РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно Държавна помощ C 25/08 (ex NN 23/08) реформа на финансирането на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, приведена в действие от Френската република в полза на France Télécom
(нотифицирано под номер C(2012) 9403)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/540/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (3) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба от 4 октомври 2002 г., допълнена на 16 януари 2003 г., на Комисията бяха представени твърдения, съгласно които Френската република е привела в действие в полза на France Télécom помощ, която частично е облекчила финансовите ѝ разходи, и по-специално разходите, свързани с финансирането на пенсиите. С писмо от 17 март 2004 г. Френската република предаде на Комисията информацията, поискана ѝ във връзка с жалбата.
(2)
С писма от 2 април 2004 г. и 24 февруари 2006 г. жалбоподателите предоставиха допълнителна информация във връзка с жалбата.
(3)
С писмо от 20 май 2008 г. Комисията информира Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), срещу тази помощ.
(4)
Франция представи мнението си на 18 юли 2008 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната помощ.
(6)
На 22 септември 2008 г. Комисията получи мнението на France Télécom и след удължаване на срока също така получи мнението на жалбоподателите и на един далекосъобщителен оператор съответно на 1 и 16 октомври 2008 г. След това Комисията ги предаде на Френската република, като ѝ даде възможност да ги коментира, и получи обратно мнението на Френската република с писмо от 13 февруари 2009 г.
(7)
На 16 февруари 2009 г. France Télécom представи мнението си, като привлече вниманието на Комисията към решение на Съда от 28 ноември 2008 г. (5), което според нея потвърждава доводите ѝ. На 14 май 2009 г. посоченият в съображение 6 далекосъобщителен оператор представи допълнителна информация към мнението по време на самата процедура, като се позова на решение на Комисията от 11 февруари 2009 г. (6), което според него потвърждава мнението му.
(8)
На 17 декември 2009 г., 23 септември 2010 г. и 12 октомври 2010 г. се проведоха срещи между представители на Комисията и на France Télécom по искане на France Télécom. На 18 октомври 2010 г. France Télécom представи допълнително мнение.
(9)
На 18 март 2010 г. по искане на Комисията Френската република предостави уточнения и актуализира някои данни от първоначалното си мнение, като същевременно припомни съдържанието му.
(10)
На 22 септември 2010 г. френските органи предадоха на Комисията ново мнение и поискаха среща, която се проведе на 22 октомври 2010 г. С писмо от 28 октомври 2010 г. Комисията им предаде, посочените по време на срещата фактически уточнения и допълнителните забележки на France Télécom, като прикани Френската република да представи евентуално свое мнение. На 17 ноември 2010 г. Комисията предаде поисканите от френските органи допълнителни уточнения, за да подготвят своето мнение на 10 ноември 2010 г.
(11)
С писмо от 9 декември 2010 г., допълнено на 24 юни 2011 г., Френската република представи допълнително мнение заедно с някои актуализирани данни от първоначалното ѝ мнение. На 28 юни и 4 юли 2011 г. се проведоха срещи с френските органи. На 7 октомври 2011 г. бе представено ново мнение.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(12)
Мерките, предмет на настоящата процедура, се изразяват във въведени през 1996 г. промени в схемата на разходите на France Télécom, свързани с плащането на пенсиите на нейните служители с държавен статут. Предходната схема е била установена при създаването на France Télécom през 1990 г. като предприятие, различно от държавната администрация. Съгласно фактите, със закона от 1990 г. се възобновява предишната практика по отношение на социалните осигуровки на France Télécom. През 1996 г. е установена нова схема вследствие, от една страна, на създаването на France Télécom като акционерно дружество, търгуването му на борсата и отварянето на значителна част от капитала му, и от друга страна - вследствие на пълното отваряне за конкуренцията на пазарите, на които дружеството е осъществявало дейност във Франция и в останалите държави - членки на Европейския съюз. По същество въведената през 1996 г. схема продължава да е в сила и понастоящем.
2.1. Правна рамка на статута на France Télécom и неговия персонал между 1990 г. и 1996 г.
2.1.1. Статут на France Télécom и положение на персонала му между 1990 г. и 1996 г.
(13)
Съгласно Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. (наричан по-долу „законът от 1990 г.“) (7) дружеството France Télécom е било създадено като обществен оператор със статут на юридическо лице. Преди това то е било главна дирекция към Министерството на пощите и далекосъобщенията. По силата на този закон цялата собственост върху зачисленото на съответните служби на тази дирекция движимо и недвижимо имущество на държавата е законно и безвъзмездно прехвърлена на France Télécom.
(14)
В член 3 от закона от 1990 г. на France Télécom са възложени следните задачи: i) да извършва всякакви обществени далекосъобщителни услуги на национално и международно ниво; ii) да изгражда, развива и експлоатира нужните за предоставянето на тези услуги обществени мрежи, както и да осигурява свързването им с чуждестранни мрежи; iii) да предоставя всякакви други далекосъобщителни услуги, съоръжения и мрежи, както и да изгражда мрежи за кабелно разпространение на радио- и телевизионни услуги.
(15)
Съгласно член 29 от закона от 1990 г. персоналът на France Télécom има особен статут, прилаган съгласно Закона относно правата и задълженията на държавните служители и Закона за разпоредбите относно статута на държавната служба. Законът от 1990 г. е позволявал наемането на служители на договор чрез колективни трудови споразумения в рамката, определена в сключен между държавата и предприятието планов договор. В него е предвиден праг от 3 % за този вид служители.
(16)
Като продължава предходната бюджетна практика, в член 30 от закона от 1990 г. отговорността за финансиране на социалноосигурителните плащания на служителите е поделена между френската държава и France Télécom по следния начин:
„Работещите и пенсионираните служители на Министерството на пощите и далекосъобщенията и служителите на обществените оператори с общ статут на държавни служители, както и ползвателите на техните права, получават обезщетения под формата на здравно осигуряване, отпуск по майчинство и инвалидност от взаимоспомагателната каса на P.T.T. при предвидените условия в том III и том VII, дял I, глава II от Кодекса за социално осигуряване. Обаче частта от социалноосигурителните вноски за техните държавни служители, която се покрива от държавата съгласно член L. 712-9, се поема от обществените оператори.
Уреждането и плащането на отпуснатите пенсии в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии на държавните служители на La Poste и France Télécom се осъществяват от държавата. Като насрещна престация обществените оператори са задължени да плащат в държавната хазна:
а)
сумата на удръжките от заплатата на служителя със ставка, определена в член L. 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии;
б)
допълнителна вноска, която осигурява пълното покритие на изплатени и предстоящи за плащане пенсии на техните пенсионирани служители.
Разходите, които възникват от прилагането към служителите на La Poste и France Télécom на разпоредбите на член L. 134-1 от Кодекса за социално осигуряване, се поемат изцяло от обществените оператори.
При необходимост с указ на Държавния съвет се определят условията за прилагане на настоящите разпоредби“.
(17)
Между 1991 г. и 1996 г. в съответствие с член 30 от закона от 1990 г. вноската „от работодателя“ (т.е. „допълнителната вноска“, посочена в буква б) от член 30 от закона от 1990 г. в първоначалната му редакция), поемана от France Télécom за наетите държавни служители, е била определена като разликата между общата сума на платените от френската държава пенсии и частта, платена върху заплатите на заетите държавни служители. France Télécom е участвало също в т.нар. „компенсационни“ и „свръхкомпенсационни“ схеми, в които се предвижда прехвърляне, за да се осигури равновесието между пенсионните схеми на държавните служители в други обществени организации. Частта от заплатите от финансирането на пенсионните задължения на държавните служители е била определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии чрез удръжка върху заплатата на служителя, определена на 7,85 % от брутното индексно възнаграждение.
(18)
Между 1991 г. и 1996 г. плащанията на France Télécom от 920 млн. EUR нарастват до 1 151 млн. EUR, както следва:
Таблица 1
Пенсионни плащания „от работещия“ и „от работодателя“ на France Télécom в периода 1991-1996 г. (8)
(в млн. EUR)
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
A) Общо изплатени пенсии
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1) социалноосигурителни вноски „от работещия“
195
201
217
213
229
238
a 2) вноска „от работодателя“
743
782
853
866
944
976
Б) Компенсация-свръхкомпенсация
176
188
277
136
201
175
Общо разходи (A + Б)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Обща част на France Télécom (a2 + Б)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom е осчетоводявало разходите във връзка с пенсиите въз основа на платените социалноосигурителни вноски. Поради сигурното нарастване на тези разходи и предвидимото развитие на пенсиите, изплащани на неговите бивши държавни служители, France Télécom също така е заделило в сметките си годишна провизия, предназначена да разпредели очаквания ефект от бъдещото увеличение на плащанията за период от 30 години. Общата сума на заделената през 1996 г. годишна провизия е възлизала на 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR). Според френските органи, тъй като френската държава е свой собствен осигурител, не е било необходимо да заделя резерви за тези пенсии (9).
2.1.2. Изменения на статута на France Télécom и положението на неговите държавни служители след 1996 г.
(20)
Със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. (10) (наричан по-долу „законът от 1996 г.“) някои разпоредби на закона от 1990 г. са изменени. С влизането му в сила от 31 декември 1996 г. France Télécom, от една страна, получава статута на национално предприятие, което се подчинява на приложимите към акционерните дружества законови разпоредби, доколкото не противоречат на закона, и от друга страна, основното имущество, права и задължения на юридическото лице по публичното право France Télécom са безвъзмездно прехвърлени на националното предприятие France Télécom.
(21)
Капиталът на предприятието France Télécom SA („France Télécom“) е бил определен с постановление в размер на 25 млрд. FRF (3,8 млрд. EUR) от собствени средства, включени в баланса към 31 декември 1995 г. През октомври 1997 г. акциите на France Télécom са пуснати на първия пазар на Парижката фондова борса, както и на Нюйоркската фондова борса (NYSE). Съгласно годишния доклад за 1998 г. капиталът на France Télécom е бил разпределен между държавата - 63,6 %, частни инвеститори - 31,2 %, персонала на France Télécom - 3,2 % и Deutsche Telekom - 2 %. От 7 септември 2004 г. с прехвърлянето на 10,85 % от капитала френската държава вече не е била мажоритарен акционер. Впоследствие участието ѝ е продължило да намалява, като към 31 декември 2008 г. е било 26,65 % от капитала. При все това, като притежател на 26,65 % от правата на глас и поради липсата на други големи акционери, френската държава назначава председател - главен директор и остава основен акционер във France Télécom и на практика може да определя изхода от гласуването на акционерите по въпросите, които изискват обикновено мнозинство (11).
(22)
Предвидената със закона от 1996 г. промяна на статута на France Télécom също така е съдържала различни разпоредби относно персонала. Съгласно този закон държавните служители на France Télécom са прикрепени към националното предприятие France Télécom и са под негово ръководство. Държавните служители запазват този статут и свързаните с него гаранции. Условията на работа за прикрепените към France Télécom държавни служители са същите като за останалите държавни служители: работното им място е гарантирано и могат да бъдат уволнени само поради много сериозни мотиви в предвидени от закона случаи. По отношение на наемането на нови служители законът от 1996 г. е дал възможност на France Télécom до 1 януари 2002 г. да наема държавни служители, както и договорно наети служители, по схемата на колективни трудови споразумения.
(23)
Към 31 декември 1996 г. персоналът на France Télécom наброява 165 200 души, 94,1 % от които са държавни служители. На практика, без да чака посочения в закона от 1996 г. краен срок 1 януари 2002 г., France Télécom е преустановило наемането на държавни служители от 1997 г. Това води до намаляване на държавните служители с 47 % за десет години - от 133 434 държавни служители през 1997 г. броят им през 2007 г. е бил 69 892. Намаляването на този персонал е значително по-сериозно отколкото това на общия брой служители на France Télécom (- 25 %), които към 31 декември 2007 г. наброяват 124 166 души.
(24)
С член 6 от закона от 1996 г. е изменен и член 30 от закона от 1990 г., като към първоначалния текст са добавени два параграфа - в) и г). Законът задължава France Télécom да плаща вноска в държавната хазна като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom:
„в)
(…), погасителна вноска „от работодателя“, дължима считано от 1 януари 1997 г., пропорционална на изплатените суми за заплати, от които се удържа сума за пенсия. Ставката на погасителната вноска се изчислява така, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи въз основа на заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, за рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители. Тази ставка може да се преразглежда при промяна на посочените разходи. Редът и условията за определянето и плащането на държавата на вноската „от работодателя“ се определят с указ на Държавния съвет“;
г)
(…), извънредна вноска с определен размер, която заедно с реда и условията за плащането ѝ се определя в закона за държавния бюджет преди 31 декември 1996 г.“
(25)
Законът от 1996 г. също така е изключил France Télécom от обхвата на компенсационни механизми за общо и специално осигуряване за старост, предвидени в закона от 1990 г., което за France Télécom води до плащането на компенсации и свръхкомпенсации, които са допълнителни към вноската „от работодателя“, както е посочено в таблица 1. Между 1991 г. и 1996 г. тези суми са възлизали на 18 % от пенсиите, платените на държавните служители.
(26)
Въведената със закона от 1996 г. погасителна вноска „от работодателя“ заменя допълнителната вноска, предвидена в буква б) на член 30 от закона от 1990 г. Първата вноска се основава на конкурентна ставка на равно заплащане, базирана на уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни вноски при равна нетна заплата. Методът на уеднаквяване се основава на възстановяване на сумата на разходите, които би поел конкурент, наел работници, които подлежат на общото право за социалноосигурителни вноски, включително пенсиите, при нетна заплата, равна на заплатата на държавните служители на France Télécom с идентична структура на наемане.
(27)
Методът изключва плащаните от конкурентите социалноосигурителни вноски за рискове, които не са общи за обикновените и държавните служители, по-специално за безработица и за вземания на служителите в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред (наричан по-долу „Assurance Garantie des Salaires“ - осигуровка за гарантиране на заплатите или „AGS“). При гласуването на закона от 1996 г. тази разлика между France Télécom и конкурентите му не остава незабелязана за законодателя, който е констатирал, че: „механизмът на разпоредбите на член 6 дава възможност на France Télécom да бъде облекчено от социалноосигурителни вноски UNEDIC (Агенцията за обезщетенията при безработица), които плащат евентуалните му конкуренти“ (12).
(28)
Вноската „от работодателя“ на France Télécom, преизчислявана всяка година, се изразява в процент от брутните индексни възнаграждения на работещите държавни служители. Тази ставка на вноската „от работодателя“ е била средно […] (13) % между 1997 г. и 2010 г. и според мнението на Френската република това е посочено в таблица 2:
Таблица 2
Погасителна вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom през периода 1997-2010 г.
Година
Процент на вноската
млн. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
С преустановяването на наемането на държавни служители от 1997 г. се определя таванът за работещите държавни служители във France Télécom. Въпреки нарастващия брой на пенсионираните държавни служители между 1991 г. и 2010 г., таблицата показва, че вноската „от работодателя“ в размер на 744 млн. EUR, платена от France Télécom през 2010 г., е била по-малка от сумата от 407 млн. EUR за разходи за пенсии, които предприятието е плащало на френската държава преди влизането в сила на реформата от 1996 г., и е била равна само на вноската „от работодателя“, която France Télécom е плащало 20 години по-рано през 1991 г. (съответно 1 151 млн. EUR и 743 млн. EUR, вж. таблица 1).
(30)
Следователно въведената със закона от 1996 г. реформа води до намаляване на вноската на France Télécom в абсолютна стойност и тази вноска вече не е обвързана с броя на пенсионираните държавни служители. Прехвърлянето на разходите към държавата, въведено със закона от 1996 г., е осъществено въпреки приетите от Сената прогнози, че ще има значително утежняване на разходите за пенсии от 2005 г. нататък, а именно с 13 млрд. FRF (1,98 млрд. EUR) през 2007 г., 21,5 млрд. FRF (3,3 млрд. EUR) през 2017 г. и 34 млрд. FRF (6,1 млрд. EUR) през 2027 г. (14)
(31)
Ето защо в разискванията по проектозакона в Националното събрание и в Сената се посочва сума от 250 млрд. FRF за прехвърляне към държавния бюджет като разходи за пенсии, които не биха могли да бъдат покрити от 100 млрд. FRF годишни социалноосигурителни вноски и 40 млрд. FRF извънредна вноска, дори и да се добави доходът от прехвърлянето на част от акциите на предприятието. По време на същите разисквания се посочва максимална прогнозна сума в размер на 40 млрд. FRF за извънредна вноска, която да намали нововъзникналия и тежък разход за държавата. Тази сума е била определена заедно със Съвета на банкерите, за да бъде съвместима със съотношението дълг/собствен капитал, равно на 150 %, както и за да съответства на заделените от предприятието провизии за пенсии и на допълнителния разход за държавата за период само от десет години, в резултат на разликата между платените пенсии и получаваната от този момент нататък погасителна вноска (15).
(32)
Целта за компенсиране на държавата се припомня не само в член 30 от закона, приет от законодателя, както и по време на разискванията по проектозакона от 1996 г., но също така в годишния доклад за дейността на France Télécom за 1997 г., в който се посочва „плащането от френската държава на извънредна вноска от 37,5 млрд. FRF, свързана с бъдещите пенсии на бившите държавни служители“ (16). Заделените от France Télécom провизии дават възможност на предприятието да намали нетното финансиране, тъй като в продължение на десет години то се е ограничило да плати само за една година допълнителния разход на държавата във връзка с реформата.
(33)
Поради това изглежда че провизията, предназначена да разпредели ефекта от бъдещите увеличения на произтичащите от закона от 1990 г. вноски, която France Télécom е заделяла всяка година на обща стойност с натрупване от 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR) през 1996 г., е била взета предвид при определянето на размера на извънредната вноска (или „еднократна компенсация“). Частта от тази вноска, която не е съответствала на заделените провизии, е покривала този допълнителен разход в продължение на десет години. Нейният размер е бил определен, като е взета предвид вече заделената от предприятието сума, както несъмнено е видно от разискванията по това време.
(34)
В действителност, поради погасителния характер на въведената със закона от 1996 г. годишна вноска „от работодателя“ оттогава задължението на France Télécom се ограничава до плащането на тази вноска без други ангажименти за покриване на евентуални бъдещи дефицити, произтичащи от пенсионната схема на неговите държавни служители или от други схеми на държавната администрация. Ето защо законът от 1996 г. превръща счетоводната провизия в безпредметна. Провизията е била вписана като чиста печалба в отчета за приходите и разходите на France Télécom към 31 декември 1996 г. в размер на 17,5 млрд. FRF (2,7 млрд. EUR) (17).
(35)
Освен това размерът на предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom е бил определен на 37,5 млрд. FRF със закона за държавния бюджет за 1997 г., т.е. на 5,71 млрд. EUR. Вноската е била финансирана чрез увеличение на краткосрочните и дългосрочни задължения на предприятието (18) и изплатена на няколко пъти между януари и октомври 1997 г. Чрез прихода от тази извънредна вноска дефицитът на френските публични администрации е бил намален до 41,8 млрд. EUR през 1997 г. Без нея дефицитът би възлизал на 3,7 % от БВП през същата година.
(36)
Приходът от тази вноска е бил предназначен за държавната институция за управление на въведената със закона за държавния бюджет за 1997 г. извънредна вноска на France Télécom. Тази вноска, заедно с евентуални финансови продукти, които може да генерира, представлява единственият приход на тази институция. Разходите ѝ са под формата на годишно превеждане в държавния бюджет, завеждано като приход от 2006 г., в специално определена пенсионна сметка за плащаните от държавата граждански и военни пенсии. Сумата на плащането е била определена на 1 млрд. FRF (152,4 млн. EUR) за 1997 г., увеличавана след това с 10 % всяка година, освен при наличие на разпоредба, която противоречи на закона за държавния бюджет. Държавната институция престава да съществува след пълното превеждане на приходите ѝ на държавата (19).
(37)
Прилагането на предвидените от закона за държавния бюджет за 1997 г. разпоредби за определяне на годишните плащания е довело до определяне през 1999 г. на периода на съществуване на държавната институция на 17 години, без възнаграждение от паричните му средства (20). Обаче поради по-големите годишни плащания спрямо предвиденото от закона за държавния бюджет за 1997 г. този период е бил съкратен. Както е посочено в таблица 3, натрупаната сума на годишните плащания на институцията през 2010 г. е вече е достигнала 5,47 млрд. EUR. Периодът на съществуване на институцията при пълно прехвърляне на наличните средства е бил предвиден до 31 декември 2011 г. (21) Ето защо законът за държавния бюджет за 2011 г. предвижда плащане на 243 млн. EUR по специално определената пенсионна сметка за тази година, чрез която би трябвало да се изчистят приходите на институцията (22).
(38)
Във всеки случай размерът на извънредната вноска от 37,5 млрд. FRF, предназначена за държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom през 1997 г., съответства на размера на вноската под 40 млрд. FRF, посочена в разискванията по проектозакона от 1996 г. Макар и платена в държавния бюджет през 1997 г. и допринасяйки ежегодно за плащането на гражданските и военните пенсии, сумата на тази вноска е била определена за компенсиране на допълнителния разход на държавата след приемането на закона от 1996 г.
(39)
Частта от заплатите за финансирането на пенсионните задължения на държавните служители, определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии след създаването на обществения оператор France Télécom през 1991 г., не е променена със закона от 1996 г. От друга страна, законите от 1990 г. и 1996 г. не са внесли изменения в пенсионната схема на обикновените служители на France Télécom, която е схемата за пенсионно осигуряване по общото право, допълнена със схемата на AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres - Главно сдружение на пенсионните институции на висшите служители) за висшия персонал и със схемата на ARRCO (Association des régimes de retraites complémentaires - Сдружение за допълнителната пенсионна схема за заетите лица) за обикновения персонал. Съгласно тази схема France Télécom и обикновените му служители поемат задължения, равностойни на тези на конкурентни предприятия що се отнася до плащаните от работодателя погасителни вноски.
(40)
Във връзка с въведената със закона от 1996 г. реформа актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, счита, че уреждането и изплащането от държавата на пенсиите на работещите и пенсионираните държавни служители на France Télécom ще възлизат на 242 млрд. FRF (36,9 млрд. EUR (23)) с известна актуализация към 1 януари 1997 г. (24) Тази цифра е близка до закръглената сума от 250 млрд. FRF, посочена от Сената. Прогнозата, направена въз основа на същите актюерски хипотези за погасителната вноска „от работодателя“, която France Télécom би трябвало да плаща като насрещна престация, е била оценена въз основа на същите актюерски хипотези на 15,2 млрд. EUR, към които трябва да се добави еднократната компенсация или извънредна вноска в размер на 5,7 млрд. EUR, напълно изплатена през октомври 1997 г. Френските органи оценяват стойността на бъдещите вноски „от работещия“ на […] млрд. EUR към момента на влизане в сила на реформата. Стойността на нетния разход, прехвърлен от France Télécom на френската държава, както е изчислена през 1996 г., възлиза на […] млрд. EUR.
(41)
За десетгодишния период, посочен по време на разискванията по проектозакона от 1996 г. (1997-2006 г.), общата сума на социалноосигурителните плащания, оценена от актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, е възлизала на […] млрд. EUR. През този период общият размер на действително изплатените социалноосигурителните плащания е бил почти същият - […] млрд. EUR, или разликата спрямо прогнозите е по-малка от 0,83 % (25). Това потвърждава a posteriori точността на прогнозите, използвани по време на разискванията по закона.
(42)
От тези данни е видно, че сумите и тяхната обосновка, разисквани в Националното събрание и в Сената за определянето на размера на еднократната компенсация или на извънредна вноска на France Télécom, съответстват на ex post проверените приблизителни стойности през десетгодишния период,посочен по време на разискванията по проектозакона. В действителност максималният размер на обявената извънредна вноска - 6 млрд. EUR (40 млрд. FRF) съответства на провизиите на предприятието до 1996 г., за да може да поеме предвижданите тогава бъдещи разходи за пенсии, или 3,6 млрд. EUR (23,4 млрд. FRF), плюс поетата от държавата разлика от 2,4 млрд. EUR между социалноосигурителните вноски „от работодателя“ и вноските „от работещия“, получени между 1997 г. и 2006 г., от една страна, и от друга страна - очакваните социалноосигурителни разходи за плащане през 1996 г. за същия десетгодишен период.
(43)
От друга страна, предадената от Френската република информация, съдържаща се в таблица 3, показва, че за периода от 1997 г. до 2010 г. общите разходи за пенсии на държавните служители на France Télécom, финансирани от френската държава вследствие на реформата от 1996 г., са достигнали […] млрд. EUR. Разходите, които трябва да финансира държавата, се определят като салдото между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и на работещите в предприятието държавни служители и плащаните пенсии на пенсиониращите се всяка година държавни служители, като се приспаднат годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom. Между 1997 г. и 2010 г. разходите бележат следното развитие:
Таблица 3
Разходи за сметка на френската държава след реформата от 1996 г. (1997-2010 г.)
(в млн. EUR)
Осигурителни вноски
(„от работодателя“, „от работещия“)
Годишни плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска на France Telecom
Изплатени пенсии
Разходи на държавата
1997 г.
[…]
152,4
[…]
[…]
1998 г.
[…]
167,7
[…]
[…]
1999 г.
[…]
184,5
[…]
[…]
2000 г.
[…]
202,9
[…]
[…]
2001 г.
[…]
223,2
[…]
[…]
2002 г.
[…]
245,5
[…]
[…]
2003 г.
[…]
270,0
[…]
[…]
2004 г.
[…]
297,1
[…]
[…]
2005 г.
[…]
326,9
[…]
[…]
2006 г.
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007 г.
[…]
395,4
[…]
[…]
2008 г.
[…]
435,0
[…]
[…]
2009 г.
[…]
578,0
[…]
[…]
2010 г.
[…]
635,8
[…]
[…]
Общо
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Съгласно приложимите разпоредби от закона за държавния бюджет за 1997 г. сумите на годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, платени през 1997 г., не са съответствали на сумите на очакваните или действително изплатените пенсии на пенсионираните служители на France Télécom, нито на сумите на разходите, останали за финансиране от държавата, и не са били определени съгласно тези суми. Ако се разгледат действително прехвърлените суми се потвърждава, че такава връзка липсва. Въпреки платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска, таблица 3 показва, че сумите на изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители на France Télécom са превишавали годишните ресурси от 2004 г. нататък, с изключение на 2006 г.
(45)
Ето защо, плащанията на годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и годишните плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска, вноска, не са определени отделно и ex ante за обслужваните пенсии на пенсионираните служители на France Télécom в специалната пенсионна сметка. В действителност определянето на извънредната вноска само за финансирането на въпросните пенсии от 1997 г. насам, ако тя е била прилагана вместо системата за превеждане на годишно нарастваща сума с предвидените 10 % в закона за държавния бюджет за 1997 г., би довело до прекратяване на съществуването на държавната институция по-скоро в края на 2008 г., отколкото в края на 2011 г., както е било предвиден, като се отчита посочения в таблица 3 непокрит размер на годишните социалноосигурителни вноски. Така или иначе, и в двата случая размерът на извънредната вноска щеше да бъде усвоен към 31 декември 2011 г.
2.2. Постепенно до пълно отваряне на пазарите на далекосъобщителни услуги
(46)
Реформата на финансирането на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда, докато тече процес на пълно отваряне за конкуренцията на пазарите на услугите, на които осъществява дейност France Télécom. От 1988 г. секторът на далекосъобщенията постепенно се либерализира съгласно Директива 88/301/ЕИО на Комисията от 16 май 1988 г. относно конкуренцията на пазарите на крайни далекосъобщителни устройства (26) и Директива 90/388/ЕИО на Комисията от 28 юни 1990 г. относно конкуренцията на пазарите на далекосъобщителни услуги (27). Директива 90/388/ЕИО предвижда прилагането на мерки за либерализация преди 31 декември 1990 г. по отношение на предаването на данни и услугите за гласова телефония и за данни за корпоративни мрежи и затворени групи от потребители. Директива 96/19/ЕО на Комисията от 13 март 1996 г. за изменение на Директива 90/388/ЕИО във връзка с осигуряването на пълна конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги (28) имаше за цел пълната либерализация на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г.
(47)
В действителност Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регулирането на далекосъобщенията е определил условията, чрез които да се проведе пълната либерализация на сектора, като се сложи край на монопола на France Télécom върху стационарните телефонни услуги и преноса на данни и се организират тарифите и взаимосвързаността с конкурентите. Дори и в други сектори, които дори не подлежат на изключителни и следователно конкурентни права от 1987 г., като пазарите на мобилна телефония, France Télécom е заемало определени водещи позиции с пазарен дял, намалял от 53,3 % на 49,8 % между 1997 г. и 2002 г. (29) По този начин със Закон № 96-659 на France Télécom са възложени задачи от общ икономически интерес и е предвидено създаването на фонд за финансиране на съответните задължения, какъвто поддържат конкурентите.
(48)
Съгласно цитираните разпоредби в съображения 46 и 47, от 1988 г. France Télécom се е изправило пред появата на конкуренти - някои от които отчасти са собственост на международни групи - на пазарите на стоки и услуги, на които то е извършвало дейност във Франция, като някои от тях, като мобилните телефонни услуги и международните далекосъобщения, съдържат трансграничен компонент. Тази тенденция се е засилила на либерализираните пазари от 1998 г. От друга страна, France Télécom е установило отношения с чуждестранни оператори като Deutsche Telekom и Sprint през 1996 г. (Global One), като от 1997 г. е умножило партньорствата и участията си - в Италия (Wind), Нидерландия (Casema), или е получило лицензи за мобилни услуги в Дания и Португалия (30).
(49)
Следователно реформата на финансирането на пенсиите на France Télécom е била осъществена заедно с либерализацията на пазара на ниво Европейския съюз. По този начин ефектите от нея са се проявили на един напълно отворен за конкуренцията пазар, на който, от друга страна, France Télécom е създало съюзи и значително е увеличило участията си в други държави членки. Всъщност желанието за насърчаване на разширяването на France Télécom към различни от Франция европейски пазари се появява със закона от 1996 г. и отварянето на предприятието за частен капитал, както е видно от декларациите при разискванията по проекта, в които се говори за „амбиции, които френското правителство имаше по отношение на националния му фаворит France Télécom“ (31).
