РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно държавна помощ C 27/09 (ex N 34/B/09) Бюджетна субсидия за France Télévisionѕ, която Френската република възнамерява да приведе в действие в полза на France Télévisions
(нотифицирано под номер C(2010) 4918)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 януари 2009 г. Френската република уведоми Комисията за намерението си да предостави бюджетна субсидия в размер на 450 млн. евро, вече включена в Закона за финансите, на France Télévisions за 2009 година. На 13 март 2009 г. Комисията поиска от нея допълнителна информация, която Френската република предостави на 25 май 2009 г. В това писмо Френската република разшири предмета на уведомлението, като изложи своето намерение да въведе постоянен многогодишен механизъм за публично финансиране на France Télévisions, част от който ще представлява годишна субсидия.
(2)
С писмо от 1 септември 2009 г. Комисията счете, че от една страна, бюджетната субсидия, гласувана за 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-долу „ДФЕС“), а от друга страна, уведоми Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС във връзка с новия механизъм за публично финансиране на France Télévisions за следващите години.
(3)
Френската република представи своите мнения на 7 октомври 2009 г.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно помощта.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от заинтересованите страни. Тя ги препрати на Френската република, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 15 януари 2010 г.
(6)
На 23 април, 19 май и 22 юни 2010 г. Френската република предостави на Комисията разяснения или допълнителна информация.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕХАНИЗМА ЗА ФИНАНСИРАНЕ
(7)
Механизмът за многогодишно финансиране, предмет на настоящото решение, е част от финансирането на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, което Комисията разгледа в решенията си от 10 декември 2003 г. (3), 20 април 2005 г. (4), 16 юли 2008 г. (5) и 1 септември 2009 г. (6) Този механизъм обаче представлява различна мярка от тези, които са били предмет на решенията от 2003, 2005 и 2008 г. По-специално бюджетните субсидии, описани по-подробно по-долу, ще представляват по-голямата част от държавните средства, отпуснати на France Télévisions, като таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, която е била предмет на решението на Комисията от 20 април 2005 г. и която, като съществуваща помощ, не е изменена от новите разпоредби. Тези два вида държавни средства ще имат за цел да покрият разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалени с оставащите нетни търговски приходи.
II.1. Главни правни основания
(8)
Основните разпоредби за новия механизъм за публично финансиране се съдържат в Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за аудио-визуалната комуникация и за новата обществена услуга на телевизията. Помощта, за която е постъпило уведомление, е част от предвидена от закона по-обширна реформа на структурите и мисиите от общ икономически интерес на общественото аудио-визуално разпространение. Законът изменя законовите разпоредби, които уреждат мисиите за обществена услуга на France Télévisions, и по-специално Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Тези мисии са допълнително уточнени в спецификациите и в договора за целите и средствата на France Télévisions, които са одобрени с нормативни разпоредби, приети за прилагането на закона за свободата на съобщенията. Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. съдържа и финансови разпоредби, от една страна, за изменение на данъчния кодекс, а от друга страна, за установяване на принципа за бюджетната субсидия, включена в закон за финансите за France Télévisions.
II.2. Дейностите и финансирането на получателя: France Télévisions
(9)
France Télévisions е акционерно дружество, учредено съгласно член 44-I от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Този закон във вида, в който е изменен, установява единствено предприятие, France Télévisions, в което участват по-рано отделните юридически лица за различни канали. Предприятието подлежи на икономически и финансов контрол, упражняван от френската държава. Дружественият му капитал е разделен на поименни акции, които могат бъдат притежавани само от държавата. Членове на управителния съвет са председателят, четиринадесет членове с петгодишен мандат, а именно двама депутати, назначавани от комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси, петима представители на държавата, пет лица, назначавани от Върховния съвет по аудио-визуалните въпроси, и двама представители на персонала.
(10)
France Télévisions е първата френска аудио-визуална група. В нея са наети около 11 000 души и тя включва каналите France 2, France 3, France 4, France 5 и France Ô, които се излъчват на територията на континентална Франция, както и RFO, дружество, в което влизат обществени радиа и телевизии, които се излъчват в отвъдморските департаменти и територии. Групата включва и рекламен отдел, въпреки че към настоящия момент се обсъжда неговото закриване, както и дружества, които се занимават с дейностите по диверсификация. Някои канали на France Télévisions се излъчват в много държави-членки, по-конкретно в Белгия и Люксембург.
(11)
Оборотът на France Télévisions през 2007 г., последната бюджетна година преди обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е възлизал на 2 927 млн. евро, 64,2 % от които са от приходите от таксата (redevance), 28,1 % от рекламни приходи (реклама и спонсорство) и 7,7 % от други приходи. В периода 2003-2007 г. делът на отделните елементи от оборота продължава да бъде относително постоянен, като приходите от реклама и спонсорство варират между 30 и 28 %. Цялата група е постигала леко положителни нетни резултати всяка година от периода 2003-2007 г., като общият им размер за целия период възлиза на 99 млн. евро.
(12)
Тази тенденция се е обърнала след обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение през януари 2008 г., което е довело по-специално до загубата в бъдеще на приходите от реклама. През бюджетната 2008 година групата France Télévisions регистрира дефицит, с отрицателни нетни резултати в размер на [50-100] (7) млн. евро (от които [50-100] млн. евро в областта на обществената услуга), в резултат именно на сериозния спад на приходите от реклама, който извънредното вливане на 150 млн. евро капитал, одобрено от Комисията в решението ѝ от 16 юли 2008 г., не е успяло да компенсира напълно. За 2009 г., след като влиза в сила реформата на общественото аудио-визуално разпространение, чрез окончателно изплатената бюджетна субсидия от 415 млн. евро, одобрена от Комисията в решението ѝ от 1 септември 2009 г., намалените приходи от реклама са почти компенсирани и групата France Télévisions е регистрирала нетен резултат с малък излишък ([10-20] млн. евро). Все пак в областта на обществената услуга е продължило регистрирането на малък дефицит от около [0-5] млн. евро, тъй като положителният резултат се е дължал на търговските дружества на групата.
(13)
Дейностите и управлението на France Télévisions през последните години, 2004-2008 г., и позицията на предприятието на фона на реформата на общественото аудио-визуално разпространение са описани в сравнително критичен доклад на Сметната палата на Франция „France Télévisions и новата обществена телевизия“. Докладът, на който се позовават някои трети заинтересовани страни в мненията си, е бил приет на разискване и обявен публично на 14 октомври 2009 г., т.е. след решението за откриване на процедурата. В доклада се установява наличието на неизползвани маржове за напредък в управлението и резултатите на France Télévisions към момента и в него се излагат препоръки за бъдещи подобрения в новия контекст на реформата.
II.3. Мисиите за обществена услуга на France Télévisions
II.3.1. Определение на мисиите за обществена услуга в закона
(14)
Член 43-11 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. излага мисията за обществена услуга на France Télévisions, като определя, че обществените канали „в името на общия интерес имат мисии за обществена услуга. Те предлагат на обществеността, във всички нейни измерения, разнообразни и плуралистични програми и услуги, с изисквания за качество и новаторство, при зачитането на правата на личността и конституционно определените демократични принципи. Те представят диверсифицирано предлагане на аналогови и цифрови програми в областта на информацията, културата, знанията, забавленията и спорта. Те имат положителен ефект върху демократичния дебат, върху обмена между отделните части от населението, както и върху социалното включване и гражданствеността. Те изпълняват дейности в полза на социалното сближаване, културното разнообразие и борбата с дискриминацията и предлагат програми, които отразяват разнообразието на френското общество. Те гарантират насърчаването на френския език и съответно на регионалните езици и подчертават разнообразието на културното и езиковото наследство на Франция. Те допринасят за развитието и разпространението на интелектуалното и артистичното творчество и гражданските, икономическите, социалните, научните и техническите познания, както и за аудио-визуалната и медийната грамотност. Те улесняват обучението по чужди езици. Те участват в обучението в областта на околната среда и устойчивото развитие. Чрез подходящи механизми те улесняват достъпа на глухи лица и лица с увреден слух до излъчваните програми. Те гарантират честност, независимост и плурализъм на информацията, както и на плуралистичното изразяване на мисловните течения и на мнението при зачитане на принципа на равно третиране и на препоръките на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Организациите от публичния сектор на аудио-визуалните комуникации, с цел изпълнението на мисиите им, допринасят за външните аудио-визуални дейности, разпространението на франкофонията и разпространението на френската култура и език по света. Последните имат за цел да разработят нови услуги, които да обогатят или допълнят предлагането на програми, както и новите техники за създаване и разпространение на аудио-визуалните програми и услуги. Всяка година в парламента се внася доклад, за да се извърши преглед на прилагането на разпоредбите на настоящия член.“
II.3.2. Тълкуване на задълженията за обществена услуга в дейностите на France Télévisions
(15)
По отношение на конкретното тълкуване на мисиите в раздел I от член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че на France Télévisions е възложено да разработи и планира телевизионни емисии и аудио-визуални услуги, които отговарят на мисиите за обществена услуга, посочени в член 43-11 и в спецификациите, предвидени в член 48 от същия закон.
(16)
Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г. определя спецификациите от този момент нататък само за France Télévisions. Спецификациите очертават дейността на каналите на France Télévisions заедно със задължителните програмни ангажименти за излъчване, често в „най-гледаното време“, ежедневни културни емисии, музикални емисии, по-специално за класическа музика, с представяне на европейски и регионални оркестри, театрални спектакли или спектакли за популяризиране на научни знания (членове 4-7 от спецификациите). France Télévisions също така е длъжно да включва европейското измерение във всички свои програми, а именно като излъчва репортажи за начина на живот или културни практики на други държави-членки и като излъчва емисии с религиозен характер, посветени на основните вероизповедания във Франция (членове 14 и 15 от спецификациите). Задължението за привличане на широка и балансирана публика от цялата общественост също е посочено (член 18).
(17)
От друга страна, съгласно член 53 от Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, държавата и France Télévisions са сключили многогодишни договори за целите и средствата за срок между три и пет години. Договорите за целите и средствата, при зачитане на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, определят по-специално:
-
приоритетните оси на развитието му,
-
поетите ангажименти по отношение на разнообразието и иновацията в творчеството,
-
минималните суми за инвестиции на France Télévisions в европейски кинематографични и аудио-визуални продукции, както и във френски такива, в процент от приходите му и в абсолютна стойност,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява участие и гражданственост на лицата с увреждания, адаптиране на всички телевизионни програми за глухи лица или лица с увреден слух,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява излъчване на телевизионни програми, до които посредством адаптирани средства достъп имат слепи лица и лица с нарушено зрение,
-
очакваните разходи за дейностите му за всяка от въпросните години, както и количествените и качествените показатели за изпълнение и резултати, които са приети,
-
размера на държавните средства, които трябва да му бъдат отпуснати, като се посочват приоритетните за развитието на бюджета на програмите,
-
размера на очаквания доход от собствените приходи, като се разграничават приходите от реклама и приходите от спонсорство,
-
икономическите перспективи за услугите, които водят до плащане на цена,
-
при необходимост, перспективите по отношение на възстановяването на финансовия баланс.
(18)
Понастоящем задълженията за обществена услуга на France Télévisions са предмет на договора за целите и средствата за 2007-2010 г. „France Télévisions, първата група от безплатни канали в цифровата ера“ от 24 април 2007 г., подписан от компетентните министри и президента на France Télévisions. В раздела за цел I.2 „Насърчаване на стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга“ договорът поставя цели, насочени към конкретни действия, заедно с количествени и качествени показатели, които да бъдат постигнати в области като:
-
улесняването на достъпа на по-широката публика до културните програми и в контекста на демократизацията на културата, като се излъчва културна програма поне в най-гледаното време,
-
отразяването на плурализма в информацията и гражданския дебат,
-
предлагането на широк набор от спортни дисциплини, като се набляга на най-малко показваните спортове по частните канали,
-
отразяването на разнообразието и подобряването на видимостта на компонентите на френското общество,
-
подпомагане на опазването на френската и европейската културна идентичност, разбирането на функционирането на Съюза и неговия принос, както и на овладяването на чужди езици.
(19)
Договорът предвижда и многогодишен финансов пакет, който включва клауза за корекция, според която, в зависимост от развитието на приходите от реклама, държавата и групата приемат да договорят корекция на необходимостта от държавни средства, тоест излишъците, които не са предоставени за намаляване на необходимостта от държавни средства, ще бъдат приоритетно предназначени за разходите, свързани с аудио-визуалното творчество.
(20)
След реформата действащият договор за целите и средствата беше изменен за периода 2009-2012 г. С изменението, описано по-детайлно по-долу, що се отнася до финансовата му част, се укрепват допълнително стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга, предоставяна от France Télévisions, и се определят нови количествени показатели, които трябва да бъдат постигани на година в някои области, посочени в съображение 18.
II.3.3. Въвеждане на нови новаторски аудио-визуални услуги
(21)
Новите спецификации на France Télévisions предвиждат въвеждането на поредица от новаторски услуги, предназначени да обогатят програмното предлагане, като въвеждане на услуги за комуникация, услуги за аудио-визуални медии по заявка или допълнително съдържание за обогатяване на програмите му. Също така в изменението на договора за целите и средствата се предвижда и въвеждане на новаторски услуги, а именно безплатни или платени видеоматериали по заявка, персонална мобилна телевизия, излъчване по Интернет, мобилни приложения, регионални или тематични WebTV.
II.3.4. Външен контрол върху задълженията за обществена услуга, включително въвеждането на нови услуги
(22)
В съответствие с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. управителният съвет на France Télévisions одобрява проекта на договора за целите и средствата на това дружество и провежда разискване по годишното му изпълнение, като резултатът от разискването се обявява публично. Преди подписването им договорите за целите и средствата, както и евентуалните изменения към тези договори, се предават на комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси, както и на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Комисиите могат да изпратят становище в срок от шест седмици.
(23)
От друга страна, президентът на France Télévisions представя годишен доклад за изпълнението на договора за целите и средствата пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси. При представянето на доклада за изпълнението на договора за целите и средствата пред компетентните комисии на Националното събрание и на Сената президентът на France Télévisions представя отчет за дейността и работата на консултативния съвет за програмите, създавани в телевизията, съставен от зрители, който трябва да издава становища и препоръки по отношение на програмите.
(24)
Също така предварителният проект на спецификациите на France Télévisions, определен с декрет, е бил предмет на обществено допитване от 10 до 24 ноември 2008 г., в което около петнадесет организации са дали своя принос, което е довело до изменения на първоначалния текст, като накрая е поискано становището на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. По отношение на външния контрол върху изпълнението му член 48 от закона от 30 септември 1986 г. предвижда внасянето на годишен доклад от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси. Докладът също така се предава и на Министерството на културата и комуникациите.
(25)
Тези парламентарни комисии, както и Върховният съвет по аудио-визуални въпроси могат да изслушват трети страни. На практика заинтересованите страни редовно се изслушват от тези инстанции, пред които те представят становищата си по въпроси, които са от интерес за общественото аудио-визуално разпространение.
II.4. Финансова компенсация за постепенно намаляване, последвано от премахване на рекламите
(26)
За да станат обществените телевизионни програми по-свободни и по-малко зависими от търговските трудности, член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията предвижда намаляването, последвано от премахване на рекламите: „Програмите, излъчвани между двадесет часа и шест часа от националните телевизионни служби, посочени в раздел I от член 44, с изключение на техните регионални или местни програми, не съдържат реклами, освен такива за стоки или услуги, представени под общото им наименование. Тази разпоредба се прилага също и към програмите, излъчвани чрез тези служби между шест часа и двадесет часа, считано от спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги, посочени в същия раздел I, на цялата територия на континентална Франция. Тя не се прилага към кампании от общ интерес.“
(27)
Спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги е предвидено най-късно за 30 ноември 2011 г. Освен изключението за рекламата на стоки или услуги без търговска марка са предвидени изключения за излъчването на реклами за отвъдморските департаменти и общности или за Нова Каледония, ако няма частна телевизия, излъчвана в некодиран вид чрез наземно радиоразпръскване.
(28)
Както е предвидено в член 53 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, след намаляването, последвано от премахването на рекламите, за да бъде изпълнен законът, държавата предоставя финансова компенсация на France Télévisions при определяни във всеки закон за финансите условия. За тази цел Франция е създала нова програма, озаглавена „Принос към финансирането на общественото аудио-визуално разпространение“ като част от мисията „Медии“ от общия бюджет на държавата. Само ориентировъчно, френските органи считат, че делът на държавната субсидия, която допълва постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), би възлизал на около 460 млн. евро през 2010 г., 500 млн. евро през 2011 г. и 650 млн. евро през 2012 г.
(29)
Френската република заявява, че за всяка година публичното финансиране, част от бюджетната субсидия, ще бъде определяно в зависимост от разходите за изпълнението на мисията за обществена услуга на France Télévisions и събирано с постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), като се приспаднат оставащите търговски приходи. Във връзка с това френските органи представиха очакваните приходи от и разходи за обществената услуга на France Télévisions, определени въз основа на бизнес плана за 2009-2012 г., и обобщени по-долу:
Таблица 1
Очаквани приходи и разходи за обществената услуга на France Télévisions за 2010-2012 г.
(В млн. евро)
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Бюджет
Очакван бюджет
Очакван бюджет
A.Държавни средства
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
Б.Други приходи (реклама, спонсорство и др.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
В.Брутни разходи за обществената услуга
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
Г.Нетни разходи за обществената услуга (В + Б)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Разлика м/у нетните разходи за общ. услуга - държавните средства (Г + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Източник: Мнение на Франция от 15 януари 2010 г.
(30)
Таблицата по-горе показва очаквания дефицит, който съответства на нетните разходи, които не са покрити от сметките за обществената услуга на France Télévision през 2010 и 2011 г. Този дефицит би трябвало да бъде частично намален през 2012 г., с малък излишък, предвиден в размер на [30-50] млн. евро, или [0-5] % от нетните разходи за обществената услуга. Очакваният излишък за 2012 г., ако се потвърди на практика, което предполага, че приходите и разходите са развиват според очакванията, продължава да бъде по-малък от общо прогнозирания дефицит за 2010 и 2011 г. В съответствие с текущия договора за целите и средствата излишъкът, който не е предназначен за намаляването на необходимостта от държавни средства, следва да бъде приоритетно предоставен за разходите в полза на аудио-визуалното творчество. Тъй като по принцип аудивизуалното творчество е предназначено за изготвянето на програмите, евентуалният излишък не следва да финансира търговски дейности.
(31)
Уместно е да се отбележи, че бизнес планът за 2009-2012 г., включен в глава V от изменението към текущия договор за целите и средствата, замества финансовото перо от договора, сключен през април 2007 г., като взема предвид новата рамка, въведена с реформата, и финансовите последици от нея. Бизнес планът предвижда намаляване на общите брутни разходи за предоставянето на обществената услуга за периода 2010-2012 г., с намаление на оперативните разходи спрямо първоначалния договор, намаляване на разходите за излъчване и оползотворяване на взаимодействията, които произтичат от общото предприятие, като това се случва въпреки въвеждането на нови елементи на разходите, придружаващи реформата.
