РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 juillet 2010
relative au régime d’aide C 38/09 (ex NN 58/09) que l’Espagne envisage de mettre à exécution en faveur de l’organisme public espagnol de radiodiffusion (RTVE)
[notifiée sous le numéro C(2010) 4925]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/1/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu le protocole no 29 sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres joint au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (1),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Le 22 juin 2009, la Commission a été saisie d’une plainte relative au projet du gouvernement espagnol de modifier le système de financement de l’organisme public espagnol de radiodiffusion, RTVE. Le 5 août 2009, elle a demandé à l’Espagne de lui fournir des renseignements sur cette modification, en particulier sur la relation entre les nouvelles taxes et le financement de la RTVE. Le 1er septembre 2009 est entrée en vigueur la nouvelle loi 8/2009 du 28 août 2009 sur le financement de l’organisme public espagnol de radiodiffusion (RTVE) (3), qui modifie la loi 17/2006 du 5 juin 2006 sur la radiodiffusion de service public (4). Le 21 septembre et les 22 et 26 octobre 2009, l’Espagne a transmis à la Commission les informations demandées sur le régime d’aide.
(2)
Par lettre du 2 décembre 2009, la Commission a notifié à l’Espagne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la mesure en question. La décision de la Commission relative à l’ouverture de la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (5). La Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(3)
L’Espagne a répondu à la décision d’ouverture de la procédure par lettre du 21 décembre 2009. La Commission a reçu des observations de la part de plusieurs tiers intéressés. Elle les a transmises à l’Espagne en lui donnant la possibilité de les commenter et a reçu ses commentaires par lettre du 23 mars 2010.
(4)
La Commission a demandé des informations complémentaires par lettres du 19 février et du 19 mai 2010, auxquelles les autorités espagnoles ont répondu par lettres du 22 mars et du 31 mai 2010.
(5)
Le 18 mars 2010, la Commission a ouvert la procédure d’infraction en envoyant une lettre de mise en demeure conformément à l’article 258 du TFUE. Elle considère que la taxe imposée sur les communications électroniques va à l’encontre de l’article 12 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation») (6), qui régit avec précision les taxes administratives que les États membres peuvent exiger des entreprises fournissant un service de télécommunications ou un réseau de ce type. L’enquête sur l’aide d’État se déroule sans préjudice de la procédure d’infraction.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE
(6)
Le système de financement actuel de la radiodiffusion de service public en Espagne confiée à la RTVE, établi en vertu de la loi 17/2006, a été approuvé par la Commission par des décisions datant de 2005 et 2007 (7). La loi 17/2006 confie à la RTVE une mission de service public, définie au titre I de la loi (en particulier aux articles 2 et 3). Ces dispositions précisent que la mission des services de radio et télévision sera remplie par la RNE (radio nationale espagnole) et la RTVE (radiotélévision espagnole). Le titre II, chapitre IV, régit les conditions du cadre financier et économique dans lequel la RTVE accomplira son travail de service public. Concrètement, l’article 33 dispose que la RTVE touchera des compensations financières annuelles pour s’acquitter de ses obligations de service public. Ces compensations ne pourront pas dépasser le coût net du service public fourni respectivement par la RTVE et la RNE. Le titre II, chapitre VI, régit le contrôle externe exercé par le Parlement, l’autorité audiovisuelle et la Cour des comptes.
(7)
Le budget de fonctionnement annuel de la RTVE s’est élevé à 1 177 milliard EUR en 2007, 1 222 milliard EUR en 2008 et 1 146 milliard EUR en 2009. Au cours des derniers exercices budgétaires, la RTVE a reçu une compensation annuelle pour service public qui s’élevait à 500 millions EUR environ: 575 millions EUR en 2006, 433 millions EUR en 2007 et 500 millions EUR en 2008. En 2009, cependant, alors que la réduction des entrées publicitaires se faisait déjà sentir, ce chiffre a atteint 726 millions EUR.
(8)
La loi 8/2009 modifie la loi 17/2006 pour ce qui est de la définition de la mission de service public de la RTVE et des activités commerciales qu’elle peut exercer. Elle ajoute des éléments supplémentaires à la mission de service public approuvée par la Commission en 2005. Elle limite en particulier l’acquisition de droits de retransmission d’événements sportifs d’intérêt général ou présentant une importance majeure pour la société, à l’exclusion des Jeux olympiques et para-olympiques à 10 % du budget annuel total des approvisionnements, des achats et des services extérieurs [article 9, paragraphe 1, lettre i)]. Elle établit des obligations relatives à la programmation pour enfants [article 9, paragraphe 1, lettre d)] et limite à 52 nouveaux films par an la diffusion, aux heures de grande audience, de films réalisés par de grandes sociétés internationales de production cinématographique [article 9, paragraphe 1, lettre m)].
(9)
La nouvelle loi prévoit notamment que la publicité, le télé-achat, le soutien financier et les services d’accès payants ne pourront plus constituer une source de recettes à compter de la fin 2009. Les recettes commerciales correspondantes seront remplacées par les fonds constitués par les redevances existantes ou par les nouvelles taxes imposées aux organismes commerciaux de radiodiffusion ainsi qu’aux opérateurs de télécommunications. L’Espagne espère que la mesure allégera la pression des opérateurs commerciaux, augmentera leurs recettes publicitaires et éliminera ainsi une source potentielle de distorsion du marché. La RTVE conservera comme sources de recettes commerciales la prestation de services à des tiers ainsi que la vente de ses propres productions (au total, près de 25 millions EUR).
(10)
Jusqu’à présent, les recettes annuelles issues de la publicité tournaient autour de 600 millions EUR (667 millions EUR en 2007 et 565 millions EUR en 2008). Avec la disparition de ces recettes commerciales, les coûts nets de la mission de service public de radiodiffusion de la RTVE seront quasiment équivalents aux coûts de fonctionnement annuels. Par conséquent, l’Espagne se propose de compenser la suppression de ces recettes en augmentant sa propre contribution par des fonds publics jusqu’à concurrence des coûts de fonctionnement annuel de la RTVE, en déduisant uniquement les petites recettes commerciales restantes mentionnées au paragraphe précédent (soit 25 millions EUR).
