РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 3 août 2011
relative à l’aide d’État SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] que le Portugal a l’intention d’accorder à Petrogal
[notifiée sous le numéro C(2011) 5546]
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/466/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément à ces dispositions (1) et au vu de leurs observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 19 novembre 2009, la Commission a informé le Portugal de sa décision de lancer la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité concernant l’aide ad hoc à finalité régionale en faveur d’un projet d’investissement proposé par Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. («Petrogal»), concernant ses activités de raffinage sur les sites de Sines et de Matosinhos (le «projet d’investissement»). Par lettre du 9 décembre 2009, le Portugal a communiqué la version non confidentielle de la décision d’ouverture en vue de sa publication.
(2)
Par lettre du 17 décembre 2009, le Portugal a sollicité que le délai fixé pour la présentation de ses observations soit prorogé d’un mois. Le 22 décembre 2009, la Commission a accepté cette demande. Par lettre du 21 janvier 2010, le Portugal a communiqué ses observations.
(3)
La décision de la Commission relative au lancement de la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission européenne a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.
(4)
La Commission a reçu les observations de Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), de la Confederação da Indústria Portuguesa (4), de l’Associação para a eficiência energética (5), du concurrent no 2 (6), une entreprise concurrente de Petrogal (7), du concurrent no 1 (8) (9), de l’União Geral de trabalhadores (10), de la municipalité de Sines (11), de la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) et de l’Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Par les lettres des 9, 10, 17 et 19 mars 2010, la Commission a communiqué ces observations au Portugal, lui donnant la possibilité d’y répondre, ses observations en retour ont été reçues par lettre du 8 avril 2010.
(6)
Par lettres des 15 et 18 juillet 2010 (14), la Commission a demandé des informations complémentaires qui lui ont été communiquées par le Portugal par lettres respectivement des 16 et 23 août 2010.
(7)
Par lettres des 4 et 5 août 2010, la Commission a demandé des clarifications aux concurrents nos 1 et 2, qui les ont apportées dans leurs réponses respectives par lettres du 10 septembre 2010 et du 15 septembre 2010. Par lettre du 20 septembre 2010, ces clarifications ont été soumises au Portugal pour commentaires.
(8)
Par lettres des 17 septembre et du 1er octobre 2010, la Commission a invité le Portugal à fournir des informations complémentaires. Le Portugal a communiqué ses réponses les 18 et 29 octobre 2010.
(9)
Par lettres du 13 octobre 2010, les concurrents nos 1 et 2 ont été invités à fournir des informations plus détaillées sur leurs réponses datées respectivement du 10 septembre 2010 pour le premier et du 15 septembre 2010 pour le second.
(10)
Par lettres des 21 et 28 octobre, la Commission a prié le Portugal de fournir des informations supplémentaires. Le Portugal a répondu par lettre du 12 novembre 2010.
(11)
Par lettre du 10 novembre 2010, le concurrent no 1 a présenté les clarifications demandées en relation avec sa lettre du 15 septembre 2010. Le 12 novembre 2010, ces clarifications ont été soumises au Portugal pour commentaires, communiqués dans sa réponse du 19 novembre 2010.
(12)
Par lettre du 30 novembre 2010, la Commission a invité le Portugal à fournir des informations complémentaires. Le Portugal a transmis sa réponse par lettre du 20 décembre 2010.
(13)
Par lettre du 11 novembre 2010, la Commission a demandé au Portugal de soumettre une analyse coûts/avantages du projet d’investissement. Le Portugal a présenté les informations demandées le 1er décembre 2010.
(14)
Par lettre du 6 janvier 2011, le Portugal a communiqué les informations relatives aux actionnaires de Petrogal.
(15)
Une réunion a été convoquée le 12 janvier 2011, réunissant les autorités portugaises, les représentants de Petrogal et la Commission. Par lettre du 25 janvier 2011, le Portugal a présenté des informations en réponse à certaines des questions soulevées lors de cette réunion (par exemple, évaluation du marché, effet incitatif de l’aide).
(16)
Par lettres des 24 janvier, 16 mars et 12 avril 2011, la Commission a demandé des informations complémentaires concernant le scénario contrefactuel potentiel du projet d’investissement, qui ont été fournies par le Portugal par lettres datées respectivement des 7 février, 4 avril et 29 avril 2011. Par courrier électronique du 7 juin 2011, la Commission a prié le Portugal de lui communiquer les informations non présentées dans les précédentes lettres. Par courrier électronique du 9 juin 2011 et par lettres des 11 et 17 juin 2011, le Portugal a présenté les informations requises concernant certaines de ces questions.
(17)
Par lettre du 24 juin 2011, la Commission a demandé au Portugal de clarifier certaines informations en suspens concernant le marché du gazole. Par lettres du 30 juin et du 14 juillet 2011, le Portugal a communiqué ces informations. Par lettre du 20 juillet 2011, les autorités portugaises ont donné à la Commission leur accord pour son adoption de la présente décision en langue anglaise.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE D’ÉTAT
2.1. Le bénéficiaire
(18)
Le bénéficiaire de l’aide d’État, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (désigné ci-après par «Petrogal»), est une filiale à 100 % de Galp Energia, SGPS, S.A. («Galp Energia»). Les principaux actionnaires de Galp Energia sont ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), et diverses autres entités (23,31 %). Galp Energia est la société holding de Galp Energia Group («Galp»). Galp Energia opère sur le marché des produits pétroliers (qui comprend les activités de raffinage et de commercialisation, comme les ventes de gros et de détail), et également sur le marché du gaz.
(19)
La première société holding a été créée le 22 avril 1999 sous le nom de GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., ayant pour objectif premier le négoce de pétrole et de gaz naturel, regroupant deux entreprises portugaises publiques déjà existantes, qui ont été placées sous le contrôle de Galp Energia, à savoir Petrogal, spécialisée dans les produits pétroliers et sous le contrôle de GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., spécialisée dans le gaz naturel (19).
(20)
Les opérations de Galp Energia incluent également la commercialisation de gros et de détail de produits pétroliers raffinés dans la péninsule ibérique. Cette société occupe une position de leader sur le marché portugais (20), et son implantation en Espagne est en expansion.
(21)
Petrogal est propriétaire des deux seules raffineries présentes au Portugal. Il s’agit des raffineries implantées à Sines et à Matosinhos. Les activités de raffinage comprennent toutes les opérations propres au raffinage ainsi qu’à la distribution et à la logistique. Petrogal est le plus important distributeur de produits pétroliers au niveau national et compte également parmi les chefs de file du marché couvrant la péninsule ibérique. Elle gère en effet la totalité des importations de pétrole brut ainsi qu’une partie des importations portugaises de produits raffinés, de même elle dirige 80 % de la capacité de stockage du pétrole brut et des produits raffinés (21). Au regard des infrastructures logistiques de produits pétroliers, elle se situe aussi à un rang élevé au niveau national.
(22)
Petrogal offre une gamme de produits étendue, comprenant l’essence moteur, le gazole, le carburant d’aviation, le fioul, le naphta, le GPL, le bitume issu de la distillation du pétrole et plusieurs produits aromatiques. L’activité de raffinage alimente la fourniture des produits pétroliers destinés aux ventes de gros et de détail de Petrogal et à ses unités chargées de la commercialisation du GPL, mais aussi à des concurrents et à des clients étrangers, elle est également responsable de l’exploitation de leurs actifs de raffinage et de leurs équipements logistiques. Petrogal stocke et transporte ses produits, utilisant soit l’ensemble de ses actifs de stockage, dont elle est propriétaire, soit les moyens logistiques de sociétés alliées.
(23)
La figure 1 montre les entités appartenant à Petrogal et celles sur lesquelles elle exerce un droit de contrôle:
(24)
Un pacte d’actionnaires a été signé le 29 décembre 2005 entre Amorim Energia, ENI et Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), auquel CGD s’est porté signataire le 28 mars 2006 (le «Pacte d’actionnaires»). Le pacte d’actionnaires d’une validité de huit ans est entré en vigueur le 29 mars 2006. En vertu de l’article 20, premier paragraphe c), du code des valeurs mobilières portugaises, les droits de vote associés aux parts de Galp Energia détenues par les parties signataires du Pacte d’actionnaires sont attribués sur une base réciproque aux autres parties. Par conséquent, Galp Energia est considérée comme étant une société contrôlée conjointement par les actionnaires qui sont parties au Pacte d’actionnaires.
(25)
Selon le Portugal, il résulte du Pacte d’actionnaires que ces derniers et, en particulier, ENI, ne peuvent pas exercer le contrôle et déterminer à eux seuls les stratégies relatives, d’une part, à leurs propres activités de raffinage et, d’autre part, aux activités de raffinage de Petrogal.
2.2. Le projet d’investissement de Petrogal
(26)
Le projet d’investissement doit réorganiser et développer les unités existantes de raffinage à Sines et à Matosinhos, les deux seules raffineries implantées au Portugal. Il vise également à améliorer l’intégration et à accroître les effets de synergie entre ces deux raffineries. Il offre la possibilité d’utiliser des bruts plus lourds.
(27)
Le principal objectif du projet est d’augmenter la production de gazole au détriment de l’essence. La finalité du projet d’investissement est que l’utilisation accrue de pétrole brut lourd réduise le coût des matières premières et procure une flexibilité vis-à-vis de l’origine des pétroles bruts à traiter.
(28)
Concernant la conversion de la raffinerie de Matosinhos, l’objet plus précis du projet d’investissement est la construction d’une nouvelle unité de distillation sous vide afin d’obtenir du gasoil sous vide (GOSV), et celle d’une nouvelle unité de viscoréduction pour le craquage thermique modéré des résidus sous vide qui en résultent.
(29)
Concernant la conversion de la raffinerie de Sines, le projet d’investissement porte sur la construction d’un nouvel hydrocraqueur, c’est-à-dire une unité d’hydrocraquage du gasoil sous vide, pour la production de diesel et de carburant d’aviation. Aux termes du projet d’investissement, l’unité d’hydrocraquage utilisera comme charge d’alimentation du gasoil sous vide et du gasoil lourd issu de la réduction de la viscosité opérée dans l’une et l’autre des raffineries de Matosinhos et de Sines, permettant ainsi d’exploiter la pleine capacité de production des installations de raffinage sur le territoire portugais. Le traitement par cette unité avoisinera [ ] barils par jour, utilisant environ [ ] kilotonnes/an de résidus atmosphériques comme matières premières principales.
(30)
Les produits obtenus par hydrocraquage (GPL, naphta lourd (22) et diesel) sont [ ] hydrogénés, ce qui leur procure une qualité supérieure Ce projet doit donc avoir pour résultat l’augmentation de la production de diesel et de naphta lourd uniquement.
(31)
Conformément au projet d’investissement, une partie du naphta lourd produit par la raffinerie de Sines sera transportée sur le site de Matosinhos pour servir de matière première à l’unité d’aromatiques de Petrogal (23), ce qui marquera une nouvelle avancée vers l’intégration accrue des deux raffineries. L’augmentation de la production de naphta lourd est une conséquence technique incontournable du projet de conversion sur le site de Sines.
(32)
Les travaux correspondant au projet d’investissement ont commencé en 2008 (la première commande a été passée le 14 mars 2008, à la suite d’une décision adoptée le 5 mars 2008 par le Conseil d’administration) et devaient être achevés le 31 décembre 2010. La pleine capacité de production doit être atteinte d’ici 2011.
2.3. Un seul projet d’investissement
(33)
Malgré l’éloignement géographique des deux raffineries (quelque 450 km par transport maritime), le Portugal propose que le projet d’investissement soit compris comme un seul projet d’investissement au sens du point 60 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (24). Les autorités portugaises confirment que Petrogal n’a bénéficié d’aucune aide d’État au cours des trois années précédant le démarrage du projet d’investissement notifié.
2.4. Coûts du projet d’investissement
(34)
Les investissements à réaliser sur le site de Sines représentent des coûts d’une valeur nominale de [ ] EUR. La raffinerie de Sines doit recevoir une aide s’élevant à [ ] EUR (en valeur nominale); correspondant à une intensité d’aide de 16 %. Concernant la raffinerie de Matosinhos, l’investissement s’élève à [ ] EUR (en valeur nominale) et la raffinerie bénéficiera d’une aide de [ ] EUR (en valeur nominale), correspondant à une intensité d’aide de 13 %.
(35)
Les dépenses admissibles du projet d’investissement représentent un montant de 974 064 894 EUR en valeur actuelle (1 058 934 146 EUR en valeur nominale) et concernent exclusivement des équipements (aucun terrain ou bâtiment). Pour les deux raffineries, l’aide s’élève à 121 091 314 EUR en valeur actuelle (160 484 007 EUR en valeur nominale); ce qui correspond à une intensité d’aide de 12,43 %. La ventilation annuelle des dépenses admissibles est présentée au Tableau 1:
Tableau 1
Coûts éligibles (EUR)
2007
2008
2009
2010
Total
Immobilisations corporelles
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Financement du projet d’investissement
(36)
Petrogal prévoit de financer ce projet d’investissement sur ses ressources propres, en complément de l’aide d’État pour laquelle elle a soumis une demande (à hauteur de 160 484 007 EUR en valeur nominale). Aucune autre source d’aide d’État n’est prévue pour le financement. Le projet d’investissement bénéficie également de prêts de la Banque européenne d’investissement pour un montant total de 500 millions d’EUR, qui ont été approuvés en 2009. La contribution apportée par le bénéficiaire pour couvrir les dépenses admissibles représente 36 % de l’investissement.
2.6. Plafond de l’aide régionale
(37)
Selon la carte des aides régionales au Portugal pour la période 2007-2013 (26), la région de l’Alentejo et la région du Nord où sont implantées respectivement les raffineries de Sines et de Matosinhos, sont éligibles à une aide à finalité régionale en vertu de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, alinéa a), avec un plafond des aides régionales applicables aux grandes entreprises respectivement de 40 % et de 30 % en équivalent-subvention brut (ESB).
2.7. Contribution au développement régional
(38)
Le projet d’investissement doit aboutir à la création d’environ 150 emplois directs et de 450 emplois indirects dans les deux régions visées. En outre, sur la base des informations présentées par le Portugal, quelque 3 000 emplois temporaires seront également créés durant la période de construction.
2.8. Forme de l’aide
(39)
L’aide d’État prend la forme d’une aide ad hoc dont la conception découle de l’application des dispositions d’un régime d’aide expiré (N 97/99) sur la base du décret-loi no 409/1999 du 15 octobre 1999.
(40)
À la suite de la résolution du 6 mars 2008 du Conseil des ministres portugais, deux contrats ont été signés le 10 mars 2008 entre le gouvernement portugais, Petrogal et Galp Energia, aux fins de l’octroi de l’aide d’État. Notamment: le «contrat relatif à l’octroi d’avantages fiscaux» et le «contrat d’investissement» (les «contrats d’aide»).
(41)
Les contrats d’aide signés prévoyaient d’allouer un crédit d’impôt sous réserve de l’achèvement du projet d’investissement. L’aide devait prendre la forme d’un crédit d’impôt à déduire de futurs versements dus au titre de l’impôt sur le revenu des sociétés. Le montant du crédit d’impôt devait être calculé par les autorités portugaises en pourcentage de l’investissement éligible. Le bénéficiaire ne pourrait faire valoir le crédit d’impôt que sur les impôts résultant du projet d’investissement. Dans le cas où le crédit d’impôt ne pourrait pas être déduit en totalité, tout crédit d’impôt en suspens pourrait encore donner droit à une déduction avant la date d’échéance du contrat (à savoir le 31 décembre 2016).
2.9. Montant de l’aide
(42)
Le Portugal prévoit d’accorder une aide régionale de 160 484 007 EUR en valeur nominale à octroyer à partir de 2011. Le tableau 2 ci-dessous, fourni par les autorités portugaises, détaille le calendrier d’octroi de l’aide.
Tableau 2
Année
Revenu imposable estimé
Impôts
Utilisation du crédit d’impôt (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Le Portugal a confirmé qu’il n’y aura pas de cumul de l’aide destinée au projet d’investissement avec une aide provenant d’autres sources locales, régionales, nationales ou de l’Union européenne, pour couvrir les mêmes coûts éligibles.
(44)
En outre, l’aide est accordée sous réserve que Petrogal maintienne les investissements dans les régions assistées pendant une période d’au minium cinq ans après l’achèvement du projet d’investissement.
(45)
Le Portugal a confirmé que l’octroi de l’aide était soumis à l’autorisation de la Commission.
(46)
Petrogal a demandé une aide d’État pour ce projet d’investissement le 22 janvier 2007. Le 23 janvier 2007, les autorités portugaises ont adressé une confirmation écrite à Petrogal spécifiant que, sous réserve de vérification détaillée, le projet d’investissement remplissait les conditions d’éligibilité définies dans le «régime fiscal» avant le début des travaux pour le projet.
(47)
Le Portugal s’est engagé à ne pas dépasser le montant maximal de l’aide et l’intensité maximale d’aide, tels que déterminés dans la présente décision, même si les dépenses éligibles devaient s’avérer inférieures ou supérieures aux montants indiqués.
2.10. Dispositions générales
(48)
Le Portugal s’est engagé à: présenter:
-
dans un délai de deux mois suivant l’octroi de l’aide, un exemplaire du document envoyé à Petrogal notifiant l’entrée en vigueur des contrats d’aide,
-
tous les cinq ans à compter de la date d’approbation de l’aide par la Commission, un rapport intermédiaire (rendant également compte des montants d’aide versés, de l’exécution du contrat d’aide et de tout autre projet d’investissement lancé dans le même établissement/la même unité),
-
dans un délai de six mois suivant l’octroi de la dernière tranche de l’aide, un rapport final détaillé selon l’échéance prévue dans le calendrier notifié pour l’octroi.
3. MOTIFS D’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
(49)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (la «décision d’ouverture») conformément à l’article 108, paragraphe 2, du traité, la Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité de l’aide avec les dispositions prévues par les lignes directrices. Dans ce contexte, la Commission a, dans sa décision d’ouverture de la procédure d’examen, émis des doutes sur les questions reprises aux considérants 50 à 64.
3.1. Compatibilité avec les dispositions générales des lignes directrices
(50)
Le point 34 des lignes directrices décrit les catégories standard d’investissement initial comme «un investissement en immobilisations corporelles et incorporelles» se rapportant:
-
à la création d’un établissement,
-
à l’extension d’un établissement existant,
-
à la diversification de la production d’un établissement vers de nouveaux produits,
-
à un changement fondamental de l’ensemble du processus de production d’un établissement existant.
Un investissement de remplacement qui ne remplit aucune de ces conditions est donc explicitement exclu de la définition d’un investissement initial.
(51)
À cet égard, la Commission a émis des doutes dans la décision d’ouverture, se demandant notamment si le projet d’investissement qui vise à moderniser et à renforcer l’intégration des deux raffineries, à augmenter la production de diesel (et, collatéralement, de naphta) tout en diminuant celle d’essence, peut être considéré comme un investissement initial. La Commission a estimé que le projet d’investissement ne constituait ni une création d’établissement ni une diversification de la production d’un établissement existant vers de nouveaux produits. Le projet pourrait toutefois être considéré comme présentant des aspects se rapportant à une «extension» et à un «changement fondamental de l’ensemble du processus de production».
(52)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a précisé que, puisque la mesure d’aide devait être évaluée en tant qu’une aide ad hoc, le Portugal devait démontrer la contribution du projet d’investissement à une stratégie de développement régionale cohérente au sens du point 10 des lignes directrices.
(53)
En particulier, la Commission a émis des doutes dans la décision d’ouverture, se demandant si la contribution attendue au développement régional l’emportait effectivement sur les effets sectoriels dégagés par l’aide (160 millions d’EUR d’aide pour la création de seulement 150 emplois directs).
(54)
Dans ce contexte, la Commission a souligné qu’il y avait lieu de douter de la nécessité de l’aide, puisque, comme les états financiers de Petrogal pour l’année 2008 le montrent, le projet d’investissement est une composante de sa stratégie industrielle nationale et parce que, selon une analyse d’un scénario contrefactuel, sa mise en œuvre était vraisemblable sans le bénéfice de l’aide. La Commission a indiqué que l’aide n’était apparemment pas nécessaire à la réalisation de l’investissement (dont les travaux ont débuté en 2008) et que Petrogal pourrait avoir envisagé d’autres sites pour la réalisation de cet investissement. Si elle n’est pas nécessaire, une aide a peu de chance de participer au développement régional et pourrait même provoquer des distorsions inacceptables de la concurrence.
(55)
Dans sa décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes concernant le respect des exigences formelles relatives à l’effet d’incitation énoncées au point 38 des lignes directrices. Dans le cas d’une aide ad hoc, l’autorité compétente doit avoir délivré une lettre d’intention selon laquelle elle accordera l’aide avant le début des travaux, mais sous réserve de l’autorisation par la Commission.
