РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Италия на Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA и Syndial SpA (мерки за държавна помощ C 38/B/04 (ex NN 58/04) и C 13/06 (ex N 587/05)
(нотифицирано под номер C(2011) 956)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/746/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/B/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. адвокатска кантора, представляваща жалбоподател, представи на вниманието на Комисията редица статии, публикувани в италианската преса относно намерението на италианското правителство да въведе преференциални тарифи за електроенергия за някои предприятия, разположени в Сардиния.
(2)
Тарифите бяха въведени с член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. (наричан по-долу „Указът от 2004 г.“). Указът доведе до две отделни последици: a) въвеждането на нови преференциални тарифи за електроенергия за предприятията Portovesme Srl, ILA SpA и Eurallumina SpA, и б) удължаването на съществуващата преференциална тарифа, с която се ползва предприятието Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричано по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари 2004 г. и 19 март 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация относно тези мерки. Италианските власти отговориха с писма от 9 февруари 2004 г. и 9 юни 2004 г. Италия изпрати допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на мярката за помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Италия представи мнението си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от други заинтересовани страни, включително от три от предприятията, които се възползват от мерките, и от конкурентно на Portovesme предприятие. С писмо от 22 март 2005 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
На 29 октомври 2008 г. делото C 38/04 беше разделено на част A, отнасяща се до предприятие Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina.
(9)
На 19 ноември 2009 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за предприятието Alcoa трябва да бъде възстановена (3).
1.2. Дело C 13/06
(10)
С член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., в който се определят неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), италианските власти удължиха до 2010 г. преференциалната тарифа за електроенергия, предоставена на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, и разшириха обхвата на тарифата, така че от нея да се ползва и Syndial SpA - производител на хлор, също намиращ се в Сардиния.
(11)
С писмо от 22 юли 2005 г. Комисията получи жалба от дружество - конкурент на Syndial, последвана от допълнителни коментари от същото дружество от 7 октомври 2005 г. и 7 декември 2005 г.
(12)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Италия подаде уведомление до Комисията относно мярката. С писмо от 28 ноември 2005 г. Италия предостави допълнителна информация.
(13)
С писмо от 22 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Италия предостави с писмо от 3 март 2006 г.
(14)
Междувременно с писмо от 20 януари 2006 г. същият конкурент на Portovesme, който беше представил мнение по дело C 38/B/04, изрази недоволство от новата мярка.
(15)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на промените и удължаването на срока на действие на специалния тарифен режим, въведен със Закон № 80/2005.
(16)
С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска от Италия допълнително разяснение; Италия отговори с писмо от 28 септември 2006 г.
(17)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(18)
Комисията получи мнения от заинтересовани страни, включително от получателите на мерките, от двамата конкуренти на Portovesme и Syndial и от един производител на възобновяема енергия. С писмо от 5 октомври 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 1 декември 2006 г.
(19)
Италия предостави допълнителна информация с писма от 16 април 2007 г., 10 май 2007 г., 14 май 2007 г. и 22 юни 2010 г.
1.3. Обхват на настоящото решение
(20)
Настоящото решение обхваща както тарифите, въведени с член 1 от Указа от 2004 г. за получатели, различни от Alcoa („тарифите от 2004 г.“), така и тези, въведени с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и впоследствие изложени в решенията, взети от Органа за електроенергия и газ (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - наричан по-долу „AEEG“) („тарифите от 2005 г.“).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Оспорваните тарифи от 2004 г.
(21)
С член 1 от Указа от 2004 г. се разширява обхватът на „[тарифното] третиране, предвидено в член 2 от Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. [наричан по-долу „Указът за Alcoa“], към доставките на енергия, предназначени за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, но само за съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия указ структури, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липсваща или недостатъчна междусистемна връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.“
(22)
Това тарифно третиране е трябвало да бъде преходно: очаквало се е да приключи „при завършване или подобряване на връзките с националните електро и газоразпределителни мрежи“ и не по-късно от 30 юни 2007 г.
(23)
На практика Указът от 2004 г. разширява обхвата на преференциалната тарифа, която вече се прилага за производителя на алуминий Alcoa, към три енергоемки дружества в Сардиния: Portovesme, производител на цинк, сребро и олово (5); ILA, производител на продукти от преработен алуминий; и Eurallumina, производител на алуминий (6).
(24)
На регулаторно ниво тарифата е приложена с решения (delibere) на AEEG (Органът за електроенергия и газ).
(25)
Решение № 110/04 на AEEG предвижда преференциалните тарифи да се прилагат само ако процедурата по уведомяване е имала положителен резултат. Въпреки това, следвайки инструкциите от кабинета на министър-председателя, в които се посочва, че за Указа от 2004 г. не е било изпратено официално уведомление в съответствие с правилата за държавна помощ, а само е бил „представен“ на Комисията в рамките на „предварително запитване“ (indagine conoscitiva preliminare), AEEG привежда в действие Указа от 2004 г. с Решение № 148/04 (7).
(26)
Системата позволява на получателите да получават компенсаторни плащания при условията, определени в Указа за Alcoa. За дадено предприятие, обхванато от режима, компенсаторното плащане е равно на разликата между платената цена на дружеството, снабдяващо предприятието с електроенергия, и преференциална цена, определена от държавата, умножена по потреблението на електроенергия на предприятието. Използваният метод за изчисляване на преференциалната цена (или „преференциалната тарифа“) е посочен в Решение CIP № 15/1993. Цената подлежи на механизъм за индексиране на базата на изменението в разходите за производство на електроенергия в Италия („компонент Ct“). През 2004 г. преференциалната цена, прилагана за получателите от Сардиния, варира между 26 EUR и 35 EUR за MWh.
(27)
Административното управление на режима е възложено на Изравнителната каса на електроенергийния отрасъл (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). На практика тарифната система работи по следния начин: получателите изпращат на Изравнителната каса ежемесечни подробни данни за количествата електроенергия, които са употребили, и цените, които са платили на доставчиците. След това те получават от Изравнителната каса плащания, изчислени по гореспоменатия начин (9).
(28)
Средствата, необходими за финансиране на компенсаторните плащания, са събирани чрез парафискален налог върху всички италиански потребители на електроенергия чрез компонент А4 от стандартната тарифа за електроенергията (10).
(29)
Тарифният режим е трябвало да приключи на 30 юни 2007 г. Въпреки това прилагането му е преустановено по нареждане на AEEG малко след като Комисията откри официалната процедура по разследване през ноември 2004 г. (11)
(30)
Данните, предоставени от Италия, показват, че предприятията Portovesme и Eurallumina са получили субсидии за електроенергията, изразходвана между април и октомври 2004 г., а предприятието ILA е получило субсидии за електроенергията, изразходвана между април и септември 2004 г. Общият размер на плащанията, извършени от Изравнителната каса към тези три предприятия по режима, е посочен по-долу (в евро).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Оспорваните тарифи от 2005 г.
(31)
С член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 италианските власти разширяват „тарифното третиране, установено в Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. […] към доставчиците на електроенергия за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, както и за цикъла за производство на хлор и сода каустик във връзка с цени, прилагани за подобни доставки на европейските пазари, но само по отношение на предприятията, които вече съществуват към датата на влизане в сила на настоящия указ, разположени в Сардиния и свързани към мрежата за високо напрежение. Това тарифно третиране подлежи на дългосрочни ангажименти, които следва да бъдат договорени между получателите, местните власти на Сардиния и съответните министерства.“
(32)
Така Закон № 80/2005 по същество въвежда отново тарифния режим, приложен през 2004 г., който разширява третирането на Alcoa към други енергоемки получатели в Сардиния. На практика законът се прилага само за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, както и за предприятието Syndial, производител на хлор и сода каустик, което преди не се е ползвало от преференциални цени.
(33)
Следва да се отбележи, че от 2005 г. нататък преференциалната цена вече не се определя според историческата тарифа, която първоначално е установена в Указа за Alcoa от 1995 г., а се определя независимо от AEEG, така че да отговаря на средните цени за електроенергия, заплащани от конкурентите на получателите на европейския пазар (12). Цената подлежи на годишна актуализация: съгласно член 11, параграф 13 от закона „тарифните условия, посочени в член 11 (13) и член 12, се прилагат от 1 януари 2005 г. и се актуализират от AEEG, който всяка година следва да увеличава номиналните стойности на тарифите с 4 % или, ако последната стойност е по-висока, с процентното увеличение на средната цена на едро за електроенергия, регистрирана на главните европейски борси за електроенергия, най-вече тези във Франкфурт и Амстердам“. В Решение № 217/05 AEEG предоставя тълкувание на този механизъм за актуализация, което е по-благоприятно за получателите на помощта, тъй като постановява, че годишното увеличение на тарифата не може да надвишава 4 %.
(34)
В същото решение AEEG установява преференциалните цени, приложими за различните промишлени отрасли за 2005 г., както следва:
Промишлени отрасли, отговарящи на условията за преференциални тарифи
Преференциална цена
EUR/MWh
Преработка на алуминий
50
Олово и цинк
23
Производство на алуминий
27
Цикъл за производство на хлор
27
(35)
Както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. е трябвало да бъдат финансирани от парафискален налог, с който се таксуват всички крайни потребители на електроенергия чрез компонент A4 от стандартната тарифа за електроенергия. Управлението на финансовите потоци на системата отново е поверено на Изравнителната каса.
(36)
Правото за възползване от тарифата зависи от ангажимента на получателите да направят производствени инвестиции в Сардиния на базата на промишлени планове, които следва да бъдат представени на регионалните власти. Например, предприятието Portovesme пое ангажимент да инвестира в самопроизводството на електроенергия или да участва в изграждането на нови електроцентрали.
(37)
Италия изпрати уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. Изплащането на тарифите от 2005 г. подлежи на разрешаването на тарифния режим от Комисията. Тарифите от 2005 г. впоследствие не са били приложени.
2.3. Производства пред националните съдилища
(38)
Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi SpA, които се намират извън Сардиния и чиято дейност е свързана с цикъла за производство на хлор и сода каустик, сезират Регионалния административен съд на Ломбардия (14), като оспорват решенията на AEEG за прилагане на член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 на основанието, че те водят до предоставянето на неправомерни държавни помощи и че нарушават други разпоредби на италианското право (15). На 27 ноември 2006 г. съдът отлага производството в очакване на приключване на разследването относно наличието на държавна помощ, започнато от Комисията по дело C 13/06.
2.4. Комбинация с предишна несъвместима помощ - Deggendorf
(39)
След откриването на производството Италия посочи, че предприятието Eurallumina не е възстановило несъвместимата помощ, която е предмет на дело C 80/01 (помощ за производството на диалуминиев триоксид) (16), но че според дружеството регионалните власти на Сардиния са издали нареждане за възстановяване във връзка с тази мярка на 8 май 2006 г.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(40)
Комисията реши да открие официалната процедура по разследване поради следните основания.
3.1. Дело C 38/B/04
(41)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване (17) Комисията разгледа възможността тарифите от 2004 г. за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina да не представляват държавна помощ въз основа на това, че са подобни на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa през 1996 г., за която Комисията в решението си от 4 декември 1996 г. (наричано по-долу „Решението Alumix“) (18) е установила, че не представлява държавна помощ.
(42)
Комисията отбеляза, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix, тъй като последната е била предоставена пряко от ENEL, италианския монополен доставчик на електроенергия, докато новата тарифа включва избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена от получателите на помощта с техните доставчици на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г. Комисията заключи, че Указът от 2004 г. не просто разширява към нови получатели обхвата на съществуваща мярка, която не представлява държавна помощ, а по-скоро въвежда нов режим в полза на трите разглеждани предприятия с финансов механизъм, който е много различен от тарифата Alumix.
(43)
В решението за откриване на официалната процедура по разследване тарифите, въведени с Указа от 2004 г., бяха класифицирани като оперативна помощ и бе оценено дали тази помощ би могла да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „Насоките за регионална помощ“) (19), предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а). Комисията изрази съмнения дали помощта би могла да бъде разрешена на това основание, като се има предвид, че такъв вид ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, изглежда не насърчава регионалното развитие.
(44)
Комисията изрази също така опасения, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към електроенергията. Всяко такова намаляване би трябвало да има за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (20).
3.2. Дело C 13/06
(45)
В решението си от 27 април 2006 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията определя тарифния режим от 2005 г. като нова оперативна помощ.
(46)
Комисията разгледа дали преференциалната тарифа би могла да бъде разрешена като регионална оперативна помощ въз основа на Насоките за регионална помощ предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е трябвало да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(47)
Въпреки настояването на италианските власти, че високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията смята, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или по-конкретно за енергоемките потребители (21). Комисията изтъкна, че производственият свръхкапацитет, съществуващ при производството на електроенергия в Сардиния, би могъл само да доведе до насърчаване на производителите на електроенергия да продават електроенергия на възможно най-ниска цена до момента на завършването на проектите за междусистемни връзки, даващи им възможност да изнасят електроенергия от Сардиния, което е било планирано за 2010 г.
(48)
Освен това Италия не обяснява защо по-високите цени следва да се считат за неблагоприятен регионален фактор, нито защо въпросната тарифа би допринесла за регионалното развитие. Поради това Комисията изрази съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(49)
Комисията също така изрази съмнения дали такъв вид ad hoc помощ е пропорционална на отрицателните регионални фактори, по-специално като се има предвид използваният метод за изчисляване на преференциалната цена, който няма никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени, а се основава на средните цени в Европа за енергоемките потребители.
(50)
Комисията отбеляза, че продължителността на мярката надвишава пет години, какъвто обикновено е максималният период, за който регионалната оперативна помощ би била разрешена, и че помощта не е постепенно намаляваща в реално изражение, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(51)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (22), Комисията установи, че Сардиния ще престане да отговаря на условията за ползване на помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и по-конкретно за оперативна помощ. Насоките предвиждат възможност за преходен период от две години за линейното постепенно премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, но не изглежда уместно да се позволи да бъде въведена нова оперативна помощ за няколко месеца, която после постепенно да бъде премахната, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(52)
В заключение Комисията изрази съмнение дали предоставената преференциална тарифа на предприятията Portovesme, ILA, Eurallumina и Syndial би могла да бъде разрешена като регионална помощ или на някакви други основания, които във всеки случай Италия не е посочила.
(53)
По отношение на Eurallumina, Комисията отбеляза, че дружеството все още не е възстановило неправомерната и несъвместима държавна помощ, която е получило (23), както и че съгласно правилото в решението Deggendorf (24), то следователно не би могло да получава помощ при която и да било нова мярка.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. Дело C 38/B/04
(54)
В отговор на поканата на Комисията за представяне на мнения по решението от 2004 г. за започване на задълбочено разследване бяха получени мнения от първоначалния жалбоподател, няколко от получателите (Portovesme, Eurallumina и Alcoa) и други заинтересовани страни. В настоящия текст са обобщени само мненията, свързани с преференциалната тарифа за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina. Мненията на Alcoa не са включени, тъй като те са обстойно разгледани в окончателното решение, конкретно свързано с това дружество (25).
4.1.1. Мнение на Portovesme
(55)
Според предприятието Portovesme преференциалната тарифа е целяла да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на наскоро либерализирания пазар на електроенергия в Сардиния да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради значителната пазарна сила на историческите оператори. Portovesme твърди, че ENEL и Endesa (чиито активи за производство на електроенергия в Сардиния впоследствие са продадени на E.ON) са образували дуопол и изкуствено са поддържали цените на електроенергията в Сардиния на нивото на средните италиански цени, докато реално цените в Сардиния трябва да са много по-ниски, особено за големите потребители на електроенергия, като се има предвид свръхкапацитетът за производство на електроенергия, който би трябвало да насърчава производителите да продават на конкурентни цени.
(56)
Portovesme твърди, че съответната преференциална цена отговаря на цената, която дружеството би получило при нормални пазарни условия, т.е. ако пазарът на електроенергия функционира правилно.
(57)
Според Portovesme компенсаторните плащания, получени от Изравнителната каса (в размер на 37 EUR на MWh), привеждат цената, изплатена от Portovesme, на нивото на цените за електроенергия, плащани от неговите конкуренти, и не нарушават конкуренцията, тъй като всички производители на цинк от ЕС са платили еквивалентни цени и мярката просто компенсира неблагоприятната конкурентна позиция на дружеството, дължаща се на структурните проблеми в Сардиния (които включват липсата на природен газ).
(58)
Металите като цинк, алуминий и олово са стоки, за които има една световна цена, установена на Лондонската борса за метали. Разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени. По-специално производството на цинк на предприятието Portovesme е прекалено малко (по-малко от 1 % от световното производство), за да може да повлияе на световната цена.
(59)
Без тарифата предприятието Portovesme ще трябва да затвори завода си, като това затваряне няма да е в полза на другите производители на цинк от ЕС, които няма да са в състояние да увеличат производителността, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Portovesme стига до заключението, че преференциалната тарифа не е засегнала конкуренцията или търговията в ЕС.
(60)
Освен това според Portovesme компенсаторните плащания от Изравнителната каса не са включвали държавни ресурси, тъй като Изравнителната каса просто преразпределя частните средства, които са получени от крайните потребители на електроенергия.
(61)
Portovesme посочва, че потреблението на електроенергия от енергоемките промишлени отрасли е от значение за гарантирането на сигурността и непрекъснатостта на доставките в Сардиния и за избягването на недостиг в производството на електроенергия, който би довел до по-високи разходи за електроенергия на крайните потребители.
(62)
В заключение дружеството посочва, че ако е задължено да затвори завода си, последствията за производствената база на Сардиния ще са много сериозни, тъй като 790 преки и 500 косвени работни места ще бъдат загубени.
4.1.2. Мнение на Eurallumina
(63)
Предприятието Eurallumina твърди, че разходите за производство на диалуминиев триоксид в Европа са по-високи, отколкото в други региони на света, главно заради по-високите цени на електроенергията и горивата, както и заради разходите за транспортиране на боксит (26). По-високите разходи не могат да бъдат компенсирани от по-високи цени, тъй като цената на диалуминиевия триоксид е установена на Лондонската борса за метали и отделните производители не могат да оказват въздействие върху нея. Следователно европейското производство на диалуминиев триоксид е в конкурентно неизгодно положение спрямо останалия свят.
(64)
Освен общите проблеми, оказващи влияние върху европейските преработвателни предприятия за диалуминиев триоксид, Eurallumina също така посочва специфичните проблеми в Сардиния, които не позволяват на местните промишлени отрасли да се възползват от предимствата на либерализирането на пазара на електроенергия, най-вече пазарната сила на историческите оператори (вж. мнението на Portovesme в съображение 55 по-горе). Eurallumina също така твърди, че липсата на природен газ е в ущърб на производството на диалуминиев триоксид в Сардиния, тъй като огромните количества пара, необходими за процеса, трябва да се набавят чрез по-скъпия мазут.
(65)
Според Eurallumina след либерализацията пазарната сила на производителите на електроенергия в Сардиния е довела до увеличаване на цените на електроенергията: без тарифата Eurallumina ще трябва да плаща 65,95 EUR за MWh за доставките на електроенергия спрямо 44 EUR за MWh, които е плащала преди либерализацията. Тарифата от 2004 г. снижава цената до 35 EUR за MWh.
(66)
Както Portovesme, Eurallumina твърди, че ако бъде принудена да прекрати своята дейност, другите производители на диалуминиев триоксид в ЕС няма да могат да се намесят, тъй като те вече работят при максимален капацитет, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Затварянето ще доведе до загуба на 400 преки и 250 косвени работни места (27). Като се има предвид, че дружеството е единственият доставчик на диалуминиев триоксид за топилната пещ на Alcoa, Eurallumina счита, че затварянето на завода за диалуминиев триоксид може да застраши животоспособността на Alcoa в Сардиния.
(67)
Eurallumina стига до извода, че тарифата, въведена с Указа от 2004 г., е необходима с оглед развитието на новата инфраструктура, която ще отстрани основните фактори на конкурентното неизгодно положение, оказващо влияние върху промишления отрасъл на Сардиния.
4.1.3. Мнения на други заинтересовани страни
(68)
Един от конкурентите на Portovesme - същото дружество, което първоначално представи случая на вниманието на Комисията - отново писа на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Това дружество представи анализ на преференциалната тарифа от 2004 г., в който се стига до заключението, че тарифата представлява неправомерна държавна помощ. Оспорваният тарифен режим е съвсем различен от тарифата Alumix, предоставена на Alcoa: не е възможно да се твърди, че той не представлява държавна помощ. Помощта трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар, тъй като не може да се одобри нито като регионална оперативна помощ, нито като помощ за преструктуриране.
(69)
Предприятията Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi, чиято дейност е свързана с промишления отрасъл за производство на хлор и сода каустик, представиха мненията си за тарифите от 2004 г. през юли 2005 г. след изтичането на едномесечния краен срок за представяне на мнения в отговор на решението за откриване на официалната процедура по разследване. Въпреки забавянето, тези дружества помолиха да бъдат разглеждани като заинтересовани страни. В своите мнения те посочват, че тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ.
