РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юни 2010 година
относно държавна помощ C 1/09 (ex NN 69/08), предоставена от Унгария на MOL Nyrt.
(нотифицирано под номер C(2010) 3553)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/88/ЕС)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението на Комисията за откриване на процедурата, определена в член 108, параграф 2 от Договора (1) по отношение на помощ № C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 13 януари 2009 г., след жалба, получена на 14 ноември 2007 г., Комисията откри официална процедура по разследване на мерките, въведени от Унгария, за които се твърди, че представляват държавна помощ в полза на дружество с наименование Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; наричано по-долу „MOL“).
(2)
Унгария изпрати своите писмени коментари относно решението на Комисията за откриване на процедура на 8 април 2009 г.
(3)
Решението за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 28 март 2009 г. (3) Коментари бяха получени от две заинтересовани страни: MOL и Унгарската асоциация по минно дело (Magyar Bányászati Szövetség), и двата на 27 април 2009 г.
(4)
Комисията предаде мненията на Унгария с писмо от 2 юни 2009 г. С писмо от 3 юли 2009 г. Унгария докладва, че няма коментар относно забележките на заинтересованите страни.
(5)
Комисията изиска допълнителна информация от унгарските органи на 21 септември 2009 г. и 12 януари 2010 г. и Унгария отговори с писма от 19 октомври 2009 г. и 9 февруари 2010 г.
II. ПОЛУЧАТЕЛЯТ
(6)
MOL представлява интегрирано дружество за нефт и газ, установено в Будапеща, Унгария. Основните дейности на MOL на унгарския пазар включват: изследване и добив на суров нефт и природен газ; производство на газови продукти; рафиниране, транспортиране, съхранение и дистрибуция на продукти от суров нефт на дребно и на едро; пренос на природен газ и производство и продажба на олефини и полиолефини. В допълнение, MOL Group (към която принадлежи MOL) включва също няколко други унгарски и чуждестранни дъщерни дружества (4).
(7)
В Унгария и Словакия MOL Group е пазарен лидер във всяка от своите основни дейности. През 2008 г. (5) нетните продажби на MOL и MOL Group са били респективно приблизително 6,8 милиарда евро и 13 милиарда евро. През същата година съответните им оперативни печалби са били приблизително 400 милиона евро и 732 милиона евро.
III. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Общите правила, управляващи минните дейности в Унгария, са определени в Закона за минното дело от 1993 г. (наричан по-долу „Закона за минното дело“) (6), който управлява също минните дейности (проучване, изследване и добив), включващи въглеводороди (т.е. суров петрол и природен газ).
(9)
Законът за минното дело разграничава минни дейности, упражнявани на базата на два различни правни инструмента: i) концесия (7) и ii) разрешение (8).
-
В случаите на концесия министърът, отговорен за минното дело (наричан по-долу „компетентният министър“), сключва договор (9) със спечелилия участник след провеждане на открит търг (10) за експлоатация на „закрит район“.
-
Това е различно от „открити райони“ (11), където органът по минното дело не може да откаже издаване на разрешение, ако кандидатът отговаря на условията, определени в закона (12).
(10)
Съгласно определението в Закона за минното дело (13), закритите райони са запазени за минни дейности на базата на концесия. Следователно, всеки район, който не е закрит район, се счита за открит район. Съгласно обяснението, предоставено от Унгария, първоначалното намерение е било всички находища да бъдат класифицирани като закрити райони, предназначени за концесия. Откритите райони, които се предполага, че са по-бедни на минерални ресурси, са щели да представляват изключение. В такива случаи находищата са се считали за по-малко ценни и не се е очаквало да бъдат получени оферти при провеждане на открит търг.
(11)
Законът за минното дело постановява също, че за добив на минерални ресурси се плаща държавна такса за минна дейност, чийто размер е процент от стойността на добитите минерални ресурси (14). Таксата за минна дейност се различава в зависимост от приложимия режим:
-
В случай на концесия размерът на таксата за минната дейност е определена в концесионния договор (15).
-
При минералните ресурси, добивани на базата на разрешителен режим, таксата се определя от Закона за минното дело (16). До януари 2008 г. таксата за минна дейност, свързана с добиването на въглеводороди на базата на разрешителен режим, е възлизала на 12 % за находища, чиято експлоатация е започнала от 1 януари 1998 г., и J % за находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. (17) Коефициентът „J“ се е изчислявал съгласно формула, определена въз основа на историческите цени на газа, добитото количество и стойността му; минималната му стойност е определена на 12 %.
(12)
Раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело постановява, че когато миннодобивно дружество, което действа в разрешителен режим, не започне добив в срок от пет години от датата на издаване на разрешение от органа по минно дело, правото за минна дейност се прекратява (18).
(13)
Този раздел предвижда също възможност за удължаване на този срок чрез споразумение между компетентния министър и миннодобивното дружество (19). Разделът предвижда плащане на три различни такси, когато се удължава срокът на правото за минна дейност:
а)
първо, трябва да се плати такса за удължаване на срока за неизползваните находища докато започне действителната им експлоатация; максималният размер на тази такса е 1,2 пъти размера на първоначалната такса за минна дейност, изчислена на базата на хипотетично определеното количество на минералните ресурси, тъй като тази такса трябва да се плати тогава, когато все още няма действителен добив от находището;
б)
второ, ако заявлението за удължаване на срока засяга повече от две находища, равнището на таксата за удължаване (увеличената такса за минна дейност) трябва да се приложи към всички находища на дружеството;
в)
трето, ако удължаването засяга повече от пет находища, може да се изиска допълнително еднократно плащане (20).
(14)
На 19 септември 2005 г. MOL подава заявление за удължаване на правото за минна дейност за дванадесет от своите въглеводородни находища, което е получила преди това на базата на разрешителен режим и по което не е започнала добив в рамките на срока. На 22 декември 2005 г. MOL и министърът сключват споразумение за удължаване въз основа на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело при следните условия:
а) Такса за удължаване на срока: дванадесетте разрешения за минна дейност, предмет на искането, са удължени за срок от 5 години (т.е. MOL ще разполага с още пет години, за да започне добив от тези находища). Таксата за удължаване е постановена за всяка от петте години на срока на удължаване, като се прилага таксата за минна дейност в размер на 12 %, която е била в сила към момента, и множител („c“) със стойност между 1,020 и 1,050, в резултат на което се получават таксите за удължаване, изброени в таблица 1 (21). Таксата за удължаване е постановена за петте години на срока на удължаване. Там, където експлоатацията на находищата е започнала в действителност, постановената такса е трябвало да се прилага за остатъка от петнадесетгодишния период като такса за минна дейност за находищата, обхванати от удължаването (22).
б) Разширяване на обхвата на увеличената такса върху всички миннодобивни находища: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от две находища, увеличената такса (която е равна на таксата за удължаване, както е показано в таблица 1) е трябвало да се приложи за следващите петнадесет години, т.е. до 2020 г., за всички находища на MOL, предмет на разрешителен режим, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. По отношение на находищата, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., е приложим коефициентът „J“, умножен по „c“ (23).
в) Фиксирана такса за минна дейност: Страните се договориха изрично също, че постановената такса за минна дейност ще остане приложима за целия срок на договора (т.е. до 2020 г.), независимо от измененията в Закона за минното дело (24).
г) Еднократно плащане: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от пет находища, в споразумението е определено еднократно плащане в размер на 20 милиарда HUF (25) (26).
д) Клауза за прекратяване: Споразумението постановява, че не може да бъде изменяно едностранно (а само със съгласието на двете страни). Споразумението може да бъде прекратено от една от страните единствено в случай на промяна в собствеността на MOL (най-малко 25 % от дяловете).
(15)
С решение от 23 декември 2005 г. органът по минно дело удължава срока на правата за минна дейност на MOL за исканите дванадесет находища и постановява, че увеличената такса ще се прилага за всички находища на фирмата.
(16)
Изменението (27) в Закона за минното дело, което влиза в сила от 8 януари 2008 г. (28) (наричано по-нататък „изменението от 2008 г.“), повишава значително таксата за минна дейност за определени категории въглеводороди. Таксата за минна дейност за други видове минерални ресурси не е засегната от това изменение. Раздел 5 от изменящия Закон предвижда диференцирана такса в зависимост от: i) датата, на която е започнала експлоатацията на находището; ii) добиваното количество въглеводороди и iii) цената на суровия нефт към момента.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., е постановена такса за минна дейност в размер на 30 %.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 2008 г., се прилагат диференцирани ставки (12 %, 20 % или 30 %) в зависимост от добиваното количество въглеводороди.
-
За мини, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., се използва коефициент „J“, като минималната му стойност е 30 %.
Освен това върху всички тези ставки се начислява добавка в зависимост от цената на суровия нефт: + 3 %, ако цената на суровия петрол е над 80 USD/bbl или + 6 %, ако е над 90 USD/bbl (наричана по-долу „Брент клауза“). Има специални ставки, приложими например при трудни условия за добив (12 %) и голямо количество инертен газ (8 %).
(17)
Тези такси за минна дейност са били в сила между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. и са прилагани за всички миннодобивни дружества, експлоатиращи находища в разрешителен режим, включително онези, които са получили разрешение преди януари 2008 г., от влизането в сила на измененията на Закона за минното дело. На 23 януари 2009 г. влиза в сила ново изменение на Закона за минното дело (след решение на Комисията да открие официална процедура по разследване), което намалява таксата за минна дейност за находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., обратно на 12 % (като се запазва „Брент клаузата“) (29). Таксата за минна дейност, приложима за други видове находища, остава същата, каквато е била в Закона за минното дело, приложим през 2008 г.
(18)
Таблица 2 обобщава приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно различните варианти на Закона за минното дело.
Таблица 2
Обобщение на приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J %
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство започнало след 1 януари 2008 г.
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 m m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
НП
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство между 300 m m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500m m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
„J“ се изчислява по формула, която се базира на историческите цени на газа, добитото количество и стойността, вж. съображение 11.
IV. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(19)
Разглежданата предполагаема мярка за държавна помощ се състои в споразумение на удължаване на срока от 22 декември 2005 г. между MOL и унгарската държава, което е позволило на дружеството определена степен на освобождаване от увеличената такса за минна дейност за добив на въглеводороди, постановена в последващо изменение на унгарския Закон за минното дело. С оглед на формулировката на споразумението и последващото изменение, Комисията ги разглежда като част от една и съща мярка („мярката“) и в решението за откриване на процедура се оценява техният съвместен ефект.
(20)
В решението си за откриване на процедура Комисията достигна до предварително заключение, че в резултат на споразумението за удължаване на срока MOL е било защитено от бъдещи промени в таксата за минна дейност и, по-специално, от промените, определени в последващото изменение на Закона за минното дело от 2008 г. По този начин дружеството е получило по-благоприятно третиране от своите конкуренти, които упражняват дейност при сегашния разрешителен режим и които, тъй като не са сключили подобно споразумение за удължаване на срока предварително, е трябвало да платят новите увеличени такси за минна дейност. В своята предварителна оценка Комисията е взела предвид, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и не е намерила основание, въз основа на което тя да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като изглежда няма дерогация, която е приложима.
(21)
Повече подробности могат да бъдат намерени в решението за откриване на процедура, което се счита за неразделна част от настоящото решение.
V. МНЕНИЕ НА УНГАРИЯ
(22)
Основните аргументи на Унгария по отношение на кумулативните критерии, определящи държавната помощ, включват: i) отсъствие на селективност и ii) отсъствие на преимущество за предполагаемия получател.
(23)
По отношение на селективността унгарските власти твърдят, че мярката не е селективна, основно защото чрез сключването на споразумението за удължаване MOL е станала обект на друг режим, различен от разрешителния режим.
(24)
На първо място, Унгария потвърждава, че съществува разлика между концесионния режим и разрешителния режим, като подчертава, че при концесиите миннодобивните дружества могат да предлагат в своите концесионни оферти по-висока такса от посочената в обявлението за търг, докато при разрешителния режим таксата е постановена от Закона за минното дело. Унгария твърди също, че редом с тези два режима е съществувала необходимост от ново „квази-концесионно“ решение, определящо таксата за минната дейност в отделен договор извън концесионната система. Според Унгария споразумението за удължаване съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело може да се разглежда като подходящо правно основание за такова „квази-концесионно“ решение, което ефективно изключва правото за минна дейност от разрешителния режим и го поставя на договорна основа.
(25)
Унгария добавя, че споразумението за удължаване произчита пряко от логиката на Закона за минното дело. Според Унгария фиксирането на таксата за минната дейност за периода на споразумението за удължаване е естествен елемент от споразумението, посочен в раздел 26/A, параграф 5 от от Закона за минното дело, и не е съществувала възможност за договоряне на удължаване при други условия. Освен това, всички останали миннодобивни дружества биха могли да очакват същото, така че не е имало преференциално третиране за MOL.
(26)
По-специално, раздел 20, параграф 11 от Закона за минното дело постановява, че таксата за минната дейност представлява таксата, определена в: i) концесионното споразумение, ii) Закона за минното дело или iii) споразумението за удължаване. Следователно унгарските власти твърдят, че Законът за минното дело изрично разрешава таксата в споразумение за удължаване да остане непроменена, дори в случай на промени в законодателството. Според унгарските власти това ясно е посочено в Закона за минното дело, т.е. в раздел 26/A, параграф 5, който постановява, че увеличената такса е максимум 1,2 пъти по-голяма от първоначалната такса за минна дейност (30). Ето защо Унгария твърди, че унгарският закон изключва прилагане на по-висока такса.
(27)
По отношение на предполагаемата липса на преимущество, Унгария обяснява, че минералните ресурси са собственост на държавата и преминават в частна собственост чрез добива, осъществяван от дружества, притежаващи право на минна дейност, придобито срещу заплащане. Унгария цитира решението Ryanair като аналогично решение и твърди, че конкретната дейност на държавата е сравнима с тази на пазарен оператор, дори ако държавата действа в ролята на публичен орган (31).
(28)
Унгария отрича, че таксата за минна дейност е вид данък, определяйки я като цената, платена за добива на минерални ресурси, или като дял на държавата. Унгария подчертава, че фактът, че таксата е определена чрез закон, не е решаващо основание, за да се заключи, че това е вид данък.
(29)
Освен това Унгария обяснява също, че трите различни задължения за плащане по споразумението за удължаване (т.е. таксата за удължаване, увеличената такса за минна дейност, обхващаща всички находища, и еднократното плащане), които произтичат от съответните разпоредби на Закона за минното дело, не следва да се разглеждат като компенсация за държавата за отказа ѝ от приход, на който тя има право във всеки случай. Според Унгария, от гледна точка на държавата, тези плащания могат да се считат за допълнителен приход, в замяна на който държавата се отказва от своето право да обяви находищата на търг в рамките на концесионен режим, като се имат предвид свързаните с това рискове и потенциалният приход.