(56)
À cet égard, la Commission a émis, dans la décision d’ouverture, des doutes concernant la conformité du projet aux exigences définies par le point 38 des lignes directrices, en dépit de la confirmation écrite du Portugal selon laquelle le projet était éligible au bénéfice de l’aide d’État, sous réserve de vérifications plus détaillées.
3.2. Appréciation de l’aide selon les dispositions applicables aux aides en faveur des grands projets d’investissement
(57)
Le Portugal a notifié le projet d’investissement dans les deux raffineries comme constituant un seul projet d’investissement. Aux termes du point 60 des lignes directrices, un investissement initial est réputé être un seul projet d’investissement lorsqu’il est économiquement indivisible, en tenant compte non seulement des liens techniques, fonctionnels et stratégiques mais également de la proximité géographique.
(58)
À cet égard, la Commission a formulé des doutes dans la décision d’ouverture compte tenu de la distance séparant les deux raffineries. En outre, le fait de considérer ce projet comme un seul projet d’investissement nécessiterait l’application d’un plafond régional corrigé, sur la base de l’échelle de réduction progressive définie au point 67 des lignes directrices.
(59)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a émis des doutes quant à l’appréciation de l’aide au regard des dispositions prévues par ces deux points des lignes directrices.
(60)
Plus particulièrement, la Commission n’a pas été en mesure de tirer de conclusion sur les produits concernés par le projet. Une ombre demeure en ce qui concerne les produits à considérer, à savoir s’agit-il exclusivement du diesel et du naphta, comme le Portugal l’affirme, ou d’autres produits issus de l’activité de raffinage doivent-ils être pris en compte. Il faut envisager la substituabilité potentielle des produits de raffinage du côté de l’approvisionnement et en même temps considérer éventuellement le naphta comme un produit intermédiaire au sens du point 69 des lignes directrices.
(61)
La Commission a formulé des doutes sur le marché de produits en cause et se demande si ce marché doit être considéré au niveau départ raffinerie à la fois pour le diesel et pour le naphta, comme l’affirme le Portugal.
(62)
La Commission a émis des doutes à propos des marchés géographiques considérés pour les produits en cause, se demandant s’ils doivent être définis au niveau national, régional (péninsule ibérique) ou à l’échelle de l’Espace économique européen («EEE»).
(63)
En outre, la Commission a exprimé des doutes en ce qui concerne la part de marché de Petrogal, et des groupes Galp Energia et ENI auxquels appartient Petrogal, se demandant si elle était inférieure à 25 % pour le marché en cause comme défini au point 68 a), des lignes directrices.
(64)
Enfin, conformément au point 68 b), des lignes directrices, la Commission a nourri des doutes, pour tous les produits en cause, sur le fait que la capacité créée par le projet représente plus de 5 % de chaque marché considéré, mesuré en utilisant des données relatives à la consommation apparente, et, si tel est le cas, sur le fait que le taux de croissance annuel moyen de consommation apparente des produits au cours des cinq dernières années soit supérieur au taux de croissance moyen du produit intérieur brut (PIB) de l’Espace économique européen.
4. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES
4.1. Observations de l’Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
Pour l’AIPQR, le projet d’investissement est indispensable pour stimuler l’économie portugaise et représente un moyen pour renforcer la compétitivité européenne dans le secteur du raffinage et de la pétrochimie. Si le projet d’investissement ne pouvait être finalisé ou si le soutien nécessaire à son achèvement devait s’avérer insuffisant, des conséquences graves pour l’autonomie et le soutien de la filière de la pétrochimie pourraient en résulter.
(66)
La nouvelle unité de production d’acide téréphtalique purifié (PTA) prévue par Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., qui est une filiale espagnole de La Seda de Barcelona S.A) à Sines, augmentera de manière significative les demandes de La Seda en ce qui concerne le naphta. En conséquence, l’augmentation de la production de naphta par l’unité d’hydrocraquage de Petrogal est d’une importance capitale pour la réalisation de l’investissement de La Seda, dont le montant est estimé à environ 400 millions d’EUR.
(67)
L’AIPQR estime que le projet d’investissement réduira le déficit de diesel à l’échelle européenne.
(68)
Selon l’AIPQR, la contribution de Petrogal est essentielle pour permettre et encourager le développement du pôle de compétitivité et des technologies des industries pétrochimique et de raffinage en tant que composante de la stratégie portugaise de promotion des industries clés pour les économies au niveau national et régional.
(69)
Selon l’AIPQR, le gazole issu de l’hydrocraquage est de qualité supérieure, offrant un meilleur coefficient de rendement de la combustion et minimisant la charge de substances polluantes dans les émissions. Grâce à la qualité des produits de gazole et au meilleur rendement énergétique devant résulter du projet d’investissement, Petrogal pourra réaliser son plan d’action en matière d’efficacité énergétique sur la période 2008-2011.
(70)
En outre, l’AIPQR considère que, vu dans sa globalité, le projet d’investissement contribuera à la pérennité sociale et économique des régions de Matosinhos et de Sines ainsi qu’à la durabilité sociale et économique au niveau national.
4.2. Observations présentées par l’Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Le projet est utile: plus grande souplesse et autonomie accrue de l’offre de carburant pour moteur diesel.
(72)
Selon la COGEN, le projet d’investissement offrira une perspective majeure en termes d’innovation technologique et créera environ 150 emplois directs et 500 emplois indirects de niveau moyen, tous permanents.
(73)
Pour ce qui est de l’énergie, la COGEN est d’opinion que les projets de conversion des deux raffineries permettront des économies d’énergie à hauteur de 14 %. En outre, la COGEN souligne la faisabilité d’un autre type d’investissement grâce au projet d’investissement et non prévu par celui-ci - à savoir l’installation de deux unités de cogénération de 82 MW (une dans chaque raffinerie) - qui résultera en une augmentation avoisinant 12 % de la capacité portugaise dans cette technologie.
4.3. Observations présentées par la Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
Selon la CIP, le projet d’investissement est adapté à la situation portugaise, ayant pour caractéristiques:
i)
un déséquilibre entre la consommation de carburant pour moteur diesel des véhicules et la capacité de production actuelle au Portugal dont il résulte un besoin chronique d’importation de grandes quantités de gazole et de vente à l’étranger de l’excédent d’essence;
ii)
des excédents futurs de fioul, du fait que le fioul n’est plus utilisé pour produire de l’électricité et que le programme national portugais sur le changement climatique inclut des mesures visant à dissuader les industriels d’utiliser du fioul en général;
iii)
des tendances sur les marchés internationaux allant dans le sens d’une augmentation des achats de fractions plus lourdes et plus acides des bruts, ce qui offrirait davantage de flexibilité en termes de choix des bruts;
iv)
une contribution à la sécurité de l’approvisionnement.
(75)
La CIP considère que le projet d’investissement va accroître l’efficacité énergétique des deux raffineries de manière significative, allant dans le sens des engagements pris par le Portugal vis-à-vis de l’Union européenne eu égard à l’augmentation de 10 % de l’efficacité énergétique en Europe.
(76)
La CIP estime que la création attendue de près de 150 emplois hautement qualifiés et de 450 emplois indirects permanents contribuera de façon significative au développement économique du Portugal. Elle va stimuler l’économie locale dans les régions concernées où le PIB par habitant est inférieur à la moyenne nationale et aboutira à la création de quelque 5 000 emplois temporaires durant la période de construction des installations.
4.4. Observations présentées par l’União Geral de Trabalhadores («UGT»)
(77)
L’UGT estime que le projet d’investissement va promouvoir le développement régional, qu’il induira des effets positifs sur le développement économique et favorisera la cohésion sociale et territoriale des régions considérées. Les régions concernées ont pour caractéristique des taux élevés de chômage, un tissu économique montrant une faible diversité et un PIB par habitant inférieur à la moyenne nationale. L’impact du projet d’investissement sur le tissu industriel des deux régions visées mais aussi du Portugal dans son ensemble sera considérable, car les activités tant en amont qu’en aval vont s’accroître, notamment dans les domaines du génie civil et de la mécanique, de l’électricité et même du commerce et de la restauration.
(78)
L’UGT considère que le projet d’investissement favorisera la création d’emplois meilleurs et plus nombreux, dans une période tout particulièrement marquée par une croissance rapide du chômage du fait de la crise économique et sociale. Le projet d’investissement est conçu pour créer 150 emplois directs dans les deux raffineries, dont un grand nombre seront des emplois hautement qualifiés. 450 emplois indirects supplémentaires devraient également être créés tandis que la période de construction génèrera 5 000 nouveaux emplois temporaires. Le projet d’investissement contribuera à préserver une partie des 2 050 emplois actuels menacés de disparaître si ce projet ne se faisait pas.
(79)
En outre, l’UGT estime que le projet d’investissement aidera à répondre aux normes rigoureuses en matière de sécurité et de protection de l’environnement puisque les deux raffineries seront équipées de technologies plus respectueuses de l’environnement.
(80)
Selon l’UGT, le projet d’investissement est très important pour améliorer les capacités de production et de raffinage de gasoil insuffisantes au Portugal. De façon claire, la capacité de raffinage actuelle est trop limitée pour couvrir la demande nationale, ce qui accentue la dépendance du Portugal vis-à-vis des importations de gasoil en provenance d’autres pays (augmentant ainsi les risques stratégiques). La baisse des importations de gazole aurait également pour effet de réduire le déficit commercial actuel qui découle dans une large mesure des postes de l’énergie.
(81)
Enfin, l’UGT signale que l’importance du projet d’investissement se situe non seulement au niveau national, mais aussi à l’échelle de l’Union européenne, puisqu’il a pour objet d’aider au développement d’une économique plus verte et plus durable.
4.5. Observations présentées par la municipalité de Matosinhos (CMM)
(82)
La CMM considère que l’impact de la création d’emplois sur la région est important. Grâce à la création d’emplois qualifiés assortis de rémunérations supérieures à la moyenne régionale, la raffinerie de Matosinhos contribuera à relever le pouvoir d’achat localement et dans la région. Elle pérennisera l’impact majeur sur la valeur ajoutée brute régionale, induit par l’exploitation non seulement de la raffinerie mais aussi de centaines de petites et moyennes entreprises commerciales et industrielles, tout particulièrement dans le contexte régional où le taux de chômage avoisine 13 % (au-dessus de la moyenne nationale). La CMM considère le projet d’investissement comme crucial pour la région, tant sur le plan économique que sur le plan et social
4.6. Observations présentées par la municipalité de Sines (CMS)
(83)
La CMS est convaincue de l’importance des nouvelles unités de production de la raffinerie de Sines pour le développement de l’économie locale et régionale. Cela entraînera des effets positifs sur le développement social de la région, du fait de la création d’emplois qualifiés et de l’émergence d’un plus grand nombre de nouvelles petites et moyennes entreprises plus adaptées.
4.7. Observations présentées par la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
La CGTP estime que le projet d’investissement produira des effets très positifs sur l’environnement et le juge important pour le développement régional du Portugal, parce que:
i)
il permettra d’offrir une diversification plus grande de produits de meilleure qualité à l’industrie nationale de la chimie organique, et également pour l’exportation. Par conséquent, le projet d’investissement contribuera de façon positive à valoriser le profil de spécialisation de l’industrie manufacturière;
ii)
il va générer des centaines d’emplois permanents et plusieurs milliers d’emplois temporaires au cours de la phase de construction, par dessus tout dans des régions affichant des taux de chômage parmi les plus élevés du Portugal;
iii)
il va développer l’économie locale au niveau du logement, du commerce et de l’hôtellerie, entre autres activités économiques.
4.8. Observations présentées par l’Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
L’AIP indique que le projet d’investissement contribuera de façon décisive à l’accroissement de la richesse dans les régions du Nord et de l’Alentejo.
(86)
Par son taux de chômage de 11,6 % contre 9,8 % en moyenne nationale (données du troisième trimestre 2009), la région du Nord est actuellement la région ayant le taux de chômage le plus élevé, et en particulier un chômage de longue durée important (pour la moitié des chômeurs, la durée de recherche d’un emploi est d’un an ou plus). Dans le contexte actuel de crise sociale, la création de 500 emplois directs, de 200 emplois indirects permanents et d’environ 2 000 emplois temporaires durant la phase de construction représente une contribution immense pour la région.
(87)
La région de l’Alentejo compte actuellement parmi les régions portugaises connaissant le plus fort taux de chômage - 10,2 % contre 9,8 % en moyenne nationale (données du troisième trimestre 2009) - le chômage de longue durée y est particulièrement élevé (la moitié des chômeurs recherche un emploi depuis un an ou plus). Dans ce contexte, la création de 100 emplois directs, de 250 emplois indirects permanents et d’environ 3 000 postes temporaires durant la phase de construction représente une contribution importante pour la région.
4.9. Observations présentées par le concurrent no 1
4.9.1. Observations concernant la décision d’ouverture
(88)
Selon le concurrent no 1, le projet d’investissement peut être considéré comme une simple «extension d’un établissement existant» au sens du point 34 des lignes directrices. Le projet d’investissement ne peut pas être considéré comme constituant un seul projet car les éléments de capital fixe de l’investissement constitueraient un ensemble «économiquement divisible» au sens du point 60 des lignes directrices. En effet, les raffineries de Sines et de Matosinhos sont éloignées l’une de l’autre sur le plan géographique. Le projet définit clairement un investissement distinct pour chaque raffinerie. Les raffineries peuvent choisir de s’équiper d’unités de réduction de la viscosité et sous vide, mais non d’une unité d’hydrocraquage, et vice-versa. Pour autant, les investissements prévus pour les deux raffineries ne sont pas nécessairement reliés. En tout état de cause, les raffineries pourraient fonctionner de manière autonome, sans qu’aucune intégration ne soit nécessaire. En outre, la raffinerie de Matosinhos pourrait vendre sa production de gasoil sous vide sur les marchés internationaux et l’unité d’hydrocraquage située à Sines pourrait utiliser comme matière première du gasoil sous vide importé.
(89)
Le Portugal a mentionné uniquement la création d’emplois directs et indirects comme contribution du projet d’investissement au développement régional. C’est pourquoi il est impossible de démontrer que le projet d’investissement contribue à une stratégie de développement régional cohérente et qu’il répond à l’objectif de cohésion économique (28). Il est difficilement admissible que la dépense de plus d’un million d’EUR par emploi direct créé puisse être considérée comme une contribution exceptionnelle au développement régional. À cet égard, le ratio du montant de l’aide pour les emplois directs liés au projet d’investissement est comparé à des décisions antérieures de la Commission (présentées dans un tableau reprenant ce ratio dans des décisions antérieures de la Commission). Par ailleurs, le concurrent no 1 considère que le projet n’est pas relié à un prétendu déficit du marché.
(90)
En ce qui concerne les exigences formelles en matière d’effet incitatif, Petrogal n’a jamais reçu de lettre d’intention du Portugal avant le début des travaux. Par conséquent, le concurrent no 1 conclut que l’aide n’est pas conforme au point 38 des lignes directrices.
(91)
Du point de vue de l’appréciation économique, le concurrent no 1 considère que l’aide ne satisfait pas les critères de nécessité et qu’elle ne produit aucun effet d’incitation. Le projet d’investissement est un investissement productif motivé, sur le plan économique, par le déséquilibre entre l’offre et la demande et par la possibilité d’accéder à des bruts plus lourds et moins chers. L’investissement répond à l’évolution naturelle de la demande de gazole. Tous les autres opérateurs en Europe réalisent des investissements similaires dans leurs unités de raffinage sans recevoir une aide d’État. Ainsi, les faits indiquent qu’en tout état de cause le projet d’investissement aurait été réalisé, ce qui n’est pas conforme au point 22 de la communication de la Commission du 24 juin 2009 (29) («communication sur l’appréciation approfondie»).
(92)
Selon le concurrent no 1, les produits en cause sont les suivants:
-
le gazole (qui est un produit fini),
-
le naphta (produit intermédiaire au sens du point 69 des lignes directrices); les produits pétrochimiques dérivés du naphta doivent donc également être considérés comme produits (réputés) en cause,
-
les résidus d’hydrocraquage (l’unité d’hydrocraquage n’étant pas dotée d’une unité de recyclage).
- le diesel
(93)
Selon le concurrent no 1, Petrogal est le seul opérateur du marché à posséder une capacité de raffinage du brut au Portugal. Petrogal approvisionne ses concurrents sur ce marché. Petrogal contrôle les plus grandes installations d’importation et de stockage d’essence et de gazole. Petrogal possède le réseau de stations-service le plus étendu sur le territoire national. Petrogal jouit d’une position dominante ou est, pour le moins, très puissante sur un grand nombre de marchés de produits pétroliers au Portugal. Le concurrent no 1 estime que l’appréciation du marché en cause ne devrait pas concerner uniquement le niveau départ de raffinerie, mais aussi prendre en compte la situation de concurrence au niveau du marché de détail et de gros du gazole.
- le naphta
(94)
Eu égard au naphta, le concurrent no 1 considère également que le marché de produits en cause à apprécier ne doit pas se limiter aux ventes départ raffinerie, mais qu’il doit également inclure toutes les activités en aval.
(95)
Concernant le marché géographique en cause, le ratio total des importations et des exportations pour le gazole par rapport au total de ses ventes au Portugal est trop bas pour justifier le choix du marché régional comme le marché en cause. Le concurrent no 1 considère le marché portugais comme étant le marché géographique en cause.
(96)
Selon le concurrent no 1, les activités d’ENI sur les marchés de produits affectés devraient également être prises en compte car, dès lors qu’une entreprise peut exercer une influence décisive sur la politique des ventes d’une autre société, la part de marché cumulée sur les deux marchés en cause doit être vérifiée.
(97)
Le concurrent no 1 déduit que le seuil de marché de 25 % défini au point 68 des lignes directrices est largement dépassé dans le cas du gazole. Par conséquent, l’aide accordée à travers le projet d’investissement est conçue pour subventionner l’opérateur dominant du marché, lui permettant de maintenir et d’accroître sa position de force sur le marché. La concurrence sera sérieusement affectée et l’aide provoquera d’importantes distorsions sur les marchés en cause.
(98)
En conclusion, le concurrent no 1 estime qu’il s’agit d’une aide au fonctionnement qui renforce la position de Petrogal en tant qu’opérateur dominant sur les marchés en cause. L’aide ne contribue pas à produire un quelconque effet d’incitation. En tout état de cause, les incidences négatives de l’aide l’emportent sur les effets positifs qui pourraient en découler.
4.9.2. Observations présentées dans les lettres des 15 septembre et 10 novembre 2010 (en réponse aux questions posées les 5 août et 13 octobre 2010 par la Commission)
(99)
Des projets d’investissement similaires ont été menés dans quatre raffineries (à La Rabida, Castellon, Carthagène et Bilbao), en poursuivant le même objectif, soit améliorer la rentabilité des actifs en installant de nouvelles unités de conversion qui maximisent la production des distillats moyens, réduisent la production de fioul et traitent le pétrole brut plus lourd. Le concurrent no 1 mentionne également des projets similaires en Italie (raffineries de Sannazzaro et Tarento, par ENI), en Allemagne (Bayernoil), en Lituanie (Mazeikiu Nafta) et en Biélorussie (Slavneft).
(100)
En ce qui concerne un éventuel taux de rendement de référence pour de tels investissements dans ce secteur, le concurrent no 1 affirme ne pas connaître de référence: la rentabilité d’un projet d’investissement dépend généralement du coût du capital de chaque entreprise et d’autres facteurs. Le concurrent no 1 estime que, dans la période durant laquelle le projet d’investissement a été décidé, le taux de rendement variable dans l’industrie du raffinage ne devrait pas être inférieur à 10 %.
(101)
Le concurrent no 1 fait référence, de manière générale, à l’existence d’entraves à l’entrée pour le marché géographique considéré. Il considère qu’au Portugal le principal problème serait la position dominante de Petrogal sur le marché, cette dernière contrôlant 100 % de la capacité de raffinage portugaise et, donc, les plus grands terminaux d’importation et d’exportation. Il affirme également que Petrogal jouit d’une position dominante dans le domaine de la capacité de stockage des produits que certaines sources indépendantes (30) évaluent comme représentant 90 % du marché. Cela assure à Petrogal une part du marché portugais égale à environ 45 % pour ce qui concerne les ventes de détail et à 80 % pour les ventes de gros.
(102)
Pour ce qui est de la question de la Commission sur l’existence d’un déni d’accès aux capacités de stockage de Petrogal, le concurrent no 1 n’a pas été en mesure de décrire une telle situation.
(103)
Le concurrent no 1 estime qu’au Portugal les capacités de stockage sont limitées et que les coûts de stockage y sont plus élevés que dans d’autres pays, comme l’Espagne et l’Italie, pour des installations ou des exploitations similaires (environ 25 % en plus).
(104)
Le concurrent no 1 considère qu’il n’existe pas d’écart significatif entre le prix du diesel importé et le prix du diesel acheté auprès de Petrogal, les prix étant indexés sur les prix internationaux majorés des coûts logistiques.
