РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно държавна помощ C 88/97, приведена в действие от Френската република в полза на Crédit Mutuel
(нотифицирано под номер C(2011) 3436)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/747/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 25 януари 1991 г. френската асоциация на банките (наричана по-долу „AFB“), синдикалната камара на популярните банки и Crédit Agricole подадоха жалба, в която твърдят, че Франция е предоставила държавна помощ на Crédit Mutuel.
(2)
Първото искане на информация относно т. нар. „синя книжка“ (Livret bleu) е формулирано от Комисията с писмо от 27 май 1991 г.
(3)
С писмо от 6 февруари 1998 г. Комисията информира френските органи за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 108, параграф 2 от ДФЕС), във връзка с евентуалните мерки за предоставяне на държавна помощ, съдържащи се в механизма на спестяване по „синята книжка“ (2).
(4)
На 8 април 1998 г. френските органи отговориха на въпросите, повдигнати от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата.
(5)
На 18 юни 1998 г. Crédit Mutuel изпрати до Комисията писмо с аргументи, целящи да бъде отхвърлена квалификацията като държавна помощ на мерките, които са предмет на решението за откриване на процедурата, както и досие с аналитични счетоводни отчети относно продукта „синя книжка“. Голям брой заинтересовани страни също изпратиха мненията си до Комисията (вж. раздели 3 и 4, съображения 48-59), която ги предаде на френските органи на 3 септември 1998 г.
(6)
Жалбоподателите изпратиха на Комисията четири допълнителни финансови отчета с писма от 29 октомври 1999 г., 16 май 2000 г., 16 октомври 2000 г. и 19 януари 2001 г., които Комисията предаде на френските органи на 21 февруари 2000 г. и 3 ноември 2000 г.
(7)
На 5 февруари 2001 г. Комисията предаде на френските органи документите, получени от AFB.
(8)
От ноември 1998 г. до декември 1999 г. по искане на Комисията консултант (3) (наричан по-долу „консултантът на Комисията“) извърши одит на аналитичното счетоводство за продукта „синя книжка“. Докладът на консултанта беше предаден за разглеждане на френските органи и на Crédit Mutuel на 10 януари 2000 г. На 7 февруари 2000 г. беше организирана работна среща между службите на Комисията, придружавани от техния консултант, френските органи и Crédit Mutuel за съгласуване на мненията по доклада.
(9)
С писмо от 14 септември 1999 г. службите на Комисията поискаха от френските органи да уточнят задачите от общ интерес, с които е натоварена Crédit Mutuel. На 21 февруари 2000 г., 3 ноември 2000 г. и 5 февруари 2001 г. службите на Комисията предадоха на френските органи различни документи (4), предоставени по делото от жалбоподателите и отнасящи се до евентуалния „притегателен ефект“ на продукта „синя книжка“ (вж. подраздел 7.2.3, съображения 110-118). Френските органи представиха своите мнения на 1 февруари 2001 г.
(10)
На 11 април 2000 г. Комисията беше сезирана с жалба от страна на Европейската банкова федерация (FBE) относно помощите, предоставени от френската държава на Crédit Mutuel под формата на изключителни права за разпространение на продукта „синя книжка“.
(11)
През май 2000 г. Confédération nationale du Crédit Mutuel („Националната конфедерация на Crédit Mutuel“) упълномощи одиторското бюро Arthur Andersen да извърши преглед на методологията на аналитичното счетоводство на Crédit Mutuel и да изготви сметката за формиране на дохода на продукта „синя книжка“. Задачата приключи през септември 2000 г. с представянето на подробен доклад относно сметката за формиране на дохода на продукта „синя книжка“, в който резултатът от аналитичното счетоводство на продукта „синя книжка“ преди облагане с данъци се оценява като загуба в размер на 498 млн. FRF. Това заключение се основава на отчитането на „корективи“. На 2 февруари 2001 г. във връзка с доклада беше организирана среща между Комисията и Crédit Mutuel. Във връзка с изразените от страна на Комисията мнения Crédit Mutuel възложи на Arthur Andersen да изпрати обяснителна бележка на 8 февруари 2001 г., с която да обоснове използвания метод, наречен „корекция на свръхкомпенсирането на дейността IARD [дейност по застраховане на щети (5) на Crédit Mutuel]“, който именно беше обект на критика от страна на службите на Комисията.
(12)
През април 2001 г. Комисията възложи на своя консултант да открие различията между изготвения от него доклад и този на Arthur Andersen и да определи фактологичните или методологични промени, които могат евентуално да бъдат направени по отношение на предходния доклад на консултанта. На 23 юли 2001 г. консултантът на Комисията предаде нов окончателен доклад. В него резултатът от аналитичното счетоводство на продукта „синя книжка“ се оценява като натрупана некапитализирана печалба в размер на 1,074 млрд. FRF (1,637 млн. EUR). Този доклад е предаден още същия ден на френските органи. По време на среща, проведена на 26 юли 2001 г. между Комисията, френските органи, Crédit Mutuel и Arthur Andersen, Crédit Mutuel и Arthur Andersen изразиха несъгласието си с окончателните заключения на консултанта на Комисията. Arthur Andersen потвърди предишните си заключения в документ от 13 септември 2001 г., предаден като приложение към бележка, изпратена от френските органи на 15 септември 2001 г. Френските органи изпратиха на Комисията нова бележка от 26 октомври 2001 г., съдържаща правен анализ на продукта „синя книжка“ по отношение на общностното право в областта на конкуренцията, както и обяснителна бележка от 7 януари 2002 г. относно разходите, свързани със задачата за обществена услуга, като в обяснителната бележка се повтарят, без никакви нови елементи, цифровите данни, представени вече от Crédit Mutuel.
(13)
В обяснителната бележка, изпратена на 26 октомври 2001 г. от френските органи до Комисията, се разяснява защо според тях i) схемата на продукта „синя книжка“ не представлява държавна помощ, ii) ако Комисията счете мярката за държавна помощ, може да става въпрос само за съществуваща помощ и iii) във всички случаи помощта е съвместима.
(14)
С решение от 15 януари 2002 г. (6) (наричано по-долу „отмененото решение“) Комисията определи държавната помощ, приведена в действие от Френската република в полза на Crédit Mutuel, като несъвместима с вътрешния пазар.
(15)
Решението от 15 януари 2002 г. беше отменено с решение на Първоинстанционния съд от 18 януари 2005 г. (7).
(16)
Комисията не обжалва решението за отмяна на Първоинстанционния съд. Съгласно член 266, параграф 1 от ДФЕС Комисията е длъжна да предприеме мерките в изпълнение на това решение. При делата, свързани с държавна помощ, това означава, че в резултат от решението за отмяна процедурата следва да се върне в етапа на официалното разследване.
(17)
С решение от 7 юни 2006 г. (8) (наричано по-долу „решението за разширяване“) Комисията разшири обхвата на официалната процедура по разследване и разясни основанията си за оценката на мярката като предполагаема държавна помощ.
(18)
Франция изпрати на Комисията своите мнения относно решението за разширяване с писма от 1 септември 2006 г. и 7 септември 2006 г.
(19)
На 19 септември 2006 г. в Европейската комисия беше получена жалба от „Асоциация на ощетените от Crédit Mutuel“ („Association des Victimes du Crédit Mutuel“).
(20)
Комисията получи мненията на Crédit Mutuel с писмо от 13 октомври 2006 г.
(21)
Комисията предаде на френските органи мненията на Crédit Mutuel с писмо от 31 октомври 2006 г.
(22)
В отговор на две искания за допълнителна информация от страна на Комисията от 22 септември 2006 г. и 28 ноември 2006 г. Франция представи допълнителни мнения с писма от 8 ноември 2006 г. и 28 февруари 2007 г.
(23)
Комисията проведе среща с френските органи на 19 декември 2006 г., а с Crédit Mutuel - на 15 януари 2007 г.
(24)
На 10 май 2007 г. Комисията прие решение в съответствие с член 86, параграф 3, от Договора за ЕО (понастоящем член 106, параграф 3, от ДФЕС) във връзка с член 43 и член 49 от Договора за ЕО (понастоящем член 49 и член 56 от ДФЕС), по силата на което Франция трябваше да прекрати специалните права (9) на Crédit Mutuel, на Caisses d’Épargne и на Banque Populaire за разпространение на продукта „синя книжка“ (Crédit Mutuel) и на продукта „книжка A“ (Livret A) (Caisses d’Épargne и La Poste) (10).
(25)
Тъй като Франция не прекрати специалните права за разпространение на продуктите „книжка A“ и „синя книжка“ в срока от 9 месеца, определен в решението от 10 май 2007 г., Комисията откри процедура за нарушение съгласно член 226 от Договора за ЕО (понастоящем член 258 от ДФЕС), като на 5 юни 2008 г. изпрати на Франция предупредително писмо за неспазване на решението.
(26)
На 19 септември 2009 г. Комисията отправи до Франция ново искане за информация, на което получи отговор на 13 октомври 2009 г.
(27)
На 8 октомври 2009 г. Комисията прекрати процедурата за нарушение, тъй като с приемането на реформата от 1 януари 2009 г. за либерализиране на разпространението на продуктите „книжка A“ и „синя книжка“ (11) Франция изпълни задължението си да прекрати специалните права за разпространение на тези продукти (12).
(28)
През 2010 г. Комисията изпрати на Crédit Mutuel няколко въпроса по електронната поща, на които последната отговори също по електронната поща.
(29)
В съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора (13) с настоящото решение се закрива процедурата във връзка с предполагаеми елементи на държавна помощ в механизма на продукта „синя книжка“.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕХАНИЗМА НА ПРОДУКТА „СИНЯ КНИЖКА“
2.1. Описание на Crédit Mutuel
(30)
Crédit Mutuel е децентрализирана банково-застрахователна група, състояща се от национална мрежа от банки със статут на кооперативни дружества с променлив капитал. Crédit Mutuel осъществява дейността си съгласно закон от 10 септември 1947 г., в който са определени принципите на кооперациите. Тя е структурирана на три нива: местно, регионално и национално.
(31)
Група Crédit Mutuel, с две наименования (Crédit Mutuel и Crédit Industriel et Commercial (наричана по-долу „CIC“), включва близо 6 000 пункта за продажба и повече от 72 000 служители. Местните каси на Crédit Mutuel са обединени в 18 регионални федерации, членуващи в Confédération nationale du Crédit Mutuel, централен орган на мрежата. CIC обединява 6 регионални банки и специализирани филиали, както във Франция, така и в чужбина.
(32)
От друга страна Crédit Mutuel е група с единно ръководство и обща политика. Групата поддържа вътрешна финансова солидарност на ниво конфедерация, осигуряваща ликвидността на регионалните федерации. Групата притежава характеристиките на единно предприятие с оглед правото в областта на конкуренция, тъй като притежава единен център за вземане на решения на централно ниво.
2.2. Описание на продукта „синя книжка“
(33)
„Синя книжка“ е спестовен продукт, регулиран от държавата, разпространяван изключително от Crédit Mutuel.
(34)
В съответствие със Закона за изменение на Закона за финансите за 1975 г. (14) по отношение на този продукт са били разрешени частични данъчни облекчения. От данък са били освободени две трети от лихвата, изплащана по депозираните от вложителите суми. Държавата е определяла брутния лихвен процент за вложителите по продукта „синя книжка“ така, че след облагане с данъци (15) нетният лихвен процент да бъде равен на този по продукта „книжка А“, който е изцяло освободен от данък.
(35)
Държавата е определяла брутния лихвен процент по продукта „синя книжка“ на ниво, надвишаващо процента на инфлация, индексиран на паричния пазар. Последният нетен лихвен процент по продукта „синя книжка“, преди той да бъде прекратен с реформата от 1 януари 2009 г. (вж. съображение 41), е бил 4 % (16). Максималната сума, която вложителите са можели да внесат по продукта „синя книжка“, е била 15 300 EUR. Привлечените средства по продукта са нараснали от 13 млрд. EUR (85 млрд. FRF) през 1991 г. до 22 млрд. EUR през 2008 г.
(36)
Характеристиките на продукта „синя книжка“ - незабавно разполагане със средствата, минимална разрешена вноска от 15 EUR, липса на разходи (по-специално при откриване на сметката), и т.н. - са предполагали висока ликвидност. Освен това продуктът е давал възможност за директни плащания към държавния бюджет или към държавни предприятия като EDF или France Télécom. Следователно продуктът „синя книжка“, спестовен продукт за физически лица, е бил до известна степен подобен на разплащателна сметка.
(37)
С течение на времето задълженията, свързани с използването на привлечените по инструмента „синя книжка“ средства, са се променили.
(38)
В началото Crédit Mutuel е била задължена да заделя 50 % от средствата (този дял е нараснал през 1983 г. (17) на 65 % от средствата и 80 % от новопостъпилите суми) „с предназначение от общ интерес“ (по-специално финансиране на местните общности и други публични органи), а остатъкът е бил на разположение на банката (наричан по-долу „средствата със свободно предназначение“).
(39)
Тази система е била реформирана значително с постановление от 27 септември 1991 г. (18) за уеднаквяване на продукта „синя книжка“ с продукта „книжка А“. Действително, след въпросното постановление всички новопривлечени средства (19) са били насочвани към Caisse des Dépôts et Consignation (наричана по-долу „CDC“), която от своя страна е изплащала на Crédit Mutuel комисиона за посредничество. Комисионата, определена първоначално в размер на 1,3 % от средствата, привлечени по продукта „синя книжка“ и внесени по сметката на CDC, е била променена на 1,2 % от 1 януари 2005 г., а по-късно на 1,1 % от 1 ноември 2005 г. CDC използва привлечените от Crédit Mutuel средства основно за финансиране на социални жилища.
(40)
Освен това тази съществена реформа на системата е довела до постепенна промяна в предназначението и на съществуващите привлечени средства (20). След постановлението от 27 септември 1991 г. и до средата на 1999 г. делът на съществуващите „средства с предназначение от общ интерес“ и на тези със „свободно предназначение“ е намаляло, докато накрая целият размер на привлечените средства започва да се прехвърля по сметка на CDC.
В млрд FRF, %
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
Средногодишен размер на привлечените средства
85,5
83
80,2
83,4
88,7
91,5
92,7
98,1
98,7
Средства, предназначени за прехвърляне към CDC
1 %
7 %
12 %
24 %
39 %
46 %
51 %
69 %
100 %
Средства с предназначение от общ интерес
67 %
54 %
46 %
35 %
27 %
20 %
15 %
10 %
0 %
Средства със свободно предназначение
32 %
39 %
42 %
41 %
35 %
34 %
34 %
21 %
0 %
Източник: Littlejohn Fraser
(41)
На 1 януари 2009 г. влиза в сила реформа на продуктите „книжка А“ и „синя книжка“, с която се предоставя възможност на всички банки да разпространяват продукта „книжка А“ и се премахва разликата между двата продукта. След 1 януари 2009 г. продуктът „синя книжка“ на Crédit Mutuel е фактически „книжка А“, продавана под друго име. На тази дата е прекратено съществуването на продукта „синя книжка“ и следователно изключителното право на разпространение на Crédit Mutuel.
2.3. Описание на основанията за откриване/разширяване на процедурата
(42)
Както е посочено в решението за разширяване (21), Комисията е преценила, че комисионата за посредничество, изплащана на Crédit Mutuel, би могла да бъде разглеждана като държавна помощ, предоставена от Франция.
(43)
От съдебната практика по делото Altmark става ясно, че компенсациите за обществени услуги не са държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, ако изпълняват определени кумулативни условия, посочени в решението Altmark от 24 юли 2003 г. (22).
(44)
В решението за разширяване Комисията е преценила, че при разглежданата мярка вероятно не е изпълнено четвъртото условие от съдебната практика по делото Altmark, тъй като в случая държавата не е възложила задача за обществена услуга за привличане на депозити, предназначени за социални жилища под наем, на предложилия най-ниска цена в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, а чрез директни преговори с Crédit Mutuel, което a priori не дава никаква гаранция, че изплащаната на Crédit Mutuel комисиона не е по-висока от тази, която би поискало едно добре управлявано предприятие. Освен това Комисията е приела, че френските органи не са доказали, че нивото на компенсация е било определено чрез сравняване с разходите на добре управлявано средно предприятие от банковия сектор. Твърдението на френските органи, че Crédit Mutuel е добре управлявано предприятие, не е достатъчно, за да се приеме, че нивото на компенсация е било определено въз основа на анализ на разходите, които би понесло едно добре управлявано предприятие по смисъла на съдебната практика по делото Altmark.
(45)
Според Комисията средствата за изплащане на комисионата за посредничество са държавни средства, с които евентуално избирателно се предоставя предимство, водещо до нарушаване на конкуренцията и засягащо търговията между държавите-членки, и за което Комисията не е била уведомена. Следователно комисионата за посредничество би могла да съдържа елементи на неправомерна помощ.
(46)
В решението за разширяване Комисията приема, че е възможно тази мярка да не е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 106, параграф 2 от ДФЕС) и заключава, че вероятно не би могла да бъде приложена нито една от дерогациите съгласно член 87, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО (понастоящем член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС).
(47)
Въз основа на изчисленията на своя консултант Комисията счита, че е възможно размерът на компенсацията да надхвърля сумата, необходима за покриване на разходите за изпълнение на задължението за обществена услуга (привличане на депозити, предназначени за социални жилища под наем) предвид свързаните с тях приходи, както и предвид разумната печалба от изпълнението на това задължение. Като припомня, че размерът на компенсацията следва да включва всички предимства, предоставяни от държавата или с държавни средства, под каквато и да е форма, при изчисляването на компенсацията Комисията е отчела не само нетната цена на привличането на депозити, прехвърляни към CDC, а и нетния резултат (разход или печалба) от средствата с предназначение от общ интерес и от тези със свободно предназначение. Докладът на консултанта на Комисията е показал свръхкомпенсиране на Crédit Mutuel за 1991 г., 1992 г., 1993 г. и 1998 г.
3. АРГУМЕНТИ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛИТЕ
(48)
Аргументите на жалбоподателите бяха представени от Комисията в решението от 6 февруари 1998 г. за откриване на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 108, параграф 2 от ДФЕС). В допълнения към жалбата, предадени по-късно, се съдържат нови аргументи, които са разгледани по-долу.
(49)
В обяснителна бележка на AFB (актуализирана в края на февруари 1999 г. и представена на Комисията през октомври 1999 г.) относно притегателния ефект на продукта „синя книжка“ нетният банков приход, генериран в резултат на притегателния ефект на продукта, е оценен на 17 млрд. FRF (2,6 млрд. EUR), като се предполага, че нарастването на пазарните дялове на Crédit Mutuel във всички сегменти за периода 1986-1997 г. се дължи изключително на разпространението на продукта „синя книжка“.
(50)
В проучване, осъществено от Caisse Nationale du Crédit Agricole и представено през май 2000 г., се анализира промяната на броя на гишетата на Crédit Mutuel. Вижда се, че общият брой на постоянните гишета е намалял в периода 1991-1994 г., след което прогресивно е нараствал, а през 1998 г. е намалял до нивото от 1990 г. Промяната е била различна в различните региони: броят на постоянните, а след това и на временните гишета, е намалял в регионите с традиционно силно присъствие на Crédit Mutuel (поречието на р. Лоара, Британия, Елзас), а е нараснал в останалите региони. Следователно е възможно Crédit Mutuel да е намалила присъствието си в селските райони, за да го засили в градските райони. Горепосочените данни са в противоречие с твърденията на Crédit Mutuel, според които банката е била принудена да поддържа силно присъствие в селските райони през 90-те години. Тези данни показват също, че Crédit Mutuel е в състояние да поддържа изключително гъста клонова мрежа дори след премахването на контрола от страна на държавата.
