РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 26 януари 2011 година
относно схеми за помощ C 50/07 (ex N 894/06), които Франция възнамерява да приведе в действие за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и на колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност
(нотифицирано под номер C(2011) 267)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/319/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 28 декември 2006 г. Франция уведоми Комисията за схеми за помощ за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност, както е предвидено в проект на закон за изменение на закона на бюджета за 2006 г. Разпоредбите на тези схеми са изброени в член 88 от закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. за изменение на закона на бюджета за 2006 г. (3). Франция предостави допълнителна информация на Комисията с писма от 26 февруари, 11 май и 18 септември 2007 г.
(2)
С писмо от 13 ноември 2007 г. Комисията уведоми Франция за решението си да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на тази помощ.
(3)
Решението на Комисията да открие официална процедура по разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно разглежданите схеми за помощ.
(4)
С писмо от 21 декември 2007 г. Франция представи мнението си относно решението за откриване на официална процедура по разследване.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от няколко трети заинтересовани страни. Тя ги предаде на Франция, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 8 май 2008 г.
(6)
С писмо от 31 октомври 2008 г. Франция представи допълнителна информация на Комисията.
(7)
През февруари 2009 г. няколко трети заинтересовани страни представиха допълнителна информация на Комисията.
(8)
На проведената на 2 юни 2009 г. среща между службите на Комисията и френските органи, последните поеха ангажимент да анализират възможността за внасяне на някои изменения в схемите, за които е постъпило уведомление и в най-кратък срок да предоставят анализа си на службите на Комисията.
(9)
С писмо от 22 септември 2009 г. Комисията даде на Франция срок от 20 работни дни, за да представи анализа си.
(10)
С писмо от 3 ноември 2009 г. френските органи поискаха спиране на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г.
(11)
На 17 ноември 2009 г. Комисията се съгласи със спирането на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г. на основание Кодекса на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи (5), за да даде възможност на Франция да преработи законодателния си проект и да проведе необходимите консултации.
(12)
С писмо от 26 април 2010 г. френските органи уведомиха Комисията, че на 17 май 2010 г. ще получи възможен проект за изменена схема.
(13)
С писмо от 27 май 2010 г. френските органи предоставиха информация на Комисията без обаче да предвиждат изменения на схемите, за които е постъпило уведомление.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(14)
Две отделни данъчни разпоредби са предмет на решението за откриване на официална процедура по разследване:
(15)
Първата мярка, за която е постъпило уведомление, е схема на освобождаване от корпоративен данък, въведена с член 207-2 от Общия данъчен кодекс (code général des impôts) (CGI) и от местен данък (6) (член 1461-1 от CGI) поради дейностите по управление на някои здравноосигурителни договори, наречени „солидарни и отговорни“. От това освобождаване биха се възползвали всички предприятия, които предлагат тези договори: взаимозастрахователни дружества и обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане (code de la mutualité), взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от дял III от книга IX на Кодекса за социално осигуряване (code de la sécurité sociale) или от книга VII от Селскостопанския кодекс (code rural), както и всички застрахователни предприятия, които се уреждат от (Кодекса за застраховането (code des assurances).
(16)
Основната цел на тази мярка е, чрез развитието на този вид договори, да се разшири обхвата на допълнителното здравно осигуряване на френското население. На това основание мярката ще допълва схемата за освобождаване от данък на застрахователните договори, която се прилага за същия вид договори и е разрешена от Комисията с нейни решения от 2 юни 2004 г. (7) и от 29 октомври 2010 г. (8).
(17)
Засегнатите от тази схема за освобождаване здравноосигурителни договори са въведени във Франция през 2001 г. (9). От една страна, това са договорите за колективни дейности при условията на задължително присъединяване, а от друга страна, договорите за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване.
(18)
За бъдат избираеми, тези договори трябва да отговарят по-специално на следните условия:
-
никаква медицинска информация за застрахованото лице не трябва да се изисква от страна на застрахователното предприятие за присъединяването към факултативните договори;
-
размерът на вноските или на премиите няма да се определя според здравословното състояние на застрахованото лице;
-
предоставяните покрития задължително трябва да покриват услугите, свързани с превенцията и консултациите с личния лекар, както и с неговите рецепти;
-
предоставяните покрития не трябва да покриват онази част от медицинските разходи, които застрахованото лице може да направи, ако размерът на хонорарите надвишава тарифата за някои дейности или за някои консултации, или поради това, че няма избран личен лекар.
(19)
Освен това, за да се възползват от преференциалната схема, застрахователните предприятия трябва да спазват праговете относно броя на здравноосигурителните договори със солидарен и отговорен характер спрямо всички сключени от тях здравноосигурителни договори. Тези прагове варират в зависимост от естеството на договорите:
-
Договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 150 000 лица или минимален дял (определен с декрет) между 80 % и 90 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (10).
-
Договори за колективни дейности при условията на задължително присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 120 000 лица или минимално дял (определено с декрет) между 90 % и 95 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на задължително присъединяване (11).
(20)
Накрая възползващите се предприятия трябва да отговарят и на поне едно от следните условия:
-
да въведат тарифна ставка или плащане на вноски в зависимост от социалното положение на присъединилите се лица и участващите членове;
-
участващите членове и присъединилите се лица, които ползват помощ за сключването на допълнителното здравно осигуряване (12), са поне между 3 % и 6 % от участниците или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (13);
-
лицата на възраст поне шестдесет и пет години са поне между 15 % и 20 % от участващите членове или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (14);
-
лицата на възраст под двадесет и пет години са поне между 28 % и 35 % от бенефициерите в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (15).
(21)
Според френските органи последните критерии налагат тарифна взаимност или взаимност на поколенията и достигането на определено минимално ниво на действителна солидарност. Те целят да насърчат разпространението на солидарните и отговорните договори и осигуряването на цялото население, по-специално, като се приобщи значителен дял млади или възрастни хора, две категории, които срещат най-много затруднения при сключването на (допълнителна) здравна осигуровка, поради ограничените им финансови възможности (младите) или поради потенциалния разход, с който са свързани (възрастните хора).
(22)
Освен това инструментът налага тези критерии да бъдат преценявани на равнище групи, съобразно облагаемите им дейности във Франция. Тази разпоредба има за цел да не се допусне заобикаляне на инструмента или намествания, които в противоречие с целта за взаимност водят до концентрация на този вид риск в няколко структури ad hoc.
(23)
Според френските органи всички тези условия имат за цел да накарат застрахователните предприятия да развият разпространението на тези договори, да участват в прилагането на общото основно и допълнителното здравно осигуряване и да предлагат допълнително здравно осигуряване на цялото население при контролирани тарифни условия. По-специално се имат предвид лицата, чието здравословно състояние или финансови възможности не им позволяват да притежават осигуровка индивидуално.
(24)
Влизането в сила на този данъчен инструмент, първоначално предвиден за 1 януари 2008 г., що се отнася до освобождаването от корпоративен данък и за бюджетната 2010 година, що се отнася до освобождаването от местен данък, е било отложено съответно за 1 януари 2012 г. и бюджетната 2013 година, в очакване на одобрението на съответните схеми от Комисията.
(25)
Втората данъчна разпоредба цели на застрахователните предприятия да се позволи да се възползват от данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори (член 39 г, буква ЖГ от CGI) (article 39 quinquies GD du CGI) над позволеното от общоприложимата схема (член 39 г, буква ЖБ от CGI) за такива резерви.
(26)
Създаването на технически резерв за изравняване (16) е предвидено от счетоводното и надзорно регулиране на застрахователните предприятия. Член 30 от Директива 91/674/ЕИО на Съвета от 19 декември 1991 година относно годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети на застрахователните предприятия определя изравнителния резерв по следния начин: „изравнителният резерв включва всички суми, заделени в съответствие с правните или административни изисквания за изравняване на колебанията в квотите на вредите през следващи години или за покриване на особените рискове.“ (17).
(27)
В разглеждания случай изравнителният резерв е предназначен за справяне с колебанията при вредите, свързани с колективните дейности, които покриват рисковете от смърт или телесни повреди (нетрудоспособност и инвалидност). Тези колебания в резултата (от една счетоводна година в друга) са свързани с действителното използване на покритията, предвидени по сключените застрахователни договори, спрямо хипотезите, свързани с изпълнението на задълженията по покритията, които са били взети предвид при изготвянето на тарифите на застрахователните премии. Резервът позволява изравняването на техническите резултати, свързани с разглежданите дейностите, с цел да се покрият значителните колебания при вредите, които може да бъдат установени впоследствие.