(30)
Унгария подчертава, че след оспорваното изменение на от Закона за минното дело на практика никой друг пазарен участник не е бил длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като през съответния период не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-високи такси за минна дейност.
Таблица 3
Годишни плащания на MOL за такса за минна дейност (действителни и хипотетични)
(В милиони HUF)
Позиция за плащане
Действителна: съгласно споразумението за удължаване
Хипотетична: съгласно действащия Закона за минното дело
Разлика
Настояща нетна стойност на разликата през 2009 г.
2005
Еднократно плащане (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Такса за удължаване (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Такса за минна дейност (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Общо
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Такса за удължаване
[…]
[…]
769,7
926,5
Такса за минна дейност
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Общо
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Такса за удължаване
[…]
[…]
345,8
382,9
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Общо
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Такса за удължаване
[…]
[…]
211,2
211,2
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
О бщо
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
ОБЩ СБОР
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Стойностите се базират на данни, предоставени от унгарските власти.
(31)
Освен това Унгария твърди, че в резултат на споразумението за удължаване, с течение на годините и като се вземат предвид всички компоненти на споразумението, включително таксата за удължаване и еднократното плащане, MOL в действителност е платила на държавата повече като абсолютна стойност, отколкото щеше да плати без споразумението за удължаване, т.е. съгласно Закона за минното дело. Действителните плащания, направени от MOL, сравнени с хипотетичните, са показани в таблица 3 по-горе. Стойностите са предоставени от унгарските власти.
(32)
Според Унгария минодобивните дружества имат оправдано правно очакване по отношение на предвидимостта на таксата за минната дейност, която следователно трябва да бъде стабилна във времето. Това са идеите, заложени в изменението на Закона за минното дело, тъй като, въпреки че таксата за минната дейност е променена, всъщност не е имало миннодобивно дружество, чиято такса за минна дейност да е променена в резултат на изменението. Според Унгария измененията на Закона за минното дело подсказват, че държавата би могла да промени таксата за минна дейност по отношение на находищата, които вече се експлоатират. Изменението от 2008 г. обаче е резултат от компромис в хода на преговорите, предшестващи приемането на Закона за минното дело. По този начин, имплицитно е прието, че са съществували оправдани правни очаквания. Вследствие на това минодобивните дружества могат оправдано да очакват, че държавата няма да увеличава някоя от тези такси едностранно. Унгария прави заключението, че като следствие от системата на Закона за минното дело и специфичните му разпоредби таксите за минна дейност остават непроменени за целия период на договора.
(33)
Накрая унгарските власти обясняват, че „клаузата за прекратяване“ се базира на причини, свързани с националната сигурност.
VI. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(34)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: MOL (получател на предполагаемата мярка за държавна помощ) и Унгарската асоциация по минно дело, на която MOL е член. И двете заинтересовани страни направиха коментари в същите насоки, както Унгария, и техните наблюдения се припокриха до голяма степен с тези на Унгария.
(35)
В противовес на становището на Комисията в решението за откриване на процедура, MOL, предполагаемият получател на въпросната мярка, заявява, че не е получило преференциално третиране на унгарския пазар за добив на въглеводороди. Основният дял от таксите за минна дейност, които MOL е платило на унгарската държава, се формира от находищата, за които се прилага J % (т.е., чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г.), което на практика означава, че MOL плаща 64-75 %, докато неговите конкуренти (които са започнали производство на по-късен етап и експлоатират малки находища) дължат такса в размер само на 12 %.
(36)
Освен това сключването на споразумението за удължаване означава, че MOL е платила повече на държавата (като се вземат предвид всички компоненти на споразумението за удължаване), отколкото щеше да плати без споразумението, единствено на базата на първоначалния Закон за минното дело.
(37)
По отношение на аргумента на Комисията, че споразумението за удължаване не може да се счита за аналогично на концесия, тъй като е подлежало на разрешителен режим, MOL отбелязва, че удължаването на правото за минна дейност не е право, подлежащо на разрешаване на базата на едностранно решение от страна на държавата, а се предоставя само след сключване на споразумение с миннодобивното дружество. Ако целта на законодателството е този въпрос да бъде поставен в компетенциите на държавата, съответната разпоредба е щяла да има друга формулировка. Формулировката в закона подсказва, че законодателното намерение е било споразумението за удължаване да се третира по начин, аналогичен на концесиите.
(38)
В решението за откриване на процедура Комисията твърди, че съществува противоречие между твърдението на унгарските власти, че изменението на закона е било необходимо, за да се съберат повече приходи, и факта, че MOL е била на практика освободена от увеличените такси.
(39)
Според MOL това твърдение не съдържа противоречие. От една страна, дружеството е платило повече на държавата съгласно споразумението за удължаване, отколкото е щяло да плати съгласно закона. MOL плаща също много високи такси за минна дейност за находищата, за които се прилага J. В допълнение, изменението на закона би могло да има ефект върху находищата, чиято експлоатация ще започне в бъдеще.
(40)
Според MOL компонентите на плащането за удължаване не представляват в никакъв случай глоба, както предполага Комисията. Законът за минното дело определя също санкции/глоби, когато минната дейност се извършва в нарушение на закона. Таксите съгласно споразумението за удължаване са получени в резултат на процес на преговори между миннодобивното дружество и държавата. Сключването на договора не е било задължително: миннодобивното дружество е можело да избере да не сключва договор, да загуби правото си за минна дейност и след това да подаде оферта в открита тръжна процедура, при която е можело да получи в крайна сметка правото за минна дейност по-евтино.
(41)
Подвеждащо е да се сравнява MOL, което е сключило такова споразумение за удължаване, с конкурентите, действащи в разрешителен режим. Освен това, MOL подчертава, че е изпълнило всички свои задължения и разпоредбите на законодателството.
(42)
MOL също оспорва становището на Комисията, че мултипликационният коефициент „с“ е твърде нисък (тъй като е по-малък от законово определения таван 1,2-кратно увеличаване). Трябва да се вземе предвид също, че прилагането на увеличената такса за минна дейност засяга почти 150 находища, така че увеличената такса е довела до значително увеличение на приходите на държавата от минен добив.
(43)
Накрая, по отношение на аргумента на Комисията, че MOL е получила преференциално третиране, тъй като не подлежи на Брент клаузата, дружеството отбелязва, че J е също е чувствителен към промените в цените.
(44)
Унгарската асоциация по минно дело (наричана по-нататък „асоциацията по минно дело“) представлява дружества, извършващи минни дейности или дейности, свързани с минния добив. Основната ѝ цел е да подобри цялостната оперативна рамка за извършване на минни дейности в Унгария, да следи законодателните процедури и да действа в интерес на своите членове. Понастоящем тя има 66 членове, сред които и MOL. Председателят на съвета на асоциацията по минно дело е висш ръководител в MOL (36).
(45)
Според асоциацията по минно дело минодобивните дружества имат оправдано правно очакване, че таксата за минната дейност ще остане непроменена за находища, които вече се експлоатират. Ето защо държавата не може едностранно да вдига таксите „с обратно действие“ (т.е. за находища, които вече се експлоатират). Асоциацията по минно дело изрази това становище във връзка с проектозакона, предшестващ изменението на Закона за минното дело, и, според асоциацията по минно дело, този принцип е взет предвид при изменението на Закона за минното дело. Окончателната формулировка не е срещнала противопоставяне, тъй като от гледна точка на ефекта тя не повишава таксата за минна дейност при експлоатация, която вече е започнала.
(46)
По отношение на общата характеристика и икономическите условия на пазара на минни дейности асоциацията по минно дело обяснява, че периодът на изпълнение на миннодобивните проекти е относително дълъг. Могат да изминат 10-15 години между началото на проучванията и действителния добив. През тази фаза миннодобивното дружество има единствено разходи; приход не се реализира, докато не започне добивът. В допълнение, съществува присъщ геологически риск, тъй като не е сигурно, че проучванията ще бъдат успешни. Следователно проектите трябва да се планират изключително внимателно. Доходността от определен проект зависи от многобройни фактори. Предвид многобройните рискове, промишлеността очаква, че поне онези, върху които държава може да въздейства, ще останат стабилни по време на жизнения цикъл на проекта, т.е. законодателната рамка или таксата за минната дейност. Предвид специфичните характеристики на промишлеността, финансовите структури играят важна роля в проектите. Кредиторите непрекъснато следят внимателно проектите и могат дори да оттеглят финансирането си, ако условията значително се променят.
(47)
Следователно, в държавите, в които има голям политически риск, миннодобивното дружество и държавата сключват договор въз основа на частното право. В стабилните райони, като Западна Европа, такива споразумения не са необходими, защото може да се допусне, че правната рамка няма да се променя междувременно от държавата. Както миннодобивното дружество, така и кредиторите очакват стабилност от страна на държавата. Без такава стабилност се увеличава рискът за проекта; държава със стабилна икономическа политика не може да си позволява чести политически промени, защото това ще отблъсне миннодобивните предприятия.
(48)
Асоциацията по минно дело отбелязва също, че принципите на правната сигурност и придобити права са установени в практиката на европейските съдилища и унгарската конституция. Ето защо унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, тъй като законодателството трябва да е предвидимо. Освен това асоциацията по минно дело счита също, че „стабилността“ на таксата за минната дейност е придобито право.
(49)
Допълнителен аргумент, приведен от асоциацията по минно дело, е забраната за дискриминация. По-специално, не трябва да има дискриминация между пазарните играчи, действащи на концесионна база, и пазарните играчи при разрешителната система. Съответно унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност „с обратно действие“ за находища, които вече се експлоатират. Съдът на Европейския съюз е пояснил в многобройни решения, че правната сигурност е фундаментален елемент на европейското право. Законодателството трябва да бъде недвусмислено, точно и предвидимо, особено ако има отрицателен ефект върху физически лица или дружества (вж. цитираната съдебна практика). Асоциацията по минно дело продължава, като твърди, че принципът за правна сигурност и придобити права са установени също и в унгарската конституция и прави заключението, че съгласно европейското право и конституционните принципи законодателството трябва да бъде предвидимо.
(50)
Асоциацията по минно дело добавя накрая, че принципът за закрила на придобитите права произтича от принципа за правната сигурност. Този принцип за закрилата на придобитите права се спазва в националните и международните законодателни процедури, управляващи правото за минна дейност. Други държави-членки на ЕС също имат стабилно законодателство за минното дело, което не се променя често.
VII. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(51)
За да установи дали дадена мярка представлява държавна помощ, Комисията трябва да оцени дали оспорваната мярка изпълнява условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Този член гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“. По-долу Комисията взема предвид тази разпоредба, когато оценява дали оспорваната мярка представлява държавна помощ.
(52)
Като начало трябва да се припомни, че дадена мярка може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, независимо от нейната правна форма. Дори ако споразумението за удължаване е сключено съгласно съответните разпоредби на Закона за минното дело и дори ако Унгария има право да определя таксата за минната дейност чрез закон, това не означава само по себе си, че тези действия или техният ефект са съвместими с правилата за държавната помощ на ЕС. Фактът, че дадена мярка е съвместима с националното право, няма отношение към нейната съвместимост с правилата за държавната помощ на ДФЕС.
(53)
Освен това, както вече е посочено в решението за откриване на процедура, Комисията не счита, че взет отделно, някой от елементите в този случай, т.е. съответните разпоредби на Закона за минното дело, споразумението за удължаване и изменението на Закона за минното дело, противоречи на правилата за държавна помощ. Вместо това в настоящия случай Комисията разглежда действията на държавата съвкупно като „мярката“ и оценява ефекта от споразумението за удължаване в комбинация с последващите изменения на Закона за минното дело.
(54)
По отношение на аргументите на Унгария, че таксата за минната дейност не представлява данък, а дял на държавата, Комисията отбелязва, че този аргумент няма отношение от гледна точка на оценката на държавната помощ. Правилата за държавната помощ са приложими към всякакви видове разходи, които трябва да се направят от предприятията и от които те са освободени чрез държавна мярка. Във всеки случай трябва да се отбележи, че административното разрешаване на експлоатацията на минерални и въглеводородни ресурси изглежда е характерна роля на публичните органи; плащанията за такова разрешение са сравними с данък или административна такса.
(55)
Накрая, по отношение на клаузата за прекратяване, Комисията счита, че това не е въпрос, свързан с държавна помощ. Фактът, че в споразумението се посочва, че договорът се прекратява, ако трета страна придобие повече от 25 % от MOL, е мярка, която не включва държавни ресурси.
(56)
За да се счита за държавна помощ, дадена мярка трябва да бъде конкретна или селективна в смисъл, че облагодетелства някои предприятия или производството на някои стоки.
(57)
Съгласно практиката на Съда (37) по отношение на оценката на условието за селективност, което е един от елементите, формиращи понятието държавна помощ, член 107, параграф 1 от ДФЕС изисква оценка дали, при конкретна законова схема, дадена държавна мярка е такава, която „поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други предприятия, които са в правно или фактическо положение, което е сравнимо предвид преследваната от въпросната мярка цел.
(58)
Съдът нееднократно постановява, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разлика между причините или целите на държавната помощ, а ги дефинира по отношение на техния ефект (38).
(59)
Концепцията за държавна помощ не се отнася обаче за държавни мерки, които правят разлика между предприятия, при които диференциацията произтича от естеството или цялостната структура на системата, от която са част.
(60)
Комисията не е съгласна с аргументацията на унгарските власти и на заинтересованите страни относно отсъствието на селективност.
(61)
За да се определи дали дадена мярка е селективна, трябва да се определи приложимата референтна система (39).
(62)
В разглеждания случай Комисията счита, че приложимата референтна система за оценката е разрешителният режим. MOL не е била длъжна да участва в търг за правото да получи концесия в закрит район. Вместо това то е получило правото за минна дейност за своите находища при разрешителен режим и се конкурира с пазарните участници при този режим. Споразумението за удължаване представлява част от разрешителния режим. Самият факт, че MOL не е могло да започне добив в рамките на постановения срок и е трябвало да изиска споразумение за удължаване не може да доведе до промяна в референтната система. Приемането на такъв аргумент би довело до положение, при което дадено дружество получава индивидуално третиране, както е случаят при концесионния режим, но без публичен търг.
(63)
Всъщност решението на унгарските власти при определянето дали находището е предмет на концесия или разрешителен режим е по преценка. По този начин, ако унгарските власти искат да предоставят права за минна дейност на договорна основа, те могат да изберат прозрачна концесионна процедура, която включва провеждане на открит търг. Комисията не може да приеме, че непрозрачната, т.н. „квази-концесия“, която понастоящем се отнася само за едно дружество (MOL), може да се счита за отделна референтна система.