(51)
В писмо от 4 юни 1998 г., изпратено до Комисията, AFB твърди, че комисионата от 1,3 % върху привлечените средства по продукта „синя книжка“, които са били прехвърляни на CDC, е била по-висока от необходимото, предвид това, че Caisses d’Épargne и la Poste са получавали през същия период от CDC съответно 1,20 % и 1,5 % от средствата по „книжка A“, които също са били прехвърляни на CDC. AFB посочва, че през 1997 г. е предложила на френските органи да осигурят привличането на депозити по продукта „синя книжка“ чрез комисиона от едва 1 %, но правителството не е отговорило на това предложение. AFB подчертава по-специално, че в доклада от месец април 1998 г. на г-н Douyère, депутат, относно модернизацията на Caisses d’Épargne се посочва, че разходите за привличане на депозити от една средна по размер Caisses d’épargne, като тази в Бургундия, са 0,96 % от привлечените от касата средства и че няма причина разходите за управление на Crédit Mutuel да бъдат по-високи.
(52)
В обяснителна бележка от адвокатската кантора Glais от август 2000 г., предадена по искане на AFB, се представят статистически данни за пазарното предимство, което изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“ евентуално е предоставило на Crédit Mutuel. Прегледът на динамичните редове показва, че привлечените депозити по продукта „синя книжка“, както и средствата по останалите депозити, са регистрирали силен ръст преди обрата в периода 1985-1987 г. След тази дата нарастват кредитите за домакинствата, а при Crédit Mutuel те остават на по-високо ниво от това на нейните основни конкуренти. Въз основа на тези данни експертът от Glais заключи, че „ефектът на продукта „синя книжка“ вероятно се е състоял в неговата притегателна сила за клиентите, а от средата на 80-те години положителният ефект вероятно е продължил да действа, но без нарастване на депозитите. Следователно, след този период експанзионистичната стратегия на Crédit Mutuel вероятно е била поддържана от първоначално привлечените клиенти“. Именно въз основата на индекс за устойчивост на случайни икономически шокове върху променливите параметри на икономическата дейност и чрез моделиране на просто уравнение за търсенето на кредити експертът достига до извода, че дейността на Crédit Mutuel (основно кредитиране) вероятно е била откъсната от пазарното развитие на банковия сектор. Експертът обяснява този феномен с факта, че клиентите на Crédit Mutuel вероятно са били лоялни в по-висока степен, например заради продукта „синя книжка“, отколкото клиентите на останалите банкови мрежи.
(53)
В друга обяснителна бележка (декември 2000 г.) Glais предлага нов иконометричен анализ относно степента на привличане на клиентите при отделните банкови мрежи. Според експерта резултатите от анализа потвърждават хипотезата, че Crédit Mutuel и Caisses d’Épargne разполагат с инструменти, които им позволяват да запазват своите клиенти в много по-висока степен от останалите банки. Но не е възможно да се определи дали предлагането на освободен от данъчно облагане спестовен продукт или наличието на гъста клонова мрежа в отделни райони (два инструмента, с които тези мрежи разполагат) са в основата на тази по-висока степен на лоялност на клиентите.
(54)
Извън рамките на настоящата процедура Комисията получи допълнителна обяснителна бележка от жалбоподателите, в която се твърди, че придобиването от Crédit Mutuel през април 1997 г. на CIC, при приватизацията на тази банкова институция, чийто предишен собственик е била държавната застрахователна група GAN, е станало възможно благодарение на помощите, които банката е получила по продукта „синя книжка“ и които са довели до увеличаване на пазарния ѝ дял в сектора на банковите депозити от 2 % през 1969 г. до близо 6,9 % през 1997 г. Според жалбоподателите собственият капитал на предприятието е нараснал бързо благодарение на въпросните помощи, като от 650 млн. FRF (99 млн. EUR) през 1974 г. е достигнал 47,3 млрд. FRF (7,2 млрд. EUR) през 1997 г.
(55)
Накрая, жалбата на „Асоциация на ощетените от Crédit Mutuel“ от 19 септември 2006 г. съдържа просто едно твърдение за „отклоняване на публични спестявания за частни търговски цели […] в ущърб на вложителите и на френската икономика“, което не е подкрепено с никакви реални аргументи или доказателства, свързани с наличието на евентуална неправомерна държавна помощ.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
След публикуването на решението за откриване на процедурата от 6 февруари 1998 г. Комисията получи коментарите на голям брой заинтересовани трети страни.
(57)
Някои от конкурентите на Crédit Mutuel споделиха мнението, че са понесли щети вследствие на предоставянето на Crédit Mutuel на изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“. Повечето от тези банки изтъкват, че притегателният ефект на продукта „синя книжка“ е станал причина те да загубят клиенти в полза на Crédit Mutuel, и поискаха прекратяване на това изключително право. Следните банкови институции изпратиха до Комисията подобни коментари:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque Populaire de Bourgogne
Banque Populaire Bretagne Atlantique
Banque Populaire du Centre
Banque Populaire Centre-Atlantique
Banque Populaire de Champagne
Banque Populaire de la Côte d’Azur
Banque Populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque Populaire de Franche-Comté, du Maconnais et de l’Ain
Banque Populaire du Haut-Rhin
Banque Populaire de La Loire
Banque Populaire de Lorraine
Banque Populaire de Lyon
Banque Populaire du Midi
Banque Populaire du Massif Central
Banque Populaire de l’Ouest
Banque Populaire Provençale et Corse
Banque Populaire des Pyrénées Orientales, de l’Aude et de l’Ariège
Banque Populaire du Quercy et de l’Agenais
Banque Populaire Savoisienne
Banque Populaire de la Région Économique de Strasbourg
Banque Populaire du Sud-Ouest
Banque Populaire du Tarn et de l’Aveyron
B.P.ROP Banque Populaire
Banque de Savoie
Crédit Commercial de France
Crédit Commercial du Sud-Ouest
Crédit Lyonnais
Société Générale
Union des Banques à Paris.
(58)
От друга страна, освен мненията в защита на Crédit Mutuel, представени в раздел 4, Комисията получи мнения в подкрепа на механизма на продукта „синя книжка“ от следните трети страни:
г-н Bertholet, депутат от департамент Дром
г-н Blondel, член на Генералния съвет на департамент Нор
г-н Cabot, директор на Регионален младежки информационен център на град Тулуза
г-н Cormorèche, кмет на Монтюел
г-н Cornelis, член на Генералния съвет, департамент Нор
г-н Chavannes, кмет на Ангулем
г-н Crépeau, депутат от департамент Шарант-Маритим
г-н Debavelaere, сенатор от департамент Па-дьо-Кале
г-н Decool, кмет на Брукерк
г-н Delevoye, сенатор от департамент Па-дьо-Кале
г-н Delnatte, депутат от департамент Нор
г-н Dolez, депутат от департамент Нор
г-н Ewald, регионален делегат на Асоциация за право на икономическа инициатива („Association pour le Droit à l’Initiative Economique“)
г-н Fronton, Съюз на фамилните асоциации на департамент От-Гарон („Union Départementale des Associations Familiales de Haute-Garonne“)
г-н Foy, сенатор от департамент Нор
г-н Galiègue, президент на Caisse de Crédit Mutuel de Solesmes
г-жа Gournay, кмет на Каестр
г-жа Armelle Guinebertière, депутат в Европейския парламент
г-н Hervé, кмет на Рен
г-н Humez, председател на Комитета за борба срещу муковисцидозата на департамент Па-дьо-Кале („Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose du Pas-de-Calais“)
г-жа Ingelaere, председател на Flandr’action
г-н Juppé, депутат, кмет на Бордо
г-н Lapalu, председател на асоциация Създаване и управление на частни организации („Animation et gestion d’organismes privés“)
г-н Lazaro, депутат от департамент Нор
г-н Lebreton, председател на Генералния съвет на департамент Кот д’Армор
г-н Ledieu, кмет на Като-Камбрези
г-н Leleu, управител на Crédit Mutuel Nord
г-н Maille, председател на Градската общност на Брест („Communauté Urbaine de Brest“)
г-н Masclet, член на Регионалния съвет на департамент Нор Па-дьо-Кале
г-н Méhaignerie, председател на Генералния съвет на департамент Ил-и-Вилен
г-н Mio, член на Регионалния съвет на департамент Нор Па-дьо-Кале
г-жа Novak, председател на Асоциацията за правото на икономическа инициатива („Association pour le Droit à l’Initiative Economique“)
г-жа Permuy, член на Регионалния съвет на департамент Нор Па-дьо-Кале
г-н Albert Rivaux, член на Регионалния съвет на департамент Па-дьо-Кале
г-н de Rohan, председател на Регионалния съвет на район Бретан
г-н Valla, член на Генералния съвет на департамент Ардеш
г-н Vanlerenberghe, кмет на Арас
г-н Villain, кмет на Камбре
г-н de Villiers, депутат от департамент Ванде.
(59)
Голяма част от третите страни изтъкнаха ролята, по-специално на регионално ниво, на Crédit Mutuel за финансирането на социалната икономика, и по-специално на сдруженията с нестопанска цел. Те подчертаха също така подкрепящата роля на Crédit Mutuel за средната класа, към която принадлежи голяма част от клиентите на банката. Няколко местни депутати подчертаха ролята на Crédit Mutuel в създаването на предприятия и работни места, както и за развитието на местните инициативи, свързани с местните общности. Други изтъкнаха, че Crédit Mutuel чрез своите децентрализирани структури отговаря по-добре в сравнение с централизираните банкови институции на местните нужди и на необходимостта от устойчиво развитие на териториите.
5. МНЕНИЕ НА CRÉDIT MUTUEL
(60)
Crédit Mutuel упреква Комисията за проточилото се прекалено дълго разглеждане на делото.
(61)
Освен това според банката решението на Съда е касаело не само липсата на мотиви, но е съдържало и критики относно логиката на Комисията, които не са били взети предвид в решението за разширяване, по-специално във връзка с изчисляването на евентуалната свръхкомпенсация. В тази връзка Crédit Mutuel упреква Комисията за това, че е сумирала положителните годишни салда без от тях да приспадне салдата от годините с отрицателна стойност, в противоречие с метода, препоръчан в рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-долу „рамката на Общността от 2005 г.“) (23).
(62)
Според банката комисионата за посредничество отговаря на четирите условия от съдебната практика по делото Altmark:
а)
що се отнася до първото условие, твърди се, че Crédit Mutuel е придобила правата за осъществяване на две услуги от общ икономически интерес, състоящи се съответно в поддържането на значителен брой банкови гишета в селски райони по причини, свързани с териториалното устройство, и в привличането на депозити, предназначени за финансиране на социални жилища. По въпроса за поддържането на гишета в селските райони, банката оспорва заключението на Комисията, че френските законови и нормативни текстове са твърде неясни, за да се приеме, че с тях се предоставя на Crédit Mutuel подобна задача и следователно, че е изпълнено първото условие от съдебната практика по делото Altmark. Според Crédit Mutuel Комисията вероятно прави това заключение въз основа на факта, че въпросните текстове не налагат специфични ограничения на банката, тъй като се прилагат за банковия сектор като цяло. Crédit Mutuel счита също, че Комисията се опитва да ѝ наложи да доказва, че е изпълнено първото условие от съдебната практика по делото Altmark, което въпросната съдебна практика не предвижда;
б)
що се отнася до второто условие, Crédit Mutuel подчертава, че комисионата за посредничество е била въведена едновременно със задължението за прехвърляне на средствата към CDC и че начините за изчисляване на тази комисиона са били определени обективно и прозрачно;
в)
що се отнася до третото условие, банката счита, че възнаграждението не е достатъчно за покриване на разходите за привличането на депозити, тъй като дейността, свързана със средствата, предназначени за прехвърляне към CDC, би довела да отрицателно салдо за периода 1991-2005 г.;
г)
Crédit Mutuel счита, че четвъртото условие също е изпълнено. Според банката, размерът на комисионата за посредничество е определен в съответствие с реално направените от нея разходи за разпространението на продукта „синя книжка“. Тя твърди, че е добре управлявано предприятие по смисъла на съдебната практика по делото Altmark, тъй като разходите ѝ за управление са едни от най-ниските и че Комисията е признала този факт в решението си за разширяване (24). Според банката Комисията не е представила подробно причините, поради които счита, че въпросното условие не е изпълнено.
(63)
Във всички случаи Crédit Mutuel счита, че мярката е съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Crédit Mutuel критикува по-специално метода за изчисляване на свръхкомпенсацията, използван в решението за разширяване. Според банката Комисията най-напред е допуснала грешки при изчисляване на общия счетоводен резултат от сметката за формиране на дохода „синя книжка“, като е използвала погрешните заключения на своя консултант въпреки неотстранените различия между консултанта на Комисията и този на Crédit Mutuel (25).
(64)
На следващо място Crédit Mutuel оспорва възприетия годишен подход на Комисията за оценка (а именно отчитането само на размера на компенсацията в годините със свръхкомпенсиране, без да бъде приспаднат съответният размер на компенсацията в годините с недостатъчно компенсиране), който противоречи на някои предишни, подобни на отмененото решение случаи, както и, по мнение на банката, на рамката на Общността от 2005 г. (26) Комисията би трябвало да възприеме глобален подход (т. е да отчита както годините със свръхкомпенсиране, така и тези с недостатъчно компенсиране) за периода 1991-1998 г. от една страна, както и за периода, започнал през 1999 г.
(65)
Също така в решението си за разширяване Комисията не е отчела правилно разумната печалба. Оценката ѝ относно разумната печалба се основава на разходите за регулаторен собствен капитал, оценени на 6 %, при положение че те представляват разход в контекста на аналитичното счетоводство, а не марж. Комисията е трябвало да вземе предвид процента на възвръщаемост на собствения капитал, както препоръчва Arthur Andersen (27). Освен това по този начин Комисията е изчислила разумната печалба въз основа на сума, която става нулева, след като започне прехвърлянето на всички привлечени по депозитите средства към CDC, тъй като те не изискват никакви разходи за регулаторен собствен капитал. Crédit Mutuel подчертава, че възприетият от Комисията показател води до лишаване на банката от какъвто и да е нормален марж по продукта „синя книжка“. Според Crédit Mutuel всяка банка, дори по отношение на средства, предназначени за прехвърляне, които не изискват никакви разходи за собствен капитал в тесния нормативен смисъл на понятието коефициент на платежоспособност, трябва да може да реализира нормален марж.
(66)
Комисията не е отчела правилно и разходите, наложени от другата услуга от общ интерес, която Crédit Mutuel счита, че изпълнява, а именно поддържането на банкови гишета в селските райони с цел насърчаване на спестяванията по цялата територия чрез създаване на възможно най-лесен достъп до банката.
(67)
Накрая, Crédit Mutuel отрича съществуването на евентуален притегателен ефект. Тя припомня, че в отмененото от нея решение Комисията е признала, че този притегателен ефект не би могъл да бъде доказан официално, и счита, че оттогава няма нови данни по въпроса.
(68)
Що се отнася до процедурата, Crédit Mutuel изтъква няколко общи принципа на общностното право, за да отрече получаването на каквато и да е евентуална помощ, и по-специално принципа за оправданите правни очаквания и за спазването на разумен срок.
6. МНЕНИЯ НА ФРАНЦИЯ
(69)
Франция счита, че условията от съдебната практика по делото Altmark са изпълнени:
а)
по отношение на първото условие тя подчертава, че Комисията е признала, че на Crédit Mutuel е била възложена услуга от общ икономически интерес, състояща се в привличането на депозити, предназначени за финансиране на социални жилища. Франция припомня, че в решението си за разширяване Комисията е посочила, че поддържането на банкови гишета в селските райони по причини, свързани с териториалното устройство, може също да се разглежда като услуга от общ икономически интерес (28), но не отговаря на аргументите, изложени от Комисията в решението ѝ за разширяване, според които първото условие от съдебната практика по делото Altmark не е изпълнено, тъй като не съществуват национални закони или разпоредби, налагащи достатъчно ясно задача по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС (29);
б)
по отношение на второто условие Франция счита, че параметрите на компенсацията са били предварително определени по обективен и прозрачен начин;
в)
по отношение на третото условие Франция изтъква, че размерът на компенсацията (комисионата за посредничество) не надвишава необходимия за покриване на разходите на системата размер, като препраща към отчета за аналитичния резултат на продукта „синя книжка“ на Crédit Mutuel за периода 1999-2005 г.;
г)
според Франция четвъртото условие също е изпълнено, тъй като тя твърди, че управлението на Crédit Mutuel отговаря на критериите за ефективност (30).
(70)
Що се отнася до условията, свързани с наличието на държавна помощ, Франция припомня аргументите, представени преди отмяната на решението от 2002 г.:
а)
условието за държавни ресурси не е изпълнено, тъй като печалбата на Crédit Mutuel от привлечените средства, които не са били прехвърляни на CDC (средства със свободно предназначение и средства с предназначение от общ интерес), е с произход от частни средства (депозирани от вложителите) и не е била на разположение на публичните органи;
б)
търговията между държавите-членки не би могла да бъде засегната преди цялостното изграждане на единния пазар на банковите и финансови дейности на 1 януари 1993 г. след приемането на Директива 89/646/ЕИО на Съвета от 15 декември 1989 г. относно координирането на законодателните, нормативни и административни разпоредби относно достъпа до дейността на кредитните институции и упражняването ѝ и за изменение на Директива 77/780/ЕИО (наречена по-долу „втората банкова директива“) (31). След тази дата френските органи са приели, че поради липсата на европейски статут на кооперативните дружества и поради наложените от това ограничения по отношение на задграничната експанзия на кооперативните дружества, каквото е Crédit Mutuel, касите на банката не са развивали дейност извън националните граници. Освен това сметките по продукта „синя книжка“, открити на чуждестранни лица, са съставлявали по-малко от 0,1 % от привлечените средства. Френските органи са счели също, че чуждестранните банкови институции във Франция са били насочени към твърде различен пазар от този на Crédit Mutuel;
в)
комисионата за посредничество, изплащана от CDC на Crédit Mutuel за прехвърляните средства, привлечени по продукта „синя книжка“, не би могла да представлява държавна помощ, а само възнаграждение за услуга, осъществявана от страна на банката на цена, договорена през 1991 г. в размер на 1,3 %. Френските органи подчертават значителния размер на разходите за управление, свързани с продукта „синя книжка“, поради големия брой книжки със салда под 5 000 FRF (762 EUR). Френските органи се позовават на аналитично счетоводство, осъществено от Crédit Mutuel (след въвеждането на разглежданата мярка), и заключават, че така определеният размер на възнаграждението е напълно оправдан. Според тях цялото евентуално предимство, което продуктът „синя книжка“ е предоставил на Crédit Mutuel, следва за бъде разглеждано с оглед на разходите, свързани с определена цел от общ икономически интерес. В тази връзка френските органи обърнаха внимание на Комисията върху нарастването на дела на привлечените по продукта „синя книжка“ финансови средства с предназначение от общ икономически интерес, който от 50 % от средствата, привлечени по продукта „синя книжка“ в периода 1975-1983 г., е достигнал 65 % в периода 1983-1991 г. и 100 % през 1998 г., когато всички средства са били прехвърляни на CDC;
г)
наличието на предполагаема държавна помощ би била във всички случаи вече съществуваща, тъй като схемата на продукта „синя книжка“ е била учредена преди либерализирането на банковия пазар на 1 януари 1993 г. (изтичане срока за транспониране на втората банкова директива).