(11)
L’article 3, paragraphe 2, de la nouvelle loi prévoit, pour les années 2010 et 2011, un maximum de 1 200 milliard EUR de recettes annuelles totales de la RTVE, pour les années 2012 à 2014, une augmentation maximale de 1 % de cette somme et, pour les années suivantes, une augmentation déterminée par l’évolution annuelle de l’indice des prix à la consommation. Au moment de fixer ces chiffres, l’Espagne a calculé, par rapport aux dépenses annuelles budgétisées de la RTVE, des charges annuelles supplémentaires de 104 millions EUR afin de couvrir, au moyen d’autres productions audiovisuelles, le temps d’émission consacré autrefois à la publicité.
(12)
D’après la programmation budgétaire de l’Espagne, le montant total des recettes annuelles sera composé, conformément au régime prévu par la loi 17/2006, de dotations issues du budget général de l’État à hauteur de 500 millions EUR, ce qui reste dans la même fourchette que les montants versés ces dernières années. Ces fonds proviendront des trois mesures fiscales introduites ou modifiées en vertu des articles 4, 5 et 6 de la nouvelle loi:
a)
une taxe de 3 % sur les recettes des opérateurs de télévision gratuite et de 1,5 % sur les recettes des opérateurs de télévision payante; ces contributions ne peuvent pas dépasser 15 % (en ce qui concerne la télévision en libre accès) et 20 % (en ce qui concerne la télévision payante) de l’aide totale destinée chaque année à la RTVE. Toute recette fiscale supérieure à ces pourcentages sera versée au budget général de l’État. Cette taxe s’applique uniquement à des organismes établis en Espagne. Les services importés d’un autre État membre n’y sont pas soumis;
b)
une taxe de 0,9 % sur les recettes brutes d’exploitation (à l’exclusion des recettes obtenues sur le marché de gros en cause) des opérateurs de services de télécommunication inscrits au registre des opérateurs de la commission du marché des télécommunications pour l’un des services suivants: service de téléphonie fixe, service de téléphonie portable et fournisseur d’accès à internet. Seront soumis à cette taxe les opérateurs ayant une couverture géographique correspondant au territoire de l’État ou supérieure à celle d’une communauté autonome et qui fournissent des services audiovisuels ou tout autre type de service comportant de la publicité. Cette dotation ne pourra pas être supérieure à 25 % de l’aide totale destinée chaque année à la RTVE. Toute recette fiscale supérieure à ce pourcentage sera versée au budget général de l’État. Cette taxe s’applique uniquement aux organismes établis en Espagne. Les services importés d’un autre État membre n’y sont pas soumis;
c)
un pourcentage de 80 %, jusqu’à un montant maximum de 330 millions EUR, du rendement de la taxe existante sur l’utilisation du spectre radioélectrique, conformément aux dispositions de la loi 32/2003 du 3 novembre 2003. Le reste sera versé au budget général de l’État. Ce pourcentage pourra être modifié dans le respect des lois relatives au budget général de l’État.
(13)
Les articles 5 et 6 de la loi 17/2006 précisent expressément que les taxes imposées à la télévision commerciale et aux opérateurs de télécommunications sont perçues «afin de contribuer au financement de l’entité RTVE». Par ailleurs, un lien est établi expressément dans le préambule entre les nouvelles taxes et la compensation financière versée à la RTVE pour la suppression du marché de la publicité.
(14)
Si les recettes fiscales issues de ces trois sources ne suffisent pas à couvrir la différence de 700 millions EUR entre la compensation versée habituellement au titre de la mission de service public (500 millions EUR) et les coûts totaux de fonctionnement de la RTVE, financés jusqu’à présent au moyen de recettes commerciales, le budget prévu sera complété par des fonds provenant du budget général de l’État, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006 (article 2, paragraphe 2, de la loi 8/2009), qui oblige le gouvernement à couvrir les coûts nets des obligations de service public de la RTVE. Par conséquent, le financement des coûts nets des services publics fournis par la RTVE est garanti à hauteur de 1 200 milliard EUR au maximum, indépendamment des recettes issues des taxes.
(15)
L’Espagne a confirmé que les montants provenant des taxes appliquées aux chaînes de télévision et aux opérateurs de télécommunications ne doivent pas profiter exclusivement et nécessairement à la RTVE. L’Espagne a établi les montants maximums qui peuvent provenir des taxes. Les surplus seront versés au budget général de l’État, de manière à ce qu’ils puissent servir à financer d’autres dépenses. Par ailleurs, pour autant que les montants maximums ne soient pas dépassés, les autorités espagnoles sont libres de décider quelle proportion des recettes elles souhaitent réellement reverser à la RTVE. Selon la programmation budgétaire pour 2010, par exemple, moins de la moitié de la contribution maximale autorisée est destinée à la RTVE.
(16)
Pour éviter toute surcompensation, la nouvelle loi prévoit, à son article 8, un fonds de réserve doté des recettes affectées par le gouvernement qui dépassent les coûts nets réels de l’obligation de service public. Cette réserve se limite à 10 % des coûts annuels budgétisés de la RTVE. Les recettes excédant cette limite de 10 % seront reversées au Trésor public. La réserve servira à couvrir d’éventuelles pertes des exercices antérieurs. Dans l’éventualité où elle n’aurait pas été dépensée en l’espace de quatre ans, elle serait récupérée en réduisant d’autant la compensation pour l’obligation de service public de l’exercice suivant.
(17)
Par ailleurs, conformément aux articles 37 et 39 à 41 de la loi 17/2006, le contrôle externe effectué par les commissaires aux comptes, le contrôle général de l’administration de l’État (Intervención General de la Administración del Estado), le Parlement, l’autorité audiovisuelle et la Cour des comptes garantira que la RTVE ne recevra pas de compensation supérieure aux coûts nets réels, auxquels s’ajoute la réserve mentionnée de 10 %. Les recettes des rares activités commerciales restantes réduiront la compensation pour service public (article 7, paragraphe 1, de la loi 8/2009).
(18)
La présente décision analyse les aspects des modifications introduites dans le système actuel de financement de la RTVE sur lesquels la Commission a exprimé des doutes dans sa décision d’ouverture d’une procédure formelle d’examen.