(64)
Освен това Унгария е разполагала с голям избор за удължаване на разрешението, както и за последващо изменение на съответните разпоредби на Закона за минното дело (въпреки че са ѝ били известни преимуществата, които това ще има за MOL, тъй като това дружество е единственият пазарен играч за въглеводороди, сключило споразумение за удължаване). Унгария е била свободна да определи таксата за минната дейност по всяко време, т.е. тя е можела да реши да не изменя закона изобщо. От гледна точка на нейния ефект, поредицата от действия недвусмислено е облагодетелствала едно конкретно предприятие.
(65)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че референтната система е разрешителният режим.
(66)
Съгласно рамката на разрешителния режим споразумението за удължаване има ясно селективно действие. Наистина, както самите унгарски власти потвърждават, когато договарят условията на това споразумение, страните разполагат с определена възможност за маневриране и определяне на различни компоненти на плащанията и, което по-важно, могат дори да решат изобщо да не сключват споразумение. По този начин унгарските власти са имали право на преценка дали да сключат такова споразумение с MOL (или с друг пазарен участник) (40).
(67)
Такова третиране не може да се обясни чрез логиката или естеството на системата. От една страна се налагат такси за минна дейност, за да се гарантира приход за държавата от добитата стойност. От друга страна, компонентите на плащанията съгласно споразумението за удължаване се плащат в замяна на удължаването като допълнителна такса. В настоящия случай обаче сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличаване на таксите за MOL е довело до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, се възползва от по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. на практика за всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които подлежат в същата степен на разрешителния режим и които са започнали производство своевременно и следователно не са сключили споразумение за удължаване, трябва да плащат по-високи установени от закона такси.
(68)
Това е единственото споразумение за удължаване, сключено във връзка с въглеводороди. MOL отбелязва, че съществуват и други действащи споразумения за удължаване за твърди минерални ресурси. Комисията отбелязва обаче, че това засяга други видове минерални ресурси, които са предмет на такса за минна дейност съгласно Закона за минната дейност, различна от такста за въглеводородите. Трябва да се отбележи също, че при твърдите минерални ресурси няма промяна в таксата за минна дейност, въведена чрез изменението на Закона за минното дело, (т.е. пазарните играчи, сключили такова споразумение, не са засегнати от същата „поредица от мерки“ и следователно не са получили преимущество).
(69)
Въз основа на горното, въпреки аргументите, изложени от Унгария, Комисията счита, че поредицата от действия, т.е. формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело, споразумението за удължаване, сключено въз основа на същия, и последващото изменение на Закона за минното дело, са били селективни в полза на MOL.
(70)
Комбинираният ефект от поредицата от действия е такъв, че от притежателите на разрешителни за минна дейност, предоставени съгласно раздел 5 от Закона за минното дело, единствено MOL получава специален режим, който го защитава срещу увеличение на таксата за минна дейност, дължима при нормални обстоятелства за добив на въглеводороди.
(71)
В заключение, поради наличието на широко право на преценка при сключването на споразумение за удължаване и предвид факта, че на практика освобождаването е насочено към едно отделно дружество, критерият за селективност е спазен.
(72)
Противно на аргументите на унгарските власти, Комисията е на мнение, че държавата не упражнява икономическа дейност като издава разрешения за минни дейности. По-скоро, предоставянето на административни концесии или разрешения за минна дейност е свързано с упражняването на правомощия, които са характерни за публичните органи, тъй като тази дейност поначало не може да се упражнява от частен участник (41). В Унгария - както в други държави-членки на ЕС - никой частен участник не е първоначалният собственик на минералните ресурси. Правните системи на държавите-членки възлагат контрол като цяло върху минералните ресурси на публичните органи (42). Следователно, решението да се позволи на дадено дружество да експлоатира минералните ресурси под формата, избрана от държавата-членка, и срещу заплащане на определени такси, е, по своето естество и правила, въпрос, решаван от публичните власти, и може да се категоризира като упражняване на правомощията на публичните власти. Интервенцията на Унгария, която цели да подчини минната дейност на административен надзор, служи на общия интерес, а не на търговските интереси. Това поведение следва да се счита за форма на държавна намеса от страна на публичен орган, която не е сходна с поведението на частен инвеститор в условията на пазарна икономика (43).
(73)
Дори ако в настоящия случай разрешаването на минна дейност се счита за икономическа дейност, чрез която държавата преследва търговски цели (каквато то не е), Комисията отбелязва, че не съществува ясна и пряка връзка в парично отношение между равнището на таксите за минна дейност, определени от Унгария за MOL, и стойността на разрешението за минна дейност. Обосновката на Унгария, а именно, че е действала като пазарен оператор, когато е сключила споразумението за удължаване, не се потвърждава. По-специално, няма признаци, че провеждането на тръжна процедура за концесията на 12 находища (която е нямало да бъде удължена) е нямало да доведе до по-висока оферта от конкурент. Унгария не е успяла да покаже също, че при сключването на споразумението за удължаване е взела предвид всички съответни фактори и рискове от търговска гледна точка, т.е. всички компоненти на плащанията съгласно споразумението за удължаване, възможните по-високи такси, определени от Закона за минното дело до 2020 г., продължителността на споразумението и възможните конкуренти.
(74)
Друг аргумент на Унгария е, че след оспорваното изменение на Закона за минното дело, никой друг пазарен участник не е бил в действителност длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-висока такси за минна дейност през съответния период.
Таблица 4
Обобщение на приложимите такси за минна дейност преди и след измененията на Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Такса за находищата по договора на MOL
Приложима до 2020 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J % (46)
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J % × c (47)
(най-малко 12 %)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Производство започнало след 1 януари 2008 г. (44)
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Газови находища с годишно производство между 300 млн. m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
(75)
Този аргумент следва да бъде отхвърлен.
(76)
Таблица 4 по-горе обобщава степента, в която споразумението за удължаване и последващото изменение на Закона за минното дело са довели до по-ниски такси за MOL от постановените от Закона за минното дело.
(77)
Първо, данните, предоставени от унгарските власти, показват, че всъщност е имало пазарни играчи, експлоатиращи находища по силата на разрешителния режим, които са подлежали на по-висока такса за минна дейност от тази, платена от MOL, между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. в резултат на първото изменение на Закона за минното дело и също от 23 януари 2009 г., до днешна дата в резултат на второто изменение на Закона за минното дело. Данните, предоставени от унгарските власти, показват, че през 2008 г. е имало находища, експлоатирани при разрешителен режим от дружества, различни от MOL, които са платили повече от 12 % (между 14,24 % и 18 %) в резултат на прилагането на Брент клаузата (48).
(78)
Второ, въпреки че унгарските власти твърдят, че има само конкуренти, които експлоатират или се очаква да започнат да експлоатират по-малки находища (т.е. произвеждат по-малко от 500 m3 или 200 kt), Комисията отбелязва, че дори ако такива по-малки полета попадат в категорията за 12 %, те ще трябва да платят въпреки това надбавката по клаузата Брент, когато това е приложимо. Това може да доведе до такса за минна дейност с размер до 18 %. Комисията припомня отново, че ефектът от мерките е, че MOL не подлежи на Брент клаузата, определена в Закона за минното дело за всички останали оператори.
(79)
Трето, що се отнася до настоящата обща пазарна среда в Унгария, там съществуват няколко минодобивни дружества, извършващи дейности по добив на въглеводороди. В допълнение има няколко дружества, извършващи проучвания, които могат да започнат експлоатация на находища и да станат конкуренти на MOL. Всички нови оператори по разрешителния режим ще подлежат на законна такса за минна дейност и ще бъдат конкуренти на MOL, единственото дружество, чиито находища са освободени от таксата, приложима съгласно общия разрешителен режим и които подлежат на по-ниски такси.
(80)
Четвърто, Комисията отбелязва, че в действителност MOL подлежи на такса в размер приблизително на 12,24 % не само за удължаването, предоставено за 12 находища, но за всички негови находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. при разрешителен режим към момента на споразумението от 2005 г., и такса в размер на J % за всички находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. Освен това таксата на MOL се определя от споразумението за удължаване на 12,24 % до 2020 г. По този начин MOL има преимущество за повечето от своите находища, експлоатирани при разрешителен режим, за значителен период от време.
(81)
Пето, ако, хипотетично, асоциацията по минно дело не се беше съгласила с удължаването за 12-те находища, всички останали находища на MOL в разрешителен режим също биха подлежали на значително по-висока такса за минна дейност, което би могло да означава по-високи приходи за държавата (49). Освен това, както е споменато в съображение 73, държавата е можела да проведе тръжна процедура за концесия на 12 находища, за които не е дадено удължаване, чрез която да получи потенциално по-висока оферта от конкурент.
(82)
Относно аргумента на Унгария, че MOL е платило по-висока такса за минна дейност, а именно 12,24 %, през 2006 г. и 2007 г., Комисията отбелязва, че това няма отношение.
(83)
Преди всичко, това се дължи на факта, че MOL е трябвало да плати постановеното увеличение на таксата за минна дейност (от 12 % на 12,24 %), както всяко друго дружество, което желае да удължи своето разрешение за минна дейност, би трябвало да направи. В това отношение MOL е получило стандартно третиране и не е било поставено в неблагоприятно положение. По-благоприятното положение на MOL също не се е било проявило все още: това се е случило в крайна сметка към момента на първото изменение на Закона за минното дело, т.е. считано от 8 януари 2008 г.
(84)
Освен това, през 2008 г. MOL е платило 28,4 милиарда HUF, а през 2009 г. 1,9 милиарда HUF по-малко такси за минна дейност за находищата, експлоатирани от него, отколкото е щяло да плати, ако е подлежало на действащия тогава Закон за минното дело.
(85)
По отношение на останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело (т.е. таксата за удължаване и еднократното плащане), те са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Тези компоненти на плащанията не могат да се считат също за „авансово плащане“ на такси за минна дейност, дължими за по-късни периоди. Формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело е ясна в това отношение. По-специално, тя гласи, че „дружеството плаща такса, ако му бъде предоставено удължаване“. Останалите два елемента са свързани с броя на находищата, за които е предоставено удължаване. По този начин раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело установява ясна връзка между удължаването и задължението за плащане.
(86)
Съгласно съдебната практика помощ, предоставена на дружество, не може да се компенсира чрез такса, наложена на същото дружество, която представлява специална отделна такса без връзка с мярката, представляваща помощ (50). Във въпросния случай, както е описано в съображение 85, останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело представляват такса за удължаване, която може да се счита за специална отделна такса без връзка с последващото изменение на определените от закона такси при разрешителния режим.
(87)
Накрая Комисията отбелязва, че сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличение на таксите за MOL са довели до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, ще плаща по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. за почти всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които не са сключили споразумение за удължаване, тъй като са започнали производство своевременно и подлежат в същата степен на разрешителния режим, трябва да плащат по-високи определени от закона такси.
(88)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката дава на MOL преимущество. Тя защитава MOL от плащане на разходи, които дружеството би платило в противен случай. Комбинираният ефект от споразумението за удължаване и последвалото изменение на Закона за минното дело води до предоставяне на преимущество на това дружество.
(89)
Мярката включва пропуснати приходи, които държавата е можела да получи и които следователно са предоставени от държавните ресурси.
(90)
MOL е интегрирано дружество за нефт и газ и отговаря на критериите за предприятие. То се конкурира с други предприятия, които не са облагодетелствани от същото преимущество. Следователно мярката нарушава конкуренцията. Освен това MOL действа в сектор, в който съществува търговия между държавите-членки; критерият за засягане на търговията в рамките на Съюза също е изпълнен.
(91)
Въз основа на горните аргументи Комисията счита, че мярката отговаря на критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС. При тези обстоятелства мярката следва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(92)
Член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3 от ДФЕС предвиждат освобождаване от общото правило, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар, както е посочено в член 107, параграф 1.
(93)
По-долу Комисията оценява съвместимостта на мярката с тези изключения. Следва да се отбележи, че Унгария не излага никакви аргументи по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар.
(94)
Освен това следва да се отбележи също, че мярката води до намаляване на разходите, които MOL би платило при нормални обстоятелства и следователно трябва да се счита за оперативна помощ.
(95)
Освобождаването, предвидено в член 107, параграф 2 от ДФЕС, не се отнася за настоящия случай, тъй като тази мярка няма социален характер, не е предоставена на отделни потребители, не е предназначена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития и не е предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, които са засегнати от разделението на Германия.
(96)
Други случаи на освобождаване са определени в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(97)
Член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар. Цялата територия на Унгария се е считала за такъв регион към момента на присъединяването и повечето от нейните региони все още имат право на такава помощ (51).
(98)
Съвместимостта на държавната помощ за подпомаганите региони се урежда от Насоките на Комисията за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (52) (наричани по-нататък „Насоките за регионалната помощ“). Съгласно Насоките за регионалната помощ държавната помощ може по принцип да бъде разрешена единствено за инвестиционни разходи (53). Както вече е споменато по-горе, въпросната помощ не може да се счита за инвестиционна помощ. Що се отнася до оперативната помощ, мярката не улеснява развитието на дейности или икономически региони и не е ограничена по време, не е дегресивна или пропорционална на това, което е необходимо, за да се поправят определени икономически затруднения (54).
(99)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не подлежи на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(100)
Член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар.
(101)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, нито че е открила данни, че е предназначена за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на Унгария.
(102)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не отговаря на критериите за дерогация, определени в член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС.
(103)
член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС гласи, че помощите за насърчаване на културата и опазване на наследството могат да се обявят за съвместими с ДФЕС, доколкото тези помощи не засягат условията на търговия и конкуренция в рамките на Съюза в степен, противоречаща на общия интерес. Това очевидно не се отнася до настоящия случай.
(104)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС предвижда разрешаване на държавни помощи, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила редица насоки и съобщения, които обясняват как тя ще прилага дерогацията, съдържаща се в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(105)
Независимо от това Комисията счита, че поради естеството и характеристиката на помощта изключенията съгласно тези насоки и съобщения не са приложими към настоящия случай. Освен това Унгария не твърди, че помощта би могла да бъде съвместима съгласно тези правила.
(106)
Ето защо оценяваната помощ представлява несъвместима държавна помощ.