4.10. Observations présentées par le concurrent no 2
4.10.1. Observations concernant la décision d’ouverture
(105)
Le concurrent no 2 estime que le projet d’investissement augmentera la capacité de production de diesel de Petrogal de quelque 2,5 millions de tonnes, faisant passer le Portugal du rang de petit pays importateur à celui de pays exportateur majeur de diesel.
(106)
Le concurrent no 2 exprime des doutes quant à la nécessité de l’aide, car Petrogal appartient à une grande entreprise, détenue et contrôlée par ENI. Petrogal est une entreprise rentable qui a réalisé des investissements substantiels tant en amont, dans l’industrie du raffinage au Brésil et en Angola, qu’en aval pour étendre son réseau de distribution en Espagne. Elle bénéficie d’une position privilégiée au Portugal, détenant les deux seules raffineries.
(107)
Intégrée verticalement, Petrogal est la plus grande entreprise de commercialisation de produits pétroliers au Portugal et occupe la troisième position parmi les concurrents dans la péninsule ibérique.
(108)
Le concurrent no 2 estime que l’aide d’État ne remplit pas les exigences formelles relatives à l’effet d’incitation d’une aide comme elles sont prévues au point 38 des lignes directrices. Le projet d’investissement représente une transaction rentable en soi, qui répond aux objectifs stratégiques à moyen et long terme de Petrogal, et qu’en tout état de cause sa mise en œuvre sera donc menée à bien.
(109)
Selon le concurrent no 2, le projet d’investissement contribuera à satisfaire la demande domestique croissante en ce qui concerne le diesel, il permettra à Petrogal de devenir un exportateur net vers d’autres marchés (France et Espagne, par exemple) et il augmentera la marge de raffinage réalisée par Petrogal.
(110)
Le concurrent no 2 considère que la nécessité de l’aide doit être appréciée sur la base des dispositions prévues au point 2.3 de la communication relative à l’appréciation approfondie.
(111)
Le concurrent no 2 fait référence au rapport «PFC Energy» cité à la note 31 de bas de page, où le rapport précise que le projet d’investissement de Petrogal était déjà une réalité en 2006. Le projet d’investissement ne pouvait être réalisé que dans les régions de Matosinhos et de Sines (non parce qu’elles sont assistées, mais parce que les raffineries y sont implantées).
(112)
Enfin, le concurrent no 2 estime que, par définition, il ne pourrait y avoir d’autre endroit pour investir dans la restructuration des raffineries existantes.
(113)
Le concurrent no 2 a présenté des observations concernant le gazole.
- au niveau départ raffinerie
(114)
Le concurrent no 2 explique que, nonobstant l’absence de barrières juridiques aux importations, celles-ci sont soumises à des conditions très strictes (si ce n’est des conditions limitées) liées à une panoplie de facteurs physiques (carence de sites de stockage des importations, lieu du dépôt et questions liées à leur propriété), les restrictions imposées au réseau logistique secondaire) et les facteurs de structure du marché (capacité à définir les prix départ raffinerie).
- au niveau de la commercialisation de gros
(115)
Les autres acteurs du marché portugais importent 90 % du total des importations de diesel qui leur posent des difficultés substantielles, comme le rapport de l’autorité portugaise chargée de la concurrence le signale «Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) («Rapport de l’Autorité de la concurrence»). Le concurrent no 2 considère que du fait de l’ensemble de ces facteurs le marché portugais est plus fermé que les marchés comparables dans d’autres pays.
(116)
Le concurrent no 2 estime que l’évaluation du marché en cause ne doit pas se limiter au niveau départ raffinerie, mais doit également couvrir les canaux de la distribution et des ventes (de détail et de gros). Le projet d’investissement entraînera une augmentation de la production de 2,5 millions de tonnes par an, faisant du Portugal un pays comptant un surplus de 1,6 million de tonnes de diesel par an, plus un volume annuel de 0,5 million de tonnes de biogazole produits par la raffinerie de Sines.
- Commercialisation de détail et de gros
(117)
D’après le rapport de l’Autorité de la concurrence, ces niveaux de ventes sont considérés comme au second rang dans la structure de distribution du diesel. Le prix du diesel dépendra du prix d’achat à la raffinerie ou à l’importation, qui est majoré des coûts de transport et de stockage, et de la marge sur les ventes.
(118)
Le concurrent no 2 considère que Petrogal entre également dans la concurrence sur le marché de la distribution, où elle possède un avantage concurrentiel évident: toute aide accordée dans le but de réduire les coûts supportés par Petrogal pour produire du diesel renforcera sa position actuellement dominante sur le marché portugais (51 % du marché de gros et 37 % du marché de détail).
(119)
Le concurrent no 2 estime que le marché géographique en cause doit, au plus, couvrir la péninsule ibérique. Le marché géographique considéré pourrait être seulement l’EEE si le diesel importé était effectivement en concurrence avec le diesel raffiné au Portugal (en supposant notamment l’absence de barrière juridique ou économique à l’entrée du territoire portugais).
(120)
L’aide à l’investissement affectera les concurrents de Petrogal sur le marché de la péninsule ibérique, puisque les raffineries implantées en Espagne ont réalisé des investissements similaires (poursuivant des objectifs stratégiques très similaires) sans bénéficier d’une aide.
(121)
Si les ventes de gros et de détail doivent être considérées comme faisant partie du marché des produits en cause, la part de Petrogal sur les marchés national et régional se situe alors bien au-dessus du seuil de 25 % fixé au point 68 des lignes directrices, et l’aide ne doit pas être accordée.
(122)
Le concurrent no 2 estime que, concernant l’offre, les marché de l’essence et du diesel de gros, sont extrêmement concentrés (les quatre premiers acteurs se partagent une part de marché supérieure à 95 %), comme l’autorité portugaise de la concurrence le mentionne dans son rapport.
(123)
Au Portugal, la part estimée de Petrogal sur le marché du diesel de gros se situe entre 35 % et 45 % en volume. Le concurrent no 2 juge que le projet d’investissement résultera en une capacité de production supplémentaire de 2,5 millions de tonnes et que ce projet, conjugué aux autres déjà entrepris par Petrogal, permettra à cette dernière non seulement de satisfaire la demande domestique du marché du diesel portugais mais aussi d’exporter près de 2 millions de tonnes de diesel vers les pays voisins (Espagne et France).
4.10.2. Observations présentées par lettre du 10 septembre 2010, en réponse à la demande d’informations de la Commission du 4 août 2010
(124)
Le concurrent no 2 indique qu’il n’y pas un taux de rendement de référence établi au niveau du secteur, car les sociétés définissent leur propre taux cible et que ces taux cibles pourraient varier en fonction des caractéristiques de chaque projet d’investissement. Le concurrent no 2 produit une liste de cinq raffineries ayant engagé des projets d’investissement similaires, dont le montant total s’élève à plus de 6 milliards d’EUR, sans le bénéfice d’une aide d’État.
(125)
Le concurrent no 2 souligne que les capacités de stockage et les installations portuaires sont limitées. Par conséquent, les expéditions à destination du Portugal concernent de faibles quantités de produits, provoquant ainsi des coûts de distribution plus élevés qui affectent les marges finales des ventes de détail et de gros.
(126)
Concernant les installations de stockage, le concurrent no 2 précise que ces installations sont généralement exploitées par le propriétaire (tel Petrogal) pour ses propres besoins. Dans le cas d’installations de stockage appartenant à des tiers, de faibles quantités de stocks sont disponibles du fait de l’existence de contrats à long terme déjà signés avec d’autres opérateurs.
(127)
Le concurrent no 2 estime qu’il résulte un avantage pour Petrogal, vis-à-vis de ses concurrents, eu égard à son prix de vente du diesel estimé entre environ 3 et 5 dollars des États-Unis par tonne, en raison de sa position dominante en termes d’installations de stockage.
5. OBSERVATIONS ÉMISES PAR LE PORTUGAL
5.1. Observations concernant la décision d’ouverture
(128)
Le Portugal apporte une correction, indiquant que la réunion entre les autorités portugaises et les services de la Commission s’est tenue le 11 mars 2009. Le Portugal précise que le projet d’investissement est ni un projet de remplacement ni un projet correspondant à une mise à niveau, mais qu’il s’agit d’un projet de conversion comportant une réelle modification du processus de raffinage dans le but de mieux satisfaire la demande croissante en diesel. Les autorités portugaises ajoutent que la Banque européenne d’investissement (BEI) pourvoira au financement du projet et que l’aide, sous la forme d’un crédit d’impôt, sera octroyée à partir de 2011. Elles considèrent également que l’évaluation du projet d’investissement comme une aide ad hoc ne devrait pas provoquer un durcissement des règles d’appréciation. En réalité, le contrat de projet d’investissement et le contrat d’aide conclus entre le Portugal et le bénéficiaire sont subordonnés à la décision d’autorisation de la Commission. Étant donné que les contrats de projet d’investissement et d’aide ont déjà été soumis à la Commission lors de la phase de notification, le Portugal propose d’adresser une lettre administrative - à laquelle les contrats de projet d’investissement et d’aide cités en page 8 de la décision d’ouverture seront joints - précisant l’entrée en vigueur de ces contrats.
5.1.1. Observations concernant le projet d’investissement
(129)
Le Portugal considère que le projet d’investissement constitue un investissement initial entrant dans les catégories suivantes: extension d’un établissement existant ou changement fondamental de l’ensemble du processus de production.
(130)
Selon le Portugal, la nouvelle unité de distillation sous vide et la nouvelle unité d’hydrocraquage permettront de produire de plus grandes quantités de diesel et ainsi d’adapter la production de diesel aux besoins du marché. Cet ajustement est impossible avec le système de raffinage tel qu’il est configuré aujourd’hui, car il offre très peu de flexibilité pour recentrer la production sur le diesel au lieu de l’essence.
(131)
La nouvelle unité de distillation sous vide et l’unité de viscoréduction à Matosinhos, la nouvelle unité d’hydrocraquage à Sines et les unités de raffinage existantes à l’origine fonctionneront simultanément. Par conséquent, le Portugal considère le projet comme une extension du système de production existant, accompagnée d’un changement fondamental du processus de production.
(132)
Les autorités portugaises expliquent que la nouvelle configuration du processus renforcera les liens complémentaires entre les deux raffineries sur les plans opérationnel et fonctionnel: le gasoil sous vide [ ] sera transporté du site de Matosinhos vers le site de Sines, de même le naphta lourd [ ] sera transporté du site de Sines vers le site de Matosinhos. Le projet d’investissement s’inscrit dans un système de raffinage intégré: les raffineries de Sines et de Matosinhos sont inséparables, notamment pour optimiser la production de diesel. Seul le critère géographique n’est pas respecté («proximité géographique immédiate»). Il serait néanmoins artificiel de scinder le projet d’investissement en deux parties, puisqu’il est indivisible sur les plans technique, fonctionnel et stratégique (32).
5.1.2. Observations relatives à la caractérisation du marché et des produits en cause
(133)
Le Portugal considère que les produits en cause sont le diesel et le naphta lourd, le diesel constituant le moteur économique de l’investissement et le naphta lourd étant un sous-produit secondaire techniquement inévitable dans la production sur le site de Sines.
(134)
En ce qui concerne le naphta lourd produit par les raffineries reconfigurées, il sera exploité à des fins domestiques, dans la production des aromatiques de Petrogal à Matosinhos, de plus il remplacera les importations (dont 92 % proviennent de pays en dehors de l’Union européenne). Le projet d’investissement augmentera la production de naphta lourd sur le site de Sines uniquement (de [200 à 250] kilotonnes/an) (33). Le surcroît de production de naphta lourd à Sines remplacera les quantités actuellement importées sur le site Matosinhos et ne sera pas vendu à des tiers.
(135)
Le Portugal a clarifié le fait qu’aucun investissement consacré à la raffinerie de Matosinhos n’est destiné aux unités dédiées à la transformation du naphta lourd en reformat, un produit intermédiaire servant à la production des aromatiques (notamment des dérivés du naphta), puis au traitement du reformat dans l’usine d’aromatiques de Petrogal à Matosinhos pour obtenir des dérivés du naphta (qui sont vendus sur le marché et aux prix du marché à l’industrie pétrochimique de seconde génération). Le prix du reformat utilisé par l’usine d’aromatiques restera inchangé, car il est indexé à hauteur de [10 à 20] % au prix de parité du naphta à l’importation et au prix de parité de l’essence à l’exportation pour la part restante [80 à 90] %.
(136)
Le Portugal considère que le marché national en cause est un marché ouvert et concurrentiel et qu’il n’est soumis à des entraves aux échanges. Les prix du diesel se fondent sur le prix du brut et des coûts du raffinage. Les raffineries doivent faire face à la concurrence des importations. Le Portugal estime que le marché géographique à considérer est l’Europe du nord-ouest.
(137)
Des décisions antérieures de la Commission ont statué que le naphta est un produit faisant l’objet d’échanges internationaux et que le marché de produits considérés couvre au moins l’Europe de l’ouest.
(138)
Au niveau du groupe (sans tenir compte des chiffres d’ENI puisque cette société n’a pas d’activités de raffinage et commercialise pas au détail sur le marché ibérique, et compte tenu que l’indice de Herfindahl-Hirschman (IHH) montre un faible niveau de concentration au niveau européen), la part de marché est inférieure à 25 % à l’échelon régional.
5.1.3. Observations concernant le projet dans le cadre d’une stratégie régionale, nationale et européenne
(139)
Le Portugal souligne que le projet d’investissement est en harmonie avec les objectifs stratégiques adoptés au niveau national ou à l’échelle de l’Europe. La maximisation de la production de diesel - estimée entre [1 et 3] millions de tonnes/an à partir de 2011 - permettra une meilleure utilisation de la capacité du système national de raffinage. Cela favorisera un meilleur équilibre entre l’offre et la demande, compensera le déficit significatif en diesel et réduira l’excédent de la production d’essence.
(140)
Selon le Portugal, le projet d’investissement réduira la dépendance vis-à-vis des importations de diesel en provenance de la Russie - ce qui est un des objectifs adoptés par la Commission [(dans sa «Deuxième analyse stratégique de la politique énergétique: Plan d’action européen en matière de sécurité et de solidarité énergétiques», publiée en 2008 (34)] et par les États membres.
(141)
La demande en diesel s’est accrue et cette tendance se poursuivra entre 2000 et 2025, par contre la réponse que les raffineries, telles qu’elles sont structurées actuellement, peuvent apporter à l’évolution de la demande restera marginale si elles ne procèdent pas à des investissements très importants de restructuration. L’investissement de Petrogal anticipe l’augmentation de la demande et réduit la dépendance vis-à-vis des importations et des risques associés en matière d’approvisionnement.
(142)
Le projet d’investissement encouragera une plus grande réduction des émissions dans l’atmosphère et optimisera l’efficacité énergétique des installations visées. Les mesures de rationalisation énergétique incluent une diminution de la consommation actuelle des raffineries en énergie de [ ] %.
(143)
Lors du démarrage de la production dans les raffineries reconfigurées, la même charge sera traitée, mais la capacité de conversion sera considérablement plus élevée, tout en consommant moins d’énergie et en libérant moins d’émissions dans l’atmosphère.
(144)
Selon le Portugal, il résultera un impact très important sur la pollution atmosphérique car le projet d’investissement réduira le taux des émissions solides inévitables provenant des raffineries et contribuera ainsi à réaliser les objectifs fixés au niveau régional et national pour améliorer la qualité de l’air.
(145)
À l’échelon régional, l’importance du projet d’investissement est reconnue en ce qu’il prévoit également d’introduire le gaz naturel dans la gamme des combustibles exploités dans les raffineries et de remplacer l’unité actuelle de production basée sur la vapeur par une unité de cogénération.
(146)
À l’échelle nationale, les avantages environnementaux peuvent être évalués en termes de contribution du projet aux objectifs fixés dans le programme national de réduction des émissions polluantes contenant des dioxydes de soufre et des oxydes d’azote (35).
(147)
Le projet d’investissement procurera un diesel de meilleure qualité et, par conséquent, réduira les émissions polluantes des véhicules. Il aura également un impact positif eu égard aux facteurs biologiques (flore et faune) et aux paysages.
5.1.4. Observations concernant la contribution au développement régional
(148)
Le Portugal souligne l’importante contribution du projet d’investissement au développement régional, compte tenu de sa mise en œuvre dans deux régions défavorisées, caractérisées toutes les deux par un taux élevé de chômage. Aux termes de l’article 107, paragraphe 3, point a), du traité, l’une et l’autre régions sont éligibles aux plafonds standard des aides à finalité régionale applicables aux grandes entreprises, respectivement de 40 % (pour Sines, dans la région de l’Alentejo) et de 30 % (pour Matosinhos, dans la région du Nord), selon la carte des aides régionales au Portugal. Ces deux régions sont visées par l’objectif de convergence (comme défini dans la politique régionale de l’Union européenne), avec un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne européenne.
(149)
Le Portugal considère les raffineries de Sines et de Matosinhos comme des piliers fondamentaux des économies régionales. Le Portugal prévoit que le projet d’investissement dégage des effets extrêmement positifs sur la situation de l’emploi et, plus généralement, sur le tissu économique des régions du Nord et de l’Alentejo.
i) Sines
(150)
La raffinerie de Sines se situe dans la région de l’Alentejo, dans laquelle le PIB de 6 % est inférieur à la moyenne nationale. Cette région est caractérisée par une faible densité d’entreprises et une carence de services avancés pour le soutien au développement et pour l’innovation. Au troisième trimestre 2009, le taux de chômage s’élevait à 10,2 %, soit un taux supérieur de 0,4 % à la moyenne nationale, et il a progressé depuis pour atteindre 11,6 % dans le dernier trimestre 2010 (0,7 % au-dessus de la moyenne nationale).
ii) Matosinhos
(151)
La raffinerie de Matosinhos se situe dans l’agglomération de Porto dans la région du Nord. Cette dernière est actuellement la région de niveau NUTS II (nomenclature des unités territoriales statistiques) la plus pauvre du Portugal, avec un PIB par habitant qui, en 2008, était inférieur d’environ 20 % à la moyenne nationale. Cette région a un taux de croissance économique en dessous des moyennes européenne et portugaise et elle est souffre d’une forte pénurie de ressources humaines qualifiées. Le taux de chômage s’est aggravé, passant de 11,6 % dans le dernier trimestre 2009 à 13,2 % au dernier trimestre 2010, soit un taux sensiblement plus élevé que le taux national (respectivement de 9,8 % en 2009 et de 10,9 % en 2010).
5.1.5. Emplois et formation
(152)
Selon le Portugal, le projet d’investissement créera, durant sa phase opérationnelle, un nombre d’emplois nouveaux estimé à 150, qui seront directement liés à l’exploitation des unités de traitement sur les sites des deux raffineries.
(153)
Le ratio entre les dépenses d’investissement et le nombre d’emplois directs créés montre que le secteur du raffinage est caractérisé par une très forte intensité de capital. Ce secteur requiert en outre des formations spécialisées et d’un niveau de qualification élevé.
(154)
Le projet d’investissement présente un potentiel important en termes de création d’emplois indirects puisque les nouvelles unités accroîtront la complexité technologique des raffineries et nécessiteront un nombre accru d’interventions de maintenance. En résultat du recours des raffineries à une politique de sous-traitance, la demande pour des prestations de services par une main d’œuvre spécialisée augmentera. Le Portugal considère que la «reconfiguration des unités de raffinage exercera un effet notable sur le tissu industriel national, en particulier dans les secteurs de l’ingénierie mécanique, de l’électricité et du bâtiment. Les estimations montrent que, durant la phase la plus active de la construction, quelque 3 000 ouvriers seront employés pour ces travaux dans les deux raffineries» et qu’«environ 450 emplois permanents indirects doivent être créés». Ces emplois requièrent un personnel qualifié, payé normalement au-dessus de la moyenne du marché, ce qui entraînera des incidences sociales et économiques importantes sur les localités environnantes, en particulier dans la région de Sines.
