РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 21 март 2012 година
относно мярка SA.31479 (2011/C) (ex 2011/N), която Обединеното кралство планира да приведе в действие за Royal Mail Group
(нотифицирано под номер C(2012) 1834)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/542/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 10 юни 2011 г. след неофициален контакт (преди отправяне на уведомлението) с Комисията Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия („Обединеното кралство“) уведоми за поредица от мерки (виж раздел Error! Reference source not found.) в полза на Royal Mail Group („RMG“).
(2)
С писмо от 29 юли 2011 г. Комисията информира Обединеното кралство, че е взела решение да открие процедурата, определена в член 108, параграф 2 от Договора по отношение на въпросните нотифицирани мерки.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
С писмо от 9 август 2011 г. Обединеното кралство поиска удължаване на крайния срок за отговор до 14 септември 2011 г. и Комисията го разреши с писмо от 11 август 2011 г. Обединеното кралство представи своето мнение на 8 септември 2011 г.
(5)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни:
-
5 октомври 2011 г.
UK Mail
-
6 октомври 2011 г.
Съюз на работниците в областта на съобщенията
-
6 октомври 2011 г.
UPS
-
7 октомври 2011 г.
Deutsche Post
-
7 октомври 2011 г.
DX Group
-
7 октомври 2011 г.
Форум за конкурентност на пощенските услуги
-
7 октомври 2011 г.
TNT
-
7 октомври 2011 г.
„Free & Fair Post Initiative“
-
9 октомври 2011 г.
Secured Mail
(6)
Получените мнения от заинтересованите страни бяха препратени на Обединеното кралство на 12 октомври 2011 г. Обединеното кралство представи своите коментари по мненията с писмо, заведено като получено на 16 ноември 2011.
(7)
На 22 август 2011 г. Комисията изпрати искане за информация до Обединеното кралство, на което то отговори с писмо от 14 септември 2011 г.
(8)
На 20 септември 2011 г. бе организирана среща с органите на Обединеното кралство, RMG и банкерите на дружеството, на която последните предоставиха по-подробна информация за нотифицирания план за преструктуриране.
(9)
Комисията проведе допълнителни срещи с органите на Обединеното кралство на 12 октомври 2011 г., 10 и 23 ноември 2011 г. и 12 януари 2012 г. с цел обсъждане на делото. Обединеното кралство представи допълнителна информация с електронни или обикновени писма на 30 септември 2011 г., 20 октомври 2011 г., 7, 11, 18, 28 и 30 ноември 2011 г., 6 декември 2011 г. и 14 февруари 2012 г.
(10)
На 17 февруари 2012 г. органите на Обединеното кралство представиха окончателна актуализация на уведомлението и пояснения по плана за преструктуриране.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Контекст: либерализиране на пощенския отрасъл в Обединеното кралство
(11)
Обединеното кралство поставя нотифицираните мерки в контекста на своята по-широкообхватна политика в областта на пощенските услуги и подчертава стратегическото значение на RMG, за да се гарантира непрекъснато предоставяне на универсални пощенски услуги.
(12)
Политиката на правителството на Обединеното кралство е изложена в Закона за пощенските услуги (3) („Закон за пощенските услуги от 2011 г.“), който получи кралско одобрение на 13 юни 2011 г. Законът съдържа препоръките от независим преглед, ръководен от Richard Hooper („докладите на Hooper“) (4), и накратко:
i)
позволява инвестиции на частния сектор в RMG с оглед въвеждане на търговска дисциплина и вливане на нов капитал;
ii)
създава условия за прехвърляне на историческия пенсионен дефицит към правителството на Обединеното кралство, като така дружеството остава с по-малка, напълно финансирана схема („освобождаване от пенсионното бреме“);
iii)
оповестява недвусмислено, че Post Office Limited („POL“, клонът на RMG за продажби на дребно) няма да се продава, а ще остане държавна собственост;
iv)
създава условия за модернизиране на регулирането в сектора на пощенските услуги; и
v)
поставя изискване за схема за предоставяне на акции на служители, които ще притежават поне 10 % от собствения капитал на RMG към момента, в който правителството на Обединеното кралство продаде целия си дял в RMG.
2.2. Получатели на средства по мерките
2.2.1. Структура на Royal Mail Group
(13)
RMG е дружество, притежавано изцяло от държавата чрез Royal Mail Holdings plc („RMH“). RMG е основният пощенски оператор в Обединеното кралство и имаше законен монопол върху определени основни услуги за писмовни пратки до края на 2005 г., когато пазарите за пощенски услуги в Обединеното кралство бяха напълно либерализирани. RMG осигурява събирането, сортирането, превоза и доставката на поща (писма, пакети и колети), като използва марките „Royal Mail“ и „Parcelforce Worldwide“.
(14)
Мрежата от пощенски клонове се обслужва от POL, което понастоящем се притежава изцяло от RMG (т.е. от правителството на Обединеното кралство). RMG и POL са отделни юридически лица, макар че са част от една и съща група. В съответствие с препоръките в докладите на Hooper се предлага POL да остане изцяло държавно предприятие след реформата и да стане дружество сестра на RMG под ръководството на RMH.
(15)
RMG има и други дъщерни дружества, по-специално General Logistics System BV („GLS“), което обслужва стопанската дейност на RMG с колетни пратки в Европа, предоставя услуги за колетни пратки, логистика и експресни услуги в цяла Европа. Мрежата GLS се състои от дъщерни дружества и мрежови партньори, които обхващат 36 европейски страни.
Графика 1: настояща организационна структура на RMG
2.2.2. Royal Mail Group (RMG)
(16)
RMG притежава лиценз за предоставяне на услуги за писмовни пратки в Обединеното кралство съгласно Закона за пощенските услуги от 2000 г., считано от 23 март 2001 г. насам. Съгласно условията на неговия лиценз от дружеството се изисква да изпълнява задължение за предоставяне на универсална услуга („ЗПУУ“). С тези договорености се изпълняват изискванията на Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (5) („директива за пощенските услуги“). RMG е задължено по силата на своя лиценз да провежда преговори за сключване на търговски споразумения с всички заинтересовани оператори за достъп до неговата национална мрежа. Новите оператори навлизат на пазара най-вече чрез такива споразумения за достъп с RMG.
(17)
RMG е единственото лицензирано дружество на пазара за пощенски услуги в Обединеното кралство със задължения за универсална услуга. Основните аспекти на настоящото ЗПУУ са i) доставка на пощенски пратки (писма, пакети и колети) до 20 kg всеки работен ден до дома или офиса на всяко физическо или различно от физическо лице в Обединеното кралство (задължения за доставка на писмовни пратки от понеделник до събота), ii) събиране на пратки поне веднъж дневно, всеки работен ден и от всяка точка за достъп и услуга за предаване, получаване, събиране, сортиране и доставка на пощенски пратки на достъпни цени, определени в съответствие с единна тарифа, и iii) предоставяне на услуги за препоръчани пощенски пратки на цени, определени в съответствие с единна тарифа.
(18)
С лиценза на RMG се налага ценови контрол във връзка с предоставянето на регулираните услуги. Настоящият ценови контрол бе определен през април 2006 г. за четиригодишен период, но впоследствие бе удължен до март 2012 г.
(19)
Освен това лицензът на RMG го задължава да разрешава недискриминационен достъп на клиентите и други пощенски компании до своята национална мрежа и на практика повечето конкуренти на RMG са навлезли на пазара чрез достъп на трети страни до мрежата на RMG надолу по веригата (например окончателното сортиране на поща и доставки до самите клиенти, т. нар. „последна миля“).
(20)
Конкуренцията за достъп надолу по веригата включва събиране и обработване на поща от страна на други оператори чрез техните собствени мрежи докато бъде доставена в центровете за сортиране на RMG, където се въвежда в мрежата на RMG за окончателно сортиране и доставка на получаващите клиенти. Клиенти с пратки в голям обем могат да доставят своята предварително сортирана поща в пощенските центрове на RMG за доставка надолу по веригата при сключени еквивалентни споразумения, известни като „пряк достъп на клиенти“.
(21)
Конкуренцията при услугите за писмовни пратки в Обединеното кралство е свързана с достъпа до мрежата на RMG надолу по веригата, а не с конкуренция по цялата верига между RMG и нови участници на пазара. След отварянето на пазара през 2006 г. обемът на писмовните пратки, които други пощенски оператори в Обединеното кралство въвеждат в мрежата на RMG надолу по веригата, се увеличава средно с над 1 000 млн. пратки годишно и сега представлява над 45 % от пазара на Обединеното кралство за адресирана поща в рамките на страната. RMG очаква през следващите години да загуби допълнителен пазарен дял, който ще бъде спечелен от неговите конкуренти. На определени пазари с голям обем пратки се очаква конкурентите да постигнат пазарни дялове от […] (6).
2.2.3. Post Office Limited (POL)
(22)
POL, клонът на RMG за продажби на дребно, отговаря за мрежата от около 11 500 пощенски клонове. От всички тях POL директно притежава и управлява по-малко от 400. Всички други са частна собственост и се управляват от подчинени пощенски началници или франчайзинг партньори. POL трябва да поддържа мрежа, която отговаря на определени критерии за достъп на населението на Обединеното кралство (99 % от населението трябва да има достъп до пощенски клон в рамките на 3 мили (4,8 km) и др.).
(23)
POL понастоящем не разполага със свои служители, тъй като целият персонал, който работи за POL понастоящем (с изключение на самостоятелно заетите лица), се командирова от RMG. Приблизително 9 000 служители на RMG се командироват и работят изцяло за POL.
(24)
POL предоставя на RMG услуги на гише във връзка с продажби на дребно, а RMG предоставя споделени административни услуги на POL. Освен това има редица услуги, които се споделят от RMG и POL (например услуги за превоз, охрана на сгради и др.), разходите за които понастоящем се поемат от RMG. Предоставянето на тези услуги подлежи на споразумение за предоставяне на услуги между RMG и POL, което ще бъде заменено от поредица нови споразумения за предоставяне на услуги, когато POL бъде преобразувано в дружество сестра на RMG.
(25)
Освен че е доставчик на услуги от общ икономически интерес („УОИИ“), POL извършва и някои „търговски“ дейности (например продажба на телекомуникационни и застрахователни продукти) чрез своята мрежа и чрез канал за директни продажби в интернет.
(26)
На 23 март 2011 г. Комисията разреши 180 млн. GBP държавна помощ за POL за финансиране на неговата мрежа от пощенски клонове за една година с начало 1 април 2011 г. (7) Освен това Комисията разреши през същия период да се запазят съществуващите инструменти за кредитиране, с които се финансира предоставянето на услуги, свързани с пари в брой, на гишетата в пощенските клонове. Комисията заключи, че помощта е съвместима с правилата на Съюза, защото не включва свръхкомпенсация на нетните разходи за поверените на POL дейности, свързани с обществени услуги.
(27)
На 24 януари 2012 г. Обединеното кралство отправи уведомление за пакет от мерки за подпомагане на УОИИ, предоставяни от POL, които като цяло са сходни с мерките, разрешени през 2011 г.
2.2.4. Финансови затруднения
(28)
Обединеното кралство счита RMG за предприятие в затруднено положение, защото понастоящем дружеството е изправено през сериозни финансови затруднения (докладваните финансови резултати представляват консолидираните резултати на RMG, като са включени всички дъщерни дружества, освен ако е посочено друго):
i)
влошен балансов отчет на дружеството, и по-специално значителен размер на пенсионния дефицит;
ii)
прогнозиран недостиг на парични потоци;
iii)
невъзможност за изплащане на дълговете на групата в бъдеще, когато настъпи техният падеж, ако нотифицираните мерки не бъдат приведени в действие;
iv)
намаляващи приходи на RMG от стопанската дейност във връзка с писмовни пратки: външният приход е намалял с 3,1 % в периода между финансовата 2008/09 и финансовата 2010/11 година и в същия период обемът на адресирани пратки в рамките на страната е намалял с 11,7 %.
(29)
Балансовият отчет на RMG показва, че дружеството е изпитвало сериозни финансови затруднения в края на финансовата 2010/11 година; и работният му капитал, и нетните оперативни активи са били отрицателни.
(30)
В съответствие с прогнозите, представени от Обединеното кралство, ако нотифицираните мерки не бъдат приведени в действие RMG ще има отрицателен паричен марж […], тоест няма да разполага с достатъчно средства, за да плаща за своите ежедневни операции. Впоследствие RMG също така няма да бъде в състояние да изплати своите настоящи кредитни инструменти, когато настъпи техният падеж през […].
(31)
Въз основа на тези фактори RMG ще бъде изправено пред сериозни затруднения при посрещането на своите задължения за плащане до […] и впоследствие няма да е в състояние да предприеме програма за преструктуриране и възвръщане на жизнеспособност със свои собствени ресурси, което ще доведе до ситуация, в която дружеството ще трябва да разчита на държавна помощ, за да се гарантира възвръщане на икономическа жизнеспособност и непрекъснато предоставяне на обществената услуга.
2.3. Разглеждани мерки
2.3.1. Освобождаване от пенсионното бреме
(32)
В Закона за пощенските услуги от 2011 г. се предвижда, че Обединеното кралство ще поеме отговорност за някои от натрупаните задължения по плана за пенсиониране на Royal Mail („RMPP“). Предложената мярка ще освободи RMG от задължението да преодоляване на дефицита, натрупан по тази схема, и така RMG ще освободи от значителна финансова тежест.
(33)
Според Обединеното кралство размерът и нестабилността на RMPP са абсолютно непропорционални на настоящата стопанска дейност на RMG и той се е оказал сериозна пречка за способността на RMG да се конкурира въз основа на своите качества на либерализирания пазар на пощенските услуги в Обединеното кралство. Обединеното кралство счита, че ако поеме определени задължения по RMPP и по този начин допринесе за възстановяване на жизнеспособността на RMG, в качеството си на единствен доставчик на универсална услуга в Обединеното кралство RMG ще бъде в състояние да се адаптира към либерализирания сектор чрез модернизация. Следователно освобождаването от пенсионното бреме ще отстрани една от основните пречки за привличане на капитал от частния сектор в RMG.
(34)
Освен RMPP RMG понастоящем подпомага още 3 пенсионна плана: пенсионния план за висши ръководни кадри на Royal Mail („RMSEPP“), плана за пенсионни спестявания на Royal Mail („RMRSP“) и пенсионния план с дефинирани вноски на Royal Mail („RMDCPP“). Нотифицираната мярка е свързана само с RMPP и няма да засегне участващите лица в RMSEPP, RMRSP или RMDCPP.
(35)
RMPP е професионална пенсионноосигурителна схема за служителите на RMG, включително служителите, командировани и работещи изцяло за POL. (8) Това е схема от частния сектор, в смисъл че функционира съгласно обичайното пенсионно законодателство в Обединеното кралство, както се прилага по отношение на дружества от частния сектор. Към 31 март 2011 г. служителите на RMPP са били приблизително 436 000, от които около 130 000 са настоящи служители с натрупващи се плащания по схемата (работещи членове), около 118 000 са бивши служители, които са напуснали дружеството преди да достигнат пенсионна възраст и все още не получават пенсии (членове, които са се отказали от схемата, но притежават придобити права) и около 188 000 са пенсионери.
(36)
RMPP се управлява посредством третия основен фидуциарен акт и правила от 21 декември 2009 г. с последващите изменения („фидуциарен акт“). Основният работодател във връзка със схемата е RMG, а управителят е дружеството Royal Mail Pensions Trustees Limited („управител“). В допълнение към фидуциарния акт задълженията на управителя и RMG съгласно RMPP се ръководят от законодателството, въведено от Министерството на труда и пенсиите, което се прилага по отношение на професионалните схеми и което основно е изложено в Закона за пенсионните схеми от 1993 г., Закона за пенсиите от 1995 г. и Закона за пенсиите от 2004 г. RMPP попада в обхвата на юрисдикцията на пенсионния регулаторен орган на Обединеното кралство.
(37)
RMPP е схема с дефинирани доходи, тоест доходите се определят спрямо референтна пенсия с определен размер при достигане на нормалната пенсионна възраст, която е свързана с размера на годишния доход на съответното лице и стажа му при работодателя. Тези схеми се различават от схемите с дефинирани вноски, при които се определя единствено размерът на вноските, изисквани от работодателя/служителя. Вноските се инвестират и когато съответното лице се пенсионира, стойността на натрупания фонд се използва, за да му се осигури пожизнен доход.
(38)
Има два основни вида схеми с дефинирани доходи, известни като „схеми, основани на последната заплата“ и „схеми, основани на средния размер на възнаграждението по време на трудовия стаж“. При схемите, основани на последната заплата, се осигурява пенсия въз основа на декларирана част или процент от последната заплата на служителя за всяка година, която поражда пенсионни права. За разлика от тях при схемите, основани на средния размер на възнаграждението по време на трудовия стаж, се осигурява пенсия въз основа на деклариран процент от средното възнаграждение на служителя през целия период, пораждащ пенсионни права (обикновено коригирана по някакъв начин, така че да се отчете инфлацията), за всяка година, която поражда пенсионни права.
(39)
До април 2008 г. плащанията, натрупани от служителите на RMPP, се изчисляваха въз основа на метода на последната заплата. През април 2008 г. обаче RMG извърши пенсионни реформи, като измени правилата за RMPP, което доведе до промени по натрупващите се плащания за стаж след 1 април 2008 г., така че сега те се изчисляват въз основа на метода за средния размер на възнаграждението по време на трудовия стаж, а не върху последната заплата (макар че натрупаните до този момент плащания за стаж ще продължат да се основават на заплатата на съответното лице до датата на напускане на дружеството). Другите реформи, извършени на 1 април 2008 г., включват увеличаване на пенсионната възраст на 65 години за стажа, натрупан след 1 април 2010 г. (плащанията, натрупани преди тази дата, пак могат да се изплатят на 60-годишна възраст без да се прилага намаляване за предсрочно пенсиониране), и ограничаване на RMPP за нови служители и членове, считано от 1 април 2008 г. RMPP беше заменен от схема с дефинирани вноски за нови членове и служители след 1 април 2008 г. - RMDCPP.
(40)
Обединеното кралство изтъква, че възможностите на RMG да изменя RMPP постепенно са били ограничени в значителна степен. Тези ограничения произтичат от общото пенсионно законодателство в Обединеното кралство и от специфичните характеристики на схемата RMPP.
(41)
В съответствие със законите в Обединеното кралство RMG няма право на вето по отношение на своята вноска в RMPP. Вноската обикновено се договаря между подпомагащия схемата работодател и управителя на пенсионната схема, но ако не може да бъде постигнато съгласие в рамките на 15 месеца от ефективната дата на оценката, вноските ще бъдат определени от пенсионния регулаторен орган на Обединеното кралство, който бе създаден на 6 април 2005 г. със Закона за пенсиите от 2004 г. и който налага спазване на пенсионното законодателство. Пенсионният регулаторен орган подчерта наред с други неща, че очаква схемите да демонстрират определено ниво на платежоспособност и че очаква от управителите да предприемат действия за възстановяване от подпомагащия схемата работодател на дефицита при всяко отклонение от целевото финансиране съгласно техническите разпоредби „веднага щом работодателят може да си го позволи“.
(42)
В този контекст през юни 2006 г. RMG сключи меморандум за разбирателство с управителя за финансиране на дефицита в RMPP за период от 17 години в допълнение към годишните плащания на RMG в RMPP за финансиране на разходите по натрупаните плащания. Условията включваха създаване на гаранционните блокирани сметки на стойност общо 1 млрд. GBP, обезпечени в полза на RMPP, които бяха предмет на Решение 2009/613/ЕС на Комисията (9).
(43)
На 30 юни 2010 г. RMG се договори с управителя за допълнителен план за възстановяване, целящ финансиране на дефицита в RMPP до март 2047 г. чрез плащане на следните годишни вноски:
i)
от 1 април 2009 г. до 31 март 2047 г.: годишни плащания по дефицита в размер на 282 млн. GBP годишно, които се увеличават в съответствие с инфлацията при цените на дребно;
ii)
от 1 април 2013 г. до 31 март 2023 г.: допълнителни вноски в размер на 4,0 % от вноските на членовете.
(44)
POL участва с дял от 7 % от плащанията по дефицита. Делът е изчислен въз основа на броя служители, командировани в POL, спрямо общия брой служители на RMG. Годишната вноска на POL по пенсионния дефицит през финансовата 2010/11 година беше 21 млн. GBP.
(45)
Органите на Обединеното кралство предлагат да създадат нова законоустановена пенсионна схема, която ще бъде задължение на правителството на Обединеното кралство и няма да има правна връзка с RMG или RMPP. Определена част от натрупаните задължения и активи по RMPP ще бъде прехвърлена към новата схема. Идеята е пенсиите, натрупани до 31 март 2012 г., да бъдат прехвърлени към схемата. Сред лицата, засегнати от това предложение, има настоящи пенсионери, членове, които са се отказали от схемата, но притежават придобити права и работещи членове на RMPP.
(46)
В общ план се изчислява, че към новата пенсионна схема ще бъдат прехвърлени задължения в размер на 32 200 млн. GBP и свързани активи на стойност 27 700 млн. GBP (въз основа на резултатите от актюерската оценка от 31 март 2011 г.), което означава дефицит от 4 500 млн. GBP. След освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г. RMG ще продължи да плаща единствено обичайните пенсионни вноски за всички членове на RMPP, които продължават да работят за RMG, и следователно ще поеме задължение само за новите пенсионни права, придобити след март 2012 г. (наричани по-долу „текуща схема по RMPP“).
(47)
Непосредствено след освобождаването от пенсионното бреме в текущата схема по RMPP ще има приблизително 2 100 млн. GBP (10) задължения и съответстваща сума на активи, които остават в RMG. RMG ще продължи да заплаща всички бъдещи разходи по обслужването, включително отговорност за всички настоящи задължения по RMPP, за да се поддържа връзката към последната заплата заедно с някои добавки (например при предсрочно пенсиониране) във връзка с пенсиите от предишни периоди. Това означава, че след освобождаването от пенсионното бреме RMG ще продължи да поема риска, свързан с евентуално увеличаване на историческите задължения за членове, които са се отказали от схемата, но притежават придобити права, в случай на повишение на заплатата над инфлацията на цените, тъй като пенсиите трябва да бъдат обвързани с текущото ниво на последната заплата. RMG също така ще продължава да носи отговорност за съществуващия RMSEPP, който е с пасив от 300 млн. GBP и дефицит от приблизително 30 млн. GBP (съгласно оценката от 31 март 2011 г.).
2.3.2. Помощ за преструктуриране
(48)
С цел преодоляване на финансовите затруднения RMG изготви план за преструктуриране през юни 2011 г., който обхваща периода 2008-2016 г.
(49)
Плановете на RMG, които са насочени най-вече към намаляване на разходите и разнообразяване на приходите, се основават на значителните мерки за преструктуриране, които RMG предприе от 2002 г. насам (включително осъществяване на значителни промени по RMPP) за модернизиране на своята дейност и намаляване на разходите. Планът на RMG от юни 2011 г. за възстановяване на жизнеспособността на дружеството е разделен на пет ключови области:
i)
оперативна модернизация, която обхваща промени във всички области на дейност на RMG и води до значителни икономии на разходи за стопанската дейност;
ii)
мерки за корпоративно и административно преструктуриране;
iii)
търговска трансформация;
iv)
инвестиране в нова ИТ платформа;
v)
инициативи за генериране на ликвидни средства.
(50)
Целта на плана за преструктуриране е да се възстанови жизнеспособността на RMG в дългосрочен план. Според Обединеното кралство способността да се поемат структурно високи равнища на фиксирани разходи, да се подобри цялостната регулаторна среда и да се разнообразят приходите, така че да се заменят изгубените приходи от намаляващия обем поща, ще спомогне за възстановяване на жизнеспособността на RMG, което ще е в състояние да привлича инвестиции от частния сектор, за да гарантира бъдещето си в дългосрочен план.
(51)
Обединеното кралство твърди, че възстановяването на жизнеспособността на RMG е централна политическа цел с оглед да се постигне универсална достъпност и ефективно изпълнение на ЗПУУ. Според Обединеното кралство освобождаването от пенсионното бреме само по себе си няма да е достатъчно, за да гарантира дългосрочна жизнеспособност на RMG: дори след освобождаването от дефицита RMG няма да може да преодолее своите финансови затруднения със собствени ресурси или със средства, получени от пазарни източници.
(52)
Поради това в допълнение към освобождаването от пенсионното бреме Обединеното кралство също така отправи уведомление за определени мерки за подобряване на балансовия отчет на RMG, които се състоят от:
i)
отписване на известна част от дълга на RMG и поемането му от правителството на Обединеното кралство (наричано по-долу „мерки за намаляване на дълга“), което се очаква да бъде до 1 700 млн. GBP (плюс натрупаната лихва), и
ii)
RMH ще предостави известна сума в „резерва на пощите“ (11) на RMG чрез механизъм за револвиращ кредит с максимална сума за теглене в размер на 200 млн. GBP.
2.4. Основания за откриване на задълбоченото разследване
(53)
В своето уведомление Обединеното кралство заяви, че освобождаването от пенсионното бреме може да бъде счетено за съвместимо с вътрешния пазар на основание предшестващи разходи от периода преди либерализирането въз основа на практиката на Комисията. Освен това Обединеното кралство заяви, че предложените мерки са в съответствие с насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (12) („насоките за оздравяване и преструктуриране“). Обединеното кралство не се позова на член 106, параграф 2 от Договора като основание за нотифицираните мерки по време на процедурата.
(54)
В своето решение за откриване на официалното разследване Комисията изрази съмнение дали освобождаването от пенсионното бреме може да бъде счетено за съвместимо като компенсация за изключителна тежест в резултат на предишния статут на RMG като монополист в публичен сектор. През 2007 г. Комисията действително одобри френска реформа във връзка с финансирането на настоящите и бъдещите пенсии на служителите на La Poste със статут на държавни служители. (13) При все това, макар че решението от 2007 г. гарантира, че ефективните социалноосигурителни разходи на La Poste са съпоставими с тези на конкурентите; освобождаването на RMG от целия му пенсионен дефицит изглежда би го поставило в по-добра позиция от средностатистическите дружества в Обединеното кралство. Поради това Комисията изрази съмнение дали таксите, от които RMG е било освободено, съответстват изцяло на предшестващи разходи по смисъла на съдебната практика на Съда на Европейския съюз и дали действително ще има равни условия след осъществяване на мярката за освобождаване.
(55)
Освен това Комисията изрази резерви относно съвместимостта на плана за преструктуриране с насоките за оздравяване и преструктуриране, по-специално във връзка с перспективите за възстановяване на жизнеспособност, степента на участието на RMG и равнището на компенсаторните мерки.
(56)
Според Комисията Обединеното кралство не е демонстрирало по убедителен начин, че първоначално представеният план за преструктуриране отговаря на насоките за оздравяване и преструктуриране. По-специално Комисията изрази съмнение дали ролята на RMG като единствен доставчик на универсална услуга и задълженията, произтичащи от предишния монопол в този публичен сектор, биха оправдали смекчаване на условията в насоките за оздравяване и преструктуриране, и по-специално условията, които гарантират ограничаване на нарушаването на конкуренцията и поемане на част от разходите за преструктуриране с изискваното собствено участие в размер на 50 %.
(57)
Комисията също така счита, че продължителността на първоначалния план за преструктуриране от 2008 до 2016 г. е много голяма и че прогнозите в първоначалния план за преструктуриране са чувствителни към промени в предположенията, например във връзка с общия обем на пощенските пратки. Поради това Комисията изрази съмнения във връзка с възстановяването на дългосрочна жизнеспособност на RMG чрез прилагане на нотифицирания план, както и във връзка с валидността на прогнозите за възстановяване на жизнеспособността.
2.5. Изменение на нотифицираните мерки след откриване на официалната процедура по разследване
(58)
В хода на обсъжданията с Комисията по време на официалното разследване Обединеното кралство се отказа от част от намаляване на дълга в размер на 1 700 млн. GBP и намали нотифицираните мерки за намаляване на дълга на 1 089 млн. GBP. Освен това Обединеното кралство се отказа и от нотифицирания механизъм за револвиращ кредит в размер на 200 млн. GBP. Поради това Комисията вече не счита тези мерки за нотифицирани, а само мярката за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP.
(59)
Освен това по време на разследването Обединеното кралство представи актуализиран план за преструктуриране, който обхваща по-кратък период на преструктуриране: 2010-2015 г. През този период RMG ще предприеме оперативни и отраслови мерки за преструктуриране на своята стопанска дейност. Планът за възстановяване на жизнеспособността на RMG може да бъде разделен на следните ключови действия: преструктуриране във връзка с работната сила, структурно преструктуриране за намаляване на капацитета и преструктуриране на ИТ системите.
(60)
Преструктурирането във връзка с работната сила е в основата на промените на RMG, които целят да гарантират предоставянето на финансово устойчива универсална услуга в Обединеното кралство в дългосрочен план. RMG вече постигна напредък и възнамерява да осъществи допълнително и съществено намаляване на своята работна сила чрез програма за доброволно напускане и чрез естественото текучество през периода на плана. Сам по себе си този параметър отговаря на около една трета от съответните разходи за преструктуриране в плана и ще намали значително основните разходи на RMG.
(61)
Съгласно плана за преструктуриране се предвижда в периода на преструктуриране работната сила на RMG да се намали в отдела „Писмовни и колетни пратки от Обединеното кралство и международни пратки“ (UKLPI) от приблизително 160 000 души в началното на годината, която изтича през март 2011 г., на приблизително […] души през март 2015 г. Това представлява общо намаление с приблизително […] в UKLPI между март 2011 г. и март 2015 г. или се равнява на около […] годишно. Това преструктуриране във връзка с работната сила включва намаляване с почти […] на централните ръководители (около 1 000 от които вече бяха напуснали дружеството към март 2011 г.). Между март 2010 г. и март 2015 г. се предвижда да се постигнат икономии на разходи, свързани с работната сила, в размер на […] млн. GBP в реално изражение.
(62)
Предложените промени в работна сила ще засегнат практически всяка част от стопанската дейност на RMG. Например:
i)
преструктурират се доставките по домовете и събирането на пратки, които представляват трудоемки дейности с високи фиксирани разходи; преструктурирането е насочено към постигане на икономии, включително с въвеждане на системата World Class Mail (виж съображение 68), като икономиите произтичат от тази цялостна система за подобряване на сигурността, обслужването на клиенти, качеството и производителността във всички клонове за доставка;
ii)
преминава се от трудоемко ръчно обработване към автоматизирано обработване със съответните последици за работната сила;
iii)
ще бъдат съкратени почти […] ръководители в централните звена.
(63)
Ключовите елементи от разходите за преструктуриране на работната сила, включени в плана за преструктуриране от юни 2011 г., са i) обезщетения при съкращение, ii) пътни разходи и разходи за пренасочване и iii) някои извънредни плащания на еднократни суми. Очаква се обезщетенията при съкращение да бъдат приблизително […] млн. GBP от март 2010 г. до март 2015 г. Пътните разходи и разходите за пренасочване (изплащани на персонал, който продължава да работи в дружеството, но е преразпределен към други отдели като част от преструктурирането на инфраструктурата на RMG, включително закриването на различни пощенски центрове) ще възлизат на приблизително […] млн. GBP до 2014/15 г. Извънредните плащания на еднократни суми - които са необходими за поддържане на темпото и равнището на промени, тъй като те представляват ключова част от споразумението за модернизация от 2010 г. със съюза на работниците в областта на съобщенията, ще бъдат в размер на […] млн. GBP. Тези плащания не биха били необходими при по-бавно и по-конвенционално темпо на модернизация.