IX. ОПРАВДАНИ ПРАВНИ ОЧАКВАНИЯ, ПРИДОБИТИ ПРАВА И ДИСКРИМИНАЦИЯ
(107)
Въпреки че Комисията не оспорва аргумента, че предвидимостта като цяло е стимул за инвестициите, трябва да се отбележи, че предвид задължителния характер на надзора върху държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятия, които са получили такава помощ, по принцип нямат право на оправдано правно очакване, че помощта е законна, освен ако не е била предоставена в съответствие с процедурата за държавна помощ (55). В това отношение никой получател не може да се позове на добросъвестност, за да защити придобити права и да избегне възстановяване (56).
(108)
Вярно е, че Съдът нееднократно постановява, че правото на позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице в положение, при което орган на Европейския съюз е породил у него/нея основание за обосновани очаквания. Въпреки това никой не може да се позове на нарушение на този принцип, когато липсват конкретни уверения, предоставени му от администрацията (57). В настоящия случай MOL не е получило уверение от орган на ЕС, което може да обоснове оправданите правни очаквания.
(109)
Вярно е също, че получател на неправомерно предоставена помощ има право да се позове на извънредни обстоятелства въз основа на които оправдано е допуснало, че помощта е законна, като отказва по този начин да върне помощта. В настоящия случай обаче не са налични извънредни обстоятелства. Обратното, изменението от 2008 г. на Закона за минното дело показва, че минодобивните дружества не могат по принцип да разчитат на отсъствието на каквито и да е промени в закона.
(110)
Комисията отбелязва, че таксата за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, е била изменена неотдавна два пъти, а именно от 8 януари 2008 г. и от 23 януари 2009 г. Първо, трябва да се подчертае, че изменението от 2008 г. на Закона за минното дело е предназначено за съществуващите разрешения за минна дейност. Това става ясно от факта, че фомулировката на Закона за минното дело от 2008 г. засяга също условията на разрешенията, предоставени преди 2008 г. Таксите за тези разрешения са променени с влизането в сила на новия Закон за минното дело. Това доказва, че притежателите на разрешения нямат оправдани правни очаквания или придобито право, въз основа на което нивото на таксите да остане непроменено през целия срок на тяхното разрешение.
(111)
Обратно на заявеното от Унгария и останалите заинтересовани страни, съдебната практика на ЕС потвърждава, че физическите лица не могат да разчитат на отсъствието на промени в закона (58). По същия начин промените в закона също не се възпират от принципа за правната сигурност.
(112)
По отношение на аргумента за дискриминация, той също трябва да бъде отхвърлен. Повишаването на таксата не е дискриминационно действие, ако се прилага за всички, особено след като няма диференциация в режима, т.е. няма разграничение между предприятията, действащи в разрешителен режим.
X. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(113)
Съгласно ДФЕС и практиката на Съда на Европейските общности, когато за дадена помощ се установи, че не е съвместима с вътрешния пазар, Комисията е компетентна да реши, че съответната държава трябва да я забрани или измени (59). Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за съвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (60). В този контекст Съдът е установил,че тази цел се постига, когато получателят изплати сумите, предоставени му като незаконна помощ, като по този начин се отказва от преимущество, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението преди плащането на помощта се възстанови (61).
(114)
Съгласно тази практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/99 (62) определя, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(115)
По този начин, предвид факта, че въпросната мярка следва да се счита за неправомерна и несъвместима помощ, тя трябва да се възстанови, за да се върне положението, което е съществувало на пазара, преди да бъде отпусната. Следователно сумата, която подлежи на възстановяване, трябва да се изчисли от датата, от която преимуществото е започнало да се натрупва за получателя, т.е. когато помощта е била отпусната на получателя, и върху тази сума следва да се начисли лихва за възстановяване до момента на действителното възстановяване.
(116)
В настоящия случай мярката следва да се счита за поредица от действия на държавата. Чрез споразумението за удължаване MOL е била защитена от бъдещи увеличения на установената по закон такса за минна дейност. Преимуществото за MOL се е осъществило, когато първото изменение на Закона за минното дело е влязло в сила, което е било на 8 януари 2008 г. Това е датата, от която MOL е било de facto освободено от тежестта на по-високите такси и следователно е било облагодетелствано в сравнение със своите конкуренти.
(117)
Както е обяснено в съображения 61-65, приложимата референтна система е тази на другите пазарни участници, действащи при разрешителния режим. Следователно преимуществото се състои в разликата между действителната такса за минна дейност, която MOL е платило след изменението на Закона за минното дело за своите находища, действащи в разрешителен режим, и таксите, постановени в Закона за минното дело.
(118)
Както вече е описано в съображение 85 по-горе, Комисията счита, че останалите компоненти на плащането в споразумението (таксата за удължаване и еднократното плащане) са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Това означава, че те няма да се вземат предвид при изчисляването на преимуществото.
Таблица 5
Сума на действителното и хипотетичното задължение на MOL за плащане на такса за минна дейност за съответния период
Такса за минна дейност
Действителна (63)
(съгласно споразумението за удължаване) милиони HUF
Хипотетична
(съгласно действащият Закон за минното дело) милиони HUF
Разлика милиони HUF
2008 г.
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009 г.
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Разликата, както е показано в таблица 5, следователно е 28,4 милиарда HUF през 2008 г. и 1,9 милиарда HUF през 2009 г., т.е. общо 30,3 милиарда HUF. Това е сумата, която Унгария ще трябва да получи обратно от MOL, заедно с лихвен процент за възстановяване. Възстановяването ще се отнася също за сумите за 2010 г., за които все още няма налични данни.
(120)
Разликата в размер на пропуснатата такса за минна дейност между 2008 г. и 2009 г. се дължи на факта, че второто изменение на Закона за минното дело, което е влязло в сила на на 23 януари 2009 г. (след решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване), правното положение преди изменението от 2008 г. е възстановено, най-малкото частично, за определени находища, т.е. за находища, чиято експлоатация е започнала между 1998 г. и 2008 г.
XI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(121)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката, която облагодетелства MOL, т.е. комбинацията от споразумението за удължаване и изменението от 2008 г. на Закона за минното дело, представлява държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(122)
Предвид факта, че мярката следва да се счита за незаконосъобразна и несъвместима помощ, помощта трябва да се възстанови от MOL, за да се възстанови положението, което е съществувало на пазара преди тя да бъде предоставена.
(123)
Сумата, която трябва да се възстанови, е 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. Сумата, която трябва да се възстанови за 2010 г. по отношение на направените вече плащания на такса за минна дейност, трябва да бъде изчислена от Унгария по същия начин, както за 2008 г. и 2009 г., до момента на отмяната на мярката,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Комбинацията от фиксирана такса за минна дейност, дефинирана в споразумението за удължаване, сключено между унгарската държава и MOL Nyrt. на 22 декември 2005 г., и последващите изменения на Закон XLVIII от 1993 г. за минната дейност, представлява държавна помощ за MOL Nyrt. по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, предоставена по незаконосъобразен начин от Унгария на MOL Nyrt. в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, е несъвместима с вътрешния пазар.
3. Унгария прекратява предоставянето на държавната помощ, посочена в параграф 1, в срок от два месеца след датата на нотифициране на настоящото решение.
Член 2
1. Унгария възстановява от получателя помощта, посочена в член 1.
2. Общият размер на държавната помощ възлиза на 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. По отношение на 2010 г. сумата на помощта следва да се изчисли от Унгария до момента на отмяната на мярката.
3. Върху сумите, които подлежат на възстановяване, се начислява лихва от датата, на която са предоставени на получателя, до датата, на която са възстановени в действителност.
4. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с разпоредбите на глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004, последно изменен от Регламент (ЕО) № 271/2008.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Унгария прави необходимото за изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца след датата на уведомяването за него.
Член 4
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Унгария предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва за възстановяване), която следва да се възстанови от получателя, включително изчислената сума на помощта за 2010 г.;
б)
подробно описание на вече взетите или планираните мерки в съответствие с настоящото решение;
в)
документи, показващи, че на получателя е било наредено да възстанови помощта.
2. Унгария осведомява Комисията за напредъка по предприетите национални мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предава незабавно информация, при обикновено искане от Комисията, относно вече взетите и планираните мерки в съответствие с настоящото решение. Тя предоставя също и подробна информация относно размера на помощта и на лихвата по възстановяване, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 9 юни 2010 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 9 juin 2010
relative à l’aide d’État C 1/09 (ex NN 69/08) accordée par la Hongrie à MOL Nyrt.
[notifiée sous le numéro C(2010) 3553]
(Le texte en langue hongroise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2011/88/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la décision de la Commission par laquelle elle a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2 (1), du traité à l’égard du régime d’aide C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Sur la base d’une plainte reçue le 14 novembre 2007, la Commission a ouvert le 13 janvier 2009 une procédure formelle d’examen concernant une mesure d’aide d’État présumée de la Hongrie en faveur de la compagnie pétrolière et gazière hongroise MOL Hungarian Oil & Gas Pic (ci-après «MOL»).
(2)
Le 8 avril 2009, la Hongrie a présenté ses observations sur la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen.
(3)
Le 28 mars 2009, la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen arrêtée par la Commission a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (3). Des observations ont été présentées par deux parties intéressées, MOL et l’Association minière hongroise respectivement, le 27 avril 2009.
(4)
Ces observations ont été transmises à la République de Hongrie par le courrier de la Commission envoyé le 2 juin 2009. Par lettre du 3 juillet 2009, la République de Hongrie a indiqué ne pas avoir l’intention de réagir aux observations des parties intéressées.
(5)
Par lettres des 21 septembre 2009 et 12 janvier 2010, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités hongroises, qui lui ont été fournies les 19 octobre 2009 et 9 février 2010.
II. BÉNÉFICIAIRE
(6)
MOL est une compagnie pétrolière et gazière intégrée sise à Budapest, en Hongrie. Sur le marché hongrois, ses activités principales sont l’exploitation et l’extraction du pétrole et du gaz, la fabrication de produits dans l’industrie gazière, le raffinage, la livraison, le stockage et la distribution de produits pétroliers aux détaillants et aux grossistes, la livraison du gaz naturel ainsi que la production et la commercialisation d’oléfines et polyoléfines. De plus, le groupe MOL (auquel l’entreprise appartient) intègre plusieurs autres filiales hongroises et étrangères (4).
(7)
En Hongrie et en Slovaquie, le groupe MOL est leader du marché pour toutes ses activités principales. En 2008 (5), le chiffre d’affaires net de MOL a atteint approximativement 6,8 milliards d’EUR (13 milliards d’EUR pour l’ensemble du groupe). Cette même année, l’entreprise a réalisé un bénéfice d’exploitation d’environ 400 millions d’EUR (732 millions d’EUR pour l’ensemble du groupe).
III. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE
(8)
En Hongrie, les règles générales de l’activité minière sont déterminées par la loi minière de l’année 1993 (ci-après «la loi minière») (6) qui réglemente, entre autres, toute activité minière (prospection, exploitation et extraction) relative aux hydrocarbures (c’est-à-dire au pétrole et au gaz naturel).
(9)
La loi minière distingue selon que les activités minières sont exercées sur la base i) d’une concession (7) ou ii) d’un permis d’exploitation (8).
-
En cas de concession, le ministre chargé des mines (ci-après «le ministre compétent») conclut un contrat (9) avec l’entreprise qui a remporté le marché à la suite de un appel d’offres public (10) relatif à l’exploitation d’une «zone fermée».
-
Le cas est complètement différent s’il s’agit d’une «zone ouverte» (11); dans ce dernier cas, l’autorité chargée des mines ne pourra pas refuser d’accorder au demandeur un permis d’exploitation minière si ce dernier remplit les critères fixés par la loi (12).
(10)
Au sens de la loi minière (13), la zone fermée est un territoire délimité, réservé à l’activité minière sur la base d’une concession. Par opposition, toute zone autre est qualifiée de zone ouverte. D’après les explications de la Hongrie, à l’origine, tout gisement aurait dû être qualifié de zone fermée, et donner lieu à un appel d’offres pour une concession. Les zones ouvertes, censées être moins riches en ressources minérales, auraient fait exception. L’hypothèse était en effet que lorsque la valeur estimée des gisements est moins grande, un appel d’offres ouvert pour une concession risque de rester sans réponse.
(11)
Par ailleurs, la loi minière prévoit que les titulaires d’une concession ou d’un permis d’exploitation sont tenus d’acquitter une redevance à l’État, calculée en pourcentage de la valeur des ressources minérales extraites (14). Le barème de la redevance minière dépend du régime appliqué:
-
En cas de concession, le montant de la redevance minière est fixé par le contrat de concession (15).
-
Tandis que le taux de la redevance est réglementé par la loi minière (16) quand l’activité d’extraction a lieu sur la base d’un permis d’exploitation. Jusqu’en janvier 2008, le taux de la redevance minière concernant les hydrocarbures (17) était de 12 % dans le cas des gisements mis en exploitation après le 1er janvier 1998, et de J % pour les gisements exploités avant cette date. Le facteur «J» était calculé sur la base d’une formule reposant sur les tarifs antérieurs du gaz, ainsi que sur la quantité et la valeur des hydrocarbures extraits; le taux minimal était fixé à 12 %.
(12)
L’article 26/A, paragraphe 5 (18), de la loi minière comporte des dispositions pour le cas où l’entreprise minière dont l’activité relève du régime du permis d’exploitation ne commence pas l’extraction dans les cinq ans suivant l’octroi de l’autorisation. Si l’extraction ne démarre pas avant cette date, les droits miniers sont abrogés.
(13)
Ce paragraphe prévoit également la prorogation de ce délai par un accord conclu entre le ministre compétent et l’entreprise minière (19). Le paragraphe prévoit le paiement de trois redevances différentes en cas de prolongation du droit d’exploitation:
a)
premièrement, une redevance doit être payée pour la prorogation des droits sur les gisements inexploités, jusqu’à leur mise en exploitation effective. Cette redevance ne peut pas être supérieure à 1,2 fois le montant de la redevance minière fixée à l’origine et elle est calculée sur la base d’une quantité hypothétique de ressources minérales étant donné qu’elle doit être versée à un moment où l’exploitation effective n’a pas encore débuté;
b)
deuxièmement, si la demande de prorogation porte sur plus de deux gisements, le montant (la redevance minière majorée) payable pour la prorogation devra être étendu à tous les gisements de l’entreprise minière;
c)
troisièmement, si la prorogation porte sur plus de cinq gisements, une redevance exceptionnelle (20), payable au-delà de la redevance fixée ci-dessus, pourra être établie.