4.1.4. Мнение на Италия
(70)
Италия изрази твърдение, че пазарът за електроенергия в ЕС все още не е напълно конкурентен, както Комисията сама е признала в четвъртия си Годишен доклад за изграждането на вътрешния пазар за газ и електроенергия (28). Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние свободно да избират доставчиците си на електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки. Тези трудности не са свързани с предприемаческата политика на самите предприятия, а са резултат от структурните недостатъци на енергийните пазари. Настоящата ситуация на енергийния пазар на ЕС оказва отрицателно въздействие върху свободната конкуренция на продуктовите пазари на енергоемките потребители.
(71)
В Италия въпреки либерализирането на отрасъла съществуват специфични структурни недостатъци като например липсата на междусистемна връзка между различните части на националните мрежи и концентрирана пазарна структура. При тези обстоятелства либерализацията не е довела до по-добри цени за енергоемките потребители. Проблемите са особено остри в Сардиния, където междусистемната връзка е ограничена.
(72)
Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отразяващ профила на търсенето, следва да се счита за оправдан като регулаторна мярка, симулираща механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Мярката е възстановила равенството на условията между енергоемките потребители, които функционират в различните държави-членки, като е премахнала неблагоприятните географски фактори, които засягат предприятията, разположени в Сардиния. В режима са предвидени очакваните последици от процеса на либерализация. Според Италия подобни мерки са приложени в други държави-членки, в които енергоемките потребители са били облагодетелствани в резултат на регламентирани тарифи за електроенергия.
(73)
Според Италия Указът от 2004 г. е целял постигането на две допълнителни цели: да се насърчи заетостта в Сардиния, където е съсредоточен металургичният отрасъл, и да се поддържа достатъчно добро равнище на търсенето на производство на електроенергия в Сардиния, която е страда от свръхкапацитет.
(74)
Италия твърди, че новият тарифен режим е de facto равностоен на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ. Разликите между стария и новия режим се дължат единствено на новата „тарифна структура“, изисквана след въвеждането на либерализирания енергиен пазар.
(75)
Италия изрази мнение, че тарифният режим не представлява държавна помощ. По отношение на използването на държавни ресурси тарифната система е напълно сравнима със системата, разглеждана в делото Preussen-Elektra, в което Съдът постановява, че не е налице използване на държавни ресурси (29). Изравнителната каса е техническият счетоводен орган на системата и не може свободно да разполага с финансовите средства, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите са упражнявали известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е можела свободно да разполага с тези средства. Следователно, според Италия, ресурсите, използвани за финансирането на тарифните механизми, са изцяло частни средства.
(76)
Италия също така заяви, че тарифата не оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза и не би могла да наруши конкуренцията, поради причини, свързани с наличието на световна цена за продуктите, които представляват стоки (вж. мнението на Portovesme, съображение 55). Освен това, както производството на ЕС, така и производството на Италия не е успяло да върви в крак с нарастващото търсене на съответните метали. През 2005 г. националното производство е покривало едва 12 % от търсенето на алуминий в Италия, 55 % от търсенето на цинк в Италия и 80 % от търсенето на олово в Италия. Съществувал е нарастващ дефицит в производството на тези метали в ЕС и в Италия, като търсенето е било задоволявано във все по-голяма степен чрез внос от трети държави. Ако италианският металургичен отрасъл изчезне, нито един нов участник на пазара на ЕС не би могъл да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за наличието на електроенергия на разумни цени в дългосрочен план са несигурни. Поради това поддържането в Италия на тези производствени възможности не би могло да навреди на конкурентите. Тъй като преференциалната тарифа не е била по-ниска от средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на дружествата, тя не е насърчавала износа от Сардиния към други държави-членки.
(77)
Италия заяви, че дори ако Комисията заключи, че мярката наистина е държавна помощ, тарифата може да се счита за съвместима с вътрешния пазар на основание, че тя е регионална оперативна помощ, която е допустима в Сардиния въз основа на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(78)
Според Италия недостатъците на електроенергийния пазар на Сардиния (концентрация на пазара, лоша междусистемна връзка, свръхкапацитет в производството на електроенергия) и липсата на достъп до газопреносна инфраструктура представляват неблагоприятен регионален фактор и тарифата е целяла да облекчи последиците от него.
(79)
Цените на електроенергията в Италия са били с 38 % по-високи от средните за ЕС за енергоемки потребители. Това е създало проблем по отношение на конкурентоспособността, който е бил изострен в Сардиния от недостатъците на местния пазар на електроенергия и липсата на достъп до газопреносната мрежа.
(80)
Италия твърди, че мярката е допринесла за регионалното развитие, тъй като металургичният отрасъл значително е допринесъл за икономиката и заетостта в Сардиния: металургичният отрасъл съставлява 12 % от заетата работна ръка и 12,2 % от регионалния БНП в производствения сектор. Тарифата е оказала положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова.
(81)
Според Италия тарифата е пропорционална на неблагоприятните фактори, на които са изложени получателите, тъй като тя само е изравнила цените на електроенергията, заплащани от производители от Сардиния, спрямо средните цени, заплащани от техните конкуренти от ЕС.
(82)
Тарифата също така е с кратковременен и преходен характер, тъй като прилагането ѝ е предвидено да приключи със завършването на инфраструктурните проекти, насочени към подобряване на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи (новия междусистемен електропровод SAPEI и газопровода GALSI) (30).
(83)
Според Италия мярката също е постепенно намаляваща, тъй като преференциалната цена е била индексирана на основата на промените в цените на горивата и само би могла да бъде увеличавана или да остане непроменена.
4.2. Дело C 13/06
4.2.1. Мнение на Portovesme
(84)
Portovesme счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване (вж. съображения 87-104).
4.2.2. Мнение на Eurallumina
(85)
Eurallumina също счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване.
4.2.3. Мнения на други заинтересовани страни
(86)
Двамата конкуренти на предприятията Portovesme и Syndial, които бяха представили мнения по дело C 38/B/04, представиха мнения и по това дело. И двамата заявиха, че оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която следва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар.
4.2.4. Мнение на Италия
(87)
Италия твърди, че тарифите от 2005 г. са много различни от тарифите, приложени през 2004 г., тъй като сега те отговарят на изискванията на Насоките за регионална помощ.
(88)
Според Италия въз основа на повърхностна оценка тарифите може да се класифицират като оперативна помощ, но реално те са част от поредица от мерки, предвидени в полза на регионалното развитие в Сардиния. По-специално, Италия насочва вниманието към близката връзка между тарифите и ангажимента за извършване на дългосрочни инвестиции, който се изисква да бъде поет от получателите на помощта. Според Италия клаузата за временно преустановяване, съгласно която изпълнението на мярката подлежи на разрешение от Комисията, свидетелства за нейния характер на регионална помощ.
(89)
Меморандумът за разбирателство (protocollo d’intesa), подписан от регионалните власти и получателите на помощта, е съществената част от тази стратегия. Той включва следното:
a)
производствени инвестиции, описани в промишлените планове, представени от получателите;
б)
ускореното упълномощаване на инфраструктура за междусистемна връзка между енергийни системи, която да позволява на получателите да получават енергия на конкурентни цени (газопроводът GALSI и междусистемния електропровод SAPEI);
в)
присъждането на интегрирана концесия за експлоатацията на каменовъглената мина в областта Sulcis и изграждането/експлоатацията на нова електроцентрала, работеща на въглища и предназначена за доставяне на електроенергия на получателите; и
г)
преференциални тарифи.
(90)
Италия твърди, че тарифите следва да се разглеждат като политически инструмент, който има за цел да предпази секторите, застрашени от високи цени на електроенергията, които в противен случай ще трябва да се преместят извън Италия и Европа с оглед на агресивната конкуренция от дружества извън ЕС с по-ниски производствени разходи. Тарифите следва да се прилагат до завършването на планираната инфраструктура и постигането на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия. Мярката е в съответствие със същността на регионалните помощи, тъй като насърчава икономическото развитие и заетостта на остров, където енергоемкото производство е в конкурентно неизгодно положение не само заради несъвършеното състояние на либерализацията на пазара на електроенергия, но също и заради изключителните инфраструктурни недостатъци в Сардиния по отношение на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.
(91)
В подкрепа на този интегриран подход Италия цитира Първия доклад на Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (31), в който се установява, че процесът на либерализация в енергийния сектор не е довел до задоволителни резултати, че е необходима по-добра междусистемна връзка и че е желателно да се сключат дългосрочни договори с предвидими цени или партньорства между клиентите и доставчиците на електроенергия. Италия твърди, че мерките, планирани за Сардиния, отбелязват напредък в това направление, но че са необходими също така и краткосрочни мерки като тарифите, за да се запази конкурентоспособността на промишления отрасъл на Сардиния и да се гарантира оцеляването му, докато се направят планираните инвестиции и се решат структурните проблеми.
(92)
Италия твърди, че не е възможно да се сравняват цените за електроенергия, платени от получателите на помощта в Сардиния, със средните цени за електроенергия, платени от сходни предприятия от италианския полуостров, тъй като енергоемките предприятия са закупували електроенергия чрез двустранни договори, които не са били обществено достояние. Според Италия Комисията е сбъркала при извършването на сравнение, базирано на цените, регистрирани на енергийните борси, тъй като само минимална част от доставките на електроенергия на тези предприятия са получени от борсите.
(93)
Според Италия цените, договорени с двустранни договори, ще бъдат благоприятни за потребителите, само ако потребителите могат свободно да избират доставчиците и източника на електроенергия, произведена с конкурентни технологии. Това не е възможно в Сардиния, където централите за производство на електроенергия не могат да произвеждат евтина електроенергия заради липсата на достъп до природен газ. Освен това ограничената междусистемна връзка между енергийните системи обезкуражава новите инвестиции в съвременно производство на електроенергия, което прави изнасянето на електроенергия невъзможно. Друг фактор е пазарната концентрация и ролята на историческите оператори.
(94)
При тези обстоятелства, според Италия, е разумно да се прилагат тарифи, които стабилизират цените на електроенергията, докато не се постигне по-ефективна конкуренция на електроенергийния пазар. Италия отново посочи, че преференциалните тарифи симулират механизма на изцяло конкурентен пазар.
(95)
По отношение на производствения свръхкапацитет на електроенергия, който беше причината Комисията да се съмнява, че цените на електроенергията в Сардиния са по-високи от тези на италианския полуостров (тъй като свръхкапацитетът по-скоро следва да насърчава производителите на електроенергия да продават на конкурентни цени на големите консуматори - вж. съображение 47), Италия представи следните доводи. Свръхкапацитетът на мощностите за производство на електроенергия в Сардиния не може да доведе до по-ниски цени за потребителите, тъй като в този специфичен случай свръхкапацитетът е резултат от ограничената междусистемна връзка което налага установяването на много голям резерв от мощности, за да се обезпечи непрекъснатостта на доставките на електроенергия на острова (32). Тъй като този резерв при всички случаи е изплатен чрез налози върху всички крайни потребители на електроенергия, доставчиците на електроенергия нямат интерес да продават произведената с тази резервна мощност електроенергия на по-конкурентни цени.
(96)
Според Италия мярката е пропорционална, тъй като цената, фиксирана от AEEG за 2005 г. (вж. съображение 34 по-горе) отговаря на средната цена, плащана в ЕС от конкурентите на получателите и изчислена обективно от регулатора. Италия също така посочва, че в държавите-членки с регулирани тарифи големите промишлени потребители са плащали цени от порядъка на 25 EUR за MWh за доставките на електроенергия през 2005 г.
(97)
Следователно Италия оспорва данните, представени от жалбоподателите, които според нея са методологично погрешни, тъй като надценяват средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на получателите в ЕС.
(98)
Според Италия срокът на режима от шест години вместо пет години е оправдан от необходимостта да се изчака завършването на енергийната инфраструктура.
(99)
Италия също така твърди, че изискването за постепенно намаляване е спазено: тарифите са постепенно намаляващи, тъй като са адаптирани въз основа на средната стойност на промените на амстердамската и франкфуртската енергийна борса и могат само да се увеличават, но не и да намаляват.
(100)
Тарифите се определят според промените в цените на енергийните борси, тъй като според Италия това е обективен критерий, който достатъчно добре характеризира тенденциите в цените на електроенергията. Въпреки това Италия твърди, че реалните увеличения на цените за енергоемки потребители от ЕС обикновено са много по-ниски от увеличенията, регистрирани на борсите, тъй като тези потребители плащат цени, договорени с двустранни договори или установени от държавата, когато става дума за регулирани тарифи, и за тези цени е по-малко вероятно да се променят.
(101)
Италия стига до заключението, че годишното увеличение от 4 %, приложено за тарифите в Сардиния, отговаря на увеличенията в цените на електроенергията, приложени за преките им конкуренти от ЕС.
(102)
Италия насочва вниманието към съществуването в ЕС на мерки, които имат въздействие, еквивалентно на оспорваните преференциални тарифи, и твърди, че всички те трябва да се оценяват по един и същ начин, независимо от формата им, тъй като общата им цел е да се гарантира оцеляването на енергоемките промишлени отрасли в ЕС и да се предотврати тяхното преместване извън националната територия.
(103)
Въпреки че от 2007 г. насам Сардиния не би могла да се ползва повече от регионална оперативна помощ, Италия твърди, че в Насоките за регионална помощ е предвидена разпоредба за постепенно премахване на режимите, съществуващи по времето, когато регионът е престанал да отговаря на условията за дерогация, предвидени в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Следователно Комисията все още е била в позиция да разреши мярката съгласно Насоките за регионална помощ от 2007 г. Във всеки случай Италия заявява, че оспорваната мярка не следва да се разглежда като обикновена оперативна помощ.
(104)
Италия отново заяви, че тарифите не засягат търговията между държавите-членки въз основа на вече изложените в съображение 76 доводи по отношение на алуминия, цинка и оловото. Според Италия същата логика важи и за химическия промишлен отрасъл. Италия изтъкна, че през 2003 г. вносът на химически продукти в Италия е надвишавал износа, а производството на ЕС и производството на Италия рязко са спаднали от 2001 г. насам. По-специално по отношение на производството на PVC, което е основното приложение на хлора, Италия подчерта наличието на производствен дефицит в страната: през 2002 г. само 470 000 тона PVC са били произведени в Италия, докато потреблението е било 970 000 тона.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(105)
По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, ако отговаря едновременно на всички следни условия: мярката a) предоставя икономическо предимство на получателя; б) се предоставя от държавата или чрез държавни ресурси; в) е избирателна; и г) засяга търговията между държавите-членки и е в състояние да наруши конкуренцията в рамките на ЕС.
5.1.1. Наличие на предимство
(106)
Съгласно тарифните режими от 2004 г. и 2005 г. държавата се намесва, за да субсидира цената на електроенергията, договорена от получателите и техните доставчици. Например, през 2004 г. въз основа на действащите по това време двустранни договори за доставка и при липсата на компенсаторни плащания, предприятието Portovesme би трябвало да плати 63 EUR за MWh (33), а предприятието Eurallumina - 65,95 EUR. Тези данни бяха предоставени от Италия и от самите получатели и поради това не се оспорват.
(107)
През 2005 г. според данните, предоставени от Италия, цената на електроенергията, договорена от Syndial с неговия доставчик надвишава 60 EUR за MWh, докато тарифата би я свалила на 27 EUR за MWh. Логическата обосновка на двете мерки е, че държавата ще възстанови на получателите допълнителните разходи, които са понесли за купуването на електроенергия в Сардиния, в сравнение със средните цени, плащани от техните конкуренти в ЕС.
(108)
Portovesme твърди, че преференциалната цена отговаря на цената, която би преобладавала на един напълно конкурентен пазар и следователно не предоставя предимство. Комисията вече отхвърли този довод в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи. При оценяване наличието на предимство, нито съдилищата на Съюза, нито Комисията някога са взимали предвид условията, които биха преобладавали на един хипотетичен, по-ефективно функциониращ пазар. Референтната рамка винаги са били условията, преобладаващи на съответните реални пазари (34).
(109)
Този довод също така предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определя цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция (вж. коментара на Италия в съображение 72 по-горе).
(110)
Подобна логика не може да бъде приета, тъй като противоречи на принципа, установен в съдебната практика на ЕС, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки условията на конкуренцията, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (35). Комисията счита, че същият принцип се прилага към случаи, в които дадена държава-членка се опитва да доближи условията на конкуренцията до условията, които биха преобладавали на един напълно конкурентен пазар.
(111)
Освен това, ако се приеме този довод, то отпуснатата от държава-членка субсидия за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена от двама пазарни оператори и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условията на пълна конкуренция, не би представлявала държавна помощ, което би обезсмислило основната цел на контрола на държавната помощ.
(112)
Италия твърди, че тези тарифи са идентични на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ (вж. съображение 74 по-горе) и по същия начин следва да се счита, че те не представляват държавна помощ.
(113)
Комисията подчертава, че ситуацията, относно която Комисията е взела позиция в делото Alumix е била много различна. В делото Alumix тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичен доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран енергиен пазар (36). В тази ситуация Комисията е трябвало да провери дали дружеството ENEL е продавало на изкуствено ниска цена или е имало поведение на рационален оператор в условията на пазарна икономика. Поради монопола, който дружеството ENEL е имало над производството и доставката на електроенергия, Комисията не е разполагала с конкурентна пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали е имало наличие на предимство или не. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“.
(114)
Въпреки това, този метод не може да се прилага в случаите, когато цените се договарят от крайните потребители с доставчиците на електроенергия на един либерализиран пазар и се субсидират с ex post компенсаторни плащания. Следователно анализът в решението Alumix и констатациите на Комисията по това дело са очевидно неуместни в настоящия случай. Това беше подкрепено от Решението на Първоинстанционния съд, който потвърди решението за откриване на официална процедура по разследване в делото Alcoa (37) (точка 132 от решението).
(115)
В настоящия случай принципът за оператор в условия на пазарна икономика не е приложим. Случаят би трябвало да бъде оценен с оглед на критерия за оператор в условията на пазарна икономика, ако държавата е продавала електроенергия на съответните дружества пряко или чрез държавно дружество, както е бил случаят с Alumix. Но в настоящия случай електроенергията се доставя от частни дружества. Поради това не е необходимо, за разлика от делото Alumix, да се провери дали поведението на държавата е сравнимо с това на рационален пазарен оператор.
(116)
Трябва да се заключи, че системите за компенсаторни плащания от 2004 г. и 2005 г. облекчават разходите, дължими по договорите за доставка, сключени от получателите, които принципно биха утежнили бюджета на дружествата. Следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, оспорваната мярка предоставя икономическо предимство на получателите (38).
5.1.2. Избирателен характер
(117)
Тъй като преференциалните тарифи за електроенергия в Италия се предоставят изключително на предприятия, експлоатиращи съществуващи производствени съоръжения, разположени в Сардиния, и принадлежащи към ограничен списък на промишлени отрасли, определени в законодателни и регулаторни инструменти, които съставляват правната основа на мерките, предоставяното от тях предимство е избирателно.
5.1.3. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(118)
Съгласно установената съдебна практика дадено предимство представлява държавна помощ съгласно обхвата на член 87, параграф 1 от ДФЕС, само ако е пряко или косвено предоставено чрез държавни ресурси (39) и може да се вмени на държавата (40).
(119)
Както беше обяснено в съображение 28, разглежданите компенсаторни плащания се финансират от парафискален налог, събиран от Изравнителната каса чрез компонент A4 от тарифата за електроенергия. Този налог е задължителен, тъй като е наложен с решения на AEEG, изпълняващи националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, установен със закон, който изпълнява функциите си съгласно точни инструкции, определени в решенията на AEEG.
(120)
Също съгласно установената съдебна практика приходът от налога, който е задължителен съгласно националното законодателство и се изплаща на създаден със закон орган, представлява държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, когато е предназначен за финансирането на мярка, отговаряща на останалите критерии, посочени в същия член (41).
(121)
Италия се позовава на решението на Съда по делото PreussenElektra (42), за да докаже тезата си, че въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. Италия твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частни лица (получателите), както и че ролята на държавата е ограничена до приемането на закон, налагащ плащането на изискваните суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. По-конкретно, според Италия и някои от получателите Изравнителната каса не може да упражнява контрол върху средствата и е само счетоводен посредник.
(122)
В делото PreussenElektra Съдът постанови, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не представлява държавна помощ, тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси.
(123)
Комисията изтъква, че в делото PreussenElektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. При тази система сумите, които се прехвърлят, никога не биха могли да бъдат на разположение на органите на държавата-членка. В разглеждания случай обаче средствата преминават през публичен орган - Изравнителната каса, преди да бъдат изплатени на крайния получател. Поради това делото PreussenElektra разглежда различни фактически обстоятелства и не е приложимо в настоящия случай.
(124)
Решението по делото Pearle (43) не може да помогне нито на Италия, нито на получателите. В делото Pearle Съдът установи, че при някои определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не представлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от производителите от определен отрасъл единствено по тяхна собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, който в нито един момент не е можел да разполага с тях свободно. Освен това страните, които са плащали налога, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(125)
Италия твърди, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на изразходването на средствата, които са определени за финансирането на тарифите и те в нито един момент не попадат в „периметъра на публичните финанси“. Следователно държавата не може свободно да разполага с тези средства и следователно те не представляват държавни ресурси.
