donnant lieu à la subvention allouée l’année précédente.
(59)
En pratique, une seule entreprise, le CELF, a bénéficié du programme petites commandes. Selon les autorités françaises, l’entreprise devait justifier chaque année des surcoûts engendrés par la prestation relative aux petites commandes à l’appui de sa demande de subvention pour l’année suivante. Concrètement, un quart de la subvention accordée au cours de l’année précédente était versé en début d’année, le solde étant attribué à l’automne suivant, après examen par les pouvoirs publics du budget prévisionnel de l’entreprise bénéficiaire et des fluctuations enregistrées au cours de la première partie de l’exercice. Il était convenu que si le montant de l’aide n’était pas utilisé dans son intégralité, les sommes restantes étaient déduites des subventions prévues pour l’année suivante. En outre, le ministère de la culture assistait en tant qu’observateur invité aux conseils d’administration et aux assemblées générales du CELF.
(60)
Il convient de préciser qu’après avoir été en constante diminution depuis 1997, l’aide en cause a été supprimée en 2002. Le CELF a donc reçu chaque année à partir de 1980 et jusqu’à fin 2001 une aide destinée, selon les autorités françaises, à réduire le coût de traitement des petites commandes provenant de l’étranger et portant sur des livres rédigés en langue française. Au total, de 1980 à fin 2001, le CELF a reçu environ 4,8 millions d’EUR au titre de l’aide considérée.
Tableau
Montants des aides attribuées au CELF depuis 1980 au titre du traitement des «petites commandes»
Éléments fournis par les autorités françaises
(les montants ont été arrondis en EUR)
Année
Montant de l’aide
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. COMMENTAIRES DE LA FRANCE ET OBSERVATIONS DE LA SIDE SUITE À L’EXTENSION DE LA PROCÉDURE
(61)
Dans leur réponse du 9 juin 2009 à la décision d’extension de la procédure, les autorités françaises ont en particulier formulé les observations suivantes.
(62)
Elles ont tout d’abord indiqué qu’elles partageaient l’analyse de la Commission selon laquelle l’aide au CELF constituait une aide d’État et selon laquelle les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2 et paragraphe 3, points a) et b), TFUE n’étaient pas applicables.
(63)
Dans le cadre de l’appréciation des aides au regard de l’article 107, paragraphe 3, points c) et d), TFUE, les autorités françaises n’ont pas fourni d’éléments nouveaux en ce qui concerne la proportionnalité des aides.
(64)
Les autorités françaises ont par ailleurs indiqué qu’elles considéraient que la mission attribuée au CELF constituait un service d’intérêt général au sens de l’article 106, paragraphe 2, TFUE.
(65)
Les autorités françaises ont enfin et surtout plaidé l’existence de circonstances exceptionnelles devant conduire la Commission à ne pas récupérer l’aide.
(66)
Comme indiqué précédemment, les autorités françaises n’ont donc pas fourni les éléments détaillés qui étaient demandés par la Commission dans sa décision d’extension de la procédure, et se sont contentées de renvoyer, en ce qui concerne la proportionnalité de l’aide, à des éléments fournis en 2002 et 2003 que la Commission ne pouvait pas exploiter en tant que tels compte tenu de l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008. Après un courrier de rappel en date du 8 octobre 2009, la Commission a donc décidé le 20 novembre 2009 d’enjoindre aux autorités françaises de présenter les informations demandées en application de l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999. Par un courrier daté du 2 décembre 2009, les autorités françaises ont répondu qu’elles n’avaient pas d’information supplémentaire à apporter à la Commission.
(67)
Dans ses observations du 23 juillet 2009, la SIDE a notamment formulé les observations suivantes.
(68)
La SIDE a rappelé que seul le CELF a bénéficié de l’aide alors même que selon elle, l’activité du CELF ne serait pas spécifique au CELF puisque le fait d’honorer des commandes de toute taille, même minimes, provenant de librairies géographiquement dispersées, pour les regrouper en vue de passer des commandes plus importantes auprès des éditeurs, serait précisément, selon la SIDE, la définition même de l’activité de commission à l’exportation. La SIDE a également indiqué que ce ne serait pas à cause d’un prétendu manque de transparence qu’elle se serait vu refuser l’aide mais parce qu’elle est une entreprise privée et non une coopérative d’éditeurs.
(69)
Par ailleurs, la SIDE a contesté en détail le fait que les aides auraient été nécessaires. Dans ce cadre, elle a notamment estimé que la notion de «petites commandes» était arbitraire et a réfuté les chiffres présentés par les autorités françaises.
(70)
En outre, la SIDE a estimé que l’aide ne pouvait être justifiée sur le fondement de l’article 106, paragraphe 2, TFUE et s’est notamment fondée sur les arrêts des juridictions nationales relatifs à l’activité du CELF.
(71)
Enfin, la SIDE a indiqué qu’elle estimait qu’il n’existait en l’espèce aucune circonstance exceptionnelle permettant de limiter l’obligation de récupération.
4. APPRÉCIATION DE L’AIDE
(72)
Il convient de déterminer si la mesure en cause constitue une aide d’État et si elle peut le cas échéant être considérée comme compatible avec le marché intérieur. Dans le cadre de son appréciation, la Commission doit notamment prendre en compte l’arrêt du Tribunal en date du 15 avril 2008.
A. Appréciation de la mesure au regard de l’article 107, paragraphe 1, TFUE
(73)
L’article 107, paragraphe 1, TFUE dispose que «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(74)
À titre liminaire, comme cela a déjà été exposé dans la décision d’extension de la procédure, la Commission rappelle que la conclusion de la Commission selon laquelle la mesure en cause constitue une aide d’État au sens du traité n’a jamais été remise en cause ni aux différentes étapes de la procédure devant la Commission, ni devant les juridictions de l’Union européenne (18), ni même d’ailleurs devant les juridictions nationales (19). Ainsi, dans leur réponse du 9 juin 2009 à la décision d’extension de la procédure, les autorités françaises ont indiqué qu’elles partageaient l’analyse de la Commission selon laquelle l’aide au CELF constituait une aide d’État.