(32)
По отношение на приходите очакваните държавни средства, макар и да нарастват, не балансират напълно сметките за периода 2010-2012 г. и, както е посочено в таблица 1, продължават да бъдат по-малки от брутните разходи за обществената услуга, тоест финансовият баланс в прогнозите зависи от оставащите всяка година търговски приходи. Също така бизнес планът излага интереса на предприятието и на държавата да постигнат баланс по-бързо от очакваното, както и посочва необходимостта от точен и периодичен мониторинг, като се имат предвид положителните и отрицателните рискове.
II.5. Поставяне на таван за държавните средства
(33)
Член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията постановява също, че „Държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор, като компенсация за възложените задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба е резултат от поетите ангажименти от Френската република за изрично включване в закона на принципа да няма свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга в рамките на процедурата, която е довела до решението на Комисията за съвместимост от 20 април 2005 г. относно използването на средствата от таксата (redevance) (8).
(34)
В съответствие с посочения по-горе ангажимент в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от сектора на обществената телевизия е включен същият текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се вземат предвид „преките и косвените приходи, получени от мисията за обществена услуга“, и се уточнява, че разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга се установяват чрез отделни сметки. В член 3 от декрета се предвижда задължение за France Télévisions и филиалите му да спазват пазарните условия за всички свои дейности, както и изготвянето от външна организация на годишен доклад за изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената.
(35)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета за бюджетните 2007 и 2008 година (докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били одобрени за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и проекта на доклада, предвиден в член 2, за 2009 г.
II.6. Нови такси, предвидени в реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(36)
Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. също така е изменил данъчния кодекс относно въвеждането на нови такси върху рекламата и електронните комуникации.
II.6.1. Такса върху рекламите
(37)
В дял II от част I на книга I от данъчния кодекс вече е включена глава VIIе, която въвежда такса, дължима от всеки установен във Франция оператор на телевизионни услуги. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на плащаните от рекламодателите за излъчването на рекламите им суми на съответните задължени лица или поръчители на рекламите, като се приспадат сумите, изплатени съгласно предвидената в член 302а KC такса от общия данъчен кодекс, които се плащат от операторите и разпространителите на телевизионни услуги, които излъчват аудио-визуални продукции, които могат да получат подкрепа от страна на Националния център по кинематография. Тези суми са предмет на договорено намаление с 4 %. Таксата се изчислява в размер на 3 % от частта от размера на годишните плащания, без данъка върху добавената стойност, свързан с всяка телевизионна услуга, която превишава 11 млн. евро.
(38)
Въпреки това за телевизионните услуги, различни от излъчваните чрез наземно аналогово радиоразпръскване, този процент е 1,5 % през 2009 г., 2 % през 2010 г. и 2,5 % през 2011 г. Временно за всички задължени лица до годината на премахване в континентална Франция на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионни услуги таванът на таксата е определен на 50 % от нарастването на нейната основа, установено за календарната година, за която се дължи таксата, спрямо 2008 г. При всички положения размерът на таксата не може да бъде по-малък от 1,5 % от основата. Независимо от това за операторите на телевизионни услуги, чиито ежедневни зрители извън континентална Франция са над 90 % от общия брой на зрителите им, размерът, който трябва да бъде приет за изчисляването на таксата, се намалява с размера на сумите, плащани за излъчването на реклами, предназначени за европейския или световния пазар, умножено по дела в общия годишен брой от броя на зрителите, които се намират извън континентална Франция.
II.6.2. Такса върху електронните комуникации
(39)
В дял II от част I на книга I от общия данъчен кодекс вече е включена глава VIIж, която въвежда такса, дължима от всеки оператор на електронни комуникации, който предоставя услуга във Франция, и която е предмет на предварително заявяване пред Органа за регулиране на електронните съобщения. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на абонаментите и други плащани от потребителите суми, като възнаграждение за услугите за електронни комуникации, като се приспада размерът на дотациите за осчетоводените амортизации през приключената бюджетна година в рамките на годината, през която таксата е станала изискуема, когато се отнасят до закупени съоръжения и оборудване, считано от влизането в сила на закона, от операторите, за нуждите на инфраструктурата и мрежите за електронни комуникации, установени на националната територия и срокът за амортизация на които е по-малък или равен на десет години. Таксата се изчислява в размер на 0,9 % от частта на основата, която превишава 5 млн. евро.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(40)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е счела, че предвидената компенсация от 2010 г. може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е било уместно да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, съгласно принципите и правилата, приложими към обществената услуга радио- и телевизионно разпространение.
(41)
По отношение на съществуването на дейност по обществена услуга към ясно определените мисии с официален акт, която подлежи на съответните механизми за контрол, без да изразява съмнения, Комисията е заключила, също както в решенията си от декември 2003 г., април 2005 г., юли 2008 г. и септември 2009 г., че мисиите за обществена услуга на France Télévisions са ясно определени в официалните актове, издадени или одобрени от Франция, съгласно правилата, които предвиждат независим контрол на France Télévisions.
(42)
За разлика от това по отношение на разглеждането на пропорционалността на финансовата компенсация, предвидена спрямо нетните разходи за дейността по обществената услуга, като се отчитат също така ефектите от помощта, Комисията е изразила съмнения по два въпроса, а именно:
-
от една страна, рискът от свръхкомпенсация на нетните разходи за обществена услуга за 2012 г. и евентуално за 2010 и 2011 г., тъй като за тези години Комисията не е разполагала с толкова подробна информация като тази, предоставена от френските органи за 2009 г., и
-
от друга страна, по отношение на евентуалното съществуване на връзка между предназначението на приходите от таксите върху рекламата и електронните комуникации и помощта, която ще бъде изплатена на France Télévisions, и доколкото такава връзка е могла да бъде установена, по отношение на отрицателните ефекти от тях и съвместимостта им с договора, а именно в рамките на преглед на конкурентоспособността след реформата на финансирането на France Télévisions, който не е бил извършен.
(43)
От друга страна, Комисията е привлякла вниманието на френските органи към приемането на 2 юли 2009 г. на нейното Съобщение относно прилагането на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение (9) (наричано по-долу „съобщението относно радио- и телевизионното разпространение“), приложимо към помощта, за която е постъпило уведомление, от момента на публикуването му, и е приканила френските органи да вземат предвид преразгледаното съобщение в мнението си.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(44)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Дружеството на авторите и композиторите в областта на драматичното изкуство (SACD) насочи вниманието на Комисията върху значението на задълженията, които има France Télévisions в подкрепата на аудио-визуалното творчество, свързано с наследството. Това значение е щяло да бъде увеличено в края на 2008 г. с междубраншово споразумение, което е щяло да бъде включено в бъдещ договор за целите. Така през 2010 г. France Télévisions ще трябва да отдели за аудио-визуалното творчество, свързано с наследството, 19 % от оборота, включен в основата за 2009 г., като през 2012 г. този размер трябва да достигне 20 %, или 420 млн. евро. В замяна на това еквивалентният дял на TF1 е определен максимално на 12,5 %, а този за M6 и DTT каналите съответно няма да превиши 11 %. Задължението в подкрепа на киното също ще се увеличи с 1,2 % над средния годишен процент до 2012 г. Премахването на рекламата ще бъде придружено от нарастване на разходите за програмната схема в областта на собствените, а не чужди произведения, които свидетелстват за ангажимент в полза на новаторска и качествена обществена услуга.
(45)
Френската федерация по телекомуникациите и електронните комуникации (FFTCE) в мнението си от 30 октомври 2009 г., към което се присъединява Iliad, която не е член на FFTCE, счита, че премахването на търговската реклама само по себе си не допринася за мисията за обществена услуга на France Télévisions. Тъй като рекламата не е неразделна част от тази мисия, всяка субсидия, която цели единствено компенсирането на пропуснати ползи, без значение каква е мисията, би била сама по себе си държавна помощ, несъвместима с член 106, параграф 2 и член 107 от ДФЕС. Тази компенсация трябва да покрие самите разходи за обществената услуга, които трябва да бъдат отразени в отделни сметки. Размерът на субсидията е определен за предстоящите години въз основа на очакваната загуба на търговски приходи, което при един влошен пазар сериозно нарушава конкуренцията с частните излъчващи оператори. Тъй като общият рекламен оборот на France Télévisions при един влошен пазар несъмнено не би достигнал 500 млн. евро, френските органи са поели задължението да изплатят 450 млн. евро през 2009 г. само в замяна на премахването на рекламата след 20 часа. В бъдеще приходите от субсидията също биха били много по-големи от рекламните приходи, получени при липсата на реформа.
(46)
По отношение на мисията за общ икономически интерес FFTCE отбелязва, че задълженията на France Télévisions като член на Европейския съюз за радио и телевизия (UER), освен съгласно устава на последния, съществуват от по-рано и биха се приложили без включването им във френския закон. Неясните иначе трудности, които създава законът, не биха били по същество по-различни от произтичащите от устава на UER, който TF1 и Canal + спазват и като членове, така че дадена субсидия за компенсация в рамките на закона трябва да бъде квалифицирана като държавна помощ.
(47)
В крайна сметка FTTCE счита, че новата такса върху оборота на операторите на електронни комуникации, въведена с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е предназначена за финансирането на France Télévisions. Освен декларираното от страна на органите предназначение на новата такса, промените в основата ѝ и ставката ѝ ще променят и размера на субсидията. Въвеждането на такава такса нарушава член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (10), тъй като държавите-членки не могат да постановят спрямо операторите никаква друга такса върху оборота освен предвидените в директивата данъци.
(48)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на частните канали счита, че лошото управление на France Télévisions, за което Сметната палата е привела много примери, влошава инфлационния ефект, установен на пазара за производството на програми и закупуването на права. При липсата на аналитично счетоводство трудният контрол на разходите създава несигурност по отношение на определянето на разходите за мисиите за обществена услуга, които трябва да бъдат финансирани, със сериозен риск от свръхкомпенсация. Тъй като редица белези сочат, че приходите от новата такса за телевизия ще бъдат предоставяни на France Télévisions, включването ѝ в държавния бюджет не би имало друга цел освен да се избегне контролът от страна на Комисията. Тази такса принуждава конкурентите на France Télévisions да финансират помощта, като поражда нарушение, което влошава недостатъчната диференциация между програмите на отделните исторически канали.
(49)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Европейският съюз за радио и телевизия (UER) подчертава неизменно свързания с бъдещето характер на всяка многогодишна прогноза за разходите и приходите от обществен излъчващ оператор, представена от Франция. Тези прогнози трябва да осигурят дългосрочна финансова прозрачност, с която трябва да разполага операторът, за да се осигури непрекъсваемост на услугата при пълна независимост. Последващите механизми са тези, които трябва да осигурят коригирането на евентуални разлики в предвижданията. Решението на Комисията трябва да се отнася до параметрите за предварително изчисление и до тези механизми, без да се ограничава действителната сума за предстоящата компенсация чрез одобрение само на очакваните приходи и разходи, като в противен случай Комисията би определила и контролирала по-скоро годишния размер на режим за помощи, отколкото самия режим. UER изразява и тревогата си, че Комисията се опитва да разбере предвиждания размер на взаимодействията и повишаването на ефективността за бъдещите години, тъй като ефективността, с която се предоставя дадена услуга от общ икономически интерес, не подлежи на контрола на Комисията в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(50)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на европейските търговски телевизии (ACT) заявява, че одобрява решението на Френската република да намали значително търговската реклама на своя обществен излъчващ оператор. ACT отбелязва, че две условия, установени от съдебната практика по делото Altmark (11), не са изпълнени в конкретния случай, така че предвиденият бюджетен принос представлява помощ. Все пак ACT счита, че ако за системата за финансиране на помощта с такса, удържана върху приходите от реклама на конкурентите, се приема, че е в съответствие с правото на Съюза, ползите от оттеглянето от пазара биха били значително намалени, тъй като една такава система в някои отношения би могла да доведе до повече нарушения от традиционните двойни системи за обществено и търговско финансиране.
(51)
ACT счита, че задълженията за обществена услуга на France Télévisions не трябва да се променят значително в сравнение с тези от 1994 г. и да останат подобни на задълженията на други частни оператори. Също така прогнозите за компенсация на загубата на рекламни приходи до 2012 г. са неясни и не отчитат нито намаляването на свързаните с тях разходи за инвестиция, нито възможното намаление на разходите при изготвяне на програмите, които зависят в по-малка степен от затрудненията на рекламодателите, нито очакваното увеличаване на взаимодействията. Механизмът за коригиране на обществените и търговските приходи спрямо разходите, предвиден в договора за целите и средствата, би трябвало да бъде проверен, като се има предвид именно променливостта на търговските приходи, без което Комисията не би разполагала с надеждна информация, за да определи реалните разходи за предоставената услуга и съществуването на евентуална свръхкомпенсация. Тази проверка следва да се извърши, без предприятието да разполага с аналитично счетоводство, както посочва Сметната палата.
(52)
Накрая, ACT счита, че помощта на практика се финансира от новите такси, въведени с реформата, и че що се отнася до таксата върху аудио-визуалната реклама, последната въвежда във Франция модел за финансиране на обществената услуга чрез конкурентите, който на други места е премахнат. Механизмът за помощ запазва ресурсите на France Télévisions, тъй като става все по-очевидно, че рекламодателите не дават пълна информация за търсенето си на конкурентни канали. От друга страна, подобен механизъм ще увеличи препятствията пред навлизането на френския пазар.
(53)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. France Télévisions счита, че механизмът, за който е постъпило уведомление, не му предоставя никакво икономическо предимство спрямо конкурентите му, тъй като, макар и да бъде защитено от загубата на търговските приходи, то това ще е в замяна на наложена от държавата трудност, която нито един частен оператор на пазара няма да претърпи: спирането на рекламата. Когато спирането на рекламите влезе в сила, всяко нарушение на конкуренцията на този пазар ще изчезне, тъй като натискът му върху конкурентите по отношение на спонсорите, като се има предвид ограниченото му присъствие, също ще бъде нулево. По отношение на закупуването на т.нар. аудио-визуални права „premiums“, тъй като TF1 е гледана от 96 от 100 най-добри зрители и от 18 от 20 най-добри зрители през 2008 г., France Télévisions не би сключила договор за изключителни права с големите американски предприятия в областта. То обаче трябва да инвестира в аудивизуалното творчество при изисквания за качество, несъвместими с целевите зрители на търговските канали. По отношение на продажбата на програми France Télévisions счита, че има само маргинално присъствие.
(54)
France Télévisions счита освен това, че тъй като сумата, която ще му бъде отпусната, зависи предварително, точно и обективно всяка година от разходите за неговите мисии, с последваща корекция в случай на разлика с действителните разходи, механизмът, за който е постъпило уведомление, отговаря на второто условие, поставено от съдебната практика по делото Altmark. Четвъртото условие, което се изисква от тази съдебна практика, също би било изпълнено, тъй като взаимодействията, които не са могли да бъдат използвани в миналото, ще бъдат използвани с преработването на правната организация и на устава, като четвъртото условие изисква само услугата да бъде предоставена при най-ниски възможни разходи, а разходите да съответстват на разходите на добре управлявано средно предприятие.
(55)
Според France Télévisions, по отношение на условията за съвместимост с вътрешния пазар на механизма, за който е постъпило уведомление, тъй като последният се предполага, че ще продължи да се прилага много години, нетните разходи за обществената услуга няма да могат да бъдат известни с абсолютна сигурност, така че Комисията да може да упражнява предварителен контрол относно липсата на свръхкомпенсация. Тъй като ориентировъчните прогнози за 2010-2012 г. не са несъвместими с евентуална разумна печалба или образуването на ограничен резерв от 10 % от годишните разходи за обществена услуга, законовите и подзаконовите актове, които установяват последващ контрол, ще дадат възможност при всички положения да се осигури пропорционалността на финансирането. В замяна на това, тъй като промените в разходите за програмната схема зависят от избора на редакторите му, France Télévisions счита, че е длъжно да спазва само задълженията за обществена услуга съгласно закона, като съдържанието може да бъде свободно определяно от Френската република. От друга страна, тези задължения са отразени и чрез изискване за зрители, върху което спирането на рекламите не оказва влияние. В противовес на това трябва да бъде закупен по-голям брой програми.
(56)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Métropole Télévisions (M6) счита, че предвиденият инструмент за финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, именно защото второто и четвъртото условие, установени от съдебната практика по делото Altmark, не са изпълнени: компенсация, основана на очаквана загуба на търговски приходи по естествен начин - и на практика - изменящи се, не следва да се счита като основана на обективни и прозрачни параметри за изчисление на разходите за обществена услуга. От друга страна, основата за изчисление не са разходите на добре управлявано средно предприятие от сектора, а разходите на France Télévisions, за което голям брой показатели сочат, че е управлявано по неефективен начин, което би утежнило разходите за обществената услуга за сметка на данъкоплатците.
(57)
Що се отнася до съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, M6 счита, че предвиденият инструмент за финансиране е незаконен, тъй като структурно поражда свръхкомпенсация на разходите за обществена услуга. Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (12) изисква от Франция да прехвърли приходите и разходите от услугата от общ интерес въз основа на последователно прилаганите принципи за аналитично счетоводство. Както беше подчертала Сметната палата, France Télévisions не разполага с такива счетоводни инструменти. Следователно няма обективен елемент, който да послужи за изчисляването на размера на компенсацията. Свръхкомпенсацията би била неизбежна, тъй като субсидията се изчислява въз основа на търговските приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, нито трябва да бъдат взети предвид в нейните разходи. Случайният характер на прогнозите за загубени приходи и липсата на анализ на разходите неизбежно биха довели до свръхкомпенсация.
(58)
Включването в механизма за финансиране на новите такси утежнява отрицателните последици от помощите върху пазарите за закупуване на аудио-визуални права - където лошото управление на France Télévisions, защитено посредством държавните помощи, увеличава разходите на конкурентите - и върху рекламната дейност, която France Télévisions ще пренесе към спонсорството, без M6, като се има предвид различният му профил на зрители, да заеме пространството, освободено от France Télévisions. При тези условия оправдано може да бъде само последващо финансиране. Следователно от структурна гледна точка механизмът е незаконен, ако не бъдат въведени механизми за независим последващ контрол, който реално да гарантира, че няма да е налице свръхкомпенсация, въз основа на реални данни, въвеждането на който би било неефективно във Франция според M6.
(59)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Télévision Française 1 (TF 1) отново поставя реформата на финансирането на France Télévisions в контекста на структурни промени, които засягат рекламния пазар, където значението на интернет значително нараства. Телевизията получава едва около 11 % от 33 млрд. евро от разходите за комуникация на рекламодателите през 2008 г. Между януари и септември 2009 г. оборотът от реклами на наземните цифрови телевизионни канали се е увеличил с 60 % спрямо намалението от 8 % за трите исторически наземни канала. За 2008 г. платените от TF1 данъци и такси са 60 % от печалбата му. Многогодишните договори за закупуване на права, инфлацията на цените и непроменливостта на разходите, сред които са и разходите за програмната схема, компенсирани чрез подзаконови задължения за производство и разпространение на френски и европейски произведения, представляват 30 % от общите разходи и според TF1 намаляват полето му на действие. Паралелно с това фактът, че подлежи на нова аудио-визуална такса, би засилил нарушенията на конкуренцията на пазара.