(50)
Понастоящем France Télécom заявява, че е първият доставчик на достъп до високоскоростен интернет и третият мобилен оператор в Европа, както и че е сред световните лидери на далекосъобщителни услуги за многонационални предприятия. Извън Франция France Télécom извършва значителна дейност чрез дъщерни дружества с водещи позиции в Испания, Обединеното кралство, Полша, Словакия, Белгия и Австрия (32).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е изложила предварителната си оценка на въведените със закона от 1996 г. мерки, като ги сравни с референтната рамка за задължителните социалноосигурителни и данъчни вноски на France Télécom, определени от закона от 1990 г. Тя счете, че тези мерки изглежда са предоставили чрез държавни ресурси избирателно предимство на France Télécom, което може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки, както и че може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(52)
Освен това Комисията отбеляза, че доколкото тези мерки представляват държавна помощ, Комисията не е получила уведомление преди привеждането ѝ в действие и поради това съгласно съдебната практика следва да се счита за нова помощ. Така че Френската република не е изпълнила задължението си за подаване на уведомление съгласно Договора и следователно мярката следва да се счита за неправомерна.
(53)
Комисията заключи, че в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС тя може да разгледа съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. Комисията отбеляза също, че същата разпоредба ѝ е позволила да заключи, че предоставената на La Poste помощ по време на реформата на начина на финансиране на пенсиите на неговите държавни служители е била съвместима с вътрешния пазар (33) и че предвид сходството между двата случая е целесъобразно и в настоящия случай да се направи подобен анализ.
(54)
В предварителното разследване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар и независимо от сходството с реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste, Комисията изрази пред Френската република следните съмнения:
а)
първо, като подчертава, че тя не е разполагала с подробна информация, която да доказва, че,ставката на плащаните от France Télécom социалноосигурителни вноски е равна на тази на плащаните от частните предприятия по общото право, които извършват дейност в сектора на далекосъобщенията във Франция, Комисията отбелязва, че прилаганата към France Télécom от 1997 г. ставка на погасителната вноска не позволява да се осигури равно конкурентно ниво с неговите конкуренти. Това се дължи на факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва в себе си само общите рискове между обикновените и държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски извън общите рискове, като безработица и неизплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред;
б)
второ, Комисията не е разполагала с достатъчна информация относно въздействието върху конкуренцията на облекчаването на разходите за пенсии, за да прецени дали евентуалните положителни въздействия са повече от отрицателните. За тази цел Комисията трябваше да вземе предвид факта, че France Télécom все още не беше възстановило неправомерните и несъвместими помощи в съответствие с решението на Комисията от 2 август 2004 г. във връзка с държавната помощ, приведена в действие от Франция в полза на France Télécom (наричано по-долу „решението относно облагането с професионален данък на France Télécom“) (34), което Франция не беше изпълнила в определения срок, както установи Съдът (35).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ ЛИЦА
(55)
Мненията, представените от заинтересованите лица, са обобщени в раздели 4.1-4.3.
4.1. France Télécom
(56)
В мнението си, за което счита, че допълва представеното от Френската република мнение, France Télécom смята, че е изправено пред проблем, свързан с хроничен излишък на персонал поради предишния му статут на администрация, както и че няма същите възможности за безпроблемно наемане на служители в сравнение с конкурентите си. Поради това France Télécom трябва да отпусне значителната сума от 180 млн. EUR за обучение, равна на 4,5 % от заплатите, в сравнение с 2,9 % средна стойност за френските предприятия. France Télécom посочва и сума за заплати, по-висока с около […] % без увеличенията и премиите. Освен това, тъй като не може да осъществи социални програми, France Télécom е финансирало мерки при пенсионирането на своите държавни служители, като отпуск в края на професионалното развитие, за сума от над 8 млрд. EUR между 1996 г. и 2006 г.
(57)
Второ, France Télécom счита, че разходите за пенсии между 1990 г. и 1996 г. не са били нормални и са го поставили в неблагоприятно структурно положение спрямо частните му конкуренти в съответствие с решението по дело Combus (36), тъй като референтната рамка за оценяване на нормалния или извънредния характер на въпросните разходи е схемата на общото право, приложима към конкурентите. Изложените в решението по дело Combus принципи също така са потвърдени от Общия съд в решението му по дело Hotel Cipriani (37). France Télécom оспорва, че в сегашния случай положението на един-единствен оператор преди и след въведената със закона от 1996 г. реформа е подходяща рамка за сравнение, за да се оцени дали е налице икономическо предимство съгласно съдебната практика. Във всеки случай, ако референтната рамка бъде приложена към France Télécom преди и след реформата от 1996 г., мярката не би следвало да се определи като избирателна, тъй като се прилага по еднообразен начин в посочената рамка.
(58)
От това би следвало, че разглежданите мерки или не представляват държавни помощи по смисъла на ДФЕС що се отнася до факта, че освобождават France Télécom от неблагоприятно структурно положение, или не могат да бъдат определени като избирателно предимство, което да представлява държавна помощ.
(59)
В допълнение France Télécom счита, че ако се предположи, че е установена, държавната помощ е съвместима с вътрешния пазар съгласно установените от Комисията критерии в решението ѝ относно схемата за пенсии на La Poste (наричано по-долу „решението относно La Poste“) (38). В този смисъл специфичният характер на неговата схема да плаща изчислена само на базата на общите рискове вноска не означава, че France Télécom се е намирало в по-благоприятно положение спрямо конкурентите си от 1996 г. насам: освен структурните недостатъци, свързани със статута на заетите държавни служители, France Télécom е трябвало да понесе значителни разходи във връзка с реформата от 1996 г., чиято съвместимост с вътрешния пазар трябва да се анализира, и чийто размер от 5,7 млрд. EUR превишава твърде много сумата, която France Télécom би трябвало да плати, ако вноската му е включвала и необичайни рискове.
(60)
France Télécom счита, че в решението относно La Poste (39) Комисията е допуснала, че сумата на една-единствена извънредна вноска (2 млрд. EUR) в рамките на реформа, влязла в сила след уведомлението, но преди решението на Комисията, ще компенсира социалноосигурителни вноски за необичайни рискове до изчерпването на сумата на единствената вноска. Според France Télécom, няма как да се оправдае фактът, че Комисията се отклонява от този принцип, тъй като политическите декларации в хода на разискването по проектозакона от 1996 г. не позволяват да се счита, че вноската с определен размер на France Télécom е била определена от законодателя по такъв начин, че статуквото да се запази за десет години.
(61)
Освен това наличните данни за 1996 г. биха били в противоречие с тезата, според която тогава е счетено, че сумата от 5,7 млрд. EUR съответства точно на допълнителния разход за държавата вследствие на прилагането на закона от 1996 г. в продължение на десет години, като с всяка следваща година са компенсирани най-ниските плащани от предприятието годишни разходи, дори като се вземат предвид компенсационните разходи между пенсионните схеми, от които France Télécom е освободено през 1996 г. (40). Целта на сумата на извънредната вноска е била да се обезщети напълно френската държава във връзка с реформата. Следователно тя би трябвало да се вземе предвид при анализирането на неговото конкурентно равностойно положение от влизането в сила през 1997 г.
(62)
Накрая France Télécom счита, че тъй като без реформата от 1996 г. за предприятието биха настъпили значителни неблагоприятни последици по отношение на конкуренцията на пазари, чието либерализиране е било цел на ЕС, както и че оттогава френските органи са направили необходимото за изпълнението на решение относно прилагането на професионален данък към France Télécom (41), мярката не води до отрицателно въздействие върху конкуренцията.
4.2. Жалбоподателите
(63)
Жалбоподателите споделят оценката на Комисията в решението за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до наличието на държавна помощ по смисъла на ДФЕС в частта за облекчаването на разходите за пенсии за сметка на France Télécom, въведено със закона от 1996 г. Съгласно мотивите в посоченото решение, в което жалбоподателите изразяват съжаление, че липсва количествено определяне, размерът на помощта е 12,3 млрд. EUR и в никакъв случай не е под 9,9 млрд. EUR (42). Жалбоподателите считат, че последиците от мярката, а именно намаляването на разходите за социално осигуряване, които обичайно са част от бюджета на предприятието, а не тяхна цел, т.е. компенсацията за евентуални неблагоприятни последици, са тези, които определят квалифицирането на мярката като държавна помощ. Впрочем тогава France Télécom не би било в неблагоприятно положение по отношение на наемането на държавни служители, тъй като предприятието плаща социалноосигурителни вноски за безработица и вноски „от работещия“ с 13 % по-ниски от конкурентите си и разполага със стабилен и гъвкав персонал що се отнася до намаляването на общата сума за заплати посредством работа на непълно работно време в периода преди пенсионирането и алтернативни модели на държавната служба.
(64)
Според жалбоподателите така характеризираната държавна помощ би била несъвместима с вътрешния пазар. В действителност предоставеното на France Télécom значително конкурентно предимство е било вредно дотолкова, доколкото намаляването на разходите не е било необходимо, за да не се стигне до застрашаване на финансовата му структура: при намалени с 9,9 млрд. EUR нетни актуализирани задължения за пенсии поне през 1996 г., и тъй като не е трябвало вече да вписва този свой разход в баланса си и да го прилага към него, по-късно France Télécom задлъжнява с много по-големи суми - между 1997 г. и 2007 г. нетните му финансови задължения възлизат средно на 44 млрд. EUR. Впоследствие с помощта, която освобождава France Télécom от разходите за пенсии, наследени от монополното му положение, е финансирано разширяването на предприятието в международен план, като същевременно се засилва позицията му във Франция, където се ползва със значителни монополни предимства, разходите за които са били точно със съшия размер.
(65)
От друга страна, невъзстановените в миналото неправомерни и несъвместими помощи не позволяват разглежданата оперативна помощ да бъде обявена за съвместима предвид общия кумулативен ефект на помощите. Накрая, отсъствието на равностойно конкурентно положение след реформата от 1996 г., тъй като не са плащани социалноосигурителни вноски за рисковете за безработица и неизплащането на заплати в случай на оздравителен план на предприятието, изключва съвместимостта на реформата с правилата на Договора. Следователно е уместно пенсионните задължения на France Télécom да се изчислят от независим експерт, а Франция да се ангажира да осигури финансов неутралитет на схемата, по-специално като предвиди механизми за коригиране на вноската „от работодателя“ и на еднократната компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR в случай на вариране на разходите.
4.3. Далекосъобщителният оператор
(66)
Далекосъобщителният оператор споделя и подкрепя предварителния анализ, изложен в решението за откриване на официална процедура по разследване от Комисията, в който като нова и неправомерна държавна помощ са определени въведените със закона от 1996 г. изменения, които целят да заменят годишните погасителни вноски на France Télécom с действително поетите за плащане пенсии за сметка на държавата, като се извадят платените социалноосигурителни вноски от заетите служители със статут на държавен служител. Според оператора същото определение следва да се приложи към социалноосигурителните вноски на обикновените служители за необичайни рискове, които плащат конкурентите на France Télécom, но които последното не плаща поне от 1996 г. нито за държавните, нито за обикновените си служители. От друга страна, противно на случая, предмет на решението относно La Poste (43), изчисляването на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“ не е включвало и не включва тези социалноосигурителни вноски, което означава, че помощта не може да бъде обявена за съвместима.
(67)
Що се отнася до помощта, след като изплатените пенсии повече не се възстановяват на държавата, операторът счита, че анализът на прегледа на конкурентоспособността, изложен от Комисията в решението ѝ относно La Poste, би трябвало да доведе до противното заключение - а именно, че помощта е несъвместима. Този анализ би трябвало да се основава на действителните факти от 1996 г., а не - както в решението относно La Poste - на хипотези за бъдещето.
(68)
Впрочем според оператора на много от пазарите, на които извършва дейност, France Télécom заема положение с пазарна сила, подобно на господстващо положение. Поради това предприятието подлежи на задължения за ex ante регулиране на пазарите на едро на високоскоростни и свръхскоростни широколентови услуги с начало и терминиране на повиквания по стационарни линии. В решението си от 16 юли 2003 г. относно процедура по прилагане на член 82 от Договора за ЕО по дело COMP-38.233 Комисията също така е установила и е наложила санкции за нарушение на член 102 от ДФЕС от France Télécom чрез дъщерното ѝ дружество Wanadoo (44). Тъй като предприятието е в добро финансово състояние, получените помощи са му дали възможност да финансира разширяването на дейността му в международен план, а именно като е придобило Orange, Retevisión и AMENA.
(69)
Накрая операторът иска от Комисията да изчисли точния размер на разглежданата помощ и в съответствие със съдебната практика Deggendorf (45) да откаже да допусне, че разглежданите мерки са съвместими с вътрешния пазар, докато неправомерните помощи от миналото не бъдат възстановени.
5. МНЕНИЕ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(70)
Френската република счита, че въведените през 1996 г. промени в начина на финансиране от френската държава на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, не съдържат елемент на държавна помощ. Във всеки случай реформата от 1996 г. би била съвместима с вътрешния пазар, по-специално като се приложат мотивите на Комисията от решението ѝ относно La Poste (46).
5.1. Относно наличието на държавна помощ
(71)
Според Френската република законът от 1990 г. е поставил France Télécom в необичайно положение, дерогация от общото право, като е предвидил предприятията да плащат погасителна вноска „от работодателя“, пропорционална на общите разходи за заплати, която да не зависи от нивото на изплащаните пенсии. Поетите от France Télécom разходи са били необичайни, тъй като финансовият дефицит на подсхемата за засегнатите лица е бил сигурен и непоносим поради неизбежното намаляване на броя на заетите държавни служители, съпътствано от нарастващия брой пенсионери.
(72)
Реформата от 1996 г. е приравнила финансирането на пенсиите към общото право, без да е довела до по-благоприятно конкурентно положение за предприятието, тъй като вноската на France Télécom се изчислява годишно по такъв начин, че нивото на задължителните социални и данъчни разходи да се уеднакви с това на конкурентите от сектора на далекосъобщенията. При все това фактът, че социалноосигурителни вноски за рисковете, които не са общи за обикновените и за държавните служители, не са взети предвид при изчисляването на социалноосигурителната вноска с прилагането на „конкурентна ставка на равно заплащане“, може да се обоснове със статута на държавните служители, който изключва например риска за безработица с изключение на извънредните случаи на уволнение или напускане.
(73)
Френската република счита, че положението на конкурентите на предприятието във Франция трябва да бъде референтната рамка, за да се определи дали поетите от France Télécom разходи са били обичайни или необичайни. Впрочем в конкретния случай, като се имат предвид прекомерно високите, несправедливи и неустойчиви разходи, дерогация от общото право, които законът от 1990 г. налага на France Télécom, предвиденото с реформата от 1996 г. премахване на същите и уеднаквяването им с положението на конкурентите единствено са възстановили обичайните условия на конкуренция. France Télécom въобще не е било компенсирано за понесените неблагоприятни последици по тази схема, докато, както се подчертава в мнението на предприятието, то продължава да се намира в неблагоприятно структурно положение, да понася допълнителни разходи и да страда от липса на гъвкавост поради приложимия статут за държавните служители що се отнася до финансови механизми при пенсиониране или връщане в администрацията, образователни мерки за професионално обучение или по-високи разходи за заплати. Така че настоящият режим, който произтича от реформата, не предоставя никакво предимство на France Télécom и следователно не съдържа елемент на държавна помощ по смисъла на ДФЕС.
(74)
Това тълкуване произтича от изведените от юрисдикциите на ЕС общи принципи, съгласно които, тъй като държавни помощи представлявали само намесите, които облекчават обичайните разходи в бюджета на едно предприятие, даден закон, чрез който може да се избегне утежняването на бюджета на едно предприятие с разход, който при нормални обстоятелства не би съществувал, не представлява държавна помощ (47). Същото се отнася и за мерки, които освобождават държавен конкурент от неблагоприятно структурно положение в сравнение с частните му конкуренти (48). Това тълкуване също така е в съответствие с практиката на Комисията (49).
(75)
Накрая, в по-общ смисъл Френската република не счита за уместно настоящата процедура да включва механизмите за компенсация и свръхкомпенсация, чрез които между 1991 г. и 1996 г. (вж. таблица 1) France Télécom се е освободило от разходи, за да се определи наличието на помощ, или датата, на която предимство, произтичащо от въведената със закона от 1996 г. реформа, което не съдържа никаква разпоредба в този смисъл, е получило материално изражение. Плащането на такива разходи се е дължало на режим извън общото право, при който приложимата към France Télécom пенсионна схема е считана за автономна, което вече не е така от 1997 г.
(76)
С тези резерви Френската република е уточнила оценката на разходите, предоставена от France Télécom и посочена в съображение 61, от които предприятието вече не е освободено от 1997 г. Въз основа на реална възстановка на положението за периода 2008-2010 г. и приложена ретрополация с коефициент на преминаване Френската република счита, че разходите, от които France Télécom би се освободило освободи в това отношение, са със 165 млн. EUR по-малко от изчисленията на предприятието.
5.2. Относно съвместимостта на възможна държавна помощ с вътрешния пазар
(77)
Във всеки случай Френската република счита, че ако свързаната с France Télécom реформа от 1996 г. е представлявала държавна помощ, тя следва да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с анализа на Комисията в решението ѝ относно La Poste (50). Реформата от 1996 г. освобождава France Télécom от структурни разходи, които са засягали конкурентоспособността на предприятието на пазар в процес на либерализация, и от този момент нататък вноските му се изчисляват чрез конкурентна ставка за равно заплащане по отношение на общите рискове.
(78)
Фактът, че плащаната от France Télécom вноска от 1997 г. насам не включва необичайни рискове по отношение на обикновените служители и не е причина за несъвместимост с вътрешния пазар. В този смисъл в таблица 4, изготвена съгласно предоставената от Френската република информация, е илюстрирана разликата между плащаната от France Télécom вноска и това, което същото е щяло да плаща, ако при изчисляването са били включени необичайни рискове, като се приспаднат разходите за самоосигуряване от France Télécom и останалите удръжки, които утежняват бюджета му в сравнение с конкурентите.
Таблица 4
Вноска „от работодателя“ на France Télécom в периода 1997-2010 г., изчислена с приложена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ) и изменена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ*), за да се включат необичайните рискове
Година
КСРЗ
В млн. EUR
КСРЗ*
В млн. EUR
КСРЗ-КСРЗ*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Френската република счита, че от 1997 г. насам и до 2043 г. стойността на действително платените и предстоящи за плащане социалноосигурителни вноски от France Télécom с актуализацията ще възлезе на 13,5 млрд. EUR Прилагането на изменена конкурентна ставка на равно заплащане, която при изчисляването отчита необичайните рискове, като се приспаднат плащаните от France Télécom вноски, но не и от конкурентите му, би довело до по-висока годишна вноска за същия период, а именно в размер на 16,7 млрд. EUR. Тъй като не считат за уместно включването на посочените рискове, френските органи са изчислили, че разликата (3,2 млрд. EUR) би била до голяма степен компенсирана с платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(80)
Според Френската република подобно на решението относно La Poste (51) може да се счита, че тази вноска с определен размер е възможно да се смята за еднократна компенсация за плащането на вноските, свързани с изменена ставка, отчитаща вноските за необичайните рискове. Тогава изглежда размерът на еднократната компенсация превишава към настоящия момент сумата, получена от разликата между определената с реформата от 1996 г. ставка и посочената в таблица 4 изменена ставка, и същата тази сума на еднократната компенсация никога няма да бъде напълно покрита от разликата между двете ставки. При тези обстоятелства изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до липсата на действителна конкурентна равнопоставеност между France Télécom и конкурентите му ще бъдат разсеяни.
(81)
За Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, въведена през 2006 г., и подкрепена с примера за France Télécom през 1996 г., е идеално сравнима с последната по отношение на основните аспекти. Като се има предвид тази сравнимост, Комисията няма основание да не разглежда прецедента във връзка с La Poste. По-специално Комисията следва да допусне извънредната вноска с определен размер, наложена на France Télécom, да бъде взета предвид в анализа на равностойното конкурентно положение след реформата, като de facto бъде счетена за аванс от плащането на социалноосигурителните вноски за необичайните рискове.
(82)
Обратното - разискванията в Националното събрание и в Сената, в които тогава се посочва период от десет години за финансовото покритие на реформата, биха се базирали на по-точни декларации. Подобна мотивировка не би могла да се открие нито в изложенията на мотивите за проектозаконите, нито във въпросните закони или приетите за тяхното прилагане текстове. Намерението на законодателя през 1996 г. е било да определи разходите за пенсии на France Télécom на ниво, равно с това на конкурентите му, а не да обезсмисля реформата за период от десет години, както е видно от мотивите, които Комисията би могла да приеме, ако се базира на извадени от контекста декларации.
(83)
От парламентарните разисквания несъмнено би могъл да се направи изводът, че вноската ще бъде с определен размер без да зависи от разходите, които държавата в действителност ще трябва да поеме. По същия начин в Решение № 96-385 DC от 30 декември 1996 г. Конституционният съвет е изтъкнал, че вноската с определен размер от 37,5 млрд. FRF се обосновава с поемането на пенсиите на държавните служители от държавата без да представлява насрещна престация за тях, докато, от друга страна, плащанията в държавния бюджет не биха били засегнати от конкретен разход и биха съответствали на общите условия за баланс на същия бюджет съгласно член 18 от наредбата от 2 януари 1959 г. относно закона за държавния бюджет.
(84)
Според Френската република точният размер на извънредната вноска е бил определен със Закона за държавния бюджет за 1997 г., като е взет предвид не десетгодишен период за „възстановяване“ на дължимото на държавата чрез тази вноска, а точно обратното - в зависимост от ефекта върху структурата на баланса на France Télécom по такъв начин, че вноската да остане поносима. Размерът на вноската не е бил определен въз основа на логика за компенсиране на държавата за разходите, а като се отчитат възможностите на предприятието за плащане.
(85)
Начинът, по който тази вноска е била управлявана, без да се търси връзка с действително изплатените пенсионни плащания от 1997 г., потвърждава, че тя е с определен размер. Следователно от предоставените от Френската република данни е видно, че между 1997 г. и 2006 г. изплатените пенсии на държавните служители на France Télécom чрез специално определена за целта сметка възлизат на […] млрд. EUR, докато държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom е превела в същата сметка сумата от 3,4 млрд. EUR. За същия период нефинасираният от платените социалноосигурителни вноски остатък би възлизал на 1,2 млрд. EUR. Освен това през 1997 г. се е считало, че този фонд ще съществува от 17 до 25 години, без това да има връзка с десетгодишния период, на който Комисията основава обосновката, която тя очевидно иска да приеме.
(86)
Френската република счита, че France Télécom би останало извън пазара без реформата, с вноски, достигащи 77 % от брутното индексно възнаграждение през 2010 г. и ресурсно обезпечаване в сметките си на задълженията за пенсии на работещите за него държавни служители. Ето защо реформата е била решаващ етап от адаптирането към либерализацията на пазара в съответствие с цел на ЕС и е била ограничена до необходимия минимум. Без тази реформа France Télécom би останало извън пазара и не би могло да набере необходимите инвестиции, и по-специално за да позволи необвързания достъп до абонатна линия, без да бъде изключен рискът от изпадане в несъстоятелност, така че реформата не следва да оказва отрицателно въздействие върху конкуренцията.
(87)
Освен това според Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на France Télécom, и по-специално налагането на плащане на извънредна вноска, не е довела до разход за държавата между 1997 г. и 2006 г., а в действителност според оценките на френските органи е генерирало нетен приход от над 9,1 млрд. EUR за френската държава (52). Ако трябва да се изчислява доходът от извънредната вноска, Френската република счита, че трябва да се приеме дисконтов процент от 7 %. Следователно принципът за извънредната вноска е бил възприет през 1996 г. Инвестиционният хоризонт би трябвало да е продължителен, тъй като очакваните разлики между пенсиите за плащане и очакваните социалноосигурителни вноски превишават 500 млн. EUR едва през 2005 г., т.е. 9 години по-късно, а сумата от 1 млрд. EUR - едва 12 години по-късно. Средно за 1996 г. ставката на лихвата на държавните облигации (наричани по-долу „ДО“) за 15 години е била 6,9 %. От своя страна France Télécom е емитирало държавни облигации в периода ноември 1991 г. и ноември 1997 г. при сравнима средна ставка от 7 %.
(88)
Накрая, запорирането на сумите, поискано от Комисията съгласно решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (53), последвано от плащането на посочените суми, би трябвало да накара Комисията да сметне решението си за изпълнено в съответствие със съобщението ѝ от 2007 г. в тази област (54). Поради това кумулативният ефект на тези помощи не следва да се разглежда.
6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
6.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(90)
Прилагането на кумулативните условия на този член към фактите по случая се разглежда в раздели 6.1.1-6.1.5.
6.1.1. Помощ, предоставена от държавата чрез държавни ресурси
(91)
Законът от 1990 г. и законът от 1996 г. са приети от френската държава. В тях се предвижда мярката, съгласно която France Télécom плаща насрещна пррестация в държавната хазна в замяна на уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Тъй като в съответствие със закона от 1996 г. насрещната престация, плащана от France Télécom в държавната хазна, е по-малка спрямо първоначалния вариант на закона от 1990 г., помощта се отпуска на France Télécom чрез държавни ресурси на френската държава.
6.1.2. Поставяне в по-благоприятно положение на някои предприятия
(92)
В закона от 1990 г. е определена схемата, приложима към обществения оператор със статут на юридическо лице France Télécom. Законът от 1996 г. относно националното предприятие France Télécom изменя тази схема с разпоредби, които се прилагат към France Télécom съгласно реда и условията, определени в него само за това предприятие.
(93)
Въведената със закона от 1990 г. схема има за цел да определи конкретна насрещна престация що се отнася до принципите и размерите на платените на френската държава от France Télécom вноски „от работодателя“. Също така платимата от France Télécom насрещна престация, предвидена в първоначалната редакция на закона от 1990 г. и прилагана в периода 1991-1996 г., заедно с различната насрещна престация, въведена със закона от 1996 г. и прилагана от 1997 г., са конкретни мерки, които се отнасят само за France Télécom, и следователно, противно на твърдението на France Télécom, изпълняват условието за избирателност.
6.1.3. Икономическо предимство, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(94)
Следва да се определи дали мерките, които определят размера на разглежданата компенсация, поставят France Télécom в по-благоприятно положение. Въпросът дали измененията, въведени в член 30 от закона от 1990 г. със закона от 1996 г., представляват помощ в смисъл че предоставят икономическо предимство на France Télécom, трябва да се разглежда в светлината на естеството и общата структура на въпросната пенсионна система и произтеклите от нея последици за France Télécom, а не през призмата на причините и целите на измененията. Противно на твърдението на Френската република. преследваната с изменението на закона от 1990 г. цел по принцип не е уместна за оценяване на въздействието на мерките.
(95)
Поемането от държавата на задължение за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom произтича от прилагането на Кодекса за гражданските и военните пенсии, който е единствено приложим към въпросните бивши държавни служители. Нито законът от 1990 г., нито този от 1996 г. изменят статута на тези държавни служители, нито пък принципа за поемане от държавата на задължението за изплащането на пенсиите им. Поемането на задължение за плащането на пенсиите изглежда произтича от принципа, според който статутът на държавните служители означава, че те служат на общественото благо при пълна независимост и в общ интерес. Не е такъв случаят обаче когато тези държавни служители работят за предприятие, което предоставя услугите си срещу заплащане с цел да обслужва интереса и да носи печалба на това предприятие в конкуренция с други предприятия, които предоставят същите услуги.
(96)
В този смисъл плащането на насрещна престация на държавата, предвидено със закона от 1990 г. както в първоначалната му редакция, така и с въведените със закона от 1996 г. изменения, представлява изключение от принципа за поемане на тези разходи от френската държава. Изключението се обосновава с естеството и общата структура на системата, приложима към пенсиите на работещите във France Télécom държавни служители. В действителност, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии френската държава е длъжна да извършва уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom, които са с общ статут на държавни служители на френската държава и не подлежат на общото право за социалноосигурителните плащания.
(97)
Дори при отсъствието на насрещна престация от France Télécom френската държава би била не по-малко задължена да осигурява пожизнено държавните служители с въпросния статут, освен при едностранна промяна на тези ангажименти. Напротив, предоставянето на обучени от държавата държавни служители на France Télécom без никаква насрещна престация по отношение на платените или предстоящи за плащане пенсии би предоставило очевидно предимство на предприятието.
(98)
Тъй като конкурентните на France Télécom предприятия не наемат служители със статут на държавен служител, към които френската държава да има подобни финансови задължения, логиката на въведената със закона системата за финансиране на пенсиите и плащането на насрещни престации от France Télécom не може да се приложи към тях. В потвърждение на факта, че статутът на служителите на конкурентите е различен по отношение на рисковете от неплащане на заплати, обхванати от общото право за социалноосигурителните плащания, френските органи явно считат плащането на социалноосигурителните вноски за покриването на този риск за обосновано в техния случай. Именно на този статут се позовава Френската република, за да счита, че включването на необичайните рискове за държавните и обикновените служители при изчисляването на изплатената насрещна престация на държавата от France Télécom съгласно закона от 1996 г. не може да се обоснове.
(99)
От горепосоченото следва, че по отношение на платените разходи за наемане на обикновени служители тези предприятия нито de jure, нито de facto са в положение, сравнимо с това на France Télécom по отношение на държавните му служители, противно на твърдението в мненията на Френската република и на France Télécom.