(75)
La Commission considère que la mesure en question constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (ex-article 87, paragraphe 1, CE) pour les raisons suivantes.
(76)
Tout d’abord, la mesure procure un avantage au CELF puisqu’elle lui permet de réduire le coût de ses petites commandes. Elle est sélective puisqu’elle n’a en pratique bénéficié qu’au CELF.
(77)
Par ailleurs, la mesure est financée au moyen de ressources budgétaires de l’État français, c’est-à-dire au moyen de ressources d’État. Sa mise en œuvre a été décidée par le ministère de la culture et la mesure est donc imputable aux autorités françaises.
(78)
En outre, la mesure est susceptible d’affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence. L’aide est en effet attribuée à des commissionnaires français (en pratique, au CELF) qui exportent des livres en langue française principalement vers des pays non francophones. Lesdits commissionnaires français sont donc en concurrence, au moins potentiellement, avec d’autres commissionnaires à l’exportation de livres francophones qui seraient installés dans d’autres pays francophones de l’Union européenne (Belgique et Luxembourg). Le fait que l’incidence sur les échanges et la distorsion de concurrence engendrée par la mesure semblent être faibles ne modifie pas cette conclusion. En effet, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice, la Commission n’est pas tenue d’établir une incidence réelle de l’aide sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence; il suffit que l’aide soit susceptible d’affecter les échanges et de fausser la concurrence.
(79)
Enfin, la Commission considère que les conditions d’application de la jurisprudence Altmark ne sont pas remplies. Dans son arrêt du 24 juillet 2003 (20), la Cour de justice a précisé dans quelles conditions une subvention à une entreprise chargée de la gestion d’un service d’intérêt économique général ne constitue pas une aide d’État: «Premièrement, l’entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies; deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente; troisièmement, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations; quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations».
(80)
En l’espèce, et sans qu’il soit nécessaire de développer chacune des conditions puisque ces dernières sont cumulatives, la Commission constate que le choix du CELF n’a pas été effectué dans le cadre d’une procédure de marché public et que le niveau de la compensation n’a pas été déterminé sur la base d’une analyse des coûts encourus par une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de production.
(81)
Dans ces conditions, l’aide accordée au CELF constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE puisque tous les éléments constitutifs de la notion d’aide d’État sont réunis.
(82)
Or, la mesure en cause n’a pas été notifiée à la Commission par les autorités françaises. L’aide a donc été accordée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE qui prévoit que la Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. L’aide a donc été octroyée illégalement.
(83)
La mesure en cause constituant une aide d’État, il y a lieu d’apprécier sa compatibilité avec le marché intérieur.
B. Appréciation de la mesure au regard de l’article 107, paragraphes 2 et 3, TFUE
(84)
La Commission considère que les dérogations de l’article 107, paragraphe 2, TFUE ne sont pas applicables en l’espèce, car les mesures en cause ne visaient manifestement pas à atteindre les objectifs qui y sont définis.
(85)
L’aide ne remplit pas non plus les conditions fixées par la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), TFUE, dans la mesure où elle n’était pas destinée à favoriser le développement de régions pouvant bénéficier de ladite disposition. La dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point b), concernant la promotion de la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun, ne peut pas non plus être appliquée en l’espèce, puisque la mesure en cause ne visait pas à promouvoir ce type de projet. Comme l’aide ne visait pas non plus à remédier à une perturbation grave de l’économie française, la dérogation contenue dans la seconde partie de l’article 107, paragraphe 3, point b), n’est pas non plus applicable au cas d’espèce.
(86)
La Commission doit donc s’interroger sur l’applicabilité de l’article 107, paragraphe 3, points c) et d), TFUE [ex-article 87, paragraphe 3, points c) et d), CE].
(87)
Compte tenu de l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008, il y a lieu de distinguer les aides qui ont été versées après l’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne (le 1er novembre 1993), de celles qui ont été versées antérieurement à cette entrée en vigueur et auxquelles il faut appliquer les règles de fond qui étaient en vigueur durant la période en cause.
(88)
À cet effet, la Commission prend note du fait qu’un quart de la subvention accordée au cours de l’année précédente était versé au CELF en début d’année, le solde étant attribué à l’automne suivant, après examen par les pouvoirs publics du budget prévisionnel de l’entreprise bénéficiaire et des fluctuations enregistrées au cours de la première partie de l’exercice. Si le montant de l’aide n’était pas utilisé dans son intégralité, les sommes restantes étaient déduites des subventions prévues pour l’année suivante. La subvention versée pour l’année 1993 a donc été versée en partie au début de l’année 1993 et le solde a été attribué à l’automne 1993. La décision d’octroyer l’aide pour 1993 a été prise par les autorités françaises à la fin de l’année 1992 ou au début de l’année 1993, et en tout état de cause avant l’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne. La Commission estime donc qu’il convient d’apprécier l’aide versée pour l’année 1993 en fonction des règles juridiques applicables avant l’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne.
a) Appréciation des aides au regard de l’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE
(89)
L’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE [ex-article 87, paragraphe 3, point d), CE] précise que «peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur […] les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun».
(90)
Il y a donc lieu de vérifier si les aides versées au CELF entre 1994 et fin 2001 avaient bien un objectif culturel et si elles altéraient ou non les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union européenne dans une mesure contraire à l’intérêt commun.
i) Objectif culturel
(91)
À titre liminaire, la Commission rappelle que l’objectif culturel des aides versées au CELF a été admis par le Tribunal dans l’arrêt précité du 18 septembre 1995. Ainsi, au point 62 de son arrêt, le Tribunal a considéré que «pour ce qui est du but culturel des aides litigieuses, il est constant entre les parties que l’objectif poursuivi par le gouvernement français est la diffusion de la langue et de la littérature françaises. À cet égard, le Tribunal constate également que les éléments dont disposait la Commission lorsqu’elle a adopté sa décision, y compris ceux contenus dans la lettre du conseil de la requérante du 7 septembre 1992, étaient de nature à étayer l’appréciation qu’elle a portée sur la réalité et la légitimité de cet objectif. Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que l’appréciation de l’objectif des aides litigieuses ne posait pas à la Commission des difficultés particulières et qu’il ne lui était pas nécessaire d’obtenir d’autres renseignements pour reconnaître le caractère culturel de cet objectif».