(155)
À la question: est-ce que le ratio prévu dans le projet d’investissement, soit trois emplois indirects nouveaux pour un emploi direct créé - et la méthode appliquée - sont justifiés, le Portugal a répondu que ce ratio doit être comparé à ceux présentés pour d’autres projets d’investissement dans le même secteur. Prenant comme référence deux autres aides d’État approuvées par la Commission (décisions de la Commission no 898/06 et no 899/06 concernant respectivement les projets pétrochimiques de Repsol Polimeros et d’Artensa) (36), le Portugal estime que le ratio emplois directs/emplois indirects, proposé dans le cadre du projet d’investissement, est plus prudent et plus réaliste que celui de Repsol Polimeros (15 emplois indirects nouveaux pour chaque emploi direct créé), même si pour ces deux projets il s’agit de friches industrielles. Le Portugal a également fait valoir que les montants prévus pour le projet d’investissement sont proches de ceux du projet d’Artensa qui est un projet partant de rien (nouveau). Le Portugal prend également en considération le critère de référence établi par la société de conseil HSB Solomon Associates LLC pour l’industrie pétrolière: l’indice d’efficience du personnel (Personnel Efficience Index, PEI). Cet indicateur reflète le nombre d’heures travaillées par capacité équivalente de distillation (Équivalent Distillation Capacité, EDC), soit, en termes généraux, le nombre d’emplois générés par baril de pétrole brut traité. Dans le dernier rapport publié (chiffres de 2008), le bénéficiaire a présenté un indice global allant de [50 à 70], contre une valeur de 113,7 pour la moyenne de l’étude, et de 206,8 pour la moyenne de l’Europe du sud et de l’Europe centrale. Cet indice reflète le nombre d’ouvriers employés en interne dans la raffinerie, [ ], ainsi que l’existence d’un ensemble d’activités d’appui basées une prestation continue de services externes. Le Portugal considère que ce recours à des services externes garantit la création d’emplois indirects et justifie la prévision d’un ratio emplois indirects/emplois directs supérieur à celui du projet d’Artensa. Par conséquent, le Portugal conclut que, par comparaison avec les décisions de la Commission décrites dans le présent considérant, cette stratégie est élevée à des niveaux extrêmes dans le projet Repsol Polimeros (utilisation minimale des ressources internes et utilisation maximale des ressources externes). Le cas d’Artensa illustre une situation opposée, à savoir un équilibre entre l’utilisation des ressources internes et le recours à des ressources externes. Le Portugal considère que le ratio 3:1 proposé correspond à celui du secteur du raffinage et reflète de manière adéquate le degré d’externalisation des activités de Petrogal (comme dans le cas de la maintenance).
(156)
Dans des observations ultérieures, le Portugal corrobore sa déclaration en citant un document plus récent (37) de la Commission qui fait état, selon le Portugal, d’un ratio allant de 4:1 à 6:1: «thus while the industry employs directly only 100 000 people in the EU, it can be considered that as much as 400 000 to 600 000 jobs are directly dependent on the EU refining industry». Le même document mentionne, dans sa note 41 de bas de page «further 600 000 jobs in logistics and marketing», ce qui porterait ce ratio à 12:1.
(157)
Durant la phase formelle d’examen, le Portugal chiffre, à l’appui d’un autre document (analyse coûts/avantages) fourni à la Commission, le nombre des emplois préservés grâce au projet d’investissement, car il est évident que dans un scénario contrefactuel de non-investissement, Petrogal aurait adopté des mesures de restructuration incluant une réduction des effectifs. Si le projet d’investissement ne voyait pas le jour, les pertes d’emplois représenteraient «un total de 1 240 postes - 150 emplois directs et 450 emplois indirects (liés directement au projet) et, en plus de la suppression d’emplois estimés à 160 emplois directs et à 480 emplois indirects (du fait de l’application de mesures de réduction des coûts pour résorber la baisse des marges de raffinage des raffineries selon leur présente configuration)».
(158)
Le Portugal souligne que le projet d’investissement recourra principalement à des ouvriers qualifiés touchant [ ] le salaire moyen du marché local considéré. L’impact socio-économique qui en résultera pour les localités environnantes contribuera au développement d’autres entreprises et activités. Le projet d’investissement sera donc bénéfique pour l’établissement et la rénovation des infrastructures et des installations dans les régions de Porto et de Sines, offrant en outre les conditions nécessaires à ces régions pour qu’elles accèdent à une nouvelle phase d’évolution en termes de qualité de vie et de compétitivité.
(159)
Le Portugal souligne également dans sa réponse que «durant la phase de construction, le projet aura un impact important sur le tissu industriel national, en stimulant la création et le développement d’entreprises locales. Une fois opérationnel, le projet encouragera le développement de nouvelles activités liées à la maintenance et continuera ainsi à consolider la dynamique régionale». Ainsi, «par cette initiative, Petrogal contribuera à équilibrer la compétitivité des régions les moins développées par rapport à la moyenne nationale. Enfin, le projet aura une incidence positive sur les entreprises de la région de l’Alentejo et leur ouverture aux marchés extérieurs».
(160)
En outre, en augmentant le flux des matières premières et des produits manufacturés entre les deux raffineries, le projet d’investissement doit produire un effet très positif sur les infrastructures portuaires de Sines et de Leixões (38), du fait qu’il augmentera sensiblement leur activité et leur utilisation et, par là, leurs résultats d’exploitation.
(161)
Enfin, le Portugal considère que Petrogal prévoit, pour le projet d’investissement, une période d’exploitation supérieure à 30 ans, ce qui prouve son engagement à long terme au regard des objectifs régionaux, nationaux et européens.
(162)
Le projet d’investissement contribuera également à accroître le potentiel régional en capital humain. Des structures de formation et de qualification professionnelles seront créées en coopération avec le Collège technique d’Alentejo Litoral (39) situé dans le centre d’affaires de la zone industrielle et logistique de Sines (40) (ZILS), pour former le personnel visé par le projet d’investissement, qu’il s’agisse de personnes nouvellement recrutées ou déjà en poste.
(163)
En ce qui concerne les liens avec les projets de recherche et développement (R & D) et la coopération avec les universités, le Portugal précise que les deux raffineries constituent, en termes de recherche et de formation, des centres de développement régional. Selon le Portugal, le projet d’investissement doit avoir un effet positif et offrir le potentiel pour susciter de nouveaux accords entre Petrogal et des établissements d’enseignement spécialisés dans les sciences et l’ingénierie.
(164)
Le Portugal met en avant le ratio investissement/nombre d’emplois créés, qui pourrait démontrer le caractère parfaitement raisonnable de sa proportion, notamment en en considérant que le raffinage est un secteur à forte intensité de capital et qu’il nécessite une main-d’œuvre très qualifiée et d’importants investissements en formations spécialisées. De manière similaire, des ratios élevés entre l’aide et les emplois créés ont été approuvés par la Commission dans le cadre des projets pétrochimiques de Repsol Polimeros et d’Artensa (41).
(165)
À la suite d’une demande de la Commission pour produire une analyse coûts/avantages et une évaluation du projet comparables à celles requises pour les grands projets cofinancés par les Fonds structurels (42), le Portugal a présenté un document principalement destiné à quantifier les avantages sociaux et économiques induits par le projet d’investissement. Ce document fait état d’un impact économique lié aux contributions positives résultant de l’investissement, à savoir: impôts à payer par le projet; (taxes sur les) emplois directs; (taxes sur les) emplois indirects; réduction des aides à l’emploi; taxe à la consommation (TVA); réduction des émissions de CO2 par les secteurs du transport et de l’industrie; moins de versements au titre des intérêts de la dette extérieure publique portugaise; fret et surestaries (taxes); recettes supplémentaires pour le port de Leixões; et également l’encouragement au développement des collectivités locales.
(166)
Les avantages locaux du projet d’investissement incluent: la taxe à la consommation (TVA); les recettes supplémentaires pour le port de Leixões; l’appui au développement des collectivités locales (représentant au total 49 millions d’EUR en valeur actuelle nette), alors que les autres avantages doivent quant à eux être considérés comme d’utilité nationale (totalisant de 454 millions d’EUR en valeur actuelle nette), profitant à l’ensemble de l’économie nationale et peuvent, par conséquent, être alloués en partie seulement aux régions concernées. Dans l’hypothèse où ce montant d’utilité nationale est redistribué dans les régions portugaises à proportion de leur poids économique respectif, comme les régions du Nord et de l’Alentejo représentent 34,8 % du PIB national portugais en 2007, l’avantage régional total (d’un montant de 195 millions d’EUR en valeur actuelle nette) est bien supérieur au coût de l’aide reçue par le projet d’investissement (s’élevant à 121 millions d’EUR en valeur actuelle nette).
5.1.6. Observations concernant la nécessité de l’aide
(167)
Le Portugal a souligné que l’aide a contribué de manière efficace et déterminante à la décision d’investissement de Petrogal car il était nécessaire d’assurer sa rentabilité. À la suite de sa réception de la lettre d’éligibilité du 23 janvier 2007 des autorités nationales, le conseil d’administration de Galp a approuvé le 5 mars 2008 le projet d’investissement. Le premier engagement de commande visant des équipements remonte au 14 mars 2008, soit après la signature des contrats d’aide avec le gouvernement portugais intervenue le 10 mars 2008.
(168)
Le projet d’investissement n’aurait pas été mis en œuvre sans l’aide puisque, sans celle-ci, sa rentabilité n’aurait pas été justifiée.
(169)
En 2001, le conseil d’administration de Galp s’était opposé à un plan précédent de mise à niveau de la raffinerie de Matosinhos car le retour sur capitaux engagés (RCE) du projet était inférieur au coût moyen pondéré du capital (CMPC) de la branche raffinage de Galp Energia.
(170)
En 2005, le conseil d’administration de Galp a revu la possibilité stratégique de lancer un projet de conversion pour les deux raffineries. Après avoir étudié en interne plusieurs autres projets d’investissement, le projet de conversion de Sines et de Matosinhos a été soumis à l’approbation du conseil d’administration en mars 2008. Le taux de rendement interne associé à l’investissement révisé de [ ] millions d’EUR a été calculé comme se situant entre [8 et 10] % en l’absence de toute incitation, soit [ ] points de pourcentage au-dessus du coût moyen pondéré du capital de Galp Energia (fixé entre [7 et 9] %) pour ses activités de raffinage.
(171)
La décision du conseil d’administration de Galp de mars 2008 s’est fondée sur l’analyse suivante de la sensibilité du taux de rendement interne (TRI) dans le projet d’investissement.
Tableau 3
Avec l’aide
Valeur actuelle nette
[100-150] millions d’EUR
Taux de rendement/TRI
[9-11] %
Sans l’aide
Valeur actuelle nette
[1-50] millions d’EUR
Taux de rendement/TRI
[8-10] %
Source: GALP
(172)
Selon l’issue des délibérations du conseil de direction de Galp Energia en date du 10 janvier 2008, le CMPC et le «taux critique de rentabilité» interne du groupe [(une prime de risque ajoutée au coût de capital (43)] étaient compris respectivement entre [7 à 9] % et [10 à 12] % pour les activités de l’approvisionnement, du raffinage et de la logistique.
(173)
Le Portugal a indiqué que ces deux mesures, le CMPC et le taux critique de rentabilité interne déterminés par Galp Energia étaient conformes à la pratique standard du secteur du raffinage et que l’utilisation de ces critères économiques est communément acceptée par l’ensemble des grands groupes du secteur. Pour étayer ces affirmations, le Portugal a communiqué à la Commission un tableau, élaboré en 2010 par Citigroup, Bloomberg et Broker Research, qui compare les CMPC des grandes sociétés opérant dans ce secteur.
(174)
Le Portugal soutient que la décision d’investissement était et demeure conforme à la pratique et aux exigences courantes de rentabilité que le bénéficiaire demande dans tous ses projets. Pour évaluer la rentabilité, le taux critique de rentabilité est utilisé en tant que critère complémentaire, en sus du concept du CMPC. Les prévisions de flux de trésorerie futurs sont, en général, hypothétiques. Il existe toujours une incertitude (risque) pesant sur les prévisions de flux de trésorerie; plus elles sont éloignées dans le temps, plus l’estimation risque d’être vague et erronée. La meilleure façon de gérer cette incertitude est d’ajouter une prime de risque au coût du capital (CMPC) et de considérer son taux en tant que taux minimal de rentabilité requis pour l’investissement (taux critique de rentabilité). La différence entre le montant du taux critique et celui du CMPC correspond ainsi au bénéfice supplémentaire prévu au moment de la décision d’investir ou non, car elle tient compte du surcroît de risque inclus dans les prévisions concernant les flux de trésorerie futurs attendus. Le Portugal a invoqué que la prise en compte du taux critique de rentabilité dans l’analyse et dans la décision des projets d’investissement de Galp Energia était pratiquée depuis 2002. Il a été établi que, cette année-là, le taux critique de rentabilité applicable aux projets correspondait au CMPC majoré d’un différentiel de [1 à 5] points de pourcentage. En 2006, Galp Energia a décidé de calculer le taux critique d’une manière légèrement différente; au lieu d’ajouter [1 à 5] points de pourcentage au coût moyen pondéré du capital, le groupe a choisi d’accroître ce CMPC de 10 à 50 % (CMPC2006 + taux critique de rentabilité2006 = [1,1 à 1,5] x CMPC2006). Ce nouveau critère résultait d’une pondération interne selon laquelle le recours, pour la base du calcul, au pourcentage semblait plus judicieux et plus cohérent qu’une valeur absolue du fait de la variabilité des niveaux des coûts moyens pondérés du capital relevés dans chacun des secteurs d’activités. Pour compléter son explication, le Portugal a communiqué à la Commission les différents coûts moyens pondérés du capital (CMPC) et les taux critiques de rentabilité appliqués par Galp Energia entre 2002 et 2006 à chaque secteur d’activités: approvisionnement et raffinage, commercialisation des produits pétroliers, exploration et production, gaz et énergie électrique.
(175)
Le Portugal a fait valoir qu’en vertu des normes reconnues au niveau international pour les projets de ce type, et parce que le niveau de variabilité de l’investissement reste encore important dans cette phase initiale de développement technique (plan d’ingénierie initial), le conseil d’administration de Galp n’avait pas prévu, pour un projet de cette importance, un taux de rendement suffisamment proche du CMPC pour être viable, car il y avait de grandes chances que son rendement soit en définitive inférieur à la valeur de référence.
(176)
Toutefois, si l’on tient compte de l’octroi de l’incitation fiscale dans le projet d’investissement, le rendement de ce projet doit se situer entre [9 à 11] %, un niveau qui, du fait de la nature stratégique du projet, est considéré comme le minimum acceptable pour son lancement et l’approbation des engagements pris auprès des fournisseurs d’équipements.
(177)
Le Portugal a soumis une liste des autres projets d’investissement que Petrogal aurait pu entreprendre à l’époque où le projet d’investissement a été décidé. Du fait des limites pesant sur les ressources financières destinées au nouvel investissement, plusieurs secteurs d’activités de Galp Energia sont en concurrence pour ces fonds limités qui sont régis par une procédure de sélection très stricte.
(178)
Toutefois, si le contrat d’aide n’avait pas été signé avec l’État portugais et si le projet d’investissement n’avait pas été mis en place, la compétitivité des deux raffineries aurait inévitablement connu une dégradation. Selon le Portugal, sans le projet d’investissement, le taux d’utilisation de la capacité des raffineries aurait été réduit à [80 à 90] % afin de répondre à la tendance à la baisse de la demande du marché pour l’essence et le fioul (étant donné que les études prévoient une importante chute de la demande dans la période de 2008 à 2020, avec des diminutions allant de [20 à 30] % à [40 à 50] %). Les raffineries n’auraient conservé qu’une marge de raffinage très limitée. Afin de compenser cette situation, un programme radical de restructuration, incluant la suppression d’emplois, aurait été mis en œuvre.
(179)
Comme la Commission avait des doutes sur la prise en compte par le conseil d’administration de Galp des changements survenus dans l’environnement commercial lors de sa décision, le Portugal a été invité à fournir une analyse détaillée du scénario contrefactuel excluant le projet d’investissement. À cette fin, le Portugal a été tenu d’évaluer le TRI du projet d’investissement en tenant compte de la rentabilité potentielle des raffineries si le projet d’investissement n’avait pas été mis en place et de la réduction des marges de raffinage.
(180)
Le scénario contrefactuel du Portugal est résumé au tableau 4:
Tableau 4
Analyse de rentabilité
Nouveau montant de l’investissement définitif
Avec l’aide
Valeur actuelle nette
[200-250] millions d’EUR
[150-200] millions d’EUR
Taux de rendement/TRI
[10-12] %
[10-12] %
Sans l’aide
Valeur actuelle nette
[100-150] millions d’EUR
[100-150] millions d’EUR
Taux de rendement/TRI
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Selon le Portugal, «le fait qu’un projet puisse revêtir une très grande importance pour un groupe, au point même d’être stratégique, ne signifie pas que ce projet soit le seul possible ou qu’il ne puisse être remis en question, si son TRI n’atteint pas le minimum requis» (comme ce fut le cas en 2001).
5.2. Observations présentées par le Portugal sur les commentaires reçus des tierces parties
(182)
Le Portugal souligne la forte participation des diverses entités (municipalités, syndicats, associations sectorielles et organisations professionnelles) et fournit la liste complète des observations confirmant l’intérêt du projet d’investissement pour le développement régional et pour contribuer à l’efficacité énergétique.
5.2.1. Observations sur les commentaires reçus des concurrents nos 1 et 2
(183)
Dans ses conclusions remises le 1er janvier 2010, le Portugal explique que le marché des charges d’alimentation sous vide, fortement volatile, ne garantit pas la stabilité requise pour l’approvisionnement en gasoil sous vide nécessaire à l’alimentation d’un hydrocraqueur de la taille de celui de Sines. Concernant la production des résidus de l’hydrocraqueur, le Portugal confirme qu’elle est quasiment insignifiante puisque l’hydrocraquage aura recours à la technologie de l’isocraquage.
(184)
Le Portugal rappelle que le projet d’investissement stimulera le développement dans les régions défavorisées (création et maintien d’emplois, formation des salariés, économies d’échelle, transferts de technologies, effets induits, etc.) même s’il est localisé dans des raffineries déjà existantes; et ce point est confirmé par la totalité des observations favorables reçues. Le Portugal souligne également l’importance stratégique du projet d’investissement et son intérêt sur le plan écologique pour réfuter les observations indiquant que son unique avantage au niveau régional concerne l’emploi.
(185)
Au sujet du tableau préparé par la tierce partie et concurrent no 1, qui compare le ratio «aide par emploi créé» à celui d’autres projets d’aide ad hoc à finalité régionale (voir le considérant 89), le Portugal a fait valoir qu’il n’inclut pas d’autres projets visant le raffinage ou de projets liés à une activité industrielle à forte intensité de capital. Pour cette raison, le projet d’investissement ne doit pas être comparé à ceux présentés dans le tableau, mais davantage à l’aide apportée aux grands projets d’investissement relevant du même secteur économique (voir les décisions de la Commission du 10 juillet 2007 relatives à l’aide d’État - Affaire no 898/06 - Repsol Polimeros, et à l’aide d’État - Affaire no 899/06 Artensa - (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, où le ratio «aide par emploi créé» se situerait dans une fourchette comparable à celle du projet de Petrogal).
(186)
De manière similaire, la comparaison du ratio «emplois indirects/emploi direct» avec celui de projets comparables (tels ceux mentionnés au considérant 185), aboutit à des chiffres équivalents.
(187)
Le Portugal rappelle que le projet d’investissement a été validé - en mars 2008 - par le conseil de direction de Galp, après sa réception - en janvier 2007 - d’une confirmation écrite des autorités portugaises déclarant le projet éligible à l’aide. Par conséquent, cette aide a été accordée sous conditions (en particulier l’autorisation de la Commission était nécessaire) avant le début des travaux. La première commande ferme a été passée en mars 2008, après la signature des contrats d’aide par Petrogal.
(188)
Le Portugal réfute les commentaires émis par les tierces parties alléguant que Petrogal avait décidé de lancer le projet d’investissement dès 2006.
(189)
Le Portugal reconnaît que les études de faisabilité ont été réalisées antérieurement à l’adoption de la décision finale. Si ces informations étaient absolument nécessaires à la prise de décision par le conseil d’administration de Galp, cela ne signifie pas que ce dernier avait déjà tranché.
(190)
Le Portugal soutient que le projet d’investissement n’aurait pas été mis en œuvre sans l’aide.
(191)
Le Portugal explique que le TRI du projet d’investissement était insuffisant par rapport au niveau des risques engagés et au caractère attractif des autres projets ([ ]) essentiels pour le développement de Galp Energia. Il résulte que le projet d’investissement n’aurait pas été poursuivi sans le bénéfice de l’aide.
(192)
Sur la base des commentaires reçus des tierces parties, le Portugal conclut que le marché géographique en cause ne se limite pas au Portugal mais s’étend, à tout le moins, à la péninsule ibérique.
(193)
Le Portugal précise que la part de Petrogal sur le marché du gazole (aux niveaux départ raffinerie, vente de gros et vente de détail) n’excédera jamais 25 % si le marché géographique considéré couvre la péninsule ibérique ou s’étend au-delà.
(194)
Le Portugal réitère qu’en aucune manière le projet d’investissement n’aura une incidence sur les marchés de gros et de détail du diesel car le prix fixé au niveau départ raffinerie est en dessous des conditions du marché: Petrogal agit en tant que preneur de prix. Si tel n’était pas le cas, ses clients se tourneraient rapidement vers les importateurs puisque, selon le Portugal, il n’existe aucune entrave [technique, tarifaire, logistique (44), etc.] aux importations de diesel en provenance d’autres États membres. Les exigences portugaises en matière d’importation sont en harmonie avec celles de l’Union européenne.