(100)
По същия начин, не е необходимо да се прави сравнение между прилаганата към France Télécom схема на насрещна престация и схемата, определена за други държавни институции, които наемат държавни служители, като френския монетен двор (Monnaie de Paris) или Националната служба по горите (Office National des Forêts), и които за някои от дейностите си могат да бъдат квалифицирани като предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, или други държавни организации с промишлен и търговски характер, като EDF (Électricité de France) или GDF (Gaz de France) в миналото. EDF или GDF са имали специфични пенсионни системи, които не са приравнени към тези на държавните служители. От друга страна, схемите на EDF и на GDF са били обезпечени с обща схема оттогава, въпреки че е уместно да се подчертае, че Комисията е заключила, че не е съществувала помощ единствено доколкото обезпечението е било финансово неутрално за държавата (55), какъвто не е случаят с реформата от 1996 г. в настоящия случай.
(101)
В замяна на това, схемата за насрещна престация в полза на държавата срещу плащането на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, преди описаните и одобрени изменения от Комисията при определени условия в решението ѝ относно La Poste, е била схема на национално предприятие, сравнимо с държавна организация с промишлен и търговски характер, и съгласно първоначалната редакция на закона от 1990 г. остава подобна на схемата на France Télécom по отношение на годишното възстановяване на разходите на държавата за изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители и погасяването на разходите, предвидени в член L-134 от Кодекса за социално осигуряване.
(102)
Дори и да изглежда, че La Poste не е в конкуренция с France Télécom - конкуренция, която предоставените на France Télécom предимства са можели да нарушат или заплашат - вярно е също, че логиката и разпоредбите на пенсионната схема на държавните служители на France Télécom преди реформата от 1996 г. са били същите като тези от сравнимата схема, приложена към La Poste по същото време. От друга страна, Комисията е сметнала в решението си относно La Poste, че реформата на приложимата към La Poste схема е представлявала държавна помощ, противно на твърденията на Френската република във връзка с France Télécom. Като цяло, за да се направи оценка на положението на France Télécom, то трябва да бъде съпоставено с положението на държавно или частно предприятие, което би наело държавни служители, които биха запазили своя статут. Такива предприятия биха се оказали в същото сравнимо положение като France Télécom. Именно в съответствие с тази система за сравнение може да се оцени наличието на държавна помощ в полза на France Télécom.
(103)
Също така не може да се твърди, че една мярка не предоставя предимство на дадено предприятие, в случая France Télécom, само защото представлява компенсация за известно неблагоприятно положение за предприятието в миналото, противно на твърденията на Френската република и France Télécom. Комисията отхвърли наскоро и довода на един заварен далекосъобщителен оператор, конкурент на France Télécom, според който специфични пенсионноосигурителни права, подобни на тези на наследените от миналото на държавната служба и различни от тези по общото право за една част от персонала, могат да бъдат основание за мерки за намаляване на направените от оператора социални разходи, свързани с пенсиите на тази категория персонал (56). В този смисъл, както са подчертали френските органи по време на разискванията по проекта, законът от 1996 г. е наложил нов и голям разход за френската държава за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Заедно с това законът от 1996 г. е довел и до намаляване на все още плащаната от France Télécom насрещна престация.
(104)
Поради предвидения със закона от 31 декември 1996 г. начин на изчисляване на ставката на вноската „от работодателя“, France Télécom плаща на държавата насрещна престация с по-малък размер, отколкото би плащало при отсъствие на закона. Освен това, поради погасителния характер на въведената с този закон вноска „от работодателя“, France Télécom незабавно е подновило към 31 декември 1996 г. провизията, определена в сметките му, за плащането на бъдещите си задължения. По този начин разходът, от който France Télécom е било освободено, не е бил нито нов, тъй като законът от 1990 г. продължава предходната бюджетна практика, нито непредвидим, тъй като предприятието е заделило провизии за тази цел, нито дерогация от общото право в областта на социалното осигуряване, тъй като то не се прилага към плащаната от France Télécom насрещна престация.
(105)
С влизането в сила на закона от 1996 г. на френската държава е прехвърлено задължението за годишна вноска, изцяло покриваща in fine разходите за финансиране на пенсиите на засегнатия персонал. Отпуснатата съгласно закона от 1996 г. сума на помощта от влизането му в сила може да се изчисли чрез годишната разлика между насрещната престация, която представлява погасителната вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom на френската държава, и разходите, които предприятието би платило в приложение на закона от 1990 г., посочени в таблица 1, ако същият не е бил изменен, като се приспадне сумата на платената през 1997 г. вноска с определен размер.
(106)
От предоставените от Френската република оценки, изложени в съображение 40, е видно, че към момента на реформата през 1996 г. и до предвиденото погасяване на финансовите задължения вследствие на поетите от френската държава разходи, френските органи са успели да оценят общата сума на новия нетен разход до 2043 г. - годината на приключване на финансовите задължения на държавата към пенсионираните държавни служители или ползвателите на техните права - на стойност […] млрд. EUR. Размерът на нетния разход през 1996 г. е възлизал на […] млрд. EUR, след като са приспаднати годишните вноски на France Télécom (15,2 млрд. EUR), тези на служителите ([…] млрд. EUR) и извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(107)
Трябва също така да се отбележи, че изчислените суми по време на реформата през 1996 г. са приблизителна оценка на действителната стойност (57). Предвидените суми за плащане на насрещна престация от France Télécom под формата на годишни вноски, както и платената през 1997 г. еднократна компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR, нито са имали за цел, нито са насочени към бюджетен неутралитет за френската държава. Ако беше така и при условие че хипотезите за актюерските изчисления са подходящи, разходите и приходите за целия период биха били равни и следователно France Télécom не би имало икономическо предимство.
(108)
Френските органи са били наясно, че „прехвърлянето на разходите за пенсии на държавните служители на France Télécom към общия бюджет на държавата“ е било „нов и голям разход за държавата“, който извънредната вноска с определен размер или приходите от отстъпването на част от акциите на предприятието, притежавани от държавата, ще покрият само отчасти. Следователно посочените в съображение 31 разисквания сочат, че през 1996 г. френската държава не се е стремила към пълно компенсиране на поетия от нея занапред нов разход, а точно обратното - че се е стремила към поемането му така, че „на първо място [да бъдат] взети предвид голяма част от интересите на предприятието в този случай“.
(109)
Очевидно е, че дори при актюерски хипотези, различни от приетите от френската държава за оценяването на новопоетия от държавата разход, и независимо от платената през 1997 г. извънредна вноска с определен размер, реформата е предоставила значително икономическо предимство под формата на по-малки пенсионноосигурителни вноски „от работодателя“. Следователно, тъй като чрез вноската с определен размер или еднократна компенсация, прехвърлените на френската държава разходи не са могли да бъдат изцяло покрити, а най-много намалени, и предвид разглежданите суми е неуместно да твърди, че приетото тогава актюерско изчисление е било подходящо, нито че произтичащите от него прогнози за целия период до 2043 г. са били точни.
(110)
От друга страна е неуместно да се сравняват финансовите предимства, произтичащи от по-ниските социалноосигурителни вноски на France Télécom, с предполагаемите недостатъци в резултат на наемането на държавни служители, както посочва France Télécom, подкрепено от Френската република. В действителност законът от 1996 г. в никакъв случай не е довел до нарастване на предполагаемите недостатъци, тъй като не в закона е причината за наемането на допълнителни държавни служители. Впрочем чрез облекчаването на France Télécom от част от финансовите му задължения законът от 1996 г. не е имал за цел да компенсира предполагаемия недостатък, свързан със заплатите, или според израза на France Télécom - по-малката гъвкавост при наемането на държавни служители.
(111)
Поради това с цел по-голяма изчерпателност следва да се отговори на доводите за изложените от Френската република и France Télécom предполагаеми недостатъци при наемането на държавни служители.
-
Първо, непосредствено преди пълното отваряне на френския пазар за конкуренцията France Télécom е разполагало с обучен и компетентен персонал, без който, ако би трябвало да бъде заменен изцяло, предприятието не би запазило пазарното си положение - нещо, което France Télécom пропуска да спомене в писменото си изложение.
-
Освен това сумата на заплатите и инвестициите в обучение на персонала - които според France Télécom представляват недостатъци, са обичайни разходи в бюджета на едно предприятие, и не е установено, че те не подобряват ангажираността и производителността на служителите спрямо конкурентите.
-
От друга страна, макар да е вярно, че France Télécom не разполага с възможности за коригиране на сумата на заплатите чрез въвеждане на социален план за намаляване на броя на засегнатите служители, е съмнително, че такъв план, отнасящ се единствено до служителите с държавен статут, поради този техен статут би могъл да бъде правилно изпълнен. В замяна на това преустановяването на наемането на държавни служители през 1997 г. и използването на обикновени служители са предоставили известни възможности за гъвкавост за коригиране на сумата на заплатите.
-
Накрая, макар да е вярно, че предприятието заделя значителни бюджетни средства за насърчаване на ранното пенсиониране на въпросните служители, това не променя факта, че насърчаването и интересът на предприятието да въведе подобен механизъм биха били по-малки без предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне върху френската държава на поетите от France Télécom финансови задължения. Чрез този механизъм се насърчава ранното пенсиониране и съответно по-скорошното поемане на разходите за пенсии на въпросните служители от държавата. Без закона от 1996 г. France Télécom би продължило да поема тези разходи.
(112)
Също така изглежда необосновано, тъй като няма връзка с въпроса за наличието или липсата на произтичащо от въпросните мерки икономическо предимство, разглеждането на изтъкнатите от жалбоподателите конкурентни предимства за France Télécom вследствие на предишния му монопол. Предполагаемите предимства и недостатъци нямат фактическа връзка с въпроса за уеднаквяването на условията на конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги що се отнася до социалните разходи.
(113)
Само предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска с определен размер веднага води до нарастване на разходите на France Télécom спрямо вече определеното референтно положение. Плащането на вноската с определен размер е намалило сумата на получената и оставаща за получаване от France Télécom помощ до погасяването на поетите от френската държава финансови разходи вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г. Без да се засяга точността на тогава приложените от френското правителство актюерски методи, без вноската с определен размер нетната сума на разходите, от които би било облекчено France Télécom през 1996 г., би възлизал на 18,9 млрд. EUR, а не на […] млрд. EUR.
(114)
Законът от 1996 г. е предоставил и продължава да дава възможност на France Télécom да разполага с по-големи финансови ресурси, за да извършва дейността си на съответните пазари. Вследствие на закона от 1996 г. тези ресурси са по-значително по-големи спрямо тези, с които France Télécom е разполагало по време на закона от 1990 г. в първоначалната му редакция. Пазарите на далекосъобщителни услуги, на които France Télécom е извършвало и продължава да извършва дейността си на цялата територия на Франция и в останалите държави членки, постепенно са отваряни за конкуренцията чрез постепенното премахване на изключителни или специални права от 1988 г., а след това и чрез пълното им премахване през 1998 г., освен при конкретни изключения. Отварянето на пазара за конкуренцията във Франция завършва през 2002 г. Премахването на правните пречки е съпътствано от навлизането на други оператори, с които France Télécom се конкурира и тогава, и сега, дори преди законодателните мерки от 1990 г. и 1996 г., предмет на настоящото решение.
(115)
Освободено от задължението за обезпечаване на разходите за бъдещи пенсии на държавните си служители и при по-ниско ниво на годишна социалноосигурителна вноска, France Télécom е постигнало баланс с по-малко задължения и разходи, което е увеличило привлекателността му при набирането на капитал и го е поставило в по-благоприятно положение в сравнение с това преди реформата от 1996 г. Облекчено от свързани с френския исторически пазар разходи, предприятието е могло да се развива по-безпроблемно на новоотворените за конкуренцията пазари в другите държави членки, което в действителност е и направило, както се посочва в съображения 48-50.
(116)
От горепосоченото следва, че намаляването на разходите на France Télécom в резултат на начина на изчисляване на платимата на френската държава компенсация в замяна на поемането на разходите за пенсиите на държавните служители, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията между France Télécom и новите оператори във Франция и в другите държави членки, в които France Télécom присъства.
6.1.4. Засягане на търговията между държавите членки
(117)
Пазарите, на които France Télécom извършва дейност във Франция, са постепенно отваряни за конкуренцията от 1988 г. и съответно широко отворени за търговия между държавите членки. С Директива 96/19/ЕО се предвижда пълното либерализиране на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г. Във Франция се установяват оператори с капитал, притежаван отчасти от предприятия от други държави членки. Някои от тези пазари са свързани с международните далекосъобщения между държавите членки. По същия начин чрез дъщерни дружества France Télécom предоставя електронни съобщителни услуги в други държави членки, а именно Испания, Белгия и Обединеното кралство.
(118)
При тези обстоятелства дадена мярка, която облекчава експлоатационните и оперативните разходи на France Télécom и съответно освобождава ресурси, с които предприятието разполага за инвестиции или за подобряване на търговското си предлагане във Франция, или за да се установи в други държави членки, може да засегне търговията между държавите членки.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(119)
От горепосоченото следва, че като намалява насрещната престация, каквато представлява платимата на държавата вноска „от работодателя“ в замяна на разходите за пенсии, предвидени в първоначалната редакция на закона от 1990 г., и като я заменя с предвидената в закона от 1996 г. насрещна престация, доколкото последната е с по-малък размер от предходно прилаганата, Френската република е предоставила чрез държавни ресурси помощ на France Télécom, която нарушава или заплашва да наруши търговията между държавите членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и то по време на предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне на разходите.
(120)
Следователно е необходимо да се проучи дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Алтернативни правни основания за съвместимост на помощта
(121)
Комисията отбелязва, че Франция не се е позовала на член 106, параграф 2 от ДФЕС като основание за съвместимостта на разглежданите мерки.
(122)
Предвидените в член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогации за помощите със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощите за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия и други извънредни събития, както и помощите, предоставени в отделни региони на Федерална република Германия, очевидно не са приложими в разглеждания случай.
(123)
По отношение на предвидените в член 107, параграф 3 от ДФЕС дерогации Комисията констатира, че разглежданите помощи не са предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, не представляват проект от общоевропейски интерес и нямат за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика. Също така те нямат за цел насърчаване на културата и опазването на наследството.
(124)
Следователно изглежда, че само член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС е приложим за оценка на съвместимостта на тази мярка.
6.3. Съвместимост на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(125)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се считат: (…) помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (…)“.
(126)
За бъде счетена дадена помощ за съвместима с вътрешния пазар с мотива, че улеснява развитието на икономически дейности или на някои икономически сектори, тя трябва да подобрява начина, по който се упражнява икономическата дейност. Дадена помощ е съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) само ако не засяга условията до степен, която противоречи на общия интерес. В оценката си Комисията обръща особено внимание на критериите за необходимост и пропорционалност (58).
(127)
Първо, и предвид изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на процедурата, следва да се отбележи, че Френската република е удържала от France Télécom достатъчно голяма сума, съответстваща на изисканото от Комисията възстановяване на помощите в решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (59). Комисията, след потвърждение на решението на Първоинстанционния съд, което отхвърля иска за отмяна на това решение от Съда (60), счита, че Френската република е предприела необходимите мерки за изпълнение на задълженията си по това решение. Тъй като правилното възстановяване на изплатените помощи в съответствие с професионалния данък премахва икономическото предимство, което е имало France Télécom, в този смисъл не е уместно да се разглеждат последиците от евентуално натрупване с помощта, предмет на настоящата процедура.
(128)
По отношение на останалото следва да се отбележи още в самото начало, че противно на инвестиционните разходи, социалноосигурителните разходи на едно предприятие представляват текущи оперативни разходи и че дадена помощ, която води до съкращаването им, представлява помощ за функционирането на предприятието, чиято съвместимост с вътрешния пазар съгласно съдебната практика на Съда подлежи на стриктна оценка от Комисията.
6.3.1. Съответствие на мярката за помощ с цел от общ интерес
(129)
В настоящия случай приведената в действие помощ от 1997 г. насам може да се счита като целяща да улесни развитието на икономическата дейност за предоставяне на електронни съобщителни услуги в контекста на пълната либерализация на тези пазари. В действителност законът от 1996 г. е бил приет заедно със Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регламентирането на далекосъобщенията, който въвежда произтичащите за Франция задължения от правото на ЕС, а именно тези от Директива 96/19/ЕО.
(130)
В този смисъл общата цел, която се цели със закона от 1996 г. що се отнася до плащането на насрещна финансова престация на френската държава, е да се сближат равнищата на задължителните социалноосигурителни и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, произтичащи на общото право за социалноосигурителните плащания. Използваното средство, а именно мярка за помощ, насочена пряко и изключително към начина на определяне на вноските „от работодателя“ на France Télécom, изглежда подходящо за постигане на определената цел.
(131)
Дадена мярка за помощ, предназначена да намали текущите социалноосигурителни разходи на France Télécom, поети във време, когато предоставянето на услуги при съществуващ монопол по отношение на голяма част от дейностите му, не е изисквало икономически ефективно поведение, в една различна конкурентна среда може да допринесе за подобряването на начина на предоставяне на предишните монополни услуги, доколкото разпределянето на финансови ресурси от конкуренти предприятия за техните социалноосигурителни разходи не води чрез отклонения до процес на конкуриране на основата на качествата. Разбира се, по-долу са изразени резерви по отношение на адекватността на някои разпоредби на закона за постигането на преследваната от него цел. При все това нито легитимността, нито съответствието му с целта от общ интерес за развитие на пазари на електронни съобщителни услуги с ефективна конкуренция, като допринася по този начин за технологичния напредък и за икономическия подем на тази дейност, не следва да се поставят под съмнение.
6.3.2. Необходимост от мярката за помощ
(132)
Ограничаването на броя на държавните служители, работещи за France Télécom, наложено с предвидената в закона от 1996 г. забрана за наемане след 1 януари 2002 г., неизбежно би довело до значително увеличаване на пенсионноосигурителната тежест за France Télécom пропорционално на заетите в него държавни служители. Лишено от възможността да наема държавни служители от държавните институции, което от друга страна е разбираемо предвид предоставянето на въпросните услуги вече в конкурентна среда, France Télécom би било изправено пред прекомерно големи разходи за пенсии на въпросните служители в сравнение с тези на конкурентите му тогава и сега. Също така следва да се отбележи, че задължението за плащане на насрещна престация на френската държава, предвидено в първоначалните разпоредби на закона от 1990 г., е засягало не само заетите държавни служители на конкурентни пазари през 1990 г. и по-нататък, но и държавните служители от главната дирекция на Министерството на пощите и далекосъобщенията, излизащи в пенсия през 1990 г.
(133)
Така например според Френската република ставката на вноската за France Télécom при запазване на разпоредбите на закона от 1990 г. би била 77 % от брутното индексно възнаграждение на заетите държавни служители през 2010 г. Тази ставка е близка до […] %, което би позволило да се осигури напълно равностойно конкурентно положение по отношение на общите и различните от общите рискове между France Télécom и неговите конкуренти. В абсолютни стойности разликата би била около […] млн. EUR годишен допълнителен разход спрямо ставката на вноската, осигуряваща равнопоставено конкурентно положение. Освен това поради непосочването в закона на вече погасителния характер на вноските „от работодателя“, France Télécom щеше да продължи да бъде изправено пред нуждата от значително по-голямо обезпечаване в сравнение с вече заделените провизии през 1996 г. в размер на 3,6 млрд. EUR.
(134)
В този смисъл съображенията на жалбоподателите, че France Télécom е могло от 1996 г. да поеме финансово задължение, което е много по-голямо от разходите, от които го е освободила френската държава, не са уместни, тъй като нямат връзка с разглеждания въпрос. Въпреки че нарастването на поетите финансови задължения от France Télécom през 1996 г. и разглежданите суми към момента да елиминират изтъкнатия от Френската република риск от изпадане в несъстоятелност на предприятието, ако беше продължило прилагането на предвидената в закона от 1990 г. схема, мярката за помощ изглежда необходима за в бъдеще, за да може France Télécom да се конкурира на въпросните пазари на основата на качествата си, без върху него да пада тежестта на наследени от миналото социалноосигурителни разходи, които не съществуват за неговите конкуренти.
(135)
Съображенията на жалбоподателите и на далекосъобщителния оператор относно уместността на цялостна оценка с оглед да се прецени необходимостта от помощта спрямо другите предимства, произтичащи от монопола на France Télécom в миналото, в случая са неоснователни. Наистина от 1996 г. на много пазари на услуги, на които извършва дейност във Франция, France Télécom продължава да заема водещо положение именно вследствие на мрежови ефекти, присъщи на пазарите на съобщенията. Освен това France Télécom е разширило присъствието си на пазарите в други държави членки, като е заело сериозни позиции, по-конкретно в Полша и Испания. Вярно е също че, както подчертава косвено далекосъобщителният оператор в мнението си, поради господстващото си положение по смисъла на член 102 от ДФЕС или поради значителната си пазарна сила съгласно приложимата правна уредба към електронните съобщения в ЕС (61), France Télécom има особени асиметрични задължения, които конкурентните предприятия с по-малка пазарна сила нямат.
(136)
Впрочем тези задължения, например по отношение на достъпа до неговата мрежа, определянето на тарифите според разходите или въздържането от търговско поведение, допустими за дадено предприятие, което не заема господстващо положение, са предназначени именно за да се гарантира, че положението на France Télécom, наследено от предишния му монопол, не е в ущърб на конкуренцията. Тези ad hoc регулаторни инструменти, разработени и периодично прилагани от националните органи в областта на регулирането и конкуренцията, както и от Комисията (62), са по-целенасочени и ефективни за премахване на посочените от жалбоподателите трайни недостатъци вследствие на предимствата на France Télécom, дължащи се на предишния му монопол.
(137)
Следователно държавната помощ, предмет на настоящата процедура, изглежда необходима за постигането на цел от общ интерес и подобрява условията на конкуренция, свързани с разходите за пенсии, и по този начин предоставянето на електронни съобщителни услуги.
6.3.3. Пропорционалност на мярката за помощ
(138)
Налага се изводът, че въведената със закона от 1990 г. насрещна финансова престация в полза на държавата за уреждането и плащането на пенсиите е конкретно за France Télécom и sui generis. Принципът за пълно възстановяване, предвиден с първоначалния закон от 1990 г., е заменен с различна схема за определяне на размера на насрещната престация, плащана на държавата от 1996 г. Теоретично е имало няколко възможности за определяне на размера на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“,като се стига до пълно поемане на разхода от държавата без възстановяване. От 1997 г. тази насрещна престация се изчислява спрямо определи разходи на конкурентните предприятия в сектора. За да се установи дали помощта е пропорционална за постигане на определената цел, следва да се проучи дали референтната рамка за определянето на размера на насрещната престация, приета със закона от 1996 г., е обективна и обоснована.
(139)
Следва да се отбележи още в самото начало, че в процедури, свързани с намаляването на разходите за пенсии на държавни служители на бивши монополни оператори в сектора на далекосъобщенията, OTE в Република Гърция и BT Plc в Обединеното кралство, Комисията е проверила по-специално дали тези предприятия са били обект на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на конкурентите, за да вземе съответното решение за съвместимост или несъвместимост с вътрешния пазар по силата на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС на предоставените на въпросните оператори държавни помощи (63). В разглеждания случай Комисията констатира, че ежегодно плащаните от France Télécom и предвидени със закона от 1996 г. погасителни вноски не дават възможност да се гарантира удържането на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на неговите конкуренти. Конкурентната ставка на равно заплащане (наричана по-долу „КСРЗ“) не е постигната.
(140)
Френската република и France Télécom обаче се позовават на извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, платена през 1997 г. от France Télécom съгласно закона от 1996 г. Сумата на вноската с определен размер е била изчислена през 1996 г. по такъв начин, че за период от десет години от прилагането на закона от 1996 г. да компенсира допълнителния разход, предвиден тогава за държавата, като, от друга страна, са отчетени счетоводните провизии, които France Télécom е било заделило и които предприятието е успяло да поднови през бюджетната 1996-1997 година. Извънредната вноска с определен размер се разделя на два елемента:
-
от една страна, сумата от 3,6 млрд. EUR заделени провизии от France Télécom до 1996 г. за поемането на разходите за тогава предвидените бъдещи пенсии на държавните служители;
-
от друга страна, сумата от 2,1 млрд. EUR (наричана по-долу „допълнителната сума“), съответстваща както според прогнозите на държавните органи, така и според фактите, на нетните социалноосигурителни разходи за уреждане на пенсиите, които държавата е трябвало да плати в рамките на десет години - между 1997 г. и 2006 г., поради прехвърлянето на разходите за пенсиите на държавните служители от сектора на далекосъобщенията.
(141)
Тъй като чрез вноската с определен размер от 5,7 млрд. EUR никога не се е целяло компенсиране на отсъствието на конкурентна ставка на равно заплащане между France Télécom и неговите конкуренти, не би било обосновано да се търси баланс тази вноска и годишните погасителни вноски, които не са били платени от France Télécom, а биха били необходими за постигането на действителна конкурентна ставка на равно заплащане.
(142)
За сметка на това, при разглеждането на парламентарните разисквания е видно, че допълнителната сума от 2,1 млрд. EUR е била предназначена да покрие прехвърлянето на разходите от 1997 г. до 2006 г. и на практика да отстрани последиците от помощта за десетгодишен период. Така нетното финансиране на France Télécom, съответстващо на тази допълнителна сума, е представлявало финансирането за десетгодишен период на допълнителния разход за реформата за френската държава.
(143)
От друга страна, извънредната вноска включва подновяването на станалите безпредметни счетоводни провизии, заделяни до 1996 г. Подновените от държавата провизии са били създадени от France Télécom, за да може да поеме разходите за бъдещите пенсии и подновяването им премахва последиците от помощта за периода на плащане на пенсиите, които могат да покрият.
(144)
При все това в закона от 1996 г. се посочва една-единствена извънредна вноска, без приложимите разпоредби - както тези на закона за държавния бюджет, така и тези на последващите укази - да разграничават произтичаща от провизиите сума, която би било уместно да се извади от прехвърлените на държавата разходи за този период. В член 6 от закона от 1996 г. ясно се посочва, че извънредната вноска с определен размер е платена под формата на насрещна престация за поемането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители. Поради това при анализа на реформата извънредната вноска следва да се разглежда в нейната цялост.
(145)
Тъй като чрез плащането на извънредната вноска с определен размер France Télécom е покрило разходите за пенсии на държавните служители в сектора на далекосъобщенията и компенсационните разходи между схемите за близо петнадесет години, последиците от помощта са били неутрализирани. Следователно с плащането на извънредната вноска France Télécom е неутрализирало последиците от помощта през този период. Поради това е оправдано през този период France Télécom да не е длъжно да изпълнява условията за съвместимост на тази помощ и така да не плаща необходимата годишна вноска за осигуряването на конкурентна ставка на равно заплащане, включваща необичайните рискове за обикновените служители.
(146)
Стъпките на тази мотивировка следва да се разгледат подробно.
(147)
Налага се изводът, че годишните погасителни удръжки, плащани от France Télécom след реформата от 1996 г., не дават възможност да се постигне конкурентна ставка на равно заплащане, както се подчертава в решението за откриване на процедурата по разследване. Това произтича от факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва само социалноосигурителните вноски за общите рискове за обикновените и за държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски за необичайните рискове като безработица или неплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен път.
(148)
От таблица 4 е видно, че неотчитането на необичайните рискове при изчисляването на платимата от France Télécom вноска води до значителна разлика между насрещната престация, която предприятието плаща на държавата, и това, което би плащала, ако ставката на вноската е била изчислена за осигуряване на напълно равнопоставени условия на конкуренция с базите за изчисление на разходите на конкурентите. Следователно произтичащата от закона мярка за помощ не отговаря на принципа на пропорционалността. За да изпълни този принцип и за да постигне обявената легитимна цел за подобряване на условията на конкуренция чрез уеднаквяване на начините за изчисляване на разходите за сметка на предприятията, извършващи дейност на съответните пазари на далекосъобщителни услуги във Франция, отпуснатата на France Télécom в съответствие закона от 1996 г. помощ би трябвало тогава и сега действително да уеднакви в бъдеще тези разходи, като включи разходите за необичайните рискове за двете категории служители.
(149)
Във връзка с това не може да бъде приет доводът на Франция, че държавните служители не са изложени на някои рискове и съответно е необосновано да се плащат вноски за тези рискове. На първо място, тъкмо в резултат на държавните мерки въпросните рискове не биха се проявили и поради това не е обосновано France Télécom да получава финансово предимство. Например тъкмо поради ангажимента на френската държава спрямо заетите държавни служители във France Télécom и поради факта, че тя е свой собствен осигурител, рискът от неплащане на заплати в случай на оздравителен план на предприятието не съществува. Възможността обаче France Télécom да обяви несъстоятелност, като всеки един конкурент, не може да се изключи. И в двата случая не става въпрос за предимство, предоставено на предприятието, а за предимство, предоставено пряко на неговите служители. Гаранцията за изплащане на заплатите възниква след като предприятието вече престане да съществува. За разлика от France Télécom,едно конкурентно предприятие трябва да плаща социалноосигурителни вноски, за да покрие риска от неплащане на заплати след като вече престане да съществува. Следователно предоставянето на предимство на последното не е обосновано, било то под формата на по-ниска социалноосигурителна вноска, или както е на практика, чрез изключване на този риск от начина на изчисляване на вноските на France Télécom.
(150)
След това, погледнато в по-общ план, самата цел на въведената през 1996 г. реформа, която не изглежда да е била доведена до логичен завършек, е да уеднакви условията на конкуренция по отношение на социалните и данъчните разходи между конкурентите в сектора, и то независимо от статута на служителите им и от наличието на ефективно задължение за France Télécom да членува и да плаща вноски в компетентните организации за управление. Именно тази логика на уеднаквяване на условията на конкуренция би направила възможна съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Въпросът дали служителите на France Télécom са изложени или не са на такива рискове е неуместен в тази логика.
(151)
В заключение, едно намаляване на поетите разходи за пенсии с прехвърляне на нетната тежест върху държавата би било в съответствие с принципа на пропорционалността само ако то даваше възможност за уеднаквяване на условията на конкуренция. Впрочем France Télécom не е било поставено в положение на пълна равнопоставеност с предприятията от сектора по отношение на социалните разходи върху заплатите, тъй като някои социални и данъчни разходи не са били включени в базата за изчисляване на годишната вноска.