(14)
Le 19 septembre 2005, MOL a demandé la prorogation de ses droits miniers, acquis antérieurement sous forme de permis d’exploitation, pour 12 de ses gisements d’hydrocarbure dont elle n’avait pas commencé l’exploitation avant l’expiration du délai. Le 22 décembre 2005, MOL et le ministre compétent ont signé, au titre de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, un accord de prorogation aux modalités suivantes:
a) Redevance due pour la prolongation du délai: les 12 permis d’exploitation faisant l’objet de la demande ont été prorogés de 5 ans (c’est-à-dire que MOL disposerait de cinq années supplémentaires pour débuter l’exploitation des gisements en question). La redevance due pour la prorogation a été calculée, pour chacune des années de la période de prorogation de cinq ans, sur la base de la redevance minière de 12 % appliquée au moment de la prorogation et d’un multiplicateur («c») dont la valeur était comprise entre 1,020 et 1,050. Le barème de la redevance ainsi calculée figure au tableau 1 (21). La redevance due pour la prorogation a été fixée pour les cinq ans de la prorogation. Si les gisements sont effectivement mis en exploitation, la redevance stipulée devra être appliquée en tant que redevance due pour les gisements concernés pendant le reste de la période de 15 ans (22).
b) Extension de la redevance majorée à tous les gisements miniers: étant donné que le nombre des gisements concernés par la demande de prorogation des droits d’exploitation était supérieur à deux, la redevance minière majorée (qui correspond, comme le montre le tableau 1, à la redevance due pour la prorogation) est applicable durant les 15 années suivantes (c’est-à-dire jusqu’en 2020) à tous les gisements miniers de MOL relevant du régime de permis d’exploitation et mis en exploitation depuis le 1er janvier 1998. Pour les gisements miniers dont l’exploitation a commencé avant le 1er janvier 1998, c’est le produit du facteur «J» et du multiplicateur «c» qui doit être appliqué (23).
c) Redevance minière fixe: par ailleurs, les parties ont expressément convenu que la redevance minière fixée dans le contrat restait en vigueur pendant toute la durée de validité du contrat (c’est-à-dire jusqu’en 2020), indépendamment de la modification éventuelle de la loi minière (24).
d) Redevance exceptionnelle: le nombre des gisements miniers concernés par la demande de prorogation des droits d’exploitation étant supérieur à cinq, le paiement d’un montant exceptionnel de 20 milliards d’HUF (25) a été prévu par l’accord (26).
e) Clause de résiliation: les parties contractantes ont convenu que le contrat ne pourrait pas être modifié unilatéralement (mais uniquement s’il y a consentement réciproque des deux parties). La seule exception prévue est en cas de changement dans la composition du capital de MOL (au moins 25 % des actions changent de mains).
(15)
Par sa décision du 23 décembre 2005, l’autorité chargée des mines a prolongé les droits miniers de MOL sur les 12 gisements en question, et a étendu la redevance majorée à l’ensemble des gisements de la compagnie.
(16)
La modification (27) de la loi minière entrée en vigueur le 8 janvier 2008 (28) (ci-après «la modification de 2008») a relevé sensiblement le montant de la redevance minière pour les différentes catégories d’hydrocarbures. Les redevances minières dues pour les autres ressources minérales n’étaient pas concernées par cette modification. L’article 5 de la loi de modification fait dépendre le montant de la redevance minière i) de la date de la mise en exploitation du terrain minier, ii) de la quantité d’hydrocarbures extraite, ainsi que iii) du prix du moment du pétrole brut.
-
Une redevance minière de 30 % est prescrite pour tous les gisements mis en exploitation entre les 1er janvier 1998 et 1er janvier 2008.
-
Pour les gisements mis en exploitation après le 1er janvier 2008, le taux (12 %, 20 % ou 30 %) de la redevance minière dépend de la quantité d’hydrocarbures extraite.
-
Pour les gisements mis en exploitation avant le 1er janvier 1998, le facteur «J» est à appliquer; sa valeur minimale a été fixée à 30 %.
En outre, tous ces taux sont majorés en fonction du prix du pétrole brut (+ 3 % si ce prix dépasse 80 USD/bbl, ou + 6 % s’il est supérieur à 90 USD/bbl, ci-après «clause Brent»). Des taux spéciaux sont en outre applicables en cas de conditions d’extraction difficiles (12 %), par exemple, ainsi qu’en cas de forte concentration en gaz inerte (8 %).
(17)
Ce barème s’est appliqué entre le 8 janvier 2008 et le 23 janvier 2009, depuis l’entrée en vigueur de la modification de la loi minière, à toute entreprise minière exerçant ses activités sur la base d’un permis d’exploitation, y compris celles dont le permis datait d’avant janvier 2008. Le 23 janvier 2009 (à la suite de la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen), une nouvelle modification (29) de la loi minière est entrée en vigueur, qui ramène à 12 %, tout en gardant la clause Brent, le taux de la redevance minière due pour les gisements mis en exploitation entre le 1er janvier 1998 et le 1er janvier 2008. Les taux applicables aux autres catégories de gisements n’ont pas été modifiés par rapport à la version de la loi minière en vigueur en 2008.
(18)
Le tableau 2 propose une synthèse des redevances minières exigibles dans le cadre du régime de permis d’exploitation, en fonction des différentes versions de la loi minière.
Tableau 2
Synthèse des redevances minières applicables dans le cadre du régime de permis d’exploitation, conformément à la loi minière
Redevance minière jusqu’en 2008
Redevance minière en 2008
Redevance minière depuis le 23.1.2009
Mise en exploitation avant le 1.1.1998
J %
(au moins 12 %)
J %
(au moins 30 %, +3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
J %
(au moins 30 %, +3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
Mise en exploitation entre le 1.1.1998 et le 1.1.2008
12 %
30 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
Mise en exploitation depuis le 1.1.2008
Gisements de gaz naturel dont la production annuelle est inférieure à 300 millions de m3
Gisements de pétrole dont la production annuelle est inférieure à 50 kt
Sans objet
12 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
Gisements de gaz naturel dont la production annuelle varie entre 300 millions et 500 millions de m3
Gisements de pétrole dont la production annuelle varie entre 50 et 200 kt
20 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
20 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
Gisements de gaz naturel dont la production annuelle est supérieure à 500 millions de m3
Gisements de pétrole dont la production annuelle est supérieure à 200 kt
30 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
30 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
Hydrocarbures dont les conditions d’exploitation sont difficiles
12 %
12 %
Gaz naturel à haute concentration en gaz inerte
8 %
8 %
Le facteur «J» est calculé sur la base d’une formule tenant compte des tarifs antérieurs du gaz, ainsi que de la qualité et de la valeur des hydrocarbures extraits, voir considérant 11.
IV. RAPPEL DES RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(19)
La mesure d’aide d’État en cause est l’accord conclu le 22 décembre 2005 entre MOL et l’État hongrois, relatif à la prorogation des droits miniers, qui a permis à cette entreprise d’être exemptée de facto d’une augmentation de la redevance minière sur les hydrocarbures introduite par une modification ultérieure de la loi minière hongroise. La Commission a considéré que l’accord et la modification en question s’inscrivaient dans le cadre d’une même mesure (ci-après «la mesure») au vu des modalités selon lesquelles ils avaient été élaborés, et elle a procédé, dans sa décision d’ouverture de la procédure, à une appréciation de leur incidence commune.
(20)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure, la Commission est arrivée à la conclusion préalable que l’accord de prorogation avait pour effet de préserver MOL des changements ultérieurs du taux de la redevance minière, particulièrement des changements introduits par la modification de 2008 de la loi minière. Par conséquent, un avantage a été conféré à l’entreprise par rapport à ses concurrents dont l’activité est réglementée par le système de permis en vigueur (ceux-ci, n’ayant pas conclu antérieurement d’accord de prorogation analogue, sont obligés de payer la nouvelle redevance minière majorée). Dans son évaluation préalable, la Commission a estimé que la mesure répondait à tous les critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et qu’elle devait par conséquent être considérée comme une aide d’État. Rien n’indiquait, selon elle, que cette mesure puisse être compatible avec le marché commun, puisqu’aucune dérogation ne semblait applicable.
(21)
Des précisions supplémentaires figurent dans la décision d’ouverture de la procédure, laquelle doit être considérée comme faisant partie intégrante de la présente décision.
V. OBSERVATIONS DE LA HONGRIE
(22)
En ce qui concerne les critères cumulatifs de la définition d’aide d’État, les principaux arguments de la Hongrie portent notamment i) sur l’absence de sélectivité et ii) sur l’absence d’avantage conféré au bénéficiaire présumé.
(23)
Concernant le critère de sélectivité, la Hongrie est d’avis que la mesure en cause n’est pas sélective puisque, en raison de la signature de l’accord de prorogation, MOL a été assujettie à un autre système différent du régime de permis d’exploitation.
(24)
Tout d’abord, la Hongrie confirme qu’il existe une différence entre le régime de la concession et celui du permis d’exploitation, soulignant qu’en cas de concession, l’entreprise minière peut proposer dans son offre une redevance supérieure à celle qui a été fixée dans les conditions de l’appel d’offres, tandis que dans le régime du permis d’exploitation, le taux de la redevance est fixé par la loi minière. La Hongrie relève également qu’à côté de ces deux régimes, il était nécessaire d’introduire un nouveau système de «quasi-concession», dans le cadre duquel le montant de la redevance serait établi non pas dans le cadre du contrat de concession, mais dans un accord particulier. La Hongrie est d’avis que l’accord de prorogation conforme à l’article 26/A, paragraphe 5, peut être considéré comme une base juridique adéquate pour cette formule de «quasi-concession» puisqu’il cesse de faire dépendre le droit d’exploitation minière du régime de permis d’exploitation pour l’établir sur une base contractuelle.
(25)
La Hongrie ajoute que l’accord de prorogation est la conséquence directe de la logique de la loi minière. Selon les autorités hongroises, la fixation de la redevance minière pour toute la durée de l’accord de prorogation est un élément naturel du contrat reposant sur l’article 26/A, paragraphe 5, et il n’aurait pas été possible de convenir de la prorogation du délai dans d’autres conditions. Par ailleurs, n’importe quelle entreprise minière peut escompter faire l’objet d’une telle mesure. Par conséquent, MOL n’a en aucun cas bénéficié d’un traitement préférentiel.
(26)
En particulier, l’article 20, paragraphe 11, de la loi minière stipule que le montant de la redevance minière est le montant fixé i) par le contrat de concession, ii) par la loi minière ou iii) par l’accord de prorogation. Par conséquent, les autorités hongroises sont d’avis que la loi autorise expressément le montant de la redevance minière prévu par l’accord de prorogation à rester fixe même en cas de modification de la loi. Selon les autorités hongroises, cela est indiqué sans équivoque par la loi minière, plus particulièrement par l’article 26/A, paragraphe 5, qui prévoit que le montant de la redevance ne peut être supérieur à 1,2 fois le montant de la redevance fixée à l’origine (30). Par conséquent, la Hongrie est d’avis que le droit hongrois exclut l’application d’un taux de redevance minière supérieur à celui prévu.
(27)
Concernant l’absence présumée d’avantage, la Hongrie estime que les matières premières minérales sont, dans un premier temps, propriété de l’État tant qu’elles ne sont pas exploitées. Lors de leur exploitation par les entreprises minières ayant acquis les droits correspondants contre paiement, ces matières premières tombent dans le domaine de la propriété privée. Par analogie, la Hongrie renvoie à l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire Ryanair (31), en assurant que l’action de l’État est comparable à celle d’un opérateur ou investisseur privé en économie de marché, même si l’État agit en tant qu’autorité publique.
(28)
Par ailleurs, la Hongrie nie que la redevance minière soit une forme d’impôt, la présentant comme le prix à payer pour l’exploitation des ressources minérales ou comme la part revenant à l’État. Les autorités hongroises soulignent que le fait que la redevance soit fixée par la loi n’est pas décisif pour conclure qu’il s’agit d’un type d’impôt.
(29)
En outre, la Hongrie affirme que les trois obligations de paiement différentes visées par l’accord de prorogation (c’est-à-dire la redevance due pour la prorogation, la redevance minière majorée étendue à l’ensemble des gisements de l’entreprise et la redevance exceptionnelle), qui résultent des dispositions correspondantes du droit minier, ne doivent pas être considérées comme la contrepartie de recettes auxquelles l’État a renoncé bien qu’il y ait droit quoi qu’il advienne. La Hongrie estime que, du point de vue de l’État, ces paiements ont une nature de recettes additionnelles, en contrepartie desquelles l’État renonce à son droit de publier un appel d’offres pour les gisements en question dans le cadre du régime de concession, compte tenu des recettes éventuelles et risques associés.
(30)
La Hongrie insiste sur le fait que, à la suite de la modification en cause de ladite loi, il n’y a dans les faits aucun autre acteur du marché qui soit tenu d’acquitter une redevance minière d’un montant supérieur à celui fixé pour MOL puisqu’à l’époque des faits, aucun de ses concurrents n’entrait dans les catégories de redevance supérieures.
Tableau 3
Montant annuel des redevances minières payables par MOL (montants effectifs et théoriques)
(en millions d’HUF)
Titre du paiement
Montant effectif: conformément à l’accord de prorogation
Montant théorique: conformément à la loi minière en vigueur
Différence
Valeur nette actualisée de la différence en 2009
2005
Redevance exceptionnelle (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Redevance due pour la prorogation (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Redevance minière (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Total
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Redevance due pour la prorogation
[…]
[…]
769,7
926,5
Redevance minière
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Total
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Redevance due pour la prorogation
[…]
[…]
345,8
382,9
Redevance minière
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Total
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Redevance due pour la prorogation
[…]
[…]
211,2
211,2
Redevance minière
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Total
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
MONTANT TOTAL
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Les données chiffrées sont basées sur les informations fournies par les autorités hongroises.
(31)
Par ailleurs, les autorités hongroises prétendent que, au fil des ans et en raison des dispositions de l’accord de prorogation, MOL - si l’on tient compte de tous les éléments dudit accord, c’est-à-dire la redevance pour la prorogation ainsi que la redevance exceptionnelle - a payé à l’État, en valeur absolue, un montant supérieur à ce qu’elle aurait payé si cet accord n’avait pas été conclu, autrement dit dans le cadre de la loi minière. La comparaison des montants effectivement payés par MOL avec les montants théoriques figure dans le tableau 3 ci-dessus. Les informations ont été fournies par les autorités hongroises.