(64)
Тези ключови елементи на преструктуриране на работната сила възлизат общо на приблизително половината от общите разходи за преструктуриране през периода от март 2010 г. до март 2015 г.
(65)
В допълнение към мерките във връзка с работната сила в RMG нотифицираният план за преструктуриране включва структурно преструктуриране за намаляване на капацитета на стопанската дейност през този период. Сумата, отделена за структурно преструктуриране, общо възлиза на приблизително една трета от общите разходи за преструктуриране през периода от март 2010 г. до март 2015 г. Този елемент от преструктурирането е свързан по-специално със значително намаляване на мрежата от пощенски центрове, което води до съответно въздействие върху работната сила.
(66)
Структурното преструктуриране също така се състои от автоматизиране и най-вече от нови методи за доставка, които създават условия за по-дългосрочен и по-гъвкав обхват на доставките. Това отново оказва значително въздействие върху работната сила и представлява ключова част от преструктурирането.
(67)
Планът за преструктуриране включва еднократна програма за рационализиране на имуществото, с която ще бъде намален броят на пощенските центрове от 64 в началото на финансовата 2010/11 година на […] през март 2015 г., с което значително се намалява отпечатъкът на RMG и се рационализират неговите операции. Поради това в плана за преструктуриране се предвижда закриване на […] пощенски центъра между 2010/11 и 2014/15 г., което представлява намаление с […] в рамките на мрежата. В периода от март 2010 г. до март 2011 г. бяха закрити общо пет пощенски центъра.
(68)
Паралелно с това RMG въвежда системата World Class Mail („поща на световно ниво“) във всички пощенски центрове, които ще продължат да функционират. World Class Mail е цялостна система за подобряване на сигурността, обслужването на клиенти, качеството и производителността, както и за намаляване на авариите. Качеството на световно ниво се постига чрез привличане на всички служители в борбата срещу похабяване на време и ресурси, породено от равнище на надеждност под стандартите, както и подобряване на оперативните резултати на системите за обработване. Всички пощенски центрове ще станат част от World Class Mail до края на финансовата 2011/2012 година и тази система се въвежда и в клоновете за доставка.
(69)
Освен това въвеждането на интелигентни машини за сортиране на писма ще доведе до промяна при автоматизираното сортиране и ще намали разходите, свързани с ръчно сортиране. Тези машини са значително по-бързи от съществуващите методи и оборудване, които се използват от RMG от почти 20 години насам.
(70)
В допълнение към това понастоящем се въвежда метод за определяне на реда за доставяне на пратките, като по този начин се автоматизира процесът на сортиране на писмата. Тази критична част от преструктурирането налага закупуване и разполагане на компактни машини за сортиране с определяне на реда за доставяне на пратките и ще доведе до промени в работните практики за пощенските раздавачи, които работят по-специално в доставките. Автоматизираното сортиране на писма в реда за доставяне на пратките намалява ръчното сортиране в клоновете за доставка (и свързаните с това разходи) и така позволява оптимизиране на работното време на служителите по доставка. Методът за определяне на реда за доставяне на пратките е структурна промяна в обработването на пощата в RMG, която ще доведе до увеличение на производителността. RMG е определило реда за доставяне на пратките при 0 % от пощата през 2008 г.; 1 % от пощата през 2009 г. и 50 % до август 2011 г.
(71)
Планът за преструктуриране на RMG включва автоматизиране на сортирането на малки колети, което понастоящем се извършва ръчно. Дружеството определя най-добрия вариант кога да въведе тази промяна по време на периода на преструктуриране.
(72)
На последно място новите методи на доставка позволяват на RMG да премине от традиционни методи на доставка (пеша, с велосипед) към доставка най-вече чрез обезопасени колички (ръчни или моторизирани) и микробуси. Тези нови методи представляват основна промяна за RMG и извършваната промяна, включително съответните разходи, ще улесни по-дългосрочен и по-гъвкав обхват на доставките. Това на свой ред позволява на RMG да намали броя на маршрутите за доставка и оперативните разходи за доставки по домовете.
(73)
Преструктурирането включва капиталови инвестиции в ИТ през периода на плана, които са от решаващо значение за стопанската дейност. С оглед да допълни промените в работната сила RMG понастоящем въвежда ръчни електронни устройства, които да заменят процесите на хартиен носител и така да се повиши ефикасността. Една от техните основни функции е съхранение на подписи на клиенти, с които се потвърждава приемането на препоръчани и специални пратки. Устройствата позволяват на RMG да проследява пратките в реално време. Така отпада необходимостта от допълнително обработване на подписи и разписки на хартиен носител след като пощенските раздавачи приключат с доставките.
(74)
Освен това RMG ще осъществи и други инвестиции в ИТ и операции - включително значителни инвестиции в няколко критични области:
i)
подобряване на капацитета за оперативно докладване;
ii)
модернизиране на процесите, свързани с човешки ресурси;
iii)
създаване на възможности за автоматично четене на адресната информация и използване на информацията за отчитане на дейността;
iv)
[…]; и
v)
[…].
(75)
Инвестициите за преструктуриране на системи и ИТ общо представляват приблизително една пета от общите разходи за преструктуриране през периода от март 2010 г. до март 2015 г.
(76)
Според Обединеното кралство след осъществяването на мерките за пенсиите и приключването на мерките за преструктуриране RMG следва да бъде в позиция да:
i)
покрива своите разходи, включително за амортизация и финансови такси - по-специално дружеството ще постигне положителен поток от свободни парични средства след лихви и облагане с данък в размер на […] млн. GBP през март 2015 г.;
ii)
постигне възвращаемост на капитала, която ще му позволи да се конкурира на пазара въз основа на своите качества - по-специално дружеството ще постигне положителна възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […] до март 2015 г.; и
iii)
генерира парични средства в брой от основната стопанска дейност (преди продажбата на активи) - по-специално дружеството ще постигне положителен поток от оперативни парични средства в размер на […] млн. GBP.
(77)
Това заключение важи и при песимистичния сценарий (допълнително намаляване с […] на обема през периода на плана за преструктуриране), представен на Комисията на 30 ноември 2011 г. като част от анализа на чувствителността. Съгласно този песимистичен сценарий през март 2015 г. RMG ще бъде в позиция да:
i)
постигне положителен поток от свободни парични средства след лихви и облагане с данък в размер на […] млн. GBP през март 2015 г.;
ii)
постигне положителна възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […] до март 2015 г.; и
iii)
постигне положителен поток от оперативни парични средства в размер на […] млн. GBP.
(78)
Обединеното кралство заявява, че тези прогнози доказват стабилността и силните страни на предложеното преструктуриране.
3. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ ТРЕТИ СТРАНИ
(79)
Бяха получени мнения по решението за откриване на процедурата от множество заинтересовани трети страни, включително по-малки местни конкуренти на RMG и техните отраслови сдружения, по-големи международни конкуренти, групи за оказване на натиск и един съюз на работници, който представлява по-голямата част от служителите на RMG.
(80)
В качеството си на отраслово сдружение на по-малки пощенски оператори в Обединеното кралство Форумът за конкурентност на пощенските услуги („MCF“) изтъкна значимостта на стабилното и жизнеспособно RMG, тъй като това е единственото дружество в състояние да изпълнява задължението за универсална услуга в Обединеното кралство, и същевременно изрази опасения, че едно изкуствено подсилено RMG би могло да изтласка по-малките си конкуренти от пазара, на който вече се наблюдават затруднения, като използва агресивно ценообразуване, свиване на печалбите и отказване на достъп до съществени структури. В този контекст MCF призовава за пространни и предварителни регулаторни мерки за защита на по-малките конкуренти и гарантиране на техния достъп до мрежата на Royal Mail.
(81)
MCF се съгласява с оценката на Обединеното кралство, че RMG е предприятие в затруднено положение, и се съгласява с прилагането на насоките за оздравяване и преструктуриране като подходяща рамка за оценка на предложените мерки. В допълнение форумът отбелязва, че Обединеното кралство не се опитва да обоснове помощта на основание, че тази помощ е необходима за поддържане на УОИИ, но посочва, че ако Комисията разреши компенсация на RMG за УОИИ, тя ще трябва да се съпътства от строги предпазни мерки за защита на конкуренцията.
(82)
MCF вярва, че мерките следва да се ограничат до абсолютно необходимото и да бъдат насочени единствено към отстраняване на пенсионния дефицит. MCF отхвърля всички мерки за подобряване на балансовия отчет или други предприети мерки с оглед повишаване на привлекателността на дружеството за инвеститори в условията на пазарна икономика. В този контекст MCF изразява скептичност във връзка с приватизацията на дружеството.
(83)
Що се отнася до собственото участие в размер на 50 %, което се изисква за големи предприятия съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране, MCF призовава за стриктно спазване на определения праг и препоръчва продажба на активи и прекратяване на дейности, които генерират загуби, за финансирането на това участие.
(84)
Що се отнася до компенсаторните мерки, MCF вярва, че са необходими редица пространни структурни, фискални и регулаторни мерки, включително реформа на Закона за пощенските услуги на Обединеното кралство с оглед да не се позволява на RMG да получи допълнителна помощ за същата цел в бъдеще, пълно структурно отделяне на дейностите по продажби на дребно и мрежовия аспект на стопанската дейност, както и преустановяване на освобождаването на RMG от задължението за плащане на ДДС за услуги извън обхвата на универсалната услуга.
(85)
Secured Mail изтъква значимостта на RMG за изпълнението на ЗПУУ в Обединеното кралство. Същевременно Secured Mail призовава Комисията да гарантира, че RMG няма да получи възможност да експлоатира новото си преимущество по начин, който застрашава бизнес модела на по-малките конкуренти. Подобно на Форума за конкурентност на пощенските услуги Secured Mail подчертава необходимостта от собствено участие в достатъчен размер, финансирано чрез продажба на активи, и прекратяване на дейности, които генерират загуби. В допълнение Secured Mail изразява желание за регулаторно действие за отделяне на дейностите по продажби на дребно и мрежовия аспект на стопанската дейност на RMG.
(86)
UK Mail, малък конкурент в рамките на страната, коментира, че макар като цяло да приветства държавната помощ за RMG с оглед обезпечаване ефективното изпълнение на ЗПУУ, мерките следва да бъдат разрешени само ако стриктно се спазват насоките за оздравяване и преструктуриране.
(87)
DX, друг малък конкурент в рамките на страната, също изразява опасения във връзка с укрепването на позицията на RMG на пазара в Обединеното кралство, ако се извършва безогледно, и препоръчва компенсаторни мерки за коригиране на евентуално нарушаване на конкуренцията.
(88)
Съюзът на работниците в областта на съобщенията („CWU“) поставя мерките в контекста на по-широкообхватните усилия за модернизиране на RMG през последните години. CWU приветства мерките за помощ, но изразява опасения във връзка с равнището на натиск върху работната сила поради процеса на преструктуриране и изтъква всеобхватните и устойчиви промени в общите работни условия за служителите на Royal Mail. CWU отправя искане към Комисията преструктурирането да е минимално с оглед ограничаване на неблагоприятните ефекти върху общите работни условия. CWU отхвърля оценяването съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране и заявява, че Комисията вместо това следва да разреши помощта под формата на компенсация за услуга от общ икономически интерес. CWU вярва, че от RMG не трябва да се изисква никакво собствено участие и призовава за общо одобряване на мерките за помощ с оглед процесът на преход за работниците на RMG да е колкото се може по-гладък.
(89)
Групата за натиск „Free & Fair Post Initiative“ („FFPI“) като цяло приветства мерките за държавна помощ в полза на RMG и изразява известни опасения единствено за възстановяването на жизнеспособност на RMG в съответствие с плана за преструктуриране. В контекста на настоящата икономическа обстановка FFPI поставя под съмнение перспективите за продажба и изразява съжаление от липсата на цялостен план за приватизация.
(90)
Освен това FFPI изтъква, че трябва да се изпълнят всички изисквания на насоките за оздравяване и преструктуриране, особено свързаните със собственото участие, което FFPI би искала да е значително (50 %) в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране. Освен това FFPI счита, че са необходими пространни компенсаторни мерки, включително продажба на активи, които не са от съществено значение за изпълнението на ЗПУУ, и по-специално гаранции във връзка с достъпа на конкурентите до пазара.
(91)
В допълнение FFPI заявява, че отхвърля аргумента за предшестващи разходи съгласно решенията за EDF (14) и La Poste (15) на основание значителни разлики по фактите в този случай, по-специално по отношение на пенсионните системи във Франция и Обединеното кралство.
(92)
Deutsche Post поставя изискването за помощ за RMG в контекста на либерализацията и процесите на пазара на пощенски услуги в Обединеното кралство и свързаното с това изискване за заварения бивш монополист да се адаптира към условията на конкурентен пазар на пощенски услуги и да модернизира своите стопански практики по съответния начин. В този контекст Deutsche Post призовава Комисията да гарантира еднакво прилагане на законодателството във всички държави членки в тази връзка. В съответствие с това Deutsche Post отхвърля аргумента на Обединеното кралство, че RMG представлява „изключение“ по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране и изразява съмнение по отношение на приложимостта на насоките за оздравяване и преструктуриране в този случай.
(93)
В този контекст Deutsche Post също така твърди, въз основа на решението на Съда по делото Combus (16), че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за пенсионните разходи - които надхвърлят равнището, обичайно приемано от частните конкуренти - не представлява помощ. Deutsche Post твърди, че освобождаването на RMG от пенсионния дефицит не подлежи на забраната в член 107 от Договора на основание, че тази мярка е проектирана да коригира структурна слабост по смисъла на решението по делото Combus.
(94)
Deutsche Post също така счита, че Комисията е длъжна да вземе предвид факта, че RMG вече е получило компенсация за своя пенсионен дефицит под формата на по-високи цени на марки.
(95)
TNT счита, че помощта не трябва да надхвърля най-малката абсолютно необходима сума за преодоляване на финансовите затруднения на RMG. Същевременно TNT се опасява, че RMG би могло да използва своето ново преимущество за неправомерно ограничаване на конкуренцията на пазара за пощенски услуги в Обединеното кралство в опит да възвърне контрола си върху пазара и да възстанови изгубения пазарен дял.
(96)
С оглед да се попречи на такова действие TNT призовава за пространни мерки като компенсация за държавната помощ, включително гаранция за бъдещ достъп до мрежата, по възможност чрез разделяне на дейностите, и преустановяване на освобождаването от задължението за плащане на ДДС с цел укрепване на развитието на конкуренцията на пазарите на доставки между крайни точки.
(97)
По отношение на подходящата правна рамка TNT изразява съгласие с Обединеното кралство, че мерките следва да бъдат оценени като помощ за преструктуриране в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране и отхвърля идеята за анализ съгласно член 106, параграф 2 от Договора.
(98)
В своето становище UPS заявява, че предложените мерки за помощ биха могли да окажат сериозно въздействие върху пазара на пощенски услуги и да доведат до ефекти отвъд пряко засегнатите пазари - на пазарите за експресни колетни пратки в Обединеното кралство и Европа. В този контекст UPS изразява съмнение във връзка с начина, по който са изчислени предимствата за RMG и приложимостта на насоките за оздравяване и преструктуриране в този случай.
(99)
Освен това UPS изразява съмнение дали мерките са съвместими с член 107, параграф 3 от Договора и насоките за оздравяване и преструктуриране.
(100)
Що се отнася до компенсаторните мерки, UPS счита, че изискваните мерки трябва да бъдат пропорционални на нарушенията на конкуренцията. Поради това UPS отхвърля идеята на Обединеното кралство, че тежестта от изпълнението на задължението за обществена услуга следва да се вземе предвид при оценката на мерките съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране. UPS подчертава по-специално необходимостта от анализ и отчитане на евентуалните странични ефекти върху съседни пазари, ако мерките укрепят позицията не само RMG, но и на неговите дъщерни дружества, по-специално GLS.
(101)
По отношение на размера на помощта UPS подчертава, че той трябва да бъде ограничен до абсолютно необходимото и че RMG трябва да участва със значителен собствен принос. В този контекст UPS изразява съмнение за наличието на изключителни обстоятелства, които биха позволили собствено участие под 50 %, както твърди Обединеното кралство. Освен това UPS вярва, че ако Комисията приеме аргумента на Обединеното кралство в това отношение, собственото участие в никакъв случай не трябва да е под 40 % въз основа на практиката на Комисията за вземане на решения в предишни случаи.
(102)
Що се отнася до аргумента за предшестващи разходи съгласно член 107, параграф 3 от Договора, UPS изтъква, че мерките не могат да бъдат оправдани въз основа на прецедент (La Poste) или по принцип, а че изискват цялостен балансиращ тест, в който положителните ефекти на мерките се съпоставят с начина, по който те нарушават конкуренцията.
4. МНЕНИЕ НА ОРГАНИТЕ НА ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО
4.1. Относно наличието на помощ и получателите на помощта
(103)
Обединеното кралство приема, че мерките за освобождаване от пенсионното бреме и намаляване на дълга представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(104)
Обединеното кралство твърди, че няма помощ в данъчното третиране при прехвърлянето на нетните задължения от RMG към Обединеното кралство, тъй като настоящите пенсионни задължения в сметките на RMG представляват все още неплатени суми и подлежат на данъчно отчисление едва след реалното им изплащане. Поради това RMG не е претендирало за данъчни облекчения за задълженията в своите сметки. Според Обединеното кралство би било несправедливо да се начисляват данъци на RMG при освобождаването от провизиите, при условие че дружеството не е получило данъчно облекчение за тези плащания. (17)
(105)
В отговор на твърдението на Комисията в решението за откриване на процедурата, че не е ясно дали POL ще извлече изгода от мерките за намаляване на дълга, Обединеното кралство заявява, че финансирането и счетоводството на POL е отделено от това на RMG. Според Обединеното кралство това допълнително се демонстрира от факта, че предприятията са отделни юридически лица.
4.2. Относно съвместимостта на освобождаването от пенсионното бреме като компенсация за предшестващи пенсионни разходи съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора
(106)
На първо място Обединеното кралство твърди, че има съществени прилики между настоящото дело и делото La Poste. Макар че Обединеното кралство признава, че ситуацията в областта на пенсиите в Обединеното кралство е различна от ситуацията във Франция и че няма конкретна база за сравнение със схемата на RMG, това не означава, че приложи прецедентът La Poste не може да се приложи. Обединеното кралство твърдо вярва, че между двете дела има достатъчно прилики, за да бъде оправдано пълното прилагане на прецедента, защото и двете дела включват съществен икономически риск и задължения без таван и защото и двете дела са свързани със схеми с ниска степен на гъвкавост.
(107)
Освен това Обединеното кралство счита, че макар да има паралели между делата, предложеното решение за RMG не е толкова широкообхватно или съществено, колкото решението за La Poste, защото Обединеното кралство единствено освобождава RMG от неговите предишни задължения и защото пенсионните задължения, поети от Обединеното кралство, се прехвърлят заедно с по-голямата част от пенсионните активи на RMPP, така че въпросната помощ е ограничена до дефицита, а не до размера на задълженията.
(108)
Обединеното кралство също така счита, че размерът на пенсионните задължения на RMG е необичаен поради комбинация от фактори, които включват размера на разходите за труд на RMG, индексацията и договореностите за предсрочно пенсиониране, както и разширените условия за съкращение, наложени от колективните договори със съюзите. Обединеното кралство заявява, че тези задължения могат да бъдат счетени за „невъзвръщаеми разходи“ по смисъла на предишните решения на Комисията за пенсионни задължения в енергийния сектор. Това означава, че пенсионният дефицит трябва да се счита за необратима (социална) инвестиция, извършена преди либерализирането на сектора, която се е оказала непечеливша при новите условия в либерализирания сектор, а тези условия не са могли да бъдат предвидени към момента на вземане на решението. Обединеното кралство основа своя аргумент за невъзвръщаемите разходи на следните фактори:
i)
характеристиките и размерът на задълженията са пряко свързани с предишния статут на RMG на държавно предприятие монополист;
ii)
RMPP е бил управляван по-лесно в условията на монопол; и
iii)
щедрите права, придобити от членовете, в съчетание с броя на работещите, отказалите се от схемата, но притежаващи придобити права и пенсионираните членове (което е неизбежно предвид ЗПУУ на RMG), представляват допълнителни пенсионни разходи, каквито конкурентите на RMG не трябва да поемат.
(109)
В рамките на разследването Обединеното кралство също така предостави допълнителна информация за необичайното естество на пенсионните задължения на RMG, от които то ще бъде освободено като част от предложенията на правителството на Обединеното кралство. Обединеното кралство доразви първоначалния анализ, извършен от експерта Towers Watson, който проучи доколко присъщото на RMPP ниво се отличава от нормалното.
(110)
В този допълнителен анализ се съпоставя RMPP и средностатистическата схема с дефинирани доходи в частния сектор и според Обединеното кралство той демонстрира, че приблизително 6 900 млн. GBP от пенсионните задължения на RMPP са свързани с необичайно високи разходи в сравнение със средностатистическата схема.
(111)
Тази сума надхвърля равнището на пенсионния дефицит на RMPP от 4 500 млн. GBP на счетоводна база към март 2011 г., което според Обединеното кралство означава, че целият пенсионен дефицит на RMPP може да се счита за отклоняващ се от обичайното.
4.3. Относно съвместимостта на мерките за намаляване на дълга с насоките за оздравяване и преструктуриране
(112)
На първо място Обединеното кралство изтъква, че Комисията следва да прилага насоките за оздравяване и преструктуриране по такъв начин, че да се избегне отрицателен ефект върху достъпността на универсалната услуга в Обединеното кралство. В съответствие с това Обединеното кралство изтъква, че RMG е незаменимо във връзка с достъпността на универсалната услуга и заявява, че затрудненията на дружеството застрашават не само оцеляването на RMG като дружество, но и достъпността на универсалната услуга в Обединеното кралство. Поради това Обединеното кралство отправя искане към Комисията да вземе предвид волята на законодателя в член 106, параграф 2 от Договора, когато оценява мерките съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране. В подкрепа на своя аргумент Обединеното кралство изтъква съдебната практика на Съда, според която правилата на Договора следва да се прилагат с оглед на ефективното изпълнение и безпроблемната достъпност на универсалната услуга, в случай че способността на дадено предприятие да осигурява основна услуга е застрашена, и по-специално ако е застрашено оцеляването на предприятието, осигуряващо тази услуга. (18)
(113)
Поради това Обединеното кралство счита, че критериите за съвместимост с насоките за оздравяване и преструктуриране следва да бъдат отчетени до степента, при която е възможно мерките да бъдат изпълнени така, както са предвидени в плана за преструктуриране, за да се гарантира, че не се застрашава способността на правителството на Обединеното кралство да изпълнява своите задължения съгласно директивата за пощенските услуги.
(114)
В допълнение Обединеното кралство твърди, че RMG следва да се счита за предприятие в затруднено положение по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране, т.е. предприятие, което - ако държавата не се намеси - няма да е в състояние да привлече необходимия капитал от своите акционери или от пазарни източници, за да покрие загубите, които застрашават неговото оцеляване. В тази връзка Обединеното кралство подчертава сериозните финансови затруднения на дружеството, породени от намаляващите приходи, значителния размер на пенсионния дефицит, който води до изключително влошен балансов отчет, и прогнозиран недостиг по отношение на паричните потоци.
(115)
В своето мнение Обединеното кралство представи много повече информация за плана за преструктуриране. По-специално то представи:
i)
по-подробно описание на оперативните и отрасловите мерки, които RMG предприема за преструктуриране на своята стопанска дейност и за които ще бъде осигурена финансова помощ от мерките за преструктуриране, нотифицирани от Обединеното кралство;
ii)
пояснения на Обединеното кралство за продължителността на плана за преструктуриране;
iii)
потвърждение, че бъдещата жизнеспособност на RMG е гарантирана въз основа на плана за преструктуриране, дори при песимистичен сценарий;
iv)
пояснение на пълната степен на собственото участие, което RMG ще обезпечи за своето преструктуриране.
(116)
Що се отнася до продължителността на плана за преструктуриране, Обединеното кралство счита, че Комисията трябва да вземе предвид темпото, при което е възможно да се извърши оперативно преструктуриране от необходимия мащаб с оглед мащаба на операциите на RMG, ситуацията при неговите трудови отношения и задължението му да продължи да осигурява универсалната услуга при посочените стандарти за качество през целия процес.
(117)
Що се отнася до възстановяването на дългосрочната жизнеспособност и осъществимостта на плана за преструктуриране, според Обединеното кралство в плана за преструктуриране е демонстрирано в достатъчна степен, че RMG ще възстанови своята жизнеспособност до края на периода на преструктуриране в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране.
(118)
Въз основа на оценката от своите финансови консултанти Обединеното кралство счита, че осъществяването на плана за преструктуриране ще възстанови жизнеспособността на RMG до края на финансовата 2014/15 г. (тоест до края на март 2015 г.). На практика това означава, че според прогнозите на Обединеното кралство след извършване на освобождаването от пенсионното бреме и осъществяване на мерките за преструктуриране, свързани с целите на държавната помощ, RMG следва да бъде в позиция да поеме всички свои разходи, включително амортизация и финансови такси. Освен това очакваната възвращаемост на капитала ще бъде достатъчна, за да може преструктурираното RMG да се конкурира на пазара въз основа на собствените си качества.
(119)
Що се отнася до изискването за собствено участие, Обединеното кралство поддържа своето мнение, че при конкретните обстоятелства в този случай е обосновано да се прилага гъвкав подход към собственото участие.
(120)
Независимо от това Обединеното кралство поясни как RMG използва и собствени ресурси, за да финансира разходите, свързани с дейностите по преструктуриране, изложени в раздел 2.5.
(121)
Обединеното кралство счита, че нарушенията на конкуренцията, произтичащи от нотифицираните мерки, ще бъдат минимални. Освен това то подчертава отново, че дъщерното дружество на RMG GLS не се засяга пряко от мерките и поради това няма да бъде оказано въздействие върху конкуренцията от мерките на пазарите за колетни и експресни пратки от Европа, на които извършва дейност GLS.
(122)
Що се отнася до компенсаторните мерки, Обединеното кралство твърди, че Комисията следва да проучи степента, до която следва да се прилага този принцип, за да се избегнат действия, които пряко или косвено биха попречили на RMG да осигурява универсалната услуга.
4.4. Относно мненията на трети страни
(123)
В отговора на мненията на третите страни Обединеното кралство разглежда повдигнатите въпроси тематично.
(124)
В отговор на опасенията от потенциални странични ефекти върху съседните пазари чрез дъщерното дружество на RMG GLS Обединеното кралство пояснява, че GLS няма да извлече изгода от предложените мерки за помощ поради факта, че служителите на GLS не са и никога не са били част от RMPP и че пенсионната схема на GLS няма никаква връзка с RMPP, поради което е невъзможно да се получат отрицателни странични ефекти. Освен това Обединеното кралство подчертава, че независимо от начина, по който бъдат изпълнени мерките, те няма да окажат никакво въздействие върху ликвидните средства на GLS.
(125)
В отговор на мненията, в които се оспорва равнището на дълга, произтичащ от законоустановените пенсионни вноски, Обединеното кралство изтъква, че размерът на дефицита е пряко свързан с предшестващите понесени разходи и че поради това RMG следва да бъде освободено от целия дефицит.
(126)
По отношение на общата съвместимост на мерките с насоките за оздравяване и преструктуриране Обединеното кралство счита, че предложените мерки попадат в обхвата на насоките за оздравяване и преструктуриране. Освен това Обединеното кралство поддържа своята позиция, изразена в уведомлението, че Комисията следва да оцени предложените мерки съгласно член 107, параграф 3 от Договора във връзка с член 106, параграф 2 от Договора.
(127)
В отговор на мненията, в които се оспорва дългосрочната жизнеспособност на RMG след предоставяне на помощта, Обединеното кралство отхвърля опасенията на заинтересованите страни и заявява, че въз основа на независимите съвети на неговите икономически консултанти то твърдо вярва, че RMG ще възстанови своята жизнеспособност и ще просперира в дългосрочен план.
(128)
Обединеното кралство отхвърля мненията, в които се твърди, че размерът на помощта не е ограничен до абсолютно необходимото и че по същество помощта е предвидена да повиши привлекателността на RMG за потенциални инвеститори с оглед реализиране на успешна приватизация в бъдеще. Обединеното кралство обяснява, че мерките са проектирани специално така, че да бъдат изразходвани възможно най-малко средства за обезпечаване на бъдещето на универсалната услуга и възстановяване на жизнеспособността на RMG за тази цел.
(129)
В допълнение Обединеното кралство отхвърля твърденията, че мерките ще доведат до неоправдано нарушаване на конкуренцията, тъй като ползите на потребителите, произтичащи от оцеляването на RMG, ще бъдат значително повече от ограничената степен на нарушаване на пазара.
(130)
В отговор на мненията за изискваното собствено участие Обединеното кралство отхвърля аргументите, представени от заинтересованите страни, които оспорват наличието на изключителни обстоятелства, оправдаващи отклонение от правилото за собствено участие в размер на 50 %, определено в насоките за оздравяване и преструктуриране. Обединеното кралство поддържа своята позиция, изразена в уведомлението, че Комисията трябва да вземе предвид наследството на RMG от публичния сектор и тежестта, свързана с неговата публична услуга, при определяне на подходящото равнище на собственото участие.
(131)
Освен това Обединеното кралство изтъква, че отделянето на POL от RMG вече поставя RMG в позиция, в която то ще пропусне бизнес възможности за развитие на свързани области, например персонално банкиране и други видове използване на инфраструктурата на POL.
(132)
Обединеното кралство също така категорично отхвърля идеята да продаде своя оператор за експресни колетни пратки GLS като компенсаторна мярка, както се предлага в някои мнения на трети страни. Обединеното кралство пояснява, че счита GLS за жизненоважна част от цялостната стратегия на RMG и че смята това дружество за изключително важно за постигането на дългосрочна жизнеспособност. В този контекст Обединеното кралство държи да подчертае, че разнообразяването на фирмените дейности в по-печеливши области изрично се отчита в насоките за оздравяване и преструктуриране (съображение 17) като важна част от възстановяването на предприятие в затруднение. Освен това Обединеното кралство вярва, че продажбата на GLS би застрашила жизнеспособността на RMG по такъв начин, че ще бъде изложен на риск не само планът за преструктуриране, но и предоставянето на универсалната услуга в Обединеното кралство.
(133)
Обединеното кралство подчертава своята позиция по отношение на приложимостта в настоящия случай на аргумента за предшестващи разходи по аналогия със съдебната практика в делата La Poste, EDF (19) и OTE (20). Обединеното кралство поддържа своята позиция, че въпреки техническите разлики между пенсионните системи на Обединеното кралство и Франция, има достатъчна логическа аналогия, която позволява прилагането на аргумента за предшестващи разходи в настоящия случай.
(134)
В отговор на мненията, в които се препоръчва оценяване на мерките съгласно член 106, параграф 2 от Договора, а не съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране в съответствие с член 107 от Договора, Обединеното кралство отново подчертава своята позиция, че такъв ход не би бил правилната стъпка за RMG в настоящите обстоятелства. Независимо от това Обединеното кралство счита, че Комисията следва да вземе предвид член 106, параграф 2 от Договора, когато прилага насоките за оздравяване и преструктуриране.
(135)
Обединеното кралство също така отчита мнението на Deutsche Post, в което Комисията се призовава да не отчита вече генерирани постъпления в полза на RMG по отношение на неговите пенсионни задължения в резултат на освобождаването от пенсионното бреме под формата на по-високи цени в области с регулирани цени. Обединеното кралство оспорва тази линия на аргументиране и заявява своето убеждение, че на практика няма двойно отчитане на регулираните цени и пенсионния дефицит поради методологията и регулаторните договорености между RMG и предишни и настоящи регулаторни органи, с което се гарантира, че RMG няма да получи два пъти средства за една и съща цел.