(71)
В обяснителна бележка от 26 октомври 2001 г. френските органи посочват причината, поради която, в случай че Комисията приеме квалификацията за държавна помощ, във всички случаи ще става въпрос за помощ, съвместима с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 3 от ДФЕС. Френските органи упрекват Комисията за допуснати от нея грешки при изчисляването на общия финансов резултат по сметката за формиране на дохода на продукта „синя книжка“ поради това, че не са приложили метода, препоръчан от консултанта на Crédit Mutuel (32). Френските органи изтъкват още, че Комисията трябва да вземе предвид определена разумна печалба, която според тях е […] (33).
(72)
В мненията си относно решението за разширяване френските органи упрекват Комисията още и за това, че е проявила „едностранчивост в съжденията“, като не е приспаднала от сумите за годините със свръхкомпенсиране (1991, 1992, 1993 и 1998 г.) сумите за годините с недостатъчно компенсиране (1994-1997 г.) и в приложение 1 към решението е възприела изцяло заключенията на своя консултант относно трите спорни точки между Франция и Комисията. Франция уточнява, че в рамките на целия период 1999-2005 г. схемата, свързана с продукта „синя книжка“, не е била компенсирана достатъчно от страна на държавата. Следователно размерът на комисионата за посредничество не е надвишавал необходимия за покриване разходите за разпространение на спестовния продукт, така както са отразени в аналитичното счетоводство на продукта „синя книжка“, осъществено съвместно с Комисията (с изключение на две изменения (34)) и отговарящо на изискванията на Директива 80/723/ЕИО на Комисията от 25 юни 1980 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (35). Франция обясни още, че неотдавнашното намаляване на комисионата за посредничество отговаря главно на нуждите на икономическите оператори в областта на финансирането на социални жилища (36).
(73)
Френските органи уточняват, че след 1999 г. съществува механизъм за възстановяване при евентуална свръхкомпенсация.
(74)
Франция изтъква също така, че ликвидният риск в рамките на един месец е бил покриван от самата банка, а след един месец е бил покриван от CDC. Франция уточнява, че при сумите, привлечени по продукта „синя книжка“, процентът на рисковите тегла при изчисляване на нуждите от собствен капитал, необходим за поддържане на маржа на платежоспособност, е бил нула. Тя допълва, че процентът на рисковите тегла при изчисляване на нуждите от собствен капитал на Crédit Mutuel за други спестовни продукти и други ресурси извън продукта „синя книжка“ е варирал от […] до […] % в периода 1999-2005 г. Френските органи уточняват, че предвид липсата на основание да се прилага европейският коефициент на платежоспособност, при положение че банката е започнала да прехвърля всички привлечени по продукта средства към CDC през 1999 г., за да изчисли разумната печалба, съответстваща на продукта „синя книжка“, Crédit Mutuel е включила разходи за собствен капитал, получени чрез сравняване със съответните разходи при останалите спестовни продукти и други ресурси, като просто е ограничила размера им (от […] на […] % в периода 1999-2005 г.). По искане на Комисията Франция е предоставила уточнения и относно маржа на компенсиране, свързан със създаването на задължителен резерв към Централната банка на Франция.
7. ОЦЕНКА
7.1. Наличие на държавна помощ
(75)
В решението за разширяване Комисията посочва, че от разглежданите мерки единствено комисионата за посредничество, изплащана на Crédit Mutuel от CDC, би могла да съдържа елементи на държавна помощ (37).
(76)
Комисионата за посредничество, която евентуално съдържа елементи на държавна помощ, е била въведена на 27 септември 1991 г. с постановление от същата дата, а в рамките на настоящото решение се анализира за периода до либерализирането на продукта „книжка А“ и хармонизирането с нея на продукта „синя книжка“ от 1 януари 2009 г. (38).
7.1.1. Условията от съдебната практика по делото Altmark не са изпълнени
(77)
Следва да се изтъкне, че съгласно съдебната практика по делото Altmark (39) компенсациите, изплащани за изпълнението на обществени услуги, не са държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са изпълнени четири кумулативни условия.
(78)
В мненията си, изразени в отговор на решението за разширяване, френските органи и Crédit Mutuel изтъкват съществуването на две услуги от общ икономически интерес, състоящи се, от една страна, в поддържането на голям брой банкови гишета в селските райони по причини, свързани с териториалното устройство, а от друга, в привличането на депозити, предназначени за финансиране на социални жилища.
(79)
И преди въвеждането на разглежданата мярка обаче Crédit Mutuel не е имала задължението да поддържа банкови гишета в селските райони, тъй като законът за разкриването и закриването на банкови клонове е бил отменен през 1987 г. и режимът на контрол (който за Crédit Mutuel е бил поддържан в периода 1987-1991 г.) е бил премахнат на 1 юли 1991 г. (40). Освен това френските органи и Crédit Mutuel не оспориха заключението в решението за разширяване, според което „след 1991 г. [т.е. към 1 юли 1991 г.] не съществува никакъв документ, доказващ, че на Crédit Mutuel е била възложена, по смисъла на член 86 от ЕО [понастоящем член 106 от ДФЕС], задачата, посочена в точка 24, подточка iii) по-горе [поддържане на банкови гишета в селските райони по причини, свързани с териториалното устройство]“ (41).
(80)
Следователно проверката за изпълнение на условията от съдебната практика по делото Altmark следва да се извърши само по отношение на задачата за привличане на депозити с цел финансирането на социални жилища.
(81)
Комисията припомня, че държавите-членки разполагат с широки правомощия за оценка относно естеството на услугите, които биха могли да бъдат квалифицирани като услуги от общ икономически интерес. Тя счита, че с декретите за прилагане на разпоредбите на член 9 от Закона за изменение на Закона за финансите за 1975 г. (42) и на член 24 от Закона за изменение на Закона за финансите за 1982 г. (43), по-специално с постановлението от 27 септември 1991 г., ясно се възлага на Crédit Mutuel задачата (така, както е определена в член R 323-10 и член R 331-14 от кодекса на строителството и жилищата) за привличане на финансови средства с цел прехвърлянето им на CDC, което ще позволи да бъдат финансирани социални жилища. Комисията счита, че с квалифицирането на тази задача като услуга от общ икономически интерес Франция не е допуснала явна грешка в оценката.
(82)
По силата на четвъртото условие от съдебната практика по делото Altmark„когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено […] за изпълнение на изискванията за предоставяне на обществена услуга би направило за изпълнение на тези задължения, като се отчитат свързаните с това приходи, както и една разумна печалба във връзка с изпълнение на тези задължения“ (44).
(83)
Комисията счита, че четвъртото условие не е изпълнено, що се отнася до задачата за привличане на депозити, прехвърляни към CDC с цел финансирането на социални жилища. Следва да се отбележи, че държавата не е възложила тази задача на предложилия най-добрата оферта в рамките на обществена тръжна процедура, а чрез директни преговори с Crédit Mutuel. Размерът на комисионата за посредничество не е бил определен въз основа на разходите за изпълнение на услуга от общ икономически интерес, които би направило едно средно предприятие с добро управление. Размерът на комисионата за посредничество от 1,3 % не би могъл да се основава на реалните разходи, направени от Crédit Mutuel за изпълнението на услугата от общ икономически интерес, тъй като през септември 1991 г. не е съществувало отделно счетоводство за продукта „синя книжка“, благодарение на което да бъдат установени разходите специално за продукта „синя книжка“, фигуриращи в счетоводните отчети на банката. Отделното счетоводство за продукта „синя книжка“ е било въведено няколко години по-късно и е реконструирано със задна дата за годините преди 1991 г. Следователно не съществува индикация, че размерът на комисионата за посредничество е бил определен въз основа на разходите на едно средно предприятие с добро управление за изпълнението на въпросната услуга от общ икономически интерес. Френските органи изтъкват, че като цяло Crédit Mutuel е добре управлявано предприятие. Въпреки това те не доказват достатъчно добре това свое твърдение, като се позовават основно на съображение 13 от решението за разширяване, в което Комисията посочва само общите финансови резултати (размер на баланса, нетен финансов резултат, съотношение между разходи и приходи, собствен капитал и коефициент на платежоспособност) на Crédit Mutuel през 2004 г. Във всички случаи, ако държавата-членка е определила нивото на компенсиране въз основа на анализ на разходите на средно предприятие с добро управление, не би следвало да ѝ бъде трудно да го докаже пред Комисията и да изложи следваната методология, което Франция в случая не е направила. Накрая, фактът, че след либерализирането на продуктите „книжка А“ и „синя книжка“ от 1 януари 2009 г. комисионата за посредничество на Crédit Mutuel е намаляла от 1,1 % на 0,6 %, показва, че нивото на компенсиране е било по-високо от това, което би било определено въз основа на разходите на едно средно предприятие с добро управление, изпълняващо същата задача от общ интерес.
(84)
Тъй като условията от съдебната практика по делото Altmark са кумулативни, при неизпълнение на което и да е от тях съдебната практика не може да бъде приложена и разглежданата мярка би могла да представлява държавна помощ. От горепосочените съображения следва, че разглежданата мярка не изпълнява четвъртото условие от съдебната практика по делото Altmark. Следователно съдебната практика по това дело е неприложима и следва да се провери дали действително мярката е държавна помощ (45) (46).
7.1.2. Изпълнени са условията за наличие на държавна помощ
(85)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
7.1.2.1. Приписване на държавата и на ресурси на държавата
(86)
Комисионата за посредничество е била изплащана ежегодно (47) на Crédit Mutuel от CDC по силата на договор между държавата и Crédit Mutuel, с който са били определени условията за прилагане на постановлението от 27 септември 1991 г. Размерът на комисионата за посредничество е бил определен от държавата с цел компенсиране на задължението за изпълнение на обществена услуга. Освен това CDC е държавно предприятие и действията му следва да бъдат приписани на държавата (48). От това следва, че е изпълнено условието за приписване на държавата и за използване на държавни ресурси.
7.1.2.2. Селективност
(87)
Комисионата за посредничество е била предоставена единствено на Crédit Mutuel в отговор на задължението за привличане на спестявания, прехвърляни на CDC с цел финансиране на социални жилища, което е било осъществявано чрез продукта „синя книжка“, за разпространението на който Crédit Mutuel е имала изключителното право. От това следва, че мярката има селективен характер.
7.1.2.3. Условията от съдебната практика по делото Altmark не са изпълнени, разследване за наличие на предимство, нарушаващо конкуренцията
(88)
Тъй като представлява прехвърляне на държавни ресурси в полза единствено на Crédit Mutuel, комисионата за посредничество е подобрила конкурентното положение на тази банка в сравнение с това на нейните конкуренти. Съгласно практиката на Съда подобряването на конкурентното положение на дадено предприятие чрез предоставяне на държавна помощ най-общо е доказателство, че е нарушена конкуренцията спрямо останалите предприятия, които не са получили подобна помощ (49).
7.1.2.4. Засягане на търговията между държавите-членки
(89)
Освен това, съгласно обичайната практика на Съда търговията между държавите-членки е засегната тогава, когато предприятието получател упражнява дейността си в сфера, отворена за конкуренцията, и тази дейност включва търговия между държави-членки (50). Впрочем след 1979 г. пазарният дял на чуждестранните банки е достигал 8 % при кредитните дейности (4 % за банковите клонове, нерегистрирани като юридически лица, 4 % за дъщерните дружества, регистрирани като юридически лица съгласно френското законодателство), 4,5 % при депозитните дейности (съответно 2 % и 2,5 %). Делът на европейските банки, без тези от Франция, по отношение на общия брой на чуждестранните банки е бил 50 % при кредитите, 70 % при депозитите. Следователно още през 70-те години Crédit Mutuel е работила в условията на конкуренция с чуждестранни банкови мрежи на територията на Франция. Освен това пазарът на ликвидни спестовни продукти, част от който е спестовният продукт „синя книжка“ и който включва също така продуктите Codevi, LEP („популярна спестовна книжка“), „жълта книжка“, банковите сметки по обикновени спестовни книжки и CEL („жилищна спестовна сметка“) (51), по време на разглеждания период вече е бил отворен за конкуренцията.
(90)
Въз основа на горепосоченото Комисията заключава, че са изпълнени четирите условия за наличие на държавна помощ.
7.1.2.5. Неправомерност на мярката за помощ
(91)
Накрая, мярката за помощ е неправомерна, тъй като за нея не е било отправено уведомление до Комисията в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС и е била приведена в действие след влизането в сила във Франция на Договора за създаването на Европейската икономическа общност.
(92)
В отговор на аргумента на френските органи, според който държавната помощ е била вече съществуваща поради това, че е била приета преди изтичането на срока за транспониране, 1 януари 1993 г., на втората банкова директива, Комисията подчертава, че целта на тази директива е била изграждане на вътрешния пазар в сектора на кредитните институции с оглед свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги. От това не следва, че въпросният пазар е бил затворен за конкуренцията преди въвеждането на комисионата за посредничество, а само че все още са съществували определени пречки пред свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги в банковия сектор. От решението от 10 май 2007 г. става ясно, че продуктът „синя книжка“ е част от „пазара“ на ликвидни спестовни продукти, което предполага отвореност на въпросната дейност за конкуренцията и по никакъв начин не потвърждава аргумента на френските органи, според който въпросната дейност е била отворена за конкуренцията едва през 1993 г. Точно обратното, в решението се посочва съществуването на „зрял“ пазар (52).
7.2. Съвместимост на помощта с вътрешния пазар
(93)
Тъй като разглежданата мярка съдържа елементи на държавна помощ, Комисията трябва да анализира съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
(94)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС: „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес […] се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза“.
(95)
Съгласно практиката на Съда, практиката на Комисията и рамката на Общността от 2005 г. значението на член 106, параграф 2 от ДФЕС е, че държавна помощ, предоставена на предприятие, което е натоварено с задачата да оказва услуги от общ икономически интерес, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако мярката за помощ отговаря на следните условия:
а)
предоставяната услуга има характеристиките на услуга от общ икономически интерес;
б)
предприятието действително е било натоварено от страна на държавата с изпълнението на тази услуга от общ икономически интерес чрез един или няколко официални акта;
в)
спазени са принципите за необходимост и пропорционалност, и
г)
развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(96)
Условия a) и б) са изпълнени по причините, изложени в съображение 81.
(97)
Що се отнася до условие г), Комисията не разполага с данни, че търговията между държавите-членки е засегната до такава степен, че помощта да не отговаря на това условие. По-специално с решението от 10 май 2007 г. се иска прекратяване на изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“, тъй като специалните права, свързани с разпространението на този спестовен продукт, представляват ограничение за свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността (53). Въпреки това, доколкото комисионата за посредничество не е представлявала свръхкомпенсиране на задачата за осъществяване на услугата от общ икономически интерес, възложена на Crédit Mutuel, тя не може да бъде разглеждана като засягаща развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(98)
Поради това по-долу Комисията проверява дали са били спазени принципите за необходимост и пропорционалност, т.е. дали размерът на компенсацията, каквато е комисионата за посредничество, не е надвишавал това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения (54).
(99)
При проверката за евентуална липса на свръхкомпенсация (вж. подраздел 7.2.5) Комисията следва - за периода от 27 септември 1991 г. (вж. подраздел 7.2.1) до 31 декември 2005 г. - глобален подход (вж. подраздел 7.2.2). Тя отчита всички предимства, свързани с продукта „синя книжка“, без обаче да включва евентуален притегателен ефект, чийто обхват не е било възможно да бъде определен (вж. подраздел 7.2.3). Отчетена е определена разумна печалба (вж. подраздел 7.2.4), включително за привлечените средства, които са били прехвърляни на CDC.
7.2.1. Начало на разглеждания период (27 септември 1991 г.)
(100)
В решението за разширяване изчисляването на нетния финансов резултат от продукта „синя книжка“ с цел да бъде направена оценка относно съществуването на евентуална свръхкомпенсация е включвало приходите за цялата 1991 г. (55) С други думи нетният финансов резултат от средствата със свободно предназначение и от тези с предназначение от общ икономически интерес е бил отчетен, считано от 1 януари 1991 г.
(101)
Както беше посочено в съображения 75 и 76, единствената мярка, която се разследва в рамките на настоящия случай, е комисионата за посредничество, въведена на 27 септември 1991 г., в момента, когато Crédit Mutuel е била задължена да прехвърля привлечените от нея средства към CDC с цел финансиране на социални жилища. Преди тази дата не са съществували нито комисионата за посредничество, нито прехвърлянето на средства към CDC. От това следва, че Комисията трябва да започне оценката си относно пропорционалността на помощта след тази дата.
(102)
Следователно разходите и приходите, свързани с изпълнението на услугата от общ икономически интерес, не могат да се отнасят за периода преди 27 септември 1991 г. С други думи, едва след въвеждането на разглежданата мярка за помощ (комисионата за посредничество) мога да бъдат отчитани разходите и приходите, свързани с изпълнението на услуга от общ икономически интерес, финансирана от тази мярка. В заключение Комисията счита, че в решението ѝ за разширяване на процедурата е имало известна непоследователност, тъй като мярката за помощ е била ограничена единствено до въведената на 27 септември 1991 г. комисиона за посредничество, но е било запазено отчитането на нетния финансов резултат от продукта „синя книжка“ за периода 1 януари 1991 г.-27 септември 1991 г.
(103)
Тъй като Crédit Mutuel може да предостави данни за нетния финансов резултат от средствата с предназначение от общ икономически интерес и тези с общо предназначение само на годишна база, Комисията счита, че за 1991 г. следва да се вземе предвид само нетният резултат, съответстващ на периода от 27 септември 1991 г. до 31 декември 1991 г., и нетният резултат за цялата 1991 година се изчисли пропорционално на съответния брой дни, т.е. 96/365. Нетният финансов резултат от средствата, които са били прехвърлени към CDC през 1991 г., може да бъде взет предвид изцяло, тъй като, както беше посочено в съображение 101, въпросното прехвърляне е било въведено именно след 27 септември 1991 г., така че, по същество нито една част от този резултат не се отнася за периода от 1 януари 1991 г. до 27 септември 1991 г.
7.2.2. Глобален подход до края на 2005 г. и подход по години след това
(104)
В решението си за разширяване Комисията препоръча възприемането на подход по години, за да се прецени дали е налице евентуално свръхкомпенсиране. Този подход произтича от рамката на Общността от 2005 г. и се различава от предишната практика на Комисията. Когато преди приемането на рамката на Общността от 2005 г. Комисията трябваше да направи оценка за съществуването на евентуално свръхкомпенсиране, тя следваше подход, който би могъл да бъде определен като „глобален“, при който размерът на компенсацията в годините със свръхкомпенсиране можеше, без ограничение, да бъде намален с размера на компенсацията в годините на недостатъчно компенсиране (56).