(126)
Като предварителна забележка следва да се подчертае, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат субективно да се считат за по-важни от други, нито един от тях не може да се счита за „основен критерий“ по това дело. Изброените в съдебното решение критерии са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението по делото Earl Salvat, където той разглежда оспорвания в това дело парафискален налог спрямо всеки един от критериите по делото Pearle (44).
(127)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали някои от останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че в настоящия случай, за разлика от делото Pearle, оспорваните тарифи са били установени по инициатива на държавата, а не по инициатива на даден икономически отрасъл. Още повече, в делото Pearle получателите на мярката са били и единствените, които допринасят за финансирането на използваните ресурси, така че намесата на публичния орган не е имала тенденцията да създаде предимство, което би представлявало допълнителна тежест за държавата. В разглеждания случай получателите не носят финансовата тежест от налога, плащането на който се поема единствено от потребителите на електроенергия. Следователно позоваване на решението по делото Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на довода, че Изравнителната каса изпълнява функцията единствено на счетоводен посредник.
(128)
По отношение на самата Изравнителната каса Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика не следва да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и тези, в които тя е предоставена посредством публичен или частен орган, предназначен или създаден от държавата (45). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ фактор за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не означава автоматично, че член 107 от ДФЕС е приложим (46); по същия начин намесата на публичен орган не изключва сама по себе си прилагането на този член.
(129)
Анализът обаче не може да бъде ограничен до предоставените на Изравнителната каса правомощия в качеството ѝ на публичен орган. Това, което по-скоро трябва да се провери, е по-общият въпрос дали държавата, пряко или посредством друг, определен от нея орган, може да упражнява контрол върху средствата, използвани за финансирането на тарифата. Такава проверка би трябвало да се направи и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(130)
Наскоро постановеното решение на Съда по делото Essent (47) предоставя окончателни указания по тази точка. В делото Essent Нидерландия беше въвела със закон тарифна добавка върху цените на електроенергията. Добавката е била плащана от потребителите на електроенергия на операторите на електропреносната мрежа, които на свой ред са изплащали съответните суми на определено дружество - SEP. Последното не е разполагало с никаква дискреционна власт по отношение управлението на средствата и е функционирало под прекия контрол на органите. Съдът стигна до заключението, че приходите от тази добавка са представлявали държавни ресурси, защото добавката върху цената на електроенергията е била наложена с национален закон и следователно е представлявала налог. Дружеството SEP не е имало право да използва приходите от този налог за други цели, освен предвидените от закона, и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че това е достатъчно за определянето на разглежданите средства като държавни ресурси.
(131)
Приликите с разглеждания случай са очевидни. Тарифната добавка върху цената на електроенергията, използвана за финансирането на оспорваните тарифи, в настоящия случай е наложена със закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, тъй като централизира и управлява приходите от парафискалния налог и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва приходите от налога за други цели, освен за предвидените в закона (финансирането на преференциалните тарифи). Държавата е в позиция да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точни инструкции на AEEG, който действа в рамките на законовите си регулаторни правомощия и/или в изпълнение на националното законодателство. Поради това управляваните от Изравнителната каса средства са постоянно под публичен контрол.
(132)
Този анализ е в съответствие с решението на Комисията по италианското дело за трудно възстановимите разходи, в което средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6, са определени като държавни ресурси (48).
(133)
Определянето на средствата, управлявани от Изравнителната каса, като държавни ресурси, бе потвърдено в решението на Първоинстанционния съд по делото Iride (49).
(134)
Върховният касационен съд на Италия вече е постановил, че юридическата правосубектност на Изравнителната каса не е отделена от италианската държава и че прехвърлените средства на Изравнителната каса следва да се считат за собственост на държавата, дори и да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия (Решение № 11632/03 от 3 април 2003 г.). В делото Iride жалбоподателите, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя е определила като държавни ресурси средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка А6. Изложените от жалбоподателите доводи са много сходни. Те оспорват по същество решението на Върховния касационен съд, изтъквайки, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между гражданите, подлежащи на финансово задължение, и получателите на съответните суми - функция, която не ѝ позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период от време. Жалбоподателите също така заявяват, че установената съдебната практика в делото PreussenElektra е приложима.
(135)
След като подчерта, че не е компетентен да разглежда тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърди, че депозираните по сметка A6 на Изравнителната каса суми трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са под постоянен публичен контрол (50).
(136)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, използвана за финансиране на трудно възстановимите разходи в електроенергийния сектор на Италия. Въпреки това то може да се отнесе съвсем логично и към компонент A4, от който се финансират оспорваните тарифи. Решението на Върховния касационен съд се основава на анализ на юридическата правосубектност на Изравнителната каса и поради това заключението му, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички средства, внасяни в Изравнителната каса. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и компонент A4, освен предназначението на средствата (сметка А6 - за покриване на трудно възстановими разходи, а компонент А4 - за финансиране на преференциални тарифи). Следователно сумите, прехвърляни на получателите от Сардиния от компонент A4, също трябва да бъдат определени като държавни ресурси.
(137)
Освен че се финансират чрез държавни ресурси, отговорността за оспорваните тарифи може да се вмени на държавата, тъй като правното основание на мерките е определено в националното законодателство и в решенията на AEEG, който е публичен орган, взети при изпълнението на неговите публични функции (51).
5.1.4. Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(138)
Що се отнася до въздействието на мерките върху търговията между държавите-членки и произтичащото от това нарушаване на конкуренцията, безспорно е, че съответните пазари (на олово, цинк, сребро, алуминий и хлор/сода каустик) са напълно отворени за конкуренцията. Това само по себе си е достатъчно, за да се установи, че тарифите оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(139)
При все това Комисията взе предвид изложения от получателите и от Италия довод, според който в металургичния отрасъл (доводът не е изрично представен по отношение на производството на хлор) тарифата не оказва въздействие върху търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, развиването на такива потоци е малко вероятно, а предвид на конкретните характеристики на този отрасъл тарифите не вредят на конкурентите на получателите в Съюза.
(140)
В решенията на Комисията и решенията на Съда липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на въздействие на дадена мярка за помощ върху търговията в рамките на Съюза. В действителност Съдът винаги е постановявал, че помощта за дадено предприятие може да е такава, че да засяга търговията между държавите-членки и да нарушава конкуренцията, дори и самото предприятие - получател на помощта да не участва в търговията в рамките на Съюза. Когато дадена държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, националното производство може поради това да се запази на същото ниво или да нарасне, в резултат на което установените в други държави-членки предприятия ще имат по-малко възможности да изнасят продуктите си на пазара на съответната държава-членка (52).
(141)
Освен това ситуацията, характеризираща се с намаляване на производството в ЕС и увеличаване на вноса от държави извън Съюза при ограничени или несъществуващи търговски потоци между държавите-членки, не е рядко срещана: дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности или подложени на силен конкурентен натиск. Тези промишлени отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентната позиция на техните национални промишлени отрасли.
(142)
Фактът, че производството на цинк, олово и сребро в Италия е твърде скромно, за да повлияе на референтната цена, не е от значение. Фактът, че съществува референтна цена за тези метали, която не се влияе лесно от производствените условия в една-единствена държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са се установили в ЕИП и продават продукцията си на световните пазари на метали. Разбираемо е, че помощта, предоставена на получателите от Сардиния, не им дава възможност да намалят световната цена за продуктите си и да изместят пазарните си конкуренти, както и че другите европейски производители могат да продължат дейността си, докато са в състояние да продават на световната цена, като реализират печалба. Въпреки това печалбите, придобити в Италия благодарение на субсидираните тарифи на електроенергията, като цяло засилват конкурентната позиция на дружествата. Например, натрупаните капиталови резерви могат да се използват за поглъщане на конкурентите и за увеличаване на пазарния дял. Този довод е още по-уместен, като се има предвид, че някои от получателите принадлежат към многонационални дружества (53).
(143)
Противно на твърденията на получателите, фактът, че цената, заплащана в Италия в разглежданите сектори, съответства на стандартната цена на електроенергията, заплащана в Европа от конкурентни производители, не може да се счита за доказателство, че интересите на други европейски производители не са застрашени от италианската тарифа. В решението по дело C-372/97 Италия/Комисия бе ясно установено, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, действително засягат търговията (и следователно не могат да не бъдат определени като помощ). Освен това е възможно някои от действащите споразумения за доставка на електроенергия в други държави-членки да включват държавна помощ и Комисията е започнала задълбочени разследвания на няколко мерки от този вид (54). Макар и този защитен довод да не е изрично представен нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за полезно да привлече вниманието към утвърдения принцип, според който наличието на неправомерна помощ в някои държави-членки не може да оправдае приемането на подобни мерки от страна на друга държава-членка.
(144)
Във всеки случай получените жалби от конкурентите на получателите показват, че оспорваните тарифи действително пораждат проблеми относно конкуренцията и засягат търговията в рамките на Съюза.
(145)
Освен това Италия не е уведомила за тарифите от 2004 г. Съгласно установената съдебна практика в случаите, когато за помощта не е изпратено уведомление, Комисията не е длъжна да доказва нагледно действителните последици от мярката върху конкуренцията и търговията между държавите-членки. „Ако в решението си Комисията трябва да докаже нагледно действителните последици от вече предоставена помощ, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които предоставят помощ в нарушение на задължението за уведомяване, определено в член 93, параграф 3 от Договора [за ЕО], което ще е в ущърб на онези, които уведомяват за помощта на етапа на планиране“ (55).
(146)
Трябва да се заключи, че оспорваните преференциални тарифи за електроенергия са в състояние да подобрят конкурентните позиции на техните получатели в сравнение с позициите на техните конкуренти в ЕС. Установена съдебна практика е при такива обстоятелства да се счита, че търговията между държавите-членки е засегната и конкуренцията е нарушена (56).
5.1.5. Заключения относно наличието на помощ
(147)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от ДФЕС и могат да бъдат разрешени, само ако отговарят на условията за някое от изключенията, предвидени в Договора. Това заключение е в съответствие със заключението, достигнато в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи.
5.2. Нова помощ или съществуваща помощ
(148)
Случаите, при които дадена мярка представлява съществуваща помощ, са подробно изброени в член 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (57).
(149)
Безспорно е, че оспорваните мерки не са били въведени в действие преди присъединяването на Италия към Съюза (член 1, буква б), подточка i) от регламента), че те не могат да се считат за разрешени поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (член 1, буква б), подточка iii), и че не могат да се считат за съществуваща помощ поради изтичането на давностните срокове (член 1, буква б), подточка iv). Те не са станали помощ поради еволюцията на общия пазар и без да са били изменяни от държавата-членка (член 1, буква б), подточка v), първо изречение).
(150)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи представляват нова помощ.
5.3. Правомерност на помощта
(151)
Съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за плановете за предоставяне или изменение на дадена помощ и не могат да прилагат предложените мерки, докато уведомителната процедура не приключи с постановяването на окончателно решение.
(152)
Тъй като Италия не е подала уведомление относно член 1 от Указа от 2004 г., тарифите от 2004 г. представляват неправомерна помощ.
(153)
Италия обаче действително е подала уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и се е въздържала от прилагането на тази мярка. Следователно,тя е изпълнила задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
6. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(154)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидена в член 107, параграф 1 от ДФЕС, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако отговаря на едно от посочените в Договора изключения.
(155)
Тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват оперативна помощ. Твърдението на Италия, че тарифите от 2005 г. не следва да се считат за оперативна помощ, защото са част от стратегия за регионална подкрепа и подлежат на условие за производствени инвестиции, следва да бъдат отхвърлени. Въпреки че меморандумът за разбирателство предвижда, че получателите на помощта трябва да извършат определени инвестиции, компонентът на помощ в преференциалните тарифи от 2005 г. не е част от допустимите разходи и не подлежи на максимален интензитет на помощта. Няма данни, показващи, че мярката отговаря на критериите за инвестиционна помощ или че помощта е пропорционална. Вместо това мярката е ясно обвързана с потреблението на електроенергия и е насочена към ограничаване на разходите за доставка на електроенергия, които са оперативни разходи, направени от съответните дружества. Следователно тя не може да се разглежда като инвестиционна помощ.
(156)
Оперативната помощ по принцип е несъвместима с вътрешния пазар. В решението по дело C-86/89 Италия/Комисия Съдът установи, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретни условия и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия и като такава засяга условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“ (58).
(157)
В решението по дело T-459/93 Siemens/Комисия Първоинстанционният съд припомни принципа, според който „оперативната помощ, а именно помощта, предназначена да облекчи едно предприятие от разходите, които обикновено би трябвало да понесе само в процеса на ежедневното му управление или обичайните му дейности, по принцип не попада в обхвата на гореспоменатия член 92, параграф 3, [понастоящем член 107, параграф 3 от ДФЕС] […]. Съгласно съответната съдебна практика въздействието на такава помощ по принцип нарушава конкуренцията в отраслите, в които тя е предоставена, без обаче да може, поради самия си характер, да постигне някоя от целите на гореспоменатите изключения“.
(158)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предоставя оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ може да се предоставя за цели, свързани с околната среда, въз основа на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (59). По същия начин в подпомаганите региони оперативната помощ може по изключение да бъде разрешена като регионална помощ. Комисията прецени дали оспорваните тарифи би могло да попаднат в една от тези категории.
(159)
Комисията отбелязва, че тарифите нямат свързани с околната среда цели и поради това не могат да бъдат разрешени като помощ за околната среда.
6.1. Съвместимост с Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(160)
По изключение, оперативна помощ може да се предоставя в подпомаганите региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Регион Сардиния е отговарял на условията за предоставяне на такава помощ до края на 2006 г. Ето защо Комисията провери дали през този период преференциалните тарифи от 2004 г. и 2005 г. биха могли да бъдат разрешени въз основа на Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(161)
Съгласно точка 4.15 от насоките, оперативна помощ може да бъде предоставена по изключение, при условие че: i) е обоснована от гледна точка на приноса ѝ към регионалното развитие и характера ѝ, и че: ii) размерът ѝ е пропорционален на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на неблагоприятни фактори и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(162)
Съгласно точка 2 от насоките „индивидуално ad hoc плащане, предоставено на едно-единствено предприятие, или помощ, ограничена до една единствена област на дейност, могат да окажат значително въздействие върху конкуренцията на съответния пазар, като същевременно е вероятно техните последици върху регионалното развитие да бъдат прекалено ограничени […]. Следователно въпросните дерогации [от общата забрана за предоставяне на помощ] принципно се предоставят само за многосекторни схеми за помощ, достъпни за всички предприятия от засегнатите сектори в даден регион.“ Тарифа за електроенергия, избирателно предоставена на няколко отделни предприятия от определени сектори явно не съответства на същността на регионалната помощ, която се очаква да бъде многосекторна. Все пак, тъй като не съществува абсолютна забрана за предоставянето на ad hoc регионална помощ, Комисията разгледа дали съществуват някакви извънредни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(163)
По-специално Комисията разгледа недостатъците на електроенергийния отрасъл в Сардиния въз основа на предоставените от Италия и получателите данни, за да оцени дали те биха могли да представляват неблагоприятен регионален фактор.
6.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния в контекста на италианския пазар
(164)
Като цяло италианският пазар на електроенергия е силно концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Операторът с господстващо положение във всички региони на страната е някогашният монополист ENEL, освен в Сардиния, където предприятието има дуопол с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган по конкуренция е установил, че е злоупотребил в няколко случая. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на структурата на електропроизводството, базирана до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрени мощности и претоварването на междусистемните електропроводи към останалата част на Европа.
(165)
В Сардиния, която съставлява 4,1 % от нетната инсталирана мощност в Италия (60), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут и битум от рафинериите). Островът не разполага с газоразпределителна инфраструктура за природен газ.
(166)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи (работещи на мазут централи), дължащ се на неосъществените планове на правителството да концентрира отрасъла на тежката промишленост в Италия на острова, които са подтикнали ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентрали. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те също така бързо остаряват от техническа гледна точка. През разглеждания период износът на електроенергия от Сардиния към италианския полуостров е ограничен поради ниския капацитет на междусистемния електропровод, който често се претоварва (61).
(167)
Две електроенергийни дружества, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (E.ON притежава около 58 %, а ENEL - около 42 %). Според проучването на електроенергийния отрасъл (62) по отношение на конкуренцията Сардиния може да се определи като дуопол с колективно господстващо положение. Пазарът е силно концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (63). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за повечето части от денонощието. Независимо от това положението в Сардиния изглежда по-малко критично, отколкото в южната част на Италия, където ENEL сам определя цената за цялото денонощие (64).
(168)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (65), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh, спаднала от 80 EUR/MWh през 2006 г. (66) Тенденцията към повишаване на средните регионални цени в Сардиния продължава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. цените в Сардиния постоянно са били над средната стойност за страната (средна цена от 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната от 60,50 EUR/MWh).
(169)
Цените, плащани в Сардиния от получателите на тарифите през 2004/2005 г., на базата на двустранни договори, са варирали от 60 EUR до 65 EUR за MWh. Не е възможно тези цени да бъдат сравнени с цените, регистрирани на италианския полуостров, тъй като Комисията не разполага с необходимите данни (които Италия твърди, че не е в състояние да предостави - вж. съображение 92 по-горе). Въпреки това, въз основа на горепосочения анализ на общите ценови тенденции, които могат да бъдат до голяма степен представителни за ценовите тенденции в двустранните договори, изглежда е възможно да се предположи, че през разглеждания период енергоемките предприятия в Сардиния за заплащали по-висока цена от цената на италианския полуостров.
(170)
В заключение електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с редица проблеми, включително високи цени, силна степен на пазарна концентрация, пазарна сила на доминиращите оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи, относителна неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват, липса на достъп до газоразпределителна инфраструктура за природен газ и недостатъчна междусистемна връзка. Тези проблеми е вероятно да доведат до по-високи цени на електроенергията за крайните потребители, включително и за най-енергоемките.
6.1.2. Наличие на неблагоприятен регионален фактор
(171)
Първият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали тези проблеми представляват неблагоприятен регионален фактор, т.е. дали засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. В решението си по дело C 34/02 Комисията не приема, че липсата на междусистемни връзки представлява неблагоприятен регионален фактор (67). Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати от високите цени на електроенергията в сравнение с големите енергоемки потребители, то благосъстоянието на един единствен отрасъл не може автоматично да се равнява на благосъстоянието на цял един регион. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява неблагоприятен регионален фактор.
(172)
Но дори и да се предположи, че е налице неблагоприятен регионален фактор, то определените в Насоките за регионалните помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Поради това Комисията разгледа дали тези критерии са изпълнени.
6.1.3. Принос за регионалното развитие
(173)
Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Оперативната помощ за даден подпомаган регион не може да бъде разрешена поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл, а трябва да се докаже, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. В разглеждания случай това не е вероятно. Дори и да се предположи, че поддържането на острова на някои промишлени производствени мощности би допринесло за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Ако високите цени на електроенергията са структурен проблем в Сардиния, както твърди Италия, проблемите в енергоемките отрасли ще се появят отново, веднага след като тарифите бъдат премахнати.
(174)
Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и междусистемните връзки (газопровода GALSI и подводния електропровод SAPEI), които в момента се изпълняват (68). Доводът на Италия е, че по-добрите междусистемни връзки ще доведат до намаляване на цените, налагани за тези дружества. Комисията счита, че макар новата инфраструктура да може да намали или изравни ценовите различия между Сардиния и полуострова, изглежда малко вероятно подобни проекти да могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да ги сведат до предполагаемото необходимо равнище, което би осигурило печалба на тези промишлени дейности в дългосрочен план.
(175)
Също така Комисията изтъква, че наличието на държавна субсидия, целяща да намали разходите за електроенергия на големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големите си клиенти и не предотвратява влошаването на разходните им структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че енергоемките дружества по принцип биха могли да получат конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които според Италия и получателите могат да имат интерес да поддържат цените високи), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за ограничаване на тази пазарна сила.
6.1.4. Пропорционалност
(176)
Субсидията, предоставена на получателите на тарифите, не е изчислена по такъв начин, че да компенсира регионалните различия (т.е. разликата между цените на електроенергията на италианския полуостров и цените в Сардиния за същата категория клиенти), а по-скоро цели да изравни цените в Сардиния спрямо цените, плащани от конкурентите на получателите в ЕС. Цените, определени за получателите от Сардиния, са особено ниски и със сигурност са по-ниски от цените на италианския полуостров, които са сред най-високите в ЕС. Следователно тарифите не са пропорционални на неблагоприятния регионален фактор, който се предполага, че целят да облекчат.
(177)
Самият метод, избран за изчисляване на размера на субсидията, предполага, че тази мярка преследва цел на промишлената политика, а не регионална цел. Действително, аспектът на тарифите, свързан с промишлената политика, е изтъкван многократно от Италия в представените от нея мнения.