(28)
Според френските органи, новият изравнителен резерв, предвиден в член 39 г, буква ЖГ, подкрепя основната цел за развитие и подобряване на предложенията на застрахователните предприятия, на договорените покрития за взаимно подпомагане в рамките на процедура наречена „по определяне“. Засегнати са допълнителните колективни покрития, които следват от браншови или междубраншови колективни договори или споразумения, от споразумения в предприятия или от взетите от работодателя решения, при които застрахователното предприятие е определено от социалните партньори („процедура по определяне“). За определеното предприятие това определяне налага задължение за спазване на условията по споразумението, договорени от социалните партньори (18) (включително условията относно обновяването на тарифите). Определянето се извършва за период от максимум пет години, в края на който трябва да се извърши задължително преразглеждане на определеното предприятие. Договорите с условие за определяне, въведени за браншовите организации по споразумение между социалните партньори, винаги са предмет на постановление за общо прилагане, издавано от министъра, който отговаря за социалното осигуряване. Поради това, те са приложими по право за всички заети лица и бивши заети лица от бранша, както и за ползвателите на техните права (независимо от тяхното здравословно състояние и възраст), а техните работодатели са длъжни да сключат посочените договори и да се обвържат с определеното предприятие (19).
(29)
Според френските органи, определянето позволява от определеното предприятие да се получи по-изгодно съотношение вноска/покритие и всички заети лица от определен икономически сектор да имат достъп до същите покрития, независимо от размера на тяхното предприятие. То налага и периодично преразглеждане на условията за структуриране на взаимността при рисковете и на определянето на съответното застрахователно предприятие.
(30)
В полза на отделния потребител, тази мярка ще позволи също да се подобри контрола на тарифите и качеството на предоставяните обезщетения при настъпването на тежки рискове като инвалидност, нетрудоспособност или смърт, които имат значителни социални и финансови последици (допълнителни разходи, загуба на доходи, изключване и т.н.) за застрахованото лице или неговото семейство.
(31)
По-конкретно, механизмът на създаване на резерв за покритията смърт, инвалидност и нетрудоспособност, договорени в рамките на процедура по определяне, цели да осигури на определените застрахователни предприятия:
-
покриването на отрицателните разлики по този вид договори спрямо предвидения в началото среден размер, които разлики биха могли да следват от случайности при вредите (размери и брой) или от отклонение в риска (изменение на данните, въз основа на които е била изготвена първоначалната тарифа);
-
подобряването на собствения капитал и на маржа на платежоспособност на застрахователните предприятия, които предлагат тези дейности, чрез създаването на специалния резерв.
(32)
На практика се позволява годишната вноска в резерва да се намали от размера на техническата печалба (20) от съответните дейности. Общият размер на резерва не може да надвишава 130 % от общия размер на вноските от всички тези дейности, осъществени през счетоводната година. Резервът се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски.
(33)
Неизползваните в срок от десет години годишни вноски се прехвърлят в освободен от данък специален резерв. Размерът на този специален резерв не може да надвишава 70 % от общия размер на вноските от всички съответни дейности, осъществени през счетоводната година. Надвишаващата този размер сума от вноските се добавя към облагаемата печалба след период от 10 години, следващи осчетоводяването им.
(34)
В общоприложимата схема застрахователните и презастрахователни предприятия (член 39 г, буква ЖБ от CGI) понастоящем могат да създават освободени от данъчно облагане изравнителни резерви във връзка с дейностите по групово застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност или инвалидност при следните ограничения:
-
годишната вноска за резерва е ограничена на 75 % от техническа печалба от съответните договори;
-
в зависимост от броя на осигурените лица, общият размер на резерва не може да надвишава съотношение между 23 % и 100 % спрямо размера на получените през счетоводната година вноски по съответните договори.
Всеки резерв се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски. Освен това вноските, които не са били използвани в срок от 10 години, се добавят към облагаемата печалба.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(35)
В решение си за откриване на официална процедура по разследване от 13 ноември 2007 г. Комисията изрази съмнения във връзка с прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС по отношение на разглежданите данъчни мерки (21).
(36)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък, поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), Комисията счете, че Франция не е доказала цялостното прехвърляне на предимството към потребителите.
(37)
Комисията се усъмни също и в спазването на условието за избягване на дискриминацията по отношение на произхода на продукта, поради наличието на прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (80/90 %) на солидарните и отговорните договори от общия брой здравноосигурителни договори на съответните застрахователни предприятия.
(38)
Що се отнася до втората мярка (данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви), Комисията беше на мнение, че нито едно от трите условия за прилагане на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, не изглежда да е изпълнено.
(39)
Първо, според Комисията социалният характер на мярката не изглеждаше напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор, т.е. преди настъпването на съответните тежки събития.
(40)
Второ, цялостното прехвърляне на помощта към потребителя/осигуреното лице изглежда още по хипотетично и несигурно отколкото предходната мярка. Освен това прехвърлянето на предимството изглежда може да облагодетелства и работодатели, доколкото те също участват във финансирането на договора.
(41)
Трето, високата степен на концентрация на пазара на договорите по определяне в ръцете на взаимоспомагателните дружества в настоящия контекст изглежда може да води до дискриминация de facto в полза на тези дружества.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(42)
След публикуването на решението за откриване бяха получени коментари от страна на Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), както и от трето неизвестно лице.
(43)
Голяма част от заинтересованите страни оценяват положително въпросните две данъчни мерки и техните коментари в голяма степен съвпадат с доводите, изложени от френските органи. Те подчертават наличието на силна конкуренция на пазара на допълнително здравно осигуряване, както и отличната ликвидност на пазара. Те подчертават също, че засегнатите от двете мерки осигуровки ще компенсират недостатъците на социалното осигуряване. Чрез създаването на данъчни облекчения, които са лесно достъпни за всички страни в допълнителното здравно осигуряване, френските органи създават условия за превръщането на групата от хора, които à priori не представляват интерес като профил на риска или на платежоспособността, в група, притежаваща нова икономическа привлекателност.
(44)
Въпреки това що се отнася до първата мярка (освобождаване на солидарните и отговорните договори) FFSA е обезпокоена от наличието на твърде високи прагове, съставляващи явно предимство за операторите, които вече са силно представени на пазара. Макар FFSA да разбира принципа на въвеждане на праг с цел да се избегнат твърде сложни за управление положения, в замяна на това тя счита, че е необходимо този праг да не съставлява пречка за предоставянето на помощта, поради височината си. Тя счита още, че критериите, свързани със структурата на осигуреното население (процент на лицата под 25 години, пенсионери и т.н.), водят до избор на бенефициерите на помощта, без реална обосновка с оглед на обявената цел. Тези критерии благоприятствали еднородните взаимозастрахователни дружества, където достъпът е подчинен на критерии, свързани със статут или професия, в ущърб на отвореното за всички потребители взаимно застраховане. Тези критерии щели да доведат и до възможно различие в третирането между застрахованите лица.
(45)
Що се отнася до CTIP, той уточнява, че за да са качествени предлаганите от застрахователните предприятия услуги, те изискват значителни инвестиции, които трябва да може да се възвърнат, чрез достатъчно многобройни групи от застраховани лица. Тази цел обяснява въвеждането на праговете.
(46)
CTIP се позовава и на задължението на застрахователните предприятия в Европейския съюз за създаване на марж на платежоспособност. Ако всички технически печалби трябва да се върнат на застрахованите лица, изискването за платежоспособност няма да бъде изпълнено. Поради това e нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност.
(47)
В допълнение CTIP уточнява, че според съдебната практика на Съда на ЕС, браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат вобхвата на разпоредбите на правото на Европейския съюз в областта на конкуренцията (22). Освен това, тъй като са осигуровки, които компенсират недостатъците на социалното осигуряване и които се основават на колективни договори и споразумения, такива схеми не могат да се засягат от търговски данъци.
(48)
FNMF твърди за съвместимост на първата мярка на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. От една страна, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, което отговаря на признаците за солидарност и отговорност при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Мярката цели да компенсира пропуск на пазара, водещ до създаване на разделение в населението, тъй като пазарът не позволява ефективно да се осигури общото благосъстояние на населението, което не носи печалба. От друга страна помощта е необходима и пропорционална, тъй като въведените преди това инструменти не успяха да постигнат преследваната цел.
(49)
Трето неизвестно лице подчертава, че френската държава не разполага с достатъчно знания и статистически данни относно икономическото и финансовото състояние на предприятията, които действат на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Това прави невъзможно извършването на обективен анализ на положението.
(50)
Същото трето неизвестно лице посочва още промяната между 2001 и 2007 г. в достигнатите нива на печалба от предприятията в сектора. Докато в посочения период оборотът на разглежданите предприятия се е увеличил с 50 %, разходите за обезщетения на същите застрахователи са се увеличили едва с 35 %. Следователно брутните оперативни маржове са се увеличили с още 15 % в период от 6 години.
(51)
Що се отнася до втората мярка (изравнителен резерв), FFSA счита, че нищо не обосновава наличието на по-благоприятна данъчна схема за договорите с условие за определяне спрямо груповите договори в предприятия, покриващи същите рискове. Основанието за създаването на резерва и рисковете са същите, с по-голяма взаимност, която при договорите с условие за определяне ограничава приложението им. Освен това, в действителност мярката била запазена за взаимоспомагателните дружества. Въпреки че от правна страна изборът на застрахователното предприятие от социалните партньори е открит, на практика почти всички договори от този вид определят взаимоспомагателното дружество, създадено по инициатива на социалните партньори.