(105)
По силата на точка 26 от рамката на Общността от 2005 г. Комисията ще прилага разпоредбите на тази рамка спрямо помощи, за които не е отправено уведомление, ако помощта е била отпусната след публикуването на рамката в Официален вестник на Европейския съюз, а в останалите случаи - разпоредбите, които са в сила в момента на отпускането на помощта. Разглежданата помощ е отпускана ежегодно (57) и за нея не е било отправено уведомление. Публикуването на рамката на Общността от 2005 г. в Официален вестник на Европейския съюз е станало на 29 ноември 2005 г. Следователно за периода преди 2006 г. следва да се прилагат правилата, които са в сила в момента на отпускането на помощта, а за периода от 1 януари 2006 г. до края на срока на помощта - 31 декември 2008 г. - рамката на Общността от 2005 г.
(106)
С рамката на Общността от 2005 г. се въвежда „годишен“ подход, доколкото изчисляването на евентуална свръхкомпенсация трябва да се извършва по години, без размерът на годишна свръхкомпенсация да може да се прехвърля в следващата година, освен когато този размер не надвишава 10 % от размера на годишната компенсация (58).
(107)
За разлика от това, преди приемането на рамката на Общността от 2005 г., когато Комисията проверяваше дали дадено предприятие не е било свръхкомпенсирано за изпълнението на задачата за услуга от общ икономически интерес, тя следваше „глобален“ подход (вж. съображение 104) (59).
(108)
При глобалния подход нетният резултат за всяка година, натрупан година по година, се актуализира чрез прилагане на референтния лихвен процент за Франция към 1 януари на всяка година (60).
7.2.3. Предимства, които са взети предвид
(109)
Съгласно точка 17, първо изречение от рамката на Общността от 2005 г. „приходите, които трябва да бъдат взети предвид, включват като минимум всички приходи, реализирани от услугата от общ икономически интерес“. Следователно при проверката за липса на евентуално свръхкомпенсиране следва да се взема предвид нетният резултат от средствата с предназначение от общ икономически интерес и този от средствата със свободно предназначение през разследвания период. Комисията счита, че тези резултати са приходи, въведени от Франция от 27 септември 1991 г. в полза на Crédit Mutuel в рамките на изпълнението от страна на последната на услугата от общ икономически интерес за финансиране на социални жилища посредством CDC. Тези средства се основават, с оглед на аналитичното счетоводство, на специфичен ресурс - депозитите, привлечени благодарение на разпространението на продукта „синя книжка“. В условията на пазарна конкуренция (без специални права за разпространение на освободен от данъчно облагане спестовен продукт) Crédit Mutuel не би могла да си осигури този ресурс на същата цена, така че съответните средства и ресурси трябва да бъдат взети предвид в контекста на цялостната икономическа структура на продукта „синя книжка“. Освен това самата Франция потвърди наличието на връзка между тези средства, продукта „синя книжка“ и задачата за финансиране на социални жилища чрез прехвърляне на средствата по този продукт към CDC след 1991 г. (61). С други думи, като възлага на Crédit Mutuel на 27 септември 1991 г. услугата от общ икономически интерес за привличане на депозити, прехвърляни към CDC и предназначени за финансиране на социални жилища, Франция потвърждава, че е предоставила на банката правото да разпространява спестовния продукт „синя книжка“. Следователно печалбата в резултат на използването на средствата по тези депозити следва да бъде разглеждана, считано от тази дата, като приход, предоставян на Crédit Mutuel за изпълнението на услугата от общ икономически интерес.
(110)
Жалбоподателят и други институции или организации (Съветът по конкуренцията и докладите на парламентаристи или научни организации (62)) считат, че изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“ е предизвикало „притегателен ефект“, като с това е позволило на Crédit Mutuel да привлече и задържи клиенти, на които е продала и други банкови продукти освен продукта „синя книжка“. В решението си за разширяване на процедурата Комисията не изключва продуктът „синя книжка“ да е довел до генерирането на индиректни приходи, дължащи се на притегателния ефект (63), но припомня, че досега не е съществувала възможност за количествено определяне на подобни приходи (64).
(111)
В края на настоящото разследване Комисията констатира, че макар че не може да се изключи наличието на притегателен ефект, данните, които е събрала по случая, не ѝ позволяват с достатъчна достоверност да даде количествено определение на евентуалния притегателен ефект.
(112)
Предоставените от жалбоподателите документи съдържат предположения за съществуването на притегателен ефект, но не го доказват официално и още по-малко дават точна оценка на финансовото отражение на този ефект.
(113)
Що се отнася до проучването на Glais (вж. съображения 52 и 53), Комисията счита, че Crédit Mutuel има пълното право да твърди, че тези статистически анализи не предоставят никакво сигурно доказателство за количествено определим притегателен ефект.
(114)
В съображенията на жалбоподателите са предложени три субективни оценки. Най-напред, предвид факта, че другите банки са предложили да разпространяват продукта „синя книжка“ с комисиона от 1 %, жалбоподателите предлагат приблизителна оценка на притегателния ефект чрез изчисляване на разликата между размера на получаваната от Crédit Mutuel комисиона и този размер от 1 %, т.е. 0,3 %, което съответства на около 300 млн. FRF годишно. Във всички случаи обаче е невъзможно да се докаже дали конкурентите на Crédit Mutuel биха могли през разглеждания период да изпълнят тази задача при същите условия при това ниво на възнаграждението от 1 %. Освен това този първи аргумент не доказва притегателния ефект, а изглежда потвърждава тезата, че Crédit Mutuel е била свръхкомпенсирана, което, както ще бъде доказано, не е отговаря на истината. Нищо не доказва, че притегателният ефект съответства на разликата между комисионата за посредничество и най-ниската хипотетична комисиона, която конкурентите на Crédit Mutuel са предлагали да получават в замяна на разпространението на продукта „синя книжка“.
(115)
Съгласно втория метод, предложен от жалбоподателите, притегателният ефект би могъл да бъде измерен в зависимост от нарастването на пазарните дялове на Crédit Mutuel. Този метод на оценка е неприемлив, тъй като се основава на твърдението, че нарастването на пазарния дял се дължи единствено на продукта „синя книжка“, в потвърждение на което не съществуват никакви обективни доказателства.
(116)
Третата оценка на изключителното право за разпространение се основава на загубата на данъчни приходи вследствие на освобождаването от данъчно облагане на продукта „синя книжка“. Ако Crédit Mutuel е искала да разпространява спестовен продукт без данъчно освобождаване, като предлага, независимо от данъчното положение на вложителите, същата нетна възвръщаемост като тази на продукта „синя книжка“, тя щеше да понесе разходи за пропуснати ползи, равни на размера на условния данък, (потенциално) платен от вложителите. Според жалбоподателите натрупаното данъчно предимство в размер на 4,5 млрд. FRF за периода 1991-1997 г. трябва да се разглежда като предимство в същия размер, предоставено на Crédit Mutuel. Този начин на разсъждение е неприемлив, тъй като Crédit Mutuel най-вероятно не би могла да разпространява продукта „синя книжка“ при същите условия, ако трябваше да поеме изцяло разходите за освобождаването от данъчно облагане, което облагодетелства пряко членовете на дружеството.
(117)
Евентуалните предимства в разглеждания случай трудно могат да бъдат доказани и определени количествено. Прякото икономическо предимство от продукта „синя книжка“ може лесно да бъде установено от счетоводните сметки за продукта. За разлика от него икономическото предимство, дължащо се на продажбата на други продукти или услуги на клиенти, които са останали лоялни благодарение на продукта „синя книжка“, би могло да се установи в аналитичното счетоводство за съответните продукти, ако още на момента е било възможно да се разграничи продаденото на клиенти, лоялни на Crédit Mutuel или привлечени от нея благодарение на продукта „синя книжка“, от това, което е било продадено на клиенти, избрали Crédit Mutuel по друга причина, което в случая е невъзможно. Поради тази причина консултантът на Комисията не е могъл да направи оценка на евентуалния притегателен ефект с помощта на приложения счетоводен модел за оценка на преките икономически предимства, дължащи се на продукта „синя книжка“.
(118)
Останалите по-комплексни опити за оценка на притегателния ефект от страна на консултанта на Комисията не доведоха до успех. По тази причина Комисията счита, че при изчислението, свързано с проверката за липса на евентуална свръхкомпенсация, не може да вземе предвид евентуалното предимство, дължащо се на притегателния ефект.
7.2.4. Изчисляване на разумната печалба
(119)
При проверката за липса на свръхкомпенсация на предприятието, натоварено с изпълнението на услуга от общ икономически интерес, следва да се вземе предвид определена разумна печалба (65). В рамката на Общността от 2005 г. се уточнява, че „ „разумната печалба“ следва да се разбира като коефициент на възвращаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието […]. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години“ (66).
(120)
В решението за разширяване (67) Комисията е счела, че спрямо привлечените средства с предназначение от общ икономически интерес и тези с общо предназначение би следвало да бъде приложена определена разумна печалба, достигаща средно 6 % от собствения капитал. Този процент, различен за всяка година и достигащ средна стойност от 6 %, съответства на процента на възвръщаемост, първоначално препоръчан от Crédit Mutuel: Crédit Mutuel е приела като разход за собствен капитал размера на реално разпределения дивидент през разглежданата година. В настоящото решение, когато става въпрос за вземането предвид на определена разумна печалба при проверката за липса на евентуална свръхкомпенсация, Комисията не се отдалечава, по отношение на привлечените средства с общо предназначение и тези с предназначение от общ икономически интерес, от вече възприетия подход в решението за разширяване, описан в раздел 7.2.5.
(121)
Въпреки това в решението си за разширяване (68) Комисията считаше, че няма да е необходимо да прилага тази разумна печалба спрямо депозитите, прехвърляни на CDC, доколкото последните не налагат разходи за собствен капитал с оглед на пруденциалното регулиране, тъй като тези депозити не са инвестирани от Crédit Mutuel, а само са предназначени за прехвърляне към CDC. От пруденциална гледна точка кредитният риск, свързан с привлечените средства, които се прехвърлят на CDC, се разглежда като равен на експозицията по отношение на държавата (Френската република), т.е. с рисково тегло, равно на нула, и следователно като неизискващ собствен капитал.
(122)
Отказът от разумна печалба от привлечените средства, които се прехвърлят на CDC, би довел до намаляване на общата разумна печалба (от една страна свързаната с привлечените средства с предназначение от общ икономически интерес и тези с общо предназначение, и от друга страна, разумната печалба, свързана с привлечените средства, които се прехвърлят на CDC) в периода 1991-1999 г. и до пълното ѝ изчезване след 2000 г., след като всички привлечени средства през 1999 г. се прехвърлят към CDC (69).
(123)
В писмото си от 1 септември 2006 г., с което представят съображенията си в отговор на решението за разширяване, френските органи потвърдиха, че прехвърляните към CDC средства не са изисквали регулаторен собствен капитал. Въпреки това според френските органи „предвид липсата на основание да се прилага европейският коефициент на платежоспособност от момента, в който Crédit Mutuel е започнала да прехвърля всички привлечени средства към CDC през 1999 г., Crédit Mutuel [предлага] при изчисляването на разумната печалба, съответстваща на продукта „синя книжка“, [да се включи] включва разходи за собствен капитал, получени чрез сравнение с този при останалите спестовни продукти и други ресурси“. Комисията не може да приеме подобен подход, тъй като с него спрямо прехвърляните към CDC средства изкуствено се налага нуждата от регулиран собствен капитал, определяна въз основа на средната нужда от капитал за другите активи на Crédit Mutuel, които са напълно независими от продукта „синя книжка“.
(124)
Липсата на нужда от регулаторен собствен капитал показва липсата на риск от кредитна загуба, какъвто е случаят със средствата, прехвърляни на CDC. Дейността по привличане на депозити от името на CDC не носи и ликвиден риск (с изключение на риска в рамките на месеца), нито падежна трансформация, тъй като размерът на средствата, предназначени за прехвърляне към CDC, се определя ежемесечно в зависимост от постъпилите депозити, а лихвеният процент, изплащан от CDC, се прехвърля незабавно към вложителите. Следователно е ясно, че тази услуга от общ икономически интерес носи ниско ниво на риск за Crédit Mutuel. Въпреки това съществуват някои други видове риск, като оперативен, икономически (риск от възможността размерът на възнаграждението да не покрива понесените разходи), правен риск и риск за репутацията на банката. Освен това има и други банкови дейности, като например предлагането на взаимни фондове, управлението на имущество или продажбата на финансови продукти (като акции и облигации), които не изискват регулаторен собствен капитал, но това не ги прави по-малко печеливши. Следователно не съществува пряка връзка между разходите за регулаторен собствен капитал - изчислен въз основа на пруденциални правила, чиято специфична цел по никакъв начин не е да се прави оценка на рентабилността на дадена дейност - и очакваната печалба от дадена дейност.
(125)
Въпреки това се налага констатацията, че в настоящия случай, макар че Комисията разрешава на Crédit Mutuel да реализира разумна печалба от привлечените средства, които се прехвърлят на CDC, тя признава, че определянето на адекватно ниво на тази печалба изисква комплексна икономическа оценка. Продуктът „синя книжка“ е нетипичен банков продукт със смесени характеристики на спестовен продукт и текуща сметка, като привлечените по него средства се прехвърлят на публична институция. Следователно не съществуват непосредствено сравними продукти, въз основа на които би могла да бъде определена разумната печалба от подобна дейност.
(126)
Поради липсата на продукт, сравним в достатъчно голяма степен с продукта „синя книжка“, Комисията счита, че в случая може да използва два показателя, позволяващи да се направи оценка дали, по отношение на прехвърляните към CDC средства, дадена печалба може да се счита за разумна. Тези два показателя са следните:
а)
маржът на печалбата в банковия сектор във Франция, т. е. нетните приходи преди облагане с данъци, разделени на оборота (в случая оборотът на банките са техните оперативни резултати). Въз основа на данните за банковия сектор във Франция за разглеждания период (от 27 септември 1991 г. до края на 2008 г.), маржът на печалбата е средно 23 % годишно;
б)
процентът на възвръщаемост в банковия сектор във Франция, т.е. нетните приходи преди облагане с данъци, разделени на размера на активите. Средният размер на годишния процент на възвръщаемост за целия разглеждан период е 45 основни пункта (0,45 %).
(127)
В долната таблица (70) са представени маржът на печалбата и процентът на възвръщаемост в банковия сектор във Франция за периода 1993-2008 г. (не са налични данни за периода преди 1993 г.):
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г. (72)
Нетни приходи преди облагане с данъци (71)
15,2
2,7
25,0
41,0
67,5
14,4
19,8
22,5
24,6
23,5
23,4
29,6
31,3
46,2
34,3
-4,4
Оперативен резултат (71)
362,4
335,4
345,6
356,1
375,3
60,8
64,6
70,5
74,9
77,0
80,6
83,5
89,5
104,1
98,0
79,1
Марж на печалбата
4,2 %
0,8 %
7,2 %
11,5 %
18 %
23,7 %
30,6 %
31,9 %
32,8 %
30,6 %
29,0 %
35,5 %
35,0 %
44,4 %
35,1 %
-5,6 %
Среден марж на печалбата
22,8 %
Активи (71)
Няма данни
16 333
17 216
18 291
19 894
3 052
3 394
3 452
3 783
3 793
3 960
4 390
5 275
6 041
7 061
7 699
Процент на възвръщаемост
Няма данни
0,02 %
0,15 %
0,22 %
0,34 %
0,47 %
0,58 %
0,65 %
0,65 %
0,62 %
0,59 %
0,68 %
0,59 %
0,77 %
0,49 %
-0,05 %
Среден процент на възвръща-емост
0,45 %
(128)
За да изчисли маржа на печалбата и процента на възвръщаемост на Crédit Mutuel по отношение на дейността по привличане на депозити, прехвърляни към CDC, Комисията използва следните стойности:
а)
за делител на маржа на печалбата - приходите, получени за дейността по привличане на депозити, прехвърляни към CDC, т.е. годишния размер на комисионата за посредничество;
б)
за делител на процента на възвръщаемост - депозитите, прехвърлени на CDC;
в)
за числител, т.е. резултата преди облагане с данъци, Комисията счита, че ако се приеме като разумна печалба марж от 4,2 % по отношение на дейността по привличане на депозити, прехвърляни на CDC, т.е. резултат преди облагане с данъци, представляващи 4,2 % от получената от CDC комисиона за посредничество, Crédit Mutuel не получава свръхкомпенсация (вж. таблицата в съображение 132).
(129)
Що се отнася до втория показател (процента на възвръщаемост), Комисията отбелязва, че ако процент на възвръщаемост от 5 базисни пункта е взет предвид като разумна печалба от дейността по привличане на депозити, прехвърляни на CDC, т.е. ако се вземе предвид резултат преди облагане с данъци, представляващ 0,05 % от общата сума на депозитите, прехвърлени на CDC, от това следва, че Crédit Mutuel не е получила свръхкомпенсация за управлението на продукта „синя книжка“ през разглеждания период.
(130)
Съгласно рамката на Общността от 2005 г. разумната печалба не трябва да надхвърля средния процент, установен в съответния сектор за разглеждания период. Ако бъде разрешен марж на печалбата от 4,2 %, той ще представлява по-малко от една пета от средния марж на печалбата в банковия сектор (22,8 %). Предвид на това, че, както беше посочено в съображение 124, дейността по привличане на депозити, които се прехвърлят на CDC, е дейност с нисък риск и следователно с ниска възвръщаемост, Комисията счита, че марж на печалбата от 4,2 % не е прекомерно висок и в случая може да се приеме за разумна печалба.
(131)
По същия начин Комисията счита, че ако бъде приета печалба от 5 базисни пункта за привлечените средства, прехвърляни на CDC, тя ще бъде разумна предвид средния процент на възвръщаемост от 45 базисни пункта в банковия сектор във Франция за разглеждания период и ще представлява нисък и консервативен праг на това, което може да се приеме за разумна печалба в конкретния случай. Също така това ниско ниво на печалбата отразява ясно нивото на риска, който поема Crédit Mutuel по отношение на дейността си за привличане на депозити за сметка на CDC, който, както беше посочено в съображение 124, е нисък.
7.2.5. Проверка за липсата на свръхкомпенсация
(132)
Въз основа на горепосоченото Комисията извърши проверка - представена в долната таблица - за липсата на свръхкомпенсация по метода, изложен в подраздели 7.2.1-7.2.4 (73):
(в млн. евро)
КОМПЕНСАЦИЯ
СВРЪХКОМПЕНСИРАНЕ ИЛИ НЕДОСТАТЪЧНО КОМПЕНСИРАНЕ
Година
Комисиона за посредничество
(годишна)
Глобален подход (74)
(до края на 2005 г.)
Годишен подход (75)
(след 2006 г.)
1991 г. (27.9.1991 г.-31.12.1991 г.)
1,5
43,8
неприложимо
(глобалният подход се прилага до 2005 г., вж. подраздел 7.2.2)
1992 г.
9,1
125,1
1993 г.
16,8
184,0
1994 г.
36,6
127,3
1995 г.
59,5
114,5
1996 г.
74,7
107,8
1997 г.
82,3
88,4
1998 г.
118,9
92,0
1999 г.
188,9
98,3
2000 г.
188,2
106,3
2001 г.
181,9
91,3
2002 г.
187,8
76,3
2003 г.
197,7
61,2
2004 г.
204,4
45,7
2005 г.
196,7
15,0
2006 г.
[…]
-39,1
2007 г.
[…]
-24,3
2008 г.
