РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 14 юли 2010 година
за освобождаване на производството и продажбата на едро на електроенергия в италианската макрозона Север и продажбата на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение в Италия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2010) 4740)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/403/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, представено от дружеството Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie valdôtaine des eaux S.p.A. (наричано по-долу „CVA“) по електронен път на 15 февруари 2010 г.,
след консултации с Консултативния комитет по обществените поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 15 февруари 2010 г. CVA подаде по електронен път искане до Комисията в съответствие с член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. С електронно писмо от 15 април 2010 г. Комисията изиска допълнителна информация от италианските власти и от CVA. Италианските власти предоставиха допълнителна информация с електронни писма от 10 май 2010 г. и 20 май 2010 г., а CVA предостави информация на 7 май 2010 г. след удължаване на първоначалния краен срок за отговор.
(2)
Искането, изпратено от CVA - публично предприятие по смисъла на Директива 2004/17/ЕО, е свързано със следните дейности, описани в искането:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република;
б)
като алтернативен вариант - производство и продажба на едро на електроенергия на територията на северната географска зона (наричана по-долу „макрозона Север“ (2)); и
в)
продажба на дребно на електроенергия на крайните потребители на свободния пазар на електроенергия на цялата територия на Италианската република.
II. ПРАВНА РАМКА
(3)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за извършване на една от дейностите, за които се прилага тази директива, не са предмет на директивата, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно пълното или частичното отваряне на дадения сектор. Въпросното законодателство е изброено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, в което по отношение на електроенергийния сектор се съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4).
(4)
Италия е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, като е възприела правно и функционално разделяне на дейностите във връзка с електропреносните и електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките предприятия, които са освободени от изискването за функционално разделяне. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея достъпът до пазара не следва да се смята за ограничен на територията на Италианската република.
(5)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които, per se, няма решаващо значение. По отношение на пазарите, обхванати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да бъде отчетен. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, като например функционирането на балансиращия пазар, ценовата конкуренция и процентът на смяна на доставчиците от страна на клиентите.
(6)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(7)
Въз основа на прецеденти (5) на Комисията в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните основни продуктови пазари: i) производство и доставка на едро; ii) пренос; iii) преразпределяне и iv) доставки на дребно. Следователно искането на CVA следва да бъде анализирано поотделно по отношение на производството и доставката на едро, от една страна, и доставката на дребно, от друга страна.
(8)
Както се посочва в съображение 2 по-горе, представеното от CVA искане се отнася до производството и продажбата на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република или само в макрозона Север.
(9)
Според наличната информация (6) поради претоварване на връзките между различните зони, цените в които са почти напълно съпоставими, националната територия на Италия следва да се разглежда като състояща се от четири регионални географски пазара по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия: макрозона Север, макрозона Централен юг (7), макрозона Сицилия (8) и Сардиния. Италианските власти потвърдиха, че делимитирането на макрозона Север остава в сила като основен пазар, като допълниха обаче, че се извършват промени, така че делимитирането между оставащите макроикономически зони не е ясно към момента, докато се изчаква приключването на обстойни проучвания, поради което засега е невъзможно да се оцени категорично състоянието на конкуренцията на тези географски пазари. Въз основа на горепосоченото и като се има също предвид, че случайно всички електроцентрали на CVA се намират в макрозона Север, настоящото решение с цел оценка на условията, предвидени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, се ограничава до разглеждане на конкурентната ситуация в рамките на територията на макрозона Север по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия. Въпреки че макрозона Север сама по себе си представлява важен пазар, тя не може да се разглежда като напълно изолирана от заобикалящите я държави и другите региони.