(52)
От своя страна CTIP счита, че е нормално социалните партньори да имат предпочитания към създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(53)
Освен това CTIP напомня задълженията, които трябва да спазват застрахователните предприятия при определяне:
-
прилагане stricto sensu на предвидените в колективното споразумение или договора разпоредби (покрития, тарифи, условия за преостойностяване, запазване на правата в случаи на нестабилност и т.н.);
-
забрана за прекратяване действието на покритията дори при неплащане;
-
задължение за застраховане на всички предприятия, попадащи в приложното поле на споразумението или на договора;
-
необходимост от изравняване на тарифата съобразно продължителността на цикъла в покрития икономически сектор, за да се съобрази увеличението на тарифите при икономическите кризи, които засягат определен браншови сектор.
(54)
Освен това CTIP счита, че за заетите лица допълнителните конвенционални схеми за социална защита съставляват възнаграждения и поради това не могат да бъдат облагани с търговски данъци. Ето защо инструментът за допълнително намаляване на изравнителните резерви не би трябвало да се счита за определен като държавна помощ.
(55)
CTIP, както и FNMF твърдят също, че втората мярка е съвместима на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като уточняват, че тя има за цел да улесни развитието на пазара на взаимно подпомагане, без да засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(56)
Освен това CTIP се позовава на Решение по дело Albany (23) като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес. Облагането с търговски данъци на дейностите, свързани с конвенционални схеми за социална защита, въведени от застрахователно предприятие, влиза в противоречие с изпълнението на задачата от общ икономически интерес, която е поверена на застрахователните предприятия.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРАНЦИЯ
(57)
Що се отнася до отражението на помощта върху отделните потребители, френските органи твърдят, че това отражение ще се осигури, чрез конкурентния характер на пазара на допълнителното здравно осигуряване и самата структура на мярката.
(58)
Не само че броят на участниците на пазара ще да бъде голям (24), но и дистрибуторските вериги ще бъдат многобройни и разнообразни (общи застрахователни агенти, посредници, заети лица в застрахователните предприятия, директни продажби по интернет и т.н.). Освен това конкурентният характер на този сектор е гарантиран от Органа за контрол на застраховането и взаимозастраховането (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Следователно пазарните механизми трябва да гарантират отражението на предимството върху потребителите под формата на намаляване на финансовото участие на застрахованото лице, без да е необходимо да се въвежда задължителен механизъм за преразпределение на спестения данък. Освен това структурата на мярката гарантира, че предимството благоприятства категориите потребители, които са изключени от допълнително здравно осигуряване, поради тяхната възраст или финансовите им възможности.
(60)
Що се отнася до въпроса за възможна дискриминация в полза на някои предприятия, Франция уточнява, че праговете насърчават застрахователните предприятия в тяхната дейност към взаимното разпределение на „лошия риск“, характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на съответните лица.
(61)
Определен дял или недостатъчен брой солидарни и отговорни договори не позволява да се постигне тази цел за взаимност и при липса на такива прагове, предвиденото освобождаване ще има ефект на инертна печалба за съответните предприятия. Самата конкуренция (без установяване на праг) ще има за единствена последица отражение на данъчното предимство върху крайния потребител и възможност за застрахователните предприятия да запазят дела си на пазара, без да осигурят увеличаване на осигурителното равнище. Поради това механизмът на двоен праг (процент или абсолютна стойност) е необходим елемент за увеличаване на осигурителното равнище на категориите от населението, които понастоящем не са осигурени.
(62)
При условията на постоянно поскъпване на допълнителните здравни осигуровки, предлагането на данъчно облекчение, предназначено за тези категории от населението, е същински въпрос на национална солидарност.
(63)
Най-напред френските органи посочват, че данъчният инструмент не трябва да се счита за помощ в нейната цялост. Определянето като държавна помощ трябва да бъде отнесено само към частта от инструмента, която не може да бъде обоснована със специфика на съответната застрахователна дейност предвид правилата за надзор.
(64)
Особеностите на договорите за определяне, основани на строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението, правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновава особено внимателната схема на резерви.
(65)
От една страна, покритите рискове от договорите за определяне, сключени в рамките на колективни браншови споразумения засягат население, което е свързано конкретно с един сектор на дейност и следователно особено чувствителен към внезапните промени в циклите, засягащи този сектор. Ето защо дългосрочното предвиждане на тези цикли изисква дългосрочно изравняване на резултатите от определянето.
(66)
От друга страна, договорите за определяне, произтичащи от споразумения в предприятия, засягат неминуемо по-ограничено по брой население и поради това обосновават увеличени равнища на резервите, поради значителните колебания при вредите.
(67)
По този начин данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, което надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, предвидена в член 39 г, буква ЖБ от CGI, е обосновано от регулаторна и надзорна гледна точка.
(68)
Освен това френските органи отбелязват, че е много трудно точно да се обосноват равнищата на допустимите вноски за тези дейности, поради техническата трудност да се оцени „нормално“ равнището на резерви за толкова специфични рискове. Френските органи обаче уточняват, че таваните за приспадане на вноските от резервите са определени след съгласуване с бранша.
(69)
Що се отнася до съвместимостта на помощта предвид член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, Франция твърди, че трите условия от тази разпоредба действително са спазени. Що се отнася до социалния характер на помощта, тя уточнява, че колективните договори, сключени в рамките на браншови споразумения, осигуряват високо ниво на взаимност на рисковете, както и по-ниско ниво на премиите спрямо пазара на индивидуалните договори, при това осигурявайки на заетите лица и техните семейства достъп до високи покрития.
(70)
В отговор на довод на Комисията, според който социалният характер не бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на договора, Франция посочва, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска е единственият начин да се постигне преследваната социална цел.
(71)
Относно прехвърлянето на помощта на крайния потребител, Франция най-напред въвежда разграничение между колективните браншови споразумения и споразуменията в предприятия. Въпреки че първата група действително може да се характеризира с преобладаване на взаимоспомагателните дружества, този пазар ще бъде предмет на нова динамика и другите участници в областта на застраховането занапред ще се интересуват от този пазар. Във всеки случай конкуренцията между взаимоспомагателните дружества е реална и вече позволява да се гарантира максимално отражение в полза на застрахованото лице. Що се отнася до втората група (споразумения в предприятия), съществува много силна конкуренция между споразуменията и никакво монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества може да се открои.
(72)
Според френските органи, същото схващане може да се приложи, ако намаляването или смекчаването на тарифата се прави в полза на предприятието. Всъщност участието на работодателя във финансиране на покритието, за служителя/осигуреното лице е равносилно на добавка към заплатата и следователно на предимство за последния.
(73)
Относно наличието на дискриминация de facto в полза на взаимоспомагателните дружества, Франция уточнява, че мярката третира равностойно всички оператори, независимо от тяхното положение. На пазара на взаимното подпомагане няма монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества и сега се характеризира със сериозна конкуренция между основните участници.
(74)
Франция напомня също, че изборът на застрахователното предприятие (процедура по определяне) е отговорност на работодателя и на представителите на персонала. Прозрачността и провеждането на търгове в този процес се извършвали в обичайните условия за пазар, отворен за конкуренцията. Провеждането на търг се извършвало, чрез покана за представяне на предложения до няколко застрахователи, въз основа на тръжна спецификация, изготвена от социалните партньори.
(75)
Освен това Франция счита, че оценяваната мярка във всеки случай може да се счита за помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности, която не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Доказаната социална цел на мярката потвърждава значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане.
(76)
Според френските органи, развитието на договорите за взаимно подпомагане, съдържащи процедура за определяне, има за цел да развие въвеждането на по-благоприятни и осигуряващи по-голяма защита допълнителни схеми за социална защита на заетите лица, благоприятствайки социалния диалог и участието на работниците.
(77)
Накрая Франция добавя, че допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимно подпомагане в рамките на процедурата по определяне могат да бъдат считани за услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално когато присъединяването към схема за обезщетение е задължително и нейното управление се осъществява съвместно.
(78)
Колективният договор, който предвижда покрития и определя застрахователя, може да стане задължителен за всички заети лица, бивши заети лица и ползвателите на права съгласно процедурата за общо прилагане (членове L 911-3 и 911-4 от Кодекса за социално осигуряване) с постановление на компетентния министър. Именно това постановление трябва да се счита за акт, с който държава-членка поверява задълженията по извършване на обществена услуга на дадено предприятие.
(79)
Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността за помощ под формата на компенсации за обществени услуги (25). Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
VI. РЕАКЦИЯ НА ФРАНЦИЯ НА КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(80)
Френските органи вземат под внимание коментарите на третите страни и по-специално отговарят на мнението на Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Що се отнася до данъчното освобождаване в полза на солидарните и отговорните договори, френските органи отбелязват, че съдържанието на дейностите на застрахователните предприятия е еднородно, така че делът на солидарните и отговорните договори спрямо другите видове здравноосигурителни договори, към момента е равностоен при трите големи категории застрахователни предприятия, действащи на този пазар (предприятия, обхванати от Кодекса за застраховането, взаимозастрахователни дружества, обхванати от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, обхванати от Кодекса за социално осигуряване).
(82)
Що се отнася до новия изравнителен резерв, Франция подчертава, че възможността за сключване на браншови договори за определяне е открита за всички оператори, както френски, така и чуждестранни, действащи на пазара на допълнителното взаимно подпомагане.