(19)
Comme l’a établi la Commission, la caractéristique essentielle des modifications apportées au financement de la RTVE et de l’abandon quasi-total de ses activités commerciales est que la partie des recettes de la RTVE issues jusqu’à présent de ces activités sera remplacée par les recettes découlant des taxes instaurées ou modifiées précisément aux fins du financement de cet organisme. Il découle de la formulation inéquivoque de la loi 8/2009 que le montant des taxes a été établi en vue d’en affecter un pourcentage prédéterminé au financement de la RTVE. Ce lien entre le financement et les recettes issues des nouvelles taxes laisse supposer qu’il existe un lien contraignant entre l’affectation du produit des taxes et l’aide octroyée à la RTVE, en ce sens que les recettes correspondantes seront obligatoirement affectées au financement de cette aide et auront une incidence directe sur son montant.
(20)
La Cour de justice a fait valoir à plusieurs reprises que lorsque le mode de financement faisait partie intégrante d’une mesure d’aide, la Commission devait nécessairement en tenir compte lors de l’examen de celle-ci (8). Si une taxe destinée spécifiquement à financer une aide va à l’encontre d’autres dispositions du traité, la Commission ne peut déclarer compatible avec le marché intérieur le régime d’aide dont fait partie cette taxe. Par conséquent, le mode de financement d’une aide peut rendre l’ensemble du régime d’aide incompatible avec le marché intérieur.
(21)
C’est pourquoi la Commission s’interroge pour savoir si les nouvelles taxes font partie intégrante de la mesure. Si tel est le cas, elle devrait évaluer leur compatibilité avec le traité et la réponse aurait des répercussions sur la légalité générale du régime d’aide. Cette préoccupation semble d’autant plus justifiée que la Commission a des doutes sur la compatibilité avec la directive 2002/20/CE (9) des nouvelles taxes imposées aux entreprises fournissant des services de téléphonie fixe, de téléphonie portable et d’accès à internet.
(22)
Un autre sujet d’interrogation pour la Commission est de savoir si l’Espagne a établi, après la réforme du système de financement, des mesures de sauvegarde suffisantes pour éviter une éventuelle surcompensation. La suppression de la publicité peut avoir une incidence sur les coûts de l’organisme de radiodiffusion en rendant sa programmation moins dépendante de considérations commerciales.
(23)
Par ailleurs, le système de financement de la RTVE devrait prévoir une procédure permettant d’évaluer ex ante si les nouveaux services de l’organisme public de radiodiffusion RTVE respectent les conditions matérielles du protocole d’Amsterdam (10). Les informations fournies par l’Espagne n’ont pas permis à la Commission d’établir si l’Espagne dispose déjà d’un tel mécanisme.
III. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(24)
Quinze parties ont fait part de leurs observations: organismes privés de radiodiffusion [TF1 et Association des télévisions commerciales européennes (ACT)], opérateurs de télévision payante (DTS et Canal Satélite), fournisseurs de services internet et de téléphonie (redtel, ONO et AETIC), opérateurs de télévision câblée (Cable Europe) et annonceurs publicitaires. Certains d’entre eux ont demandé l’anonymat.
(25)
La majorité des intéressés ont dénoncé l’illégalité des nouvelles taxes, qui faussent selon eux le jeu de la concurrence entre la télévision publique et la télévision privée, entre la télévision gratuite et la télévision payante ou entre les opérateurs qui proposent uniquement des services de télécommunications et les autres opérateurs qui proposent également des services audiovisuels. Ils ont, en outre, exprimé des préoccupations au sujet de la compatibilité de la taxe sur les communications électroniques avec l’article 12 de la directive 2002/20/CE (directive «autorisation») (11).
(26)
Les organismes de radiodiffusion et les fournisseurs de services internet ont également mis en doute la légalité de la définition de la mission de service public de la RTVE. Elle pécherait par manque de précision et serait trop généreuse en matière d’acquisition des droits de diffusion d’événements sportifs spéciaux ou de films réalisés par de grandes sociétés de production cinématographique. TF1, en particulier, soutient qu’aucun contrôle ex ante aux fins de l’introduction, par la RTVE, de nouveaux services publics significants n’a été établi.
(27)
En ce qui concerne le lien contraignant entre l’affectation du produit de la taxe et la mesure d’aide, les organismes de radiodiffusion et les fournisseurs de services internet estiment que les recettes issues des nouvelles taxes auraient une incidence directe sur l’aide. Ils craignent en particulier qu’en raison de l’augmentation des recettes fiscales, la compensation versée à la RTVE ne dépasse les coûts nets de la prestation de service public.
(28)
Pour ce qui est de la proportionnalité de la mesure, plusieurs télévisions et opérateurs internet ont relevé un risque de surcompensation. Le budget de 1 200 milliard EUR prévu par la RTVE, fixé par la loi 8/2009, ne se fonderait pas sur un calcul adéquat des coûts nets de la mission de service public. Les coûts de fonctionnement annuels de la RTVE budgétisés seraient établis sur une base arbitraire, sans distinction entre les activités commerciales et celles qui relèvent du service public. La programmation, en particulier, ne tiendrait pas compte de la réduction des coûts qu’entraînerait la suppression de la publicité, qui rendrait superflue la nécessité de faire de l’audience, de sorte que la production des programmes, de caractère culturel notamment, serait moins onéreuse. D’autres, en revanche, craignent que la RTVE n’investisse davantage dans des émissions coûteuses.
(29)
Par ailleurs, le fait que la disparition des recettes publicitaires de la RTVE soit compensée intégralement par des fonds publics est considéré comme pouvant être constitutif d’une éventuelle surcompensation. Cette compensation sera calculée sur la base des exercices précédents, alors qu’en 2010 la crise économique entraînera une diminution des recettes commerciales et, par conséquent, une diminution des recettes totale de la RTVE. Il ne serait pas juste que la RTVE obtienne, à la suite de la suppression du double financement, des ressources garanties qui soient indépendantes des recettes commerciales variables.
(30)
Les organismes de radiodiffusion ont en outre mis en doute l’existence d’un système efficace de contrôle budgétaire qui garantisse que seuls les coûts nets de la prestation de service public sont couverts par des fonds publics.
IV. COMMENTAIRES DE L’ESPAGNE
(31)
À titre d’observation préliminaire, l’Espagne s’oppose à ce que la Commission évalue, dans le cadre de la présente procédure, les questions liées à la proportionnalité et à l’existence d’un contrôle ex ante pour les nouveaux services significatifs. Ces derniers feraient partie de l’actuel régime de financement de la RTVE, tel qu’il a été approuvé par la Commission en 2005 et 2007. La décision d’ouverture de la présente procédure est toutefois fondée sur la qualification de la réforme du système de financement en tant qu’aide nouvelle au sens de l’article 1er, point c), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (12). L’élément d’«aide nouvelle» serait limité à la réforme du financement par l’introduction de nouvelles taxes; il ne modifierait ni n’affecterait pas les autres éléments du régime en vigueur. Ceux-ci seraient donc toujours considérés comme une aide existante et ne devraient pas faire l’objet d’une évaluation de la Commission dans le cadre de la présente procédure.