(195)
Le Portugal a fourni les chiffres correspondant aux données agrégées des importations (par voies maritime et terrestre) de diesel sur son territoire.
Tableau 5
Importations et exportations de diesel (en kilotonnes)
Année
2006
2007
2008
2009
IMPORTATIONS
Total
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Autres
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
EXPORTATIONS
Total
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Autres
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Source: DGEG (en italique ci-dessus) et données fournies par Petrogal.
(196)
En outre, le Portugal dispose d’une capacité de stockage suffisante: les autorités portugaises ont fourni des données montrant que les différents opérateurs ont choisi des options stratégiques divergentes (investissement dans une capacité de stockage ou contrats de location) et que ces deux options sont toutes deux possibles et viables. Les principaux opérateurs n’ont pas accru leur capacité de stockage, cela en dépit des possibilités émergentes sur le marché, ce qui laisse conclure que leurs ressources de stockage sont suffisantes pour assurer leurs activités commerciales. Le Portugal indique que les importations totales de diesel ont augmenté de façon continue tandis que les exportations ont accusé une légère baisse. Ces tendances résultent de la hausse continue du marché et du déficit croissant des capacités de production locales. Toutefois, les chiffres de 2009 montrent l’incidence d’un accident survenu à la raffinerie de Sines, qui a ralenti l’exploitation de la raffinerie et sa production pendant plusieurs semaines. Les opérateurs ont dû accroître leurs importations cette année-là, prouvant ainsi l’existence d’autres options d’approvisionnement.
(197)
En 2009, les importations portugaises de diesel ont représenté 27,2 % de la consommation totale de diesel dans la même année. Au cours des années précédentes, la moyenne des importations de diesel par rapport à la consommation annuelle de diesel au Portugal (environ 5,4 millions de tonnes) avoisinait 14 %.
(198)
Le Portugal considère donc que le marché du gazole est ouvert et concurrentiel où les échanges sont facilités et les prix de marché sont basés sur celui du pétrole brut et sur les coûts de raffinage et établis en tenant compte de l’option d’importation selon les cotations Platts.
(199)
En ce qui concerne le naphta lourd, le Portugal estime que le marché couvre au minimum l’EEE puisque le naphta est un produit échangé dans le monde entier.
6. ÉVALUATION DE LA MESURE D’AIDE
6.1. Existence de l’aide d’État
(200)
Aux termes de l’article 107, paragraphe 1, sauf dérogations prévues par le traité, toute aide accordée par un État membre ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui fausse ou qui menace de fausser la concurrence est incompatible avec le marché intérieur, dans la mesure où elle affecte les échanges entre États membres.
(201)
L’aide consentie par le Portugal à Petrogal prendra la forme d’un crédit d’impôt. Ce soutien peut donc être considéré comme apporté par l’État membre et au moyen de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(202)
L’aide est accordée à une seule société, Petrogal, et elle est donc sélective.
(203)
L’aide est octroyée en vue d’un investissement entraînant l’augmentation de la production de diesel et de naphta lourd. Étant donné que ces produits font l’objet d’échanges entre les États membres, la mesure d’aide est par conséquent susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. L’aide accordée à Petrogal allègera les coûts qui normalement sont à sa seule charge. Par conséquent, Petrogal bénéficiera d’un avantage économique par rapport à ses concurrents. En favorisant Petrogal et sa production de cette manière, l’aide fausse ou menace de fausser la concurrence.
(204)
En conséquence, la Commission considère que l’aide constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(205)
Étant établi que l’aide constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, il est nécessaire d’examiner si cette mesure peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
6.2. Légalité de la mesure d’aide
(206)
En notifiant l’aide avant de la mettre à exécution, le Portugal a respecté l’obligation d’information découlant de l’article 108, paragraphe 3, du traité.
6.3. Base juridique applicable à l’appréciation
(207)
Étant donné que l’objectif de l’aide est de promouvoir le développement régional, l’appréciation de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur a pour base les lignes directrices et, en particulier, les dispositions relatives aux aides en faveur de grands projets d’investissement du point 4.3 des lignes directrices, ainsi que les critères d’appréciation approfondie des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d’investissement présentés dans la communication sur l’appréciation approfondie), sauf si l’examen officiel conclut que les plafonds visés au point 68 a) («seuil de la part de marché») et au point 68 b) («seuils de la capacité créée et de performance du marché») des lignes directrices ne sont pas dépassés.
(208)
Pour son appréciation, la Commission est tenue de respecter trois phases:
-
premièrement, elle doit évaluer la compatibilité au regard des dispositions générales des lignes directrices,
-
deuxièmement, elle doit vérifier que les critères relatifs à la part de marché et à l’augmentation de la capacité et de la performance du marché prévus au point 68 a) et b) (critères des points 68 a) et b)] ne sont, de façon catégorique, pas remplis,
-
troisièmement, en fonction de l’issue de l’appréciation dans la deuxième phase, elle peut procéder à une appréciation approfondie.
6.4. Compatibilité avec les dispositions générales des lignes directrices - vérification des doutes émis dans la décision d’ouverture
(209)
La Commission a vérifié si l’aide accordée était conforme aux dispositions générales des lignes directrices. Cette appréciation a provoqué les observations suivantes:
(210)
Dans sa décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes se demandant si le projet d’investissement constituait un investissement initial ou s’il pouvait être considéré comme un investissement de remplacement.
(211)
La Commission a tenu compte des observations présentées par le Portugal, comme reprises aux considérants 130 et 131, selon lesquelles les investissements sont destinés à l’extension d’un établissement existant et à un changement fondamental de l’ensemble du processus de production d’un établissement existant et, par conséquent, l’investissement peut être considéré comme un investissement initial, comme défini au point 34 des lignes directrices.
(212)
En réalité, la nouvelle unité de distillation sous vide et l’unité de viscoréduction à Matosinhos, ainsi que la nouvelle unité d’hydrocraquage à Sines fonctionneront en même temps que les unités de raffinage d’origine déjà existantes, par conséquent, le projet d’investissement ne représentent pas un remplacement mais une extension du système de production. En outre, le projet d’investissement transformera les raffineries en les dotant de nouvelles infrastructures technologiques permettant la conversion des fractions plus lourdes du pétrole brut en essence moteur et en diesel.
(213)
Le concurrent no 1 ne soulève pas d’objections en ce qui concerne le caractère initial de l’investissement, mais il considère que l’investissement constitue la simple extension d’un établissement existant.
(214)
En conséquence, la Commission conclut que le projet d’investissement constitue un investissement initial au sens du point 34 des lignes directrices et que, de ce fait, les doutes quant au caractère initial de l’investissement dans ce projet sont écartés.
(215)
Dans la décision d’ouverture, un doute a été émis par la Commission quant à la production d’un effet réel d’incitation en réponse aux exigences applicables à une aide ad hoc, comme énoncé au point 38 des lignes directrices. La Commission se demandait en particulier si la confirmation écrite du Portugal indiquant, sous réserves de vérifications plus détaillées, que le projet d’investissement remplissait les conditions d’éligibilité fixées dans le régime d’aide (45), pouvait remplacer la lettre d’intention requise.
(216)
Le point 38 des lignes directrices indique: «Il importe de veiller à ce que l’aide régionale ait réellement pour effet d’inciter à réaliser des investissements qui ne le seraient pas sinon dans les régions assistées. Par conséquent, une aide ne peut être accordée au titre de régimes d’aides que si le bénéficiaire a présenté une demande à cet effet et si l’autorité responsable de l’administration du régime a ensuite confirmé par écrit que, sous réserve de vérifications plus détaillées, le projet en principe remplissait les conditions d’éligibilité fixées dans le régime avant le début des travaux. […]. Dans le cas d’une aide ad hoc, l’autorité compétente doit avoir délivré une lettre d’intention selon laquelle elle accordera l’aide avant le début des travaux, mais sous réserve de l’autorisation de la mesure en cause par la Commission. Si les travaux commencent avant que les conditions énoncées dans ledit point ne soient respectées, c’est l’ensemble du projet qui perd son droit à l’aide.»
(217)
Le «début des travaux» est défini à la note 40 de bas de page dans les lignes directrices comme signifiant soit le début des travaux de construction, soit le premier engagement ferme de commander des équipements.
(218)
La Commission a pris en considération les informations factuelles présentées par le Portugal suivantes:
-
Petrogal a soumis une demande d’aide le 22 janvier 2007.
-
Le Portugal a confirmé, dans son principe, l’éligibilité du projet à l’aide le 23 janvier 2007.
-
L’aide a été approuvée par le Conseil des ministres portugais le 6 mars 2008, toutefois son octroi est soumis à l’autorisation de la Commission et Petrogal ne pourra pas en bénéficier avant 2011 (une fois l’investissement réalisé).
-
Le conseil d’administration de Petrogal a délivré l’autorisation de commander des équipements le 8 mars 2008.
-
La première commande à caractère exécutoire a été passée le 14 mars 2008. Le démarrage effectif des travaux de construction liés à l’investissement a eu lieu en novembre 2008 sur le site de Sines et en janvier 2009 sur le site de Matosinhos.
(219)
La Commission considère que les contrats relatifs à l’aide, signés entre le Portugal et Petrogal le 10 mars 2008, ainsi que la publication des résolutions du Conseil des ministres, adoptées le 6 mars 2008, au Journal officiel portugais (46) sont au moins équivalents à une lettre d’intention et doivent être compris comme une preuve plus probante de l’effet formel d’incitation que la lettre d’intention requise par le point 38 des lignes directrices. La signature des contrats relatifs à l’aide a eu lieu avant le début des travaux du projet d’investissement.
(220)
Par conséquent, la Commission conclut que les doutes concernant l’effet incitatif formel sont écartés.
(221)
Dans la décision d’ouverture, des doutes quant à la contribution de l’investissement au développement régional ont été formulés par la Commission. Dans ce cadre, la Commission s’est également posé la question de la nécessité de l’aide et a souligné qu’une «aide non nécessaire est guère susceptible de contribuer au développement régional et pourrait résulter en des distorsions inacceptables de la concurrence» (47).
(222)
Les concurrents nos 1 et 2 ont indiqué que Petrogal auraient poursuivi le projet d’investissement même sans l’aide. Selon eux, il s’agit d’un investissement productif motivé sur le plan économique par le déséquilibre entre l’offre et la demande du diesel et la perspective d’accès à un pétrole brut plus lourd et moins cher. Tous les opérateurs en Europe réalisent des investissements similaires dans leurs unités de raffinage sans bénéficier d’une aide d’État.
(223)
Ainsi, il convient d’examiner si l’aide en question est nécessaire pour obtenir un effet réel d’incitation justifiant l’investissement, qui ne serait sans cela pas engagé dans les deux régions assistées considérées, ou de vérifier si le projet d’investissement aurait, en tout état de cause, été mis en œuvre. À cet égard, la Commission doit déterminer si l’aide a induit un changement de comportement de Petrogal, dans le sens où la société aurait engagé des investissements supplémentaires dans les régions concernées.
(224)
La décision stratégique en faveur de l’investissement semble avoir été prise en 2006. C’est ce qui ressort d’un document publié par Galp Energia en octobre 2006 (48). Comme indiqué dans le rapport annuel 2006 de Galp Energia, la décision concernant le projet d’investissement a été adoptée par le conseil d’administration le 23 janvier 2007 (49) et le 5 mars 2008 (soit après la réception de la lettre du 23 janvier 2007 dans laquelle les autorités nationales confirmaient l’éligibilité de l’aide). La décision opérationnelle autorisant de commander des premiers équipements associés au projet d’investissement a été prise par le conseil d’administration le 14 mars 2008.
(225)
Le Portugal a déclaré qu’aucun investissement n’avait été entrepris par Petrogal avant 2008, en raison d’une viabilité financière insuffisante et parce que le conseil d’administration de Galp avait, au final, décidé de ne lancer les commandes relatives aux équipements qu’après l’adoption par le gouvernement portugais de la résolution afférente du Conseil des ministres.
(226)
Le Portugal affirme que la mise à disposition de l’aide d’État a eu un effet déterminant sur la décision d’investissement de Petrogal. Sans cette aide, le projet d’investissement aurait été abandonné. Petrogal aurait mis en œuvre un autre plan de restructuration pour adapter ses activités de raffinage aux conditions nouvelles du marché et d’approvisionnement en pétrole brut. De plus, les ressources financières disponibles auraient été utilisées pour investir dans d’autres projets sans lien avec les activités de raffinage.
(227)
Le Portugal a soumis des documents, propriété de Petrogal, contenant une analyse du taux de rendement interne (TRI) attendu du projet d’investissement, du coût du capital (CMPC), ainsi qu’une liste des investissements de substitution possibles que Galp Energia aurait pu engagés avec les capitaux disponibles.
(228)
La Commission considère que les documents présentés le 23 janvier 2007 et le 5 mars 2008 au conseil d’administration de Galp avaient une importance cruciale pour l’évaluation de la nécessité de l’aide, compte tenu que la décision du conseil s’est appuyée sur ces documents.
(229)
Selon le Portugal, les calculs soumis en 2008 au conseil d’administration de Galp montraient un TRI du projet d’investissement qui, faute de l’aide, se situait entre [8 et 10] %. Ce TRI est bien supérieur au CMPC de l’ordre de [7 à 9] % de Petrogal.
(230)
Le Portugal a toutefois expliqué que les décisions prises par le conseil d’administration de Galp étaient fondées sur une approche du taux critique de rentabilité, introduite dès 2002. Le taux critique de rentabilité ou le taux de rendement minimal acceptable (TRMA) constitue le taux de rendement minimal d’un projet qu’un décideur sera prêt à accepter avant de lancer un projet, au vu de ses risques et du coût d’opportunité de l’abandon d’autres projets. D’autres expressions utilisées pour désigner le «taux critique de rentabilité» sont le «taux plafond» ou le «taux de référence».
(231)
Depuis 2006, le taux critique de rentabilité interne pour les activités de raffinage était basé sur [110 à 150] % du CMPC, il se situait en particulier entre [10 et 12] %. Habituellement, aucune décision d’investissement n’est prise tant que le TRI calculé ne dépasse pas ce seuil. Dans le cas présent, l’aide augmente le TRI de [1 à 3] points de pourcentage, le faisant passer d’une fourchette de [8 à 10]% à une fourchette de [9 à 11] %, comme montré dans le tableau 3 du considérant 171 aux fins du calcul soumis au conseil d’administration en 2008. Bien que le TRI ajusté de l’aide reste sensiblement inférieur au taux critique de rentabilité, la marge de sécurité complémentaire créée par l’aide a été jugée suffisante par le conseil d’administration, l’incitant au final à approuver le projet d’investissement.
(232)
Le taux critique de rentabilité est un instrument auquel les sociétés recourent dans les phases décisionnelles impliquant des niveaux de risque très élevés et il peut, de ce fait, varier en fonction du risque associé aux projets. Le taux critique de rentabilité peut également être influencé par la monnaie servant à son calcul: ainsi il sera plus élevé dans les zones de devises ayant des niveaux d’inflation élevés que dans les zones où les prix sont stables.
(233)
Jusqu’alors, les décisions d’aide d’État à finalité régionale ne recouraient pas au concept du «taux critique de rentabilité» pour trancher les questions liées à la nécessité de l’aide ou à l’effet d’incitation provoqué par l’aide. Le concept «taux critique de rentabilité» n’est pas non plus mentionné dans la communication de la Commission relative à l’appréciation approfondie. Toutefois, ce concept du «taux critique» a déjà été utilisé dans un nombre limité de décisions sur des aides d’État (par exemple dans la décision de la Commission du 23 février 2011 relative à l’aide d’État - Affaire N 204/2010 - Suède - Aide à la recherche et au développement en faveur de Volvo Aero-pour Trent XWB ICC, qui doit paraître au Journal officiel de l’Union européenne), adoptée essentiellement dans le cadre communautaire des aides d’État à la recherche, au développement et à l’innovation (50), par exemple pour les projets exposés à des niveaux de risque élevés.
(234)
Le Portugal souligne que le projet d’investissement est caractérisé par des risques multiples qui justifient le recours à l’approche du taux critique de rentabilité. Le projet d’investissement constitue le plus grand investissement productif jamais réalisé au Portugal. Sa mise en œuvre durera plusieurs années. Il est extrêmement difficile d’estimer les coûts liés à ce projet d’investissement: en fait, le Portugal a présenté des données chiffrées montrant que la réalité dépassait très largement les estimations initiales de son coût. Comme le projet d’investissement vise un avenir lointain, déterminer des prévisions à long terme des marges de raffinage est un exercice très délicat, en particulier dans les situations où les voitures avec moteur à combustion traditionnelles peuvent être remplacées par des voitures électriques ou autres types de véhicules.
(235)
Une étude empirique (51) de 2006, analysant plus d’une centaine de taux critiques de rentabilité déclarés (principalement par des sociétés d’Amérique du Nord), fait état d’un taux critique de rentabilité moyen de 14,1 % et d’un écart de 5 % en valeur absolue entre le CMPC et le taux critique de rentabilité, notamment un CMPC d’environ 155 %. Sur la base de cette information, le taux critique de rentabilité appliqué par Petrogal et Galp Energia au secteur du raffinage ne semble pas excessif prima facie.
(236)
Au vu de ces éléments, et en prenant tout particulièrement en compte les caractéristiques spécifiques au secteur et à l’affaire (à savoir le niveau important de risques associés du fait de l’importance du projet d’investissement et de sa durée d’exploitation à long terme), la Commission considère que le taux critique de rentabilité peut être pris en compte dans la décision portant sur la nécessité de l’aide en tant qu’effet d’incitation pour la mise en œuvre ou non du projet d’investissement.
(237)
Les concurrents nos 1 et 2 ont confirmé qu’il n’existait pas de référence sectorielle applicable aux activités de raffinage. Toutefois, le concurrent no 1 a précisé qu’il considèrerait un taux de référence (à savoir le taux de rendement) de 10 % comme suffisant pour engager la mise en œuvre du projet d’investissement. La Commission observe que ce taux de référence de 10 % est très proche du TRI postérieur à l’aide [9 à 11] %, qui avait été présenté en 2008 au conseil d’administration de Galp. Par conséquent, la Commission estime que l’aide n’excède pas le montant qu’un concurrent considérerait comme nécessaire pour atteindre un TRI acceptable.
(238)
Ainsi, il semble que la mesure d’aide rapproche le TRI calculé du taux critique de rentabilité de Petrogal et du taux de référence indiqué par le concurrent no 1. Postérieurement à l’aide, le TRI n’excède ni le taux critique de rentabilité de Petrogal ni le taux de référence du concurrent, ce qui laisse penser que l’aide n’était pas excessive. Le fait que la décision d’investissement ait été prise en 2008 dans des conditions où le TRI ajusté à l’aide était encore considérablement inférieur au taux critique de rentabilité déclaré seul ne suffit pas à susciter un doute sur l’importance du taux critique. Il ressort clairement des précédentes déclaration du Conseil d’administration de Galp que celui-ci avait pris conscience de l’impact stratégique du projet d’investissement pour stopper la courbe descendante des marges de raffinage. Même si le taux critique n’était pas pleinement atteint, cet élément stratégique semble avoir été suffisant pour justifier un écart limité par rapport au taux critique.
(239)
En résultat, la Commission considère que l’aide était nécessaire en tant qu’incitation à l’investissement et qu’elle ne dépassait pas le montant nécessaire à cet effet. À cet égard, il n’est pas tout à fait juste d’affirmer que tous les opérateurs présents en Europe ont réalisé des investissements similaires dans leurs raffineries respectives sans avoir bénéficié d’une aide d’État. À titre d’exemple, la Commission a examiné d’autres mesures d’aide appliquées à des investissements analogues. Une telle mesure a notamment été relevée dans la décision de la Commission dans l’affaire N 283/2004 (52) visant une unité d’hydrocraquage de distillat.
(240)
Dans la décision d’ouverture, la Commission faisant référence au point 10 des lignes directrices a exprimé des doutes quant à la contribution de l’aide et du projet d’investissement au développement régional, soulignant le nombre limité d’emplois créés (150) en comparaison du montant de l’aide accordée (160 millions d’EUR), et s’est interrogée sur le fait que la contribution attendue au développement régional puisse réellement l’emporter sur les effets sectoriels résultant de l’aide.
(241)
La Commission remarque, comme le concurrent no 1 l’a également souligné, que le montant de l’aide pour un emploi nouveau est vraiment très supérieur au niveau de l’aide par emploi accordée précédemment dans des affaires ad hoc récentes (voir le considérant 89). Dans plusieurs décisions négatives (53) les conclusions ont fait état d’une contribution régionale insuffisante par rapport au nombre d’emplois créés.
(242)
Le Portugal reconnait que le montant de l’aide par emploi direct créé est très élevé; cet aspect est toutefois expliqué par le caractère à forte intensité de capital des investissements caractéristiques dans le secteur considéré: la Commission a autorisé dans le passé (54) des demandes faisant l’objet d’une notification individuelle pour des régimes d’aide, dans ce secteur, dont le montant d’aide par emploi créé était encore plus élevé. Le Portugal estime que des facteurs autres que l’aide rapporté à la création d’un emploi direct devraient être pris en compte, tels le nombre des emplois indirects créés, celui des emplois temporaires et autres aspects connexes.