(83)
Накрая Франция добавя, че взаимоспомагателните дружества не се ползват с монополно положение и поради това няма дискриминиращо предимство. Обстоятелството, че отварянето на пазара за конкуренцията е бавно и постепенно се дължи на исторически фактор, но не поставя под въпрос съществуващата конкуренция между взаимоспомагателните дружества. Обстоятелството, че взаимоспомагателните дружества са специализирани от по-дълго време в този сектор, не е достатъчно за установяването на каквато и да било дискриминация.
VII. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДСТАВЕНА ОТ ФРАНЦИЯ СЛЕД СПИРАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(84)
В хода на процедурата по разследване, службите на Комисията предложиха на Франция няколко варианта, чрез които схемите за помощ да станат съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2 от ДФЕС.
(85)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), бяха предложени следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да преразгледат механизма на праговете.
(86)
Въпреки това, с писмо от 27 май 2010 г. Франция посочи, че е решила да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление и потвърди анализа си, според който схемите, за които е постъпило уведомление, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(87)
В същото писмо Франция добавя, че договорите за допълнително здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахованите лица, който по-късно позволява на същите застраховани лица да се предложат по-изгодни продукти, подобно на договорите за застраховка живот. Ето защо, за да направят клиентът лоялен, участниците на пазара са насърчени да прилагат привлекателна тарифна политика. При тези условия данъчното предимство, прието от застрахователно предприятие и отразено от последното във вноските на застрахованите лица ще има за пряка последица приспособяване на тарифите на неговите конкуренти, осигурявайки по този начин отражение в полза на всички застраховани лица.
(88)
Що се отнася до втората мярка (допълнително данъчно облекчение за изравнителните резерви), службите на Комисията предложиха на Франция следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да предвидят въвеждането на задължителен и прозрачен механизъм за провеждане на търгове за предоставянето на договори за определяне.
(89)
Въпреки това, както при първата мярка, Франция реши да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление, за развитието на колективното взаимно подпомагане.
(90)
В писмото си от 27 май 2010 г. Франция потвърди особено обременителния характер на определянето, който обосновава особено внимателна схема на вноски. Ето защо изравнителният резерв можел да се счита за държавна помощ само в твърде ограничена степен и съвместимостта му с вътрешния пазар трябва да бъде разгледана.
VIII. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VIII.1. Освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори
(91)
Като се позовава на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (26), CTIP твърди, че браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат в обхвата на разпоредбите на общностното право в областта на конкуренцията.
(92)
Комисията обаче отбелязва, че мярката, която е предмет на посочената по-горе съдебна практика, се отнася основно до задължителна правна принадлежност на индустриални предприятия към секторен пенсионен фонд, ползващ се с изключителни права. В това отношение трябва да се отбележи, че схемата за освобождаване, свързана с първата мярка, предвижда както индивидуални договори, така и колективни договори при условията на факултативно присъединяване. Освен това, предвидените от мярката колективни договори при условията на задължително присъединяване зависят от свободния избор на социалните партньори за сключване на такива колективни договори, а не от правно задължение за сключване на споразумения или за присъединяване към секторен или междусекторен фонд, както е в дело Albany.
(93)
По-нататък решението на Съда потвърждава, че схемите за осигуряване на рискове, допълващи законоустановената система на социално осигуряване, като разглежданата в случая, за която френските органи са изпратили уведомление, са подчинени на правилата за конкуренция и че фондове, състоящи се от такива схеми, напълно отговарят на понятието за предприятие по смисъла на членове 101 и сл. от ДФЕС (27).
(94)
Поради това Комисията счита, че схемата за осигуряване, предвидена от първата мярка, се обхваща от правилата на Договора в областта на конкуренцията и по-специално от правилата в областта на забраната на държавните помощи.
(95)
Социалното осигуряване (схема за задължително здравно осигуряване) възстановява само част от разходите за здравеопазване на социалноосигурените лица. Ето защо допълнителните здравни осигуровки поемат онази част от обезщетението, която не се финансира от схемата за задължително здравно осигуряване.
(96)
Пазарът на допълнителното здравно осигуряване е съставен основно от следните три групи участници:
-
взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователни обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане;
-
взаимоспомагателните дружества, които се уреждат Кодекса за социално осигуряване;
-
застрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането.
(97)
Според писмото на френските органи от 21 декември 2007 г., 263 застрахователни предприятия, 66 взаимоспомагателните дружества и 1 201 взаимозастрахователни дружества действали на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Френските органи посочват още, че през 2006 г. най-големите 20 участници на пазара представляват едва 35 % от пазара, без никой да надвишава повече от 4 % и освен това, че 65 % от пазара е съставен от участници, които представляват по-малко от 1 % от дяловете на пазара (28).
(98)
Според официалните данни, публикувани през 2009 г., броят на участниците на този пазар обаче не бил повече от 876 оператора в края на 2008 г. и трайно намалявал от 2001 г. насам (48 % намаление през 2008 г. спрямо 2001 г.) (29). Взаимозастрахователните дружества били 748 на брой, застрахователните дружества 92, а що се отнася до броя на взаимоспомагателните дружества, той достигал 36.
(99)
Според изготвен наскоро анализ от Френския орган по конкуренцията (Autorité française de la Concurrence), най-големите пазарни дялове от пазара на индивидуалното допълнително здравно осигуряване се държали от Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 % пазарен дял), взаимозастрахователното дружество Groupama (30) (6,7 % пазарен дял), както и застрахователното дружество Swiss Life (4 % пазарен дял) (31).
(100)
Що се отнася до допълнителното колективно осигуряване, най-големите пазарни дялове се падат на застрахователното дружество Axa (17,51 % пазарен дял), групата от взаимоспомагателни дружества Malakoff-Médéric (8,7 % пазарен дял), както и обединението AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 % пазарен дял) (33).
(101)
Въпреки изпратените в този смисъл искания до френските органи, Комисията не разполага с по-точна информация за структурата на пазара на допълнителното здравно осигуряване, като например за групиранията на взаимозастрахователни дружества, взаимозастрахователните дружества, обединенията на взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества. Освен това, въпреки направените в този смисъл искания от Комисията, френските органи не успяха да представят конкретни статистически данни за солидарните и отговорните договори (както общо, така и за всяка категория участници на пазара). Поради това статистическите данни, възпроизведени в таблицата, съдържаща се съображения 102 и 103, се отнасят за целия пазар на допълнителното здравно осигуряване, включително договорите, които не отговарят на условията, даващи възможност за възползване от мярката, за която е постъпило уведомление. Освен това, в публикуван през 2008 г. от френската сметна палата (Cour des Comptes) доклад (34) се подчертават значителните статистически несъответствия, що се отнася до допълнителното осигуряване, свързани с броя на застрахованите лица, разпределението им по различни категории застрахователи и различни видове договори (индивидуален договор, факултативен колективен договор и задължителен колективен договор), както и до размера на възстановените разходи според категориите домакинства и доходи. При това, въз основа на направените анализи от националния орган по конкуренцията, този пазар изглежда разпокъсан, дори твърде разпокъсан що се отнася до индивидуалните договори (35), които при това съставляват един от засегнатите от първата мярка подпазари, за която е постъпило уведомление.
(102)
Както показва таблицата в края на настоящото съображение между 2001 и 2007 г. този сектор се развива силно (36). Общият оборот на тези предприятия достига 27,4 милиарда евро през 2007 г., като се увеличава с 55,8 % спрямо 2001 г. или среден годишен процент на растеж от 7,6 %. Оборотът за 2008 г. надхвърлил 29 милиарда евро и достигнал увеличение от 6 % спрямо 2007 г. (37).
Промяна на оборота на допълнителните застрахователни предприятия 2001-2007 г.
(в милиарда евро)
Взаимозастрахователни дружества
Взаимоспомагателни дружества
Застрахователни дружества
Общо
2001 г.
10,6
3,3
3,7
17,6
2007 г.
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007 г.
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Според предоставените от френските органи данни, индивидуалните и колективните договори се разпределят по следния начин (данните са за 2004 г.):
Взаимоспомагателни дружества
Взаимозастрахователни дружества
Застрахователни дружества
Колективни договори
38 %
33 %
29 %
Индивидуални договори
6 %
67 %
27 %
Колективни + индивидуални договори
18 %
54 %
28 %
(104)
Докато взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователните обединения сключват основно индивидуални договори, взаимоспомагателните дружества сключват предимно колективни договори (договори с предприятия или с браншове). Що се отнася до застрахователните дружества тяхната дейност е по-балансирана.
(105)
От друга страна равнището на осигуреност на населението значително е нараснало, като преминава от 84 % през 1996 г. на 92,8 % през 2006 г. Броят на бенефициерите е между 32 милиона и 38 милиона в сектора на взаимозастраховането, 13 милиона в застрахователните дружества и 11 милиона във взаимоспомагателните дружества, към които трябва да се добавят повече от 4 милиона бенефициери на фонд CMU-C (общо здравно осигуряване), който предлага допълнителна безплатна здравна осигуровка на най-бедните. Това означава, че към момента между 7 % и 8 % от французите не притежават допълнителна осигуровка (38).