(10)
Вследствие на постоянната практика (9) по отношение на решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават трите най-големи производителя“. Според италианските власти през 2009 г. делът на трите най-големи производители в макрозона Север е 49,7 %. Тази степен на концентрация, обхващаща общия пазарен дял на трите най-големи производители, е по-ниска от равнището (52,2 %), посочено в Решение 2008/585/ЕО по отношение на Австрия, както и по-ниско от равнището (58 % от общото производство), посочено в Решение 2008/741/ЕО по отношение на Полша, и значително по-ниско от съответните равнища в решения 2006/422/ЕО и 2007/706/ЕО съответно за Финландия (73,6 %) и Швеция (86,7 %). Отбелязва се обаче, че равнището е по-високо от съответния процент - 39, посочен в решения 2006/211/ЕО и 2007/141/ЕО по отношение на Обединеното кралство. Това равнище обаче се приема за задоволително ниско и следователно може да бъде взето като показател за излагане до известна степен на пряка конкуренция по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(11)
Освен това през 2008 г. Италия внесе значителни количества електроенергия в размер на над 42 997 GWh. Италия е нетен вносител и внесената електроенергия представлява около 13,43 % от общите нужди (10). Както беше потвърдено от италианските власти (11), вносът повишава конкуренцията, по-конкретно в макрозона Север. Въпреки че този ефект от вноса зависи от техническите ограничения на междусистемния капацитет с други страни, се очаква ситуацията да се подобри допълнително с оглед на новоприетото законодателство (12). Вносът на електроенергия от страни извън Италия оказва обаче известни ограничения върху свързаното с ценообразуването поведение на водещите производители в макрозона Север. Затова тези фактори следва да се разглеждат като показател за известна степен на пряко излагане на конкуренция от други държави-членки на ЕС във връзка с производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(12)
От Съобщението на Комисията от 11 март 2010 г.„Доклад относно напредъка в създаването на вътрешен пазар за газ и електроенергия“ (13) става ясно, че в 14 държави-членки над 75 % от производствените мощности са контролирани от трите най-големи производители. Според доклада обаче италианският пазар за електроенергия попада в категорията „умерено концентриран“ пазар (14), при който индексът Herfindahl-Hirchman (HHI) има по-ниски стойности спрямо другите категории. Като се има предвид, че конкурентният натиск се чувства дори по-силно в макрозона Север, отколкото в другите зони, степента на концентрация може да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция в производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(13)
Освен това функционирането на балансиращите механизми следва също да се разглежда като допълнителен показател, въпреки че те представляват малка част от общото количество електроенергия, произведена и/или използвана в дадена държава-членка. Според наличната информация работата на балансиращия механизъм - по-специално пазарното ценообразуване и добре развитият дневен пазар - са такива, че не представляват препятствия за излагането на производството на електроенергия на пряка конкуренция.
(14)
По отношение на доставките на дребно може да бъде направено допълнително разграничаване на съответния продуктов пазар, а именно между: A. доставки на дребно на промишлени клиенти, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, и Б. доставки на дребно на малки промишлени, търговски и битови клиенти, присъединени към мрежа под ниско напрежение. Тези пазари ще бъдат анализирани поотделно.
(15)
Както беше потвърдено от италианските власти, пазарът на доставки на електроенергия на дребно на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, е с национален мащаб.
(16)
Според наличната информация (15) общите пазарни дялове на трите най-големи дружества за продажба на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, възлизат на 43,89 %, което е задоволително ниско равнище (16) и следва да се разглежда като показател за излагане на пряка конкуренция.
(17)
Предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяване на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. Броят на клиентите, които сменят своя доставчик, може да служи за показател за тарифна конкуренция и по този начин непряко е „естествен показател за ефективността на конкуренцията. Ако малко на брой клиенти сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем във функционирането на пазара, въпреки че не трябва да се пренебрегват ползите от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (17).
(18)
Според последната налична информация (18) броят на клиентите, които при възможност сменят своите доставчици, през 2008 г. възлиза на 32,50 % за големите промишлени клиенти и 32,80 % за средните по големина промишлени предприятия в Италия. Въпреки че броят на клиентите, които сменят доставчиците, е по-нисък в сравнение с Австрия например, където 41,5 % (19) от големите и много големите промишлени клиенти сменят доставчиците си, съответният брой в Италия е все пак значителен, като включва почти една трета от големите и средните промишлени клиенти. Освен това пазарът на дребно за крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, не подлежи на ценово регулиране. Ето защо ситуацията в Италия е задоволителна, що се отнася до смяната на доставчици и контрола върху цените за крайния потребител, и следва да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция.
(19)
По отношение на съответния географски пазар за доставки на дребно, за него обикновено се смята, че е от национален мащаб. В своето заявление CVA използва националния пазар като съответен пазар за доставките на дребно на електроенергия.
(20)
Въз основа на допускането, че географският пазар е от национален мащаб, както и на наличната актуална информация (20), изглежда, че равнището на пазарна концентрация на италианския пазар за доставки на електроенергия на дребно е много високо. Съвкупните пазарни дялове на трите най-големи доставчици на дребно за клиентите, присъединени към мрежа под ниско напрежение, са 79,44 %, като само най-голямото дружество държи 71,11 % от тях. В тази връзка следва да се припомни утвърдената съдебна практика (21), според която „много големите пазарни дялове са сами по себе си, освен при извънредни обстоятелства, доказателство за съществуването на господстващо положение. Такъв е случаят при наличието на пазарен дял от 50 %“.