(92)
En effet, les autorités françaises ont indiqué que les aides en cause poursuivaient un objectif culturel consistant à favoriser dans les pays non-francophones la diffusion des ouvrages en langue française. Il s’agissait donc d’une politique volontariste tendant à préserver et à encourager la diversité culturelle au niveau international.
(93)
Or, la préservation et la promotion de la diversité culturelle figurent parmi les principes fondateurs du modèle européen. Ils sont inscrits à l’article 167, paragraphe 1, TFUE [ex-article 151, paragraphe 1, CE]: «L’Union contribue à l’épanouissement des cultures des États membres, dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l’héritage culturel commun», et encore à l’article 167, paragraphe 4, qui dispose que «L’Union tient compte des aspects culturels dans son action au titre d’autres dispositions des traités, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures».
(94)
La Commission considère donc que les aides qui ont été attribuées au CELF par les autorités françaises en vue d’assurer la diffusion d’ouvrages en langue française poursuivaient bien un objectif culturel.
(ii) Le critère de l’altération des conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun
(95)
La Commission doit vérifier si les mesures en cause étaient bien nécessaires et proportionnelles par rapport à l’objectif de politique culturelle poursuivi par les autorités françaises.
(96)
À titre liminaire, il convient de rappeler que conformément à l’arrêt précité du Tribunal du 28 février 2002, c’est sur le marché de la commission à l’exportation de livres en langue française qu’il convient d’apprécier les mesures en cause.
(97)
En premier lieu, il y a lieu de s’interroger sur la nécessité de l’aide.
(98)
Selon les autorités françaises, les mesures ont été conçues en 1980 par le ministère de la culture, à un moment où certains acteurs de la profession (le Groupe Hachette et les Messageries du livre) souhaitaient abandonner le marché de la commission à l’exportation. Selon les autorités françaises, le mécanisme contesté a été institué de façon à encourager les opérateurs à intervenir sur le marché pour que l’ensemble des commandes de livres en langue française qui émanent de librairies situées dans des zones non francophones puisse être satisfait. Ceci garantissait que les livres francophones puissent atteindre toutes les librairies, y compris les plus petites dans des pays lointains, même dans l’hypothèse où elles n’avaient besoin que de quelques livres, d’ailleurs souvent publiés par différents éditeurs.
(99)
De son côté, la SIDE a indiqué, notamment dans le cadre des observations qu’elle a transmises à la suite de la décision d’extension de la procédure, que l’aide en cause n’était pas nécessaire. Ainsi, s’il est vrai que certains acteurs avaient abandonné en 1980 l’activité de commissionnaire, la SIDE rappelle que c’est précisément à cette époque qu’elle fut elle-même créée pour intervenir sur le marché. Par ailleurs, la SIDE conteste le fait que le CELF aurait une activité spécifique de traitement des petites commandes. La SIDE remet notamment en cause les chiffres fournis par les autorités françaises et considère que les données relatives au CELF et à la SIDE quant à la proportion, au regard des chiffres d’affaires respectifs de chacune des entreprises, du nombre de factures et du nombre de lignes de commandes sont en fait assez semblables. Plus largement, la SIDE remet en cause la notion de «petites commandes» telle que définie par les autorités françaises. Selon la SIDE, cette notion serait arbitraire puisque le coût de traitement d’une commande ne serait pas fonction de son montant, mais du nombre de lignes.
(100)
La Commission estime qu’il n’est pas nécessaire de conclure définitivement sur la question de la nécessité de l’aide puisque les conditions de nécessité et de proportionnalité sont cumulatives et qu’il sera conclu au considérant 121 qu’il n’est pas démontré que la condition de proportionnalité est remplie.
(101)
En second lieu, la Commission considère que l’incidence sur les échanges à l’intérieur de l’Union européenne et la distorsion de concurrence engendrée par la mesure sont très faibles, compte tenu notamment des montants en cause de la mesure, de la très faible substituabilité entre les livres en langue française et ceux en une autre langue, ainsi que de l’écart considérable existant entre le volume des livres francophones exportés vers des pays non francophones à partir de la France d’une part, et de la Belgique et du Luxembourg d’autre part.
(102)
Plus précisément, en ce qui concerne le marché de la commission à l’exportation des livres en langue française, la Commission note que le CELF et la SIDE, dans le cadre de leur activité de commissionnaire à l’exportation, distribuent des livres dans des pays et des territoires non francophones. En effet, dans les pays francophones, le marché local est couvert par les grands éditeurs grâce à leurs filiales ou à leurs représentants. La commission à l’exportation ne joue donc qu’un rôle très marginal sur les marchés francophones qui constituent pourtant les principaux débouchés pour les livres d’expression française.
(103)
Sur le marché national de la commission à l’exportation des livres en langue française, sont présents des commissionnaires généralistes comme la SIDE et le CELF, et dans une moindre mesure des commissionnaires spécialisés qui vendent également, de façon marginale, directement aux utilisateurs finaux et seraient en concurrence de façon marginale avec les deux commissionnaires généralistes, ainsi qu’un certain nombre de librairies qui servent, même à titre occasionnel, des commandes aux libraires étrangers et les librairies en ligne dont l’activité était cependant relativement réduite à l’époque des mesures en cause.