(106)
По силата на член 107 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(107)
Следователно определянето на дадена мярка като държавна помощ предполага кумулативното изпълнение на следните условия: 1. въпросната мярка дава предимство, 2. чрез държавни ресурси, 3. това предимство е избирателно и 4. разглежданата мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(108)
Няма съмнение, че освобождаването или намаляването на корпоративен данък и на местен данък, изразяващо се в премахване или намаляване на данъчно задължение, което съответните предприятия би трябвало да поемат в нормални условия, съставлява предимство в полза на неговия бенефициер (39). Ето защо, в този смисъл това данъчно освобождаване или намаляване съставлява икономическо предимство.
(109)
Предвид твърденията на CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (40) (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално параграф 144, третото условие Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(110)
Тези предимства са предоставени от френската държава, която по този начин се отказва от събирането на данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(111)
Мярката има и избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярката до определен икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). В това отношение, най-напред трябва да се констатира, че корпоративният данък е данък, чието приложно поле обхваща всички дружества, независимо от сектора, в който действат. Следователно освобождаването от този данък, което облагодетелства изключително застрахователния сектор, съставлява дерогация от общия режим на корпоративния данък, която така облагодетелства по специфичен начин някои предприятия. Същото се отнася и до освобождаването от местния данък. Освен това, вътре в застрахователния сектор, разглежданото освобождаване благоприятства сключването на някои здравноосигурителни договори, в случая здравноосигурителните договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност. Следователно мярката облагодетелства операторите, сключили „солидарни“ договори, в ущърб на операторите, сключили „класически“ договори.
(112)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави-членки, да проникнат на пазара на тази държава-членка (41).
(113)
Поради това, в търговията в Европейския съюз, позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(114)
Следователно трябва да се заключи, че първата мярка действително съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Франция не оспорва това определяне.
(115)
Тъй като мярката, за която е постъпило уведомление, съставлява държавна помощ, трябва да се направи анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ по силата на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(116)
Член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС гласи: „за съвместими с вътрешния пазар се считат: а) помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители при условие че тези помощи се предоставят, без да се прави разграничение по отношение на произхода на засегнатите стоки“.
(117)
Въз основа на тази разпоредба една държавна помощ е съвместима, щом са изпълнени следните три условия:
1.
помощта трябва да има социален характер;
2.
тя трябва да е предоставена на отделни потребители;
3.
тя трябва да е предоставена, без да се прави разграничение по отношение на произхода на стоката.
(118)
Най-напред трябва да се уточни, че член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогира принципа за забрана на държавните помощи, посочен в член 107, параграф 1 от ДФЕС и поради това трябва да се тълкува стеснително (42).
(119)
Въпреки това, що се отнася по специално до прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, трябва да се отбележи, че практиката на Комисията по вземане на решения не изключва помощта да бъде предоставена на посредник, който се ангажира да я предостави на отделните потребители (43). В такъв случай обаче е необходимо въведеният механизъм да гарантира действителното отражение върху крайния потребител.
(120)
Комисията счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката действително е доказан, доколкото тя цели да се даде възможност на лицата, които поради възрастта си, здравето си или финансовите си възможности, изпитват трудности да получат допълнително здравно осигуряване. Всъщност член 207 от CGI предвижда критерии от социално естество, които трябва да се спазват от застрахователните предприятия, за да се възползват от мярката (44). Тези критерии въвеждат минимални дялове за някои уязвими групи от населението, като лицата с ниски доходи или възрастните хора, от общата осигурителна дейност на съответните предприятия. Предоставеният от френските органи предварителен проект на декрет, който уточнява някои особености при промяна в тарифите, в зависимост от социалното положение на застрахованите лица (45), потвърждава социалния характер на мярката в полза на уязвимите групи от населението.
(121)
За сметка на това, разследването на мярката от Комисията не позволи да се приеме, че от помощта действително се възползват отделните потребители (втори критерий).
(122)
Според френските органи, от отпуснатите на предприятията помощи ще се възползват косвено отделните потребители. Силната конкуренция на пазара на допълнителното здравно осигуряване гарантира прехвърлянето на получените от предприятията помощи към потребителите посредством фиксиране на стойността на исканите от потребителите премии.
(123)
В това отношение, трябва да се отбележи, че прилаганото от Франция освобождаване от данък на солидарните здравноосигурителни договори беше прието от Комисията като съвместима помощ на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС (46). Всъщност, в този случай нямаше съмнение, че от освобождаването от данъка на първо място ще се възползват отделните потребители, които действително са задължени за заплащането на данъка. Размерът на данъка беше съставна част от размера на премиите и освобождаването от данък в полза на солидарните договори намаляваше със същия размер сумата на премиите.
(124)
В разглеждания случай, помощта не е предоставена посредством освобождаване от косвен данък пропорционално на размера на премиите, за които са задължени застрахованите лица, а чрез освобождаване от корпоративен данък, който се изчислява въз основа на реализираните от застрахователното предприятие печалби от всички застраховани лица, които са сключили солидарен и отговорен договор.
(125)
Действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайния потребител е най-малкото несигурно. От една страна Комисията не разполага с доказателства, позволяващи да се установи, че корпоративният данък (и освобождаването от такъв данък) действително се отразяват върху отделните потребители на съответния пазар. Освен това скорошен доклад на френската сметна палата разкрива наличието на твърде значително увеличаване на равнищата на печалба в сектора на здравното осигуряване през последните години (от 12 % през 2003 г. на 23 % през 2007 г.) (47). При условията на значително увеличаване на равнищата на печалба е много трудно да се заключи, че съществува пазарен механизъм, който гарантира действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайните потребители.
(126)
При това CTIP посочва, че част от печалбите трябва да бъдат предназначени за създаването на резерви, за да се спазят задълженията, свързани с платежоспособността и че поради това било нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност. Този довод показва, че мярката ще позволи по-скоро увеличаване на печалбите на застрахователите, отколкото намаляване на цените за осигуряване на съответните рискове за потребителите.
(127)
Накрая, по никакъв начин оценката на Комисията не може да се оспори от довода на Франция, според който договорите за допълнителното здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахователните предприятия, които били насърчени да прилагат привлекателна ценова политика. Трябва да се напомни, че всъщност член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС изисква предимството действително да бъде предоставено на отделните потребители. Поради това, наличието на обикновено насърчаване за преотстъпване на част от предимството на крайните потребители не би могло да отговори на изискването за действително преотстъпване.
(128)
Поради това Комисията счита, че мярката не гарантира действителното прехвърляне на предимството на отделните потребители, както се изисква от член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(129)
Разследването на Комисията заключава също, че условието, свързано с отсъствието на разграничение по отношение на произхода на стоката не е изпълнено (трети критерий). За да се гарантира спазването на това условие, е необходимо да се провери дали потребителите се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава-членка социална цел и че не съществува никаква бариера пред влизането на застрахователните предприятия, установени в Европейския съюз (48). Всъщност, освен условията, свързани с вида на избираемите договори, предприятията, желаещи да се възползват от схемата, трябва да спазват прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (85 %/93 %) на солидарните и отговорните договори в тяхната дейност, свързана с договори за допълнителното здравно осигуряване.
(130)
Френските органи считат, че тези прагове насърчават мащабното развитие на този вид договори, чрез взаимно разпределяне в тяхната дейност на „лошия риск“ характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на застрахованото лице, като освен това тези прагове са необходими, за не се допусне данъчното предимство да засегне твърде малка част от дейността на предприятията, и по този начин целите за солидарност и за взаимност да бъдат постигнати. Преследването на социалната цел на мярката могло да се осигури само чрез механизъм, който налага на застрахователните предприятия да имат в своята дейност, свързана със здравноосигурителни договори, минимален брой или значителен дял солидарни и отговорни договори. Ако няма такъв механизъм за праг, нито една разпоредба не може да гарантира увеличаване на осигурителното равнище на населението, което понастоящем не е осигурено и данъчното освобождаване ще има единствено ефект на инертна печалба за застрахователните предприятия. Процентно изразеният праг позволява на малките предприятия, чиято дейност е почти изключително свързана с такива договори, да се възползват от мярката, без да достигат чисто количествен праг, докато праговете в абсолютна стойност позволяват на предприятия, които предлагат значителен брой договори от този вид (без той да е единствен) да се възползват от мярката.
(131)
Комисията най-напред констатира, че никаква конкретна информация не е могла да бъде предоставена от френските органи относно настоящото разпределение на солидарните и отговорните договори между различните участници на пазара, нито относно броя и дела на тези договори в тяхната дейност. Въпреки това, според анализа на Комисията, следва, че взаимозастрахователните дружества и обединенията на взаимозастрахователни дружества са правно задължени да предлагат само солидарни договори (49). Изглежда, че на практика и взаимоспомагателните дружества имат същото задължение. Следователно взаимозастрахователните дружества и взаимоспомагателните дружества винаги трябва да отговарят на изразения в процент критерий за праг, докато застрахователните дружества, който имат ограничено присъствие на пазара на солидарни договори и искат да работят повече на него, биха могли да срещнат затруднения при изпълнението на критериите за праг (както като дял, така и като абсолютна стойност) и следователно при възползването от данъчното освобождаване. По-специално това би било така при застрахователните дружества със значителна съществуваща дейност, свързана с „класически“ договори за допълнително здравно осигуряване, неотговарящи на условията, които са необходими, за да се считат за солидарни договори.