(21)
Освен това пазарът на дребно в Италия е разделен на три подкатегории, в първите две от които се прилагат регулирани цени:
а)
услуга за защитена тарифа за битовите клиенти и малките предприятия (с по-малко от 50 работници и оборот от най-много 10 млн. евро), присъединени към мрежа под ниско напрежение, които не са подписали договор за покупка на свободния пазар. Извършването на тези услуги е запазено право на дружеството Acquirente Unico SpA (наричано по-нататък „единичният купувач“);
б)
гарантирана услуга за всички клиенти, които не отговарят на условията за услугата за защитена тарифа и нямат договор за покупка на свободния пазар. Тази услуга се осигурява от доставчиците, избрани от единичния купувач чрез тръжна процедура; и
в)
свободен пазар, по-конкретно останалата част от пазара.
(22)
Тези пазари обаче не следва да се разглеждат като независими, важни пазари за целите на настоящото решение, тъй като клиентите може да променят подкатегорията си и понеже цените в трите подкатегории са определени на пазарен принцип (22). Според Годишния доклад за AEEG от 2009 г. делът на т.нар. „затворен пазар“, в който влизат „услугата за защитена тарифа“ и „гарантираната услуга“, е около 36 % от целия пазар на дребно. Освен това според същия доклад услугата за защитена тарифа се характеризира с много силно присъствие (83,4 %) на един конкретен доставчик, който участва активно и на свободния пазар. Според италианските власти потребителите смятат, че разходите за смяна на доставчиците са високи, като не виждат особени ползи от подобна смяна. Този факт, заедно с ниските цени при услугата за защитена тарифа затрудняват новите оператори за привличат достатъчно клиенти в тази подкатегория. Това на практика води до конкурентни предимства за операторите, предлагащи услугата за защитена тарифа, които участват и на свободния пазар, тъй като потребителите, които искат да сменят услугата за защитена тарифа с достъп до свободния пазар и обратно, често го правят, без да сменят доставчика.
(23)
Въз основа обаче на информацията, получена от съответните италиански власти (23), може да се заключи за целите на настоящото решение, че географският пазар за продажба на електроенергия на дребно в Италия не е с национален мащаб, както се смята обикновено и се предполага от заявителя, а е от местен мащаб, като територията му най-често не надхвърля общинско равнище.
(24)
При липсата на информация относно степента на конкуренция за всеки от така определените пазари за доставка на електроенергия на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, и като се имат предвид горепосочените съмнения относно степента на конкуренция, разглеждана на национално равнище, на пазара на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както е обсъдено в съображения 19-22, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия.
(25)
Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(26)
По отношение на производството и продажбата на едро на електроенергия в макрозона Север ситуацията може да бъде обобщена, както следва: общите пазарни дялове на трите най-големи производители са сравнително ниски и същественото количество на внесената електроенергия води до засилване на конкуренцията в тази зона. Както се посочва в съображение 13, функционирането на балансиращия механизъм не представлява препятствие за пряка конкуренция на пазара на производство на електроенергия. Следователно може да се приеме, че всички посочени по-горе фактори са показателни за пряко изложение на конкуренция в макрозона Север.
(27)
Предвид факторите, разгледани в съображения 8-13, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се смятат за изпълнени по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(28)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат договори, предназначени да способстват за производството и доставката на едро на електроенергия в макрозона Север, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в тази географска област.
(29)
По отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, ситуацията в Италия може да бъде обобщена по следния начин: общите пазарни дялове на трите най-големи предприятия за продажба на дребно са ниски, като броят на потребителите, които при възможност сменят доставчиците си, е задоволителен и липсва ценови контрол за електроенергията за крайния потребител. Тези заключения отговарят на становището на съответните италиански власти, според които този пазар е изложен на конкуренция от много години и степента на конкуренция е задоволителна.
(30)
Предвид факторите, разгледани в съображения 15-18, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, трябва да се считат за изпълнени по отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, на територията на Италианската република.
(31)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат поръчки, предназначени да способстват за продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, в Италия, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в рамките на тази географска област.
(32)
С оглед на разгледаните в съображения 19-25 фактори и отчитайки съмненията относно наличието на достатъчно конкуренция на национално равнище по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както и липсата на подробна информация за всеки от важните местни пазари, както са определени от италианските власти, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия. След като статистическите задължения съгласно член 67 ще продължат да са в сила, може да е необходимо да се гарантира, че съответните възлагащи органи вземат подходящи мерки, като разделяне на управлението и/или счетоводството, за да могат да докладват надлежно относно обществените поръчки, проведени с цел възлагане на съответните дейности, които не са получили освобождаване съгласно настоящото решение.
