РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 март 2012 година
относно мерките SA. 26909 (2011/C) осъществени от Португалия за преструктурирането на Banco Português de Negócios (BPN)
(нотифицирано под номер C(2012) 2043)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/660/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2 от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си (1) в съответствие с член 108, параграф 2 от Договора и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. Процедура
(1)
На 2 ноември 2008 г. португалското правителство одобри проектозакон за национализиране на акциите, съставляващи акционерния капитал на Banco Português de Negócios, S.A. („BPN“ или „банката“). Законът беше публикуван на 11 ноември 2008 г. като Закон № 62-A/2008 („Закон за национализацията“). Национализацията на BPN влезе в сила на 12 ноември на нулева цена.
(2)
На 5 ноември 2008 г. португалските органи информираха Комисията за одобряването на проектозакона от португалското правителство. На 11 и 13 ноември 2008 г. те информираха Комисията за публикуването на Закона за национализацията.
(3)
Комисията незабавно поиска допълнително информация по отношение на всички мерки за държавна помощ, която ще бъде предоставена на BPN съгласно процедурата за национализация, както и представяне на план за преструктуриране на BPN.
(4)
Португалия не представи никакво предварително уведомление за мерки, предоставени на BPN от държавата. Тя информира Комисията за тези мерки със значително закъснение и едва след като получи многократни искания за това.
(5)
При тези условия на 14 ноември 2008 г. Комисията отправи искания за информация, свързана с конкретните мерки за държавна помощ, предоставени на BPN, както и за предоставяне на план за преструктуриране. След това Комисията изпрати напомняния на 5 януари и на 23 и 29 април 2009 г.
(6)
Португалските органи отговориха на исканията за информация на 8 януари, 28 април и 23 юни 2009 г. без да предоставят информация относно конкретни мерки за държавна помощ в полза на BPN или да предоставят план за преструктуриране. В писмото си от 23 юни 2009 г. португалските органи посочиха, че обмислят вариант за изолиране на активите на BPN и продажба на банката.
(7)
Комисията отправи отново искания за информация на 17 юли, 4 и 14 септември и 30 ноември 2009 г., както и на 5 февруари и 16 март 2010 г.
(8)
Португалските органи отговориха на 14 август 2009 г. като посочиха, че търговски ценни книжа в размер до 2 млрд. EUR ще бъдат издадени от BPN и записани от Caixa Geral de Depósitos („CGD“) с държавна гаранция. Според тях гаранцията е пряк резултат от Закона за национализацията и следователно не може да представлява държавна помощ. На 12 октомври 2009 г. португалските органи изпратиха допълнителна информация относно намесата на CGD и на държавата. Те предоставиха допълнителна информация на 21 ноември 2009 г., на 17 и 18 февруари и на 31 март 2010 г.
(9)
След среща, проведена с португалските органи на 16 юни 2010 г., на 12 август 2010 г. Комисията поиска отново от португалските органи, inter alia, да представят незабавно план за преструктуриране на BPN. Не беше представен план и Комисията съответно изпрати официално напомняне на 31 август 2010 г. в съответствие с член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (понастоящем член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз) (2).
(10)
На 14 септември 2010 г. португалските органи изпратиха документ със заглавие „Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projectada do Banco Português de Negócios, SA“ (наричан по-нататък „меморандума от 14 септември 2010 г.“), в който е очертан планът за преструктуриране на BPN и основните елементи в процеса на приватизация.
(11)
След като установи, че част от информацията все още липсва в меморандума от 14 септември 2010 г., Комисията изпрати писмо на 29 септември 2010 г. като поиска допълнителна информация от португалските органи. С електронна поща от 15 ноември 2010 г. португалските органи поискаха удължаване на крайния срок за отговор, което беше предоставено от Комисията с писмо от 18 ноември 2010 г. Португалските органи предоставиха допълнителни изяснения с писмо от 26 ноември 2010 г. и с електронна поща от 25 януари 2011 г.
(12)
На 16 февруари 2011 г. Комисията поиска изяснение по редица въпроси и поиска допълнително данни. Португалските органи отговориха на 16 март 2011 г.
(13)
В рамките на срещите преди подписването на 17 май 2011 г. на Меморандума за разбирателство („МР“) (3) между Португалия, от една страна, и Международния валутен фонд, Европейската централна банка и Европейската комисия, от друга страна, Комисията проведе среща с ръководството на BPN на 27 април 2011 г. В МР се предвиждаше продажбата на BPN до края на юли 2011 г. Поради това на 20 май 2011 г. Комисията изпрати искания за информация във връзка с преструктурирането на банката и планирания процес на продажба. Тъй като не беше предоставен отговор от португалските органи, на 8 юли 2011 г. беше изпратено напомняне заедно с искане на информация след материали в пресата относно допълнителни държавни ресурси, предоставени на BPN посредством държавна гаранция. Португалските органи предоставиха преглед на процеса на приватизация на 5 август 2011 г.
(14)
Комисията се срещна с португалските органи на 10 август 2011 г. Португалските органи предоставиха допълнителна информация на Комисията по време на срещата и след това на 28 август 2011 г. Комисията получи допълнителна информация на 14 септември и на 14 октомври 2011 г.
(15)
С решение от 24 октомври 2011 г. („решението от 24 октомври 2011 г.“) Комисията откри процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора под дело № SA.26909 по отношение на предполагаема държавна помощ, предоставена на BPN и Banco BIC Português S.A. („BIC“) (4).
(16)
Решението от 24 октомври 2011 г. беше публикувано на 20 декември 2011 г. Не бяха получени мнения от трети страни в рамките на едномесечния срок.
(17)
На 9 декември 2011 г. Португалия представи на Комисията рамковото споразумение, подписано между BIC и португалските органи на същия ден („рамковото споразумение“).
(18)
На 20 януари 2012 г. Португалия предостави отговора си на становищата, посочени в решението от 24 октомври 2011 г. На същата дата португалските органи предоставиха също допълнителна информация, включително нов план за преструктуриране на BPN (наричан по-нататък „планът за преструктуриране от януари 2012 г.“) и отговор на допълнителните въпроси, зададени от Комисията на 21 декември 2011 г. по отношение на рамковото споразумение. Информацията беше допълнена на 3 февруари 2012 г. с бизнес план и план за жизнеспособността, който бе изготвен от BIC и който за целите на настоящото решение ще се смята по-нататък за неразделна част от плана за преструктуриране от януари 2012 г. Допълнителна информация беше предоставена на 10, 17 и 23 февруари 2012 г. в отговор на допълнителните въпроси, които Комисията беше отправила до португалските органи на 8, 14 и 17 февруари 2012 г. На 16 март 2012 г. Португалия представи редица ангажименти на Комисията.
(19)
По време на процедурата се проведоха многобройни обмени на информация, телеконференции и срещи между португалската държава, BPN и Комисията.
2. Описание на бенефициерите и на мерките
2.1 Бенефициерът и неговите затруднения
(20)
BPN е финансова институция със седалище в Португалия, която предоставя широк спектър от банкови услуги. Тя е национализирана на 11 ноември 2008 г., като по това време има мрежа от 213 клона (4 от които във Франция), приблизително 2 200 служители и активи в размер на общо 6,6 млрд. EUR, които представляват около 2 % от общите активи на португалския сектор за банкиране на дребно.
(21)
Според португалските органи (5), BPN е имала затруднения с ликвидността от лятото на 2008 г насам, като агенцията за кредитен рейтинг Moody’s е понижила BPN от Baa1 до Baa3 на 18 юли 2008 г (6). Докато в края на август BPN имаше положителна ликвидност от 316 млн. EUR, към 22 октомври 2008 г. тя имаше силно отрицателна ликвидност от 831 млн. EUR, като нейната партида за депозиране в Централната банка на Португалия („BdP“) е била далече от средните размери, които е трябвало да поддържа, за да се съобрази със законовите ограничения. На този етап през месец октомври 2008 г. са предприети няколко инициативи, за да може банката да преодолее затрудненията си с ликвидността, пред които е била изправена, и да се предотврати неизпълнение на плащанията, по-конкретно чрез предоставяне на специална помощ за ликвидност във вид на заеми и чрез други операции на BdP и на притежаваната от държавата CGD (7).
(22)
Предвид обема на загубите, натрупани от BPN, португалските органи сметнаха, че допълнителна подкрепа за ликвидност не е осъществима в светлината на „високия риск, на който ще са изложени [BdP и CGD]“ (8). Акционерите на BPN предложиха план, но правителството, въз основа на мнение на BdP от 30 октомври 2008 г., не сметна плана за осъществим. Предвид факта, че BPN вече не отговаряше на изискванията за платежоспособност поради високите равнища на обезценки (9), правителството предложи тогава на Парламента национализиране на BPN на нулева цена (10). Това предложение беше одобрено на 11 ноември 2008 г. чрез Закон 62-A/2008 („Законът за национализацията“).
(23)
Според португалските органи обезценките са били в резултат от нередности и неправомерни практики, открити от BdP и външните одити, проведени през юни 2008 г., които по-късно са описани в доклад на BdP от 2009 г. като представляващи „измамно поведение, продължително и преднамерено, предприето на най-високо равнище в управлението на групата“ (11). Тези практики доведоха до разследвания и до откриването на редица производства за административно нарушение („processos de contra-ordenação“), и до подаването на жалба до прокуратурата на републиката.
(24)
Съгласно Закона за национализацията на CGD бе възложена задачата да управлява BPN, да назначава членовете на управителните органи на BPN и да установи целите за управление в срок от 60 дни след национализацията. В допълнение, в Закона за национализацията е включена разпоредбата, че всеки кредит или мерки за подпомагане на ликвидността, предприети от CGD „в полза на BPN в условията на национализацията или замествайки държавата… се ползва с държавна гаранция“ (12).
2.2 Мерките за финансова подкрепа преди национализацията
(25)
Преди национализацията през ноември 2008 г. BPN вече се е възползвала от известен брой мерки за финансова подкрепа, описани от португалските органи като „специални мерки за подкрепа за осигуряване на ликвидност“ (13). На 17 февруари 2010 г. португалските органи информираха Комисията, че за периода до 30 октомври 2008 г. BPN е получила специални мерки за подкрепа на ликвидността от CGD и от BdP в размер общо на 501,6 млн. EUR, които представляват четири заема, отпуснати на BPN от CGD за обща сума от 315 млн. EUR (14) и спешна помощ за осигуряване на ликвидност (СПОЛ), предоставена през октомври 2008 г. от BdP в размер на 186,6 млн. EUR (15).
(26)
Въпреки че разходите на BdP бяха възстановени след национализацията, четирите заема, отпуснати от CGD, бяха изплатени едва на 9 март 2009 г. с емитирането на първата търговска ценна книга от BPN.
2.3 Мерките за финансова подкрепа след национализацията
(27)
През март 2009 г. BPN емитира търговска ценна книга, гарантирана със запис от CGD и държавна гаранция за обща сума от 2 млрд. EUR. Комисията беше уведомена едва на 14 август 2009 г. за тези държавни гаранции.
(28)
В писмо от 17 февруари 2010 г. португалските органи споменаха също, че CGD е упълномощена на 27 октомври 2009 г. да запише допълнителни 1 млрд. EUR търговски ценни книжа с държавна гаранция. Впоследствие, с електронна поща от 14 юни 2010 г., Комисията беше информирана също, че общата сума на държавните гаранции върху търговските ценни книжа, емитирани от BPN и записани от CGD, се е повишила до 4 млрд. EUR, тъй като през април 2010 г. е организирана трета емисия на търговска ценна книга на BPN, записана от CGD, за сумата от 1 млрд. EUR.
(29)
В този контекст следва да се отбележи, че от национализацията си през ноември 2008 г. до юни 2011 г. BPN постоянно е използвала кредити от паричния пазар, отпускани от CGD. Сумите, които BPN дължи на CGD съгласно тези краткосрочни инструменти, достигнаха приблизително 2,2 млрд. EUR на 28 февруари 2009 г. Според данните, предоставени от португалските органи, тези суми са били намалени чрез емитирането на търговската ценна книга, посочена в параграфи (27) и (28) (16).
(30)
До юни 2011 г. експозицията на BPN към CGD чрез инструменти от паричния пазар е приблизително 1 млрд. EUR. Въпреки че финансирането е извършвано ежедневно, според португалските органи то е имало структурен характер с по-дълги срокове (17) и също така е било заместено с четвъртото и последно емитиране на търговска ценна книга от юни 2011 г. чрез две емисии от по 500 млн. EUR.
(31)
Съгласно цифрите, предоставени от португалските органи на 3 февруари 2012 г., оставащата сума, дължима от BPN на CGD, (освен емисиите на търговски ценни книжа) е 433,7 млн. EUR на 31 декември 2011 г. и 232 млн. EUR на 31 януари 2012 г.
Таблица 1
Преглед на ликвидността, получена от BPN чрез CGD към 31 декември 2011 г.
С изрична държавна гаранция
Кредити от CGD без
изрична държавна гаранция)
Общо
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Дружества със специално предназначение (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Общо
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Източник: португалските органи
(32)
Следва да се отбележи, че съгласно член 2, параграф 9 от Закона за национализацията всички кредитни линии или линии за финансиране, предоставени от CGD на BPN в условията на национализацията, трябва да се обезпечават от португалската държава.
(33)
Следователно е ясно, че всички суми, описани в таблица 1 по-горе, са се ползвали от държавна гаранция по силата на член 2, параграф 9 от Закона за национализацията и от редица наредби, издадени от Държавния секретар за държавната хазна и финансите. Възнаграждението за държавните гаранции беше определено на 0,2 % годишно.
2.4 Преструктурирането на BPN
(34)
Първоначален план за преструктуриране от 13 септември 2010 г. (наричан по-нататък „планът за преструктуриране от 2010 г.“) беше изпратен до Комисията от португалските органи на 16 септември 2010 г.
(35)
В този план португалските органи обясниха намерението си да разделят BPN на „добра“ банка и на „лоша“ банка, и след това да се опитат да продадат „добрата“ банка.
(36)
Държавата искаше да проведе открит тръжен процес с продажбата на „добрата банка“, BPN S.A., която да се занимава единствено с банкиране на дребно. Процесът трябваше да се проведе въз основа на покана за изразяване на интерес, като тръжните условия („Caderno de Encargos“) бяха одобрени от португалските органи на 16 август 2010 г. (19).
(37)
Съгласно плана за преструктуриране от 2010 г. някои активи и пасиви на BPN трябваше да останат извън обхвата на повторната приватизация и да бъдат прехвърлени в три нови дружества със специални предназначения („ДСП“), Parvalorem, Parups и Parparticipadas. Тези ДСП първоначално ще останат в BPN и след продажбата ще бъдат прехвърлени на държавата. Заемите и кредите ще се прехвърлят на Parvalorem, недвижимите имоти и инвестиционните фондове на Parups, а дъщерните дружества на Parparticipadas. Португалските органи оцениха общия брой на активите, които ще се прехвърлят на ДСП, на 3 885 млн. EUR, като 2 507 млн. EUR са прехвърлени на Parvalorem, 1 228 млн. EUR - на Parups и 150 млн. EUR - на Parparticipadas.
(38)
Заемите бяха прехвърлени на номинална стойност; дяловете на фондове, ценните книжа и недвижимите имоти трябваше да се прехвърлят на покупна цена, а дружествата, притежавани от BPN, на тяхната счетоводна стойност. Португалските органи изчислиха, че цялостните обезценки към декември 2010 г. са възлизали общо на 1 798 млн. EUR, със следните разбивки: i) заеми: 1 474 млн. EUR; ii) недвижими имоти: 16 млн. EUR; iii) дялове на фондове: 247 млн. EUR; и iv) ценни книжа: 61 млн. EUR. Съгласно информацията, предоставена от португалските органи на 20 януари 2012 г., тези активи са били прехвърлени в ДСП на 23 и на 30 декември 2010 г. (20) При все това, ДСП остават в BPN до 15 февруари 2012 г., когато са премахнати от BPN и прехвърлени на друго контролирано от държавата дружество.
(39)
Съгласно португалските органи прехвърлянето на активи в ДСП е извършено във основа на обективни критерии, като е взет предвид обемът на обезценките, както и фактът, че някои дейности не са били основни за BPN след национализацията (потребителски кредит, инвестиционно банкиране, управление на активи, застраховане и международна стопанска дейност). BPN трябваше да заеме отново позицията на банка, извършваща чисто търговско банкиране на дребно, с намалена експозиция към несигурността на финансирането на едро.
(40)
ДСП финансираха придобиването на активи чрез две линии на финансиране за 3 895 млн. EUR, представляващи облигации с държавна гаранция за 3 100 млн. EUR, придобити от CGD, и заеми от CGD със заложени активи на обща стойност от 795 млн. EUR. Постъпленията от продажбата на активи за ДСП, позволиха на BPN да изплати 3 900 млн. EUR от финансирането, което тя беше получила от CGD - 3 600 млрд. EUR от първоначалните 4 млрд. EUR от търговската ценна книга (което означава, че сума от 400 млн. EUR от търговска ценна книга, гарантирана от държавата, ще остане неизплатена от BPN), както и 300 млн. EUR краткосрочни заеми на паричния пазар.
(41)
След прехвърлянето на активите счетоводният баланс на BPN беше намален с около 30 %.
(42)
Съгласно информацията, получена от португалските органи, за да може BPN да се съобрази със законовите и регулаторните изисквания (а именно, за да достигне 9 % основен капитал от първи ред, изискван за 2011 г. (21)) и предвид факта, че собственият капитал на BPN би бил отрицателен след прехвърлянето на активите на ДСП, държавата е трябвало да рекапитализира BPN с около 417 млн. EUR (22).
(43)
Базисната цена, определена за BPN (която изключва активите, които ще бъдат прехвърлени в ДСП) в публикувания от Португалия търг беше посочена на 171,1 млн. EUR въз основа на оценки на консултанти на трета страна: Deloitte ([…] (23) млн. EUR) и Deutsche Bank ([…] млн. EUR). Новото ръководство на BPN от CGD междувременно беше започнало процеса на преструктуриране на банката. Оперативните разходи бяха намалени с [1-10] % от декември 2008 г. до декември 2010 г.; дейността на BPN беше намалена с цел банката да е съсредоточена единствено върху търговско банкиране на дребно. Това намаляване на дейността беше резултат отчасти от спадането на депозитите след национализацията, но също и от прехвърлянето на активи в трите ДСП. Тези мерки намалиха загубите през 2010 г. до [50-150] млн. EUR, в сравнение с [150-250] млн. EUR през 2009 г. От началото на 2009 г. насам в стремежа да се подобри имиджа на банката, както и нейната продуктова гама, новото ръководство стартира […] нови продукти и кампании. Новото ръководство приложи също мерки за подобряване на управлението на риска и системите за вътрешен контрол на банката.
(44)
Никоя заинтересована страна не отговори на първите две покани за приватизация до 30 септември и 30 ноември 2010 г.
(45)
След неуспеха на тръжната процедура през януари 2011 г. Португалия заяви намерението си да преструктурира BPN, като я направи по-независима от CGD посредством назначаване на нов управителен съвет, независим от CGD. Тя също целеше да ускори оперативното възстановяване на BPN чрез преосмисляне на търговската марка и корпоративната идентичност на банката и чрез засилване на плана за възстановяване посредством съкращаване на разходите и увеличаване на търговската динамика. При все това, въпреки няколко искания, на Комисията не беше предоставен актуализиран план за преструктуриране.
(46)
В рамките на МР от 17 май 2011 г. правителството пое задължение да започне нов приватизационен процес.
(47)
В рамките на МР португалските органи се ангажираха да „започнат процес за продажба на Banco Português de Negócios (BPN) при ускорен график и без минимална цена. За тази цел на ЕК е предаден нов план за одобрение съгласно правилата за конкуренция. Целта е да се намери купувач най-късно до края на юли 2011 г.. За улесняване на продажбата трите съществуващи дружества със специално предназначение, притежаващи необслужваните и неосновни активи на банката са отделени от BPN и още активи могат да се прехвърлят в тези дружества в рамките на преговорите с възможни купувачи. BPN започва също друга програма с по-амбициозни мерки за съкращаване на разходите с цел да стане по-привлекателна за инвеститорите. След като се стигне до решение, исковете на CGD по държавната гаранция от BPN и всички свързани дружества със специално предназначение ще бъдат поети от държавата съгласно график, който ще се определи към този момент“ (24).
(48)
Трети опит за приватизация започна в началото на май 2011 г. без минимална цена, за да се намери купувач за BPN до 31 юли 2011 г., както е договорено в МР.
(49)
Беше проведена тръжна процедура, по време на която се осъществиха контакти с потенциални купувачи. Беше съставен също Преглед на инвеститорските възможности („ПИВ“). Според ПИВ заинтересованите страни е трябвало да предложат цена за 100 % от акциите на BPN, но са можели да поискат преместването на допълнителни активи и пасиви от счетоводния баланс на BPN. Те са можели да поискат също по-високи планове за рекапитализация. Между BPN и потенциалните кандидати беше подписан меморандум, в който се уреждат правилата на процеса и който им позволи да влязат за пет седмици в зала за данни, създадена на 15 юни 2011 г.
(50)
До 20 юли 2011 г. бяха предадени четири обвързващи оферти. Тези оферти бяха анализирани от управителните съвети на CGD и BPN, които предоставиха мнението си на акционера - държавата - до 25 юли 2011 г.
(51)
Трима от четирите кандидата бяха елиминирани. Според португалските органи двама от кандидатите (Montepio и Aníbal Ribeiro) не са изпълнили изискванията от меморандума, подписан с BPN (25). Montepio не е представил оферта за придобиване на акции на BPN, а само на подбрани активи и пасиви, докато Aníbal Ribeiro не е предоставил достатъчно доказателства за управленчески и финансови възможности за ръководство на банка. Третата оферта, от NEI (26), е била в съответствие с критериите в меморандума, но не е имало достатъчно доказателства за нейните способности да ръководи банка и за финансовата възможност да поеме бъдещи нужди от капитал на BPN.
(52)
Въз основа на единствената валидна оферта, представена съгласно тръжната процедура от BIC на 20 юли 2011 г. („офертата на BIC от 20 юли 2011 г.“), правителството реши на 31 юли 2011 г. да продължи преговори единствено с BIC.
(53)
BIC получи разрешение от BdP да упражнява дейности по търговско банкиране на 9 октомври 2007 г. и през май 2008 г. ефективно започна дейностите си в Португалия, като е активна основно в корпоративното и в частното банкиране. Основните акционери на BIC са група инвеститори от Ангола и сред тях са португалски акционери като Amorim Projectos SGPS, SA (с 25 % дялово участие). Към декември 2010 г. тя има оборот от 389 млн. EUR, с общи активи от 1 млрд. EUR и към 31 март 2011 г. има капитал от 32 млн. EUR и 7 клона. Според информацията, предоставена от Португалия, пазарният дял на BIC в сегментите от пазара, в които извършва дейност, е по-малко от 1 % (27).
(54)
Според информацията, предоставена от португалските органи, след офертата от BIC от 20 юли 2011 г (28)., преговорите с BIC завършиха с подписването на 9 декември 2011 г. на рамково споразумение за продажбата на BPN на BIC (29).
(55)
В офертата на BIC от 20 юли 2011 г. бяха очертани само общи условия и бяха предвидени:
i.
рекапитализация от държавата, за да може BPN да достигне коефициент на основния капитал от първи ред от [между 9 и 18] % плюс [100-300] млн. EUR;
ii.
преместване на част от кредитите, избрани от BIC, с цел да се достигне съотношение на кредитите спрямо депозитите от [110-150] %;
iii.
прехвърляне извън BPN на всички необслужвани кредити над прага от приблизително […] млн. EUR (прогнозирано равнище на обезпечение на заеми в BPN);
iv.
правото на BIC да премества от счетоводния баланс на BPN допълнителни активи и пасиви (например заеми от кредитни институции, финансови активи, активи от недвижимо имущество, някои обезпечения, други активи и други пасиви), които са били предоставени извън обхвата на нейната обичайна дейност;
v.
прехвърлянето извън BPN на депозити, избрани от BIC, които не предоставят пазарни условия;
vi.
предоставянето на парична линия на BIC от CGD до [150-650] млн. за период от […] години, с лихвен процент от […] месеца Euribor. Тази сума ще бъде увеличена, ако депозитите паднат под […] млрд. EUR;
vii.
запазването на 500 до 600 служители на BPN (от приблизително 1 600 служители) и на 160-170 клона, чиито помещения принадлежат на банката или са с договори за лизинг с падеж до 12 месеца.
viii.
прехвърляне на държавата на разходи, свързани със съдебни спорове; и
ix.
покупна цена от 30 млн. EUR, платима от BIC.
(56)
След преговорите, продължили приблизително пет месеца, рамковото споразумение предвижда:
i.
рекапитализация от държавата, за да се достигне до минималното равнище на капитал и допълнителното равнище, изисквано от BIC - BIC изиска крайно равнище на капитал от [200-400] млн. EUR след корекциите в баланса, които предложи; (30)
ii.
преместване на част от заемите в BPN, освен онези заеми, които вече са били прехвърлени в ДСП към 30 декември 2010 г (31). Преместването на допълнителни заеми ще позволи да се постигне съотношение на заемите към депозитите от [110-150] %. Това съотношение е било определено на [110-150] % в офертата на BIC от 20 юли 2011 г.;
iii.
правото на BIC да премества от счетоводния баланс допълнителни активи и пасиви (например заеми от кредитни институции, финансови активи, активи от недвижимо имущество, някои обезпечения, други активи и други пасиви);
iv.
правото на BIC да продаде в рамките на […] месеца кредити, които са необслужвани за най-малко […] дни (максимално до […] от номиналната стойност на цялостния кредитен портфейл, избрани от BIC след компенсиране със съществуващи депозити) и за сума, надвишаваща равнището на обезпечаване ([…] млн. EUR (32)); (33)
v.
правото BIC да прехвърля депозити с цена от най-малко […] базисни пункта („bps“) над съответния референтен процент (34) или да получава от държавата разликата като възнаграждение; (35)
vi.
правото на BIC да поиска прехвърлянето преди затваряне на други активи и пасиви на BPN, като например заеми към кредитни институции, физически или финансови активи и т.н.;
vii.
предоставянето на парична линия на BIC от CGD до [ 2013 г.] за сума до [150-350] млн. EUR с лихвен процент от […] месеца Euribor (36) плюс спред от […] bps. Тази парична линия ще бъде налична, ако равнището на депозитите на BPN падне под […] млрд. EUR;
viii.
поддържането на кредитна линия от [150-500] млн. EUR от CGD до [ 2013 г.] за съществуващата програма за търговски ценни книжа, обезпечена с държавна гаранция за три години, но със задължение от страна на CGD, че няма да поиска изплащане преди […];
ix.
запазването на приблизително половината служители на BPN (най-малко 750 от приблизително 1 600 служители). Държавата ще покрие всичките разходи по закриването на клонове, които не са поети от BIC, и по изплащането на компенсации на освободените служители или на служители, чието място на работа ще бъде променено;
x.
прехвърлянето на държавата на разходите, свързани с рискове от съдебни спорове;
xi.
покупна цена от 40 млн. EUR, платена от BIC;
xii.
клауза относно цената за споделяне с държавата на 20 % от нетната печалба (след данъчно облагане) от приходите, които BPN ще осъществява през следващите пет години, за приходи, които кумулативно надвишават 60 млн. EUR;
xiii.
ангажимента на BIC да не изплаща дивиденти или каквито и да било други еквивалентни ползи на акционерите в BPN за период от пет години.
(57)
Съгласно плана за преструктуриране от януари 2012 г. комбинираното дружество в резултат от продажбата на BNP на BIC („комбинираното дружество“) ще носи печалба след […] години при базов сценарий, както и при по-неблагоприятен сценарий. Така според изчисленията коефициентът на основен капитал от първи ред на комбинираното дружество ще падне от [10-15] % от претеглените спрямо риска активи („RWA“) след първата година до […] % след петата година. Прогнозираният спад ще се дължи на отрицателните резултати от първите години, свързани с преструктурирането, което BIC ще предприеме, и с увеличаването на дейността на банката по отношение на промяната на нейните размери с цел връщане на жизнеспособността посредством предоставяне на повече кредит в икономиката. Преструктурирането ще включва инвестиции в агенциите и имиджа на банката, както и в интегрирането на процесите, процедурите и организацията, и в информационните технологии. Очаква се увеличаване на възвръщаемостта на собствения капитал (ВСК) от -[1-5] % през година 1 до +[1-5] % през година 5, докато възвръщаемостта на активите (ROA) се очаква да се увеличи от -[0-2] % през година 1 до + [0-2] % през година 5.