(132)
При това положение праговете не биха довели до равностойни усилия, независимо от вида на застрахователното предприятие и не биха имали насърчителен ефект за застрахователните предприятия, които вече отговарят на критериите за праг (по-специално взаимозастрахователните дружества, обединенията от взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества). Следователно, обратно на твърдението на Франция, с въвеждането на праговете не може да се избегне възможният ефект на инертна печалба.
(133)
Според Комисията, като последица тези прагове ще предизвикат единствено разграничение по отношение на произхода на стоката. По този начин прагове изглежда могат да изключат определен брой предприятия от възползване от освобождаването, при положение, че именно те биха предлагали солидарните и отговорните договори, които френските органи искат да подкрепят. Освен това, наличие на праговете би могло да даде предимство на вече представените застрахователни предприятия на пазара и да съставлява бариера пред влизането на съответния пазар на някои участници, които не биха могли или не биха имали увереността, че могат да ги спазят.
(134)
Накрая, възможно е размерът на помощта да варира в различните застрахователни предприятия в зависимост от реализираните печалби от съответните дейности, което няма да отговаря на изискването, според което потребителите трябва да се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава членка социална цел (50).
(135)
Следователно трябва да се заключи, че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, не е съвместима с вътрешния пазар на основания член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(136)
Ако Франция изрично не посочи друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи, трябва да се констатира, че нито един от предвидените в член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС критерии за съвместимост не е приложим в разглеждания случай.
(137)
Що се отнася до разпоредбите на член 107, параграф 2 от ДФЕС, които са различни от буква а), трябва да се констатира, че критериите за съвместимост, предвидени в букви б) и в), със сигурност са неприложими в разглеждания случай.
(138)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, за съвместима може да се приеме помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тази помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(139)
Според FNMF, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, отговарящо на солидарния и отговорен характер, при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Въпреки отправените от нея искания, Комисията не получи от френските органи цифрови данни, позволяващи да се подкрепи приложимостта на критерия за съвместимост, посочен в предходното съображение, нито относно ефекта от съществуващите данъчни мерки за разпространението на солидарните и отговорните договори, нито пък относно връзката между предвиденото допълнително предимство и допълнителните разходи или изисквания, свързани с управлението на този вид договори. Поради това Комисията не можа да се увери в необходимия и пропорционален характер на предвиденото ново освобождаване, за да се постигне посочената цел. Във всички положения трябва да се констатира, че освобождаването от корпоративен данък не е свързано с извършването на инвестиции, нито със създаването на работни места или с конкретни проекти. Следователно то представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(140)
Накрая, Франция не посочва никакъв друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(141)
Според CTIP, основаните на колективни договори и споразумения мерки, каквато е разглежданата мярка, имат за предмет компенсацията на недостатъците на социалното осигуряване. Комисията обръща внимание, че CTIP не посочва изрично наличието на услуга от общ икономически интерес, а Франция, която би трябвало да докаже съвместимостта на разглежданата помощ с Договора, не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС. При тези обстоятелства Комисията не може да оцени съвместимостта на разглежданата помощ в светлината на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Освен това Комисията отбелязва следното.
(142)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(143)
От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Следователно, дори в разглеждания случай да се приеме, че става въпрос за услуга от общ икономически интерес (което не се твърди от Франция), трябва да се констатира, че за целите на член 106, параграф 2 от ДФЕС, компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени със задача за обществена услуга не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(144)
В тази връзка е достатъчно да се посочи, че разглежданата данъчна мярка не съдържа механизъм, който да не допуска свръхкомпенсация спрямо разходите за изпълнение, направени от съответните оператори. Всъщност трябва да се констатира, че размерът на разглежданата помощ (данъчно освобождаване на съответните дейности) по никакъв начин не е свързан с поеманите допълнителни разходи от застрахователните предприятия. Още по-малко той е свързан с премиите, които се заплащат от застрахованите лица, нито с броя на договорите.
(145)
При това положение Комисията заключава, че във всички случаи, съответната мярка не би могла да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание член 106, параграф 2 от ДФЕС.
VIII.2. Данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори
(146)
Пазарът на „взаимното подпомагане“ обединява дейностите, които имат за предмет превенцията и осигуряването на риска смърт, на рисковете накърняващи физическата цялост на лицето или свързани с майчинството, или на рисковете от нетрудоспособност или инвалидност, или на риска от безработица (51), като допълнение на законоустановената система на социално осигуряване.
(147)
Осигуровките за взаимно подпомагане дават възможност:
-
да се улесни достъпа до медицински грижи, като поемат допълнително възстановяване на разходите за здравеопазване при заболяване, майчинство, злополука и т.н.,
-
да се осигури пълно или частично запазване на размера на възнаграждението в случай на отпуск по болест, инвалидност или нетрудоспособност,
-
да се осигури капитал и издръжка на съпруга и на децата при смърт на застрахованото лице,
-
да се предвиди парична добавка в случай на нужда от чужда помощ.
(148)
Три категории предприятия са представени на този пазар: дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането (застрахователни компании, взаимозастрахователни дружества и дъщерни дружества на банки), взаимозастрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от Кодекса за социално осигуряване.
(149)
Застраховка за взаимно подпомагане може да се сключи или колективно, чрез присъединяване, с посредничеството на работодателя, към колективния договор на професионален или междупрофесионален бранш, или индивидуално, чрез адресиране непосредствено към застрахователно или взаимозастрахователно дружество.
(150)
Доста голяма част от заетите лица днес са осигурени с колективен договор за взаимно подпомагане. Присъединяването може да има задължителен или факултативен характер.
(151)
Колективната схема за взаимно подпомагане е част от тристранни отношения:
-
работодателят поема ангажимент към заетите лица и на това основание сключва застрахователния договор (52),
-
срещу заплащането на вноски застрахователното предприятие покрива риска,
-
бенефициерите са заетите лица.
(152)
Според предоставените от френските органи оценки за 2005 г., пазарът на взаимно подпомагане е имал годишен оборот от 20 милиарда евро (колективни и индивидуални застраховки). Застрахователните дружества заемат най-голям дял на този пазар със 71 % от направените вноски, докато взаимоспомагателните дружества и взаимозастрахователните дружества заемат съответно 21 % и 8 % от пазара. Трябва да се уточни обаче, че последните данни се отнасят за всички категории договори в този сектор: индивидуален договор, колективен договор при условията на факултативно присъединяване и колективен договор при условията на задължително присъединяване.
(153)
Освен това френските органи считат, че пазарът на браншово определяне (53) за рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност е по-голям от 4 милиарда евро и обхваща почти всички дейности по взаимно подпомагане, покривани от взаимоспомагателните дружества (4,2 милиарда евро), както и част от колективните договори на застрахователните предприятия на взаимозастрахователните дружества. Нито една конкретна цифра за дела на последните на пазара за определяне обаче не беше предоставена.
(154)
Въпреки че в своето уведомление Франция беше признала определянето на мярката като държавна помощ, впоследствие тя отбеляза, че поне част от инструмента не трябва да се счита за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради особеностите на договори за определяне (строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението), които правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновала особено внимателната схема на резерви и съответно по-голямото данъчно приспадане от вноските в резервите, без това да води до съществуването на предимство.
(155)
Поради това Франция счита, че част от данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, която надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, съдържаща се в член 39 г, буква ЖБ от CGI, била обоснована от регулаторна и надзорна гледна точка, и не създавала предимство.
(156)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали мярката допуска съществуването на предимство в полза на съответните застрахователни предприятия.
(157)
Член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс предвижда, че могат да се приспадат „резервите, създадени за покриване на ясно определени загуби или разходи и които са вероятни, поради текущи събития, при условие че те действително са осчетоводени през счетоводната година“. В определени случаи кодексът предвижда фиксирано приспадане за някои видове дейности. По-специално това е така в областта на застраховането и презастраховането, където членове 39 г, буква Ж-39 г, буква ЖГ от кодекса предвиждат специфични правила в областта на приспадането на резерви, за да се имат предвид особеностите на застрахователния сектор, чиято основна дейност се състои именно в покриване на рискове. Следователно, за да се определи дали съществува евентуално предимство, трябва да се провери дали обхванатите от мярката дейности действително водят до загуби или допълнителни разходи по смисъла на член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс, при условията предвидени в член 39 г, буква ЖГ.
(158)
Преди всичко трябва да се приеме принципът, според който естеството и степента на рисковете от вреди в сектора на допълнителното застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, могат да се променят според вида на осигуреното население и условията на осигуряването (индивидуални/колективни договори, факултативните/задължителни договори).