(243)
Dans des décisions précédentes, la Commission a toujours pris en compte la création d’emplois directs. En outre, les emplois indirects nouveaux ont déjà été considérés dans un grand nombre de décisions (55).
(244)
Initialement, le Portugal avait annoncé que chaque emploi direct créé (ou perdu) entraînerait dans son sillage la création de trois emplois directs. Ce ratio de 3:1 a été justifié en référence à des affaires portugaises dans le même secteur (56), dans lesquelles la Commission avait accepté dans le passé des ratios similaires voire plus importants. Le potentiel pour la création d’emplois directs est lié aux activités de maintenance, qui constitue vraisemblablement la niche qui bénéficiera le plus du projet. Ce potentiel découlerait de l’incidence de la complexité technologique accrue des raffineries qui entraînera des services de sous-traitance nécessitant des employés et des techniciens d’un niveau de spécialisation de plus en plus élevé.
(245)
Le Portugal a consolidé ses arguments en renvoyant à un récent document de travail de la Commission sur le secteur pétrochimique (57), dans lequel il est précisé que, dans l’Union européenne, si le nombre d’emplois directs dans cette l’industrie ne compte que 100 000 personnes, on peut considérer qu’au moins 400 000 à 600 000 emplois sont directement liés au secteur du raffinage dans l’Union européenne. Le même document, dans sa note 41 de bas de page, cite par ailleurs 600 000 emplois dans les métiers de la logistique et du marketing. Sur la base de ces déclarations, un ratio plus élevé que 3:1, à savoir un ratio allant de 4:1 à 6:1, voire à 12:1 si l’on inclut la création d’emplois dans la logistique et le marketing, pourrait être justifié.
(246)
Le Portugal a également signalé que, considérant un scénario contrefactuel «pas d’aide pas de projet», Petrogal aurait restructuré ses raffineries et réduit sa main d’œuvre, provoquant la perte de 160 emplois directs. Dans son appréciation de la contribution au développement régional du fait de l’aide, la Commission doit par conséquent prendre en compte la création ou le maintien de 310 emplois directs (58), ainsi que le nombre de nouveaux emplois indirects, approximativement entre 930 (59) et 3 720, qui seraient en fin de compte générés en résultat du projet d’investissement, ce qui atténuerait le montant excessif de l’aide rapportée à chaque emploi direct créé.
(247)
En outre, le Portugal a insisté sur le fait que, pris individuellement, le projet d’investissement constitue l’investissement le plus important jamais engagé sur son territoire et qu’il créera 3 000 emplois temporaires dans les régions concernées durant la phase de construction.
(248)
Par ailleurs, dans des décisions précédentes (60) qui autorisaient une aide régionale ad hoc, la Commission faisait référence à l’importance des facteurs suivants:
-
l’augmentation des revenus des salariés (création d’emplois directs et indirects mieux payés),
-
le bien-être social dans la région (grâce à un environnement mieux respecté, de meilleures conditions de vie et au mécénat en faveur d’événement locaux),
-
le renforcement du potentiel en capital humain (au moyen de la formation, de l’éducation, de programmes doctorants),
-
la contribution aux transferts dans le domaine de la R & D, des technologies et des savoir-faire (en résultat de l’investissement de mise à niveau),
-
le recours accru à la sous-traitance dans les régions considérées,
-
une meilleure utilisation des installations portuaires.
Ces facteurs constituent certainement des éléments positifs qui pourraient être pris en compte dans l’évaluation de la contribution au développement régional portugais liée à l’aide et au projet d’investissement.
(249)
Ainsi, les observations émises par le Portugal et par plusieurs parties intéressées font référence à d’autres contributions importantes au développement régional en termes d’impact social et environnemental, de formation accrue et de protocoles conclus avec des établissements de l’enseignement supérieur.
(250)
Le Portugal a également cité le développement de la chaîne d’approvisionnement et l’incidence liée à la construction de nouvelles unités sur le tissu industriel national, incluant une incidence sur les travaux de génie civil, les travaux de construction et l’assemblage mécanique. Ces aspects représentent de façon certaine un impact positif, mais il est assorti d’un caractère soit temporaire soit de portée générale (voir le considérant 154).
(251)
La Commission tient compte des effets induits positifs non temporaires du projet d’investissement dans les régions considérées comme le Portugal les a présentés. En particulier, la longue durée de vie attendue des raffineries (devant être opérationnelles au moins sur une période de 30 ans), l’impact positif sur l’industrie de sous-traitance, les efforts importants de formation et le nombre de protocoles avec des écoles et des universités mettent en évidence l’importance des raffineries dans les régions visées. Même si une large partie de ces effets induits positifs est déjà visible en conséquence de l’existence à long terme des raffineries, les investissements pourront être reconnus comme renforçant de façon certaine le rôle de la présence de Petrogal à la fois sur le site de Sines et dans la région de Porto.
(252)
Le Portugal a également soumis une analyse coûts/avantages du projet d’aide. Le but d’une telle analyse est d’avoir une vision dépassant les limites de l’analyse de viabilité du projet par l’investisseur, et aussi de prendre en compte tous les coûts sociaux (actualisés) et l’ensemble des avantages découlant du projet. Dans ce contexte, une analyse coûts/avantages quantifie les bénéfices escomptés, y compris le montant des taxes liées aux emplois directs et indirects, les cotisations de chômage non versées (grâce au maintien des emplois), le montant des taxes sur la consommation, les revenus complémentaires pour le port de Leixões, le soutien direct des collectivités locales, etc.
(253)
L’analyse coûts/avantages conclut que l’aide est très bénéfique pour le Portugal. Bien sûr, la couverture géographique de l’analyse coûts/avantages dépasse le périmètre des régions du Nord et de l’Alentejo directement concernées par le projet d’investissement. Cependant, si l’avantage national est transféré aux régions visées proportionnellement à leur poids économique respectif, les régions du Nord et de l’Alentejo recueilleront 34,8 % de cet avantage national.
(254)
Le Portugal a également insisté sur le fait que l’aide et l’investissement résultant avait des effets positifs dans d’autres domaines stratégiques que ceux le développement régional. Le Portugal a insisté sur le rôle stratégique du projet d’investissement au niveau national et pour son importance vis-à-vis de la sécurité de l’approvisionnement énergétique à l’échelle européenne. Ces effets bénéfiques comprennent la moindre dépendance vis-à-vis des importations, une réponse à la demande croissante en diesel, la meilleure efficacité énergétique des deux raffineries et l’impact environnemental positif. Ces arguments ne peuvent pas être pris en compte en ce qui concerne l’évaluation de la contribution de l’aide au développement régional.
(255)
En dépit du montant de l’aide par emploi direct créé qui prima facie semble disproportionné, les effets indirects positifs (emplois indirects, effets induits, création d’emplois à revenus élevés, renforcement du capital humain, meilleur bien-être social) indiquent une contribution en faveur des régions de l’Alentejo et du Nord qui ne peut être perçue comme négligeable. La Commission a donc écarté les doutes qu’elle avait exprimés initialement concernant la contribution au développement régional.
(256)
En outre, la section suivantes relatives à l’application des points 68 a) et b), montrent que les effets sectoriels négatifs de l’aide sont limités étant donné que les marchés visés par le projet d’investissement ne sont pas des marchés à faibles performances, en d’autres termes ils ne sont pas en déclin absolu ou relatif. De plus, la part de marché que Petrogal possède sur le marché départ raffinerie en cause n’est pas si élevée qu’elle pourrait être utilisée à des fins anticoncurrentielles. Le remplacement des importations de naphta lourd pour l’industrie aromatique a peu de conséquences sur les fournisseurs de l’EEE. Par conséquent, la Commission a éliminé le doute initial concernant les effets sectoriels négatifs de l’aide qui n’auraient pas été contrebalancés par la contribution attendue au niveau du développement régional.
(257)
Au sens du point 9 des lignes directrices, Petrogal n’est pas une entreprise en difficulté comme l’entend la communication de la Commission sur les lignes directrices relatives aux aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (61).
(258)
Conformément au point 39 des lignes directrices, la contribution de Petrogal aux dépenses admissibles au travers de ses ressources propres est supérieure à 25 % (voir le considérant 36 ci-dessus).
(259)
Aux termes du point 50 des lignes directrices, les dépenses admissibles du projet d’investissement sont calculées sur la base des coûts d’investissement éligibles (voir le considérant 35 ci-dessus).
(260)
Aux termes des points 71 à 75 des lignes directrices, les règles de cumul des aides sont respectées (voir le considérant 43 ci-dessus).
(261)
Conformément au point 40 des lignes directrices, l’octroi de l’aide est subordonné au maintien par Petrogal du projet d’investissement dans les régions considérées durant une période minimale de cinq ans après son achèvement.
(262)
La Commission considère donc que l’aide accordée est conforme aux dispositions générales des lignes directrices.
6.5. Compatibilité avec les critères relatifs aux grands projets d’investissement - vérification des doutes exprimés dans la décision d’ouverture
(263)
Dans la décision d’ouverture, que le projet puisse être considéré comme formant un seul projet d’investissement au sens du point 60 des lignes directrices a été mis en doute par la Commission, malgré l’implantation des deux raffineries qui ne répond pas au critère de proximité géographique immédiate.
(264)
Même sans la proximité géographique des deux raffineries, le Portugal considère qu’elles sont réunies par des liens forts sur les plans économique, fonctionnel et stratégique. Sans l’investissement de l’unité de distillation sous vide sur le site de Matosinhos, l’investissement connexe consacré à l’hydrocraqueur à Sines ne serait pas possible, du fait du de risque de pénuries fréquentes sur le marché de gasoil sous vide (pour alimenter l’hydrocraqueur). Par conséquent, le Portugal estime que les liens fonctionnels forts entre les deux raffineries en font un ensemble économiquement indivisible.
(265)
Le concurrent no 1 conteste cette approche car il considère que les éléments de capital fixe du projet d’investissement sont économiquement divisibles.
(266)
Une des observations présentées par les tierces parties en réponse à la décision d’ouverture précisait que l’augmentation de la production de naphta lourd est déterminante pour la réalisation d’un investissement par le groupe La Seda sur le site de Sines. La Commission a vérifié si l’investissement par La Seda pouvait constituer un seul projet d’investissement, conjointement avec l’investissement réalisé sur le site de Matosinhos. Le Portugal a confirmé que l’augmentation de la production de naphta lourd sera utilisée exclusivement par Petrogal pour ses besoins internes et que le naphta lourd ne sera pas vendu à des tiers. Par conséquent, la Commission conclut que le projet d’investissement conjointement à celui de La Seda ne constitue pas un seul projet d’investissement.
(267)
Le point 60 des lignes directrices vise des projets d’investissement qui sont fractionnés artificiellement en plusieurs sous-projets afin d’éviter le dispositif de réduction progressive qui diminue l’intensité maximale de l’aide pouvant s’appliquer à des projets d’investissement dépassant 50 millions d’EUR. Dans ce cas particulier, la Commission a vérifié que le niveau de l’intensité d’aide appliquée (12,43 % en VAN) est inférieur à l’intensité maximale d’aide qui aurait dû être appliquée dans le cas où le projet d’investissement serait considéré comme un seul projet d’investissement (14,28 % en VAN) et qu’il est donc inférieur à l’intensité maximale de l’aide dont les deux projets, pris séparément, pourraient avoir bénéficié. Par conséquent, l’intensité maximale de l’aide, même dans le cas d’un seul projet d’investissement, a été respectée, et la Commission a considéré inutile de trancher sur la question, à savoir si les deux projets à Sines et à Matosinhos constituent, malgré leur éloignement géographique, un seul projet d’investissement ou non, puisque le résultat n’affecte pas l’appréciation de la compatibilité de l’aide selon les lignes directrices.
(268)
Le calcul de l’intensité de l’aide conformément au point 67 des lignes directrices dépend de l’évaluation du projet d’investissement, à savoir s’il constitue un seul projet d’investissement ou s’il s’agit de deux projets d’investissement séparés. Dans le dernier cas, si les investissements réalisés sur les deux sites sont considérés séparément, le calcul de l’intensité de l’aide prendrait alors en compte les deux plafonds régionaux standard applicables respectivement au site de Sines (40 %) et au site de Matosinhos (30 %).
(269)
Comme notifié par le Portugal, le montant total des coûts éligibles prévus pour le projet d’investissement s’élève, en valeur nominale, à 1 058 934 146 EUR (dont [ ] EUR pour l’investissement consacré à Sines et [ ] EUR pour l’investissement destiné à Matosinhos.
(270)
La valeur actualisée nette de l’investissement réalisé à Sines est de [ ] EUR pour un montant d’aide prévu de [ ] EUR en valeur actualisée nette, ce qui correspond, dans le cas de cette raffinerie, à une intensité de l’aide égale à 13,12 % en équivalent-subvention brut (ESB), soit moins que l’intensité d’aide corrigée maximale de 15,94 %.
(271)
La valeur actualisée nette de l’investissement réalisé à Matosinhos s’élève à [ ] EUR pour un montant d’aide prévu de [ ] EUR en valeur actualisée nette, représentant pour cette raffinerie une intensité d’aide de 10,66 % en équivalent-subvention brut (ESB), soit moins que l’intensité d’aide corrigée maximale de 14,68 %.
(272)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a vérifié l’intensité de l’aide applicable, selon des taux différents, aux deux régions, soit 40 % sur le site de Sines et 30 % sur le site de Matosinhos. Elle a ensuite de nouveau calculé l’intensité d’aide maximale en pondérant les intensités d’aide à partir de l’investissement (en valeur actualisée nette) pour cette région par rapport à l’investissement total. Le résultat se traduirait par une intensité d’aide de 37,18 %, correspondant à une intensité d’aide corrigée maximale de 14,21 %.
(273)
Même si le projet d’investissement avait été évalué comme constituant un seul projet d’investissement, la valeur actualisée nette des coûts totaux d’investissement s’élèverait à 974 064 894 EUR. L’aide totale envisagée serait de 121 091 314 EUR en valeur actualisée nette, correspondant à une intensité d’aide de 12.43 % ESB, soit moins que l’intensité d’aide corrigée maximale de 14,21 % déterminée précédemment.
(274)
Par conséquent, comme l’intensité d’aide en ESB tomberait à un niveau inférieur à l’intensité d’aide corrigée maximale selon les règles de l’échelle de réduction progressive, la Commission estime que l’intensité d’aide proposée pour le projet d’investissement respecte le point 67 des lignes directrices.
(275)
Le Portugal a fourni les assurances que le montant maximal de l’aide et l’intensité maximale d’aide, tels que déterminés dans la présente décision, ne seront pas dépassés, même dans le cas d’un montant avéré inférieur ou supérieur des dépenses admissibles.
(276)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes concernant certaines questions relatives à l’appréciation de l’aide conformément aux règles fixées aux points 68 a) et b) des lignes directrices. Ces questions étaient les suivantes:
-
les produits en cause sont-ils exclusivement le diesel et le naphta, comme l’affirme le Portugal, ou incluent-ils également d’autres produits issus du raffinage, étant donné la substituabilité potentielle des produits de raffinage du côté de l’approvisionnement, et le fait que le naphta pourrait être considéré comme un produit intermédiaire au sens du point 69 des lignes directrices,
-
le marché des produits considéré se situe-t-il au niveau départ raffinerie tant pour le diesel que pour le naphta lourd, comme le déclare le Portugal,
-
le marché géographique considéré pour les produits en cause doit-il être défini au niveau national, à l’échelon régional (péninsule ibérique) ou à l’échelle de l’EEE,
-
le bénéficiaire, Petrogal, et les groupes Galp Energia et ENI auxquels Petrogal appartient, possèdent-ils une part supérieure à 25 % sur l’un quelconque des marchés considérés (point 68 a) des lignes directrices),
-
pour tous les produits en cause, la capacité de production créée par le projet représente-t-elle plus de 5 % de chacun des marchés considérés, mesurée à l’aide des données relatives à la consommation apparente, et si tel est le cas, le taux de croissance annuel moyen de la consommation apparente des produits en cause sur les cinq dernières années est-il inférieur au taux de croissance moyen du PIB de l’EEE.
(277)
Aux considérants 278 à 311, la Commission examine de nouveau si les plafonds selon les critères fixés aux points 68 a) et b) sont dépassés en vue de trancher sur la nécessité ou non d’une appréciation approfondie du projet d’investissement. En premier lieu, les produits en cause et jugés comme tels par le projet d’investissement sont examinés. Ensuite, les marchés de produits dégagés par cet examen sont identifiés. En dernier lieu, une analyse est menée pour déterminer si l’appréciation doit viser le niveau départ raffinerie, le niveau marché de détail ou le niveau marché de gros. Aux considérants 312 à 344, le marché de produits et le marché géographique considérés sont déterminés, à la suite de quoi le marché de produits en cause est apprécié par rapport à la part détenue par Petrogal sur le marché considéré. Enfin, l’évaluation détermine si l’augmentation de la capacité de production est supérieure de 5 % à la consommation apparente concernée pour l’EEE sur un marché où la croissance de la consommation apparente de l’EEE pour les produits en cause est en déclin.
(278)
Aux termes du point 69 des lignes directrices: «On entend normalement par «produit considéré» le produit faisant l’objet du projet d’investissement. Lorsque le projet porte sur un produit intermédiaire et qu’une partie importante de la production n’est pas commercialisée, le produit considéré peut être le produit en aval …». La note 64 de bas de page précise: «Lorsqu’un projet d’investissement prévoit la production de plusieurs produits, chacun d’entre eux doit être pris en considération.»
(279)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a reconnu le diesel et le naphta lourd comme étant les produits directement concernés par le projet d’investissement. Comme apparemment la totalité de la production de naphta lourd était également utilisée dans la production des dérivés du naphta de Petrogal, les dérivés ont été jugés comme constituant aussi un produit concerné. La Commission a donc corroboré l’affirmation du Portugal que les autres produits horizontaux issus des raffineries (essence, GPL, fioul, carburant d’aviation et le bitume) n’étaient pas affectés par le projet d’investissement.
(280)
La Commission prend note des explications fournies par le Portugal: à savoir, l’exploitation des raffineries est organisée selon une fonction de production de produits multiples dans laquelle l’intrant, le pétrole brut, est transformé en une multitude de produits intermédiaires (comme le naphta lourd, le gasoil sous vide) et de produits finis (tels l’essence, le diesel). Une grande partie des produits intermédiaires est immédiatement réinjectée en tant qu’entrants («charges d’alimentation») dans les différentes phases du processus de raffinage, tandis que le reste des produits intermédiaires est vendu sur le marché ou sert à alimenter l’industrie pétrochimique de première génération, par exemple le naphta lourd est utilisé pour la production d’aromatiques. La fonction technique de production dépend en particulier du type de pétrole brut utilisé (dans certaines installations, tous les types de brut ne peuvent pas être traités) et aussi de la configuration technique caractérisant la raffinerie. Une raffinerie visant la rentabilité maximale essaie d’optimiser ses bénéfices à travers la gamme complète des produits, ce que l’on appelle la «marge de raffinage», en adaptant la production des différents produits issus de ses traitements, en tenant compte des limitations techniques liées à la fonction de production (et également le type de pétrole brut utilisé) ainsi que des prix des intrants et des extrants. Cependant, sans investissements supplémentaires, les possibilités d’adaptation de la configuration d’une raffinerie existante sont extrêmement limitées.
(281)
Au cours de la dernière décennie, le secteur du raffinage a fait face à des mutations structurelles. Les types de pétrole brut les plus légers se sont raréfiés et sont de plus en plus remplacés par des types de brut plus lourds. En même temps, la demande du marché en diesel (qui se substitue de plus en plus à l’essence en tant que produit de propulsion) s’est rapidement accrue. À l’inverse, la demande en fioul, utilisé dans la production d’électricité et le transport maritime, est en baisse et il est prévu que cette tendance s’accentue (du fait de son remplacement, dans de telles utilisations, par des technologies plus respectueuses de l’environnement). L’Union européenne est importateur net de diesel et exportateur net d’essence (principalement vers le marché US qui devrait se contracter).
(282)
Comme expliqué par le Portugal et confirmé par les concurrents nos 1 et 2, le moteur économique du projet d’investissement est, d’une part, de permettre aux raffineries de traiter des types de pétrole brut plus lourds et, d’autre part, de modifier leurs configurations de sorte que les raffineries puissent produire davantage de diesel et moins de fioul.
(283)
Comme décrit dans la section 2.2, le diesel et le naphta lourd constituent les produits directement concernés par le projet d’investissement. En réalité, le projet d’investissement augmentera la production de diesel (au détriment du fioul), de même que la production de naphta lourd, ce qui selon le Portugal est un effet secondaire techniquement inévitable. La Commission prend note de l’affirmation du Portugal, à savoir les autres produits horizontaux connexes issus des raffineries, (essence, GPL, fioul, carburant d’aviation et bitume) ne sont pas affectés par le projet d’investissement.