(58)
При по-неблагоприятен сценарий, който се характеризира с по-високо равнище на необслужвани кредити и с по-високи финансови разходи, се очаква коефициентът на основен капитал от първи ред да спадне до [8-12] % през година 5 от [10-15] % в края на година 1.
(59)
Накрая, португалската държава направи вливане на капитал в BPN на 1 февруари 2012 г. в размер на 600 млн. EUR (37).
3. Основания за откриване на официална процедура по разследване
(60)
В решението от 24 октомври 2011 г. Комисията изрази съмнение дали:
-
BPN е жизнеспособна като комбинирано дружество в структурата на купувача;
-
помощта, отпусната на BPN, е ограничена до минимум и продажбата на BIC е била най-евтиният вариант в сравнение със сценария за ликвидация;
-
мерките за ограничаване на нарушаването на конкуренцията са били достатъчни; и
-
процесът на продажба не е довел до отпускане на помощ за купувача.
4. Коментари от заинтересованите страни
(61)
Комисията не получи никакви коментари от трети страни.
5. Позиция на португалската държава
5.1 Позиция на португалската държава по решението от 24 октомври 2011 г. (решението за откриване)
(62)
Португалските органи твърдят, че планът за преструктуриране от януари 2012 г. е в съответствие със съобщението относно преструктурирането. В допълнение към този план португалските органи представиха също с писмо от 20 януари 2012 г. редица наблюдения по решението от 24 октомври 2011 г.
(63)
Португалските органи смятат, че трите вида мерки в полза на BPN не представляват държавна помощ.
(64)
Първо, Португалия твърди, че няма помощ в мерките за подкрепа, предоставени на BPN преди национализацията, а именно СПОЛ и четирите заема, отпуснати от CGD през октомври 2008 г. Португалия изтъква, че СПОЛ е предоставена първо от BdP по независим начин с наказателна лихва и с обезпечение от BPN. Заемите от CGD през октомври 2008 г. са отпуснати при пазарни условия с конкурентна лихва и подходящи гаранции, и следователно не са предоставили никакво икономическо предимство на BPN.
(65)
Второ, Португалия отрича, че е имало държавна помощ във финансирането, отпуснато на BPN от CGD след национализацията на първата (операции на междубанковия паричен пазар и поемане на търговска ценна книга от CGD). Португалия изтъкна, че те са били търговски транзакции, чиито срокове и условия са били равностойни на сходни транзакции, извършени от предпазливи инвеститори в пазарна икономика. Следователно те не са предоставили никакво икономическо предимство на BPN.
(66)
Накрая, португалските органи смятат също, че не е предоставена държавна помощ на BIC като купувач на BPN. Португалските органи изтъкват, че процесът на продажбата е бил прозрачен, обективен и недискриминаторен. Предложението на BIC е било като цяло най-доброто от икономическа гледна точка и съответно следва да се разглежда като отразяващо пазарната цена. Рамковото споразумение, подписано на 9 декември 2011 г., до голяма степен отразява условията в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. Португалските органи смятат също, че въпреки че продажната цена е отрицателна, единствената алтернатива на продажбата (ликвидация на BPN) щеше да задължи държавата да поеме по-висока финансова тежест и щеше да застраши стабилността на националната финансова система.
(67)
В същото време Португалия признава, че някои мерки в полза на BPN представляват държавна помощ. Това са държавните гаранции върху търговската ценна книга, емитирана от BPN, прехвърлянето на определени активи в ДСП през 2010 г., рекапитализацията на BPN, предприета на 15 февруари 2012 г. с оглед на продажбата, и някои от мерките, приложени в контекста на прогнозираната продажба на BIC (като например държавна гаранция върху програмата за търговски ценни книжа, която ще се запази след продажбата).
(68)
Освен това Португалия изтъква, че всички мерки, представляващи държавна помощ, са съвместими с правото на ЕС, тъй като са насочени към сериозни затруднения в португалската икономика, по силата на член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
(69)
Според Португалия планът за преструктуриране от януари 2012 г. позволява на BPN да възвърне дългосрочната си жизнеспособност без да има нужда от допълнителна помощ. Първо, държавата е преструктурирала BPN чрез разделяне на активите и прехвърляне на някои активи в ДСП и чрез намаляване на нейното присъствие на пазара с над 50 %, и спирането на дейности, които не са били основни за търговската банка, както и чрез различни мерки за контрол на риска, и разумна търговска политика. Второ, според прогнозите на BIC, когато BPN бъде интегрирана в BIC, комбинираното дружество следва да постигне положителни резултати […] плана за преструктуриране, както при базовия сценарий, така и при по-неблагоприятния сценарий. Трето, отрицателната продажна цена е приемлива, тъй като ликвидацията е по-скъпоструваща за държавата и би застрашила финансовата стабилност.
(70)
Португалия смята, че мерките са ограничени до необходимия минимум, за да се гарантира стабилността на португалския финансов сектор и да се възстанови жизнеспособността на BPN.
(71)
В допълнение, Португалия изтъква, че сценарият за продажба е бил единствената алтернатива пред скъпоструващия сценарий за ликвидация. Други варианти (интегриране в CGD и самостоятелно преструктуриране) не биха позволили да се генерират достатъчно ресурси от гледна точка на нетна настояща стойност, за да се компенсира първоначалната инвестиция, която ще трябва да се направи. Португалия изчислява разходите по продажбата на BIC на около […] млн. EUR до […] млн. EUR (като се изключва възможното въздействие на някои бъдещи непредвидени обстоятелства, които според Португалия няма да се реализират), които са по-ниски от разходите за ликвидация съгласно редица различни сценарии.
(72)
Освен това според Португалия ликвидността, предоставена на BPN посредством гаранцията върху емисията на търговска книга от BPN след национализацията, е била необходима, за да се гарантира продължителната дейност на банката по време на преструктурирането.
(73)
По отношение на подбора на активи, прехвърлени в ДСП, Португалия смята, че това е извършено въз основа на обективни критерии с цел насърчаване на дългосрочната жизнеспособност на BPN и привличането на интереса на потенциални купувачи в процеса по повторна приватизация. Португалия също твърди, че допълнителни прехвърляния на активи в рамките на продажбата на BIC са уместни, за да се гарантира бъдещата жизнеспособност на BPN, и са ограничени до необходимия минимум, за да се осъществи продажбата.
(74)
Португалия твърди, че увеличението на капитала на BPN, предприето на 15 февруари 2012 г., е предназначено да гарантира, че BPN няма да изпита недостиг на капитал по време на периода, обхванат от плана за преструктуриране от януари 2012 г. Според прогнозите на плана за основния капитал от първи ред, коефициентът се очаква да се намали до [10-15] % през 2016 г. при базисния сценарий и до [8-12] % при по-неблагоприятен сценарий, в сравнение със задължителното минимално равнище от 10 %, което ще влезе в сила считано от края на 2012 г. Португалия посочва също, че условията за продажба, предложени от BIC в рамките на открит и прозрачен процес на продажба без минимална цена, са минималните, необходими за гарантиране на бъдеща жизнеспособност на BPN, тъй като ликвидацията би била по-скъпоструваща за държавата и може да застраши финансовата стабилност.
(75)
Португалия също твърди, че както предишните акционери на BPN, така и самата BPN са споделили или ще споделят достатъчно разходите по процеса на преструктуриране, което гарантира адекватно споделяне на тежестта. Предишните акционери на BPN не са получили компенсация в резултат от национализацията и са изгубили целия капитал, който са инвестирали в банката.
(76)
При все това, Португалия смята, че не е уместно да се иска споделяне на тежестта от клиенти, които са допринесли към подчинения дълг на BPN, предвид конкретните обстоятелства по продажбата на тези инструменти […]. В някои случаи техническите спецификации на продуктите възпрепятстват BPN да откаже да плати лихва на клиентите за възстановяване на капитал.
(77)
Според Португалия приносът на BPN към процеса на преструктуриране също е значителен, тъй като нейното ръководство беше подменено след национализацията, търговските политики и политиките за управление на риска бяха съществено изменени и нейната дейност ще бъде намалена с над 50 %.
(78)
Португалия приема, че прехвърлянето на активи в ДСП на счетоводна стойност се е осъществило на стойност, по-висока от реалната икономическа стойност на активите и без възнаграждение за държавата. Португалия обаче смята, че собствен принос от BPN е гарантиран чрез национализацията на нулева цена, последвана от задълбочено преструктуриране. Португалия твърди, че всяко предимство за BPN в резултат от разделянето на активите в ДСП ще се възстанови частично чрез цената за повторната приватизация на банката, която е била най-високата възможна цена. Португалия също смята, че за държавната гаранция е получено уместно възнаграждение. Въпреки че възнаграждението е по-ниско (на 0,2 % на година), отколкото се изисква за правителствени гаранции (38), всеки потенциален допълнителен приход, получен от BPN (или всеки разход, който не се осъществи) по време на процеса на преструктуриране, би бил от полза за държавата, която понастоящем притежава всички акции на BPN.
(79)
По отношение на увеличението на капитала на BPN, предприето на 15 февруари 2012 г., Португалия коментира, че няма да измени акционерната структура на BPN и капиталът ще бъде поне отчасти възстановен чрез продажбата на BPN, тъй като тя допринася за избягването на още по-високите разходи за ликвидация.
(80)
Португалия смята също, че мерките, предприети или които ще се предприемат от държавата, не нарушават конкуренцията. Португалия посочва, че комбинираното дружество ще има пазарен дял, по-нисък от 1 % ([0-1] % от пазарния дял в банковия сектор, 14-то място по отношение на кредити за клиенти и 15-то по отношение на депозити). Освен това е вероятно мерките да нямат отрицателно въздействие върху влизането на чуждестранни банки на вътрешния пазар, както е очевидно от факта, че самата BIC е притежавана от анголска финансова група. Португалия смята също, че не съществува морален риск, тъй като банката е национализирана, ръководството ѝ премахнато, акционерите ѝ не са получили компенсация и банката е преминала през задълбочено преструктуриране.
(81)
В допълнение, Португалия смята, че известен брой мерки, предприети в рамките на процеса, ще бъдат адекватни и достатъчни за ограничаване на всякакво нарушаване на конкуренцията. BPN е била с намалено присъствие на пазара преди национализацията (9-та най-голяма банка в Португалия с пазарни дялове между [1-5] % и [1-5] % в зависимост от пазарите), била е преструктурирана, присъствието ѝ на пазара намалено с над 50 % и отново е била съсредоточена върху банкирането на дребно. Национализацията се е осъществила без компенсация за предишните акционери, докато търговската стратегия и политика за контрол на риска на BPN са променени непосредствено след нея.
(82)
Португалските органи твърдят също, че процесът на продажба на BPN е бил открит и прозрачен. Накрая, на BIC е забранено да изплаща дивиденти до 2016 г., за да се гарантира, че финансовата подкрепа, предоставена на BPN, е използвана за осигуряване на дългосрочна жизнеспособност на банката. Споразумението за споделяне на печалба между държавата и BIC за резултати над […] млн. EUR позволява на държавата да възстанови част от разходите по преструктурирането на банката. Задължението на BIC да не се позовава в търговската си комуникация на държавната помощ, която е получила, според португалските органи гарантира, че помощта не се използва в ущърб на конкуренти. Други възможни ангажименти, предвидени в насоките на Комисията за преструктурирането на банки (като например мерки за насърчаване на отварянето на пазара, ограничения на пазарния дял или освобождаването от допълнителни активи и дейности) не са подходящи в контекста на преструктурирането на BPN.
5.2 Ангажименти, поети от португалската държава
(83)
По отношение на прилагането на плана за преструктуриране португалските органи се ангажират за следното:
(84)
Коефициентът на основен капитал от първи ред на BPN на датата на продажбата на Banco BIC няма да бъде по-висок от [10-18] %.
(85)
Ако Banco BIC или комбинираното дружество избере да върне заеми на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, след продажбата, то ще изплати на държавата капитала, свързан с тези заеми в размер на [10-18] % от претеглените спрямо риска активи от заема.
(86)
Banco BIC и комбинираното дружество няма да имат право да прехвърлят необслужвани кредити на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, след [ 2013 г.].
(87)
Banco BIC или комбинираното дружество ще прехвърлят необслужваните кредити на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, съгласно условията, посочени в параграф (85), само след като са използвали изцяло всички налични резерви в BPN на датата на продажбата.
(88)
Съществуващата кредитна линия за [150-500] млн. EUR, посочена в рамковото споразумение във връзка с програмата за търговски ценни книжа на BPN и гарантирана от държавата, няма да бъде удължена повече от […] години от датата на продажбата.
(89)
Възнаграждението от [200-400] млн. EUR за линията за финансиране, която ще се предостави от CGD на Banco BIC или на комбинираното дружество, ще бъде определено като минимум по Euribor +[…] bps.
(90)
До 31 декември 2016 г. Португалия ще поиска предварителното одобрение на Комисията преди да предостави каквито и да било кредитни линии или гаранции от CGD или държавата на Banco BIC или на комбинираното дружество след продажбата.
(91)
Banco BIC или комбинираното дружество няма да извършват никакви придобивания на предприятия до 31 декември 2016 г., освен ако общата брутна кумулативна покупна цена, платена от Banco BIC или от комбинираното дружество за всички придобивания по време на финансовата година, е по-ниска от […] млн. EUR. Общата брутна кумулативна покупна цена на всяко такова придобиване ще се изчислява без да се включва допускането или прехвърлянето на дълг във връзка с такива придобивания.
(92)
Banco BIC, комбинираното дружество и Португалия няма да упражняват до 31 декември 2016 г. никакви права на опция за покупка във връзка с подчинения дълг, емитиран от BPN преди датата на продажба.
(93)
Banco BIC или комбинираното дружество няма да се позовават на използването на държавна помощ в своите маркетингови кампании или комуникация с инвеститори.
6. Оценка
6.1 Наличие на помощ
(94)
В член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз се предвижда, че всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото това засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар. От това следва, че държавна мярка се определя като държавна помощ, ако изпълнява следните четири (кумулативни) критерия:
-
държавни ресурси;
-
селективно предимство;
-
нарушаващо въздействие върху конкуренцията; и
-
въздействие върху търговията между държавите членки.
6.1.1. Мерки в полза на BPN и на икономическата активност след продажбата
6.1.1.1 Мерки, предоставени след национализацията
(95)
Португалия изтъква, че мерките, предоставени на BPN преди национализацията, не представляват държавна помощ. Мерките се състоят от СПОЛ и четирите заема, отпуснати от CGD преди национализацията на BPN през октомври и ноември 2008 г.
(96)
По отношение на СПОЛ, както изтъкнаха португалските органи в становището си по решението от 24 октомври 2011 г., за спешната помощ за осигуряване на ликвидност, предоставена на BPN преди национализацията, беше взето независимо решение от BdP с наказателна лихва и тя беше подкрепена от гаранции от BPN без държавна гаранция.
(97)
По времето, когато инструментът СПОЛ е предоставен (17 и 27 октомври 2008 г.) не е имало взето решение по отношение на платежоспособността и национализацията на BPN (тъй като тези решения са взети едва в началото на ноември 2008 г.). СПОЛ не е част от по-голям пакет за помощ, а по-скоро предоставяне на ликвидност като част от обичайните дейности на BdP.
(98)
Следователно Комисията стига до заключението, че в предоставянето на СПОЛ на BPN от BdP не е имало държавна помощ, в съответствие със съобщението относно банките (39).
(99)
По отношение на заемите, отпуснати от CGD, Комисията отбелязва, че преди национализацията на BPN банката е получила от CGD заеми в размер общо на 315 млн. EUR, а не на 235 млн. EUR (40).
(100)
Комисията отбелязва, че CGD е изцяло притежавана от държавата, която определя членовете на управителния ѝ съвет. За да се определи дали заемите са предоставени от държавата, трябва да се оценят конкретните обстоятелства около тяхното отпускане с цел да се установи дали CGD не е действала поради причини, различни от обичайната търговска практика. За тази цел следните съображения са от значение.
(101)
Първо, по времето когато първите три заема са били отпуснати през октомври 2008 г., затрудненията на BPN вече са били широко известни. Според португалските органи BPN е била изправена пред проблеми с ликвидността още през лятото на 2008 г., както доказват редица значими промени във висшето ръководство на BPN (сменено два пъти от началото на 2008 г.) одити на BPN, предприети от BdP през юни, и понижаването на оценката на BPN от Moody’s до Baa3 на 18 юни 2008 г. Освен това вторият, третият и четвъртият заем са отпуснати след 22 октомври 2008 г., когато според Португалия BPN е била в положение на сериозна отрицателна ликвидност. Всеки кредитор, който действа според обичайната търговска практика, би поискал от BPN информация, необходима за разбирането на нейната ликвидна позиция и способността ѝ за изплащане, преди да отпусне допълнителен заем на банката и следователно би установил несигурното финансово положение на BPN.
(102)
Второ, сумите на заемите са много големи в сравнение с размера на счетоводния баланс на BPN и със задълженията ѝ по това време, което представлява значителна индивидуална експозиция на една банка в затруднение за CGD.
(103)
Трето, заемите са отпуснати през октомври и ноември 2008 г. малко след неуспеха на Lehman Brothers във време, в което междубанковите пазари като цяло бяха недостъпни, дори за най-стабилните международни финансови институции, да не говорим за банки, изправени през значими предизвикателства, свързани с ликвидността.
(104)
Четвърто, по отношение на четвъртия заем Комисията отбелязва, че CGD не само управлява BPN в интерес на държавата по силата на член 2, параграф 7 от Закона за национализацията, но също е получила гаранция от държавата по силата на член 2, параграф 9 от Закона за национализацията по отношение на всички кредити и ликвидност, които може да предостави на BPN в контекста на национализацията и „замествайки държавата“.
(105)
Предвид финансовото и икономическо положение като цяло и широко известните затруднения на BPN по-конкретно е било много малко вероятно друга институция да предостави въпросната ликвидност на BPN, което обяснява защо португалските органи смятат, че мерките за ликвидност на CGD са със „специален“ характер (вж. параграф (25)).
(106)
Въз основа на всяко от тези съображения Комисията стига до заключението, че решението на CGD да отпусне съответните заеми на BPN преди нейната национализация не е било обичайно търговско решение. Решението за това трябва да се разглежда като пряко приписано на държавата. Следователно заемите представляват държавни ресурси.
(107)
Тъй като заемите са позволили на BPN да получи ликвидност, каквато иначе не би получила на пазара, те са предоставили ликвидността, която е била необходима на BPN, за да продължи да извършва дейност и да е конкурентна, inter alia, за заеми и депозити на банковите пазари, на които е била активна.
(108)
Следователно Комисията смята, че BPN е получила икономическо предимство.
(109)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза единствено на BPN.
(110)
Въпреки коментарите на Португалия, според които BPN е заемала едва девето място в португалския банков сектор преди национализацията си, заемите от CGD нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията като поставят BPN в по-изгодна позиция спрямо други конкурентни банки, като ѝ позволяват да получи ликвидност, каквато иначе не би получила на пазара.
(111)
Предвид факта, че BPN е била активна на национално, европейско и международно равнище във времето, когато са предоставени заемите, включително например чрез френското си дъщерно дружество, съществува опасност мерките да засегнат също търговията между държавите членки.
(112)
Следователно Комисията смята, че четирите заема в размер общо на 315 млн. EUR, отпуснати от CGD на BPN през октомври и ноември 2008 г., представляват държавна помощ.
6.1.1.2. Мерки, предоставени след национализацията, които не са конкретно свързани с продажбата на BIC
(113)
Комисията вече е установила в решението от 24 октомври 2011 г., че национализацията не представлява държавна помощ в полза на акционерите на BPN.
(114)
Следните мерки, които не са конкретно свързани с продажбата на BIC, са предоставени след национализацията на BPN:
а)
държавната гаранция върху задълженията, емитирани от BPN и финансирани от CGD, включително емисията на търговска ценна книга, записана от CGD, и кредитни инструменти от паричния пазар, предоставени от CGD;
б)
прехвърлянето на активи и пасиви към три ДСП, притежавани от държавата.
(115)
Държавната гаранция върху търговската ценна книга, емитирана от BPN (и ДСП) и записана от CGD, която е предоставена на BPN след национализацията, е пряко финансирана от държавата членка. В допълнение, съгласно член 2, параграф 9 от Закона за национализацията всички кредитни линии и линии за финансиране, предоставени от CGD в полза на BPN (и на ДСП) в контекста на национализацията, е трябвало да бъдат гарантирани от португалската държава. Следователно е безспорно, че цялото финансиране, предоставено от CGD на BPN (или на ДПС) след национализацията, включва държавни ресурси.
(116)
В допълнение, следва да се подчертае, че след национализацията CGD е единственият субект, предоставящ финансиране на BPN или на ДСП, и че неговата експозиция се увеличава с времето, тъй като други задължения падежират и не са пренесени от първоначалните кредитори или заместени посредством кредити от други институции. Липсата на алтернативни източници на финансиране за BPN не е изненадваща предвид факта, че нейните финансови затруднения и нестабилно бъдеще са били обществено достояние.
(117)
Държавните гаранции са позволили на BPN да получи финансова подкрепа в ситуация, в която не е имало други алтернативи на пазара.
(118)
Те са позволили на BPN да продължи дейността си на пазара, да се конкурира за стопанска дейност (не само за поддържането на стопанската дейност, но вероятно и за нова такава), както и да спазва задълженията си към клиенти и други участници на пазара.
(119)
Въз основа на гореспоменатото Комисията стига до заключението, че държавните гаранции предоставят икономическо предимство на BPN.
(120)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза на конкретен субект - BPN. Освен това за частта от линията за финансиране, която продължава след продажбата, те са от полза също за комбинираното дружество.
(121)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(122)
Държавните гаранции в полза на BPN са позволили на BPN да получи голяма сума финансиране, което не е било налично на пазара, и са предоставили на BPN селективно предимство. Те са позволили на BPN да остане на пазара и да продължи дейността си без допълнителни последици от предишното ѝ положение. Те представляват държавна помощ.
(123)
Преместването на някои активи от BPN в ДСП, които са изцяло притежавани от държавата членка, означава, че държавата членка поема цялата финансова отговорност за тях и е изложена на всички рискове за активите в ДСП, от които поне една част може да са невъзстановими. Следователно мярката включва държавни ресурси.
(124)
Комисията смята, че прехвърлянето на активи в ДСП преди продажбата на счетоводна стойност от 3,9 млрд. EUR (с очаквани обезценки от 1,8 млрд. EUR) включва предимство за BPN, тъй като не е имало прозрачност ex ante, активите не са оценени на пазарната им цена и държавата не е получила възнаграждение в рамките на прехвърлянето.
(125)
Комисията смята, че прехвърлянето на активи на счетоводна, а не на пазарна стойност предоставя икономическо предимство на BPN в сравнение с нейните конкуренти.
(126)
Въпросните мерки се смятат за селективни, тъй като са от полза на конкретно дружество - BPN.
(127)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1.3. Мерки, предоставени след национализацията, свързани с продажбата на BIC
(128)
В допълнение към мерките, предоставени на BPN след национализацията, които не са свързани с продажбата на BIC, са предоставени други мерки, свързани с продажбата на BIC. Те включват:
а)
рекапитализацията на BPN с оглед на продажбата;
б)
прехвърлянето на допълнителни активи и пасиви на BPN, свързано с продажбата;
в)
правото на BIC да прехвърля необслужвани кредити на държавата след продажбата;
г)
прехвърлянето към държавата с оглед на продажбата на разходи, свързани с рисковете от съдебни спорове; и
д)
предоставянето от CGD на линия за финансиране за комбинираното дружество след продажбата и поддържането на кредитна линия за търговската ценна книга след продажбата, обезпечена от държавата, на стойност [150-500] млн. EUR.
(129)
Рекапитализация на BPN в размер на 600 млн. EUR се извърши на 15 февруари 2012 г. Тази мярка беше осъществена пряко от държавата и посредством държавни ресурси с оглед на продажбата на BIC.
(130)
Рекапитализацията на BPN в размер на 600 млн. EUR от 15 февруари 2012 г. беше замислена така, че да предостави на BPN [200-400] млн. EUR акционерен капитал в момента на продажбата. Последната сума отговаря по времето на офертата на BIC от 20 юли 2011 г. на очаквани [10-18] % основен капитал от първи ред. Това значително надвишава регулаторния минимум (9 % основен капитал от първи ред в края на 2011 г. и 10 % основен капитал от първи ред в края на 2012 г.) (41).
(131)
Комисията смята, че вливането на капитал предоставя икономическо предимство на BPN и на икономическата дейност след продажбата. Предимството произтича от гарантирането, че BPN след рекапитализацията разполага с капитала, необходим за изпълняване и надвишаване на регулаторните изисквания, и че комбинираното дружество също ще разполага с този капитал. Капиталът позволява на BPN и ще позволява на комбинираното дружество да бъде активна на пазарите и да предоставя нов кредит в икономически условия, в които други конкуренти трябва да намалят задлъжнялостта.
(132)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза единствено на конкретен субект - BPN и комбинираното дружество, което ще продължи икономическата дейност след продажбата.
(133)
Португалия твърди, че BPN е продължила да намалява пазарния си дял след национализацията и че комбинираното дружество ще има пазарен дял от под 1 % по отношение на кредити за клиенти, обезщетения за клиенти или банкови продукти и под 2 % на всеки от съответните пазари. Въпреки това, мерките нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията, тъй като поставят BPN и комбинираното дружество след продажбата на BIC в по-изгодна позиция спрямо други конкурентни банки. Излишният капитал в комбинираното дружество предпазва икономическата дейност от инвеститорските рискове, на които са изложени други конкуренти. Той също така увеличава възможността двата бенефициера да разполагат с допълнителна ликвидност и може да улесни бъдещо разширяване на BPN и на комбинираното дружество в условия, в които другите конкуренти, активни в Португалия, трябва да намалят задлъжнялостта.
(134)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(135)
Рекапитализацията на BPN в размер на 600 млн. EUR, извършена на 15 февруари 2012 г., представлява държавна помощ.
(136)
Мерките, предоставени във връзка с продажбата на BIC, включват правото на BIC да поиска прехвърляне, преди затваряне, на други активи и пасиви на BPN, като например заеми за кредитни институции или физически и финансови активи. Те включват също правото на BIC да прехвърля депозити на цена […] bps над съответната референтна цена или да получава от държавата разликата във възнаграждението за такива депозити.
(137)
Преместването от BPN на някои кредити и задължения (включително депозити), подбрани от BIC, се финансира пряко от държавата членка. Всички елементи, преместени от BPN, или ще бъдат прехвърлени на счетоводна стойност в ДСП, които са изцяло притежавани от държавата членка, или при всички случаи ще бъдат под нейна финансова отговорност. По този начин държавата членка ще носи финансовата тежест за управление и разпореждане с тези активи и пасиви. Държавата членка ще трябва да финансира разликата между приложимата лихва върху депозитите и ценовия праг от […] bps над референтната ставка.
(138)
Комисията смята, че прехвърлянето на допълнителни активи и пасиви в ДСП преди продажбата включва предимство за BPN и за комбинираното дружество, тъй като не е имало прозрачност ex ante, активите не са оценени на пазарна цена и държавата не е получила възнаграждение в рамките на прехвърлянето.
(139)
Комисията смята, че прехвърлянето на активи на счетоводна, а не на пазарна стойност предоставя икономическо предимство на BPN и на комбинираното дружество, в сравнение с нейните конкуренти. Съгласно съответното условие в рамковото споразумение BIC може да избира свободно кои активи да бъдат преместени и тези активи нито ще се оценят на пазарна стойност, нито държавата ще получи възстановяване на разходите за тях. Напротив, доколкото този вариант намалява RWA на BPN, резултатът от него ще е повишаване на капиталовия коефициент на банката и следователно на нейната способност да отпуска нови заеми и да бъде активна на пазара. След продажбата това предимство ще бъде пренесено върху комбинираното дружество.
(140)
Възнаграждението от страна на държавата на разликата между приложимата лихва върху депозитите и ценовия праг от […] bps над референтната ставка премахва разход, който при обичайни обстоятелства трябва да се понесе от BPN и следователно ѝ предоставя предимство.
(141)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза единствено на конкретен субект - BPN - и на икономическата дейност, която ще продължи след продажбата.
(142)
Мерките нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията, тъй като поставят BPN и комбинираното дружество след продажбата на BIC в по-изгодна позиция спрямо конкурентните банки като не изискват от нея да намали задлъжнялостта си за разлика от останалите конкуренти и като позволяват на BPN и на комбинираното дружество да отпускат повече кредит на икономиката.
(143)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(144)
Прехвърлянето на допълнителни активи и пасиви (включително депозити) от счетоводния баланс на BPN в ДСП преди продажбата представлява държавна помощ.