(32)
La Hongrie est d’avis que les entreprises minières peuvent légitimement s’attendre à ce que la redevance soit prévisible et donc demeure stable avec le temps. Le législateur, en modifiant la loi minière, a suivi cette logique puisque, malgré la modification du taux de cette redevance, il n’y a eu, en réalité, aucune entreprise dont la redevance ait changé à la suite de la modification de la loi. La Hongrie estime que les modifications de la loi minière peuvent donner à penser que l’État peut modifier le montant de la redevance relative à des terrains déjà mis en exploitation. Les modifications de 2008, cependant, étaient le résultat d’un compromis conclu lors des négociations précédant l’adoption de la loi. Le législateur a ainsi reconnu implicitement l’existence d’attentes légitimes. Par conséquent, une entreprise minière peut légitimement s’attendre à ce que ses redevances ne soient pas modifiées unilatéralement par l’État. Pour la Hongrie, le système de la loi minière et certaines de ses dispositions impliquent que le montant des redevances reste fixe pour toute la durée de l’accord.
(33)
Pour finir, les autorités hongroises soulignent que ce que l’on appelle la clause de résiliation du contrat repose sur des considérations de sécurité nationale.
VI. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(34)
Des observations ont été présentées à la Commission par les deux parties intéressées suivantes: MOL, la bénéficiaire de l’aide présumée, et l’Association minière hongroise, dont MOL est également membre. Les observations et arguments présentés par les parties intéressées vont largement dans le même sens que l’appréciation présentée par la Hongrie. De nombreuses similitudes ont été constatées entre leurs observations et celles de la Hongrie.
(35)
Contrairement aux affirmations de la Commission dans sa décision d’ouverture de la procédure, MOL, la bénéficiaire présumée de la mesure en cause, prétend de ne pas avoir bénéficié d’un traitement préférentiel sur le marché hongrois de l’extraction des hydrocarbures. Une importante partie de la redevance minière payée par MOL à l’État hongrois provient des gisements sur lesquels la redevance est de J % (donc des terrains mis en exploitation avant le 1er janvier 1998). Cela signifie, en pratique, que MOL paie entre 64 et 75 %, tandis que ses concurrents (qui ont commencé l’extraction plus tard et exploitent des terrains plus petits) versent seulement une redevance de 12 %.
(36)
Par ailleurs, l’accord de prorogation a eu pour conséquence que MOL, compte tenu de tous les éléments de l’accord, a payé à l’État un montant de redevance minière supérieur à ce qu’elle aurait payé si cet accord n’avait pas été conclu, c’est-à-dire sur la seule base de la version originale de la loi minière.
(37)
Concernant l’argument de la Commission selon lequel l’accord de prorogation ne peut pas être jugé analogue à une concession puisqu’il relevait du système de permis d’exploitation, MOL remarque que la prorogation des droits miniers n’est pas un droit soumis à une autorisation accordée par décision unilatérale de l’État. La prorogation desdits droits n’est possible que sur la base d’un accord conclu entre l’État et l’entreprise minière. Si le législateur avait eu l’intention de laisser cette compétence à la discrétion de l’État, il aurait rédigé différemment la disposition pertinente. Le libellé de la loi laisse supposer que le législateur avait plutôt l’intention de réglementer l’accord de prorogation par analogie avec la concession.
(38)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure, la Commission souligne qu’il y a une contradiction entre l’affirmation des autorités hongroises selon laquelle la modification de la loi était nécessaire en vue d’augmenter les recettes de l’État et le fait que MOL a été de facto exemptée du paiement de la redevance minière majorée.
(39)
MOL récuse le caractère contradictoire de ladite affirmation. L’entreprise, d’une part, a payé à l’État, sur la base de l’accord de prorogation, un montant supérieur à celui qu’elle aurait dû verser sur la base de la loi minière. D’autre part, elle acquitte une redevance minière considérable pour les terrains miniers qui relèvent de la catégorie «J». Par ailleurs, la modification de la loi pourrait avoir un effet sur les terrains miniers mis en exploitation à l’avenir.
(40)
Contrairement à l’avis de la Commission, MOL estime que les éléments de l’accord de prorogation relatifs à la redevance ne peuvent en aucun cas être considérés comme une amende. La loi minière prévoit aussi des sanctions/amendes pour les cas où l’exploitation minière serait exercée d’une façon contraire à la loi. Les redevances prévues par l’accord de prorogation sont le résultat des négociations menées entre l’entreprise minière et l’État. L’entreprise n’est pas obligée de signer l’accord; elle peut en effet décider de ne pas conclure l’accord. Dans ce cas, elle perd ses droits miniers, mais peut ensuite introduire une nouvelle offre dans le cadre d’un appel d’offres ouvert, à la suite duquel il est également possible qu’elle obtienne pour finir les droits miniers pour un prix moins élevé.
(41)
Il est fallacieux de comparer MOL, qui a signé un accord de prorogation, avec les concurrents assujettis au système de permis d’exploitation. Par ailleurs, MOL insiste sur le fait qu’elle a satisfait à toutes ses obligations et respecté les dispositions juridiques.
(42)
En outre, MOL ne partage pas l’avis de la Commission selon lequel le multiplicateur «c» serait peu élevé (puisqu’il reste inférieur au plafond légal de 1,2). Selon MOL, il faut considérer en effet que l’application de la redevance minière relevée concernait presque 150 gisements, entraînant ainsi une hausse considérable des recettes minières de l’État.
(43)
Pour finir, concernant l’argument de la Commission selon lequel l’exemption de la clause Brent confère un avantage à l’entreprise, MOL fait valoir que le facteur «J» est lui aussi dépendant des prix.
(44)
L’Association minière hongroise (ci-après «l’Association minière») représente les intérêts des entreprises exerçant des activités d’exploitation minière ou connexes. Son objectif principal est d’améliorer les conditions de l’exploitation minière en Hongrie, d’assurer le suivi des processus législatifs et de représenter les intérêts du secteur. L’Association minière comprend actuellement 66 membres, dont MOL; son président est l’un des directeurs de MOL (36).
(45)
Selon l’Association minière, l’absence totale de modification de la redevance minière due pour les gisements déjà mis en exploitation est une attente légitime de la part des entreprises minières. L’État ne peut donc pas augmenter la redevance minière unilatéralement, avec effet «rétroactif» (c’est-à-dire pour les gisements déjà en exploitation). L’Association minière a déjà avancé cet argument à propos du projet de loi discuté avant la modification de la loi minière et, selon elle, le législateur a respecté ce principe au moment de modifier la loi. L’Association ne s’est pas opposée à la version définitive du texte de la modification puisqu’il n’a pas eu pour effet d’augmenter le montant de la redevance minière pour les gisements dont l’exploitation avait déjà débuté.
(46)
Concernant les caractéristiques générales du marché et les circonstances économiques, l’Association minière signale que l’horizon temporel des projets miniers est relativement long. En effet, il n’est pas rare de constater qu’il peut s’écouler 10 à 15 ans entre le début des prospections et l’extraction effective. Pendant cette période, l’entreprise minière n’enregistre que des dépenses, le profit intervient seulement après le commencement de l’extraction. Par ailleurs, ladite activité comporte aussi un risque géologique puisqu’il n’est pas certain que les recherches ne seront pas vaines. Par conséquent, le projet doit être préparé avec le plus grand soin possible. La rentabilité d’un projet dépend de plusieurs facteurs. Considérant la grande variété des risques, le secteur s’attend à ce qu’au moins les facteurs qui ne sont pas indépendants de la volonté de l’autorité publique, notamment le cadre juridique et le taux de la redevance minière, restent fixes pendant toute la durée de vie d’un projet. En raison des caractéristiques du secteur, les structures de financement jouent un rôle important dans le projet. Les créanciers examinent les projets en continu et peuvent éventuellement décider de suspendre les financements en cas de modification importante des conditions.
(47)
Par conséquent, dans les pays comportant de gros risques politiques, l’entreprise minière et l’État concluent un contrat de droit privé. Dans les régions stables, comme par exemple en Europe de l’Ouest, un tel accord n’est pas nécessaire parce que l’on peut supposer dans ces régions que l’État ne modifiera pas le cadre juridique de temps à autre. Quant à l’intéressement de l’État, la stabilité est escomptée tant par l’entreprise minière que par les créanciers. Faute de stabilité, les risques liés au projet augmenteraient, et aucun État développant une politique économique stable ne peut se permettre des changements de politique fréquents, car ils ont un effet dissuasif sur les entreprises minières.
(48)
L’Association minière rappelle, par ailleurs, que la jurisprudence constante des juridictions européennes ainsi que la Constitution hongroise reconnaissent également les principes de la sécurité juridique et de la protection des droits acquis. Le législateur hongrois n’a pas le pouvoir d’augmenter le montant de la redevance minière des terrains déjà mis en exploitation. La législation doit également être prévisible. En outre, l’Association minière est d’avis que la «stabilité» du taux de la redevance minière fait partie des droits acquis.
(49)
L’Association minière invoque également le principe d’interdiction des traitements discriminatoires. Plus précisément, il ne peut y avoir aucune discrimination entre les acteurs de marché assujettis au régime de concession et ceux assujettis au régime du permis d’exploitation. Considérant ledit principe, le législateur n’a pas de pouvoir d’augmenter, avec effet «rétroactif», la redevance minière relative aux terrains déjà mis en exploitation. La Cour de justice a souligné dans de nombreux arrêts que la sécurité juridique est un fondement du droit communautaire. Par conséquent, les normes juridiques doivent être univoques, précises et prévisibles, en particulier dès lors qu’elles produisent des effets négatifs sur l’individu ou sur les entreprises (voir la jurisprudence citée). Estimant en outre que les principes de la sécurité juridique et des droits acquis sont ancrés dans la Constitution hongroise également, l’Association minière conclut que, au sens du droit communautaire comme des principes constitutionnels, les normes juridiques doivent impérativement être prévisibles.
(50)
Enfin, l’Association minière rappelle que le principe de la protection des droits acquis trouve son origine dans le principe de la sécurité juridique. Ce principe de la protection des droits acquis a été respecté dans les procédures législatives nationales et internationales relatives aux droits miniers. D’autres États membres de l’Union européenne disposent également d’une législation stable en matière d’activités minières, qui ne change que très rarement.
VII. EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT AU SENS DE L’ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, DU TFUE
(51)
Afin de déterminer si la mesure en cause doit être qualifiée d’aide d’État, la Commission doit vérifier si la mesure remplit les conditions de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En vertu de ladite disposition, «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Dans ce qui suit, la Commission vérifie, à la lumière de ladite disposition, si la mesure en cause doit être qualifiée d’aide d’État.
(52)
Pour commencer, il est nécessaire de rappeler que la mesure en cause, indépendamment de sa forme juridique, peut être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Même si l’accord de prorogation a été conclu conformément aux dispositions pertinentes de la loi minière, et si la Hongrie peut fixer le montant de la redevance minière par voie législative, cela ne signifie pas pour autant que ces mesures ainsi que leurs effets soient compatibles avec les règles de l’Union européenne sur les aides d’État. Le seul fait qu’une mesure soit conforme à la législation nationale ne dit rien de sa compatibilité avec les règles relatives aux aides d’État du TFUE.
(53)
Par ailleurs, comme la Commission l’a déjà noté dans sa décision d’ouverture de la procédure, elle n’estime pas que les éléments de l’affaire en cause pris isolément, c’est-à-dire les dispositions pertinentes de la loi, l’accord de prorogation ou la modification de la loi, soient en eux-mêmes incompatibles avec les règles relatives aux aides d’État. Par contre, dans l’affaire en cause, la Commission considère la série entière des actions de l’État comme constituant «la mesure», et évalue les effets de l’accord de prorogation en combinaison avec les modifications ultérieures de la loi.
(54)
S’agissant des arguments de la Hongrie au sujet du caractère fiscal de la redevance minière, à savoir que ladite redevance n’est pas un impôt mais une participation de l’État au résultat, la Commission estime que ces arguments ne sont pas pertinents pour déterminer l’existence d’une aide d’État. Les règles relatives aux aides d’État sont à appliquer à toute sorte de dépenses que les entreprises doivent supporter et dont elles se voient exemptées par une mesure publique. En tout cas, il importe de remarquer que l’autorisation d’exploitation de ressources minérales et d’hydrocarbures semble une compétence administrative typique; les montants payés en contrepartie de ladite autorisation ont un caractère d’impôt ou de taxe administrative.
(55)
Enfin, concernant la clause de résiliation, la Commission est d’avis que celle-ci n’est pas pertinente pour juger de l’existence d’une aide d’État. Le fait que l’accord prévoit la résiliation du contrat au cas où plus de 25 % des actions de MOL serait acquis par une tierce partie est une mesure qui n’a pas de valeur du point de vue des ressources de l’État.
(56)
Une mesure est réputée constituer une aide d’État lorsqu’elle est de nature individuelle ou sélective, c’est-à-dire qu’elle avantage uniquement certaines entreprises ou productions particulières.
(57)
En ce qui concerne l’appréciation de la condition de sélectivité, qui est constitutive de la notion d’aide d’État, il résulte d’une jurisprudence constante (37) que l’article 107, paragraphe 1, TFUE impose de déterminer si, dans le cadre d’un régime juridique donné, une mesure nationale est de nature à favoriser «certaines entreprises ou certaines productions» par rapport à d’autres, qui se trouveraient, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable.
(58)
Par ailleurs, la Cour a jugé à maintes reprises (38) que l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions visées, mais les définit en fonction de leurs effets.
(59)
Le concept d’aide d’État ne s’applique pas, cependant, aux mesures publiques qui opèrent une différenciation entre les entreprises, lorsque cette différenciation résulte de la nature ou de la structure générale du système dont elles font partie.
(60)
La Commission récuse l’argumentation des autorités hongroises et des parties intéressées relative à l’absence de sélectivité.
(61)
Afin d’apprécier la sélectivité d’une mesure, il est nécessaire de déterminer le cadre de référence (39).
(62)
La Commission considère que le cadre de référence applicable dans l’affaire en cause est le système de permis d’exploitation. En effet, MOL n’a pas eu à soumissionner dans le cadre d’un appel d’offres pour obtenir une concession portant sur une zone fermée. Au lieu de cela, l’entreprise a obtenu les droits miniers relatifs à ces gisements dans le cadre d’un régime de permis d’exploitation et se trouve par conséquent en concurrence avec les autres acteurs du marché relevant de ce régime. L’accord de prorogation fait partie intégrante du régime de permis d’exploitation. Le simple fait que MOL n’ait pas été en mesure de commencer l’exploitation dans le délai imparti et qu’elle ait dû solliciter un accord de prorogation ne peut entraîner la modification du cadre de référence. Accepter un tel argument conduirait à une situation dans laquelle une entreprise donnée se verrait accorder un traitement individuel, comme c’est le cas dans le régime de la concession, mais sans appel d’offres public.