(32)
En ce qui concerne la question du lien contraignant entre l’aide et l’affectation de la taxe, l’Espagne affirme que les nouvelles taxes ne feraient pas partie intégrante de l’aide et n’auraient pas d’incidence directe sur son montant. Elle a souligné que, conformément à l’article 2, paragraphe 2, de la loi 8/2009, en liaison avec l’article 33 de la loi 17/2006, les coûts nets du service public étaient l’unique facteur à prendre en compte pour déterminer le montant du financement public accordé à la RTVE, indépendamment des recettes provenant des taxes. Lors de la planification des coûts du service public, il n’est pas tenu compte de ces recettes; ce sont les coûts de ce service lors des exercices précédents qui servent de base au calcul.
(33)
L’Espagne a confirmé que la contribution provenant des taxes perçues auprès des chaînes de télévision et des opérateurs de télécommunications n’était pas destinée uniquement à la RTVE. Au contraire, ces recettes seront transférées au budget général de l’État (Trésor public), d’où proviendront tous les paiements effectués à la RTVE. L’Espagne a fixé des limites maximales pour la contribution provenant des taxes perçues. Par définition, tout excédent de recettes sera transféré au budget général de l’État et pourra ainsi être affecté à d’autres fins. En outre, en dessous de ces limites maximales, l’Espagne pourra déterminer le pourcentage des taxes qu’elle décide d’affecter réellement à la RTVE. À titre d’exemple, dans le cadre de la programmation budgétaire pour 2010, il est prévu que moins de la moitié de la contribution maximale possible soit destinée à la RTVE.
(34)
Selon les autorités espagnoles, le fait que les recettes provenant des nouvelles taxes soient supérieures ou inférieures à ce qui a été prévu n’entraînera pas de changements au niveau des montants prévus pour la compensation accordée pour l’accomplissement de la mission de service public. Si les recettes provenant des nouvelles bases d’imposition devaient s’avérer insuffisantes pour combler le déficit de financement provoqué par la suppression de la publicité, le budget général de l’État fournirait les ressources nécessaires, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006. Tout excédent de recettes sera affecté au budget général de l’État. Enfin, tout excédent de recettes dépassant la limite de 1,2 milliard EUR prévue à l’article 3, paragraphe 2, de la loi 8/2009 sera transféré au Trésor public. Par conséquent, le financement global prévu de la mission de service public qui incombe à la RTVE ne dépendrait pas du montant des recettes fiscales spécifiques, mais serait issu dans tous les cas du budget général de l’État.
(35)
En ce qui concerne la proportionnalité de l’aide, l’Espagne a affirmé que le principe de la couverture du coût net serait garanti. En vertu de l’article 33, paragraphe 1, de la loi 17/2006, modifiée par la loi 8/2009, les coûts nets sont le seul paramètre qui détermine le montant réel de l’aide. Conformément à l’article 2, paragraphe 2, et à l’article 8, paragraphe 2, de la loi 8/2009, le budget général de l’État fournira les fonds nécessaires si les recettes provenant des taxes s’avèrent insuffisantes ou encaissera tout excédent de recettes, à l’exception de l’éventuelle surcompensation de 10 % des dépenses annuelles budgétisées visée à l’article 8, paragraphes 1 et 2.
(36)
L’Espagne n’aurait pas agi de manière arbitraire pour ce qui est de l’adéquation de la programmation annuelle d’un budget de 1,2 milliard EUR pour les prochains exercices. Ce montant est fondé sur les dépenses annuelles budgétisées supportées par la RTVE pour s’acquitter de ses obligations de service public. Ces dernières n’ont pas été modifiées de manière telle qu’il soit permis d’escompter une réduction des dépenses. Bien au contraire, les plaignants n’ont pas pris en considération le fait que la RTVE est obligée d’investir, selon les estimations, 104 millions EUR en productions supplémentaires afin de remplir le temps d’antenne libéré par la suppression de la publicité.
(37)
Il n’y a pas non plus lieu de considérer que, à la suite de cette suppression, la RTVE ne doive plus attirer une grande audience et puisse par conséquent réduire les coûts de production et proposer des programmes moins intéressants. Conformément à sa mission de service public, la RTVE se verra dans l’obligation de conserver une présence et un taux d’audience marqués et considérables parmi les autres chaînes de télévision, dans le but d’accomplir sa mission de manière efficace.
(38)
Enfin, conformément à l’article 37 de la loi 17/2006, l’audit interne, le contrôle effectué par le Contrôle général de l’Administration de l’État (IGAE) et l’audit externe réalisé par une entreprise privée spécialisée (KPMG) garantiront un contrôle ex post efficace du budget de la RTVE. En outre, en vertu des articles 39 et 40 de ladite loi, le Parlement et l’autorité audiovisuelle surveillent l’accomplissement de la mission de service public qui incombe à la RTVE ainsi que ses comptes annuels. Enfin, la RTVE est soumise à un contrôle de la Cour des comptes.
(39)
En ce qui concerne l’existence d’un contrôle ex ante aux fins de l’introduction de nouveaux services significatifs, l’Espagne a précisé qu’une telle procédure avait été établie à l’article 41, paragraphe 3, de la loi générale 7/2010 du 31 mars sur la communication audiovisuelle (13). Le Conseil supérieur de l’audiovisuel («Consejo Estatal de Medios Audiovisuales»), l’organisme espagnol indépendant de contrôle et de régulation de la radiodiffusion publique, a été chargé dudit contrôle ex ante, qui comprend une consultation publique des tiers intéressés, la publication des résultats de cette consultation ainsi que l’évaluation de l’incidence globale de chaque nouveau service sur le marché. De plus, les autorités espagnoles ont fait part de leur intention de signer avec la RTVE, avant le 1er novembre 2010, un contrat-programme contenant la définition de ce qui constitue un nouveau service significatif. Selon le projet de contrat-programme, on entend par «nouveau service significatif» une offre nouvelle et nettement différente des services déjà existants, répondant aux critères du marché de produits en cause, et qui puisse avoir un effet sur le marché, notamment en ce qui concerne son incidence sur la demande.