(152)
Противно на претенциите на Френската република и на France Télécom, също толкова необосновано е да се взима предвид вече изплатената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, за да се съпостави с недостатъчната ставка на прилаганата към France Télécom погасителна вноска.
(153)
Първо, Комисията желае да припомни, че при всяко положение тя трябва да установи дали условията за прилагане на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, са изпълнени, без да е обвързана с предходната практика на вземане на решения, дори такава да бъде установена (64).
(154)
Във всеки случай разглежданата тук реформа значително и в много отношения се различава от посочената в решението относно La Poste (65), на което се опитват да се позоват френските органи.
(155)
В действителност, противно на реформата, посочена в решението относно La Poste, на което се позовават Френската република и France Télécom, реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда непосредствено преди отварянето на ниво Европейски съюз на пазари, на които France Télécom е било в състояние да развива дейност.
(156)
Впрочем е видно, че France Télécom се е възползвало от либерализацията с установяването си на пазарите на други държави членки, при това благодарение не само на промяната на статута му в акционерно дружество, но и отчасти вследствие на премахването от баланса му на задължения за разходи за пенсии и на по-малки евентуални бъдещи разходи в резултат на реформата. Облекчаването на задълженията му по баланса са позволили на France Télécom да увеличи платежоспособността си и възможността си за получаване на заеми. От предоставените в мнението на жалбоподателите данни за задлъжнялост, които не се оспорват от Френската република, е видно, че нетните финансови задължения на France Télécom от 19,2 млрд. EUR през 1997 г. нарастват на 83 млрд. EUR през 2002 г.
(157)
Наистина една активна инвестиционна политика на разширяване към пазарите на други държави членки, станала възможна след либерализацията, може да е в основата на това значително нарастване на финансовата задлъжнялост. Не по-малко вярно е, че събирането на необходимите средства е станало възможно отчасти поради облекчаването на разходите за пенсии с нетна сума в размер на […] млрд. EUR, прехвърлени на френската държава през 1996 г. Поради това мнението на далекосъобщителния оператор, който се стреми да докаже, че помощта би позволила на France Télécom да финансира разширяването си в международен мащаб (мнение, изложено в съображение 68) не са, макар и косвено, лишени от основание.
(158)
В замяна на това, всички пазари на пощенски услуги, на които френското предприятие La Poste може да развива дейност в ЕС, все още не са напълно отворени за конкуренцията и ще бъдат отворени едва през 2012 г., т.е. шест години след реформата на финансирането на пенсиите на La Poste (66). Ограничаващите конкуренцията последици от предоставената на France Télécom помощ на напълно отворени пазари са по-значителни отколкото тези от помощта, отпусната на La Poste. Следователно не се изисква пълно съпоставяне на необходимите условия за съвместимост на помощта, тъй като става въпрос за различни конкурентни положения на пазари, чийто приоритет при тяхното отваряне на ниво Европейски съюз и приносът за конкурентоспособността на икономиката му също са били различни. В резултат на това критерият за общ интерес, заложен в член 107 параграф 3, буква в) от ДФЕС, не трябва непременно да се оценява по един и същ начин в тези два случая.
(159)
Освен това финансовото положение на La Poste и следователно способността му за разширяване на външни пазари и за засилване на присъствието му на френския пазар не са били сравними с тези на France Télécom. Както е подчертано в решението относно La Poste, без реформата от 2006 г. поради преминаването към нови счетоводни стандарти La Poste е трябвало да впише в сметките си провизия за задължение в полза на държавата, водена дотогава извън баланса, възлизащо на сума от 76 млрд. EUR (67). Ето защо, противно на La Poste, France Télécom е вписало счетоводни провизии в сметките си, за да може да изпълни бъдещите си задължения без реформата, което обективно води до различно финансово положение на всяко от двете предприятия.
(160)
Също така отсъствието на реформа по отношение на France Télécom и продължаването на схемата, въведена със закона от 1990 г., биха довели до нарастване на разходите за пенсии, които биха се увеличили значително след периода 2005-2007 г. според тогавашните прогнози, изложени в съображение 30, което се потвърждава впоследствие от данните за резултатите в таблица 3. Така че в момента на реформата продължаването на схемата, установена с приложимия към La Poste закон, неизменно е довело до годишен допълнителен разход за La Poste в приблизителен размер на […] млн. EUR (68).
(161)
Следователно не е установено, че положението на двете предприятия в резултат на приложимия закон преди съответните реформи, и оттам конкурентните последици за тях, са били подобни. Фактите сочат противното. От това следва, че проучване, което води до подобни заключения и в двата случая, не е обосновано.
(162)
От друга страна, в случая на решението относно La Poste е имало достатъчно основания да се счита, че извънредната вноска с определен размер би могла да бъде разпределена в бъдеще като аванс от плащането на вноските, свързани с изменената конкурентна ставка на равно заплащане. В разглеждания случай такива основания няма. В действителност условието, което налага преразпределянето на извънредната вноска на La Poste, е било определено след като Комисията е започнала официалната процедура по разследване, като поставя под въпрос подценяването на погасителната вноска, необходима за постигане на конкурентна ставка на равно заплащане.
(163)
До голяма степен, и въпреки че френските органи не го признават изрично, разпределянето на въпросната извънредна вноска с определен размер в решението относно La Poste е било резултат от преговори между Комисията и държавата членка, целящи да гарантират плащането на погасителна вноска, която да осигури конкурентна ставка на равно заплащане. При тези преговори отправната точка за френските органи, изразена в уведомлението им от 23 юни 2006 г. след първоначалния обмен на информация по случая през декември 2005 г., е била, че предвидената за La Poste извънредна вноска не е била необходима от гледна точка на конкурентното равностойно положение, за разлика от проекта за реформиране на предвидената годишна вноска.
(164)
Следователно решението на Комисията не би потвърдило влязла в сила реформа, както твърди France Télécom. В действителност уведомлението и решението за откриване на процедурата по разследване от 12 октомври 2006 г. са предхождали определянето на сумата на извънредната вноска със Закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. (закона за приемане на поправки в Закона за държавния бюджет за 2006 г.). Преговорите са засягали различни аспекти на реформата, и по-специално отчитането на предимството, което би могла да представлява реформата, за която е отправено уведомление в миналото, обхвата на изчисляване на предвидената ставка на вноската и вземането под внимание на спецификата на La Banque Postale по отношение на пощенските дейности и засегнатия персонал. Преговорите са продължили и едва в мнението си от 8 юни 2007 г. френските органи са възприели начина за разпределяне на извънредната вноска в рамките на общо споразумение относно реформата, като по този начин се връщат на позицията си, оповестена във връзка с извънредната вноска и начина на бъдещото изчисляване на годишните вноски.
(165)
От друга страна, противно на разпоредбите на Закона за държавния бюджет за 1997 г. относно създаването на държавна институция за управление на вноската на France Télécom, в които са били предвидени строги правила за годишните плащания към държавата, държавната институция за управление на вноската на La Poste не е била обект на конкретни правила (69). Тъй като е ставало въпрос за извънредна вноска за плащане и свободна за разпределяне, Комисията е сметнала, че Френската република може да намали сумата и едновременно с това да увеличи ставката на годишната вноска на La Poste.
(166)
От друга страна се налага изводът, че законът от 1996 г. определя параметрите за изчисляване на годишната вноска, редовно плащана на държавата като насрещна престация за пенсиите на държавните служители, без да се засяга отчитането на необичайните рискове за държавните и обикновените служители. В този смисъл Общият съд и Съдът на ЕО са посочили по отношение на дължимия от France Télécom професионален данък, че облекчаване на тежести не може да бъде компенсирано с различна специфична тежест, и по-специално когато държавата членка, в случая Френската република, не успява да докаже, че предишни тежести са били установени с оглед на предвиждащо се по-ниско ниво на тежести при различен режим на данъчно облагане (70).
(167)
Комисията не може да пренебрегне факта, че целта на вече изплатената през 1997 г.специфична вноска с определен размер, както изрично се посочва в член 6 от закона от 1996 г., е била да компенсира отчасти френската държава за финансовата тежест, поета от нея съгласно закона от 1996 г.
(168)
Освен това от съдържанието на посочения в съображение 27 доклад на Сената е видно, че чрез гласуването на принципа на извънредната вноска законодателят не е искал да вземе предвид и още по-малко да компенсира разликата между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и относително по-високите вноски на конкурентите. Обратното - законодателят преднамерено е принудил France Télécom да плаща годишни разходи, които не покриват необичайните рискове за двете категории персонал (държавни и обикновени служители), без да търси връзка между този избор и удържането на извънредната вноска, платена през 1997 г.
(169)
Разходът за France Télécom, какъвто е била вноската с определен размер, е плащан като общ приход в бюджета на държавата в държавната институция за нейното управление и усвояване. При тези условия Комисията не може нито изцяло, нито отчасти да преразпредели фиктивно и a posteriori вече усвоената извънредна вноска с определен размер към цел, абсолютно различна от тази, за която е била определена от френските органи и не е предвидена със закона, а именно компенсирането на неотчитането на необичайните рискове за обикновените и държавните служители. Следователно вноската с определен размер не е била въведена с цел пълно уеднаквяване, при различен законов и регулаторен режим, на годишните разходи на France Télécom с тези на неговите конкуренти.
(170)
По същите причини и съгласно правилата за управление и изплащане към бюджета, предвидени в Закона за държавния бюджет за 1997 г. и изпълнявани и понастоящем, твърденията и изчисленията на Френската република, които имат за цел да покажат, че реформата от 1996 г. към днешна дата се е изплатила чрез значителен излишък от приходи за държавата, не следва да бъдат приети.
(171)
В действителност, като се имат предвид редът и условията за управление и използване на извънредната вноска с определен размер на France Télécom чрез компетентната държавна институция, определени в закона за финансите, и данните за действително извършените плащания от 1997 г. насам, представени от Френската република и посочени в съображения 36 и 37 и в таблица 3, следва да се отбележи, че приходите, на които се опитва да се позове Френската република, с инвестиция, която генерира лихви при ставка 7 %, никога не са съществували.
[…]. Освен това твърдението не отразява действителното поведение на френските органи. Предвид определените в законите за държавния бюджет правила за управление от самото ѝ създаване въпросната държавна институция не е имала такива приходи, които от друга страна не са били предвидени и не са генерирали лихви. Обратното - средствата на институцията би трябвало да са напълно усвоени към 31 декември 2011 г. Те биха били усвоени и по-рано, ако са били определени за финансирането на реформата от 1996 г. - това, което впрочем Френската република оспорва - дори и при включването в тях на излишък от приходи като корпоративен данък, както заключават френските органи. Освен това вземането предвид на излишък от приходи като корпоративния данък е неправомерно, тъй като води до объркване на различните роли на държавата. Предложената от френските органи комбинация от тези различни роли не може да бъде следвана и е уместно да се запази разграничението между, от една страна, държавата, която отпуска помощ на France Télécom и поема задължение за плащането на пенсиите на държавните служители с цел да развие процес на конкуренция на основата на качествата, и от друга страна, държавата като акционер на France Télécom, и накрая, държавата като публична власт, упражняваща данъчните си правомощия.
(172)
Освен това следва да се отбележи, че искането на Френската република и на France Télécom да се вземе предвид извънредната вноска при разглеждането на съвместимостта на реформата противоречи на мнението на Френската република, изразено в писмото ѝ от 17 март 2004 г., според което „извънредната вноска с определена размер, предвидена в член 6 от закона от 26 юли 1996 г., не следва да се анализира като компенсация за предполагаемо „предимство“. Анализът на размера на сумата е a fortiori неуместен от гледна точка на правната уредба за държавните помощи“, тъй като тази сума е била „извънредна вноска в полза на единствения му акционер [френската държава], равнозначна на извънреден дивидент, разпределен преди каквото и да било отваряне на капитала за частни инвеститори“.
(173)
В обосновката на довода на Френската република има известна икономическа и финансова логика. Съвсем разумно е за единствен акционер точно преди отварянето на капитала за други инвеститори да вземе в своя полза и доколкото е възможно наличните средства в предприятието преди отварянето на капитала, освен ако това не нарушава привлекателността на инвестицията. Този аспект е бил взет предвид във финансовите параметри, наложени в началния баланс на France Télécom, откъдето косвено произтича сумата на извънредната вноска с определен размер, както е било подчертано пред парламента през 1996 г. Поради това според твърденията на самата Френската република съвсем логично е било от страна на един-единствен благоразумен акционер в лицето на държавата да задържи възможно най-голяма сума като извънреден дивидент, отколкото да остави средствата в предприятието, от които след отварянето на капитала през 1997 г. тя би получила само своя дял, пропорционален на притежавания капитал.
(174)
Валидността на тази обосновка на Френската република, която е поискала анализът на сумата на еднократната компенсация от 5,7 млрд. EUR да не се взима предвид за оценката на реформата във връзка с правилата за държавните помощи, от друга страна се оказва потвърдено от нейното мнение по време на процедурата. В действителност, като заявява, че сумата на еднократната компенсация е била изчислена не в зависимост от прогнозните разходи на държавата за реформата или предимствата, които би получило France Télécom, а в зависимост от способността за плащане на предприятието, Френската република посочва, че налагането на еднократна компенсация по-скоро би се дължало на поведение на благоразумен единствен акционер, отколкото на това на държава регулатор, загрижена за баланса на разходите за пенсии, поети от нея във връзка с реформата.
(175)
Ако трябва да се съобрази с тази обосновка, Комисията не би трябвало, както преди време е поискала Френската република, да вземе предвид извънредната вноска с определен размер при анализирането на съвместимостта на реформата с правилата за държавните помощи. От това следва, че би трябвало да се вземе предвид намаляването на годишните вноски на France Télécom под нивото на конкурентите, както се изисква с реформата от 1997 г.
(176)
По същите причини Комисията не може да се съобрази с мнението на жалбоподателите, които искат въвеждането на механизми за коригиране на извънредната вноска с определен размер, платена през 1997 г., както и на годишната вноска „от работодателя“ на France Télécom, с цел гарантиране на финансов неутралитет на реформата. Това също така би означавало преизчисляване и фиктивно a posteriori преразпределяне отчасти или изцяло на извънредната вноска с определен размер, платена към бюджета на държавата през 1997 г. Също така въпросният механизъм би въвел контрол a posteriori, година след година, чиято цел не би била да се гарантира пропорционалността на предоставената помощ през 1997 г., макар и намалена с извънредната вноска с определен размер, а преустановяване на каквато и да било помощ в хода на реформата.
(177)
В замяна на това трябва да се проучи дали плащането на извънредната вноска може да се вземе предвид в оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар, като се приеме обосновката за това плащане, посочена в закона от 1996 г.
(178)
Съгласно закона от 1996 г. извънредната вноска с определен размер е изплатена през 1997 г. под формата на насрещна престация за поемането на разходите за пенсии от френската държава. При тези обстоятелства последиците от налагането ѝ във финансовия баланс на цялата реформа, въведена със закона от 1996 г., прилагана и досега, трябва да бъдат взети предвид. Следва да се вземе предвид времето, през което разходите за пенсии са били покривани чрез извънредната вноска с определен размер.
(179)
Що се отнася до сравнението на разсрочените във времето финансови потоци за France Télécom, и по-специално плащането на извънредната вноска през 1997 г. и по-малките годишни разходи в резултат на закона от 1996 г. насам, е необходимо сумите да се актуализират. През 1997 г. няколко плащания на извънредната вноска са били разсрочени до октомври 1997 г., въпреки че финансирането ѝ чрез заем на практика е отсрочило за по-късно финансовите разходи за France Télécom. От друга страна, плащанията на погасителната вноска се превеждат от началото на 1997 г. Сконтовият процент по принцип трябва да е в резултат от приложимото в тази област известие на Комисията (71), като този процент примерно през октомври 1997 г. е бил 5,53 %. В този смисъл следва да се проучи дали в случая е подходящо да се използва процент, различен от този в приложимото известие, и по този начин да се определят правила, предадени на държавите членки, които Комисията е предоставила и следва да прилага освен при надлежно обосновано изключение.
(180)
В този смисъл избирането на ставка от 7 %, използвана от актюера на френското правителство за актуализирането на финансовите потоци на реформата от 1996 г. до 2043 г., не би бил оправдан, […], тъй като настоящият анализ се отнася за по-кратък период поради определените времеви параметри. Ставката от 7 % също така превишава средните 4,4 % за годишните сконтови проценти за периода 1997-2010 г., посочени от Френската република в мнението ѝ относно решението за откриване на официална процедура по разследване, и от сконтовия процент от […] %, приет за 1998 г. в реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste (72).
(181)
Ставките от около 7 % за държавните облигации (ДО) със срок 15 години за 1996 г., посочени от Френската република, също не могат да бъдат приети. Ставката трябва да бъде определена за 1997 г., а не за средното ниво от 1996 г. Освен това 15 години е прекалено дълъг период по отношение на значимостта на потоците на годишните плащания, които извънредната вноска с определен размер теоретично е трябвало да поеме през периода, за които лихвите сами по себе си не биха били достатъчни. Алтернативно би могло да се предвиди да се избере сложна лихва, съставена от различни ставки за оптимизиране на инвестирането на извънредната вноска с определен размер, за да изпълнят времевите параметри на потоците в резултат на реформата от 1996 г. от гледна точка на френската държава. Само близка до 5,50 % ставка не би се различавала значително от референтния лихвен процент на Комисията за октомври 1997 г., като за избирането му не би бил взет предвид фактът, че той се анализира от гледна точка на France Télécom (73).
(182)
Накрая, в това отношение референтната ставка от 7 % за облигационните заеми на France Télécom между 1991 г. и 1997 г., посочена от Френската република, обхваща период от шест години далеч преди фактическото положение. В случая е факт, че France Télécom е финансирало извънредната вноска с определен размер през 1996 г. главно чрез краткосрочни облигации и в по-малка степен чрез държавни облигации. Следователно сконтовият процент, произтичащ от платените от France Télécom лихви върху новопоетия дълг през 1996 г., би бил 4,8 % от баланса на предприятието към 31 декември 1996 г. (74) Такъв процент отговаря на истинността на действителните финансови разходи, направени от France Télécom по това време за финансирането на извънредната вноска. При все това по-подходящо е сконтовият процент да не зависи от направения от предприятието избор по това време, а да се използва обективният референтен процент, приет от Комисията в известието, приложимо към сконтовия процент (75).
(183)
В обобщение, в случая не е уместно да се използва референтен лихвен процент, различен от този, който произтича от приложимото в тази област известие на Комисията, и по този начин да се стига до отклоняване от съобщените на държавите членки правила, предоставени от Комисията.
Таблица 5
Финансови потоци в резултат на реформата от 1996 г. за France Télécom (за периода 1997-2011 г.)
(в млн. EUR)
Година
Платени пенсии
(A)
Компенсация и свръхкомпенсация
(Б)
Годишни вноски
(В)
Предимство за France Télécom
(Г)
(A + Б - В) (76)
Еднократна компенсация към 1 януари
(Д)
Лихва
(Е)
Еднократна компенсация към 31 декември
(Д + Е - Г)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(прибл.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Капитализирано със сконтов процент от 5,53 %, вземането под внимание на еднократната компенсация би трябвало да компенсира до първото тримесечие на 2012 г. (78) намаляването на годишните разходи за France Télécom след въвеждането на реформата от 1996 г.
(185)
Освен това срокът на тази компенсация, която неутрализира последиците от реформата, от друга страна би съвпаднал с няколкото месеца, приети за ефективното изчерпване на ресурсите на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, предвидено за 31 декември 2011 г. Към анализа на актуализацията се прибавя и фактът, че при всички случаи извънредната вноска в действителност щеше да е усвоена. Поради това не биха останали непреведени в бюджета на държавата суми, които да е възможно да бъдат преразпределени по начин, различен от предвидения в приложимия закон за държавния бюджет.
(186)
Следователно е обосновано поради плащането на извънредната вноска през 1997 г. France Télécom да не е длъжно да плаща допълнение към годишната вноска за периода между 1 януари 1997 г. и по-късна дата - 31 декември 2010 г., която трябва да бъде точно определена. В действителност, доколкото данните за 2011 г. в таблица 5 и тези за разходите за компенсация и свръхкомпенсация произтичат от прогнози, следва Френската република да определи точната дата въз основа на окончателните дати на извършените плащания, окончателните суми на платените социалноосигурителните плащания и по-малките вноски и други предимства за France Télécom, произтичащи от закона от 1996 г., като се следват посочените в таблица 5 принципи на изчисляване.
(187)
В замяна на това, след неутрализирането на последиците от извънредната вноска и изчерпването на платените на държавата средства, последиците от предоставената през 1996 г. помощ на France Télécom ще доведат, от друга страна, и до предимство за France Télécom спрямо конкурентите му. Тогава помощта няма да може да бъде обоснована с изискването към France Télécom да плаща погасителна вноска, изчислена въз основа на ставка, действително осигуряваща конкурентно равностойно положение. Следователно, ако разпоредбите на закона от 1990 г., изменен със закона от 1996 г., както и произтичащите приложими подзаконови разпоредби, по отношение на това, че предвиждат ставката на погасителната вноска да се изчислява по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като изчисляването се ограничава до общите рискове за обикновените и държавните служители, са останали непроменени, като предоставената на France Télécom помощ до погасяването на финансовите задължения, поети от френската държава вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г., не би била в съответствие с принципа на пропорционалност.
(188)
За да удовлетворява предвидения в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС критерий за съответствие с общия интерес, съвместимостта на помощта следва да отговаря на условията, упоменати в настоящото решение.
7. УСЛОВИЯ ЗА СЪВМЕСТИМОСТ В БЪДЕЩЕТО
(189)
Следователно е необходимо Френската република да измени приложимите законови и подзаконови разпоредби, за да се определи, изчисли и удържи погасителната вноска от France Télécom по начин, чрез който да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания. Освен това начините и параметрите на изчисление следва да се определят прозрачно и обективно, както и да могат да бъдат проверявани и обжалвани.
(190)
Френската република също така би трябвало при изчисляването на процента на погасителната вноска действително да уеднакви нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като вземе предвид също необичайните рискове за наетите от France Télécom обикновени и държавни служители.
(191)
В актуализираните приложения III и V към мнението на Френската република френските органи по-подробно са представили оценки на евентуалната ставка на погасителната вноска, платима от France Télécom от 1997 г. (вж. таблица 4), ако необичайните рискове бъдат включени в начина на изчисляване (наричана по-долу „изменената ставка“). Изменената ставка включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията от заплатите, които биха я увеличили, и специфични социалноосигурителни вноски, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатените суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom, които биха го намалили. В резултат на това се получава ставка, която ес около 7 процентни пункта по висока от действително прилаганата понастоящем.
(192)
Такъв процент осигурява действително конкурентно равенство в сравнение със само отчасти равностойното положение, въведено със закона от 1996 г., като едновременно с това са отчетени също специфичните за France Télécom социални разходи. Ето защо Комисията не оспорва принципите, базата и начините, които следва Френската република при изчисляването на изменената ставка на погасителната вноска за уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, както са посочени в актуализираното мнение на Френската република и са описани в приложения III и V към посоченото мнение.
(193)
Следователно при годишното определяне на ставката, чрез която се уеднаквяват условията на конкуренция, Френската република следва да се придържа към принципите, базата и начините на изчисляване на погасителната вноска, включени в мнението, посочено в съображение 191. По-конкретно изменената ставка ще включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията върху заплатите, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатени суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom.
(194)
Уеднаквяването ще осигури действително конкурентно равенство между France Télécom и неговите конкуренти и ще гарантира пропорционалността и съвместимостта с общия пазар на помощ, приведена в действие през 1996 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(195)
Комисията констатира, че Френската република неправомерно е привела в действие държавна помощ, въведена с реформата през 1996 г., на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, в нарушение, от влизането ѝ в сила, на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(196)
Привеждането в действие на тази помощ от 1997 г. е позволило облекчаване на годишните социални разходи на France Télécom. При все това тази последица е била неутрализирана поне през 2010 г. чрез плащането на предвидената с тази реформа извънредна вноска с определен размер. Неутрализирането доказва, че условията, които биха създали действително равенство между France Télécom и конкурентите му що се отнася до тези разходи, и съгласно които тази помощ би била съвместима с вътрешния пазар, се прилагат след 31 декември 2010 г., като точната дата предстои да бъде определена.
(197)
Следователно, доколкото при изчисляването на дължимата от France Télécom погасителна вноска Френската република взема предвид нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като се отчитат общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители, въведената със закона от 1996 г. реформа може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно Френската република е длъжна да предприеме мерки, по-специално законови и подзаконови разпоредби, необходими за изпълнение на условието, посочено в настоящото съображение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, произтичаща от намаляването на насрещната престация, платима на държавата за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии, на държавните служители на France Télécom съгласно Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. относно националното предприятие France Télécom за изменение на Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно изложените в член 2 условия.
Член 2
Погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom съгласно член 30, буква в) от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е изчислена и удържана по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на всички задължителни социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания.
За да изпълни това условие, в срок от седем месеца след уведомяването за настоящото решение Френската република:
а)
изменя член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга пощите и далекосъобщенията и нормативните или други текстове за прилагането му по такъв начин, че базата за изчисляването и удържането на погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom, да не се ограничават само до рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители, а да включват и необичайните рискове;
б)
удържа от France Télécom, от датата, на която сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент, произтичащ от прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти, приложими в настоящия случай, са равни на сумата на вноските и разходите, които France Télécom би продължило да плаща съгласно член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. в първоначалната му редакция, погасителната вноска „от работодателя“, изчислена съгласно реда и условията, посочени в буква а), като се вземат предвид общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители.
Член 3
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Франция предоставя на Комисията подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя информира Комисията по-специално за:
а)
състоянието на напредъка на посочените в член 2 изменения на законовите и подзаконовите разпоредби;
б)
окончателните суми на компенсациите и вноските за 2011 г. и при необходимост за предвидените за 2012 г., като се отчита евентуалният излишък от капитализираните суми на извънредната вноска;
в)
сумите на погасителната вноска „от работодателя“ съгласно посочените в член 2 ред и условия за бъдещите срокове на падеж, докато се очакват промените в законодателството;
г)
плащанията на вноската „от работодателя“, извършени след като сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент в резултат на прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти, приложим в настоящия случай, вече не неутрализират последиците от реформата от 1996 г.
2. Френската република информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 décembre 2011
concernant l’aide d’État C 25/08 (ex NN 23/08) - Réforme du mode de financement des retraites des fonctionnaires de l’État rattachés à France Télécom mise à exécution par la République française en faveur de France Télécom
[notifiée sous le numéro C(2012) 9403]
(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/540/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a) (2),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations (3) conformément auxdits articles et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par une plainte en date du 4 octobre 2002 complétée le 16 janvier 2003, la Commission a été saisie d’allégations selon lesquelles la République française avait mis à exécution une aide en faveur de France Télécom qui aurait allégé partiellement ses charges financières, notamment celles liées au financement des retraites. Par lettre du 17 mars 2004, la République française a communiqué à la Commission des informations que celle-ci lui avait demandées concernant la plainte.
(2)
Par courriers en date du 2 avril 2004 et du 24 février 2006, les plaignants ont fourni des informations complémentaires relatives à la plainte.
(3)
Par lettre du 20 mai 2008, la Commission a informé la République française de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) à l’encontre de cette aide.
(4)
La République française a présenté ses observations le 18 juillet 2008.
(5)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (4). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l’aide en cause.
(6)
Le 22 septembre 2008, la Commission a reçu des observations de la part de France Télécom et, après prorogation du délai, elle a reçu des observations des plaignants et d’un opérateur de télécommunications le 1er et le 16 octobre 2008, respectivement. La Commission les a ensuite transmises à la République française en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu les commentaires de la République française par lettre du 13 février 2009.
(7)
Le 16 février 2009, France Télécom a présenté des observations attirant l’attention de la Commission sur un arrêt du Tribunal du 28 novembre 2008 (5) qui, selon elle, confirme ses arguments. Le 14 mai 2009, l’opérateur de télécommunications mentionné au considérant 6 a présenté un complément d’information par rapport à ses observations en cours de procédure, en se référant à une décision de la Commission en date du 11 février 2009 (6) qui, selon lui, conforte ses observations.
(8)
Des réunions entre les représentants de la Commission et de France Télécom se sont tenues, à la demande de cette dernière, le 17 décembre 2009, le 23 septembre 2010 et le 12 octobre 2010. France Télécom a transmis des observations supplémentaires le 18 octobre 2010.
(9)
Le 18 mars 2010, à la demande de la Commission, la République française a fourni des précisions et une mise à jour de certaines données contenues dans ses observations initiales, qu’elle a assorties d’un rappel du contenu de celles-ci.
(10)
Le 22 septembre 2010, les autorités françaises ont fait part à la Commission de nouvelles observations et demandé une réunion, qui s’est tenue le 22 octobre 2010. Par lettre du 28 octobre 2010, la Commission leur a transmis des précisions factuelles évoquées lors de cette réunion et les observations supplémentaires de France Télécom, en invitant la République française à formuler ses observations éventuelles. La Commission a transmis le 17 novembre 2010 des précisions supplémentaires demandées par les autorités françaises pour préparer leurs observations le 10 novembre 2010.
(11)
Par lettre du 9 décembre 2010, complétée le 24 juin 2011, la République française a transmis ses observations supplémentaires, assorties d’une mise à jour de certaines données contenues dans ses observations initiales. Des réunions se sont tenues avec les autorités françaises les 28 juin et le 4 juillet 2011. De nouvelles observations ont été présentées le 7 octobre 2011.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L’AIDE
(12)
Les mesures faisant l’objet de la présente procédure consistent dans les changements introduits en 1996 dans le régime des charges supportées par l’entreprise France Télécom relativement au paiement des retraites de son personnel ayant le statut de fonctionnaire. Le régime précédent avait été établi lors de la création en 1990 de France Télécom en tant qu’entreprise distincte de l’administration de l’État. Dans les faits, la loi de 1990 reprenait la pratique antérieure pour ce qui est des charges sociales de France Télécom. Un nouveau régime a été instauré en 1996 à l’occasion d’une part, de la constitution de France Télécom en société anonyme, de la cotation en bourse et de l’ouverture d’une partie croissante de son capital, et d’autre part, de l’ouverture totale à la concurrence des marchés où elle opérait, en France et dans les autres États membres de l’Union européenne. Le régime introduit en 1996 est toujours en vigueur, pour l’essentiel, à l’heure actuelle.