(136)
Обединеното кралство отхвърля мнението на Deutsche Post, че оценката на държавната помощ за предишни монополисти в пощенския отрасъл следва да се извършва при еднакъв набор от критерии, за да се гарантира еднакво прилагане на правото на Съюза в държавите членки, и вместо това заявява, че Комисията трябва да бъде свободна да оцени всеки случай в контекста на неговите специфични обстоятелства и да вземе под внимание конкретните особености на отделните случаи.
(137)
На последно място Обединеното кралство коментира множеството забележки и предложения на трети страни, за които Обединеното кралство счита, че попадат в обхвата на регулаторната дейност, а не в обхвата на настоящото дело. По отношение на тези въпроси, например структурно отделяне, прозрачност, преглед и преустановяване на определени дейности, Обединеното кралство държи да подчертае, че тези мерки са от регулаторно естество и следва да се повдигнат в подходящия форум с националния регулаторен орган, а не в контекста на производство за държавна помощ. В допълнение към това Обединеното кралство отбелязва, че Съдът на Европейския съюз вече е проучил степента, в която пощенските услуги в Обединеното кралство са освободени от ДДС (21), и че се очаква въпросът да бъде допълнително проучен от данъчните органи на Обединеното кралство.
5. ОЦЕНКА
5.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора и евентуални получатели
(138)
Член 107, параграф 1 от Договора гласи, че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
5.1.1. Държавни ресурси
(139)
Член 107, параграф 1 от Договора е свързан с помощи, предоставени от държава членка или чрез ресурси на държава членка. С други думи, въпросните мерки трябва да бъдат резултат от поведение, което може да се припише на държавата, или да включват държавни ресурси.
(140)
Що се отнася до освобождаването от пенсионното бреме, поемането на натрупаните пенсионни задължения на RMG от Обединеното кралство се финансира с държавни ресурси и може да се вмени на държавата: Обединеното кралство ще създаде нова законоустановена пенсионна схема, която ще бъде поета от правителството на Обединеното кралство и към която ще бъде прехвърлена определена част от натрупаните задължения по RMPP.
(141)
По отношение на мерките за намаляване на дълга, те очевидно се финансират с държавни ресурси и могат да се вменят на държавата: Обединеното кралство ще отпише дълга, свързан с неизплатените заеми, които RMG му дължи понастоящем.
5.1.2. Избирателно предимство
(142)
С оглед да определи дали разглежданата мярка съдържа елементи на държавна помощ трябва да се определи дали мярката поставя RMG в икономически по-благоприятно положение, като му позволява да избегне разходи, които то обичайно би трябвало да поеме със своите собствени финансови ресурси, и така се попречва на факторите на пазара да окажат обичайния си ефект. (22)
(143)
В тази връзка трябва да се има предвид и че няколко решения на Съда противоречат на теорията, че компенсацията за структурен недостатък освобождава мярката от класифициране като помощ. Съдът последователно е заявявал, че наличието на помощ следва да се оцени във връзка с ефектите, а не във връзка с причините или целите на държавната намеса (23). Съдът също така е заявявал, че концепцията за помощ включва предимства, предоставени от публични органи, които в различни форми намаляват таксите, обичайно включвани в бюджета на предприятията. (24) Освен това Съдът ясно е заявил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, нормално представляват тежест за предприятията, независимо дали тези разходи произтичат от правни задължения или колективни договори (25). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за изключване на мерките от определението за помощ (26).
(144)
Комисията изразява мнението, че задълженията, които дружествата понасят съгласно трудовото законодателство или колективни договори с профсъюзите, например пенсионните разходи, са част от обичайните разходи от стопанска дейност, които дружествата трябва да покриват със собствени ресурси. (27) Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието. (28) В тази връзка няма значение дали предприятието покрива пенсионните разходи чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители или чрез заплащане на вноски в пенсионен фонд, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на служителите на дружествата. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(145)
Що се отнася до освобождаването от пенсионното бреме, Комисията констатира, че то ще доведе до финансово предимство за RMG, предвид оказваните върху RMG ефекти от дефицита в RMPP и задълженията на RMG във връзка с RMPP съгласно пенсионното законодателство в Обединеното кралство. Тези задължения включват плащане на вноски, по-специално за коригиране на дефицита, и са отразени във факта, че дефицитът се отбелязва в балансовия отчет на RMG съгласно изискването на правило 19 от Международните счетоводни стандарти (наричани по-долу МСС). Поради това Комисията счита, че поемането на определени натрупани пенсионни задължения от Обединеното кралство ще освободи RMG от финансови задължения, които дружеството обичайно би трябвало да понесе, и така ще се попречи на факторите на пазара да окажат обичайния си ефект.
(146)
Освен това Комисията констатира, че освобождаването от пенсионното бреме води до предимство не само за RMG, но и за неговото дъщерно дружество POL, тъй като по този начин последното дружество се освобождава от задължението да внася суми по пенсионния дефицит съгласно договореностите за командироване с RMG. От друга страна GLS не се счита за получател на средства във връзка с освобождаването от пенсионното бреме, защото неговите служители не са част от RMPP и неговата пенсионна система няма никаква връзка с RMPP.
(147)
Комисията също така отбелязва, че аргументите, целящи да демонстрират, че пенсионните разходи на RMG са по-високи от тези на неговите конкуренти, нямат значение за решението дали освобождаването от пенсионното бреме представлява държавна помощ. При все това тяхното сравнително ниво може да бъде взето предвид в оценката на съвместимостта на освобождаването от пенсионното бреме.
(148)
Поради това Комисията счита, че освобождаването от пенсионното бреме води до избирателно предимство за RMG и POL по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(149)
Що се отнася до необлагането с данъци при освобождаването на отбелязаните в сметките провизии в резултат на пенсионния дефицит, Комисията приема аргумента на Обединеното кралство, че това е оправдано, тъй като натрупването на провизиите не може да се приспадне от данъците. Пенсионните задължения, вписани понастоящем в сметките на RMG, представляват суми, които все още не са изплатени по RMPP, а съгласно данъчното законодателство на Обединеното кралство данъчните облекчения се предоставят само за пенсионни вноски в случаите, когато се плащат такива пенсионни вноски. Поради това към настоящия момент RMG не е претендирало за данъчни облекчения за задълженията, отразени в неговите сметки. След прехвърлянето на тези задължения към новата схема RMG вече няма да носи отговорност за финансирането на RMPP и поради това няма да претендира за данъчни облекчения. Тъй като RMG няма да е в позиция да претендира за данъчни облекчения по отношение на свързаните пенсионни задължения, които понастоящем са отразени в неговите сметки, по същия начин дружеството няма да очаква да бъде обложено с данъци при обратно възстановяване на провизиите по сметките. Поради това Комисията счита, че данъчното третиране на освобождаването от пенсионното бреме не включва избирателно предимство за RMG и следователно не представлява държавна помощ.
(150)
Що се отнася до оценката дали мерките за намаляване на дълга водят до избирателно предимство, Комисията оценява този вид мерки в съответствие с теста за частния кредитор. (29) При този тест се проучва дали частен кредитор в същата ситуация би действал по същия начин с оглед да увеличи до максимум своите шансове за възстановяване на кредита си. На първо място Комисията констатира, че Обединеното кралство не е претендирало, че действа в съответствие с поведението на частен кредитор във връзка с мерките за намаляване на дълга и поради това не е предоставило никаква информация на Комисията, която да спомогне за прилагане на този тест. На второ място Комисията е на мнение, че частният кредитор не би се съгласил да намали своя кредит, без да поиска допълнителни спогодби или поне споразумение за разсрочване на останалата част от кредита с оглед да увеличи до максимум своите шансове за изплащане на дълга след успешно преструктуриране. Поради това Комисията счита, че мерките за намаляване на дълга в плана за преструктуриране водят до избирателно предимство за RMG по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
5.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията в рамките на Съюза
(151)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засили позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (30), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(152)
Пазарът на пощенски услуги в Обединеното кралство бе изцяло отворен за конкуренция през 2006 г., като някои пазарни сегменти бяха отворени за конкуренция и преди тази дата (например доставка на колетни пратки и доставка на големи обеми от пощенски пратки в случай на пратки, състоящи се от над 4 000 артикула, и като цяло всички пощенски услуги, които не са запазени за конкретно предприятие). В този контекст е достатъчно да се изтъкне, че RMG се конкурира с дружества, установени в други държави членки (например Post NL или Deutsche Post), и че самото то извършва дейност на пазари извън Обединеното кралство чрез своето дъщерно дружество за експресни колетни пратки GLS. Поради това въпросните мерки могат да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията между държавите членки.
5.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(153)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че както освобождаването от пенсионното бреме, така и мерките за намаляване на дълга в плана за преструктуриране представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
5.2. Съвместимост на помощта
(154)
Тъй като дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от Договора и член 107, параграф 3, букви а) и б) от Договора, очевидно не се прилагат, Комисията ще оцени до каква степен освобождаването от пенсионното бреме и мярката за намаляване на дълга могат да бъдат счетени за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(155)
Обединеното кралство не се позова на член 106, параграф 2 от Договора като обосновка за съвместимостта на помощта, предоставена на RMG.
5.2.1. Съвместимост на освобождаването от пенсионното бреме като компенсация за предшестващи пенсионни разходи съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора
(156)
Комисията ще оцени дали освобождаването от пенсионното бреме може да бъде обявено за съвместимо в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от Договора, която гласи, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да бъдат обявени за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(157)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (31), ако е необходима за постигането на тази цел (32) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
(158)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството, увеличаване на ефикасността и подобряване на обслужването на клиентите. Отварянето на пазара позволи създаване на вътрешен пазар за пощенски услуги. Поради това то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от Договора за Европейския съюз.
(159)
При все това по време на процеса на либерализация предишното заварено дружество може да бъде поставено в неблагоприятно положение от гледна точка на конкуренцията, защото е обременено с „предшестващи разходи“, тоест разходи, които произтичат от ангажименти, сключени преди да започне отварянето на пазара, и които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, защото предишният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите.
(160)
В своята практика за вземане на решения Комисията признава, че постепенното преминаване от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на реална конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия. (33) Поради това в редица решения тя разреши на държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения. (34)
(161)
В своето решение за държавната помощ, предоставена на EDF (35), Комисията обяви за съвместима с общия пазар държавна помощ, която освобождава EDF от конкретни пенсионни задължения, надхвърлящи задълженията в резултат на общите договорености за пенсиониране и определени по време на периода на монопол. Комисията заяви, че тези задължения са сходни по своето естество с невъзвръщаемите разходи в сектора на електроенергията (36) и че поради това помощта за компенсиране на прекомерните пенсионни разходи ще бъде третирана по същия начин, по който се третира компенсацията за невъзвръщаеми разходи. Поради това Комисията обяви, че в бъдеще в анализа на подобни дела ще се прилага същият подход.
(162)
В своето решение от 10 октомври 2007 г. относно държавната помощ, предоставена на La Poste (37), Комисията обяви за съвместима с общия пазар държавна помощ, която освобождава La Poste от конкретни пенсионни задължения, надхвърлящи задълженията в резултат на обичайните договорености за пенсиониране и определени по време на периода на монопол. На първо място тези задължения произтичат от по-големите пенсионни вноски, платими по отношение на работници със статут на държавни служители, и на второ място - от изискването да се гарантира балансиране на пенсионната схема за тези служители.
(163)
Комисията отбеляза, че мерките са били ограничени до абсолютно необходимото, за да се създадат равни условия за социалноосигурителните вноски и в крайна сметка да се насърчи развитието на конкуренцията и допълнителното либерализиране на пощенския отрасъл. Като паралел с решението за EDF тя също така отбеляза, че La Poste вече не наема държавни служители и че бъдещите пенсионни плащания на La Poste я поставят в съпоставима ситуация спрямо нейните конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(164)
В своето решение от 25 януари 2012 г. относно субсидиите за финансиране на пенсионните разходи за държавни служители на Deutsche Post (38) Комисията провери, в съответствие с решението по делото La Poste, дали социалноосигурителните вноски, плащани от Deutsche Post, са еквивалентни на тези на частните конкуренти. Комисията констатира, че в допълнение към пенсионни субсидии Deutsche Post също така се възползва от специално увеличение на цените на марките, за да финансира пенсионни разходи на държавните служители. Като се вземе предвид тази допълнителна помощ, Deutsche Post на практика е трябвало да плаща значително по-малки социалноосигурителни вноски от частните конкуренти в някои пазарни сегменти. В съответствие с това Комисията обяви пенсионните субсидии за частично несъвместими с вътрешния пазар и нареди на Германия да възстанови несъвместимия дял от пенсионните субсидии.
(165)
В своето решение от същия ден относно BPost (39) Комисията счете държавната помощ, предоставена на BPost за освобождаване от пенсионните задължения за държавни служители, за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора, тъй като помощта освобождава BPost единствено от предшестващи пенсионни разходи и не поставя дружеството в по-благоприятно положение от неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Комисията се увери, че социалноосигурителните вноски, плащани от Belgian Post, са еквивалентни на тези на частните конкуренти.
(166)
Има някои паралели между делото за RMG и предишната съдебна практика.
(167)
На първо място всички дела включват значителен икономически риск и задължения без таван: RMG поема икономическия риск на пенсионна схема, която произтича от предишния публичен монопол на RMG. Другите заварени дружества в пощенските услуги са поели подобен икономически риск преди да бъдат освободени от своите задължения и са се намирали в подобно неблагоприятно положение в сравнение със своите конкуренти. Всички дела са свързани с получатели на помощ в равностойни позиции, защото техните пенсионни схеми са се различавали съществено от пенсионните схеми на техните конкуренти.
(168)
На второ място, както е и при предишните дела, Комисията счита, че при липсата на държавна намеса, с която RMG да бъде освободено поне от част от пенсионните задължения, RMG няма да е в състояние да се конкурира със своите конкуренти въз основа на собствените си качества. Ако RMG бъде оставено с пенсионния дефицит, това в крайна сметка ще доведе до обявяването му в несъстоятелност. Както се посочва в съображение (29), RMG завърши финансовата 2010/2011 година с отрицателни оперативни активи в своя балансов отчет. Дори след успешното прилагане на плана за преструктуриране RMG ще остане с нетни задължения в размер на поне 2 000 млн. GBP без освобождаването от пенсионното бреме.
(169)
Има обаче и някои фактори, по които настоящото дело се различава от предишните дела.
(170)
На първо място пенсионноосигурителните схеми в Обединеното кралство се различават значително от тези в други държави членки. Повечето професионални пенсионни схеми са договорени като част от държавната пенсионна схема, известна като „държавната схема за пенсиониране в зависимост от доходите“. Повечето големи работодатели прилагат свои собствени пенсионни схеми. Според пенсионното законодателство на Обединеното кралство тези схеми трябва да дават право на пенсиониране, което отговаря на определени стандарти, и работодателите имат известни задължения да гарантират, че схемите се финансират адекватно. Съгласно действащите счетоводни стандарти (МСС) работодателите трябва да отразяват дефицитите по такива пенсионни схеми в своите балансови отчети.
(171)
В това отношение RMPP по принцип е подобен на пенсионните фондове на частните конкуренти. Единствената разлика между RMG и конкурентите се състои в това, че равнището на пенсионните задължения - а оттам и дефицитът на RMPP - е резултат от условия, договорени по време на периода на монопол и са в съответствие със статута на държавен служител.
(172)
Освен това условията и равнищата на други социални разходи (например вноски в държавна пенсионна схема, здравни вноски и осигурителни вноски за безработица) са еднакви за служителите на RMG и служителите на частни конкуренти.
(173)
На последно място RMG ще продължи да носи отговорност за всички новонатрупани задължения в бъдеще, както и за нови задължения поради увеличение на натрупаните преди това плащания на настоящите служители в резултат от бъдещо увеличение на заплатите над равнището на инфлация. Това означава, че RMG ще продължи да поема същото равнище на пенсионни разходи за новопридобити пенсионни права. Поради това нотифицираното освобождаване от пенсионното бреме единствено ще намали историческите пенсионни задължения до датата на освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г., а RMG ще остане изцяло отговорно за дефицити, които могат да възникнат от новопридобити пенсионни права след освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г.
(174)
Тези разлики обосновават адаптиране на подхода, следван в предишните дела, за оценка на съвместимостта на въпросната мярка и за отчитане на специфичните особености на пенсионните схеми в Обединеното кралство. В предишните случаи като база за сравнение бяха използвани задължителните социалноосигурителни вноски (например социалноосигурителните вноски за пенсии, здравни и за безработица), но това не е подходящо в настоящия случай.
(175)
На първо място, тъй като освен пенсионните разходи RMG поема същото равнище на разходи като конкурентите за другите социални осигуровки (например финансовите условия за здравни вноски и осигурителни вноски за безработица не се различават от тези на конкурентите), съпоставянето трябва да се извърши по отношение на финансирането на пенсионните задължения. Трябва да се гарантира, че RMG се поставя в същата позиция като тази на неговите конкуренти от гледна точка на техните задължения за финансиране на пенсионните фондове.
(176)
На второ място в предишните дела Комисията одобри равнище на помощта, при което бъдещите социални разходи на заварените дружества в пощенските услуги бяха ограничени до социалноосигурителните вноски на конкурентите. Реформата в Обединеното кралство не е толкова драстична, а оставя на RMG пълната финансова отговорност за дефицити в резултат от новопридобити пенсионни права. Поради това сравнението трябва да се извърши въз основа на натрупаните пенсионни задължения на RMG към датата на освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г.
(177)
Трето, не е лесно да се намери един показател за съпоставяне на равнището на пенсионните разходи на конкурентите, защото пенсиите, предлагани от пенсионните фондове, се различават в отделните дружества. Всеки пенсионен фонд е сключил индивидуално споразумение с подпомагащите го дружества. В най-добрия случай сравнението може да се извърши въз основа на средна стойност за съпоставими пенсионни фондове.
(178)
Поради това Комисията ще оцени дали в резултат на освобождаването от пенсионното бреме RMG ще бъде поставено в съпоставима ситуация спрямо своите конкуренти и други дружества в Обединеното кралство по отношение на задължението за натрупани пенсионни дефицити.
(179)
Що се отнася до мнението на Deutsche Post, че при оценката трябва да се вземе предвид степента, до която пенсионните разходи са прехвърлени на потребителите чрез увеличени регулирани цени на марките, Комисията проучи ценовите решения на регулаторния орган на Обединеното кралство в пощенския отрасъл. Комисията счита, че в случая с RMG пенсионните разходи са били разделени поравно между отделните бизнес сегменти на RMG в съответствие с общоприетите принципи за разпределяне на разходите. Това означава, че както услугите с регулирани цени, така и другите услуги, при които има конкуренция, са поели подходящ дял от пенсионния дефицит. Поради това не е вярно, че в случая с RMG услугите с регулирани цени са финансирали непропорционален дял от пенсионните разходи в полза на бизнес сегментите без регулирани цени. Регулаторният орган на Обединеното кралство в пощенския отрасъл гарантира, че всички бизнес сегменти на RMG са допринеси поравно и пропорционално за финансирането на дефицита на RMPP и не са били поставени в по-благоприятна ситуация в сравнение с конкурентите.
(180)
Комисията първо ще оцени твърдението на Обединеното кралство, че настоящият дефицит на RMPP може да бъде изцяло поет от държавата, тъй като размерът на задълженията поради по-щедрите права, предлагани от RMPP на неговите членове, е по-голям от настоящия дефицит.
(181)
Обединеното кралство представи проучване, за да подкрепи своето твърдение, че пенсионният дефицит е бил породен от необичайно високи пенсионни задължения. В това проучване се изчислява, че равнището на необичайно високите задължения в схемата на Royal Mail е 12,7 млрд. GBP в сравнение със задълженията в резултат на пенсионен фонд, предлагащ пенсии в съответствия със законоустановения минимум. При сравнение със средните задължения на пенсионни фондове в Обединеното кралство се получава сума в размер на 6,9 млрд. GBP задължения над обичайното. Тъй като и в двата случая тези задължения са по-големи от настоящия дефицит в размер на 4,5 млрд. GBP, Обединеното кралство твърди, че е обосновано цялостно освобождаване от пенсионния дефицит.
(182)
На първо място Комисията отхвърля сравнението със законоустановения минимум, защото представените данни за средностатистическите пенсионни схеми в Обединеното кралство ясно показват, че огромната част от пенсионните схеми в Обединеното кралство предлагат пенсии значително над законоустановения минимум.
(183)
На второ място Комисията счита, че представеното сравнение със средностатистическите пенсионни схеми трябва да бъде преразгледано в дълбочина, защото отделните елементи на сравнението показват различни степени на качество и надеждност.
(млрд. GBP)
Разходи в сравнение със средностатистическа пенсионна схема
1
Пенсионна възраст в RMPP - 60 години в сравнение със средна пенсионна възраст от 63,5 години
3,5
2
Обезщетения при съкращение
0,5
3
Повторно оценяване на отложената пенсия за служители, напуснали дружеството преди 1991 г.
1,1
4
Увеличение на плащаните пенсии за натрупан стаж преди 1997 г.
1,9
ОБЩО
6,9
(184)
За разлика от пенсионната възраст от 60 години за RMPP средната пенсионна възраст за схемите от частния сектор в Обединеното кралство е била 63,5 години в периода 1990-2010 г. Разликата от 3,5 млрд. GBP в пенсионните разходи е изчислена въз основа на надеждни данни.
(185)
Обезщетенията при съкращение в размер на 0,5 млрд. GBP по RMPP са необичаен елемент за схемите в частния сектор и се определят като пенсионни разходи извън обхвата на общите пенсионни схеми.
(186)
За членове на пенсионни схеми в Обединеното кралство, които са напуснали работа преди 1991 г., не се изисква пенсионните схеми да осигуряват инфлационно увеличение на всички техни плащания в периода между напускането на длъжността и пенсионирането. RMPP обаче осигурява инфлационно увеличение на всички плащания за такива членове. Обединеното кралство не бе в състояние да предостави точни стойности за схемите в частния сектор, които също предлагат повторно оценяване на отложените пенсии за лица, напуснали работа преди 1991 г., но увери Комисията, че по-голямата част от схемите не осигуряват такова преразглеждане. При изчислението на задълженията извън обичайното в размер на 1,1 млрд. GBP се приема без достатъчна обосновка, че 75 % от всички схеми в частния сектор не биха предложили такива допълнителни плащания.
(187)
За разлика от RMPP, като цяло не се изисква увеличение на натрупаните пенсии преди 1997 г. след като на съответните членове на схемата започнат да се плащат пенсии. При все това 36 % от схемите в частния сектор гарантират увеличение в съответствие с инфлацията, както прави RMPP. Другите схеми в частния сектор не предлагат гарантирано увеличение в същия размер, но в миналото е било обичайно по-голямата част от схемите сами да определят увеличения, които се доближават до гарантираните увеличения. Експертът на Обединеното кралство изразява съмнения, че тази практика ще се запази в бъдеще, защото понастоящем се наблюдават дефицити и в частните схеми и те могат да вземат решение да намалят дискреционните увеличения. Изчислените предшестващи разходи в размер на 1,9 млрд. GBP зависят съществено от предположенията за бъдещото поведение на схемите в частния сектор и поради това са най-несигурният от четирите елемента на предшестващите разходи.
(188)
Както признава и Обединеното кралство, анализът на предшестващите разходи при съпоставяне със среден показател по необходимост се характеризира с определена степен на приближение предвид разнообразието от пенсионни схеми в Обединеното кралство и липсата на подробни данни за сравнение, които обхващат последните 20-30 години. Макар че Обединеното кралство счита изчисленията на четирите елемента за разумни въз основа на опита на своя експерт, то все пак отбелязва, че степента на увереност и нивото на външните данни в подкрепа на анализа действително се различава за отделните елементи.
(189)
Комисията счита, че изчисленията за предшестващите разходи във връзка с пенсионната възраст и обезщетенията за напускане са надеждни, защото са изчислени въз основа на обективни данни. В съответствие с това Комисията отбелязва като междинен резултат от своята оценка, че представените данни от Обединеното кралство за необичайно високите пенсионни задължения ще осигурят достатъчно доказателства за оправдаване на (частично) освобождаване от пенсионния дефицит, дотолкова доколкото помощта е ограничена до предшестващите разходи, произтичащи от тези два елемента.
(190)
При все това, що се отнася до другите елементи, степента на необичайност зависи съществено от предположенията, направени от експерта. Макар че Комисията отчита, че по RMPP са предлагани по-щедри плащания в сравнение със средностатистическите схеми в частния сектор, трудно е да се определи тяхното точно количествено изражение.
(191)
Поради това Комисията заключава, че макар представеното експертно проучване да се основава на разумни предположения за резултати над обичайното, произтичащи от по-ранната пенсионна възраст и обезщетенията за безработица, в него липсват данни (от предишни периоди) за други източници, водещи до последици извън обичайното, и поради това той не може да се счита за достатъчно надежден, за да обоснове пълно освобождаване от пенсионния дефицит на RMPP.
(192)
Освен това Комисията е на мнение, че общото освобождаване от пенсионния дефицит би поставило RMG в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти и други дружества в Обединеното кралство по отношение на пенсионните задължения. При преглед на пенсионните дефицити, които дружествата, посочени във FTSE 100 (40), декларират в своите балансови отчети, повечето от тези дружества с подобен на RMG профил всъщност имат пенсионни дефицити заради увеличаващата се продължителност на живота на членовете на пенсионните схеми и неблагоприятните условия на фондовите борси.
(193)
С оглед да се преодолеят тези трудности при оценката на съвместимостта на въпросната помощ Комисията проучи средните пенсионни дефицити на дружества с профил, подобен на този на RMG.
(194)
Обединеното кралство заявява, че съотношението между пенсионния дефицит и EBITDA (= печалбата преди лихви, данъци и амортизационни отчисления) дава идея за относителната тежест на пенсионните задължения и способността на съответното дружество да финансира тези задължения. Обединеното кралство предостави последните достъпни счетоводни данни от 2011 г. относно пенсионните дефицити и EBITDA на дружествата, включени във FTSE 100. Комисията счита, че средният пенсионен дефицит на дружествата, включени във FTSE 100, се равнява на [16-23 %] от EBITDA.
(195)
За разлика от тази стойност пенсионният дефицит на RMG е значително по-голям от неговата EBITDA - например измерен във връзка с неговата EBITDA за 2011 г. пенсионният дефицит на RMG надхвърля неговата EBITDA над 12 пъти. Тъй като стопанската дейност във връзка с писмовни пратки е много трудоемка, RMG е изложено в особено голяма степен на увеличения пенсионен дефицит от схемите с дефинирани доходи, които е въвело в периода преди либерализирането. Поради това в сравнение с други дружества с подобен профил RMG е в по-лошо финансово положение от гледна точка на неговата способност да покрие пенсионния дефицит от текущите приходи.
(196)
Комисията счита, че съотношението между пенсионния дефицит и EBITDA представлява разумен показател за сравнение за пенсионния дефицит, който обичайно се поема от дружествата в Обединеното кралство с профил, подобен на профила на RMG. Поради това помощта, предоставена за освобождаване на RMG от необичайно високите пенсионни задължения, може да бъде счетена за съвместима, дотолкова доколкото след предоставянето на помощта RMG поема задължение в своя балансов отчет, съпоставимо със средния пенсионен дефицит в балансовия отчет на дружество в Обединеното кралство с подобен размер. При съпоставяне с групата от дружества, включени във FTSE 100, при които се наблюдава средно задължение за пенсионен дефицит в размер на [16-23 %] от техните EBITDA, RMG следва също да запази задължение за пенсионен дефицит в размер на [16-23 %] от своята EBITDA. По този начин освобождаването от пенсионното бреме ще бъде ограничено до пенсионните разходи, които подобни дружества в частния сектор като цяло не са поемали.
(197)
Обединеното кралство изчисли съотношението между пенсионния дефицит и EBITDA на RMG въз основа на реализираната EBITDA на RMG през 2011 г. При все това Комисията счита, че е неправилно да се използва EBITDA за 2011 г., защото тя е особено ниска поради финансовите и оперативните затруднения на RMG.
(198)
Поради това с цел съпоставяне на пенсионния дефицит Комисията счита за подходящо да използва прогнозната средна EBITDA за периода 2010-2015 г., за да вземе под внимание факта, че приходите на RMG се очаква да се повишат през следващите години. Тъй като средната EBITDA се изчислява в размер на […] млн. GBP, пенсионният дефицит, който RMG следва да запази в своя балансов отчет след освобождаването от пенсионното бреме, възлиза на 150 млн. GBP.
(199)
Необходими са допълнителни пояснения за правилно отчитане на въздействието върху балансовия отчет на RMG:
i)
тъй като сравнението се прави на равнището на общото излагане на дружеството на неговия пенсионен дефицит, референтният дефицит в размер на 150 млн. GBP следва да включва дефицита от всички пенсионни схеми, които RMG подпомага понастоящем;
ii)
референтната стойност от 150 млн. GBP представлява общото задължение на RMG за исторически пенсионни дефицити, натрупани към датата на освобождаване от пенсионното бреме на 1 април 201 г., в съответствие с общоприетите правила на МСС.
(200)
Комисията счита, че с оглед да бъде счетено за съвместимо с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора освобождаването от пенсионното бреме трябва да бъде ограничено, така че RMG да остане отговорно за пенсионен дефицит, съответстващ на средния пенсионен дефицит в балансовите отчети на дружества с подобен профил в Обединеното кралство. Поради това при сравнение със средния пенсионен дефицит на дружествата, включени във FTSE 100, освобождаването от пенсионното бреме съгласно член 107, параграф 3, буква в) като компенсация за предшестващи пенсионни разходи трябва да бъде ограничено, така че към датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г. RMG ще запази задължение в размер на 150 млн. GBP в своя балансов отчет за натрупаните дефицити в пенсионните схеми, които RMG подпомага.
(201)
Освен това Комисията отбелязва, че за разлика от предишните дела освобождаването от пенсионното бреме няма да засегне текущите пенсионни разходи на RMG, защото освобождаването от пенсионното бреме е ограничено до историческия пенсионен дефицит, натрупан до датата на освобождаването на 1 април 2012 г. Тъй като RMPP беше затворен за нови членове на 31 март 2008 г. и настоящите работещи членове на RMPP се съгласиха на намаление на техните пенсии, излагането на RMG на дефинирани доходи ще намалее с течение на времето. Поради това Комисията счита, че в бъдеще RMG не трябва да получава никаква помощ като компенсация за предшестващи разходи във връзка с пенсионни задължения, натрупани след 31 март 2012 г. за членове на RMPP.
(202)
Комисията счита, че изпълнението на тези условия ще гарантира, че освобождаването от пенсионното бреме няма да постави RMG в по-благоприятна позиция от конкурентите от гледна точка на задължението за натрупаните пенсионни дефицити, както и плащането на текущите пенсионни разходи.
5.2.2. Съвместимост на мерките за намаляване на дълга съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране
(203)
В съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране дадена помощ се счита за съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от Договора, ако изпълнява критериите за съвместимост, посочени в раздел 3.2.2 от тези насоки:
(204)
Според насоките за оздравяване и преструктуриране дадено предприятие е в затруднено положение, когато е неспособно, било чрез свои собствени ресурси или чрез средства, които може да получи от своите собственици/акционери или кредитори, да се справи със загуби, които без външна намеса от страна на публичните власти почти сигурно могат да го изкарат извън бизнеса. В насоките за оздравяване и преструктуриране също така се посочват някои от обичайните характеристики на такива предприятия, например нарастващи дългове или намаляваща или нулева нетна стойност на активите.