V. APPRÉCIATION DE LA MESURE
(40)
Conformément à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, relatif aux aides accordées par les États, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(41)
Les ressources financières inclues dans le système espagnol de financement de la RTVE sont transférées au budget général de l’État, d’où elles sont réaffectées par la suite. Elles représentent un transfert direct de ressources d’État en faveur d’une entreprise déterminée, ressources auxquelles ses concurrents n’ont pas accès. La RTVE bénéficie par conséquent d’un avantage sélectif.
(42)
Toutefois, dans les observations formulées avant l’ouverture de la procédure, l’Espagne a affirmé que la réforme n’affectait pas les échanges entre États membres, la RTVE n’opérant pas en dehors du territoire espagnol. Or, lorsqu’une aide financière publique renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges à l’intérieur de l’Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide, quand bien même l’entreprise bénéficiaire ne participerait pas elle-même aux exportations (14). De même, lorsqu’un État membre octroie des aides à des entreprises opérant dans les secteurs des services et de la distribution, il n’est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires exercent elles-mêmes leurs activités en dehors dudit État membre pour que les aides influencent les échanges à l’intérieur de l’Union (15).
(43)
À la lumière de ce principe, dans les communications de 2001 et 2009 de la Commission concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État, il est précisé que: «D’une manière générale, on peut donc aussi considérer que le financement des organismes publics de radiodiffusion par l’État affecte les échanges entre États membres. […] C’est à l’évidence le cas en ce qui concerne l’acquisition et la vente de droits de diffusion, qui se font souvent à l’échelon international. […] De plus, la structure de l’actionnariat des radiodiffuseurs commerciaux peut s’étendre à plusieurs États membres» (16).
(44)
La RTVE elle-même est active sur les marchés internationaux (vente de programmes et acquisition de droits de diffusion de programmes). Par l’intermédiaire de l’Union européenne de radiotélévision, elle échange des programmes télévisés et participe au système de l’Eurovision (17). En outre, dans le domaine de l’acquisition et de la vente de droits de diffusion de programmes, elle est en concurrence directe avec des radiodiffuseurs commerciaux actifs sur les marchés national et international de la radiodiffusion et dont l’actionnariat possède une structure internationale. Par conséquent, même sans tenir compte des activités commerciales réalisées par la RTVE jusqu’en août 2009, l’aide qui lui est destinée pourrait fausser la concurrence sur le marché espagnol au détriment des échanges entre États membres. La Commission a déjà établi ce point dans les décisions E 8/2005 et NN 8/07.
(45)
La Commission a également examiné si les mesures de financement pouvaient être considérées comme une simple compensation pour les obligations de service public qui ne conférerait pas un avantage financier à la RTVE, au sens de l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Altmark (18). La RTVE est une entreprise chargée d’un service d’intérêt économique général (SIEG), le service public de radiodiffusion. Les mesures publiques qui compensent les coûts nets supplémentaires d’un SIEG ne peuvent être considérées comme des aides d’État si toutes les conditions fixées dans cet arrêt sont remplies. Premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies. Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente. Troisièmement, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations. Quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement dotée de moyens nécessaires afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations.
(46)
Si les subventions publiques accordées à des entreprises explicitement chargées d’obligations de service public afin de compenser les coûts occasionnés par l’exécution de ces obligations ne remplissent pas toutes ces conditions, lesdites subventions relèvent du champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE et doivent être considérées comme une aide d’État au sens dudit article (19).
(47)
La RTVE a été chargée du service public de radiodiffusion tel que défini dans les lois 17/2006 et 8/2009, mais cet organisme public a été désigné en tant qu’opérateur de ce service public par la loi et non à la suite d’un appel d’offres. Les autorités espagnoles n’ont pas non plus déterminé le montant de la compensation nécessaire sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations. La compensation est déterminée annuellement, sur la base des coûts actuels nets, sans prendre comme point de référence une entreprise bien gérée. Les paramètres sur la base desquels la compensation serait calculée n’ont pas été préalablement établis de façon objective et transparente. Par conséquent, toutes les conditions fixées par la Cour n’ont pas été remplies et les mesures faisant l’objet de la présente analyse peuvent être considérées comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (20).
(48)
L’Espagne n’a pas notifié la nouvelle mesure d’aide. Elle affirme qu’elle ne constitue pas une modification substantielle du régime d’aides existant, modifié conformément à la décision de la Commission dans l’affaire E 8/2005 au sens de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, et qu’elle ne constitue donc pas une aide nouvelle exigeant une notification.
(49)
Conformément à l’article 1er, point c), du règlement (CE) no 659/1999, on entend par «aide nouvelle» toute aide qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante. Conformément à l’article 4 du règlement (CE) no 794/2004 concernant la mise en œuvre du règlement susmentionné, les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur ne sont pas considérées comme des modifications d’une aide existante, de même que les augmentations (n’excédant pas 20 %) du budget initial d’un régime d’aides existant.
(50)
Pour pouvoir qualifier d’«aide nouvelle» une modification d’un régime existant, la modification doit être substantielle, c’est-à-dire que les éléments constitutifs du système doivent avoir été modifiés, comme ce serait le cas par exemple si les buts poursuivis, la base imposable, les personnes ou organismes concernés ou, en général, la source de financement étaient modifiés (21). En l’espèce, les sources de financement de la RTVE ont été modifiées de manière substantielle. Les nouvelles sources de financement impliquent aussi qu’à présent le financement lié à la publicité (qui ne constituait pas une aide) est fourni par l’État (et constitue une aide). Cette forte augmentation du montant de l’aide ainsi que le passage d’un système mixte à un système unique de financement indiquent clairement qu’il s’agit d’une aide nouvelle.
(51)
Par ailleurs, s’il est vrai que l’article 1er, point c), du règlement portant modalités d’application dispose que toute modification d’une aide existante doit être considérée comme une aide nouvelle, cette disposition signifie que «ce n’est pas «toute aide existante modifiée» qui doit être considérée comme une aide nouvelle, mais c’est seulement la modification en tant que telle qui est susceptible d’être qualifiée d’aide nouvelle», comme l’a souligné le Tribunal de première instance dans l’affaire Gibraltar (22). Le Tribunal a ensuite indiqué que «c’est […] seulement dans l’hypothèse où la modification affecte le régime initial dans sa substance même que ce régime se trouve transformé en un régime d’aides nouveau. Or, il ne saurait être question d’une telle modification substantielle lorsque l’élément nouveau est clairement détachable du régime initial» (23).