(60)
Евентуалното прехвърляне към TF1 на търсенето от страна на рекламодателите е обявената цел на таксата върху аудио-визуалната реклама. Не само че очакваното прехвърляне на 350 млн. евро от оборота към трите наземни канала не е станало факт през 2009 г., а те отбелязват и намаление от 450 млн. евро спрямо прогнозите. От друга страна, обхватът на това прехвърляне във всеки случай би бил ограничен от законовите и подзаконовите актове, които при транспонирането на правото на Съюза ограничават времето, предназначено за реклама, най-много до дванадесет минути на час предаване, при условие че не се превишат средно шест минути на час за ден.
(61)
TF1 счита, че таксата представлява държавна помощ по две причини: по отношение на това, че на практика France Télévisions вече няма да трябва да плаща след 30 ноември 2011 г. (датата, на която ще трябва да спре рекламите, платените суми за които представляват основата) и, второ, по отношение на това, че France Télévisions ще бъде бенефициер на събраните в тази рамка ресурси, тъй като от големия брой правителствени и парламентарни декларации по време на разискванията по проектозакона се вижда, че то е бенефициер на помощта. Независимо от това, че е законен, режимът за облагане, който я финансира, следва да бъде взет предвид, за да може помощта да бъде оценена.
(62)
TF1 счита, че подлежи на задължения, сравними с тези на France Télévisions, чиито програми се различават несъществено от неговите. Дори и TF1 да приеме одобрително преработването на договора за целите и средствата и на спецификациите след реформата на общественото аудио-визуално разпространение, като се позовава на становището на Сметната палата, то счита, че предлагането на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение не е достатъчно индивидуализирано. Също така се подчертава, че в предишната спецификация количествените задължения за излъчване са съставлявали 10 % от програмните схеми.
(63)
Освен това не са достатъчни контролът на разходите и качеството на управлението на France Télévisions, които водят до това обществената услуга да не се предоставя на най-ниска цена за общността и пораждат риск от свръхкомпенсация. Ето защо в този смисъл Комисията следва да провери нарастването на печалбата от търговските дейности, взаимодействията, които би трябвало да последват след 2009 г. в резултат на създаването на единствено предприятие France Télévisions, и незначителния натиск върху разходите за програмната схема вследствие на по-слабата зависимост от рекламодателите.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(64)
В мнението си, представено на 7 октомври 2009 г. и уточнено по-късно, по отношение на прилагането на член 106, параграф 2 от ДФЕС Френската република се позовава по-специално, от една страна, на изразените от Комисията съмнения относно пропорционалността на публичното финансиране и риска от свръхкомпенсация и, от друга страна - относно вземането предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, за да се оцени съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е постъпило уведомление.
V.1. Пропорционалност на финансирането и последващ контрол на риска от свръхкомпенсация
(65)
Френската република посочва, че мярката, за която е постъпило уведомление, не е компенсация на пропуснати рекламни приходи на групата France Télévisions, макар че с информативна цел е отразена в предоставените прогнозни суми, а финансиране, предназначено да покрива разходите за изпълнение на мисията за обществена услуга. Нуждите от финансиране на практика ще се променят в зависимост от промените в разходите за програмната схема, колебанията на търговските приходи или средствата за разпространение.
(66)
Френската република подчертава, че предварителното утвърждаване на липсата на риск от свръхкомпенсация трябва да бъде направено чрез проверка на съществуването на законови и подзаконови механизми за контрол, в съответствие със съдебната практика и практиката за прилагане от Комисията, а не спрямо примерните прогнозни суми за субсидия и посочените разходи за в бъдеще. Примерните суми са предоставени за илюстрация, като се има предвид планираният оборот, одобрен от надзорните органи на France Télévisions. Методът за изчисление на субсидията не се опира на прогнозата за намаляване на рекламните приходи на France Télévisions. Изчисляването се основава на обща формула, така че за всяка година комбинираната сума от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public) и бюджетната субсидия, при зачитане на ангажиментите на Френската република и на механизмите за последващ контрол, да бъде установена чрез законови и подзаконови разпоредби, пропорционално на разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалена с търговските му приходи.
(67)
Освен това по отношение на новите новаторски аудио-визуални услуги, посочени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република подчертава, че известен брой е вече предвиден в новите спецификации за France Télévisions и изменения договор за целите и средствата, които са били и ще подлежат на предварителен и периодичен контрол и консултации, описани по-горе. За в бъдеще Франция счита, че въвеждането на всяка една нова важна услуга трябва да бъде отразено в договора за целите и средствата, към който ще се прилагат същите видове контрол.
(68)
От друга страна, като се има предвид влизането в сила на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение след откриването на настоящата процедура, Френската република се задължава да усъвършенства инструмента си за последващ финансов контрол, за да изпълни новоприетите правила в това съобщение в областта на механизмите за финансов контрол. Следователно се предвижда изменение на член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. Това изменение цели:
-
да гарантира, че докладът за отделните сметки - изискване, което дава възможност да се гарантира, че няма свръхкомпенсация - ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(69)
Също така, за да се допълни информация на Комисията през първите години от реформата, започната със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., френските органи са поели задължението да предоставят на Комисията за периода 2010-2013 г.:
-
изготвените доклади в съответствие с членове 2 и 3 от горепосочения декрет, след изменението му, в срок от шест месеца след общите събрания за одобрение на сметките, включително данните относно промените в рекламните пазарни дялове от 2007 г. насам,
-
държавните елементи за мониторинг на изпълнението на мисиите за обществена услуга от France Télévisions, които са балансът на каналите, изготвян всяка година от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси (предвиден в член 18 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г.), и отчетът от изслушванията пред парламентарните комисии (комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси и финансите) на президента на France Télévisions по повод годишното изпълнение на договора за целите и средствата (както е предвидено в член 53 от горепосочения закон).
V.2. Вземане предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(70)
Френската република счита, че не е взела предвид новите такси върху рекламата и електронните комуникации в уведомлението си. Макар и въведени със същия законодателен инструмент, който установява реформата, тези такси не попадат в полето на мярката, за която е постъпило уведомление.
(71)
Френската република посочва, че публичните декларации, заедно с гласуването на закона, разгледан в решението за откриване на процедурата, по-късно оспорени от разпоредбите на този закон, не са достатъчни за установяването на задължителна връзка между предназначението на таксите и финансирането на помощта в правото на Съюза. Във френското право тези такси се събират в полза на общия държавен бюджет, допринасят за финансирането на всички публични разходи и отговарят на принципите за универсалност и бюджетно единство, които са част от конституционността на публичните финанси. В съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, за да бъдат цялостно или частично предоставени ресурси, определени в полза на държавата, на юридическо лице, е необходима изрична разпоредба в закона за финансите, която в конкретния случай не съществува.
(72)
Френската република подчертава, от друга страна, че няма проект, който да цели създаването на връзка между предназначението на посочените такси и финансирането на France Télévisions. Тя посочва, че ако трябва да бъде предвидено изменение на структурата на режима, френските органи ще изпратят ново уведомление до Комисията съгласно разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
VI. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VI.1. Наличие на помощта по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(73)
Член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз гласи: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“ Условията за прилагане са разгледани по-долу.
VI.1.1. Държавни средства
(74)
Бюджетните субсидии, предмет на настоящото уведомление, ще бъдат включвани всяка година в Закона за финансите, който установява държавния бюджет на Франция. Следователно става въпрос за мерки, предоставени чрез държавни средства.
VI.1.2. Икономическо предимство с избирателен характер
(75)
Механизмът за бюджетната субсидия с преобладаващи държавни средства, предоставени на France Télévisions, е с избирателен характер, тъй като France Télévisions ще бъде негов единствен получател. Годишната бюджетна субсидия за функциониране, която цели именно да позволи на предприятието да извършва дейностите си, ще бъде компенсация за пропуснатите рекламни търговски приходи, които частично са финансирали разходите и инвестициите му до този момент. По този начин France Télévisions ще може да постигне дял зрители, непостижим без бюджетната субсидия. Следователно то получава икономическо предимство, което е невъзможно да бъде получено по друг начин, или съответно, ако става въпрос за субсидия - при различни пазарни условия, тоест тези, при които работят частните му конкуренти.
(76)
От друга страна, Комисията отбелязва, че Френската република не е представила мнение, което да поставя под въпрос оценките на Комисията в решението за откриване на процедурата по отношение на това, че предвидените субсидии не биха изпълнили кумулативно критериите, посочени в съдебната практика по делото Altmark, и следователно биха предоставили икономическо предимство, което представлява държавна помощ (13). Тя отбелязва обаче, без да се засяга последващото развитие в управлението и резултатите на France Télévisions за предстоящите години, че понастоящем докладът на френската Сметна палата за France Télévisions - публикуван през октомври 2009 г. след решението за откриване на процедурата - подкрепя аргументацията ѝ, според която четвъртото условие не е изпълнено.
(77)
В обобщение на горепосоченото става ясно, че отпускането на бюджетни субсидии само за групата France Télévisions чрез държавни финансови средства на Франция ще предоставя предимство с избирателен характер на това предприятие.
VI.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите-членки
(78)
France Télévisions осъществява дейност в областта на производството и излъчването на програми с търговска цел, а именно като разпространява платени реклами за рекламодатели или спонсорирани емисии в своите програми, като продава правата си за разпространение или като купува такива права. Тези търговски дейности се упражняват в конкуренция с други канали, като TF1, M6, Canal +, именно във Франция, където, както подчертават френските органи, групата France Télévisions е първата аудио-визуална група. През 2010 г. делът на France Télévisions би трябвало да е около 10 %, който му отрежда трето място като доставчик на френския пазар.
(79)
До изтичането на срока за премахване на търговската реклама през 2011 г. France Télévisions ще продължи да осъществява дейност, макар и с ограничено ефирно време, на френския пазар на телевизионната търговска реклама в конкуренция с други излъчващи оператори. Дори и след 2011 г. France Télévisions ще може да предлага услугите си на рекламодателите за реклами на стоки под родово наименование или спонсорство на емисии в конкуренция с останалите излъчващи оператори, осъществяващи дейност във Франция. Дори и конкурентите на France Télévisions да се възползват изцяло от почти пълното оттегляне на France Télévisions от рекламния пазар в резултат на реформата, все пак France Télévisions ще продължи да присъства на него. Всъщност в обеми и в пазарен дял за постоянните конкуренти спрямо 2007 г., въз основа на очакваните приходи от реклама и спонсорство на France Télévisions, представени от френските органи, France Télévisions все още ще притежава 3,3 % от пазара през 2012 г. при съответно повече от 50 % и 20 % за TF1 и M6.
(80)
France Télévisions ще може да постигне дял зрители, който не би имала при липса на разглежданата бюджетна субсидия, което може да окаже въздействие върху зрителите на останалите излъчващи оператори и следователно върху търговските дейности на последните, което да доведе до нарушаване на условията за конкуренция. При всички положения France Télévisions ще продължи да осъществява дейност и на пазарите за закупуване и продажба на аудио-визуални права с правомощие за договаряне, запазено благодарение на посочената по-горе подкрепа. Запазването на инвестициите в програмите, възможни благодарение на бюджетните субсидии, оказва влияние върху степента, при която France Télévisions може да купува или продава на тези пазари.
(81)
От горепосоченото става ясно, че бюджетните средства за единствената група France Télévisions чрез финансови ресурси на Франция нарушават или най-малкото заплашват да нарушат конкуренцията, която съществува в областта на търговската експлоатация на радио- и телевизионното разпространение във Франция и в известен смисъл в други държави-членки, в които се разпространяват програмите на France Télévisions.
(82)
Пазарите за продажба и закупуване на аудио-визуални програми и права за излъчване, на които France Télévisions осъществява дейност, са с международно измерение, дори и закупуването да се извършва с териториално ограничение най-общо в една държава-членка. От друга страна, програмите на France Télévisions, чието излъчване може да бъде запазено благодарение на държавната подкрепа, се приемат в други държави-членки, като Белгия и Люксембург. Накрая, France Télévisions излъчва програми и по Интернет, достъпни и на други места освен във Франция.
(83)
При тези условия предвидените бюджетни субсидии могат да доведат до евентуално нарушаване на условията за конкуренция и да засегнат търговията между държавите-членки.
VI.1.4. Заключение относно наличието на държавна помощ
(84)
С оглед на горепосоченото бюджетните субсидии, които Френската република предвижда да отпусне на France Télévisions, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е необходимо да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
VI.2. Съвместимост по отношение на член 106, параграф 2 от ДФЕС
(85)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(86)
В своето съобщение относно радио- и телевизиното разпространение Комисията излага ринципите, към които се придържа при прилагането на член 107 и член 106, параграф 2 от ДФЕС, за държавното финансиране на публичните излъчващи организации. В този смисъл оценката на Комисията се отнася до следните два аспекта:
-
съществуването на точно и ясно определение в официален акт на мисията за обществена услуга, включително при доставката на важни нови услуги, и подлежаща на механизми за ефективен контрол от независима организация на излъчващия оператор,
-
пропорционалността и прозрачността на публичното финансиране на необходимите компенсации за тази мисия, без компенсациите да превишават размера на нетните разходи за мисията за обществена услуга, също подлежат на ефективен контрол.
VI.2.1. Точно и ясно определени в официален акт на мисията за обществена услуга, която подлежи на ефективен контрол
(87)
Както беше посочено по-горе, Комисията не е изразила съмнения в решението си за откриване на процедурата, поради изложените в него причини, нито по отношение на адекватността на определението и на мандата на мисията за обществена услуга, възложена на France Télévisions чрез официални актове, нито по отношение на адекватността на външния контрол, упражняван върху начина, по който France Télévisions изпълнява възложените ѝ задължения, описани по-горе. Ето защо Комисията е счела, че съответните разпоредби от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. (членове 43-11, 44, 48 и 53) и от декретите или официалните актове за прилагането му, а именно по отношение на спецификациите (Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г.) и договора за целите и средствата, са в съответствие с правилата за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС относно оценяването на помощите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, изложени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(88)
Това заключение е било логично предвид вече направените от Комисията заключения по този повод в съответствие с приложимото по това време съобщение, в нейните решения от 2003 и 2005 г. за France 2 и France 3 и за France Télévisions от 2008 и 2009 г.
(89)
В допълнение следва да се разгледат общите коментари на някои заинтересовани страни, които целят да потвърдят привидно сходния характер на програмите на обществената телевизия и на конкурентите, оспорени на практика от коментарите на други страни, и които не са от такова естество, че да променят тази оценка.
(90)
Измененият Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията определя обширно, качествено, но точно задълженията за обществена услуга на France Télévisions. Последното трябва по-специално да се насочи към широка публика и да разнообрази предлагането си с цел да удовлетвори, при зачитане на плурализма, демократичните, социалните и културните нужди на обществото. Фактът, че някои конкуренти са длъжни, тъй като членуват в UER, да спазват устава му, както подчертава FFTCE, не пречи на съществуването на конкретни задължения за обществена услуга, посочени в официални актове на Френската република, които, за разлика от задълженията, които произтичат от членуването в UER, се налагат само на France Télévisions.
(91)
От друга страна, ако е необходимо, задълженията на France Télévisions се посочват и в спецификациите, и в договора за целите и средствата, заедно с точни и количествени показатели, които трябва да бъдат постигнати в програмната схема, които не се прилагат към конкурентните оператори. Държавните средства, отпуснати на France Télévisions, са предназначени за постигането на целите и изпълнението на задълженията за обществена услуга, определени в законови и подзаконови разпоредби в името на общия интерес, тъй като частните ресурси, предоставени на конкурентните излъчващи оператори, имат чисто стопанска цел. Също така съществуването на подзаконови или свободно приети ограничения от операторите при дейността им по излъчването не означава съществуването на недиференцирано предлагане на практика за публичните и частните излъчващи оператори. Тези задължения за обществена услуга, които произтичат от закона, за разлика от тези, които произтичат от членуването в UER, от друга страна, подлежат на периодичен външен контрол, а именно парламентарен, по отношение на изпълнението им.
(92)
Освен това SACD посочва най-големия ангажимент на France Télévisions в подкрепа на оригиналното френско аудио-визуално и кинематографично творчество, подлежащ на много по-малки задължения. Разбира се, мнението на SACD не излага и не илюстрира причините, поради които чуждестранните произведения, различни от френските, евентуално от други държави-членки, са с по-ниско качество от тези, които France Télévisions ще финансира. Независимо от това един задължителен ангажимент в подкрепа на оригиналното творчество, нараснал в абсолютно отношение и спрямо конкурентите, допринася и е пряко свързан със социалните и културните нужди на френското общество, на които програмите на France Télévisions трябва да отговорят в съответствие със задълженията му за услуга от общ интерес.
(93)
Като се има предвид информацията, предоставена от Френската република, положителната оценка относно определението и контрола на мисията за обществена услуга на France Télévisions трябва да бъде разширена към приложимите механизми за въвеждането на значими нови аудио-визуални услуги, по смисъла на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, влязло в сила след решението за откриване на настоящата процедура. Тези услуги, които разширяват предлагането на програмно излъчване на други носители или формати, са включени в спецификациите и договорите за целите и средствата на France Télévisions, където се уточняват и отразяват съответно мисиите за услуга от общ икономически интерес, предвидени от закона. Тези документи са приети с декрет, както е посочено по-горе, така че вече предвидените нови услуги и тези, които евентуално предстоят, подлежат на същите специфични процедури за предварителна консултация и за последващ контрол на годишното изпълнение като посочените мисии.
(94)
В обобщение, определението за мисия за обществена услуга, възложена на France Télévisions, както и свързаните с нея механизми за контрол съответстват на правилата и принципите, установени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като те самите се основават на съдебната практика на съдилищата на Съюза.
VI.2.2. Пропорционалност и прозрачност на публичното финансиране
(95)
Съобщеният от Френската република механизъм за финансиране, част от който е годишната субсидия за компенсация на намаляването, последвано от премахване на рекламите, трябва да бъде установен като постоянен и да се разшири отвъд предвидената от закона дата за спиране на рекламите, а именно ноември 2011 г.
(96)
Годишното публично финансиране ще включва разпределянето на част от ресурсите от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, и предвидената със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. субсидия. Към съществуващата помощ, одобрена от Комисията в решението ѝ от 20 април 2005 г., която не се изменя от предвидения механизъм, се добавя и бюджетна субсидия, точният размер на която ще се определя всяка година в закона за финансите за текущата бюджетна година. В мнението си Френската република посочва, че въз основа на нетните разходи за обществена услуга преди всяка бюджетна година предварително ще се определя размерът на годишната субсидия.