(104)
Sur le marché en cause, c’est donc le plaignant qui a été le principal opérateur affecté par les mesures contestées. D’un côté, les autorités françaises affirment que le programme relatif aux petites commandes était en principe accessible à toute entreprise qui en aurait fait la demande, dès lors qu’elle aurait accepté les conditions relatives à l’attribution des aides. Elles indiquent que le refus qui a été opposé à la SIDE par le ministère de la culture en 1991 aurait été justifié par le refus de la SIDE de se soumettre à l’obligation de transparence requise pour bénéficier desdites aides. D’un autre côté, la SIDE a indiqué que le refus des autorités françaises était lié au fait qu’elle était une entreprise privée et non pas une coopérative d’éditeurs. Par ailleurs, en 1996, à la suite de l’annulation de la décision de la Commission du 18 mai 1993, le ministère de la culture, soucieux de mettre un terme à la procédure, a rappelé à la SIDE que le régime d’aide aux petites commandes n’était pas par nature réservé au CELF. Il lui a proposé, par courrier du 3 septembre 1996, un entretien afin d’examiner si elle était en mesure de rendre, dans les mêmes conditions de transparence, les mêmes services que ceux rendus par le CELF. Lors d’un entretien qui s’est tenu le 26 septembre 1996, les dirigeants de la SIDE ont fait savoir au ministère de la culture qu’ils refusaient de bénéficier d’un programme dont la compatibilité avec le droit communautaire pouvait être mise en cause par la Commission.
(105)
En tout état de cause, les éléments mentionnés ci-dessus aux considérants 101 et suivants semblent indiquer que l’altération des conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union européenne par les mesures en cause a été relativement limitée.
(106)
Cependant, afin de déterminer si la mesure est bien proportionnelle, la Commission doit également comparer, en troisième lieu, le montant des aides perçues avec les coûts supportés par le CELF pour atteindre l’objectif poursuivi par les autorités françaises.
(107)
À cet effet, il convient de rappeler les différentes étapes du processus de traitement des commandes, sur lequel les différentes parties s’accordent:
a)
la réception du bon de commande du libraire;
b)
la codification de la commande;
c)
la saisie de la commande;
d)
l’envoi de la commande chez l’éditeur;
e)
la réception des ouvrages;
f)
l’attribution pour chaque client d’un emplacement physique, la «case» dans laquelle les livres commandés sont stockés;
g)
l’emballage.
(108)
Selon les autorités françaises, le CELF supportait certains coûts liés au traitement des «petites commandes». Les autorités françaises estiment en effet qu’au sein du marché de la commission à l’exportation, certaines commandes génèrent des surcoûts tels que la prestation ne saurait être rentable. Les autorités françaises ont indiqué qu’elles avaient retenu le seuil de 500 FRF (76,22 EUR) pour définir une «petite commande» et que ce seuil avait été déterminé de manière empirique. Les autorités françaises ont précisé que certaines commandes inférieures à 500 FRF pouvaient être rentables, tandis que d’autres, supérieures à ce montant, pouvaient ne pas l’être. L’objectif était de trouver une méthode économiquement acceptable pour que le CELF veuille bien prendre en charge les petites commandes bien qu’insuffisamment rentables.
(109)
Comme la Commission l’avait indiqué dans sa décision d’extension de la procédure, il incombe aux autorités françaises, dans le cadre de l’analyse de la compatibilité, d’établir le montant et la réalité des coûts supportés par le CELF.
(110)
À cet égard, dans sa décision d’extension de la procédure, la Commission avait demandé aux autorités françaises de lui fournir un certain nombre d’éléments afin de pouvoir tirer les conséquences de l’arrêt du Tribunal et de pouvoir statuer sur la proportionnalité de l’aide. La Commission avait notamment demandé de fournir les éléments suivants:
-
une justification suffisante des raisons pour lesquelles les données relatives aux coûts liés aux petites commandes ne seraient pas disponibles pour les différentes années concernées et une démonstration suffisante des raisons pour lesquelles une extrapolation sur la base uniquement de l’année 1994 pourrait être acceptable,
-
les données permettant la prise en compte des coûts effectifs (et non de simples estimations) du traitement des petites commandes en 1994 (au moins pour certaines catégories de coûts) et une éventuelle justification suffisante des raisons pour lesquelles une estimation de ces coûts à partir des coûts totaux supportés par le CELF pourrait être acceptable,
-
des clés de répartition des coûts convaincantes permettant d’affecter une partie des coûts totaux au traitement des petites commandes, et pouvant notamment être appliquées à chaque catégorie de coûts pendant toute la période concernée,
-
des informations sur l’évolution de la proportion des commandes télétransmises au cours des années concernées,
-
les coûts liés aux petites commandes en l’absence des coefficients multiplicateurs non justifiés,
-
le calcul des coûts encourus par le CELF pour le traitement des petites commandes sans application des coefficients multiplicateurs, ainsi que dans l’hypothèse d’une application des coefficients multiplicateurs uniquement dans le cas des commandes non-télétransmises,
-
la position des autorités françaises sur le calcul du Tribunal selon lequel en l’absence desdits coefficients, les coûts liés au traitement des petites commandes auraient été minorés de plus de 635 000 FRF (96 805,13 EUR), même sans prendre en compte les catégories de coûts autres que celles pour lesquelles un coefficient «trois» a été appliqué. Il y a lieu de rappeler que, selon le calcul du Tribunal, le résultat d’exploitation de l’activité de traitement des petites commandes aurait par conséquent été positif de plus de 600 000 FRF (91 469,41 EUR),
-
la position des autorités françaises sur la possibilité pour le CELF de disposer d’un bénéfice raisonnable.
(111)
En particulier, comme elle l’avait déjà indiqué dans sa décision d’extension de la procédure, en l’absence d’explication complémentaire et d’actualisation des données par les autorités françaises, la Commission n’est pas en mesure d’exploiter les comptes d’emploi du programme de traitement des petites commandes que les autorités françaises avaient fournis en ce qui concerne les années 1994 à 2001 dans leur courrier du 17 janvier 2003, ni les explications relatives à la conduite de l’analyse de comptabilité analytique fournies dans le courrier du 5 mars 1998.
(112)
Cependant, les autorités françaises n’ont pas fourni les éléments détaillés qui étaient demandés par la Commission dans sa décision d’extension de la procédure, et se sont contentées de renvoyer, en ce qui concerne la proportionnalité de l’aide, aux éléments déjà fournis le 17 septembre 2002, le 17 janvier 2003 et le 11 mars 2003, que la Commission ne pouvait pas exploiter en tant que tels compte tenu du jugement du Tribunal du 15 avril 2008.