(145)
BIC има правото да продаде обратно в рамките на […] месеца необслужвани кредити за най-малко […] дни (до максимално […] % от номиналната стойност на общия кредитен портфейл, подбрани от BIC след компенсация със съществуващи депозити) и за сума, която надвишава равнището на обезпечение ([…] млн. EUR).
(146)
Правото на BIC да премества допълнителни активи и пасиви от счетоводния баланс след продажбата се финансира пряко от държавата членка. Всички елементи, преместени от BPN, или ще бъдат прехвърлени на счетоводна стойност в ДСП, които са изцяло притежавани от държавата членка, или при всички случаи ще бъдат под нейна финансова отговорност. По този начин държавата членка ще носи финансовата тежест за управление и разпореждане с тези активи.
(147)
Комисията смята, че възможността за преместване на необслужвани кредити след продажбата позволява на BPN и на комбинираното дружество да разширят дейността си и да предоставят повече кредит в икономически условия, при които останалите конкуренти, активни в Португалия, трябва да намаляват задлъжнялостта си. В действителност, ако се запази същото равнище на собствен капитал, коефициентът на капитал на банката ще се повиши чрез преместването на необслужваните кредити и намаляването на RWA. Следователно нейната способност да отпуска нови кредити и да бъде активна на пазара ще се увеличи.
(148)
Комбинираното дружество ще има предимство също пред конкурентите, които са изправени пред обезценки на по-нискокачествени активи, които те трябва да поемат, като по този начин се ограничава наличният за тях капитал за ново кредитиране. За разлика от тях комбинираното дружество няма да е с намалена капиталова база поради такива обезценки и поради намаляването на кредитния му портфейл.
(149)
В допълнение, вариантът BIC да върне необслужвани кредити на държавата до не по-късно от […] след датата на продажбата може да промени RWA на банката и да доведе до по-висок основен капитал от първи ред, отколкото равнището от [10 - 18] %, посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. Комисията отбелязва ангажимента на Португалия в това отношение, че ако Banco BIC или комбинираното дружество избере да върне заемите на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, след продажбата, тя ще изплати на държавата капитала, свързан с онези заеми в размер на [10 - 18] % от претеглените спрямо риска активи от заема и в допълнение ще прехвърли необслужвани кредити и ще изплати капитала, свързан с онези заеми към държавата, едва след като е изчерпала изцяло резервите, налични на датата на продажбата в счетоводните документи на BPN.
(150)
Въпросната мярка е селективна, тъй като е от полза единствено на един субект - BPN - и на икономическата дейност, която ще продължи след продажбата.
(151)
Мярката нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, тъй като поставя BPN и комбинираното дружество след продажбата на BIC в по-изгодна позиция спрямо други конкурентни банки, като не изисква от нея да намали задлъжнялостта си и по този начин позволява на BPN и на комбинираното дружество да предоставят повече кредит в икономиката.
(152)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(153)
Мярката може да позволи на BPN и на комбинираното дружество при липсата на ангажимент за обратно изплащане на капитала, свързан със заемите, да измени със задна дата RWA на банката след продажбата. Това ще има за резултат по-висока пропорционална капитализация на банката. По този начин тя предоставя предимство на банката и нарушава конкуренцията с останалите конкуренти. Мярката представлява държавна помощ.
(154)
Прехвърлянето на рискове от съдебни спорове на BPN към държавата представлява задължение, което се поема от държавата.
(155)
Като поема задължение от BPN, държавата предоставя предимство на BPN и на комбинираното дружество спрямо техните конкуренти, които трябва да понасят равностойни задължения в собствените си счетоводни баланси.
(156)
Въпросната мярка е селективна, тъй като е от полза единствено на конкретен субект (BPN и комбинираното дружество в резултат от продажбата на BIC).
(157)
Мярката предоставя капиталово облекчение на BPN и на комбинираното дружество, когато не съществуват алтернативи на пазара и останалите конкуренти трябва да поемат такива задължения в счетоводните си баланси.
(158)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Мярката предоставя мярка за капиталово облекчение и представлява държавна помощ.
(160)
Предоставянето на линия за финансиране в размер на [150-350] млн. EUR след продажбата и поддържането на кредитна линия на търговска ценна книга в размер на [150-500] млн. EUR от CGD в полза на BPN след продажбата трябва да се припише на държавата, като се вземат предвид конкретните обстоятелства, при които това е осъществено.
(161)
Първо, CGD е изцяло притежавана от държавата, която определя членовете на нейния управителен съвет. Както е отбелязано в параграф (100), CGD е определена от закона, за да управлява BPN и също да получава държавна гаранция по силата на член 2, параграф 9 от Закона за национализацията по отношение на всички кредити и ликвидност, които може да предостави на BPN в условията на национализацията „замествайки държавата“. Тази гаранция продължава да се прилага за кредитната линия в размер на [150-500] млн. EUR.
(162)
Второ, решенията да предостави линия за финансиране и кредитна линия не са взети независимо от CGD, а са част от условията за продажбата, договорени между BIC и португалските органи.
(163)
Предоставянето от страна на CGD на линия за финансиране в размер на [200-400] млн. EUR на комбинираното дружество след продажбата и поддържането от CGD на кредитна линия на търговската ценна книга от [150-500] млн. EUR след продажбата следователно се приписват пряко на държавата членка.
(164)
Мерките позволяват на BPN и на комбинираното дружество да имат лесен и евтин достъп до ликвидност.
(165)
По отношение на кредитната линия в размер на [200-400] млн. EUR, предоставена от CGD на BIC, Комисията отбелязва, че тя ще предостави защитен буфер за позицията за финансиране на комбинираното дружество, ако след продажбата има изтегляния на депозити. CGD не предоставя такава кредитна линия на друг субект, освен на комбинираното дружество. Следователно кредитната линия представлява икономическо предимство за комбинираното дружество.
(166)
Поддържането на кредитна линия с държавна гаранция от [150-500] млн. EUR до […] за съществуващата програма за търговска ценна книга също предоставя на BPN и на комбинираното дружество предимство пред нейните конкуренти от гледна точка на достъпа до ликвидност.
(167)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза на един конкретен субект (BPN и комбинираното дружество в резултат от продажбата на BIC).
(168)
Предимството, предоставено на BPN и на комбинираното дружество след продажбата, нарушава конкуренцията, още повече предвид високите разходи на заемите на финансовите пазари в момента.
(169)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(170)
Предоставянето от страна на CGD на линия з финансиране в размер на [200-400] млн. EUR на комбинираното дружество след продажбата и поддържането на кредитна линия за търговска ценна книга от [150-500] млн. EUR в полза на BPN представляват държавна помощ.
6.1.1.4 Възможна помощ за купувача
(171)
Съгласно точка 49 от съобщението относно банките, с цел да се гарантира, че не се предоставя никаква помощ на купувача на финансова институция, продавана от държавата, е важно да се спазват някои изисквания, по-конкретно: процесът на продажбата е открит, прозрачен, недискриминаторен и безусловен, продажбата се осъществява при пазарни условия и държавата повишава до възможно най-високо равнище продажната цена на съответните активи и пасиви.
(172)
По отношение на първото изискване, въпреки че процесът на продажба започна като открита и безусловна тръжна процедура, обвързващата оферта, представена от BIC, не беше окончателна от гледна точка на материалните аспекти на предложената транзакция, включително окончателния размер на активите и пасивите на BPN, които BIC възнамеряваше да придобие, и точния брой клонове и служители, които ще бъдат поети. Всички тези аспекти са обсъдени по време на последващи двустранни преговори между португалските органи и BIC и завършени в рамковото споразумение от 9 декември 2011 г. Дори рамковото споразумение не е окончателно по отношение на точния размер на придобиваната банка. По-конкретно, то не определя активите и пасивите, които BIC ще поеме, въпреки ясното уточняване, че в момента на продажбата BPN ще притежава собствен капитал в размер на [200-400] млн. EUR. С други думи, нито в офертата на BIC от 20 юли 2011 г., нито в рамковото споразумение не се посочва ясно какво купува BIC, но и в двете е определена точна цена за това.
(173)
В тази връзка е важно да се отбележи, че рамковото споразумение следва да не се отклонява от условията в обвързващата оферта на BIC от 20 юли 2011 г. като предоставя допълнителни предимства на BIC и/или на комбинираното дружество. Наистина предвид много неопределените условия в обвързващата оферта от 20 юли 2011 г., BIC би могла да получи допълнителни отстъпки от държавата, например като намали обема на активите и пасивите, които в действителност придобива. Такива допълнителни отстъпки ще доведат до по-висок коефициент на основния капитал от първи ред, отколкото е посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г., без да се нарушат условията на процеса на продажба.
(174)
Следователно Комисията приветства ангажимента на Португалия да ограничи равнището на капитализацията на BPN на датата на продажбата до [10-18] % от основния капитал от първи ред, както е посочено в офертата на BIC. Допълнителният ангажимент на Португалия, според който BIC ще върне обратно капитала, свързан с всякакви необслужвани кредити на държавата или на дружество, притежавано от държавата, след продажбата, гарантира, че равнището на основен капитал от първи ред няма да бъде неправомерно увеличено след продажбата.
(175)
Както е посочено в раздел 6.1.1.3, всички мерки, свързани с продажбата на BIC, включват държавни ресурси.
(176)
При липсата на определяне на основния капитал от първи ред на BPN в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. или в рамковото споразумение (и двете посочват само абсолютната сума на капитала, който трябва да са намира в BPN в момента на продажбата, без да се вземат предвид RWA на банката или правото на BIC да избира активи и пасиви, които да се прехвърлят в ДСП преди продажбата), Комисията отбелязва, че е възможно в крайна сметка BPN да разполага с коефициент на основния капитал от първи ред, който надвишава посоченото в офертата. Според информацията, подадена от португалските органи, [10-18] % от основния капитал от първи ред е равнището на капитала, посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г.
(177)
Комисията отбелязва обаче, че Португалия се е ангажирала да ограничи равнището на капитализацията на BPN на датата на продажбата до [10-18] % от основния капитал от първи ред, както е посочено в офертата на BIC. Това ще позволи на държавата да повиши до възможно най-високо равнище продажната цена на съответните активи и пасиви. Ангажиментът е необходим, за да се гарантира, че не се предоставя предимство на BIC.
(178)
Освен това, като упражнява правото да прехвърли на държавата още необслужвани кредити след продажбата, BIC може да намали допълнително обема на банката, като по този начин повиши коефициента на основен капитал от първи ред за комбинираното дружество до по-високо равнище, отколкото това, посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. Това може да предостави допълнително предимство на BIC. Допълнителният ангажимент на Португалия, според който BIC ще върне обратно капитала, свързан с всякакви необслужвани кредити, които ще върне на държавата или на дружество, притежавано от държавата, след продажбата, гарантира, че равнището на основния капитал от първи ред няма да се повиши допълнително след продажбата. Този допълнителен ангажимент е необходим, за да се избегне предоставянето на предимство на BIC.
(179)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза на конкретен субект, а именно BIC, и непряко на комбинираното дружество.
(180)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(181)
Предвид ангажиментите, поети от Португалия, Комисията може да направи заключението, че окончателните резултати от процеса, включително елементите, договорени в BIC в рамковото споразумение, не биха изменили изхода на тръжната процедура и на BIC не е предоставено никакво предимство по време на процеса на продажбата.
6.1.2 Количествена оценка на помощта
(182)
BPN и комбинираното дружество, което ще продължи икономическите дейности на BPN, са се възползвали от няколко мерки за държавна помощ, както е обобщено по-долу:
Таблица 1
Мерки за помощ, предоставени на BPN и на комбинираното дружество
Описание
Размер в млн. евро
a)
Заеми, предоставени от BPN преди национализацията
315
б)
Прехвърляне на активи на стойност 3,9 млрд. EUR в ДСП преди тръжния процес
Между 1 800 и 4 000
в)
Вливане на капитал от държавата на 15 февруари 2012 г.
600
г.
Линии за финансиране, предоставени от CGD на BPN (към декември 2011 г.),
[150-500]
от които - обезпечени с изрична държавна гаранция
[200-400]
д) Линии за финансиране, поискани от BIC за комбинираното дружество
от които - за поддържане на съществуващата програма за търговска ценна книга
400
от които - за нова линия за финансиране
300
(183)
Първо трябва да се отбележи, че не всички от тези мерки за помощ трябва да се смятат за кумулативни, тъй като според португалските органи някои мерки са заместили други (например първоначалните заеми, отпуснати от CGD преди национализацията, са заместени от търговската ценна книга, емитирана от BPN след национализацията).
(184)
Мерки б) и в) включват или вливания на капитал, или са еквивалентни на вливания на капитал. Те възлизат най-малко на 3 млрд. EUR или около 50 % от счетоводния баланс на BPN преди национализацията. В допълнение, общият размер на държавните гаранции върху програмата за търговска ценна книга, предоставени от Португалия в полза на BPN от национализацията насам, възлиза на 5 млрд. EUR, от които 4,5 млрд. EUR са използвани към 31 декември 2011 г.
(185)
В допълнение, съществува правото на BIC да прехвърля депозити с цена над […] bps или да поиска държавата да възстанови разликата, като разходите по приблизителна оценка на Португалия възлизат на около […] EUR. Накрая, прехвърлянето на държавата на разходи, свързани със съдебни спорове, и прехвърлянето в контекста на продажбата на допълнителни активи и пасиви, в това число необслужвани кредити, от счетоводния баланс на BPN в ДСП, включват допълнителна помощ, която Португалия смята за количествено неизмерима.
6.2 Съвместимост на различните мерки за помощ: прилагане на член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС
(186)
Член 107, параграф 3, буква б) от Договора за функционирането на Европейския съюз оправомощява Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако е предназначена „за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка“.
(187)
Комисията отчита, че световната финансова криза може да създаде сериозни затруднения в икономиката на държава членка и че мерки за подкрепа на банките може да бъдат подходящи за уреждането на тези затруднения. Този анализ е потвърден в съобщението относно банките, съобщението относно рекапитализацията (42), съобщението относно обезценените активи (43) (СОА) и съобщението относно преструктурирането (44). Комисията продължава да е на мнение, че държавна помощ може да бъде одобрена по силата на член 107, параграф 3, буква б) от Договора с оглед на нова поява на напрежение на финансовите пазари. Комисията потвърди мнението си като прие съобщението за удължаване от 2011 г., с което се удължава след 31 декември 2011 г. прилагането на правилата за държавни помощи за подкрепата на мерки в полза на банки в контекста на финансовата криза (45).
(188)
Португалия конкретно беше сериозно засегната от финансовата и икономическа криза. Ефектите от нея бяха потвърдени в различни решения на Комисията (46), в които се одобряват мерките, взети от португалските органи за преодоляване на финансовата криза. В допълнение, следва да се вземе предвид изпълненото с предизвикателства икономическо и финансово положение, довело до официално искане за международна помощ от страна на Португалия на 7 април 2011 г., след което на 17 май 2011 г. беше подписан МР.
(189)
Комисията смята, че нерегулираната неплатежоспособност на BPN ще доведе до сериозни последици за португалската икономика. Следователно тези мерки могат да се оценяват съгласно член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
6.3. Съвместимост съгласно съобщението относно преструктурирането
(190)
В съобщението относно преструктурирането се посочват правилата за държавна помощ, приложими за преструктурирането на финансовите институции в настоящата криза. Съгласно съобщението относно преструктурирането, за да отговаря на условията на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, преструктурирането на финансова институция в контекста на настоящата финансова криза трябва да:
i)
води до възстановяване на жизнеспособността на банката;
ii)
включва достатъчно собствено участие от страна на бенефициера (споделяне на тежестта)
iii)
съдържа достатъчни мерки, които да ограничават нарушаването на конкуренцията.
6.3.1 Жизнеспособност
(191)
В точки 9 и 10 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че държавата членка следва да представи широкообхватен и подробен план за преструктуриране, който да съдържа пълна информация за бизнес модела. В плана следва да се посочват и причините за затрудненията на финансовата институция и алтернативи на предложения план за преструктуриране.
(192)
В плана за преструктуриране следва да се демонстрира, че стратегията на банката е основана на съгласувана концепция и да се покаже, че банката е възстановила своята жизнеспособност в дългосрочен план без да разчита на държавна подкрепа.
(193)
В точка 17 от съобщението относно преструктурирането се потвърждава, че продажба на (част от) финансовата институция на трета страна може да спомогне за възстановяването на дългосрочната жизнеспособност. В настоящия случай Комисията отбелязва, че португалските органи са избрали да продадат BPN чрез тръжен процес. В резултат от това стопанската дейност на банкиране ще бъде продадена на BIC след някои корекции и избраните активи ще бъдат прехвърлени в ДСП, като целта е те да бъдат ликвидирани с течение на времето. Следователно Комисията трябва да оцени дали стопанската дейност на банкиране на BPN, която ще бъде част от стопанската дейност на купувача (комбинираното дружество), ще бъде жизнеспособна.
(194)
В решението от 24 октомври 2011 г. Комисията посочи, че не е получила бизнес план, който ефективно да покаже жизнеспособността на BPN като интегриран субект с BIC и поради тази причина не успя да направи заключение по този въпрос. Португалия представи подробен бизнес план за BPN, интегрирана с BIC, под формата на плана за преструктуриране от януари 2012 г. (включително допълнителната информация относно стопанската дейност и жизнеспособността, предоставена на 3 февруари 2012 г.).
(195)
Съгласно плана за преструктуриране от януари 2012 г. частта от BPN, която се продава на BIC, има значително по-малък счетоводен баланс от около […] млрд. EUR в сравнение с баланса на BPN в момента на национализацията.
(196)
Заедно с активите на BIC комбинираното дружество ще има активи общо от около […] млрд. EUR.
(197)
Счетоводният баланс на BPN в момента на продажбата на BIC съдържа само по-жизнеспособните дейности и най-добрите активи на банката. По-конкретно, кредитният портфейл, прехвърлен на BIC, е изчистен и повечето от неликвидните активи са прехвърлени в ДСП.
(198)
Пасивите на BPN се състоят основно от депозити на дребно на обща стойност от 1 669 млн. EUR и подчинени дългове в размер общо на 246 млн. EUR.
Таблица 2
BPN след продажбата и след вливането на капитал (Pro forma) (47)
(млн. EUR)
Пари в брой, централни банки и кредитни институции
[…]
Нетни кредити за клиенти
[…]
Други активи
[…]
ОБЩО АКТИВИ
[…]
Депозити
[…]
Други пасиви
[…]
Подчинен дълг
[…]
ОБЩО ПАСИВИ
[…]
Собствен капитал
[…]
ОБЩО ПАСИВИ И КАПИТАЛ
[…]
(199)
Мерките за преструктуриране, които вече са започнати от временните администратори, ще бъдат продължени от BIC, като се премахнат конкретните причини за проблемите на BPN.
(200)
Както е посочено в параграф (24) по-горе, ръководството е изцяло сменено. Като се вземат предвид конкретните обстоятелства, довели до национализацията на BPN, и по-специално множеството предполагаеми случаи на измами, извършени от предишното ръководство на банката, са заведени редица съдебни дела (48) от новото ръководство с цел защитаване на интересите на банката. Процедурите за оценка на риска на банката са изцяло преработени, за да се приложат най-добрите практики.
(201)
Новите администратори на BPN се съсредоточиха върху оптимизирането на структурата на разходите и приеха известен брой инициативи, за да намалят оперативните разходи. Между декември 2008 г. и декември 2010 г. оперативните разходи са намалени с около […] млн. EUR, а разходите за персонал - с около […] млн. EUR.
(202)
Според плана за преструктуриране от януари 2012 г. стратегията на BIC е да се съсредоточи върху основната стопанска дейност на дребно и да се използва мрежата на BPN, за да стане основната банка, която подкрепя търговията и финансовите транзакции между Португалия и Ангола.
(203)
Този план се основава на разумни основни макроикономически предвиждания като се взема предвид настоящата ситуация на пазарите в Португалия, като икономическата прогноза е за рецесия до 2014 г.
(204)
Финансовите очаквания показват, че в края на периода на преструктуриране (31 декември 2016 г.) комбинираното дружество най-вероятно, дори и при кризисен сценарий, ще може да покрие разходите си и да осъществи ВСК от около [1-10] %.
(205)
Очакваната първоначална капиталова база ще бъде доста над минималните изисквания за капитал с коефициент на основния капитал от първи ред от около [10-18] % благодарение на вливането на капитал от държавата.
(206)
Като резултат от значителното вливане на капитал от държавата, очакваните коефициенти за капитала на банката по време и в края на периода на преструктуриране най-вероятно ще останат над минималните изисквания и по този начин ще предпазят платежоспособността на банката. Според бизнес плана, предоставен от Португалия и отразен в плана за преструктуриране от януари 2012 г., при базов сценарий основният капитал от първи ред в края на периода на преструктуриране (31 декември 2016 г.) ще бъде [8-12] %, малко над минималните регулаторни изискания от 10 %, установени от BdP към декември 2012 г (49)., а при кризисен сценарий точно под тях ([7-11] %), както е посочено в графика 1 към параграф (207).
(207)
Очаква се това развитие да се дължи основно на необходимостта да се приложи бизнес планът, заложен в плана за преструктуриране от януари 2012 г. като се предостави по-голям обем кредит на икономиката и на въздействието на отрицателните резултати през първите години от плана за преструктуриране. Отрицателните резултати ще се дължат основно на все още високите разходи в структурата на банката в сравнение с обема стопанска дейност в комбинация с разходите за преструктурирането, което BIC ще предприеме.
Графика 1
Очаквания за комбинираното дружество BPN/BIC при базов сценарий, 2012 - 2016 г.
[…]
(208)
По отношение на ликвидността бизнес планът разчита основно на депозити с очакван растеж на депозитите от около [1-10] % годишно. Комисията смята, че стабилното финансиране на комбинираното дружество чрез депозити е важен елемент от плана за преструктуриране. Предвид малкия размер на комбинираното дружество и неговия потенциал за растеж, очакванията за развитие на депозитите са правдоподобни.
(209)
В същото време Комисията смята, че за да гарантира жизнеспособността на комбинираното дружество, следва да няма стимули за заменяне на депозитите с финансиране на едро. В този смисъл е важно възнаграждението за линията за финансиране, поискано от BIC за компенсиране на възможно изтегляне на депозити, да бъде увеличено най-малко до Euribor +[…] bps. Ангажиментът на Португалия в това отношение е необходим, за да се гарантира съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар, като се отчете факта, че […] притежава значителна сума депозити, които в момента се възнаграждават над Euribor +[…] bps, равнище, на което BIC може да реши да запази тези депозити. Ако възнаграждението по новата кредитна линия не е определено на равнище, което стимулира BIC да запази равнището на депозити в съответствие с предвиденото в плана за преструктуриране от януари 2012 г., може да се наложи BIC да замени депозитите с по-евтино финансиране от CGD. Такова заменяне може да подобри краткосрочната рентабилност на комбинираното дружество, но в същото време ще накърни перспективата му за жизнеспособност.
(210)
В това отношение е важно също да се отбележи, че при Euribor +[…] bps все още се предоставя кредитната линия при по-благоприятни условия, отколкото е вероятно BIC да получи на пазара. Въпреки че на Комисията не е предоставен сравним целеви показател за подобни транзакции на пазара, Комисията отбелязва, че е малко вероятно кредитна линия с такава продължителност и размер да е налична на пазара, дори и при по-високи лихви. В допълнение, Комисията смята, че е полезно възнаграждението на кредити, предоставени от CGD […], да е определено на Euribor […] месеца +[…] bps.
(211)
Въз основа на предходното, съмненията на Комисията във връзка с жизнеспособността на BPN намаляха.
6.3.2 Ограничена до минимум помощ и споделяне на тежестта
(212)
В съобщението относно преструктурирането се посочва, че е необходим адекватен принос от страна на бенефициера за ограничаване на помощта до минимум и за справяне с нарушаването на конкуренцията и моралния риск. За тази цел; а) следва да се ограничат разходите за преструктуриране и размера на помощта и б) е необходим значителен собствен принос.
(213)
Принципите за собствен принос на банката бенефициер в етапа на преструктуриране са посочени в раздел 3 от съобщението относно преструктурирането. В него се изисква i) помощта за преструктуриране да бъде ограничена до минималното равнище за покриване на разходите, необходими за възстановяване на жизнеспособността; ii) банката бенефициер следва да използва във възможно най-голяма степен собствените си ресурси за финансиране на преструктурирането, например чрез продажбата на активи и iii) разходите, свързани с преструктурирането, да се поемат в достатъчна степен и от тези, които са инвестирали в банката, чрез абсорбиране на загубите с наличния капитал и чрез изплащане на адекватно възнаграждение за държавните намеси. Целта на споделянето на тежестта е двустранна: ограничаване на нарушаването на конкуренцията и смекчаване на моралния риск (50).
(214)
План за преструктуриране следва ясно да показва, че помощта се задържа на минималното необходимо равнище. Разходите, свързани с преструктурирането, следва да се поемат не само от държавата, но и в максимална степен от тези, които са инвестирали в банката. С други думи, банката и нейните притежатели на капитал следва да допринесат за преструктурирането във възможно най-голяма степен със собствени ресурси. Помощта за преструктуриране следва да се ограничава до поемане на разходите, необходими за възстановяването на жизнеспособността. Следователно едно предприятие не може да се ползва от публични ресурси, които могат да се използват за финансиране на дейности, които нарушават пазара и не са свързани с процеса на преструктуриране, като например придобиванията (51).
(215)
По отношение на ограничаването на помощта до минимум в точка 23 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че помощта за преструктуриране следва да се ограничи до покриване на разходите, необходими за възстановяването на жизнеспособността.
(216)
За тази цел Комисията трябва да оцени: първо, твърдението на португалските органи, че разходите, свързани с продажбата на BPN на BIC, са по-ниски от разходите, които Португалия би осъществила, ако BPN е ликвидирана; и второ, дали помощта, предоставена за преструктурирането на BPN, е запазена до необходимия минимум.
(217)
В решението от 24 октомври 2011 г. Комисията постави под въпрос няколко аспекта от количественото сравнение между двата сценария, предоставени от Португалия по това време.
(218)
В плана за преструктуриране от януари 2012 г. Португалия предостави актуализирано сравнение на двата сценария и измени първоначалните допускания във връзка с основните опасения, изразени от Комисията в решението от 24 октомври 2011 г., по отношение на разходите в случай на организирана ликвидация. По-конкретно Португалия разгледа процентното намаление на кредитите и третирането на притежателите на подчинени облигации.
(219)
По-конкретно Португалия предостави допълнителна информация и алтернативен целеви показател по отношение на допускането във връзка с процентното намаление до счетоводна стойност от 30-50 % върху продажбата на кредити. Португалия предостави също окончателни цифри относно кредитите, които BIC в крайна сметка ще поеме и чиито размер не беше известен в момента на първоначалното сравнение на 17 февруари 2012 г. Тя също извади от сценария за организирана ликвидация разходите, свързани с възстановяването на разходи на някои притежатели на подчинени облигации, както е посочено в параграф (221).
(220)
Комисията смята, че когато се вземе предвид настоящото икономическо положение и значителното намаляване на задлъжнялостта в банковия сектор, прилагането на процентно намаление върху продажбата на кредитен портфейл е оправдано. Също така, ако кредитите трябва да се запазят до достигане на падеж, държавата ще трябва да понесе финансови разходи, както и кредитния риск до падежа. Следователно Комисията приема по-ниската предварителна оценка за процентно намаление, предоставена от Португалия, т.е. процентно намаление от [20-50] %.
(221)
По отношение на притежателите на подчинени облигации Комисията отчита, че общата сума от 245 млн. EUR се състои от множество емисии. Това е възможно […]. Португалия съобщи, че след правната оценка на условията на всяка емисия, […].
(222)
Таблица 3 предоставя преглед на предварителната оценка на входящите/ изходящите потоци, като се отчетат преразгледаните допускания, споменати в параграфи (219)-(221) по-горе. Тази предварителна оценка отчита само пределните разходи, свързани с двата сценария (а не вече осъществените разходи) и се основава на счетоводния баланс на BPN в момента на продажбата на BIC (52).