(97)
Това става ясно от примерните прогнози, предоставени от френските органи в отговор на изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата. Комисията отбелязва ориентировъчния според френските органи характер на очакванията от бизнес плана и приема, че за предприятието, на което е възложена подобна мисия за обществена услуга и което трябва да поеме многогодишни разходи за тази цел, е полезно да разполага с очаквана финансова рамка в бизнес плана, включена в допълнението към договора за целите и средствата. Като се има предвид това, общо ориентировъчните държавни средства, посочени в него, продължават да бъдат свързани, макар и с по-малък размер, с размерите на брутните разходи за предоставянето на тази услуга, очаквани за периода 2010-2012 г.
(98)
Като се има предвид относителната предвидимост на брутните разходи, по-малко нестабилни в сравнение с търговските приходи, които служат за установяването на нетните разходи, ориентировъчните цифри от бизнес плана потвърждават a priori твърдението на Френската република по отношение на определящия характер на критерия за нетните разходи за обществена услуга за определянето на годишния размер на предстоящата субсидия. Следователно задължението за финансова компенсация от държавата, въведено със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., ще бъде фактът, който поражда бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, без да се определя размерът ѝ спрямо евентуално очакваните рекламни приходи, пропуснати в резултат на премахването на рекламите.
(99)
Подобен подход изглежда обективно оправдан. Всъщност поради постоянния характер на субсидията определянето на нейния размер спрямо евентуално получените рекламни приходи, ако рекламите не се премахнат в съответствие със закона, например като се определи евентуалният размер на приходите преди обявяването и въвеждането на реформата, с евентуална корекция в зависимост от промените на пазара на телевизионната реклама, би било още по-произволно. Ако размерът на субсидията се изчислява спрямо приходи, за които се счита, че има законно основание, намалението на брутните разходи за по-широка обществена услуга от очакваното, в резултат например на бъдещи взаимодействия при учредяването на единственото предприятие France Télévisions, би могло да породи риск от свръхкомпенсация чрез държавните ресурси.
(100)
Начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо разходите за мисията за обществена услуга, намалени с оставащите нетни търговски приходи, от друга страна съответства на ангажимента на Френската република, вече отразен в член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията и в член 2 от декрета относно финансовите отношения между Франция и организациите от аудио-визуалния публичен сектор, държавните средства, предоставени на France Télévision, да не превишават нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на последното. Както припомнят френските органи, този ангажимент и посочените по-горе разпоредби са изцяло приложими към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, и към механизма за годишно публично финансиране, от което тя ще бъде неразделна част.
(101)
Следователно начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо нетните разходи за мисията за обществена услуга - намалена с оставащите нетни търговски приходи - изглежда пропорционален по смисъла на съобщението на Комисията относно радио- и телевизионното разпространение.
(102)
В тази връзка изразеното противоположно мнение на някои трети заинтересовани страни не може да промени това заключение:
-
коментарите на FFTCE, според които компенсацията за пропуснати ползи от рекламните приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, не е част от финансирането на тази мисия, не следва да бъдат приети, както и коментарите на M6 по отношение на нестабилните и следователно неточни предвиждания за пропуснати търговски приходи; в зависимост от нетните разходи за обществена услуга на France Télévision предварително ще трябва да се определи годишният размер на субсидията, като очакванията за сумата, предоставени от Френската република за 2010, 2011 и 2012 г., от друга страна са единствено ориентировъчни,
-
коментарите на M6, които целят да докажат, че предполагаемата липса на инструменти за аналитично счетоводство на France Télévisions според Сметната палата на Франция в структурно отношение би породила свръхкомпенсация, в смисъл че субсидията се основава на необективни елементи на разходите, както и мнението на TF1 относно свръхкомпенсацията на неконтролираните или лошо управлявани разходи, не са основателни; първо, Сметната палата е посочила през октомври 2009 г. липса на инструменти за управление, включващи по отношение на групата France Télévisions инструментите за аналитично счетоводство на филиалите, а не липса на какъвто и да е инструмент за аналитично счетоводство на управлението; за всяко дружество от групата France Télévisions е налице аналитично счетоводство,
-
второ, разглеждането на съвместимостта на компенсацията с вътрешния пазар, за разлика от разглеждането на съществуването на икономическо предимство за France Télévisions, не засяга разходите, които средно и добре управлявано предприятие в сектора би могло да направи, за да предостави услугата от общ интерес, а засяга разходите, които реално ще направи France Télévisions, като в това се включва очакваното намаление в бъдеще; както беше посочено по-горе, общият размер на държавните средства, които да бъдат изплатени на France Télévisions, a priori ще бъде по-малък от направените разходи за предоставянето на обществената услуга и ще бъде определен, така че да се избегне свръхкомпенсация след приспадане на нетните търговски приходи.
(103)
Тези забележки, необосновани, що се отнася до предварителното определяне на размера на годишната субсидия, не вземат предвид обаче съществуването на механизмите за последващ контрол. Всъщност, както беше посочено по-горе, предварителното годишно определяне в закона за финансите на субсидията за бюджетната година ще бъде последвано от механизми за последващ контрол, а при необходимост - от възстановяване.
(104)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение предвижда държавите-членки да въведат подходящи механизми за предотвратяване на всякаква свръхкомпенсация, като редовно осъществяват контрол върху използването на публичното финансиране. Както е посочено в съобщението, ефективността на контрола се гарантира, като се осъществява на равни периоди от време от независима организация, заедно с механизми за възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или правилно разпределяне през следващата бюджетна година на евентуални резерви, които не превишават 10 % от годишните разходи за обществена услуга, от една страна, и от друга, на евентуални кръстосани субсидии.
(105)
В член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че „държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор като компенсация за възложените им задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба произтича от ангажиментите на Френската република да включва изрично в закона принципа за липсата на свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга, установен в рамките на процедурата, която е довела до решението за съвместимост на Комисията от 20 април 2005 г. относно използването на ресурсите от таксата (redevance) (14).
(106)
Член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор на аудио-визуалната комуникация съдържа същия текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се отчитат „преки[те] или косвени приходи от мисията за обществена услуга“, и посочва, че разходите за мисията за обществена услуга са установени в отделни сметки. В член 3 декретът предвижда задължение за France Télévisions и неговите филиали да спазват обичайните пазарни условия за всички свои търговски дейности, както и външна организация да изготвя годишен доклад относно изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената. Последната разпоредба също така се отнася и до ангажиментите на Френската република, посочени в решението на Комисията от 20 април 2005 г., цитирано в съображение 7.
(107)
Общият съд на Европейския съюз е установил, че както разпоредбите относно принципа за липса на свръхкомпенсация, така и контролът и проверката на прилаганите от France Télévision условия към търговските му дейности разсейват по много сполучлив начин тревогите, изразени от Комисията по време на процедурата, довела до решението от 20 април 2005 г. (15) Общият съд е потвърдил, че последващият контрол, осъществяван относно спазването на ангажиментите, е подходящ (16).
(108)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета относно бюджетните години 2007 и 2008 (като докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били сертифицирани за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и предвидения в член 2 проектодоклад за 2009 г. В наличните доклади се заключава, че публичните ресурси, отпуснати на групата France Télévisions, не са превишили нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на France Télévisions, и че предприятието е спазило обичайните пазарни условия във всички свои търговски дейности. Това изключва евентуалните кръстосани субсидии между търговските дейности и дейностите за обществена услуга. Изготвянето на въпросните доклади показва, от друга страна, че изготвянето на сметките за разходите и средствата от обществената услуга на отделните канали на France Télévisions е възможно посредством съществуващи счетоводни инструменти, обратно на становището именно на M6.
(109)
Правилата за последващ контрол на държавните средства, предвидени в Декрет № 2007-958, ще се приложат към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление. От въвеждането на контрола общо отпуснатите на France Télévisions държавни средства не са били достатъчни за покриването на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, така че въпросът с предоставянето на евентуална свръхкомпенсация е неуместен. За очакваните средносрочни приходи и разходи, посочени в бизнес плана и в таблица 1 по-горе, за 2012 г. е предвиден малък излишък, който, ако се потвърди, тъй като няма да е необходим за компенсиране на очакваните дефицити за 2010 и 2011 г., следва да бъде по принцип и приоритетно предоставен за покриване на разходите в подкрепа на аудивизуалното творчество.
(110)
При всички положения, за да приведе в съответствие съществуващия механизъм с нововъведените уточнения през 2009 г. чрез съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република се задължава да внесе изменение в член 2 от Декрет№ 2007-958 от 15 май 2007 г., така че:
-
да гарантира, че годишният доклад за отделните сметки ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(111)
При тези условия Френската република изглежда ще разполага с подходящи механизми за осъществяване на редовен и ефективен контрол на използването на публичното финансиране, за да предотврати всяка една свръхкомпенсация или кръстосана субсидия, както предвижда съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(112)
Като се има предвид горепосоченото, евентуалните ограничения за конкуренцията, дължащи се на присъствието на France Télévisions на търговските пазари, на които ще осъществява дейност след завършване на реформата, ще бъдат накрая ограничени. Присъствието му ще бъде по всяка вероятност значително намалено и се очаква реформата да доведе, макар и частично, до прехвърляне на търсенето на реклама по телевизията към конкурентите на France Télévisions.
(113)
Всъщност, както се посочва в отворено писмо от седем частни радио- и телевизионни канала, изпълнението на реформата с премахването на рекламите на France Télévisions ще доведе до: „предоставяне на частните медии на възможност за възстановяване, от което имат нужда“, тъй като запазването на рекламите: „би породило пагубни последици за всички френски медии и би променило значително икономическите перспективи [на] участниците…“ (17).
(114)
С други думи, частичното оттегляне на France Télévisions и преориентирането по отношение на структурата на приходите му - търговски или държавни за компенсация - към излъчването на програми, които отговарят на мисията му за обществен интерес, и то без пряка финансова компенсация за зрителите, намаляват евентуалните ограничения за конкуренцията на конкурентните пазари, на които France Télévisions осъществява дейност. Оттеглянето освобождава пространство, което би могло да бъде заето от нови участници или участници с намалено присъствие на рекламния пазар към настоящия момент, като се засили конкуренцията за определен период.
(115)
Следователно, като се имат предвид предоставената информация и поетите ангажименти от Френската република, публичното финансиране ще има за цел да позволи на France Télévisions да покрие направените нетни разходи, за да изпълни задълженията си, и това финансиране ще трябва да бъде ограничено до посочените разходи и ще подлежи на последващ контрол, който да отговаря на критериите от приложимото съобщение относно радио- и телевизионното разпространение. Освен това, като се има предвид, че France Télévisions, от друга страна, ще намали присъствието си на конкурентните пазари, няма риск предвидената помощ да засегне развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза, като изпълнява по този начин условията за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(116)
От друга страна, Френската република се задължава да представя на Комисията годишен доклад до 2013 г., когато реформата на общественото аудио-визуално разпространение ще е приключила, така че да се проследят най-уместните аспекти за изпълнението на реформата спрямо правилата за държавната помощ, а именно годишните компенсации и механизмите за последващ контрол, приложените условия от France Télévisions към дейностите му и промяната на позицията му на този пазар, както и годишното изпълнение на договора за целите и средствата.
(117)
Като се имат предвид обхватът на реформата, иновациите във финансирането на мисията за обществена услуга на France Télévisions, която дружеството въвежда, последиците от нея върху промяната на приходите и разходите на France Télévisions и несигурната икономическа среда на пазарите, които засягат търговските приходи на France Télévisions и неговите конкуренти, този ангажимент дава възможност на Комисията да проверява и проследява отблизо изпълнението на реформата, както и на поетите от Френската република ангажименти в рамките на настоящата процедура.
(118)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията е изразила съмнения относно съществуването на евентуална връзка между предназначението на приходите, получени от новите такси върху рекламата и електронните комуникации, и годишната субсидия, която ще получава от 2010 г. France Télévisions. Подобна връзка, ако можеше да бъде установена, би означавала, че тези такси се считат за неразделна част от помощта и са предмет на съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар. Ако съществуването на такава връзка можеше да се изключи за 2009 г., именно предвид датата на влизане в сила и прилагането на Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за общественото аудио-визуално разпространение, щеше да остане съмнение за в бъдеще поради заявлението, направено от френските органи на най-високо равнище.
(119)
От съдебната практика на Съда, потвърдена в Решение от 22 декември 2008 г. по делото за преюдициално заключение Régie Networks (C-333/07) (точка 99), става ясно, че „За да се счита дадена такса за съставна част от мярка за помощ, по силата на приложимата национална правна уредба трябва да съществува задължителна връзка по предназначение между съответните такса и помощ, в смисъл че приходът от таксата е предназначен по необходимост за финансирането на помощта и влияе пряко върху размера на последната, а следователно и върху преценката за съвместимостта на тази помощ с общия пазар.“ (18) Двете условия за прилагане, установени от Съда, а именно приложимата национална правна уредба и прякото влияние върху размера на помощта, са разгледани по-долу.
(120)
Във френското право, в съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, предоставянето на друго юридическо лице на ресурси, установени в полза на френската държава, е възможно само съгласно разпоредба от закона за финансите. Законът за финансите следва да предвиди изрично приходът от таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., да бъде изцяло или частично предоставен за финансирането на France Télévisions. Към настоящия момент такава разпоредба не е била приета. Занапред Френската република се задължава в съответствие с разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС да изпраща ново уведомление до Комисията за всяко планирано изменение на структурата на режима. При тези условия не може да бъде установена задължителна връзка между предназначението на помощта, за която е постъпило уведомление, и новите такси от националното право по смисъла на с практиката на Съда.
(121)
Освен това решаващият критерий за определянето на годишния размер на бюджетната субсидия, заедно с предвидения размер на разпределяните ресурси от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), ще бъде размерът на нетните разходи за задълженията за обществена услуга, поемани от France Télévisions, а не размерът на приходите, получени от новите такси. Очакваните разходи за обществена услуга са предмет и ще бъдат предмет на предварителни оценки в договора за целите и средствата съгласно член 53 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, като предвидената с проектозакона за финансите годишна субсидия ще бъде определена според очакваните нетни разходи и съответствието между очакванията и резултатите трябва да бъде установено и при необходимост коригирано на по-късен етап в рамките на доклада, предвиден в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор за аудио-визуални комуникации. Тъй като разходите са направени независимо от събраните чрез таксите средства, приходът от данъците не може да окаже пряко влияние върху размера на помощта. От друга страна изглежда, че първоначално предвидените ставки на таксите от френското правителство са били намалени в окончателно гласувания от парламента закон, без това да е довело до съответно и пропорционално намаление на субсидията, която трябва да бъде изплатена на France Télévisions.
(122)
Като се има предвид горепосоченото, таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., не са неразделна част от помощта и следователно не трябва да бъдат включвани при разглеждането на съвместимостта на последната с вътрешния пазар, обратно на твърденията на някои трети заинтересовани страни, а именно ACT, FFTCE, Асоциацията на частните канали, M6 и TF1.
(123)
Това заключение не засяга съвместимостта на посочените такси и конкретните разпоредби за тях като отделни мерки с правото на Съюза, а именно що се отнася до таксата върху електронните комуникации, по отношение на разглежданите въпроси в рамките на процедурата за нарушение № 2009/5061, в съответствие с Директива 2002/20/ЕО или Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (19).
(124)
Комисията отбелязва, от друга страна, декларацията на Франция, изключваща посочените данъци от обхвата на уведомлението ѝ, предмет на настоящото решение.
VII. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(125)
С оглед на гореизложеното Комисията заключава, че годишната бюджетна субсидия в полза на France Télévisions, приведена в действие, както е посочено по-горе, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, в съответствие с принципите и правилата за прилагане, предвидени за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Френската република предвижда да приведе в действие в полза на France Télévisions под формата на годишна бюджетна субсидия съгласно член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на помощта е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 juillet 2010
concernant l’aide d’État C 27/09 (ex N 34/B/09) subvention budgétaire pour France Télévisions que la République française envisage de mettre à exécution en faveur de France Télévisions
[notifiée sous le numéro C(2010) 4918]
(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/140/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a)
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 23 janvier 2009, la République française a notifié à la Commission son intention de procéder à une dotation budgétaire de 450 millions EUR déjà inscrite en loi de finances au bénéfice de France Télévisions pour l’année 2009. Le 13 mars 2009, la Commission lui a demandé des informations complémentaires, que la République française a fournies le 25 mai 2009. Dans cette lettre, la République française a étendu l’objet de la notification en manifestant son intention de mettre en place un mécanisme pérenne et pluriannuel de financement public de France Télévisions, dont une subvention annuelle fera partie.
(2)
Par lettre du 1er septembre 2009, la Commission a, d’une part, considéré que la subvention budgétaire votée pour l’année 2009 était compatible avec le marché intérieur au titre de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE») et, d’autre part, informé la République française de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard du nouveau mécanisme de financement public de France Télévisions pour les années suivantes.
(3)
La République française a présenté ses commentaires le 7 octobre 2009.
(4)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l’aide en cause.
(5)
La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés. Elle les a transmises à la République française en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu ses commentaires par lettre du 15 janvier 2010.
(6)
Les 23 avril, 19 mai et 22 juin 2010, la République française a transmis à la Commission des précisions ou des informations complémentaires.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DU MÉCANISME DE FINANCEMENT
(7)
Le mécanisme de financement pluriannuel qui fait l’objet de la présente décision se situe dans le contexte du financement des missions de service public de France Télévisions que la Commission a examiné dans ses décisions en date du 10 décembre 2003 (3), du 20 avril 2005 (4), du 16 juillet 2008 (5) et du 1er septembre 2009 (6). Il constitue néanmoins une mesure distincte de celles qui ont fait l’objet des décisions de 2003, 2005 et 2008. Plus particulièrement, les subventions budgétaires plus amplement décrites ci-après, abonderont les ressources publiques allouées à France Télévisions au titre de la contribution à l’audiovisuel public, anciennement appelée redevance, qui a fait l’objet de la décision de la Commission du 20 avril 2005 et qui, en tant qu’aide existante, n’est pas modifiée par les nouvelles dispositions. Ces deux ressources publiques viseront à couvrir le coût de la mission de service public de France Télévisions, minoré des recettes commerciales nettes qui subsisteront.
II.1. Bases juridiques principales
(8)
Les principales dispositions du nouveau mécanisme de financement public sont contenues dans la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. L’aide notifiée fait partie d’une réforme plus large des structures et missions d’intérêt économique général de l’audiovisuel public prévue par la loi. La loi amende ainsi des dispositions législatives régissant les missions de service public de France Télévisions et, plus particulièrement, la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Ces missions sont précisées encore davantage dans le cahier de charges et le contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions, qui sont approuvés par des textes règlementaires pris pour l’application de la loi relative à la liberté de communication. La loi no 2009-258 du 5 mars 2009 contient aussi des dispositions financières amendant le code des impôts, d’une part, et consacrant le principe d’une dotation budgétaire inscrite en loi de finances pour France Télévisions, d’autre part.