[…]
-6,1
(133)
Вижда се, че свръхкомпенсацията в края на 2005 г. (15 млн. EUR) е по-малко от 10 % от компенсацията за 2005 г. (196,7 млн. EUR). По силата на точка 21 от рамката на Общността от 2005 г. тази сума може да бъде пренесена в следващата година. Крайният резултат е недостатъчно компенсиране в размер на -6,1 млн. EUR в края на 2008 г. за целия разглеждан период.
(134)
Следователно Комисията може да заключи, че Crédit Mutuel не е била свръхкомпенсирана с комисионата за посредничество за възложената ѝ услуга от общ икономически интерес, считано от 27 септември 1991 г. до края на 2008 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(135)
Заключението на Комисията е, че Френската република неправомерно е привела в действие разглежданата мярка в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. Въпреки това помощта може да се счита за съвместима с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията, изплащана от страна на държавата, не е надвишавала необходимото за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, приведена в действие от Френската република в полза на Crédit Mutuel с постановлението от 27 септември 1991 г. за определяне на средствата с предназначение от общ интерес на Crédit Mutuel, е съвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 24 mai 2011
concernant l’aide d’État C 88/97 mise à exécution par la République française en faveur du Crédit mutuel
[notifiée sous le numéro C(2011) 3436]
(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/747/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 25 janvier 1991, l’association française des banques (ci-après «l’AFB»), la chambre syndicale des banques populaires et le Crédit agricole ont déposé une plainte alléguant que des aides d’État avaient été accordées par la France au Crédit mutuel.
(2)
La première demande d’information de la Commission sur le Livret bleu a été formulée par courrier du 27 mai 1991.
(3)
Par lettre du 6 février 1998, la Commission a informé les autorités françaises de sa décision d’ouvrir la procédure prévue par l’article 88, paragraphe 2, du traité CE (maintenant article 108, paragraphe 2, du TFUE) concernant les mesures d’aides potentielles contenues dans le mécanisme d’épargne du «Livret bleu» (2).
(4)
Le 8 avril 1998, les autorités françaises ont répondu aux questions posées par la Commission dans sa décision d’ouverture.
(5)
Le 18 juin 1998, le Crédit mutuel a adressé à la Commission un courrier présentant des arguments visant à rejeter la qualification d’aide d’État pour les mesures visées par la décision d’ouverture de la procédure, ainsi qu’un dossier de comptabilité analytique relatif au Livret bleu. De nombreuses parties intéressées ont également fait parvenir leurs observations à la Commission (voir sections 3 et 4, considérants 48 à 59), qui les a transmises aux autorités françaises le 3 septembre 1998.
(6)
Les plaignants ont adressé à la Commission quatre mémoires ampliatifs par correspondances des 29 octobre 1999, 16 mai 2000, 16 octobre 2000 et 19 janvier 2001, que la Commission a transmis aux autorités françaises les 21 février 2000 et 3 novembre 2000.
(7)
Le 5 février 2001, la Commission a transmis aux autorités françaises les documents reçus de l’AFB.
(8)
De novembre 1998 à décembre 1999, à la demande de la Commission, un consultant (3) (ci-après dénommé «le consultant de la Commission») a procédé à un audit de la comptabilité analytique du Livret bleu. Le rapport du consultant a été soumis pour examen aux autorités françaises et au Crédit mutuel le 10 janvier 2000. Le 7 février 2000, une réunion technique de concertation sur ce rapport a été organisée entre les services de la Commission assistés de leur consultant, les autorités françaises et le Crédit mutuel.
(9)
Par lettre du 14 septembre 1999, les services de la Commission ont demandé aux autorités françaises de préciser les missions d’intérêt général dont est chargé le Crédit mutuel. Les 21 février 2000, 3 novembre 2000 et 5 février 2001, les services de la Commission ont transmis pour observations aux autorités françaises diverses pièces (4) versées au dossier par les plaignants concernant l’éventuel «effet d’appel» du Livret bleu (voir la sous-section 7.2.3, considérants 110 à 118). Les autorités françaises ont présenté leurs observations le 1er février 2001.
(10)
Le 11 avril 2000, la Commission a été saisie d’une plainte de la Fédération bancaire de l’Union européenne (FBE) relative aux aides accordées par l’État français au Crédit mutuel sous la forme de l’exclusivité de distribution du Livret bleu.
(11)
En mai 2000, la Confédération nationale du Crédit mutuel a mandaté le cabinet d’audit Arthur Andersen d’une mission comprenant la revue de la méthodologie des travaux de comptabilité analytique du Crédit mutuel et l’établissement du compte d’exploitation du Livret bleu. Cette mission s’est conclue en septembre 2000 par la remise d’un rapport détaillé sur le compte d’exploitation du Livret bleu, qui a évalué le résultat de comptabilité analytique du Livret bleu à une perte avant impôt de 498 millions FRF. Cette conclusion reposait sur la prise en compte de «correctifs». Une réunion sur ce rapport a été organisée le 2 février 2001 entre la Commission et le Crédit mutuel. Suite aux observations formulées par la Commission, le Crédit mutuel a demandé à Arthur Andersen de transmettre une note du 8 février 2001 justifiant la méthode employée dite «de correction de la surpondération de l’activité IARD [activité d’assurance dommage (5) du Crédit mutuel]», qui avait notamment fait l’objet de critiques des services de la Commission.
(12)
En avril 2001 la Commission a demandé à son consultant d’identifier les écarts entre son rapport et celui d’Arthur Andersen et de déterminer les modifications de données ou de méthodologie qui pourraient, le cas échéant, être intégrées à son précédent rapport. Un nouveau rapport final du consultant de la Commission a été remis le 23 juillet 2001. Il évalue le résultat de comptabilité analytique du Livret bleu à un bénéfice cumulé non capitalisé de 1,074 milliard de FRF (163,7 millions d’EUR). Ce rapport a été transmis le jour même aux autorités françaises. Lors d’une réunion du 26 juillet 2001 entre la Commission, les autorités françaises, le Crédit mutuel et Arthur Andersen, le Crédit mutuel et Arthur Andersen ont fait part de leur désaccord avec les conclusions finales du consultant de la Commission. Arthur Andersen a maintenu ses conclusions antérieures dans un document du 13 septembre 2001 transmis en annexe d’une note des autorités françaises du 15 septembre 2001. Les autorités françaises ont adressé à la Commission une nouvelle note d’analyse juridique du Livret bleu au regard du droit communautaire de la concurrence le 26 octobre 2001, ainsi qu’une note du 7 janvier 2002 relative aux coûts de la mission de service public qui rappelle, sans nouvel élément, les données chiffrées déjà présentées par le Crédit mutuel.
(13)
La note envoyée le 26 octobre 2001 par les autorités françaises à la Commission expliquait pourquoi, selon elles, i) le régime du Livret bleu ne constituait pas une aide, ii) à supposer que la Commission retienne la qualification d’aide, il ne pourrait s’agir que d’une aide existante, et iii) il s’agirait en tout état de cause d’une aide compatible.
(14)
Par décision du 15 janvier 2002 (6) (ci-après «la décision annulée»), la Commission a déclaré incompatible avec le marché intérieur l’aide d’État mise à exécution par la République française en faveur du Crédit mutuel.
(15)
La décision du 15 janvier 2002 a été annulée par un arrêt du Tribunal du 18 janvier 2005 (7).
(16)
La Commission n’a pas interjeté appel de l’arrêt du Tribunal. Conformément à l’article 266, paragraphe 1, du TFUE, la Commission est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de cet arrêt. En matière d’aide d’État, cela signifie que, à la suite de l’annulation de la décision, la procédure est renvoyée au stade de l’enquête formelle.
(17)
Par décision du 7 juin 2006 (8) (ci-après «la décision d’extension»), la Commission a étendu la procédure formelle d’examen et clarifié l’objet de son appréciation d’une aide éventuelle.
(18)
La France a communiqué à la Commission ses observations sur la décision d’extension par lettres du 1er septembre 2006 et du 7 septembre 2006.
(19)
Le 19 septembre 2006, la Commission européenne a reçu une plainte de l’Association des victimes du Crédit mutuel.
(20)
La Commission a reçu les observations du Crédit mutuel par courrier du 13 octobre 2006.
(21)
La Commission a transmis les observations du Crédit mutuel aux autorités françaises par courrier du 31 octobre 2006.
(22)
À la suite de deux demandes d’informations complémentaires de la Commission du 22 septembre 2006 et du 28 novembre 2006, la France a présenté des observations supplémentaires par courriers du 8 novembre 2006 et du 28 février 2007.
(23)
La Commission a rencontré les autorités françaises le 19 décembre 2006 et le Crédit mutuel le 15 janvier 2007.
(24)
Le 10 mai 2007, la Commission a adopté une décision au titre de l’article 86, paragraphe 3, du traité CE (maintenant article 106, paragraphe 3, du TFUE) en liaison avec les articles 43 et 49 du traité CE (maintenant articles 49 et 56 du TFUE), en vertu de laquelle la France devait mettre fin aux droits spéciaux (9) du Crédit mutuel, des Caisses d’épargne et de la Banque populaire de distribuer le Livret bleu (s’agissant du Crédit mutuel) et le Livret A (s’agissant des Caisses d’épargne et de La Poste) (10).
(25)
La France n’ayant pas mis fin aux droits spéciaux de distribution des Livrets A et bleus dans le délai de 9 mois prescrit par la décision du 10 mai 2007, la Commission a ouvert la procédure d’infraction prévue à l’article 226 du traité CE (maintenant article 258 du TFUE) en lui adressant, le 5 juin 2008, une lettre de mise en demeure pour non respect de la décision.
(26)
Le 19 septembre 2009, la Commission a demandé de nouvelles informations à la France, auxquelles celle-ci a répondu le 13 octobre 2009.
(27)
Le 8 octobre 2009, la Commission a mis fin à la procédure d’infraction, la France s’étant conformé, par l’adoption de la réforme du 1er janvier 2009 libéralisant la distribution des Livrets A et bleus (11), à son obligation de mettre fin aux droits spéciaux de distribution de ces livrets (12).
(28)
Durant l’année 2010, la Commission a posé plusieurs questions au Crédit mutuel par courriers électroniques, auxquelles celui-ci a répondu, également par courriers électroniques.
(29)
La présente décision clôt, conformément à l’article 13 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité (13), la procédure relative aux éléments d’aide potentiels contenus dans le mécanisme du Livret bleu.
2. DESCRIPTION DU MÉCANISME DU LIVRET BLEU
2.1. Description du Crédit mutuel
(30)
Le Crédit mutuel est un groupe bancaire et d’assurance décentralisé constitué d’un réseau national de caisses ayant le statut de sociétés coopératives à capital variable. Le Crédit mutuel est régi par la loi du 10 septembre 1947 qui a posé les principes de la coopération. Il est organisé en trois degrés: local, régional et national.
(31)
Le groupe Crédit mutuel, sous les deux enseignes du groupe [Crédit mutuel et Crédit industriel et commercial (ci-après «CIC»)], comporte près de 6 000 points de vente et plus de 72 000 salariés. Les caisses locales du Crédit mutuel sont rattachées aux 18 fédérations régionales adhérentes à la confédération nationale du Crédit mutuel, organe central du réseau. Le CIC fédère 6 banques régionales et des filiales spécialisées, en France comme à l’international.
(32)
Le Crédit mutuel est par ailleurs un groupe doté d’une direction unique poursuivant une politique globale. Il maintient une solidarité financière interne au niveau de la confédération qui assure la liquidité des fédérations régionales. Le groupe présente les caractéristiques d’une entreprise unique au regard du droit de la concurrence puisqu’il présente un centre de décision unique au niveau central.
2.2. Description du Livret bleu
(33)
Le Livret bleu était un produit d’épargne réglementé par l’État, distribué exclusivement par le Crédit mutuel.
(34)
Ce produit était doté d’une défiscalisation partielle aux termes de la loi de finances rectificative pour 1975 (14). Les intérêts versés aux épargnants sur les sommes déposées bénéficiaient d’une exemption fiscale à hauteur des deux tiers. L’État fixait le taux de rémunération brut du Livret bleu pour les épargnants de telle manière qu’après prélèvement de l’impôt (15) le taux net fût identique à celui du Livret A, entièrement exempté d’impôt.
(35)
L’État fixait le taux de rémunération du Livret bleu à un niveau supérieur à l’inflation, indexé sur le marché monétaire. Le dernier taux de rémunération net du Livret bleu, avant qu’il ne soit mis fin à ce produit d’épargne avec la réforme du 1er janvier 2009 (voir le considérant 41), était de 4 % (16). Le montant maximum pouvant être versé par les épargnants sur leur Livret bleu était de 15 300 d’EUR. L’encours du Livret bleu est passé de 13 milliards d’EUR (85 milliards de FRF) en 1991 à 22 milliards d’EUR en 2008.
(36)
Les caractéristiques du Livret bleu - mise à disposition immédiate des fonds, versements autorisés à partir de 15 EUR, absence de frais (notamment à l’ouverture), etc. - induisaient une grande liquidité. Il était en outre possible de mettre en place sur le Livret bleu des prélèvements automatiques au profit du Trésor public ou d’entreprises publiques telles qu’EDF ou France Télécom. Le Livret bleu, produit d’épargne destiné aux particuliers, se rapprochait donc, par certains aspects, d’un compte courant.
(37)
Les obligations liées à l’emploi des ressources collectées au moyen du Livret bleu ont évolué au fil du temps.
(38)
Dans un premier temps, le Crédit mutuel avait l’obligation d’affecter 50 % des ressources [part relevée en 1983 (17) à 65 % des ressources et 80 % de la collecte nouvelle] à des emplois dits «d’intérêt général» (notamment le financement des collectivités locales et d’autres organismes publics), le solde étant à la libre disposition de la banque (ci-après «les emplois libres»).
(39)
Ce système a été profondément réformé par un arrêté du 27 septembre 1991 (18) opérant un alignement du Livret bleu sur le système du Livret A. En effet, à compter de cet arrêté, l’intégralité des encours nouveaux (19) a été centralisée auprès de la Caisse des dépôts et consignations (ci-après «la CDC») qui, en contrepartie, rémunérait le Crédit mutuel par une commission d’intermédiation. Cette commission, fixée initialement à 1,3 % de l’encours du Livret bleu affecté en compte à la CDC, a été ramenée à 1,2 % le 1er janvier 2005, puis à 1,1 % le 1er novembre 2005. La CDC utilise principalement les ressources collectées par le Crédit mutuel pour financer le logement social.
(40)
En outre, cette profonde réforme du système s’est traduite par une réaffectation progressive du stock d’encours existant (20). Depuis l’arrêté du 27 septembre 1991 jusqu’à la fin du premier semestre 1999, la part des «emplois d’intérêt général» et des «emplois libres» existants a diminué jusqu’à ce que la totalité de l’encours soit affectée en compte à la CDC.
En milliards de FRF et en %
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Encours moyens annuels
85,5
83
80,2
83,4
88,7
91,5
92,7
98,1
98,7
Emplois centralisés CDC
1 %
7 %
12 %
24 %
39 %
46 %
51 %
69 %
100 %
Emplois d’intérêt général
67 %
54 %
46 %
35 %
27 %
20 %
15 %
10 %
0 %
Emplois libres
32 %
39 %
42 %
41 %
35 %
34 %
34 %
21 %
0 %
Sources: Littlejohn Fraser.
(41)
Le 1er janvier 2009, une réforme des Livrets A et bleu est entrée en vigueur permettant à toutes les banques de distribuer le Livret A et mettant fin à la distinction entre Livrets A et Livrets bleus. Depuis le 1er janvier 2009, le «Livret bleu» du Crédit mutuel n’est autre qu’un Livret A commercialisé sous un autre nom. L’existence du Livret bleu, et par conséquent le droit exclusif de distribution du Crédit mutuel, a pris fin à cette date.
2.3. Description des raisons ayant conduit à l’ouverture/extension de la procédure
(42)
Ainsi qu’il est exposé dans la décision d’extension (21), la Commission a estimé possible qu’une aide ait été accordée par la France au Crédit mutuel au moyen de la commission d’intermédiation.
(43)
Il résulte de la jurisprudence Altmark de la Cour de justice que les compensations de service public ne constituent pas des aides d’État au sens de l’article 107 du TFUE si elles remplissent certaines conditions cumulatives mentionnées dans l’arrêt Altmark du 24 juillet 2003 (22).
(44)
La Commission a estimé dans sa décision d’extension que la quatrième condition de la jurisprudence Altmark pourrait ne pas être satisfaite dans la mesure où l’État n’a pas assigné la mission de service public de collecte de dépôts destinés au logement locatif social au mieux disant par une procédure de marché public, mais directement par négociation avec le Crédit mutuel, ce qui ne donne a priori aucune garantie que la rémunération accordée au Crédit mutuel ne soit pas supérieure au niveau demandé par une entreprise bien gérée. Elle a considéré en outre que les autorités françaises n’avaient pas démontré que le niveau de compensation a été déterminé par référence aux coûts d’une entreprise moyenne bien gérée dans le secteur bancaire. En effet, il ne suffit pas aux autorités françaises de souligner que le Crédit mutuel est une entreprise bien gérée pour établir que le niveau de compensation a été déterminé sur la base d’une analyse des coûts que supporterait une entreprise bien gérée au sens de la jurisprudence Altmark.
(45)
Selon la Commission, la commission d’intermédiation était une ressource d’État pouvant constituer un avantage sélectif de nature à fausser la concurrence et affecter le commerce entre États membres, qui ne lui a pas été notifiée. La commission d’intermédiation pouvait donc contenir des éléments d’aide illégale.
(46)
Dans sa décision d’extension, la Commission a estimé possible que cette mesure ne soit pas compatible avec l’article 86, paragraphe 2, du traité CE (maintenant article 106, paragraphe 2, du TFUE) et considéré qu’aucune des dérogations mentionnées aux paragraphes 2 et 3 de l’article 87 du traité CE (maintenant article 107, paragraphes 2 et 3, du TFUE) ne semblait applicable.
(47)
En effet, il lui a semblé possible, sur la base des calculs de son consultant, que le montant de la compensation ait dépassé ce qui était nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution de l’obligation de service public (la collecte de dépôts destinés au logement locatif social) en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de cette obligation. La Commission ayant rappelé que le montant de la compensation devait comprendre tous les avantages accordés par l’État ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, elle a tenu compte dans le calcul de la compensation non seulement du coût net de la collecte des dépôts centralisés à la CDC, mais également du résultat (coût ou bénéfice) net des emplois d’intérêt général et des emplois libres. Le rapport du consultant de la Commission a fait apparaître une surcompensation du Crédit mutuel pour les années 1991, 1992, 1993 et 1998.
3. ARGUMENTS DES PLAIGNANTS
(48)
Les arguments des plaignants ont été présentés par la Commission dans sa décision du 6 février 1998 relative à l’ouverture de la procédure au titre de l’article 88, paragraphe 2, du traité CE (maintenant article 108, paragraphe 2, du TFUE). Les mémoires ampliatifs transmis depuis lors présentent les nouveaux arguments suivants.
(49)
Une note de l’AFB (actualisée fin février 1999 et communiquée à la Commission en octobre 1999) sur l’effet d’appel du Livret bleu a évalué le produit net bancaire généré par l’effet d’appel du livret bleu à 17 milliards de FRF (2,6 milliards d’EUR), en supposant que l’accroissement des parts de marché du Crédit mutuel sur tous les segments pendant la période 1986-1997 provienne exclusivement de la distribution du Livret bleu.