Таблица 3
Сравнение на сценариите за продажба на BIC и организирана ликвидация (данни в млн. EUR)
Продажба на BIC
Ликвидация
ИЗХОДЯЩИ ПОТОЦИ
1
Плащане на финансирането на кредитни институции
[…] (53)
2
Плащане на депозити от клиенти
[…]
3
Увеличение на капитала
[…]
4
Притежатели на подчинени облигации без постоянна емисия - подлежи на потвърждение
[…]
Общо изходящи потоци
[…]
[…]
Продажба на BIC
Ликвидация
ВХОДЯЩИ ПОТОЦИ
5
Продажба на клиентски кредити (нетно 2 114 млн. EUR от процентно намаление 30 %)
[…]
6
Възстановяване на пари в брой и заеми на кредитни институции
[…] (54)
7
Цена на продажбата на BPN
[…]
8
Премия от продажбата на депозити - 2 % от салдото на депозити
[…]
Общо входящи потоци
[…]
ПРОГНОЗИРАНА РАЗЛИКА
[…]
[…]
(223)
Като цяло вариантите за организирана ликвидация, в които държавата ще плати всички депозити (освен онези на подчинените кредитори, притежаващи вечни облигации) и в които държавата ще плати цялата експозиция на кредитни институции, ще бъдат по-скъпоструващи, отколкото продажбата на BIC.
(224)
Комисията признава несигурността, свързана с известен брой предположения, именно възможността да се възстановят кредити, прехвърлени на BIC. Също така следва да се отчете фактът, че организираната ликвидация е можела да има отрицателен ефект на разпространение върху доверието в целия банков сектор и държавния рейтинг на държавата членка.
(225)
Въз основа на наличната информация Комисията стига до заключението, че варианта на преструктуриране на банката, т.е. продажбата на BIC, допринася за ограничаването на размера на помощта до минимум.
(226)
BPN е получила помощ в значим размер преди и след национализацията, както е посочено в параграфи (182)-(185). Помощта е била необходима за поддържането на дейността на банката през периода, необходим за осъществяване на избраното преструктуриране, което е продажба на нейните жизнеспособни части на BIC и ликвидация на лошите активи с течение на времето. Като резултат от процеса на преструктуриране BPN ще изчезне като независима банка. Стопанската дейност по търговско банкиране, която ще бъде поета от BIC, има счетоводен баланс от по-малко от 35 % от счетоводния баланс на BPN преди нейната национализация. В пазарните условия в дадения момент тези мерки (и конкретно отделянето на нетърговските банкови активи в ДСП) са пряко свързани с жизнеспособността на банката, която остава на пазара. Бизнесът и дейностите, различни от търговско банкиране, са прехвърлени в ДСП, за да бъдат ликвидирани с течение на времето. Комисията признава, че значителните закъснения в осъществяването на преструктурирането на BPN са свързани с изключителните обстоятелства, засегнали португалската икономика и довели до подписването на МР от 17 май 2011 г.
(227)
Както бе посочено от Комисията в решението ѝ от 24 октомври 2011 г., в допълнение към мерките, предоставени на BPN преди нейната продажба, BIC иска допълнителни мерки, които са посочени в параграф (56).
(228)
В решението си от 24 октомври 2011 г. Комисията повдигна въпроса дали вливането на капитал, поискано от BIC, е минималната сума, необходима за гарантиране на жизнеспособност. Като се вземат предвид корекциите в счетоводния баланс, поискани от BIC в офертата ѝ от 20 юли 2011 г., и финансовите отчети на BPN от юни 2011 г., Португалия прецени, че равнище на капитала от [200-400] млн. EUR представлява коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] %.
(229)
Португалия твърди, че това равнище на капитала е резултат от тръжния процес, като се вземе предвид също цената, която BIC ще заплати на държавата (40 млн. EUR). То се оправдава от разходите по преориентирането на банката върху основната ѝ стопанска дейност и необходимостта да се поддържа достатъчно ниво на защита с допълнителен капитал. Португалия смята, че тази защита е подходяща за поддържането на достатъчно равнище на собствения капитал, особено в първите години на интеграцията, когато се отчита отрицателната репутация на BPN и трудното икономическо положение на Португалия.
(230)
Следва да се отбележи, че съгласно плана за преструктуриране от януари 2011 г. се очаква коефициентът на капитала да достигне [8-12] % в края на четвъртата година след продажбата и при кризисния сценарий да достигне [7-11] % (малко по-ниско от минимума от 10 %, изискван от закона в Португалия).
(231)
Следователно Комисията може да направи заключение, че равнището на капитала, равняващо се на коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] %, е резултат от тръжния процес и е необходимо, за да се гарантира жизнеспособността на банката, въз основа на плана за преструктуриране от януари 2012 г.
(232)
Комисията също оценява положително факта, че рамковото споразумение с BIC включва ангажимент от страна на BIC да не изплаща дивиденти или други еквивалентни ползи на акционерите във връзка с BPN за период от пет години. Целта на този ангажимент е да се гарантира, че капиталът, влят в BPN, няма веднага да излезе от банката във вид на средства, изплатени на акционерите.
(233)
При все това, окончателните активи, които в крайна сметка ще се поемат от BIC, се различават от офертата на BIC от 20 юли 2011 г. и BIC също запазва правото да върне кредити, които са необслужвани. Следователно Комисията смята, че за да се поддържа помощта на минимално равнище, всяко намаляване на RWA в резултат от връщане на кредити на държавата следва да се придружава от съответното намаляване на капитала в размер на [10-18] % от намаляването на RWA. Намаляването на капитала може да е под формата на процентно намаление на счетоводната стойност на кредитите, върнати на държавата.
(234)
Комисията отбелязва, че BIC е предложила комбинираното дружество да запази коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] % в случай, че трябва да върне необслужвани кредити, като се пуснат нови кредити в икономиката. Комисията смята, че такава мярка не би ограничила помощта до минимум поради следните причини. Първо, коефициентът на собствения капитал на BIC преди продажбата ще бъде по-нисък от [10-18] % на датата на продажбата. Следователно веднага след като BPN се е сляла с BIC, равнището на основния капитал от първи ред незабавно ще се понижи (както е отразено в плана за преструктуриране от януари 2012 г.). На тази база, ако комбинираното дружество трябва да запази коефициента си на основен капитал от първи ред на [10-18] % след сливането, неговата капитализация ще бъде по-голяма от предвидената от самата BIC. Второ, в плана за преструктуриране от януари 2012 г. вече е отчетено ново кредитиране в икономиката и поради тази причина (изключително високото) равнище на основния капитал от първи ред на BPN от [10-18] % в момента на продажбата се смята за достатъчно. Следователно не е необходимо да се отделя дори още повече капитал от предвиденото в плана за преструктуриране от януари 2012 г. за производството на нови кредити. В това отношение Комисията оценява положително ангажимента, поет от Португалия, че коефициентът на основен капитал от първи ред на BPN на датата на продажбата на Banco BIC няма да надвиши [10-18] % и че ако необслужвани кредити са прехвърлени на държавата или всеки субект, контролиран от държавата, след продажбата, Banco BIC или комбинираното дружество ще прехвърлят на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, всеки капитал, свързан с тези кредити в размер на [10-18] % от претеглените спрямо риска активи на кредитите.
(235)
В допълнение, в съобщението относно преструктурирането се посочва, че е нужна забрана за придобиване, за да се запази ограничаването на помощта до необходимия минимум. В точка 23 от съобщението относно преструктурирането се споменава изрично, че „не трябва да се предоставят на предприятието публични средства, които биха могли да бъдат използвани за финансиране на дейности, нарушаващи пазара и несвързани с процеса на преструктуриране. Например, придобиване на дялове в други предприятия или нови инвестиции не може да бъде финансирано чрез държавна помощ, освен ако не е от основно значение за жизнеспособността на предприятието“.
(236)
Комисията отбелязва, че още в плана за преструктуриране от януари 2012 г. бе посочено, че комбинираното дружество ще стане жизнеспособен субект и следва да осъществява възвращаемост на собствения капитал (ВСК), и дори се очаква да осъществява печалби. Тази възвръщаемост на собствения капитал не зависи от придобивания. Напротив, Комисията смята, че забрана за придобиване ще гарантира, че смятаният за необходим капитал за преструктурирането остава в банката, като подпомага връщането на жизнеспособността. В това отношение Комисията смята, че ангажиментът на Португалия да приложи забрана за придобиване е необходим за гарантиране на съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар.
(237)
По отношение на собствения принос в съобщението относно преструктурирането се изисква разходите за преструктурирането да се поемат не само от държавата, но и от предишните инвеститори и бивши акционери в банката. Това изискване гарантира, че оздравените банки носят адекватна отговорност за последствията от предишното си поведение и за да се създадат подходящи стимули за бъдещото им поведение.
(238)
В настоящия случай Комисията оценява положително факта, че акционерите са загубили дела си в банката без никакви компенсации. По този начин те вземат адекватно участие в споделянето на тежестта за банка, чиято стойност е отрицателна съгласно оценката на две независими дружества, определени от Португалия. Тя също така смята за положителен факта, че управителният съвет на BPN е сменен и заменен в условията на процеса на национализацията.
(239)
При все това, Комисията отбелязва, че притежателите на подчинени облигации, които притежават сума от 245 млн. EUR, ще останат в банката, която се приватизира, и могат да продължат да получават купони.
(240)
Както е посочено в точка 26 от съобщението относно преструктурирането, „банките не следва да използват държавна помощ за възнаграждаване на собствените си средства (собствен капитал и подчинен дълг), когато тези дейности не генерират достатъчни печалби“.
(241)
По отношение на периода, през който BPN е била в преструктуриране, BPN не се е съобразила с политиката на Комисията във връзка с хибридните инструменти, както е посочено в точка 26 от съобщението относно преструктурирането. В нея Комисията уточнява, че в контекста на преструктуриране приспадането на загуби по усмотрение на банките бенефициери (например чрез освобождаване на резерви или намаляване на собствения капитал), за да се гарантира изплащането на дивиденти и купони върху оставащия подчинен дълг, по принцип е несъвместимо с целта за споделяне на тежестта. Комисията отбелязва, че плащането на купони не е било съобразно този принципи и следва да се компенсира чрез по-задълбочено преструктуриране (55).
(242)
Комисията смята, че широкообхватното преструктуриране на банката може да е достатъчно, за да се компенсира за липсата на споделяне на отговорност.
(243)
При все това, след като банката се продава сега, е необходима забрана за опции за покупка до 31 декември 2016 г., за да предостави минимално равнище на споделяне на тежестта от притежателите на капитала на банката.
(244)
В това отношение Комисията разглежда ангажимента, поет от Португалия, че за да допринесат за процеса на преструктуриране на BPN, Banco BIC, комбинираното дружество и Португалия няма да упражняват до 31 декември 2016 г. никакви права за опция за покупка във връзка с подчинения дълг, емитиран от BPN преди датата на продажбата.
(245)
Комисията отбелязва, че възнаграждението за всяка от мерките, изброени в параграфи (182)-(185) по-горе, и по-конкретно гаранциите, вливането на капитал и прехвърлянето на активи в ДСП, не е в съответствие със свързаните с тях съобщения на Комисията.
(246)
Държавните гаранции са били на цена от 20 bps, много под равнището, в резултат от прилагането на правилата на Комисията относно възнаграждението на държавни гаранции върху задължения, емитирани от финансови институции.
(247)
Вливането на капитал в BPN в размер на 600 млн. EUR от февруари 2012 г. очевидно не носи възнаграждение, което да е в съответствие със съобщението относно рекапитализацията. Португалските органи не очакват възнаграждение за влетия капитал. Всъщност капиталът е влят с цел да се осъществи продажбата на банката на отрицателна цена.
(248)
По отношение на прехвърлянето на активи в ДСП на счетоводна стойност, въпреки че Комисията признава от теоретична гледна точка, че прехвърлянето на активи в трите ДСП е с цел да се защити жизнеспособността на BPN и да се позволи нейната продажба, прехвърлянето на счетоводна стойност води до помощ, която не е в съответствие с основните изисквания на СОА. По-конкретно се разглеждат прехвърлянето на счетоводна стойност, доста над реалната икономическа стойност и липсата на възнаграждение за държавата. СОА признава, че задълбочено преструктуриране може да компенсира възможните несъответствия с основните критерии в съобщението, включително тези за ценообразуването. Наличието на задълбочено преструктуриране на BPN е елемент, чрез който Комисията може да сметне мярката за съвместима със съобщението относно обезценените активи. По този начин прехвърлянето на активи в ДСП може да се оценява заедно с останалите мерки в полза на BPN и като част от широкообхватното преструктуриране.
(249)
В точка 25 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че всяка дерогация от адекватно споделяне на тежестта ex ante, която от съображения за финансова стабилност може да се предостави през оздравителната фаза, трябва да бъде компенсирана чрез допълнителен принос на по-късен етап от преструктурирането, например под формата на клаузи за дължими възстановявания и/или чрез по-задълбочено преструктуриране, включващо допълнителни мерки за ограничаване на нарушенията на конкуренцията.
(250)
Комисията смята, че преструктурирането на BPN е достатъчно широкообхватно. Тя отбелязва първо, че банката е малка. В резултат от процеса на преструктуриране BPN ще изчезне като независима банка. Стопанската дейност на търговско банкиране, която ще се поеме от BIC, има счетоводен баланс по-малко от 35 % от счетоводния баланс на BPN преди национализацията. Стопански дейности и дейности, различни от търговското банкиране, са били преустановени завинаги.
(251)
Следователно Комисията може да направи заключение, че споделянето на тежестта е адекватно в светлината на задълбоченото преструктуриране на BPN.
6.3.3 Мерки за ограничаване на нарушенията в конкуренцията
(252)
По отношение на мерките за ограничаване на нарушенията в конкуренцията в съобщението относно преструктурирането се предвижда, че естеството и формата на тези мерки ще зависят от размера на помощта и от условията и обстоятелствата, при които е предоставена, както и от характеристиките на пазара или пазарите, на които извършва дейност банката бенефициер.
(253)
Въпреки че размерът на помощта, получена от BPN, е значителен, следва да се отчете ограниченият размер на BPN. Както е посочено в точка 32 от съобщението относно преструктурирането, Комисията ще анализира възможните ефекти от помощта върху пазарите, на които банката бенефициер извършва дейност след преструктуриране. Най-напред ще бъдат проучени размерът и относителното значение на банката на нейния пазар, след като тя възвърне жизнеспособността си.
(254)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че BPN няма да продължи да бъде същият икономически субект както преди държавната намеса (56). Тя е преминала през национализация и сериозно задълбочено преструктуриране. В резултат от това на пазара ще се конкурира много по-малка банка.
(255)
BPN е седмата най-голяма финансова институция в Португалия по счетоводен баланс в края на 2008 г. След национализацията ѝ тя е с намален размер на капитала, по-конкретно в резултат от изтегляне на депозити. Тя заема 12-то място към средата на 2011 г. с пазарен дял за депозити и кредити от по-малко от 1 %. Депозитите и кредитите са били намалени почти наполовина през периода 2008-2011 г.
(256)
В становищата си по решението от 24 октомври 2011 г. Португалия посочи първо, че вече преди национализацията BPN е имала пазарен дял от около [1-2] %. Второ, след национализацията BPN претърпява значително преструктуриране и размерът на капитала ѝ продължава да намалява. Трето, дори след интегрирането с BIC новият интегриран субект ще има по-малко от [ 1] % пазарен дял в Португалия, тъй като пазарният дял на BPN в момента е около [ 1] % за кредити на клиенти и депозити, а пазарните дялове на BIC са около [ 1] % за заеми и [ 1] % за депозити.
(257)
Комисията отбелязва също, че продажбата на банковата дейност посредством тръжна процедура е дала възможност на конкурентите да придобият марката и стопанската дейност на BPN, като по този начин се ограничават нарушенията в конкуренцията.
(258)
Комисията също има положително мнение относно политиката за дивиденти, както е описана в параграф (56), точка xiii.
(259)
В допълнение, в точка 44 от съобщението относно преструктурирането се посочва също, че банките следва да не изтъкват държавната подкрепа като конкурентно предимство, когато предлагат на пазара финансовите си оферти. Комисията оценява положително ангажимента, поет от Португалия, че BIC няма да се позовава на използването на държавна помощ в маркетинговите си кампании и съобщения до инвеститорите.
(260)
В решението си от 24 октомври 2011 г. Комисията изрази съмнения относно това дали предвидените мерки са достатъчни, като се отчете значителният размер на помощта и факта, че BPN е получила рекапитализация, гаранции и мерки за обезценените активи, за които не е предоставено възнаграждение в съответствие със свързаните с тези въпроси съобщения.
(261)
По-конкретно Комисията отбеляза, че банката ще извършва дейност на пазара с първоначален коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] %, много над минималните равнища от 9 %, изисквани за края на 2011 г. и от 10 % за края на 2012 г.
(262)
В допълнение, BIC поиска правото да продаде обратно в рамките на […] месеца кредити, които са били необслужвани за най-малко […] дни (до […] % от общата номинална стойност на кредитния портфейл). Тя също поиска поддържането на подкрепа за ликвидност от CGD под две форми. Първата е поддържането на програма за търговска ценна книга до [150-500] млн. EUR с държавна гаранция до три години и ангажимента на CGD да запази условията на кредитната линия до […]. Втората е нова кредитна линия, която да се отпусне от CGD, до [150-350] млн. EUR, за да се компенсира падане на депозитите под 1,8 млрд. EUR, с възнаграждение от Euribor +[…] bps.
(263)
Това следва да гарантира, че комбинираното дружество не използва държавната помощ, за да се разраства в ущърб на конкурентите, и че за нарушенията на конкуренцията, причинени от помощта, се предприемат подходящи действия.
(264)
Предвид напрегната ситуация на пазара и строгите условия, наложени на банковия сектор в Португалия в резултат от събитията, довели до подписването на МР, Комисията смята, че тези линии за финансиране биха засегнали значително степента, в която комбинираното дружество ще може да се конкурира на пазара с останалите участници, които не са получили помощ.
(265)
Следователно държавната помощ може да се обяви за съвместима, само ако съществуват достатъчно мерки, гарантиращи, че държавната помощ не се използва в ущърб на конкурентите, някои от които не са получили подобна публична помощ. Следва да се запази равнопоставеност между банки, които са получили публична помощ, и такива, които не са получили такава. Държавната помощ следва да не отслабва стимулите за тези, които не са получили помощ, за конкуренция, инвестиции и иновации, или да създава пречки за влизане на пазара, което може да намали трансграничната дейност.
(266)
Необходимо е да се гарантира, че комбинираното дружество не се ползва от конкурентно предимство, което произтича от промяна на риска за ликвидността за държавата и от капиталовата наличност.
(267)
Първо, Комисията смята, че за да се ограничат нарушенията на конкуренцията в резултат от факта, че банката ще има равнище на капитала над минималното изискване (вж. параграф (261)), всяко намаляване на RWA в резултат от връщане на заеми на държавата следва да се придружава от съответното намаляване на капитала. Следователно ангажиментът, поет от Португалия, за максималното равнище на капитала на BPN, е необходим за гарантиране на съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар.
(268)
Второ, Комисията смята, че продължителността на кредитната линия от [150-500] млн. EUR, свързана с програмата за търговска ценна книга на BPN, следва да се ограничи до период от […] години. Освен това възнаграждението за втората линия за финансиране следва да е близко до пазарните условия и определено на Euribor +[…] bps. В същото време Португалия следва да поиска предварителното одобрение на Комисията преди да предостави всякакви кредитни линии и гаранции от CGD и от държавата до 31 декември 2016 г., за да се гарантира, че тези ограничения не са заобиколени. В това отношение Комисията отчита ангажиментите, поети от Португалия във връзка с линиите за финансиране. Те са необходими, за да се гарантира съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар.
(269)
Трето, в съобщението относно преструктурирането се прави също връзка между забрана за придобивания и нарушения на конкуренцията. В точки 39 и 40 от съобщението се обяснява, че „държавната помощ не трябва да бъде използвана в ущърб на конкуренти, които не получават подобна подкрепа с публични средства“ и че „банките не следва да използват държавна помощ за придобиване на конкурентни дружества“. Комисията приветства ангажимента на Португалия, посочен в параграф (236), за прилагане на забрана за придобивания до 31 декември 2016 г.
(270)
Накрая, правото на BIC да върне на държавата необслужвани кредити следва да приключи към […], а не […] месеца след датата на продажбата. Комисията смята, че BIC е имала възможността да прегледа кредитите на BPN от откриването на търга насам и по-конкретно след подписването на рамковото споразумение от 9 декември 2011 г. В допълнение, кредитният портфейл вече е изчистван на два пъти: с прехвърлянето на най-слабо обслужваните кредити в ДСП през декември 2010 г. и след това от BIC, тъй като купувачът поиска правото да върне на държавата допълнителни кредити, за да се съобрази със съотношението на кредитите спрямо депозитите от [110-150] %.
(271)
Комисията отбелязва, че всяка следваща възможност за връщане предоставя на BIC защита срещу риск от влошаване на икономическата ситуация. Всяко следващо „необслужване“ най-вероятно ще отрази влошаването на икономическата ситуация, като по този начин ще засегне целия банков сектор. Правото на BIC да връща необслужвани кредити на държавата нарушава конкуренцията, тъй като никоя друга банка няма тази възможност. Следователно периодът за връщане следва да се намали най-късно до […]. В това отношение Комисията приветства ангажимента на Португалия да спази срока от […].
6.3.4 Заключение
(272)
Ако всички ангажименти, описани в раздел 5.2, се осъществят правилно, планът за преструктуриране от януари 2012 г. предоставя достатъчно доказателства, че дългосрочната жизнеспособност на комбинираното дружество е възстановена, че е постигнато достатъчно споделяне на тежестта и че са взети адекватни мерки за ограничаване на неправомерни нарушения в конкуренцията. Следователно Комисията може да обяви, че планът за преструктуриране от януари 2012 г. е в съответствие със съобщението относно преструктурирането.
6.3.5 Мониторинг
(273)
В точка 46 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че за да се провери правилното прилагане на плана за преструктуриране, са необходими редовни подробни доклади от държавата членка. Съобразно с това Португалия следва да представя на Комисията такива доклади на всеки шест месеца, считано от датата на настоящото решение.
7. Заключение
(274)
Комисията изразява своето съжаление, че Португалия е приложила неправомерно държавната помощ, посочена в раздел 6.1.2 „Количествена оценка на помощта“, което е в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора. При все това, тази помощ наред с останалите мерки за помощ, разгледани в настоящото решение, може да бъде сметната за съвместима ако задълженията, описани в раздел 5.2, са изпълнени,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Следните мерки, приложени от Португалия, представляват държавна помощ:
i.
Заеми, предоставени от CGD преди национализацията;
ii.
Заеми и линии за финансиране, представени от CGD на BPN преди и след продажбата, със или без изрична държавна гаранция;
iii.
Прехвърляне на активи от BPN в ДСП на счетоводна стойност преди и след продажбата;
iv.
Вливане на капитал от държавата на 15 февруари 2012 г.;
v.
Линии за финансиране, които ще се предоставят от CGD, поискани от BIC за комбинираното дружество;
vi.
Право на BIC да прехвърля депозити на цена над […] bps на държавата или да поиска от държавата да плати възнаграждение за разликата; и
vii.
Прехвърляне на държавата на разходи, свързани със съдебни спорове.
2. Мерките за помощ, посочени в параграф 1, са съвместими с вътрешния пазар в светлината на задълженията, посочени в раздел 5.2.
Член 2
В рамките на два месеца от уведомлението за настоящото решение Португалия информира Комисията за предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение. В допълнение, Португалия представя подробни доклади за предприетите мерки за изпълнението му, с начало шест месеца от датата на настоящото решение.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 27 март 2012 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 27 mars 2012
concernant les mesures SA. 26909 (2011/C) prises par le Portugal dans le contexte de la restructuration de Banco Português de Negócios (BPN)
[notifiée sous le numéro C(2012) 2043]
(Le texte en langue portugaise est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/660/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations (1) conformément à l’article 108, paragraphe 2, du traité et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
1. Procédure
(1)
Le 2 novembre 2008, le gouvernement portugais a approuvé un projet de loi concernant la nationalisation des actions représentatives du capital social de Banco Português de Negócios, S.A. (ci-après «BPN» ou la «banque»). Cette loi a été publiée le 11 novembre 2008 en tant que loi no 62-A/2008 (ci-après la «loi sur la nationalisation»). La nationalisation de BPN a été réalisée le 12 novembre, à une valeur zéro.
(2)
Le 5 novembre 2008, les autorités portugaises ont informé la Commission de l’approbation du projet de loi par le gouvernement portugais. Les 11 et 13 novembre 2008, elles ont informé la Commission de la publication de la loi sur la nationalisation.
(3)
La Commission a immédiatement demandé des informations supplémentaires relatives à toutes les mesures d’aide à octroyer à BPN en vertu du processus de nationalisation, ainsi que la présentation d’un plan de restructuration de cette banque.
(4)
Aucune des mesures accordées à BPN par l’État n’a fait l’objet d’une notification de la part du Portugal. La Commission n’en a été informée qu’avec un retard considérable et après avoir formulé plusieurs demandes en ce sens.
(5)
Dans ce contexte, le 14 novembre 2008, la Commission a envoyé des demandes d’informations relatives aux mesures d’aide d’État concrètes accordées à BPN et a également réclamé l’envoi d’un plan de restructuration. La Commission a envoyé des rappels le 5 janvier 2009 et les 23 et 29 avril 2009.
(6)
Les autorités portugaises ont répondu aux demandes d’informations le 8 janvier 2009, le 28 avril 2009 et le 23 juin 2009, sans toutefois fournir d’informations concernant les mesures concrètes d’aide d’État accordées à BPN ni de plan de restructuration. Dans leur courrier du 23 juin 2009, les autorités portugaises ont indiqué qu’elles envisageaient une séparation des actifs de BPN et une cession de la banque.
(7)
La Commission a réitéré ses demandes d’information le 17 juillet 2009, les 4 et 14 septembre 2009, le 30 novembre 2009, le 5 février 2010 et le 16 mars 2010.
(8)
Les autorités portugaises ont répondu le 14 août 2009, indiquant que BPN envisageait d’émettre des billets de trésorerie d’un montant total maximal de 2 milliards d’EUR, lesquels seraient souscrits par la banque publique Caixa Geral de Depósitos (ci-après «CGD») et accompagnés d’une garantie d’État. Elles ont toutefois affirmé que la garantie découlait directement de la loi sur la nationalisation et ne constituait dès lors pas une aide d’État. Le 12 octobre 2009, les autorités portugaises ont envoyé des informations supplémentaires concernant l’intervention de CGD et de l’État. Elles ont également apporté de nouvelles informations le 21 novembre 2009, les 17 et 18 février 2010 et le 31 mars 2010.
(9)
Après la réunion organisée avec les autorités portugaises le 16 juin 2010, la Commission a à nouveau invité les autorités portugaises, le 12 août 2010, à notamment envoyer sans délai le plan de restructuration de BPN. Ce plan de restructuration n’ayant toujours pas été soumis, la Commission a envoyé le 31 août 2010 un rappel conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalité d’application de l’article 93 du traité CE (2) [actuel article 108 du TFUE].
(10)
Le 14 septembre 2010, les autorités portugaises ont envoyé un document intitulé «Mémorandum: la nationalisation, la restructuration et la reprivatisation envisagée de Banco Português de Negócios, SA» (ci-après le «mémorandum du 14 septembre 2010») qui présentait, dans les grandes lignes, le plan de restructuration de BPN et les principaux éléments du processus de privatisation.
(11)
Ayant constaté que certaines informations faisaient toujours défaut dans le mémorandum du 14 septembre 2010, la Commission a envoyé, le 29 septembre 2010, un courrier réclamant des informations supplémentaires aux autorités portugaises. Par courrier électronique du 15 novembre 2010, les autorités portugaises ont soumis une demande de prolongation du délai de réponse, à laquelle la Commission a accédé dans un courrier du 18 novembre 2010. Les autorités portugaises ont fourni les précisions complémentaires dans un courrier du 26 novembre 2010 et un message électronique du 25 janvier 2011.
(12)
Le 16 février 2011, la Commission a demandé des précisions concernant certains points et des informations supplémentaires. Les autorités portugaises ont répondu le 16 mars 2011.
(13)
Dans le contexte des réunions qui ont précédé la signature, le 17 mai 2011, du protocole d’accord (ci-après le «PA») (3) entre le Portugal, d’une part, et le Fonds monétaire international, la Banque centrale européenne et la Commission européenne, d’autre part, la Commission a organisé une réunion avec les organes de direction de BPN le 27 avril 2011. Le PA prévoyait la vente de BPN pour la fin juillet 2011. Par conséquent, la Commission a envoyé, le 20 mai 2011, de nouvelles demandes d’informations sur la restructuration de la banque, ainsi que sur le processus de vente envisagé. Étant donné que les autorités portugaises n’avaient pas envoyé la moindre réponse, un rappel leur a été envoyé le 8 juillet 2011, de même qu’une demande supplémentaire de précisions à la suite des informations publiées dans la presse concernant l’octroi de ressources publiques additionnelles à BPN au moyen d’une garantie d’État. Le 5 août 2011, les autorités portugaises ont présenté une vue d’ensemble du processus de privatisation.