6.1.5. Постепенно намаляване
(178)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за регионална помощ). Тъй като механизмите за актуализиране на тарифите от 2004 г. и 2005 г. са различни, те са оценени поотделно.
(179)
Тарифите от 2004 г. са индексирани на основата на промените в цените на горивата и само могат само да нарастват или да останат непроменени. Според Италия това гарантира, че помощта постепенно намалява. Комисията счита, че изискването за постепенно намаляване може да се счита за изпълнено, само ако се гарантира постепенното намаляване с течение на времето на компенсаторните плащания, които се равняват на действителния размер на помощта. Не е достатъчно, че тарифата следва да се увеличава с времето, тъй като по-високата тарифа може все пак да представлява по-голям размер на помощта, ако в същото време цените за крайните потребители на съответния пазар са нараснали по-бързо от тарифата. Италианският метод не предоставя никакви гаранции в това отношение (69).
(180)
Що се отнася до тарифите от 2005 г., Комисията оцени механизма за индексиране, въведен с член 11, параграф 13 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG в Решение 217/05 (вж. съображение 33). В съответствие с правилата за прилагане, определени от AEEG, тарифата подлежи на ежегодно увеличение с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение не може да надвишава 4 %. Според Италия този механизъм гарантира постепенното намаляване.
(181)
Комисията обаче е на мнение, че фактът, че номиналната тарифа подлежи на доста ограничено годишно увеличение, не означава, че нетният размер на помощта - измерен чрез компенсаторните плащания - ще намалее с течение на времето.
(182)
Ако се приеме, че ценовите тенденции на енергийните борси могат да се считат до голяма степен за показателни за промените в цените по двустранните договори, както предполага Италия, тарифите от 2005 г. ще са постепенно намаляващи само в случай на спад в средните цени на ЕС (тъй като тарифите не могат да бъдат намалявани, а само увеличавани). Във всички други случаи тарифите ще предоставят нарастващо предимство (70). Тъй като поне от 2004 г. до 2007 г. средните за ЕС цени на електроенергията са имали тенденция за рязко покачване (ръст от нас 4 % годишно), елементът на помощ, съдържащ се в тарифите от 2005 г., би нараснал с течение на времето.
(183)
Освен това Италия твърди, че в действителност двустранните договори в по-малка степен подлежат на увеличаване на цените в сравнение с цените на енергийните борси и поради това тарифите от 2005 г. са de facto постепенно намаляващи. Комисията изтъква, че представеният за оценка метод за индексиране се основава на промени в цените на енергийните борси и че Италия не е представила данни за развитието на цените по двустранните договори. Следователно твърдението на Италия не е достатъчно обосновано.
(184)
Всъщност ограничената информация, с която разполага Комисията, показва обратното, т.е. че цените по двустранните договори са се увеличили рязко в Сардиния (вж. например твърдението на предприятието Eurallumina, че в периода 2005-2006 г. то е плащало цена в размер на 80 EUR за MWh на свободния пазар, която е по-висока в сравнение с цената от 65 EUR за MWh през 2004 г.) При тези обстоятелства, ако тарифите са били приложени, компенсаторните плащания биха се увеличили с течение на времето.
(185)
Следователно нито тарифите от 2004 г., нито тарифите от 2005 г. отговарят на изискването за постепенно намаляване.
6.1.6. Заключения относно съвместимостта на мярката като регионална помощ
(186)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи не могат да се считат за съвместими като регионална помощ съгласно Насоките за регионална помощ от 1998 г. Тъй като Сардиния е престанала да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) след декември 2006 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта с оглед на Насоките за регионална помощ за периода 2007-2013 г.
(187)
Комисията изрази подобно отрицателно становище през 2005 г. по отношение на мярка, предназначена да намали разходите за енергия на предприятието Eurallumina в Сардиния. Комисията счете тогава, че оспорваната мярка, която бе под формата на освобождаване от акциз на тежките масла, не може да бъде разрешена въз основа на Насоките за регионална помощ (71).
6.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта
(188)
Италия и засегнатите предприятия твърдят, че тарифните режими имат за цел да компенсират недостатъците на електроенергийните пазари, които все още не предлагат конкурентни цени. Те твърдят, че цените на електроенергията застрашават конкурентоспособността на енергоемките отрасли. Те смятат, че помощта има стимулиращ ефект, тъй като без нея дружествата ще бъдат закрити.
(189)
Комисията не счита за възможно да приеме, че предоставянето на оперативна помощ на няколко промишлени предприятия е подходящ отговор на липсата на конкуренция на местния електроенергиен пазар, което засяга всички потребители на електроенергия.
(190)
Също така е съмнително дали помощта е подходящ и пропорционален начин за предотвратяване на преместването на предприятията извън ЕС. В решенията на Комисията и в съдебната практика на съдилищата на Съюза не съществува прецедентен случай, при който този довод да е бил приет като основание за предоставянето на държавна помощ. Решенията за цялостно или частично преместване на производството са част от бизнес стратегията на едно дружество и Комисията никога не е била на мнение, че те представляват пазарна неефективност. В решенията си по делата Terni (72) и Alcoa (73) Комисията изрази съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС.
(191)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните в хода на процедурата заключения на специализирани инстанции като Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (74), не предполагат, че конкретни държавни помощи следва да бъдат предоставяни за разрешаване на проблеми с конкурентоспособността, дължащи се на високи цени на електроенергията, а защитават необходимостта от пълно спазване на приложимите правила за държавна помощ (75).
(192)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. не отговарят на условията на нито една от дерогациите, предвидени в член 107 от ДФЕС. Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими, тъй като помощта няма социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите затруднения, причинени от разделението на Германия. Дерогациите, посочени в член 107, параграф 3, букви б) и г) от ДФЕС, също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка или за насърчаването на културата и опазването на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, направеният по-горе анализ в съображения 160-187 показва, че тарифата не може да бъде одобрена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на регион, в който жизненото равнище е необичайно ниско или където има сериозни проблеми с безработицата. По отношение на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, оперативната помощ по принцип не отговаря на условията за такава дерогация, както е посочено в съображения 155-158, а Комисията не успя да установи някакви конкретни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на такава помощ в настоящия случай.
(193)
Поради това Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. са несъвместими с вътрешния пазар.
(194)
След като Комисията стигна до това заключение, не е необходимо да разглежда възможния кумулативен ефект на новата помощ и старата несъвместима помощ, посочена в съображение 31 с оглед на решението по делото Deggendorf.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(195)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция, освен ако възстановяването не противоречи на общ принцип от правото на Общността.
(196)
В настоящия случай само тарифите от 2004 г. (дело C 38/A/04) подлежат на възстановяване, тъй като тарифите от 2005 г. (дело C 13/06) не са били приложени.
7.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
(197)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е предоставена без изпращането на предварително уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания, че нейното предоставяне е правомерно (76). Едно съвестно предприятие следва да бъде в състояние да установи дали процедурата по уведомяване е била спазена и дали помощта е правомерна.
(198)
При все това не следва да се изключи възможността получателят на неправомерно предоставена помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощта, и следователно да се противопостави на нейното възстановяване (77).
(199)
Получателите на тарифите от 2004 г. не са представили мнения в тази връзка, нито пък Комисията е установила наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у получателите някакви оправдани правни очаквания. По-специално, не са могли да възникнат никакви очаквания, че тарифите няма да представляват държавна помощ вследствие на решението по делото Alumix от 1996 г. Както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване от 2004 г. (вж. съображение 37), тарифата, която е служила като основа за оспорваните тарифи от 2004 г., не е първоначалният режим Alumix, който Комисията е установила през 1996 г., че не представлява държавна помощ, а една съвсем нова мярка, която е била значително променена (по-специално по отношение на нейния механизъм на финансиране) (78) и чийто срок на действие е бил удължен във времето от италианските власти. При това положение един благоразумен получател би следвало да провери дали новата мярка е правомерна.
(200)
Освен това Комисията счита, че възстановяването на помощта няма да наруши други общи принципи на правото на Общността.
7.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(201)
Цялата несъвместима помощ, получена от предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina съгласно член 1 от Указа от 2004 г. трябва да бъде възстановена с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (79).
(202)
Целта на възстановяването е получателите да възвърнат конкурентната позиция, която са заемали преди предоставянето на несъвместимата помощ, като се премахне предоставеното от нея неправомерно предимство. В разглеждания случай предоставеното предимство се равнява на разликата между преференциалната тарифа и цената на електроенергията, която получателите на помощта щяха да платят на пазара при липсата на оспорваните тарифи.
(203)
Всички засегнати дружества са купували електроенергия въз основа на двустранни договори по времето, когато тарифите са били въведени. Държавата се намесва, за да субсидира договорно определените цени чрез предоставянето на компенсаторни плащания. Следователно сумите, които трябва да бъдат възстановени, се равняват на компенсаторните плащания, получени от получателите през разглеждания период (вж. съображение 30).
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. представляват оперативна помощ, която не отговаря на условията за допустимост за нито една от дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидени в Договора за ЕО, и поради това помощта е несъвместима с вътрешния пазар.
По отношение на тарифите от 2004 г., които са били неправомерно приложени в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, всички плащания на неизплатената помощ следва да бъдат прекратени, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата от всички компенсаторни плащания, изплатени на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina от Изравнителната каса.
Тарифите от 2005 г., за които Италия своевременно е подала уведомление, както се изисква от член 108, параграф 3 от ДФЕС, не трябва да се прилагат,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Италия планира да предостави на предприятията Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA и Syndial SpA съгласно член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Следователно помощта не може да бъде предоставена.
Член 2
Държавната помощ, неправомерно предоставена от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г., в размер на 12 845 892,82 EUR за Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR за Eurallumina SpA и 291 120,27 EUR за ILA SpA, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
1. Италия възстановява от получателите помощта, посочена в член 2.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се били предоставени на разположение на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви при възстановяване), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и на планираните такива;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за хода на националните мерки, предприети за прилагане на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, Италия предоставя незабавно информация за вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и за планираните такива. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 23 février 2011
relative aux aides d’État C 38/B/04 (ex NN 58/04) et C 13/06 (ex N 587/05) mises à exécution par l’Italie en faveur de Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA et Syndial SpA
[notifiée sous le numéro C(2011) 956]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/746/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions susvisées (1) et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
1.1. Affaire C 38/B/04
(1)
Par lettre du 4 décembre 2003, un cabinet juridique représentant un plaignant a porté à l’attention de la Commission une série d’articles publiés dans la presse italienne concernant l’intention du gouvernement italien d’appliquer des tarifs préférentiels d’électricité à certaines entreprises implantées en Sardaigne.
(2)
Ces tarifs ont été introduits par l’article 1er du décret du président du Conseil des ministres du 6 février 2004 (ci-après le «décret de 2004»), lequel a eu deux effets distincts: a) il a instauré des nouveaux tarifs préférentiels d’électricité pour les entreprises Portovesme Srl, ILA SpA et Eurallumina SpA et b) il a prorogé le tarif préférentiel dont bénéficiait déjà Alcoa Trasformazioni (producteur d’aluminium primaire, ci-après «Alcoa»).
(3)
Par lettres des 22 janvier et 19 mars 2004, la Commission a demandé des éclaircissements sur ces mesures. L’Italie a répondu par lettres datées des 9 février et 9 juin 2004 et communiqué des précisions supplémentaires par courrier du 20 septembre 2004.
(4)
Par lettre du 16 novembre 2004, la Commission a informé l’Italie de sa décision d’engager la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, à l’encontre de la mesure en question.
(5)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.
(6)
L’Italie a envoyé des observations par lettres datées des 4 et 11 février 2005.
(7)
La Commission a reçu des observations de parties intéressées, parmi lesquelles trois bénéficiaires des mesures et un concurrent de Portovesme. Elle les a transmis à l’Italie le 22 mars 2005 en lui donnant la possibilité de réagir. Les commentaires de cette dernière lui sont parvenus par lettre du 20 septembre 2005.
(8)
Le 29 octobre 2008, l’affaire C 38/04 a été scindée en un volet A, qui concerne la mesure en faveur d’Alcoa, et un volet B, qui concerne Portovesme, ILA et Eurallumina.
(9)
Le 19 novembre 2009, la Commission a adopté une décision finale négative ordonnant la récupération de l’aide auprès d’Alcoa (3).
1.2. Affaire C 13/06
(10)
En application de l’article 11, paragraphe 12, du décret-loi no 35 du 14 mars 2005 converti en loi no 80/2005 du 14 mai 2005«Mesures d’urgence dans le cadre du plan d’action pour le développement économique, social et territorial» (ci-après la «loi no 80/2005»), les autorités italiennes ont prorogé jusqu’en 2010 les tarifs préférentiels d’électricité accordés à Portovesme, ILA et Eurallumina et ont étendu l’avantage tarifaire à Syndial SpA, un producteur de chlore lui aussi implanté en Sardaigne.
(11)
Le 22 juillet 2005, la Commission a été saisie par courrier d’une plainte émanant d’un concurrent de Syndial. Cette plainte a été suivie d’autres documents envoyés par la même entreprise en date des 7 octobre et 7 décembre 2005.
(12)
L’Italie a notifié la mesure à la Commission par lettre du 23 novembre 2005, lui apportant des précisions supplémentaires par courrier du 28 novembre 2005.
(13)
Par lettre du 22 décembre 2005, la Commission a demandé un complément d’informations que les autorités italiennes lui ont fourni par courrier du 3 mars 2006.
(14)
Parallèlement, le concurrent de Portovesme qui était déjà intervenu dans l’affaire C 38/B/04 a déposé une plainte à l’encontre de la nouvelle mesure par lettre du 20 janvier 2006.
(15)
Par courrier du 26 avril 2006, la Commission a informé l’Italie de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard des modifications et de l’extension du régime tarifaire spécial introduit par la loi no 80/2005.
(16)
Par lettre du 22 août 2006, la Commission a demandé aux autorités italiennes de lui fournir des éclaircissements supplémentaires qu’elle a reçus par courrier daté du 28 septembre 2006.
(17)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (4). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause.
(18)
La Commission a reçu des observations de la part des parties intéressées, parmi lesquelles les bénéficiaires, les deux concurrents de Portovesme et de Syndial et un producteur d’énergies renouvelables. Par courrier du 5 octobre 2006, la Commission a transmis ces observations à l’Italie en lui donnant la possibilité de réagir. Les commentaires de cette dernière lui sont parvenus par lettre du 1er décembre 2006.
(19)
L’Italie a fourni des éléments d’information supplémentaires par lettres des 16 avril 2007, 10 mai 2007, 14 mai 2007 et 22 juin 2010.
1.3. Portée de la présente décision
(20)
La présente décision concerne à la fois les tarifs introduits en faveur de bénéficiaires autres qu’Alcoa par l’article 1er du décret de 2004 (ci-après les «tarifs de 2004») et les tarifs introduits par l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005 (ci-après les «tarifs de 2005») tels qu’ils ont été précisés dans les décisions adoptées par l’Autorité de l’énergie électrique et du gaz (AEEG).
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE
2.1. Les tarifs contestés de 2004
(21)
L’article 1er du décret de 2004 a étendu «les conditions [tarifaires] prévues au point 2 du décret du ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat du 19 décembre 2005 (ci-après le “décret Alcoa”) aux fournitures d’énergie destinées à la production et transformation de l’aluminium, du plomb, de l’argent et du zinc dans les limites des structures existantes à la date d’entrée en vigueur du présent décret situées dans des territoires insulaires caractérisés par une absence ou une insuffisance de connexions aux réseaux nationaux de gaz et d’électricité».
(22)
Ce régime tarifaire devait être transitoire et prendre fin «avec la mise en place ou le renforcement des connexions aux réseaux nationaux de gaz et d’électricité» ou, au plus tard, le 30 juin 2007.
(23)
Dans la pratique, le décret de 2004 étendait les tarifs préférentiels dont avait déjà bénéficié le producteur d’aluminium Alcoa à trois entreprises grosses consommatrices d’énergie situées en Sardaigne: Portovesme, un producteur de zinc, d’argent et de plomb (5), ILA, un fabricant de produits transformés en aluminium et Eurallumina, un producteur d’alumine (6).
(24)
Pour ce qui est des aspects réglementaires, les tarifs ont été appliqués au moyen de décisions adoptées par l’AEEG.
(25)
Initialement, la décision no 110/04 de l’AEEG subordonnait l’octroi des tarifs préférentiels à l’issue positive de la procédure de notification. Toutefois, sur la base d’instructions émanant de la présidence du Conseil des ministres, qui précisaient que le texte du décret de 2004 n’avait pas été formellement notifié au sens des règles en matière d’aides d’État et avait simplement été «présenté» à la Commission dans le cadre d’une «enquête préliminaire», l’AEEG a adopté la décision no 148/04 (7) mettant le décret à exécution.
(26)
Ce régime permettait aux bénéficiaires de recevoir des indemnités compensatoires aux mêmes conditions que celles qui avaient été fixées dans le décret Alcoa. Concrètement, pour un site de production donné couvert par le régime tarifaire, l’indemnité compensatoire correspondait à la différence entre le prix pratiqué par le fournisseur d’électricité et un prix préférentiel fixé par l’État, multipliée par la quantité d’énergie électrique consommée. La méthode utilisée pour calculer le prix (ou «tarif») préférentiel était définie dans la décision no 15/1993 du CIP. Le prix était soumis à un mécanisme d’indexation fondé sur l’évolution des coûts italiens de production de l’énergie électrique (composante dite «Ct»). En 2004, le prix préférentiel appliqué aux bénéficiaires sardes était compris entre 26 et 35 EUR/MWh.
(27)
La gestion administrative du régime était confiée à la caisse de péréquation (8) (Cassa Conguaglio) pour le secteur électrique. Dans la pratique, le système tarifaire fonctionnait de la manière suivante: les bénéficiaires transmettaient à la caisse de péréquation des données mensuelles détaillées sur les quantités d’électricité consommées et sur les prix payés à leurs fournisseurs d’énergie électrique. Ils recevaient ensuite, de cette même caisse, des indemnités au comptant calculées comme indiqué ci-dessus (9).
(28)
Les ressources nécessaires au financement des indemnités compensatoires étaient levées au moyen d’un prélèvement parafiscal appliqué à l’ensemble des consommateurs d’électricité (élément A4 du tarif d’électricité) (10).
(29)
Alors que le régime était censé prendre fin le 30 juin 2007, son application a été interrompue, sur instructions de l’AEEG, peu après le lancement de l’enquête formelle par la Commission, en novembre 2004 (11).
(30)
Selon les données communiquées par l’Italie, Portovesme et Eurallumina ont reçu des subventions pour l’électricité consommée entre avril et octobre 2004, tandis qu’ILA a bénéficié de subventions pour sa consommation d’avril à septembre 2004. Le total des versements (en euros) effectués par la caisse de péréquation à ces trois entreprises dans le cadre du régime est indiqué ci-après:
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Les tarifs contestés de 2005
(31)
Conformément à l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005, les autorités italiennes ont étendu «les conditions tarifaires prévues par le décret du ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat du 19 décembre 1995 aux fournitures d’énergie destinées à la production et transformation de l’aluminium, du plomb, de l’argent et du zinc, ainsi qu’au cycle chlore-soude, par référence aux prix pratiqués pour des fournitures analogues sur les marchés européens dans les limites des structures existantes à la date d’entrée en vigueur du présent décret situées en Sardaigne et alimentées en haute tension. Ces conditions tarifaires seront subordonnées au respect des engagements à long terme qui seront souscrits par les bénéficiaires, les autorités locales sardes et les ministères compétents.»
(32)
Par conséquent, la loi no 80/2005 a réintroduit, en substance, le régime tarifaire mis en œuvre en 2004 qui étendait les conditions réservées à Alcoa à d’autres entreprises grosses consommatrices d’énergie situées en Sardaigne. Dans la pratique, cette loi n’a été appliquée qu’à Portovesme, ILA, Eurallumina et Syndial (un producteur de chlore-soude qui n’avait pas bénéficié des prix préférentiels auparavant).
(33)
Il est à noter qu’à partir de 2005, le prix préférentiel n’était plus fondé sur les tarifs historiques fixés dans le décret Alcoa de 1995, mais devait être défini en toute autonomie par l’AEEG afin de correspondre aux prix moyens de l’énergie payés par les concurrents des bénéficiaires sur le marché européen (12). Ce prix était soumis à des adaptations annuelles: selon l’article 11, paragraphe 13, de la loi no 80/2005, «les conditions tarifaires visées aux paragraphes 11 (13) et 12 s’appliquent à partir du 1er janvier 2005 et sont actualisées par l’Autorité de l’énergie électrique et du gaz qui augmente, sur une base annuelle, les valeurs nominales des tarifs de 4 %, ou, si cette dernière valeur s’avère plus élevée, d’un pourcentage correspondant à la hausse du prix de gros moyen de l’énergie électrique enregistré sur les principales bourses de l’électricité européennes, à savoir Amsterdam et Francfort.» Dans sa décision no 217/05, l’AEEG a interprété ce mécanisme d’actualisation dans un sens plus favorable pour les bénéficiaires. Elle a en effet plafonné l’augmentation des tarifs à 4 % par an.