2.1. Le cadre juridique du statut de France Télécom et de ses personnels entre 1990 et 1996
2.1.1. Statut de France Télécom et situation de ses personnels entre 1990 et 1996
(13)
En vertu de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 (ci-après «la loi de 1990») (7), France Télécom a été constituée en exploitant public doté de la personnalité juridique. Auparavant, elle formait une direction générale du ministère des Postes et Télécommunications. Par cette même loi, la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers de l’État affectés aux services relevant de cette direction générale a été transférée de plein droit et à titre gratuit à France Télécom.
(14)
L’article 3 de la loi de 1990 donne notamment pour mission à France Télécom: i) d’assurer tous services publics de télécommunications dans les relations intérieures et internationales; ii) d’établir, de développer et d’exploiter les réseaux publics nécessaires à la fourniture de ces services et d’assurer leur connexion avec les réseaux étrangers; iii) de fournir tous autres services, installations et réseaux de télécommunications, ainsi que d’établir des réseaux distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore ou de télévision.
(15)
En vertu de l’article 29 de la loi de 1990, les personnels de France Télécom relèvent de statuts particuliers, pris en application de la loi portant droits et obligations des fonctionnaires et de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État. La loi de 1990 permettait l’emploi d’agents contractuels sous le régime de conventions collectives dans le cadre défini par un contrat de plan conclu entre l’État et l’entreprise. Celui-ci prévoyait un plafond de 3 % de l’effectif pour ce type de recrutement.
(16)
En poursuivant la pratique budgétaire antérieure, la loi de 1990 fixait dans son article 30 l’attribution des responsabilités afférentes au financement des prestations sociales du personnel entre l’État français et France Télécom, comme suit:
«Les personnels actifs et retraités du ministère chargé des postes et télécommunications et ceux des exploitants publics relevant du statut général des fonctionnaires de l’État, ainsi que leurs ayants droit, bénéficient des prestations en nature d’assurances maladie, maternité et invalidité, par l’intermédiaire de la mutuelle générale des P.T.T. dans les conditions prévues au livre III et au chapitre II du titre Ier du livre VII du code de la sécurité sociale. Toutefois, la part de la cotisation incombant à l’État au titre de l’article L. 712-9 est mise à la charge des exploitants publics pour leurs fonctionnaires.
La liquidation et le service des pensions allouées, en application du code des pensions civiles et militaires de retraite, aux fonctionnaires de La Poste et de France Télécom sont effectués par l’État. En contrepartie, les exploitants publics sont astreints à verser au Trésor public:
a)
le montant de la retenue effectuée sur le traitement de l’agent, dont le taux est fixé par l’article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite;
b)
une contribution complémentaire permettant la prise en charge intégrale des dépenses de pensions concédées et à concéder à leurs agents retraités.
Les charges résultant de l’application aux agents de La Poste et de France Télécom des dispositions de l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale incombent en leur totalité aux exploitants publics.
Un décret en Conseil d’État détermine, en tant que de besoin, les conditions d’application des présentes dispositions.»
(17)
Entre 1991 et 1996, en application de l’article 30 de la loi de 1990, la contribution «employeur» [c’est-à-dire la «contribution complémentaire» visée au point b) de l’article 30 de la loi de 1990 dans sa rédaction initiale] qui incombait à France Télécom au titre de l’emploi de ses fonctionnaires était fixée par différence entre le montant total des pensions versées par l’État français et la part acquittée par les fonctionnaires en activité sur leurs traitements. France Télécom participait aussi aux régimes dits de «compensation» et de «surcompensation», prévoyant des transferts visant à assurer l’équilibre entre les régimes de retraite de fonctionnaires d’autres entités publiques. La part salariale du financement des obligations de pension des fonctionnaires était fixée en application de l’article L 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite par prélèvement d’une retenue effectuée sur le traitement de l’agent, établie à 7,85 % du traitement indiciaire brut.
(18)
Les versements de France Télécom sont passés de 920 millions d'EUR à 1 151 millions d'EUR entre 1991 et 1996 et s’établissaient comme suit:
Tableau 1
Versements retraite salariés et employeur de France Télécom 1991-1996 (8)
(en millions d'EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A. Total pensions versées
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/cotisations salariales
195
201
217
213
229
238
a 2/contribution employeur
743
782
853
866
944
976
B. Compensation et sur-compensation
176
188
277
136
201
175
Total charges (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Part totale France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom comptabilisait les dépenses liées aux retraites sur la base des contributions versées. Du fait du caractère certain de l’accroissement de ces dépenses, compte tenu de l’évolution prévisible des pensions de retraite à verser à ses anciens fonctionnaires, France Télécom enregistrait aussi dans ses comptes une provision annuelle destinée à étaler l’effet estimé des augmentations futures de versements sur une période de 30 ans. Le montant total de la provision ainsi constituée jusqu’en 1996 était de 23,4 milliards de FRF (3,6 milliards d'EUR). Selon les autorités françaises, l’État français étant son propre assureur, il ne procédait pas de son côté à la constitution de réserves pour ces pensions (9).
2.1.2. Les modifications introduites dans le statut de France Télécom et la situation de ses personnels fonctionnaires à partir de 1996
(20)
La loi no 96-660 du 26 juillet 1996 (10) (ci-après «la loi de 1996») a modifié certaines dispositions de la loi de 1990. Avec effet au 31 décembre 1996, elle a, d’une part, conféré à France Télécom le titre d’entreprise nationale soumise aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes, dans la mesure où elles ne seraient pas contraires à la loi et, d’autre part, transféré à titre gratuit l’essentiel des biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom à l’entreprise nationale France Télécom.
(21)
Le capital de l’entreprise France Télécom SA («France Télécom») a été établi par arrêté à 25 milliards de FRF (3,8 milliards d'EUR) à partir des fonds propres figurant au bilan au 31 décembre 1995. Les actions de France Télécom ont été admises en octobre 1997 au premier marché de la Bourse de Paris ainsi qu’au New York Stock Exchange (NYSE). Selon le rapport annuel pour 1998, le capital de France Télécom se répartissait entre l’État pour 63,6 %, des investisseurs privés pour 31,2 %, le personnel de France Télécom pour 3,2 % et Deutsche Telekom pour 2 %. À partir du 7 septembre 2004, avec la cession de 10,85 % du capital, la participation de l’État français n’était plus majoritaire. Par la suite, cette part a continué à diminuer pour s’établir à 26,65 % du capital au 31 décembre 2008. Toutefois, avec 26,65 % des droits de vote et à défaut d’autres blocs d’actionnaires significatifs, l’État français nomme le Président-Directeur Général, reste le principal actionnaire de France Télécom et peut en pratique déterminer l’issue du vote des actionnaires sur les questions requérant la majorité simple (11).
(22)
Le changement du statut de France Télécom prévu par la loi de 1996 comportait aussi diverses dispositions relatives à son personnel. Selon cette loi, le corps de fonctionnaires de France Télécom est rattaché à l’entreprise nationale France Télécom et relève de la gestion de celle-ci. Le personnel sous statut de fonctionnaire conservait ce statut et les garanties qui y sont attachées. Les conditions d’emploi des fonctionnaires rattachés à France Télécom sont identiques à celles des fonctionnaires de l’État: ils bénéficient de la garantie de l’emploi et ne peuvent être licenciés que pour motif grave, dans les cas définis par la loi. En ce qui concerne le recrutement de nouveaux personnels, la loi de 1996 permettait à France Télécom de procéder jusqu’au 1er janvier 2002 à des recrutements de fonctionnaires, tout en lui permettant d’employer des agents contractuels sous le régime des conventions collectives.
(23)
Au 31 décembre 1996, France Télécom employait 165 200 personnes, dont 94,1 % de fonctionnaires. Dans les faits, sans attendre la date limite du 1er janvier 2002 fixée par la loi de 1996, France Télécom a mis fin au recrutement de fonctionnaires dès 1997. En conséquence, le nombre de fonctionnaires a décru de 47 % en dix ans, passant de 133 434 fonctionnaires en 1997 à 69 892 fonctionnaires en 2007. Cette baisse est nettement plus forte que celle de l’effectif total de France Télécom (-25 %), qui s’établissait à 124 166 employés au 31 décembre 2007.
(24)
L’article 6 de la loi de 1996 a aussi modifié l’article 30 de la loi de 1990 en ajoutant deux alinéas c) et d) au texte originel. La loi impose à France Télécom de verser au Trésor public, en contrepartie de la liquidation et service par l’État des pensions allouées au personnel fonctionnaire de France Télécom:
«c)
[…], une contribution employeur à caractère libératoire, due à compter du 1er janvier 1997, en proportion des sommes payées à titre de traitement soumis à retenue pour pension. Le taux de la contribution libératoire est calculé de manière à égaliser les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales, pour ceux des risques qui sont communs aux salariés de droit commun et aux fonctionnaires de l’État. Ce taux peut faire l’objet d’une révision en cas de modification desdites charges. Les modalités de la détermination et du versement à l’État de la contribution employeur sont fixées par décret en Conseil d’État»;
d)
[…], une contribution forfaitaire exceptionnelle, dont le montant et les modalités de versement seront fixés en loi de finances avant le 31 décembre 1996».
(25)
La loi de 1996 a exclu aussi France Télécom du champ d’application du mécanisme des compensations vieillesse généralisée et spécifique prévus par la loi de 1990 et résultant, pour France Télécom, dans le versement de compensations et surcompensations additionnelles à la contribution employeur, indiquées au tableau 1. Entre 1991 et 1996, les montants versés à ce titre représentaient 18 % des pensions versées au personnel fonctionnaire.
(26)
La contribution employeur à caractère libératoire instaurée par la loi de 1996 vient remplacer la contribution complémentaire prévue au point b) de l’article 30 de la loi de 1990. Cette contribution est fondée sur un taux d’équité concurrentielle basé sur une égalisation du niveau des cotisations sociales et fiscales obligatoires à salaire net égal. La méthode d’égalisation est fondée sur une reconstitution de ce que serait le montant des coûts d’un concurrent employant des salariés soumis au droit commun des cotisations sociales, y compris les retraites, en leur assurant un salaire net égal à celui des fonctionnaires de France Télécom ayant une structure d’emploi identique.
(27)
La méthode exclut les cotisations versées par les concurrents pour assurer les risques non communs aux salariés et aux fonctionnaires, notamment le chômage et les créances des salariés en cas de redressement judiciaire ou liquidation de l’entreprise (ci-après «Assurance Garantie des Salaires» ou «AGS»). Lors du vote de la loi de 1996, cette différence entre France Télécom et ses concurrents n’est pas passée inaperçue pour le législateur, qui constatait que: «le jeu des dispositions de l’article 6 permet à France Télécom d’être allégée des cotisations UNEDIC que ses concurrents potentiels, eux, acquittent» (12).
(28)
La contribution employeur de France Télécom, recalculée chaque année, est exprimée en pourcentage des traitements indiciaires bruts des fonctionnaires en service. Le taux de cette contribution employeur a été en moyenne de […] (13) % entre 1997 et 2010 et s’établit comme indiqué dans le tableau 2, d’après les observations de la République française:
Tableau 2
Contribution employeur à caractère libératoire payée par France Télécom entre 1997-2010
Année
Taux contribution
Millions EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
La cessation de l’embauche de fonctionnaires à partir de 1997 a plafonné l’effectif des fonctionnaires actifs de France Télécom. En dépit du départ à la retraite d’une part croissante de l’effectif fonctionnaire entre 1991 et 2010, le tableau montre que la contribution employeur de 744 millions d'EUR acquittée par France Télécom en 2010 était inférieure de 407 millions d'EUR aux charges de retraites que l’entreprise versait à l’État français avant l’entrée en vigueur de la réforme en 1996 et était équivalente à la seule contribution employeur que France Télécom versait 20 ans auparavant en 1991 (1 151 millions d'EUR et 743 millions d'EUR respectivement, voir tableau 1).
(30)
La réforme introduite par la loi de 1996 a donc pour effet que le montant de la contribution de France Télécom diminue en valeur absolue et n’est plus lié au nombre de fonctionnaires partis à la retraite. Le transfert de charges à l’État qu’introduit la loi de 1996 intervenait alors que les prévisions reprises par le Sénat faisaient état d’un alourdissement significatif de la charge des retraites à partir de 2005, en passant à 13 milliards de FRF (1,98 milliard d'EUR) en 2007, 21,5 milliards de FRF (3,3 milliards d'EUR) en 2017 et 34 milliards de FRF (6,1 milliards d'EUR) en 2027 (14).
(31)
Ainsi, les débats sur le projet de loi à l’Assemblée nationale et au Sénat font état d’un montant de 250 milliards de FRF de transfert de charges de retraites vers le budget de l’État, que 100 milliards de FRF de cotisations annuelles et 40 milliards de FRF de contribution exceptionnelle ne couvriraient pas, même en y ajoutant le produit de la cession d’une partie des actions de l’entreprise. Les mêmes débats indiquent un montant estimatif maximal de 40 milliards de FRF de contribution exceptionnelle pour diminuer l’importance de la charge nouvelle et lourde pour l’État. Ce montant a été fixé avec le conseil de banquiers pour qu’il soit compatible avec un ratio d’endettement sur fonds propres de 150 % et pour qu’il corresponde aux provisions pour retraites constituées par l’entreprise et au surcoût pour l’État, sur dix ans, et dix ans seulement, résultant de la différence entre les pensions versées et la cotisation libératoire perçue dorénavant (15).
(32)
Le but de compensation de l’État est rappelé non seulement dans le libellé de l’article 30 de la loi votée par le législateur et lors des débats sur le projet de loi de 1996, mais encore dans le Rapport annuel de France Télécom pour 1997, qui fait état du «paiement à l’État français d’une contribution exceptionnelle de 37,5 milliards de francs liée aux retraites futures des anciens fonctionnaires» (16). Les provisions constituées par France Télécom ont permis à France Télécom de diminuer l’effort financier net à fournir puisqu’elle s’est limitée à payer, en une seule année, le surcoût de la réforme pour l’État pendant dix ans.
(33)
Ainsi, il apparaît que la provision destinée à étaler l’effet des augmentations futures de contributions résultant de la loi de 1990 qu’avait constituée annuellement France Télécom pour un montant cumulé de 23,4 milliards de FRF (3,6 milliards d'EUR) en 1996, a été prise en considération pour la fixation du montant de la contribution exceptionnelle (ou «soulte»). La partie de cette contribution qui ne correspondait pas aux provisions constituées couvrait ce surcoût pendant une période de dix ans. Le montant de celle-ci a été fixé en tenant compte du montant déjà provisionné par l’entreprise comme il ressort sans ambigüité des débats à l’époque.
(34)
En effet, du fait du caractère libératoire de la contribution employeur annuelle instaurée par la loi de 1996, l’obligation de France Télécom se limite depuis au versement de cette contribution, sans autre engagement de couverture des déficits éventuels futurs ni du régime de retraites de ses agents fonctionnaires ni d’autres régimes de la fonction publique. La provision comptable devenait donc sans objet du fait de la loi de 1996. La provision a été reprise en profit dans le compte de résultat de France Télécom au 31 décembre 1996, pour une valeur de 17,5 milliards de FRF (2,7 milliards d'EUR) dans le résultat net (17).
(35)
En outre, le montant de la contribution forfaitaire exceptionnelle prévue par la loi de 1996 en contrepartie de la liquidation et du service par l’État des pensions allouées au personnel fonctionnaire de France Télécom a été fixé à 37,5 milliards de FRF par la loi de finances pour 1997, soit 5,71 milliards d'EUR. Il a été financé par une augmentation des dettes à court et et long terme de l’entreprise (18) et payé en plusieurs fois entre janvier et octobre 1997. La recette de cette contribution exceptionnelle a permis de ramener le déficit des administrations publiques françaises à 41,8 milliards d'EUR. en 1997. Sans elle, le déficit aurait représenté 3,7 % du PIB cette année.
(36)
La recette de cette contribution a été affectée à l’Établissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom institué par la loi de finances pour 1997. La contribution exceptionnelle constitue, avec d’éventuels produits financiers qu’elle génère, la seule recette de l’établissement. Ses dépenses prennent la forme d’un reversement annuel au budget de l’État, qui est attribué en recette depuis 2006 au compte d’affectation spéciale pensions pour les pensions civiles et militaires de l’État. Ce versement était fixé à 1 milliard de FRF (152,4 millions d'EUR) pour 1997, majoré ensuite de 10 % chaque année, sauf disposition spécifique contraire en loi de finances. La vie de l’établissement public prend fin après le reversement intégral de ses recettes à l’État (19).
(37)
L’application des dispositions prévues par la loi de finances pour 1997 fixant les versements annuels aboutissait à ce que la durée de vie de l’établissement public fût estimée à 17 ans en 1999, sans rémunération de sa trésorerie (20). Toutefois, du fait de versements annuels plus importants que prévu par la loi de finances pour 1997, cette durée a été raccourcie. Comme il est indiqué au tableau 3, le montant cumulé des versements annuels de l’établissement atteignait déjà 5,47 milliards d'EUR en 2010. L’extinction de l’établissement du fait du reversement intégral des ressources disponibles était prévue au 31 décembre 2011 (21). Ainsi, la loi de finances pour 2011 prévoit un versement de 243 millions d'EUR vers le compte d’affectation spéciale pensions pour cette année, qui devrait apurer les recettes de l’établissement (22).
(38)
En tout état de cause, le montant de la contribution exceptionnelle de 37,5 milliards de FRF affectée à l’établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom en 1997 correspond au montant de la contribution, inférieur à 40 milliards de FRF, évoqué lors de la discussion du projet de la loi de 1996. Bien que versée au budget de l’État en 1997 et alimentant annuellement celui-ci pour le paiement des pensions civiles et militaires, le montant de cette contribution a été fixé afin de compenser le surcoût résultant pour l’État de l’application de la loi de 1996.
(39)
La part salariale du financement des obligations de pension des fonctionnaires fixée en application de l’article L 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite depuis la constitution de l’exploitant public France Télécom en 1991 n’a pas été modifiée par la loi de 1996. Par ailleurs, les lois de 1990 et 1996 n’ont pas modifié le régime de retraite des salariés de droit privé de France Télécom, qui est celui de droit commun de la sécurité sociale pour l’assurance retraite, complété par le régime de l’AGIRC pour l’effectif cadre et par le régime de l’ARRCO pour l’effectif non-cadre. Au titre de ce régime, France Télécom et ses salariés de droit privé assument des obligations équivalentes à celles des entreprises concurrentes en ce qui concerne notamment le paiement de cotisations libératoires par l’employeur.
(40)
À l’occasion de la réforme introduite par la loi de 1996, le cabinet d’actuaires retenu comme conseil de l’État français a estimé que la liquidation et le service par l’État des pensions allouées au personnel fonctionnaire actif et retraité de France Télécom s’élèveraient à 242 milliards de FRF [6,9 milliards d'EUR (23)] en valeur actualisée probable au 1er janvier 1997 (24). Ce chiffre est proche du montant arrondi de FRF 250 milliards évoqué au Sénat. L’estimation sur les mêmes hypothèses actuarielles La contribution employeur à caractère libératoire que France Télécom verserait en contrepartie a été estimée, sur la base des mêmes hypothèses actuarielles, à 15,2 milliards d'EUR, auxquels il faut ajouter la soulte ou contribution exceptionnelle de 5,7 milliards d'EUR versée en totalité en octobre 1997. Les autorités françaises estiment à […] milliards d'EUR, au moment de l’entrée en vigueur de la réforme, la valeur des contributions salariales futures. La valeur de la charge nette transférée par France Télécom à l’État français, telle qu’estimée en 1996, s’établissait donc à […] milliards d'EUR.
(41)
Pour la période de dix ans (1997 à 2006) évoquée lors des débats sur le projet de loi 1996, le montant cumulé des prestations à verser estimées par le cabinet d’actuaires retenu comme conseil de l’État français était de […] milliards d'EUR. Dans cette période, le montant total des prestations effectivement versées a été quasiment identique, […] milliards d'EUR, soit un écart de prévision inférieur de 0,83 % (25). Cela confirme a posteriori la justesse des prévisions qui ont informé les débats sur la loi.
(42)
À partir de ces chiffres, il est possible de constater que les montants et leur justification débattus à l’Assemblée nationale et au Sénat pour la fixation du montant de la soulte ou contribution exceptionnelle de France Télécom correspondent aux ordres de grandeur vérifiés ex post pendant la période de dix ans mentionnée dans les débats sur le projet de loi. En effet, le montant maximal de la contribution exceptionnelle annoncé, 6 milliards d'EUR (40 milliards de FRF) correspond aux provisions constituées par l’entreprise jusqu’en 1996 pour faire face aux charges de retraite future alors prévues, soit 3,6 milliards d'EUR (23,4 milliards de FRF) plus la différence de 2,4 milliards d'EUR à la charge de l’État entre les cotisations patronales et salariales perçues entre 1997 et 2006, d’une part, et, d’autre part, les prestations à verser estimées en 1996 pour la même période de dix ans.
(43)
D’autre part, les informations transmises par la République française et reprises au tableau 3 montrent que, pour la période allant de 1997 à 2010, la charge cumulée de pensions des personnels fonctionnaires de France Télécom à financer par l’État français du fait de la réforme de 1996 a atteint […] milliards d'EUR. La charge à financer par l’État se définit comme le solde entre les cotisations annuelles de France Télécom et de son personnel fonctionnaire en activité et les prestations de pensions servies au personnel fonctionnaire à la retraite année après année, déduction faite des versements annuels de l’établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom. Entre 1997 et 2010, la charge a évolué comme suit:
Tableau 3
Charges résultant pour l’État français de la réforme de 1996 (1997-2010)
(en millions d'EUR)
Cotisations
(patronales et salariales)
Versements annuels par l’établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom
Prestations versées
Charges pour l’État
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Total
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
En raison des dispositions de la loi de finances pour 1997 qui les régit, les montants des versements annuels de l’établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom versée en 1997 ne correspondaient pas aux montants des prestations estimées ou réellement versées au personnel retraité de France Télécom ni aux montants des charges restant à financer par l’État et n’ont pas été fixés en fonction desdits montants. L’examen des montants effectivement reversés corrobore cette déconnexion. En dépit de la contribution exceptionnelle versée par France Télécom en 1997, le tableau 3 montre que les montants de prestations versés aux personnels fonctionnaires retraités de France Télécom ont dépassé les ressources annuelles à partir de 2004, hormis pour l’année 2006.
(45)
Ainsi, les versements des cotisations annuelles de France Télécom et les versements annuels de l’établissement gérant la contribution exceptionnelle ne sont pas affectés distinctement et ex ante aux prestations servies aux personnels retraités de France Télécom au sein du compte d’affectation spéciale pensions. En effet, l’affectation de la contribution exceptionnelle au seul financement des prestations en cause depuis 1997, si elle avait été appliquée à la place du système de reversement de montant majoré annuellement de 10 % prévu par la loi de finances de 1997, aurait conduit à l’extinction de l’établissement public fin 2008, plutôt que fin 2011 comme prévu, compte tenu du montant non couvert par les cotisations annuelles, figurant au tableau 3. En toute hypothèse, dans les deux cas, le montant de la contribution exceptionnelle aurait été consommé au 31 décembre 2011.
2.2. L’ouverture progressive puis totale des marchés de télécommunications
(46)
La réforme du financement des retraites des personnels fonctionnaires de France Télécom est intervenue avec, en toile de fond, l’ouverture totale à la concurrence des marchés de services sur lesquels opérait France Télécom. À partir de 1988, le secteur des télécommunications a été progressivement libéralisé par la directive 88/301/CEE de la Commission du 16 mai 1988 relative à la concurrence dans les marchés de terminaux de télécommunication (26) et par la directive 90/388/CEE de la Commission du 28 juin 1990 relative à la concurrence dans les marchés de télécommunication (27). La directive 90/388/CEE prévoyait des mesures de libéralisation à mettre en œuvre avant le 31 décembre 1990 en ce qui concerne la communication de données et les services de téléphonie vocale et de données pour des réseaux d’entreprise et groupes fermés d’utilisateurs. La directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications (28) visait la libéralisation totale du secteur des télécommunications à partir du 1er janvier 1998.
(47)
En effet, la loi no 96-659 du 26 juillet 1996 relative à la réglementation des télécommunications a fixé les conditions permettant de donner un plein effet à la libéralisation du secteur en mettant fin au monopole de France Télécom sur la téléphonie fixe et la transmission des données et en organisant les tarifs et interconnexions avec les concurrents. Même dans d’autres secteurs, pourtant non soumis à des droits exclusifs et donc concurrentiels dès 1987, comme les marchés de la téléphonie mobile, France Télécom exerçait un leadership certain avec une part de marché passée de 53,3 % à 49,8 % entre 1997 et 2002 (29). La loi no 96-659 a aussi investi France Télécom de missions d’intérêt économique général et prévu la mise en place d’un fonds de financement des obligations y afférentes, alimenté par les concurrents.
(48)
En application des dispositions citées aux considérants 46 et 47, depuis 1988, France Télécom s’est trouvée confrontée à l’arrivée de concurrents - certains partiellement détenus par des groupes internationaux - sur les marchés de biens et services où elle opérait en France, dont certains, tels la téléphonie mobile ou les communications internationales, ont une composante transfrontalière. Ce mouvement s’est amplifié sur les marchés libéralisés à partir de 1998. Par ailleurs, France Télécom a noué des alliances avec des opérateurs étrangers, tels Deutsche Telekom et Sprint en 1996 (Global One), tout en multipliant dès 1997 les partenariats et prises de participation en Italie (Wind), aux Pays-Bas (Casema) ou en obtenant des licences mobiles au Danemark et au Portugal (30).
(49)
La réforme du financement des retraites de France Télécom est donc intervenue en même temps que la libéralisation du marché au niveau de l’Union européenne. Elle a donc produit ses effets sur un marché pleinement ouvert à la concurrence, où, par ailleurs, France Télécom a noué des alliances et des prises de participation significatives dans d’autres États membres. En effet, le souhait de favoriser l’expansion de France Télécom sur des marchés européens autres que la France apparaît en toile de fond de la loi de 1996 et de l’ouverture de l’entreprise au capital privé, comme il ressort des déclarations lors de la discussion du projet, qui font état «des ambitions que nourrissait le gouvernement français pour son champion national, France Télécom» (31).
(50)
À l’heure actuelle, France Télécom déclare être le premier fournisseur d’accès Internet haut débit et le troisième opérateur mobile en Europe et parmi les leaders mondiaux des services de télécommunications aux entreprises multinationales. En dehors de la France, France Télécom est significativement active via des filiales, avec des positions de premier plan, en Espagne, au Royaume-Uni, en Pologne, en Slovaquie, en Belgique et en Autriche (32).
3. RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(51)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure d’examen, la Commission a exposé son appréciation préliminaire des mesures introduites par la loi de 1996 en les comparant au cadre de référence pour les cotisations sociales et fiscales obligatoires de France Télécom que fixait la loi de 1990. Elle a considéré que ces mesures semblaient accorder, au moyen de ressources d’État, un avantage sélectif à France Télécom susceptible de fausser la concurrence et d’affecter le commerce entre États membres et pouvant constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(52)
La Commission notait en outre que, pour autant que ces mesures constituent une aide d’État, celle-ci n’a pas fait l’objet d’une notification à la Commission préalablement à sa mise en œuvre, alors qu’elle devait être considérée comme une aide nouvelle selon la jurisprudence. La République française n’aurait ainsi pas respecté son obligation de notification au titre du traité et la mesure devrait donc être considérée comme illégale.
(53)
La Commission a conclu que c’est sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE qu’elle pouvait examiner la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur. La Commission notait également que la même disposition lui avait permis de conclure que l’aide accordée à La Poste lors de la réforme du mode de financement des retraites de ses fonctionnaires était compatible avec le marché intérieur (33) et que, compte tenu des similarités entre ces deux cas, il semblait approprié en l’espèce d’effectuer une analyse similaire.
(54)
Dans son examen préliminaire de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur, et nonobstant la similarité avec la réforme du mode de financement des retraites de La Poste, la Commission a fait part à la République française des doutes suivants:
a)
premièrement, tout en soulignant qu’elle ne disposait pas d’informations détaillées démontrant que les taux de cotisation acquittés par France Télécom sont égaux à ceux payés par des entreprises privées de droit commun opérant dans le secteur des télécommunications en France, la Commission notait que le taux de contribution libératoire appliqué à France Télécom depuis 1997 ne permet pas d’assurer une égalité concurrentielle («level playing field») avec ses concurrents. Cela résulte du fait que le taux appliqué à France Télécom n’intègre que les cotisations correspondant aux risques communs entre employés de droit commun et fonctionnaires de l’État, et à ce titre, il exclut des cotisations correspondant aux risques non communs tels le chômage ou le non-paiement des salaires en cas de redressement ou de liquidation de l’entreprise;
b)
deuxièmement, la Commission ne disposait pas d’informations suffisantes sur les effets de l’allègement de charges de retraite sur la concurrence, afin d’évaluer si les effets éventuellement positifs excèdent les effets négatifs. Or, à cette fin, la Commission devait prendre en compte par ailleurs le fait que France Télécom n’avait pas encore intégralement remboursé des aides illégales et incompatibles en application de la décision de la Commission du 2 août 2004 concernant l’aide d’État mise à exécution par la France en faveur de France Télécom (ci-après «décision concernant l’application de la taxe professionnelle à France Télécom») (34), décision à laquelle la France avait manqué de se conformer dans le délai imparti, comme l’a constaté la Cour de justice (35).
4. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(55)
Les observations présentées par les parties intéressées sont résumées dans les sections 4.1 à 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
Dans ses observations, qu’elle estime complémentaires par rapport aux commentaires transmis par la République française, France Télécom considère qu’elle fait face à une problématique de sureffectif chronique liée à son ancien statut d’administration et qu’elle n’a pas, pour la population concernée, les mêmes possibilités de fluidité de l’emploi que ses concurrents. Ainsi, France Télécom doit consentir un effort de formation très significatif de 180 millions d'EUR, équivalant à 4,5 % de la masse salariale contre 2,9 % pour la moyenne des entreprises françaises. France Télécom allègue aussi un poids de salaires supérieur d’environ […]% hors majorations et bonifications. En outre, ne pouvant mettre en œuvre des plans sociaux, France Télécom a financé le coût de leviers d’accompagnement de départs de fonctionnaires, tel le congé de fin de carrière, pour un montant supérieur à 8 milliards d'EUR entre 1996 et 2006.
(57)
Deuxièmement, France Télécom considère que les charges de pension supportées entre 1990 et 1996 étaient anormales et la plaçaient dans une situation de désavantage structurel par rapport à ses concurrents privés, au sens de l’arrêt Combus (36), le cadre de référence pour apprécier le caractère normal ou anormal desdites charges étant le régime de droit commun applicable aux concurrents. Les principes posés dans l’arrêt Combus auraient été confirmés depuis par le Tribunal dans son arrêt Hotel Cipriani (37). France Télécom conteste que la situation d’un seul opérateur, en l’espèce elle-même, avant et après la réforme introduite par la loi de 1996, constitue un cadre de comparaison approprié pour apprécier l’existence d’un avantage économique au sens de la jurisprudence. En tout état de cause, si le cadre de référence devait se ramener à France Télécom avant et après la réforme de 1996, la mesure ne saurait être qualifiée de sélective puisqu’elle serait appliquée de façon homogène au sein dudit cadre.
(58)
Il en résulterait que les mesures en cause, soit ne constituent pas des aides d’État au sens du traité en ce qu’elles libèrent France Télécom d’un désavantage structurel anormal, soit ne peuvent être qualifiées d’avantage sélectif constitutif d’aide d’État.
(59)
À titre subsidiaire, France Télécom considère que l’aide d’État, à la supposer établie, serait compatible avec le marché intérieur suivant les critères établis par la Commission dans sa décision concernant le régime de retraites de La Poste (ci-après «décision La Poste») (38). À cet égard, le caractère spécifique de son régime en ce qu’elle paie une contribution calculée sur la base dees seuls risques communs n’implique pas que France Télécom ait été placée dans une situation favorable par rapport à ses concurrents depuis 1996: outre les désavantages structurels liés au statut des fonctionnaires qu’elle emploie, France Télécom a dû payer une charge considérable liée à la réforme de 1996, dont la compatibilité avec le marché intérieur doit être analysée et dont le montant de 5,7 milliards d'EUR dépasse de loin le montant que France Télécom aurait dû payer si sa contribution avait été soumise aux risques non communs.
(60)
France Télécom considère que, dans la décision La Poste (39), la Commission a admis que le montant d’une contribution unique exceptionnelle (2 milliards d'EUR), dans le cadre d’une réforme entrée en vigueur après la notification mais avant la décision de la Commission, vienne compenser les cotisations correspondant aux risques non-communs, jusqu’à épuisement du montant de la contribution unique. Rien ne justifierait, selon France Télécom, que la Commission s’écarte de ce principe dès lors que les déclarations politiques à l’époque du débat sur le projet de loi de 1996 ne permettent pas de considérer que le montant de la contribution forfaitaire de France Télécom aurait été fixé par le législateur de façon à maintenir un statu quo de dix ans.
(61)
En outre, les chiffres disponibles en 1996 contrediraient la thèse selon laquelle le montant de 5,7 milliards d'EUR aurait été estimé à l’époque de façon à correspondre exactement au surcoût pour l’État de l’application de la loi de 1996 pendant dix ans en compensant, année après année, les charges annuelles plus faibles payées par l’entreprise, même en tenant compte des charges de compensation entre régimes de retraite dont France Télécom a été libérée en 1996 (40). Le montant de la contribution exceptionnelle visait à indemniser globalement l’État français en raison de la réforme. Il devrait donc être nécessairement pris en compte pour analyser l’équité concurrentielle de celle-ci depuis son entrée en vigueur en 1997.
(62)
Enfin, France Télécom estime que, puisque sans la réforme de 1996, elle aurait subi un handicap concurrentiel significatif sur des marchés dont la libéralisation était un objectif de l’Union et que les autorités françaises se sont désormais pleinement conformées à la décision concernant l’application de la taxe professionnelle à France Télécom (41), la mesure n’entraîne pas d’effets négatifs sur la concurrence.
4.2. Les plaignants
(63)
Les plaignants partagent l’appréciation de la Commission dans la décision d’ouverture quant à l’existence d’une aide d’État au sens du traité dans l’allègement des charges de retraites à payer par France Télécom introduit par la loi de 1996. Selon le raisonnement suivi dans ladite décision, dont les plaignants regrettent le manque de quantification, le montant d’aide serait de 12,3 milliards d'EUR et en aucun cas inférieur à 9,9 milliards d'EUR (42). Les plaignants considèrent que ce sont les effets de la mesure, à savoir l’allègement de charges sociales grevant normalement le budget de l’entreprise, et non son objet, à savoir la compensation d’un prétendu désavantage, qui déterminent sa qualification d’aide d’État. Un désavantage dans l’emploi de fonctionnaires par France Télécom n’existerait d’ailleurs pas, l’entreprise payant des cotisations chômage et des charges salariales de 13 % inférieures aux concurrents et disposant d’un personnel stable et flexible quant à la réduction de la masse salariale via des préretraites et des passerelles vers la fonction publique.
(64)
Selon les plaignants, l’aide d’État ainsi caractérisée serait incompatible avec le marché intérieur. En effet, l’avantage concurrentiel considérable procuré à France Télécom était d’autant plus préjudiciable que l’allègement de charges n’était pas nécessaire pour éviter de compromettre sa structure financière: allégée d’une dette actualisée nette de retraites de 9,9 milliards d'EUR au moins en 1996 et n’ayant plus cette charge à inscrire à son bilan ou en annexe de celui-ci, France Télécom s’est ensuite endettée pour des montants bien supérieurs, avec une dette financière nette de 44 milliards d'EUR en moyenne entre 1997 et 2007. Ensuite, l’aide dispensant France Télécom de charges de retraite héritées du monopole a permis de financer l’expansion internationale de l’entreprise, tout en renforçant sa position en France, où elle jouissait d’avantages considérables de monopole dont les charges n’étaient que la juste contrepartie.
(65)
Par ailleurs les aides illégales et incompatibles non remboursées dans le passé interdiraient de déclarer compatible l’aide au fonctionnement en cause, compte tenu de leur effet cumulé. Enfin, l’absence d’équité concurrentielle de la réforme de 1996 du fait du non-paiement de cotisations correspondant aux risques de chômage et de non-paiement de salaires en cas de redressement de l’entreprise exclut la compatibilité de la réforme avec les règles du traité. Or, il convient que la dette de retraites de France Télécom soit calculée par un expert indépendant et que la France s’engage à assurer la neutralité financière du régime, notamment en prévoyant des mécanismes d’ajustement de la contribution employeur et de la soulte de 5,7 milliards d'EUR en cas de variation des charges.
4.3. L’opérateur de télécommunications
(66)
L’opérateur de télécommunications partage et soutient l’analyse préliminaire exposée dans la décision d’ouverture de la Commission, qualifiant d’aide d’État nouvelle et illégale les modifications introduites par la loi de 1996 tendant à substituer les contributions libératoires annuelles de France Télécom aux versements des pensions effectivement prises en charge par l’État, déduction faite des cotisations payées par les employés actifs ayant le statut de fonctionnaire. La même qualification s’appliquerait aussi selon cet opérateur aux cotisations sociales correspondant aux risques non communs aux employés de droit privé que payent les concurrents de France Télécom mais que celle-ci ne paye pas au moins depuis 1996 pour son effectif fonctionnaire et pour son personnel de droit commun. Par ailleurs, contrairement au cas qui a fait l’objet de la décision La Poste (43), le calcul de la cotisation employeur de France Télécom n’a pas intégré et n’intègre toujours pas lesdites cotisations, ce qui empêcherait que l’aide soit déclarée compatible.
(67)
En ce qui concerne l’aide résultant de la disparition du remboursement à l’État des pensions servies, l’opérateur estime que l’analyse du bilan concurrentiel faite par la Commission dans sa décision La Poste devrait la conduire, a contrario, à conclure à son incompatibilité. Cette analyse devrait être fondée sur les faits intervenus depuis 1996 et non, comme dans la décision La Poste, de façon hypothétique pour l’avenir.
(68)
Or, selon cet opérateur, sur bien des marchés où elle opère, France Télécom détient une position de pouvoir de marché assimilable à une position dominante. De ce fait, elle est sujette à des obligations de régulation ex ante sur les marchés de gros du haut et très haut débit, d’origine et de terminaison d’appels sur lignes fixes. Dans sa décision du 16 juillet 2003 relative à une procédure d’application de l’article 82 du traité CE dans l’affaire COMP-38.233, la Commission a d’ailleurs constaté et sanctionné une infraction à l’article 102 du TFUE dans le chef de France Télécom via sa filiale Wanadoo (44). Dès lors que l’entreprise jouit d’une bonne santé financière, les aides reçues lui ont permis de financer son expansion internationale, notamment par l’acquisition d’Orange, Retevisión et AMENA.
(69)
Enfin, l’opérateur demande à la Commission de quantifier précisément les montants d’aide en cause et, en application de la jurisprudence Deggendorf (45), de refuser d’admettre la compatibilité des mesures en question avec le marché intérieur tant que les aides illégales du passé n’ont pas été remboursées.
5. COMMENTAIRES DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
(70)
La République française considère que les changements introduits en 1996 dans le mode de financement des retraites des fonctionnaires de l’État français rattachés à France Télécom ne comportent aucun élément d’aide d’État. En tout état de cause, la réforme de 1996 serait compatible avec le marché intérieur, en particulier, par transposition à l’espèce du raisonnement suivi par la Commission dans sa décision La Poste (46).
5.1. Sur l’existence d’une aide d’État
(71)
Selon la République française, la loi de 1990 plaçait France Télécom dans une situation anormale et dérogatoire au droit commun qui prévoit quant à lui que les entreprises acquittent une contribution employeur à caractère libératoire, proportionnelle à la masse salariale et non liée au niveau de pensions servies. La charge assumée par France Télécom serait ainsi anormale, puisque le déficit financier du sous-régime pour la population concernée était certain et voué à devenir insupportable eu égard à la réduction inéluctable du nombre de fonctionnaires actifs et à l’augmentation concomitante du nombre de retraités.
(72)
La réforme de 1996 aurait aligné le financement des retraites sur le droit commun, sans avoir pour effet de placer l’entreprise dans une situation concurrentielle plus favorable, dès lors que la contribution de France Télécom est calculée annuellement de façon à aligner le niveau des charges sociales et fiscales obligatoires sur celles des concurrents du secteur des télécommunications. Toutefois, la non prise en compte des cotisations correspondant aux risques non communs entre salariés de droit privé et fonctionnaires dans le calcul de la cotisation en application du «taux d’équité concurrentielle» serait justifiée du fait du statut de ces derniers, qui exclut par exemple le risque de chômage en dehors de cas exceptionnels de licenciement ou de révocation.
(73)
La République française estime que la situation des concurrents de l’entreprise en France doit constituer le cadre de référence pour la détermination du caractère normal ou anormal des charges pesant sur France Télécom. Or en l’espèce, compte tenu de la nature exorbitante, dérogatoire du droit commun, inéquitable et non viable à terme de la charge qu’imposait à France Télécom la loi de 1990, sa suppression et l’alignement sur la situation des concurrents prévus dans la réforme de 1996 ont simplement rétabli les conditions normales de concurrence. France Télécom n’a d’ailleurs pas été compensée du fait des désavantages subis sous ce régime, alors que, comme le soulignent ses observations, elle supporte encore des désavantages structurels, des surcoûts et rigidités du fait du statut applicable aux fonctionnaires qu’elle emploie pour ce qui est de leviers financiers d’accompagnement des départs ou les retours vers l’administration, d’efforts en matière de formation professionnelle ou de coût salarial supérieur. Partant, le régime actuel qui découle de la réforme ne confère donc aucun avantage à France Télécom et ne contient par conséquent aucun élément d’aide d’État au sens du traité.
(74)
Cette interprétation découle des principes généraux dégagés par les juridictions de l’Union selon lesquels, puisque ne constituent des aides d’État que les interventions qui allègent les charges grevant normalement le budget d’une entreprise, une loi qui permet d’éviter que le budget d’une entreprise soit grevé par une charge qui, dans une situation normale, n’aurait pas existé, ne constitue pas une aide d’État (47). Tel serait également le cas de mesures libérant un concurrent public d’un désavantage structurel par rapport à ses concurrents privés (48). Cette interprétation serait aussi conforme à la pratique de la Commission (49).
(75)
Enfin, de façon plus générale, la République française n’estime pas pertinent d’inclure dans la présente procédure les mécanismes de compensation et de surcompensation au titre desquels France Télécom s’acquitait de charges entre 1991 et 1996 (voir tableau 1) pour déterminer l’existence d’une aide ou la date à laquelle un avantage découlant de la réforme introduite par la loi de 1996, qui ne contient aucune disposition à cet effet, s’est matérialisé. Le paiement de telles charges résultait aussi d’un régime dérogatoire du droit commun dans lequel le régime de pensions applicable à France Télécom était considéré comme un régime autonome, ce qui n’a plus été le cas à partir de 1997.
(76)
Avec cette réserve, la République française a affiné l’estimation des charges fournie par France Télécom et mentionnée au considérant 61 dont l’entreprise ne s’est plus acquittée à partir de 1997. Sur la base d’une reconstitution réelle pour 2008 à 2010 rétropolée par application d’un facteur de passage, la République française considère que les charges dont France Télécom se serait acquittée à ce titre sont inférieures de 165 millions d'EUR à celles calculées par l’entreprise.
5.2. Sur la compatibilité avec le marché intérieur d’une éventuelle aide d’État
(77)
En tout état de cause, la République française estime que si la réforme de 1996 relative à France Télécom constituait une aide d’État, celle-ci devrait être déclarée compatible avec le marché intérieur, conformément à l’analyse qui a été suivie par la Commission dans sa décision La Poste (50). La réforme de 1996 libère France Télécom d’une charge structurelle qui affectait sa compétitivité dans un marché en phase de libéralisation et ses contributions sont désormais calculées sur la base d’un taux d’égalité concurrentielle concernant les risques communs.
(78)
Le fait que la contribution que paye France Télécom depuis 1997 n’intègre pas les risques non communs aux salariés de droit privé ne ferait pas obstacle à la compatibilité avec le marché intérieur. À cet égard, le tableau 4, extrait des informations fournies par la République française, illustre la différence entre la contribution payée par France Télécom et ce qu’elle aurait payé si les risques non communs avaient été intégrés dans le calcul, déduction faite des prestations auto-assurées par France Télécom et d’autres prélèvements, qui grèvent celle-ci par rapport aux concurrents.
Tableau 4
Contribution employeur de France Télécom entre 1997-2010 calculée sur le taux d’équité concurrentielle appliqué (TEC) et un taux d’équité concurrentielle modifié (TEC*) pour intégrer les risques non communs
Année
TEC
Millions d'EUR
TEC*
Millions d'EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
La République française estime que, depuis 1997 et jusqu’en 2043, la valeur actualisée des cotisations effectivement payées et à payer par France Télécom serait de 13,5 milliards d'EUR. Un taux d’égalité concurrentielle modifié par la prise en compte des risques non communs dans le calcul, déduction faite de contributions grevant France Télécom et non ses concurrents, aboutirait à une contribution annuelle plus élevée pour la même période, à savoir 16,7 milliards d'EUR. Tout en considérant l’inclusion desdits risques comme n’étant pas pertinente, les autorités françaises ont calculé que la différence (3,2 milliards d'EUR) serait largement compensée par la contribution forfaitaire exceptionnelle de 5,7 milliards d'EUR payée par France Télécom en 1997.
(80)
La République française estime que l’on peut considérer, comme dans la décision La Poste (51), que cette contribution forfaitaire peut être assimilée à une soulte susceptible de compenser le paiement de contributions liées à un taux modifié intégrant les cotisations pour les risques non communs. Dans ce cas, il apparaît que le montant de cette soulte dépasse à l’heure actuelle le montant résultant de la différence entre le taux fixé par la réforme de 1996 et le taux modifié indiqué au tableau 4 et que ce montant de soulte ne sera jamais complètement consommé par l’écart des taux. Dans ces conditions, les doutes exprimés par la Commission dans sa décision d’ouverture quant à l’absence d’une véritable équité concurrentielle entre France Télécom et ses concurrents seraient levés.
(81)
Pour la République française, la réforme du mode de financement des retraites des fonctionnaires rattachés à La Poste, introduite en 2006 et inspirée par celle de France Télécom en 1996, serait parfaitement comparable à cette dernière, sur ses aspects essentiels. Compte tenu de ce parallélisme, aucune justification ne permettrait à la Commission de s’écarter du précédent concernant la Poste. En particulier, la Commission devrait admettre que la contribution forfaitaire exceptionnelle imposée à France Télécom soit prise en considération dans l’analyse de l’équité concurrentielle de la réforme, en la considérant de facto comme une avance sur le paiement des cotisations liées aux risques non communs.
(82)
A contrario, les débats devant l’Assemblée nationale et le Sénat évoquant à l’époque une période de dix ans de couverture financière de la réforme procèderaient de déclarations ponctuelles. Un tel raisonnement ne se retrouverait ni dans les exposés des motifs des projets de loi ni dans les lois en question ou des textes pris pour leur application. L’intention du législateur en 1996 aurait été de fixer les charges de retraites de France Télécom à un niveau équivalent à celui des concurrents et non de priver d’effet la réforme pour une période de dix ans, comme le voudrait le raisonnement que la Commission pourrait adopter en s’appuyant sur des déclarations hors contexte.
(83)
Les travaux parlementaires indiqueraient sans ambigüité que le montant de la contribution aurait été fixé de façon forfaitaire, sans lien avec la charge que l’État devra réellement assumer. De même, dans sa décision no 96-385 DC du 30 décembre 1996, le Conseil constitutionnel a relevé que la contribution forfaitaire de 37,5 milliards de FRF trouvait sa justification dans la prise en charge par l’État des retraites des fonctionnaires, sans en constituer la contrepartie alors que, d’autre part, les versements au budget de l’État ne seraient pas affectés à une dépense particulière et viendraient concourir aux conditions générales d’équilibre de ce budget conformément à l’article 18 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.
(84)
Pour la République française, le montant précis de la contribution exceptionnelle a été fixé par la loi de finances pour 1997 en tenant compte non pas d’une période de dix ans pendant laquelle cette contribution viendrait «rembourser» l’État mais bien au contraire en fonction de l’effet sur la structure de bilan de France Télécom, qui devait rester supportable. Le calibrage de son montant aurait été fait non pas dans une logique de compensation de charges pour l’État, mais en tenant compte de la capacité contributive de l’entreprise.
(85)
La façon dont cette contribution a été gérée en déconnexion avec les prestations de retraite réellement versées depuis 1997 confirmerait sa nature forfaitaire. Ainsi, il ressort des chiffres fournis par la République française que, entre 1997 et 2006, les pensions servies aux fonctionnaires de France Télécom à travers le compte d’affectation spéciale pour les pensions s’élevaient à […] milliards d'EUR, cependant que l’Établissement public chargé de gérer la contribution exceptionnelle de France Télécom aurait reversé un montant de3,4 milliards d'EUR audit compte. Pour la même période, le solde non financé par les cotisations versées s’éleverait à 1,2 milliard d'EUR. Par ailleurs, en 1997, on estimait que ce fonds aurait une durée de vie de 17 à 25 ans, sans rapport avec la période de dix ans sur laquelle la Commission fonde le raisonnement qu’elle paraît vouloir adopter.
(86)
La République française considère que France Télécom aurait été placée hors marché sans la réforme, avec des taux de contribution atteignant 77 % du traitement indiciaire brut en 2010 et un provisionnement dans ses comptes des engagements de retraite pour les fonctionnaires qui lui sont rattachés. La réforme a donc été une étape décisive dans l’adaptation à la libéralisation du marché, conforme à un objectif de l’Union, adaptée à celui-ci et limitée au minimum nécessaire. Sans cette réforme, France Télécom serait sortie du marché et n’aurait pu procéder aux investissements nécessaires, notamment pour permettre le dégroupage de la boucle locale, sans qu’un risque de faillite puisse être exclu, de sorte que la réforme n’aurait pas eu d’effets négatifs sur la concurrence.
(87)
En outre, selon la République française, la réforme du mode de financement des retraites de France Télécom et, en particulier, l’imposition du paiement d’une contribution exceptionnelle, n’aurait pas entraîné un coût pour l’État entre 1997 et 2006 mais aurait généré, dans les faits, une recette nette de plus de 9,1 milliards d'EUR pour l’État français, selon les estimations des autorités françaises (52). Si un calcul du rendement de la contribution exceptionnelle devait être effectué, la République française considère qu’un taux d’actualisation de 7 % devrait être retenu. Ainsi, le principe d’une contribution exceptionnelle était acquis dès 1996. L’horizon de placement devrait être long puisque les écarts attendus entre prestations à verser et cotisations attendues ne dépassaient 500 millions d'EUR qu’en 2005, soit 9 ans après, et ne dépassent 1 milliard d'EUR que 12 années après. En moyenne pour 1996, le taux des obligations assimilables du Trésor (ci-après «OAT») à 15 ans s’élevait à 6,9 %. France Télécom a procédé de son côté à des émissions obligataires entre novembre 1991 et novembre 1997 au taux moyen comparable de 7 %.
(88)
Enfin, la mise sous séquestre des montants réclamés par la Commission en application de sa décision concernant l’application de la taxe professionnelle à France Télécom (53) puis le paiement desdits montants devraient conduire la Commission à considérer sa décision comme étant exécutée, conformément à sa communication de 2007 en la matière (54). Par conséquent, l’effet cumulé de ces aides ne devrait pas être examiné.
6. APPRÉCIATION DE L’AIDE
6.1. Existence d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE
(89)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que: «Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»
(90)
L’application des conditions cumulatives de cet article aux faits de l’espèce est examinée dans les sections 6.1.1 à 6.1.5.
6.1.1. Aide accordée par l’État au moyen de ressources d’État
(91)
La loi de 1990 et la loi de 1996 émanent de l’État français. Elles prévoient la mesure selon laquelle France Télécom verse au Trésor public une contrepartie pour la liquidation et le service des pensions allouées aux fonctionnaires de France Télécom effectués par l’État. Dès lors que,en application de la loi de 1996, la contrepartie versée par France Télécom au Trésor public est moindre que dans la version initiale de la loi de 1990, l’aide est consentie à France Télécom au moyen de ressources de l’État français.
6.1.2. Favorisant certaines entreprises
(92)
Les dispositions de la loi de 1990 définissaient le régime applicable à l’exploitant public doté de la personnalité morale France Télécom. La loi de 1996 relative à l’entreprise nationale France Télécom modifie ledit régime par des dispositions s’appliquant à France Télécom selon des modalités qu’elle définit pour cette seule entreprise.
(93)
Le régime institué par la loi de 1990 a pour objet de déterminer une contrepartie spécifique quant aux principes et aux montants des contributions employeur pour les pensions versés par France Télécom à l’État français. Aussi la contrepartie à payer par France Télécom prévue par la loi de 1990 dans sa rédaction initiale, qui a été appliquée entre 1991 et 1996, tout comme la contrepartie différente instituée par la loi de 1996, qui est appliquée depuis 1997, sont des mesures spécifiques qui concernent uniquement France Télécom, remplissant par là la condition de sélectivité, contrairement à ce que soutient France Télécom.
6.1.3. Avantage économique faussant ou menaçant de fausser la concurrence
(94)
Il convient de déterminer si les mesures fixant le montant de la compensation en cause favorisent France Télécom. La question de savoir si les amendements introduits dans l’article 30 de la loi de 1990 par la loi de 1996 constituent une aide en ce qu’ils consentent un avantage économique à France Télécom doit être appréciée à l’aune de la nature et de l’économie du système de pensions en cause et des effets qui en ont découlé pour France Télécom, et non à l’aune des causes ou des objectifs des amendements. L’objectif poursuivi en amendant la loi de 1990 n’est donc pas, en principe, pertinent pour en apprécier les effets, contrairement à ce que soutient la République française.
(95)
La prise en charge par l’État de la liquidation et du service des pensions allouées aux fonctionnaires de France Télécom résulte de l’application du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui seul s’applique aux anciens fonctionnaires en cause. Ni la loi de 1990 ni celle de 1996 n’ont modifié le statut de ces fonctionnaires ni le principe de prise en charge par l’État du paiement de leur pension. Cette prise en charge semble découler du principe selon lequel les fonctionnaires sous statut servent le bien public en toute indépendance dans l’intérêt général. Tel n’est pas le cas lorsque ces fonctionnaires travaillent pour une entreprise prestant ses services à titre onéreux dans le but de servir l’intérêt et le bénéfice de cette entreprise, en concurrence avec d’autres entreprises qui prestent ces mêmes services.
(96)
Dans cette optique, le versement d’une contrepartie à l’État, prévu par la loi de 1990 tant dans sa rédaction initiale qu’après les modifications introduites par la loi de 1996, constitue une exception au principe de prise en charge par l’État français. Cette exception se justifie par la nature et l’économie du système applicable aux pensions des fonctionnaires employés par France Télécom. En effet, l’État français est tenu d’effectuer la liquidation et le service des pensions allouées, en application du code des pensions civiles et militaires de retraite, aux fonctionnaires de France Télécom, qui relèvent du statut général des fonctionnaires de l’État français et non du droit commun des prestations de sécurité sociale.
(97)
Même en l’absence de contrepartie versée par France Télécom, l’État français n’en serait pas moins tenu d’assurer ses engagements viagers vis-à-vis du personnel fonctionnaire sous le statut concerné, sauf à modifier unilatéralement lesdits engagements. A contrario, la mise à disposition de fonctionnaires formés par l’État à France Télécom sans contrepartie aucune quant aux pensions versées ou à verser confèrerait un avantage clair à cette dernière.
(98)
Dès lors que les entreprises concurrentes de France Télécom n’emploient pas des personnels fonctionnaires sous statut vis-à-vis desquels l’État français se trouverait dans une obligation financière semblable, la logique du système de financement des pensions et du paiement de contreparties pour France Télécom instauré par la loi ne leur est pas transposable. En témoigne le fait que le statut des personnels employés par les concurrents étant différent quant aux risques de non paiement des salaires couverts par le droit commun des prestations de sécurité sociale, les autorités françaises semblent considérer que le versement de cotisations sociales pour la couverture de ce risque se justifie dans leur cas. Or c’est justement de ce statut que la République française excipe pour considérer que l’inclusion des risques non communs aux fonctionnaires et aux personnels de droit privé dans le calcul de la contrepartie versée par France Télécom à l’État en application de la loi de 1996 ne se justifie pas.
(99)
Il en découle donc que, en ce qui concerne les charges versées du fait de l’emploi de leur personnel de droit privé, ces entreprises ne se trouvent ni en droit ni en fait dans une situation comparable à celle de France Télécom pour son effectif fonctionnaire, contrairement à ce que soutiennent dans leurs observations la République française et France Télécom.
(100)
De même, il n’y a pas lieu de comparer le régime de contrepartie appliqué à France Télécom avec le régime défini pour d’autres entités publiques employant des fonctionnaires sous statut, telles la Monnaie de Paris, ou l’Office National des Forêts, et pouvant être qualifiées d’entreprises pour certaines de leurs activités au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, ou d’autres établissements publics à caractère industriel et commercial, tels EDF ou GDF dans le passé. EDF ou GDF avaient des systèmes de retraite spécifiques, et non alignés sur ceux de la fonction publique. Les régimes d’EDF et de GDF ont, par ailleurs, été adossés au régime général depuis, même s’il convient de souligner que la Commission a conclu à l’absence d’une aide seulement pour autant que l’adossement soit financièrement neutre pour l’État (55), ce qui n’est pas le cas de la réforme de 1996 en l’espèce.
(101)
En revanche, le régime de contrepartie en faveur de l’État pour le versement des pensions de fonctionnaires rattachés à La Poste, avant les modifications décrites et approuvées sous conditions par la Commission dans sa décision La Poste, était aussi celui d’une entreprise nationale assimilable à un établissement public à caractère industriel et commercial et restait, en vertu de la loi de 1990 dans sa rédaction initiale, similaire à celui de France Télécom, en ce qu’il prévoyait le remboursement annuel à l’État des pensions servies aux fonctionnaires à la retraite et l’acquittement des charges prévues à l’article L-134 du code de la sécurité sociale.
(102)
Même s’il apparaît que La Poste ne se trouve pas en concurrence avec France Télécom, concurrence que les avantages consentis à cette dernière seraient susceptibles de fausser ou de menacer de fausser, il n’en reste pas moins que la logique et les dispositions du régime de retraite des fonctionnaires de France Télécom avant la réforme de 1996 étaient les mêmes que celle du régime comparable appliqué à La Poste à la même époque. Par ailleurs, la Commission a estimé dans sa décision La Poste que la réforme du régime applicable à La Poste constituait une aide d’État, contrairement à ce que la République française soutient pour ce qui est de France Télécom. De façon plus générale, pour apprécier la situation de France Télécom, la situation de référence est celle d’une entreprise, publique ou privée, qui emploierait du personnel fonctionnaire ayant gardé son statut. De telles entreprises se trouveraient dans la même situation de référence que France Télécom. C’est donc en fonction de ce système de référence que peut être appréciée l’existence d’une aide d’État en faveur de France Télécom.