(14)
Une réunion s’est tenue avec les autorités portugaises le 10 août 2011. À l’occasion de cette réunion et par la suite, le 28 août 2011, la Commission a reçu des informations complémentaires. La Commission a reçu de nouvelles informations le 14 septembre 2011 et le 14 octobre 2011.
(15)
Par décision du 24 octobre 2011 (ci-après la «décision du 24 octobre 2011»), la Commission a ouvert la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité, concernant l’aide prétendument accordée à BPN et à Banco BIC Português S.A. (ci-après «BIC») (4), la procédure ayant été enregistrée sous le numéro SA.26909.
(16)
La décision du 24 octobre 2011 a été publiée le 20 décembre 2011. Aucun tiers n’a présenté d’observations dans le délai d’un mois imparti à cet effet.
(17)
Le 9 décembre 2011, le Portugal a présenté à la Commission l’accord-cadre signé entre BIC et les autorités portugaises le même jour (ci-après l’«accord-cadre»).
(18)
Le 20 janvier 2012, le Portugal a répondu aux observations présentées dans la décision du 24 octobre 2011. Le même jour, les autorités portugaises ont également fourni des informations complémentaires, dont un nouveau plan de restructuration de BPN (ci-après le «plan de restructuration de janvier 2012») et une réponse aux questions complémentaires posées par la Commission le 21 décembre 2011 concernant l’accord-cadre. Ces informations ont été complétées le 3 février 2012 par un plan d’activités et de viabilité qui avait été élaboré par BIC et qui, dorénavant, aux fins de la présente décision, sera considéré comme faisant partie intégrante du plan de restructuration de janvier 2012. Des informations complémentaires ont été fournies les 10, 17 et 23 février 2012 en réponse aux questions complémentaires que la Commission avait envoyées aux autorités portugaises les 8, 14 et 17 février 2012. Le 16 mars 2012, le Portugal a soumis divers engagements à la Commission.
(19)
Durant cette procédure, toute une série d’échanges d’informations, de téléconférences et de réunions ont eu lieu entre l’État portugais, BPN et la Commission.
2. Description des bénéficiaires et des mesures
2.1 Le bénéficiaire et ses difficultés
(20)
BPN est un établissement financier établi au Portugal qui fournit tout un éventail de services bancaires. Elle a été nationalisée le 11 novembre 2008, date à laquelle elle disposait d’un réseau de 213 succursales (dont quatre en France), comptait quelque 2 200 salariés et détenait des actifs à hauteur de 6,6 milliards d’EUR au total, soit 2 % environ des actifs totaux du secteur bancaire de détail portugais.
(21)
D’après les autorités portugaises (5), BPN était confrontée à des problèmes de liquidités depuis l’été 2008 et la notation de l’agence Moody's est passée de Baa1 à Baa3 le 18 juillet 2008 (6). Alors que, fin août, BPN affichait une situation positive en termes de liquidités de 316 millions d’EUR, le 22 octobre 2008, elle présentait une situation négative en termes de liquidités de 831 millions d’EUR et son compte de dépôts auprès de la Banque du Portugal a clôturé quotidiennement avec des valeurs positives très faibles et très éloignées de la moyenne qu’elle aurait dû maintenir pour respecter la valeur exigée par la loi. À cette époque, tout au long d’octobre 2008, plusieurs initiatives ont été prises pour permettre à la banque de surmonter les difficultés de liquidités auxquelles elle était confrontée et empêcher le non-respect de ses obligations en matière de paiements, notamment au moyen de l’octroi d’une aide spéciale à la trésorerie, sous la forme de prêts, et d’autres opérations que devaient effectuer la Banque du Portugal et la banque publique Caixa Geral de Depósitos (ci-après «CGD») (7).
(22)
Face à l’ampleur des pertes accumulées par la banque, les autorités portugaises ont conclu qu’il ne serait pas viable de recourir à d’autres opérations d’apport de liquidités, compte tenu des «risques élevés auxquels les entités participantes [Banque du Portugal et CGD] seraient exposées» (8) [traduction libre]. Les actionnaires de BPN ont présenté un nouveau plan, mais le gouvernement, sur la base d’un avis de la Banque du Portugal du 30 octobre 2008, ne l’a pas jugé viable. Dès lors que BPN ne respectait plus ses obligations en matière de solvabilité en raison du niveau élevé d’actifs dépréciés (9), le gouvernement a proposé au parlement de nationaliser BPN, à une valeur zéro (10). La proposition a été approuvée le 11 novembre 2008 par la loi no 62-A/2008 (ci-après la «loi sur la nationalisation»).
(23)
D’après les autorités portugaises, les actifs dépréciés étaient le fait d’irrégularités et de pratiques illégales décelées par la Banque du Portugal et par des audits externes réalisés en juin 2008, lesquelles ont par la suite, dans un rapport de 2009, été qualifiées par la Banque du Portugal de «conduite frauduleuse, persistante et délibérée, au plus haut niveau de gestion du groupe» (11) [traduction libre]. Ces pratiques ont donné lieu à des enquêtes, à l’ouverture de plusieurs procédures d’infraction et au dépôt d’une plainte auprès du cabinet du procureur général de la République.
(24)
Conformément à la loi sur la nationalisation, CGD s’est vu confier pour mission d’assurer la gestion de BPN, de nommer les membres de ses organes sociaux et de définir, dans un délai de 60 jours à compter de la nationalisation, les objectifs de gestion de la banque. En outre, la loi sur la nationalisation prévoyait aussi que les opérations de crédit ou d’apport de liquidités effectuées par Caixa Geral de Depósitos «en faveur de BPN dans le contexte de la nationalisation et en remplacement de l’État (…) bénéficient d’une garantie d’État spéciale» (12) [traduction libre].
2.2 Mesures initiales d’aide financière avant la nationalisation
(25)
Avant sa nationalisation en novembre 2008, BPN avait déjà bénéficié de différentes mesures d’aide financières décrites par les autorités portugaises d’«apport spécial de liquidités» (13). Le 17 février 2010, les autorités portugaises ont informé la Commission que, jusqu’au 30 octobre 2008, BPN avait bénéficié de mesures d’apport spécial de liquidités, tant de CGD que de la Banque du Portugal pour un montant total de 501,6 millions d’EUR, qui consistaient en quatre prêts accordés à BPN par CGD pour un montant total de 315 millions d’EUR (14) et en une aide d’urgence pour crise de liquidités (ci-après «AUL») fournie en octobre 2008 par la Banque du Portugal, pour un montant total de 186,6 millions d’EUR (15).
(26)
Bien que la Banque du Portugal ait été remboursée après la nationalisation, les quatre prêts accordés par CGD n’ont été remboursés que le 9 mars 2009, avec la première émission de billets de trésorerie par BPN.
2.3 Mesures d’aide financière après la nationalisation
(27)
En mars 2009, BPN a procédé à une émission de billets de trésorerie avec une souscription garantie par CGD et des garanties d’État pour un montant total de 2 milliards d’EUR. La Commission n’a été informée de ces garanties d’État que le 14 août 2009.
(28)
Par courrier du 17 février 2010, les autorités portugaises ont également mentionné que CGD avait été autorisée, le 27 octobre 2009, à souscrire un montant additionnel d’un milliard d’EUR de billets de trésorerie, avec une garantie d’État. Plus tard, par courrier électronique du 14 juin 2010, la Commission a aussi été informée de ce que la totalité des garanties d’État sur les billets de trésorerie émis par BPN et souscrits par CGD avait été portée à 4 milliards d’EUR, puisqu’en avril 2010, une troisième émission de billets de trésorerie de BPN a été organisée et souscrite par CGD pour un montant d’un milliard d’EUR.
(29)
Dans ce contexte, il convient de signaler que, depuis sa nationalisation en novembre 2008 et jusqu’en juin 2011, BPN a sans cesse eu recours à des facilités de crédit du marché monétaire accordées par CGD. Les montants dus par BPN à CGD en vertu de ces instruments à court terme s’élevaient à quelque 2,2 milliards d’EUR le 28 février 2009. D’après les informations fournies par les autorités portugaises, ces montants ont été réduits par l’émission des billets de trésorerie mentionnée aux points (27) et (28) (16).
(30)
En juin 2011, l’exposition de BPN à des instruments du marché monétaire de CGD était d’environ un milliard d’EUR. Bien que le financement fût traité sur une base quotidienne, il était, selon les autorités portugaises, de nature structurelle avec des délais plus longs (17), et a été également remplacé par la quatrième et dernière émission de billets de trésorerie en juin 2011, avec le lancement de deux émissions de 500 millions d’EUR chacune.
(31)
D’après les données fournies par les autorités portugaises le 3 février 2012, le montant dû par BPN à CGD (outre les émissions de billets de trésorerie) était de 433,7 millions d’EUR le 31 décembre 2011 et de 232 millions d’EUR le 31 janvier 2012.
Tableau 1
Vue d’ensemble des liquidités obtenues par BPN auprès de CGD - situation au 31 décembre 2011
Avec garantie d’État explicite
Prêts CGD
(sans garantie d’État explicite)
Total
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Véhicules ad hoc créés à cet effet (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Total
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Source: autorités portugaises
(32)
Il y a lieu de souligner que, conformément à l’article 2, paragraphe 9, de la loi sur la nationalisation, toutes les opérations de crédit ou d’apport de liquidités réalisées par CGD en faveur de BPN dans le contexte de la nationalisation ont bénéficié d’une garantie personnelle de l’État portugais.
(33)
Par conséquent, il est incontestable que tous les montants décrits dans le tableau 1 ont bénéficié d’une garantie d’État conformément à l’article 2, paragraphe 9, de la loi sur la nationalisation et aux différents arrêtés du secrétaire d’État au Trésor et aux finances. La rémunération des garanties d’État a été fixée à 0,2 % par an.
2.4 La restructuration de BPN
(34)
Le 16 septembre 2010, les autorités portugaises ont envoyé à la Commission un plan de restructuration initial daté du 13 septembre 2010 (ci-après le «plan de restructuration de 2010»).
(35)
Dans ce plan, les autorités portugaises expliquaient leur intention de scinder BPN en une «bonne» banque et en une «mauvaise» banque, pour essayer ensuite de vendre la bonne banque.
(36)
L’État envisageait d’effectuer la cession de la «bonne banque», BPN S.A., qui devait être une banque exclusivement de détail, au moyen d'une procédure d'appel d'offres. Cette procédure serait réalisée sur la base d’un appel à manifestation d’intérêt dont le cahier des charges a été approuvé le 16 août 2010 par les autorités portugaises (19).
(37)
D’après le plan de restructuration de 2010, différents actifs et passifs de BPN resteraient en dehors du domaine de reprivatisation et seraient cédés à trois nouveaux véhicules ad hoc créés à cet effet (ci-après «SPV»), Parvalorem, Parups et Parparticipadas. Ces SPV resteraient au départ à l’intérieur du périmètre de BPN et seraient cédés à l’État après la vente. Les prêts et crédits seraient cédés à Parvalorem, les biens immobiliers et les fonds d’investissement seraient cédés à Parups et les filiales seraient cédées à Parparticipadas. Les autorités portugaises ont évalué le montant total des actifs à céder aux SPV à 3 885 millions d’EUR, dont 2 507 millions d’EUR à Parvalorem, 1 228 millions d’EUR à Parups et 150 millions d’EUR à Parparticipadas.
(38)
Les prêts ont été cédés à leur valeur nominale; les parts dans des fonds, les valeurs mobilières et les biens immobiliers seraient cédés à leur prix d’achat et les entreprises détenues par BPN seraient cédées à leur valeur comptable. Les autorités portugaises ont estimé que les actifs dépréciés globaux en décembre 2010 s’élevaient à 1 798 millions d’EUR, répartis comme suit: i) crédits: 1 474 millions d’EUR; ii) biens immobiliers: 16 millions d’EUR; iii) parts dans des fonds: 247 millions d’EUR; et iv) valeurs mobilières: 61 millions d’EUR. D’après les informations fournies par les autorités portugaises le 20 janvier 2012, ces actifs ont été cédés aux SPV les 23 et 30 décembre 2010 (20). Néanmoins, les SPV sont restés chez BPN jusqu’au 15 février 2012, date à laquelle ils ont été dissociés de la banque et cédés à une autre entreprise contrôlée par l’État.
(39)
Selon les autorités portugaises, la cession d’actifs aux SPV a été effectuée sur la base de critères objectifs, en tenant compte du volume des actifs dépréciés et du fait que certaines activités n’étaient pas, pour BPN, des activités principales après la nationalisation (crédit à la consommation, banque d’investissement, gestion de portefeuilles, gestion de fonds d’investissement, assurances et activités internationales). BPN devait se repositionner uniquement en tant que banque de détail, avec une exposition réduite aux incertitudes inhérentes au financement de gros.
(40)
Les SPV ont financé le rachat de ces actifs au moyen de deux lignes de financement de 3 895 millions d’EUR, se composant d'obligations pour un montant de 3 100 millions d’EUR achetées par CGD et de prêts de CGD avec une garantie réelle pour un montant total de 795 millions d’EUR. Les recettes issues de la vente des actifs aux SPV ont permis à BPN de rembourser un financement de 3 900 millions d’EUR qu’elle avait obtenu auprès de CGD - 3 600 milliards d’EUR sur les 4 milliards d’EUR initiaux des billets de trésorerie (ce qui impliquait que BPN ne payerait pas un montant de 400 millions d’EUR de billets de trésorerie garantis par l’État), ainsi que les 300 millions d’EUR de prêts à court terme sur le marché monétaire.
(41)
À la suite de la cession d’actifs, le bilan de BPN a été réduit de près de 30 %.
(42)
D’après les informations fournies par les autorités portugaises, afin de permettre à BPN de respecter les exigences légales et réglementaires (notamment pour atteindre les 9 % du capital de base de niveau 1 exigés pour 2011 (21)) et étant donné que le capital propre de BPN continuerait d’être négatif après la cession d’actifs aux SPV, l’État devrait recapitaliser BPN à hauteur de quelque 417 millions d’EUR (22).
(43)
Le prix de base pour BPN (hormis les actifs à céder aux SPV) fixé dans le cadre de l'appel d'offres publié par le Portugal était de 171,1 millions d’EUR, sur la base des évaluations de consultants tiers, Deloitte ([…] (23) millions d’EUR) et Deutsche Bank ([…] millions d’EUR). Entre-temps, la nouvelle direction de BPN (assurée par CGD) a entamé un processus de restructuration de la banque. Les frais de fonctionnement ont été réduits de [1-10] % entre décembre 2008 et décembre 2010; l’activité BPN a été limitée afin que la banque se concentre exclusivement sur les activités de banque commerciale de détail. Cette réduction d’activité a résulté non seulement de la diminution des dépôts à la suite de la nationalisation, mais aussi de la cession d’actifs aux trois SPV. Ces mesures ont réduit les pertes en 2010 à [50-150] millions d’EUR, par rapport aux [150-250] millions d’EUR enregistrés en 2009. Depuis début 2009, dans le cadre d’une tentative visant à améliorer l’image de la banque et la gamme de produits, la nouvelle direction a lancé […] nouveaux produits et campagnes. La nouvelle direction a également pris plusieurs mesures visant à améliorer la gestion du risque et les systèmes de contrôle interne de la banque.
(44)
À la suite des deux premiers appels à propositions en vue de la privatisation, aucun tiers n’a manifesté d’intérêt avant le 30 septembre et le 30 novembre 2010.
(45)
Après l’échec de la procédure d'appel d'offres, le Portugal a fait part, en janvier 2011, de son intention de restructurer BPN, en promouvant son autonomie par rapport à CGD, au moyen de la nomination d’un nouveau conseil d’administration, indépendant de CGD. Il a également tenté d’accélérer la récupération de l’exploitation de BPN, à l’aide d’une redéfinition de la marque et de l’identité entrepreneuriale de la banque et du renforcement du plan de restructuration, par des réductions de coûts et par la promotion de la dynamique commerciale. Néanmoins, malgré les nombreuses demandes, la Commission n’a reçu aucune mise à jour du plan de restructuration.
(46)
Dans le PA du 17 mai 2011, le gouvernement s’est engagé à lancer un nouveau processus de privatisation.
(47)
Les autorités portugaises se sont ainsi engagées dans le PA à «entamer un processus en vue de la vente de Banco Português de Negócios (BPN) selon un calendrier accéléré et sans prix minimal. À cette fin, un nouveau plan sera soumis à l’approbation de la CE conformément aux règles en matière de concurrence. L’objectif est de trouver un acheteur au plus tard pour fin juillet 2011. Afin de faciliter la vente, les trois véhicules ad hoc existants qui détiennent les actifs toxiques et les actifs bancaires non essentiels ont été séparés de BPN. D'autres actifs pourraient également être cédés à ces véhicules dans le cadre de négociations avec d'éventuels acheteurs. Pour accroître son attrait auprès des investisseurs, BPN est aussi sur le point de lancer un autre programme contenant des mesures plus ambitieuses de réduction des coûts. Dès qu’une solution sera trouvée, les créances de CGD sur BPN garanties par l’État et tous les véhicules ad hoc seront cédés à l’État, selon un calendrier qui sera défini à ce moment» (24) [traduction libre].
(48)
Une troisième tentative de privatisation a été lancée début mai 2011, sans prix minimal, afin de trouver un acquéreur pour BPN avant le 31 juillet 2011, comme convenu dans le PA.
(49)
Un appel d'offres a été lancé, dans le cadre duquel des contacts ont été établis avec des acheteurs potentiellement intéressés. Une synthèse des possibilités d’investissement (ci-après «IOO» - Investment Opportunity Overview) a été rédigée. Conformément à l’IOO, les intéressés directs devaient présenter des offres relatives à la totalité des actions de BPN, mais ils pouvaient demander le retrait d'éléments d'actif et de passif supplémentaires du bilan de BPN ainsi que des scénarios de recapitalisation plus élevée. Un protocole sur les règles de procédure a été signé entre BPN et les soumissionnaires potentiels, leur permettant d'accéder durant cinq semaines à une salle de données, créée le 15 juin 2011.
(50)
Le 20 juillet 2011, quatre offres contraignantes avaient été soumises. Ces offres ont été analysées par les conseils de direction de CGD et de BPN, qui ont présenté leur avis à l’actionnaire - l’État - le 25 juillet 2011.
(51)
Trois des quatre candidats ayant présenté des offres contraignantes ont été éliminés. D’après les autorités portugaises, deux des soumissionnaires (Montepio et Aníbal Ribeiro) n’avaient pas respecté les exigences du protocole signé avec BPN (25). Montepio n’avait pas soumis d'offre relative au rachat des actions de BPN, mais seulement une offre portant sur certains éléments de l'actif et du passif, tandis qu’Aníbal Ribeiro n’avait pas présenté de preuves suffisantes concernant ses capacités financières et de gestion nécessaires pour diriger une banque. La troisième offre, celle de NEI (26), satisfaisait aux exigences du protocole, mais ne contenait pas de preuves suffisantes de la capacité du groupe à gérer la banque ni de sa capacité financière à assumer les besoins futurs en capital de BPN.
(52)
Sur la base de l’unique proposition valable présentée dans le cadre de la procédure d'appel d'offres, à savoir la proposition de BIC, présentée le 20 juillet 2011 (ci-après la «proposition de BIC du 20 juillet 2011»), le gouvernement a décidé, le 31 juillet 2011, de poursuivre les négociations exclusivement avec BIC.
(53)
BIC a été autorisée par la Banque du Portugal à exercer des activités bancaires commerciales le 9 octobre 2007 et a effectivement démarré ses activités au Portugal en mai 2008, essentiellement en tant que banque pour entreprises et pour particuliers. Les principaux actionnaires de BIC sont un groupe d’investisseurs angolais et des actionnaires portugais, tels qu’Amorim Projetos SGPS, SA (avec une participation de 25 %). En décembre 2010, elle affichait un chiffre d’affaires de 389 millions d’EUR, avec des actifs totaux pour un montant d’un milliard d’EUR et, le 31 mars 2011, elle détenait un capital de 32 millions d’EUR et 7 succursales. D’après les informations fournies par le Portugal, la part de marché de BIC dans les segments où elle est active est inférieure à 1 % (27).
(54)
D’après les informations présentées par les autorités portugaises à la suite de la proposition de BIC du 20 juillet 2011 (28), les négociations avec cette banque ont culminé avec la signature, le 9 décembre 2011, d’un accord-cadre relatif à la vente de BPN à BIC (29).
(55)
La proposition de BIC du 20 juillet 2011 établissait seulement des conditions générales et prévoyait ce qui suit:
i.
une recapitalisation par l’État, afin que BPN obtienne un taux de capital de base de niveau 1 [entre 9 et 18] %, plus [100-300] millions d’EUR;
ii.
la suppression d’une partie des prêts que BIC sélectionnera, afin d’atteindre un taux prêts/dépôts de [110-150] %;
iii.
la cession, par BPN, de tous les prêts non productifs au-delà du seuil d’environ […] millions d’EUR (niveau estimé de provisionnement des prêts de BPN);
iv.
le droit, pour BIC, de retirer du bilan de BPN des éléments d'actif et de passif additionnels (par exemple, des prêts accordés à des établissements de crédit, des actifs financiers, des biens immobiliers, certaines provisions, d’autres éléments d'actif et de passif) obtenus en dehors de ses activités normales;
v.
la cession, par BPN, de dépôts sélectionnés par BIC ne répondant pas aux conditions du marché;
vi.
l’octroi à BIC, par CGD, d’une ligne de trésorerie d’un montant maximal de [150-650] millions d’EUR, pour une période de […] ans, à un taux d’emprunt correspondant au taux Euribor à […] mois; ce montant serait augmenté si les dépôts devaient être inférieurs à […] milliards d’EUR;
vii.
le maintien de 500 à 600 salariés de BPN (sur un total de près de 1 600 salariés) et de 160-170 succursales sises dans des bâtiments appartenant à la banque ou avec des contrats de bail d’une durée de douze mois maximum;
viii.
la cession, à l’État, des coûts liés à des litiges; et
ix.
un prix d’achat de 30 millions d’EUR à acquitter par BIC.
(56)
Au terme d’une période de négociation de près de cinq mois, l’accord-cadre a établi ce qui suit:
i.
une recapitalisation par l’État, afin d’obtenir un niveau minimal de capital et le niveau additionnel exigé par BIC - BIC a exigé un niveau final de capital de [200-400] millions d’EUR après les ajustements du bilan qu’il avait proposés (30);
ii.
la suppression d’une partie des prêts de BPN, en sus des prêts déjà cédés aux SPV le 30 septembre 2010 (31). La suppression des prêts additionnels permettrait d’atteindre un taux prêts/dépôts de [110-150] %; ce taux a été fixé à [110-150] % dans la proposition de BIC du 20 juillet 2011;
iii.
le droit, pour BIC, de retirer du bilan des éléments d'actif et de passif supplémentaires (par exemple des prêts accordés à des établissements de crédit, des actifs financiers, des biens immobiliers, certaines provisions, d’autres éléments d'actif et de passif);
iv.
le droit pour BIC de revendre, dans un délai de […] mois, des prêts non productifs durant au moins […] jours (jusqu’à un maximum de […] de la valeur nominale du portefeuille total de prêts sélectionnés par BIC, après compensation par les dépôts existants) et pour le montant au-delà du niveau de provisionnement ([…] millions d’EUR (32)) (33);
v.
le droit, pour BIC, de transférer des dépôts à des taux supérieurs d’au moins […] points de base au taux de référence pertinent (34) ou de percevoir de l’État la différence en rémunération (35);
vi.
le droit, pour BIC, de réclamer la cession, avant la signature, d’autres éléments d'actif et passif de BPN, comme des prêts à des établissements de crédit, des actifs physiques et financiers, etc.;
vii.
l’octroi à BIC, jusqu’en [ 2013], par CGD, d’une ligne de trésorerie d’un montant maximal de [150-350] millions d’EUR, à un taux correspondant au taux d’emprunt Euribor à […] mois (36), majoré d’un spread de […] points de base. Cette ligne de trésorerie serait mise à disposition si les dépôts de BPN venaient à atteindre un niveau inférieur à […] milliards d’EUR;
viii.
le maintien d’une ligne de crédit auprès de CGD pour un montant de [150-500] millions d’EUR jusqu’en [ 2013], pour le programme en cours des billets de trésorerie avec garantie d’État, durant trois ans, mais accompagné d’un engagement de la part de CGD selon lequel elle ne réclamera pas le remboursement de l’emprunt avant […];
ix.
le maintien de près de la moitié des salariés de BPN (au moins 750 sur les quelque 1 600 salariés). Le coût total de la fermeture des succursales que BIC n’achètera pas et du paiement des indemnités au personnel licencié ou au personnel délocalisé sera supporté par l’État;
x.
la cession, par l’État, des coûts liés aux risques de litige;
xi.
un prix de rachat de 40 millions d’EUR à acquitter par BIC;
xii.
une clause en matière de prix relative au partage, avec l’État, de 20 % des bénéfices nets (après impôts) générés par BPN durant les cinq prochaines années, si ces bénéfices nets cumulés dépassent 60 millions d’EUR;
xiii.
l’engagement de BIC de ne pas verser de dividendes ni d'avantages équivalents en lien avec BPN aux actionnaires durant une période de cinq ans.
(57)
D’après le plan de restructuration de janvier 2012, l’entité combinée résultant de la vente de BPN à BIC (ci-après l’«entité combinée») serait rentable après […] ans, tant dans un scénario de base que dans un scénario moins favorable. C’est ainsi qu’il a été estimé que le taux de capital de base de niveau 1 de l’entité combinée tomberait de [10-15] % des actifs pondérés par le risque (APR) de l’entité combinée après la première année, à […] % après la cinquième année. Cette diminution prévue s'expliquerait par les résultats négatifs des premières années, liés à la restructuration à effectuer par BIC et au regain d’activité de la banque, sous la forme d’un redimensionnement visant à rétablir sa viabilité par l'octroi de davantage de crédits à l’économie. Il s’agira d’investissements dans les succursales et dans l’image de la banque, ainsi que de l’intégration de processus, de procédures, d’éléments d'organisation et de TI. La rentabilité des capitaux propres devrait augmenter, pour passer de - [1-5] % l’année 1 à + [1-5] % l’année 5, puisqu’il est prévu que la rentabilité des actifs progresse de - [0-2] % l’année 1 à + [0-2] % l’année 5.
(58)
Dans un scénario moins favorable, caractérisé par un niveau plus élevé de prêts non productifs et par des coûts de financement supérieurs, le capital de base de niveau 1 devrait tomber à [8-12] % après l’année 5, par rapport aux [10-15] % enregistrés à la fin de l’année 1.
(59)
Enfin, le 15 février 2012, l’État portugais a injecté dans BPN des capitaux pour un montant de 600 millions d’EUR (37).
3. Raisons qui ont motivé l’ouverture de la procédure formelle d’examen
(60)
Dans sa décision du 24 octobre 2011, la Commission a exprimé des doutes quant aux points suivants:
-
la viabilité de BPN, en tant qu’entité intégrée dans la structure de son acquéreur;
-
le fait que l’aide octroyée à BPN soit limitée au minimum et que la vente soit l’option la moins coûteuse au regard du scénario d’une liquidation;
-
le fait que les mesures prises pour limiter les distorsions de concurrence soient suffisantes;
-
le fait que le processus de vente n’implique aucune aide à l’acquéreur.
4. Observations de tiers intéressés
(61)
La Commission n’a reçu aucune observation de tiers.
5. Position de l’État portugais
5.1 Position de l’État portugais sur la décision d’ouverture de la procédure
(62)
Les autorités portugaises font valoir que le plan de restructuration de janvier 2012 est conforme à la communication sur la restructuration. Outre ce plan, les autorités portugaises ont, dans un courrier de janvier 2012, présenté différentes observations sur la décision du 24 octobre 2011.
(63)
Les autorités portugaises estiment que trois mesures en faveur de BPN ne constituent pas des aides d’État.
(64)
Premièrement, le Portugal prétend que les mesures d’aide en faveur de BPN avant la nationalisation, notamment l’aide d’urgence pour crise de liquidités, et les prêts accordés par CGD en octobre et novembre 2008, ne comprennent aucun élément d'aide d’État. Il affirme que l’aide d’urgence pour crise de liquidités a été octroyée par la Banque du Portugal de manière indépendante, à un taux d’intérêt pénalisant et avec des garanties de BPN. Les prêts de CGD d’octobre et novembre 2008 ont été accordés aux conditions du marché, à un taux d’intérêt concurrentiel et avec des garanties appropriées et, partant, ils ne confèrent aucun avantage économique à BPN.