(113)
Par une lettre du 8 octobre 2009, les services de la Commission ont donc rappelé aux autorités françaises leur demande de transmission d’éléments sur les points précis mentionnés, tout en indiquant que si ces informations ne lui parvenaient pas dans un délai de dix jours ouvrables, la Commission devrait prendre une décision finale sur la base des informations dont elle dispose, conformément à l’article 13, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999, après avoir délivré, le cas échéant, une injonction de fournir des informations en application de l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999.
(114)
Par courrier en date du 21 octobre 2009, les autorités françaises ont indiqué n’avoir pas d’information supplémentaire à apporter et ont renvoyé à leurs observations transmises le 9 juin 2009.
(115)
Par une décision en date du 20 novembre 2009 (la «décision d’injonction»), la Commission a donc décidé d’enjoindre à la France de présenter les informations demandées puisque, malgré des demandes répétées, ces informations n’avaient pas été fournies.
(116)
Par un courrier daté du 2 décembre 2009, les autorités françaises ont indiqué qu’elles n’avaient pas d’information supplémentaire à apporter à la Commission et qu’elles renvoyaient à leurs observations transmises le 9 juin 2009.
(117)
Or, l’article 13 du règlement (CE) no 659/1999 prévoit que «L’examen d’une éventuelle aide illégale débouche sur l’adoption d’une décision […]. Au cas où un État membre omet de se conformer à une injonction de fournir des informations, cette décision est prise sur la base des renseignements disponibles».
(118)
Comme indiqué précédemment, les autorités françaises n’ont pas fourni à la Commission les éléments que celle-ci leur avait demandés à plusieurs reprises, et en dernier lieu dans sa décision d’injonction du 20 novembre 2009.
(119)
Conformément à l’article 13 du règlement de procédure, la Commission prend donc sa décision sur la base des renseignements disponibles, en rappelant, en tout état de cause, qu’il incombe aux autorités françaises de démontrer la compatibilité de l’aide examinée avec le marché intérieur, et donc la proportionnalité de cette aide.
(120)
À la lumière de l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008 et des éléments à la disposition de la Commission, il n’apparaît notamment pas possible de se fonder sur une extrapolation des coûts estimés du traitement des petites commandes pour l’année 1994. Il n’apparaît notamment pas non plus possible d’utiliser des clés de répartition des coûts non justifiées et de se fonder sur des données pour lesquelles des coefficients multiplicateurs non justifiés ont été appliqués, en particulier aux commandes télétransmises. À la lumière du calcul des coûts liés au traitement des petites commandes figurant dans l’arrêt du Tribunal, et faute pour les autorités françaises d’avoir fourni à la Commission les éléments permettant de répondre aux doutes que celle-ci avait soulevés, dans sa décision d’extension de la procédure, sur la proportionnalité de l’aide, le caractère déficitaire de l’activité de traitement des petites commandes n’est notamment pas établi.
(121)
La Commission considère, par conséquent, qu’il n’est pas démontré que les aides versées durant les années 1994 à 2001 respectent le critère de proportionnalité.
(122)
Ces aides ne sont donc pas compatibles sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE.
b) Appréciation des aides au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE
(123)
L’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE [ex-article 87, paragraphe 3, point c), CE] précise que «Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur […] les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun».
(124)
Conformément à l’arrêt du Tribunal en date du 15 avril 2008, la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE [ex-article 87, paragraphe 3, point d), CE] ne peut pas être appliquée aux aides qui ont été versées au CELF durant les années 1980 à 1993. Il y a donc lieu de déterminer si la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE (ex-article 87, paragraphe 3, point c), CE] pourrait leur être appliquée.
(125)
Il convient de faire de même pour les aides versées entre 1994 et fin 2001, pour lesquelles la Commission a conclu ci-dessus au considérant 122 que la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE [ex-article 87, paragraphe 3, point d), CE] ne leur étaient pas applicables.
(126)
Afin de déterminer si l’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE pourrait servir de base de compatibilité, la Commission doit vérifier si les aides en cause poursuivent bien un objectif d’intérêt commun et si elles n’altèrent pas les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.
(127)
La Commission considère que les aides poursuivent bien un intérêt commun tel qu’il a été identifié précédemment. Il convient à cet égard de rappeler que l’introduction dans le traité sur l’Union européenne de la dérogation prévue à l’ex-article 87, paragraphe 3, point d), CE [aujourd’hui l’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE] est venue confirmer la politique suivie par la Commission sur la base de l’ex-article 92, paragraphe 3, point c), avant l’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne. En effet, la Commission avait par le passé autorisé sur le fondement de cet article des aides ayant des objectifs culturels. Cette pratique a été confirmée par les juridictions de l’Union européenne, par exemple, dans l’arrêt précité du Tribunal en date du 18 septembre 1995 dans lequel le Tribunal a bien considéré que la Commission était en mesure d’adopter, sur le fondement de l’ex-article 92, paragraphe 3, point c), CE, une décision favorable à l’égard de trois régimes d’aides gérés par le CELF (les aides au fret aérien, le programme «Page à Page», et le «Programme Plus»).
(128)
Par contre, la Commission considère qu’il n’est pas démontré que les aides aient été proportionnelles à l’objectif recherché.
(129)
Dans sa décision d’extension de la procédure, ainsi qu’ensuite dans sa décision d’injonction, la Commission avait demandé aux autorités françaises de présenter leurs observations sur la proportionnalité des aides au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE.
(130)
Comme indiqué précédemment, les autorités françaises n’ont pas fourni à la Commission les éléments permettant de démontrer la proportionnalité des aides versées depuis 1980 et que celle-ci leur avait demandés notamment en dernier lieu dans sa décision d’injonction du 20 novembre 2009.
(131)
Conformément à l’article 13 du règlement (CE) no 659/1999, la Commission adopte donc sa décision sur la base des renseignements disponibles, en rappelant, en tout état de cause, qu’il incombe aux autorités françaises de démontrer la compatibilité de l’aide examinée avec le marché intérieur, et donc la proportionnalité de cette aide.