(103)
De même, il ne peut être soutenu qu’une mesure ne confère pas d’avantage à une entreprise, France Télécom en l’espèce, du simple fait qu’elle vienne compenser un certain désavantage qu’aurait subi cette entreprise dans le passé, contrairement à ce qu’allèguent la République française et France Télécom. La Commission a encore récemment rejeté l’argument d’un opérateur historique des télécommunications concurrent de France Télécom selon lequel des droits sociaux spécifiques de pension assimilables à ceux de la fonction publique hérités du passé et différents de ceux de droit commun pour une partie du personnel justifient des mesures de réduction des charges sociales liées aux pensions de cette catégorie du personnel encourues par l’opérateur (56). À cet égard, comme le soulignaient les autorités françaises lors de la discussion du projet, la loi de 1996 a imposé une charge nouvelle et lourde pour l’État français pour la liquidation et le service des pensions allouées aux fonctionnaires de France Télécom. Concomitamment, la loi de 1996 a donc eu pour effet de réduire la contrepartie que France Télécom avait toujours versé.
(104)
Du fait des modalités de calcul du taux de contribution employeur prévu par la loi, depuis le 31 décembre 1996, France Télécom verse à l’État une contrepartie inférieure à celle qu’elle aurait versée si la loi n’était pas intervenue. En outre, du fait du caractère libératoire de la contribution employeur instaurée par cette loi, France Télécom a immédiatement repris au 31 décembre 1996 la provision affectée dans ces comptes au paiement de ses obligations futures. Ainsi, la charge dont France Télécom a été libérée n’était ni nouvelle puisque la loi de 1990 reprenait la pratique budgétaire antérieure, ni imprévisible, puisque l’entreprise constituait des provisions à cet effet, ni dérogatoire du droit commun de la sécurité sociale puisque celui-ci ne s’applique pas à la contrepartie versée par France Télécom.
(105)
Dès son entrée en vigueur, la loi de 1996 a transféré à l’État français l’obligation de contribution annuelle couvrant intégralement in fine la charge de financement des pensions du personnel concerné. Le montant de l’aide ainsi consentie par la loi de 1996 peut être calculé, depuis son entrée en vigueur, par la différence annuelle entre la contrepartie que constitue la contribution libératoire employeur versée par France Télécom à l’État français et les charges qu’elle aurait versées en application de la loi de 1990, indiquées au tableau 1, si celle-ci était restée inchangée, déduction faite du montant de cotisation forfaitaire versée en 1997.
(106)
Il ressort des estimations fournies par la République française et exposées au considérant 40 que, au moment de la réforme en 1996 et jusqu’à l’extinction prévue des obligations financières résultant de la charge assumée par l’État français, les autorités françaises pouvaient estimer ce montant total de charge nouvelle nette jusqu’en 2043, date à laquelle les obligations financières de l’État vis-à-vis des fonctionnaires retraités ou de leurs ayants droit seraient éteintes, à […] milliards d'EUR. La valeur actuelle de la charge nette s’établissait à […] milliards d'EUR en 1996 après déduction des cotisations annuelles de France Télécom (15,2 milliards d'EUR), de celles des employés ([…] milliards d'EUR) et de la contribution forfaitaire exceptionnelle de 5,7 milliards d'EUR.
(107)
Il convient par ailleurs de noter que les montants estimés à l’époque de la réforme en 1996 constituent une approximation du montant réel (57). Les montants de contrepartie prévus à la charge de France Télécom sous forme de contributions annuelles, pas plus que la soulte de 5,7 milliards d'EUR versée en 1997, n’avaient pour objet ni pour effet de rechercher la neutralité budgétaire pour l’État français. Si cela avait été le cas, sous réserve du caractère approprié des hypothèses de calcul actuariel, il y aurait eu équivalence entre coûts et recettes pour l’ensemble de la période et, par conséquent, absence d’avantage économique pour France Télécom.
(108)
Les autorités françaises étaient conscientes de ce que le «transfert des charges de retraites des agents fonctionnaires de France Télécom au budget général de l’État» était «une charge nouvelle et lourde pour l’État» que la contribution forfaitaire exceptionnelle ou le produit de la cession d’une partie des actions de l’entreprise détenues par l’État ne couvriraient que partiellement. Ainsi les débats mentionnés au considérant 31 montrent que l’État français n’a pas cherché en 1996 à compenser intégralement la nouvelle charge qu’il assumait pour l’avenir mais a cherché au contraire à assumer une charge nouvelle et à ce que ce soient «bien les intérêts de l’entreprise qui [soient] d’abord pris en compte dans cette affaire».
(109)
Il est manifeste que, même avec des hypothèses actuarielles différentes de celles retenues par l’État français pour estimer la nouvelle charge qu’il assumait et nonobstant la contribution forfaitaire exceptionnelle payée en 1997, la réforme a consenti un avantage économique considérable sous forme de moindres cotisations employeur de retraite. Or, puisque la contribution forfaitaire ou soulte permettait non de couvrir totalement les charges transférées à l’État français mais, tout au plus, de l’amoindrir et compte tenu des ordres de grandeur en cause, il n’y a pas lieu de confirmer le caractère approprié du calcul actuariel retenu à l’époque et l’exactitude des estimations qui en résultent pour l’ensemble de la période allant jusqu’en 2043.
(110)
Par ailleurs, il n’y a pas lieu de comparer les avantages financiers résultant desmoindres cotisations de France Télécom avec les prétendus désavantages découlant du fait de l’emploi de personnel fonctionnaire, comme le postule France Télécom, soutenue par la République française. En effet, la loi de 1996 n’a, en tout état de cause, pas accru ces prétendus désavantages, puisqu’elle n’a pas entraîné l’embauche de fonctionnaires supplémentaires. Au demeurant, en déchargeant France Télécom d’une partie de ses obligations financières, l’objectif de la loi de 1996 n’était pas de compenser un prétendu désavantage lié aux salaires ou, selon les termes de France Télécom, la moindre fluidité de l’emploi de personnel fonctionnaire.
(111)
C’est donc à titre surabondant qu’il convient de répondre aux arguments sur les prétendus désavantages de l’emploi de fonctionnaires, invoqués par la République française et par France Télécom.
-
Premièrement, France Télécom disposait, à la veille de l’ouverture totale du marché français à la concurrence, d’un effectif formé et compétent sans lequel, s’il avait dû être remplacé intégralement, sa position sur le marché n’aurait pu être maintenue, ce que France Télécom omet de signaler dans ses écritures.
-
En outre, le montant des salaires et l’investissement en formation du personnel que France Télécom analyse comme des désavantages, constituent des charges normales dans le budget d’une entreprise, et il n’est pas établi qu’ils n’améliorent pas l’engagement et la productivité du personnel par rapport aux concurrents.
-
Par ailleurs, s’il est vrai que France Télécom ne dispose pas de possibilités d’ajustement de sa masse salariale par la mise en œuvre d’un plan social de réduction d’effectifs pour le personnel concerné, il est douteux qu’un tel plan visant uniquement des fonctionnaires sous statut du fait de leur qualité pourrait être valablement mis en œuvre, alors que la cessation d’embauches de fonctionnaires en 1997 et le recours à du personnel de droit privé lui a offert des possibilités certaines de flexibilité d’ajustement de sa masse salariale.
-
Enfin, s’il est vrai que l’entreprise consacre un budget considérable à inciter au départ anticipé à la retraite des personnels en cause, il n’en reste pas moins que l’incitation et l’intérêt pour l’entreprise à mettre en place un tel dispositif eût été moindre sans le report sur l’État français d’obligations financières qu’assumait France Télécom, prévu par la loi de 1996. Le dispositif permet ainsi d’inciter le départ anticipé et donc, pour les personnels concernés, la prise en charge plus tôt par l’État. Sans la loi de 1996, France Télécom aurait continué d’assurer cette prise en charge.
(112)
Tout aussi dépourvue de fondement, à défaut de lien avec la question de l’existence ou non d’un avantage économique résultant des mesures en cause, apparaîtrait la prise en considération des avantages concurrentiels tirés par France Télécom de son ancien monopole, invoqués par les plaignants. Les avantages et désavantages prétendus sont sans rapport en fait avec la question de l’égalisation des conditions de concurrence sur les marchés des télécommunications quant aux charges sociales.
(113)
Seule la contribution forfaitaire exceptionnelle prévue par la loi de 1996 est venue grever de façon immédiate les charges de France Télécom par rapport à la situation de référence déjà identifiée. Le versement de la contribution forfaitaire a réduit le montant d’aide dont a bénéficié et bénéficiera France Télécom jusqu’à l’extinction de la charge financière assumée par l’État français à la place de France Télécom en application de la loi de 1996. Sans préjudice de la justesse des méthodes actuarielles utilisées par le gouvernement français à l’époque, sans cette contribution forfaitaire, le montant des charges dont France Télécom aurait été délestée aurait été de 18,9 milliards d'EUR et non de […] milliards d'EUR, en valeur nette de 1996.
(114)
La loi de 1996 a donc permis et permet à France Télécom de disposer de ressources financières accrues pour opérer sur les marchés où elle est active. Ces ressources étaient ainsi, du fait de la loi de 1996, plus importantes que celles dont France Télécom disposait sous l’empire de la loi de 1990 dans sa rédaction initiale. Or, les marchés de services de télécommunications sur lesquels opérait et opère France Télécom dans l’ensemble du territoire en France et dans d’autres États membres ont été graduellement ouverts à la concurrence par la disparition progressive de droits exclusifs ou spéciaux à partir de 1988, puis, sauf dérogations spécifiques, totalement à partir de 1998. L’ouverture à la concurrence a été totale en France en 2002. La disparition des barrières juridiques s’est accompagnée de l’entrée d’autres opérateurs avec lesquels France Télécom s’est trouvée et se trouve en concurrence, avant même les mesures législatives de 1990 et 1996 qui font l’objet de la présente décision.
(115)
Libérée de l’obligation de provisionnement des charges de retraite futures au titre des retraites de son personnel fonctionnaire et assujettie à un niveau de cotisation annuelle moindre, France Télécom a pu disposer d’un bilan allégé d’engagements et charges, accroissant par là son attractivité pour lever des capitaux, ce qui l’a placée dans une situation plus favorable qu’avant la réforme de 1996. Libérée d’une charge encourue sur son marché historique français, France Télécom a ainsi pu plus aisément se développer sur des marchés d’autres États membres nouvellement ouverts à la concurrence, ce qu’elle a effectivement fait, comme il est montré aux considérants 48 à 50.
(116)
Il en résulte que l’allègement de charges de France Télécom découlant des modalités de calcul de la compensation à verser à l’État français pour la prise en charge des pensions du personnel fonctionnaire fausse ou menace de fausser la concurrence entre France Télécom et ces nouveaux opérateurs en France et dans les autres États membres où France Télécom est présente.
6.1.4. Affectation des échanges entre États membres
(117)
Les marchés sur lesquels France Télécom opère en France ont été progressivement ouverts à la concurrence depuis 1988 et, de ce fait, sont largement ouverts aux échanges entre États membres. La directive 96/19/CE visait la libéralisation totale du secteur des télécommunications à partir du 1er janvier 1998. Des opérateurs dont le capital est partiellement détenu par des entreprises d’autres États membres que la France s’y sont ainsi implantés. Certains de ces marchés concernent les communications internationales entre États membres. De même, via des filiales, France Télécom preste des services de communications électroniques dans d’autres États membres, notamment l’Espagne, la Belgique ou le Royaume-Uni.
(118)
Dans ces conditions, une mesure qui allège les charges générales d’exploitation et de fonctionnement de France Télécom et libère par là des ressources dont cette entreprise dispose pour investir ou pour améliorer ses offres commerciales en France ou pour s’implanter dans d’autres États membres est susceptible d’affecter le commerce entre États membres.
6.1.5. Conclusion sur l’existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE
(119)
Il résulte de ce qui précède que, en diminuant la contrepartie que constitue la contribution employeur à verser à l’État pour les charges de retraite prévues par la loi de 1990 dans sa rédaction initiale et en y substituant la contrepartie prévue par la loi de 1996, dans la mesure où cette dernière contrepartie est inférieure à celle appliquée auparavant, la République française a accordé, au moyen de ses ressources, une aide à France Télécom qui fausse ou qui menace de fausser la concurrence et affecte le commerce entre États membres au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, et ce lors du transfert de charges institué par la loi de 1996.
(120)
Il est par conséquent nécessaire d’examiner si cette aide peut être déclarée compatible avec le marché intérieur.
6.2. Bases juridiques alternatives de compatibilité de l’aide
(121)
La Commission note que la France n’a pas invoqué l’article 106, paragraphe 2, du TFUE comme fondement de la compatibilité des mesures en question.
(122)
Les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2, du TFUE, relatives aux aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, aux aides visant à remédier aux calamités naturelles et autres événements extraordinaires ainsi qu’aux aides accordées dans certaines régions de la République fédérale d’Allemagne, sont manifestement dépourvues de pertinence dans le cas d’espèce.
(123)
Quant aux dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 3, du TFUE la Commission constate que les aides en cause ne sont pas destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, qu’elles ne constituent pas un projet d’intérêt européen et ne visent pas à remédier à une perturbation grave de l’économie française. Elles ne visent pas davantage à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine.
(124)
Il semble donc que seul l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE ait vocation à s’appliquer pour évaluer la compatibilité de cette mesure.
6.3. Compatibilité de l’aide au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE
(125)
Aux termes de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE: «Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur: […] les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun […]».
(126)
Pour qu’une aide soit considérée comme compatible avec le marché intérieur au motif qu’elle facilite le développement des activités économiques ou de certains secteurs économiques, elle doit améliorer la manière dont l’activité économique est exercée. Une aide n’est compatible au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), que si elle n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Dans son appréciation, la Commission accorde une importance particulière aux critères de nécessité et de proportionnalité (58).
(127)
À titre préliminaire et eu égard aux doutes soulevés par la Commission dans sa décision d’ouverture de la procédure, il convient de noter que la République française a prélevé sur France Télécom un montant satisfaisant, correspondant à la récupération des aides exigée par la Commission dans sa décision concernant l’application de la taxe professionnelle à France Télécom (59). La Commission considère, après confirmation de l’arrêt du Tribunal rejetant le recours en annulation de cette décision par la Cour de justice (60), que la République française a pris les mesures nécessaires pour exécuter les obligations découlant de cette décision. Dès lors que la récupération correcte des aides versées en application de la taxe professionnelle élimine l’avantage économique dont France Télécom aurait joui à ce titre, il n’y a pas lieu d’examiner les effets d’un éventuel cumul avec l’aide objet de la présente procédure.
(128)
Pour le reste, il convient de noter d’emblée que, contrairement à des charges d’investissement, les charges sociales d’une entreprise sont des coûts récurrents de fonctionnement et qu’une aide qui diminue celles-ci constitue une aide au fonctionnement de l’entreprise, dont la compatibilité avec le marché intérieur doit être, selon la jurisprudence de la Cour, très restrictivement appréciée par la Commission.
6.3.1. Conformité de la mesure d’aide avec un objectif d’intérêt commun
(129)
En l’espèce, l’aide mise à exécution depuis 1997 peut être considérée comme étant destinée à faciliter le développement de l’activité économique de prestation de services de communications électroniques, dans le contexte de la libéralisation totale de ces marchés. En effet, la loi de 1996 a été adoptée de pair avec la loi no 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, qui transposait les obligations résultant pour la France du droit de l’Union et, singulièrement, de la directive 96/19/CE.
(130)
À cet égard, l’objectif général visé par la loi de 1996 pour ce qui est du paiement d’une contrepartie financière à l’État français est de rapprocher les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires, entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales. Le moyen utilisé, à savoir, une mesure d’aide ciblant directement et exclusivement la façon dont les contributions employeur de France Télécom sont établies apparaît comme adéquat pour atteindre l’objectif fixé.
(131)
Une mesure d’aide qui vise à diminuer des charges sociales courantes de France Télécom assumées à une époque où la fourniture d’un service sous monopole pour une part prépondérante de ses activités ne requérait pas un comportement économiquement efficace peut contribuer, dans un contexte concurrentiel différent, à améliorer la façon dont les services anciennement sous monopole sont prestés, pour autant que l’allocation des ressources financières des entreprises concurrentes à leurs charges sociales respectives n’introduise pas de biais dans un processus de concurrence sur les mérites. Certes, des réserves sont émises ci-après sur l’adéquation de certaines dispositions de la loi pour atteindre l’objectif qu’elle fixe. Toutefois, ni sa légitimité ni sa conformité avec l’objectif d’intérêt commun de développer des marchés de services de communications électroniques où la concurrence est effective, en contribuant ainsi au progrès technologique et à l’essor économique de cette activité, ne sauraient être mises en doute.
6.3.2. Nécessité de la mesure d’aide
(132)
Le plafonnement de l’effectif de fonctionnaires rattachés à France Télécom induit par l’interdiction de recrutement après le 1er janvier 2002 prévue par la loi de 1996 aurait eu pour conséquence inéluctable un alourdissement considérable de la charge des retraites pesant sur France Télécom en proportion du personnel fonctionnaire en activité. Ainsi privée de la possibilité de recruter des fonctionnaires des corps de l’État, de façon compréhensible par ailleurs eu égard au caractère désormais concurrentiel de la prestation des services en cause, France Télécom aurait eu à faire face à une charge de paiement de retraites excessive pour l’effectif concerné relativement à celle à laquelle ses concurrents devaient et doivent faire face. Il convient aussi de noter que les engagements de contrepartie à verser à l’État français prévus par les dispositions initiales de la loi de 1990 concernaient non seulement l’effectif fonctionnaire actif sur des marchés concurrentiels en 1990 et par la suite mais aussi les fonctionnaires de la direction générale du ministère des Postes et Télécommunication à la retraite en 1990.
(133)
À titre illustratif, le taux de contribution qui aurait découlé pour France Télécom du maintien en l’état des dispositions de la loi de 1990 aurait été de 77 % des salaires indiciaires bruts du personnel fonctionnaire actif en 2010, selon la République française. Ce taux est à rapprocher d’un taux de […] % qui permettrait d’assurer une équité concurrentielle totale pour les risques communs et non communs entre France Télécom et ses concurrents. En valeurs absolues, la différence représenterait […] millions d'EUR environ de surcoût annuel par rapport au taux de contribution assurant l’égalité concurrentielle. De surcroît, à défaut d’inscrire dans la loi le caractère désormais libératoire des contributions employeur, France Télécom aurait dû continuer à faire face à des besoins de provisionnement significativement alourdis par rapport aux provisions de 3,6 milliards d'EUR déjà constituées en 1996.
(134)
À cet égard, les considérations des plaignants sur le fait que France Télécom a pu assumer depuis 1996 une dette financière bien supérieure à la charge dont l’État français l’a délestée ne sont pas pertinentes car sans rapport avec la question examinée. Même si l’accroissement de la dette financière assumée par France Télécom depuis 1996 et les montants en cause à ce jour semblent écarter le risque de faillite de l’entreprise évoqué par la République française si le régime prévu par la loi de 1990 s’était poursuivi, la mesure d’aide apparaît comme nécessaire à l’avenir pour permettre que France Télécom puisse livrer sur les marchés concernés une concurrence fondée sur les mérites, sans être handicapée par le poids de charges sociales héritées du passé que n’ont pas à supporter ses concurrents.
(135)
Les considérations des plaignants et de l’opérateur de télécommunications sur la pertinence d’un bilan d’ensemble visant à juger de la nécessité de l’aide au regard des autres avantages tirés par France Télécom de son monopole passé ne sont pas fondées en l’espèce. Il est vrai que, depuis 1996, la position de France Télécom sur bien des marchés de services où elle opère en France reste prépondérante, notamment en raison d’effets de réseau inhérents aux marchés de communications. De même, France Télécom a étendu sa présence aux marchés d’autres États membres en y acquérant des positions significatives, notamment en Pologne et en Espagne. Il n’en reste pas moins que, comme le souligne indirectement l’opérateur de télécommunications dans ses observations, du fait de sa position dominante au sens de l’article 102 du TFUE ou de son pouvoir significatif de marché au sens de la règlementation applicable aux communications électroniques dans l’Union (61), France Télécom est soumise à des obligations asymétriques particulières auxquelles ne sont pas astreintes des entreprises concurrentes dont le pouvoir de marché est moindre.
(136)
Or, ces obligations, par exemple en matière d’accès à son réseau, d’orientation des tarifs sur les coûts ou d’abstention de comportements commerciaux qui seraient permis à une entreprise non dominante ont pour objet précisément de faire en sorte que la position de France Télécom héritée de son ancien monopole ne soit pas plus dommageable pour la concurrence. Ces instruments règlementaires ad hoc, conçus et appliqués régulièrement par les autorités nationales de régulation et de concurrence et par la Commission (62), sont plus ciblés et efficaces pour remédier aux effets persistants desavantages tirés par France Télécom de son ancien monopole,invoqués par les plaignants.
(137)
Aussi l’aide d’État objet de la présente procédure apparaît-elle, dans son principe, comme nécessaire pour atteindre un objectif d’intérêt commun en améliorant les conditions de concurrence afférentes aux charges de retraite et, partant, la prestation de services de communications électroniques.
6.3.3. Proportionnalité de la mesure d’aide
(138)
Force est de constater que la contrepartie financière en faveur de l’État instaurée par la loi de 1990 pour la liquidation et le service des pensions est spécifique à France Télécom et sui generis. Au principe de remboursement total prévu par la loi initiale de 1990 s’est substitué un régime différent de détermination du montant de la contrepartie à verser à l’État à partir de 1996. Plusieurs options de détermination du montant de la contribution employeur à verser par France Télécom, allant jusqu’à la prise en charge intégrale par l’État sans remboursement, étaient théoriquement possibles. Cette contrepartie est calculée depuis 1997 par référence à certaines charges supportées par les entreprises concurrentes dans le secteur. Aux fins de déterminer si l’aide est proportionnelle pour atteindre l’objectif fixé, il convient donc d’examiner le caractère objectif et justifié de la référence pour la fixation du montant de la contrepartie retenu par la loi de 1996.
(139)
Il convient de noter d’emblée que, dans des procédures afférentes à des allègements de charges liées aux retraites de personnels fonctionnaires d’anciens opérateurs monopolistiques dans le secteur des télécommunications, OTE en République hellénique et BT Plc au Royaume-Uni, la Commission a vérifié notamment si ces entreprises étaient soumises à des charges sociales équivalentes à celles des concurrents pour décider, respectivement, de la compatibilité et de l’incompatibilité avec le marché intérieur au titre de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE des aides d’État accordées aux opérateurs en question (63). Or, la Commission constate qu’en l’espèce, les contributions libératoires versées chaque année par France Télécom et prévues par la loi de 1996 ne permettent pas d’assurer le prélèvement de charges sociales équivalentes à celles de ses concurrents. Le taux d’équité concurrentielle (ci-après «TEC») n’est pas atteint.
(140)
Cependant, la République française et France Télécom se prévalent de la contribution forfaitaire exceptionnelle de 5,7 milliards d'EUR versée en 1997 par France Télécom en application de la loi de 1996. Le montant de cette contribution forfaitaire a été fixé en 1996 de façon à compenser, pendant une période de dix ans d’application de la loi de 1996, le surcoût alors prévu pour l’État, en tenant compte par ailleurs des provisions comptables que France Télécom avait constituées et que l’entreprise pouvait reprendre dans l’exercice 1996-1997. La contribution forfaitaire exceptionnelle se subdivise en deux éléments:
-
d’une part, un montant de 3,6 milliards d'EUR correspondant aux provisions constituées par France Télécom jusqu’en 1996 afin de faire face aux charges de retraites futures des fonctionnaires alors prévues,
-
d’autre part, un montant de 2,1 milliards d’EUR (ci-après le «montant complémentaire»), correspondant aussi bien dans les prévisions des pouvoirs publics que dans les faits aux charges sociales nettes de liquidation des pensions que l’État devrait supporter sur un période de 10 ans, entre 1997 et 2006, en raison du transfert de la charge des pensions des fonctionnaires des télécommunications.
(141)
La somme forfaitaire de 5,7 milliards d'EUR n’ayant jamais eu pour objet de compenser l’absence de taux d’équité concurrentielle entre France Télécom et ses concurrents, il ne serait pas justifié de mettre en balance cette somme et les contributions annuelles libératoires qui n’ont pas été versées par France Télécom alors qu’elles auraient été nécessaires pour parvenir à un taux d’équité concurrentielle réelle.
(142)
En revanche, il ressort de l’examen des débats parlementaires que le montant complémentaire de 2,1 milliards d’EUR était destiné à couvrir ce transfert de charges de 1997 à 2006 et, dans les faits, à éliminer les effets de l’aide pour une période de dix ans. Ainsi, l’effort financier net de France Télécom correspondant à ce montant complémentaire a consisté à financer, pendant une période de dix ans, le surcoût de la réforme pour l’État français.
(143)
Par ailleurs, la contribution exceptionnelle intègre la reprise des provisions comptables constituées jusqu’en 1996 et devenues sans objet. Les provisions reprises par l’État avaient été constituées par France Télécom pour faire face à la charge de futures retraites et cette reprise élimine les effets de l’aide pour la période de paiement des retraites qu’elles sont susceptibles de couvrir.
(144)
Toutefois, la loi de 1996 se réfère à une contribution exceptionnelle unique, sans que les dispositions applicables, pas plus celles de la loi de finances que celles des décrets ultérieurs, ne distinguent un montant découlant des provisions, qu’il y aurait lieu de déduire de la charge transférée à l’État pour la durée de cette période. L’article 6 de la loi de 1996 précise bien que la contribution forfaitaire exceptionnelle est versée au titre de contrepartie de la prise en charge par l’État des pensions allouées au personnel fonctionnaire de l’État. Le montant de cette contribution exceptionnelle doit donc être pris dans sa globalité dans l’analyse de la réforme.
(145)
Comme France Télécom, par le versement de cette contribution forfaitaire exceptionnelle, a couvert la charge des pensions de retraite des fonctionnaires des télécommunications et la charge de compensation entre régimes pour une période d’environ quinze ans, les effets de l’aide ont été neutralisés. France Télécom a donc, par le versement de cette contribution exceptionnelle, neutralisé les effets de l’aide durant cette période. Dès lors, il est justifié que, durant cette période, France Télécom ne soit pas astreinte à remplir les conditions de compatibilité de cette aide, et donc qu’elle ne paye pas la contribution annuelle nécessaire pour assurer un taux d’équité concurrentielle incluant les risques non communs avec les salariés de droit privé.
(146)
Il convient de revenir en détail sur les étapes de ce raisonnement.
(147)
Force est de constater que les prélèvements annuels libératoires acquittés par France Télécom depuis la réforme de 1996 ne permettent pas d’atteindre un taux d’équité concurrentielle, comme le soulignait la décision d’ouverture de la procédure. Cela résulte du fait que le taux appliqué à France Télécom n’intègre que les cotisations correspondant aux risques communs entre employés de droit privé et fonctionnaires de l’État, et de ce fait, exclut des cotisations correspondant aux risques non communs tels le chômage ou le non-paiement des salaires en cas de redressement ou de liquidation de l’entreprise.
(148)
Il découle ainsi du tableau 4 que la non prise en compte des risques non communs dans le calcul de la contribution à verser par France Télécom se traduit par un écart considérable entre la contrepartie que verse France Télécom à l’État et ce qu’elle verserait si le taux de contribution était calculé pour assurer une équité concurrentielle totale avec les bases de calcul des charges des concurrents. Dès lors, la mesure d’aide résultant de la loi ne répond pas au principe de proportionnalité. Pour qu’elle satisfasse à ce principe et afin d’atteindre l’objectif légitime affiché d’améliorer les conditions de concurrence en égalisant les modes de calcul afférents aux charges supportées par les entreprises actives sur les marchés de télécommunications concernés en France, l’aide consentie à France Télécom en application de la loi de 1996 aurait dû et devrait effectivement égaliser à l’avenir lesdites charges en incluant celles afférentes aux risques non communs des deux catégories de personnels.
(149)
À cet égard, l’argument avancé par la France selon lequel les fonctionnaires d’État ne sont pas exposés à certains risques et, de ce fait, il n’est pas justifié de cotiser pour ces risques, ne saurait être retenu. D’abord, c’est en vertu de mesures étatiques que lesdits risques ne se présenteraient pas, ce dont il n’est pas justifié que France Télécom tire un avantage pécuniaire. Par exemple, c’est en vertu de l’engagement de l’État français vis-à-vis des fonctionnaires actifs chez France Télécom et du fait que l’État français est son propre assureur que le risque de non-paiement des salaires en cas de redressement judiciaire de l’entreprise ne se présenterait pas. Mais la possibilité que France Télécom dépose son bilan, tout comme un concurrent, ne peut être exclue. Dans les deux cas, il ne s’agit pas d’un avantage fourni à l’entreprise mais directement aux salariés de celle-ci. La garantie de reversement des salaires intervient après que l’entreprise a cessé d’exister. Or une entreprise concurrente devra cotiser pour garantir le risque d’impayé des salaires après sa disparition, contrairement à France Télécom. Il n’est donc pas justifié de donner un avantage à celle-ci, sous la forme d’une moindre cotisation ou, dans les faits, d’une exclusion de ce risque du mode de calcul des contributions de France Télécom.
(150)
Ensuite, plus fondamentalement, l’objectif même de la réforme introduite en 1996, qui ne semble pas avoir été porté au bout de sa logique, est d’égaliser les conditions de concurrence pour les charges fiscales et sociales entre tous les concurrents du secteur et ce, indépendamment du statut de leurs personnels et de l’existence d’une obligation effective pour France Télécom d’adhérer et de cotiser aux organismes de gestion compétents. C’est précisément cette logique d’égalisation des conditions de concurrence qui serait de nature à rendre compatible la mesure examinée avec le marché intérieur. Que les personnels de France Télécom soient ou non exposés à de tels risques n’est donc pas pertinent dans cette logique.