(65)
Deuxièmement, le Portugal réfute que des aides d’État soient impliquées dans le financement concédé à BPN par CGD après la nationalisation de BPN (opérations du marché monétaire interbancaire, émission ferme de billets de trésorerie par CGD). Il prétend qu’il s’agissait de transactions commerciales à des conditions équivalentes à celles de transactions comparables effectuées par des investisseurs prudents dans une économie de marché. Par conséquent, elles n’ont conféré aucun avantage économique à BPN.
(66)
Enfin, les autorités portugaises considèrent aussi qu’aucune aide d’État n’a été accordée à BIC en sa qualité d’acquéreur de BPN. Elles affirment que le processus de vente a été transparent, objectif et non discriminatoire. La proposition de BIC était globalement la plus favorable en termes économiques et, par conséquent, il faut la considérer comme correspondant au prix du marché. L’accord-cadre conclu le 9 décembre 2011 reflétait pour l’essentiel les conditions de la proposition de BIC du 20 juillet 2011. Les autorités portugaises estiment également que, malgré le prix de vente négatif, la seule solution alternative à la vente (la liquidation de BPN) aurait contraint l’État à supporter une charge financière supérieure et aurait mis en péril la stabilité du système financier national.
(67)
Par ailleurs, le Portugal reconnaît que certaines mesures en faveur de BPN constituent des aides d’État. Ces mesures sont les suivantes: la garantie d’État sur les billets de trésorerie émis par BPN; la cession d’actifs sélectionnés aux SPV en 2010; la recapitalisation de BPN effectuée le 15 février 2012 en vue de la vente; et certaines mesures octroyées dans le cadre du projet de vente à BIC (comme la garantie d’État sur le programme d’émission de billets de trésorerie qui sera maintenue après la vente).
(68)
En outre, le Portugal prétend que toutes les mesures constituant des aides d’État sont compatibles avec le droit de l’Union européenne, puisqu’elles sont destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie portugaise, conformément à l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité.
(69)
De l’avis du Portugal, le plan de restructuration de janvier 2012 permet à BPN de rétablir sa viabilité à long terme, sans autres aides supplémentaires. Premièrement, l’État a procédé à la restructuration de BPN par différents moyens: la séparation des actifs et la cession de certains d’entre eux aux SPV, la réduction de plus de 50 % de sa présence sur le marché, la cessation des opérations ne faisant pas partie des activités principales de la banque de détail, ainsi que différentes mesures de contrôle du risque et une politique commerciale prudente. Deuxièmement, conformément aux projections de BIC, lorsque BPN sera intégrée à BIC, l’entité combinée devra atteindre des résultats positifs […] plan de restructuration, tant dans un scénario de base que dans un scénario moins favorable. Troisièmement, le prix de vente négatif est acceptable, dès lors que la liquidation s’avère plus onéreuse pour l’État et mettrait en péril la stabilité financière.
(70)
Le Portugal estime que les mesures se limitent au minimum nécessaire pour garantir la stabilité du secteur financier portugais et pour rétablir la viabilité de BPN.
(71)
Il prétend également que le scénario de vente constitue la seule solution alternative au scénario plus onéreux de la liquidation. D’autres options (intégration à la CGD et restructuration en tant qu’entité autonome) ne permettraient pas de générer des ressources suffisantes, en valeur actuelle nette, pour compenser l’investissement initial qu’il faudrait consentir. Le Portugal estime le coût de la vente à BIC entre environ […] et […] millions d’EUR (hormis l’incidence potentielle de contingences futures qui, d’après le Portugal, ne se concrétiseront pas), soit moins que le coût de la liquidation dans d’autres scénarios différents.
(72)
En outre, d’après le Portugal, les liquidités octroyées à BPN via la garantie sur l’émission de billets de trésorerie de BPN après la nationalisation étaient nécessaires pour garantir la poursuite des activités de la banque durant sa restructuration.
(73)
En ce qui concerne le choix des actifs cédés aux SPV, le Portugal estime qu’il a été effectué sur la base de critères objectifs, dans le but de promouvoir la viabilité à long terme de BPN et d’intéresser les acquéreurs potentiels au processus de reprivatisation. Le Portugal fait aussi valoir que les cessions supplémentaires d’actifs dans le cadre de la vente à BIC sont appropriées pour garantir la viabilité future de BPN et qu’elles se limitent au minimum nécessaire pour permettre la vente.
(74)
Le Portugal affirme que l’augmentation du capital de BPN, réalisée le 15 février 2012, vise à garantir que la banque ne sera pas confrontée à une pénurie de capital durant la période couverte par le plan de restructuration de janvier 2012. D’après les projections du plan pour le capital de base de niveau 1, il est prévu que le taux tombe à [10-15] % en 2016 dans le scénario de base, et à [8-12] % dans un scénario moins favorable, par rapport au niveau minimal obligatoire de 10 % à partir de fin 2012. Le Portugal a aussi indiqué que les conditions de vente proposées par BIC, dans le cadre d’un processus de vente ouvert et transparent sans prix minimal, représentent le minimum nécessaire pour garantir la viabilité future de BPN, dans la mesure où la liquidation serait plus onéreuse et pourrait mettre en péril la stabilité financière.
(75)
Le Portugal prétend également que tant les anciens actionnaires de BPN que la banque elle-même partagent ou partageront, de façon suffisante, les coûts du processus de restructuration, en assurant une répartition adéquate des charges. Les anciens actionnaires de BPN n’ont reçu aucune compensation à la suite de la nationalisation et ont perdu la totalité du capital qu’ils avaient investi dans la banque.
(76)
En revanche, le Portugal estime qu’il n'est pas approprié d’exiger des clients ayant contribué à la dette subordonnée de BPN qu'ils participent à la répartition des charges, compte tenu des circonstances spécifiques de la commercialisation de ces instruments […]. Dans certains cas, les spécifications techniques des produits empêchent BPN de refuser le paiement d’intérêts et le remboursement du capital.
(77)
De l’avis du Portugal, BPN contribue aussi de manière significative au processus de restructuration, dès lors que son administration a été remplacée après la nationalisation, que les politiques commerciale et de gestion du risque ont été sensiblement modifiées et que BPN réduira ses activités de plus de 50 %.
(78)
Le Portugal reconnaît que la cession d’actifs aux SPV à leur valeur comptable a été effectuée à une valeur supérieure à la valeur économique réelle de ces actifs, sans que l’État ait reçu de rémunération. Néanmoins, le Portugal considère que la contribution de BPN est garantie via la nationalisation de la banque à une valeur zéro, qui a été suivie d’une profonde restructuration. Le Portugal prétend que l’avantage éventuellement concédé à BPN du fait de la séparation des actifs et de leur cession aux SPV serait partiellement récupéré via le prix de la reprivatisation de la banque, qui a été le plus élevé possible. Le Portugal considère aussi que la garantie d’État est rémunérée de façon adéquate. Bien que la rémunération (0,2 % par an) soit inférieure à celle exigée dans le cas des garanties d’État (38), tout rendement additionnel perçu par BPN (ou toute dépense qui ne se concrétiserait pas) durant le processus de restructuration bénéficierait à l’État, qui détient actuellement 100 % des actions de la banque.
(79)
S’agissant de l’augmentation du capital de BPN effectuée le 15 février 2012, le Portugal indique qu’elle ne modifiera pas la structure de l'actionnariat de la banque et que le capital sera, du moins partiellement, récupéré via la vente de BPN, puisqu’elle contribue à éviter le coût plus élevé encore d’une liquidation.
(80)
Le Portugal estime aussi que les mesures qui ont été ou qui seront adoptées par l’État n’entraînent pas de distorsions de la concurrence. Le Portugal affirme que l’entité combinée aura une part de marché inférieure à 1 % ([0-1] % en termes de part de marché dans le secteur bancaire, 14e position en termes de crédit aux clients et 15e position en termes de dépôts). En outre, il est peu probable que les mesures aient une incidence négative sur l’entrée de banques étrangères sur le marché national, ce qu’illustre le fait que BIC elle-même appartient à un groupe financier angolais. Le Portugal considère également qu’il n’existe aucun risque moral étant donné que la banque a été nationalisée, que son administration a été écartée, que les actionnaires n’ont obtenu aucune compensation et que la banque a subi une profonde restructuration.
(81)
Par ailleurs, le Portugal estime que les différentes mesures prises dans le cadre de ce processus seront appropriées et suffisantes pour limiter les éventuelles distorsions de la concurrence. BPN avait une présence réduite sur le marché avant la nationalisation (9e plus grande banque du Portugal avec des parts de marché comprises entre [1-5] % et [1-5] %, selon les marchés), elle a été restructurée et sa présence sur le marché a été réduite de plus de 50 %, ses activités ayant été recentrées sur la banque de détail. La nationalisation a été effectuée sans payer la moindre compensation aux anciens actionnaires et la stratégie commerciale et la politique de contrôle du risque de BPN ont été modifiées après la nationalisation.
(82)
Les autorités portugaises prétendent en outre que le processus de vente de BPN a été ouvert et transparent. Enfin, BIC n'est pas autorisée à distribuer des dividendes jusqu’en 2016, de manière à assurer que l’aide financière accordée à BPN soit utilisée pour garantir la viabilité à long terme de la banque. L’accord de partage des bénéfices conclu entre l’État et BIC pour ce qui est des résultats supérieurs à […] millions d’EUR permet de récupérer une partie des coûts de restructuration de la banque. L’engagement pris par BIC de ne pas faire référence aux aides d’État dans ses communications commerciales garantit, de l’avis des autorités portugaises, que l’aide ne sera pas utilisée au détriment des concurrents. Les autres engagements possibles, prévus dans la communication de la Commission sur la restructuration des banques (en tant que mesures de promotion de l’ouverture du marché, de limitations au niveau des parts de marché ou de cession d’actifs et d’activités supplémentaires) ne sont pas appropriés dans le contexte de la restructuration de BPN.
5.2 Engagements de l’État portugais
(83)
S’agissant de l’application du plan de restructuration, les autorités portugaises assument les engagements ci-après.
(84)
Le taux de capital de base de niveau 1 de BPN le jour de sa vente à BIC ne peut être supérieur à [10-18] %.
(85)
Si BIC ou l’entité combinée choisit de céder à nouveau des prêts à l’État ou à toute autre entité contrôlée par l’État après la vente, elle doit rembourser à l’État le capital associé à ces prêts, pour un montant correspondant à [10-18] % des actifs pondérés par le risque des prêts.
(86)
BIC et l’entité combinée ne peuvent céder de prêts non productifs à l’État ni à aucune autre entité contrôlée par l’État après [ 2013].
(87)
BIC ou l’entité combinée ne peuvent céder de prêts non productifs à l’État ni à toute autre entité contrôlée par l’État dans les conditions prévues au point (85) qu’après avoir épuisé intégralement le provisionnement disponible le jour de la vente sur les comptes de BPN.
(88)
L’actuelle ligne de crédit de [150-500] millions d’EUR, prévue dans l’accord-cadre en rapport avec le programme de billets de trésoreries de BPN et garantie par l’État, ne peut être maintenue pendant plus de […] ans à compter de la vente.
(89)
La rémunération de la ligne de trésorerie de [200-400] millions d’EUR, qui sera accordée par CGD à BIC et à l’entité combinée, doit être fixée, au minimum, au taux Euribor + […] points de base.
(90)
Le Portugal doit demander l’approbation préalable de la Commission avant que CGD ou l’État n’accorde, après la vente, d’éventuelles lignes de crédit ou garanties en faveur de BIC ou de l’entité combinée, jusqu’au 31 décembre 2016.
(91)
BIC et l’entité combinée ne pourront procéder à aucun rachat d’entreprise avant le 31 décembre 2016, sauf si le prix de rachat brut total cumulé payé par BIC et par l’entité combinée pour tous les rachats effectués durant le même exercice est inférieur à […] millions d’EUR. Le prix de rachat brut total cumulé de ces rachats doit être calculé sans tenir compte de l'hypothèse ou du transfert d'une dette en relation avec ces rachats.
(92)
Jusqu’au 31 décembre 2016, BIC, l’entité combinée et le Portugal ne peuvent exercer d’éventuels droits d’option de sauvetage en relation avec la dette subordonnée émise par BPN avant le jour de la vente.
(93)
BIC ou l’entité combinée ne peuvent faire référence à l’utilisation d’aides d’État dans leurs campagnes de marketing ni dans leurs communications aux investisseurs.
6. Appréciation
6.1. Existence de l’aide
(94)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE prévoit que, sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Ainsi, une mesure étatique est considérée comme une aide d’État si elle remplit les quatre critères suivants (cumulatifs):
-
ressources d’État;
-
avantage sélectif;
-
effet de distorsion de la concurrence; et
-
effet sur les échanges commerciaux entre États membres.
6.1.1. Mesures en faveur de BPN et de l’activité économique après la vente
6.1.1.1 Mesures antérieures à la nationalisation
(95)
Le Portugal conteste que les mesures accordées à BPN avant la nationalisation aient constitué des aides d’État. Ces mesures comportaient une AUL et quatre prêts accordés par CGD avant la nationalisation de BPN en octobre et novembre 2008.
(96)
Pour ce qui est de l’AUL, ainsi que les autorités portugaises le rappellent dans leurs observations sur la décision de la Commission du 24 octobre 2011, l’aide d’urgence sous la forme d’apport de liquidités accordée à BPN avant sa nationalisation a été décidée de manière indépendante par la Banque du Portugal, avec un taux d’intérêt pénalisant et des garanties fournies par BPN, et sans garantie d’État.
(97)
Au moment où l’AUL a été octroyée (17 et 27 octobre 2008), aucune décision n’avait été prise concernant la solvabilité et la nationalisation de BPN (étant donné que ces décisions n’ont été prises que début novembre 2008). L’AUL ne faisait pas partie du paquet d’aide global, puisqu’il s’agissait d’un apport de liquidités dans le cadre des activités normales de la Banque du Portugal.
(98)
Par conséquent, la Commission constate qu’au sens de la communication sur le secteur bancaire (39), il n’y a pas d’éléments d’aide d’État dans l’octroi de l’AUL à BPN par la Banque du Portugal.
(99)
En ce qui concerne les prêts accordés par CGD, la Commission souligne que, avant la nationalisation de BPN, la banque a reçu de CGD des prêts pour un montant total de 315 millions d’EUR et non de 235 millions d’EUR (40).
(100)
La Commission rappelle que CGD appartient à 100 % à l’État, qui nomme les membres de son conseil d’administration. Afin de vérifier si les prêts sont imputables à l’État, il convient d’analyser les circonstances spécifiques de leur octroi, de manière à déterminer si CGD a agi pour des raisons différentes de la pratique commerciale normale. Pour ce faire, les considérations ci-dessous sont pertinentes.
(101)
Premièrement, lorsque les trois premiers prêts ont été accordés en octobre 2008, les difficultés de BPN étaient déjà connues de tous. D’après les autorités portugaises, BPN était confrontée à des problèmes de liquidités depuis l’été 2008, problèmes dont l’existence a été révélée à la suite des modifications significatives apportées aux organes supérieurs d’administration de BPN (à deux reprises depuis début 2008), des audits BPN réalisés par la Banque du Portugal en juin et de l'abaissement à Baa3 de la note attribuée par Moody's à BPN le 18 juillet 2008. Par ailleurs, les deuxième, troisième et quatrième prêts ont été accordés après le 22 octobre 2008, date à laquelle, selon le Portugal, BPN se trouvait en situation de grave manque de liquidités. N’importe quel bailleur de fonds appliquant une pratique commerciale normale aurait réclamé à BPN les informations nécessaires pour comprendre sa situation de liquidités et sa capacité de remboursement avant de lui accorder un prêt supplémentaire et aurait, par conséquent, eu connaissance de la situation financière précaire de BPN.
(102)
Deuxièmement, les montants de ces prêts étaient très importants par rapport au bilan de BPN et à son passif à l’époque, ce qui représentait pour CGD une prise de risques considérable vis-à-vis d’une banque en difficulté.
(103)
Troisièmement, les prêts ont été octroyés en octobre et novembre 2008, peu après la faillite de Lehman Brothers, à un moment où les marchés interbancaires étaient pratiquement inaccessibles même pour les établissements financiers les plus forts et, surtout, pour ceux qui étaient confrontés à de graves problèmes de liquidités.
(104)
Quatrièmement, s’agissant du quatrième prêt, la Commission souligne que CGD non seulement gérait BPN dans l’intérêt de l’État, en vertu de l’article 2, paragraphe 7, de la loi sur la nationalisation, mais bénéficiait aussi de la couverture des garanties d’État en vertu de l’article 2, paragraphe 9, de la loi sur la nationalisation en ce qui concerne toutes les opérations de crédit ou d’apport de liquidités éventuellement effectuées en faveur de BPN dans le contexte de la nationalisation et «en remplacement de l’État».
(105)
Étant donné la situation financière et économique générale et, en particulier, les difficultés bien connues de BPN, il était très peu probable qu’une autre institution fournisse les liquidités en question à BPN, ce qui explique que les autorités portugaises aient considéré les mesures d’apport de liquidités octroyées par CGD comme présentant un caractère «spécial» (voir le point (25)).
(106)
Sur la base de ces considérations, la Commission estime que la décision prise par CGD d'octroyer les prêts en cause à BPN avant la nationalisation ne constitue pas une décision commerciale normale. Cette décision doit être considérée comme directement imputable à l’État et, par conséquent, ces prêts représentent des ressources d’État.
(107)
Dès lors que les prêts ont permis à BPN d’obtenir des liquidités qu’elle n’aurait pas pu obtenir autrement sur le marché, ils ont fourni à BPN les liquidités dont elle avait besoin pour poursuivre ses activités et exercer une concurrence, notamment au niveau des prêts et des dépôts, sur les marchés bancaires sur lesquels elle était présente.
(108)
Par conséquent, la Commission estime que BPN a obtenu un avantage économique.
(109)
Les mesures en cause sont sélectives puisqu’elles ne bénéficient qu’à BPN.
(110)
Malgré les observations du Portugal selon lesquelles BPN occupait seulement la 9e position dans le secteur bancaire portugais avant la nationalisation, les mesures accordées par CGD ont entraîné ou menacent d’entraîner des distorsions de la concurrence, puisqu’elles ont placé BPN dans une position avantageuse par rapport aux autres banques concurrentes en lui permettant d’obtenir des liquidités qu’elle n’aurait pas pu obtenir autrement sur le marché.
(111)
Étant donné que BPN déployait des activités au niveau national, européen et international à l’époque où les prêts ont été accordés, notamment, par exemple, via sa filiale en France, la mesure est également susceptible d’affecter les échanges commerciaux entre États membres.
(112)
Par conséquent, la Commission considère que les quatre prêts, pour un montant total de 315 millions d’EUR, accordés par CGD à BPN en octobre et novembre 2008 constituent des aides d’État.
6.1.1.2. Mesures octroyées après la nationalisation, non spécifiquement liées à la vente à BIC
(113)
La Commission a déjà établi dans sa décision du 24 octobre 2011 que la nationalisation ne constituait pas une aide d’État en faveur des actionnaires de BPN.
(114)
Les mesures qui suivent, qui ne sont pas spécifiquement liées à la vente à BIC, ont été octroyées après la nationalisation de BPN:
(a)
la garantie d’État sur les titres de créance émis par BPN et financés par CGD, y compris l’émission de billets de trésorerie souscrits par CGD et l’utilisation de facilités de crédit du marché monétaire octroyées par CGD;
(b)
la cession d’éléments d'actif et de passif aux trois SPV détenus par l’État.
(115)
La garantie d’État sur les billets de trésorerie de BPN (et des SPV), souscrite par CGD et octroyée à BPN après la nationalisation a été directement financée par l’État membre. En outre, conformément à l’article 2, paragraphe 9, de la loi sur la nationalisation, toutes les opérations de crédit ou d’apport de liquidités effectuées par CGD en faveur de BPN (et des SPV) dans le contexte de la nationalisation bénéficiaient d’une garantie personnelle de l’État portugais. Par conséquent, il est indéniable que tous les financements accordés par CGD à BPN (ou aux SPV) après la nationalisation incluent des ressources d’État.
(116)
Il convient en outre de souligner qu'après la nationalisation, CGD était la seule entité à octroyer des financements à BPN ou aux SPV et que son exposition a augmenté au fil du temps, puisque d’autres éléments du passif sont arrivés à échéance et n’ont pas été renouvelés par les bailleurs de fonds initiaux ni remplacés par des prêts d’autres institutions. L’absence de sources alternatives de financement pour BPN n’a rien de surprenant étant donné que les difficultés financières de la banque et son avenir précaire étaient connus de tous.
(117)
Les garanties d’État ont permis à BPN d’obtenir une aide financière dans une situation où elle n’avait pas d’alternative.
(118)
Elles ont permis à BPN de poursuivre ses opérations en tant que concurrent sur le marché (non seulement au niveau du maintien de ses activités, mais aussi, probablement, pour l’exercice de nouvelles activités) et de respecter ses obligations vis-à-vis de ses clients et d’autres intervenants sur le marché.
(119)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les garanties d’État confèrent un avantage économique à BPN.
(120)
Les mesures en cause sont sélectives dès lors qu’elles ont bénéficié à une entité spécifique, à savoir BPN. En outre, s’agissant de la partie de la ligne de trésorerie qui a été maintenue après la vente, les mesures ont également bénéficié à l’entité combinée.
(121)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État sera susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(122)
Les garanties d’État en faveur de BPN ont permis à cette banque de bénéficier d'un financement important qui n’était pas disponible sur le marché et lui ont donc apporté un avantage sélectif. Elles ont permis à BPN de rester sur le marché et de poursuivre ses activités sans être affectée par sa situation antérieure. Ces mesures constituent des aides d’État.
(123)
La cession de certains actifs de BPN aux SPV, qui sont détenus à 100 % par l’État membre, signifie que ce dernier supporte la totalité de la responsabilité financière qui leur est inhérente et encourt tous les risques liés aux actifs des SPV, dont au moins certains peuvent être irrécupérables. Par conséquent, cette mesure implique des ressources d’État.
(124)
La Commission estime que la cession d’actifs aux SPV avant la vente, à une valeur comptable de 3,9 milliards d’EUR (avec des actifs dépréciés estimés à 1,8 milliard d’EUR), constitue un avantage pour BPN, étant donné que la transparence n’a pas été garantie ex ante, que les actifs n’ont pas été évalués à leur prix du marché et que l’État n’a pas été rémunéré dans le cadre de la cession.
(125)
La Commission estime que la cession d’actifs à leur valeur comptable et non à leur valeur du marché confère un avantage économique à BPN par rapport à ses concurrents.
(126)
Les mesures en cause sont sélectives dès lors qu’elles ne bénéficient qu’à une entité spécifique, à savoir BPN.
(127)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État est susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
6.1.1.3. Mesures octroyées après la nationalisation et liées à la vente à BIC
(128)
Outre les mesures concédées à BPN après la nationalisation et non liées à la vente à BIC, des mesures supplémentaires en rapport avec la vente à BIC ont été octroyées. Ces mesures incluent:
a)
la recapitalisation de BPN en vue de la vente;
b)
la cession, liée à la vente, d’éléments d'actif et de passif supplémentaires de BPN;
c)
le droit, pour BIC, de céder à l’État, après la vente, les prêts non productifs;
d)
le transfert à l’État, en vue de la vente, des coûts liés aux risques de litige; et
e)
l’octroi à l’entité combinée, par CGD, d’une ligne de trésorerie après la vente et le maintien d’une ligne de crédit de billets de trésorerie garantie par l’État, après la vente, à hauteur de [150-500] millions d’EUR.
(129)
Le 15 février 2012, une recapitalisation de BPN pour un montant de 600 millions d’EUR a été réalisée. Cette mesure a été directement effectuée par l’État au moyen de ressources d’État, en vue de la vente à BIC.
(130)
La recapitalisation de BPN, pour un montant de 600 millions d’EUR, effectuée le 15 février 2012 a été calculée de manière à fournir à BPN un capital de [200-400] millions d’EUR au moment de la vente. Ce dernier montant correspondait, au moment de l’offre de BIC du 20 juillet 2011, à un taux de capital de base de niveau 1 estimé à [10-18] %, ce qui est sensiblement supérieur au minimum réglementaire (9 % du capital de base de niveau 1 à la fin 2011 et 10 % du capital de base de niveau 1 à la fin 2012) (41).
(131)
La Commission est d’avis que l’injection de capital confère un avantage sélectif à BPN et à l’activité économique après la vente. Cet avantage découle de la garantie que le capital nécessaire pour respecter et dépasser les exigences réglementaires sera à la disposition de BPN, à la suite de la recapitalisation, et sera également à la disposition de l’entité combinée. Ce capital permet à BPN, et permettra également à l’entité combinée, de déployer des activités sur les marchés et d’accorder de nouveaux prêts, dans un contexte économique où leurs concurrents sont contraints de réduire leurs opérations.
(132)
Les mesures en cause sont sélectives étant donné qu’elles ne bénéficient qu’à une entité spécifique - BPN -, ainsi qu’à l’entité combinée, qui poursuivra son activité économique après la vente.
(133)
Le Portugal prétend que BPN a continué de réduire sa part de marché après la nationalisation et que l’entité combinée aura une part de marché inférieure à 1 % en termes de crédit aux clients, de ressources de clients ou de produits bancaires, et inférieure à 2 % sur tous les marchés de référence. Néanmoins, ces mesures entraînent ou sont susceptibles d’entraîner des distorsions de la concurrence, puisqu’elles placent BPN et l’entité combinée après la vente à BIC dans une position avantageuse face aux autres banques concurrentes. Le capital en surplus détenu par l’entité combinée protège l’activité économique des risques d’investissement auxquels les autres concurrents sont confrontés. Il augmente également la probabilité que les deux bénéficiaires disposent de liquidités additionnelles, et pourra permettre l’expansion future de BPN et de l’entité combinée, dans un contexte économique où les autres concurrents actifs au Portugal sont contraints de réduire leurs opérations.
(134)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État sera susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(135)
La recapitalisation de 600 millions d’EUR octroyée à BPN en février 2012 constitue une aide d’État.
(136)
Les mesures en rapport avec la vente à BIC incluent le droit, pour cette banque, de réclamer la cession, avant la conclusion de l’opération, d’autres éléments d'actif et de passif de BPN, comme des emprunts à des établissements de crédit et des actifs physiques et financiers. Elles comprennent également le droit, pour BIC, de céder des dépôts à des taux supérieurs d’au moins […] points de base au taux de référence pertinent ou de percevoir de l’État la différence de rémunération relative à ces dépôts.
(137)
La dissociation, de BPN, de certains emprunts et passifs (y compris des dépôts) choisis par BIC est directement financée par l’État membre. Tous les éléments cédés de BPN seront transférés à leur valeur comptable aux SPV, qui sont totalement détenus par l’État ou qui, en tout état de cause, relèveront de sa responsabilité financière. Ainsi, l’État supporterait la charge financière de la gestion et de la cession de ces actifs et passifs. L’État membre devrait également financer la différence entre le taux d’intérêt applicable aux dépôts et le seuil de […] points de base au-delà du taux de référence.
(138)
La Commission estime que le transfert d’éléments d'actif et de passif supplémentaires aux SPV avant la vente comporte un avantage pour BPN et pour l’entité combinée, étant donné que la transparence n’a pas été garantie ex ante, que les actifs n’ont pas été évalués à leur prix du marché et que l’État n’a pas été rémunéré dans le cadre de la cession.
(139)
La Commission estime que la cession d’actifs à leur valeur comptable et non au prix du marché confère un avantage économique à BPN et à l’entité combinée par rapport à leurs concurrents. BIC a pu choisir, de façon tout à fait discrétionnaire, les actifs à dissocier en vertu de cette disposition de l’accord-cadre et ces actifs ne seront pas évalués au prix du marché, pas plus que l’État ne sera remboursé dans ce contexte. Au contraire, étant donné que cette option réduit les APR de BPN, elle entraînerait une augmentation du taux de capital de la banque et, par conséquent, de sa capacité à accorder de nouveaux prêts et à déployer des activités sur le marché. Après la vente, cet avantage serait transféré à l’entité combinée.
(140)
La rémunération, par l’État, de la différence entre le taux d’intérêt applicable aux dépôts et le seuil de […] points de base au-delà du taux de référence, supprime un coût que BPN devrait supporter dans des circonstances normales, ce qui lui confère ainsi un avantage.