II.2. Les activités et le financement du bénéficiaire: France Télévisions
(9)
France Télévisions est une société anonyme créée en application de l’article 44-I de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Cette loi telle qu’amendée établit une entreprise unique, France Télévisions, regroupant les entités juridiques distinctes de différentes chaînes auparavant. Elle est soumise au contrôle économique et financier de l’État français. Son capital social est divisé en actions nominatives qui ne peuvent appartenir qu’à l’État. Son conseil d’administration comprend, outre le président, quatorze membres dont le mandat est de cinq ans, à savoir, deux parlementaires désignés par les commissions chargées des affaires culturelles de l’Assemblée nationale et du Sénat respectivement, cinq représentants de l’État, cinq personnalités nommées par le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel et deux représentants du personnel.
(10)
France Télévisions est le premier groupe audiovisuel français. Elle emploie 11 000 personnes environ et comprend les chaînes France 2, France 3, France 4, France 5 et France Ô diffusant sur le territoire français métropolitain, ainsi que RFO, société regroupant les télévisions et radios publiques émettant dans les départements et territoires d’outre-mer. Le groupe comprend également une régie publicitaire, bien qu’un désengagement soit à l’étude, et des sociétés dédiées aux activités de diversification. Certaines chaînes de France Télévisions sont largement diffusées dans plusieurs États membres, notamment en Belgique et au Luxembourg.
(11)
Le chiffre d’affaires de France Télévisions en 2007, dernier exercice avant l’annonce de la réforme de l’audiovisuel public, était de 2 927 millions EUR, dont 64,2 % provenaient de la ressource de redevance, 28,1 % de recettes publicitaires (publicité et parrainages) et 7,7 % d’autres recettes. Entre 2003 et 2007, la part des différentes composantes du chiffre d’affaires est restée relativement stable, les recettes publicitaires et de parrainage oscillant dans une fourchette de 30 % à 28 %. L’ensemble du groupe a dégagé un résultat net légèrement positif chaque année entre 2003 et 2007 dont le montant cumulé pour la période est de 99 millions EUR.
(12)
Cette tendance s’est inversée après l’annonce de la réforme de l’audiovisuel public en janvier 2008, incluant notamment la disparition à terme des recettes provenant des messages publicitaires. L’exercice 2008 a été déficitaire pour le groupe France Télévisions, avec un résultat net négatif de [50-100] (7) millions EUR (dont -[50-100] millions EUR pour le périmètre du service public), dû notamment à une chute considérable des recettes de publicité, qu’une dotation exceptionnelle au capital de 150 millions EUR validée par la Commission dans sa décision du 16 juillet 2008 n’a pas permis d’endiguer complètement. Pour 2009, une fois entrée en vigueur la réforme de l’audiovisuel public, la subvention budgétaire finalement versée de 415 millions EUR, validée par la Commission dans sa décision du 1er septembre 2009, a permis presque de pallier la baisse des recettes publicitaires et le groupe France Télévisions a dégagé un résultat net légèrement excédentaire ([10-20] millions EUR). Toutefois, le périmètre du service public est resté légèrement déficitaire à hauteur de [0-5] millions EUR, le résultat positif étant imputable aux sociétés commerciales du groupe.
(13)
Les activités et la gestion de France Télévisions ces dernières années 2004-2008 et la position de l’entreprise dans la perspective de la réforme de l’audiovisuel public ont fait l’objet d’un rapport relativement critique de la Cour des comptes française «France Télévisions et la nouvelles télévision publique». Le rapport, auquel se réfèrent certains tiers intéressés dans leurs observations, a été adopté en délibéré et rendu public le 14 octobre 2009, soit après la décision d’ouverture de la procédure. Le rapport relève l’existence de marges de progression inexploitées dans la gestion et les résultats de France Télévisions jusque là et contient des recommandations pour une amélioration future dans le nouveau contexte de la réforme.
II.3. Les missions de service public de France Télévisions
II.3.1. Définition des missions de service public dans la loi
(14)
L’article 43-11 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée énonce la mission de service public de France Télévisions, en établissant que les chaînes publiques «poursuivent, dans l’intérêt général, des missions de service public. Elles offrent au public, pris dans toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d’innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis. Elles présentent une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l’information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. Elles favorisent le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l’insertion sociale et la citoyenneté. Elles mettent en œuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle et de la lutte contre les discriminations et proposent une programmation reflétant la diversité de la société française. Elles assurent la promotion de la langue française et, le cas échéant, des langues régionales et mettent en valeur la diversité du patrimoine culturel et linguistique de la France. Elles concourent au développement et à la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ainsi qu’à l’éducation à l’audiovisuel et aux médias. Elles favorisent l’apprentissage des langues étrangères. Elles participent à l’éducation à l’environnement et au développement durable. Elles favorisent, par des dispositifs adaptés, l’accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes qu’elles diffusent. Elles assurent l’honnêteté, l’indépendance et le pluralisme de l’information ainsi que l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans le respect du principe d’égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, pour l’exercice de leurs missions, contribuent à l’action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde. Ils s’attachent à développer les nouveaux services susceptibles d’enrichir ou de compléter leur offre de programmes ainsi que les nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes et services de communication audiovisuelle. Chaque année, un rapport est déposé au Parlement afin de faire l’état de l’application des dispositions du présent article».
II.3.2. Traduction des obligations de service public dans les activités de France Télévisions
(15)
Pour ce qui est de la traduction concrète de ces missions, le I de l’article 44 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986, précise que France Télévisions est chargée de concevoir et programmer des émissions de télévision et des services de communication audiovisuelle répondant aux missions de service public définies à l’article 43-11 et dans un cahier des charges prévu par l’article 48 de ladite loi.
(16)
Le décret no 2009-796 du 23 juin 2009 fixe le cahier des charges désormais unique de France Télévisions. Le cahier des charges cadre l’activité des chaînes de France Télévisions, avec des engagements programmatiques contraignants de diffusion, souvent en heures de grande écoute, d’émissions culturelles quotidiennes, des émissions musicales notamment de musique classique en diversifiant les orchestres européens ou régionaux, des spectacles d’expression théâtrale ou de vulgarisation scientifique (articles 4 à 7 du cahier des charges). France Télévisions est aussi tenue d’intégrer la dimension européenne dans l’ensemble de ses programmes, notamment en diffusant des reportages sur les modes de vie ou pratiques culturelles d’autres États membres et de diffuser des émissions à caractère religieux consacrées aux principaux cultes pratiqués en France (articles 14 et 15 du cahier des charges). L’obligation de rassembler une audience large et équilibrée sur l’ensemble des publics est aussi énoncée (article 18).
(17)
Par ailleurs, en application de l’article 53 de la loi no 86-1067 sur la liberté de communication, des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens sont conclus entre l’État et France Télévisions pour une durée comprise entre trois et cinq ans. Les contrats d’objectifs et de moyens déterminent notamment, dans le respect des missions de service public de France Télévisions:
-
les axes prioritaires de son développement,
-
les engagements pris au titre de la diversité et l’innovation dans la création,
-
les montants minimaux d’investissements de France Télévisions dans la production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d’expression originale française, en pourcentage de ses recettes et en valeur absolue,
-
les engagements permettant d’assurer la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, l’adaptation à destination des personnes sourdes ou malentendantes de la totalité des programmes de télévision,
-
les engagements permettant d’assurer la diffusion de programmes de télévision qui, par des dispositifs adaptés, sont accessibles aux personnes aveugles ou malvoyantes,
-
le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d’exécution et de résultats qui sont retenus,
-
le montant des ressources publiques devant lui être affectées en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes,
-
le montant du produit attendu des recettes propres, en distinguant celles issues de la publicité et du parrainage,
-
les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d’un prix,
-
le cas échéant, les perspectives en matière de retour à l’équilibre financier.
(18)
À l’heure actuelle, les obligations de service public de France Télévisions font l’objet du contrat d’objectifs et de moyens 2007-2010 «France Télévisions, le premier bouquet de chaînes gratuites de l’ère numérique» du 24 avril 2007, signé par les ministres de tutelle et le président de France Télévisions. Sous la rubrique d’objectif I.2 «Promouvoir les valeurs identitaires du service public», le contrat stipule des objectifs déclinés dans des actions concrètes, assortis d’indicateurs qualitatifs ou quantitatifs à atteindre dans des domaines tels que:
-
favoriser l’accès d’un public plus large aux programmes culturels et dans une optique de démocratisation de la culture, en diffusant un programme culturel au moins aux heures de grande écoute,
-
refléter le pluralisme dans l’information et le débat citoyen,
-
proposer un large éventail de disciplines sportives, avec un accent mis sur les sports les moins exposés dans les chaînes privées,
-
refléter la diversité et améliorer la visibilité des composantes de la société française,
-
favoriser la défense de l’identité culturelle française et européenne, la compréhension du fonctionnement de l’Union et ses apports ainsi que l’apprentissage des langues étrangères.
(19)
Le contrat prévoit aussi un volet financier pluriannuel, qui comporte une clause d’ajustement qui prévoit que, en fonction de l’évolution des recettes publicitaires, l’État et le Groupe conviennent de se concerter pour ajuster le besoin en ressources publiques, étant entendu que les surplus non affectés à la réduction de ces besoins en ressources publiques le seront prioritairement aux dépenses en faveur de la création audiovisuelle.
(20)
À la suite de la réforme, le contrat d’objectifs et des moyens en vigueur a fait l’objet d’un avenant pour la période 2009-2012. Cet avenant, plus amplement décrit ci-après pour son volet financier, renforce encore les valeurs identitaires du service public presté par France Télévisions et fixe de nouveaux indicateurs quantitatifs à atteindre par année dans certains des domaines indiqués au considérant 18.
II.3.3. Mise en place de nouveaux services audiovisuels innovants
(21)
Le nouveau cahier des charges de France Télévisions prévoit l’introduction d’une série de services innovants destinés à enrichir l’offre éditoriale, comme la mise en ligne de services de communication, des services de médias audiovisuels à la demande ou des contenus de complément qui enrichissent ses programmes. De même, l’avenant au contrat d’objectifs et de moyens envisage aussi l’introduction des services innovants, notamment la vidéo à la demande gratuite ou payante, la télévision mobile personnelle, la diffusion sur internet, les applications mobiles, des WebTV régionales ou thématisées.
II.3.4. Contrôle extérieur des obligations de service public, y compris la lancement de nouveaux services
(22)
En application de l’article 53 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986, le conseil d’administration de France Télévisions approuve le projet de contrat d’objectifs et de moyens de cette société et délibère sur l’exécution annuelle de celui-ci, le résultat de la délibération étant public. Avant signature, les contrats d’objectifs et de moyens ainsi que les éventuels avenants à ces contrats sont transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et au Conseil supérieur de l’audiovisuel. Les commissions peuvent formuler un avis dans un délai de six semaines.
(23)
Par ailleurs, un rapport annuel sur l’exécution du contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions est présenté par son président devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. À l’occasion de la présentation du rapport sur l’exécution du contrat d’objectifs et de moyens de la société devant les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, le président de France Télévisions rend compte aussi de l’activité et des travaux du conseil consultatif des programmes créé en son sein et composé de téléspectateurs, chargé d’émettre des avis et des recommandations sur les programmes.
(24)
De même, l’avant-projet du cahier des charges de France Télévisions fixé par décret a fait l’objet d’une consultation publique du 10 au 24 novembre 2008 où une quinzaine d’entités ont soumis des contributions, qui ont donné lieu à des modifications du texte initial, suivie par l’avis du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Pour ce qui est du contrôle extérieur de son exécution, l’article 48 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit la transmission d’un rapport annuel par le Conseil supérieur de l’audiovisuel aux commissions chargées des affaires culturelles de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le rapport est également transmis au ministère de la culture et de la communication.
(25)
Ces commissions parlementaires, tout comme le Conseil supérieur de l’audiovisuel, peuvent entendre des tiers. De fait, les parties intéressées sont régulièrement entendues dans ces enceintes et font connaître leurs avis sur les questions intéressant l’audiovisuel public.
II.4. Compensation financière pour la diminution progressive puis la disparition des messages publicitaires
(26)
Afin de rendre la programmation de la radiodiffusion publique plus libre et moins dépendante de contraintes commerciales, l’article 53, alinéa VI de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée sur la liberté de communication prévoit la diminution puis la disparition des messages publicitaires: «Les programmes diffusés entre vingt heures et six heures des services nationaux de télévision mentionnés au I de l’article 44, à l’exception de leurs programmes régionaux et locaux, ne comportent pas de messages publicitaires autres que ceux pour des biens ou services présentés sous leur appellation générique. Cette disposition s’applique également aux programmes diffusés par ces services entre six heures et vingt heures à compter de l’extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision mentionnés au même I sur l’ensemble du territoire métropolitain. Elle ne s’applique pas aux campagnes d’intérêt général».
(27)
L’extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision est prévue au plus tard le 30 novembre 2011. Outre l’exception pour la publicité de biens ou services sans marque commerciale, des dérogations pour la diffusion de messages publicitaires sont prévues pour les départements et collectivités d’outre-mer ou de Nouvelle-Calédonie, en l’absence d’une offre de télévision privée diffusée par voie hertzienne terrestre en clair.
(28)
Comme le prévoit l’article 53 de la loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication, la diminution puis la disparition des messages publicitaires résultant de la mise en œuvre de la loi donne lieu à une compensation financière de l’État affectée à France Télévisions dans des conditions définies par chaque loi de finances. À cette fin, l’État français a créé un nouveau programme, intitulé «Contribution au financement de l’audiovisuel public», au sein de la mission «Médias» du budget général de l’État. A titre purement indicatif, les autorités françaises estiment que la part de la subvention publique venant compléter le produit de la contribution à l’audiovisuel public serait d’environ 460 millions EUR en 2010, 500 millions EUR en 2011 et 650 millions EUR en 2012.
(29)
La République française déclare que, pour chaque année, le financement public en provenance de la subvention budgétaire sera déterminé en fonction des coûts d’exécution de la mission de service public de France Télévisions et cumulé avec le produit de la contribution à l’audiovisuel public, déduction faite des recettes commerciales qui subsisteront. À cet égard, les autorités françaises ont transmis la prévision de coûts et recettes du service public de France Télévisions, établie à partir du plan d’affaires 2009-2012 et résumée ci-dessous:
Tableau 1
Prévision de recettes et coûts de service public de France Télévisions 2010-2012
(millions EUR)
2010
2011
2012
Budget
Budget prévisionnel
Budget prévisionnel
A/Ressources publiques
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Recettes autres (publicité, parrainage etc.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Coût brut service public
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Coût net service public (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Écart coût net SP - ressources publiques (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Sources: Observations France du 15 janvier 2010.
(30)
Le tableau ci-dessus montre une prévision de déficit correspondant au coût net non couvert pour les comptes du service public de France Télévision en 2010 et 2011. Ce déficit devrait être partiellement résorbé en 2012, avec un faible excédent prévu de [30-50] millions EUR, soit [0-5] % des coûts nets de service public. Cette prévision d’excédent pour 2012, si elle devait se confirmer dans les faits, ce qui présuppose que les recettes et coûts évoluent exactement comme prévu, reste inférieure au déficit cumulé prévu pour 2010 et 2011. En application du contrat d’objectifs et de moyens en cours, les surplus non affectés à la réduction des besoins en ressources publiques devront l’être prioritairement aux dépenses en faveur de la création audiovisuelle. Cette création étant destinée normalement à la programmation, l’éventuel surplus ne devrait donc pas financer des activités commerciales.
(31)
Il est à noter que le plan d’affaires 2009-2012 repris dans le chapitre V de l’avenant au contrat d’objectifs et de moyens en cours se substitue au volet financier du contrat conclu en avril 2007, compte tenu du nouveau cadre introduit par la réforme et ses conséquences financières. Le plan d’affaires prévoit une diminution du coût brut global de fourniture du service public pour la période 2010-2012, avec une réduction des charges opérationnelles par rapport au contrat initial, une baisse des coûts de diffusion et l’exploitation de synergies résultant de l’entreprise commune, et ce malgré la mise en place de nouveaux éléments de coûts d’accompagnement de la réforme.
(32)
Au niveau des recettes, les ressources publiques prévues, bien qu’en augmentation, n’équilibrent pas totalement les comptes sur la période 2010-2012 et, comme indiqué au tableau 1, restent inférieures aux coûts bruts de service public, de sorte que l’équilibre financier dans les projections dépend des recettes commerciales qui subsisteront chaque année. Aussi le plan d’affaires signale l’intérêt pour l’entreprise et pour l’État d’atteindre l’équilibre plus rapidement que prévu et précise un besoin de suivi précis et régulier, au vu des aléas positifs ou négatifs.
II.5. Plafonnement des ressources publiques
(33)
L’article 44 de la loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication précise aussi que «Les ressources publiques allouées aux organismes du secteur audiovisuel public en compensation des obligations de service public mises à leur charge n’excèdent pas le montant du coût d’exécution desdites obligations». Cette disposition résulte des engagements pris par la République française d’inscrire expressément dans la loi le principe de non surcompensation des obligations de service public dans le cadre de la procédure qui a mené à la décision de compatibilité de la Commission du 20 avril 2005 concernant l’utilisation des ressources de la redevance (8).
(34)
En application de l’engagement susvisé, le décret no 2007-958 du 15 mai 2007 relatif aux relations financières entre l’État et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle reprend dans son article 2 le même libellé que l’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 en tenant compte «des recettes directes ou indirectes tirées de la mission de service public» et précise que le coût d’exécution des obligations de service public est établi au moyen de comptes séparés. Le décret prévoit, à son article 3, l’obligation pour France Télévisions et ses filiales de respecter les conditions de marché pour l’ensemble de leurs activités commerciales et l’établissement par un organisme extérieur d’un rapport annuel sur l’exécution de cette obligation, transmis au ministre de tutelle, à l’Assemblée nationale et au Sénat.
(35)
La Commission a reçu et examiné des rapports d’exécution des articles 2 et 3 du décret portant sur les exercices 2007 et 2008 (les rapports établis au titre de l’article 3 du décret ayant été certifiés, pour 2007, par les commissaires aux comptes PriceWaterhouseCoopers et KPMG et, pour 2008, par le Cabinet Rise) ainsi que le projet de rapport prévu à l’article 2 pour l’année 2009.
II.6. Nouvelles taxes prévues dans la réforme de l’audiovisuel public
(36)
La loi no 2009-258 du 5 mars 2009 a aussi modifié le code des impôts pour introduire de nouvelles taxes sur la publicité et les communications électroniques.
II.6.1. Taxe sur les messages publicitaires
(37)
Sous le titre II de la première partie du livre Ier du code général des impôts, figure désormais un chapitre VII septies qui institue une taxe due par tout éditeur de services de télévision établi en France. La taxe est assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des sommes versées par les annonceurs, pour la diffusion de leurs messages publicitaires, aux redevables concernés ou aux régisseurs de messages publicitaires, déduction faite des sommes versées en application de la taxe prévue à l’article 302 bis KC du code général des impôts, dont sont redevables les éditeurs et distributeurs de télévision diffusant des œuvres audiovisuelles éligibles au soutien du Centre National de la Cinématographie. Ces sommes font l’objet d’un abattement forfaitaire de 4 %. La taxe est calculée en appliquant un taux de 3 % à la fraction du montant des versements annuels, hors taxe sur la valeur ajoutée, afférent à chaque service de télévision, qui excède 11 millions d’euros.