(52)
Il ressort de cette jurisprudence et de cette législation que les ajustements qui n’affectent pas l’évaluation de la compatibilité de la mesure n’affectent pas non plus la substance de l’aide et ne modifient dès lors pas la qualification de la mesure d’aide existante. D’autre part, si une modification affecte la substance d’un régime, mais dans une mesure telle qu’une nouvelle évaluation des autres éléments de ce régime n’est pas requise, elle peut faire l’objet d’une évaluation indépendante, sans faire référence aux autres éléments du régime. Dans ce cas, l’obligation de notification et d’examen de la part de la Commission s’applique uniquement à la modification.
(53)
Les trois mesures fiscales qui sont introduites ou modifiées par les articles 4, 5 et 6 de la loi 8/2009 sont dissociables de l’actuel régime de financement de la RTVE. Bien que les nouvelles sources de financement puissent affecter la légalité du régime en tant que telle, elles n’affectent pas l’évaluation des autres éléments de l’aide accordée à la RTVE ni l’incidence que celle-ci peut avoir sur le marché.
(54)
Les nouveaux éléments de l’aide (les nouvelles taxes) peuvent constituer des aides nouvelles dans la mesure où ils ne correspondent à aucune des situations visées à l’article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999. En effet, ils ont été institués par des lois adoptées après l’entrée en vigueur du traité, ils ne constituent pas une aide individuelle accordée dans le cadre d’un régime d’aides autorisé, ils n’ont pas été autorisés sur la base de l’article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 659/1999, ils n’ont pas été mis en place dix ans avant la première action de la Commission et, enfin, ils s’appliquent à des secteurs ouverts à la concurrence au moment de leur entrée en vigueur. Ensuite, même si l’on admet comme hypothèse l’argument des autorités espagnoles selon lequel ces nouvelles taxes doivent être considérées comme une modification du régime existant, il semble que la manière dont les ressources supplémentaires de la RTVE sont financées constituerait une modification substantielle du régime de financement existant en ce qui concerne sa source de financement. Le régime existant ne comprenait pas les taxes spécifiques qui doivent être recouvrées en faveur de la RTVE, dont la légalité peut affecter la compatibilité de l’ensemble de l’aide.
(55)
Comme il avait été signalé dans la décision d’ouverture, la Commission a émis des doutes concernant l’incidence des modifications apportées au financement de la RTVE sur la compatibilité globale avec le traité de financement de la RTVE et a dû procéder à une évaluation supplémentaire. Ces changements auraient dû être formellement notifiés à la Commission. Comme cela a été précisé ci-dessus, la qualification d’aide nouvelle se réfère uniquement à la modification en tant que telle, de sorte que la Commission a ouvert la procédure dans le seul but d’évaluer la qualité de ces changements et leurs conséquences quant à la compatibilité de l’aide.
(56)
La Commission évalue l’aide accordée aux organismes publics de radiodiffusion sous forme de compensation pour l’accomplissement d’une mission de service public conformément à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, sur la base des critères définis dans la communication de 2001 concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État (communication de 2001 sur la radiodiffusion) (24). Conformément à la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l’appréciation des aides d’État illégales et au point 100 de la communication de 2009 sur la radiodiffusion, dans le cas des aides nouvelles non notifiées, la nouvelle communication ne s’appliquerait que si l’aide en question avait été accordée après sa publication, le 27 octobre 2009. En l’espèce, toutefois, le nouveau système d’aides a été mis en place lors de l’entrée en vigueur de la loi, le 1er septembre 2009. Par conséquent, le nouveau régime de financement sera évalué sur la base de la communication de 2001 et de la pratique ultérieure de la Commission dans ce domaine (25).
(57)
Pour qu’une mesure puisse bénéficier de l’exception énoncée à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, il est nécessaire que les conditions suivantes soient toutes réunies:
a)
le service en question doit être un service d’intérêt économique général et être clairement défini en tant que tel par l’État membre (définition);
b)
l’entreprise concernée doit être explicitement chargée par l’État membre de la fourniture dudit service (mission);
c)
l’application des règles de concurrence du traité (en l’espèce, l’interdiction des aides d’État) doit faire échec à l’accomplissement de la mission particulière impartie à l’entreprise et la dérogation ne doit pas affecter le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union (critère de proportionnalité) (26).
(58)
Dans le cas particulier de la radiodiffusion de service public, l’approche visée ci-dessus doit être adaptée en fonction des dispositions interprétatives du protocole d’Amsterdam, qui parle de «la mission de service public telle qu’elle a été conférée, définie et organisée par chaque État membre» (définition et mission) et prévoit une dérogation aux règles du traité pour le financement du service public de radiodiffusion «dans la mesure où ce financement est accordé aux organismes de radiodiffusion aux fins de l’accomplissement de la mission de service public … et … n’altère pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure qui serait contraire à l’intérêt commun, étant entendu que la réalisation du mandat de ce service public doit être prise en compte» (proportionnalité) (27).
(59)
La définition du mandat de service public figurant dans la loi 17/2006 a été considérée par la Commission comme compatible avec l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, dans sa décision sur le financement de la RTVE dans les affaires E 8/2005 et NN 8/07. L’article 9 de la loi 8/2009 modifie cette définition en ajoutant des obligations et des restrictions au contenu de la radiodiffusion de la RTVE. Le critère relatif à une définition adéquate du mandat de service public est donc toujours respecté. En outre, le fait de retirer la RTVE du marché de la publicité télévisée peut contribuer au renforcement de la mission de service public, en rendant la programmation moins dépendante de considérations commerciales et des fluctuations des recettes commerciales.
(60)
Par conséquent, dans la décision d’ouverture, la Commission n’a émis aucun doute sur ces aspects du financement de la RTVE.