(33)
Припомня се също така, че по отношение на договорите, покриващи няколко дейности, се прилага член 9 от Директива 2004/17/ЕО. При съществуващите обстоятелства това означава, че когато възлагащият орган провежда „смесена“ обществена поръчка - т.е. обществена поръчка, която подпомага извършването както на дейности, освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени - под внимание ще се вземат дейностите, за които договорът е основно предназначен. В случай на такива смесени обществени поръчки, когато целта основно е да се подпомогне доставката на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежата под ниско напрежение, се прилагат разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО. Ако действително е невъзможно да се определи за коя дейност е предназначен основно договорът, поръчката се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3.
(34)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от февруари до май 2010 г. съгласно информацията, предоставена от Италианската република и от CVA, на съобщенията от 2005 г. и 2010 г. и на техническите приложения към тях, на документа на службите на Комисията от 2007 г., на заключителния доклад и на Годишния доклад за AEEG от 2009 г. То може да бъде преразгледано, ако настъпят съществени промени в правната или фактическата ситуация, вследствие на които вече не са в сила условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставката на едро на електроенергия в макрозона Север и доставката на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на поръчки и предназначени да способстват за реализирането на следните услуги:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия в макрозона Север;
б)
продажба на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение на цялата територия на Италианската република.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 14 юли 2010 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 14 juillet 2010
exemptant la production et le commerce en gros d’électricité dans la macrozone nord de l’Italie et la vente au détail d’électricité aux clients finals connectés au réseau à moyenne, haute et très haute tension en Italie de l’application de la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux
[notifiée sous le numéro C(2010) 4740]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2010/403/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (1), et notamment son article 30, paragraphes 5 et 6,
vu la demande adressée par la Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (ci-après «CVA») par courrier électronique daté du 15 février 2010,
après consultation du comité consultatif en matière de marchés publics,
considérant ce qui suit:
I. LES FAITS
(1)
Le 15 février 2010, CVA a transmis à la Commission par courrier électronique une demande en application de l’article 30, paragraphe 5, de la directive 2004/17/CE. La Commission a demandé un complément d’information aux autorités italiennes et à CVA par courriers électroniques le 15 avril 2010. Les autorités italiennes ont envoyé des informations complémentaires par courrier électronique le 10 et le 20 mai 2010; CVA a transmis de telles informations le 7 mai 2010 après prolongation du délai initial.
(2)
La demande soumise par CVA, qui est une entreprise publique au sens de la directive 2004/17/CE, porte sur les activités suivantes, décrites dans ladite demande:
a)
la production et le commerce en gros d’électricité sur l’ensemble du territoire de la République italienne;
b)
sinon, la production et le commerce en gros d’électricité sur le territoire de la zone géographique septentrionale [ci-après la «macrozone nord» (2)]; et
c)
la vente au détail d’électricité aux clients finals sur le marché libre de l’électricité dans l’ensemble du territoire de la République italienne.
II. LE CADRE JURIDIQUE
(3)
L’article 30 de la directive 2004/17/CE prévoit que les marchés destinés à permettre la prestation d’une activité visée par la directive ne sont pas soumis à ladite directive si, dans l’État membre où l’activité est prestée, elle est directement exposée à la concurrence, sur des marchés dont l’accès n’est pas limité. L’exposition directe à la concurrence est évaluée sur la base de critères objectifs, en tenant compte des caractéristiques spécifiques du secteur concerné. L’entrée sur un marché sera considérée comme non limitée si l’État membre a mis en œuvre et appliqué les dispositions pertinentes de la législation communautaire en ouvrant entièrement ou partiellement un secteur donné. La législation en question est citée à l’annexe XI de la directive 2004/17/CE; pour le secteur de l’électricité, il s’agit de la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (3). La directive 96/92/CE a été remplacée par la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (4).
(4)
L’Italie a transposé et appliqué non seulement la directive 96/92/CE, mais aussi la directive 2003/54/CE, optant pour la séparation juridique et fonctionnelle des réseaux de transport et de distribution, sauf pour les plus petites entreprises, qui sont exemptées des exigences de séparation fonctionnelle. Par conséquent, et conformément à l’article 30, paragraphe 3, premier alinéa, il y a lieu de considérer que l’entrée sur le marché n’est pas limitée sur l’ensemble du territoire de la République italienne.