(50)
Une étude réalisée par la Caisse nationale du Crédit agricole, communiquée en mai 2000, a analysé l’évolution du nombre de guichets du Crédit mutuel. Il apparaît que le nombre global de guichets permanents a décru de 1991 à 1994, puis augmenté progressivement pour retrouver en 1998 le niveau de 1990. L’évolution a été différente selon les régions: le nombre des guichets permanents, puis non permanents, a diminué dans les régions de forte implantation historique du Crédit mutuel (Pays de la Loire, Bretagne, Alsace), alors qu’il a progressé dans les autres régions. Il est donc probable que le Crédit mutuel a réduit son implantation dans les zones rurales pour renforcer sa présence en zone urbaine. Ces données semblent démentir les allégations du Crédit mutuel selon lesquelles il a été contraint de maintenir une forte implantation en zone rurale au cours des années 90. Elles tendent aussi à montrer que le Crédit mutuel est en mesure de maintenir un réseau exceptionnellement dense même après la levée de tout contrôle des pouvoirs publics.
(51)
L’AFB a adressé à la Commission un courrier du 4 juin 1998 affirmant que la rémunération de 1,3 % de l’encours des fonds du Livret bleu centralisé à la CDC était excessive étant donné que les Caisses d’épargne et la Poste percevaient à la même époque de la CDC respectivement 1,20 % et 1,50 % des fonds du Livret A, également centralisés à la CDC. L’AFB y indiquait qu’elle avait proposé en 1997 aux autorités françaises d’assurer la collecte des dépôts du Livret bleu moyennant une rémunération de 1 % seulement, mais que le gouvernement n’avait pas répondu à cette offre. L’AFB a notamment souligné que le rapport d’avril 1998 de M. Douyère, député, sur la modernisation des Caisses d’épargne indiquait que le coût de collecte d’une Caisse d’épargne moyenne comme celle de Bourgogne est de 0,96 % de ses encours et qu’il n’y avait pas de raison que le Crédit mutuel ait des coûts de gestion plus élevés.
(52)
Un mémoire du cabinet Glais d’août 2000, soumis à la demande de l’AFB, a apporté des éléments statistiques sur l’avantage concurrentiel que le droit exclusif de distribution du Livret bleu aurait conféré au Crédit mutuel. L’examen des séries temporelles montre que les encours de dépôts sur Livret bleu ainsi que les encours des autres dépôts ont enregistré une forte croissance jusqu’au tournant des années 1985-1987. La croissance des crédits aux ménages se poursuit au-delà de cette date et demeure plus forte pour le Crédit mutuel que pour ses principaux concurrents. L’expert du cabinet Glais en a déduit que «l’effet Livret bleu semble donc avoir joué par attrait de clientèle et à partir du milieu des années 80, l’effet positif semble s’être perpétué sans croissance des dépôts. C’est la clientèle initialement fidélisée qui paraît donc avoir alimenté la stratégie expansionniste du Crédit mutuel à partir de cette période». Sur la base notamment d’un indicateur de persistance des chocs économiques aléatoires sur les variables d’activité et de la modélisation d’une équation simple de demande de crédits, l’expert a conclu que l’activité du Crédit mutuel (essentiellement de crédit) semblait avoir été déconnectée de l’évolution moyenne du marché bancaire, L’expert explique ce phénomène par le fait que la clientèle du Crédit mutuel serait plus fortement fidélisée, par exemple par l’intermédiaire du Livret bleu, que celle des autres réseaux bancaires.
(53)
Dans un second mémoire (décembre 2000), le cabinet Glais a proposé une nouvelle analyse économétrique du degré de captivité de la clientèle de chaque réseau bancaire. Ses résultats corroborent, selon l’expert, l’hypothèse selon laquelle le Crédit mutuel et les Caisses d’épargne disposent de moyens leur permettant de fidéliser leur clientèle beaucoup mieux que ne le font les autres banques. Mais il est impossible de déterminer si c’est la distribution d’un livret d’épargne défiscalisé ou l’utilisation d’un réseau dense de succursales dans des régions différentes (deux instruments communs dont disposent ces réseaux) qui sont à l’origine de cette fidélisation plus forte de la clientèle.
(54)
En marge de la présente procédure, la Commission a également reçu un mémoire complémentaire présenté par les plaignants, selon lequel l’achat par le Crédit mutuel, en avril 1997, du CIC, lors de la privatisation de cet établissement bancaire précédemment détenu par le groupe public d’assurances GAN, avait été possible grâce aux aides dont il a bénéficié au titre du Livret bleu, qui ont porté sa part de marché des dépôts de 2 % en 1969 à environ 6,9 % en 1997. Les fonds propres de l’entreprise ont connu selon les plaignants une croissance rapide grâce aux aides en question, passant de 650 millions de FRF (99 millions d’EUR) en 1974 à 47,3 milliards de FRF (7,2 milliards d’EUR) en 1997.
(55)
Enfin, la plainte de l’Association des victimes du Crédit mutuel du 19 septembre 2006 contient une simple allégation de «détournement de l’épargne publique à des fins privées et commerciales […] au détriment des épargnants et de l’économie française», dépourvue de véritable argumentation ou d’éléments de preuve relatifs à une éventuelle aide d’État illégale.
4. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(56)
À la suite de la publication de la décision d’ouverture du 6 février 1998, la Commission a reçu les commentaires de nombreuses tierces parties intéressées.
(57)
Certains concurrents du Crédit mutuel ont fait part du préjudice qu’ils estiment avoir subi du fait de l’octroi au Crédit mutuel du droit exclusif de distribution du Livret bleu. Ces banques ont pour la plupart allégué l’existence d’un effet d’appel du Livret bleu leur faisant perdre des clients au profit du Crédit mutuel et ont souhaité la disparition de ce droit exclusif. De tels commentaires ont été adressés à la Commission par les établissements suivants:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque populaire de Bourgogne
Banque populaire Bretagne Atlantique
Banque populaire du Centre
Banque populaire Centre-Atlantique
Banque populaire de Champagne
Banque populaire de la Côte d’Azur
Banque populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque populaire de Franche-Comté, du Mâconnais et de l’Ain
Banque populaire du Haut-Rhin
Banque populaire de la Loire
Banque populaire de Lorraine
Banque populaire de Lyon
Banque populaire du Midi
Banque populaire du Massif Central
Banque populaire de l’Ouest
Banque populaire provençale et Corse
Banque populaire des Pyrénées-Orientales, de l’Aude et de l’Ariège
Banque populaire du Quercy et de l’Agenais
Banque populaire savoisienne
Banque populaire de la région économique de Strasbourg
Banque populaire du Sud-Ouest
Banque populaire du Tarn et de l’Aveyron
B.P.ROP Banque populaire
Banque de Savoie
Crédit commercial de France
Crédit commercial du Sud-Ouest
Crédit lyonnais
Société générale
Union des banques à Paris.
(58)
Par ailleurs, outre les observations en défense du Crédit mutuel, présentées à la section 4, la Commission a reçu les observations des tiers suivants en faveur du mécanisme du Livret bleu:
M. Bertholet, député de la Drôme
M. Blondel, conseiller général du Nord
M. Cabot, directeur du Centre régional information jeunesse de Toulouse
M. Cormorèche, maire de Montuel
M. Cornelis, conseiller général du Nord
M. Chavannes, maire d’Angoulême
M. Crépeau, député de la Charente-Maritime
M. Debavelaere, sénateur du Pas-de-Calais
M. Decool, maire de Brouckerque
M. Delevoye, sénateur du Pas-de-Calais
M. Delnatte, député du Nord
M. Dolez, député du Nord
M. Ewald, délégué régional de l’Association pour le droit à l’initiative économique
M. Fronton, Union départementale des associations familiales de Haute-Garonne
M. Foy, sénateur du Nord
M. Galiègue, président de la Caisse de Crédit mutuel de Solesmes
Mme Gournay, maire de Caëstre
Mme Armelle Guinebertière, députée au Parlement européen
M. Hervé, maire de Rennes
M. Humez, président du Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose du Pas-de-Calais
Mme Ingelaere, présidente de Flandr’action
M. Juppé, député-maire de Bordeaux
M. Lapalu, président de l’association Animation et gestion d’organismes privés
M. Lazaro, député du Nord
M. Lebreton, président du Conseil général des Côtes-d’Armor
M. Ledieu, maire de Cateau-Cambrésis
M. Leleu, administrateur du Crédit mutuel Nord
M. Maille, président de la Communauté urbaine de Brest
M. Masclet, conseiller régional du Nord-Pas-de-Calais
M. Méhaignerie, président du Conseil général d’Ille-et-Vilaine
M. Mio, conseiller régional du Nord-Pas-de-Calais
Mme Novak, présidente de l’Association pour le droit à l’initiative économique
Mme Permuy, conseillère régionale du Nord-Pas-de-Calais
M. Albert Rivaux, conseiller général du Pas-de-Calais
M. de Rohan, président du Conseil régional de Bretagne
M. Valla, conseiller général de l’Ardèche
M. Vanlerenberghe, maire d’Arras
M. Villain, maire de Cambrai
M. de Villiers, député de la Vendée.
(59)
La très grande majorité des tiers a souligné le rôle joué, notamment au niveau régional, par le Crédit mutuel dans le financement de l’économie sociale, et en particulier des associations sans but lucratif. Ils ont également souligné le rôle d’accompagnement du Crédit mutuel auprès des classes populaires dont émane une partie importante de sa clientèle. Plusieurs élus locaux ont souligné le rôle du Crédit mutuel dans la création d’entreprises et d’emplois, et le développement des initiatives locales, en liaison avec les collectivités locales. D’autres ont considéré que le Crédit mutuel, par ses structures décentralisées, répondait mieux que les établissements centralisés aux besoins locaux et à la nécessité d’un développement équilibré du territoire.
5. OBSERVATIONS DU CRÉDIT MUTUEL
(60)
Le Crédit mutuel reproche à la Commission le traitement particulièrement long de l’affaire.
(61)
En outre, selon Crédit mutuel, l’arrêt du Tribunal ne portait pas seulement sur un défaut de motivation mais comportait également des critiques sur le raisonnement de la Commission qui n’auraient pas été prises en compte dans la décision d’extension, particulièrement en ce qui concerne le calcul de l’éventuelle surcompensation. À cet égard, le Crédit mutuel reproche à la Commission d’additionner les soldes annuels positifs sans en retrancher les soldes des années négatives contrairement à la méthode préconisée par l’encadrement communautaire des aides d’État sous forme de compensations de service public (ci-après «l’encadrement communautaire de 2005») (23).
(62)
Selon la banque, la commission d’intermédiation satisfait les quatre conditions de la jurisprudence Altmark:
a)
en ce qui concerne la première condition, le Crédit mutuel serait investi de deux services d’intérêt économique général consistant l’un dans le maintien d’une présence significative de guichets en milieu rural pour des objectifs d’aménagement du territoire et l’autre en la collecte de dépôts destinés au financement du logement social. En ce qui concerne le maintien de guichets en milieu rural, il conteste la conclusion de la Commission selon laquelle les textes législatifs et réglementaires français restent beaucoup trop vagues pour conférer au Crédit mutuel une telle mission et donc pour que la première condition de la jurisprudence Altmark soit satisfaite. Selon le Crédit mutuel, la Commission tirerait cette conclusion du fait que ces textes n’ont pas imposé de contraintes spécifiques au Crédit mutuel en ce qu’ils s’appliquaient au secteur bancaire dans son ensemble. Le Crédit mutuel estime également que la Commission tente de lui imposer la charge de la preuve que la première condition de la jurisprudence Altmark est satisfaite, ce que ne prévoirait pas la jurisprudence en question;
b)
en ce qui concerne la seconde condition, le Crédit mutuel souligne que la commission d’intermédiation a été instaurée simultanément à l’obligation de centralisation des fonds auprès de la CDC et que les modalités de calcul de cette commission ont été fixées de manière objective et transparente;
c)
quant à la troisième condition, la banque estime que la rémunération ne suffit pas à couvrir les coûts de collecte puisque l’activité afférente aux emplois centralisés auprès de la CDC ferait apparaître un solde négatif sur l’ensemble de la période 1991-2005;
d)
le Crédit mutuel estime que la quatrième condition est également satisfaite. Le montant de la commission d’intermédiation aurait été déterminé en fonction des coûts effectivement encourus par le Crédit mutuel pour la distribution du Livret bleu. Le Crédit mutuel serait une entreprise bien gérée au sens de la jurisprudence Altmark parce que ses coûts de gestion seraient parmi les plus faibles. La Commission l’aurait du reste reconnu dans sa décision d’extension (24). Il estime que la Commission n’a pas suffisamment étayé les raisons pour lesquelles elle estime que cette condition n’était pas remplie.
(63)
En tout état de cause, le Crédit mutuel estime que la mesure est compatible avec le marché intérieur sur la base de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. Le Crédit mutuel critique notamment la méthode de calcul de la surcompensation dont il est fait état dans la décision d’extension. Selon lui, la Commission aurait tout d’abord commis des erreurs de calcul dans son évaluation du résultat global du compte d’exploitation du Livret bleu en reprenant les conclusions erronées de son consultant, en dépit des points de désaccord non résolus entre le consultant de la Commission et celui du Crédit mutuel (25).
(64)
Le Crédit mutuel conteste ensuite l’approche annuelle retenue par la Commission (à savoir le fait de ne retenir que les montants afférents aux années de surcompensation, sans les compenser avec les montants des années de sous compensation), qui irait à l’encontre d’un certain nombre de précédents, de la décision annulée et, selon lui, de l’encadrement communautaire de 2005 (26). La Commission devrait suivre une approche globale (c’est-à-dire compenser la totalité des montants afférents aux années de surcompensation avec ceux des années de sous compensation) pour l’ensemble de la période 1991-1998, d’une part, et pour l’ensemble de la période débutant en 1999.
(65)
De surcroît, dans sa décision d’extension, la Commission n’a pas tenu correctement compte du bénéfice raisonnable. Elle a fondé son appréciation du bénéfice raisonnable sur les coûts des fonds propres réglementaires, estimés à 6 %, alors que ces coûts constituent une charge de comptabilité analytique et non une marge. La Commission aurait dû prendre en considération le taux de retour sur fonds propres préconisé par Arthur Andersen (27). De plus, elle a ainsi assis le calcul du bénéfice raisonnable sur une assiette évanescente qui devient nulle à compter de la centralisation totale des encours auprès de la CDC puisque ces encours n’ont aucun coût en fonds propres réglementaires. Le Crédit mutuel souligne que l’indicateur retenu par la Commission aboutit à le priver de toute marge normale sur le Livret bleu. Selon lui, toute banque, même sur un emploi centralisé n’ayant aucun coût de fonds propres au sens réglementaire étroit du ratio de solvabilité, doit pouvoir réaliser une marge normale.
(66)
La Commission n’a pas non plus tenu correctement compte des coûts induits par l’autre mission d’intérêt général que le Crédit mutuel estime remplir, à savoir le maintien des guichets en zone rurale, visant à inciter à l’épargne populaire sur l’ensemble du territoire en favorisant l’accès bancaire au plus grand nombre.
(67)
Enfin, le Crédit mutuel réfute l’existence d’un éventuel effet d’appel. Il rappelle que la Commission avait reconnu dans sa décision annulée que cet effet d’appel n’avait pu être formellement démontré et considère qu’aucun nouvel élément n’est intervenu depuis lors.
(68)
En ce qui concerne la procédure, le Crédit mutuel invoque plusieurs principes généraux du droit communautaire pour contester toute récupération d’une aide potentielle et notamment le principe de confiance légitime et du respect d’un délai raisonnable.
6. OBSERVATIONS DE LA FRANCE
(69)
La France considère que les conditions de la jurisprudence Altmark sont remplies:
a)
en ce qui concerne la première condition, elle souligne que la Commission a reconnu que le Crédit mutuel était chargé d’une mission de service d’intérêt économique général de collecte des dépôts destiné au financement du logement social. Elle rappelle que la Commission a indiqué dans sa décision d’extension que le maintien de guichets en zone rurale pour des objectifs d’aménagement du territoire peut également être considéré comme un service d’intérêt économique général (28), mais ne répond pas aux arguments exposés par la Commission dans sa décision d’extension selon lesquels la première condition de la jurisprudence Altmark n’est pas satisfaite parce qu’il n’existe pas de législation ou de règlementation nationale imposant de façon suffisamment claire une mission au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (29);
b)
en ce qui concerne la seconde condition, la France estime que les paramètres de compensation ont été préalablement établis de manière objective et transparente;
c)
quant à la troisième condition, elle fait valoir que le montant de la compensation (la commission d’intermédiation) ne dépassait pas ce qui était nécessaire pour couvrir les coûts du système, en renvoyant au compte de résultat analytique du Livret bleu du Crédit mutuel pour les années 1999 à 2005;
d)
la quatrième condition serait également remplie, la France alléguant que la gestion du Crédit mutuel satisferait aux critères d’efficacité requis (30).
(70)
En ce qui concerne les conditions relatives à l’existence d’une aide, la France renvoie aux arguments développés avant l’annulation de la décision de 2002:
a)
La condition de ressources d’État n’est pas remplie parce que les bénéfices tirés par le Crédit mutuel des encours non centralisés à la CDC (emplois libres et emplois d’intérêt général) provenaient de ressources d’origine privée (les fonds déposés par les épargnants) et n’étaient pas à la disposition des autorités publiques;
b)
les échanges entre États membres n’ont pas pu être affectés avant l’achèvement du marché unique des activités bancaires et financières le 1er janvier 1993, consécutif à l’adoption de la seconde directive 89/646/CEE du Conseil du 15 décembre 1989 visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice, et modifiant la directive 77/780/CEE (ci-après «la deuxième directive bancaire») (31). À compter de cette date, les autorités françaises ont considéré qu’en raison de l’absence de statut européen de la société coopérative et des limitations que cette situation entraînait pour l’expansion transfrontalière des sociétés à statut coopératif comme le Crédit mutuel, les caisses du Crédit mutuel n’avaient pas d’activité au-delà des frontières nationales. Les comptes du Livret bleu ouverts à des non-résidents représentaient, qui plus est, moins de 0,1 % de l’encours. Les autorités françaises ont également considéré que les établissements bancaires étrangers en France visaient un marché très différent de celui du Crédit mutuel;
c)
la commission d’intermédiation versée par la CDC au Crédit mutuel sur les encours du Livret bleu centralisés ne peut avoir constitué une aide, mais uniquement la rémunération d’une prestation effectuée par la banque, dont le prix avait été fixé contractuellement en 1991 à 1,3 %. Les autorités françaises ont insisté sur l’importance des coûts de gestion du Livret bleu en raison du nombre de livrets dont l’encours est inférieur à 5 000 FRF (762 EUR). Elles se sont référées aux travaux de comptabilité analytique réalisés par le Crédit mutuel (après l’institution de la mesure en cause) pour conclure que ce montant de rémunération était pleinement justifié. Elles ont fait valoir que tout avantage que comporterait le Livret bleu pour le Crédit mutuel devrait être examiné en contrepartie de charges liées à un objectif d’intérêt économique général. À cet égard, elles ont porté à l’attention de la Commission l’affectation croissante de l’encours du livret à des emplois financiers d’intérêt général dont la proportion est passée de 50 % de l’encours du Livret bleu de 1975 à 1983, à 65 % de 1983 à 1991 et à 100 % des encours centralisés à la CDC en 1998;
d)
à supposer qu’il y eût effectivement une aide, celle-ci eût été en tous les cas existante puisque le régime du Livret bleu a été institué avant la libéralisation du marché bancaire le 1er janvier 1993 (échéance du délai de transposition de la deuxième directive bancaire).