(132)
Mutadis mutandis, le raisonnement exposé précédemment sur la proportionnalité de l’aide dans le cadre de l’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE est ici transposable.
(133)
La Commission considère, par conséquent, qu’il n’est pas démontré que les aides versées respectent le critère de proportionnalité.
(134)
En conclusion, la Commission considère que la mesure en cause n’est pas compatible avec le marché intérieur sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE.
C. Appréciation de la mesure au regard de l’article 106, paragraphe 2, TFUE
(135)
Les autorités françaises ont soutenu à plusieurs reprises que le CELF était investi d’une mission de service public, et que les mesures contestées devaient être appréciées au regard des dispositions de l’article 106, paragraphe 2, TFUE (ex-article 86, paragraphe 2, CE).
(136)
Cet article dispose que «les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union».
(137)
Tout d’abord, il convient de s’interroger en l’espèce sur l’existence d’un service d’intérêt économique général. Il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice qu’à l’exception des secteurs dans lesquels cette question fait déjà l’objet d’une réglementation de l’Union européenne, les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant à la nature des services susceptibles d’être qualifiés d’intérêt économique général. Dès lors, la tâche de la Commission est de veiller à ce que cette marge d’appréciation soit utilisée sans erreur manifeste en ce qui concerne la définition des services d’intérêt économique général.
(138)
En l’espèce, les autorités françaises ont indiqué à plusieurs reprises que le CELF était investi d’une mission spécifique de service public d’ordre culturel consistant à honorer toute commande d’ouvrage francophone émanant de libraires implantés à l’étranger, quel que soit le volume et la nature de la commande. La Commission estime que cette mission pourrait en effet constituer un service d’intérêt économique général.
(139)
Deuxièmement, il convient de vérifier si le CELF avait bien été chargé de ce service d’intérêt économique général. En effet, conformément à la jurisprudence de l’Union européenne, les entreprises en cause doivent avoir été chargées par l’État de la gestion du service considéré au moyen d’un ou de plusieurs actes officiels, dont la forme peut être déterminée par chaque État membre.
(140)
En l’espèce, les autorités françaises ont produit plusieurs conventions conclues entre le CELF et le ministère de la culture qui démontreraient, selon elles, que le CELF a bien été chargé de la gestion du service d’intérêt économique général en question. Selon les autorités françaises, la direction du livre et de la lecture a conclu jusqu’en 2001 des conventions annuelles avec le CELF.
(141)
Cependant, malgré les demandes de la Commission, y compris dans sa décision d’injonction, les autorités françaises n’ont pas produit une copie des conventions de service public pour chacune des années en cause.
(142)
En outre, dans les conventions à la disposition de la Commission, la nature précise des obligations de service public n’est pas définie (ainsi, le montant à partir duquel les commandes sont considérées comme étant des «petites commandes» n’est pas indiqué dans la convention). Il en résulte que, même pour ces années, il n’existe pas d’acte indiquant avec une précision suffisante les obligations de service public incombant au CELF.
(143)
Par conséquent, la Commission estime qu’il n’a pas été démontré que le CELF avait bien été chargé par un acte officiel pour chacune des années considérées de la gestion du service public en question.
(144)
Enfin, et sans qu’il soit nécessaire de conclure sur la condition de nécessité puisque les conditions sont cumulatives, la Commission considère que la condition de proportionnalité n’est pas non plus remplie.
(145)
En effet, il n’y a dans les conventions à la disposition de la Commission aucune explication sur la manière dont le montant de l’aide a été calculé. Par ailleurs, l’obligation imposée au CELF de fournir des comptes d’emploi de la subvention n’est pas accompagnée d’une définition précise des paramètres de calcul et de contrôle du coût de l’activité de service public qui permettrait de vérifier qu’il n’y a pas de surcompensation. En outre, si les conventions prévoyaient bien un report d’une année sur l’autre au cas où une partie de la subvention n’aurait pas été utilisée, elles ne contiennent aucune précision sur le fonctionnement de ce mécanisme, qui ne semble d’ailleurs pas avoir été appliqué. Enfin, de façon plus générale et comme indiqué dans le cadre de l’analyse du critère de proportionnalité au regard de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, les autorités françaises n’ont pas fourni de données démontrant la proportionnalité des aides eu égard aux différents points de l’arrêt du Tribunal.
(146)
Ainsi, les autorités françaises n’ont pas fourni à la Commission les éléments permettant de démontrer la proportionnalité des aides dans le cadre de l’article 106, paragraphe 2, TFUE et que celle-ci leur avait demandés notamment en dernier lieu dans sa décision d’injonction du 20 novembre 2009.
(147)
Conformément à l’article 13 du règlement de procédure, la Commission adopte donc sa décision sur la base des renseignements disponibles, en rappelant, en tout état de cause, qu’il incombe aux autorités françaises de démontrer la compatibilité de l’aide examinée avec le marché intérieur, et donc la proportionnalité de cette aide.
(148)
Pour les mêmes raisons que celles mentionnées dans le cadre de l’analyse de la proportionnalité de l’aide au regard de l’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE, la Commission considère, par conséquent, qu’il n’est pas démontré que les aides versées répondent au critère de proportionnalité.
(149)
La Commission considère donc que les conditions d’application de l’article 106, paragraphe 2, TFUE ne sont pas remplies.
(150)
En conclusion, la Commission considère donc que le mécanisme d’aide, dénommé programme «petites commandes», mis en œuvre par la France en faveur de CELF entre 1980 et fin 2001 constitue une aide incompatible avec le marché intérieur.
5. DÉLAI DE PRESCRIPTION, CIRCONSTANCE EXCEPTIONNELLE, CONFIANCE LÉGITIME, PRINCIPE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE, PRINCIPE DE PROPORTIONNALITÉ
(151)
Dans l’hypothèse d’une aide d’État illégale et incompatible, la Commission doit en principe ordonner à l’État membre concerné de prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire. En effet, l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999 prévoit qu’«en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire».
(152)
Néanmoins, la Commission doit tenir compte des éléments suivants.