(63)
En réalité, le fait qu’un gisement tombe sous le coup du régime de la concession ou bien du permis d’exploitation est laissé à l’appréciation des autorités hongroises. Ainsi, si ces dernières décident d’octroyer des droits miniers sur une base contractuelle, elles peuvent opter pour la procédure de concession transparente qui inclut un appel d’offres ouvert. La Commission ne peut accepter qu’un régime non transparent appelé «quasi-concession» qui ne vaut actuellement que pour une entreprise (MOL) puisse être considéré comme un cadre de référence distinct.
(64)
Par ailleurs, la Hongrie disposait d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne non seulement la prorogation du permis d’exploitation, mais aussi, par la suite, la modification des dispositions pertinentes de la loi minière (bien qu’elle fût consciente de ses effets positifs sur MOL puisque cette entreprise était le seul acteur du marché des hydrocarbures à avoir conclu un accord de prorogation). La Hongrie était libre de déterminer le taux de la redevance minière à n’importe quel moment. Elle aurait pu ainsi décider de ne pas modifier la loi. Compte tenu de ses effets, la série de mesures a clairement privilégié une entreprise bien déterminée.
(65)
Eu égard aux remarques qui précèdent, la Commission conclut que le régime de permis d’exploitation doit être pris pour cadre de référence.
(66)
Dans le cadre du régime de permis d’exploitation, l’accord de prorogation doit être considéré, de toute évidence, comme remplissant la condition de sélectivité. En outre, comme il a été confirmé par les autorités hongroises lors des négociations relatives aux modalités de l’accord, les parties disposent d’une certaine latitude leur permettant de déterminer les différents éléments de la redevance, et, plus important encore, peuvent même décider de ne pas conclure d’accord du tout. Les autorités hongroises disposaient donc du pouvoir de décider de signer ou non un tel accord avec MOL (ou avec n’importe quel autre acteur du marché) (40).
(67)
Ni la logique ni la nature du régime ne justifient un tel traitement. D’une part, l’objectif de la redevance est d’assurer une recette pour l’État en contrepartie de la valeur des ressources extraites. D’autre part, les éléments de redevance fixés par l’accord de prorogation sont acquittés comme une redevance complémentaire payée en échange de la prorogation. En l’espèce, cependant, l’accord de prorogation et l’augmentation subséquente des redevances minières ont eu pour effet conjoint de créer une situation paradoxale pour MOL: celle-ci n’ayant pas commencé l’exploitation avant l’expiration du délai, elle paiera, jusqu’en 2020, une redevance inférieure pour la quasi-totalité de ses gisements relevant du régime de permis d’exploitation; par comparaison, ses concurrents, qui entrent dans le champ du même régime et qui, ayant commencé l’exploitation avant l’expiration du délai, n’ont par conséquent pas signé d’accord de prorogation, doivent acquitter une redevance minière majorée.
(68)
L’accord de prorogation en cause était le seul accord conclu relatif aux hydrocarbures. MOL a fait remarquer que d’autres accords relatifs aux hydrocarbures solides étaient en vigueur. La Commission observe cependant que ces derniers régissent d’autres types de ressources minérales qui, aux termes de la loi minière, relèvent d’un régime de redevance différent de celui qui s’applique aux hydrocarbures. Par ailleurs, il est à noter que la modification de la loi minière n’a pas changé le taux de la redevance applicable aux ressources minérales solides (les acteurs du marché appartenant à cette catégorie n’étaient donc pas concernés par la «série de mesures» en cause et, par conséquent, ne pouvaient en tirer avantage).
(69)
Compte tenu des remarques qui précèdent et malgré l’argumentation de la Hongrie, la Commission conclut que la série de mesures, c’est-à-dire le libellé de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, l’accord de prorogation conclu sur cette base et la modification ultérieure de la loi minière, présentait un caractère de sélectivité favorable à MOL.
(70)
L’effet conjoint de cette série de mesures est que, parmi les entreprises relevant du régime de permis d’exploitation accordé sur base de l’article 5 de la loi minière, MOL était la seule à être assujettie à un régime distinct, qui lui a permis d’être exemptée de toute augmentation de la redevance minière normalement due pour l’extraction d’hydrocarbures.
(71)
En conclusion, eu égard au large pouvoir discrétionnaire des autorités concernant l’octroi d’un accord de prorogation, et étant donné que l’exemption ne visait dans les faits qu’une seule entreprise, le critère de sélectivité est satisfait.
(72)
Contrairement à l’argumentation des autorités hongroises, la Commission estime que l’État n’exerce pas une activité économique lorsqu’il autorise des activités minières. L’octroi de concessions administratives ou de permis d’exploitation est plutôt lié à l’exercice de compétences typiquement administratives puisqu’un opérateur privé ne peut exercer au départ cette activité (41). En Hongrie, comme dans d’autres États membres de l’Union européenne, un opérateur privé ne peut pas être le propriétaire original de ressources minérales. La législation des États membres confère en général aux autorités le droit de contrôle sur ces ressources (42). Par conséquent, une décision autorisant l’exploitation de ressources minérales par une entreprise donnée contre paiement d’un prix déterminé et prenant la forme choisie par les États membres, revient de droit aux autorités en raison de sa nature et de ses règles et se définit comme l’exercice de compétences administratives. L’intervention de la Hongrie, qui se manifeste par la soumission au contrôle administratif de l’exploitation minière, est justifiée par la poursuite d’un objectif d’intérêt public, et non par la poursuite d’un objectif économique. Ce comportement doit être considéré comme une forme d’intervention de l’État en tant que puissance publique, auquel cas le comportement de l’État ne peut être comparé à celui d’un opérateur ou d’un investisseur privé en économie de marché (43).
(73)
Même en admettant, en l’espèce, que l’autorisation d’exploitation de ressources minérales est une intervention économique à travers laquelle l’État poursuit des objectifs commerciaux (ce qui n’est pas le cas), la Commission souligne qu’il n’existe pas, du point de vue financier, de lien clair et direct entre le niveau des redevances minières fixées pour MOL et la valeur du permis d’exploitation minière. L’argumentation de la Hongrie selon laquelle, lors de la conclusion de l’accord de prorogation, son action aurait été comparable à celle d’un opérateur ou investisseur privé en économie de marché, n’est pas fondée. En particulier, rien n’indique que la publication d’un appel d’offres pour la concession des droits sur les 12 gisements (qui n’auraient pas été prorogés) n’aurait pas abouti à une offre supérieure de l’un des concurrents de MOL. La Hongrie n’a pas réussi à montrer non plus qu’elle avait tenu compte, lors de la conclusion de l’accord de prorogation, de tous les éléments factuels et risques commerciaux pertinents, c’est-à-dire de tous les éléments de paiement inclus dans l’accord de prorogation, des redevances éventuellement supérieures fixées par la loi jusqu’en 2020, de la durée de l’accord ainsi que des éventuels concurrents.
(74)
Dans son argumentation, la Hongrie souligne qu’à la suite de la modification en cause de la loi, aucun autre acteur du marché n’a eu à payer dans les faits une redevance supérieure à celle fixée pour MOL puisque, à l’époque des faits, aucun concurrent n’entrait dans les catégories supérieures de redevance.
Tableau 4
Synthèse des redevances minières payables par les entreprises avant et après la modification de la loi minière
Redevance minière jusqu’en 2008
Redevance minière en 2008
Redevance minière depuis le 23.01.2009
Redevance minière due sur la base de l’accord conclu avec MOL,
applicable jusqu’en 2020
Mise en exploitation avant le 1.1.1998
J % (46)
(au moins 12 %)
J %
(au moins 30 %, +3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
J %
(au moins 30 %, +3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
J % * c (47)
(au moins 12 %)
Mise en exploitation entre le 1.1.1998 et le 1.1.2008
12 %
30 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
12 % * c
(~ 12,24 % (45))
Mise en exploitation depuis le 1.1.2008 (44)
Gisements de gaz naturel dont la production annuelle est inférieure à 300 millions de m3
Gisements de pétrole dont la production annuelle est inférieure à 50 kt
Sans objet
12 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
12 % * c
(~ 12,24 % (45))
Gisements de gaz naturel dont la production annuelle varie entre 300 millions et 500 millions de m3
Gisements de pétrole dont la production annuelle varie entre 50 et 200 kt
20 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
20 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
Gisements de gaz naturel dont la production annuelle est supérieure à 500 millions de m3
Gisements de pétrole dont la production annuelle est supérieure à 200 kt
30 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
30 %
(+ 3 % ou 6 % en vertu de la clause Brent)
Hydrocarbures dont les conditions d’exploitation sont difficiles
12 %
12 %
Gaz naturel à haute concentration en gaz inerte
8 %
8 %
(75)
Cet argument doit être rejeté.
(76)
Le tableau 4 ci-dessus résume la mesure dans laquelle l’accord de prorogation et la modification ultérieure de la loi minière ont conduit, dans le cas de MOL, à l’application de redevances inférieures à celles prévues par la loi.
(77)
Premièrement, les données fournies par les autorités hongroises montrent qu’en réalité, un certain nombre d’acteurs du marché exploitant des gisements qui relèvent du régime de permis d’exploitation ont dû, entre le 8 janvier 2008 et le 23 janvier 2009 en raison de la première modification de la loi minière, ainsi que depuis le 23 janvier 2009 jusqu’à ce jour en raison de la deuxième modification de ladite loi, acquitter des redevances minières supérieures à celle payée par MOL. Les mémoires introduits par les autorités hongroises permettent de conclure qu’en 2008, il existait des gisements exploités sur la base d’un permis par des entreprises minières (48) différentes de MOL qui versaient des redevances supérieures à 12 % (entre 14,24 % et 18 %) à la suite de l’application de la clause Brent.
(78)
Deuxièmement, contrairement à l’affirmation des autorités hongroises selon laquelle il n’existe sur le marché hongrois que des concurrents exploitant ou censés mettre en exploitation des gisements plus petits (c’est-à-dire où la quantité annuelle extraite est inférieure à 500 m3 ou à 200 kt), la Commission remarque, pour sa part, que même si ces gisements plus petits relèvent de la catégorie à 12 %, il faut aussi verser dans leur cas, le cas échéant, la majoration liée à la clause Brent. Au total, la redevance peut s’élever jusqu’à 18 %. La Commission rappelle que la mesure a exempté MOL de l’application de la clause Brent, alors qu’elle s’applique à tous les autres acteurs du marché.
(79)
Troisièmement, en ce qui concerne la situation actuelle sur le marché hongrois, plusieurs entreprises minières ont des activités d’exploitation d’hydrocarbures. En outre, plusieurs compagnies prospectent et sont susceptibles par la suite de mettre des gisements en exploitation et de devenir ainsi des concurrentes pour MOL. Dans le cadre du régime de permis d’exploitation, toute partie voulant ultérieurement entrer sur le marché devra payer la redevance minière prévue par la loi et sera mise en concurrence avec MOL, c’est-à-dire avec la seule compagnie dont les gisements échappent à la redevance applicable dans le cadre du régime de permis d’exploitation et sont assujettis à un niveau de redevances moins élevé.
(80)
Quatrièmement, la Commission observe que, dans les faits, MOL a été assujettie à une redevance d’environ 12,24 %, non seulement pour les 12 gisements dont les droits miniers ont été prorogés mais également pour tous ses terrains mis en exploitation depuis le 1er janvier 1998 qui, à l’époque de l’accord de prorogation conclu en 2005, étaient exploités sur la base d’un permis d’exploitation, ainsi qu’à une redevance de J % pour les gisements mis en exploitation avant le 1er janvier 1998. En outre, la redevance minière pour MOL est fixée par l’accord de prorogation à 12,24 %, jusqu’en 2020. Un avantage économique important a ainsi été conféré à MOL pendant une période considérable pour la plupart de ses gisements relevant du régime de permis d’exploitation.
(81)
Cinquièmement, dans l’hypothèse où l’autorité chargée des mines n’aurait pas approuvé la demande de prorogation relative aux 12 gisements en question, MOL aurait dû payer pour tous les autres gisements (49) relevant du régime de permis d’exploitation une redevance d’un montant beaucoup plus élevé, ce qui aurait généré des recettes publiques plus importantes. Par ailleurs, comme il a été noté au considérant 73, l’État aurait pu publier un appel d’offres pour une concession relative aux 12 gisements non prorogés, ce qui lui aurait permis éventuellement de recevoir une offre plus avantageuse de la part d’un des concurrents.
(82)
Quant à l’argument de la Hongrie selon lequel MOL a acquitté en 2006 et 2007 a payé un taux de redevance minière supérieur, à savoir 12,24 %, à celui prévu par la loi, la Commission conclut qu’il n’est pas pertinent.
(83)
Tout d’abord, ceci était dû au fait que MOL, à l’instar des autres compagnies souhaitant proroger leurs droits d’exploitation, était tenue d’acquitter la redevance minière majorée (de 12 % à 12,24 %) prévue par la loi. À cet égard, MOL s’est vue appliquer le traitement standard et n’a pas subi de discrimination. À l’époque, MOL n’a pas non plus été avantagée: l’avantage ne s’est concrétisé qu’à la suite de la première modification de la loi, le 8 janvier 2008.
(84)
Par ailleurs, les montants que MOL a versés au titre des redevances minières sur ses gisements en exploitation ont été inférieurs, de 28,4 milliards d’HUF en 2008 et de 1,9 milliard d’HUF en 2009, à ceux montant que la compagnie aurait dû acquitter si elle avait payé lesdites redevances sur la base de la loi minière en vigueur à l’époque.
(85)
Quant aux autres éléments de paiement (la redevance payable pour la prorogation et la redevance exceptionnelle) au titre de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, ils ont été acquittés en contrepartie de la prorogation et non pas du droit à bénéficier de redevances inférieures à celles qui s’appliquent aux concurrents. Aucun de ces éléments de paiement ne peut être considéré non plus comme «paiement anticipé» de redevances exigibles pour des périodes ultérieures. Le libellé de l’article 26/A, paragraphe 5, est sans équivoque à cet égard. Il stipule qu’«en cas de prorogation, l’entreprise minière est tenue de payer une redevance». Les deux autres éléments ont à voir avec le nombre des gisements concernés par la prorogation. L’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière établit donc clairement un lien entre la prorogation et l’obligation de paiement.
(86)
Il ressort de la jurisprudence (50) qu’une aide accordée à une société ne peut être compensée par une charge imposée à la même société représentant une charge spécifique distincte et sans rapport avec la mesure qui constitue l’aide. Dans l’affaire en cause, comme expliqué au considérant 85, les autres éléments de paiement prévus par l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière sont des charges payables pour la prorogation, qui peuvent être considérées comme des charges spécifiques, distinctes et sans rapport avec la modification ultérieure des redevances légales prévues par le régime de permis d’exploitation.