(159)
Договорите, произтичащи от споразумения в предприятия, включително договорите за определяне, произтичащи от такива споразумения, се отнасят до ограничена част от населението. Те са свързани с „концентриран“ риск (риск от вреда в съответното предприятие) без обаче да откриват възможност за взаимност в рамките на голяма част от населението. Що се отнася до колективните договори, обхващащи определен сектор (бранш), те се отнасят до голяма част от населението и поради това à priori са свързани с по-голяма взаимност. При последния вид договор обаче има много тясна връзка между вредите и кризисните периоди, които могат да засегнат цял икономически сектор. Според CTIP, кризисните периоди засилвали нестабилността на вредите в бранша.
(160)
Що се отнася до колективните договори за определяне, произтичащи от споразумение в предприятие, Комисията счита, че няма основание да се приеме, че естеството и степента (следователно и колебанията) на риска от вреди са осезаемо различни спрямо положението, при което същият тип договор се сключва без съвместни преговори между синдикат и работодател (и следователно вън от процеса за определяне).
(161)
От друга страна, при липса на конкретна информация за повторяемостта на вредите в сектора, нищо не позволява да се заключи, че колебанията на рисковете, които са присъщи за браншовите договори за определяне (договори, характеризиращи се с по-голяма чувствителност към конюнктурата, но и с по-голяма взаимност), биха били по-големи, отколкото същите рискове, свързани с договорите в предприятия (договори, характеризиращи се с концентриран риск и с малка взаимност).
(162)
Освен това дори в случай че посочените от Франция задължения за определяне, действително биха имали като последица оказването на допълнителен натиск върху събираните премии от застрахователните предприятия, трябва да се констатира, че това е обстоятелство, което може да засегне доходите, а не разходите за вреди. Този вид риск (загуба на доходи) обаче не е предвиден в член 39 параграф 1, точка 5 от CGI и следователно не може да се възползва от вноските за резерви, които могат да се приспадат.
(163)
Следователно няма доказана разлика в риска между договорите с условие за определяне и груповите договори с предприятия, покриващи същите рискове. Поради това предвиденото в член 39 г, буква ЖГ данъчно приспадане има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък, който съответните предприятия при нормални условия би трябвало да заплащат. Следователно, в този смисъл, допълнителното приспадане съставлява икономическо предимство.
(164)
Предвид твърденията на Франция и CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално съображение 189 - третото условие от съдебната практика по дело Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(165)
Дадените от мярката предимства са предоставени от френската държава, която по този начин отказва да събира данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(166)
Поради вече изложени основания във връзка с първата мярка, втората мярка също има избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярка до един икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). От мярката се възползват някои предприятия от застрахователния сектор, които сключват колективни договори, покриващи рисковете смърт и телесни повреди, в рамките на процедурата по определяне от социалните партньори. Следователно мярката не се прилага за договорите, покриващи същите рискове вън от процедурата по определяне. Освен това, трябва да се констатира, че мярката не се прилага за презастрахователни предприятия, които са изложени на същия вид риск.
(167)
Въпреки това трябва да се провери дали тази избирателност не е обоснована от естеството и логиката на референтната данъчна система. Въпреки че по отношение на приспадането на резервите, CGI предвижда фиксирано приспадане на вноските за някои видове резерви, трябва да се констатира, че поради изложените по-горе основания (вж. съображения 156-163), приспадането, което надвишава предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI размер, не е обосновано от от логиката на системата, която предвижда създаване на резерв до размера на загубите или разходите, които текущите събития правят вероятни.
(168)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави членки, да проникнат на пазара на тази държава членка. В търговията в Европейския съюз позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Трябва да се добави също, че задължителният характер на договорите за определяне засилва нарушаването на конкуренцията. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(169)
Следователно трябва да се заключи, че втората мярка действително съставлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото предвижда размер на приспадане, който е по-голям от предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI.
(170)
Тъй като мярката съставлява държавна помощ, трябва да се извърши анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ.
(171)
Комисията най-напред счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката е установен, доколкото както посочват френските органи, провежданите дейности в рамките на дадено условие за определяне целят да спомогнат за възможно най-голямо осигуряване на заетите лица срещу слабо поеманите рискове от социалното осигуряване (смърт, нетрудоспособност, инвалидност). Социалният характер се проявява в значителната взаимност между поколенията и между категориите заети лица, единността на вноската (без дискриминация, основана на възраст, пол, здравословно състояние), както и във въвеждането на мерки със социален характер (безвъзмездни придобивки при безработица, за децата на издръжка и т.н.). При възможност за избор в чисто индивидуален план трябва да се очаква също, че групите от заети лица с ниски доходи няма да изберат да сключат договори за покритията, свързани с осигуряването на тежки, но извънредни рискове.
(172)
В решението си за откриване Комисията беше приела, че социалният характер на мярката не е бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор (преди настъпването на съответните тежки събития). Както обаче посочва Франция, трябва да се констатира, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска, посредством застраховка, която покрива въпросните рискове, действително е единственото средство за постигане на преследваната социална цел.
(173)
В замяна на това, поради вече изложените по-горе основания при разследването на първата мярка, разследването на мярката от Комисията не позволи да се докаже, че помощта би гарантирала действително отразяване на предимството върху отделните потребители (втори критерий). Допълнителното приспадане на изравнителни резерви има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък и следователно има последица, която е равностойна на инструмента за освобождаване, характеризиращ първата мярка.
(174)
Що се отнася до изтъкнатия от Комисията довод в решението за откриване, според който от евентуалното отразяване на предимството, дадено на застрахователните предприятия, би трябвало да се възползват не само застрахованите/заетите лица, но и работодателите (които поемат заплащането на част от премиите), Франция, както и CTIP, считат, че участието на работодателя във финансирането на допълнителни конвенционални схеми за социална защита съставлява възнаграждение за заетите лица и предимство за тях. Комисията обаче счита, че финансирането на схема за осигуряване в полза на заетите лица от работодателя действително съставлява предимство в полза на заетите лица, като е безспорно, че евентуално намаляване на вноските ще представлява намаляване на разходите в полза на работодателя и следователно предимство в негова полза.
(175)
Що се отнася до евентуалното наличие на разграничение по отношение на произхода на стоките (трети критерии), Комисията потвърждава своята оценка, според която високата степен на концентрация в ръцете на взаимоспомагателните дружества, която понастоящем характеризира дейностите, свързани с договорите за определяне, означава дискриминация de facto в полза на тези дружества. Въпреки че Франция не успя да предостави конкретна информация относно разпределението на пазара за определяне между различните участници на пазара, Комисията обръща внимание, че въз онова на информацията, с която разполага, по-голямата част от договорите за определяне в момента се управляват от взаимоспомагателните дружества.
(176)
Макар, както уточняват френските органи, определянето от социалните партньори на застрахователно предприятие да зависи единствено от техния избор, трябва да се констатира, че нито една правна разпоредба не задължава социалните партньори да провеждат търгове за всички участници на пазара при определянето на предприятието. Без мнението ѝ да се оспорва от френските органи, в тази връзка FFSA твърди, че социалните партньори предпочитат създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(177)
Въпреки че от съдебната практика по посоченото по-горе дело Albany следва, че споразуменията, сключени в рамките на колективни преговори между социални партньори и преследващи социални цели, не се обхващат от член 101, параграф 1 от ДФЕС относно забраната на картелите, трябва да се констатира, че както беше посочено по-горе, тази съдебна практика по никакъв начин не предполага, че определена помощ, предоставена на застрахователно предприятие в рамките на процедура за определяне, е съвместима с член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(178)
Ето защо застрахователните предприятия, които са различни от взаимоспомагателните дружества, по-специално застрахователните дружества, които са активни на пазара на колективното взаимно подпомагане в предприятията, могат да бъдат предмет на дискриминация, поради отсъствие на задължение за социалните партньори за провеждането на търгове, които биха имали за цел да се даде възможност на всеки заинтересован участник на пазара да представи оферта за покриване на договорените между социалните партньори обезщетения и да бъде избран от тях, поради по-високото качество на своите услуги и/или поради по-ниската цена. За сравнение трябва да се отбележи, че някои френски инструменти за допълнително здравно осигуряване предвиждат механизъм за избор на застрахователно предприятие (застрахователни предприятия) въз основа на прозрачна тръжна процедура (54).
(179)
Следователно трябва да се заключи, че два от трите критерия за съвместимост не са изпълнени и че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, в полза на договорите за определяне в областта на взаимното подпомагане не е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(180)
Несъмнено предвидените в член 107, параграф 2, букви б) и в) от ДФЕС, критерии за съвместимост са неприложими в разглеждания случай.
(181)
Що се отнася до съвместимостта на мярката на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Франция уточнява, че доказаната социална цел на мярката потвърждавала значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане. Това развитие съответствало на целта за обществено здраве, за борба срещу несигурността и за икономическо и социално сближаване, за развитие на социалния диалог и за защита на работниците, които са цели от общ интерес за Европейския съюз. Въпреки това Комисията счита, че необходимият и пропорционален характер на мярката не е доказан. Така както вече посочи при разследването за наличието на предимство, Комисията счита, че нищо не обосновава изключването от ползите от мярката на груповите договори в рамките на предприятията, които покриват същите рискове, без да се сключени в рамките на процедурата по определяне. Следователно мярката е непропорционална, доколкото не включва договорите без определяне. Освен това, както Комисията вече го направи за първата мярка, трябва да се констатира, че мярката представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(182)
Накрая, Франция не изтъкна нито един друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(183)
Според Франция и CTIP, допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимното подпомагане в рамките на процедурата по определяне, могат да се считат за съставляващи услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално, ако присъединяването към схемата за обезщетения е задължително и нейното управление се осъществява съвместно. CTIP се позовава и на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (55), като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес.