(284)
Dans l’enquête formelle, la Commission a toutefois confirmé que l’investissement réalisé à Matosinhos pour la nouvelle unité de distillation sous vide et la nouvelle unité de viscoréduction impliquera également la production de gasoil sous vide. La production de diesel sera augmentée sur le site de Sines où la nouvelle unité d’hydrocraquage utilisera le gasoil sous vide produit par les raffineries de Matosinhos et de Sines comme charge d’alimentation. En conséquence, il convient de considérer le gasoil sous vide comme un produit directement concerné par le projet d’investissement, puisque le projet d’investissement aura pour effet une augmentation significative de sa production dans la raffinerie de Matosinhos.
(285)
Dans ses observations, le Portugal a indiqué que le gasoil sous vide sera utilisé exclusivement en tant que charge d’alimentation de l’hydrocraqueur sur le site de Sines. Il doit donc être considéré comme un produit intermédiaire servant à augmenter la production de diesel et ne doit pas être évalué séparément. Le Portugal a également déclaré que l’approvisionnement stable et sûr des charges d’alimentation pour un hydrocraqueur ayant la taille de celui de Sines ne pouvait être garanti au moyen d’acquisitions sur le marché. Cela est dû à la taille très limitée et à la très grande volatilité du marché des matières premières en gasoil sous vide, qui est un marché spot. En conséquence, le recours éventuel à une tierce partie n’est pas exclu en ce qui concerne les approvisionnements de gasoil sous vide par Matosinhos à Sines.
(286)
La Commission accepte de considérer le gasoil sous vide comme un produit intermédiaire et admet également qu’une partie significative de la production de gasoil sous vide ne soit pas vendue sur le marché (tout en n’excluant pas les approvisionnements éventuels par une tierce partie). Dans un tel cas, comme le prévoit le point 69 des lignes directrices, il peut être conclu qu’en ce qui concerne la nouvelle unité de distillation sous vide et la nouvelle unité de viscoréduction à Matosinhos le produit considéré est le produit en aval, à savoir le diesel.
(287)
La Commission prend également note que le concurrent no 1 estime que les résidus de l’hydrocraquage pourraient être reconnus comme un produit considéré par le projet d’investissement (voir considérant 92). Comme le Portugal a expliqué que l’utilisation de la technologie d’isocraquage rendait la production de ces résidus quasiment négligeable (voir considérant 183), la Commission ne prend pas en compte les résidus d’hydrocraquage en tant que produit considéré.
(288)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes sur la prise en compte exclusive du diesel et du naphta en tant que produits en cause, signalant notamment que le naphta peut être considéré comme un produit intermédiaire au sens du point 69 des lignes directrices et que les dérivés du naphta pourraient être jugés comme des produits considérés pour lesquels les vérifications prévues aux points 68 a) et b) pourraient être effectuées.
(289)
Le Portugal a présenté les commentaires suivants:
-
Le terme naphta couvre tant le naphta lourd que le naphta léger, les deux produits ne sont pas interchangeables, ni dans leur production ni dans leurs utilisations.
-
Le naphta lourd est un produit utilisé comme charge d’alimentation dans les processus de raffinage et dans la production d’une gamme très étendue de produits chimiques, et pas seulement dans la production d’aromatiques.
-
Le projet d’investissement entraîne un supplément de production de naphta lourd sur le site de Sines: la production de naphta lourd par la raffinerie de Sines est accrue de [200 à 250] kilotonnes par an.
-
La majeure partie du naphta lourd produit sur le site de la raffinerie de Sines est transportée vers la raffinerie de Petrogal sur le site de Matosinhos où elle est traitée, en même temps que le naphta lourd importé d’autres pays et le naphta lourd produit sur le site même de Matosinhos (soit une moyenne de [650 à 700] kilotonnes sur la période 2007-2009), pour être transformée en reformat (62). La quantité totale de naphta lourd utilisée dans la raffinerie de Matosinhos pour produire du reformat représente entre [1 000 et 1 050] tonnes (moyenne enregistrée sur la période 2007-2009).
-
Sur la production supplémentaire totale, soit [200 à 250] kilotonnes de naphta lourd à Sines, [100 à 150] kilotonnes sont transportées vers Matosinhos (le reste est réutilisé en tant que charge d’alimentation dans le processus d’hydrocraquage de Sines) en remplacement des [100 à 150] kilotonnes de naphta lourd importées; les importations représentant entre [250 et 300] kilotonnes avant l’investissement sont ramenées à [100 à 150] kilotonnes, soit une diminution de [50 à 60] %.
-
92 % des importations de naphta lourd en 2009 provenaient de pays en dehors de l’EEE et 8 % de l’EEE (63).
-
La capacité de production de naphta lourd propre à la raffinerie de Matosinhos (production moyenne sur la période 2007-2009: [650 à 700] kilotonnes) n’est pas altérée par le projet d’investissement.
-
Le reformat est un produit intermédiaire destiné à la production des aromatiques.
-
La capacité de production de reformat n’est pas altérée par l’investissement.
-
Le reformat produit sur le site de Matosinhos est utilisé comme charge d’alimentation pour l’unité d’aromatiques de Petrogal sur le site de Matosinhos.
-
L’unité d’aromatiques produit une large gamme d’aromatiques primaires ou de dérivés du naphta, en particulier le benzène, le toluène, l’orthoxylène, le paraxylène et des solvants.
-
La capacité de production de l’unité d’aromatiques (ventes moyennes sur la période 2007-2009: entre [400 et 450] kilotonnes) n’est pas altérée par le projet d’investissement et aucune extension n’est prévue.
-
L’unité d’aromatiques est une unité de gestion indépendante; le prix interne du naphta lourd est le prix du naphta lourd importé et le restera après l’investissement. Le prix de vente du reformat à l’unité d’aromatiques est déterminé comme équivalant, pour une part comprise entre [10 et 20] %, au prix de parité du naphta à l’importation (CIF NEW) et, pour la part restante entre [80 et 90] %, au prix de parité de l’essence à l’exportation (RBOB USA), plus les coûts de transport de Sines jusqu’à Porto, et ce prix sera maintenu après l’investissement.
-
Les coûts de matières premières (naphta lourd) représentaient près de [90 à 100] % du total des coûts de production dans le cas des aromatiques. La production supplémentaire de naphta lourd à Sines représente quelque 14 % du total du naphta lourd transformé en reformat.
-
La vente, aux prix du marché, des aromatiques primaires est réalisée sur le marché de l’industrie pétrochimique; Petrogal, avec une part de marché comprise entre [0 et 5] %, est un preneur de prix sur le marché des aromatiques de l’EEE. Le chiffre d’affaires total de l’unité d’aromatiques de Petrogal s’élevait à quelque [ ] millions d’EUR en 2009. Une fois l’investissement réalisé, la production supplémentaire de naphta lourd sur le site de Sines doit porter le chiffre d’affaires à [ ] % (quelque [ ] millions d’EUR sur la base du chiffre d’affaires de 2009.
(290)
La Commission prend note que le concurrent no 1 estime que le naphta lourd est un produit intermédiaire et que l’appréciation doit inclure les dérivés du naphta en tant que produits considérés.
(291)
Pour décider si la vérification prévue aux points 68 a) et b) doit être exécutée pour les dérivés du naphta, il convient de fournir une interprétation de la formulation employée au point 69 des lignes directrices. Le point 69 énonce que le produit considéré peut être le produit en aval lorsque le produit sur lequel porte l’investissement est un produit intermédiaire, et qu’une partie importante de sa production n’est pas commercialisée sur le marché. Cette formulation vise les situations dans lesquelles l’effet de distorsion de l’aide n’est pas perçu ou perçu seulement de façon partielle par les concurrents sur le marché du produit intermédiaire, et où cet effet est transféré vers le marché du produit final. Sur la base des informations relatives à la définition des produits considérés, reçues du Portugal, la Commission estime que l’aide n’affecte ni les quantités de production ni les coûts de production, et qu’elle n’a pas non plus d’incidence sur les pratiques de fixation des prix par l’unité d’aromatiques de Petrogal. De plus, la quantité supplémentaire de la production de naphta lourd à Sines reste mineure, en comparaison de la quantité totale de naphta lourd utilisée pour la transformation en reformat. Par conséquent, la Commission estime que les marchés d’aromatiques ne sont pas affectés par l’aide apportée au projet d’investissement, ou ne le sont qu’indirectement de manière très peu significative (à travers une diminution indirecte du prix du naphta importé, voir la section suivante).
(292)
Par conséquent, la Commission estime qu’il n’est pas approprié de procéder aux vérifications prévues aux points 68 a) et b) dans le cas des marchés des aromatiques.
(293)
En même temps, la Commission estime que l’aide est susceptible d’affecter le marché du naphta, dans la mesure où le projet d’investissement offre une solution de substitution aux importations et obligent les fournisseurs à rechercher d’autres débouchés sur le marché du naphta lourd. La Commission a donc procédé aux vérifications prévues aux points 68 a) et b), pour le naphta lourd en tant que produit considéré.
(294)
Le point 69 des lignes directrices précise que le marché de produits en cause comprend le produit considéré et ses produits jugés interchangeables par le consommateur (en raison de leurs caractéristiques, de leur prix et de l’usage auquel ils sont destinés) ou par le producteur (en raison de la flexibilité de ses installations de production).
(295)
Dans la décision d’ouverture, la Commission n’a pas pu trancher sur le marché à considérer eu égard au(x) produit(s) considéré(s), du fait des difficultés rencontrées pour répertorier de façon définitive les produits en cause.
(296)
La Commission a conclu, dans la décision d’ouverture, que, du côté du consommateur, il n’existait pas de produits substituables au diesel. Toutefois, des doutes ont été exprimés du côté de l’approvisionnement en ce qui concerne la substituabilité dans la production de diesel, étant donné que la flexibilité des installations de production pourrait conduire à la production d’autres types de produits (essentiellement de l’essence) en modifiant les configurations des raffineries.
(297)
Afin de dissiper ces doutes, le Portugal a invoqué que la décision de concentration adoptée par la Commission (64), telle qu’elle l’a citée, faisait référence à un contexte différent où le déséquilibre entre l’offre et la demande sur les marchés de l’essence et du diesel était beaucoup moins important qu’il ne l’est actuellement et qu’à cause de cela le niveau de flexibilité de la conversion de l’une à l’autre production de ces deux produits était encore accessible. Depuis 2000, selon le Portugal, ces niveaux de choix entre l’une et l’autre productions seraient par contre révolus et la capacité supplémentaire permettant de satisfaire la demande n’existerait plus.
(298)
Tandis que cette explication n’exclut pas totalement l’éventualité que les installations de production de diesel puissent être exploitées pour produire de l’essence, supposer qu’une entreprise pourrait consacrer une dépense supérieure à un milliard d’EUR à l’augmentation de sa capacité en vue de produire de l’essence alors que l’offre de la production de ce produit de base est excédentaire en Europe, serait un manque de réalisme. Diverses études (65) signalent la chute de la demande en essence et en fioul lourd et la hausse de la demande en diesel sur le marché européen des carburants. Ce basculement dans les types de demande s’est traduit, au niveau des raffineries, par une production excédentaire, en quantité, des produits touchés par une demande en déclin, et une valeur en baisse, et par une production insuffisante en quantité des produits faisant l’objet d’une demande et d’une valeur croissantes (66). Il est prévu que la consommation d’essence chute sensiblement en Europe dans la période 2010 à 2030, en résultat de la mutation en faveur des voitures diesel au détriment de celles fonctionnant avec de l’essence, et de l’introduction de sources d’énergie de substitution. Les études disponibles indiquent une baisse future de la demande en essence du fait de l’utilisation de voitures plus économes en énergie aux États-Unis (principal débouché à l’export pour l’excédent européen) et de l’importance que les voitures électriques doivent prendre dans l’avenir.
(299)
Par conséquent, la Commission estime qu’eu égard à ce type d’investissement et à la lumière de la tendance à moyen terme du marché de produits, le produit à considérer, c’est-à-dire du point de vue de l’offre, doit être le diesel.
(300)
Dans le contexte de la discussion sur les produits considérés, le marché de produits en cause en second rang, qui doit être pris en compte, est le marché du naphta lourd. Dans la raffinerie de Sines, la production de naphta lourd est un sous-produit de la production de diesel, le moteur de l’investissement. Le naphta lourd est utilisé dans la production d’une vaste gamme de produits chimiques, et pas seulement dans la production d’aromatiques. Dans ses utilisations générales, il ne peut être remplacé par de quelconques produits de substitution. La Commission estime donc que le marché du naphta lourd est le marché de produits à considérer au regard des critères prévus aux points 68 a) et b).
(301)
Par conséquent, la Commission estime que les marchés de produits considérés au regard des critères des points 68 a) et b) sont les marchés du diesel et du naphta lourd. À des fins d’informations, les données appropriées seront également fournies pour les dérivés du naphta.
(302)
Dans la décision d’ouverture, la Commission n’a pas pu trancher sur la question relative au niveau sur lequel l’appréciation de ces marchés devait porter, à savoir le niveau départ raffinerie, le niveau de la commercialisation de gros ou le niveau de la commercialisation de détail.
(303)
Les concurrents nos 1 et 2 estiment que le marché de produits considéré doit être étendu aux commercialisations de gros et de détail de diesel (voir les considérants 93 et 116). Pour le Portugal, le niveau correct que l’appréciation doit viser, dans le cas d’aides d’État, est le niveau départ raffinerie. Les dispositions prévues par les lignes directrices ne précisent pas les niveaux sur lesquels les critères des points 68 a) et b), doivent être appliqués, en particulier au regard du critère du point 68 a) des lignes directrices.
(304)
En fonction de la question à examiner et de la théorie sous-jacente du préjudice, la politique de concurrence évalue la situation de concurrence des marchés à différents niveaux: manufacturier, distribution (commercialisation de gros) et commercialisation de détail. Par exemple dans le contexte de l’industrie automobile, les acteurs du marché sont les consommateurs et les revendeurs individuels de voitures dans le niveau de la commercialisation de détail, les revendeurs de voitures et les distributeurs pour ce qui concerne le niveau de la commercialisation de gros et les distributeurs et les constructeurs pour ce qui concerne le niveau manufacturier. Eu égard aux produits considérés par la présente décision, les acteurs du marché sont, par exemple, les propriétaires de voitures et les stations-service pour le marché de détail, les stations-service et les distributeurs pour le marché de gros, et les raffineries et les distributeurs pour le marché départ raffinerie.
(305)
Le niveau manufacturier correspond, dans la présente décision, au niveau départ raffinerie. Le Portugal a confirmé que le marché départ raffinerie équivaut à l’ensemble du marché du diesel. Selon le Portugal, le concept «commercialisation départ raffinerie» comprend toutes les ventes de lots importants sur la base du prix spot (directement à la porte de la raffinerie) à des sociétés pétrolières (dont les sociétés appartenant à Galp Energia), à des négociants, à des revendeurs ou à des consommateurs importants de l’industrie, y compris les importations de diesel (67). Au Portugal, la commercialisation départ raffinerie couvre toutes les ventes départ raffinerie de Petrogal moins les exportations plus les importations sur le territoire portugais. Le côté offre du marché départ raffinerie au Portugal comprend donc les raffineries de Petrogal et les raffineries non portugaises qui exportent leurs produits vers le Portugal et, à titre d’exemple, pour le côté demande du marché du diesel, les différentes chaînes de distributeurs de pétrole, comme Petrogal, Repsol, CEPSA, et BP qui soit achètent auprès de Petrogal soit s’approvisionnent chez Petrogal, ou qui importent du diesel en provenance d’autres pays.
(306)
Le contrôle de l’aide portant sur l’investissement n’a pas pour objectif premier de protéger les consommateurs (ou les négociants) contre les conséquences indésirables de pratiques anticoncurrentielles, telles que la diminution de la rente des consommateurs du fait de la fixation monopolistique des prix par des ententes ou des acteurs du marché tirant parti de façon abusive de leur position dominante sur le marché. En fait, l’aide à l’investissement autorise à accroître la production sur le marché et, ainsi, tend à une réduction des prix qui est bénéfique prima facie aux consommateurs, au moins dans le court et le moyen terme.
(307)
L’objectif poursuivi à travers le contrôle des aides à l’investissement est davantage de protéger les autres producteurs et les économies des autres États membres contre des effets de distorsion excessifs (en particulier ceux allant au-delà du niveau de distorsion considéré comme compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, du traité) de l’aide sur la concurrence et les échanges. Ce type de concurrence entre les fabricants se situent au niveau manufacturier et, dans le cas présent, la concurrence entre les raffineries se situe au niveau de la commercialisation départ raffinerie.
(308)
Tandis que les plafonds standard applicables aux aides à finalité régionale, fixés selon la carte des aides régionales, et la réduction progressive des intensités d’aide qui s’appliquent aux grands projets d’investissements conformément au point 60 des lignes directrices, sont destinés à imposer un niveau progressif standard (et pour les grands projets) de protection contre une telle distorsion de la concurrence et contre des effets sur le commerce, l’objet des critères prévus aux points 68 a) et b) est de faire ressortir les situations dans lesquelles la concurrence entre les fabricants peut être particulièrement affectée, en vue de les soumettre à une appréciation approfondie subséquente. Le critère lié au point 68 b) doit évaluer jusqu’à quel degré l’aide à l’investissement implique une augmentation significative de capacité permettant au bénéficiaire de l’aide de créer sur un marché en déclin absolu ou relatif des quantités dans des conditions plus favorables que celles rencontrées par des concurrents ne bénéficiant pas d’une aide. Le critère lié au point 68 a) doit vérifier jusqu’à quel degré l’aide à l’investissement maintiendra, renforcera ou favorisera une position forte sur le marché pour le bénéficiaire de l’aide ce qui pourrait entraîner un comportement abusif d’un acteur dominant sur le marché, par exemple en verrouillant le marché. Dans ces deux situations, il est possible que les concurrents perdent des parts de marché au niveau manufacturier, voient leur rentabilité diminuer, ou même soient exclus du marché, tandis que, pour des concurrents potentiels, l’accès au marché pourrait être empêché.
(309)
Par conséquent, la Commission estime que les vérifications doivent être effectuées au niveau manufacturier. En réalité, la situation du marché au niveau manufacturier est déterminante étant donné que les décisions relatives à une aide d’État portant sur des installations de production évaluent les effets de l’aide en termes de distorsion de la concurrence entre les fabricants et sur le commerce entre les États membres. De plus, on peut supposer que, lorsque la part de marché du bénéficiaire en amont (départ raffinerie) est importante, cette condition induit en soi une éventualité suffisamment élevée de détection d’une distorsion significative de la concurrence, indépendamment de la part de marché en aval. Par conséquent, pour les besoins des vérifications selon les points 68 a) et b), il n’y a pas lieu de prendre en compte la commercialisation de détail et de gros de diesel, même si elles figuraient dans les définitions des marchés de produits en cause dans des affaires de concentration (68) traitées précédemment par la Commission.
(310)
Les critères des points 68 a) et b) servent simplement de filtres destinés à repérer des situations qui, par leurs mécanismes, exposent la concurrence et le commerce à des risques. Cependant, l’appréciation approfondie de ces risques est le but de l’appréciation approfondie subséquente. Alors que cette appréciation approfondie portera normalement sur la situation du marché au niveau manufacturier, une analyse de l’impact de l’aide sur les marchés en aval pourrait être nécessaire, par exemple dans le cas d’un verrouillage du marché.
(311)
Ainsi, considérant les pratiques décisionnelles de la Commission dans les affaires portant sur une aide d’État dans d’autres secteurs de l’économie, en particulier l’industrie automobile (69), et du fait que le projet d’investissement concerne exclusivement des dépenses liées aux activités de raffinage de Petrogal, le niveau départ raffinerie est le seul niveau pertinent pour les besoins des vérifications applicables selon les points 68 a) et b), dans la présente décision.
(312)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant au marché géographique à considérer pour le diesel, se demandant s’il s’agissait du marché couvrant l’ensemble de l’EEE, du marché régional (péninsule ibérique) ou du marché national.
(313)
Le Portugal estime que le marché en cause pour le diesel doit être plus étendu que le marché national, et viser de préférence le marché de l’Europe de l’ouest ou le marché de l’EEE. Les concurrents nos 1 et 2 n’établissent aucune distinction entre les niveaux du marché à apprécier. Pour eux, le marché géographique en cause doit être le marché portugais ou, au plus, le marché de la péninsule ibérique.