(38)
Toutefois, pour les services de télévision autres que ceux diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique, ce taux est fixé à 1,5 % en 2009, 2 % en 2010 et 2,5 % en 2011. A titre transitoire, pour l’ensemble des redevables, jusqu’à l’année d’extinction en métropole de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision, la taxe est plafonnée à 50 % de l’accroissement de son assiette constaté pour l’année civile au titre de laquelle la taxe est due par rapport à 2008. En tout état de cause, le montant de la taxe ne peut pas être inférieur à 1,5 % de l’assiette. Néanmoins, pour les éditeurs de services de télévision dont l’audience quotidienne réalisée en dehors de la France métropolitaine est supérieure à 90 % de leur audience totale, le montant à retenir pour le calcul de la taxe est diminué du montant des sommes versées pour la diffusion de messages publicitaires destinés au marché européen ou mondial, multiplié par la part dans l’audience totale annuelle de l’audience obtenue en dehors de la France métropolitaine.
II.6.2. Taxe sur les communications électroniques
(39)
Sous le titre II de la première partie du livre Ier du code général des impôts figure désormais un chapitre VII octies qui institue une taxe due par tout opérateur de communications électroniques qui fournit un service en France et qui a fait l’objet d’une déclaration préalable auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques. La taxe est assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération des services de communications électroniques que fournissent les opérateurs de communications électroniques, déduction faite du montant des dotations aux amortissements comptabilisés au cours de l’exercice clos au titre de l’année au cours de laquelle la taxe est devenue exigible, lorsqu’ils sont afférents aux matériels et équipements acquis, à compter de l’entrée en vigueur de la loi, par les opérateurs, pour les besoins des infrastructures et réseaux de communications électroniques établis sur le territoire national et dont la durée d’amortissement est au moins égale à dix ans. La taxe est calculée en appliquant un taux de 0,9 % à la fraction de l’assiette qui excède 5 millions d’euros.
III. RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(40)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, la Commission a estimé que la compensation envisagée à partir de 2010 pouvait constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dont il convenait d’examiner la compatibilité avec le marché intérieur au titre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, selon les principes et règles d’application prévus pour les services publics de radiodiffusion.
(41)
Pour ce qui est de l’existence d’une activité de service public aux missions clairement définies par un acte officiel et soumise à des mécanismes de contrôle appropriés, sans soulever de doutes, la Commission a conclu, tout comme dans ses décisions de décembre 2003, avril 2005, juillet 2008 et septembre 2009, que les missions de service public de France Télévisions sont clairement définies dans des actes officiels émanant de ou souscrits par l’État français, selon des modalités qui prévoient un contrôle indépendant de France Télévisions.
(42)
En revanche, pour ce qui est de l’examen de la proportionnalité de la compensation financière envisagée par rapport au coût net de l’activité de service public, en tenant par ailleurs compte des effets de l’aide, la Commission a émis des doutes sur deux questions, à savoir:
-
d’une part, un risque de surcompensation des coûts nets de service public pour l’année 2012 et, probablement, pour 2010 et 2011, alors que, pour ces années, la Commission ne disposait pas d’informations aussi détaillées que celles fournies par les autorités françaises pour 2009, et
-
d’autre part, sur l’existence possible d’un lien d’affectation entre les recettes des taxes sur la publicité et les communications électroniques et l’aide à verser à France Télévisions et, pour autant qu’un tel lien pût être établi, sur les effets négatifs de celles-ci et leur compatibilité avec le traité, notamment dans le cadre d’un bilan concurrentiel de la réforme du financement de France Télévisions, qui faisait défaut.
(43)
Par ailleurs, la Commission attirait l’attention des autorités françaises sur l’adoption le 2 juillet 2009 de sa communication concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État (9) (ci-après la «communication sur la radiodiffusion») applicable à l’aide notifiée dès sa publication et invitait les autorités françaises à tenir compte de cette communication révisée dans leurs observations.
IV. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(44)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) attire l’attention de la Commission sur l’importance des obligations auxquelles France Télévisions est tenue pour soutenir la création audiovisuelle patrimoniale. Cette importance aurait été renforcée fin 2008 par un accord interprofessionnel, qui serait intégré dans un contrat d’objectifs à venir. En 2010, France Télévisions devra ainsi consacrer à la création audiovisuelle patrimoniale une part de 19 % du chiffre d’affaires inclus dans l’assiette de 2009, part qui devra être portée à 20 %, soit 420 millions EUR en 2012. La part équivalente de TF1 est, en revanche, plafonnée à 12,5 % et celle de M6 et des chaînes de télévision terrestre numérique ne dépasseront pas 11 % respectivement. L’engagement en faveur du cinéma ira aussi croissant de plus de 1,2 % en taux moyen annuel jusqu’en 2012. La suppression de la publicité irait de pair avec un accroissement du coût de grille de programmes en matière d’œuvres de production propre et non importée, qui témoignent d’un engagement en faveur d’un service public innovant et de qualité.
(45)
La Fédération française des télécommunications et des communications électroniques (FFTCE), dans ses observations du 30 octobre 2009, auxquelles se joint Iliad, non-membre de la FFTCE, estime que la suppression de la publicité commerciale ne concourt pas, en tant que telle, à la mission de service public de France Télévisions. Dès lors que la publicité ne fait pas partie intégrante de cette mission, toute subvention visant uniquement la compensation d’un manque à gagner sans égard à la réalité de la mission serait, per se, une aide d’État contraire aux articles 106, paragraphe 2 et 107 du TFUE. Cette compensation doit couvrir des coûts propres au service public, que des comptes séparés doivent retracer. Or le montant de la subvention semble fixé pour les années à venir sur la base de l’estimation de la perte de recettes commerciales ce qui, sur un marché détérioré, fausse gravement la concurrence avec les radiodiffuseurs privés. Alors que le chiffre d’affaires publicitaire total de France Télévisions dans un marché dégradé n’aurait sans doute pas atteint 500 millions EUR, les autorités françaises se sont engagées à verser 450 millions EUR en 2009 en contrepartie de la seule suppression de la publicité après 20 heures. À l’avenir, les recettes de subvention seraient aussi très supérieures aux recettes publicitaires qui auraient été obtenues en l’absence de réforme.
(46)
Pour ce qui est de la mission de service d’intérêt économique général, la FFTCE note que les obligations dévolues à France Télévisions en tant que membre de l’Union européenne de radiotélévision (UER), de par les statuts de celle-ci, préexistent et s’appliqueraient sans celles inscrites dans la loi française. Les contraintes, par ailleurs vagues, qu’impose la loi, ne seraient pas substantiellement différentes de celles découlant des statuts de l’UER, auxquelles TF1 et Canal + sont sujettes aussi en tant que membres, de sorte qu’une subvention de compensation au titre de la loi doit être qualifiée d’aide d’État.
(47)
La FFTCE considère enfin que la nouvelle taxe sur le chiffre d’affaires des opérateurs de communications électroniques introduite par la réforme de l’audiovisuel public est affectée au financement de France Télévisions. Outre le lien d’affectation affirmé dans les déclarations des autorités, des variations dans son assiette et dans son taux font varier le montant de la subvention. Or l’instauration d’une telle taxe viole l’article 12 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (10) puisque les États membres ne peuvent édicter à l’égard des opérateurs aucune autre taxe sur le chiffre d’affaires que celles qui y sont prévues.
(48)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, l’Association des chaînes privées estime que la mauvaise gestion de France Télévisions, dont de nombreux exemples auraient été relevés par la Cour des comptes, aggrave l’effet inflationniste constaté sur le marché de la production de programmes et l’achat de droits. En l’absence de comptabilité analytique, la non maîtrise des coûts crée des incertitudes quant à la détermination du coût des missions de service public à financer, avec un risque sérieux de surcompensation. Un faisceau d’indices indiquant que la nouvelle taxe audiovisuelle sera affectée à France Télévisions, sa destination au budget de l’État n’aurait d’autre but que de la faire échapper au contrôle de la Commission. Celle-ci contraint les concurrents de France Télévisions à financer l’aide, en créant une distorsion qu’aggrave la différentiation insuffisante entre les programmes des différentes chaînes historiques.
(49)
Dans ses commentaires du 2 novembre 2009, l’Union européenne de radiotélévision (UER), souligne le caractère nécessairement prospectif de toute estimation pluriannuelle des coûts et revenus du radiodiffuseur public soumise par la France. Ces estimations doivent assurer la visibilité financière à long terme dont doit disposer l’opérateur pour assurer la continuité du service en toute indépendance. Ce sont des mécanismes ex post qui doivent assurer la correction d’éventuels écarts de prévision. La décision de la Commission doit porter sur les paramètres de calcul ex ante et sur ces mécanismes, sans contraindre le montant effectif de compensation à venir par une validation des seuls montants de coûts et recettes estimés, à défaut de quoi la Commission fixerait et contrôlerait les montants annuels d’un régime d’aides, plutôt que le régime lui-même. L’UER exprime aussi sa préoccupation que la Commission cherche à connaître le montant estimé des synergies et gains d’efficience pour les années à venir, puisque l’efficience avec laquelle un service d’intérêt économique général est presté échappe au contrôle de la Commission en application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(50)
Dans ses commentaires du 2 novembre 2009, l’Association des télévisions commerciales européennes (ACT) se déclare favorable à la décision de la République française de réduire substantiellement la publicité commerciale de son radiodiffuseur public. L’ACT note que deux conditions posées par la jurisprudence Altmark (11) ne sont pas remplies en l’espèce, de sorte que la contribution budgétaire envisagée constitue une aide. Toutefois, l’ACT estime que si le système de financement de l’aide par une taxe prélevée sur les recettes de publicité des concurrents est considéré conforme au droit de l’Union, les bénéfices du retrait du marché seraient très amoindris alors qu’un tel système pourrait, à certains égards, introduire plus de distorsions que les systèmes duaux de financement public et commercial traditionnels.
(51)
L’ACT considère que les obligations de service public de France Télévisions n’auraient pas été fondamentalement modifiées depuis 1994 et resteraient similaires aux obligations d’autres diffuseurs privés. De même, les estimations de compensation pour la perte de recettes publicitaires jusqu’en 2012 sont vagues et ne tiennent compte ni de la diminution de coûts d’investissements y afférents, ni de la baisse possible des coûts d’une programmation moins soumise aux contraintes des annonceurs, ni des gains de synergies espérés. Le mécanisme d’ajustement des recettes publiques et commerciales aux coûts prévu au contrat d’objectifs et de moyens devrait être vérifié, eu égard notamment à la variabilité des recettes commerciales, sans quoi la Commission ne disposerait pas d’informations fiables pour déterminer les coûts effectifs du service fourni et l’existence d’une surcompensation éventuelle. Cette vérification serait faite sans que l’entreprise dispose de comptabilité analytique, comme relevé par la Cour des comptes.
(52)
Enfin, l’ACT considère que l’aide est dans les faits financée par les nouvelles taxes introduites par la réforme et que, pour ce qui est de la taxe sur la publicité audiovisuelle, celle-ci introduit en France un modèle de financement du service public par les concurrents qui a été abandonné ailleurs. Or le mécanisme d’aide préserve les ressources de France Télévisions alors qu’il serait de plus en plus manifeste que les annonceurs ne reportent pas intégralement leur demande vers les chaînes concurrentes. Par ailleurs, un tel mécanisme renforcerait les barrières à l’entrée sur le marché français.
(53)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, France Télévisions estime que le mécanisme notifié ne lui confère aucun avantage économique par rapport à ses concurrents puisque, si elle est mise à l’abri de la perte de recettes commerciales, c’est en contrepartie d’une contrainte que l’État lui a imposée par ailleurs et qu’aucun opérateur privé sur le marché ne subit: l’arrêt de la publicité. Quand l’arrêt des messages publicitaires sera effectif, toute distorsion de concurrence sur ce marché disparaîtra, alors que sa pression sur les concurrents pour le parrainage, compte tenu de sa présence limitée, serait aussi nulle. Pour ce qui est de l’achat de droits audiovisuels dits «premiums», alors que TF1 aurait réalisé 96 des 100 meilleures audiences et 18 des 20 meilleures audiences en 2008, France Télévisions ne disposerait d’aucun contrat d’exclusivité avec les majors américaines. Elle doit par ailleurs investir dans la création audiovisuelle avec des exigences de qualité incompatibles avec les objectifs d’audience des chaînes commerciales. Pour la vente de programmes, elle estime ne disposer que d’une présence marginale.
(54)
France Télévisions considère en outre que, comme le montant qui lui sera alloué dépend préalablement, précisément et objectivement chaque année du coût de ses missions, avec une correction ex post en cas d’écart avec les coûts réels, le mécanisme notifié satisfait à la deuxième condition posée par la jurisprudence Altmark. La quatrième condition requise par cette jurisprudence serait elle aussi satisfaite puisque des synergies n’ayant pu être exploitées dans le passé le seront avec la refonte de l’organisation juridique et des statuts, cette quatrième condition n’exigeant pas que le service soit rendu avec le plus bas niveau de coûts possible, mais que les coûts correspondent aux coûts d’une entreprise moyenne bien gérée.
(55)
Selon France Télévisions, pour ce qui est des conditions de compatibilité avec le marché intérieur du mécanisme notifié, celui-ci étant appelé à perdurer de nombreuses années, les coûts nets du service public ne pourront être connus avec une certitude suffisante pour que la Commission puisse exercer un contrôle ex ante de l’absence de surcompensation. Alors que les estimations indicatives fournies pour 2010 à 2012 ne sont pas incompatibles avec la possibilité d’effectuer un bénéfice raisonnable ou de constituer une réserve limitée à 10 % des dépenses annuelles de service public, les dispositions législatives et règlementaires établissant un contrôle ex post permettront en tout cas d’assurer la proportionnalité du financement. En revanche, la variation de ses coûts de grille dépendant de ses choix éditoriaux, France Télévisions estime n’être contrainte qu’au respect des obligations de service public imposées par la loi, dans la liberté qu’a la République française d’en définir le contenu. Par ailleurs, ces obligations se traduisent aussi par une exigence d’audience, que l’arrêt des messages publicitaires n’amoindrit pas. Au contraire, un nombre plus important de programmes devra être acquis.
(56)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, Métropole Télévisions (M6) considère que le dispositif de financement envisagé constitue une aide d’État au sens de l’article 107 du TFUE, notamment dès lors que la deuxième et la quatrième conditions posées par la jurisprudence Altmark ne seraient pas remplies: une compensation fondée sur une estimation de perte de recettes commerciales par nature - et dans les faits - fluctuantes, ne saurait être considérée comme basée sur des paramètres de calcul objectifs et transparents des coûts de service public. Par ailleurs, la base de calcul n’est pas celle des coûts d’une entreprise moyenne du secteur et bien gérée, mais celle des coûts de France Télévisions, dont de nombreuses indications montrent qu’elle est gérée de façon inefficace, ce qui alourdit les coûts du service public à supporter par la collectivité.
(57)
Pour ce qui est de la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, M6 considère que le dispositif de financement envisagé est illégal car il engendre de façon structurelle une surcompensation des coûts du service public. La directive 2006/111/CE de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises (12) impose à la France d’imputer les charges et produits du service d’intérêt général sur la base de principes de comptabilité analytique appliqués de façon cohérente. Or, comme le soulignerait la Cour des comptes, France Télévisions ne disposerait pas de tels outils comptables. Aucun élément objectif ne pourrait donc servir à calculer le montant de la compensation. Une surcompensation serait inévitable puisque la subvention est calculée sur la base de recettes commerciales qui ne relèvent pas de la mission de service public ni ne doivent être prises en compte dans les coûts de celle-ci. Le caractère aléatoire des prévisions de recettes perdues et l’absence d’analyse des coûts rendraient inéluctable aussi la surcompensation.
(58)
L’intégration dans le mécanisme de financement des nouvelles taxes aggrave les effets négatifs des aides sur les marchés d’acquisition des droits audiovisuels - où la mauvaise gestion de France Télévisions, mise à l’abri par les aides publiques, augmente les coûts des concurrents - et sur l’activité de publicité, que France Télévisions reportera vers le parrainage, sans que M6, vu son profil d’audience différent, récupère l’espace laissé par France Télévisions. Dans ces conditions, seul un financement ex post pourrait être justifié. Le mécanisme serait donc structurellement illégal en l’absence de mise en place de mécanismes de contrôle ex post indépendant garantissant effectivement l’absence de surcompensation sur la base des chiffres réels, dont la mise en ouvre serait ineffective en France, selon M6.
(59)
Dans ses observations du 2 novembre 2009, Télévision française 1 (TF1), replace la réforme du financement de France Télévisions dans un contexte de changements structurels affectant le marché publicitaire, où internet connaît une forte croissance. La télévision ne représenterait que 11 % environ des 33 milliards EUR de dépenses de communication des annonceurs, en 2008. Entre janvier et septembre 2009, le chiffre d’affaires publicitaire des chaînes de la télévision terrestre numérique a eu une croissance de 60 % contre une baisse de 8 % pour les trois chaînes hertziennes privées historiques. Pour l’année 2008, les impôts et taxes acquittés par TF1 représentaient 60 % de son résultat. Or, des contrats d’acquisition de droits pluriannuels, l’inflation des prix et la rigidité de coûts dont ceux de grille absorbés par les obligations règlementaires de production et diffusion d’œuvres françaises et européennes représentant 30 % du total réduisent, selon TF1, sa marge de manœuvre. Parallèlement, son assujettissement à une nouvelle taxe audiovisuelle renforcerait les distorsions de concurrence sur le marché.
(60)
Le report potentiel vers TF1 de la demande des annonceurs est l’objet affiché de la taxe sur la publicité audiovisuelle. Non seulement le report attendu de 350 millions EUR de chiffre d’affaires vers les trois chaînes hertziennes ne s’est pas produit en 2009, mais celles-ci affichent une baisse de 450 millions EUR par rapport aux prévisions. Par ailleurs, l’étendue de ce report serait de toute façon limitée par les dispositions législatives et règlementaires qui, en transposition du droit de l’Union, limitent le temps consacré à la publicité à douze minutes maximum par heure d’antenne, pour autant qu’une moyenne quotidienne de six minutes par heure ne soit pas dépassée.
(61)
TF1 considère que la taxe est constitutive d’aide d’État à un double titre: en ce que France Télévisions ne sera effectivement plus tenue au paiement après le 30 novembre 2011 (date à laquelle elle sera tenue de cesser les messages publicitaires dont les sommes payées constituent l’assiette) et, deuxièmement, en ce que France Télévisions sera destinataire des ressources levées à ce titre puisqu’il ressort de nombreuses déclarations gouvernementales et parlementaires lors des débats sur le projet de loi que celle-ci est affectée au financement de l’aide. Indépendamment de sa légalité intrinsèque, le régime de taxation qui la finance devrait donc être pris en considération pour apprécier l’aide.