(34)
Dans la même décision, l’AEEG a fixé comme suit les prix préférentiels applicables aux différents secteurs pour l’année 2005:
Secteurs bénéficiant des tarifs préférentiels
Tarif préférentiel
EUR/MWh
Transformation de l’aluminium
50
Plomb et zinc
23
Production d’aluminium
27
Cycle du chlore
27
(35)
Tout comme ceux de 2004, les tarifs de 2005 devaient être financés au moyen d’un prélèvement parafiscal appliqué à l’ensemble des consommateurs d’électricité et correspondant à l’élément A4 du tarif d’électricité. La gestion des flux financiers du régime était, dans ce cas également, confiée à la caisse de péréquation.
(36)
L’accès au tarif préférentiel était subordonné à l’engagement, de la part des bénéficiaires, de réaliser des investissements productifs en Sardaigne, sur la base de plans d’entreprise qui devaient être présentés au gouvernement régional. Ainsi, Portovesme s’était engagée à investir dans l’autoproduction d’électricité ou à participer à la construction de nouvelles centrales électriques.
(37)
L’Italie a notifié l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005 conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE. L’application des tarifs de 2005 était subordonnée à l’autorisation de la Commission. Le régime n’a donc pas été mis à exécution.
2.3. Procédures devant les juridictions nationales
(38)
Solvay Chimica Italia et Solvay Chimica Bussi SpA (producteurs de chlore-soude qui ne sont pas installés en Sardaigne) ont introduit un recours (14) devant le tribunal administratif régional de Lombardie contre les décisions prises par l’AEEG en application de l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005, faisant valoir que les mesures ainsi adoptées impliquaient l’octroi d’aides d’État illégales et la violation d’autres règles nationales (15). Le 27 novembre 2006, le tribunal administratif régional de Lombardie a suspendu la procédure nationale dans l’attente des conclusions de l’enquête sur les aides d’État lancée par la Commission dans l’affaire C 13/06.
2.4. Cumul avec des aides incompatibles antérieures - Deggendorf
(39)
Après l’ouverture de la procédure, l’Italie a précisé qu’Eurallumina n’avait pas remboursé l’aide incompatible qui avait fait l’objet de l’affaire C 80/01 (16) (aide à la production d’alumine), mais que, selon l’entreprise, la Région autonome de Sardaigne avait émis un ordre de recouvrement concernant la mesure en cause le 8 mai 2006.
3. DÉCISION D’OUVRIR LA PROCÉDURE PRÉVUE À L’ARTICLE 108, PARAGRAPHE 2, DU TFUE
(40)
La Commission a décidé d’engager la procédure formelle d’examen pour les raisons exposées ci-dessous.
3.1. Affaire C 38/B/04
(41)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (17), la Commission a examiné les tarifs de 2004 en faveur de Portovesme, ILA et Eurallumina afin de déterminer s’il était possible de conclure qu’ils ne constituaient pas des aides d’État vu leur similarité avec le tarif préférentiel historique accordé à Alcoa en 1996 dont elle avait jugé, dans sa décision du 4 décembre 1996 (18) (ci-après la «décision Alumix»), qu’il ne s’agissait pas d’une aide d’État.
(42)
À ce propos, la Commission a souligné que le nouveau tarif semblait différent du tarif Alumix en ce sens que ce dernier avait été octroyé directement par ENEL, fournisseur italien d’énergie électrique en régime de monopole, alors que le nouveau mode de tarification prévoyait une intervention sélective de l’État pour compenser la différence entre le prix du marché convenu entre les bénéficiaires et leurs fournisseurs d’énergie et le prix préférentiel fixé en 1996. Elle est parvenue à la conclusion que le décret de 2004 ne se bornait pas à étendre la portée d’une mesure existante ne constituant pas une aide d’État à des nouveaux bénéficiaires, mais introduisait, en faveur des trois entreprises concernées, un nouveau régime assorti d’un mécanisme financier très différent du tarif Alumix.
(43)
La décision d’ouvrir l’enquête qualifiait les tarifs introduits par le décret de 2004 d’aide au fonctionnement et examinait si cette aide pouvait être autorisée sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (19) (ci-après les «lignes directrices concernant les aides à finalité régionale»), dans la mesure où, jusqu’à la fin de 2006, la Sardaigne était une région assistée au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. La Commission émettait des doutes quant à la possibilité d’autoriser l’aide sur cette base étant donné qu’une telle aide ad hoc, accordée à un nombre restreint d’entreprises, ne semblait pas promouvoir le développement régional.
(44)
La Commission se demandait si la mesure pouvait entraîner une réduction du taux d’imposition applicable à l’énergie électrique. Pareille réduction aurait dû avoir pour base juridique la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 qui restructure le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (20).
3.2. Affaire C 13/06
(45)
Dans sa décision du 27 avril 2006 portant ouverture de l’enquête formelle, la Commission a défini le régime tarifaire de 2005 comme étant une aide nouvelle au fonctionnement.
(46)
La Commission s’est attachée à déterminer si le tarif préférentiel pouvait être autorisé en tant qu’aide régionale au fonctionnement sur la base des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale dans la mesure où la Sardaigne avait été, jusqu’à la fin de 2006, une région assistée au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.
(47)
En dépit de l’insistance des autorités italiennes selon lesquelles les prix élevés de l’électricité en Sardaigne faisaient obstacle au développement de l’île, la Commission a conclu que l’Italie n’avait pas démontré que les prix sardes étaient sensiblement plus élevés qu’ailleurs, que ce soit en moyenne ou, plus spécifiquement, pour les entreprises gourmandes en énergie (21). La Commission a fait remarquer que la surcapacité de production d’électricité caractérisant la Sardaigne ne pouvait qu’inciter les producteurs à vendre leur électricité au prix le plus bas possible jusqu’à ce que l’achèvement des projets d’interconnexion (prévu pour 2010) leur permette d’exporter l’énergie électrique produite sur l’île.
(48)
Par ailleurs, l’Italie n’a pas expliqué en quoi des prix plus élevés constituaient un handicap régional, ni de quelle manière le tarif en cause aurait contribué au développement de la région. La Commission a, par conséquent, exprimé des doutes quant à la nécessité de l’aide.
(49)
La Commission doutait également de la proportionnalité de l’aide ad hoc aux handicaps régionaux, vu, notamment, la méthode utilisée pour calculer le prix préférentiel, lequel était sans rapport avec les prix pratiqués dans le reste de l’Italie et se fondait sur les prix moyens appliqués en Europe aux gros consommateurs d’énergie.
(50)
La Commission a observé que la durée de la mesure dépassait les cinq ans (ce qui est, généralement, la durée maximale autorisée pour les aides au fonctionnement à finalité régionale) et que l’aide n’était pas dégressive en termes réels puisque la hausse du tarif était plafonnée à 4 %.
(51)
En ce qui concerne la période couverte par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale 2007-2013 (22), la Commission a fait remarquer que la Sardaigne ne pourrait plus prétendre au bénéfice d’aides régionales en application de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, notamment d’aides au fonctionnement. Elle a estimé que, bien que ces lignes directrices autorisent une période transitoire de deux ans pour l’élimination linéaire des régimes d’aides au fonctionnement existants, il ne semblait pas opportun de permettre l’introduction de nouvelles aides au fonctionnement pour quelques mois et d’en prévoir l’élimination progressive, surtout au vu des doutes exprimés et du caractère distorsif de l’aide.
(52)
Pour conclure, la Commission a émis des doutes quant à la possibilité d’autoriser le tarif préférentiel en faveur de Portovesme, ILA, Eurallumina et Syndial que ce soit en tant qu’aide régionale ou à tout autre titre que l’Italie n’a, en tout état de cause, pas signalé.
(53)
Pour ce qui est d’Eurallumina, enfin, la Commission a constaté que la société n’avait pas encore remboursé une aide d’État illégale et incompatible (23) et que, conformément à la jurisprudence Deggendorf (24), elle ne pouvait de ce fait bénéficier d’aucune nouvelle mesure d’aide.
4. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS
4.1. Affaire C 38/B/04
(54)
L’invitation de la Commission à présenter des observations sur la décision de 2004 portant ouverture de la procédure formelle d’examen approfondi a suscité des réactions de la part du plaignant initial, de certains des bénéficiaires (Portovesme, Eurallumina et Alcoa) et d’autres parties intéressées. En l’espèce, seules sont résumées les observations concernant le tarif préférentiel en faveur de Portovesme, ILA et Eurallumina. Plus précisément, il n’a pas été tenu compte des observations formulées par Alcoa puisqu’elles ont été examinées de manière exhaustive dans la décision finale se rapportant spécifiquement à cette société (25).
4.1.1. Observations présentées par Portovesme
(55)
Selon Portovesme, le tarif préférentiel entend pallier une défaillance du marché, à savoir l’incapacité du marché sarde de l’électricité récemment libéralisé à produire des prix compétitifs en raison de la forte puissance de marché des opérateurs historiques. Portovesme affirme qu’ENEL et Endesa (dont les installations de production d’énergie électrique sardes ont par la suite été cédées à E.ON) constituent un duopole et alignent artificiellement les prix de l’électricité en Sardaigne sur les prix italiens moyens, alors qu’ils devraient être sensiblement plus bas, surtout pour les gros consommateurs d’électricité, vu la surcapacité de production qui devrait pousser les producteurs à pratiquer des prix compétitifs.
(56)
Portovesme soutient que le prix préférentiel dont elle bénéficie correspond au prix qu’elle aurait obtenu dans des conditions de marché normales, autrement dit si le marché de l’énergie électrique avait fonctionné correctement.
(57)
Elle affirme que les indemnités compensatoires versées par la caisse de péréquation (soit 37 EUR/MWh) alignent le prix qu’elle paie pour l’électricité sur les prix payés par ses principaux concurrents et ne faussent pas la concurrence puisque tous les producteurs de zinc de l’Union européenne paient des prix équivalents et que la mesure se borne à compenser le désavantage concurrentiel dont elle souffre en raison des problèmes structurels de la Sardaigne (parmi lesquels l’absence de gaz naturel).
(58)
Selon elle, les métaux tels que le zinc, l’aluminium et le plomb sont des produits de base dont le prix de référence mondial est fixé à la bourse des métaux de Londres. Les variations des coûts de production locaux ne se répercutent pas sur les prix mondiaux. Qui plus est, sa production de zinc est si faible (moins de 1 % de la production mondiale) qu’elle ne saurait influer sur les prix à l’échelle internationale.
(59)
Faute de tarif préférentiel, Portovesme se verrait dans l’obligation de fermer ses installations, ce dont les autres producteurs de zinc de l’Union ne pourraient pas profiter puisqu’ils ne sont pas en mesure d’augmenter leur production, si bien que la demande excédentaire devrait être résorbée par les exportations des pays tiers. Elle affirme, pour conclure, que le tarif préférentiel n’a aucune incidence sur la concurrence et les échanges au sein de l’Union.
(60)
Portovesme affirme encore que les indemnités compensatoires versées par la caisse de péréquation n’impliquent aucun transfert de ressources d’État puisque la caisse ne fait que redistribuer des fonds privés provenant des consommateurs finaux.
(61)
L’entreprise fait remarquer que les prélèvements d’électricité effectués par les industries énergivores sont importants pour garantir la sécurité et la continuité d’approvisionnement en Sardaigne, ainsi que pour éviter des défaillances de production qui entraîneraient des coûts supplémentaires pour les consommateurs finaux.
(62)
Pour terminer, elle souligne que, si elle n’avait d’autre choix que de fermer ses portes, cette fermeture aurait de graves répercussions sur le tissu productif de la région, car elle provoquerait la perte de 790 emplois directs et de 500 emplois indirects.
4.1.2. Observations présentées par Eurallumina
(63)
Eurallumina précise que les coûts de production de l’alumine sont plus hauts en Europe que dans d’autres régions du monde, notamment en raison des prix de l’électricité et des combustibles qui y sont plus élevés, ainsi que des coûts du transport de la bauxite (26). Ces coûts supérieurs ne peuvent pas être répercutés sur les prix, car le prix de l’alumine est fixé à la bourse des métaux de Londres et non par les différents producteurs. D’après la société, la production européenne d’alumine souffre de ce fait d’un désavantage concurrentiel par rapport au reste du monde.
(64)
Outre les difficultés générales que connaissent les raffineries d’alumine européennes, Eurallumina met également en lumière les problèmes propres à la Sardaigne qui empêchent les industries locales de tirer parti de la libéralisation du marché de l’énergie électrique, évoquant plus particulièrement la puissance de marché des opérateurs historiques (voir également les observations de Portovesme au considérant 55). Parmi les éléments spécifiques qui handicapent la production sarde d’alumine, Eurallumina cite aussi l’absence de gaz naturel, qui oblige à utiliser du fuel lourd, plus onéreux, pour produire les grandes quantités de vapeur requises par le processus de transformation.
(65)
Selon Eurallumina, après la libéralisation, la puissance de marché des producteurs d’électricité en Sardaigne s’est traduite par une hausse des prix de l’énergie électrique: sans le tarif préférentiel, elle aurait payé son électricité 65,95 EUR/MWh au lieu des 44 EUR/MWh qu’elle avait coutume de payer avant l’ouverture du marché. Le tarif de 2004 a ramené le prix à 35 EUR/MWh.
(66)
Comme Portovesme, Eurallumina affirme que, si elle devait quitter le marché, elle ne pourrait pas être remplacée par d’autres producteurs européens d’alumine, lesquels tournent déjà à pleine capacité, et le vide qu’elle laisserait serait comblé par les importations en provenance de pays tiers. Sa fermeture provoquerait la perte de 400 emplois directs et de 250 emplois indirects (27). Eurallumina étant le seul fournisseur d’alumine de la fonderie d’Alcoa, elle affirme que la fermeture de ses installations de production pourrait également menacer la viabilité économique de cette entreprise en Sardaigne.
(67)
Elle conclut donc en affirmant que le tarif introduit par le décret de 2004 est nécessaire dans l’attente du développement des nouvelles infrastructures qui élimineront les principaux facteurs qui handicapent l’industrie sarde sur le plan de la concurrence.
4.1.3. Observations d’autres tiers intéressés
(68)
Un concurrent de Portovesme (celui-là même qui avait signalé l’affaire à la Commission) est également intervenu après l’ouverture de la procédure formelle d’examen. Il a présenté une analyse dans laquelle il conclut que le tarif préférentiel de 2004 constitue une aide d’État illégale. Le plaignant fait plus précisément remarquer que le régime tarifaire litigieux est fondamentalement différent du tarif historique Alumix accordé à Alcoa et ne saurait être considéré comme ne constituant pas une aide. En ce qui concerne l’éventuelle compatibilité de la mesure, il affirme que celle-ci ne peut être autorisée ni comme aide régionale au fonctionnement ni comme aide à la restructuration et devrait par conséquent être déclarée incompatible.
(69)
Solvay Chimica Italia et Solvay Chimica Bussi (qui opèrent dans le secteur chlore-soude) ont fait connaître leur point de vue sur les tarifs de 2004 en juillet 2005, après l’expiration du délai d’un mois prévu pour la présentation des observations sur l’ouverture de la procédure formelle d’examen. En dépit de ce retard, les deux entreprises ont demandé à être considérées comme une partie intéressée. Dans leurs observations, elles concluent que tant les tarifs de 2004 que ceux de 2005 constituent des aides d’État illégales et incompatibles.
4.1.4. Observations de l’Italie
(70)
L’Italie insiste sur le fait que le marché de l’électricité de l’Union européenne n’est pas encore pleinement concurrentiel, ainsi que la Commission l’a elle-même reconnu dans son quatrième rapport annuel sur la mise en œuvre du marché intérieur de l’électricité et du gaz (28). Les entreprises, notamment celles qui consomment beaucoup d’énergie électrique, ne sont pas en mesure de choisir librement leurs fournisseurs et d’acheter de l’électricité à des conditions comparables dans les différents États membres. Ces difficultés ne sont pas liées aux capacités commerciales de ces entreprises, mais résultent des carences structurelles des marchés de l’énergie. La situation qui prévaut actuellement au sein du marché de l’énergie de l’Union a des effets négatifs sur la libre concurrence sur les marchés de produits des gros consommateurs d’énergie.
(71)
En Italie, malgré la libéralisation du secteur, le marché connaît des défaillances structurelles particulières, telles que le manque d’interconnexion entre les différentes parties des réseaux nationaux et une structure de marché concentrée. Dans ces circonstances, la libéralisation ne s’est pas traduite par des prix plus avantageux pour les gros consommateurs. Les problèmes sont particulièrement criants en Sardaigne, où l’interconnexion est limitée.
(72)
L’Italie affirme par conséquent qu’un régime tarifaire spécial tenant compte du profil de la demande devrait être considéré comme une mesure réglementaire justifiée pour simuler les mécanismes qui devraient fonctionner sur un marché pleinement concurrentiel. Ce type d’intervention rétablirait l’égalité de conditions entre les entreprises grosses consommatrices d’électricité opérant dans des États membres différents en éliminant les handicaps géographiques dont souffrent les entreprises situées en Sardaigne. Le régime anticiperait les effets attendus du processus de libéralisation. Selon l’Italie, des mesures similaires seraient appliquées dans d’autres États membres, où les gros consommateurs d’énergie bénéficient de tarifs réglementés d’électricité.
(73)
Pour l’Italie, le décret de 2004 poursuit deux autres objectifs: soutenir l’emploi en Sardaigne, où il se concentre dans l’industrie métallurgique, et maintenir une demande suffisante pour le secteur sarde de la production électrique qui est en surcapacité.
(74)
L’Italie soutient que le nouveau régime tarifaire est, de fait, équivalent au tarif historique Alumix dont la Commission avait considéré qu’il ne constituait pas une aide d’État. Les différences entre l’ancien et le nouveau régime s’expliquent exclusivement par la nouvelle «structure tarifaire» exigée par la libéralisation du marché de l’énergie.
(75)
L’Italie affirme que le régime tarifaire ne constitue pas une aide d’État. S’agissant de l’utilisation de ressources d’État, elle prétend que le système tarifaire est comparable au système en cause dans l’affaire PreussenElektra (29) dont la Cour de justice a déclaré qu’il ne faisait pas appel à des fonds publics. En tant qu’«organe technique de comptabilité du système», la caisse de péréquation ne peut pas disposer librement des ressources financières qu’elle gère. Le fait que l’AEEG et le ministère des finances puissent exercer un certain contrôle sur ses activités ne signifie pas pour autant que l’État soit en mesure d’utiliser les ressources en cause à sa guise. De ce fait, selon l’Italie, les ressources utilisées pour financer le mécanisme tarifaire sont totalement privées.
(76)
L’Italie affirme également que le tarif n’a aucune incidence sur les échanges au sein de l’Union et ne peut pas fausser la concurrence pour des raisons liées à l’existence d’un prix mondial des produits en cause, qui sont des produits de base (voir les observations de Portovesme au considérant 55). Qui plus est, la production européenne et italienne de ces métaux n’a pas suivi le rythme de la demande. Ainsi, en 2005, la production nationale n’a respectivement couvert que 12, 55 et 80 % de la demande italienne d’aluminium, de zinc et de plomb. L’Union européenne et l’Italie affichent donc un déficit de production de ces métaux qui va croissant, tandis qu’une part toujours plus importante de la demande est satisfaite par des exportations en provenance de pays tiers. Si l’industrie métallurgique italienne venait à disparaître, aucun nouvel opérateur de l’Union ne pourrait remplacer les capacités perdues en Italie dans la mesure où les usines tournent déjà à plein régime et où aucun nouvel arrivant ou producteur déjà en place ne serait tenté d’augmenter ses capacités étant donné qu’il est tout sauf certain qu’il pourra se procurer de l’énergie à des prix raisonnables sur le long terme. Par conséquent, le maintien de ces capacités de production en Italie ne peut pas nuire à la concurrence. Le tarif préférentiel n’étant pas inférieur aux prix moyens payés pour l’énergie électrique par les concurrents des entreprises bénéficiaires, il n’encourage pas les exportations de la Sardaigne vers d’autres États membres.
(77)
L’Italie soutient que, même si la Commission venait à conclure que la mesure constitue une aide d’État, le tarif pourrait être jugé compatible avec le marché intérieur en tant qu’aide régionale au fonctionnement à laquelle la Sardaigne peut prétendre en vertu des dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.
(78)
Selon l’Italie, les imperfections du marché sarde de l’électricité (concentration du marché, faible interconnexion, surcapacité de production) ainsi que le manque d’accès à l’infrastructure de distribution du gaz constituent un handicap régional que le tarif vise à pallier.
(79)
L’Italie fait remarquer que les prix pratiqués pour l’électricité sur le territoire national dépassent de 38 % la moyenne européenne pour les gros consommateurs d’énergie. Cela engendre un problème de compétitivité qui, en Sardaigne, se trouve encore aggravé par les imperfections du marché local de l’énergie électrique et l’impossibilité d’accéder au réseau de distribution du gaz naturel.