(205)
Както вече бе описано в раздел 3.4 от решението за откриване на процедурата, RMG е дружество в затруднено положение съгласно определението в раздел 2.1 от насоките за оздравяване и преструктуриране, защото при RMG се наблюдават обичайните признаци за такова предприятие: например отрицателна нетна стойност в размер на приблизително 3 000 млн. GBP в неговия балансов отчет от март 2011 г., спад на приходите с 3 % между 2008 и 2011 г. и отрицателен паричен поток преди лихви в размер на приблизително […] млн. GBP през финансовата 2011/2012 година.
(206)
Въпреки освобождаването от пенсионното бреме, което Комисията счита за съвместима помощ за компенсация на предшестващи пенсионни разходи съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора, дотолкова доколкото тя е ограничена, така че RMG ще запази 150 млн. GBP в своя балансов отчет, ще намали задълженията на RMG и ще подобри неговия паричен поток, финансовите затруднения на RMG няма да бъдат решени изцяло. Дори след освобождаването от пенсионното бреме очакваните парични потоци на RMG преди лихви остават отрицателни или съвсем леко положителни. Във всеки случай RMG няма да може да си позволи да заплати своите дългове в размер на […] млн. GBP, когато настъпи техния падеж през […]. По същия начин, макар че в балансовия отчет се очакват нетни активи в размер на […]млн. GBP след освобождаването от пенсионното бреме, RMG няма да постигне достатъчно висок кредитен рейтинг, за да е в състояние да привлече средства от финансовите пазари.
(207)
С оглед на горепосоченото Комисията счита, че RMG отговаря на критериите за „предприятие в затруднено положение“ по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране и съответно е допустимо за помощ за преструктуриране.
(208)
В съответствие с точки 34-37 от насоките за оздравяване и преструктуриране предоставянето на помощ зависи от изпълнението на план за преструктуриране, одобрен от Комисията, за който държавата членка е поела ангажимент. В плана за преструктуриране трябва подробно да се анализират проблемите, които са довели до затрудненията и да се описват начините за възстановяване на дългосрочната жизнеспособност и здравето на предприятието в рамките на разумен срок. Трябва да се гарантира, че мерките за преструктуриране са подходящи за преодоляване на проблемите на предприятието и че позволяват на дружеството да постигне напредък към нова структура, която му дава възможност да просперира въз основа на собствените си качества. Подобряването на жизнеспособността трябва да произтича основно от вътрешни мерки.
(209)
Освен това планът за преструктуриране трябва да е колкото се може по-кратък и да се базира на реалистични прогнози за бъдещите оперативни условия. Очакваната възвращаемост на капитала трябва да е достатъчна, за да позволи на преструктурираното предприятие да се конкурира на пазара въз основа на собствените си качества.
(210)
Актуализираният план за преструктуриране, който Обединеното кралство представи на Комисията, обхваща периода 2010-2015 г.
(211)
През финансовата 2010/2011 година RMG действително започна да предприема значими мерки за преодоляване на своите проблеми, свързани с неефективност на стопанската дейност във връзка с писмовните пратки. През 2010 г. RMG започна мащабно да закрива генериращите загуби пощенски центрове, да внедрява нови машини за автоматизиране на дейностите по сортиране и да реорганизира клоновете за доставка в съответствие с новата програма за ефикасност „World Class Mail“.
(212)
Освен това през 2010 г. Обединеното кралство осъществи контакт с Комисията преди да отправи уведомлението, за да предостави информация за предвидените мерки за преструктуриране и необходимостта от помощ за преструктуриране.
(213)
От 2010 г. насам RMG предприе съществени мерки за преструктуриране - описани в плана за преструктуриране - с които бе извършено значително подобрение в стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки. Тези мерки са свързани със слабости при операциите с писмовни пратки (твърде много служители, липса на автоматизация, твърде голям брой центрове за сортиране на поща) в сравнение с други заварени предприятия в пощенския отрасъл в Европа, които вече са предприели такива усилия за модернизация и са постигнали стабилно финансово състояние.
(214)
Предложената оперативна модернизация на RMG обхваща промени във всички области и води до значителни икономии на разходи за бизнеса. Модернизацията ще доведе до икономии чрез въвеждането на нови технологии и по-ефективни работни практики с внедряването на „World Class Mail“ от страна на RMG в цялата мрежа за писмовни пратки с цел повишаване на производителността чрез прилагане на най-добрите практики. Предвижда се оперативната модернизация да доведе до годишни икономии на разходи в размер на […] млн. GBP (увеличение на нетните плащания) до 2014/2015 г., породени от намаляване на персонала с […].
(215)
Поради това Комисията заключава, че в актуализирания план за преструктуриране се засягат по подходящ начин слабостите в стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки и че той позволява на RMG да постигне напредък към нова и устойчива структура. Подобряването на доходността на RMG произтича от вътрешни мерки (например закриване на центрове за сортиране на поща, рационализиране на вътрешните процеси и значително намаляване на работната сила), които увеличават производителността на RMG на свиващия се пазар на писмовни пратки.
(216)
Освен това Комисията отбелязва, че според насоките за оздравяване и преструктуриране планът за преструктуриране трябва да гарантира, че дружеството възстановява своята дългосрочна жизнеспособност. Тъй като планът за преструктуриране показва, че още в края на финансовата 2014/2015 година, което е в обхвата на март 2015 г., RMG ще достигне достатъчна доходност, за да поддържа своите операции, не е необходимо да се предоставя допълнителна помощ след март 2015 г.
(217)
Поради това жизнеспособността ще бъде възстановена в рамките на петгодишен период на преструктуриране, който Комисията счита за разумен срок. (41) В настоящия случай изглежда невъзможно да се възстанови жизнеспособността на RMG в по-кратък срок поради степента на преструктурирането - включително значителна промяна в бизнес операциите на RMG, намаляване на персонала и закриване на голям брой пощенски центрове - в съчетание с необходимостта да се гарантира непрекъснато предоставяне на ЗПУУ.
(218)
Що се отнася до предположението за бъдещото търсене и предлагане на съответните пазари, Комисията отбелязва, че в базовия сценарий в плана за преструктуриране (виж съображение 76) вече е заложен годишен спад на нуждите от услуги за писмовни пратки с […]. С оглед замяната на традиционни писма с електронни писма Комисията е съгласна прогнозите да се основават на значително намаляване на обема на писмовните пратки. Освен това Обединеното кралство предостави финансови прогнози за RMG при по-песимистичен и по-оптимистичен сценарий: при песимистичния сценарий годишния спад на стопанската дейност във връзка с писмовни пратки ще бъде […] вместо […] годишно, докато при оптимистичния сценарий се приема годишен спад от едва […]. Поради това очакваното търсене ще се понижи […] по-бързо в песимистичния сценарий и […] по-бавно в оптимистичния сценарий в сравнение с базовия сценарий. Комисията счита, че тези прогнози дават реална картина с достатъчно широка гама от резултати (например очакваният обем писма след 10 години ще спадне с около […] от настоящия обем на RMG).
(219)
Бизнес планът в базовия сценарий показва, че се очаква RMG да достигне прага на печалба с възвращаемост през […] и да постигне възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […] % след март 2015 г. В сравнение със заварени дружества в пощенския отрасъл в други държави членки и частни оператори в Обединеното кралство (42) очакваната възвращаемост на RMG попада в обхвата, в който попадат и резултатите на тези дружества понастоящем. Тъй като с мерките за преструктуриране RMG ще постигне равнище на оперативна ефективност, подобно на това на други пощенски оператори, разумно е да се очаква, че в дългосрочен план RMG ще генерира печалби в същия обхват като тези на неговите конкуренти.
(220)
При песимистичния сценарий се очаква RMG да достигне прага на печалба с възвращаемост през финансовата […] година и да постигне равнище на възвращаемост, което му позволява да финансира своите операции, а от 2015 г. нататък да постига възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […]. Поради това RMG ще постигне дългосрочна жизнеспособност и при по-неблагоприятни условия на пазара.
(221)
В контекста на горепосоченото Комисията е на мнение, че планът за преструктуриране се основава на реалистични прогнози. Представените предположения по отношение на развитието на пазара са реалистични и поради това прогнозите в плана за преструктуриране от гледна точка на цялостния резултат на RMG изглеждат надеждни.
(222)
След като анализира и провери актуализирания план за преструктуриране, Комисията счита, че планът отговаря на изискванията на точки 34-37 от насоките за оздравяване и преструктуриране и по-специално че с него ще бъде възстановена жизнеспособността на RMG в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране.
(223)
В съответствие с точки 43-45 от насоките за оздравяване и преструктуриране помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум и се очаква получателят да участва в преструктурирането със значителен принос от собствени ресурси или от външно търговско финансиране. В насоките за оздравяване и преструктуриране ясно се посочва, че значителна част от финансовите средства за преструктурирането трябва да идват от собствени ресурси, включително продажба на активи, които не са от значение за оцеляването на дружеството, и от външно финансиране при пазарни условия. Това участие трябва да е реално и да е колкото се може по-голямо, поне 50 % за големи предприятия. Комисията счита, че RMG е голямо предприятие по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране.
(224)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно равнището на разходите за преструктуриране, необходими за извършване на преструктурирането. По време на разследването органите на Обединеното кралство предоставиха по-подробен списък на разходите за преструктуриране:
(млн. GBP)
Предложение на Обединеното кралство за
2010/2015 г.
Оценка на Комисията за
2010/2015 г.
Разходи за преструктуриране на работната сила
[…]
[…]
-
Обезщетения при съкращение
[…]
-
Пътни разходи и разходи за пренасочване
[…]
-
Извънредни еднократни плащания
[…]
Разходи за преструктуриране на капацитета
[…]
[…]
-
Намаляване на пощенски центрове
[…]
-
Гъвкави методи на доставка
[…]
-
Определяне на реда за доставяне на пратките
[…]
-
Други инвестиционни операции
[…]
-
Интелигентни машини за сортиране на писма
[…]
-
Сортиране на пакети
[…]
Разходи за преструктуриране на ИТ
[…]
[…]
Освобождаване от пенсионното бреме
150
150
Извънредни разходи за преструктуриране с цел отделяне на Post Office Limited от Royal Mail
[…]
0
Общо
2 357
2 179
(225)
В това отношение Комисията отбелязва, че не всички разходи следва автоматично да се класифицират като разходи за преструктуриране. Според Комисията разходите за отделяне на POL не са свързани с преструктурирането на стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки, а по-скоро с бъдещото приватизиране на RMG и поради това не могат да бъдат приети като допустими разходи за преструктуриране.
(226)
Комисията обаче приема за допустими всички разходи, свързани с програмите за преструктуриране на работната сила, капацитета и ИТ, защото те са необходими за изравняване на стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки със стандартите в отрасъла и за генериране на достатъчна възвращаемост от операциите с писмовни пратки. Освен това Комисията приема допълнителното освобождаване от оставащия пенсионен дефицит за допустими разходи за преструктуриране с цел възстановяване на дългосрочна жизнеспособност.
(227)
Разходите за преструктуриране са свързани най-вече с дейностите на RMG във връзка с писмовните пратки, които са от огромно значение за поддържането на универсалната пощенска услуга и за ролята на RMG като доставчик на достъп надолу по веригата за другите пощенски оператори. Разходите за преструктуриране и на работната сила, и на капацитета засягат единствено усилията за модернизиране на центровете за сортиране и доставката на писма надолу по веригата (например т. нар. „последна миля“ до клиентите). И двете структури са от съществено значение за конкурентите, които доставят получените от тях писма в центровете за сортиране с цел крайна доставка до клиента, защото те самите не разполагат с мрежи за доставка надолу по веригата.
(228)
По-специално разходите за преструктуриране на работната сила inter alia включват плащания при съкращение в размер на […] млн. GBP за напускащите служители поради закриването на центрове за сортиране и рационализирането на доставките по домовете; и […] млн. GBP за пътни разходи и разходи за пренасочване за служители, които продължават да работят в дружеството, но са преместени на други места.
(229)
Преструктурирането на капацитета се състои от автоматизиране на центровете за сортиране и въвеждане на нови методи на доставка с цел постигане на по-ефикасни операции. Най-важните елементи от разходите за преструктуриране на капацитета inter alia са:
i)
[…] млн. GBP за програма за рационализиране на имуществото, чиято цел е да се намали броят на пощенските центрове от 64 през март 2010 г. на […] до март 2015 г.;
ii)
[…] млн. GBP за въвеждане на нови и по-гъвкави методи на доставка;
iii)
[…] млн. GBP за инвестиции в нови машини за сортиране и определяне на реда за доставяне на пратките.
(230)
Поради това Комисията заключава, че с оглед на изискването за собствено участие в размер на 50 % за големи предприятия помощта за преструктуриране не трябва да надхвърля 50 % от 2 179 млн. GBP.
(231)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията също така изрази съмнение дали RMG ще участва в преструктурирането с достатъчно голям собствен принос, както се изисква в точка 44 от насоките за оздравяване и преструктуриране.
(232)
В отговор на опасенията на Комисията, изразени в решението за откриване на процедурата, органите на Обединеното кралство предоставиха някои подробности за сумите, които се включват в собственото участие на RMG към разходите за преструктуриране.
(233)
В съответствие с последната представена информация RMG ще участва във финансирането на разходите за мерките за преструктуриране в периода 2010-2015 г. чрез продажба на активи и допълнителни средства от освобождаване на гаранционната блокирана сметка за пенсиите както следва:
(млн. GBP)
Продажба на активи
[…]
Освобождаване на гаранционната блокирана сметка за пенсиите
[…]
Общо собствено участие
1 090
(234)
Активите, които следва да бъдат продадени, включват дялове в други компании, както и недвижимо имущество, което не е свързано с оцеляването на RMG. Освен това RMG продаде или ще продаде недвижимо имущество, превозни средства и оборудване, които са от значение за операциите, и ще ги наеме чрез обратен лизинг. Пълният списък включва следните елементи:
i)
продажба на дела на RMG от 20 % в Camelot plc, оператора на националната лотария в Обединеното кралство, на канадски пенсионен фонд (OTPP) през юни 2010 г.;
ii)
продажба на Romec Services Limited през април 2011 г.;
iii)
продажба или продажба и обратен лизинг на някои пощенски центрове и други имоти. Това включва продажба или продажба и обратен лизинг на обекти в Лондон, например […]. В съответствие с програмата за продажба и обратен лизинг RMG продаде или ще продаде своите права за неограниченото владение на тези имоти и нае имуществото от новия собственик;
iv)
продажба на ненужни земи; и
v)
продажба и обратен лизинг на оборудване и превозни средства.
(235)
Макар че стойностите на вече сключените продажби се базират на действителните постъпления от продажбата (в размер на […] млн. GBP), изчисляването на стойността на бъдещите продажби е консервативно и се основава на опита на RMG от последните транзакции във връзка с продажби.
(236)
Допълнителни финансови средства се генерират чрез освобождаването от гаранционната блокирана сметка за пенсии на RMG при освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г. Тъй като управителят на пенсиите вече няма да изисква обезпечаване чрез гаранционната блокирана сметка, стойността на блокираните гаранции на RMG ще бъде възстановена на RMG. Очаква се към тази дата по блокираните гаранции на RMG (150 млн. GBP) да е натрупана лихва в размер на […] млн. GBP (което води до обща стойност в размер на […] млн. GBP).
(237)
След като се увери, че мерките във връзка със собственото участие на RMG вече са осъществени или ще бъдат осъществени до март 2015 г. и че, както бе потвърдено от Обединеното кралство, стойностите на продажбите са при пазарни условия, Комисията може да приеме, че сумата от 1 090 млн. GBP представлява собствено участие в плана за преструктуриране. При съпоставяне на собственото участие с допустимите разходи за преструктуриране Комисията отбелязва, че 50 % от разходите за преструктуриране са финансирани от собственото участие на RMG и че изискването за собствено участие съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране е изпълнено.
(238)
Поради това с оглед собственото участие на RMG Комисията заключава, че помощта под формата на мерки за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP е ограничена до абсолютния минимум от необходими разходи за преструктуриране. В сравнение с първоначалното уведомление за мерки за намаляване на дълга в размер на 1 700 млн. GBP и допълнителен механизъм за револвиращ кредит в размер на 200 млн. GBP сега помощта за преструктуриране под формата на намаляване на дълга с максимален размер от 1 089 млн. GBP е ограничена до 50 % от необходимите разходи за преструктуриране за периода от март 2010 г. до март 2015 г. Значителното намаляване на размера на помощта в сравнение с първоначалното уведомление гарантира, че RMG няма да разполага с прекомерни ликвидни средства след приключване на плана за преструктуриране през март 2015 г.
(239)
В съответствие с точки 38-42 от насоките за оздравяване и преструктуриране трябва да бъдат предприети мерки за смекчаване във възможно най-голяма степен на неблагоприятните ефекти от помощта върху конкурентите. Помощта не трябва да води до ненужно нарушаване на конкуренцията. Това обикновено означава ограничаване на присъствието на дружеството на съответните пазари в края на периода на преструктуриране. Задължителното ограничаване или намаляване на присъствието на дружеството на съответния пазар представлява компенсаторен фактор в полза на неговите конкуренти. Той трябва да е пропорционален на ефекта на нарушаване на конкуренцията от помощта и относителното значение на дружеството на неговия пазар или пазари.
(240)
На първо място Комисията отбелязва, че понастоящем въз основа на съществуващите регулаторни условия относно достъпа до неговата мрежа за доставки RMG е незаменим бизнес партньор за други пощенски оператори в Обединеното кралство, тъй като то доставя писмата на конкурентите по т. нар. „последна миля“ до клиентите. Поради това RMG изпълнява важна роля за функционирането на пазара на пощенски услуги в Обединеното кралство, който понастоящем се основава на конкуренция нагоре по веригата, а не на конкуренция по цялата верига. Освен това значението на RMG за пощенския отрасъл е ясно отразено в мненията на неговите конкуренти, които подчертават необходимостта от жизнеспособно и стабилно RMG за доставки на писма надолу по веригата и следователно за поддържането на универсалната услуга. Поради това преструктурирането на RMG ще доведе до икономически ползи за целия пощенски отрасъл в Обединеното кралство и ще позволи на всички доставчици на пощенски услуги да предоставят по-добри и по-ефикасни услуги.
(241)
Поради това при определянето на необходимото равнище на компенсаторните мерки Комисията трябва да вземе предвид специфичната роля на RMG в пощенския отрасъл в Обединеното кралство като доставчик на универсална услуга и на достъп за всички пощенски оператори в Обединеното кралство.
(242)
В това отношение трябва да се подчертае, че значително намалената помощ за преструктуриране - в сравнение с първоначално нотифицираните от Обединеното кралство мерки за помощ за преструктуриране в размер на над 1 700 млн. GBP - ще се използва най-вече за обезпечаване на функционирането на мрежата на RMG надолу по веригата, което е от огромно значение за непрекъснатото осигуряване на универсалните пощенски услуги и за гарантиране, където е приложимо съгласно член 38 от Закона за пощенските услуги и последващите регулаторни условия (виж по-долу), на осигуряването на достъп до неговата мрежа за доставки.
(243)
Както е обяснено в съображение (227), мярката за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP е насочена най-вече към преструктурирането на основните дейности на RMG надолу по веригата (например центрове за сортиране, доставка по т. нар. „последна миля“). Разходите за преструктуриране на работната сила в размер на […] млн. GBP и разходите за преструктуриране на капацитета в размер на […] млн. GBP засягат единствено дейностите надолу по веригата, които са от съществено значение за универсалната услуга и стопанската дейност на конкурентите във връзка с писмовни пратки. По-голямата част от оставащите разходи за преструктуриране също са свързани с тези дейности надолу по веригата.
(244)
С оглед на ключовата роля на RMG в доставката на писмовни пратки надолу по веригата, която е от огромно значение за всички пощенски оператори в Обединеното кралство, преструктурирането на RMG изглежда оказва ограничен ефект на нарушаване върху настоящата структура на пощенския отрасъл в Обединеното кралство. Преструктурирането в мрежата на RMG надолу по веригата ще доведе до по-ефективни и достъпни услуги за обществеността и за другите пощенски оператори в Обединеното кралство, които трябва да разчитат на достъпа до мрежата на RMG надолу по веригата, както е определено в съответните регулаторни разпоредби.
(245)
Комисията се увери, че другите пощенски оператори в Обединеното кралство ще продължат да получават достъп до мрежата на RMG надолу по веригата. Компетентният регулаторен орган - Службата по съобщенията (Ofcom) - предложи налагане на условия за достъп на RMG за следващия седемгодишен регулаторен период с начало 1 април 2012 г., с което inter alia се изисква изпълнението на следните условия (43):
i)
RMG осигурява достъп на другите пощенски оператори при отправяне на разумно искане и предлага такъв достъп при справедливи и реалистични условия;
ii)
RMG не действа с неоправдана дискриминация (44);
iii)
RMG не получава нечестно търговско преимущество от разрешаването на достъп до мрежата и не използва за собствени цели информацията, с която разполага в резултат на предоставянето на достъп;
iv)
RMG определя цени за достъп с оглед да поддържа минимален марж между цените за достъп и аналогични услуги за продажби на дребно, така че другите пощенски оператори да не бъдат възпрепятствани да се конкурират с RMG чрез свиване на печалбите.
(246)
Комисията счита, че тези условия ефективно ще ограничат използването на пазарната сила на RMG и ще обезпечат по подходящ начин достъпа на конкурентите до мрежата на RMG надолу по веригата. По този начин те ще гарантират, че другите пощенски оператори в Обединеното кралство могат да се конкурират с RMG на пазарите нагоре по веригата въз основа на своите качества и че могат да поддържат или дори да разширяват своето значително присъствие на пазара нагоре по веригата. Поради това Комисията счита, че тези условия могат да бъдат счетени за подходящи компенсаторни мерки в полза на конкурентите на RMG, които смекчават неблагоприятните ефекти от помощта.
(247)
В това отношение Комисията отбелязва, че […] Ofcom ще приеме решение относно изискванията за задължителен достъп за следващите седем години, както е определено в нейните предложения.
(248)
Тъй като помощта за преструктуриране на практика е ограничена до дейности надолу по веригата, които са в общ интерес и в интерес на другите пощенски оператори в Обединеното кралство, и не разширява позицията на RMG на други пазари за писмовни пратки нагоре по веригата или на пазарите за експресни колетни пратки, Комисията счита, че помощта за преструктуриране ще доведе до ограничени нарушаващи ефекти в ущърб на конкурентите.
(249)
Второ, планът за преструктуриране включва значително намаляване на работната сила, което се дължи на техническа промяна и повишено автоматизиране в пощенския сектор. В това отношение Комисията отбелязва, че като цяло приема положително държавна помощ за покриване на социалните разходи от преструктуриране. Съгласно точка 64 от насоките за оздравяване и преструктуриране Комисията не възразява автоматично, когато такава помощ се предоставя на предприятия в затруднено положение, защото тя води до икономически ползи, които надхвърлят интересите на засегнатото предприятие, улесняват структурните промени и намаляват трудностите.
(250)
Комисията констатира, че голяма част от разходите за преструктуриране представляват плащания при съкращение, както и пътни разходи и разходи за пренасочване, които се основават на споразумения с профсъюза. От друга страна помощта, която ще бъде предоставена за финансиране на тези разходи, свързани с работната сила, е от полза не само за RMG, но и за съкратените работници. Поради това Комисията счита, че тази помощ за преструктуриране, свързана с работната сила, улеснява структурните промени и намалява трудностите.
(251)
Трето, Комисията отбелязва, че RMG ще продаде POL. С оглед на бъдещата приватизация на RMG и съответно различните собственици на RMG и POL, RMG ще загуби пряк контрол върху операциите на POL по продажби на дребно и неговата позиция на пазара ще бъде отслабена. По-специално трябва да се отбележи, че споразумението между RMG и POL е ограничено за срок от 10 години […].
(252)
За разлика от настоящата ситуация, след промените RMG няма да е в състояние да извлича изгода от мрежа за продажби на дребно под прекия му контрол, а подобно на своите конкуренти ще трябва да договаря и сключва договори за своите дейности за продажби на дребно с независима трета страна (например в сравнение с мрежата за обслужване на DHL, която е съставена от независими магазини за продажби на дребно (например магазините WHSmith и Staples)). По този начин RMG ще бъде поставено при равни условия със своите конкуренти и вече няма да извлича изгода от това, че притежава напълно развита мрежа за продажби на дребно. По-специално RMG вече няма да е в състояние да решава кои други услуги и продукти (например услуги за банкиране) ще предлага POL, което означава, че RMG губи позиции на други пазари. Поради това Комисията счита, че продажбата на POL ще ограничи присъствието на RMG на пазара на пощенски услуги в Обединеното кралство и че тази мярка може да се счита за мярка, смекчаваща ефекта от помощта за преструктуриране върху конкурентите на RMG.
(253)
С оглед на положителните ефекти от повишената ефикасност на мрежата на RMG надолу по веригата за широката общественост, която зависи от RMG като доставчик на универсална пощенска услуга, и за всички пощенски оператори в Обединеното кралство, които се нуждаят от достъп до мрежата на RMG надолу по веригата, за да доставят своите писмовни пратки на клиентите, факта, че значителна част от разходите за преструктуриране са свързани с обезщетяване на съкратените работници, както и продажбата на POL Комисията счита, че нарушаването на конкуренцията в резултат на помощта за преструктуриране е ограничено, така че не са необходими допълнителни компенсаторни мерки.
(254)
На последно място се посочва, че е изпълнено условието за еднократност на помощта, определено в точка 72 и следващите от насоките за оздравяване и преструктуриране, тъй като RMG не се е възползвало от помощ за оздравяване и преструктуриране в миналото.
(255)
В съответствие с точка 47 от насоките за оздравяване и преструктуриране RMG трябва изцяло да осъществи своя план за преструктуриране и Обединеното кралство се ангажира да изпълни това задължение. Комисията ще бъде информирана за напредъка по изпълнението на плана за преструктуриране в съответствие с точки 49 и 50 от насоките за оздравяване и преструктуриране.
(256)
Комисията счита, че петгодишният план за преструктуриране за периода 2010-2015 г. за RMG отговаря на условията на насоките за оздравяване и преструктуриране и че мерките за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP представляват помощ за преструктуриране, съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(257)
В съответствие с предишната съдебна практика Комисията може да разреши помощ като компенсация за предшестващи пенсионни разходи само до степен, в която получателят не е поставен в по-благоприятно положение от своите конкуренти от гледна точка на общите задължения за социалноосигурителни вноски.
(258)
Поради особеностите в настоящия случай Комисията адаптира своята оценка на съвместимостта за помощ за компенсиране на предшестващи пенсионни разходи и извърши сравнение на настоящия пенсионен дефицит на RMG със средните пенсионни дефицити, декларирани в балансовите отчети на подобни по размер дружества в Обединеното кралство.
(259)
Комисията счита, че освобождаването от пенсионното бреме представлява съвместима държавна помощ за предшестващи пенсионни разходи в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от Договора при следните две условия:
i)
Към датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г. RMG ще запази в своя балансов отчет задължение в размер на 150 млн. GBP, което е в съответствие със средния пенсионен дефицит на подобни дружества в Обединеното кралство;
ii)
RMG няма да получава помощ като компенсация за предшестващи разходи във връзка с пенсионни задължения, натрупани след 31 март 2012 г. за членове на RMPP.
(260)
Що се отнася до нотифицираната помощ за преструктуриране, Комисията счита, че актуализираният план за преструктуриране, обхващащ периода 2010-2015 г., е подходящ и достатъчен за преодоляване на затрудненията на RMG и възстановяване на дългосрочна жизнеспособност. Комисията счита, че собственото участие на RMG в разходите за преструктуриране ограничава помощта до абсолютния минимум от 1 089 млн. GBP. С оглед на положителните ползи от преструктурирането за целия пощенски отрасъл в Обединеното кралство, уникалната позиция на RMG като доставчик на универсална услуга, отделянето на POL и факта, че помощта за преструктуриране улеснява в значителна степен необходимото намаляване на работната сила на RMG, Комисията счита, че помощта в размер на 1 089 млн. GBP не създава нарушаващ ефект, непропорционален на положителния ефект от успешното преструктуриране на RMG,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Нотифицираните мерки във връзка с освобождаването от пенсионното бреме, които Обединеното кралство планира да приведе в действие за Royal Mail Group, представляват помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз, при условие че се спазват условията, посочени в параграфи 2 и 3.
2. Към датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г. Royal Mail Group запазва задължение в размер на 150 млн. GBP в своя балансов отчет за натрупания дефицит в резултат на пенсионните планове, които дружеството е подпомагало.
3. Обединеното кралство не предоставя държавна помощ на Royal Mail Group като компенсация за предшестващи разходи във връзка с новонатрупани пенсионни задължения за членове на пенсионния план на Royal Mail след датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г.
Член 2
Мерките за намаляване на дълга, които Обединеното кралство планира да приведе в действие за Royal Mail Group, на стойност 1 089 млн. GBP, представляват помощ, съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора, при условие че планът за преструктуриране, за който Комисията получи уведомление, бъде изпълнен изцяло.
Член 3
Обединеното кралство представя на Комисията годишни доклади за изпълнението на плана за преструктуриране. Първият доклад се представя в рамките на една година от уведомяването на Обединеното кралство за настоящото решение. Следващите доклади се представят в срок от една година след предишния доклад до края на плана за преструктуриране.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 21 март 2012 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 21 mars 2012
concernant la mesure SA.31479 (2011/C) (ex 2011/N) que le Royaume-Uni souhaite mettre en œuvre en faveur de Royal Mail Group
[notifiée sous le numéro C(2012) 1834]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/542/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément à la/aux disposition(s) citée(s) ci-dessus (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 10 juin 2011, après des contacts informels (préalables à la notification) avec la Commission, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (le «Royaume-Uni») a notifié une série de mesures (voir la section 2.3) en faveur de Royal Mail Group («RMG»).
(2)
Dans une lettre datée du 29 juillet 2011, la Commission a informé le Royaume-Uni de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité à l’encontre des mesures notifiées en cause.
(3)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.
(4)
Par lettre datée du 9 août 2011, le Royaume-Uni a demandé une prolongation du délai de réponse jusqu’au 14 septembre 2011, ce qui a été accordé par la Commission dans une lettre du 11 août 2011. Le Royaume-Uni a présenté ses observations le 8 septembre 2011.
(5)
La Commission a reçu les observations suivantes de la part des parties intéressées:
-
5 octobre 2011
UK Mail,
-
6 octobre 2011
Syndicat des travailleurs des communications,
-
6 octobre 2011
UPS,
-
7 octobre 2011
Deutsche Post,
-
7 octobre 2011
DX Group,
-
7 octobre 2011
Mail Competition Forum,
-
7 octobre 2011
TNT,
-
7 octobre 2011
Free FAIR Post Initiative,
-
9 octobre 2011
Secured Mail.
(6)
Les commentaires reçus des parties intéressées ont été transmis au Royaume-Uni le 12 octobre 2011. Le Royaume-Uni a présenté ses observations sur les commentaires dans une lettre enregistrée le 16 novembre 2011.
(7)
Le 22 août 2011, la Commission a envoyé une demande d’information au Royaume-Uni, à laquelle celui-ci a répondu par lettre datée du 14 septembre 2011.