(5)
L’exposition directe à la concurrence doit être évaluée sur la base de différents indicateurs dont aucun n’est déterminant en soi. Eu égard aux marchés concernés par la présente décision, la part de marché des principaux acteurs sur un marché donné constitue un critère à prendre en considération, la concentration sur ces marchés en étant un autre. Compte tenu des caractéristiques des marchés concernés, d’autres critères devraient aussi être pris en considération, tels que le fonctionnement du marché d’équilibrage, la concurrence sur les prix et la proportion de clients qui changent de fournisseur.
(6)
La présente décision est sans préjudice de l’application des règles de concurrence.
III. L’ÉVALUATION
(7)
Sur le fondement de décisions précédentes de la Commission (5), les marchés de produits concernés suivants peuvent être distingués dans le secteur électrique: (i) la production et l’offre de gros; (ii) le transport; (iii) la distribution et (iv) l’offre de détail. En conséquence, la demande de CVA devrait être examinée sous deux angles distincts: la production et l’offre de gros d’une part, et le marché de détail d’autre part.
(8)
Comme cela est mentionné dans le considérant 2 ci-dessus, la demande soumise par CVA concerne la production et le commerce de gros de l’électricité sur l’intégralité du territoire de la République italienne ou, autrement, dans la macrozone nord.
(9)
Selon les informations disponibles (6), et en raison de la congestion sur les liaisons entre différentes zones dans lesquelles les prix sont presque parfaitement corrélés, le territoire national italien devrait être considéré comme étant constitué de quatre marchés régionaux pour ce qui est de la production et de l’offre de gros d’électricité. Il s’agit de la macrozone nord, de la macrozone centre sud (7), de la macrozone Sicile (8) et de la Sardaigne. Les autorités italiennes ont confirmé que la délimitation de la macrozone nord reste valable comme marché pertinent; elles ont ajouté par ailleurs que des modifications étant en cours, la délimitation entre les autres macrozones est peu claire à l’heure actuelle et le restera tant que des investigations plus poussées n’auront pas été entreprises et, partant, qu’une évaluation définitive de l’état de la concurrence sur ces marchés géographiques n’est pas possible pour le moment. Sur la base de ce qui précède, et considérant que les centrales électriques de CVA sont d’ailleurs toutes situées dans la macrozone nord, la présente décision se limitera, aux fins de l’évaluation des conditions énoncées dans l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE, à l’analyse de l’état actuel de la concurrence à l’intérieur du territoire de la macrozone nord eu égard à la production et à l’offre de gros d’électricité. Bien que la macrozone nord forme à elle seule un marché pertinent, elle ne peut être considérée comme complètement isolée des pays voisins et des autres régions.
(10)
Ainsi qu’il résulte d’une pratique constante (9) dans les décisions de la Commission au titre de l’article 30, celle-ci a estimé que, pour la production d’électricité, «la part de marché totale des trois plus gros producteurs […] est un indicateur de l’intensité de la concurrence sur les marchés nationaux». D’après les autorités italiennes, la part des trois plus gros producteurs dans la macrozone nord était de 49,7 % en 2009. Ces niveaux de concentration, si l’on considère la part de marché totale des trois producteurs principaux, sont plus bas que le pourcentage mentionné dans la décision 2008/585/CE pour l’Autriche (52,2 %), et plus bas que le pourcentage visé dans la décision 2008/741/CE dans le cas de la Pologne (58 % de la production brute), et bien inférieurs aux niveaux mentionnés dans les décisions 2006/422/CE et 2007/706/CE pour, respectivement, la Finlande (73,6 %) et la Suède (86,7 %). Il est toutefois fait remarquer que le taux de concentration excède celui dont les décisions 2006/211/CE et 2007/141/CE font état pour le Royaume-Uni, à savoir 39 %. Ce taux est cependant considéré comme suffisamment bas et peut par conséquent être pris comme un indice d’un certain degré d’exposition directe à la concurrence en ce qui concerne la production et l’offre de gros d’électricité dans la macrozone nord.