(80)
L’Italie affirme que la mesure contribue au développement régional, car l’industrie métallurgique participe de façon notable à l’économie et à l’emploi en Sardaigne (où il occupe effectivement 12 % des travailleurs et représente 12,2 % du PIB de l’industrie manufacturière). Le tarif a des répercussions positives sur l’emploi et sur le maintien du tissu social et économique de l’île.
(81)
D’après l’Italie, le tarif est proportionnel aux handicaps dont souffrent les bénéficiaires, dans le sens où il ne fait qu’aligner les prix payés pour l’électricité par les producteurs sardes sur les prix moyens acquittés par leurs concurrents à l’échelle de l’Union.
(82)
Qui plus est, le tarif est de courte durée et a un caractère transitoire puisqu’il ne s’appliquerait que jusqu’à l’achèvement des projets d’infrastructure destinés à améliorer l’interconnexion avec les réseaux de gaz et d’électricité (le nouveau câble d’interconnexion SAPEI et le gazoduc GALSI) (30).
(83)
Selon l’Italie, la mesure est également dégressive en ce sens que le prix préférentiel est indexé sur la base de l’évolution des prix des carburants et ne peut que rester stable ou augmenter.
4.2. Affaire C 13/06
4.2.1. Observations présentées par Portovesme
(84)
Portovesme estime que les tarifs de 2005 ne faussent pas la concurrence, sont nécessaires pour assurer la survie des industries concernées et peuvent être considérés comme des aides régionales compatibles. Les arguments invoqués par la société sont équivalents à ceux qui ont été avancés par l’Italie (voir les considérants 87 à 104) auxquels il est renvoyé.
4.2.2. Observations présentées par Eurallumina
(85)
Eurallumina estime, elle aussi, que les tarifs de 2005 ne faussent pas la concurrence, sont nécessaires pour assurer la survie des industries concernées et peuvent être considérés comme des aides régionales compatibles. Les arguments invoqués par la société sont équivalents à ceux qui ont été avancés par l’Italie, auxquels il est renvoyé.
4.2.3. Observations des autres tiers intéressés
(86)
Les concurrents de Portovesme et de Syndial qui avaient présenté des observations dans le cadre de l’affaire C 38/B/04 sont également intervenus dans la procédure en objet. Les deux sociétés insistent sur le fait que la mesure en cause constitue une aide au fonctionnement qui doit être jugée incompatible avec le marché intérieur.
4.2.4. Observations de l’Italie
(87)
L’Italie soutient que les tarifs de 2005 sont très différents de ceux qui ont été appliqués en 2004 en ce sens qu’ils répondent aux conditions fixées dans les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale.
(88)
Selon elle, s’il est vrai qu’une appréciation superficielle peut conduire à classer les tarifs parmi les aides au fonctionnement, ceux-ci font en réalité partie d’un train de mesures destinées à favoriser le développement régional en Sardaigne. Elle souligne, en particulier, le lien étroit qui existe entre les tarifs et l’engagement, exigé des bénéficiaires, de réaliser des investissements à long terme. De plus, pour l’Italie, la clause suspensive qui subordonne l’exécution de la mesure à son autorisation par la Commission atteste qu’il s’agit bien d’une aide à finalité régionale.
(89)
Le protocole d’accord signé par la Région Sardaigne et les bénéficiaires constitue la clé de voûte de cette stratégie. Il couvre les éléments suivants:
a)
les investissements productifs décrits dans les plans d’entreprise présentés par les bénéficiaires;
b)
l’autorisation rapide d’infrastructures d’interconnexion énergétique permettant aux bénéficiaires de s’approvisionner en énergie à des prix compétitifs (le gazoduc GALSI et le câble d’interconnexion SAPEI);
c)
l’octroi d’une concession intégrée pour l’exploitation de la mine de charbon de Sulcis et pour la construction/gestion d’une nouvelle centrale au charbon destinée à alimenter les bénéficiaires en électricité; et
d)
les tarifs préférentiels.
(90)
L’Italie estime que les tarifs doivent être considérés comme un instrument de politique économique destiné à sauvegarder des secteurs menacés par les prix élevés de l’énergie, secteurs qui, autrement, seraient délocalisés en dehors d’Italie et d’Europe en raison de la concurrence agressive exercée par des sociétés de pays tiers aux coûts de production inférieurs. Les tarifs seraient applicables jusqu’à l’achèvement des infrastructures prévues et la réalisation d’un marché intérieur de l’énergie concurrentiel. La mesure serait conforme à l’esprit des aides à finalité régionale, car elle favoriserait la croissance économique et l’emploi dans une île où les processus de production énergivores souffrent d’un désavantage concurrentiel dû non seulement à la libéralisation imparfaite du marché de l’électricité, mais aussi aux carences exceptionnelles en infrastructures d’interconnexion aux réseaux nationaux de gaz et d’électricité.
(91)
À l’appui de cette démarche intégrée, l’Italie cite le Premier rapport du Groupe de haut niveau sur la compétitivité, l’énergie et l’environnement (31), qui indique que les résultats du processus de libéralisation du secteur de l’énergie sont décevants et qu’il est nécessaire d’améliorer l’interconnexion et qui plaide pour la conclusion de contrats de fourniture à long terme assurant la prévisibilité des prix ou de partenariats entre consommateurs et fournisseurs d’électricité. L’Italie souligne à ce propos que les interventions programmées pour la Sardaigne vont précisément dans ce sens, ajoutant qu’elles doivent aller de pair avec des mesures à court terme, telles que les tarifs en cause, visant à garantir la compétitivité de l’industrie sarde et sa survie jusqu’à la réalisation des investissements prévus qui résoudront les problèmes structurels.
(92)
L’Italie prétend qu’il est impossible de comparer les prix payés pour l’énergie électrique par les bénéficiaires sardes aux prix moyens payés pour cette même énergie électrique par des entreprises similaires situées dans la péninsule, car les entreprises grosses consommatrices d’énergie concluent des contrats bilatéraux, qui ne relèvent pas du domaine public, avec leurs fournisseurs. Selon elle, la Commission commet une erreur en procédant à une comparaison fondée sur les prix enregistrés sur les bourses de l’électricité, car seule une infime partie de l’électricité consommée par ces entreprises est achetée en bourse.
(93)
D’après l’Italie, les prix négociés dans le cadre de contrats bilatéraux ne peuvent être avantageux pour les consommateurs que si ceux-ci ont la possibilité de choisir librement leurs propres fournisseurs et d’acheter de l’énergie électrique produite au moyen de technologies compétitives, ce qui n’est pas le cas en Sardaigne où les centrales électriques ne peuvent pas produire de l’énergie à un coût modéré faute d’accès au gaz naturel. L’interconnexion électrique limitée, qui rend impossible l’exportation d’électricité, de même que la concentration du marché et le rôle joué par les opérateurs historiques, pèsent sur les nouveaux investissements dans des centrales modernes.
(94)
L’Italie estime que ces circonstances peuvent justifier l’application de tarifs destinés à stabiliser les prix de l’énergie électrique jusqu’à la mise en place d’une concurrence plus effective sur le marché de l’électricité. Une fois encore, elle soutient que les tarifs préférentiels stimulent le fonctionnement d’un marché pleinement concurrentiel.
(95)
En ce qui concerne la surcapacité de production d’électricité qui a amené la Commission à douter du fait que les prix de l’électricité étaient plus élevés en Sardaigne que dans la péninsule italienne (en ce sens que la surcapacité devrait plutôt inciter les producteurs à pratiquer des prix compétitifs à l’égard des gros consommateurs - voir le considérant 47), l’Italie affirme que la surcapacité de production sarde ne peut pas entraîner une diminution des prix à la consommation parce que, dans ce cas spécifique, la surcapacité est due à une interconnexion limitée qui exige de constituer une réserve de capacité très importante (32) pour assurer la continuité d’approvisionnement de l’île. Cette réserve de capacité étant, en tout état de cause, financée au moyen de taxes appliquées à l’ensemble des consommateurs finaux, les fournisseurs d’énergie électrique n’ont pas intérêt à vendre à des prix plus compétitifs l’électricité produite à partir de ces capacités excédentaires.
(96)
Selon l’Italie, l’aide est proportionnelle dans la mesure où le prix fixé par l’AEEG pour 2005 (voir le considérant 34) correspond au prix moyen payé dans l’Union par les concurrents des bénéficiaires, calculé en toute objectivité par l’autorité de régulation. L’Italie rappelle par ailleurs qu’en 2005, dans d’autres États membres appliquant des tarifs réglementés, les grands consommateurs industriels se sont approvisionnés en électricité à un prix qui, dans certains cas, n’était que de 25 EUR/MWh.
(97)
Au vu de ce qui précède, l’Italie conteste les chiffres communiqués par les plaignants dont elle estime qu’ils ont été établis selon des méthodes erronées, puisqu’ils surestiment les prix moyens payés pour l’électricité par les concurrents des bénéficiaires dans l’Union.
(98)
D’après l’Italie, la durée du régime (6 ans plutôt que 5) se justifie par la nécessité d’attendre que l’infrastructure énergétique soit achevée.
(99)
L’Italie affirme aussi que le critère de dégressivité a été respecté en ce sens que les tarifs sont actualisés sur la base de la moyenne pondérée des variations de prix enregistrées sur les bourses d’Amsterdam et de Francfort et qu’ils ne peuvent qu’augmenter et non diminuer.
(100)
Les tarifs sont arrimés aux variations de prix enregistrées sur les bourses de l’électricité, car, selon l’Italie, ces variations constituent une référence objective et sont globalement représentatives des tendances affichées par les prix de l’énergie. L’Italie affirme néanmoins que les augmentations de prix effectivement appliquées aux gros consommateurs d’énergie de l’Union sont, en général, sensiblement inférieures à celles qui sont enregistrées sur les bourses de l’électricité (car ces consommateurs paient des tarifs négociés dans le cadre d’accords bilatéraux ou, dans le cas des tarifs réglementés, des tarifs fixés par l’État, qui sont, de ce fait, moins sujets à oscillations).
(101)
L’Italie conclut par conséquent que l’augmentation annuelle de 4 % appliquée aux tarifs sardes est conforme aux augmentations des prix de l’énergie appliquées à leurs concurrents directs dans l’Union.
(102)
L’Italie insiste sur le fait qu’il existe dans l’Union des mesures ayant des effets équivalents à ceux des tarifs préférentiels litigieux et estime que toutes devraient être appréciées de la même manière, indépendamment de leur forme, puisqu’elles poursuivent un objectif commun qui est d’assurer la survie d’industries énergivores dans l’Union et d’éviter qu’elles ne soient délocalisées en dehors du territoire national.
(103)
D’après l’Italie, même si, depuis 2007, la Sardaigne n’est plus admissible au bénéfice des aides au fonctionnement à finalité régionale, les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale prévoient la possibilité de sortir progressivement des régimes en vigueur au moment où une région cesse de pouvoir prétendre à la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. La Commission pourrait donc encore autoriser la mesure en application des lignes directrices de 2007. En tout état de cause, l’Italie prétend que la mesure contestée ne doit pas être considérée comme une aide au fonctionnement ordinaire.
(104)
L’Italie insiste une fois de plus sur le fait que les tarifs n’ont aucune incidence sur les échanges entre les États membres, invoquant les raisons déjà exposées au considérant 76 pour l’aluminium, le zinc et le plomb. Le raisonnement s’appliquerait aussi à l’industrie chimique. Elle souligne qu’en 2003, les importations italiennes de produits chimiques ont dépassé les exportations et que la production, tant dans l’Union qu’en Italie, est en baisse depuis 2001. En ce qui concerne plus spécifiquement la production de PVC, principale application du chlore, l’Italie afficherait un déficit de production (en 2002, elle n’a produit que 470 000 tonnes de PVC pour une consommation de 970 000 tonnes).
5. APPRÉCIATION DE LA MESURE
5.1. Aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE
(105)
Au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, une mesure constitue une aide d’État si elle remplit simultanément les conditions suivantes: la mesure a) confère un avantage économique au bénéficiaire; b) est accordée par l’État au moyen de ressources d’État; c) est sélective; d) a une incidence sur les échanges entre États membres et est de nature à fausser la concurrence au sein de l’Union.
5.1.1. Présence d’un avantage
(106)
L’État est intervenu au moyen des régimes tarifaires de 2004 et de 2005 pour subventionner les prix de l’électricité que les bénéficiaires avaient négociés avec leurs fournisseurs. Ainsi, en 2004, en l’absence d’indemnités compensatoires, Portovesme et Eurallumina auraient payé respectivement 63 EUR (33) et 65,95 EUR/MWh en vertu des contrats de fourniture bilatéraux en vigueur à l’époque. Ces chiffres ont été fournis par l’Italie et les bénéficiaires eux-mêmes et ne font donc l’objet d’aucune contestation.
(107)
En 2005, d’après les données communiquées par l’Italie, le prix de l’électricité négocié par Syndial avec son fournisseur dépassait les 60 EUR/MWh (alors que le tarif préférentiel l’aurait fait tomber à 27 EUR/MWh). La logique à la base des deux mesures était que l’État remboursait aux bénéficiaires les coûts supplémentaires dus à l’achat d’électricité en Sardaigne par rapport aux prix moyens payés par leurs concurrents dans l’Union.
(108)
Portovesme affirme que le prix préférentiel correspond au prix qui prévaudrait sur un marché pleinement concurrentiel et que, de ce fait, il ne confère aucun avantage. La Commission a déjà rejeté cet argument dans l’affaire Alcoa qui portait sur des tarifs pratiquement identiques. Ni les juridictions de l’Union ni la Commission n’ont jamais tenu compte, pour déterminer la présence ou non d’un avantage, des conditions prévalant sur un hypothétique marché plus efficace. Le cadre de référence correspond toujours aux conditions prévalant sur les marchés réels en cause (34).
(109)
De plus, cet argument présuppose qu’un mauvais fonctionnement du marché justifierait la fixation, par un État membre, de prix simulant des conditions de concurrence effective (voir le commentaire de l’Italie au considérant 72).
(110)
Pareille logique est inacceptable, car elle est contraire au principe, bien ancré dans la jurisprudence de l’Union, selon lequel «la circonstance qu’un État membre cherche à rapprocher, par des mesures unilatérales, les conditions de concurrence existant dans un certain secteur économique de celles prévalant dans d’autres États membres ne saurait enlever à ces mesures le caractère d’aides» (35). La Commission estime que le principe énoncé ci-dessus s’applique également aux cas dans lesquels un État membre cherche à rapprocher les conditions de concurrence de celles prévalant sur un marché pleinement concurrentiel.
(111)
Qui plus est, si l’on se ralliait à cette proposition, les subventions accordées par les États membres pour combler l’écart entre un prix librement négocié sur le marché par deux opérateurs et le prix théorique qui aurait pu être convenu dans des conditions de pleine concurrence ne constitueraient pas des aides d’État, ce qui anéantirait l’objectif premier du contrôle des aides d’État.
(112)
L’Italie soutient que ces tarifs sont identiques au tarif Alumix que la Commission n’avait pas considéré comme une aide (voir le considérant 74), si bien qu’il devrait en être de même pour eux.
(113)
La Commission rappelle que la situation sur laquelle elle s’est exprimée dans l’affaire Alumix était très différente. Dans cette affaire, le tarif était accordé par ENEL qui, à l’époque, était le fournisseur public d’électricité détenant le monopole sur un marché qui n’avait pas encore été libéralisé (36). Vu la situation, la Commission avait dû vérifier si ENEL pratiquait un prix artificiellement bas ou bien s’il se comportait en opérateur de marché rationnel. Vu le monopole dont il jouissait dans la production et la distribution d’électricité, la Commission ne disposait d’aucun prix du marché auquel se référer pour apprécier s’il y avait avantage ou pas. Elle avait donc mis au point une méthode lui permettant de déterminer le prix du marché théorique le plus bas auquel un fournisseur rationnel aurait été disposé à vendre à son «meilleur client».
(114)
Cette méthode n’est toutefois pas applicable à une situation dans laquelle les prix sont négociés entre les consommateurs finaux et les fournisseurs d’électricité sur un marché libéralisé et sont subventionnés a posteriori au moyen d’indemnités compensatoires. Par conséquent, l’analyse exposée dans la décision Alumix et les conclusions tirées par la Commission dans cette affaire sont manifestement dénuées de toute pertinence en l’espèce ainsi qu’il résulte également de l’arrêt du 25 mars 2009 par lequel le Tribunal de première instance a confirmé la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen dans l’affaire Alcoa (37) (voir le point 132 de l’arrêt).
(115)
Le principe de l’opérateur économique prudent ne s’applique pas en l’espèce. Il faudrait évaluer l’affaire sur la base de ce principe si l’État vendait l’électricité aux sociétés concernées directement ou par l’intermédiaire d’un organisme parastatal comme dans l’affaire Alumix, ce qui n’est pas le cas en l’espèce puisque l’électricité est fournie par des sociétés privées. En conséquence, contrairement au cas Alumix, il n’est pas nécessaire d’examiner si l’État a agi comme l’aurait fait un opérateur de marché rationnel.
(116)
Force est donc de conclure que les régimes d’indemnités compensatoires de 2004 et de 2005 allègent les charges résultant des contrats de fourniture conclus par les bénéficiaires (charges qui, normalement, devraient être inscrites au bilan des sociétés). Conformément à la jurisprudence constante (38), les mesures litigieuses confèrent de ce fait un avantage économique aux bénéficiaires.
5.1.2. Caractère sélectif
(117)
Les tarifs d’électricité préférentiels italiens n’étant accordés qu’aux entreprises possédant des installations existantes situées en Sardaigne et opérant dans un nombre restreint de secteurs définis par les actes législatifs et réglementaires qui constituent la base juridique des mesures en cause, l’avantage conféré est de nature sélective.
5.1.3. Ressources publiques et imputabilité à l’État
(118)
Selon une jurisprudence constante, un avantage ne peut être défini comme une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE que s’il est accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d’État (39) et s’il est imputable à l’État (40).
(119)
Comme décrit au considérant 28, les indemnités compensatoires contestées sont financées à l’aide d’un prélèvement parafiscal, correspondant à l’élément A4 du tarif d’électricité, perçu par la caisse de péréquation. Ce prélèvement est obligatoire dans la mesure où il est imposé par des décisions de l’AEEG mettant en œuvre la législation nationale. La caisse de péréquation est un organisme public institué par voie de loi qui exécute ses tâches sur la base d’instructions précises exposées dans les décisions de l’AEEG.
(120)
Toujours selon une jurisprudence constante, le produit d’un prélèvement qui est obligatoire en vertu de la législation nationale et est versé à un organisme public institué par voie de loi constitue des ressources d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE lorsqu’il est destiné au financement d’une mesure qui satisfait aux autres critères énoncés audit article (41).
(121)
L’Italie invoque l’arrêt rendu par la Cour de justice dans l’affaire PreussenElektra (42) pour étayer la thèse selon laquelle la mesure en cause n’a pas été financée par des ressources d’État. Elle affirme que les fonds nécessaires au financement du tarif sont transférés de personnes privées (les consommateurs d’énergie électrique) à personnes privées (les bénéficiaires) et que l’intervention de l’État se limite à l’adoption d’une loi imposant le paiement des montants requis sans qu’aucun pouvoir discrétionnaire ne lui soit conféré pour disposer des fonds, si ce n’est pour appliquer le régime prévu par la loi. L’Italie et certains bénéficiaires prétendent notamment que la caisse de péréquation n’exerce aucun contrôle sur les fonds et fait simplement office d’intermédiaire comptable.
(122)
Dans l’affaire PreussenElektra, la Cour a considéré qu’une obligation, imposée à des distributeurs privés d’électricité, d’acheter de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables à des prix minimums supérieurs à la valeur économique réelle de ce type d’électricité ne constitue pas une aide d’État, car la mesure ne comporte aucun transfert direct ou indirect de ressources publiques.
(123)
La Commission fait remarquer que, dans l’affaire PreussenElektra, les ressources nécessaires au financement de la mesure étaient directement fournies par les distributeurs aux producteurs d’énergie renouvelables sans transiter par un organisme public. En vertu de ce système, les montants à transférer ne se trouvaient effectivement jamais à la disposition des autorités de l’État membre. En l’espèce, en revanche, les montants transitent par la caisse de péréquation, qui est un organisme public, avant d’être versés au bénéficiaire final. De ce fait, la jurisprudence PreussenElektra s’inscrit dans un cadre factuel différent et n’est pas pertinente au regard du cas d’espèce.
(124)
La jurisprudence Pearle (43) ne peut être d’aucune aide pour l’Italie ou les bénéficiaires. Dans l’arrêt Pearle, la Cour avait conclu que, dans certaines conditions particulières, le produit d’un prélèvement transitant par un organisme public ne constituait pas des ressources d’État. Dans cette affaire, les mesures étaient intégralement financées par un secteur économique à la seule initiative de celui-ci. Les fonds étaient collectés au moyen d’un prélèvement parafiscal, lequel transitait par un organisme public qui, à aucun moment, ne pouvait en disposer. De plus, les parties qui acquittaient le prélèvement étaient celles qui bénéficiaient de la mesure.