(151)
En conclusion, une réduction de la prise en charge des pensions avec un transfert de charge nette à l’État ne respecterait le principe de proportionnalité que si elle permettait une égalisation des conditions de concurrence. Or, France Télécom n’a pas été mise en situation d’équivalence complète avec les entreprises du secteur en ce qui concerne les charges sociales assises sur les salaires, certaines charges sociales et fiscales n’ayant pas été intégrées dans l’assiette de calcul de la contribution annuelle.
(152)
De même, il n’est pas justifié, contrairement aux prétentions de la République française et de France Télécom, de prendre en considération le montant de la contribution forfaitaire exceptionnelle de 5,7 milliards d'EUR déjà versée par France Télécom en 1997 pour la mettre en regard de l’insuffisance du taux de contribution libératoire appliqué à France Télécom.
(153)
À titre liminaire, la Commission souhaite rappeler que, dans chaque situation, elle doit établir si les conditions d’application de la dérogation prévue par l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE sont réunies, sans être tenue par une pratique décisionnelle antérieure, à la supposer établie (64).
(154)
En tout état de cause, la réforme ici examinée se distingue nettement, et à plusieurs égards, de la réforme visée par la décision La Poste (65), dont tentent de se prévaloir les autorités françaises.
(155)
En effet, contrairement à la réforme visée par la décision La Poste qu’invoquent la République française et France Télécom, la réforme du mode de financement des retraites du personnel fonctionnaire de France Télécom est intervenue à l’aube de l’ouverture au niveau de l’Union des marchés où France Télécom pouvait opérer.
(156)
Il apparaît d’ailleurs que France Télécom a tiré avantage de cette libéralisation en s’implantant sur les marchés d’autres États membres et ce grâce non seulement à son changement de statut en société anonyme mais aussi, en partie, à l’effacement d’engagements des charges de retraite sur son bilan et aux moindres charges potentielles futures résultant de la réforme. Cet allègement des engagements dans son bilan a permis à France Télécom d’accroître sa solvabilité et sa capacité d’emprunt. Il découle des chiffres d’endettement fournis par les plaignants dans leurs observations et non contestés par la République française quant aux montants, que la dette financière nette de France Télécom est passée de 19,2 milliards d'EUR en 1997 à 83 milliards d'EUR en 2002.
(157)
Il est vrai qu’une politique volontariste d’investissement d’expansion sur les marchés d’autres États membres rendue possible par la libéralisation peut être à l’origine de cet accroissement très substantiel d’endettement financier. Il n’en reste pas moins que la levée de fonds nécessaire a été rendue possible en partie du fait de l’allègement des charges de retraite pour un montant net de […] milliards d'EUR transférées à l’État français en 1996. De ce fait, les observations de l’opérateur de télécommunications tendant à démontrer que l’aide aurait permis à France Télécom de financer son expansion internationale (observations reprises au considérant 68) ne sont pas, fût-ce indirectement, dépourvues de fondement.
(158)
En revanche, l’ensemble des marchés postaux sur lesquels La Poste française peut opérer dans l’Union n’est pas encore totalement ouvert à la concurrence et ne devrait l’être qu’en 2012, soit six ans après la réforme du financement des retraites de la Poste (66). L’effet restrictif de concurrence de l’aide accordée à France Télécom sur des marchés pleinement ouverts est donc plus important que celui de l’aide à la Poste. Un parallélisme complet dans les conditions nécessaires à la compatibilité de l’aide ne s’impose donc pas, s’agissant de situations concurrentielles distinctes sur des marchés dont la priorité dans l’ouverture au niveau de l’Union et la contribution à la compétitivité de son économie étaient, elles aussi, différentes. Il en résulte que le critère d’intérêt commun énoncé à l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE ne doit pas nécessairement être apprécié de façon identique dans les deux cas d’espèce.
(159)
En outre, la situation financière de La Poste et, par conséquent, sa capacité d’expansion sur des marchés extérieurs ou de renforcement sur le marché français n’étaient pas comparables à celles de France Télécom. Comme le soulignait la décision La Poste, sans la réforme de 2006, du fait du passage à de nouvelles normes comptables, La Poste se devait d’inscrire dans ses comptes une provision pour l’engagement en faveur de l’État qu’elle portait jusque là hors bilan pour un montant de 76 milliards d'EUR (67). Or, contrairement à La Poste, France Télécom constituait des provisions comptables dans ses livres pour faire face à ses engagements futurs sans la réforme, ce qui rendait objectivement différentes les situations financières de chaque entreprise.
(160)
De même, l’absence de réforme pour France Télécom et la poursuite du régime instauré par la loi de 1990 se seraient traduites par un accroissement de charges de retraites qui devenait significatif à partir de 2005-2007 selon les prévisions de l’époque exposées au considérant 30, ce que corroborent les résultats a posteriori figurant dans le tableau 3. Or, au moment de la réforme, la poursuite du régime établi par la loi applicable à La Poste se traduisait immédiatement par un surcoût annuel de […] millions d'EUR environ pour la Poste (68).
(161)
Il n’est donc pas établi que la situation des deux entreprises sous l’effet de la loi applicable avant les réformes respectives et, par conséquent, l’impact concurrentiel de celles-ci, était similaire. Les faits montrent le contraire. Il s’ensuit qu’un examen aboutissant à des conclusions similaires dans les deux cas ne se justifie pas.
(162)
Par ailleurs, il existait dans le cas de la décision La Poste des raisons suffisantes de considérer que la contribution forfaitaire exceptionnelle pouvait être réattribuée à l’avenir comme une avance sur le paiement des contributions liées au taux d’équité concurrentielle modifié. Ces raisons font défaut dans le présent cas d’espèce. En effet, la condition imposant la réattribution de la contribution exceptionnelle de la Poste a été fixée après que la Commission eut procédé à l’ouverture de la procédure formelle d’examen en mettant en cause la sous-estimation de la contribution libératoire nécessaire pour parvenir à un taux d’équité concurrentielle.
(163)
Dans une large mesure, et bien que les autorités françaises ne l’aient pas reconnu explicitement, l’attribution de la contribution forfaitaire exceptionnelle en cause dans la décision La Poste était donc le résultat d’une négociation entre la Commission et l’État membre destinée à assurer le paiement d’une contribution libératoire assurant un taux d’équité concurrentielle. Dans cette négociation, le point de départ des autorités françaises exprimé dans leur notification du 23 juin 2006, après les premiers contacts sur le dossier en décembre 2005, était que la contribution exceptionnelle prévue pour La Poste n’était pas nécessaire du point de vue de l’équité concurrentielle, contrairement au projet de réforme de la contribution annuelle envisagé.
(164)
La décision de la Commission ne serait ainsi pas venue entériner une réforme entrée en vigueur, comme semble le soutenir France Télécom. En effet, la notification et la décision d’ouverture de la procédure du 12 octobre 2006 ont précédé la fixation du montant de la contribution exceptionnelle par la loi no 2006-1771 du 30 décembre 2006 (loi de finances rectificative pour 2006). Lesdites négociations concernaient plusieurs aspects de la réforme et notamment, la prise en compte de l’avantage qu’aurait pu représenter la réforme notifiée dans le passé, le périmètre de calcul du taux de contribution envisagé et les modalités de prise en compte de la spécificité de la banque postale par rapport aux activités postales et personnels affectés. Ces négociations se sont poursuivies et ce n’est que dans leurs observations du 8 juin 2007 que les autorités françaises ont accepté les modalités d’attribution de la contribution exceptionnelle dans le cadre d’un accord global portant sur la réforme, en revenant ainsi sur leur position notifiée au sujet de la contribution exceptionnelle et du mode de calcul des contributions annuelles à venir.
(165)
D’autre part, contrairement aux dispositions de la loi de finances pour 1997 instaurant l’établissement public gérant la contribution de France Télécom, qui prévoyaient des règles rigides quant aux reversements annuels à l’État, l’établissement public gérant la contribution de la Poste n’était pas astreint à des règles spécifiques (69). Puisqu’il s’agissait d’une contribution exceptionnelle à verser et libre d’attribution, la Commission a pu estimer que la République française aurait pu en diminuer le montant et majorer concommitamment le taux de contribution annuelle de La Poste.
(166)
Force est par ailleurs de constater que les termes de la loi de 1996 définissent les paramètres de calcul de la contribution annuelle versée régulièrement à l’État comme contrepartie des pensions du personnel fonctionnaire, sans qu’il soit question de la prise en compte des risques non communs entre les fonctionnaires et le personnel de droit privé. À cet égard, le Tribunal et la Cour ont précisé, concernant la taxe professionnelle due par France Télécom, qu’un allègement de charges ne saurait être compensé par une charge spécifique différente, notamment lorsque l’État membre, la République française en l’espèce, est en défaut de démontrer que des charges antérieures ont été instituées en prévision de moindres charges futures sous un régime d’imposition différent (70).
(167)
La Commission ne saurait ignorer que le but de la contribution forfaitaire spécifique déjà versée en 1997 était, ainsi que l’établit expressément l’article 6 de la loi de 1996, de compenser partiellement l’État français pour la charge financière qu’il assumait du fait de la loi de 1996.
(168)
En outre, il découle du contenu du rapport du Sénat repris au considérant 27 que, en votant le principe de la contribution exceptionnelle, le législateur n’a pas cherché à prendre en considération et encore moins à compenser, la différence entre les cotisations annuelles de France Télécom et celles, relativement plus élevées, des concurrents. Au contraire, la législateur a délibérément astreint France Télécom au paiement de charges annuelles ne couvrant pas les risques non communs aux deux catégories de personnels (fonctionnaire et non fonctionnaire) et ce, sans établir de lien entre ce choix et le prélèvement de la contribution exceptionnelle payée en 1997.
(169)
La charge pour France Télécom que représentait la contribution forfaitaire a été versée comme recette générale au budget de l’État, placée dans l’établissement public chargé de sa gestion et consommée. Dans ces conditions, la Commission ne peut donc, en tout ou en partie, réattribuer fictivement et a posteriori la contribution forfaitaire exceptionnelle déjà consommée à un but totalement étranger à celui que lui ont assigné les autorités françaises et non prévu par la loi, à savoir, la compensation de la non prise en compte des risques non communs aux salariés de droit privé et aux fonctionnaires de l’État. Cette contribution forfaitaire n’a donc pas été instaurée en prévision de l’égalisation complète, dans un régime législatif et règlementaire différent, des charges annuelles de France Télécom avec celles des concurrents.
(170)
Pour les mêmes raisons, du fait des règles de gestion et du reversement au budget prévues en loi de finances depuis 1997 et mises en œuvre jusqu’à présent, les allégations et calculs de la République visant à montrer que la réforme de 1996 s’est soldée à ce jour par un surplus considérable de recettes pour l’État ne sauraient être retenus.
(171)
En effet, compte tenu des modalités de gestion et d’utilisation de la contribution forfaitaire exceptionnelle de France Télécom par l’établissement public compétent, telles ques fixées en loi de finances, et des chiffres de reversements effectifs depuis 1997 transmis par la République française décrits aux considérants 36 et 37 et au tableau 3, il y a lieu de constater que les recettes dont tente de se prévaloir la République française, avec un placement produisant intérêts au taux de 7 %, n’ont jamais existé.
[…]. En outre, l’allégation ne réflète pas le comportement réel des autorités françaises. Compte tenu des règles de gestion fixées dans les lois de finances intervenues depuis sa création, ledit établissement public n’a pas généré de telles recettes, qui n’ont par ailleurs pas été prévues et n’ont pas produit intérêts. Au contraire, les ressources de l’établissement devraient être intégralement consommées au 31 décembre 2011. Elles l’auraient été plus tôt si elles avaient été affectées au financement de la réforme de 1996 -ce que la République française conteste par ailleurs-, même en y intégrant le surcroît de recettes au titre de l’impôt sur les sociétés, dont arguent les autorités françaises. Au demeurant, la prise en compte d’un surcroît de recettes au titre de l’impôt sur les sociétés est illégitime car elle conduit à une confusion des différents rôles de l’État. L’amalgame proposé par les autorités françaises entre ces différents rôles ne peut être suivi et il convient de maintenir une distinction entre d’une part, l’État octroyant une aide à France Télécom en prenant à sa charge le paiement des retraites des fonctionnaires, afin de développer un processus de concurrence fondé sur les mérites, d’autre part, l’État actionnaire de France Télécom et, enfin, l’État puissance publique exerçant son pouvoir fiscal.
(172)
En outre, il convient de noter que la demande faite par la République française et par France Télécom de prise en considération de la contribution exceptionnelle pour examiner la compatibilité de la réforme contredit les observations que la République française avait formulées dans sa lettre du 17 mars 2004, selon lesquelles «la contribution forfaitaire exceptionnelle prévue par l’article 6 de la loi du 26 juillet 1996 ne saurait donc s’analyser comme la compensation d’un prétendu «avantage». L’analyse de son montant est a fortiori sans pertinence au regard de la réglementation des aides d’État» dès lors que ce montant était «une contribution exceptionnelle au bénéfice de son actionnaire unique [l’État français], assimilable à un dividende exceptionnel distribué avant toute ouverture du capital à des investisseurs privés».
(173)
Le raisonnement qui sous-tend l’argument fait en son temps par la République française présente une certaine logique économique et financière. Il est sensé, pour un actionnaire unique, à l’aube de l’ouverture du capital à d’autres investisseurs, d’éponger à son seul profit et autant que possible les fonds disponibles dans l’entreprise avant l’ouverture du capital, pour autant que cela ne compromette pas l’attractivité du placement. Ce dernier aspect a été pris en considération dans les paramètres financiers imposés au bilan d’ouverture de France Télécom, dont résulte indirectement le montant de la contribution forfaitaire exceptionnelle, comme cela a été évoqué devant le Parlement en 1996. Dès lors, il était parfaitement cohérent de la part d’un État actionnaire unique avisé de prélever le plus grand montant possible de dividende exceptionnel, selon les termes mêmes de la République française, plutôt que de laisser les fonds dans l’entreprise, dont après l’ouverture du capital en 1997, il ne tirerait au plus que son prorata dans la part de capital maintenue.
(174)
La validité de ce raisonnement avancé en son temps par la République française, qui demandait à ce que l’analyse du montant de la soulte de 5,7 milliards d'EUR ne fût aucunement prise en compte pour l’appréciation de la réforme au regard des règles des aides d’État, se trouve par ailleurs corroborée par ses observations au cours de la procédure. En effet, en déclarant que le calibrage du montant de la soulte aurait été fait en fonction non du coût de la réforme estimé pour l’État ou des avantages que retirait France Télécom mais de la capacité contributive de l’entreprise, la République française indique que l’imposition d’une soulte résulterait plus d’un comportement d’actionnaire unique avisé que de celui d’un État régulateur soucieux de l’équilibre des charges de retraite qu’il assumait en vertu de la réforme.
(175)
Si un tel raisonnement devait être suivi, la Commission ne devrait pas, comme demandé en son temps par la République française, prendre en considération la contribution forfaitaire exceptionnelle dans l’analyse de la compatibilité de la réforme avec les règles des aides d’État. Il s’ensuit que seul l’abaissement des contributions annuelles de France Télécom au dessous du niveau des concurrents voulu par la réforme depuis 1997 devrait être pris en considération.
(176)
Pour les mêmes raisons, la Commission ne peut suivre les observations des plaignants demandant l’instauration de mécanismes d’ajustement de la contribution forfaitaire exceptionnelle payée en 1997 et de la contribution employeur annuelle de France Télécom pour assurer la neutralité financière de la réforme. Cela reviendrait aussi à un nouveau calcul et à une réallocation fictive a posteriori en tout ou en partie de la contribution forfaitaire exceptionnelle payée au budget de l’État en 1997. De même, le mécanisme invoqué reviendrait à instaurer un contrôle a posteriori, année après année, dont le but ne serait pas de s’assurer de la proportionnalité de l’aide consentie, bien que réduite par la contribution forfaitaire exceptionnelle, en 1997, mais d’éliminer toute aide dans la réforme.
(177)
En revanche, il y a lieu d’examiner si le versement de la contribution exceptionnelle peut être pris en compte dans l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur en retenant la justification de ce versement telle qu’établie par la loi de 1996.
(178)
Aux termes de la loi de 1996, la contribution forfaitaire exceptionnelle en 1997 était versée en contrepartie de la prise en charge des pensions par l’État français. Dans ces conditions, les effets de l’imposition de celle-ci sur le bilan financier d’ensemble de la réforme introduite par la loi de 1996 telle qu’appliquée jusqu’à présent, doivent être pris en considération. Il y a lieu de prendre en compte le temps pendant lequel la charge des pensions de retraite a été couverte par la contribution forfaitaire exceptionnelle.
(179)
S’agissant de comparer des flux financiers pour France Télécom étalés dans le temps, à savoir, le paiement de la contribution exceptionnelle en 1997 et les moindres charges annuelles résultant de la loi de 1996 depuis lors, il est nécessaire de procéder à l’actualisation des montants. Au cours de l’année 1997, plusieurs paiements de contribution exceptionnelle ont été échelonnés jusqu’en octobre 1997, même si le financement de celle-ci par l’emprunt a, dans les faits, repoussé à plus tard la charge financière pour France Télécom. D’autre part, des paiements de contribution libératoire sont intervenus depuis le début de l’année 1997. Le taux d’actualisation doit en principe être celui résultant de la Communication de la Commission applicable en la matière (71), taux qui, à titre illustratif, s’établissait à 5,53 % en octobre 1997. Il convient d’examiner s’il est approprié en l’espèce d’utiliser un taux différent de celui de la Communication applicable, et de se départir ainsi des règles, communiquées aux États membres, que la Commission s’est données et qu’elle doit appliquer sauf exception dûment justifiée.
(180)
À cet égard, le choix du taux de 7 % utilisé par l’actuaire du gouvernement français pour actualiser les flux financiers de la réforme de 1996 jusqu’en 2043 ne serait pas justifié, […], du fait que la présente analyse est de plus courte période en raison de l’échéancier constaté. Le taux de 7 % est aussi bien supérieur à la moyenne de 4,4 % des taux annuels d’actualisation pour la période 1997-2010 retenus par la République française dans ses observations sur la décision d’ouverture ou au taux d’actualisation de […] % retenu pour 1998 dans la réforme du mode de financement des retraites de La Poste (72).
(181)
Les taux aux alentours de 7 % pour les OAT à 15 ans pour 1996 mis en avant par la République française ne peuvent pas être retenus non plus. C’est en 1997 et non pour la moyenne de 1996 que le taux doit être établi. De surcroît, la durée de 15 ans est trop longue au regard de l’importance des flux de paiements annuels auxquels la contribution forfaitaire exceptionnelle aurait dû théoriquement faire face au cours de la période, pour lesquels les seuls intérêts n’auraient pas suffi. Alternativement, le choix d’un taux composite construit à partir de taux différents d’optimisation de placement de la contribution forfaitaire exceptionnelle pour faire face à l’échéancier de flux entraînés par la réforme de 1996 du point de vue de l’État français pourrait être envisagé. Outre qu’un tel taux, aux alentours de 5,50 % ne différerait pas sensiblement du taux de référence de la Commission pour octobre 1997, le choix ne tiendrait pas compte du fait que l’analyse se fait du point de vue de France Télécom (73).
(182)
Enfin, à cet égard, la référence de 7 % pour les emprunts obligataires de France Télécom entre 1991 et 1997 mise en avant par la République française couvre une période de six ans, bien antérieure aux faits. En l’espèce, le fait est que France Télécom a financé la contribution forfaitaire exceptionnelle en 1996 par des émissions principalement à court terme et, dans une bien moindre mesure, par des émissions obligataires. Or, un taux d’actualisation résultant des taux d’intérêt payés par France Télécom sur les nouvelles dettes contractées en 1996 s’élèverait à 4,8 % sur la base de son bilan au 31 décembre 1996 (74). Un tel taux s’ajuste à la matérialité des coûts financiers rééls encourus par France Télécom à l’époque pour financer la contribution exceptionnelle. Toutefois, il apparaît approprié de ne pas faire dépendre le taux d’actualisation du choix fait par l’entreprise en son temps, mais d’utiliser la référence objective retenue par la Commission dans sa communication applicable en matière de taux d’actualisation (75).
(183)
En somme, il n’est pas approprié en l’espèce d’utiliser une référence de taux différente de celle résultant de la Communication de la Commission applicable en la matière et de se départir ainsi des règles, communiquées aux États membres, que la Commission s’est données.
Tableau 5
Flux financiers résultant de la réforme de 1996 pour France Télécom (1997-2011)
(en millions d'EUR)
Année
Pensions versées
(A)
Compensation et surcompensation
(B)
Contributions annuelles
(C)
Avantage FT
(D)
(A + B-C) (76)
Soulte 1er janvier
(E)
Intérêt
(F)
Soulte 31 décembre
(E + F-D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(est.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Capitalisée au taux d’actualisation de 5,53 %, la prise en considération de la soulte devrait compenser jusqu’au 1er trimestre 2012 (78) l’allègement de charges annuelles dont a bénéficié France Télécom du fait de la mise en œuvre de la réforme de 1996.
(185)
Au surplus, l’échéance de cette compensation, qui neutralise les effets de réforme, coinciderait par ailleurs à quelques mois près avec l’épuisement effectif des ressources de l’établissement public chargé de gérer la contribution exceptionnelle de France Télécom, prévu au 31 décembre 2011. À l’analyse d’actualisation se joint ainsi le fait que, en tout état de cause, la contribution exceptionnelle aura été effectivement consommée. De ce fait, il ne subsisterait pas de montants non reversés au budget de l’État qu’il serait possible de réattribuer autrement que comme prévu par la loi de finances applicable.
(186)
Il est donc justifié que, en raison du versement de cette contribution exceptionnelle en 1997, France Télécom ne soit pas astreinte au versement d’un supplément de contribution annuelle pour la période comprise entre le 1er janvier 1997 et une date postérieure au 31 décembre 2010 qui reste à déterminer avec précision. En effet, dans la mesure où, au tableau 5, les chiffres pour l’année 2011 et ceux de la charge de compensation et surcompensation résultent d’estimations, notamment, il convient que la date exacte soit arrêtée par la République française sur la base des dates définitives des paiements effectués, des montants définitifs de prestations versées et des moindres cotisations et autres avantages pour France Télécom résultant de la loi de 1996, en suivant les principes de calcul indiqués au tableau 5.
(187)
En revanche, après neutralisation des effets de la contribution exceptionnelle et épuisement des ressources versées à l’État, l’aide accordée en 1996 à France Télécom produira pleinement ses effets en conférant par ailleurs un avantage à France Télécom par rapport à ses concurrents. L’aide ne pourra alors être justifiée que par l’assujettissement de France Télécom au paiement d’une contribution libératoire calculée sur un taux assurant une équité concurrentielle réelle. Ainsi, si les dispositions de la loi de 1990 telle que modifiée par la loi de 1996 ainsi que les dispositions règlementaires dérivées applicables, en ce qu’elles prévoient que le taux de la contribution libératoire est calculé de manière à égaliser les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales, en limitant le calcul à ceux des risques qui sont communs aux salariés de droit privé et aux fonctionnaires de l’État, restaient inchangées, l’aide consentie à France Télécom jusqu’à l’extinction des obligations financières assumées par l’État français à la place de France Télécom en vertu de la loi de 1996 ne satisferait pas au principe de proportionnalité.
(188)
Pour satisfaire au critère de conformité avec l’intérêt commun prévu à l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, la compatibilité de l’aide requiert donc le respect des conditions dont la présente décision est assortie.
7. CONDITIONS DE COMPATIBILITÉ POUR L’AVENIR
(189)
Par conséquent, il est nécessaire que la République française modifie les dispositions législatives et réglementaires applicables pour établir, calculer et prélever la contribution libératoire à verser par France Télécom de manière à égaliser les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales. En outre, il convient que les modes et paramètres de calcul soient fixés de façon transparente et objective et puissent faire l’objet de contrôles et de recours.
(190)
La République française devrait également, lors du calcul du taux de la contribution libératoire, égaliser effectivement le niveau de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales en prenant en compte aussi les risques non communs aux salariés de droit privé et aux fonctionnaires employés par France Télécom.
(191)
Dans les observations de la République française plus amplement détaillées dans ses annexes III et V mises à jour, les autorités françaises ont produit des estimations de ce que serait le taux de contribution libératoire à payer par France Télécom depuis 1997 (voir tableau 4) si les risques non communs avaient été intégrés dans le mode de calcul (ci-après le «taux modifié»). Le taux modifié intègre à la fois les cotisations chômage et assurance garantie des créances des salaires, qui viennent le majorer, et des cotisations spécifiques que ne paient pas les concurrents de France Télécom comme le 1 % solidarité et les prestations en espèces pour arrêts de travail auto-assurées par France Télécom, qui viennent le minorer. Il en résulte un taux supérieur d’environ 7 points de pourcentage au taux effectivement appliqué à l’heure actuelle.
(192)
Un tel taux assure une égalité concurrentielle effective par rapport à l’équité seulement partielle introduite par la loi de 1996, tout en tenant compte des charges sociales spécifiques de France Télécom. La Commission ne conteste donc pas les principes, assiette et modes de calcul suivis par la République française pour établir un taux de contribution libératoire modifié pour égaliser les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales, tels qu’indiqués dans les observations mises à jour de la République française et décrits et détaillés dans les annexes III et V desdites observations.
(193)
En conséquence, la détermination annuelle du taux permettant l’égalisation des conditions de concurrence par la République française devra suivre les principes, assiette et modes de calcul de contribution libératoire qui figurent dans les observations visées au considérant 191. En particulier, le taux modifié intégrera à la fois les cotisations chômage et assurance garantie des créances des salaires et les cotisations ou charges spécifiques que ne paient pas les concurrents de France Télécom comme le 1 % solidarité et les prestations en espèces pour arrêts de travail auto-assurées par France Télécom.
(194)
Cette égalisation de fait assurera une égalité concurrentielle effective entre France Télécom et ses concurrents et garantira la proportionnalité et la compatibilité avec le marché intérieur d’une aide mise à exécution en 1996.
8. CONCLUSIONS
(195)
La Commission constate que la République française a illégalement mis à exécution une aide d’État instaurée par la réforme en 1996 du mode de financement des retraites des fonctionnaires de l’État rattachés à France Télécom en violation, depuis son entrée en vigueur, de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.
(196)
La mise à exécution de cette aide depuis 1997 a permis un allègement des charges sociales annuelles encourues par France Télécom. Cependant, cet effet a été neutralisé au moins jusqu’en 2010 par le versement de la contribution forfaitaire exceptionnelle prévue par cette réforme. Cette neutralisation justifie que les conditions qui mettraient sur un pied d’égalité réelle France Télécom et ses concurrentes pour ce qui est de ces charges et qui rendraient cette aide compatible avec le marché intérieur soient appliquées à partir d’une date postérieure au 31 décembre 2010 encore à fixer.
(197)
Dès lors, dans la mesure et pour autant que la République française prenne en considération, dans le calcul de la contribution libératoire due par France Télécom, les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales en tenant compte des risques communs et non communs aux salariés de droit privé et aux fonctionnaires de l’État, la réforme introduite par la loi de 1996 peut être déclarée compatible avec le marché intérieur en application de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. La République française est donc tenue de prendre les mesures, notamment législatives et règlementaires, nécessaires pour remplir la condition mentionnée dans le présent considérant,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État résultant de la réduction de la contrepartie à verser à l’État pour la liquidation et le service des pensions allouées, en application du code des pensions civiles et militaires de retraite, aux fonctionnaires de France Télécom en application de la loi no 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l’entreprise nationale France Télécom modifiant la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications est compatible avec le marché intérieur, aux conditions prévues à l’article 2.
Article 2
La contribution employeur à caractère libératoire, due par France Télécom au titre de l’article 30, point c), de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications, est calculée et prélevée de manière à égaliser les niveaux de l’ensemble des charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales.
Pour remplir cette condition, au plus tard dans les sept mois suivant la notification de la présente décision, la République française:
a)
modifie l’article 30 de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications et les textes règlementaires ou autres pris pour son application de sorte que l’assiette de calcul et le prélèvement de la contribution employeur à caractère libératoire, due par France Télécom, ne soient pas limités aux seuls risques communs aux salariés de droit privé et aux fonctionnaires de l’État mais incluent également les risques non communs;
b)
prélève sur France Télécom, à partir du jour où les montants de la contribution exceptionnelle instaurée par la loi no 96-660 du 26 juillet 1996 capitalisés au taux d’actualisation résultant de l’application de la communication de la Commission concernant la méthode de fixation des taux de référence et d’actualisation applicable en l’espèce égalent le montant des contributions et charges que France Télécom aurait continué de payer au titre de l’article 30 de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 dans sa rédaction initiale, une contribution employeur à caractère libératoire calculée selon les modalités précisées au point a), en prenant en considération les risques communs et non communs aux salariés de droit privé et aux fonctionnaires de l’État.
Article 3
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la République française communique à la Commission une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle informe notamment la Commission:
a)
de l’état d’avancement des modifications des dispositions législatives et réglementaires visées à l’article 2;
b)
des montants définitifs de compensations et contributions pour l’année 2011 et de ceux prévus, le cas échéant, pour 2012, au regard, notamment, du solde éventuel des montants capitalisés de la contribution exceptionnelle;
c)
des montants de la contribution employeur à caractère libératoire calculés selon les modalités précisées à l’article 2 pour les échéances à venir, dans l’attente de la modification de la législation;
d)
des paiements de la contribution employeur intervenus après que les montants de la contribution exceptionnelle instaurée par la loi no 96-660 du 26 juillet 1996 capitalisés au taux d’actualisation résultant de l’application de la communication de la Commission concernant la méthode de fixation des taux de référence et d’actualisation applicable en l’espèce ont cessé de neutraliser les effets de la réforme de 1996.
2. La République française tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision.
Article 4
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 décembre 2011.