(8)
Le 20 septembre 2011 a eu lieu une réunion entre les autorités britanniques, RMG et ses banquiers, au cours de laquelle ces derniers ont donné des informations plus détaillées sur le plan de restructuration notifié.
(9)
La Commission a organisé plusieurs autres réunions avec les autorités britanniques, le 12 octobre 2011, les 10 et 23 novembre 2011 et le 12 janvier 2012, afin d’examiner le dossier. Le Royaume-Uni a présenté plusieurs informations complémentaires par courrier électronique ou par lettre datés des 30 septembre 2011, 20 octobre 2011, 7, 11, 18, 20, 28 et 30 novembre 2011, 6 décembre 2011 et 14 février 2012.
(10)
Le 17 février 2012, les autorités britanniques ont présenté les dernières mises à jour de la notification, ainsi que des éclaircissements concernant le plan de restructuration.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES MESURES
2.1. Contexte: libéralisation du secteur postal britannique
(11)
Le Royaume-Uni situe les mesures notifiées dans le contexte plus large de sa politique dans le domaine des services postaux, et souligne l’importance stratégique que revêt RMG pour assurer une offre de services postaux universels de manière permanente.
(12)
La politique du gouvernement britannique est établie dans la loi sur les services postaux (3) («loi de 2011 sur les services postaux»), qui a reçu la sanction royale le 13 juin 2011. La loi met en œuvre les recommandations formulées dans le cadre d’une étude indépendante effectuée sous la direction de Richard Hooper («rapports Hooper») (4) et, en résumé:
i)
elle autorise les investissements du secteur privé dans RMG en vue de l’introduction de disciplines commerciales et de nouveaux capitaux;
ii)
elle autorise le transfert du déficit historique des retraites au gouvernement britannique, laissant la société avec un plus petit régime intégralement financé («la prise en charge des retraites»);
iii)
elle établit clairement que Post Office Limited («POL», la branche détail de RMG) n’est pas à vendre et demeurera la propriété de l’État;
iv)
elle ouvre la voie à la modernisation de la réglementation du secteur des services postaux; et
v)
elle requiert un système d’actionnariat des employés qui détiendra au moins 10 % du capital de RMG lorsque le gouvernement britannique aura vendu la totalité de sa participation dans RMG.
2.2. Bénéficiaires des mesures
2.2.1. Structure de Royal Mail Group
(13)
RMG appartient intégralement à l’État par l’intermédiaire de Royal Mail Holdings plc («RMH»). RMG est le principal opérateur postal du Royaume-Uni et a bénéficié d’un monopole légal sur certains services de base de la poste aux lettres jusqu’à fin 2005, lorsque les marchés postaux du Royaume-Uni ont été entièrement libéralisés. RMG se charge de la levée, du tri, du transport et de la distribution du courrier (lettres, paquets et colis) sous les marques «Royal Mail» et «Parcelforce Worldwide».
(14)
Le réseau de bureaux de poste est géré par POL, qui appartient actuellement intégralement à RMG (et donc au gouvernement britannique). Bien que faisant partie du même groupe, RMG et POL sont des entités juridiques séparées. En accord avec les recommandations des rapports Hooper, il est proposé qu’après la réforme, POL reste la propriété intégrale de l’État et devienne une société sœur de RMG, sous le contrôle de RMH.
(15)
RMG possède également d’autres filiales, notamment General Logistics System BV («GLS»), la branche européenne de livraison des colis de RMG, qui fournit des services de livraison des colis, de logistique et de courrier exprès dans toute l’Europe. Les filiales et partenaires du réseau GLS couvrent 36 pays d’Europe.
Diagramme no 1: structure organisationnelle actuelle de RMG
2.2.2. Royal Mail Group (RMG)
(16)
Depuis le 23 mars 2001, RMG est titulaire d’une licence de fourniture de services de la poste aux lettres au Royaume-Uni en vertu de la loi de 2000 sur les services postaux. Selon les conditions de sa licence, il est chargé d’exécuter l’obligation de service universel («OSU»). Ces arrangements mettent en œuvre les exigences de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service (5) («directive sur les services postaux»). RMG est tenu par sa licence de négocier des accords commerciaux avec tous les opérateurs souhaitant accéder à son réseau national. Les nouveaux opérateurs accèdent généralement au marché par l’intermédiaire de tels accords sur l’accès avec RMG.
(17)
RMG est le seul titulaire d’une licence sur le marché postal britannique ayant des obligations de service universel. Les principaux aspects de l’OSU actuelle sont i) la distribution, tous les jours ouvrables, de paquets postaux (lettres, paquets et colis) pesant jusqu’à 20 kg au domicile ou dans les locaux de toute personne physique ou morale au Royaume-Uni (distribution obligatoire du lundi au samedi pour les lettres), ii) au moins une levée tous les jours ouvrables depuis chaque point d’accès et un service d’acheminement, de réception, de levée, de tri et de distribution des paquets postaux à des prix abordables déterminés selon un tarif uniforme, et iii) la prestation d’un service d’envoi recommandé à des prix déterminés selon un tarif uniforme.
(18)
La licence de RMG impose un contrôle des prix dans le cadre de la prestation de services réglementés. Le contrôle des prix actuel a été défini en avril 2006 pour une période de quatre ans, mais il a été prolongé jusqu’en mars 2012.
(19)
En outre, RMG est tenu par sa licence d’autoriser les clients et les autres entreprises postales à accéder à son réseau national de façon non discriminatoire et, dans la pratique, la plupart des concurrents de RMG ont accédé au marché à l’aide de l’accès des tiers au réseau en aval de RMG (par exemple, tri final du courrier et distribution sur le «dernier kilomètre» jusqu’aux clients).
(20)
Dans la concurrence en matière d’accès en aval, l’opérateur tiers collecte et traite le courrier au moyen de son propre réseau, puis l’achemine vers les centres de tri de RMG où il est injecté dans le réseau de RMG pour le tri final et la distribution aux clients destinataires. Dans le cadre d’accords équivalents appelés «accords d’accès direct aux clients», les gros clients peuvent acheminer leur courrier préalablement trié jusqu’aux centres postaux de RMG pour une distribution en aval.
(21)
Au Royaume-Uni, la concurrence pour les services de la poste aux lettres a résulté de l’accès en aval au réseau de RMG, et non pas de la concurrence de bout en bout entre RMG et les nouveaux arrivants. Depuis l’ouverture du marché en 2006, le volume des lettres que les autres opérateurs postaux britanniques injectent dans le réseau en aval de RMG a augmenté en moyenne de plus de 1 000 millions d’envois par an, et il représente maintenant plus de 45 % du marché du courrier intérieur adressé du Royaume-Uni. RMG devrait perdre encore plus de parts de marché au profit de ses concurrents au cours des prochaines années. Pour certains marchés à gros volume, les concurrents devraient obtenir des parts de marché de […] (6).
2.2.3. Post Office Limited (POL)
(22)
POL, «la branche détail de RMG», est responsable du réseau d’environ 11 500 bureaux de poste. Juste un peu moins de 400 de ces derniers sont directement détenus et gérés par POL. Tous les autres sont détenus et exploités par des «sub-postmasters» ou des partenaires franchisés du secteur privé. POL a pour mission d’entretenir un réseau satisfaisant certains critères d’accès pour la population britannique (99 % de la population doit se trouver dans un rayon de 4,8 km d’un point de vente, etc).
(23)
POL ne dispose actuellement d’aucun employé puisque tout le personnel qui travaille actuellement pour la société (à l’exception des travailleurs indépendants) est détaché par RMG. Environ 9 000 employés de RMG sont détachés et travaillent exclusivement pour POL.
(24)
POL fournit des services de bureau de poste à RMG, tandis que RMG fournit des services partagés d’appui administratif à POL. En outre, plusieurs services partagés en place entre RMG et POL (par exemple, services de voiturage, sûreté des bâtiments, etc.) sont actuellement fournis au prix coûtant par RMG. La prestation de ces services fait actuellement l’objet d’un contrat de service entre RMG et POL, qui sera remplacé par une série de nouveaux contrats de service lorsque POL deviendra une société sœur de RMG.
(25)
Outre ses activités de prestataire de services d’intérêt économique général («SIEG»), POL réalise certaines activités «commerciales» (telles que la vente de produits de téléphonie et d’assurance), par l’intermédiaire de son réseau mais aussi au moyen d’un circuit de vente directe par internet.
(26)
Le 23 mars 2011, la Commission a autorisé l’octroi de 180 millions GBP d’aide publique à POL pour financer son réseau de bureaux de poste pendant un an à compter du 1er avril 2011 (7). La Commission a également autorisé le maintien, sur la même période, des facilités de crédit existantes qui permettent au réseau des bureaux de poste de financer la prestation de services de manipulation de numéraire à ses guichets. La Commission a conclu que l’aide était compatible avec les règles de l’Union car elle ne surcompensait pas les coûts nets des missions de service universel confiées à POL.
(27)
Le 24 janvier 2012, le Royaume-Uni a notifié une série de mesures en faveur du SIEG fourni par POL. Ces mesures sont essentiellement similaires à celles autorisées en 2011.
2.2.4. Difficultés financières
(28)
Le Royaume-Uni considère que RMG est une entreprise en difficulté parce qu’il est actuellement confronté à de graves difficultés financières (sauf indication contraire, les résultats financiers rapportés désignent le résultat consolidé de RMG, y compris toutes ses filiales):
i)
l’état de son bilan, notamment l’ampleur du déficit des pensions;
ii)
ses problèmes de trésorerie prévus;
iii)
sa future incapacité à honorer ses dettes à leur échéance en l’absence des mesures notifiées;
iv)
la baisse des revenus des activités de la poste aux lettres de RMG: entre l’exercice 2008/2009 et l’exercice 2010/2011, les revenus extérieurs ont chuté de 3,1 %. Pendant la même période, le volume du courrier intérieur adressé distribué a diminué de 11,7 %.
(29)
Le bilan de RMG indique que la société a connu de graves difficultés financières à la fin de l’exercice 2010/2011: tant son fonds de roulement que son actif net d’exploitation étaient négatifs.
(30)
Les prévisions présentées par le Royaume-Uni indiquent que RMG aura une marge de manœuvre monétaire négative […], c’est-à-dire qu’il ne disposera pas de fonds suffisants pour régler ses opérations quotidiennes, si les mesures notifiées ne sont pas mises en œuvre. Par conséquent, RMG sera également incapable de rembourser ses facilités de prêt existantes à leur échéance en […].
(31)
Compte tenu de ces éléments, RMG éprouvera de grosses difficultés à s’acquitter de ses obligations de paiement d’ici […] et sera ensuite incapable d’entreprendre un programme de restructuration et de rétablir sa viabilité avec ses propres ressources. L’entreprise se retrouvera donc dans une situation où elle devra recourir à une aide d’État pour rétablir sa viabilité économique et assurer la disponibilité ininterrompue du service public.
2.3. Mesures visées par l’enquête
2.3.1. Prise en charge des retraites
(32)
La loi de 2011 sur les services postaux prévoit que le Royaume-Uni assumera la responsabilité de certaines des dettes accumulées au titre du Royal Mail Pension Plan («RMPP»). La mesure proposée dégagera RMG de l’obligation de combler le déficit survenu dans le cadre de ce régime, le soulageant ainsi d’une charge financière importante.
(33)
Selon le Royaume-Uni, la taille et la volatilité du RMPP sont disproportionnées par rapport aux affaires actuelles de RMG et se sont avérées gravement compromettre la capacité de RMG à affronter la concurrence sur le marché postal britannique libéralisé avec ses propres moyens. Le Royaume-Uni est d’avis qu’en reprenant certaines dettes du RMPP et en contribuant ainsi à rétablir la viabilité de RMG, il permettra à ce dernier, en tant que seul fournisseur de service universel du Royaume-Uni, de s’adapter à un environnement sectoriel libéralisé en se modernisant. En conséquence, la prise en charge des retraites éliminera l’un des principaux obstacles qui empêchent RMG d’attirer des capitaux du secteur privé.
(34)
Outre le RMPP, RMG finance actuellement 3 autres systèmes de retraite: le Royal Mail Senior Executives Pension Plan («RMSEPP»), le Royal Mail Retirement Savings Plan («RMRSP») et le Royal Mail Defined Contribution Pension Plan («RMDCPP»). La mesure notifiée concerne exclusivement le RMPP et n’affectera pas les membres du RMSEPP, du RMRSP ou du RMDCPP.
(35)
Le RMPP est un régime d’assurance vieillesse destiné aux employés de RMG, y compris les employés détachés auprès de POL et travaillant exclusivement pour cette société. (8) Il s’agit d’un régime du secteur privé en ce sens qu’il opère en vertu de la loi britannique sur les pensions normale, telle qu’elle s’applique aux sociétés du secteur privé. Au 31 mars 2011, le RMPP comptait environ 436 000 membres, dont environ 130 000 étaient des employés en activité accumulant des prestations en vertu du régime (membres actifs), environ 118 000 étaient d’anciens employés ayant cessé leurs activités avant l’âge de la retraite et ne touchant pas encore de prestations de retraite (membres ayant quitté le régime mais possédant des droits acquis) et environ 188 000 étaient des retraités.
(36)
Le RMPP est régi par le troisième acte de fiducie principal et son règlement, datés du 21 décembre 2009 et modifiés ultérieurement («l’acte de fiducie»). En ce qui concerne le régime, l’employeur principal est RMG et l’administrateur est une société, Royal Mail Pensions Trustees Limited («l’administrateur»). Outre l’acte de fiducie, les obligations de l’administrateur et de RMG dans le cadre du RMPP sont régies par la législation applicable aux régimes professionnels introduite par le ministère du travail et des retraites, principalement dans la loi sur les régimes de retraite de 1993, la loi sur les retraites de 1995 et la loi sur les retraites de 2004. Le RMPP relève de la compétence de l’organisme de réglementation des pensions britanniques.
(37)
Le RMPP est un régime à prestations définies, c’est-à-dire que les prestations sont déterminées par rapport à une pension d’un montant objectif à un âge normal de départ à la retraite, liée au salaire annuel du membre et à la durée de son service auprès de l’employeur. À l’opposé, on trouve le régime à cotisations définies, où seul le niveau de cotisation requis de la part de l’employeur et/ou de l’employé est spécifié. Les cotisations sont investies et, lorsqu’un membre part à la retraite, la valeur des fonds accumulés sert à lui fournir un revenu à vie.
(38)
Il existe deux types de régimes à prestations définies: le régime offrant des prestations liées au dernier salaire et le régime offrant des prestations liées à la carrière moyenne. Un régime offrant des prestations liées au dernier salaire accorde une pension basée sur une fraction indiquée ou un pourcentage indiqué du dernier salaire ouvrant droit à pension de l’employé pour chaque annuité. En revanche, le régime offrant des prestations liées à la carrière moyenne accorde une pension basée sur un pourcentage indiqué du salaire moyen de l’employé pour toute la durée de service ouvrant droit à la pension (généralement ajustée d’une manière déterminée pour tenir compte de l’inflation) pour chaque annuité.
(39)
Jusqu’en avril 2008, les prestations accumulées par les membres du RMPP étaient calculées selon la méthode du dernier salaire. Cependant, en avril 2008, RMG a mis en œuvre une réforme des pensions en modifiant le règlement du RMPP, et notamment en modifiant les prestations accumulées pour les services accomplis à partir du 1er avril 2008, de telle sorte que ces prestations sont désormais calculées selon la méthode du salaire moyen de carrière plutôt que selon la méthode du dernier salaire (cependant, les prestations relatives au service accumulé avant cette date continueront d’être liées au salaire du membre à la date de la cessation de ses fonctions). Parmi les autres réformes mises en œuvre le 1er avril 2008, on peut citer l’augmentation de l’âge de la retraite à 65 ans pour les services accomplis à partir du 1er avril 2010 (il est toujours possible de toucher les prestations accumulées avant cette date à 60 ans sans qu’une réduction pour retraite anticipée ne soit appliquée) et la fermeture du RMPP aux nouveaux membres et adhérents à compter du 1er avril 2008. Pour les nouveaux membres et adhérents, le RMPP est remplacé depuis le 1er avril 2008 par un régime à cotisations définies, le RMDCPP.
(40)
Le Royaume-Uni signale que la capacité de RMG à modifier le RMPP au cours du temps a été très limitée, tant par la loi britannique sur les pensions générale que par des caractéristiques particulières du régime RMPP.
(41)
En vertu de la législation britannique, RMG ne dispose d’aucun droit de veto à l’égard de son taux de cotisation au RMPP. L’employeur finançant le régime et l’administrateur du régime d’assurance vieillesse conviennent normalement du taux de cotisation, mais dans un contexte où, faute d’accord dans les 15 mois suivant la date d’entrée en vigueur d’une revalorisation, les cotisations sont déterminées par l’organisme de réglementation des pensions britanniques, qui a été créé le 6 avril 2005 par la loi sur les retraites de 2004 pour assurer le respect de la législation relative aux pensions. L’organisme de réglementation des pensions a notamment clairement fait savoir que les régimes devraient disposer d’un certain niveau de solvabilité et que les administrateurs devraient demander à l’employeur finançant le régime de rembourser tout déficit à l’encontre de cet objectif de financement des provisions techniques «aussi rapidement que l’employeur peut raisonnablement se le permettre».
(42)
Dans ce contexte, RMG a conclu un protocole d’accord avec l’administrateur en juin 2006 pour financer le déficit du RMPP sur 17 ans, en plus des annuités que verse RMG au RMPP pour financer le coût des prestations accumulées. Parmi les conditions, on peut citer l’ouverture des comptes séquestres représentant 1 milliard GBP garantis en faveur du RMPP qui ont fait l’objet de la décision 2009/613/CE de la Commission (9).
(43)
Le 30 juin 2010, RMG a convenu avec l’administrateur d’un autre plan de redressement visant à financer le déficit du RMPP d’ici mars 2047 par le versement des cotisations annuelles suivantes:
i)
du 1er avril 2009 au 31 mars 2047: paiements annuels de comblement du déficit de 282 millions GBP par an, augmentant en fonction de l’inflation des prix de détail;
ii)
du 1er avril 2013 au 31 mars 2023: cotisations supplémentaires de 4 % des cotisations des membres.
(44)
POL verse une part de 7 % des paiements de comblement du déficit. Cette part est calculée en fonction du nombre d’employés détachés auprès de POL par rapport au nombre total d’employés de RMG. La contribution annuelle de POL au déficit des pensions au cours de l’exercice 2010-2011 s’est élevée à 21 millions GBP.
(45)
Les autorités britanniques proposent de créer un nouveau régime légal de retraite qui constituera un engagement du gouvernement britannique et qui n’aura aucun lien juridique avec RMG ou le RMPP. Une partie déterminée des dettes accumulées et de l’actif détenu par le RMPP sera transférée au nouveau régime. Les prestations de retraite accumulées jusqu’au 31 mars 2012 devraient être transférées au régime. Les personnes concernées par cette proposition sont notamment les retraités actuels, les titulaires de droits à prestations différées et les membres actifs du RMPP.
(46)
D’une manière générale, le nouveau régime d’assurance vieillesse devrait reprendre un passif de 32 200 millions GBP et un actif associé de 27 700 millions GBP (d’après les chiffres de l’évaluation actuarielle du 31 mars 2011), soit un déficit de 4 500 millions GBP. Après la prise en charge des retraites le 1er avril 2012, RMG continuera de verser uniquement les cotisations de retraite normales pour tous les membres du RMPP travaillant encore pour lui, et il demeurera donc uniquement responsable des nouveaux droits à pension acquis après mars 2012 (ci-après appelés «régime RMPP en cours»).
(47)
Immédiatement après la prise en charge des retraites, le régime RMPP en cours comprendra environ un passif de 2 100 millions GBP (10) et un actif d’un montant correspondant, conservés par RMG. RMG continuera d’assumer tous les coûts des services futurs, y compris les dettes liées à toute obligation actuelle en vertu du RMPP de maintenir un lien permanent entre le dernier salaire et certaines améliorations (par exemple en matière de retraite anticipée) vis-à-vis des prestations de retraite historiques. Cela signifie qu’après la prise en charge des retraites, RMG supportera toujours le risque que les engagements historiques pris en faveur des titulaires de droits à prestations différées puissent augmenter en raison d’une hausse des salaires excédant la hausse des prix, puisque les prestations de retraite doivent être liées au niveau du dernier salaire actuel. RMG resterait également responsable du RMSEPP existant, qui présente un passif de 300 millions GBP et un déficit d’environ 30 millions GBP (tel qu’évalué le 31 mars 2011).
2.3.2. Aide à la restructuration
(48)
Pour gérer ses difficultés financières, RMG a élaboré en juin 2011 un plan de restructuration concernant la période allant de 2008 à 2016.
(49)
Les plans de RMG, qui sont essentiellement axés sur la réduction des coûts et la diversification des revenus, s’appuient sur les mesures de restructuration importantes que RMG a adoptées depuis 2002 (y compris la mise en œuvre de changements importants dans le RMPP) pour moderniser ses activités et réduire ses coûts. Le plan que RMG a élaboré en juin 2011 pour rétablir la viabilité de la société est divisé en cinq domaines essentiels:
i)
la modernisation opérationnelle, qui concerne des changements apportés dans tous les domaines d’activité de RMG et entraîne des réductions de coûts importantes pour l’entreprise;
ii)
les mesures de restructuration sociale et administrative;
iii)
la transformation commerciale;
iv)
l’investissement dans une nouvelle plateforme informatique;
v)
les initiatives visant à produire des liquidités.
(50)
Le plan de restructuration vise à rétablir la viabilité à long terme de RMG. Selon le Royaume-Uni, la faculté de supprimer les niveaux structurellement élevés de coûts fixes, d’améliorer l’environnement réglementaire global et de diversifier les revenus pour remplacer les revenus perdus en raison de la baisse des volumes de courrier favoriseront un RMG viable, capable d’attirer des investissements du secteur privé pour assurer son avenir à long terme.
(51)
Le Royaume-Uni fait valoir que le rétablissement de la viabilité à long terme de RMG est un objectif politique central pour obtenir une disponibilité universelle et une exécution efficace de l’OSU. Selon le Royaume-Uni, la prise en charge des retraites seule ne suffira pas à assurer la viabilité à long terme de RMG: même après la prise en charge du déficit, RMG ne pourra pas surmonter ses difficultés financières avec ses ressources propres ou avec des fonds obtenus de sources du marché.
(52)
Dès lors, outre les mesures d’allégement relatives aux pensions, le Royaume-Uni a également notifié certaines mesures visant à consolider le bilan de RMG, notamment:
i)
l’annulation d’un certain montant de la dette de RMG à l’égard du gouvernement britannique (ci-après «mesures de réduction de la dette»), qui devrait s’élever à 1 700 millions GBP (plus les intérêts courus); et
ii)
la mise à la disposition de RMG de certaines sommes de la «réserve de Royal Mail» (11) par RMH au moyen d’un crédit renouvelable avec un prélèvement maximal de 200 millions GBP.
2.4. Motifs de l’ouverture de l’enquête approfondie
(53)
Le Royaume-Uni a affirmé dans sa notification que la prise en charge des retraites pouvait être jugée compatible avec le marché intérieur en tant que coûts historiques de la période précédant la libéralisation, sur la base de la pratique de la Commission. En outre, il a fait valoir que les mesures proposées étaient conformes aux lignes directrices pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (12) (les «lignes directrices au sauvetage et à la restructuration»). Le Royaume-Uni n’a pas invoqué l’article 106, paragraphe 2, du traité pour justifier les mesures notifiées durant la procédure.
(54)
Dans sa décision d’ouvrir l’enquête formelle, la Commission a demandé si la prise en charge des retraites pouvait être jugée compatible à titre de compensation pour une charge exceptionnelle résultant de l’ancien statut de monopole public de RMG. En 2007, la Commission a effectivement approuvé une réforme française concernant le financement des retraites actuelles et futures des employés de La Poste bénéficiant du statut de fonctionnaire. (13) Cependant, alors que la décision de 2007 assurait que les coûts effectifs de sécurité sociale de La Poste étaient comparables à ceux des concurrents; il semblerait que la prise en charge de la totalité du déficit des pensions de RMG placerait ce dernier dans une position plus favorable par rapport à une entreprise britannique moyenne. La Commission s’est donc demandé si cette prise en charge correspondait entièrement aux coûts historiques au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et si les règles du jeu seraient bien équitables une fois la prise en charge mise en œuvre.
(55)
En outre, la Commission a également émis des réserves quant à la compatibilité du plan de restructuration avec les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, notamment en ce qui concerne la perspective d’un retour à la viabilité, l’étendue de la contribution de RMG et le niveau des mesures compensatoires.
(56)
Selon la Commission, le Royaume-Uni n’a pas démontré de façon convaincante que le plan de restructuration initialement communiqué était conforme aux lignes directrices au sauvetage et à la restructuration. En particulier, la Commission doutait que le rôle de RMG en tant que seul fournisseur de service universel et les engagements résultant de son passé de monopole public puissent justifier une atténuation des conditions des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, et notamment des conditions garantissant que les distorsions de concurrence sont limitées et que le coût de la restructuration est diminué de la contribution propre de 50 % requise.
(57)
La Commission a également considéré que la durée du plan de restructuration initial, de 2008 à 2016, était particulièrement longue et que les prévisions du plan de restructuration initial étaient sensibles à une modification des hypothèses, telles que les volumes totaux de courrier. La Commission a dès lors exprimé des doutes quant à la possibilité de rétablir la viabilité à long terme de RMG en mettant en œuvre le plan notifié et quant à la validité des prévisions de viabilité.
2.5. Modification des mesures notifiées après l’ouverture de la procédure d’enquête formelle
(58)
Au cours des discussions avec la Commission dans le cadre de l’enquête formelle, le Royaume-Uni a renoncé à une partie de la réduction de la dette de 1 700 millions et a réduit les mesures de réduction de la dette notifiées à 1 089 millions GBP. En outre, le Royaume-Uni a également renoncé au mécanisme de crédit renouvelable de 200 millions GBP notifié. La Commission considère dès lors que ces mesures ne sont plus notifiées; seule l’est la mesure de réduction de la dette s’élevant à 1 089 millions GBP.
(59)
En outre, au cours de l’enquête, le Royaume-Uni a présenté un plan de restructuration actualisé concernant une période de restructuration plus courte, de 2010 à 2015. Pendant cette période, RMG adoptera des mesures opérationnelles et industrielles visant à restructurer ses activités. Le plan visant à rétablir la viabilité de RMG peut être scindé en actions clés suivantes: la restructuration axée sur l’emploi, la restructuration structurelle visant à réduire sa capacité et la restructuration des systèmes informatiques.
(60)
La restructuration axée sur l’emploi est au centre des changements apportés par RMG pour garantir la fourniture à long terme d’un service universel financièrement viable au Royaume-Uni. RMG a déjà accompli des progrès et a l’intention de réduire encore considérablement ses effectifs grâce à un programme de licenciement volontaire et à l’érosion naturelle au cours de la période du plan. Cette mesure représente à elle seule environ un tiers du montant total des coûts de restructuration pertinents liés au plan, et réduira considérablement l’un des principaux coûts de RMG.
(61)
Le plan de restructuration prévoit, au cours de la période de restructuration, une réduction de l’effectif de RMG au sein de UK Letters & Parcels and International (UKLPI) d’environ 160 000 personnes au début de l’année se terminant en mars 2011 à environ […] personnes en mars 2015. Cela représente une réduction totale d’environ […] au sein de UKLPI entre mars 2011 et mars 2015, ce qui représente l’équivalent d’approximativement […] par an. Cette restructuration axée sur l’emploi inclut une réduction de près de […] gestionnaires centraux (dont plus de 1 000 avaient déjà quitté leur poste en mars 2011). Des économies sur le coût de la main-d’œuvre de […] million(s) GBP en termes réels devraient être réalisées entre mars 2010 et mars 2015.
(62)
Les changements relatifs au travail proposés affecteront pratiquement chaque partie des activités de RMG, par exemple:
i)
la distribution et la levée en extérieur, qui sont des activités à forte intensité de main-d’œuvre et aux coûts fixes élevés, sont en cours de restructuration; la restructuration est axée sur la réalisation d’économies, y compris par World Class Mail (voir le considérant 68), découlant de ce système complet destiné à améliorer la sécurité, le service à la clientèle, la qualité et la productivité dans tous les bureaux de distribution;
ii)
le traitement manuel à forte intensité de main d’œuvre est abandonné au profit du traitement automatisé, avec les conséquences que cela entraîne pour l’emploi;
iii)
près de […] gestionnaires exerçant des fonctions centrales sont également destitués.
(63)
Les éléments essentiels des coûts de restructuration des effectifs figurant dans le plan de restructuration de juin 2011 sont i) les indemnités de licenciement, ii) les frais de déplacement et de reclassement et iii) certains versements forfaitaires exceptionnels. Les indemnités de licenciement devraient atteindre environ […] million(s) GBP entre mars 2010 et mars 2015. Les frais de déplacement et de reclassement (versés aux membres du personnel qui ne sont pas licenciés mais qui doivent désormais travailler dans un autre établissement dans le cadre de la restructuration de l’infrastructure de RMG, qui implique la fermeture de plusieurs centres postaux) représenteront un coût d’environ […] million(s) GBP d’ici 2014/2015. Les versements forfaitaires exceptionnels, qui sont nécessaires pour maintenir le rythme et la profondeur du changement car ils constituent un élément essentiel de l’accord de modernisation de 2010 avec le Syndicat des travailleurs des communications, s’élèvent à […] million(s) GBP. Ces paiements n’auraient pas été nécessaires dans le cadre d’une modernisation au rythme plus lent et plus traditionnel.
(64)
Ensemble, ces éléments clés de la restructuration sociale représentent environ la moitié du montant total des coûts de restructuration pertinents pour la période comprise entre mars 2010 et mars 2015.
(65)
Outre les mesures destinées à gérer la main d’œuvre de RMG, le plan de restructuration notifié inclut une restructuration structurelle visant à réduire la capacité de l’entreprise au cours de la période. Au total, la somme consacrée à la restructuration structurelle représente environ un tiers du montant total des coûts de restructuration pertinents pour la période comprise entre mars 2010 et mars 2015. En particulier, cet élément de la restructuration concerne la réduction importante du réseau de centres postaux, qui a une incidence correspondante sur l’emploi.
(66)
La restructuration structurelle comprend également une automatisation et, surtout, de nouvelles méthodes de distribution destinées à permettre un allongement et un assouplissement des temps de distribution. Une fois de plus, cela a des répercussions importantes sur les effectifs et représente un élément clé de la restructuration.
(67)
Le plan de restructuration comprend un programme ponctuel de rationalisation de la propriété qui diminue le nombre de centres postaux de 64 au début de l’exercice 2010/2011 à […] en mars 2015, réduisant considérablement l’empreinte de RMG et rationalisant ses opérations. Le plan de restructuration envisage donc la fermeture de […] centres postaux entre 2010/2011 et 2014/2015, ce qui correspond à une réduction de […] dans tout le réseau. Au cours de l’année allant de mars 2010 à mars 2011, 5 centres postaux ont été fermés en tout.
(68)
Conjointement à cela, RMG introduit progressivement World Class Mail dans tous les centres postaux qui resteront ouverts. World Class Mail est un système complet destiné à améliorer la sécurité, le service à la clientèle, la qualité et la productivité, ainsi qu’à réduire les pannes. On atteint la performance World Class en faisant participer tous les employés à la lutte contre les pertes de temps et de ressources causées par une fiabilité, et une rentabilité des systèmes de traitement, inférieures aux normes. Tous les centres postaux feront partie de World Class Mail d’ici la fin de l’exercice 2011/2012, et le système est également progressivement introduit dans les bureaux de distribution.