(62)
TF1 estime être soumise à des obligations comparables à celles pesant sur France Télévisions, dont les programmes seraient peu différents des siens. Même si TF1 accueille favorablement la refonte du contrat d’objectifs et de moyens et du cahier de charges consécutive à la réforme de l’audiovisuel public, elle estime, s’appuyant sur l’avis de la Cour des comptes, que l’offre du service public de radiodiffusion est insuffisamment individualisée. Ainsi est-il mis en exergue que, dans les anciens cahiers des charges, les obligations quantitatives de diffusion représentaient 10 % des grilles de programmes.
(63)
Toute aussi insuffisante serait la maîtrise des coûts et la qualité de la gestion de France Télévisions, qui font que le service public n’est pas rendu au moindre coût pour la collectivité et engendre un risque de surcompensation. Aussi la Commission devrait-elle vérifier, à cet égard, la croissance des bénéfices des activités commerciales, les synergies qui devraient résulter après 2009 de la création d’une entreprise unique France Télévisions et la moindre pression sur les coûts de grille de programmation résultant d’une moindre dépendance des annonceurs.
V. COMMENTAIRES DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
(64)
Dans ses observations transmises le 7 octobre 2009 et par la suite précisées, pour ce qui est de l’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, la République française se réfère notamment aux doutes émis par la Commission, d’une part, sur la proportionnalité du financement public et le risque de surcompensation et, d’autre part sur la prise en considération des nouvelles taxes introduites par la réforme de l’audiovisuel public aux fins d’évaluer la compatibilité avec le marché intérieur de la mesure notifiée.
V.1. Proportionnalité du financement et contrôle ex post du risque de surcompensation
(65)
La République française précise que la mesure notifiée n’est pas une compensation de la perte de recettes publicitaires du groupe France Télévisions, bien que les montants prévisionnels fournis à titre indicatif en tiennent compte, mais bien un financement destiné à couvrir les coûts d’exécution de la mission de service public. Les besoins de financement devront en effet évoluer en fonction des changements du coût de grille, des fluctuations de recettes commerciales ou des moyens de diffusion.
(66)
La République française souligne que la validation ex ante de l’absence de risque de surcompensation doit être faite par la vérification de l’existence de mécanismes législatifs et règlementaires de contrôle, conformément à la jurisprudence et à la pratique d’application de la Commission, et non par rapport aux montants indicatifs prévisionnels de subvention et de coûts indiqués pour l’avenir. Les montants indicatifs sont fournis à titre d’illustration, à la lumière du plan d’affaires agréé par les pouvoirs de tutelle et France Télévisions. La méthode de calcul de la subvention ne repose pas sur l’estimation de la baisse des recettes publicitaires de France Télévisions. Le calcul reposera sur une formule générale telle que, pour chaque année, le montant combiné de la contribution à l’audiovisuel public et de la dotation budgétaire sera, dans le respect des engagements de la République française et des mécanismes de contrôle ex post établis par voie législative et règlementaire, proportionnel au coût de la mission de service public de France Télévisions, minoré de ses recettes commerciales.
(67)
En outre, pour ce qui est des nouveaux services audiovisuels innovants mentionnés dans la communication sur la radiodiffusion, la République française souligne qu’un certain nombre est déjà prévu dans le nouveau cahier des charges de France Télévisions et le contrat d’objectifs et de moyens amendé, qui ont fait et feront l’objet des contrôles et consultations préalables et réguliers décrits ci-dessus. Pour l’avenir, la France estime que le lancement de tout service nouveau important doit faire l’objet d’un traitement au sein du contrat d’objectifs et de moyens, auquel les mêmes contrôles s’appliqueront.
(68)
Par ailleurs, compte tenu de l’entrée en vigueur de la communication sur la radiodiffusion après l’ouverture de la présente procédure, la République française s’engage à parfaire son dispositif de contrôle financier ex post pour satisfaire aux règles nouvellement précisées de cette communication en matière de mécanismes de contrôle financier. Il est ainsi prévu de modifier l’article 2 du décret no 2007- 958 du 15 mai 2007. Cette modification vise:
-
à assurer que le rapport sur les comptes séparés - exigence permettant d’assurer le contrôle de l’absence de surcompensation - soit, à l’image du rapport prévu à l’article 3, contrôlé par un organisme extérieur dont le choix est soumis à l’approbation du ministre chargé de la communication, transmis à ce ministre ainsi qu’à l’Assemblée nationale et au Sénat, et réalisé aux frais de France Télévisions,
-
à perfectionner le mécanisme fonctionnel propre à assurer la récupération effective des éventuelles surcompensations ou subventions croisées que ces comptes séparés auraient relevé et qui ne seraient pas compatibles avec l’article 53 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ainsi qu’avec la communication sur la radiodiffusion de la Commission.
(69)
De même, afin de parfaire l’information de la Commission durant les premières années de la réforme engagée par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009, les autorités françaises s’engagent à communiquer à la Commission, pour les années 2010 à 2013:
-
les rapports établis en vertu des articles 2 et 3 du décret précité, après modification, dans un délai maximum de six mois après les assemblées générales approuvant les comptes, y compris les données concernant l’évolution des parts de marché publicitaires depuis 2007,
-
les éléments publics de suivi de l’exécution des missions de service public par France Télévisions que sont le bilan des chaînes établi annuellement par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (prévu par l’article 18 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986) et le compte-rendu des auditions par les commissions parlementaires (commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat) du président de France Télévisions au sujet de l’exécution annuelle du contrat d’objectifs et de moyens (comme le prévoit l’article 53 de la loi précitée).
V.2. Prise en considération des nouvelles taxes introduites par la réforme de l’audiovisuel public
(70)
La République française considère qu’elle n’a pas tenu compte des nouvelles taxes sur la publicité et les communications électroniques dans sa notification. Bien qu’instaurées par le même instrument législatif qui établit la réforme, ces taxes n’entreraient pas dans le champ de la mesure notifiée.
(71)
La République française précise que les déclarations publiques en amont du vote de la loi dont fait état la décision d’ouverture de la procédure, ultérieurement contredites par les dispositions de cette loi, ne suffisent pas à constater un lien contraignant d’affectation des taxes au financement de l’aide en droit de l’Union. En droit français, ces taxes sont perçues au profit du budget général de l’État, concourent au financement de l’ensemble des dépenses publiques et répondent aux principes d’universalité et d’unité budgétaire, qui appartiennent au bloc de constitutionalité des finances publiques. En vertu de l’article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l’affectation, totale ou partielle, d’une ressource établie au profit de l’État, à une personne morale, ne peut résulter que d’une disposition expresse de loi de finances, qui, en l’occurrence, n’existe pas.
(72)
La République française souligne par ailleurs qu’il n’existe pas de projet tendant à instituer un lien d’affectation entre lesdites taxes et le financement de France Télévisions. Elle précise que, si une modification de l’architecture du régime devait être envisagée, les autorités françaises procéderaient à une nouvelle notification à la Commission, conformément aux dispositions de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.
VI. APPRÉCIATION DE L’AIDE
VI.1. Présence d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1 du TFUE
(73)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que: «Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Ces conditions d’application sont examinées ci-après.
VI.1.1. Ressources d’État
(74)
Les dotations budgétaires objet de la présente notification seront inscrites chaque année dans la loi de finances établissant le budget de l’État français. Il s’agit en conséquence de mesures octroyées au moyen de ressources d’État.
VI.1.2. Avantage économique sélectif
(75)
Le mécanisme de subvention budgétaire venant abonder les ressources publiques mises à la disposition de France Télévisions est sélectif car France Télévisions en sera seule bénéficiaire. La subvention budgétaire annuelle de fonctionnement, qui vise notamment à permettre de poursuivre les activités de l’entreprise, mettra celle-ci à l’abri d’une perte de recettes commerciales publicitaires qui ont en partie financé ses dépenses et investissements jusque là. France Télévisions pourra ainsi atteindre une part d’audience qu’elle ne pourrait envisager en l’absence de la dotation budgétaire. Partant, elle reçoit un avantage économique qu’elle n’aurait pu obtenir autrement ou, le cas échéant, s’agissant d’une subvention, dans des conditions de marché autres, soit celles où opèrent ses concurrents privés.
(76)
Par ailleurs, la Commission note que la République française n’a pas formulé d’observations remettant en cause ses appréciations dans la décision d’ouverture en ce que les dotations envisagées ne satisferaient pas cumulativement les critères énoncés dans la jurisprudence Altmark, et fourniraient donc un avantage économique constitutif d’aide d’État (13). Elle note par ailleurs que, sans préjudice des évolutions ultérieures dans la gestion et les résultats de France Télévisions pour les années à venir, à l’heure actuelle, le rapport de la Cour des comptes française sur France Télévisions - dont la publication en octobre 2009 est intervenue après la décision d’ouverture- corrobore son argumentation selon laquelle la quatrième condition n’est pas remplie.
(77)
En somme, il résulte de ce qui précède que les subventions budgétaires pour le seul groupe France Télévisions au moyen des ressources financières de l’État français confèreront un avantage sélectif à cette entreprise.
VI.1.3. Distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres
(78)
France Télévisions est active dans le domaine de la production et de la radiodiffusion de programmes qu’elle exploite commercialement, notamment en diffusant des publicités payantes pour des annonceurs ou des programmes parrainés dans sa programmation, en revendant ses droits de diffusion ou en achetant de tels droits. Ces activités commerciales sont exercées en concurrence avec d’autres chaînes telles que TF1, M6, Canal +, notamment en France, où, comme le soulignent les autorités françaises, le groupe France Télévisions constitue le premier groupe audiovisuel. En 2010, la part de France Télévisions devrait s’établir à 10 % environ, qui ferait d’elle encore le troisième fournisseur du marché français.
(79)
Jusqu’à l’échéance de la suppression de la publicité commerciale fin 2011, France Télévisions continuera d’être active, bien qu’avec des limitations des créneaux horaires, sur le marché français de la publicité commerciale télévisée, en concurrence avec les autres radiodiffuseurs. Même après 2011, France Télévisions pourra offrir ses services aux annonceurs pour des publicités de biens sous leur appellation générique ou pour les parrainages d’émissions, en concurrence avec les autres radiodiffuseurs actifs en France. Même si les concurrents de France Télévisions auront pleinement profité du retrait quasi-total de France Télévisions du marché publicitaire induit par la réforme, il n’en reste pas moins que France Télévisions y restera présente. En effet, en volumes et part de marché pour les concurrents constants par rapport à 2007, sur la base des estimations de recettes de publicité et de parrainage de France Télévisions transmises par les autorités françaises, France Télévisions détiendrait encore 3,3 % du marché en 2012, contre plus de 50 % et 20 % environ pour TF1 et M6 respectivement.
(80)
France Télévisions pourra atteindre une part d’audience qu’elle ne pourrait envisager en l’absence de la dotation budgétaire en cause, ce qui est susceptible d’avoir un effet sur l’audience des autres radiodiffuseurs et, donc, sur les activités commerciales de ces derniers, de sorte que les conditions de concurrence seraient faussées. En tout état de cause, France Télévisions restera aussi active sur les marchés d’achat et de vente de droits audiovisuels, avec un pouvoir de négociation maintenu grâce audit soutien. Le maintien des investissements en programmation que rendent possible les dotations budgétaires influence donc la mesure dans laquelle France Télévisions peut se porter acquéreuse ou vendeuse sur ces marchés.
(81)
Il résulte de ce qui précède que les dotations budgétaires pour le seul groupe France Télévisions au moyen des ressources financières de l’État français, faussent ou, à tout le moins, menacent de fausser la concurrence qui s’exerce dans l’exploitation commerciale de la radiodiffusion en France et, dans une certaine mesure, dans d’autres États membres où les programmes de France Télévisions sont diffusés.
(82)
Les marchés de vente et d’achat de programmes audiovisuels et de droits de diffusion sur lesquels France Télévisions est active ont une dimension internationale, même si l’acquisition s’effectue avec une limitation territoriale généralement circonscrite à un État membre. Par ailleurs, les programmes de France Télévisions dont la diffusion peut être maintenue grâce au soutien étatique sont captés dans d’autres États membres, tels la Belgique et le Luxembourg. Enfin, France Télévisions diffuse aussi des programmes par internet, accessible ailleurs qu’en France.
(83)
Dans ces conditions, les subventions budgétaires envisagées sont susceptibles de fausser les conditions de concurrence et d’affecter les échanges entre États membres.
VI.1.4. Conclusion sur la présence d’aide d’État
(84)
Au regard de ce qui précède, les subventions budgétaires que la République française envisage de verser à France Télévisions constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dont il est nécessaire d’examiner la compatibilité avec le marché intérieur.
VI.2. Compatibilité à la lumière de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE
(85)
L’article 106, paragraphe 2, du TFUE dispose que «[l]es entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union».
(86)
Dans sa communication sur la radiodiffusion, la Commission énonce les principes auxquels elle se conforme dans son application des articles 107 et 106, paragraphe 2, du TFUE au financement des organismes publics de radiodiffusion par l’État. À cet égard, l’appréciation de la Commission porte sur les deux aspects suivants:
-
l’existence d’une définition précise et claire dans un acte officiel de la mission de service public, y compris dans la fourniture de services nouveaux importants, et soumise à des mécanismes de contrôle efficace par une entité indépendante du radiodiffuseur,
-
le caractère proportionnel et transparent du financement public des compensations nécessaires pour cette mission, sans que les compensations n’excèdent le montant du coût net induit par la mission de service public, soumis, lui-aussi à des contrôles efficaces.
VI.2.1. Définition précise et claire dans un acte officiel de la mission de service public, soumise à des contrôles efficaces
(87)
Comme précisé ci-dessus, la Commission n’a pas exprimé de doute dans sa décision d’ouverture de la procédure, pour les raisons qui y sont exposées, ni sur l’adéquation de la définition et du mandat de la mission de service public dont France Télévisions est investie par des actes officiels, ni sur l’adéquation des contrôles externes qui s’exercent sur la façon dont France Télévisions s’acquitte des obligations mises à sa charge, tels que décrits ci-dessus. Aussi la Commission a-t-elle estimé que les dispositions pertinentes de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée (articles 43-11, 44, 48 et 53) et des décrets ou actes officiels qui la mettent en œuvre, notamment portant sur le cahier des charges (décret no 2009-796 du 23 juin 2009) et le contrat d’objectifs et de moyens, étaient conformes aux règles d’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE concernant l’évaluation des aides aux services de radiodiffusion publique énoncées dans la communication sur la radiodiffusion.
(88)
Cette conclusion était analogue à celles déjà tirées à ce sujet par la Commission en application de la communication alors applicable, dans ses décisions de 2003 et de 2005 pour France 2 et France 3 et, pour France Télévisions, de 2008 et de 2009.
(89)
C’est donc à titre surabondant qu’il convient d’examiner les commentaires somme toute généraux de certaines parties intéressées tendant à affirmer le caractère prétendument similaire de la programmation des écrans publics et des concurrents, contredits dans les faits par les commentaires d’autres parties, et qui ne sont pas de nature à modifier cette appréciation.
(90)
La loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication définit de façon large, qualitative mais précise les obligations de service public de France Télévisions. Celle-ci doit notamment viser un public large et proposer une offre diversifiée conforme à l’objectif d’assurer, dans le respect du pluralisme, les besoins démocratiques, sociaux, citoyens et culturels de la société. Que certains concurrents soient tenus, en raison de leur appartenance à l’UER, de respecter les statuts de celle-ci, comme le souligne la FFTCE, ne fait pas obstacle à l’existence d’obligations spécifiques de service public précisées dans des actes officiels de la République française qui, contrairement aux obligations qui découlent de l’appartenance à l’UER, s’imposent uniquement à France Télévisions.
(91)
Pour autant que de besoin, par ailleurs, les obligations de France Télévisions sont précisées encore dans le cahier des charges et le contrat d’objectifs et des moyens et assorties d’indicateurs précis et quantifiés à atteindre dans leur grille de programmes, auxquels ne sont pas soumis les diffuseurs concurrents. Les moyens publics alloués à France Télévisions le sont pour atteindre les objectifs et s’acquitter des obligations de service public définis par voie législative et règlementaire dans l’intérêt général, alors que les ressources privées allouées aux diffuseurs concurrents le sont dans un but purement lucratif. De même, l’existence de limitations règlementaires ou librement assumées par les opérateurs dans leur activité de diffusion n’implique pas l’existence d’une offre indifférenciée dans les faits pour les diffuseurs publics et privés. Ces obligations de service public découlant de la loi, contrairement à celles découlant de l’appartenance à l’UER, sont par ailleurs soumises à des contrôles externes réguliers, notamment parlementaires, quant à leur accomplissement.
(92)
En outre, la SACD met en relief le plus grand engagement de France Télévisions en faveur de la création audiovisuelle et cinématographique originale française par rapport aux concurrents, soumis à des obligations bien moindres. Certes, les observations de la SACD n’étayent ni n’illustrent les raisons pour lesquelles les œuvres non-françaises importées, éventuellement d’autres États membres, seraient de moindre qualité que celles que France Télévisions financera. Il n’en reste pas moins qu’un engagement contraignant en faveur de la création originale, accru en termes absolus et par rapport aux concurrents, concourt et est directement lié aux besoins sociaux et culturels de la société française auxquels la programmation de France Télévisions est tenue de satisfaire en raison de ses obligations de service d’intérêt général.
(93)
Au regard des informations fournies par la République française, cette appréciation positive sur la définition et le contrôle de la mission de service public de France Télévisions doit être étendue aux mécanismes applicables au lancement de services audiovisuels nouveaux importants, au sens de la communication sur la radiodiffusion entrée en application après la décision d’ouverture de la présente procédure. Ces services, qui prolongent sur d’autres supports ou formats l’offre programmatique radiodiffusée, sont inclus dans les cahiers des charges et les contrats d’objectifs et des moyens de France Télévisions qui précisent et traduisent par ailleurs les missions de service d’intérêt économique général prévues par la loi. Ces documents sont adoptés par décret comme indiqué ci-dessus, de sorte que les nouveaux services déjà prévus et ceux éventuellement à venir font l’objet des mêmes procédures spécifiques de consultation ex ante et de contrôle d’exécution annuelle ex post que lesdites missions.
(94)
Il apparaît donc en somme que la définition de la mission de service public dévolue à France Télévisions ainsi que les mécanismes de contrôle y afférents sont conformes aux règles et principes établis dans la communication sur la radiodiffusion, eux-mêmes inspirés par la jurisprudence des juridictions de l’Union.
VI.2.2. Le caractère proportionnel et transparent du financement public
(95)
Le mécanisme de financement notifié par la République française, dont la subvention annuelle pour compensation de la diminution puis disparition des messages publicitaires fait partie, a vocation à être pérenne et à s’étendre donc au-delà de la date prévue par la loi pour la cessation des messages publicitaires, en novembre 2011 dans les faits.