(11)
L’Italie a en outre importé en 2008 des volumes significatifs d’électricité, supérieurs à 42 997 GWh. L’Italie est importatrice nette d’électricité et l’électricité d’origine extérieure couvre environ 13,43 % de ses besoins totaux (10). Ainsi que les autorités italiennes (11) l’ont confirmé, les importations favorisent la concurrence, en particulier dans la macrozone nord. Si les contraintes techniques de l’interconnexion avec d’autres pays limitent cet effet favorable, on espère une amélioration de la situation grâce à la nouvelle législation en vigueur (12). Les importations d’électricité en provenance de l’étranger exercent, dès lors, une certaine contrainte sur le comportement de tarification des principaux producteurs de la macrozone nord. Ces facteurs sont, dès lors, à considérer comme des indices d’un certain degré d’exposition directe à la concurrence d’autres pays de l’Union européenne en ce qui concerne la production et le commerce de gros d’électricité dans la macrozone nord.
(12)
Dans sa communication du 11 mars 2010 intitulée «Rapport sur l’état d’avancement de la création du marché intérieur du gaz et de l’électricité» de 2010 (13), la Commission a révélé que les trois plus gros producteurs contrôlent toujours plus de 75 % de la capacité de production dans 14 États membres. Elle place cependant le marché italien de l’électricité dans la catégorie des marchés «moyennement concentrés» (14), dans laquelle l’indice Herfindahl-Hirchman (HHI) présente des valeurs inférieures à celles des autres catégories. Étant donné que la pression concurrentielle se fait sentir encore plus fortement dans la macrozone nord que dans les autres zones, le degré de concentration peut être considéré comme un indice de l’exposition directe à la concurrence de la production et du commerce de gros d’électricité dans la macrozone nord.
(13)
Par ailleurs, même s’ils représentent une petite partie de la quantité totale d’électricité produite et/ou consommée dans un État membre, les mécanismes d’équilibrage devraient également être pris en compte comme indicateur supplémentaire. Selon les informations disponibles, le fonctionnement du mécanisme d’équilibrage, et notamment la tarification en fonction des forces du marché et un marché intrajournalier bien développé, est tel qu’il ne constitue pas un obstacle à l’existence d’une exposition directe à la concurrence pour la production d’électricité.
(14)
En ce qui concerne l’offre au détail, on pourrait encore distinguer, à l’intérieur du marché de produits en cause: (A) l’offre au détail aux consommateurs industriels raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension et (B) l’offre de détail aux petits clients industriels, commerciaux et résidentiels raccordés au réseau à basse tension. Ces marchés feront l’objet d’une analyse plus poussée distincte.
(15)
Ainsi que l’ont confirmé les autorités italiennes, le marché de l’offre au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension est national.
(16)
Selon les informations disponibles (15), les parts de marché cumulées des trois plus gros vendeurs au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension représentent 43,89 %, ce qui est suffisamment bas (16) pour que l’on puisse considérer que le marché est directement exposé à la concurrence.
(17)
Compte tenu des caractéristiques du produit concerné (l’électricité) et de la rareté ou de l’indisponibilité de produits ou de services de substitution appropriés, la concurrence tarifaire et la formation des prix revêtent une plus grande importance dans l’évaluation de l’état de la concurrence sur les marchés de l’électricité. Le nombre de clients qui changent de fournisseur peut donc servir d’indicateur de concurrence tarifaire et donc, indirectement, d’«indicateur naturel de l’efficacité de la concurrence. Si ce nombre est faible, c’est qu’il y a probablement un problème de fonctionnement du marché, même s’il ne faut pas négliger les avantages découlant de la possibilité de renégocier avec le fournisseur historique» (17).
(18)
Il ressort des informations disponibles les plus récentes (18) que les taux de changement de fournisseur par point éligible en Italie se sont élevés à 32,50 % en 2008 pour les grands clients industriels et à 32,80 % pour les clients industriels de taille moyenne. S’il est inférieur au taux constaté en Autriche par exemple, où 41,5 % (19) des grands et très grands clients industriels ont changé de fournisseur, il demeure considérable car il représente presque un tiers des clients industriels de grande et de moyenne taille en Italie. Par ailleurs, les prix sur le marché de la vente au détail aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension ne sont pas réglementés. La situation en Italie est dès lors satisfaisante en ce qui concerne les changements de fournisseur et le contrôle des prix pour l’utilisateur final et, partant, doit être considérée comme un indicateur de l’exposition directe à la concurrence.
(19)
La porté géographique du marché pertinent pour l’offre au détail a de tout temps été considérée comme nationale. Dans sa demande, CVA se réfère au marché national comme marché pertinent pour la vente au détail d’électricité.