(69)
De plus, le déploiement de machines de tri intelligentes modifiera le tri automatisé et réduira les coûts associés au tri manuel. Ces machines sont bien plus rapides que les méthodes et équipements existants, que RMG utilise depuis près de 20 ans.
(70)
En outre, le déploiement de l’ordonnancement des tournées, qui automatise le tri des lettres dans l’ordre de distribution, est en train d’être mis en œuvre. Il s’agit d’un élément essentiel de la restructuration, qui requiert l’acquisition et le déploiement de machines compactes de tri et d’ordonnancement et entraîne une modification des pratiques professionnelles des facteurs et factrices travaillant dans la distribution en particulier. L’ordonnancement automatisé des lettres réduit le tri manuel dans les bureaux de distribution (et les coûts associés), et permet donc de programmer plus efficacement les heures de début et de fin du travail du personnel chargé de la distribution. Pour RMG, l’ordonnancement des tournées représente un changement structurel du traitement du courrier qui renforcera sa productivité. RMG a ordonnancé 0 % du courrier en 2008; 1 % en 2009 et 50 % en août 2011.
(71)
Le plan de restructuration de RMG inclut l’automatisation du tri des petits colis, qui est actuellement effectué manuellement. La société est en train de définir la meilleure solution à déployer pendant la période de restructuration.
(72)
Enfin, les nouvelles méthodes de distribution permettent à RMG de passer des méthodes de distribution traditionnelles (à pied ou en vélo) à une distribution utilisant principalement des chariots sécurisés (soit manuels soit alimentés en énergie) et des camionnettes. Ces nouvelles méthodes représentent un changement majeur pour RMG, et le changement mis en œuvre, y compris les dépenses engagées, favorisera un allongement et un assouplissement des temps de distribution. Cela permettra à son tour à RMG de réduire le nombre de trajets de distribution et les frais de fonctionnement liés à la distribution en extérieur.
(73)
La restructuration implique des investissements en capitaux vitaux dans les TIC au cours de la période du plan. Pour compléter les changements relatifs au travail, RMG introduit progressivement des appareils électroniques portatifs visant à remplacer les procédures sur support papier et donc à accroître le rendement. L’une des fonctions fondamentales de ces appareils consiste à mémoriser les signatures des clients qui accusent la réception d’envois suivis. Les appareils permettent à RMG de suivre les envois en temps réel. Cela élimine la nécessité d’un traitement supplémentaire des signatures et des accusés de réception sur papier lorsque le facteur ou la factrice a terminé la distribution.
(74)
De plus, RMG réalisera d’autres investissements dans les domaines informatique et opérationnel, y compris des investissements importants dans plusieurs domaines essentiels:
i)
l’amélioration des capacités d’établissement de rapports opérationnels;
ii)
la modernisation des processus en rapport avec les ressources humaines;
iii)
la lecture automatique des informations relatives aux adresses et l’utilisation de ces informations pour l’établissement de rapports sur le rendement;
iv)
[…]; et
v)
[…].
(75)
Au total, les investissements dans les systèmes et la restructuration des TIC représentent environ un cinquième du montant total des coûts de restructuration pertinents pour la période comprise entre mars 2010 et mars 2015.
(76)
Selon le Royaume-Uni, après la mise en œuvre des mesures concernant les retraites et la fin des mesures de restructuration, RMG devrait être en position:
i)
de couvrir ses coûts, y compris les amortissements et les charges financières. La société aura notamment un flux de trésorerie net positif après paiement des intérêts et des impôts de […] million(s) GBP en mars 2015;
ii)
d’obtenir une rémunération du capital qui lui permettra d’affronter la concurrence sur le marché avec ses propres moyens. La société réalisera notamment une rémunération positive des capitaux investis de […] en mars 2015; et
iii)
de générer des liquidités à partir de ses activités sous-jacentes (ventes avant que l’actif ne soit prêt). La société disposera notamment d’un flux de trésorerie d’exploitation net positif de […] million(s) GBP.
(77)
Cette conclusion s’applique également sur la base du scénario raisonnablement pessimiste (une diminution supplémentaire des volumes de […] au cours de la période du plan de restructuration) présenté à la Commission le 30 novembre 2011 dans le cadre de l’analyse de sensibilité. Selon un tel scénario pessimiste, en mars 2015 RMG serait en position:
i)
de disposer d’un flux de trésorerie net positif après paiement des intérêts et des impôts de […] million(s) GBP en mars 2015;
ii)
de réaliser une rémunération positive des capitaux investis de […] en mars 2015; et
iii)
de disposer d’un flux de trésorerie d’exploitation net positif de […] million(s) GBP.
(78)
Ces prévisions prouveraient la validité et la solidité de la restructuration proposée.
3. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(79)
Un large éventail de tiers intéressés a présenté des observations concernant la décision d’ouverture. Il s’agit notamment des petits concurrents nationaux de RMG et de leurs associations sectorielles, de leurs plus grands homologues internationaux, de groupes de pression et d’un syndicat représentant la majorité du personnel de RMG.
(80)
En tant qu’association sectorielle des petits opérateurs postaux du Royaume-Uni, le Mail Competition Forum («MCF»), met fortement l’accent sur l’importance d’un RMG solide et viable, s’agissant de la seule société capable de remplir l’obligation de service universel au Royaume-Uni. L’association s’inquiète néanmoins du risque qu’un RMG artificiellement consolidé ne puisse éjecter ses concurrents plus petits d’un marché déjà difficile au moyen d’une politique des prix déloyale, d’une compression des marges et d’un refus d’accorder l’accès aux infrastructures essentielles. Dans ce contexte, le MCF demande instamment que soient adoptées des mesures réglementaires ex ante de grande envergure afin de protéger les petits concurrents et de leur garantir l’accès au réseau de Royal Mail.
(81)
MCF est d’accord avec l’évaluation du Royaume-Uni selon laquelle RMG est une entreprise en difficulté, et il admet que l’application des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration est le cadre qui convient pour évaluer les mesures proposées. En outre, il remarque que le Royaume-Uni ne tente pas de justifier l’aide au motif qu’elle est nécessaire pour soutenir un SIEG, mais il note que si la Commission autorise l’octroi d’une compensation de SIEG à RMG, cette compensation devra s’accompagner de garanties rigoureuses visant à protéger la concurrence.
(82)
Le MCF estime que les mesures doivent être limitées au strict minimum nécessaire et conçues pour faire face au seul déficit des pensions. MCF s’oppose à toute mesure de redressement du bilan et à toute autre mesure visant à rendre l’entreprise plus attrayante aux yeux des investisseurs opérant dans une économie de marché. Dans ce contexte, MCF exprime son scepticisme quant à une privatisation de l’entreprise.
(83)
Concernant la contribution propre de 50 % requise en vertu des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration pour les grandes entreprises, MCF demande instamment un respect rigoureux du seuil prescrit et recommande la cession d’actifs et l’abandon des activités déficitaires pour financer cette contribution.
(84)
S’agissant des mesures compensatoires, le MCF estime que plusieurs mesures structurelles, fiscales et réglementaires de grande envergure sont nécessaires, y compris une réforme de la loi britannique sur les services postaux afin d’éviter que RMG ne reçoive une aide supplémentaire ayant le même objet à l’avenir, une séparation structurelle complète des activités de détail et de réseau de l’entreprise et la fin de l’exemption de la TVA dont bénéficie RMG pour les services qui ne relèvent pas du service universel.
(85)
Secured Mail mentionne l’importance de RMG pour l’exécution de l’OSU au Royaume-Uni. Dans le même temps, Secured Mail demande instamment à la Commission de garantir que RMG n’aura pas la possibilité d’exploiter sa nouvelle force de manière à mettre en danger le modèle économique des petits concurrents. Tout comme le Mail Competition Forum, Secured Mail insiste sur la nécessité d’une contribution propre suffisante financée par la cession d’actifs et l’abandon des activités déficitaires. En outre, Secured Mail souhaiterait voir une action réglementaire telle qu’une séparation des activités de réseau et de détail de RMG.
(86)
UK Mail, un petit concurrent national, remarque que, bien que l’entreprise soit généralement favorable à l’octroi d’une aide d’État à RMG en vue de préserver l’efficacité de l’exécution de l’OSU, les mesures d’aide ne doivent être autorisées que dans le strict respect des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration.
(87)
DX, un autre petit concurrent national, exprime également des préoccupations concernant un renforcement incontrôlé de la position de RMG sur le marché britannique, et préconise des mesures compensatoires afin de compenser les éventuelles distorsions de concurrence.
(88)
Le Syndicat des travailleurs des communications («CWU») place les mesures dans le contexte des efforts plus larges de modernisation accomplis par RMG ces dernières années. CWU accueille favorablement les mesures d’aide mais exprime des préoccupations concernant le niveau de tension que le processus de restructuration fait peser sur la main-d’œuvre, et mentionne les modifications profondes et durables des conditions de travail générales des employés de Royal Mail. CWU demande à la Commission de limiter la restructuration au minimum en vue de circonscrire les effets négatifs sur les conditions de travail générales. CWU rejette une appréciation au regard des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration et est d’avis que la Commission devrait plutôt autoriser l’aide en tant compensation pour un service d’intérêt économique général. CWU pense qu’aucune contribution propre ne devrait être exigée de RMG et préconise une application généreuse des mesures d’aide en vue de rendre le processus de transition le plus harmonieux possible pour les employés de RMG.
(89)
Le groupe de pression Free and FAIR Postal Initiative («FFPI») réserve un accueil généralement favorable aux mesures d’aides d’État en faveur de RMG et exprime uniquement des préoccupations concernant le retour à la viabilité de RMG prévu par le plan de restructuration. À la lumière du climat économique actuel, le groupe demande à connaître les perspectives de vente et regrette l’absence d’un plan de privatisation complet.
(90)
En outre, FFPI souhaite souligner que toutes les exigences des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration doivent être respectées, notamment en ce qui concerne la contribution propre, que le FFPI espère substantielle (50 %), conformément aux lignes directrices au sauvetage et à la restructuration. En outre, FFPI considère que des mesures compensatoires ambitieuses devraient nécessairement inclure la vente d’actifs qui ne sont pas indispensables à l’exécution de l’OSU, et surtout des garanties concernant l’accès des concurrents au marché.
(91)
FFPI fait en outre valoir qu’il rejette l’application d’un raisonnement fondé sur les coûts historiques en vertu des décisions EDF (14) et La Poste (15) dans cette affaire au motif de différences substantielles avec les faits propres à cette affaire, notamment en ce qui concerne les systèmes de retraite français et britanniques.
(92)
Deutsche Post situe la demande d’aide de RMG dans le contexte du processus de libéralisation du marché postal britannique et de l’exigence qui s’en suit pour l’opérateur auparavant détenteur d’un monopole de s’adapter aux conditions d’un marché postal concurrentiel et de moderniser ses pratiques commerciales en conséquence. Dans ce contexte, Deutsche Post demande instamment à la Commission de garantir une application uniforme de la législation dans tous les États membres à cet égard. Ensuite, Deutsche Post rejette le raisonnement avancé par le Royaume-Uni selon lequel RMG constitue un «cas exceptionnel» au sens des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration et exprime des doutes quant à l’applicabilité des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration à l’affaire.
(93)
Dans ce contexte, Deutsche Post avance également que, sur la base de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Combus (16), au cours de la privatisation d’un fournisseur de service universel anciennement détenu par l’État, la compensation publique des coûts de retraite - qui dépassent le niveau normalement assuré par les concurrents privés - ne constitue pas une aide. Deutsche Post fait valoir que la prise en charge du déficit des pensions de RMG devrait échapper à l’interdiction de l’article 107 du traité au motif que cette mesure vise à remédier à un désavantage structurel au sens de l’arrêt Combus.
(94)
Deutsche Post considère également que la Commission est tenue de prendre en considération le fait que RMG a déjà reçu une compensation pour son déficit des pensions sous la forme d’une hausse du prix des timbres-poste.
(95)
TNT fait remarquer que l’aide ne devrait pas dépasser le plus petit montant strictement nécessaire pour sauver RMG de ses difficultés financières. Dans le même temps, TNT s’inquiète du fait que RMG pourrait utiliser sa nouvelle force pour restreindre indûment la concurrence sur le marché postal britannique dans une tentative de reprendre le contrôle du marché et de récupérer les parts de marché qu’il a perdues.
(96)
Afin d’éviter une telle action, TNT réclame des mesures de grande envergure pour compenser l’aide d’État, y compris la garantie d’un accès futur au réseau, si possible au moyen d’un dégroupage, et la fin de l’exemption de la TVA afin de renforcer l’évolution de la concurrence dans les marchés de la distribution de bout en bout.
(97)
Concernant le cadre juridique pertinent, TNT convient avec le Royaume-Uni que les mesures devraient être évaluées en tant qu’aide à la restructuration conformément aux lignes directrices au sauvetage et à la restructuration et rejette la notion d’une analyse au sens de l’article 106, paragraphe 2, du traité.
(98)
Dans sa déclaration, UPS estime que les mesures d’aide proposées peuvent avoir d’importantes répercussions sur le marché postal et produire des effets qui dépassent les marchés directement ciblés - sur les marchés des services de colis exprès, au Royaume-Uni et en Europe. Dans ce contexte, UPS émet des doutes quant à la façon dont les avantages pour RMG ont été calculés et quant à l’applicabilité des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration à cette affaire.
(99)
En outre, UPS exprime des doutes quant à la compatibilité des mesures au sens de l’article 107, paragraphe 3, du traité et des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration.
(100)
Concernant les mesures compensatoires, UPS fait valoir que les mesures requises doivent être proportionnelles aux distorsions de concurrence. UPS rejette ainsi la notion avancée par le Royaume-Uni, selon laquelle il convient de tenir compte de la charge que représente l’exécution de l’obligation de service public lors de l’appréciation des mesures au regard des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration. UPS met particulièrement l’accent sur la nécessité d’analyser et de prendre en considération les possibles répercussions sur les marchés voisins si les mesures consolident non seulement RMG mais également ses filiales, notamment GLS.
(101)
Concernant le montant de l’aide, UPS souligne qu’il convient que le montant soit limité au strict minimum nécessaire et que RMG apporte une contribution propre importante. Dans ce contexte, UPS exprime des doutes quant à l’existence de circonstances exceptionnelles qui permettraient d’apporter une contribution propre inférieure à 50 %, comme suggéré par le Royaume-Uni. UPS pense en outre que si la Commission accepte le raisonnement du Royaume-Uni à cet égard, la contribution propre ne doit en aucun cas être inférieure 40 %, sur la base de la pratique décisionnelle adoptée par la Commission dans des décisions précédentes.
(102)
S’agissant du raisonnement fondé sur les coûts historiques au sens de l’article 107, paragraphe 3, du traité, UPS signale que les mesures ne peuvent pas être justifiées sur la base d’un précédent (La Poste) ou par principe, mais qu’elles nécessitent un test complet de mise en balance, où les effets positifs de la mesure sont mis en balance avec la façon dont cette dernière perturbe la concurrence.
4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS BRITANNIQUES
4.1. Concernant l’existence d’une aide et les bénéficiaires de l’aide
(103)
Le Royaume-Uni convient que les mesures de prise en charge des retraites et de réduction de la dette notifiées constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(104)
Le Royaume-Uni maintient que le traitement fiscal du transfert des engagements nets de RMG au Royaume-Uni ne peut être considéré comme une aide puisque les engagements en matière de retraite actuellement inscrits dans la comptabilité de RMG représentent des montants qui n’ont pas encore été versés et qu’ils ne sont fiscalement déductibles qu’une fois le versement réellement effectué. RMG n’a donc réclamé aucun allégement fiscal pour les engagements inscrits dans sa comptabilité. Selon le Royaume-Uni, il serait injuste de demander à RMG de payer un impôt sur la reprise de provisions alors qu’il n’a jamais bénéficié en premier lieu d’allégement fiscal pour ces provisions (17).
(105)
En réponse à l’allégation de la Commission dans la décision d’ouverture selon laquelle on ne sait pas avec certitude si POL profitera des mesures de réduction de la dette, le Royaume-Uni fait valoir que le financement et la comptabilité de POL sont isolés de ceux de RMG. Selon le Royaume-Uni, cet isolement est encore garanti par le fait que les entreprises sont séparées juridiquement.
4.2. Concernant la compatibilité de la prise en charge des retraites à titre de compensation pour des coûts de retraite historiques au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité
(106)
Tout d’abord, le Royaume-Uni maintient qu’il existe des parallèles importants entre la présente affaire et l’affaire La Poste. Même si le Royaume-Uni reconnaît que les systèmes de retraite britanniques et français sont différents et que le régime de RMG n’a pas d’équivalent britannique particulier, cela ne signifie pas que le précédent de La Poste n’est pas applicable. Le Royaume-Uni est convaincu qu’il existe suffisamment de similitudes entre les deux affaires pour mériter une application complète du précédent, les deux affaires impliquant un risque économique important, des responsabilités illimitées et un régime rigide.
(107)
En outre, le Royaume-Uni considère que, bien qu’il existe des parallèles entre les dossiers, la solution proposée pour RMG n’est pas aussi ambitieuse ni aussi importante que celle concernant La Poste, puisque le Royaume-Uni ne prend en charge que les engagements historiques de RMG et que les engagements en matière de retraite assumés par le Royaume-Uni sont accompagnés de la majorité des actifs du régime d’assurance vieillesse RMPP, de telle sorte que l’aide en question est limitée au déficit plutôt qu’à la somme des engagements.
(108)
Le Royaume-Uni fait également valoir que l’ampleur des engagements en matière de retraite de RMG est inhabituelle en raison d’une combinaison de facteurs, y compris l’ampleur des coûts liés à l’emploi assumés par RMG, les arrangements d’indexation et de retraite anticipée et les conditions de licenciement améliorées imposées par les conventions collectives conclues avec les syndicats. Le Royaume-Uni estime que ces engagements peuvent être considérés comme des «coûts échoués» au sens des précédentes décisions de la Commission concernant les engagements en matière de retraite dans le secteur de l’énergie. Cela signifie que le déficit des pensions devrait être considéré comme un investissement (social) irréversible, effectué avant la libéralisation du secteur, qui s’est avéré déficitaire dans les nouvelles conditions de libéralisation du secteur qui étaient impossibles à prévoir lors de la prise de la décision. Le Royaume-Uni base son raisonnement fondé sur les coûts échoués sur les facteurs suivants:
i)
la forme et l’ampleur des engagements sont directement liées à l’héritage d’entreprise de la fonction publique et de monopole de RMG;
ii)
le RMPP était moins difficile à gérer lorsqu’il se trouvait dans un environnement monopolistique; et
iii)
la générosité des droits accordés aux membres, associée au grand nombre de membres actifs, de titulaires de droits à prestations différées et de membres retraités (un aspect inévitable étant donné l’OSU de RMG), entraîne des coûts de retraite supplémentaires que les concurrents de RMG n’ont pas à supporter.
(109)
Au cours de l’enquête, le Royaume-Uni a également fourni des informations complémentaires concernant la nature anormale des engagements en matière de retraite de RMG qui seraient pris en charge dans le cadre des propositions du gouvernement britannique. Il a développé davantage l’analyse initiale réalisée par l’expert Towers Watson qui a examiné le niveau d’anormalité inhérent au RMPP.
(110)
Cette analyse complémentaire a comparé le RMPP au régime à prestations définies moyen du secteur privé et, selon le Royaume-Uni, elle démontre qu’environ 6 900 millions GBP des engagements en matière de retraite du RMPP sont associés à des coûts anormalement élevés par rapport au régime moyen.
(111)
Cela dépasse le niveau du déficit des pensions du RMPP de 4 500 millions GBP, sur une base comptable, en mars 2011. D’après le Royaume-Uni, cela suggère que tout le déficit des pensions du RMPP peut être considéré comme anormal.
4.3. Concernant la compatibilité des mesures de réduction de la dette au regard des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration
(112)
Tout d’abord, le Royaume-Uni maintient que la Commission devrait appliquer les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration de façon à éviter un effet négatif sur la disponibilité du service universel au Royaume-Uni. En conséquence, le Royaume-Uni signale que RMG est indispensable à la disponibilité du service universel et soutient que les difficultés de l’entreprise mettent en danger non seulement la survie de RMG en tant qu’entreprise, mais aussi la disponibilité du service universel au Royaume-Uni. Le Royaume-Uni demande dès lors à la Commission de tenir compte de l’intention législative de l’article 106, paragraphe 2, du traité lors de l’appréciation des mesures au regard des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration. À l’appui de son argument, le Royaume-Uni cite la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle il convient d’appliquer les règles du traité en tenant compte de l’exécution efficace et de la disponibilité sans distorsion du service universel lorsque la capacité d’une entreprise à offrir un service essentiel est menacée, et en particulier lorsque la survie de l’entreprise qui offre ce service est en danger (18).
(113)
Le Royaume-Uni estime qu’il convient de nuancer le critère de comptabilité des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration dans la mesure requise pour mettre en œuvre les mesures comme prévu dans le plan de restructuration, afin de préserver la capacité du gouvernement britannique à remplir ses obligations au regard de la directive sur les services postaux.
(114)
En outre, le Royaume-Uni maintient que RMG doit être considéré comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, c’est-à-dire une entreprise qui, en l’absence d’une intervention de l’État, serait incapable d’obtenir, auprès de ses actionnaires ou des sources du marché, le capital nécessaire pour enrayer des pertes qui menacent sa survie même. À cet égard, le Royaume-Uni mentionne les graves difficultés financières auxquelles l’entreprise est confrontée en raison de la baisse de ses revenus, de l’ampleur de son déficit des pensions (qui est à l’origine d’un bilan très problématique) et des pénuries prévues dans ses positions de trésorerie.
(115)
Dans ses observations, le Royaume-Uni a fourni bien plus d’informations concernant le plan de restructuration. Il a notamment présenté:
i)
une description plus détaillée des mesures opérationnelles et industrielles que RMG est en train de prendre pour restructurer ses activités, et à l’égard desquelles les mesures de restructuration notifiées par le Royaume-Uni apporteraient également un soutien financier;
ii)
les éclaircissements donnés par le Royaume-Uni concernant la durée du plan de restructuration;
iii)
une réassurance que le plan de restructuration garantit la viabilité future de RMG, même dans un scénario raisonnablement pessimiste;
iv)
une clarification de la portée exacte de la contribution propre apportée par RMG en vue de sa restructuration.
(116)
En ce qui concerne la durée du plan de restructuration, le Royaume-Uni fait valoir que la Commission devrait tenir compte du rythme auquel il est possible d’introduire le degré de restructuration opérationnelle nécessaire, en tenant compte de l’ampleur des opérations de RMG, de son environnement social et de son obligation de continuer à fournir le service universel, selon des normes de qualité définies, tout au long du processus.
(117)
En ce qui concerne le retour à la viabilité à long terme et les possibilités concrètes de mise en application du plan de restructuration, le Royaume-Uni estime que le plan de restructuration démontre suffisamment que la viabilité de RMG sera rétablie avant la fin de la période de restructuration, conformément aux lignes directrices au sauvetage et à la restructuration.
(118)
Sur la base de l’évaluation réalisée par ses conseillers financiers, le Royaume-Uni considère que la mise en application du plan de restructuration rétablira la viabilité de RMG avant la fin de l’exercice 2014/2015 (c’est-à-dire avant fin mars 2015). Dans la pratique, cela signifie qu’après la mise en œuvre de la prise en charge des retraites et la fin des mesures de restructuration qui sont concernées par les dispositions sur les aides d’État, le Royaume-Uni prévoit que RMG devrait être en position de supporter tous ses coûts, y compris les amortissements et les charges financières. En outre, la rémunération espérée du capital devrait permettre au RMG restructuré d’affronter la concurrence sur le marché avec ses propres moyens.
(119)
En ce qui concerne l’exigence d’une contribution propre, le Royaume-Uni reste d’avis que les circonstances particulières de cette affaire justifient l’adoption d’une approche souple de la contribution propre.
(120)
Le Royaume-Uni a néanmoins précisé de quelle manière RMG utilise également ses propres ressources pour financer les coûts associés à l’activité de restructuration exposée dans la section 2.5.
(121)
Le Royaume-Uni considère que toute distorsion de concurrence liée aux mesures notifiées sera minimale. Il répète également que GLS, la filiale de RMG, n’est pas directement concernée par les mesures, et que les mesures n’auront donc aucun effet sur la concurrence sur les marchés européens des services de colis et de courrier exprès dans lesquels GLS opère.
(122)
En ce qui concerne les mesures compensatoires, le Royaume-Uni maintient qu’il convient que la Commission établisse dans quelle mesure ce principe devrait être appliqué afin d’éviter toute action susceptible d’entraver, directement ou indirectement, l’exécution du service universel par RMG.
4.4. Concernant les observations des tiers
(123)
En réponse aux communications des tiers, le Royaume-Uni aborde les questions soulevées de façon thématique.
(124)
En réponse aux craintes concernant d’éventuelles répercussions sur les marchés voisins par l’intermédiaire de GLS, la filiale de RMG, le Royaume-Uni explique que GLS ne bénéficie pas des mesures d’aide proposées puisque les employés de GLS ne sont pas et n’ont jamais été membres du RMPP et que le régime d’assurance vieillesse de GLS n’a aucun lien avec le RMPP, ce qui rend les répercussions impossibles. En outre, le Royaume-Uni souligne que les mesures, quelle que soit la façon dont elles sont mises en œuvre, n’auront aucun effet sur les positions de trésorerie de GLS.
(125)
En réponse aux observations remettant en cause le taux d’endettement lié aux cotisations de retraite obligatoires, le Royaume-Uni affirme que le volume du déficit était directement lié aux coûts historiques supportés et que le déficit de RMG devrait donc être entièrement pris en charge.
(126)
S’agissant de la compatibilité générale des mesures avec les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, le Royaume-Uni considère que les mesures proposées entrent dans le cadre des lignes directrices. En outre, le Royaume-Uni confirme la position qu’il a exprimée dans la notification, selon laquelle la Commission devrait effectuer son appréciation des mesures proposées au sens de l’article 107, paragraphe 3, du traité, dans l’esprit de l’article 106, paragraphe 2, du traité.
(127)
En réponse aux observations remettant en cause la viabilité à long terme de RMG après l’octroi de l’aide, le Royaume-Uni rejette les préoccupations des parties intéressées et soutient, en se fondant sur l’avis indépendant de ses conseillers économiques, qu’il est fermement convaincu que RMG rétablira sa viabilité et prospérera à long terme.
(128)
Le Royaume-Uni rejette les observations alléguant que le montant de l’aide n’est pas limité au strict minimum nécessaire et que l’aide vise essentiellement à rendre RMG plus attrayant aux yeux d’investisseurs potentiels, en vue d’effectuer une privatisation réussie à l’avenir. Il explique que les mesures ont été spécialement conçues pour limiter les dépenses au strict minimum nécessaire de façon à assurer l’avenir du service universel et à rétablir la viabilité de RMG à cette fin.
(129)
Le Royaume-Uni rejette en outre les allégations selon lesquelles les mesures entraîneraient une distorsion de concurrence indue, puisque les avantages qu’apporterait la survie de RMG aux consommateurs compenseraient largement le faible degré de distorsion du marché.
(130)
En réponse aux observations concernant la contribution propre requise, le Royaume-Uni rejette les arguments présentés par les parties intéressées qui mettent en cause l’existence de circonstances exceptionnelles justifiant un écart par rapport à la règle des 50 % de contribution propre prescrite dans les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration. Le Royaume-Uni maintient la position qu’il a exprimée dans la notification, à savoir que la Commission devrait tenir compte de l’héritage du service public de RMG et de sa charge de service public pour déterminer le niveau adéquat de contribution propre.
(131)
En outre, le Royaume-Uni signale que la séparation de POL et RMG met déjà RMG dans une situation où il perdra des débouchés liés au développement de domaines connexes tels que les services bancaires aux particuliers et d’autres utilisations de l’infrastructure de POL.
(132)
Le Royaume-Uni rejette également fermement les appels à céder sa société de colis exprès GLS en tant que mesure compensatoire, comme suggéré dans certaines observations des tiers. Le Royaume-Uni précise qu’il considère GLS comme un élément essentiel de la stratégie globale de RMG et qu’il estime que l’entreprise est essentielle pour parvenir à une viabilité à long terme. Dans ce contexte, le Royaume-Uni souhaite souligner que la diversification des activités d’une entreprise dans des domaines plus rentables est expressément reconnue par les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration (paragraphe 17) comme un élément essentiel du redressement d’une entreprise en difficulté. En outre, le Royaume-Uni estime qu’une cession de GLS menacerait la viabilité de RMG d’une manière qui compromettrait non seulement le plan de restructuration mais également la fourniture du service universel au Royaume-Uni.
(133)
Le Royaume-Uni souligne sa position concernant l’applicabilité à la présente affaire du raisonnement fondé sur les coûts historiques conformément à la jurisprudence suivie par la Cour dans les affaires La Poste, EDF (19) et OTE (20). Le Royaume-Uni confirme sa position selon laquelle, en dépit des différences techniques qui séparent les systèmes de retraite du Royaume-Uni et de la France, il reste une analogie suffisante pour permettre d’appliquer un raisonnement fondé sur les coûts historiques à l’affaire présente.
(134)
En réponse aux observations qui recommandaient d’évaluer les mesures au regard de l’article 106, paragraphe 2, du traité plutôt que d’après les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration conformément à l’article 107 du traité, le Royaume-Uni réaffirme à nouveau sa position selon laquelle cela ne constituerait pas une mesure appropriée pour RMG dans les circonstances présentes. Néanmoins, le Royaume-Uni estime que la Commission devrait garder l’article 106, paragraphe 2, du traité à l’esprit dans son application des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration.
(135)
Concernant l’observation de Deutsche Post demandant à la Commission de décompter de la prise en charge des retraites tout produit déjà généré en faveur de RMG par rapport à ses engagements en matière de retraite sous la forme de prix plus élevés dans des domaines où les prix sont réglementés, le Royaume-Uni présente également les remarques suivantes. Le Royaume-Uni vise à réfuter cette ligne de raisonnement et exprime la conviction qu’il n’existe effectivement aucune double comptabilisation entre les prix réglementés et le déficit des pensions, en raison de la méthode et des arrangements réglementaires utilisés par RMG et grâce aux organismes de réglementation passés et présents qui se sont assurés que RMG ne recevrait pas à deux reprises des fonds ayant le même objectif.
(136)
Le Royaume-Uni rejette l’observation de Deutsche Post selon laquelle l’appréciation de l’aide d’État accordée à d’anciens monopoles postaux devrait être entreprise selon un ensemble de critères identiques afin de garantir une application uniforme du droit de l’Union dans tous les États membres, et estime plutôt que la Commission devrait être libre d’évaluer chaque affaire sur la base des conditions qui lui sont propres et en tenant compte des particularités de chaque cas.
(137)
Enfin, le Royaume-Uni présente des observations sur les nombreuses remarques et suggestions présentées par certains tiers et qui, selon le Royaume-Uni, relèvent d’une activité réglementaire plutôt que de l’affaire présente. Concernant ces questions telles que la séparation structurelle, la transparence, l’examen et la cessation de certaines activités, le Royaume-Uni souhaite souligner que de telles mesures sont de nature réglementaire et devraient être abordées avec l’organisme de réglementation national et dans l’enceinte qui convient, plutôt que dans le cadre d’une procédure d’aide d’État. De plus, le Royaume-Uni remarque que l’étendue de l’exemption de la TVA dont bénéficient les services postaux au Royaume-Uni a déjà été étudiée par la Cour de justice de l’Union européenne (21) et devrait être encore examinée par les autorités fiscales britanniques.