(125)
L’Italie prétend que la caisse de péréquation ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation en ce qui concerne l’affectation des fonds, lesquels sont destinés au financement des tarifs et ne peuvent à aucun moment rentrer «dans le périmètre des finances publiques». L’État ne peut donc pas disposer librement de ces fonds qui, par conséquent, ne constituent pas des ressources d’État.
(126)
Il y a lieu de signaler, à titre préliminaire, que, si certains des critères Pearle peuvent, objectivement, être jugés plus pertinents que d’autres, aucun ne peut être considéré comme un «critère essentiel». Les conditions énumérées dans l’arrêt sont cumulatives. C’est là également l’interprétation donnée par le Tribunal de première instance dans l’arrêt Earl Salvat (44) quand il a examiné le prélèvement fiscal contesté dans le cadre de cette affaire au regard de chacun des critères Pearle.
(127)
Avant d’examiner le rôle joué par la caisse de péréquation, la Commission a vérifié si les autres critères énumérés dans l’affaire Pearle étaient satisfaits. Il est clair que, contrairement à ce qui a été constaté dans l’affaire Pearle, les tarifs contestés ont été institués à l’initiative de l’État et non d’un secteur économique. Qui plus est, dans l’affaire Pearle, les bénéficiaires de la mesure étaient également les seuls à contribuer à son financement, l’intervention de l’organisme public ne visant pas à créer un avantage susceptible de constituer une charge supplémentaire pour l’État. En l’espèce, les bénéficiaires ne supportent pas la charge financière du prélèvement, laquelle pèse uniquement sur les consommateurs d’électricité. Par conséquent, la jurisprudence Pearle ne peut pas être valablement invoquée, indépendamment de l’éventuel bien-fondé des arguments invoqués quant au rôle de simple intermédiaire comptable joué par la caisse de péréquation.
(128)
S’agissant de la caisse de péréquation, la Commission fait remarquer que, selon une jurisprudence constante, «il n’y a pas lieu de distinguer entre les cas où l’aide est accordée directement par l’État et ceux où elle est accordée par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État» (45). En conséquence, le statut public ou privé de la caisse de péréquation n’est pas déterminant aux fins de l’application des règles en matière d’aides d’État. Le fait que la caisse de péréquation soit un organisme public n’entraîne pas automatiquement l’application de l’article 107 du TFUE (46). De la même manière, l’intervention d’un organisme privé n’exclut pas en soi l’application de cet article.
(129)
Toutefois, l’analyse ne peut pas se limiter aux pouvoirs conférés à la caisse de péréquation par son statut d’organisme public. Il y a lieu de déterminer si, de manière plus générale, l’État, que ce soit directement ou par l’intermédiaire de tout autre organisme qu’il aurait désigné, peut ou non exercer un contrôle sur les fonds utilisés pour financer le tarif. La même vérification s’imposerait si la caisse de péréquation était un organisme privé.
(130)
Dans l’arrêt rendu récemment dans l’affaire Essent (47), la Cour se prononce définitivement sur ce point. Dans cette affaire, les Pays-Bas avaient introduit, par voie de loi, un supplément tarifaire payé par les consommateurs d’électricité aux gestionnaires du réseau qui, à leur tour, versaient les montants correspondants à la SEP. Cette dernière ne disposait d’aucun pouvoir d’appréciation pour la gestion des fonds et opérait sous le contrôle étroit des autorités. La Cour est parvenue à la conclusion que le produit du supplément de prix constituait des ressources d’État dans la mesure où le supplément sur le prix de l’électricité était imposé par la législation nationale et constituait de ce fait une charge. La SEP n’était pas autorisée à utiliser le produit de ce supplément à d’autres fins que celles définies par la loi, si bien que les ressources restaient sous contrôle public et que les autorités nationales pouvaient en disposer. La Cour a estimé que ces éléments étaient suffisants pour déclarer que les fonds en cause étaient des ressources publiques.
(131)
Les similitudes avec le cas d’espèce sont évidentes. Le supplément tarifaire utilisé pour financer les tarifs contestés est imposé par voie de loi, tout comme dans l’affaire Essent. La caisse de péréquation joue le même rôle que la SEP, en ce qu’elle centralise et gère le produit du prélèvement parafiscal, et est soumise aux mêmes contraintes, puisqu’elle ne peut utiliser les fonds perçus à d’autres fins que celles prescrites par la loi (le financement des régimes tarifaires préférentiels). L’État est en mesure de contrôler et d’orienter l’utilisation des ressources: la caisse de péréquation exerce ses fonctions comptables sur instructions précises de l’AEEG, laquelle agit dans le cadre de ses compétences statutaires et/ou en exécution du droit national. De ce fait, les ressources gérées par la caisse de péréquation restent constamment sous contrôle public.
(132)
Cette analyse s’inscrit dans la même logique que celle développée par la Commission dans sa décision concernant l’affaire (48) italienne des «coûts échoués dans le secteur de l’électricité», qui avait qualifié de ressources publiques les fonds gérés par la caisse de péréquation sur le compte A6.
(133)
Le fait que les fonds gérés par la caisse de péréquation constituent des ressources publiques a été confirmé par la jurisprudence du Tribunal de première instance dans l’affaire Iride (49).
(134)
Dans son arrêt no 11632/03 du 3 avril 2003, la Cour suprême de cassation était déjà parvenue à la conclusion que la caisse de péréquation ne possédait pas de personnalité juridique distincte de celle de l’État italien et que celui-ci devait être considéré comme le propriétaire des montants transférés à la caisse de péréquation, même si ces derniers provenaient de personnes privées et étaient destinés à des entreprises privées. Dans l’affaire Iride, les requérantes, à savoir Iride SpA et Iride Energia SpA, avaient saisi le Tribunal de première instance d’un recours contre une décision de la Commission qualifiant de ressources publiques les fonds gérés par la caisse de péréquation sur le compte A6. Les arguments avancés par les requérantes étaient très similaires. Les deux entreprises contestaient la substance de l’arrêt de la Cour suprême de Cassation, faisant valoir que la caisse de péréquation jouait simplement le rôle d’intermédiaire comptable entre les particuliers soumis à l’obligation financière et les destinataires des sommes perçues, rôle qui ne lui permettait pas d’utiliser les montants déposés, même pour une courte période. Les requérantes revendiquaient elles aussi l’applicabilité de la jurisprudence PreussenElektra.
(135)
Après avoir souligné qu’il n’était pas compétent pour remettre en cause l’interprétation de la législation italienne donnée par la Cour suprême de Cassation, le Tribunal a confirmé que les montants déposés sur le compte A6 de la caisse de péréquation devaient être considérés comme des ressources d’État, non seulement parce qu’ils étaient la propriété de l’État, mais aussi parce qu’ils étaient constamment sous contrôle public (50).
(136)
Cette conclusion concerne le compte A6 de la caisse de péréquation qui finance les coûts échoués du secteur électrique. Cependant, elle peut, en toute logique, être étendue à l’élément A4, qui finance le tarif litigieux. L’arrêt de la Cour de Cassation s’appuyait sur une analyse de la personnalité juridique de la caisse de péréquation, si bien que la conclusion selon laquelle les sommes en cause étaient la propriété de l’État vaut pour toutes les sommes déposées auprès de la caisse. Il en va de même pour la conclusion du Tribunal de première instance selon laquelle l’État peut contrôler les ressources gérées par la caisse de péréquation. Il n’y a aucune différence entre le compte A6 et l’élément A4 en dehors de la destination des ressources (paiement des coûts échoués pour le compte A6 et des tarifs préférentiels pour l’élément A4). Par conséquent, les montants transférés aux bénéficiaires sardes à partir de l’élément A4 doivent eux aussi être considérés comme des ressources publiques.
(137)
Outre le fait qu’ils sont financés au moyen de ressources publiques, les tarifs contestés sont également imputables à l’État (51) puisque la base juridique de la mesure consiste en dispositions législatives nationales, en décrets et en décisions adoptées par l’AEEG, organisme public, dans l’exercice de la puissance publique.
5.1.4. Incidence sur les échanges et distorsion de la concurrence
(138)
En ce qui concerne l’incidence des mesures sur les échanges au sein de l’Union et la distorsion de concurrence qui s’ensuit, il est indiscutable que les marchés en cause (plomb, zinc, argent, aluminium et chlore/soude) sont pleinement ouverts à la concurrence. Cet élément suffirait déjà en soi pour considérer que les tarifs ont un impact sur les échanges dans l’Union.
(139)
La Commission a néanmoins tenu compte de l’argumentation des bénéficiaires et de l’Italie selon laquelle les tarifs appliqués au secteur des métaux (l’argument n’a pas été explicitement invoqué pour le secteur du chlore) n’ont aucune incidence sur les échanges et ne faussent pas la concurrence puisqu’il n’existe pas de flux commerciaux réels entre les États membres, qu’il est peu probable que pareils flux se développent et que, vu les particularités du secteur, les tarifs ne causent aucun préjudice aux concurrents des bénéficiaires au sein de l’Union.
(140)
Il y a lieu de rappeler que, selon la pratique décisionnelle de la Commission et la jurisprudence de la Cour, l’absence de flux commerciaux réels n’a jamais été acceptée comme preuve de l’absence d’effets d’une mesure d’aide sur les échanges au niveau de l’Union. En effet, la Cour a constamment affirmé qu’une aide à une entreprise peut être de nature à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence même si cette entreprise ne participe pas elle-même aux échanges au niveau de l’Union. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à une entreprise, la production intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres d’exporter leurs produits vers le marché de cet État membre en sont diminuées (52).
(141)
De plus, une situation caractérisée par une diminution de la production dans l’Union et par une augmentation des importations de pays tiers, avec des flux commerciaux limités voire inexistants entre États membres, n’est pas rare et est même typique des secteurs en proie à des difficultés structurelles et/ou soumis à une forte pression concurrentielle. Ces secteurs sont particulièrement sensibles aux mesures adoptées par les États membres pour améliorer la compétitivité de leurs industries nationales.
(142)
Le fait que la faible production italienne de zinc, de plomb et d’argent ne soit pas en mesure d’influer sur le prix de référence est hors de propos. L’existence d’un prix de référence pour ces métaux, lequel n’est pas facilement influencé par les conditions de production dans un seul État membre, n’exclut pas l’existence d’une concurrence entre les entreprises qui sont implantées dans l’EEE et écoulent leur production sur le marché mondial des métaux. Il est possible que l’aide accordée aux bénéficiaires sardes ne permette pas à ces derniers de faire baisser le prix mondial de leurs produits et d’évincer des concurrents du marché et que d’autres producteurs de l’Union puissent poursuivre leurs activités aussi longtemps qu’ils parviennent à vendre au prix mondial en réalisant des bénéfices. Toutefois, les bénéfices générés en Italie grâce au tarif préférentiel d’électricité renforcent, de manière générale, la position concurrentielle des entreprises, qui peuvent, par exemple, utiliser les réserves de capitaux accumulées pour racheter des concurrents et accroître leur part de marché. Ce raisonnement est d’autant plus pertinent que certains des bénéficiaires font partie de groupes multinationaux (53).
(143)
Contrairement à ce qu’affirment les bénéficiaires, le fait que le prix payé en Italie dans les secteurs en cause corresponde au prix moyen payé pour l’électricité par les producteurs concurrents établis dans l’Union ne prouve en rien que les intérêts des autres producteurs européens ne sont pas menacés par le tarif italien. La jurisprudence dans l’affaire C-372/97, Italie/Commission, précise clairement que les mesures unilatérales visant à rapprocher les conditions de concurrence existant dans un État membre de celles prévalant dans d’autres États membres ont une incidence sur les échanges (et ne peuvent donc échapper à la définition d’aides). De plus, il se peut que certains accords de fourniture d’énergie en vigueur dans d’autres États membres comportent des aides d’État et la Commission a ouvert des enquêtes approfondies sur diverses mesures de ce type (54). Bien que cet argument défensif n’ait pas été explicitement avancé, que ce soit par l’Italie ou par Alcoa, la Commission juge utile de rappeler le principe, bien ancré dans la jurisprudence, selon lequel l’existence d’aides illégales dans certains États membres ne justifie pas l’adoption de mesures analogues par un autre État membre.
(144)
En tout état de cause, les plaintes reçues des concurrents des bénéficiaires indiquent que les tarifs litigieux posent effectivement des problèmes de concurrence et influent sur les échanges dans l’Union.
(145)
Qui plus est, l’Italie n’a pas notifié les tarifs de 2004. Selon une jurisprudence constante (55), dans le cas d’une aide non notifiée, la Commission n’est pas tenue de démontrer que la mesure a effectivement eu des effets sur la concurrence ou sur les échanges entre les États membres: «en effet, si la Commission devait faire dans sa décision la démonstration de l’effet réel d’aides déjà accordées, cela aboutirait à favoriser les États membres qui versent des aides en violation du devoir de notification de l’article 93, paragraphe 3, du traité [CE] au détriment de ceux qui notifient les aides à l’état de projet».
(146)
Par conséquent, force est de conclure que les tarifs préférentiels d’électricité en cause sont à même d’améliorer la compétitivité des bénéficiaires par rapport à leurs concurrents dans l’Union. Selon une jurisprudence constante (56), il convient, en pareilles circonstances, de considérer que les échanges entre États membres sont influencés par l’aide et que la concurrence est faussée.
5.1.5. Conclusions concernant la présence d’une aide
(147)
Au vu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les tarifs contestés de 2004 et de 2005 constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du TFUE et ne peuvent être autorisés que s’ils peuvent prétendre à une des dérogations prévues par le traité. Cette conclusion est conforme à celle de l’affaire Alcoa qui portait sur des tarifs pratiquement identiques.
5.2. Aide nouvelle ou aide existante
(148)
La liste exhaustive des situations dans lesquelles une mesure constitue une aide existante figure à l’article 1er du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (57).
(149)
Il est incontestable que les mesures en cause n’ont pas été mises à exécution avant l’adhésion de l’Italie à l’Union [article 1er, point b) i), de la disposition susvisée], qu’elles ne peuvent pas être réputées autorisées pour défaut d’adoption, par la Commission, d’une décision dans les délais prévus par la procédure [article 1er, point b) iii)] et qu’elles ne peuvent pas être considérées comme une aide existante en raison de l’expiration des délais de prescription [article 1er, point b) iv)]. Elles ne sont pas non plus devenues une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun et sans avoir été modifiées par l’État membre [article 1er, point b) v), première phrase].
(150)
Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les tarifs en cause constituent une aide nouvelle.
5.3. Légalité de l’aide
(151)
En application de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, les États membres sont tenus de notifier à la Commission les projets tendant à instituer ou à modifier des aides et ne peuvent mettre ces projets à exécution avant l’adoption d’une décision définitive.
(152)
L’Italie n’ayant pas notifié l’article 1er du décret de 2004, les tarifs de 2004 constituent une aide illégale.
(153)
En revanche, elle a notifié l’article 11, paragraphe 12, de la loi no 80/2005 et s’est abstenue d’appliquer la mesure. Elle a donc respecté les obligations découlant de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE.
6. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE
(154)
Par dérogation à l’interdiction générale d’accorder des aides d’État énoncée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, une aide peut être déclarée compatible si elle peut bénéficier d’une des dérogations prévues par le traité.
(155)
Les tarifs de 2004 et de 2005 constituent des aides au fonctionnement. L’affirmation de l’Italie selon laquelle les tarifs de 2005 ne devraient pas être considérés comme des aides au fonctionnement parce qu’ils relèvent d’une stratégie d’appui régional et sont subordonnés à des investissements productifs doit être rejetée. Même si le protocole d’accord prévoit que les bénéficiaires procèdent à certains investissements, l’élément d’aide contenu dans les tarifs préférentiels de 2005 n’est pas calculé au prorata des dépenses admissibles et n’est pas soumis à une intensité maximale d’aide. Il n’existe aucun élément laissant à penser que la mesure répond aux critères applicables aux aides à l’investissement et que l’aide est proportionnée. En revanche, la mesure est clairement liée à la consommation d’électricité et vise à alléger les coûts de la fourniture d’électricité, qui sont des coûts de fonctionnement supportés par les entreprises en cause. Elle ne peut donc être considérée comme une aide à l’investissement.
(156)
Les aides au fonctionnement sont, en principe, incompatibles avec le marché intérieur. Dans l’affaire C-86/89, Italie/Commission, la Cour de justice a affirmé que «l’aide en cause, qui est accordée sans condition spécifique et uniquement en fonction des quantités utilisées, devrait être considérée comme une aide de fonctionnement pour les entreprises concernées et que, en tant que telle, elle altérerait les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun» (58).
(157)
Dans l’affaire Siemens/Commission, le Tribunal de première instance a rappelé le principe selon lequel «les aides au fonctionnement, à savoir les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu’elle-même aurait dû normalement supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales, ne relèvent en principe pas du champ d’application de l’article 92, paragraphe 3, du traité CE [désormais article 107, paragraphe 3, du TFUE] […]. En effet, selon la jurisprudence, ces aides, en principe, faussent les conditions de concurrence dans les secteurs où elles sont octroyées sans pour autant être capables, par leur nature même, d’atteindre un des buts fixés par les dispositions dérogatoires susmentionnées».
(158)
Il existe cependant des situations clairement définies dans lesquelles il est possible d’accorder des aides au fonctionnement. Plus précisément, des aides au fonctionnement poursuivant un objectif environnemental peuvent être consenties conformément aux lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (59). De la même manière, dans les régions assistées, des aides au fonctionnement peuvent, à titre exceptionnel, être autorisées en tant qu’aides à finalité régionale. La Commission a examiné les tarifs contestés afin de déterminer s’ils correspondaient à l’une ou l’autre de ces catégories.
(159)
La Commission fait remarquer que les tarifs ne peuvent pas être autorisés en tant qu’aides à l’environnement, car ils n’ont aucune finalité écologique.
6.1. Compatibilité avec les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale de 1998
(160)
À titre d’exception, des aides au fonctionnement peuvent être accordées dans les régions assistées admissibles au bénéfice d’une aide en vertu de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. La Région Sardaigne a pu prétendre à ce type d’aide jusqu’à la fin de 2006. Par conséquent, la Commission a examiné si les tarifs de 2004 et de 2005 pourraient être autorisés pour cette période sur la base des lignes directrices de 1998 concernant les aides d’État à finalité régionale.
(161)
Conformément au point 4.15 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, des aides au fonctionnement peuvent être octroyées à titre exceptionnel pour autant i) qu’elles soient justifiées en fonction de leur contribution au développement régional et de leur nature et ii) que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier. Il incombe à l’État membre de démontrer l’existence des handicaps et d’en mesurer l’importance. En vertu du point 4.17 des mêmes lignes directrices, les aides au fonctionnement doivent être limitées dans le temps et dégressives.
(162)
En vertu du point 2 des lignes directrices, «une aide individuelle ad hoc accordée à une seule entreprise ou des aides limitées à un seul secteur d’activité peuvent avoir un effet important sur la concurrence dans le marché concerné, tandis que leurs effets sur le développement régional risquent d’être trop limités. […] Par conséquent, les dérogations [à l’interdiction générale d’octroyer l’aide] dont il est question ne seront en principe accordées qu’en faveur de régimes d’aides plurisectoriels et ouverts, dans une région donnée, à l’ensemble des entreprises des secteurs concernés.» Un tarif d’électricité accordé de manière sélective à certaines entreprises de quelques secteurs n’est manifestement pas conforme à l’esprit des aides à finalité régionale qui doivent être plurisectorielles. Toutefois, les aides ad hoc à finalité régionale ne faisant pas l’objet d’une interdiction absolue, la Commission a examiné si des circonstances exceptionnelles pouvaient justifier l’octroi du tarif.
(163)
La Commission a plus particulièrement examiné les déficiences du secteur de l’énergie électrique en Sardaigne, telles qu’elles ressortent des documents communiqués par l’Italie et par les bénéficiaires, afin de déterminer si elles constituent ou non un handicap régional.
6.1.1. Le marché sarde de l’électricité dans le contexte italien
(164)
De manière générale, le marché italien de l’électricité est très concentré, même s’il l’est moins dans le nord du pays. L’opérateur dominant dans toutes les régions du pays est ENEL, autrefois détenteur du monopole, sauf en Sardaigne, où l’entreprise détient un duopole avec E.ON. ENEL dispose d’une puissance de marché importante dont l’autorité garante de la concurrence et du marché a constaté en maintes occasions qu’il en avait abusé. Les prix italiens de l’électricité sont généralement élevés en raison d’une combinaison de production reposant, en grande partie, sur les combustibles fossiles (principalement sur le gaz), de l’absence de capacité nucléaire et de la congestion des connexions vers le reste de l’Europe.
(165)
En Sardaigne, région qui représente 4,1 % de la puissance installée en Italie (60), l’électricité est principalement produite par des centrales thermoélectriques alimentées par des combustibles fossiles (charbon, fioul, bitume de raffinerie). L’île ne possède pas d’infrastructure de distribution de gaz naturel.