(314)
En 1997, la Commission a adopté sa communication sur la définition du marché en cause aux fins du droit communautaire de la concurrence (ci-après «communication sur la définition du marché en cause») (70). La communication sur la définition du marché en cause spécifie que le marché géographique en cause comprend le territoire sur lequel les entreprises concernées sont impliquées dans l’offre et la demande des biens et des services donnés, sur lequel les conditions de concurrence sont suffisamment homogènes et qui peut être distingué de zones géographiques voisines parce que, en particulier, les conditions de concurrence y diffèrent de manière notable.
(315)
Cette communication est conçue comme un outil d’appréciation des politiques en matière d’antitrust et de contrôle des opérations de concentration. Elle repose sur des pouvoirs habilitant une enquête, qui sont accessibles dans le cadre de telles politiques, mais ne s’applique pas directement aux cas d’aide d’État. Elle reconnait de manière explicite que «le centre d’évaluation dans les cas d’aide d’État est le bénéficiaire de l’aide et l’industrie/secteur concernés plutôt que l’identification des contraintes compétitives que connaît le bénéficiaire de l’aide.» Elle affirme néanmoins que les éléments de l’approche développée dans ce cadre, «pourraient servir comme base à l’évaluation».
(316)
À ce jour, la Commission n’a pas encore publié de communication décrivant les principes et l’approche applicables à la définition du produit et du marché géographique à considérer dans les affaires portant sur une aide d’État. Les lignes directrices elles-mêmes ne fournissent pas d’indication sur la manière dont le marché géographique doit être défini. Le point 70 des lignes directrices contient toutefois une formulation qui semble privilégier une appréciation à l’échelle de l’EEE: «Pour l’application des points a) […], les ventes […] sont définies […], normalement dans l’EEE ou, si cette information n’est pas disponible ou utile, sur la base d’une autre segmentation du marché généralement admise et pour laquelle les données statistiques sont aisément accessibles.».
(317)
La définition d’un marché géographique doit être comprise à la lumière de la théorie sous-jacente du préjudice. Toutefois, il semble raisonnable de supposer que le critère relevé dans le point 68 a) des lignes directrices, eu égard à des parts de marché dépassant 25 %, est destiné à protéger les concurrents dans l’EEE contre une exclusion sur le marché sur lequel ils opèrent ou contre un obstacle à l’accès à ce marché (éviction) du fait d’un comportement anticoncurrentiel d’un bénéficiaire d’une aide ayant une position de force sur le marché.
(318)
Aux fins de la présente décision, il est pertinent de définir les limites géographiques exactes du marché au niveau manufacturier; puisque la part de marché de Petrogal dépasse le seuil de 25 % sur le marché national uniquement. Une vérification suffisante consiste à déterminer si le marché national constitue le marché géographique en cause. Les arguments présentés par les concurrents, à propos desquels le Portugal a soumis ses observations, en particulier à l’égard des entraves à l’entrée sur le territoire et de la capacité de stockage limitée, ont été pris en compte. La conclusion est qu’une définition du marché géographique s’écartant de l’approche par défaut qui définit le marché pour les besoins des vérifications selon les points 68 a) et b) comme étant le marché de l’EEE, et qui reconnait le marché national comme le marché géographique en cause, ne peut se justifier que s’il existe des indications claires que le marché est dans une large mesure fermé. Une évaluation est donc nécessaire pour déterminer s’il existe des entraves aux échanges qui empêcheraient les entreprises concurrentes de Petrogal sur le marché de gros d’importer du diesel en provenance de raffineries étrangères si les prix pratiqués sur le marché départ raffinerie portugais sont supérieurs à ceux relevés sur le marché plus étendu.
(319)
Dans ce contexte, les éléments suivants ont été observés:
-
Le diesel commercialisé sur le marché portugais présente des caractéristiques techniques identiques à celles du diesel commercialisé sur les marchés voisins.
-
Il n’y a pas d’imposition à l’importation sur les échanges intra-EEE.
-
Il n’existe pas de restrictions réglementaires ou administratives limitant les importations vers le Portugal.
-
Les données statistiques fournies par le Portugal (voir le considérant 195) montrent l’existence de courants d’échanges, tant des importations sur le territoire portugais que des exportations du Portugal vers des pays voisins. Les exportations ont diminué du fait des besoins accrus en diesel au Portugal.
-
Les importations sont transportées autant par mer que par route; les volumes d’importation au cours des dernières années ont été extrêmement réactifs aux événements extérieurs, et ils se sont accrus de façon significative ces dernières années. L’accroissement des importations montre que d’autres opérateurs disposent de solutions d’approvisionnement de substitution et sont capables de remplacer les approvisionnements directs en provenance des raffineries de Petrogal par des importations. Sur la base des informations présentées par le Portugal (voir le considérant 195) cette situation est particulièrement évidente en 2009, lorsque la production a été stoppée durant plusieurs semaines à la suite d’un accident sur le site de la raffinerie de Sines.
-
Le Portugal rejette les allégations selon lesquelles Petrogal contrôle plus de 90 % de la capacité de stockage existante et clarifie le fait que la capacité de stockage de tierces parties représente une capacité de livraison de 2,9 millions de tonnes par an, représentant plus de 50 % du marché national. Aucun tiers concurrent n’était intéressé pour acheter le surcroît de la capacité de stockage lorsqu’il a été mis en vente.
-
La Commission a invité les concurrents à fournir des exemples concrets confirmant l’existence de telles entraves aux échanges ou des descriptions de situations dans lesquelles ils ont rencontré des difficultés pour importer du diesel, mais ceux-ci n’ont présenté aucune information dans ce sens.
(320)
À défaut d’exemples concrets et sur la base des informations fournies par le Portugal concernant les capacités de stockage et les importations, la conclusion tirée est l’absence de preuves justifiant de facto l’existence de restrictions visant la disponibilité de capacités de stockage et celle d’autres entraves à l’entrée de diesel sur le territoire.
(321)
En ce qui concerne les prix au niveau départ raffinerie du diesel acheté à Petrogal par des tiers, ceux-ci semble similaires au coût d’importation de diesel au Portugal. Comme évoqué par le Portugal lors de la notification et confirmé dans la section 3.4.3 de la décision d’ouverture, les prix départ raffinerie sont basés sur les cotations des produits sur le marché international et, dans le cas des produits de raffinage au Portugal, sur les cotations Platts (Rotterdam) pour la région du nord-ouest de l’Europe, majorés d’un différentiel (transport, fret, assurance, pertes et autres coûts). Ces éléments indiquent un marché plus étendu que le marché national (portugais). Les tiers concurrents n’ont pas présenté d’argument concernant les prix départ raffinerie appliqués par Petrogal mais ont limité leurs observations à la puissance et à la position de Petrogal sur le marché. Le concurrent no 1 a signalé que le ratio du total des importations et exportations de diesel était trop faible pour justifier un marché régional, toutefois il n’a pas fait état d’une quelconque pénurie de diesel ni d’une situation dans laquelle le contrôle de la capacité de stockage aurait mis les concurrents en difficulté.
(322)
Le concurrent no 2 a par contre observé (voir le considérant 109) que le projet d’investissement permettrait à Petrogal de devenir un exportateur net sur d’autres marchés et renforcerait sa position sur le marché de la péninsule ibérique.
(323)
Par conséquent, il n’est pas permis de conclure que le marché géographique en cause pour le diesel est le marché national, étant donné qu’il ne semble pas y avoir de limitations frappant les importations de diesel au Portugal, pas plus que les exportations vers les pays voisins. Ainsi, le marché géographique en cause est au moins le marché régional, à savoir la péninsule ibérique.
(324)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes quant au marché géographique à considérer pour le naphta lourd, se demandant s’il s’agissait du marché couvrant l’ensemble de l’EEE, du marché régional (péninsule ibérique) ou du marché national.
(325)
Le Portugal a estimé que le marché géographique en cause pour le naphta lourd et ses dérivés correspondait au moins à l’EEE, sinon au marché mondial. Les concurrents n’ont émis aucune objection à propos de cette définition du marché géographique en cause.
(326)
Les observations présentées par le Portugal n’ont pas été rejetées par les parties intéressées. Aussi, compte tenu du fait que le naphta lourd est une matière première facilement transportable et à moindre coût sur de longues distances, le marché géographique considéré couvre au moins l’EEE (71).
(327)
Le point 68 a) des lignes directrices spécifie que la Commission procède à une appréciation approfondie pour vérifier si «le bénéficiaire de l’aide réalise plus de 25 % des ventes du ou des produits considérés sur le ou les marchés considérés avant investissement ou plus de 25 %, après cet investissement».
(328)
Dans la décision d’ouverture, la Commission n’a pas été en mesure de confirmer si le dépassement du seuil prévu par le point 68 a) des lignes directrices était dépassé en raison des doutes suscités autour de la définition du produit et du marché géographique en cause, du marché de produits à considérer et du niveau d’appréciation pertinent (départ raffinerie, détail, gros). En outre, elle ne disposait pas de données portant sur le groupe (parts de marché d’ENI comprises). Les données sur les dérivés du naphta n’étaient pas non plus disponibles.
(329)
Les données fournies par le Portugal montrent que la part de marché de Petrogal pour le diesel départ raffinerie serait inférieure à 25 % sur le marché régional (péninsule ibérique), comme cela a déjà été énoncé dans la décision d’ouverture, et confirmé par le Portugal au cours de la phase formelle d’examen. Cette information concerne uniquement la capacité de production de Petrogal, puisque le Portugal a déclaré l’absence d’ENI au niveau départ raffinerie dans la péninsule ibérique. De même, la part de marché du diesel départ raffinerie que détient Petrogal, au niveau du groupe (parts de marché ENI comprises), en Europe de l’ouest et dans l’EEE, est inférieure à 25 %, comme il ressort des données fournies par le Portugal (voir tableaux 6 et 7 ci-dessous).
Tableau 6
Parts de marché cumulées de Petrogal et d’ENI sur le marché de l’Europe de l’ouest (en millions de tonnes/an)
Produit considéré
2007
2012
Ventes de Petrogal et d’ENI
Marché de l’Europe de l’ouest
Parts de marché de Petrogal et d’ENI
Ventes de Petrogal et d’ENI
Marché de l’Europe de l’ouest
Parts de marché de Petrogal et d’ENI
diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tableau 7
Parts de marché cumulées de Petrogal et d’ENI sur le marché de l’EEE (en millions de tonnes/an)
Produit considéré
2007
2012
Ventes de Petrogal et d’ENI
Marché de l’EEE
Parts de marché de Petrogal et d’ENI
Ventes de Petrogal et d’ENI
Marché de l’EEE
Parts de marché de Petrogal et d’ENI
diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Les chiffres figurant dans les tableaux 6 et 7 ci-dessus permettent de conclure que Petrogal ne représente pas plus de 25 % des ventes du produit considéré sur le marché en cause, tant au niveau régional (péninsule ibérique) qu’à l’échelle de l’Europe de l’ouest et de l’EEE, parts de marché départ raffinerie du groupe ENI comprises. Par conséquent, concernant le diesel, le seuil défini au point 68 a) des lignes directrices n’est pas dépassé.
(331)
Comme la part de marché cumulée de Petrogal et d’ENI ne dépasse pas 25 %, il n’y a pas lieu de vérifier si le contrôle par ENI de la part de marché de Petrogal est telle qu’il faille prendre en compte leur part de marché combinée.
(332)
Selon les informations fournies par le Portugal, la plupart des raffineries produisant du naphta lourd le traitent en interne dans un processus de production à usage captif. Les données relatives aux parts de marché, mises à disposition par le Portugal pour les besoins de la vérification liée au point 68 a), concernent, comme ce critère l’exige, les ventes dans l’EEE, à savoir le marché libre.
(333)
Afin d’apprécier la compatibilité du projet d’investissement avec le point 68 a) des lignes directrices, il convient d’évaluer la part de marché de Petrogal avant la réalisation de l’investissement et après, et de vérifier si elle dépasse 25 %.
Tableau 8
Parts de marché de Petrogal sur le marché de l’EEE (en kilotonnes)
Produits considérés
2007
2012
Ventes de Petrogal
Marché de l’EEE
Parts de marché de Petrogal
Ventes de Petrogal
Marché de l’EEE
Parts de marché de Petrogal
Naphta lourd
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Dérivés du naphta:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzène
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylène
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylène
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluène
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solvants
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tableau 9
Parts de marché d’ENI sur le marché de l’EEE (en kilotonnes)
Produits considérés
2007
2012
Ventes d’ENI
Marché de l’EEE
Parts de marché d’ENI
Ventes d’ENI
Marché de l’EEE
Parts de marché d’ENI
Naphta lourd
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Dérivés du naphta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzène
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylène
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylène
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluène
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solvants
n.d.
599
n.d.
599
Tableau 10
Parts de marché cumulées de Petrogal et d’ENI sur le marché de l’EEE (en kilotonnes)
Produits considérés
2007
2012
Ventes de Petrogal et d’ENI
Marché de l’EEE
Parts de marché de Petrogal et d’ENI
Ventes de Petrogal et d’ENI
Marché de l’EEE
Parts de marché de Petrogal et d’ENI
Naphta lourd
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Dérivés du naphta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzène
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylène
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylène
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluène
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Solvants
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Les chiffres des tableaux 8 à 10 permettent de conclure que Petrogal, prise individuellement et conjointement avec ENI, détient des parts de marché inférieures à 25 % pour le produit considéré sur le marché de produits en cause du naphta lourd à l’échelle de l’EEE. La part détenue par Petrogal sur les marchés des dérivés n’est pas non plus supérieure à 25 %.
(335)
En outre, la production interne totale de naphta lourd par Petrogal dans un processus de production captif, qui n’est pas reflété dans les données du tableau 8 sur la part de marché, représente moins de [ 5] % du volume du marché de détail de l’EEE. La production supplémentaire de la raffinerie de Sines s’élève à environ [ 5] %.
(336)
Sur la base de ces éléments, il est conclu qu’en ce qui concerne le naphta lourd, le seuil défini selon le critère du point 68 a) n’est pas dépassé.
(337)
Selon le point 68 b) des lignes directrices, la Commission doit procéder à une appréciation approfondie si «la capacité créée par le projet représente moins de 5 % du marché, mesuré en utilisant des données relatives à la consommation apparente du produit considéré, à moins que le taux de croissance annuel moyen de sa consommation apparente au cours des cinq dernières années n’ait été supérieur au taux de croissance annuel moyen du produit intérieur brut (PIB) de l’Espace économique européen».
(338)
Le point 70 apporte un éclairage: «… Pour l’application des points 68 a) et b), les ventes et la consommation apparente sont définies au niveau approprié de la nomenclature Prodcom, normalement dans l’EEE ou, si cette information n’est pas disponible ou utile, sur la base d’une autre segmentation du marché généralement admise et pour laquelle les données statistiques sont aisément accessibles».
(339)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a exprimé des doutes, à l’égard de tous les produits considérés, se demandant si la capacité de production créée par le projet représentait plus de 5 % de chaque marché, mesuré en utilisant des données relatives à la consommation apparente et, dans ce cas, si le taux de croissance annuel moyen de consommation apparente des produits au cours des cinq dernières années (avant le démarrage des travaux) était inférieur au taux de croissance moyen du PIB de l’EEE.
(340)
Le taux de croissance annuel composé (Compound Annual Growth Rate, «CAGR») de la consommation apparente du diesel dans l’EEE sur la période allant de 2001 à 2006 est d’environ 2,12 % en quantité ou de 15,38 % en valeur. Le CAGR correspondant au PIB de l’EEE dans les années 2001 à 2006 s’est élevé à 2,06 % en pourcentage réel (à rapporter à la mesure en quantité) et à 4,12 % en pourcentage nominal (à rapporter à la mesure en valeur).
(341)
En résultat, le marché du diesel ne peut pas être considéré comme un marché en déclin au vu du CAGR tant en quantité qu’en valeur, comparé au taux de croissance du PIB en pourcentage nominal et réel. Par conséquent, il n y a pas lieu de vérifier si la capacité créée par le projet d’investissement représente plus de 5 % du marché considéré.
(342)
Afin d’évaluer si le projet est conforme au point 68 b) des lignes directrices, la Commission doit vérifier si la capacité créée par le projet d’investissement représente moins de 5 % du marché, mesuré à l’aide des données relatives à la consommation apparente du produit considéré, à moins que le taux de croissance annuel moyen de sa consommation apparente au cours des cinq dernières années n’ait été supérieur au taux de croissance annuel moyen du PIB de l’EEE.
(343)
Le Portugal a transmis les données suivantes, présentées dans les tableaux 11 à 13 ci-dessous. Les chiffres indiqués dans la colonne du marché EEE sont identiques à ceux figurant dans les tableaux pour les parts de marché de l’EEE (ventes). La taille du marché de détail (ventes) étant inférieure à la consommation apparente, production à usage captif comprise, les données sur l’augmentation de la capacité de production surévaluent l’importance de l’augmentation. Autrement dit, ce scénario peut être décrit comme le plus pessimiste.
Tableau 11
Le ratio de l’augmentation de la capacité de production sur le site de la raffinerie de Sines par rapport aux marchés de produits considérés dans l’EEE (en kilotonnes)
Produits considérés
Capacité de production en 2007
Capacité de production en 2012
Augmentation de la capacité de production
Marché de l’EEE en 2007
Part de l’augmentation de la capacité de production pour le marché de l’EEE
CAGR de la consommation apparente
Naphta lourd
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Dérivés du naphta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzène
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylène
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylène
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluène
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solvants
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tableau 12
Le ratio de l’augmentation de la capacité de production sur le site de Matosinhos par rapport aux marchés de produits considérés dans l’EEE (en kilotonnes)
Produits considérés
Capacité de production en 2007
Capacité de production en 2012
Augmentation de la capacité de production
Marché de l’EEE en 2007
Part de l’augmentation de la capacité de production pour le marché de l’EEE
CAGR de la consommation apparente
Naphta lourd
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Dérivés du naphta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzène
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylène
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylène
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluène
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solvants
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tableau 13
Le ratio de l’augmentation de la capacité de production cumulée (raffineries de Sines et de Matosinhos par rapport aux marchés de produits considérés dans l’EEE (en kilotonnes)
Produits considérés
Capacité de production en 2007
Capacité de production en 2012
Augmentation de la capacité de production
Marché de l’EEE en 2007
Part de l’augmentation de la capacité de production pour le marché de l’EEE
CAGR de la consommation apparente
Naphta lourd
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Dérivés du naphta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzène
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylène
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylène
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluène
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solvants
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
En tout état de cause, l’augmentation de la capacité de production pour les produits énumérés dans les tableaux 11 à 13 est inférieure à 5 % sur les marchés de produits considérés au niveau de l’EEE. Par conséquent, il est conclu que le projet d’investissement ne dépasse pas le seuil défini dans la première partie du point 68 b) des lignes directrices.
7. CONCLUSION
(345)
Sur la base des informations présentées dans les considérants 278 à 344, le projet d’investissement ne dépasse pas les seuils définis aux points 68 a) et b) des lignes directrices pour les produits considérés. Par conséquent, il n’y a pas lieu de procéder à une appréciation approfondie de l’aide suivant l’ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité.
(346)
En conclusion, la proposition d’aide régionale à l’investissement en faveur de Petrogal remplit les conditions fixées dans les lignes directrices pour pouvoir déclarer sa compatibilité avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du traité. Il n’y a donc pas lieu d’évaluer si l’aide peut être autorisée par d’autres dérogations au traité.
(347)
Le Portugal a accepté à titre exceptionnel que la présente décision soit adoptée en anglais, la seule langue faisant foi.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. L’aide d’État que le Portugal prévoit d’accorder à Petrogal, s’élevant à 160 484 007 EUR en valeur nominale (121 091 314 EUR en prix actualisés) et représentant une intensité d’aide maximale de 12,43 % en prix actualisés, est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du traité.
2. En conséquence, la mise en œuvre de l’aide d’État visée à l’article 1er, paragraphe 1, est autorisée. En cas d’écart par rapport aux dépenses admissibles prévues et au calendrier d’octroi de l’aide d’État, le Portugal ne dépasse pas le montant maximal de l’aide accordée d’un montant de 121 091 314 EUR en prix actualisés ni l’intensité d’aide maximale de 12,43 % en prix actualisés.
Article 2
1. Le Portugal soumet à la Commission des rapports intermédiaires tous les cinq ans à compter de la date de la présente décision. Les rapports intermédiaires fournissent des données actualisées sur les montants octroyés au titre de l’aide d’État, sur l’exécution des contrats relatifs à l’aide et sur tout autre projet d’investissement lancé sur le site de la raffinerie de Sines ou sur le site de la raffinerie de Matosinhos.
2. En outre, le Portugal présente, dans un délai de six mois suivant l’octroi de la dernière tranche de l’aide d’État, sur la base du calendrier notifié d’octroi de l’aide, un rapport final détaillé incluant des informations sur les montants versés au titre de l’aide d’État, sur l’exécution des contrats relatifs à l’aide et sur tout autre projet d’investissement lancé sur le site de la raffinerie de Sines ou sur le site de la raffinerie de Matosinhos.
Article 3
La République portugaise est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 3 août 2011.