5. APPRÉCIATION
5.1. Existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité et bénéficiaires potentiels
(138)
L’article 107, paragraphe 1, du traité prévoit que «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Pour déterminer si une mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission doit procéder à l’évaluation des critères suivants: origine étatique de la mesure et utilisation de ressources publiques, octroi d’un avantage à certaines entreprises ou certains secteurs créant une distorsion de la concurrence et affectation des échanges entre les États membres.
5.1.1. Ressources d’État
(139)
L’article 107, paragraphe 1, du traité vise les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État. Autrement dit, il faut que les mesures en cause apparaissent comme le résultat d’un comportement imputable à l’État ou qu’elles soient octroyées au moyen de ressources d’État.
(140)
En ce qui concerne la prise en charge des retraites, la reprise par le Royaume-Uni de certains engagements en matière de retraite accumulés par RMG est financée par des ressources d’État et est imputable à l’État: le Royaume-Uni créera un nouveau régime légal d’assurance vieillesse qui constituera un engagement du gouvernement britannique et auquel certaines parties des dettes accumulées au titre du RMPP seront transférées.
(141)
S’agissant des mesures de réduction de la dette, celles-ci sont clairement financées au moyen de ressources d’État et imputables à l’État: le Royaume-Uni effacera la dette du solde restant dû que RMG lui doit actuellement.
5.1.2. Avantage sélectif
(142)
Afin d’apprécier si les mesures en cause comportent des éléments d’aide d’État, il convient de déterminer si ces mesures confèrent un avantage économique à RMG, lui permettant d’éviter de supporter des coûts qui auraient normalement dû grever ses ressources financières propres et empêchant ainsi que les forces en présence sur le marché ne produisent leurs conséquences normales. (22)
(143)
À cet égard, il convient en outre de garder à l’esprit que plusieurs des arrêts de la Cour de justice contredisent l’hypothèse selon laquelle la compensation d’un désavantage structurel exclurait la qualification d’aide. La Cour de justice a constamment indiqué que l’existence d’une aide devait être appréciée au regard des effets et non selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques. (23). La Cour a aussi soutenu que la notion d’aide recouvre les avantages consentis par les autorités publiques qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise. (24) La Cour a également clairement indiqué que les coûts liés à la rémunération de leurs employés grèvent, par leur nature, le budget des entreprises, indépendamment de la question de savoir si ces coûts découlent ou non d’obligations légales ou d’accords collectifs (25). Dans ce cadre, la Cour a estimé que le fait que des mesures étatiques visent à compenser des surcoûts ne peut pas les faire échapper à la qualification d’aide (26).
(144)
La Commission considère que les engagements que les entreprises doivent assumer en vertu de la législation du travail ou de conventions collectives conclues avec les syndicats, par exemple en matière de coûts de retraite, font partie des coûts normaux qu’une entreprise doit financer sur ses propres ressources (27). Ces coûts sont inhérents aux activités économiques de l’entreprise (28). À cet égard, peu importe si l’entreprise assume les coûts de retraite en finançant directement les pensions de ses anciens salariés ou en cotisant à un fonds de retraite qui utilise à son tour les cotisations recueillies pour financer les retraites des employés de la société. L’élément décisif est que, d’une manière ou d’une autre, les entreprises assument la totalité des coûts de retraite.
(145)
En ce qui concerne la prise en charge des retraites, la Commission observe que cette prise en charge apportera un avantage financier à RMG étant donné les effets du déficit du RMPP sur RMG et les obligations que doit assumer RMG à l’égard du RMPP en vertu de la loi britannique sur les pensions. Ces obligations incluent le versement de cotisations, notamment pour combler le déficit, et se traduisent par le fait que le déficit est comptabilisé dans le bilan de RMG comme requis par la norme comptable internationale 19 (les normes comptables internationales sont ci-après appelées IAS - International Accounting Standards). Dès lors, la Commission constate que la reprise de certains engagements en matière de retraite accumulés par le Royaume-Uni dispensera RMG d’obligations financières que l’entreprise devrait normalement assumer et empêchera donc que les forces en présence sur le marché ne produisent leurs conséquences normales.
(146)
En outre, la Commission fait remarquer que la prise en charge des retraites favorise non seulement RMG mais également sa filiale POL, car elle dégage cette dernière de l’obligation de contribuer au déficit des pensions qui lui incombe en vertu de ses accords de détachement avec RMG. En revanche, GLS n’est pas considéré comme bénéficiaire de la prise en charge des retraites compte tenu du fait que ses employés ne sont pas membres du RMPP et que son régime d’assurance vieillesse n’a aucun lien avec le RMPP.
(147)
La Commission remarque également que les arguments visant à démontrer que les coûts de retraite assumés par RMG sont supérieurs à ceux de ses concurrents sont sans rapport avec l’objectif de déterminer si la prise en charge des retraites constitue une aide d’État. Cependant, leur niveau comparatif peut être pris en considération dans l’appréciation de la compatibilité de la prise en charge des retraites.
(148)
La Commission considère dès lors que la prise en charge des retraites accorde un avantage sélectif à RMG et à POL au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(149)
En ce qui concerne la non-imposition de la reprise des provisions constituées dans les comptes en raison du déficit des pensions, la Commission accepte l’argument du Royaume-Uni selon lequel cette non-imposition est justifiée parce que la constitution des provisions n’a pas pu être déduite de l’impôt. Les engagements en matière de retraite qui figurent actuellement dans la comptabilité de RMG représentent des montants impayés au titre du RMPP et, en vertu de la législation fiscale britannique, il n’est possible d’obtenir un allégement fiscal pour les cotisations de retraite que sur le moment et le lieu où ces cotisations sont versées. RMG n’a donc réclamé aucun allégement fiscal pour les engagements inscrits dans sa comptabilité à ce jour. Après le transfert de ces engagements vers le nouveau régime, RMG ne sera plus responsable du financement du RMPP et ne réclamera donc aucun allégement fiscal. Comme RMG ne pourra pas réclamer d’allégement fiscal vis-à-vis des obligations en matière de pension qui sont actuellement inscrites dans sa comptabilité, il ne s’attend pas non plus à supporter une charge fiscale sur la reprise des provisions comptables. Dès lors, la Commission constate que le traitement fiscal de la prise en charge des retraites ne constitue pas un avantage sélectif pour RMG et ne constitue donc pas une aide d’État.
(150)
Pour ce qui est d’évaluer si les mesures de réduction de la dette accordent un avantage sélectif, la Commission évalue ce type de mesures en fonction du test du créancier privé. (29) Ce test vise à déterminer si, dans la même situation, un créancier privé aurait agi de la même manière afin de maximiser ses chances de recouvrer sa créance. Premièrement, la Commission observe que le Royaume-Uni n’a pas prétendu agir conformément au comportement d’un créancier privé par rapport aux mesures de réduction de la dette et qu’il n’a donc fourni à la Commission aucune information lui permettant d’effectuer un tel test. Deuxièmement, la Commission est d’avis qu’un créancier privé n’accepterait pas une réduction de sa créance sans demander des conventions ou au moins des accords supplémentaires concernant un réechelonnement du reste de sa créance afin de maximiser ses chances de remboursement de la dette après une restructuration réussie. Dès lors, la Commission constate que les mesures de réduction de la dette du plan de restructuration accordent un avantage sélectif à RMG au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
5.1.3. Distorsion de concurrence et affectation des échanges au sein de l’Union
(151)
Lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide. Conformément à une jurisprudence constante (30), pour qu’une mesure fausse la concurrence et affecte le commerce entre les États membres, il suffit que le bénéficiaire de l’aide soit en concurrence avec d’autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence sur le marché intérieur.
(152)
Le marché postal britannique a été entièrement ouvert à la concurrence en 2006. Certains segments du marché étaient cependant déjà ouverts à la concurrence avant cette date (par exemple, la distribution de colis et la distribution d’envois en nombre dans le cas d’expéditions dépassant 4 000 envois et, de manière générale, tout service postal qui n’était pas réservé à une entreprise particulière). Dans ce contexte, il suffit de souligner que RMG est en concurrence avec des sociétés établies dans d’autres États membres (telles que Post NL ou Deutsche Post) et qu’il est lui-même actif dans des marchés à l’extérieur du Royaume-Uni par l’intermédiaire de sa filiale de colis exprès GLS. Dès lors, il est probable que les mesures en question entraînent une distorsion de concurrence et affectent les échanges entre les États membres.
5.1.4. Conclusion concernant l’existence d’une aide
(153)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que tant la prise en charge des retraites que les mesures de réduction de la dette du plan de restructuration constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
5.2. Compatibilité de l’aide
(154)
Les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2, du traité et à l’article 107, paragraphe 3, points a) et b), du traité n’étant manifestement pas applicables, la Commission évaluera dans quelle mesure la prise en charge des retraites et la mesure de réduction de la dette peuvent s’avérer compatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
(155)
Le Royaume-Uni n’a pas invoqué l’article 106, paragraphe 2, du traité en tant que tel pour justifier la compatibilité de l’aide accordée à RMG.
5.2.1. Compatibilité de la prise en charge des retraites à titre de compensation pour des coûts de retraite historiques au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité
(156)
La Commission examinera si la prise en charge des retraites peut être déclarée compatible conformément à l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, qui précise que sont compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.
(157)
Selon la jurisprudence de la Cour, la Commission peut déclarer une aide compatible avec le marché intérieur lorsque cette aide contribue à la réalisation d’un objectif d’intérêt général (31), est nécessaire à la réalisation de cet objectif (32) et n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun (proportionnalité).
(158)
Les services postaux contribuent à la cohésion sociale, économique et territoriale de l’Union. L’ouverture progressive des services postaux à la concurrence, qui a commencé en 1998 au niveau de l’Union, a produit un accroissement de la qualité, une amélioration de l’efficacité et une meilleure réactivité aux besoins des utilisateurs. L’ouverture des marchés a permis la création d’un marché intérieur pour les services postaux. Elle a donc contribué à l’objectif d’établir un marché intérieur prévu à l’article 3, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne.
(159)
Cependant, au cours du processus de libéralisation, l’ancien opérateur peut subir un désavantage concurrentiel parce qu’il est écrasé par des «coûts historiques», c’est-à-dire des coûts qui sont liés à des engagements souscrits avant le début de l’ouverture des marchés et qui ne peuvent plus être honorés dans les mêmes conditions dans un environnement de marché concurrentiel parce que l’opérateur historique ne peut plus répercuter les coûts correspondants sur les consommateurs.
(160)
La Commission a reconnu dans sa pratique décisionnelle que la transition progressive d’une situation où la concurrence était largement restreinte à une situation de concurrence véritable au niveau européen doit se faire dans des conditions économiques acceptables. (33) Elle a dès lors accepté dans plusieurs décisions que les États membres accordent une aide d’État pour dégager l’opérateur historique d’une partie de ses engagements en matière de retraite «historiques». (34)
(161)
Dans sa décision concernant l’aide d’État accordée à EDF (35), la Commission a déclaré compatible avec le marché commun l’aide d’État qui dégageait les entreprises d’un secteur particulier d’obligations spécifiques de retraite qui excédaient celles résultant du régime général des retraites et qui avaient été définies pendant une période de monopole. La Commission a indiqué que la situation d’EDF ne différait intrinsèquement pas de celle des «coûts échoués» dans le secteur de l’énergie (36) et que l’aide visant à compenser des coûts de retraite excessifs serait donc traitée de la même manière que la compensation pour coûts échoués. Dès lors, la Commission a déclaré que la même approche serait adoptée lors de l’analyse d’affaires similaires à l’avenir.
(162)
Dans sa décision du 10 octobre 2007 concernant les aides d’État accordées à La Poste (37), la Commission a déclaré compatibles avec le marché commun les mesures d’aide qui déchargeaient La Poste d’obligations de pensions spécifiques à un secteur qui excédaient celles résultant du régime général des retraites et qui avaient été définies pendant une période de monopole. Ces engagements découlaient premièrement des cotisations de pension plus élevées payables pour les travailleurs ayant le statut de fonctionnaire et deuxièmement de l’obligation imposée à l’employeur d’assurer l’équilibre financier du régime de pension pour ces salariés.
(163)
La Commission a constaté que les mesures étaient limitées à ce qui était strictement nécessaire pour établir des conditions égales en matière de contributions sociales et fiscales et que, de ce fait, elles favorisaient le développement et la concurrence et une libéralisation plus poussée du secteur postal. En établissant un parallèle avec la décision d’EDF, elle a en outre constaté que La Poste ne recrutait plus de fonctionnaires et que les futurs régimes de pension de La Poste étaient placés dans une situation comparable par rapport à ses concurrents en ce qui concerne les contributions sociales.
(164)
Dans sa décision du 25 janvier 2012 concernant les subventions pour le financement des charges de retraites des fonctionnaires de Deutsche Post (38), la Commission a vérifié, conformément à sa décision de La Poste, si les cotisations sociales supportées par Deutsche Post étaient équivalentes à celles de ses concurrents privés. La Commission a constaté que, outre les subventions relatives aux retraites, Deutsche Post a également bénéficié de hausses du prix du timbre-poste destinées à financer les charges de retraites des fonctionnaires. Compte tenu de cet allégement supplémentaire, Deutsche Post avait effectivement supporté des contributions sociales nettement inférieures à celles de ses concurrents privés dans certains segments du marché. En conséquence, la Commission a déclaré les subventions relatives aux retraites partiellement incompatibles avec le marché intérieur et a ordonné à l’Allemagne de récupérer la partie incompatible de ces subventions.
(165)
Dans sa décision du même jour dans l’affaire BPost (39), la Commission a constaté que l’aide d’État accordée à BPost pour la prise en charge des engagements en matière de retraite du personnel fonctionnaire était compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, puisqu’elle prenait uniquement en charge les coûts de retraite historiques de BPost sans placer la société dans une position préférentielle par rapport à ses concurrents en ce qui concerne les cotisations sociales. La Commission a vérifié que les cotisations sociales supportées par Belgian Post étaient équivalentes à celles de ses concurrents privés.
(166)
Il existe certains parallèles entre l’affaire concernant RMG et la jurisprudence antérieure.
(167)
Premièrement, toutes les affaires impliquent un risque économique important et des responsabilités illimitées: RMG supporte le risque économique d’un régime d’assurance vieillesse qui résulte de son héritage de monopole public. Les autres opérateurs postaux historiques supportaient un risque économique semblable avant d’être relevés de leurs engagements, et ils étaient tout aussi désavantagés par rapport à leurs concurrents. Toutes les affaires concernent des bénéficiaires qui se sont retrouvés dans des situations équivalentes parce que leur régime de retraite différait sensiblement de celui de leurs concurrents.
(168)
Deuxièmement, comme dans les affaires précédentes, la Commission considère qu’en l’absence d’une intervention de l’État pour prendre en charge au moins une partie des engagements en matière de retraite de RMG, ce dernier ne sera pas capable d’affronter ses concurrents avec ses propres moyens. Après tout, laisser RMG avec son déficit des pensions reviendrait à le condamner à la banqueroute. Comme mentionné dans le considérant 29, les actifs opérationnels inscrits au bilan de RMG étaient négatifs à la fin de l’exercice 2010/2011. Même après une mise en œuvre réussie du plan de restructuration, RMG conserverait des engagements nets d’au moins 2 000 millions GBP en l’absence d’une prise en charge du déficit des pensions.
(169)
Il existe néanmoins des facteurs qui différencient les affaires précédentes de la présente affaire.
(170)
En premier lieu, les régimes de retraite du Royaume-Uni diffèrent considérablement de ceux des autres États membres. La plupart des régimes de retraite sont «dissociés» des régimes d’assurance vieillesse de l’État baptisés State Earnings Related Pension Scheme (régime public de retraite lié au revenu). La plupart des grands employeurs exploitent leurs propres régimes d’assurance vieillesse. Conformément à la loi britannique sur les pensions, ces régimes doivent procurer un droit à pension qui répond à certaines normes et les employeurs ont certaines obligations pour garantir l’approvisionnement suffisant de ces régimes. Selon les normes comptables actuelles (IAS), les employeurs doivent inscrire les déficits de ces régimes de pension dans leur bilan.
(171)
À cet égard, le RMPP est en principe similaire aux fonds de pension des concurrents privés. La seule différence entre RMG et ses concurrents tient au fait que le niveau des engagements en matière de retraite - et donc le déficit du RMPP - est lié à des conditions qui ont été convenues pendant la période de monopole et conformément au statut des fonctionnaires.
(172)
En outre, les conditions et le niveau des autres coûts sociaux (par exemple, les cotisations au régime d’assurance vieillesse de l’État et les cotisations aux assurances maladie et chômage) ne diffèrent pas entre les employés de RMG et ceux de ses concurrents privés.
(173)
Enfin, RMG restera responsable pour tous les engagements nouvellement accumulés à l’avenir, ainsi que pour les nouveaux engagements liés à une hausse des prestations précédemment accumulées par les employés en activité résultant de futures augmentations salariales supérieures à l’inflation. Cela signifie que RMG continuera de supporter le même niveau de coûts de retraite pour les droits à pension nouvellement accumulés. La prise en charge des retraites notifiée réduira donc exclusivement les engagements en matière de retraite historiques jusqu’à la date de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012, tandis que RMG restera entièrement responsable de tout déficit susceptible de découler des droits à pension nouvellement accumulés après la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012.
(174)
Ces différences justifient un ajustement de l’approche adoptée dans les affaires précédentes pour évaluer la compatibilité de la mesure en question et pour prendre en considération les spécificités des régimes de retraite britanniques. Dans les affaires précédentes, on a utilisé les cotisations sociales obligatoires (par exemple, la cotisation aux assurances sociales pour la retraite, la maladie et le chômage) comme référence. Or, cela n’est pas approprié dans la présente affaire.
(175)
Premièrement, comme RMG supporte - hormis les coûts de retraite - le même niveau de coûts que ses concurrents pour les autres assurances sociales (par exemple, les conditions de financement des assurances maladie et chômage ne sont pas différentes de celles des concurrents), l’appréciation doit être réalisée en fonction du financement des engagements en matière de retraite. Il convient de garantir que RMG est placé dans une situation équivalente à celle de ses concurrents en ce qui concerne leurs obligations à l’égard du financement des fonds de pension.
(176)
Deuxièmement, dans les affaires précédentes, la Commission a approuvé un niveau d’aide tel que les futurs coûts sociaux de l’opérateur postal historique étaient plafonnés au niveau des taux de cotisations sociales de ses concurrents. La réforme du Royaume-Uni ne va pas aussi loin, mais elle laisse à RMG la pleine responsabilité financière de tout déficit résultant des droits à pension nouvellement accumulés. Dès lors, la comparaison doit être effectuée sur la base des engagements en matière de retraite accumulés par RMG à la date de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012.
(177)
Troisièmement, il n’est pas évident de trouver une valeur de référence unique pour le niveau des coûts de retraite des concurrents, les prestations de retraite offertes par les fonds de pension différant d’une société à l’autre. Tous les fonds de retraite disposent de conventions particulières avec les entreprises d’affiliation. Il est tout au plus possible d’effectuer la comparaison sur la base d’une moyenne des fonds de pension comparables.
(178)
Dès lors, la Commission évaluera si, par suite de la prise en charge des retraites, RMG sera placé dans une situation comparable par rapport à ses concurrents et à d’autres sociétés britanniques en ce qui concerne la responsabilité des déficits des pensions accumulés.
(179)
Concernant l’observation de Deutsche Post selon laquelle l’appréciation devrait tenir compte de la mesure dans laquelle les coûts de retraite ont été répercutés par la hausse des prix réglementés des timbres-poste, la Commission a examiné les décisions de l’organisme de réglementation postal britannique en matière de tarification. La Commission constate que, dans le cas de RMG, les coûts de retraite ont été équitablement répartis entre les différents secteurs d’activité de RMG, selon des principes d’allocation des coûts généralement reconnus. Cela signifie que tant les services soumis à une réglementation des prix que les autres services en concurrence ont supporté une part appropriée du déficit des pensions. Il n’est donc pas vrai que, dans le cas de RMG, les prix réglementés ont financé une part disproportionnée des coûts de retraite au profit des secteurs d’activité non soumis à une réglementation des prix. L’organisme de réglementation postal britannique s’est assuré que tous les secteurs d’activité de RMG ont contribué de façon équitable et proportionnelle au financement du déficit du RMPP et qu’ils n’ont pas été placés dans une position plus favorable que les concurrents.
(180)
La Commission évaluera d’abord l’argument du Royaume-Uni selon lequel le déficit actuel du RMPP peut être entièrement pris en charge car la somme des engagements liés aux droits particulièrement généreux que le RMPP a offert à ses membres est supérieure au déficit actuel.
(181)
Le Royaume-Uni a présenté une étude pour étayer son argument selon lequel le déficit des pensions est lié à des engagements en matière de retraite anormalement élevés. Cette étude estime que le niveau des engagements anormalement élevés du régime Royal Mail s’élève à 12,7 milliards GBP par rapport aux engagements qui résulteraient d’un fonds de retraite offrant des prestations de retraite conformes au minimum légal. Les engagements anormalement élevés atteignent une somme de 6,9 milliards GBP par rapport aux engagements en matière de retraite britanniques moyens. Comme dans les deux cas, ces engagements seraient supérieurs au déficit actuel de 4,5 milliards GBP, le Royaume-Uni fait valoir qu’une prise en charge totale du déficit des pensions est justifiée.
(182)
Premièrement, la Commission réfute la comparaison au minimum légal parce que les données présentées concernant les régimes d’assurance vieillesse britanniques moyens indiquent clairement que la majorité des régimes d’assurance vieillesse britanniques offrent des prestations largement supérieures au minimum légal.
(183)
Deuxièmement, la Commission considère que la comparaison aux régimes d’assurance vieillesse moyens présentée doit être examinée avec un esprit critique parce que les différents éléments de la comparaison présentent différents degrés de qualité et de fiabilité.
(en milliards GBP)
Coûts liés au régime d’assurance vieillesse moyen
1
Âge de départ à la retraite de 60 ans dans le cadre du RMPP, contre un âge moyen de départ à la retraite de 63,5 ans
3,5
2
Indemnités de licenciement
0,5
3
Réévaluation de la pension différée pour les employés ayant cessé leurs activités avant 1991
1,1
4
Augmentation des pensions versées pour des activités exercées avant 1997
1,9
TOTAL
6,9
(184)
Par rapport à l’âge de départ à la retraite de 60 ans dans le cadre du RMPP, l’âge moyen de départ à la retraite était de 63,5 ans pour les régimes du secteur privé du Royaume-Uni pour la période allant de 1990 à 2010. La différence de 3,5 milliards GBP entre les coûts de retraite est calculée d’après des données fiables.
(185)
Les indemnités de licenciement de 0,5 milliard GBP au titre du RMPP sont une caractéristique inhabituelle pour les régimes du secteur privé et représentent des coûts de retraite allant au-delà de ceux des régimes généraux de pension de retraite.
(186)
Pour les membres de régimes d’assurance vieillesse britanniques ayant quitté le service actif avant 1991, les régimes d’assurance vieillesse ne sont pas obligés d’accorder des augmentations liées à l’inflation sur toutes leurs prestations pour la période comprise entre la sortie de service et le départ à la retraite. Cependant, le RMPP accorde des augmentations liées à l’inflation sur toutes les prestations à ces membres. Le Royaume-Uni n’a pas été en mesure de fournir le nombre exact des régimes du secteur privé qui offrent également une réévaluation de la pension différée pour les personnes ayant quitté le service avant 1991, mais il assure à la Commission qu’une nette majorité des régimes n’accordent aucune réévaluation de ce type. Dans le calcul des engagements anormalement élevés de 1,1 milliard GBP, il est présumé sans justification suffisante que 75 % de tous les régimes du secteur privé n’offrent pas de prestations supplémentaires de ce type.
(187)
Contrairement au RMPP, les autres régimes ne sont généralement pas tenus d’augmenter les pensions acquises avant 1997 une fois que le membre du régime concerné a commencé à percevoir ses prestations de retraite. Cependant, 36 % des régimes du secteur privé garantissent une hausse liée à l’inflation, comme le fait le RMPP. Les autres régimes du secteur privé ne garantissent pas une hausse de la même ampleur, mais il était courant dans le passé qu’une majorité de ces régimes décident à leur propre discrétion d’accorder des hausses proches des hausses garanties. L’expert du Royaume-Uni doute que cette pratique se poursuive à l’avenir puisqu’il est possible que les régimes privés, qui sont également déficitaires à l’heure actuelle, décident de réduire les augmentations discrétionnaires. Les coûts historiques calculés de 1,9 milliard GBP dépendent sensiblement des hypothèses relatives au comportement futur des régimes du secteur privé, et constituent donc l’estimation la moins fiable des quatre éléments des coûts historiques.
(188)
Comme le Royaume-Uni le reconnaît lui-même, une analyse du coût historique par rapport à une valeur de référence moyenne se caractérise nécessairement par une certaine marge d’approximation étant donné la diversité des régimes d’assurance vieillesse britanniques et le manque de données de référence détaillées remontant à 20-30 ans. Bien que le Royaume-Uni considère que les estimations données pour les quatre éléments sont jugées raisonnables sur la base de l’expérience de son expert, il remarque néanmoins que le degré de confiance et le niveau des données de soutien externes varient effectivement selon les éléments.
(189)
La Commission considère que les estimations données pour les coûts historiques concernant l’âge de la retraite et les indemnités de licenciement sont fiables parce qu’elles sont calculées d’après des données objectives. Par conséquent, la Commission remarque, en tant que résultat intermédiaire de son appréciation, que les données fournies par le Royaume-Uni sur l’anormalité des engagements en matière de retraite fourniraient des preuves suffisantes pour justifier une prise en charge (partielle) du déficit des pensions si tant est que l’aide était limitée aux coûts historiques résultant de ces deux éléments.
(190)
Cependant, concernant les autres éléments, l’amplitude de l’anormalité dépend sensiblement des hypothèses avancées par l’expert. Bien que la Commission reconnaisse que le RMPP a offert des prestations plus généreuses que la moyenne des régimes du secteur privé, cela est difficile à quantifier avec précision.
(191)
La Commission conclut donc que, bien que l’étude d’expert présentée se fonde sur des hypothèses raisonnables concernant l’anormalité résultant de l’âge de départ à la retraite anticipée et des indemnités de licenciement, elle manque de données (historiques) concernant les autres sources d’anormalité et ne peut donc être considérée comme suffisamment fiable pour justifier une prise en charge totale du déficit des pensions du RMPP.
(192)
En outre, la Commission est d’avis qu’une prise en charge totale du déficit des pensions placerait RMG dans une position plus favorable par rapport à ses concurrents et à d’autres sociétés britanniques en ce qui concerne ses engagements en matière de retraite. En effet, si l’on observe le déficit des pensions inscrit au bilan des 100 sociétés du FTSE (40), on constate que la grande majorité des sociétés dont le profil comparable à celui de RMG supportent actuellement un déficit des pensions dû à l’augmentation de l’espérance de vie des membres des régimes d’assurance vieillesse et aux conditions défavorables qui règnent sur les marchés boursiers.
(193)
Afin de surmonter ces difficultés en matière d’appréciation de la compatibilité de l’aide en question, la Commission a examiné le niveau moyen du déficit des pensions des sociétés dont le profil est similaire à celui de RMG.
(194)
Le Royaume-Uni fait valoir que le rapport du déficit des pensions à l’EBITDA (Earnings before interest, Tax, Depreciation, and Amortization - revenus avant intérêts, impôts, dotations aux amortissements et provisions sur immobilisations) fournit une mesure de la charge relative des engagements en matière de retraite et de la capacité d’une société à financer ces engagements. Le Royaume-Uni a présenté les dernières données comptables disponibles de 2011 sur le déficit des pensions et l’EBITDA des 100 sociétés du FTSE. La Commission considère qu’en moyenne, les 100 sociétés du FTSE présentent un déficit des pensions qui s’élève à [16 à 23 %] de l’EBITDA.
(195)
En revanche, le déficit des pensions de RMG est largement supérieur à son EBITDA. Par exemple, mesuré par rapport à son EBITDA de 2011, le déficit des pensions de RM s’élève à plus de 12 fois son EBITDA. Comme les activités de la poste aux lettres sont à haute intensité de main d’œuvre, RMG est particulièrement exposé à une hausse du déficit des pensions résultant du système à prestations définies souscrit par RMG dans la période précédant la libéralisation. Par rapport à d’autres sociétés au profil similaire, RMG se trouve donc dans une situation financière plus défavorable en ce qui concerne sa capacité à combler son déficit des pensions à l’aide de ses recettes courantes.
(196)
La Commission considère que le rapport du déficit des pensions à l’EBITDA fournit une référence raisonnable concernant le déficit des pensions généralement supporté par les sociétés britanniques dont le profil est comparable à celui de RMG. L’aide accordée pour prendre en charge les engagements en matière de retraite anormalement élevés de RMG peut donc être considérée comme compatible dans la mesure où, après l’octroi de l’aide, le passif inscrit au bilan de RMG sera comparable au déficit des pensions généralement inscrit au bilan d’une société britannique de taille similaire. Si l’on utilise comme groupe de référence les 100 sociétés du FTSE, qui présentent un passif moyen au titre du déficit des pensions de [16 à 23 %] de leur EBITDA, RMG devrait également conserver un passif au titre des pensions égal à [16 à 23 %] de son EBITDA. De cette manière, la prise en charge des retraites sera limitée aux coûts de retraite que les sociétés du secteur privé comparables n’ont généralement pas assumés.
(197)
Le Royaume-Uni a calculé le rapport du déficit des pensions à l’EBITDA de RMG sur la base de l’EBITDA réalisé par RMG en 2011. Cependant, la Commission considère qu’il est erroné d’utiliser l’EBITDA de 2011 parce que ce dernier est particulièrement bas en raison des difficultés financières et opérationnelles de RMG.
(198)
Afin d’évaluer le déficit des pensions, la Commission considère donc qu’il convient d’utiliser l’EBITDA moyen projeté sur la période comprise entre 2010 et 2015 pour tenir compte du fait que les profits de RMG devraient augmenter au cours des années à venir. Comme on estime que l’EBITDA moyen s’élève à […] million(s) GBP, le déficit des pensions que RMG devrait conserver à son bilan après la prise en charge des retraites s’élève à 150 millions GBP.
(199)
Afin d’évaluer correctement les répercussions sur le bilan de RMG, des éclaircissements supplémentaires sont nécessaires:
i)
comme l’appréciation concerne le niveau total d’exposition d’une société à son déficit des pensions, le déficit de référence de 150 millions GBP doit être considéré comme incluant les déficits de tous les régimes d’assurance vieillesse que RMG finance actuellement;
ii)
la valeur de référence de 150 millions GBP représente le passif total de RMG au titre des déficits des pensions historiques accumulés à la date de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012, conformément aux normes comptables internationales généralement reconnues.
(200)
La Commission estime que, pour être considérée comme compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, la prise en charge des retraites doit être limitée de telle manière que RMG demeure responsable d’un déficit des pensions correspondant au niveau moyen du déficit des pensions qui figure sur le bilan des entreprises britanniques au profil comparable. Dès lors, si l’on prend comme repère le niveau moyen du déficit des pensions des 100 sociétés du FTSE, la prise en charge des retraites au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), à titre de compensation pour des coûts de retraite historiques doit être limitée de manière que RMG conserve, à la date de la prise en charge des retraites le 1er avril 2012, un passif de 150 millions GBP à son bilan au titre des déficits accumulés des régimes d’assurance vieillesse qu’il finance.