(141)
Les mesures en cause sont sélectives étant donné qu’elles ne bénéficient qu’à une entité spécifique - BPN -, ainsi qu’à l’activité économique qui se poursuivra après la vente.
(142)
Les mesures entraînent ou sont susceptibles d’entraîner des distorsions de la concurrence, étant donné qu’elles placent BPN et l’entité combinée après la vente à BIC dans une position avantageuse par rapport aux autres banques concurrentes, dans la mesure où elles ne devront pas réduire leurs activités, contrairement aux autres concurrents, et qu’elles permettront à BPN et à l’entité combinée d’accorder un plus grand volume de crédit à l’économie.
(143)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État sera susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(144)
La cession d’éléments d'actif et de passif supplémentaires (y compris des dépôts) du bilan de BPN aux SPV avant la vente constitue une aide d’État.
(145)
BIC a le droit de revendre, dans un délai de […] mois, les prêts non productifs durant au moins […] jours (jusqu’à un maximum de […] % de la valeur nominale du total du portefeuille de prêts choisis par BIC après compensation par les dépôts existants) et pour le montant dépassant le niveau de provisionnement ([…] millions d’EUR).
(146)
Le droit, pour BIC, de retirer du bilan des éléments d'actif et de passif supplémentaires après la vente est directement financé par l’État membre. Tous les éléments retirés de BPN seront cédés à leur valeur comptable aux SPV, qui sont totalement détenus par l’État ou qui, en tout état de cause, relèveront de sa responsabilité financière. Ainsi, l’État membre supporterait la charge financière de la gestion et de la cession de ces éléments d'actif et de passif.
(147)
La Commission estime que la possibilité de dissocier des prêts non productifs après la vente permet à BPN et à l’entité combinée d’étendre leurs activités et d'accorder un plus grand volume de crédit dans un contexte économique où les autres concurrents actifs au Portugal sont contraints de réduire leurs opérations. En effet, si le même niveau de capital était maintenu, le taux de capital de la banque augmenterait du fait de la dissociation des prêts non productifs et de la réduction des APR. Par conséquent, sa capacité à accorder de nouveaux prêts et de déployer des activités sur le marché s’en trouverait renforcée.
(148)
L’entité combinée bénéficiera également d’un avantage par rapport à ses concurrents qui sont confrontés à la dépréciation des actifs de qualité inférieure qu’ils devraient absorber, limitant ainsi le capital disponible pour accorder de nouveaux prêts. Par contre, l’entité combinée n’enregistrerait aucune diminution de sa base de capital du fait de ces dépréciations et de la valeur moindre de son portefeuille d’hypothèques.
(149)
En outre, l’option, pour BIC, de transférer à l’État d’autres prêts non productifs durant une période maximale de […] après la vente pourrait modifier les APR de la banque et entraîner un capital de base de niveau 1 supérieur au niveau de [10-18] % visé dans la proposition de BIC du 20 juillet 2011. La Commission prend note de l’engagement du Portugal dans ce contexte, à savoir que, si BIC ou l’entité combinée choisit de céder de nouveaux prêts à l’État ou à toute autre entité contrôlée par l’État après la vente, elle doit rembourser à l’État le capital associé à ces prêts, à hauteur de [10-18] % des actifs pondérés par le risque des prêts et, en outre, elle ne peut céder de prêts non productifs à l’État et rembourser à l’État le capital associé à ces prêts qu’après avoir épuisé intégralement le provisionnement disponible le jour de la vente sur les comptes de BPN.
(150)
La mesure en cause est sélective étant donné qu’elle ne bénéficie qu’à une entité spécifique - BPN -, ainsi qu’à l’activité économique qui se poursuivra après la vente.
(151)
La mesure entraîne ou est susceptible d’entraîner des distorsions de la concurrence étant donné qu’elle place BPN et l’entité combinée après la vente à BIC dans une position avantageuse par rapport à d’autres banques concurrentes, dès lors que BPN et l’entité combinée ne devront pas réduire leurs activités, contrairement à d’autres concurrents, et pourront ainsi accorder un plus grand volume de crédit à l’économie.
(152)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État sera susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(153)
La mesure pourrait permettre, en l’absence d’un engagement de remboursement du capital associé aux prêts, à BPN et à l’entité combinée de modifier, avec effet rétroactif, les APR de la banque après la vente, ce qui entraînerait une capitalisation proportionnellement plus élevée de la banque. Par conséquent, elle confère un avantage à la banque et entraîne une distorsion de la concurrence par rapport à d’autres intervenants. Cette mesure constitue une aide d’État.
(154)
Le transfert des risques de litige de BPN à l’État constitue un passif qui sera assumé par l’État.
(155)
En assumant un passif de BPN, l’État concède un avantage à cette banque et à l’entité combinée par rapport à d’autres concurrents qui doivent assumer des passifs similaires dans leurs bilans.
(156)
La mesure en cause est sélective étant donné qu’elle ne bénéficie qu’à une entité spécifique (BPN et l’entité combinée après la vente à BIC).
(157)
La mesure confère une aide en termes de capital à BPN et à l’entité combinée, à un moment où le marché n’offre pas d’alternative et où les autres concurrents doivent assumer des passifs similaires dans leurs bilans.
(158)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État sera susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(159)
La mesure correspond à une mesure d’appui en termes de capital et constitue une aide d’État.
(160)
L’octroi, par CGD à l’entité combinée, d’une ligne de trésorerie de [150-350] millions d’EUR après la vente et le maintien, par CGD et en faveur de BPN, d’une ligne de crédit de billets de trésorerie de [150-500] millions d’EUR doivent être considérés comme imputables à l’État, étant donné les circonstances spécifiques dans lesquelles ils ont été réalisés.
(161)
Premièrement, CGD est détenue à 100 % par l’État, qui désigne les membres du conseil d’administration de CGD. Comme indiqué aux points (101) et (24), CGD a été légalement désignée pour gérer BPN et a également obtenu une garantie d’État en vertu de l’article 2, paragraphe 9, de la loi sur la nationalisation, pour ce qui est de toutes les opérations de crédit ou d’apport de liquidités éventuellement effectuées en faveur de BPN dans le contexte de la nationalisation et «en remplacement de l’État». Cette garantie continue de s’appliquer à la ligne de crédit de [150-500] millions d’EUR.
(162)
Deuxièmement, la décision d’octroyer des lignes de trésorerie et de crédit n’a pas été prise par CGD de façon indépendante, mais faisait partie des conditions de vente négociées entre BIC et les autorités portugaises.
(163)
L’octroi, par CGD, à l’entité combinée d’une ligne de trésorerie de [200-400] millions d’EUR après la vente et le maintien, par CGD, d’une ligne de crédit de billets de trésorerie de [150-500] millions d’EUR après la vente sont donc directement imputables à l’État membre.
(164)
Ces mesures permettront à BPN et à l’entité combinée d’avoir un accès facile et peu onéreux aux liquidités.
(165)
S’agissant de la ligne de crédit de [200-400] millions d’EUR, octroyée par CGD à BIC, la Commission souligne qu’elle conférera une marge de sécurité à la situation de financement de l’entité combinée en cas de fuites de dépôts après la vente. CGD n’accorde ce type de ligne de crédit à aucune autre entité. La ligne de crédit constitue dès lors un avantage économique pour l’entité combinée.
(166)
Enfin, le maintien, jusque […], d’une ligne de crédit de [150-500] millions d’EUR pour le programme en cours de billets de trésorerie avec une garantie d’État confère également à BPN et à l’entité combinée un avantage par rapport à leurs concurrents en termes d’accès aux liquidités.
(167)
Les mesures en cause sont sélectives étant donné qu’elles ne bénéficient qu’à une entité spécifique (BPN et l’entité combinée issue de la vente à BIC).
(168)
L’avantage conféré à BPN et à l’entité combinée après la vente entraîne des distorsions de la concurrence, principalement compte tenu du coût élevé des emprunts sur les marchés financiers lié à leur contraction.
(169)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État sera susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(170)
L’octroi, par CGD à l’entité combinée, d’une ligne de trésorerie de [200-400] millions d’EUR après la vente et le maintien, en faveur de BPN, d’une ligne de crédit de billets de trésorerie de [150-500] millions d’EUR constituent des aides d’État.
6.1.1.4 Éventuelle aide à l’acquéreur
(171)
Conformément au point 49 de la communication sur le secteur bancaire, afin de garantir qu'aucune aide ne sera accordée aux acheteurs de l'institution financière vendue par l’État, il est important que certaines conditions de vente soient respectées, notamment: le processus de vente doit être ouvert, transparent, non discriminatoire et inconditionnel; la vente doit se faire aux conditions du marché et l’État doit s'efforcer de fixer le prix de vente le plus élevé possible pour les actifs et le passif en cause.
(172)
En ce qui concerne la première condition, bien que le processus de vente ait été lancé sous la forme d'une procédure d'appel d'offres ouverte et inconditionnelle, la proposition contraignante présentée par BIC n’est pas finalisée pour ce qui est de plusieurs aspects matériels de l'opération envisagée, notamment la taille définitive des actifs et passifs de BPN que BIC prévoyait d’acquérir et le nombre exact de succursales et de salariés qui seraient maintenus. Tous ces aspects ont été abordés dans le cadre de négociations bilatérales ultérieures entre les autorités portugaises et BIC, qui ont débouché sur l’accord-cadre du 9 décembre 2011. L’accord-cadre lui-même n’est pas finalisé en ce qui concerne le périmètre exact de la banque faisant l'objet de l’acquisition. En particulier, il ne détermine pas les actifs et les passifs que BIC acquerra, bien qu’il précise clairement que BPN disposera d’un capital de [200-400] millions d’EUR au moment de la vente. En d’autres termes, ni la proposition de BIC du 20 juillet 2011 ni l’accord-cadre ne précisent clairement ce que BIC est sur le point d’acquérir, mais ils fixent tous deux un prix pour cette acquisition.
(173)
Dans ce contexte, il importe de souligner que l’accord-cadre ne s’écarte pas des conditions de la proposition contraignante de BIC du 20 juillet 2011, qui confère des avantages supplémentaires à BIC e/ou à l’entité combinée. En effet, étant donné le caractère très général de l’offre contraignante de juillet 2011, BIC pourrait facilement obtenir des concessions supplémentaires de la part de l’État, par exemple en réduisant le volume des actifs et des passifs qu’elle acquerra effectivement. Ces concessions supplémentaires entraîneraient un taux de capital de base de niveau 1 plus élevé que celui contenu dans l’offre de BIC de juillet 2011, sans contredire les conditions du processus de vente.
(174)
Par conséquent, la Commission considère comme positif l’engagement du Portugal visant à limiter le niveau de capitalisation de BPN le jour de la vente à [10-18] % du capital de base de niveau 1, comme indiqué dans la proposition de BIC. L’engagement supplémentaire présenté par le Portugal et visant à ce que BIC rembourse le capital associé à d’éventuels prêts non productifs cédés à l’État ou à une entité détenue par l’État après la vente, garantit que le volume du capital de base de niveau 1 n’augmente pas indûment après la vente.
(175)
Comme démontré à la section 6.1.1.3, toutes les mesures liées à la vente à BIC impliquent des ressources d’État.
(176)
Le capital de base de niveau 1 de BPN n’ayant pas été fixé dans la proposition de BIC du 20 juillet 2011 ni dans l’accord-cadre (tous deux n’indiquent que le montant absolu du capital dont BPN devra disposer au moment de la vente, sans tenir compte des APR ni du droit, pour BIC, de choisir des actifs et des passifs à céder aux SPV avant la vente), la Commission fait remarquer qu’il est possible que BPN enregistre un taux de capital de base de niveau 1 supérieur au montant contenu dans la proposition. D’après les informations fournies par les autorités portugaises, un taux de capital de base de niveau 1 de [10-18] % est le niveau implicite de la proposition de BIC du 20 juillet 2011.
(177)
Néanmoins, la Commission souligne que le Portugal s’est engagé à limiter le niveau de capitalisation de BPN au moment de la vente à [10-18] % du capital de base de niveau 1, soit le niveau figurant dans la proposition de BIC. L’État pourra ainsi fixer le prix de vente le plus élevé pour les actifs et les passifs en cause. Cet engagement est nécessaire pour garantir qu’aucun avantage n’est conféré à BIC.
(178)
Par ailleurs, en exerçant son droit de céder à l’État, après la vente, des prêts non productifs supplémentaires, BIC réduirait encore plus le périmètre de la banque, en augmentant le taux de capital de base de niveau 1 de l’entité combinée à un niveau supérieur à celui contenu dans la proposition de BIC du 20 juillet 2011. Cette mesure confère un avantage supplémentaire à BIC. L’engagement supplémentaire fourni par le Portugal concernant le remboursement du capital associé à d’éventuels prêts non productifs cédés à l’État ou à une entité détenue par l’État après la vente garantit que le volume de capital de base de niveau 1 n’enregistrera pas de nouvelle augmentation après la vente. Cet engagement supplémentaire est nécessaire pour garantir qu’aucun avantage n’est conféré à BIC.
(179)
Les mesures en cause sont sélectives, étant donné qu’elles bénéficient à une entité spécifique, à savoir BIC, et, implicitement, aussi à l’entité combinée.
(180)
Étant donné la position de BPN dans le secteur financier portugais, le fait que ce secteur financier soit ouvert à une intense concurrence au niveau de l’Union européenne et le fait que BPN soit en concurrence avec un nombre considérable de filiales de banques étrangères au Portugal, la Commission estime que tout avantage provenant de ressources d’État sera susceptible d’affecter les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Union européenne et d’occasionner des distorsions de la concurrence, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(181)
Compte tenu des engagements pris par le Portugal, la Commission conclut que le résultat final du processus, y compris les éléments convenus avec BIC dans l’accord-cadre, n’aurait pas modifié les résultats de la procédure d'appel d'offres et qu’aucun avantage n’est conféré à BIC via le processus de vente.
6.1.2 Quantification de l’aide
(182)
BPN et l’entité combinée qui poursuivra les activités économiques de BPN bénéficieront des différentes mesures d’aide d’État résumées ci-dessous.
Tableau 1
aides accordées à BPN et à l’entité combinée
Description
Montant en millions d’EUR
a.
Prêts accordés par CGD avant la nationalisation
315
b.
Cession d’actifs aux SPV pour un montant de 3,9 milliards d’EUR avant la procédure d'appel d'offres
entre 1 800 et 4 000
c.
Injection de capital par l’État le 15 février 2012
600
d.
Lignes de trésorerie accordées par CGD à BPN (le 31 décembre 2011)
[150-500]
couvertes par une garantie d’État explicite
[200-400]
e. Lignes de trésorerie demandées par BIC en faveur de l’entité combinée
dont le maintien du programme en cours de billets de trésorerie
400
dont de nouvelles lignes de trésorerie
300
(183)
Premièrement, il convient de souligner que ces mesures d’aide ne doivent pas, dans leur totalité, être considérées comme cumulatives, dès lors que, d’après les autorités portugaises, certaines en remplacent d’autres (par exemple, les prêts initiaux accordés par CGD avant la nationalisation ont été remplacés par les billets de trésorerie émis par BPN après la nationalisation).
(184)
Les mesures b et c impliquent des injections de capital ou équivalent à des injections de capital. Elles s’élèvent à au moins 3 milliards d’EUR, soit près de 50 % du bilan de BPN avant la nationalisation. En outre, le montant total des garanties d’État accordées par le Portugal au programme d’émission de billets de trésorerie en faveur de BPN depuis la nationalisation, s’élève à 5 milliards d’EUR, dont 4,5 milliards d’EUR avaient été utilisés au 31 décembre 2011.
(185)
BIC a en outre le droit de céder des dépôts à des taux supérieurs, d’au moins […] points de base, au taux de référence ou de percevoir de l’État une rémunération pour la différence, à un coût estimé par le Portugal à près de […] EUR. Enfin, la cession à l’État des coûts liés aux risques de litige et à la cession, dans le contexte de la vente, d’éléments d'actif et de passif supplémentaires du bilan de BPN aux SPV, y compris de prêts non productifs, implique des aides d’État que le Portugal estime non quantifiables.
6.2 Compatibilité des différentes mesures d’aide: application de l’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE
(186)
L’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE permet à la Commission de déclarer compatibles avec le marché intérieur «les aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre».
(187)
La Commission a reconnu que la crise financière mondiale peut provoquer une perturbation grave de l’économie d’un État membre et que les mesures d’aide aux banques pourront contribuer à remédier à cette perturbation. Cette analyse a été confirmée dans la communication sur le secteur bancaire, dans la communication sur la recapitalisation (42), dans la communication concernant les actifs dépréciés (ci-après la «CAD») (43) et dans la communication sur la restructuration (44). La Commission maintient son appréciation selon laquelle des aides d’État peuvent être approuvées conformément à l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité, compte tenu de la réapparition de tensions sur les marchés financiers. La Commission a confirmé cette position en adoptant la communication qui a prolongé, au-delà du 31 décembre 2011, la communication concernant l’application des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (45).
(188)
Le Portugal, en particulier, a été gravement touché par la crise financière et économique. Ces effets ont été confirmés par le fait que la Commission a approuvé, à plusieurs reprises (46), les mesures adoptées par les autorités portugaises pour combattre la crise financière. En outre, il convient de rappeler que la situation économique et financière difficile a poussé le pays à présenter une demande officielle d’aide internationale le 7 avril 2011, ce qui a conduit à la signature du PA du 17 mai 2011.
(189)
La Commission estime que la faillite non déclarée de BPN aurait d’importantes conséquences pour l’économie portugaise. Les mesures peuvent donc être appréciées à la lumière de l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité.
6.3. Compatibilité au sens de la communication sur la restructuration
(190)
La communication sur la restructuration définit les règles en matière d’aides d’État applicables à la restructuration des banques dans le contexte de la crise actuelle. Conformément à la communication sur la restructuration, pour être compatible avec l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité, la restructuration d’une banque dans le contexte de l’actuelle crise financière doit:
(i)
entraîner le rétablissement de la viabilité de la banque;
(ii)
inclure une contribution propre suffisante du bénéficiaire (répartition des charges);
(iii)
prévoir des mesures suffisantes de limitation des distorsions de la concurrence.
6.3.1 Viabilité
(191)
Les points 9 et 10 de la communication sur la restructuration disposent que l’État membre est tenu de soumettre un plan de restructuration complet et détaillé, qui doit fournir des informations sur le modèle d’entreprise. Le plan doit recenser les causes des difficultés de la banque et les options alternatives au plan de restructuration proposé.
(192)
Le plan de restructuration doit démontrer que la stratégie de la banque se fonde sur une approche cohérente et que la banque recouvrera sa viabilité à long terme sans aide d’État.
(193)
La communication sur la restructuration confirme, au point 17, que la vente de la banque (ou d’une partie de la banque) à un tiers peut contribuer à rétablir sa viabilité à long terme. En l’espèce, la Commission fait observer que les autorités portugaises ont décidé de vendre BPN via une procédure d'appel d'offres. Ainsi, l’activité bancaire sera vendue à BIC, après certains ajustements, et certains actifs choisis seront cédés aux SPV, afin de les liquider au fil du temps. Par conséquent, la Commission doit apprécier si l’activité bancaire de BPN, qui fera partie des activités de l’acquéreur (entité combinée), sera viable.
(194)
Dans sa décision du 24 octobre 2011, la Commission a indiqué qu’elle n’avait pas reçu de plan d’activités démontrant effectivement la viabilité de BPN en tant qu’entité intégrée à BIC et que, par conséquent, elle ne pouvait tirer aucune conclusion à cet égard. Le Portugal a présenté un plan d’activités détaillé de BPN, en tant qu’entité intégrée à l’acquéreur, sous la forme du plan de restructuration de janvier 2012 (ainsi que des informations supplémentaires sur l’activité et la viabilité, fournies le 3 février 2012).
(195)
Conformément au plan de restructuration de 2012, la partie de BPN vendue à BIC a un bilan considérablement inférieur, de près de […] milliards d’EUR, à celui de BPN au moment de la nationalisation.
(196)
Avec les actifs de BIC, la nouvelle entité disposera d'actifs de l’ordre de […] milliards d’EUR.
(197)
Au moment de la vente à BIC, le bilan de BPN inclut uniquement les activités les plus viables et les meilleurs actifs de la banque. En particulier, le portefeuille de prêts cédés à BIC a été assaini et la majeure partie des actifs non liquides ont été cédés aux SPV.
(198)
Le passif de BPN se compose essentiellement de dépôts de détail pour un montant de 1 669 millions d’EUR et de dettes subordonnées se montant à 246 millions d’EUR.
Tableau 2
situation de BPN après la vente et l’injection de capital (Pro forma) (47)
En millions d’EUR
Dépôts, banques centrales et établissements de crédit
[…]
Prêts nets aux clients
[…]
Autres actifs
[…]
TOTAL DE L’ACTIF
[…]
Dépôts
[…]
Autres passifs
[…]
Dette subordonnée
[…]
TOTAL DU PASSIF
[…]
Capital propre
[…]
TOTAL DU PASSIF ET CAPITAL PROPRE
[…]
(199)
Les mesures de restructuration déjà entamées par les administrateurs provisoires seront poursuivies par BIC, et s’attaqueront aux causes spécifiques des problèmes de BPN.
(200)
Comme indiqué au point (24), le conseil d'administration a été entièrement remplacé. Compte tenu des circonstances spécifiques qui ont conduit à la nationalisation de BPN et, en particulier, des nombreuses allégations de fraudes commises par le conseil d'administration précédent, diverses actions en justice (48) ont été introduites par le nouveau conseil d'administration afin de défendre les intérêts de la banque. Les procédures d’évaluation du risque de la banque ont été entièrement reformulées de façon à respecter les meilleures pratiques.
(201)
Les nouveaux administrateurs de BPN se sont centrés sur l’optimisation de la structure des coûts et ont pris différentes initiatives destinées à réduire les coûts de fonctionnement. Les coûts de fonctionnement ont été réduits de près de […] millions d’EUR et les coûts liés au personnel de près de […] millions d’EUR entre décembre 2008 et décembre 2010.
(202)
D’après le plan de restructuration de janvier 2012, la stratégie de BIC consiste à se centrer sur les activités principales de détail et à tirer parti du réseau de BPN pour devenir la banque de référence pour l’aide au commerce et les transactions financières entre le Portugal et l’Angola.
(203)
Le plan se fonde sur des hypothèses macro-économiques sous-jacentes raisonnables, en tenant compte de la situation actuelle des marchés au Portugal, et sur des prévisions économiques tablant sur une poursuite de la récession jusqu’en 2014.
(204)
Les projections financières montrent qu’à la fin de la période de restructuration (31 décembre 2016), l’entité issue de l’opération devra, même dans un scénario de crise, avoir la capacité nécessaire pour couvrir ses coûts et obtenir une rentabilité du capital propre proche de [1-10] %.
(205)
La base de capital initiale prévue se situera bien au-delà des exigences minimales en termes de capital, avec un taux de capital de base de niveau 1 de près de [10-18] %, grâce à l’injection de capital de l’État.
(206)
Après l’importante injection de capital par l’État, il est prévu que les taux de capital projetés pour la banque se maintiennent, durant la période de restructuration et après, au-delà des exigences minimales, protégeant ainsi la solvabilité de la banque. Conformément au plan d’activités fourni par le Portugal et reflété dans le plan de restructuration de janvier 2012, dans un scénario de base, le taux de capital de base de niveau 1 à la fin de la période de restructuration (31 décembre 2016) sera de [8-12] %, soit légèrement au-dessus des exigences minimales réglementaires de 10 % définies par la Banque du Portugal avec effet à compter de décembre 2012 (49) et, dans un scénario de crise, il se situera légèrement en dessous, soit à ([7-11] %), comme indiqué au tableau 1 figurant au point (207).
(207)
Cette évolution serait essentiellement due à la nécessité d’appliquer le plan d’activités défini dans le plan de restructuration de janvier 2012, en octroyant un plus grand volume de crédit à l’économie, ainsi qu’à l’incidence des résultats négatifs des premières années du plan de restructuration. Ces résultats négatifs sont principalement le fait de la structure des coûts de la banque, encore élevés par rapport à son volume d’activités, ainsi qu’au coût de la restructuration que BIC effectuera.
Graphique 1
projections pour l’entité combinée BPN/BIC dans un scénario de base, 2012-2016
[…]
(208)
En ce qui concerne les liquidités, le plan d’activités se concentre essentiellement sur les dépôts, avec une croissance projetée de près de [1-10] % par an. La Commission estime qu’un financement stable de l’entité combinée à l’aide de dépôts constitue une caractéristique importante du plan de restructuration. Compte tenu de la dimension réduite de l’entité combinée et de son potentiel de croissance, les projections relatives à l’évolution des dépôts semblent crédibles.
(209)
En même temps, la Commission considère qu’afin de garantir la viabilité de l’entité combinée, il ne pourra y avoir aucune incitation à remplacer les dépôts par des financements sur les marchés de gros. Dans le même ordre d’idée, il importe que la rémunération de la ligne de trésorerie demandée par BIC pour compenser une éventuelle fuite des dépôts soit au moins portée au taux Euribor + […] points de base. L’engagement soumis par le Portugal dans ce contexte est nécessaire pour garantir la compatibilité de l’aide à la restructuration avec le marché intérieur, compte tenu du fait que […] a un volume considérable de dépôts rémunérés annuellement à un taux supérieur à Euribor+ […] points de base, niveau auquel BIC peut choisir de ne pas maintenir ces dépôts. Si la rémunération de la nouvelle ligne de crédit n’est pas fixée à un niveau qui incite BIC à maintenir le niveau de dépôts conformément à ce qui est prévu dans le plan de restructuration de janvier 2012, BIC pourra être amenée à remplacer les dépôts par un financement moins onéreux auprès de CGD. Cette substitution pourra augmenter la rentabilité à court terme de l’entité combinée, mais, en même temps, elle nuira à ses perspectives de viabilité.
(210)
Force est de souligner dans ce contexte qu’avec l’application du taux Euribor+ […] points de base, la ligne de trésorerie continue d'être accordée à des conditions plus favorables que celles que BIC obtiendrait probablement sur le marché. Bien qu’elle n’ait reçu aucune base de référence comparative par rapport aux transactions similaires effectuées sur le marché, la Commission souligne qu’il serait improbable qu’une ligne de crédit de même durée et de même volume soit disponible sur le marché, même à un taux d’intérêt plus élevé. En outre, la Commission considère comme révélateur le fait que la rémunération des prêts accordés par CGD […] ait été fixée à un taux égal au taux Euribor à […] mois + […] points de base.
(211)
Sur la base de ce qui précède, les doutes de la Commission au sujet de la viabilité de BPN ont été dissipés.
6.3.2 Aide limitée au minimum et répartition des charges
(212)
La communication sur la restructuration indique qu’afin de limiter les aides au minimum, de limiter les distorsions de concurrence et de traiter le problème de l’aléa moral, il convient que le bénéficiaire des aides contribue de façon appropriée aux coûts de restructuration. À cet effet: a) tant les coûts de restructuration que le montant de l’aide doivent être limités; et b) une contribution propre substantielle est nécessaire.
(213)
Les principes relatifs à la contribution propre de la banque bénéficiaire sont exposés à la section 3 de la communication sur la restructuration. Cette communication dispose que: i) les aides à la restructuration doivent être limitées à la couverture des coûts nécessaires au recouvrement de la viabilité; ii) la banque doit contribuer au financement de la restructuration autant que possible au moyen de ressources propres, par exemple via la vente d'actifs; et iii) les coûts liés à la restructuration sont supportés par ceux qui ont investi dans la banque, les pertes étant absorbées par le capital disponible et une rémunération appropriée étant payée pour les interventions publiques. L’objectif de la répartition des charges est double: limiter les distorsions de la concurrence et prévenir l’aléa moral (50).
(214)
Le plan de restructuration doit clairement démontrer que l’aide se limite au minimum nécessaire. Les coûts liés à la restructuration doivent être supportés non seulement par l’État, mais aussi, autant que possible, par ceux qui ont investi dans la banque. En d’autres termes, la banque et ses actionnaires doivent contribuer à la restructuration autant que possible au moyen de ressources propres. Les aides à la restructuration doivent être limitées à la couverture des coûts nécessaires au recouvrement de la viabilité. Cela signifie qu'une entreprise ne doit pas bénéficier de ressources publiques qui pourraient être utilisées pour financer des activités qui sont susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché et qui ne sont pas liées au processus de restructuration, telles que les acquisitions (51).
(215)
En ce qui concerne la limitation des aides au minimum, la communication sur la restructuration indique au point 23 que les aides à la restructuration doivent être limitées à la couverture des coûts nécessaires au recouvrement de la viabilité.