(20)
En partant du postulat que le marché géographique pertinent est de dimension nationale et sur la base des informations actuellement disponibles (20), on constate que le degré de concentration du marché italien de vente d’électricité au détail est très élevé. Les parts de marché cumulées des trois plus importants vendeurs au détail aux clients raccordés au réseau à basse tension représentent 79,44 %, la plus grosse de ces sociétés détenant à elle seule 71,11 % du marché. Il faut rappeler à cet égard que (21), selon une jurisprudence constante, «des parts de marché extrêmement importantes constituent par elles-mêmes, et sauf circonstances exceptionnelles, la preuve de l’existence d’une position dominante. Tel est le cas d’une part de marché de 50 %».
(21)
En outre, le marché de détail en Italie est divisé en trois sous-segments, dont les deux premiers sont soumis à un contrôle des prix:
a)
un service de protection renforcée des clients résidentiels et des petites entreprises (ayant moins de 50 employés et un chiffre d’affaires de 10 millions d’EUR maximal) raccordés au réseau à basse tension et n’ayant pas signé de contrat pour s’approvisionner sur le marché libre. La société Acquirente Unico SpA (ci-après «l’acheteur unique») est la seule autorisée à exploiter ces services;
b)
un service de sauvegarde («servizio di salvaguardia») pour tous les clients non éligibles à un service de protection renforcée et n’ayant pas signé de contrat pour s’approvisionner sur le marché libre. Ce service est offert par un fournisseur choisi par l’acheteur unique à l’issue d’un appel d’offres; et
c)
un marché libre, qui recouvre le segment restant du marché de détail.
(22)
Aux fins de la présente décision, ces marchés ne devraient cependant pas être considérés comme des marchés pertinents indépendants car les clients peuvent passer d’un sous-segment à un autre et les prix à l’intérieur de chaque segment sont définis par le jeu du marché (22). Quoi qu’il en soit, d’après le rapport de l’AEEG de 2009, le marché dit «captif», qui recouvre le «service de protection renforcée» et le «service de sauvegarde», représente environ 36 % de l’ensemble du marché de détail. Qui plus est, d’après ce même rapport, le service de protection renforcée se caractérise par une présence très forte (84,3 %) d’un fournisseur déterminé, qui est également actif sur le marché libre. Selon les autorités italiennes, les clients estiment que les changements de fournisseurs ont un coût élevé et présentent par contre peu d’avantages. Ceci, conjugué à un niveau de prix bas dans le cadre du service de protection renforcée, fait qu’il est très difficile, pour les nouveaux venus sur le marché, de se constituer une clientèle suffisante à l’intérieur de ce sous-segment. Il en résulte essentiellement un avantage concurrentiel pour les opérateurs actifs sur le sous-segment du service de protection renforcée qui sont présents également sur le marché libre, étant donné que les clients qui désirent passer d’un service de protection renforcée au marché libre ou l’inverse réalisent souvent ce transfert sans changer de fournisseur.
(23)
Cependant, sur le fondement des informations transmises par les autorités italiennes compétentes (23), on peut conclure, aux fins de la présente décision, que le marché géographique de la vente au détail d’électricité en Italie n’est pas de dimension nationale, contrairement à l’image qu’il a traditionnellement et au postulat posé par le demandeur, mais de dimension locale, avec un territoire se limitant bien souvent à celui d’une municipalité.
(24)
En l’absence d’informations relatives au degré de concurrence sur chacun des marchés ainsi définis comme locaux pour la vente au détail d’électricité aux utilisateurs finals raccordés au réseau à basse tension et considérant les doutes exprimés plus haut concernant le degré de concurrence sur le marché de la vente au détail aux clients raccordés au réseau à basse tension, considéré généralement comme national (voir les considérants 19 à 22), il n’est pas possible de conclure que les conditions pour l’octroi d’une exemption en vertu de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE à la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau italien à basse tension sont réunies.
(25)
Par conséquent, la directive 2004/17/CE reste applicable lorsque des entités adjudicatrices attribuent des marchés destinés à assurer la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à basse tension en Italie et lorsqu’elles organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité en Italie.
IV. CONCLUSIONS
(26)
La situation de la production et du commerce de gros d’électricité dans la macrozone nord peut se résumer comme suit: les parts de marché cumulées des trois plus grands producteurs sont modérément faibles et les importations, de par leur volume important, stimulent la concurrence dans cette zone. Comme il est précisé au considérant 13, le fonctionnement du mécanisme d’équilibrage ne constitue pas un obstacle à l’exposition directe à la concurrence du marché de la production d’électricité. En conséquence, on peut estimer que l’ensemble des facteurs susmentionnés constitue un indice d’une exposition directe à la concurrence dans la macrozone nord.