(153)
Tout d’abord, l’article 15 du règlement (CE) no 659/1999 prévoit que les pouvoirs de la Commission en matière de récupération d’une aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans. Le délai de prescription commence le jour où l’aide illégale est accordée au bénéficiaire et toute mesure prise par la Commission ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription.
(154)
Comme elle l’avait déjà exposé dans sa décision d’extension de la procédure, sans recevoir de commentaires particuliers sur ce point de la part des parties intéressées, la Commission considère que la règle de prescription mentionnée au considérant précédent est applicable en l’espèce. Dans son arrêt du 5 octobre 2006 relatif à l’affaire Transalpine (21), la Cour de justice a en effet considéré que dans la mesure où le règlement (CE) no 659/1999 contient des règles de nature procédurale, celles-ci s’appliquent à toutes les procédures administratives en matière d’aides d’État pendantes devant la Commission au moment où le règlement (CE) no 659/1999 est entré en vigueur, à savoir le 16 avril 1999. Or, la présente affaire s’inscrit dans le cadre de la procédure formelle d’examen ouverte le 30 juin 1996.
(155)
Dans le cas d’espèce, les aides ayant été versées chaque année depuis 1980 et la Commission ayant procédé à une demande d’informations auprès des autorités françaises en avril 1992, il apparaît que les aides versées au CELF en 1980 et 1981 ne peuvent pas être récupérées compte tenu de l’expiration du délai de prescription.
(156)
En second lieu, la Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit de l’Union européenne. En effet, selon la jurisprudence de l’Union européenne, la Commission est tenue de prendre en considération les circonstances exceptionnelles qui justifient qu’elle renonce à ordonner la récupération des aides accordées illégalement lorsque cette récupération est contraire à un principe général du droit de l’Union européenne.
(157)
C’est dans ce cadre que, dans sa décision d’extension de la procédure, la Commission avait invité les autorités françaises, le bénéficiaire de l’aide et toute autre partie intéressée à soumettre leurs observations sur l’application en l’espèce du principe de la confiance légitime, du principe de la sécurité juridique, ou de tout autre principe qui pourrait conduire la Commission à ne pas exiger la récupération de l’aide.
(158)
La Commission note que les autorités françaises ont, dans leurs observations, considéré qu’il existait des circonstances exceptionnelles permettant de limiter l’obligation de restitution des aides. Au contraire, la SIDE a estimé que de telles circonstances exceptionnelles n’étaient pas présentes.
(159)
À cet égard, la Commission rappelle que dans le cadre des questions préjudicielles posées à la Cour dans l’affaire CELF précitée, la juridiction de renvoi avait demandé, en substance, si l’adoption par la Commission de trois décisions successives déclarant une aide compatible avec le marché intérieur, qui ont ensuite été annulées par le juge communautaire, était, en soi, susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle de nature à justifier une limitation de l’obligation du bénéficiaire de restituer cette aide.
(160)
Dans son arrêt précité du 11 mars 2010, la Cour a tout d’abord renvoyé à son arrêt du 12 février 2008, dans lequel elle avait indiqué, aux points 65 et suivants, qu’après l’annulation d’une décision positive de la Commission, la possibilité pour le bénéficiaire des aides illégalement mises à exécution d’invoquer des circonstances exceptionnelles, qui ont légitimement pu fonder sa confiance dans leur caractère régulier, et de s’opposer, par conséquent, à leur remboursement ne saurait être exclue (22).
(161)
Toutefois, la Cour y avait également indiqué qu’une confiance légitime du bénéficiaire de l’aide ne peut naître d’une décision positive de la Commission, d’une part, lorsque cette décision a été contestée dans les délais de recours contentieux puis annulée par le juge de l’Union européenne, ni, d’autre part, tant que le délai de recours n’est pas expiré ou, en cas de recours, tant que le juge de l’Union européenne ne s’est pas définitivement prononcé (23).
(162)
En l’espèce, dans son arrêt du 11 mars 2010, la Cour a indiqué que l’annulation de la troisième décision positive de la Commission par l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008 n’est pas, en soi, de nature à faire naître une confiance légitime ni à constituer une circonstance exceptionnelle (24).
(163)
La Cour a ajouté que la succession peu courante de trois annulations traduit, a priori, la complexité de l’affaire et, loin de faire naître une confiance légitime, paraît plutôt de nature à accroître les doutes du bénéficiaire quant à la compatibilité de l’aide litigieuse. Elle admet qu’une succession de trois recours aboutissant à trois annulations caractérise une situation très rare, mais estime que de telles circonstances s’inscrivent dans le fonctionnement normal du système juridictionnel, lequel offre aux justiciables estimant subir les conséquences de l’illégalité d’une aide la possibilité d’agir en annulation des décisions successives qu’ils considèrent être à l’origine de cette situation.
(164)
Par ailleurs, la Cour a considéré en l’espèce que l’existence d’une circonstance exceptionnelle ne saurait davantage être retenue au regard du principe de sécurité juridique (25). En effet, tant que la Commission n’a pas adopté une décision d’approbation et que le délai de recours contre une telle décision n’est pas expiré, le bénéficiaire n’a pas de certitude quant à la légalité de l’aide, de sorte que ne peuvent être invoqués ni le principe de protection de la confiance légitime ni celui de sécurité juridique.
(165)
En outre, comme l’a indiqué la Cour dans son arrêt du 11 mars 2010 (26), l’existence d’une circonstance exceptionnelle ne peut être retenue en l’espèce au regard du principe de proportionnalité. En effet, la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité, de sorte que la récupération de cette aide, en vue du rétablissement de la situation antérieure, ne saurait, en principe, être considérée comme une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité en matière d’aides d’État.
(166)
Par conséquent, la Cour a conclu que l’adoption par la Commission de trois décisions successives déclarant une aide compatible, qui ont ensuite été annulées par le juge communautaire, n’est pas, en soi, susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle de nature à justifier une limitation de l’obligation du bénéficiaire de restituer cette aide illégale et incompatible.