(71)
Dans leur note du 26 octobre 2001, les autorités françaises indiquent la raison pour laquelle, si la Commission retenait la qualification d’aide, il s’agirait en tout état de cause d’une aide compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 106, paragraphe 3, du TFUE. Elles reprochent à la Commission d’avoir commis des erreurs dans le calcul du résultat global du compte d’exploitation du Livret bleu en ne suivant pas la méthode préconisée par le consultant du Crédit mutuel (32). Elles font également valoir que la Commission doit tenir compte d’un bénéfice raisonnable, qu’elles estiment à […] (33).
(72)
Dans leurs observations concernant la décision d’extension, les autorités françaises reprochent en outre à la Commission d’avoir suivi un «raisonnement asymétrique» en ne compensant pas les montants des années où apparaît une surcompensation (1991, 1992, 1993 et 1998) par ceux des années présentant une sous-compensation (1994 à 1997) et d’avoir repris intégralement dans l’annexe 1 de la décision d’extension les conclusions de son consultant sur les trois points de divergence entre la France et la Commission. La France a précisé que, sur l’ensemble de la période 1999-2005, le système lié au Livret bleu a été sous-compensé par l’État. Ainsi, le montant de la commission d’intermédiation n’a pas dépassé ce qui était nécessaire à la couverture des coûts de distribution du Livret tels que reflétés dans la comptabilité analytique du Livret bleu, laquelle a été élaborée conjointement avec la Commission [sous réserve de deux adaptations (34)] et satisfait aux exigences de la directive 80/723/CEE de la Commission du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises (35). La France a également expliqué que les baisses récentes de la commission d’intermédiation répondaient principalement aux besoins des acteurs du financement du logement social (36).
(73)
Les autorités françaises précisent qu’un mécanisme de remboursement d’une éventuelle surcompensation existe depuis 1999.
(74)
La France a également expliqué que le risque d’illiquidité à un mois était supporté par le Crédit mutuel et que le risque d’illiquidité au-delà d’un mois était supporté par la CDC. Elle a précisé que, s’agissant des sommes collectées au titre du Livret bleu, le pourcentage de pondération des risques pour le calcul des besoins en fonds propres nécessaires à la marge de solvabilité était de zéro. Elle a exposé que la pondération du risque pour les besoins en fonds propres du Crédit mutuel pour les autres produits d’épargne et autres ressources que le Livret bleu variait de […] à […] % de 1999 à 2005. Les autorités françaises ont précisé que compte tenu de l’absence de pertinence de l’application du ratio de solvabilité européen à compter de la centralisation intégrale des encours à la CDC en 1999, le Crédit mutuel a intégré, pour calculer le bénéfice raisonnable correspondant au Livret bleu, un coût de fonds propres obtenu en référence à celui des autres produits d’épargne et autres ressources, tout en le limitant ([…] à […] % entre 1999 à 2005). À la demande de la Commission, la France a également donné des précisions sur la marge de compensation afférente à la constitution d’une réserve obligatoire auprès de la Banque de France.
7. ÉVALUATION
7.1. Existence de l’aide
(75)
Dans la décision d’extension, la Commission a estimé que la seule mesure en cause susceptible de contenir des éléments d’aide était la commission d’intermédiation versée au Crédit mutuel par la CDC (37).
(76)
L’aide éventuelle que recèle la commission d’intermédiation a été instituée le 27 septembre 1991 par l’arrêté du même jour et, dans la présente décision, est analysée jusqu’à la libéralisation de la distribution du Livret A et l’harmonisation du Livret bleu avec celui-ci le 1er janvier 2009 (38).
7.1.1. Les conditions de la jurisprudence Altmark ne sont pas satisfaites
(77)
Il convient de relever qu’en vertu de la jurisprudence Altmark (39), les compensations versées en contrepartie de missions de service public ne constituent pas des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE si quatre conditions cumulatives sont remplies.
(78)
Dans leurs observations en réponse à la décision d’extension, les autorités françaises et le Crédit mutuel invoquent l’existence de deux services d’intérêt économique général, à savoir le maintien d’une présence significative de guichets en milieu rural pour des objectifs d’aménagement du territoire et la collecte de dépôts destinés au financement du logement social.
(79)
Or, avant même l’institution de la mesure en cause le Crédit mutuel n’avait plus aucune obligation de maintien de guichets en zone rurale, la loi relative à l’ouverture et à la fermeture des agences bancaires ayant été abrogée en 1987 et le régime de contrôle (qui aurait été maintenu pour le Crédit mutuel de 1987 à 1991) ayant été supprimé le 1er juillet 1991 (40). Les autorités françaises et le Crédit mutuel n’ont par ailleurs pas contesté la conclusion de la décision d’extension selon laquelle «postérieurement à 1991 [c’est-à-dire au 1er juillet 1991], aucun acte n’existe sur la base duquel le Crédit mutuel aurait été investi, au sens de l’article 86 CE [maintenant article 106 du TFUE], de la mission mentionnée au point 24 sous iii) ci-dessus [maintien de guichets en zone rurale pour des objectifs d’aménagement du territoire]» (41).
(80)
C’est donc au regard de la seule mission de collecte de dépôts en vue du financement du logement social, qu’il convient de vérifier si la jurisprudence Altmark s’applique.
(81)
La Commission rappelle que les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant à la nature des services susceptibles d’être qualifiés d’intérêt économique général. Elle considère que les décrets d’application des dispositions de l’article 9 de la loi de finance rectificative pour 1975 (42) et de l’article 24 de la loi de finance rectificative pour 1982 (43), notamment l’arrêté du 27 septembre 1991, confient clairement au Crédit mutuel la mission (telle que définie aux articles R323-10 et R 331-14 du code de la construction et de l’habitation) de collecter des fonds à transférer à la CDC permettant à cette dernière de financer le logement social. La Commission estime qu’en qualifiant cette mission de service d’intérêt économique général la France n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.
(82)
En vertu de la quatrième condition de la jurisprudence Altmark, «lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée […] afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations» (44).
(83)
La Commission estime que la quatrième condition n’est pas remplie en ce qui concerne la mission de collecte de dépôts centralisés auprès de la CDC pour le financement du logement social. Il y a lieu de noter que l’État n’a pas assigné cette mission au mieux disant par une procédure de marché public d’offres, mais directement par négociation avec le Crédit mutuel. Le niveau de la commission d’intermédiation n’a pas été déterminé par référence aux coûts liés à l’exécution du service d’intérêt économique général encourus par une entreprise moyenne, bien gérée. En effet, le niveau de la commission d’intermédiation de 1,3 % n’a pu être basé sur les coûts réels encourus par le Crédit mutuel pour l’exécution du service d’intérêt économique général puisqu’il n’existait pas de comptabilité séparée du Livret bleu en septembre 1991 permettant de retracer les coûts liés spécifiquement au Livret bleu dans la comptabilité de la banque. La comptabilité séparée du Livret bleu a été construite plusieurs années après et reconstruite rétroactivement pour les années antérieures jusqu’à 1991. Il n’existe donc pas d’indication que le niveau de la commission d’intermédiation a été déterminé par référence aux coûts d’une entreprise moyenne bien gérée exécutant la mission d’intérêt général en cause. Les autorités françaises font valoir que le Crédit mutuel serait, d’une manière générale, bien géré. Cependant, elles ne démontrent pas véritablement cette allégation, renvoyant principalement au considérant 13 de la décision d’extension où la Commission mentionne simplement les résultats financiers globaux (taille de bilan, résultat net, coefficient d’exploitation, fond propres et coefficient de solvabilité) du Crédit mutuel en 2004. En tout état de cause, si un État membre a déterminé le niveau de la compensation sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne bien gérée, il ne devrait avoir aucune difficulté à le démontrer à la Commission et à lui exposer la méthodologie suivie, ce que la France n’a pas fait en l’espèce. Finalement, le fait que, dès que la distribution des Livrets A et bleus a été libéralisée le 1er janvier 2009, la commission d’intermédiation du Crédit mutuel est passée de 1,1 % à 0,6 % semble indiquer que le niveau de cette commission était supérieure à celle qui aurait été déterminée sur la base des coûts d’une entreprise moyenne bien gérée exécutant la même mission d’intérêt général.
(84)
Dans la mesure où les conditions de la jurisprudence Altmark sont cumulatives, il suffit que l’une des conditions ne soit pas remplie pour que la jurisprudence ne s’applique pas et que la mesure en cause puisse éventuellement constituer une aide d’État. Il résulte de ce qui précède que la mesure en cause ne satisfait pas la quatrième condition de la jurisprudence Altmark. La jurisprudence Altmark ne s’applique donc pas et il convient d’examiner si la mesure constitue effectivement une aide d’État (45) (46).
7.1.2. Les conditions relatives à l’existence d’une aide sont satisfaites
(85)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE prévoit que sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent le commerce entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
7.1.2.1. Imputabilité à l’État et ressources d’État
(86)
La commission d’intermédiation était versée annuellement (47) au Crédit mutuel par la CDC en vertu d’une convention entre l’État et le Crédit mutuel fixant les modalités de mise en œuvre de l’arrêté du 27 septembre 1991. Le montant de la commission d’intermédiation est fixé par l’État pour compenser des obligations de service public. De plus, la CDC est une entreprise publique dont le comportement est imputable à l’État (48). La condition relative à l’imputabilité à l’État et aux ressources d’État est donc remplie.
7.1.2.2. Sélectivité
(87)
La commission d’intermédiation était octroyée exclusivement au Crédit mutuel, en contrepartie de la collecte de l’épargne centralisée auprès de la CDC pour le financement du logement social, au moyen du Livret bleu dont le Crédit mutuel détenait un droit exclusif de distribution. Cette mesure revêtait donc un caractère sélectif.
7.1.2.3. Les conditions de la jurisprudence Altmark ne s’appliquant pas, examen de l’existence d’un avantage faussant la concurrence
(88)
Étant donné qu’elle constituait un transfert de ressources d’État en faveur du seul Crédit mutuel, la commission d’intermédiation a amélioré la position concurrentielle de cette banque par rapport à ses concurrents. En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, une amélioration de la position concurrentielle d’une entreprise à la suite d’une aide d’État constitue généralement la preuve que la concurrence est faussée avec les autres entreprises qui n’ont pas bénéficié d’une aide semblable (49).
7.1.2.4. Affectation du commerce entre États membres
(89)
En outre, selon une jurisprudence constante, il y a affectation des échanges entre États membres dès lors que l’entreprise bénéficiaire de l’aide exerce ses activités dans un domaine ouvert à la concurrence et qui fait l’objet d’échanges entre États membres (50). Or, dès 1979, la part de marché des banques étrangères atteignait 8 % pour les activités de crédit (4 % pour les succursales sans personnalité juridique, 4 % pour les sociétés filiales en forme juridique française), 4,5 % pour les activités de dépôt (2 % et 2,5 % respectivement). La part des banques européennes non françaises par rapport à l’ensemble des banques étrangères était de 50 % pour les crédits, 70 % pour les dépôts. Le Crédit mutuel a donc été confronté dès les années 70 à la concurrence des réseaux étrangers sur le territoire français. En outre, le marché de l’épargne bancaire liquide auquel appartenait le Livret bleu, qui inclut également le Codevi, le LEP, le livret jeune, les comptes sur livrets ordinaires et le CEL (51), était déjà ouvert à la concurrence lors de la période considérée.
(90)
La Commission conclut donc que les quatre conditions nécessaires à l’existence d’une aide sont remplies.
7.1.2.5. Illégalité de la mesure d’aide
(91)
Enfin, la mesure d’aide est illégale car elle n’a pas été notifiée à la Commission conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE et a été mise en œuvre après l’entrée en vigueur en France du traité instituant la Communauté économique européenne.
(92)
En réponse à l’argument des autorités françaises selon lequel l’aide serait existante parce qu’adoptée avant l’échéance du délai de transposition, le 1er janvier 1993, de la deuxième directive bancaire, la Commission souligne que cette directive visait à réaliser le marché intérieur dans le secteur des établissements de crédit sous l’aspect de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services. Elle n’implique pas que le marché en cause était fermé à la concurrence avant l’adoption de la commission d’intermédiation, mais simplement qu’il existait encore certains obstacles au libre établissement et à la libre prestation des services dans le secteur bancaire. La décision du 10 mai 2007 relève que le Livret bleu appartient à un «marché» de l’épargne bancaire liquide, ce qui implique une ouverture de l’activité concernée à la concurrence, et ne confirme en aucun point l’argument des autorités françaises selon lequel l’activité en cause n’aurait été ouverte à la concurrence qu’en 1993. La décision fait au contraire référence à l’existence d’un marché «mature» (52).
7.2. Compatibilité de l’aide avec le marché intérieur
(93)
Puisque la mesure en cause contient des éléments d’aide d’État, la Commission doit analyser la compatibilité de ladite mesure avec le marché intérieur.
(94)
Conformément à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE: «les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général […] sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté».
(95)
Conformément à la jurisprudence de la Cour, à la pratique de la Commission et à l’encadrement communautaire de 2005, l’article 106, paragraphe 2, du TFUE signifie qu’une aide d’État à une entreprise chargée de la gestion d’un service d’intérêt économique général peut être déclarée compatible avec le marché intérieur si la mesure d’aide remplit les conditions suivantes:
a)
le service fourni revêt les caractéristiques d’un service d’intérêt économique général;
b)
l’entreprise a effectivement été chargée de l’exécution de ce service d’intérêt économique général par l’État au moyen d’un ou de plusieurs actes officiels;
c)
les principes de nécessité et proportionnalité sont respectés; et
d)
le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.
(96)
Les conditions a) et b) sont remplies pour les raisons exposées au considérant 81.
(97)
S’agissant de la condition d), la Commission ne dispose d’aucune indication selon laquelle les échanges intracommunautaires ont été affectés de manière si importante que l’aide ne satisferait pas à cette condition. En particulier, la décision du 10 mai 2007 demandait la fin de l’exclusivité du droit de distribution du Livret bleu puisque les droits spéciaux liés à la distribution du Livret bleu constituaient une restriction à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté (53). Néanmoins, la commission d’intermédiation, pour autant qu’elle n’ait pas surcompensé la mission de service d’intérêt général confiée au Crédit mutuel, ne saurait être considérée comme affectant le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.
(98)
La Commission examine donc ci-après si les principes de nécessité et proportionnalité ont bien été respectés, c’est-à-dire si le montant de la compensation que constitue la commission d’intermédiation n’a pas dépassé ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (54).
(99)
Dans sa vérification de l’absence d’une éventuelle surcompensation (voir la sous-section 7.2.5), la Commission suit - pour la période du 27 septembre 1991 (voir la sous-section 7.2.1) au 31 décembre 2005 - une approche globale (voir la sous-section 7.2.2). Elle tient compte de tous les avantages liés au Livret bleu, sans toutefois inclure un éventuel effet d’appel dont l’ampleur n’a pu être établie (voir la sous-section 7.2.3). Un bénéfice raisonnable est pris en compte (voir la sous-section 7.2.4), y compris pour les encours centralisés auprès de la CDC.
7.2.1. Début de la période considérée le 27 septembre 1991
(100)
Dans la décision d’extension, le calcul des résultats nets du Livret bleu aux fins d’apprécier l’existence d’une éventuelle surcompensation incluait les résultats de l’ensemble de l’année 1991 (55). En d’autres termes, les revenus nets provenant des emplois libres et des emplois d’intérêt général étaient pris en compte à partir du 1er janvier 1991.
(101)
Ainsi qu’il a été exposé aux considérants 75 et 76, la seule mesure en cause dans la présente affaire est la commission d’intermédiation, dont le principe a été institué le 27 septembre 1991, en même temps que le Crédit mutuel a été chargé de centraliser ses encours auprès de la CDC afin de financer le logement social. Avant cette date, ni la commission d’intermédiation ni la centralisation auprès de la CDC n’existaient. En conséquent, la Commission doit commencer son appréciation de la proportionnalité de l’aide à partir de cette date.
(102)
Les coûts et recettes relatifs à l’exécution du service d’intérêt économique général ne peuvent donc être antérieurs au 27 septembre 1991. En d’autres termes, ce n’est qu’à partir de la création de la mesure d’aide en question (la commission d’intermédiation) que l’on peut prendre en compte les coûts et recettes relatifs à l’exécution du service d’intérêt économique général financé par cette aide. La Commission considère en conclusion que sa décision d’extension contenait une incohérence en limitant la mesure d’aide à la seule commission d’intermédiation créée le 27 septembre 1991, mais en continuant à prendre en compte les revenus nets des Livrets bleus pour la période du 1er janvier au 27 septembre 1991.
(103)
Dès lors que le Crédit mutuel n’est en mesure de communiquer les résultats nets des emplois d’intérêt général et des emplois libres que sur une base annuelle, la Commission estime que, pour l’année 1991, il convient de ne tenir compte que des seuls résultats nets correspondant à la période allant du 27 septembre 1991 au 31 décembre 1991, en rapportant les résultats nets pour l’ensemble de l’année 1991 au prorata du nombre de jours pertinents, soit 96/365. Les résultats nets des encours centralisés auprès de la CDC pour l’année 1991 peuvent être pris en compte dans leur entièreté puisque, comme il a été exposé au considérant 101, cette centralisation a précisément été introduite après le 27 septembre 1991, de sorte que, par définition, aucune partie de ces résultats ne se rapporte à la période du 1er janvier au 27 septembre 1991.
7.2.2. Approche globale jusqu’à fin 2005 et annuelle par la suite
(104)
Dans sa décision d’extension, la Commission a préconisé l’adoption d’une approche annuelle pour apprécier l’existence d’une éventuelle surcompensation. Cette approche résulte de l’encadrement communautaire de 2005 et constitue un changement par rapport à sa pratique passée. En effet, lorsqu’avant l’adoption de l’encadrement communautaire de 2005 la Commission devait apprécier l’existence d’une éventuelle surcompensation, elle suivait une approche pouvant être qualifiée de «globale» selon laquelle les montants afférents aux années de surcompensation pouvaient, sans limite, être compensés avec les montants des années de sous compensation (56).
(105)
En vertu du point 26 de l’encadrement communautaire de 2005, la Commission appliquera aux aides non notifiées les dispositions dudit encadrement si l’aide a été octroyée après la publication de l’encadrement au Journal officiel de l'Union européenne et les dispositions en vigueur au moment de l’octroi de l’aide dans les autres cas. L’aide en cause est octroyée annuellement (57) et n’a pas été notifiée. La publication de l’encadrement communautaire de 2005 au Journal officiel de l'Union européenne a eu lieu le 29 novembre 2005. Il convient par conséquent d’appliquer les règles en vigueur au moment de l’octroi de l’aide pour la période antérieure à 2006 et l’encadrement communautaire de 2005 pour la période allant du 1er janvier 2006 à la fin de la mesure le 31 décembre 2008.
(106)
L’encadrement communautaire de 2005 préconise une approche «annuelle» dans la mesure où le calcul d’une éventuelle surcompensation doit être fait annuellement sans que le montant d’une surcompensation annuelle puisse être reporté sur l’année suivante, sauf lorsque ce montant ne dépasse pas 10 % du montant de la compensation annuelle (58).