(27)
Au vu des facteurs examinés dans les considérants 8 à 13, la condition d’exposition directe à la concurrence énoncée à l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE doit être considérée comme satisfaite en ce qui concerne la production et la vente en gros d’électricité dans la macrozone nord.
(28)
En outre, la condition de l’accès sans restriction au marché étant réputée satisfaite, la directive 2004/17/CE ne doit pas s’appliquer lorsque des pouvoirs adjudicateurs attribuent des marchés destinés à permettre la production et l’offre de gros d’électricité dans la macrozone nord, ni lorsqu’ils organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité dans cette zone géographique.
(29)
Ainsi, la situation de la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau italien à moyenne, haute et très haute tension peut être résumée comme suit: les parts de marché cumulées des trois plus grandes sociétés de vente au détail est faible, le taux de changement de fournisseurs par point de retrait est satisfaisant et il n’y a pas de contrôle des prix appliqués à l’utilisateur final. Ces conclusions sont également conformes à l’avis des autorités italiennes compétentes, selon lesquelles ce marché est ouvert à la concurrence depuis plusieurs années et le degré de concurrence ainsi créée est satisfaisant.
(30)
Au vu des facteurs examinés dans les considérants 15 à 18, la condition d’exposition directe à la concurrence énoncée à l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE doit être considérée comme respectée en ce qui concerne la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension sur l’ensemble du territoire de la République italienne.
(31)
En outre, la condition de l’accès sans restriction au marché étant réputée satisfaite, la directive 2004/17/CE ne doit pas s’appliquer lorsque des pouvoirs adjudicateurs attribuent des marchés destinés à permettre la fourniture au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension en Italie, ni lorsqu’ils organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité dans cette zone géographique.
(32)
Compte tenu des facteurs examinés dans les considérants 19 à 25 et des doutes concernant l’existence d’un degré de concurrence acceptable au niveau national sur le marché de la vente au détail aux clients finals raccordés au réseau à basse tension et en raison, également, de l’absence d’informations précises pour chacun des marchés locaux pertinents, selon la définition donnée par les autorités italiennes, il n’est pas possible de conclure que les conditions pour accorder une dérogation au titre de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE pour la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau italien à basse tension sont réunies. Par conséquent, la directive 2004/17/CE reste applicable lorsque des entités adjudicatrices attribuent des marchés destinés à la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à basse tension en Italie et lorsqu’elles organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité en Italie. Puisque les obligations statistiques prévues par l’article 67 continueront de s’appliquer, il pourrait être nécessaire de s’assurer que les entités adjudicatrices concernées prennent les mesures qui s’imposent, notamment la séparation administrative et/ou comptable, de façon à consigner correctement les informations sur la passation de marchés pour la poursuite des activités pertinentes qui n’ont pas été exemptées en vertu de la présente décision.
(33)
Il convient en outre de rappeler que des marchés couvrant différentes activités doivent être gérés conformément à l’article 9 de la directive 2004/17/CE. Dans le présent contexte, cela signifie que lorsqu’une entité adjudicatrice se consacre à un marché «mixte», c’est-à-dire un marché servant à soutenir à la fois des activités exemptées de l’application de la directive 2004/17/CE et des activités non exemptées, l’attention doit être accordée aux activités auxquelles il est principalement destiné. Dans le cas d’un marché «mixte» destiné principalement à soutenir la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à basse tension, les dispositions de la directive 2004/17/CE s’appliquent. S’il est objectivement impossible de déterminer à quelle activité le marché est principalement destiné, le marché est attribué conformément aux règles énoncées à l’article 9, paragraphes 2 et 3.
(34)
La présente décision est fondée sur la situation juridique et factuelle de février à mai 2010, telle qu’elle résulte des informations transmises par la République italienne et le CVA, des communications de 2005 et de 2010 et de leurs annexes techniques, du document des services de la Commission de 2007, ainsi que du rapport final et du rapport de l’AEEG de 2009. Elle pourra être révisée si, par suite de changements significatifs dans la situation juridique ou dans les faits, les conditions d’applicabilité de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE pour la vente en gros d’électricité dans la macrozone nord et la vente au détail aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension ne sont plus remplies,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La directive 2004/17/CE ne s’applique pas aux marchés attribués par des entités adjudicatrices dans le but d’assurer la prestation des services suivants:
a)
la production et vente en gros d’électricité dans la macrozone nord;
b)
la vente au détail d’électricité aux clients finals raccordés au réseau à moyenne, haute et très haute tension sur l’ensemble du territoire de la République italienne.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 14 juillet 2010.