(167)
Compte tenu de ce qui précède et en l’absence de tout autre élément susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle, la Commission considère donc qu’il n’y a pas en l’espèce de circonstance exceptionnelle susceptible de limiter l’obligation pour le CELF de restituer les aides en question (sauf pour les sommes versées en 1980 et 1981, comme expliqué précédemment).
6. RECOUVREMENT
(168)
En application de l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999, les autorités françaises doivent donc recouvrer auprès du CELF le montant des aides qui lui ont été versées au titre du programme «petites commandes» durant les années 1982 à 2001.
(169)
Conformément à ce qui résulte du tableau (27), le montant total de l’aide à recouvrer auprès du CELF, perçue durant les années 1982 à 2001, s’élève donc à 4 631 401 EUR auquel il conviendra d’ajouter les intérêts.
(170)
En application de l’article 14, paragraphe 2, du règlement (CE) no 659/1999, l’aide à récupérer doit en effet comprendre des intérêts composés qui courent à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération effective.
(171)
Toutefois, il ressort de l’arrêt de la Cour en date du 12 octobre 2000 dans l’affaire Magefesa (28) que lorsqu’une entreprise est en faillite et que la législation nationale le prévoit, les intérêts échus postérieurement à la déclaration de faillite de l’entreprise sur le montant des aides illégalement perçues avant cette déclaration ne sont pas dus.
(172)
À cet égard, il convient de noter que, dans leur note transmise le 27 janvier 2010, les autorités françaises ont informé la Commission de la situation dans laquelle se trouve actuellement le CELF.
(173)
En considération de la situation financière du CELF, le CELF a été placé en procédure de sauvegarde le 25 février 2009. Un administrateur judiciaire a été nommé.
(174)
Au titre du contentieux sur les aides d’État, l’État français a déclaré les créances suivantes: 11 885 785,02 EUR (au titre du paiement des intérêts conformément à l’arrêt précité du Conseil d’État en date du 19 décembre 2008), et 4 814 339,9 EUR (au titre du remboursement éventuel du capital de l’aide perçue durant les années 1980-2001).
(175)
Les autorités françaises ont indiqué qu’il ressortait de l’état des créances que, sur un passif total déclaré de 21 254 232,29 EUR, les créances contestées s’élèvent à 17 045 039,50 EUR.
(176)
Constatant que le redressement était manifestement impossible, l’administrateur judiciaire a sollicité la conversion de la sauvegarde en liquidation judiciaire notamment en raison des créances déclarées par l’État.
(177)
Par jugement du 9 septembre 2009 constatant l’existence d’un passif excluant la perspective d’un plan de continuation, le Tribunal de commerce de Paris a prononcé la liquidation judiciaire du CELF et a désigné un liquidateur. Le Tribunal a fixé à deux ans le délai au terme duquel la clôture de la liquidation judiciaire devra être examinée. Les autorités françaises ont indiqué que les litiges en cours et/ou à venir pourraient toutefois justifier de retarder la date de clôture de la liquidation judiciaire.
(178)
Les autorités françaises ont indiqué que l’ensemble du personnel du CELF a été licencié et que la cellule liquidative a été dissoute le 31 décembre 2009. Les seules opérations en cours tendent à recouvrer les créances restant dues par les clients.
(179)
Les autorités françaises ont indiqué dans un courrier électronique en date du 9 mars 2010 que la procédure de liquidation mise en place pour le CELF avait bien respecté les règles habituelles de la procédure de liquidation des entreprises.
(180)
Selon les informations communiquées à la Commission par les autorités françaises, le CELF n’exerce donc plus aujourd’hui aucune activité économique.
(181)
Par conséquent, compte tenu de la procédure de liquidation en cours pour le CELF, les autorités françaises doivent en particulier veiller, dans le cadre de leur obligation de récupération de l’aide incompatible, au respect de la jurisprudence applicable en cas de liquidation de l’entreprise bénéficiaire (29). Cela suppose, en particulier, que les actifs de CELF soient vendus au prix du marché, que l’État inscrive ses créances relatives à la récupération des aides illégales incompatibles au passif de l’entreprise en liquidation, et fasse valoir pleinement ses droits de créancier à tous les stades de la procédure et jusqu’au terme de la liquidation.
(182)
En ce qui concerne le calcul des intérêts, il y a lieu de noter qu’en droit français, l’article L 622-28 du Code de commerce prévoit que «le jugement d’ouverture [de la procédure de sauvegarde] arrête le cours des intérêts légaux et conventionnels, ainsi que de tous intérêts de retard et majorations».
(183)
Par conséquent, dans la présente affaire, les sommes versées au CELF produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à sa disposition jusqu’au 25 février 2009, date du jugement du Tribunal de commerce de Paris d’ouverture de la procédure de sauvegarde qui a ensuite été transformée en liquidation judiciaire par jugement du 9 septembre 2009.
7. CONCLUSION
(184)
La Commission constate que la France a illégalement mis à exécution une aide en faveur du CELF en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
(185)
Cette aide est incompatible avec le marché intérieur et doit être récupérée par les autorités françaises, sauf en ce qui concerne les sommes versées en 1980 et 1981 pour lesquelles il y a prescription.
(186)
Les autorités françaises doivent donc récupérer auprès du CELF un montant de 4 631 401 EUR auquel il conviendra d’ajouter les intérêts pour chacune des aides versées annuellement à partir de 1982. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu’au 25 février 2009, date du jugement du Tribunal de commerce de Paris d’ouverture de la procédure de sauvegarde,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État octroyée illégalement par la France, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en faveur de la Coopérative d’exportation du livre français (CELF) est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
1. La France est tenue de se faire rembourser un montant de 4 631 401 EUR correspondant aux sommes perçues par le CELF durant les années 1982 à 2001 au titre de l’aide visée à l’article 1er.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu’au 25 février 2009, date du jugement du Tribunal de commerce de Paris ouvrant la procédure de sauvegarde.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004.
Article 3
1. La récupération de l’aide visée à l’article 2 est immédiate et effective.
2. La France veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 4
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la France communique les informations suivantes:
a)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. La France tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 2. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant le montant de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 5
La France est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 14 décembre 2010.