(107)
En revanche, avant l’adoption de l’encadrement communautaire de 2005, lorsque la Commission vérifiait que l’entreprise n’avait pas été surcompensée au titre de l’exécution de la mission de service public, elle suivait une approche «globale» (voir le considérant 104) (59).
(108)
Dans l’approche globale, les résultats nets de chaque année, cumulés année après année, sont actualisés en appliquant le taux de référence pour la France au 1er janvier de chaque année (60).
7.2.3. Avantages pris en compte
(109)
Aux termes du point 17, première phrase, de l’encadrement communautaire de 2005, «les recettes à prendre en considération doivent au moins inclure toutes les recettes tirées du service d’intérêt économique général». Lors de la vérification de l’absence d’une éventuelle surcompensation, il convient donc de tenir compte du résultat net des emplois d’intérêt général et des emplois libres pendant la période d’enquête. La Commission considère en effet que ces résultats sont des recettes instaurées par la France à partir du 27 septembre 1991 en faveur du Crédit mutuel dans le cadre de l’exécution par celui-ci du service d’intérêt général de financement du logement social à travers la CDC. Ces emplois sont, en comptabilité analytique, adossés à une ressource spécifique, les dépôts collectés grâce à la distribution du Livret bleu. Dans des conditions de marché concurrentielles (sans le droit spécial de distribuer un produit d’épargne défiscalisé), le Crédit mutuel n’aurait peut-être pas été en mesure de se procurer cette ressource au même coût, de sorte que les emplois et ressources correspondants doivent être pris en compte dans l’économie globale du système du Livret bleu. Par ailleurs, la France a elle même confirmé l’existence d’un lien entre ces emplois, le Livret bleu et la mission de financement du logement social en réaffectant les encours relatifs à ces emplois à la CDC à partir de 1991 (61). En d’autres termes, lorsqu’elle attribue au Crédit mutuel le 27 septembre 1991 le service d’intérêt économique général de collecte de dépôts centralisés auprès de la CDC et destinés au financement du logement social, la France confirme l’attribution au Crédit mutuel de la distribution du Livret bleu. Le profit résultant de l’utilisation de fonds déposés sur ce dernier doit donc être considéré à partir de cette date comme un revenu octroyé au Crédit mutuel pour la fourniture du service d’intérêt économique général.
(110)
Le plaignant et d’autres autorités ou organismes [le Conseil de la concurrence et des rapports de parlementaires ou d’organismes de recherche (62)] considèrent que le droit exclusif de distribution du Livret bleu a produit un «effet d’appel» en permettant au Crédit mutuel d’attirer et de fidéliser une clientèle à laquelle il a vendu d’autres produits bancaires que le seul Livret bleu. Dans la décision d’extension, la Commission n’a pas exclu que le Livret bleu ait pu engendrer des revenus indirects par l’effet d’appel (63), mais a rappelé que de tels revenus n’ont pas jusqu’alors pu être quantifiés (64).
(111)
Au terme de l’instruction de la présente affaire, la Commission constate que, si l’existence d’un effet d’appel ne peut être exclue, les données qu’elle a récoltées ne lui permettent pas en l’espèce de quantifier l’éventuel effet d’appel de manière suffisamment solide.
(112)
Les documents soumis par les plaignants présument l’existence d’effets d’appel, mais n’en démontrent pas formellement l’existence et parviennent encore moins à évaluer précisément l’incidence financière de ces effets.
(113)
S’agissant des études du cabinet Glais (voir considérants 52 et 53), la Commission observe que le Crédit mutuel peut à bon droit affirmer que ces analyses statistiques n’apportent aucune preuve certaine quant à un effet d’appel quantifiable.
(114)
Trois évaluations subjectives ont été proposées dans les observations des plaignants. Tout d’abord, compte tenu du fait que les autres banques avaient offert de distribuer le Livret bleu moyennant une commission de 1 %, les plaignants ont proposé un ordre de grandeur approximatif de l’effet d’appel en calculant la différence entre le niveau de la commission perçue par le Crédit mutuel et ce taux de 1 %, soit 0,3 %, ce qui correspond à environ 300 millions de FRF par an. Toutefois, rien ne permet de prouver que les concurrents du Crédit mutuel auraient pu, durant la période considérée, accomplir cette mission dans les mêmes conditions à ce niveau de rémunération de 1 %. En outre, ce premier argument ne démontre pas l’effet d’appel mais semble revenir à alléguer que le Crédit mutuel a été surcompensé, ce qui, comme il sera démontré, n’est pas le cas. Rien ne permet de démontrer que l’effet d’appel correspond à la différence entre la commission d’intermédiation et la moindre commission hypothétique que les concurrents du Crédit mutuel proposaient de percevoir en contrepartie de la distribution par eux du Livret bleu.
(115)
Selon la deuxième méthode proposée par les plaignants, l’effet d’appel serait mesuré en fonction de la croissance des parts de marché du Crédit mutuel. Une telle méthode d’évaluation ne peut être retenue car elle se fonde sur le postulat que les gains de parts de marché sont uniquement dus au Livret bleu, ce postulat n’étant étayé par aucun élément objectif.
(116)
La troisième évaluation du droit exclusif de distribution se fonde sur le manque à gagner fiscal induit par la défiscalisation du Livret bleu. Si le Crédit mutuel avait souhaité distribuer sans défiscalisation un livret d’épargne en offrant, quelle que soit la situation fiscale des épargnants, le même rendement net que le Livret bleu, il aurait effectivement assumé un coût d’opportunité égal au montant de l’impôt notionnel (potentiellement) acquitté par les épargnants. Selon les plaignants, l’avantage fiscal cumulé de l’ordre de 4,5 milliards de FRF sur la période 1991-1997 doit être considéré comme ayant apporté au Crédit mutuel des avantages induits du même montant. Ce raisonnement ne peut être retenu car le Crédit mutuel n’aurait très vraisemblablement pas distribué le Livret bleu dans les mêmes conditions s’il avait dû assumer intégralement le coût de la défiscalisation, qui bénéficie du reste directement aux sociétaires.
(117)
Les éventuels avantages en question sont difficiles à démonter et à quantifier. L’avantage économique direct retiré de l’exploitation du Livret bleu est directement mesurable à partir de la comptabilité du Livret bleu. En revanche, l’avantage économique induit par la vente d’autres produits ou services aux clients fidélisés par le Livret bleu serait observable dans la comptabilité analytique de ces autres produits s’il était immédiatement possible de distinguer ce qui est vendu aux clients fidélisés ou attirés au Crédit mutuel par le Livret bleu et ce qui est vendu aux clients venus au Crédit mutuel pour d’autres motifs, ce qui n’est pas le cas. Pour ces raisons, le consultant de la Commission n’a pu évaluer l’éventuel effet appel en suivant la méthode comptable appliquée pour évaluer l’ensemble des avantages économiques directs tirés du Livret bleu.
(118)
Les tentatives d’évaluation plus sophistiquées de l’effet d’appel par le consultant de la Commission n’ont pas été couronnées de succès. Par conséquent, la Commission considère qu’elle ne peut pas prendre en compte l’éventuel avantage dû à l’effet d’appel dans le calcul de vérification de l’absence d’une éventuelle surcompensation.
7.2.4. Calcul du bénéfice raisonnable
(119)
Lors de la vérification de l’absence de surcompensation de l’entreprise chargée d’un service d’intérêt économique général, il convient de tenir compte d’un bénéfice raisonnable (65). L’encadrement communautaire de 2005 précise que par « “bénéfice raisonnable”, il convient d’entendre un taux de rémunération du capital propre qui doit prendre en compte le risque, ou l’absence de risque, encouru par l’entreprise […]. Normalement, ce taux ne doit pas dépasser le taux moyen constaté dans le secteur concerné au cours des années récentes» (66).
(120)
La Commission a considéré dans la décision d’extension (67) qu’il y avait lieu d’appliquer aux emplois d’intérêt général et aux emplois libres un bénéfice raisonnable s’élevant en moyenne à 6 % des fonds propres pour ces emplois. Ce taux, variant d’année en année et s’élevant en moyenne à 6 %, correspond au taux de rentabilité initialement préconisé par le Crédit mutuel: le Crédit mutuel avait retenu comme coût des fonds propres le montant des dividendes effectivement distribués durant l’année en question. Dans la présente décision, en ce qui concerne la prise en compte d’un profit raisonnable dans le cadre de la vérification de l’absence d’une éventuelle surcompensation, la Commission ne s’écarte pas, en ce qui concerne les emplois libres et les emplois d’intérêt général, de l’approche déjà suivie dans la décision d’extension, décrite à la section 7.2.5.
(121)
Dans sa décision d’extension (68), la Commission estimait cependant de ne pas devoir appliquer ce bénéfice raisonnable aux dépôts centralisés à la CDC dans la mesure où ceux-ci n’ont aucun coût en fonds propres du point de vue de la réglementation prudentielle, ces dépôts n’étant pas investis par le Crédit mutuel mais simplement affectés à la CDC. Or, d’un point de vue prudentiel, le risque de crédit lié aux encours centralisés auprès de la CDC est considéré comme égal à l’exposition vis-à-vis de l’État (République française), soit une pondération de risque égale à zéro, et comme ne requérant donc pas de fonds propres.
(122)
Ne retenir aucun bénéfice raisonnable concernant l’encours centralisé auprès de la CDC impliquerait que le bénéfice raisonnable total (d’une part celui relatif aux emplois d’intérêt général et aux emplois libres et d’autre part celui relatif à l’encours centralisé auprès de la CDC) décroît de 1991 à 1999 pour disparaître totalement à compter de 2000 à la suite de la centralisation à la CDC de la totalité du stock d’encours en 1999 (69).
(123)
Dans leur lettre du 1er septembre 2006 présentant leurs observations en réponse à la décision d’extension, les autorités françaises ont confirmé que les fonds centralisés à la CDC ne consommaient pas de fonds propres réglementaires. Néanmoins, selon les autorités françaises «compte tenu de l’absence de pertinence de l’application du ratio de solvabilité européen à compter de la centralisation intégrale à la CDC en 1999, le Crédit mutuel [propose d’] intégre[r] pour calculer le bénéfice raisonnable au Livret bleu un coût des fonds propres obtenus en référence à celui des autres produits d’épargne et autres ressources». La Commission ne considère pas une telle approche comme satisfaisante puisqu’elle aboutit à appliquer artificiellement aux ressources centralisées à la CDC un besoin en capital réglementaire dépendant du besoin moyen en capital des autres actifs du Crédit mutuel, lesquels sont complètement indépendants du Livret bleu.
(124)
En effet, l’absence de besoin en fonds propres réglementaires illustre l’absence de risque de perte de crédit, ce qui est le cas des encours centralisés à la CDC. L’activité de collecte des dépôts pour le compte de la CDC ne présente pas non plus de risque de liquidité (à l’exception du risque intra mensuel), ni de transformation de la maturité, puisque le montant affecté à la CDC est ajusté chaque mois en fonction de l’évolution des dépôts et le taux d’intérêt payé par la CDC est immédiatement transféré aux déposants. Il est donc certain que ce service d’intérêt économique général présente un faible niveau de risque pour le Crédit mutuel. Cependant, certains autres types de risques tels que le risque opérationnel, économique (risque que le niveau de la rémunération ne couvre pas les coûts encourus), juridique et de réputation existent. Par ailleurs, d’autres activités bancaires telles que la distribution des fonds mutualisés, la gestion de patrimoine ou la vente de produits financiers (tels que actions et obligations) ne consomment pas de fonds propres réglementaires, mais n’en sont pas moins très profitables. Il n’existe donc pas de lien direct entre la consommation de fonds propres réglementaires - calculée sur la base de règles prudentielles dont le but spécifique n’est aucunement d’évaluer la profitabilité d’une activité - et le bénéfice attendu d’une activité.
(125)
Force est néanmoins de constater que dans le cas d’espèce, si la Commission autorise le Crédit mutuel à dégager un bénéfice raisonnable pour la partie des encours centralisée à la CDC, elle reconnaît que la détermination du niveau adéquat de ce bénéfice est un exercice qui comporte une appréciation économique complexe. En effet, le Livret bleu est un produit bancaire atypique avec des caractéristiques mixtes de produit d’épargne et de comptes courants et dont les encours collectés sont centralisés auprès d’une autorité publique. Il n’existe donc pas en tant que tel de produits directement comparables et qui pourraient donner une indication d’un bénéfice raisonnable pour une activité similaire.
(126)
À défaut de produit suffisamment comparable au Livret bleu, la Commission estime qu’elle peut en l’espèce utiliser deux indicateurs permettant d’évaluer si, pour l’encours centralisé à la CDC, un bénéfice donné peut être considéré comme raisonnable. Ces deux indicateurs sont les suivants:
a)
la marge de profit du secteur bancaire français, c’est-à-dire le résultat avant impôt divisé par le chiffre d’affaires (en l’espèce, le chiffre d’affaires des banques est représenté par leurs résultats opérationnels). En utilisant les chiffres du secteur bancaire français pour la période considérée (du 27 septembre 1991 à la fin 2008), la marge de profit est en moyenne de 23 % par an;
b)
le taux de rendement du secteur bancaire français c’est-à-dire le résultat avant impôt divisé par le montant d’actifs. Le taux de rendement annuel moyen sur l’ensemble de la période considérée est de 45 points de base (0,45 %).
(127)
Le tableau suivant (70) présente la marge de profit et le taux de rendement du secteur bancaire français pour la période 1993-2008 (des données antérieures à 1993 ne sont pas disponibles):
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 (72)
Résultat avant impôt (71)
15,2
2,7
25,0
41,0
67,5
14,4
19,8
22,5
24,6
23,5
23,4
29,6
31,3
46,2
34,3
-4,4
Résultat opérationnel (71)
362,4
335,4
345,6
356,1
375,3
60,8
64,6
70,5
74,9
77,0
80,6
83,5
89,5
104,1
98,0
79,1
Marge de Profit
4,2 %
0,8 %
7,2 %
11,5 %
18 %
23,7 %
30,6 %
31,9 %
32,8 %
30,6 %
29,0 %
35,5 %
35,0 %
44,4 %
35,1 %
-5,6 %
Marge de profit moyenne
22,8 %
Actifs (71)
Non disponible
16 333
17 216
18 291
19 894
3 052
3 394
3 452
3 783
3 793
3 960
4 390
5 275
6 041
7 061
7 699
Taux de Rendement
Non disponible
0,02 %
0,15 %
0,22 %
0,34 %
0,47 %
0,58 %
0,65 %
0,65 %
0,62 %
0,59 %
0,68 %
0,59 %
0,77 %
0,49 %
-0,05 %
Taux de rendement moyen
0,45 %
(128)
Pour calculer la marge de profit et le taux de rendement du Crédit mutuel en ce qui concerne l’activité de collecte de dépôts centralisés auprès de la CDC, la Commission utilise les valeurs suivantes:
a)
pour le dénominateur de la marge de profit, les revenus perçus pour l’activité de collecte de dépôts centralisés à la CDC, c’est-à-dire le montant annuel de la commission d’intermédiation;
b)
pour le dénominateur du taux de rendement, les dépôts transférés à la CDC;
c)
pour le numérateur, c’est-à-dire le résultat avant impôt, la Commission estime qu’en prenant en compte comme profit raisonnable une marge de 4,2 % sur l’activité de collecte de dépôts auprès de la CDC, c’est-à-dire un résultat avant impôt représentant 4,2 % de la commission d’intermédiation reçue de la CDC, le Crédit mutuel ne bénéficie pas de surcompensation (voir le tableau du considérant 132).
(129)
En ce qui concerne le second indicateur (le taux de rendement), la Commission observe que si un taux de rendement de 5 points de base est pris en compte comme profit raisonnable sur l’activité de collecte de dépôts centralisés à la CDC, c’est-à-dire si est pris en compte un résultat avant impôt équivalent à 0,05 % du montant total des dépôts transférés à la CDC, il en résulte que le Crédit mutuel n’a pas reçu de surcompensation pour la gestion du Livret bleu pour la période considérée.
(130)
Selon l’encadrement communautaire de 2005, le bénéfice raisonnable ne doit pas dépasser le taux moyen constaté dans le secteur concerné au cours de la période concernée. Autoriser une marge de profit de 4,2 % représente moins d’un cinquième de la marge de profit moyenne du secteur bancaire (22,8 %). Étant donné que, ainsi qu’il a été exposé au considérant 124, l’activité de collecte des dépôts centralisés à la CDC est une activité à faible risque et donc à faible rendement, la Commission estime qu’une marge de profit de 4,2 % n’est pas manifestement excessive et peut être considérée en l’espèce comme un bénéfice raisonnable.
(131)
De la même manière, la Commission estime que tenir compte d’un bénéfice de 5 points de base pour les encours centralisés auprès de la CDC est raisonnable au regard du taux de rendement moyen de 45 points de base du secteur bancaire français pour la période considérée et représente un seuil bas et conservateur de ce qui peut être considéré comme un bénéfice qui n’est pas manifestement déraisonnable en l’espèce. En outre, ce faible niveau de bénéfice reflète de façon appropriée le niveau de risque encouru par le Crédit mutuel sur son activité de collecte pour la CDC qui, comme indiqué au considérant 124, est faible.
7.2.5. Vérification de l’absence de surcompensation
(132)
Sur la base des considérations qui précèdent, la Commission a procédé à une vérification - présentée dans le tableau ci-dessous - de l’absence de surcompensation selon la méthode exposée aux sous-sections 7.2.1 à 7.2.4 (73):
(en millions EUR)
COMPENSATION
SUR OU SOUS-COMPENSATION
Année
Commission d’intermédiation
(annuelle)
Approche globale (74)
(jusqu’à fin 2005)
Approche annuelle (75)
(à partir de 2006)
1991 (du 27.9.1991 au 31.12.1991)
1,5
43,8
Non applicable
(l’approche globale est appliquée jusqu’en 2005, voir sous-section 7.2.2)
1992
9,1
125,1
1993
16,8
184,0
1994
36,6
127,3
1995
59,5
114,5
1996
74,7
107,8
1997
82,3
88,4
1998
118,9
92,0
1999
188,9
98,3
2000
188,2
106,3
2001
181,9
91,3
2002
187,8
76,3
2003
197,7
61,2
2004
204,4
45,7
2005
196,7
15,0
2006
[…]
-39,1
2007
[…]
-24,3
2008
[…]
-6,1
(133)
On peut constater que la surcompensation à la fin de l’année 2005 (15 millions d’EUR) est inférieure à 10 % de la compensation de 2005 (196,7 millions d’EUR). En vertu du point 21 de l’encadrement de 2005 ce montant peut être reporté à l’année suivante. Le résultat final est une sous compensation de -6,1 million d’EUR à la fin de l’année 2008 pour l’ensemble de la période considérée.
(134)
La Commission peut donc conclure que la commission d’intermédiation n’a pas surcompensé le Crédit mutuel pour le service d’intérêt économique général qui lui à été confié à partir de 27 septembre 1991 jusqu’à fin 2008.
8. CONCLUSION
(135)
La Commission constate que la République française a illégalement mis à exécution la mesure en cause en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. Cependant, l’aide peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE, la compensation versée par l’État n’ayant pas dépassé pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État mise à exécution par la République française en faveur du Crédit mutuel sur la base de l’arrêté du 27 septembre 1991 définissant les emplois d’intérêt général du Crédit mutuel est compatible avec le marché intérieur.
Article 2
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 24 mai 2011.