(216)
À cet effet, la Commission doit apprécier, premièrement, l’allégation des autorités portugaises selon laquelle les coûts liés à la vente de BPN à BIC sont inférieurs à ceux que le Portugal encourrait si BPN était liquidée et, deuxièmement, si l’aide accordée à la restructuration de BPN se limite au minimum nécessaire.
(217)
Dans sa décision du 24 octobre 2011, la Commission a contesté différents aspects de la comparaison quantitative entre les deux scénarios fournie à l’époque par le Portugal.
(218)
Dans le plan de restructuration de janvier 2012, le Portugal a fourni une comparaison actualisée des deux scénarios et a modifié ses hypothèses initiales afin de répondre aux préoccupations exprimées par la Commission dans sa décision du 24 octobre 2011 concernant les coûts en cas de liquidation en bonne et due forme. En particulier, le Portugal a abordé la question de la réduction (haircut) du capital des prêts et du traitement des porteurs d’obligations subordonnées.
(219)
Le Portugal a notamment fourni des informations supplémentaires et une base de référence comparative alternative pour les hypothèses qu’il avait utilisées concernant la réduction (haircut) de 30-50 % de la valeur comptable, dans le cadre de la vente des prêts. Le Portugal a également fourni les données finales relatives aux prêts, lesquels seront en dernière analyse rachetés par BIC et dont le montant était inconnu au moment de la comparaison initiale du 17 février 2012. Il a aussi supprimé du scénario de liquidation en bonne et due forme les coûts liés au remboursement de certains porteurs d’obligations subordonnées (comme indiqué au point (221)).
(220)
La Commission estime que, compte tenu de la situation économique actuelle et de la baisse substantielle des activités du secteur bancaire, l’application d’une réduction de la valeur nominale (haircut) dans le cadre de la vente du portefeuille de prêts semble justifiée. Par ailleurs, si les prêts devaient être maintenus jusqu’à leur échéance, l’État devrait supporter des coûts de financement et le risque de crédit jusqu’à l’échéance. Par conséquent, la Commission peut accepter l'estimation inférieure de la réduction (haircut) communiquée par le Portugal, soit une réduction (haircut) de [20-50] %.
(221)
S’agissant des porteurs d’obligations subordonnées, la Commission est d’avis que le montant total de 245 millions d’EUR est constitué de différentes émissions. Il est possible […]. Le Portugal a indiqué qu'après une analyse juridique des conditions de chaque émission, […].
(222)
Le tableau 3 présente une vue d’ensemble des prévisions d'entrées/de sorties, sur la base des hypothèses revues mentionnées aux points (219) et (221). Ces estimations tiennent compte uniquement des coûts marginaux associés aux deux scénarios (et non des coûts déjà supportés) et se basent sur les données du bilan de BPN au moment de la vente à BIC (52).
Tableau 3
comparaison entre les scénarios de la vente à BIC et de la liquidation en bonne et due forme (valeurs en millions d’EUR)
Vente à BIC
Liquidation
SORTIES
1
Paiement du financement aux établissements de crédit
[…] (53)
2
Paiement de dépôts de clients
[…]
3
Augmentation de capital
[…]
4
Porteurs d’obligations subordonnées, hormis émission perpétuelle - TBC
[…]
Total des sorties
[…]
[…]
Vente à BIC
Liquidation
ENTRÉES
5
Vente de prêts de clients (2 114 millions d’EUR après réduction (haircut) de 30 %)
[…]
6
Remboursement de dépôts et emprunts à des établissements de crédit
[…] (54)
7
Prix de vente de BPN
[…]
8
Prime de la vente de dépôts - 2 % du solde des dépôts
[…]
Total des entrées
[…]
DIFFÉRENCE ESTIMÉE
[…]
[…]
(223)
Globalement, les options de liquidation en bonne et due forme dans lesquelles l’État payerait tous les dépôts (hormis ceux relatifs aux créanciers subordonnés porteurs d’obligations perpétuelles) et la totalité de l’exposition aux établissements de crédit, seraient plus onéreuses que la vente à BIC.
(224)
La Commission reconnaît l’incertitude associée aux différentes hypothèses, notamment la possibilité de récupérer les crédits cédés à BIC. Il convient aussi de prendre en considération le fait que la liquidation en bonne et due forme peut avoir des répercussions négatives en termes de confiance dans le secteur bancaire dans son ensemble et de la notation de la dette souveraine de l’État membre.
(225)
Sur la base des informations dont elle dispose, la Commission conclut que l’option de la restructuration de la banque, autrement dit la vente à BIC, contribue à limiter au minimum le montant de l’aide.
(226)
BPN a reçu un montant d’aide important avant et après la nationalisation, comme indiqué aux points (182) à (185). L’aide a été indispensable à la survie de la banque durant la période nécessaire à la mise en œuvre de la restructuration choisie, c’est-à-dire la vente de ses composantes viables à BIC et la liquidation, au fil du temps, des actifs toxiques. À la suite du plan de restructuration, BPN disparaîtra en tant que banque indépendante. Les activités de la banque de détail qui seront rachetées par BIC représentent un bilan inférieur à 35 % du bilan de BPN avant la nationalisation. Dans les conditions de marché actuelles, ces mesures (et en particulier la dissociation des actifs ne découlant pas des activités de la banque de détail et leur cession aux SPV) sont étroitement liées à la viabilité de la banque qui reste sur le marché. Les activités non comprises dans la banque de détail ont été cédées aux SPV et seront liquidées au fil du temps. La Commission reconnaît que les importants retards enregistrés dans l’application du plan de restructuration de BPN sont dus aux circonstances exceptionnelles qui ont affecté l’économie portugaise et entraîné la signature du PA du 17 mai 2011.
(227)
Ainsi que la Commission l’a indiqué dans sa décision du 24 octobre 2011, outre les mesures octroyées à BPN avant la vente, BIC exige des mesures supplémentaires mentionnées au point (56).
(228)
Dans sa décision du 24 octobre 2011, la Commission a soulevé la question de savoir si l’injection de capital réclamée par BIC correspondait au montant minimal pour garantir la viabilité. Compte tenu des ajustements du bilan réclamés par BIC dans sa proposition du 20 juillet 2011 et des déclarations financières de BPN de juin 2011, le Portugal a estimé qu’un niveau de capital de [200-400] millions d’EUR représentait un taux de capital de base de niveau 1 de [10-18] %.
(229)
Le Portugal prétend que ce niveau de capital est le résultat de la procédure d'appel d'offres si l’on tient aussi compte du prix que BIC payera à l’État (40 millions d’EUR). Ce montant est justifié par les coûts nécessaires pour recentrer la banque sur ses activités principales et par la nécessité de maintenir une marge de protection suffisante par l’entrée de capital supplémentaire. Le Portugal estime que la marge de protection est appropriée pour maintenir un niveau suffisant de capital propre, en particulier durant les premières années de l’intégration, si l’on tient aussi compte de la réputation négative de BPN et de la situation économique difficile du Portugal.
(230)
Il convient de souligner que, d’après le plan de restructuration de janvier 2012, il est prévu que le taux de capital atteigne [8-12] % à la fin de la quatrième année après la vente et, dans un scénario de crise, qu’il atteigne [7-11] % (légèrement en deçà du minimum réglementaire portugais de 10 %).
(231)
Par conséquent, la Commission conclut que le niveau de capital équivalent à un taux de capital de niveau 1 de [10-18] % est le résultat de la procédure d'appel d'offres et est nécessaire pour garantir la viabilité de la banque, sur la base du plan de restructuration de janvier 2012.
(232)
La Commission considère aussi comme positif le fait que l’accord-cadre comprenne un engagement, de la part de BIC, de ne pas verser de dividendes ni d'avantages équivalents en lien avec BPN aux actionnaires durant une période de cinq ans. L’objectif de cet engagement consiste à garantir que le capital injecté dans BPN ne sorte pas immédiatement de la banque sous la forme de recettes distribuées aux actionnaires.
(233)
Néanmoins, les actifs qui, en dernière analyse, seront effectivement rachetés par BIC présentent des différences par rapport à la proposition de BIC du 20 juillet 2011 et cette banque se réserve le droit de procéder à une nouvelle cession des prêts qui ne seraient pas productifs. Par conséquent, la Commission estime que pour limiter l’aide au minimum, toute réduction des APR résultant de la restitution de prêts à l’État doit s’accompagner d’une réduction correspondante du capital, équivalant à [10-18] % de la réduction des APR. La réduction du capital peut revêtir la forme d’une réduction (haircut) de la valeur comptable des nouveaux prêts rétrocédés à l’État.
(234)
La Commission fait remarquer que BIC a indiqué que l’entité combinée pourrait maintenir un taux de capital de base de niveau 1 de [10-18] % si elle rétrocédait les prêts non productifs, par l'octroi de nouveaux crédits à l’économie. La Commission est d’avis qu’une mesure de cette nature ne limiterait pas l’aide au minimum pour les raisons suivantes: premièrement, le taux de capitaux propres de BIC avant la vente serait inférieur à [10-18] % le jour de la vente. Ainsi, la fusion de BPN au sein de BIC serait à peine réalisée que le niveau de capital de base de niveau 1 de l’entité combinée descendrait immédiatement (comme le reflète le plan de restructuration de janvier 2012). Par conséquent, si l’entité combinée maintenait un taux de capital de base de niveau 1 de [10-18] % après la fusion, sa capitalisation serait supérieure aux prévisions de BIC elle-même. Deuxièmement, le plan de restructuration de 2012 prend déjà en considération l'octroi de nouveaux crédits à l’économie et, à cet effet, le capital de base de niveau 1 de [10-18] % (très élevé) de BPN au moment de la vente est considéré comme suffisant. Il n’est dès lors pas nécessaire de consacrer des capitaux supplémentaires à l’octroi de nouveaux crédits, en sus de ceux prévus dans le plan de restructuration de 2012. Dans ce contexte, la Commission considère comme positif l’engagement du Portugal de faire en sorte que le taux de capital de base de niveau 1 de BPN au moment de la vente à BIC ne puisse dépasser [10-18] % et qu'en cas de cession de prêts non productifs à l’État ou à toute entité contrôlée par l’État après la vente, BIC ou l’entité combinée doive céder à l’État ou à toute entité contrôlée par l’État le capital associé à ces prêts pour un montant correspondant à [10-18] % des actifs pondérés par le risque des prêts.
(235)
Par ailleurs, la communication sur la restructuration rappelle qu’il convient d'interdire les acquisitions afin de limiter l’aide au minimum nécessaire. Le point 23 de la communication sur la restructuration indique expressément qu’«une entreprise ne doit pas bénéficier de ressources publiques qui pourraient être utilisées pour financer des activités qui sont susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché et qui ne sont pas liées au processus de restructuration. Ainsi, par exemple, l'acquisition de participations dans d'autres entreprises ou la réalisation de nouveaux investissements ne peuvent être financées au moyen d'aides d'État, à moins qu’un tel financement ne soit essentiel au rétablissement de la viabilité de l'entreprise concernée».
(236)
La Commission fait observer que le plan de restructuration de 2012 indiquait déjà que l’entité combinée serait une entité rentable qui devrait générer une rentabilité des capitaux propres (ci-après «RCP») acceptable, prévoyant même des bénéfices. Ce rétablissement de la viabilité ne dépend pas d’acquisitions. Au contraire, la Commission estime que l’interdiction d’acquisitions garantira que le capital jugé nécessaire pour la restructuration reste dans la banque, contribuant ainsi au rétablissement de sa viabilité. Dans ce contexte, la Commission estime que l’engagement du Portugal d'interdire les acquisitions est indispensable pour garantir la compatibilité de l’aide à la restructuration avec le marché intérieur.
(237)
En ce qui concerne la contribution propre, la communication sur la restructuration dispose que les coûts liés à la restructuration doivent être supportés non seulement par l’État, mais aussi par les anciens investisseurs et actionnaires de la banque. Cette exigence garantit que les banques qui bénéficient d’aides d’urgence assument adéquatement les conséquences de leur comportement antérieur, de même qu’elle garantit la création d’incitations appropriées pour leur comportement futur.
(238)
En l’espèce, la Commission considère qu’il est positif que les actionnaires aient perdu leurs parts dans la banque sans aucune compensation. Ils participent ainsi de manière appropriée à la répartition des charges d’une banque dont la valeur était négative, conformément à l’évaluation de deux entités indépendantes désignées par le Portugal. La Commission estime aussi qu’il est positif que le conseil d’administration de BPN ait été changé et remplacé dans le contexte du processus de nationalisation.
(239)
La Commission souligne toutefois que les porteurs d’obligations subordonnées, qui détiennent un montant de 245 millions d’EUR, resteront au sein de la banque et peuvent continuer à recevoir des coupons.
(240)
Comme indiqué au point 26 de la communication sur la restructuration, les banques «ne devraient toutefois pas utiliser les aides d'État pour rémunérer leurs fonds propres (capital et emprunts subordonnés) lorsque leurs activités ne génèrent pas de bénéfices suffisants».
(241)
En ce qui concerne la période de restructuration de BPN, cette banque ne s'est pas conformée à la politique de la Commission en matière d’instruments hybrides, établie au point 26 de la communication sur la restructuration. La Commission a précisé à cet égard que, dans le cadre d'une restructuration, la compensation discrétionnaire des pertes (par exemple par libération de réserves ou réduction des fonds propres) par les banques bénéficiant d'une aide, dans le but de garantir le paiement de dividendes et de coupons sur les emprunts subordonnés en cours n'est, en principe, pas compatible avec l’objectif d’une répartition des charges. La Commission souligne que le paiement de coupons n’a pas respecté ce principe et devrait être compensé par une restructuration plus profonde (55).
(242)
La Commission est d’avis qu’une restructuration plus profonde de la banque pourra s’avérer suffisante pour compenser l’absence de répartition des charges.
(243)
Néanmoins, dès lors que la banque est sur le point d’être vendue, une interdiction de sauvetage jusqu’au 31 décembre 2016 est nécessaire pour garantir un niveau minimal de répartition des charges par les actionnaires de la banque.
(244)
Dans ce contexte, la Commission prend note de l’engagement pris par le Portugal en vertu duquel, afin de contribuer au processus de restructuration de BPN, BIP, l’entité combinée et le Portugal n’exerceront pas, jusqu’au 31 décembre 2016, de droits d’option en relation avec la dette subordonnée émise par BPN avant la vente.
(245)
La Commission souligne que la rémunération de chacune des mesures d’aide énumérées aux points (182) à (185) et, en particulier, des garanties, de l’injection de capital et de la cession d’actifs aux SPV, n’est pas compatible avec les communications de la Commission en la matière.
(246)
Les garanties d’État ont été rémunérées à 20 points de base, bien en deçà du niveau résultant de l’application des règles de la Commission en matière de rémunération des garanties d’État sur les titres de la dette émis par des institutions financières.
(247)
L’injection de capital dans BPN, pour un montant de 600 millions d’EUR, réalisée en février 2012 ne fait clairement pas l’objet d’une rémunération compatible avec la communication sur la recapitalisation. En effet, les autorités portugaises n’espèrent pas obtenir la moindre rémunération du capital injecté. En réalité, le capital a été injecté dans le but de permettre la vente de la banque à un prix négatif.
(248)
En ce qui concerne la cession d’actifs aux SPV à leur valeur comptable, bien que la Commission reconnaisse, d’un point de vue théorique, que la cession d’actifs aux trois SPV a pour objectif de protéger la viabilité de BPN et de permettre sa vente, cette cession à la valeur comptable implique une aide qui n’est pas compatible avec les principales exigences de la communication concernant les actifs dépréciés (ci-après la «CAD»). En particulier, la cession est effectuée à la valeur comptable, bien au-dessus de la véritable valeur économique, aucune rémunération de l’État n’étant prévue. La CAD reconnaît qu’une restructuration profonde devra compenser les éventuels écarts par rapport aux principaux critères définis dans la communication, y compris ceux relatifs au prix. Le fait qu’une profonde restructuration de BPN soit prévue constitue un élément susceptible de permettre à la Commission de considérer la mesure comme compatible avec la CAD. Par conséquent, la cession d’actifs aux SPV pourrait être appréciée avec les autres mesures en faveur de BPN dans le contexte d’une vaste restructuration.
(249)
Le point 25 de la communication sur la restructuration dispose que toute dérogation ex ante à une répartition des charges adéquate éventuellement accordée, à titre exceptionnel, durant la phase de sauvetage pour des raisons de stabilité financière, doit être compensée par l'apport d'une nouvelle contribution à un stade ultérieur de la restructuration, par exemple au moyen de clauses de récupération et/ou d'une restructuration de plus grande ampleur, comprenant des mesures supplémentaires visant à limiter les distorsions de concurrence.
(250)
La Commission estime que la restructuration de BPN est assez profonde. Premièrement, la Commission souligne que la banque est de petite taille. À la suite du plan de restructuration, BPN disparaîtra en tant que banque indépendante. Les activités de banque de détail qui seront rachetées par BIC représentent un bilan inférieur à 35 % du bilan de BPN avant la nationalisation. Les activités ne relevant pas de la banque de détail ont été définitivement abandonnées.
(251)
Par conséquent, la Commission peut conclure que la répartition des charges est suffisante, compte tenu de la profonde restructuration de BPN.
6.3.3 Mesures de limitation des distorsions de la concurrence
(252)
Pour ce qui est des mesures de limitation des distorsions de la concurrence, la communication sur la restructuration dispose que la nature et la forme de ces mesures dépendront du montant de l'aide et des conditions et circonstances dans lesquelles elle a été accordée, et des caractéristiques du ou des marchés sur lesquels la banque bénéficiaire exercera des activités.
(253)
Bien que le montant de l’aide reçue par BPN soit important, il convient de tenir compte de la taille réduite de la banque. Comme indiqué au point 32 de la communication sur la restructuration, la Commission analysera les effets probables de l'aide sur les marchés où la banque bénéficiaire exercera des activités à l'issue de la restructuration et elle examinera avant tout la dimension et l'importance relative de la banque sur son ou ses marchés une fois sa viabilité rétablie.
(254)
Dans ce contexte, la Commission souligne que l’entité économique antérieure à l’intervention de l’État (56), constituée par BPN, cessera d’exister. Elle a fait l’objet d’une nationalisation et d’une restructuration profonde et exhaustive. À la suite de ces opérations, la banque qui concourra sur le marché aura une dimension bien plus réduite.
(255)
Fin 2008, BPN était le septième plus grand établissement financier au Portugal, en termes de taille du bilan. Depuis sa nationalisation, la dimension de la banque a été réduite, notamment après la sortie de dépôts. Elle occupe la 12e position depuis mi-2011, avec une part de marché inférieure à 1 %, tant en termes de dépôts que de crédits. Les dépôts et les crédits ont été réduits de près de moitié entre 2008 et 2011.
(256)
Dans ses observations sur la décision du 24 octobre 2011, le Portugal a affirmé, premièrement, qu’avant sa nationalisation, BPN avait une part de marché de près de [1-2] %. Deuxièmement, il a indiqué qu’après la nationalisation, BPN avait subi une importante restructuration et que sa taille continuait de se réduire. Troisièmement, même après l’intégration avec BIC, la nouvelle entité combinée aura une part de marché inférieure à [ 1] % au Portugal, étant donné que la part de marché de BPN se situe actuellement à environ [ 1] %, en termes de prêts aux clients et de dépôts, et que les parts de marchés de BIC se montent à quelque [ 1] % pour ce qui est des prêts et environ [ 1] % pour les dépôts.
(257)
La Commission souligne également que la vente des activités de la banque par une procédure d'appel d'offres a donné aux concurrents la possibilité d’acheter la marque et les activités de BPN, limitant ainsi les distorsions de la concurrence.
(258)
La Commission a aussi un avis favorable en ce qui concerne la politique de dividendes décrite au point (56) (xiii).
(259)
En outre, le point 44 de la communication sur la restructuration mentionne également que les banques ne peuvent pas utiliser le soutien public dont elles bénéficient comme un avantage concurrentiel lorsqu'elles commercialisent leurs offres financières. La Commission juge positif l’engagement pris par le Portugal en vertu duquel BIC ne peut pas faire référence à l’utilisation d’aides d’État dans ses campagnes de marketing ni dans ses communications aux investisseurs.
(260)
Dans sa décision du 24 octobre 2011, la Commission a exprimé des doutes quant au caractère suffisant des mesures, compte tenu du montant important de l’aide et du fait que BPN a bénéficié de mesures de recapitalisation, de garanties et de mesures d’aide aux actifs dépréciés qui ne sont pas rémunérées conformément aux exigences des communications applicables.
(261)
La Commission a notamment constaté que la banque allait opérer sur le marché avec un taux de capital de base de niveau 1 de près de [10-18] %, ce qui est bien supérieur au niveau minimal de 9 % exigé fin 2011 et de 10 % exigé fin 2012.
(262)
En outre, BIC a demandé à bénéficier du droit de revendre, dans un délai de […] mois, les prêts non productifs durant au moins […] jours (jusqu’à […] % de la valeur nominale totale du portefeuille de prêts). Elle a également réclamé le maintien de l’aide en matière de liquidités de CGD de deux manières. D’abord, le maintien, durant trois ans, de la ligne de crédit du programme de billets de trésorerie, pour un montant maximal de [150-500] millions d’EUR, avec une garantie d’État et un engagement, de la part de CGD, de maintenir les conditions de cette ligne de crédit jusqu’à […]. Ensuite, une deuxième ligne de crédit à octroyer par CGD, pour un montant maximal de [150-350] millions d’EUR, visant à compenser la diminution des dépôts en-deçà d’un seuil de 1,8 milliard d’EUR, avec une rémunération au taux Euribor + […] points de base.
(263)
Il faut veiller à ce que l’aide d’État ne soit pas utilisée par l’entité combinée pour augmenter ses activités au détriment des concurrents et à ce que les distorsions de la concurrence occasionnées par l’aide soient correctement prises en compte.
(264)
Eu égard à la situation tendue sur le marché et aux nouvelles mesures d'austérité que le Portugal a imposées au secteur bancaire à la suite des événements ayant abouti à la signature du PA, la Commission estime que ces lignes de trésorerie affecteraient sensiblement les possibilités pour l'entité combinée, après la restructuration, de rivaliser sur le marché avec d’autres intervenants n’ayant pas reçu d’aides d’État.
(265)
Par conséquent, l’aide d’État ne peut être déclarée compatible que moyennant l’adoption de mesures suffisantes pour garantir que l’aide d’État n’est pas utilisée au détriment des concurrents, dont certains n’ont pas bénéficié d’une aide publique similaire. Il conviendra aussi de maintenir une situation de concurrence équitable entre les banques bénéficiaires d’aides publiques et les autres banques. L’aide d’État ne doit pas restreindre les incitations, pour les banques n’ayant pas bénéficié d’aides, à la concurrence, à l'investissement et à l'innovation, ni créer des barrières à l’entrée susceptibles d’affecter l’activité transfrontière.
(266)
Il faut veiller à ce que l’entité combinée ne bénéficie pas d’un avantage concurrentiel résultant de la cession à l’État du risque lié aux liquidités et de la dotation en capital.
(267)
Premièrement, la Commission est d’avis qu’afin de limiter les distorsions de la concurrence résultant du fait que le niveau de capital de la banque sera supérieur aux exigences minimales (voir le point (261)), toute réduction des APR découlant de la restitution de prêts à l’État devra s’accompagner d’une réduction de capital correspondante. L’engagement pris par l’État concernant le niveau maximal de capital de BPN est donc nécessaire pour garantir la compatibilité de l’aide à la restructuration avec le marché intérieur.
(268)
Deuxièmement, la Commission considère que la durée de la ligne de crédit de [150-500] millions d’EUR associée au programme de billets de trésorerie de BPN doit être limitée à une période de […] trois ans. En outre, la rémunération relative à la deuxième ligne de trésorerie devrait être plus proche des conditions du marché et se voir appliquer un taux Euribor + […] points de base. Parallèlement, le Portugal doit demander l’approbation préalable de la Commission avant d’accorder d’éventuelles lignes de crédit ou garanties par CGD ou par l’État jusqu’au 31 décembre 2016, de manière à garantir que ces limitations ne soient pas contournées. Dans ce contexte, la Commission juge positifs les engagements du Portugal en ce qui concerne les lignes de trésorerie, qui sont nécessaires pour garantir la compatibilité de l’aide à la restructuration avec le marché intérieur.
(269)
Troisièmement, la communication sur la restructuration établit une relation entre l’interdiction d’acquisition et les distorsions de la concurrence. Aux points 39 et 40, cette communication explique que «les aides d'État ne peuvent pas être utilisées au détriment de concurrents qui ne bénéficient pas d'un appui similaire des pouvoirs publics» et que «les banques ne devraient pas utiliser les aides d’État pour acquérir des entreprises concurrentes». La Commission juge positif l’engagement du Portugal mentionné au point (236) qui vise à appliquer une interdiction d’acquisitions jusqu’au 31 décembre 2016.
(270)
Enfin, le droit, pour BIC, de céder à nouveau à l’État d’autres prêts non productifs devra prendre fin le […] et non […] mois après la vente. La Commission estime que BIC a eu la possibilité d’analyser les prêts de BPN depuis le lancement de la procédure d'appel d'offres et, en particulier, depuis la signature de l’accord-cadre du 9 décembre 2011. Par ailleurs, le portefeuille de prêts a déjà été assaini à deux reprises: avec la cession des prêts moins productifs aux SPV en décembre 2010 et, plus tard, lorsque BIC, en tant qu’acquéreur, a réclamé le droit de céder à nouveau à l’État les montants supplémentaires de prêts afin d’atteindre un taux prêts/dépôts de [110-150] %.
(271)
La Commission fait remarquer que toute autre possibilité de rétrocéder des prêts confère à BIC une protection contre le risque d’aggravation de la situation économique. Une éventuelle situation de prêts «non productifs» refléterait, selon toute probabilité, l’aggravation de la situation économique, affectant ainsi tout le secteur bancaire. Le droit, pour BIC, de céder à nouveau à l’État d’autres prêts non productifs entraîne des distorsions de la concurrence, puisqu’aucune autre banque ne jouira de cette possibilité. Le délai permettant la cession de prêts devrait donc être ramené au […] au maximum. Dans ce contexte, la Commission juge positif l’engagement pris par le Portugal concernant le respect du délai du […].
6.3.4 Conclusion
(272)
Si tous les engagements décrits à la section 5.2 sont correctement respectés, le plan de restructuration de janvier 2012 fournit des éléments de preuve suffisants montrant que la viabilité à long terme de l’entité combinée est rétablie, qu’une répartition suffisante des charges est garantie et que des mesures appropriées sont prises pour limiter les distorsions indues de la concurrence. Par conséquent, la Commission déclare que le plan de restructuration de janvier 2012 est compatible avec la communication sur la restructuration.
6.3.5 Suivi
(273)
Le point 46 de la communication sur la restructuration indique qu’afin de vérifier si le plan de restructuration est correctement exécuté, les États membres doivent présenter périodiquement des rapports détaillés. Par conséquent, le Portugal est tenu d'envoyer, à compter de la date de la présente décision, ces rapports semestriels à la Commission.
7. Conclusion
(274)
La Commission regrette que le Portugal ait accordé illégalement l’aide d’État décrite à la section 6.1.2 «Quantification de l’aide d’État», en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité. Néanmoins, cette aide, ainsi que d’autres mesures d’aide examinées dans la présente décision, peut être déclarée compatible si les engagements décrits à la section 5.2 sont respectés,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. Les mesures suivantes accordées par le Portugal constituent des aides d’État:
i.
les prêts accordés par CGD avant la nationalisation;
ii.
les prêts et les lignes de trésorerie accordés par CGD à BPN après la nationalisation et avant la vente, accompagnés ou non d’une garantie expresse de l’État;
iii.
la cession d’actifs de BPN aux SPV, à leur valeur comptable, avant et après la vente;
iv.
l’injection de capital par l’État le 15 février 2012;
v.
les lignes de trésorerie à accorder par CGD et qui ont été réclamées par BIC en faveur de l’entité combinée;
vi.
le droit, pour BIC, de céder à l’État des dépôts à un taux supérieur d’au moins […] points de base au taux de référence ou de recevoir de l’État une rémunération pour la différence; et
vii.
la cession à l’État des coûts liés aux risques de litige.
2. Les mesures d’aide visées au paragraphe 1 sont compatibles avec le marché intérieur à la lumière des engagements présentés à la section 5.2.
Article 2
Le Portugal doit informer la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu’il aura prises en vue de se conformer à la présente décision. En outre, le Portugal doit envoyer, dans un délai de six mois à compter de la présente décision, des rapports détaillés sur les mesures prises en vue de se conformer à la présente décision.
Article 3
La République portugaise est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 27 mars 2012.