(201)
En outre, la Commission remarque que, contrairement aux affaires précédentes, la prise en charge des retraites n’affectera pas les coûts de retraite courants de RMG puisque la prise en charge des retraites est limitée au déficit des pensions historique accumulé jusqu’à la date de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012. Comme le RMPP est fermé aux nouveaux membres depuis le 31 mars 2008 et que les membres actuellement actifs du RMPP ont accepté une réduction de leurs prestations de retraite, l’exposition de RMG aux risques liés aux prestations définies diminuera au fil du temps. La Commission considère donc que RMG ne devra recevoir aucune aide à l’avenir à titre de compensation pour des coûts historiques inhérents à des engagements en matière de retraite accumulés après le 31 mars 2012 pour les membres du RMPP.
(202)
La Commission considère que la mise en œuvre de ces conditions garantira que la prise en charge des retraites ne placera pas RMG dans une position plus favorable par rapport à ses concurrents en ce qui concerne les engagements en matière de déficits des pensions accumulés et le paiement des coûts de retraite courants.
5.2.2. Compatibilité des mesures de réduction de la dette au regard des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration
(203)
Conformément aux lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, pour qu’une aide soit compatible au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, elle doit respecter les critères de compatibilité énumérés à la section 3.2.2 de ces lignes directrices:
(204)
Les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration considèrent qu’une entreprise est en difficulté lorsqu’elle est incapable, avec ses ressources propres ou avec les fonds que sont prêts à lui apporter ses propriétaires/actionnaires ou ses créanciers, d’enrayer des pertes qui la conduisent, en l’absence d’une intervention extérieure des pouvoirs publics, vers une mort économique quasi certaine. Les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration énumèrent également certains indices caractéristiques de ces entreprises, tels que l’endettement croissant ou l’affaiblissement ou la disparition de la valeur de l’actif net.
(205)
Comme déjà exposé dans la section 3.4 de la décision d’ouverture, RMG est une entreprise en difficulté comme définie dans la section 2.1 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration parce qu’il présente les indices caractéristiques d’une telle entreprise: par exemple, un passif net négatif d’environ 3 000 millions GBP à son bilan de mars 2011, une baisse des revenus de 3 % entre 2008 et 2011, et un flux monétaire négatif avant intérêts d’environ […] million(s) GBP pendant l’exercice fiscal 2011/2012.
(206)
Même si la prise en charge des retraites (que la Commission considère comme étant une aide compatible pour la compensation de coûts de retraite historiques conformément à l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité si tant est qu’elle soit limitée de manière que RMG conserve un passif de 150 millions GBP à son bilan) réduira le passif de RMG et améliorera son flux monétaire, les difficultés financières de RMG ne seront pas résolues. Même après la prise en charge des retraites, les flux monétaires avant intérêts prévus pour RMG restent négatifs ou seulement faiblement positifs. En tout état de cause, RMG n’aura pas les moyens de rembourser ses facilités de crédit de […] million(s) GBP à leur échéance en […]. De même, même si l’on s’attend à ce que le bilan présente un actif net de […] million(s) GBP après la prise en charge des retraites, RMG n’atteindra pas une cote de crédit suffisamment élevée pour pouvoir lever des fonds auprès des marchés financiers.
(207)
Au vu de ce qui précède, la Commission considère que RMG peut être considéré comme une «entreprise en difficulté» au sens des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration et qu’il peut donc faire l’objet d’une aide à la restructuration.
(208)
Aux termes des points 34 à 37 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, l’octroi de l’aide doit être subordonné à la mise en œuvre d’un plan de restructuration validé par la Commission et envers lequel l’État membre lui-même s’est engagé. Le plan de restructuration doit comporter une analyse précise des problèmes qui ont entraîné les difficultés et doit proposer des méthodes pour le retour à la viabilité à long terme et à l’équilibre financier de la société dans un délai raisonnable. Il convient de veiller à ce que les mesures de restructuration conviennent pour résoudre les problèmes de la société et à ce qu’elles donnent à cette dernière la possibilité de progresser vers une nouvelle structure qui lui permettra de ne compter que sur ses propres moyens. L’amélioration de la viabilité doit résulter principalement de mesures internes.
(209)
Le plan de restructuration doit également être d’une durée aussi courte que possible et reposer sur la base d’hypothèses réalistes concernant ses conditions d’exploitation futures. La rémunération du capital attendue doit être suffisante pour permettre à l’entreprise restructurée d’affronter la concurrence sur le marché avec ses propres moyens.
(210)
Le plan de restructuration actualisé que le Royaume-Uni a présenté à la Commission concerne la période allant de 2010 à 2015.
(211)
En effet, au cours de l’exercice fiscal 2010/2011, RMG a commencé à prendre des mesures significatives pour gérer ses problèmes d’inefficacité dans le cadre des activités de la poste aux lettres. En 2010, RMG a commencé à fermer davantage de centres postaux générateurs de pertes, à déployer de nouvelles machines pour automatiser ses activités de tri et à réorganiser ses bureaux de distribution conformément au programme de rationalisation «World Class Mail».
(212)
En outre, en 2010, le Royaume-Uni a établi des contacts préalables à la notification avec la Commission, afin de donner des informations concernant les mesures de restructuration envisagées et le besoin d’aide à la restructuration.
(213)
À partir de 2010, RMG a adopté d’importantes mesures de restructuration - tel que décrit dans le plan de restructuration - qui ont introduit un changement majeur dans les activités de la poste aux lettres de RMG. Ces mesures pallient les insuffisances des opérations de la poste aux lettres (sureffectif, manque d’automatisation, nombre trop élevé de centres de tri postal) par rapport à d’autres opérateurs postaux historiques européens qui ont déjà entrepris ces efforts de modernisation et assaini leur situation financière.
(214)
La proposition de modernisation opérationnelle de RMG couvre des changements dans tous les domaines et entraîne des réductions de coûts importantes pour l’entreprise. La modernisation permettra de réaliser des économies au moyen de l’introduction d’une nouvelle technologie et de méthodes de travail plus efficaces, à mesure que RMG déploiera les opérations «World Class Mail» dans tout le réseau de la poste aux lettres afin d’accroître la productivité en généralisant les bonnes pratiques. La modernisation opérationnelle devrait entraîner des réductions de coûts annuelles de […] million(s) GBP (déduction faite des augmentations des salaires) d’ici 2014/2015, en raison d’une réduction des effectifs de […].
(215)
La Commission conclut dès lors que le plan de restructuration actualisé prend dûment en compte les faiblesses des activités de la poste aux lettres de RMG et permet à RMG de progresser vers une nouvelle structure durable. L’amélioration de la rentabilité de RMG provient des mesures internes (par exemple, fermeture de centres de tri postal, rationalisation des processus internes et réduction importante des effectifs) qui renforcent la productivité de RMG dans un marché de la poste aux lettres en déclin.
(216)
La Commission remarque en outre que, selon les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, le plan de restructuration doit garantir le retour de l’entreprise à la viabilité à long terme. Puisque le plan de restructuration indique que RMG atteindra déjà une rentabilité qui lui permettra d’assumer ses opérations d’ici la fin de l’exercice 2014/2015, en mars 2015, il ne sera donc pas nécessaire de lui accorder une aide supplémentaire après mars 2015.
(217)
Le retour à la viabilité sera donc assuré au cours d’une période de restructuration de cinq ans, ce que la Commission considère comme un délai raisonnable (41). Dans le cas présent, il ne semble pas possible d’assurer le retour à la viabilité à long terme de RMG dans un délai plus court en raison de l’étendue de la restructuration - notamment un changement considérable des activités de RMG, une réduction de l’effectif et la fermeture d’un nombre considérable de centres postaux - associée à la nécessité d’assurer la prestation ininterrompue de l’OSU.
(218)
En ce qui concerne les hypothèses concernant l’offre et la demande à venir sur les marchés concernés, la Commission remarque que le plan de restructuration suppose déjà dans le scénario de référence [voir le considérant 76] une diminution annuelle de la demande de lettres de […]. Compte tenu du remplacement des lettres classiques par les courriers électroniques, la Commission convient que les prévisions doivent miser sur une réduction importante du volume des lettres. Le Royaume-Uni a également fourni des projections financières concernant RMG dans le cadre d’un scénario plus pessimiste et d’un scénario plus optimiste: Avec le scénario pessimiste, la diminution annuelle des activités de la poste aux lettres atteindrait […] au lieu de […] par an, tandis que le scénario optimiste supposerait une diminution annuelle de seulement […]. La demande attendue diminuerait donc […] plus rapidement dans le scénario pessimiste et […] plus lentement dans le scénario optimiste que dans le scénario de référence. La Commission considère que ces projections brossent un tableau réaliste, avec un éventail suffisamment large de résultats (par exemple, après 10 ans, le volume des lettres attendu serait compris dans un intervalle de […] du volume actuellement géré par RMG).
(219)
Selon le plan d’activités de référence, RMG prévoit d’atteindre le seuil de la rentabilité en […] et d’obtenir un rendement de […] % du capital investi après mars 2015. Par rapport aux opérateurs postaux historiques des autres États membres et aux opérateurs privés britanniques (42), le rendement escompté de RMG se situe dans l’intervalle des rendements que ces sociétés réalisent actuellement. Comme les mesures de restructuration amèneront RMG à un niveau d’efficacité opérationnelle comparable à celui des autres opérateurs postaux, il est raisonnable de s’attendre à ce que RMG dégage à long terme des bénéfices du même ordre que ceux de ses homologues.
(220)
Concernant le scénario pessimiste, RMG devrait atteindre le seuil de la rentabilité au cours de l’exercice […] et atteindre à partir de là un niveau de rentabilité lui permettant de financer ses opérations et d’assurer un rendement de […] du capital investi à partir de 2015. RMG atteindra donc également la viabilité à long terme dans des conditions de marché moins favorables.
(221)
À la lumière de ce qui précède, la Commission est d’avis que le plan de restructuration se fonde sur des prévisions réalistes. Les hypothèses présentées au sujet de l’évolution du marché sont plausibles, et les prévisions présentées dans le plan de restructuration en ce qui concerne l’évolution des résultats globaux de RMG paraissent donc crédibles.
(222)
Après avoir analysé et vérifié le plan de restructuration actualisé, la Commission considère que le plan respecte les exigences des points 34 à 37 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, et notamment qu’il assurera le retour à la viabilité de RMG conformément aux lignes directrices.
(223)
Conformément aux points 43 à 45 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, l’aide doit être limitée au strict minimum et les bénéficiaires doivent contribuer de manière importante au processus de restructuration, sur leurs propres ressources ou par un financement privé extérieur. Les lignes directrices disposent clairement que cette contribution importante au financement de la restructuration doit provenir de ressources propres, notamment par la vente d’actifs qui ne sont pas indispensables à la survie de l’entreprise ou par un financement extérieur obtenu aux conditions du marché. Une telle contribution doit être réelle et doit être la plus élevée possible (au moins 50 % pour les grandes entreprises). La Commission considère que RMG est une grande entreprise au sens des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration.
(224)
Dans la décision d’ouverture, la Commission a fait part de ses doutes concernant le niveau des coûts de restructuration nécessaires pour permettre la réalisation de la restructuration. Au cours de l’enquête, les autorités britanniques ont fourni une liste plus détaillée des coûts de restructuration:
(en millions GBP)
2010/2015
Proposition du Royaume-Uni
2010/2015
Appréciation de la Commission
Coûts de restructuration des effectifs
[…]
[…]
-
Indemnités de licenciement
[…]
-
Frais de déplacement et de reclassement
[…]
-
Versements forfaitaires exceptionnels
[…]
Coûts de restructuration des capacités
[…]
[…]
-
Réduction du nombre de centres postaux
[…]
-
Méthodes souples de distribution
[…]
-
Déploiement de l’ordonnancement des tournées
[…]
-
Autres opérations d’investissement
[…]
-
Machines de tri intelligentes
[…]
-
Tri des paquets
[…]
Coûts de restructuration des TIC
[…]
[…]
Prise en charge du déficit des pensions
150
150
Coûts de restructuration exceptionnels assumés par Royal Mail en raison de sa séparation de Post Office Limited
[…]
0
Total
2 357
2 179
(225)
À cet égard, la Commission remarque que tous les coûts ne peuvent automatiquement être considérés comme des coûts de restructuration. Selon la Commission, les coûts liés à la séparation de POL ne sont pas liés à la restructuration des activités de la poste aux lettres de RMG mais plutôt à la privatisation future de RMG et ne peuvent donc pas être acceptés en tant que coûts de restructuration éligibles.
(226)
Cependant, la Commission accepte bien tous les coûts qui sont liés aux programmes de restructuration des effectifs, des capacités et des TIC comme éligibles parce qu’ils sont nécessaires pour permettre à RMG de ramener ses activités de la poste aux lettres aux normes sectorielles et d’obtenir un rendement suffisant de ses opérations de la poste aux lettres. En outre, la Commission accepte une prise en charge supplémentaire du solde du déficit des pensions en tant que coûts de restructuration financière éligibles pour le rétablissement de la viabilité à long terme.
(227)
Les coûts de restructuration sont essentiellement liés aux activités de la poste aux lettres de RMG qui revêtent une importance vitale à la fois pour le maintien du service postal universel ainsi qu’au rôle de RMG en tant que fournisseur d’accès en aval pour les autres opérateurs postaux. Les coûts de restructuration des effectifs comme les coûts de restructuration des capacités concernent uniquement les efforts de modernisation des centres de tri et la distribution de lettres en aval (par exemple «sur le dernier kilomètre» jusqu’aux clients). Les deux facilités sont essentielles pour les concurrents qui confient leurs lettres aux centres de tri à des fins de distribution finale aux clients parce qu’ils ne possèdent pas eux-mêmes de réseau de distribution en aval.
(228)
En particulier, les coûts de restructuration des effectifs inclut entre autres des indemnités de licenciement de […] million(s) GBP pour les départs de personnel liés à la fermeture de centres de tri et à la rationalisation de la distribution en extérieur; et […] million(s) GBP dus aux frais de déplacement et de reclassement pour le personnel qui a été conservé mais qui travaille maintenant sur un autre site.
(229)
La restructuration des capacités consiste à automatiser les centres de tri et à introduire de nouvelles méthodes de distribution pour obtenir des opérations plus efficientes. Les principaux postes des coûts de restructuration des capacités sont notamment:
i)
[…] million(s) GBP pour le programme de rationalisation de la propriété réduisant le nombre de centres postaux de 64 en mars 2010 à […] en mars 2015;
ii)
[…] million(s) GBP pour la mise en œuvre de nouvelles méthodes de distribution plus souples;
iii)
[…] million(s) GBP pour l’achat de nouvelles machines de tri et d’ordonnancement des tournées.
(230)
La Commission conclut dès lors que, compte tenu de l’exigence d’une contribution propre de 50 % pour les grandes sociétés, l’aide à la restructuration ne devrait pas dépasser la somme de 50 % de 2 179 millions GBP.
(231)
Dans sa décision d’ouverture, la Commission a également demandé si RMG apporterait une contribution propre importante à la restructuration, comme requis par le point 44 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration.
(232)
En réponse aux préoccupations soulevées par la Commission dans sa décision d’ouverture, les autorités britanniques ont donné plusieurs détails concernant les sommes envisagées en tant que contribution propre de RMG aux coûts de restructuration.
(233)
Selon la toute dernière observation, RMG participera au financement des coûts des mesures de restructuration comprises en 2010 et 2015 en vendant des actifs et en utilisant les fonds supplémentaires liés au déblocage du compte séquestre de pensions de la façon qui suit:
(en millions GBP)
Vente d’actifs
[…]
Déblocage du compte séquestre de pensions
[…]
Contribution propre totale
1 090
(234)
La vente d’éléments d’actif inclut la cession de participations dans d’autres sociétés ainsi que de propriétés immobilières qui ne sont pas indispensables à la survie de RMG. De plus, RMG a vendu ou vendra des biens immeubles, véhicules et équipements qui sont essentiels pour les opérations mais qui seront reloués. La liste complète inclut les éléments suivants:
i)
vente de la participation de 20 % RMG dans Camelot plc, l’opérateur de la loterie nationale britannique, à un fonds de retraite canadien (OTPP) en juin 2010;
ii)
cession de Romec Services Limited en avril 2011;
iii)
vente, ou vente et cession-bail, de certains centres postaux et d’autres propriétés. Cela inclut la vente ou la vente et la cession-bail de sites londoniens, tels que […]. Dans le cadre du programme de vente et de cession-bail, RMG a cédé (ou cédera) son intérêt franc dans ces propriétés et a obtenu du nouveau franc tenancier un intérêt à bail lui permettant d’utiliser les propriétés;
iv)
vente de terrains excédentaires; et
v)
vente et cession-bail d’équipements et de véhicules.
(235)
Bien que la valeur des ventes déjà conclues se fonde sur le produit réel de la cession (s’élevant à […] million(s) GBP), l’évaluation des ventes futures est prudente et se fonde sur l’expérience des récentes opérations de vente réalisées par RMG.
(236)
D’autres moyens financiers seront générés par le déblocage du compte séquestre de pensions de RMG lors de la mise en œuvre de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012. Comme l’administrateur des fonds de pension n’exigera plus de garantie sur le compte séquestre, les fonds séquestres reviendront à RMG. À cette date, les fonds séquestres de RMG (150 millions GBP) devraient être majorés de […] million(s) GBP d’intérêts (donnant une valeur totale de […] million(s) GBP).
(237)
Ayant vérifié que les mesures concernant la contribution propre de RMG ont déjà été mises en œuvre ou seront achevées en mars 2015 et que, comme confirmé par le Royaume-Uni, les prix de vente sont conformes au marché, la Commission peut convenir que la somme de 1 090 millions GBP constitue une contribution propre au plan de restructuration. En mettant la contribution propre en relation avec les coûts de restructuration éligibles, la Commission remarque que 50 % des coûts de restructuration sont financés par la contribution propre de RMG et que l’exigence d’une contribution propre fixée dans les lignes directrices au sauvetage et à la restructuration pour les grandes sociétés est respectée.
(238)
Compte tenu de la contribution propre de RMG, la Commission conclut dès lors que l’aide apportée sous la forme de mesures de réduction de la dette de 1 089 millions GBP est limitée au strict minimum des coûts de restructuration nécessaires. Par rapport à la notification initiale concernant des mesures de réduction de la dette de 1 700 millions GBP et un mécanisme de crédit renouvelable supplémentaire de 200 millions GBP, l’aide à la restructuration sous la forme d’une réduction de la dette d’au maximum 1 089 millions GBP est à présent limitée à 50 % du coût de restructuration nécessaire pour la période allant de mars 2010 à mars 2015. La réduction importante du montant de l’aide par rapport à la notification initiale garantit que RMG ne disposera pas de liquidités excédentaires après l’achèvement du plan de restructuration, en mars 2015.
(239)
Conformément aux points 38 à 42 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, il convient de prendre des mesures pour atténuer, dans toute la mesure du possible, tous les effets défavorables de l’aide sur les concurrents. L’aide ne doit pas entraîner de distorsion indue de la concurrence. Cela signifie généralement une limitation de la présence de l’entreprise sur les marchés sur lesquels elle opère à l’issue de la période de restructuration. La limitation ou la réduction forcée de la présence de l’entreprise sur le marché en cause constitue une mesure compensatoire au bénéfice de ses concurrents. La contrepartie doit être en proportion des effets de distorsion causés par l’aide, et notamment du poids relatif de l’entreprise sur le ou les marchés sur lesquels elle opère.
(240)
Premièrement, la Commission observe qu’actuellement, d’après les conditions réglementaires existantes concernant l’accès à son réseau de distribution, RMG est un partenaire commercial indispensable pour les autres opérateurs postaux britanniques puisqu’il distribue les lettres de ses concurrents sur le «dernier kilomètre», jusqu’aux clients. RMG remplit donc une fonction essentielle pour le fonctionnement du marché postal britannique, qui est actuellement essentiellement fondé sur une concurrence en amont et non pas sur une concurrence de bout en bout. En outre, l’importance de RMG pour le secteur postal est clairement démontrée par les observations de ses concurrents, qui soulignent la nécessité d’un RMG sain et solide pour la distribution du courrier en aval et donc pour le maintien du service universel. La restructuration de RMG apportera donc des bénéfices économiques à tout le secteur postal britannique et permettra à tous les opérateurs postaux de fournir des services de meilleure qualité et plus efficaces.
(241)
Dès lors, pour déterminer le niveau de mesures compensatoires requis, la Commission doit tenir compte du rôle particulier que joue RMG dans le secteur postal britannique, en tant que fournisseur de service universel et en tant que fournisseur d’accès pour tous les opérateurs postaux britanniques.
(242)
À cet égard, il convient de souligner que l’aide à la restructuration considérablement réduite - par rapport aux mesures de restructuration initialement notifiées par le Royaume-Uni qui s’élevaient à plus de 1 700 millions GBP - servira principalement à assurer le fonctionnement du réseau en aval de RMG, qui est essentiel pour préserver la fourniture permanente des services postaux universels et pour garantir, le cas échéant conformément à l’article 38 de la loi sur les services postaux et aux conditions réglementaires ultérieures (voir ci-dessous), l’octroi de l’accès à son réseau de distribution.
(243)
Comme expliqué dans le considérant 227, la mesure de réduction de la dette de 1 089 millions GBP appuie essentiellement la restructuration des activités en aval essentielles de RMG (par exemple, centres de tri et distribution sur le «dernier kilomètre»). Les coûts de restructuration des effectifs de […] million(s) GBP comme les coûts de restructuration des capacités de […] million(s) GBP concernent uniquement les activités en aval qui sont indispensables au service universel et aux activités de la poste aux lettres des concurrents. En outre, les coûts de restructuration restants sont essentiellement liés à ces activités en aval.
(244)
Compte tenu du rôle clé que joue RMG dans la distribution du courrier en aval qui est vitale pour tous les opérateurs postaux britanniques, la restructuration de RMG semble avoir un effet de distorsion limité sur la structure actuelle du secteur postal britannique. La restructuration du réseau en aval de RMG favorisera un service plus efficace et accessible, tant pour le grand public que pour les autres opérateurs postaux britanniques qui doivent pouvoir compter sur l’accès au réseau en aval de RMG comme défini par les dispositions réglementaires pertinentes.
(245)
La Commission a vérifié que les autres opérateurs postaux britanniques continueront d’avoir accès au réseau en aval de RMG. L’organisme de réglementation compétent (Office of Communications - Ofcom) a proposé d’imposer des conditions d’accès à RMG pour la prochaine période réglementaire de sept ans qui commence le 1er avril 2012, exigeant notamment le respect des conditions suivantes (43):
i)
RMG accorde l’accès aux autres opérateurs postaux sur demande raisonnable et offre cet accès dans des conditions équitables et raisonnables;
ii)
RMG ne pratique aucune discrimination indue (44);
iii)
RMG ne tire aucun avantage commercial inéquitable du fait qu’il autorise l’accès au réseau et n’utilise pas dans son propre intérêt les informations qu’il détient du fait de l’autorisation d’accès;
iv)
RMG définit les prix d’accès de façon à maintenir un niveau minimal de marge entre les prix d’accès et les services de détail analogues pour éviter d’empêcher les autres opérateurs postaux d’entrer en concurrence avec RMG au moyen d’une compression des marges.
(246)
La Commission considère que ces conditions limiteront efficacement l’exercice d’un pouvoir de marché par RMG et préserveront de façon adéquate l’accès des concurrents au réseau en aval de RMG. Elles garantiront donc que les autres opérateurs postaux britanniques pourront entrer en concurrence avec RMG sur les marchés en amont en comptant sur leurs propres forces et qu’ils pourront maintenir voire même développer leur forte présence sur le marché en amont. La Commission considère donc que ces conditions peuvent être considérées comme une mesure compensatoire appropriée limitant les effets négatifs de l’aide sur les concurrents de RMG.
(247)
À cet égard, la Commission note que […] Ofcom prendra une décision concernant les conditions obligatoires d’accès pour les sept prochaines années, comme indiqué dans ses propositions.
(248)
Comme l’aide à la restructuration est essentiellement limitée aux activités en aval, tant dans l’intérêt général que dans celui des autres opérateurs postaux britanniques, et qu’elle ne renforce pas la position de RMG sur les autres marchés de la poste aux lettres en amont ou sur les marchés des colis exprès, la Commission considère que l’aide à la restructuration entraînera des effets de distorsion limités pour les concurrents.
(249)
Deuxièmement, le plan de restructuration implique une réduction importante de l’emploi, en raison de l’évolution technique et de l’automatisation renforcée du secteur postal. À cet égard, la Commission remarque qu’elle réserve en général un accueil favorable aux aides d’État visant à couvrir les coûts sociaux d’une restructuration. Selon le point 64 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, la Commission n’a pas d’objection a priori à l’égard de ces aides lorsqu’elles sont accordées à des entreprises en difficulté: les avantages économiques qu’elles procurent vont, en effet, bien au-delà des intérêts de l’entreprise concernée, étant donné qu’elles facilitent les changements structurels et atténuent les problèmes.
(250)
La Commission fait remarquer qu’une grande partie des coûts de restructuration est liée à des indemnités de licenciement ainsi qu’à des frais de déplacement et de reclassement fondés sur des accords conclus avec le syndicat. D’autre part, l’aide qui sera accordée pour financer ces coûts salariaux profitera non seulement à RMG, mais également aux employés licenciés. La Commission considère donc que cette aide à la restructuration axée sur l’emploi facilite les changements structurels et atténue les problèmes.
(251)
Troisièmement, la Commission remarque que RMG cédera POL. Compte tenu de la future privatisation de RMG et donc de la détention de RMG et POL par des propriétaires différents, RMG perdra le contrôle direct qu’il exerce sur les opérations de détail de POL et sa position sur le marché sera affaiblie. Il convient notamment de noter que l’accord conclu entre RMG et POL est limité à 10 ans […].
(252)
Contrairement à ce qui se passe actuellement, RMG ne disposera plus d’un réseau de détail sous son contrôle direct et devra, comme n’importe lequel de ses concurrents, négocier et passer un contrat concernant ses activités de détail avec un tiers indépendant [comparable par exemple au réseau de points de service de DHL, qui est constitué de détaillants indépendants (par exemple, les magasins WHSmith et Staples)]. Dès lors, RMG sera placé sur un pied d’égalité par rapport à ses concurrents et ne bénéficiera plus de la propriété d’un réseau de détail à part entière. En particulier, RMG ne pourra plus décider des autres services et produits (par exemple, services bancaires) que POL proposera, ce qui signifie que RMG perdra son influence sur les autres marchés. La Commission considère donc que la cession de POL limitera la présence de RMG sur le marché postal britannique et qu’elle peut être considérée comme une mesure limitant l’effet de l’aide à la restructuration sur les concurrents de RMG.
(253)
Compte tenu des effets positifs qu’un réseau en aval de RMG plus efficace produira pour le grand public, qui doit pouvoir compter sur RMG en tant que fournisseur universel de service postal, et pour tous les opérateurs postaux britanniques, qui doivent accéder au réseau en aval de RMG pour que leur courrier soit distribué à leurs clients, compte tenu du fait qu’une part considérable des coûts de restructuration profite aux employés licenciés et compte tenu de la cession de POL, la Commission considère que les distorsions de concurrence résultant de l’aide à la restructuration sont plutôt limitées, de telle sorte qu’aucune autre mesure compensatoire n’est nécessaire.
(254)
Enfin, le critère de non-récurrence qui figure aux points 72 et suivants des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration est respecté puisque RMG n’a bénéficié d’aucune aide au sauvetage et à la restructuration par le passé.
(255)
Selon le point 47 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration, RMG doit mettre pleinement en œuvre son plan de restructuration et le Royaume-Uni s’est engagé au respect de cette obligation. La Commission devra être informée des progrès accomplis dans la mise en œuvre du plan de restructuration conformément aux points 49 et 50 des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration.
(256)
La Commission constate que le plan de restructuration de RMG sur 5 ans, de 2010 à 2015, respecte les conditions des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration et que les mesures de réduction de la dette s’élevant à 1 089 millions GBP constituent une aide à la restructuration qui est compatible avec l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
6. CONCLUSION
(257)
Conformément à la pratique précédente, la Commission ne peut autoriser une aide à titre de compensation pour des coûts de retraite historiques que dans la mesure où le bénéficiaire n’est pas placé dans une position plus favorable par rapport à ses concurrents en ce qui concerne les obligations générales relatives à la cotisation aux assurances sociales.
(258)
En raison de la particularité de la présente affaire, la Commission a adapté son appréciation de la compatibilité de l’aide à titre de compensation pour des coûts de retraite historiques et a comparé le déficit des pensions actuel de RMG au déficit des pensions qui figure en moyenne sur le bilan des entreprises britanniques de taille comparable.
(259)
La Commission considère que la prise en charge des retraites constitue une aide d’État compatible à titre de compensation des coûts de retraite historiques au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité sous réserve des deux conditions suivantes:
i)
à la date de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012, RMG conservera à son bilan un passif de 150 millions GBP, ce qui correspond au niveau moyen du déficit des pensions des sociétés britanniques comparables;
ii)
RMG ne recevra aucune aide à titre de compensation pour des coûts historiques pour des engagements en matière de retraite accumulés après le 31 mars 2012 pour les membres du RMPP.
(260)
Concernant l’aide à la restructuration notifiée, la Commission considère que le plan de restructuration actualisé concernant la période comprise entre 2010 et 2015 est approprié et suffisant pour gérer les difficultés de RMG et pour rétablir sa viabilité à long terme. La Commission considère que la contribution propre de RMG aux coûts de restructuration limite l’aide à un strict minimum de 1 089 millions GBP. Compte tenu des répercussions positives de la restructuration sur l’efficacité de l’ensemble du secteur postal britannique, compte tenu de la position unique de RMG en tant que fournisseur de service universel, compte tenu de sa séparation de POL et du fait que l’aide à la restructuration favorise, dans une large mesure, la réduction nécessaire des effectifs de RMG, la Commission est d’avis que l’aide de 1 089 millions GBP ne crée pas d’effets de distorsion disproportionnés par rapport aux effets positifs qu’entraînera la restructuration fructueuse de RMG,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. Les mesures notifiées concernant la prise en charge des retraites que le Royaume-Uni prévoit de mettre en œuvre en faveur de Royal Mail Group constituent une aide qui est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, à condition que les conditions prévues aux paragraphes 2 et 3 soient respectées.
2. À la date de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012, Royal Mail Group conservera un passif de 150 millions GBP à son bilan pour les déficits accumulés résultant des régimes d’assurance vieillesse qu’il a financés.
3. Le Royaume-Uni n’accorde aucune aide d’État à Royal Mail Group à titre de compensation pour des coûts historiques liés à des engagements en matière de retraite nouvellement accumulés pour les membres du Royal Mail Pension Plan après la date de la prise en charge des retraites, le 1er avril 2012.
Article 2
Les mesures de réduction de la dette que le Royaume-Uni prévoit de mettre en œuvre en faveur de Royal Mail Group, qui s’élèvent à 1 089 millions GBP, constituent une aide qui est compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, à condition que le plan de restructuration notifié à la Commission soit pleinement mis en œuvre.
Article 3
Le Royaume-Uni présente à la Commission des rapports annuels concernant la mise en œuvre du plan de restructuration. Le premier rapport est soumis dans un délai d’un an à compter de la notification de la présente décision au Royaume-Uni. Les rapports ultérieurs sont soumis dans un délai d’un an à compter du rapport précédent, jusqu’à la fin du plan de restructuration.
Article 4
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 21 mars 2012.