(87)
En conclusion, la Commission rappelle que l’accord de prorogation et l’augmentation subséquente des redevances minières ont eu pour effet conjoint de créer une situation paradoxale pour MOL: cette entreprise n’ayant pas commencé l’exploitation avant l’expiration du délai, elle paiera, jusqu’en 2020, une redevance moins élevée pour pratiquement tous ses gisements relevant du régime de permis d’exploitation; ses concurrents, au contraire, qui relèvent eux aussi du régime de permis d’exploitation et qui, ayant démarré l’exploitation avant l’expiration du délai, n’ont pas par conséquent signé d’accord de prorogation, doivent acquitter quant à eux une redevance minière supérieure.
(88)
Eu égard aux observations qui précèdent, la Commission conclut que la mesure en cause a conféré un avantage à MOL. La mesure en cause exempte cette entreprise du paiement de charges qu’elle devrait sinon supporter. L’accord de prorogation et la modification subséquente de la loi minière ont eu pour effet conjoint de procurer un avantage à l’entreprise.
(89)
La mesure en cause entraîne une perte de recettes revenant à l’État et est par conséquent attribuée sur des ressources d’État.
(90)
MOL est une compagnie pétrolière et gazière intégrée, et a la qualité d’entreprise. Elle est en concurrence avec d’autres entreprises qui ne bénéficient pas de l’avantage en question. La mesure fausse ainsi la concurrence. En outre, MOL exerce son activité sur le marché communautaire dans un secteur où se produisent des échanges entre les États membres; la mesure remplit donc également le critère relatif à l’affectation des échanges intracommunautaires.
(91)
Compte tenu des réflexions qui précèdent, la Commission conclut que la mesure en cause répond à tous les critères énoncés à l’article 107, paragraphe 1, TFUE. La mesure en cause doit par conséquent être considérée comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
VIII. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR
(92)
L’article 107, paragraphes 2 et 3, TFUE prévoit des dérogations à la règle générale fixée par l’article 107, paragraphe 1, selon laquelle les aides d’État sont incompatibles avec le marché intérieur.
(93)
Dans la présente section, la Commission évalue la compatibilité de la mesure en cause à la lumière des dérogations en question. Il est à noter que la Hongrie n’a pas présenté d’arguments relatifs à la compatibilité avec le marché intérieur.
(94)
On observera en outre que la mesure en question diminue les charges que MOL aurait normalement dû supporter et qu’elle doit, par conséquent, être considérée comme une aide au fonctionnement.
(95)
Les dérogations prévues par l’article 107, paragraphe 2, ne sont pas applicables dans l’affaire en cause étant donné que la mesure ne revêt pas de caractère social, n’a pas été accordée à des consommateurs individuels, n’est pas destinée à remédier aux dommages causés par des catastrophes naturelles ou d’autres événements extraordinaires, et n’a pas été accordée à l’économie de certaines régions de la République fédérale d’Allemagne affectées par la division de l’Allemagne.
(96)
L’article 107, paragraphe 3, TFUE prévoit des dérogations supplémentaires.
(97)
L’article 107, paragraphe 3, point a), stipule que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur «les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi». Au moment de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, tout le territoire de la Hongrie répondait à ce critère et la majorité des régions du pays continue à bénéficier de telles aides (51).
(98)
Les aides d’État destinées à favoriser le développement économique de certaines régions sont réglementées par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (52). Selon ces lignes directrices, une aide d’État ne peut être autorisée en principe que pour les dépenses d’investissement (53). Or, comme indiqué plus haut, l’aide en question ne peut pas être considérée comme une aide à l’investissement. En ce qui concerne l’aide au fonctionnement, la mesure en cause n’est pas justifiée par sa contribution au développement d’une activité ou d’une région économique, n’est pas temporaire, ne diminue avec le temps et n’est pas proportionnée à ce qui est nécessaire pour remédier à des handicaps économiques spécifiques (54).
(99)
Eu égard à ce qui précède, la Commission conclut que l’aide d’État en cause ne répond pas aux critères de la dérogation prévue par l’article 107, paragraphe 3, point a), TFUE.
(100)
L’article 107, paragraphe 3, point b), TFUE stipule que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur «les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun, ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre».
(101)
La Commission souligne que l’aide en question n’est pas destinée à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun et n’a pas trouvé non plus de preuve que l’aide visait à remédier à une perturbation grave de l’économie hongroise.
(102)
Par conséquent, la Commission conclut que l’aide d’État en cause ne répond pas aux critères de la dérogation prévue par l’article 107, paragraphe 3, point b), TFUE.
(103)
L’article 107, paragraphe 3, point d), TFUE stipule que peuvent être considérés comme compatibles avec le marché intérieur les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Il est manifeste que cette disposition n’est pas pertinente dans l’affaire en cause.
(104)
L’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE prévoit que les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. La Commission a publié de nombreuses lignes directrices et communications dans lesquelles elle développe la manière dont elle souhaite appliquer la dérogation prévue dans cette disposition.
(105)
Cependant, la Commission estime qu’en raison de la nature et des caractéristiques de l’aide en question, les dérogations prévues dans ces lignes directrices et communications ne sont pas applicables en l’espèce. En outre, la Hongrie n’a pas soutenu, dans son argumentation, que l’aide pouvait être compatible avec le marché intérieur sur la base de cette disposition.
(106)
L’aide faisant l’objet de la présente appréciation constitue par conséquent une aide d’État incompatible.
IX. CONFIANCE LÉGITIME, DROITS ACQUIS ET DISCRIMINATION
(107)
Quoique la Commission ne conteste pas l’argument selon lequel la prévisibilité est généralement un facteur stimulant pour l’investissement, il y a lieu de relever que, compte tenu du caractère obligatoire du contrôle des aides d’État opéré par la Commission au titre de l’article 108 TFUE, les entreprises qui bénéficient d’une aide ne peuvent, en principe, s’attendre légitimement à ce que cette aide soit légale, à moins qu’elle n’ait été accordée dans le respect de la procédure relative aux aides d’État (55). De ce point de vue, aucun bénéficiaire ne peut invoquer la bonne foi pour défendre ses droits acquis et éviter le remboursement de l’aide d’État (56).
(108)
Il est vrai que la Cour a indiqué à maintes reprises que le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout justiciable chez qui une institution communautaire a fait naître des espérances fondées. Cependant, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (57). Dans l’affaire en cause, aucune institution communautaire n’a fait de promesse à MOL qui pourrait justifier des attentes légitimes.
(109)
Il est également vrai que le bénéficiaire d’une aide d’État accordée illégalement peut invoquer l’existence de circonstances particulières qui lui permettaient de supposer que cette aide lui était accordée légalement, et par conséquent, refuser de rembourser l’aide en question. Dans l’affaire en cause, cependant, il n’existe pas de telles circonstances particulières. Au contraire, la modification de la loi minière en 2008 a montré que les compagnies ne pouvaient pas compter, en principe, sur l’absence totale de modification législative.
(110)
La Commission rappelle que le législateur a récemment modifié à deux reprises le montant de la redevance minière appliqué aux gisements déjà mis en exploitation, à savoir le 8 janvier 2008 et le 23 janvier 2009. Tout d’abord, il faut souligner que la modification de la loi minière en 2008 a été conçue pour s’appliquer aux permis d’exploitation en vigueur. Cette volonté du législateur ressort clairement du texte de la loi de 2008, qui concerne aussi les modalités des permis délivrés avant 2008. Ainsi, le taux de la redevance dans le cas de ces permis a été rectifié le jour de l’entrée en vigueur de la modification de la loi minière. Ceci montre bien que les détenteurs d’un permis d’exploitation ne sauraient s’attendre légitimement à l’absence totale de modification du taux de la redevance pendant toute la durée de leur permis, ni disposer de droits acquis en la matière.
(111)
Contrairement aux arguments de la Hongrie et des autres parties intéressées, la jurisprudence (58) de la Cour confirme que les personnes privées ne peuvent compter sur une absence totale de changement dans la législation. De même, le principe de la sécurité juridique n’exige pas l’absence de modification législative.
(112)
L’argument relatif à la discrimination doit lui aussi être rejeté. L’augmentation du taux de la redevance minière ne peut pas être considérée comme une mesure discriminatoire si elle est appliquée à tous les acteurs du marché, d’autant que le régime appliqué n’opère pas de différenciation (c’est-à-dire qu’aucune distinction n’est faite entre les entreprises travaillant sur la base d’un permis d’exploitation).
X. REMBOURSEMENT
(113)
Selon le TFUE et la juridiction constante de la Cour, lorsque la Commission constate l’incompatibilité d’une aide avec le marché commun, elle est compétente pour décider que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier (59). La Cour a également jugé de manière constante que l’obligation pour l’État de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure (60). La Cour a conclu à cet égard que l’objectif visé serait pleinement rempli par le remboursement des montants accordés au titre d’aides illégales. Par cette restitution, le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (61).
(114)
À la suite de cette jurisprudence constante citée, l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (62) prévoit que «en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire».
(115)
Par conséquent, étant donné que la mesure cause doit être considérée comme illégale et incompatible avec le marché intérieur, l’aide doit être récupérée dans l’optique du rétablissement de la situation antérieure du marché, c’est-à-dire de celle qui prévalait avant l’octroi de l’aide. Le remboursement doit donc prendre effet à la date à laquelle l’avantage a été conféré, c’est-à-dire à laquelle l’aide a été mise à la disposition du bénéficiaire, et les montants à récupérer doivent être majorés d’intérêts de remboursement jusqu’à la date du remboursement effectif.
(116)
Dans l’affaire en l’espèce, la série d’actions de l’État doit être considérée comme constituant la mesure. L’accord de prorogation a exempté MOL de l’augmentation ultérieure du taux des redevances minières. L’avantage financier a été conféré à MOL à l’entrée en vigueur de la première modification de la loi, c’est-à-dire le 8 janvier 2008. Depuis ce jour-là, MOL a été de facto exemptée de l’augmentation du montant des redevances minières et par conséquent la compagnie a été avantagée par rapport à ses concurrents.
(117)
Comme expliqué dans les considérants 61 à 65, le cadre de référence applicable est celui des autres acteurs du marché exerçant leurs activités sur la base du régime de permis d’exploitation. Par conséquent, l’avantage correspond à la différence entre la redevance effectivement acquittée par MOL après la modification de la loi pour ses gisements exploités sur base du permis d’exploitation et la redevance due selon la loi minière.
(118)
Comme indiqué plus haut au considérant 85, la Commission estime que les autres éléments de paiement prévus par l’accord (la redevance due pour la prorogation et la redevance exceptionnelle) ont été acquittés en contrepartie de la prorogation et non pas d’un droit à bénéficier de redevances inférieures à celles que doivent vers les concurrents. Par conséquent, ces éléments ne doivent pas être pris en considération lors du calcul de l’avantage.
Tableau 5
Montant total des obligations effectives et «théoriques» de MOL relatives aux redevances minières pour la période en question
Paiement des redevances minières
Montant effectif (63)
(conformément à l’accord de prorogation), millions d’HUF
Montant théorique
(conformément la loi minière en vigueur), millions d’HUF
Différence (millions d’HUF)
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
La différence, conformément aux données chiffrées du tableau 5, s’élève à 28,4 milliards d’HUF en 2008 et à 1,9 milliard d’HUF en 2009, soit au total à 30,3 milliards d’HUF. Par conséquent, la Hongrie doit recouvrer ce montant majoré des intérêts de remboursement auprès de MOL. Le remboursement devra aussi être élargi aux montants de 2010, mais la Commission ne dispose pas à l’heure actuelle de données à ce sujet.
(120)
L’écart important entre le montant des redevances minières non versé en 2008 et celui de 2009 est imputable au fait que, par l’entrée en vigueur de la deuxième modification de la loi minière, le 23 janvier 2009 (à la suite de la publication de la décision de la Commission d’ouverture de la procédure formelle), le législateur a rétabli, au moins partiellement, la situation précédant la modification de 2008 pour certains gisements (pour ceux dont l’exploitation a démarré entre 1998 et 2008).
XI. CONCLUSION
(121)
Eu égard à ce qui précède, la Commission conclut que la mesure en l’espèce qui a privilégié MOL, à savoir l’accord de prorogation combiné avec la modification de la loi minière en 2008, constitue une aide d’État incompatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
(122)
La mesure en cause devant être considérée comme une aide illégale et incompatible avec le marché intérieur, l’aide doit être récupérée auprès de MOL afin de rétablir la situation du marché antérieure au versement de l’aide.
(123)
Le montant à récupérer s’élève à 28 444,7 millions d’HUF pour 2008 et 1 942,1 millions d’HUF pour 2009. Quant à 2010, le montant à recouvrer, en ce qui concerne les redevances déjà versées, doit être calculé par la Hongrie de la même façon que pour 2008 et 2009, jusqu’à l’abrogation de la mesure en question,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. La combinaison des redevances fixes prescrites dans l’accord de prorogation du 22 décembre 2005 conclu entre l’État hongrois et MOL Nyrt. et des modifications subséquentes de la loi XLVIII de 1993 sur l’activité minière constitue une aide d’État en faveur de MOL au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
2. L’aide d’État visée au paragraphe 1, que la Hongrie a accordée illégalement à MOL en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, est incompatible avec le marché intérieur.
3. La Hongrie met fin à l’aide d’État visée au paragraphe 1 dans les deux mois qui suivent la notification de la présente décision.
Article 2
1. La Hongrie est tenue de recouvrer l’aide visée à l’article 1er auprès du bénéficiaire.
2. Le montant de l’aide d’État s’élève à 28 444,7 millions d’HUF pour 2008 et à 1 942,1 millions d’HUF pour 2009. Le montant de l’aide d’État pour 2010 doit être calculé par la Hongrie jusqu’à l’annulation de la mesure.
3. Les montants à recouvrer sont porteurs d’intérêts à compter de la date à laquelle ils ont été mis à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de leur récupération effective.
4. Les intérêts sont calculés sur une base composée, conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 modifié par le règlement (CE) no 271/2008.
Article 3
1. La récupération de l’aide visée à l’article 1er est immédiate et effective.
2. La Hongrie veille à ce que la présente décision soit exécutée dans les quatre mois qui suivent la date de sa notification.
Article 4
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la Hongrie communique les informations suivantes à la Commission:
a)
le montant total (principal et intérêts de remboursement) à récupérer auprès du bénéficiaire, incluant le calcul du montant de l’aide relative à 2010;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents qui attestent que le bénéficiaire a été sommé de rembourser l’aide.
2. La Hongrie tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour exécuter la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article premier. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit en outre des informations détaillées concernant les montants d’aide et d’intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 5
La République de Hongrie est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 9 juin 2010.