(61)
Un élément essentiel des changements apportés au financement de la RTVE est l’abandon presque total de ses activités commerciales, le passage d’un système de «financement mixte» (par des ressources d’État et par des recettes provenant d’activités commerciales) à un système de «financement unique», dans lequel la radiodiffusion est financée exclusivement ou presque au moyen de fonds publics, selon la distinction établie au paragraphe 45 de la communication de 2001 sur la radiodiffusion. Les États membres sont libres de choisir s’ils combinent différentes sources de financement ainsi que les modalités nécessaires. Toutefois, la partie des recettes de la RTVE qui provenait jusqu’à présent des activités commerciales ne sera pas simplement remplacée par des fonds provenant du budget général de l’État, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006. Ce remplacement sera aussi accompagné de l’introduction ou de la modification de certaines taxes dans le but précis de prélever les recettes nécessaires.
(62)
Le lien établi entre le financement et les recettes provenant des nouvelles taxes laisse à penser que le produit des taxes semble destiné à financer l’aide accordée à la RTVE et influer directement sur son montant. Dans les cas où une taxe spécifiquement destinée à financer des aides est contraire à d’autres dispositions du traité, la Commission ne peut déclarer que le régime d’aides dont fait partie la taxe est compatible avec le marché intérieur. Le mode de financement d’une aide peut donc rendre la totalité du régime d’aides incompatible avec le marché intérieur. Comme il est indiqué aux considérants 21, 22 et 23, il convient dès lors d’évaluer si le nouveau système de financement établit de fait un lien contraignant entre l’aide et l’affectation des taxes et si, par conséquent, la Commission devrait inclure les effets des aides nouvelles dans l’analyse de l’aide d’État.
(63)
Toutefois, pour qu’une taxe puisse être considérée comme faisant partie intégrante d’une mesure d’aide, il doit exister un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide concernées, en ce sens que le produit de la taxe est nécessairement affecté au financement de l’aide et influence directement l’importance de celle-ci (28).
(64)
Ces conditions ne sont pas réunies en l’espèce. Comme l’a confirmé l’Espagne, le montant de l’aide destinée à la RTVE est fixé en prenant en compte les seuls besoins de financement de la RTVE et les coûts nets estimés de la fourniture du service public de radiodiffusion. Le financement perçu par la RTVE est, dans la pratique et selon la loi, indépendant des recettes provenant des taxes, car il dépend uniquement des coûts nets de l’obligation de service public. D’une part, le produit des taxes qui sera affecté au financement de la RTVE ne peut excéder les coûts nets de l’obligation de service public (tout excédent de recettes sera réaffecté au budget général de l’État). D’autre part, si les coûts nets de l’obligation de service public sont supérieurs aux recettes provenant des taxes, la différence sera comblée grâce à des contributions du budget général de l’État. Le montant plus ou moins important de ces recettes n’entraînera pas de changements au niveau des montants prévus. Si les recettes provenant des nouvelles bases d’imposition devaient s’avérer insuffisantes pour combler le déficit de financement provoqué par la suppression de la publicité, le budget général de l’État fournirait les ressources nécessaires, conformément à l’article 33 de la loi 17/2006. Tout excédent de recettes sera affecté au budget général de l’État. Par conséquent, le financement global prévu de la mission de service public de la RTVE ne dépendra pas du montant des recettes fiscales spécifiques, mais sera issu dans tous les cas du budget général de l’État.
(65)
Le fait que le lien entre les taxes et l’objectif de leur introduction soit mentionné dans l’exposé des motifs et dans la loi elle-même n’affecte pas cette conclusion. Dans le texte de la loi («dans le but de contribuer au financement de l’entité RTVE»), la qualité du lien entre les taxes et l’aide n’est pas définie.
(66)
La Commission en conclut donc que les trois mesures fiscales décrites au considérant 14 ne font pas partie intégrante de l’aide. Leur légalité est sans objet aux fins de l’appréciation de la compatibilité de l’aide destinée à la RTVE. Les observations formulées par les tiers intéressés quant à leur légalité ne sont pas non plus pertinentes pour l’appréciation de l’aide d’État. Par conséquent, la procédure d’infraction actuellement en cours en ce qui concerne la taxe sur les communications électroniques, pour violation supposée de l’article 12 de la directive 2002/20/CE (directive «autorisation»), n’affecte pas la présente décision.
(67)
En ce qui concerne la proportionnalité de la compensation pour qu’elle ne couvre que les coûts nets de l’accomplissement des obligations de service public qui incombent à la RTVE, la nouvelle loi prévoit que toutes les recettes de la RTVE excédant les coûts nets de service public plus une réserve additionnelle de 10 % seront réaffectées au budget général de l’État. Au cours d’une période maximale de quatre ans, un excédent de 10 % pourra être maintenu dans un fonds de réserve pour couvrir une éventuelle compensation insuffisante lors des exercices précédents ou des coûts exceptionnels. Ce mécanisme visant à éviter des surcompensations indues est conforme à la pratique de la Commission dans ce domaine (29).
(68)
Dans un souci de proportionnalité de l’aide, les États membres doivent en outre mettre en place un mécanisme adéquat qui permette d’effectuer un contrôle périodique et efficace de l’utilisation des fonds publics dans le cadre de la mission de service public (30) et qui garantisse que le financement fourni chaque année par l’État n’excède pas le coût net de l’obligation de service public (31). L’Espagne maintient en vigueur le système de contrôle externe introduit par la loi 17/2006, décrit antérieurement et approuvé par la Commission en vertu de la décision E 8/2005, qui permet de déterminer les coûts nets du service public de radiodiffusion.
(69)
Cependant, compte tenu du fait que la suppression de la publicité peut influer sur les coûts de l’organisme de radiodiffusion en rendant sa programmation moins dépendante de considérations commerciales, la Commission a, dans la décision d’ouverture, invité l’Espagne et les autres tiers intéressés à formuler des observations sur le mécanisme de financement afin d’exclure la possibilité d’une surcompensation.
(70)
Les tiers intéressés ont fait part de leur inquiétude quant à l’éventualité qu’une surcompensation soit offerte à la RTVE. Le budget prévu pour la RTVE, d’un montant de 1,2 milliard EUR par an, ne serait pas fondé sur un calcul adéquat des coûts nets du service public. Il n’établirait pas de distinction entre les activités commerciales et les activités de service public et ne tiendrait pas compte de la réduction des dépenses entraînée par la suppression de la publicité, étant donné qu’il n’est dès lors plus nécessaire que les programmes attirent un grand nombre de téléspectateurs et qu’ils peuvent être produits avec des moyens plus limités. De plus, la compensation totale pour la perte des recettes publicitaires serait calculée sur la base des exercices précédents. Or, la crise économique aurait provoqué une diminution des recettes commerciales en 2010 et, par conséquent, une réduction des recettes globales de la RTVE. Il ne serait pas juste que, avec la suppression du double financement, la RTVE obtienne des recettes garanties indépendamment des recettes commerciales variables. Les tiers intéressés ont également exprimé des inquiétudes concernant le contrôle budgétaire.