(96)
Le financement public annuel comprendra l’allocation d’une partie des ressources de la contribution à l’audiovisuel public, anciennement redevance, et la subvention annuelle prévue par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009. À l’aide existante validée par la Commission dans sa décision du 20 avril 2005, qui n’est pas modifiée par le mécanisme envisagé, viendra donc s’ajouter une subvention budgétaire dont le montant exact sera fixé chaque année dans la loi de finances pour l’exercice en cours. Dans ses observations, la République française précise que ce sont les coûts nets de service public prévus qui serviront à déterminer ex ante, avant chaque exercice, le montant de la subvention annuelle.
(97)
C’est d’ailleurs ce qui ressort des estimations illustratives fournies par les autorités françaises en réponse aux doutes exprimés par la Commission dans la décision d’ouverture de la procédure. La Commission note le caractère indicatif qu’attachent les autorités françaises aux prévisions du plan d’affaires et convient de l’utilité pour l’entreprise chargée d’une mission de service public et devant engager des dépenses pluriannuelles à cet effet de disposer d’un cadrage financier prévu par le plan d’affaires inclus dans l’avenant au contrat d’objectifs et de moyens. Cela étant, les ressources publiques totales indicatives qui y figurent restent en rapport, quoique inférieures, aux montants de coûts bruts de fourniture de ce service prévus pour la période allant de 2010 à 2012.
(98)
Compte tenu de la relative prévisibilité des coûts bruts, moins volatiles que les recettes commerciales qui servent à établir les coûts nets, les chiffres indicatifs du plan d’affaires corroborent a priori l’affirmation de la République française quant au caractère déterminant du critère des coûts nets de service public pour la fixation du montant annuel de subvention à venir. Ainsi, l’obligation de compensation financière par l’État qu’introduit la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 constituera le fait générateur de la subvention budgétaire notifiée, sans en conditionner le montant, par rapport à une estimation éventuelle de ce que devraient être les recettes publicitaires perdues du fait de la disparition des messages publicitaires.
(99)
Une telle approche semble objectivement justifiée. En effet, du fait du caractère pérenne de la subvention, la fixation de son montant par rapport à ce qu’auraient été les recettes publicitaires si les messages publicitaires n’avaient pas disparu du fait de la loi, par exemple, en fixant le montant à ce qu’étaient les recettes avant l’annonce et la mise en place de la réforme, ajusté éventuellement en fonction des évolutions du marché de la publicité sur la télévision, deviendrait de plus en plus arbitraire. Si le montant de la subvention était ainsi calculé par rapport à des recettes putatives, une réduction de coûts bruts de service public plus ample que prévu résultant, par exemple, de synergies à venir dans la mise en place de l’entreprise unique France Télévisions, pourrait engendrer un risque de surcompensation par les ressources publiques.
(100)
Le mode de calcul de la subvention annuelle par rapport au coût de la mission de service public, minoré des recettes commerciales nettes qui subsisteront, est par ailleurs cohérent avec l’engagement de la République française, traduit désormais dans l’article 44 de la loi no 86-1067 amendée sur la liberté de communication et dans l’article 2 du décret relatif aux relations financières entre l’État français et les organismes du secteur public audiovisuel, pour que les ressources publiques allouées à France Télévision n’excèdent pas le coût net d’exécution des obligations de service public mises à la charge de cette dernière. Comme le rappellent les autorités françaises, cet engagement et les dispositions susvisées sont pleinement applicables à la subvention budgétaire notifiée et au mécanisme de financement public annuel dont elle fera désormais partie intégrante.
(101)
Par conséquent, le mode de calcul de la subvention annuelle par rapport au coût net de la mission de service public - et donc minoré des recettes nettes commerciales qui subsisteront - apparaît comme proportionnel au sens de la communication sur la radiodiffusion de la Commission.
(102)
À cet égard, les observations contraires de certains tiers intéressés ne sont pas de nature à infirmer cette conclusion:
-
les commentaires de la FFTCE alléguant que la compensation pour un manque à gagner de recettes publicitaires, qui ne font pas partie de la mission de service public, ne relève pas du financement de cette mission, ne sauraient être retenus, pas plus que ceux de M6 concernant le caractère fluctuant et donc imprécis d’estimations de perte de recettes commerciales; c’est en fonction des coûts nets de service public de France Télévision que le montant annuel de la subvention devra être fixé ex ante, les estimations du montant fournies par la République française pour 2010, 2011 et 2012 étant par ailleurs purement indicatives,
-
les observations de M6 tendant à affirmer qu’une prétendue absence d’outils de comptabilité analytique à France Télévisions relevée par la Cour des comptes française engendrerait de façon structurelle une surcompensation en ce que la subvention serait basée sur des éléments de coûts non objectifs, tout comme les observations de TF1 sur la surcompensation de coûts non maîtrisés ou mal gérés, ne sont pas fondées; en premier lieu, la Cour des comptes a relevé en octobre 2009 l’absence d’outils de gestion de pilotage intégrant au niveau du groupe France Télévisions les outils de comptabilité analytique des filiales et non pas l’absence de tout outil de comptabilité analytique de gestion; il existe, pour chaque société du groupe France Télévisions une comptabilité analytique,
-
en second lieu, l’examen de la compatibilité de la compensation avec le marché intérieur, contrairement à celui portant sur l’existence d’un avantage économique pour France Télévisions, ne porte pas sur les coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée dans le secteur pourrait encourir pour prester le service d’intérêt général, mais sur ceux qu’encourra effectivement France Télévisions, en ce compris donc la réduction prévue à l’avenir; or, comme il est montré ci-dessus, le montant total de ressources publiques à verser à France Télévisions sera à priori inférieur aux coûts encourus pour fournir le service public et sera fixé de façon à éviter des surcompensations, une fois les recettes nettes commerciales déduites.
(103)
Ces commentaires, non fondés pour ce qui est de la fixation ex ante du montant de subvention annuelles, ne tiennent par ailleurs pas compte de l’existence de mécanismes de contrôle ex post. En effet, comme il est montré ci-dessous, la fixation annuelle ex ante en loi de finances du montant de subvention pour l’exercice sera suivie de mécanismes ex post de contrôle et, le cas échéant, d’une récupération.
(104)
La communication sur la radiodiffusion prévoit que les États membres doivent mettre en place des mécanismes appropriés pour prévenir toute surcompensation, en procédant à des contrôles réguliers de l’utilisation du financement public. L’efficacité du contrôle telle que précisée dans la communication devrait résulter de son accomplissement à intervalles réguliers par une entité indépendante, couplé avec des mécanismes pour obtenir le remboursement d’éventuelles surcompensations ou l’affectation correcte, lors de l’exercice suivant, d’éventuelles réserves ne dépassant pas 10 % des coûts de service public annuels, d’une part ou, d’autre part, d’éventuelles subventions croisées.
(105)
L’article 44 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 précise que «[l]es ressources publiques allouées aux organismes du secteur audiovisuel public en compensation des obligations de service public mises à leur charge n’excèdent pas le montant du coût d’exécution desdites obligations». Cette disposition résulte des engagements de la République française à inscrire expressément dans la loi le principe de non surcompensation des obligations de service public établi dans le cadre de la procédure qui a mené à la décision de compatibilité de la Commission du 20 avril 2005 concernant l’utilisation des ressources de la redevance (14).
(106)
Le décret no 2007-958 du 15 mai 2007 relatif aux relations financières entre l’État et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle inclut à son article 2 le même libellé que l’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 en tenant compte «des recettes directes ou indirectes tirées de la mission de service public» et précise que le coût de la mission de service public est établi au moyen de comptes séparés. Le décret prévoit, à son article 3, l’obligation pour France Télévisions et ses filiales de respecter les conditions normales de marché pour l’ensemble de leurs activités commerciales et l’établissement par un organisme extérieur d’un rapport annuel sur l’exécution de cette obligation, transmis au ministre de tutelle, à l’Assemblée nationale et au Sénat. Cette dernière disposition était aussi visée par les engagements de la République française repris dans la décision de la Commission du 20 avril 2005, citée au considérant 7.
(107)
Le Tribunal de l’Union a jugé que tant les dispositions consacrant le principe de non-surcompensation que le contrôle et la vérification des conditions appliquées par France Télévision à ses activités commerciales répondaient parfaitement aux soucis exprimées par la Commission au cours de la procédure qui a mené à la décision du 20 avril 2005 (15). Le caractère approprié des contrôles effectués ex post sur le respect de ces engagements a d’ailleurs été confirmé par le Tribunal (16).
(108)
La Commission a reçu et examiné des rapports d’exécution des articles 2 et 3 du décret portant sur les exercices 2007 et 2008 (les rapports établis au titre de l’article 3 du décret ayant été, pour 2007, certifiés par les commissaires aux comptes PriceWaterhouseCoopers et KPMG et, pour 2008, par le Cabinet Rise), ainsi que le projet de rapport prévu à l’article 2 pour l’année 2009. Les rapports disponibles concluent que les ressources publiques allouées au groupe France Télévisions n’ont pas excédé le coût net d’exécution des obligations de service public mises à sa charge et que France Télévisions a respecté les conditions normales de marché dans l’ensemble de ses activités commerciales. Cela exclut donc les éventuelles subventions croisées entre activités commerciales et activités de service public. L’établissement des rapports en question montre par ailleurs que l’établissement des comptes des coûts et ressources du service public des différentes chaînes de France Télévisions est possible à partir des outils comptables existants, contrairement à ce que soutient notamment M6.
(109)
Les modalités de contrôle ex post des ressources publiques prévues dans le décret no 2007-958 s’appliqueront à la subvention budgétaire notifiée. Depuis la mise en place du contrôle, les ressources publiques totales allouées à France Télévisions ont été insuffisantes pour couvrir le coût net d’exécution des obligations de service public, de sorte que la question de l’affectation d’une surcompensation éventuelle ne s’est pas posée. Pour les prévisions de coûts et recettes à moyen terme reprises au plan d’affaires et illustrées au tableau 1 ci-dessus, un faible excédent semble prévu en 2012 qui, s’il était confirmé et non nécessaire pour résorber les déficits prévus pour les années 2010 et 2011, devrait être normalement affecté prioritairement aux dépenses en faveur de la création audiovisuelle.
(110)
En tout état de cause, pour mettre le dispositif existant en adéquation avec les précisions nouvellement introduites en 2009 par la communication sur la radiodiffusion, la République française s’engage à modifier l’article 2 du décret no 2007- 958 du 15 mai 2007, de façon:
-
à assurer que le rapport annuel sur les comptes séparés soit, à l’image du rapport prévu à l’article 3, contrôlé par un organisme extérieur dont le choix est soumis à l’approbation du ministre chargé de la communication, transmis à ce ministre ainsi qu’à l’Assemblée nationale et au Sénat, et réalisé aux frais de France Télévisions,
-
à perfectionner le mécanisme fonctionnel propre à assurer la récupération effective des éventuelles surcompensations ou subventions croisées que ces comptes séparés auraient relevé et qui ne seraient pas compatibles avec l’article 53 de la loi 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ainsi qu’avec la communication sur la radiodiffusion.
(111)
Dans ces conditions, il apparaît que la République française aura en place des mécanismes appropriés pour procéder à des contrôles réguliers et efficaces de l’utilisation du financement public, afin de prévenir toute surcompensation ou subvention croisée, comme le prévoit la communication sur la radiodiffusion.
(112)
Compte tenu de ce qui précède, il apparaît que les restrictions de concurrence potentielles dues à la présence de France Télévisions sur des marchés commerciaux où elle opèrera encore après la pleine mise en œuvre de la réforme seront somme toute limitées. Cette présence sera vraisemblablement très réduite et la réforme aura pour effet prévisible de reporter, fût-ce partiellement, la demande de publicité sur télévision vers les concurrents de France Télévisions.
(113)
En effet, ainsi que le signale une lettre rendue publique par sept chaînes de télévision ou radios privées, la poursuite de la réforme jusqu’à son terme avec la disparition des messages publicitaires de France Télévisions serait de nature à: «donner aux médias privés les capacités de rebond dont ils ont besoin», alors que le maintien des messages publicitaires: «engendrerait des conséquences néfastes pour l’ensemble des médias français et modifierait substantiellement les perspectives économiques [des] acteurs…» (17).
(114)
En d’autres termes, le retrait partiel de France Télévisions et le recentrage au niveau de la structure de ses recettes - commerciales ou publiques de compensation - sur la diffusion de programmes répondant à sa mission d’intérêt général et ce sans contrepartie financière directe pour le public d’audience, diminuent les restrictions de concurrence potentielles sur les marchés concurrentiels où France Télévisions opère. Ce retrait ouvre un espace qui pourrait être repris par de nouveaux entrants ou des acteurs à la présence réduite sur le marché publicitaire à l’heure actuelle, en dynamisant la concurrence à terme.
(115)
Il en résulte que, au vu de l’information fournie et des engagements souscrits par la République française, le financement public aura pour but de permettre à France Télévisions de couvrir les coûts nets encourus pour s’acquitter des obligations qui pèsent sur elle, et ce financement devra être limité auxdits coûts et restera soumis à des contrôles ex post qui satisfont aux critères de la communication sur la radiodiffusion applicable. En outre, étant donné que France Télévisions réduira par ailleurs sa présence sur des marchés concurrentiels, l’aide envisagée ne risque pas d’affecter le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union, remplissant par là les conditions d’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(116)
Par ailleurs, la République française s’engage à fournir à la Commission un rapport annuel jusqu’en 2013, date à laquelle la réforme de l’audiovisuel public aura été achevée, qui permettra de suivre les aspects de mise en œuvre de la réforme les plus pertinents au regard des règles sur les aides d’État, à savoir, les compensations annuelles et les mécanismes de contrôle ex post, les conditions appliquées par France Télévisions à ses activités commerciales et l’évolution de la position de celle-ci sur ce marché ainsi que l’exécution annuelle du contrat d’objectifs et des moyens.
(117)
Compte tenu de l’ampleur de la réforme, des innovations sur le financement de la mission de service de France Télévisions qu’elle introduit, de ses conséquences sur l’évolution des coûts et recettes de France Télévisions et de l’environnement économique incertain des marchés affectant les recettes commerciales de France Télévisions et de ses concurrents, cet engagement est de nature à permettre à la Commission de vérifier et de suivre au plus près la mise en œuvre de la réforme, tout comme celle des engagements assumés par la République française dans le cadre de la présente procédure.
(118)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure, la Commission avait exprimé des doutes sur l’existence d’un lien d’affectation éventuelle entre les recettes en provenance des nouvelles taxes sur la publicité et les communications électroniques et la subvention annuelle à verser à partir de 2010 à France Télévisions. Un tel lien, s’il pouvait être établi, ferait que ces taxes devraient être considérées comme faisant partie intégrante de l’aide et soumises à l’examen de compatibilité avec le marché intérieur de cette dernière. Si l’existence d’un tel lien pouvait être exclue pour l’année 2009, compte tenu notamment de la date d’entrée en vigueur et mise en œuvre de la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 sur l’audiovisuel public, un doute subsistait pour l’avenir, eu égard aux déclarations faites par les plus hautes autorités françaises.
(119)
Il ressort de la jurisprudence de la Cour de Justice, confirmée par l’arrêt du 22 décembre 2008 dans l’affaire préjudicielle Régie Networks (C-333/07) (point 99), que «pour qu’une taxe puisse être considérée comme faisant partie intégrante d’une mesure d’aide, il doit exister un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide concernées en vertu de la réglementation nationale pertinente, en ce sens que le produit de la taxe est nécessairement affecté au financement de l’aide et influence directement l’importance de celle-ci et, par voie de conséquence, l’appréciation de la comptabilité de cette aide avec le marché commun» (18). Les deux conditions d’application établies par la Cour à savoir, la réglementation nationale pertinente et l’influence directe sur le montant de l’aide sont examinées ci-après.
(120)
En droit français, en vertu de l’article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État français ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances. La loi de finances devrait donc prévoir expressément que le produit des taxes sur la publicité et les communications électroniques introduites par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 sera en tout ou en partie affecté au financement de France Télévisions. Une telle disposition n’a pas été adoptée à ce jour. Pour l’avenir, la République française s’engage à procéder, conformément aux dispositions de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, à une nouvelle notification à la Commission de tout projet de modification de l’architecture du régime. Dans ces conditions, un lien contraignant d’affectation entre l’aide notifiée et les nouvelles taxes en vertu du droit national ne peut être établi, au sens de la jurisprudence de la Cour.
(121)
De surcroît, il apparaît que le critère déterminant pour la détermination du montant annuel de subvention budgétaire, cumulé au montant prévu d’allocation des ressources de la contribution à l’audiovisuel public, sera celui du montant des coûts nets des obligations de service public mises à la charge de France Télévisions et non celui des recettes tirées des nouvelles taxes. Or les coûts prévisionnels de service public font et feront l’objet d’estimations ex ante dans le contrat d’objectifs et de moyens en application de l’article 53 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée sur la liberté de communication, la subvention annuelle prévue en projet de loi de finances sera calibrée en fonction des coûts nets prévus et l’adéquation entre prévisions et résultats devra être constatée et, au besoin, corrigée ex post dans le cadre du rapport prévu pour la mise en œuvre de l’article 2 du décret no 2007-958 du 15 mai 2007 relatif aux relations financières entre l’État et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle. Puisque les coûts sont encourus indépendamment des ressources levées au titre des taxes, le produit des taxes ne peut influencer directement le montant de l’aide. Il apparaît par ailleurs que les taux des taxes initialement prévus par le gouvernement français ont été diminués dans la loi finale votée par le Parlement, sans que cela se traduise par une diminution concomitante et proportionnelle de la subvention à verser pour France Télévisions.
(122)
Compte tenu de ce qui précède, les taxes sur la publicité et les communications électroniques introduites par la loi no 2009-258 du 5 mars 2009 ne font pas partie intégrante de l’aide et, par conséquent, ne doivent pas être intégrées dans l’examen de la compatibilité de cette dernière avec le marché intérieur, contrairement à ce que prétendent certains tiers intéressés, à savoir, l’ACT, la FFTCE, l’Association des chaînes privées, M6 et TF1.
(123)
Cette conclusion est sans préjudice de la compatibilité desdites taxes et de leurs dispositions spécifiques en tant que mesures distinctes avec le droit de l’Union, notamment, en ce qui concerne la taxe sur les communications électroniques, pour ce qui est des questions examinées dans le cadre de la procédure d’infraction No 2009/5061, au regard de la directive 2002/20/CE, ou de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (19).
(124)
La Commission prend acte par ailleurs de la déclaration de la France excluant lesdites taxes du champ de sa notification, qui est l’objet de la présente décision.
VII. CONCLUSIONS
(125)
Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que la subvention budgétaire annuelle au profit de France Télévisions mise en œuvre comme indiqué ci-dessus peut être déclarée compatible avec le marché intérieur au titre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, selon les principes et règles d’application prévues pour les services publics de radiodiffusion,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État que la République française envisage de mettre à exécution en faveur de France Télévisions sous la forme d’une subvention budgétaire annuelle en application de l’article 53, alinéa VI de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 amendée sur la liberté de communication est compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
La mise à exécution de cette aide est par conséquent autorisée.
Article 2
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 juillet 2010.