(166)
La Sardaigne souffre d’une surcapacité de production, surtout dans le segment à coût plus élevé du marché (centrales alimentées au fioul), imputable aux projets du gouvernement, restés lettre morte, de concentrer l’industrie lourde italienne sur l’île qui avait amené ENEL à investir dans les centrales électriques. Structurellement plus coûteuses, ces centrales sont en passe de devenir obsolètes sur un plan technique. Sur la période considérée, les exportations d’électricité de l’île vers la péninsule ont été limitées par la modeste capacité de l’interconnecteur (61), sujet à congestion.
(167)
Deux compagnies électriques, ENEL et E.ON, détiennent conjointement une part de marché équivalant à 95 % des fournitures d’électricité en Sardaigne (quelque 58 % pour E.ON et 42 % pour ENEL). Selon l’enquête sur l’état de la concurrence dans le secteur électrique (62), la Sardaigne peut, du point de vue de la concurrence, être considérée comme un duopole en dominance collective. Le marché y est très concentré, bien que le taux de concentration n’y soit pas le plus élevé d’Italie (63). Étant donné qu’elles contrôlent pratiquement toutes les centrales à rendement moyen élevé (mid-merit) ou de pointe, E.ON et ENEL déterminent le prix pour pratiquement toutes les tranches horaires. Néanmoins, la situation semble moins critique en Sardaigne que dans le sud de l’Italie (64) où ENEL fixe le prix pour toutes les tranches horaires.
(168)
Les prix de gros de l’électricité en Italie comptent parmi les plus élevés d’Europe (65) et les prix pratiqués en Sardaigne parmi les plus élevés d’Italie. En 2007, le prix moyen national (PUN) était de 70,99 EUR/MWh, tandis que le prix moyen de la Sardaigne était de 75 EUR/MWh contre 80 EUR/MWh l’année précédente (66). La tendance à la hausse du prix moyen régional sarde s’est affirmée en 2008 et 2009. Au cours du premier semestre de 2009, les prix sardes sont constamment restés au-dessus de la moyenne nationale (avec un prix moyen de 106,60 EUR/MWh par rapport à un prix moyen national de 60,50 EUR/MWh).
(169)
Les prix payés en Sardaigne par les bénéficiaires des tarifs en 2004-2005 (sur la base des contrats bilatéraux) étaient compris entre 60 et 65 EUR/MWh. Ces prix ne peuvent être comparés avec ceux qui étaient pratiqués dans la péninsule italienne, car la Commission ne dispose pas des données nécessaires à cet effet (l’Italie ayant affirmé ne pas pouvoir les fournir - voir le considérant 92). Toutefois, au vu de l’analyse des tendances générales des prix, qui, globalement, peuvent être représentatives de l’évolution des prix fixés dans les contrats bilatéraux, il est possible que, sur la période considérée, les entreprises sardes grosses consommatrices d’électricité aient payé un prix plus élevé que leurs homologues de la péninsule.
(170)
En conclusion, le marché sarde de l’énergie électrique connaît une série de problèmes, parmi lesquels des prix élevés, une forte concentration du marché, des opérateurs dominants puissants, une capacité de production excédentaire sur le segment à coût élevé du marché, une inefficience relative des centrales électriques qui deviennent obsolètes, l’absence d’accès au gaz naturel et le manque d’interconnexion. Ces problèmes pourraient se traduire par l’application de prix plus élevés aux consommateurs finaux, y compris à ceux qui consomment le plus d’électricité.
6.1.2. Existence d’un handicap régional
(171)
Il convient, avant toute chose, de déterminer si ces problèmes constituent un handicap régional, autrement dit s’ils affectent gravement le développement économique de la Sardaigne. Dans l’affaire C 34/02 (67), la Commission a rejeté l’hypothèse selon laquelle l’absence d’interconnexion avec les sources d’énergie constituait un handicap. S’il est vrai que les PME sont moins affectées que les grandes industries gourmandes en énergie par des prix d’électricité élevés, les intérêts d’un seul secteur ne sont pas automatiquement assimilables aux intérêts de toute une région. La Commission estime que l’Italie n’a pas suffisamment démontré que l’état du marché électrique sarde constituait un handicap régional.
(172)
Cela étant, même à supposer qu’il existe un handicap régional, les critères énoncés dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale n’en doivent pas moins être remplis. La Commission a donc vérifié si tel était le cas.
6.1.3. Contribution au développement régional
(173)
L’aide doit contribuer de manière durable au développement régional et être proportionnelle aux handicaps qu’elle cherche à pallier. Les aides au fonctionnement destinées à une région assistée ne peuvent pas être autorisées en raison des difficultés rencontrées par un seul secteur. Il doit être démontré qu’elles contribuent de manière durable au développement régional, ce qui est improbable en l’espèce. Même à supposer que le maintien, sur l’île, de certains établissements industriels puisse contribuer à l’emploi et à la préservation d’une base industrielle en Sardaigne, ces effets ne seraient pas durables. Si les coûts élevés de l’électricité constituent un problème structurel pour la Sardaigne, ainsi que l’affirme l’Italie, les industries gourmandes en énergie rencontreraient de nouveau les mêmes difficultés dès l’expiration du régime tarifaire.
(174)
Les autorités italiennes présentent les tarifs comme une mesure temporaire censée prendre fin avec l’achèvement, en 2010, des projets d’infrastructure liés à la production d’énergie et à l’interconnexion (le gazoduc GALSI et le câble sous-marin SAPEI) actuellement en cours (68). Leur argument est qu’une meilleure interconnexion réduira les prix appliqués aux entreprises en cause. La Commission estime que, même si les nouvelles infrastructures peuvent réduire ou combler l’écart tarifaire entre la Sardaigne et la péninsule, il y a très peu de chance que ces projets parviennent à réduire de moitié les prix de l’énergie électrique pour les amener aux niveaux jugés nécessaires pour assurer la rentabilité des activités industrielles en cause sur le long terme.
(175)
La Commission fait en outre remarquer que l’existence d’une contribution de l’État visant à réduire les coûts de l’énergie électrique pour les grands consommateurs n’encourage pas les fournisseurs d’électricité à baisser leurs prix pour éviter de perdre leurs plus gros clients et n’empêche pas la détérioration des structures de coûts. La subvention renforce plutôt la motivation des fournisseurs d’électricité à utiliser leur puissance de marché. En conséquence, quand bien même la surcapacité existante permettrait normalement aux entreprises grosses consommatrices d’énergie d’obtenir un prix compétitif sans la puissance de marché des fournisseurs d’énergie électrique [qui, selon l’Italie et les bénéficiaires, ont intérêt à maintenir des prix élevés], la Commission estime que le tarif préférentiel n’est pas l’instrument idoine pour réduire cette puissance de marché.
6.1.4. Proportionnalité
(176)
La subvention accordée aux bénéficiaires du régime tarifaire n’est pas calculée de manière à mettre fin à la disparité régionale (à savoir la différence entre les prix pratiqués pour l’énergie électrique dans la péninsule italienne et en Sardaigne à l’égard de la même catégorie de clients), mais est plutôt destinée à aligner les prix sardes sur ceux que paient les concurrents des bénéficiaires dans l’Union. Les prix fixés pour les bénéficiaires sardes sont particulièrement bas et sont sans aucun doute inférieurs aux prix pratiqués dans la péninsule italienne, qui comptent parmi les plus élevés de l’Union. Par conséquent, les tarifs ne sont pas proportionnels aux handicaps régionaux qu’ils sont censés pallier.
(177)
La méthode retenue pour calculer le montant de la subvention indique que la mesure poursuit un objectif de politique industrielle plutôt qu’un objectif régional et le fait que les tarifs relevaient d’une politique industrielle a effectivement été souligné à diverses reprises par l’Italie dans ses observations.
6.1.5. Dégressivité
(178)
L’aide régionale au fonctionnement doit être dégressive (voir le point 4.17 des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale). Leur mécanisme d’actualisation étant différent, la Commission a procédé à une appréciation distincte des tarifs de 2004 et de 2005.
(179)
Les tarifs de 2004 sont indexés sur la base de l’évolution des prix des carburants et ne peuvent que rester stables ou augmenter, ce qui, selon l’Italie, assure le caractère dégressif de l’aide. La Commission estime que l’obligation de dégressivité ne peut être considérée comme remplie que s’il est garanti que les indemnités compensatoires - qui correspondent au montant effectif de l’aide - diminueront dans le temps. Le fait que les tarifs augmentent au fil du temps ne suffit pas, dans la mesure où un tarif plus élevé peut, en tout état de cause, correspondre à un montant d’aide plus important encore si, dans l’intervalle, les prix pratiqués sur le marché en cause à l’égard des consommateurs finaux ont augmenté plus rapidement que le tarif concerné. La méthode adoptée par l’Italie n’offre aucune garantie en la matière (69).
(180)
En ce qui concerne les tarifs de 2005, la Commission a examiné le mécanisme d’indexation mis en place par l’article 11, paragraphe 13, de la loi no 80/2005 tel que l’a interprété l’AEEG dans sa décision no 217/05 (voir le considérant 33). En vertu des règles d’application adoptées par l’AEEG, le tarif est augmenté chaque année d’un pourcentage reflétant l’évolution des prix de l’électricité dans l’Union, mais cette augmentation est plafonnée à 4 %. Selon l’Italie, ce mécanisme assure le caractère dégressif de l’aide.
(181)
La Commission estime toutefois que le fait que le tarif nominal soit soumis à une augmentation annuelle plutôt limitée n’entraîne pas une diminution, au fil du temps, du montant net de l’aide, mesuré au moyen des indemnités compensatoires.
(182)
Puisque les tendances affichées par les prix sur les bourses de l’électricité peuvent être considérées comme amplement représentatives de l’évolution des prix fixés dans les contrats bilatéraux - ainsi que l’a soutenu l’Italie - les tarifs de 2005 ne seraient dégressifs qu’en cas de baisse des prix moyens dans l’Union (ces tarifs ne pouvant pas diminuer, mais seulement augmenter). Dans tous les autres cas, les tarifs conféreraient un avantage croissant (70). Puisque de 2004 à 2007 au moins, les prix moyens de l’électricité ont affiché une forte tendance à la hausse dans l’Union (progressant de plus de 4 % par an), l’élément d’aide contenu dans les tarifs de 2005 aurait augmenté avec le temps.
(183)
L’Italie affirme aussi que les prix fixés dans les contrats bilatéraux sont moins sujets à augmentations que ceux qui sont déterminés sur les bourses de l’électricité et que, partant, les tarifs de 2005 sont de fait dégressifs. La Commission fait remarquer que la méthode d’indexation qui lui a été communiquée aux fins de l’appréciation est fondée sur les variations de prix enregistrées sur les bourses de l’électricité et que l’Italie ne lui a fourni aucune donnée concernant l’évolution des prix fixés par contrats bilatéraux. L’affirmation de l’Italie n’est donc pas accompagnée d’éléments de preuve suffisants.
(184)
Par ailleurs, les informations limitées dont la Commission dispose suggèrent le contraire, à savoir que les prix fixés par contrats bilatéraux ont sensiblement augmenté en Sardaigne (voir, par exemple, les déclarations d’Eurallumina qui affirme avoir payé sur le marché libre un prix qui est passé de 65 EUR/MWh en 2004 à 80 EUR/MWh pour la période 2005/2006). Dans ces circonstances, si les tarifs avaient été appliqués, les indemnités compensatoires auraient augmenté avec le temps.
(185)
Par conséquent, ni les tarifs de 2004, ni ceux de 2005 ne satisfont à la condition de dégressivité.
6.1.6. Conclusions sur la compatibilité de la mesure en tant qu’aide à finalité régionale
(186)
Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les tarifs en cause ne peuvent pas être considérés comme compatibles en tant qu’aide à finalité régionale en vertu des lignes directrices de 1998. La Sardaigne ne comptant plus parmi les régions assistées au sens de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE depuis décembre 2006, il n’est pas nécessaire d’examiner la compatibilité de l’aide au regard des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013.
(187)
La Commission a adopté la même position en 2005 à l’égard d’une autre mesure destinée à réduire les coûts de l’énergie supportés par Eurallumina en Sardaigne. Elle avait alors estimé que la mesure en cause, une exemption des accises sur les huiles minérales (71), ne pouvait pas être autorisée sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.
6.2. Autres considérations relatives à la compatibilité
(188)
L’Italie et les entreprises concernées ont prétendu que les tarifs visaient à remédier aux défaillances du marché de l’électricité qui font que les prix ne sont pas encore concurrentiels. Les prix élevés de l’électricité mettent selon elles en péril la compétitivité des industries grosses consommatrices d’énergie électrique. L’aide aurait un effet d’incitation en ce sens que, sans elle, les entreprises devraient fermer leurs portes.
(189)
La Commission estime ne pas pouvoir retenir l’argument selon lequel une aide au fonctionnement réservée à quelques entreprises industrielles constitue une réponse adaptée au manque de concurrence sur le marché de l’énergie électrique, qui a des répercussions sur l’ensemble des consommateurs d’électricité.
(190)
Il est également permis de douter du caractère approprié et proportionnel de l’aide par rapport à l’objectif d’empêcher la délocalisation des entreprises en dehors de l’Union. Il n’existe, dans la pratique décisionnelle de la Commission ou la jurisprudence des juridictions de l’Union, aucun précédent dans lequel ce type d’argument a été accepté pour justifier l’octroi d’une aide d’État. Les décisions de délocaliser tout ou partie de la production relèvent de la stratégie économique des différentes entreprises et la Commission n’a jamais considéré qu’elles constituaient une défaillance du marché. Par le passé déjà, dans les affaires Terni (72) et Alcoa (73), la Commission a émis des doutes sur des arguments similaires qui rattachaient certaines mesures d’aide à l’objectif d’empêcher la délocalisation de l’industrie en dehors de l’Union.
(191)
Il y a également lieu de noter que, dans leurs conclusions, déjà évoquées, les instances spécialisées telles que le Groupe de haut niveau sur la compétitivité, l’énergie et l’environnement (74) ne proposent pas d’accorder des aides d’État spécifiques pour remédier aux problèmes de compétitivité dus aux prix élevés de l’énergie électrique, mais défendent la nécessité d’observer pleinement les règles en matière d’aides d’État (75).
(192)
Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les tarifs litigieux de 2004 et de 2005 ne peuvent bénéficier d’aucune des dérogations prévues à l’article 107 du TFUE. Les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 2, du TFUE ne sont pas applicables puisque l’aide n’est pas une aide à caractère social, qu’elle n’est pas destinée à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou d’autres événements extraordinaires et qu’elle n’a pas été concédée pour compenser les désavantages économiques causés par la division de l’Allemagne. Les dérogations visées à l’article 107, paragraphe 3, points b) et d), du TFUE sont elles aussi inapplicables, car la mesure n’est pas destinée à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun, à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ou à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. S’agissant de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, l’analyse exposée ci-dessus aux considérants 160 à 187 démontre que le tarif ne peut pas être autorisé en tant qu’aide destinée à favoriser le développement économique d’une région dans laquelle le niveau de vie est anormalement bas ou dans laquelle sévit un grave sous-emploi. Pour ce qui est de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, ainsi qu’il est indiqué aux considérants 155 à 158, les aides au fonctionnement ne peuvent en principe pas bénéficier de la dérogation qui y est prévue et la Commission ne relève aucun élément particulier susceptible de justifier l’octroi d’une telle aide en l’espèce.
(193)
La Commission estime par conséquent que tant les tarifs de 2004 que ceux de 2005 sont incompatibles avec le marché intérieur.
(194)
Vu cette conclusion, la Commission ne doit pas examiner, à la lumière de la jurisprudence Deggendorf, les éventuels effets cumulatifs de l’aide nouvelle et des aides incompatibles antérieures visées au considérant 31.
7. RÉCUPÉRATION
(195)
Conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, en cas de décision négative concernant une aide illégale incompatible avec le marché intérieur, il convient de rétablir une concurrence effective à moins que la récupération aille à l’encontre d’un principe général du droit communautaire.
(196)
En l’espèce, seuls les tarifs de 2004 (affaire C 38/B/04) sont soumis à récupération, puisque ceux de 2005 (affaire C 13/06) n’ont pas été appliqués.
7.1. Confiance légitime et autres principes généraux du droit communautaire susceptibles de faire obstacle à la récupération
(197)
En vertu d’une jurisprudence constante, lorsqu’une aide est mise à exécution sans avoir été préalablement notifiée à la Commission conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, le bénéficiaire de l’aide ne peut avoir une confiance légitime dans la régularité de l’octroi de celle-ci (76). Une entreprise diligente est généralement à même de déterminer si la procédure de notification a été respectée et si l’aide est légale.
(198)
Toutefois, la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide illégale, d’invoquer des circonstances exceptionnelles, qui ont légitimement pu fonder sa confiance dans le caractère régulier de cette aide, et de s’opposer, par conséquent, à son remboursement ne saurait être exclue (77).
(199)
Les bénéficiaires des tarifs de 2004 n’ont invoqué aucune considération à ce propos et la Commission n’a relevé aucune circonstance exceptionnelle de nature à induire les bénéficiaires à nourrir une confiance légitime. Pour être plus précis, l’existence de la décision Alumix de 1996 ne pouvait en aucun cas laisser à penser que les tarifs ne constituaient pas des aides d’État. Comme indiqué dans la décision portant ouverture de la procédure de 2004 (voir le considérant 37), le tarif qui a servi de modèle aux tarifs de 2004 en cause n’est pas l’accord Alumix initial dont la Commission avait déterminé en 1996 qu’il échappait à la définition d’aide d’État, mais une mesure totalement nouvelle, substantiellement modifiée (notamment du point de vue de son mécanisme de financement) (78) et prorogée par les autorités italiennes. En pareille circonstance, un bénéficiaire avisé aurait dû s’assurer de la légalité de l’aide.
(200)
La Commission estime en outre que la récupération n’enfreint aucun autre principe général du droit de l’Union.
7.2. Quantification des montants à récupérer
(201)
Tous les montants d’aide incompatible perçus par Portovesme, ILA et Eurallumina en application de l’article 1er du décret de 2004 doivent être récupérés, après avoir été majorés des intérêts, conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (79).
(202)
La récupération vise à rétablir la situation de concurrence qui prévalait pour les bénéficiaires avant l’octroi de l’aide incompatible en supprimant l’avantage indu conféré par cette dernière. En l’espèce, cet avantage correspond à la différence entre le tarif préférentiel et le prix que les bénéficiaires auraient payé sur le marché en l’absence des tarifs en cause.
(203)
Lorsque les tarifs ont été introduits, toutes les entreprises concernées achetaient leur électricité sur la base de contrats bilatéraux. L’État est intervenu au moyen d’indemnités compensatoires pour subventionner le prix convenu par contrat. Les montants à récupérer correspondent donc aux indemnités compensatoires perçues par les bénéficiaires au cours de la période indiquée (voir le considérant 30).
8. CONCLUSION
La Commission estime que tant les tarifs de 2004 que ceux de 2005 constituent une aide au fonctionnement qui ne peut bénéficier d’aucune des dérogations à l’interdiction générale d’accorder des aides d’État prévues par le traité et sont donc incompatibles avec le marché intérieur.
En ce qui concerne les tarifs de 2004, mis illégalement à exécution en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, tous les versements à venir doivent être annulés et l’aide déjà versée, récupérée. Le montant à récupérer correspond à la somme de toutes les indemnités compensatoires versées à Portovesme, ILA et Eurallumina par la caisse de compensation.
Les tarifs de 2005, dûment notifiés par l’Italie conformément à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, ne seront pas mis à exécution,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. L’aide d’État que l’Italie prévoit d’accorder au titre de l’article 11, paragraphe 12, du décret-loi no 35 du 14 mars 2005, converti en loi no 80/2005 du 14 mai 2005, en faveur de Portovesme Srl, d’Eurallumina SpA, d’ILA SpA et de Syndial SpA, est incompatible avec le marché intérieur.
2. Cette aide ne peut, pour cette raison, être mise à exécution.
Article 2
L’aide d’État illégalement accordée par l’Italie en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, au titre de l’article 1er du décret du président du Conseil des ministres du 6 février 2004, d’un montant de 12 845 892,82 EUR, en faveur de Portovesme Srl, de 5 208 152,05 EUR en faveur d’Eurallumina SpA et de 291 120,27 EUR en faveur d’ILA SpA, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 3
1. L’Italie procède au recouvrement de l’aide visée à l’article 2 qui a été versée aux bénéficiaires.
2. Les montants à récupérer comprennent les intérêts courus entre la date à laquelle ils ont été mis à la disposition du bénéficiaire et celle de leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004.
4. À compter de la date d’adoption de la présente décision, l’Italie annule tous les versements à venir au titre de l’aide visée à l’article 2.
Article 4
1. La récupération de l’aide visée à l’article 2 est immédiate et effective.
2. L’Italie applique la présente décision dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 5
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, l’Italie communique les informations suivantes à la Commission:
a)
le montant total (principal et intérêts de recouvrement) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)
une description détaillée des mesures déjà adoptées et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. L’Italie informe la Commission de l’avancée des mesures nationales adoptées pour l’exécution de la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 2. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, les informations relatives aux mesures déjà adoptées et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit en outre des informations détaillées concernant les montants d’aide et d’intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 6
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 23 février 2011.