(71)
Toutefois, l’Espagne a démontré que le budget prévu était toujours conforme aux dépenses annuelles budgétisées des exercices précédents et que rien ne pouvait laisser croire que la simple suppression de la publicité puisse, actuellement ni dans un avenir proche, entraîner une réduction considérable des coûts. La RTVE devra continuer à attirer un grand nombre de téléspectateurs et la suppression de la publicité rendra nécessaire le financement et la diffusion de productions supplémentaires. Par rapport aux chiffres des exercices précédents (1 177 milliard EUR en 2007, 1 222 milliard EUR en 2008 et 1 146 milliard EUR en 2009) et en prenant en compte tant le coût supplémentaire (104 millions EUR) des productions nécessaires pour remplir le temps d’antenne réservé antérieurement à la publicité que les recettes commerciales restantes (selon les estimations, à peine quelque 25 millions EUR), un plafond de 1,2 milliard EUR pour les coûts prévus dans le budget semble prudent; il constituerait le montant des dépenses annuelles budgétisées qu’il est raisonnable de prévoir pour la compensation accordée pour l’accomplissement d’une mission de service public. En outre, le principe de compensation des coûts nets effectifs d’un organisme public de radiodiffusion comprend nécessairement la protection de ce dernier face aux fluctuations des recettes sur le marché publicitaire.
(72)
En ce qui concerne le contrôle budgétaire, l’Espagne a signalé les mécanismes de contrôle existants déjà établis en vertu de la loi 17/2006, susmentionnés au considérant 38. Pour que l’aide d’État ne dépasse pas les coûts nets de la mission de service public, le budget fait l’objet d’un contrôle ex post efficace, conformément à l’article 37 de ladite loi. Concrètement, il est soumis à un audit interne, à un examen public effectué par le Contrôle général de l’Administration de l’État (IGAE) ainsi qu’à un audit externe réalisé par une entreprise privée spécialisée. En outre, conformément aux articles 39 et 40 de la loi 17/2006, le Parlement et l’autorité audiovisuelle contrôlent l’accomplissement de la mission de service public qui incombe à la RTVE ainsi que ses comptes annuels. Enfin, la RTVE est soumise à un contrôle de la Cour des comptes. Les observations reçues de la part des tiers intéressés ne fournissent aucun motif pouvant laisser croire que ce système n’est pas appliqué de manière adéquate.
(73)
La Commission estime que rien n’indique que la compensation annuelle estimée pour l’obligation de service public qui incombe à la RTVE excédera les coûts raisonnablement prévisibles de ce service ni qu’elle dépasserait en fin de compte les coûts nets du service public.
(74)
D’autre part, dans la décision d’ouverture, la Commission a demandé aux autorités espagnoles si elles disposaient d’une procédure adéquate pour déterminer ex ante si les nouveaux services audiovisuels de l’organisme public espagnol de radiodiffusion RTVE répondaient aux conditions matérielles du protocole d’Amsterdam (le dénommé «contrôle ex ante») (32). Les informations fournies à ce jour par les autorités espagnoles n’ont pas permis à la Commission d’examiner si l’Espagne dispose déjà d’un tel mécanisme. La Commission souscrit à l’affirmation des autorités espagnoles selon laquelle cet aspect du financement de la RTVE avait fait l’objet des décisions de 2005 et 2007, qui couvraient l’ensemble du système de financement de la RTVE. Elle convient également que le système n’a pas été affecté par l’introduction des nouvelles taxes qui ont donné lieu à l’ouverture de la présente procédure.
(75)
Toutefois, conformément aux informations fournies par l’Espagne, l’article 41, paragraphe 3, de la loi 7/2010 (33) prévoyait la mise en place d’une telle procédure et chargeait le Conseil supérieur de l’audiovisuel («Consejo Estatal de Medios Audiovisuales», l’organisme indépendant espagnol de contrôle et de régulation de la radiodiffusion publique) de la réalisation de ce contrôle, comprenant une consultation publique des parties intéressées, la publication des résultats de cette consultation ainsi que l’évaluation de l’incidence globale de chaque nouveau service sur le marché. Aucune définition de ce qui constitue un nouveau service significatif ne figure cependant dans ladite loi. Les États membres devraient en fixer les critères pertinents (34). L’Espagne a néanmoins précisé qu’elle a prévu de signer, avant le 1er novembre 2010, un contrat-programme avec la RTVE qui inclura cette définition. Selon le projet de contrat-programme, on entend par «nouveau service significatif» une offre nouvelle et nettement différente des services déjà existants, répondant aux critères du marché de produits en cause, et qui puisse avoir un effet sur le marché, notamment en ce qui concerne son incidence sur la demande.
(76)
Par conséquent, l’Espagne s’est acquittée de son obligation d’introduire un contrôle ex ante et la Commission prend note du fait qu’elle a aussi prévu d’introduire une définition contraignante de ce qui constitue un nouveau service significatif avant le 1er novembre 2010. La Commission observe également que ce mécanisme n’avait pas été mis en place avant 2010.
VI. CONCLUSION
(77)
La Commission constate que l’Espagne a appliqué de manière illicite la réforme du financement de l’organisme public de radiodiffusion RTVE, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Toutefois, elle conclut qu’il n’existe aucun lien contraignant entre l’affectation des taxes perçues et le financement de l’aide accordée à la RTVE, et que ces taxes n’affectent pas la compatibilité de l’aide avec le traité. En outre, l’Espagne a mis en place des mesures de sauvegarde visant à prévenir toute surcompensation en faveur de la RTVE. Enfin, la Commission observe que l’Espagne a établi une procédure de contrôle ex ante aux fins de l’introduction de nouveaux services significatifs dans le cadre de la mission de service public. Par conséquent, l’aide en faveur de l’organisme public de radiodiffusion RTVE doit demeurer compatible avec le traité,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le financement de l’organisme public de radiodiffusion Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), modifié par l’Espagne par la loi 8/2009 relative au financement de la RTVE, est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Article 2
Le Royaume d’Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 juillet 2010.