(184)
Тази разпоредба предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Освен това, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(185)
Както вече беше посочено при разследването на първата мярка (56), държавите членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес.
(186)
Комисията обръща внимание, че в посоченото по-горе дело Albany, Съдът заключава, че предоставянето на изключително право за управление в определен сектор на допълнителна пенсионна схема може да се счита за услуга от общ икономически интерес, подчертавайки значимостта на социалната функция, която се отдава на допълнителните пенсии.
(187)
При това положение не е изключено предоставяните обезщетения от застрахователни предприятия в процедурата по определяне от социалните партньори, да бъдат счетени като услуга от общ икономически интерес, доколкото споразумението между социалните партньори в процедурата по определяне е станало задължително за всички предприятия от съответния сектор (или за съответното предприятие) и покрива рискове, които са непокрити или недостатъчно покрити от обществената система за социалното осигуряване. Въпреки това, както вече беше посочено при разследването на първата мярка (57), финансовите мерки за подкрепа на такъв механизъм трябва да се ограничат до необходимото за компенсация на допълнителните разходи на застрахователните предприятия във връзка със задълженията за обществена услуга.
(188)
Рамката на Общността за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга (58) определя условията, при които Комисията счита такава компенсация за съвместима по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. По-специално, изплатената компенсация не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(189)
В това отношение обаче трябва да се констатира, че спестеният данък от допълнителното приспадане на вноските за изравнителни резерви не изпълнява това условие. Всъщност, не е възможно да се установи каквато и да било връзка между размера на спестения данък и разходите за предоставяне на обществената услуга.
(190)
В писмото си от 31 октомври 2008 г. Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността. Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
(191)
Въпреки това Комисията счита, че критериите, въведени с Рамката на Общността трябва стриктно да се спазват, тъй като позволяват да се осигури необходимия баланс между, от една страна, доброто функциониране на услугите от общ икономически интерес и от друга страна, недопускането на развитие на търговията в степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(192)
Ето защо Комисията счита, че условията по член 106, параграф 2 от ДФЕС, така както са развити в Рамката на Общността, не са изпълнени и поради това мярката не може да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание на тази разпоредба.
IX. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(193)
Комисията констатира, че схемите за помощ, за които е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, както и на колективните договори за взаимно подпомагане, съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Освен това Комисията констатира, че въпреки доказаната социална цел на съответните схеми за помощ, условията за тяхното въвеждане не позволяват да бъдат изпълнени всички условия, предвидени в член 107, параграфи 2 и 3, както и в член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това двете схеми за помощ трябва да се считат за несъвместими с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемите за помощ, които Франция възнамерява да приведе в действие, от една страна, за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и, от друга страна, за развитие на допълнителни колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, на основание член 207, параграф 2, 1461, 1 и член 39 г, буква ЖГ от Общия данъчен кодекс, съставляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар.
Поради това не се разрешава привеждането в действие на помощите.
Член 2
Франция уведомява Комисията в срок от два месеца от датата на уведомлението за настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 26 януари 2011 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 26 päivänä tammikuuta 2011,
valtiontuesta C 50/07 (ex N 894/06), jonka Ranska aikoo myöntää solidaaristen ja vastuullisten sairausvakuutussopimusten ja kuolemantapauksia, vammaa tai invaliditeettia koskevien täydentävien kollektiivisten vakuutussopimusten kehittämiseksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 267)
(Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/319/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
on mainitun artiklan mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 28 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä valtiontuesta, jonka se aikoo myöntää vuoden 2006 lisätalousarviota korjaavassa lakiesityksessä määriteltyjen solidaaristen ja vastuullisten sairausvakuutussopimusten kehittämiseksi. Tämän tukiohjelman määräykset sisältyvät 30 päivänä joulukuuta 2006 annetun vuoden 2006 lisätalousarviota korjaavan lain nro 2006/1771 88 §:n (3). Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle täydentäviä tietoja 26 päivänä helmikuuta, 11 päivänä toukokuuta ja 18 päivänä syyskuuta 2007 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komissio ilmoitti Ranskalle 13 päivänä marraskuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisestä tuesta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely.
(3)
Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (4). Komissio pyysi asianomaisia osapuolia toimittamaan kyseistä tukea koskevat huomautuksensa.
(4)
Ranska toimitti 21 päivänä joulukuuta 2007 päivätyllä kirjeellä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehtyä päätöstä koskevat huomautuksensa.
(5)
Komissio vastaanotti huomautuksia useilta kolmansilta osapuolilta. Komissio toimitti nämä huomautukset Ranskalle mahdollisten näkemysten esittämistä varten. Ranska esitti huomautuksensa 8 päivänä toukokuuta 2008 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Ranska toimitti komissiolle täydentäviä tietoja 31 päivänä lokakuuta 2008 päivätyllä kirjeellä.
(7)
Tietyt kolmannet osapuolet toimittivat helmikuussa 2009 komissiolle täydentäviä tietoja.
(8)
Ranskan viranomaiset alkoivat 2 päivänä kesäkuuta 2009 pidetyn komission ja Ranskan viranomaisten välisen kokouksen jälkeen tutkia mahdollisuutta tehdä tiettyjä muutoksia ilmoitettuihin tukiohjelmiin ja lupasivat toimittaa näitä muutoksia koskevat tiedot komissiolle mahdollisimman pian.
(9)
Komissio myönsi Ranskalle 22 päivänä syyskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä 22 työpäivää aikaa toimittaa analyysin tulokset.
(10)
Ranskan viranomaiset pyysivät 3 päivänä marraskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä muodollisen tutkintamenettelyn keskeyttämistä 1 päivään huhtikuuta 2010 saakka.
(11)
Komissio ilmoitti 17 päivänä marraskuuta 2009, että se suostuu valtiontuen tarkastusmenettelyissä sovellettavien käytännesääntöjen (5) mukaisesti muodollisen tutkintamenettelyn keskeyttämiseen 1 päivään huhtikuuta 2010 saakka, jotta Ranska voisi mukauttaa lakiesityksensä ja toteuttaa tarvittavat kuulemiset.
(12)
Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 26 päivänä huhtikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä toimittavansa 17 päivänä toukokuuta 2010 tukiohjelman mahdollisen muutosluonnoksen.
(13)
Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle 27 päivänä toukokuuta 2010 päivätyllä kirjeellä tietoja, joista ei kuitenkaan käynyt ilmi ilmoitettuun tukiohjelmaan tehtyjä muutoksia.
II TUEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(14)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kohteena on kaksi erillistä verotoimenpidettä:
(15)
Ensimmäinen ilmoitettu toimenpide koskee Ranskan yleisen verolain (code général des impôts) 207-2 §:n nojalla myönnettävää vapautusta yhtiöverosta ja alueellisesta elinkeinoverosta (6) (yleisen verolain 1461-1 §). Vapautus myönnetään tiettyjen ns. solidaaristen ja vastuullisten sairausvakuutussopimusten (contrats d’assurance maladie solidaires et responsables) hallinnointitoimenpiteille. Näistä vapautuksista hyötyisivät kaikki näitä sopimuksia tarjoavat laitokset: keskinäiset yhtiöt ja keskinäisiä yhtiöitä koskevan lain soveltamisalaan kuuluvat yhteenliittymät, sosiaaliturvalain (code de la sécurité sociale) IX osan III otsikon tai maaseutulain (code rural) VII osan soveltamisalaan kuuluvat ns. ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset (institutions de prévoyance) sekä kaikki vakuutuslain (code des assurances) soveltamisalaan kuuluvat yritykset.
(16)
Tämän toimenpiteen päätavoitteena on kehittää tämäntyyppisiä vakuutussopimuksia ja laajentaa sitä kautta täydentävien terveydenhoitovakuutusten kattavuutta kansalaisia hyödyttävällä tavalla. Toimenpiteellä täydennettäisiin vakuutussopimuksia koskevaa verovapautusjärjestelmää, jota sovelletaan samantyyppisiin sopimuksiin ja jonka komissio on hyväksynyt 2 päivänä kesäkuuta 2004 (7) ja 29 päivänä lokakuuta 2010 (8) tehdyillä päätöksillä.
(17)
Tämän verovapautusjärjestelmän piiriin kuuluvat sairausvakuutussopimukset otettiin Ranskassa käyttöön vuonna 2001 (9). Kyseessä ovat kollektiivisia toimenpiteitä koskevat pakolliset sopimukset sekä yksilöllisiä ja kollektiivisia toimenpiteitä koskevat vapaaehtoiset sopimukset.
(18)
Näiden sopimusten on täytettävä seuraavat vaatimukset:
-
Vakuutuslaitos ei saa vaatia vakuutettavalta terveystietoja vapaaehtoista vakuutussopimusta varten.
-
Vakuutusmaksut eivät saa perustua vakuutetun terveydentilaan.
-
Myönnetyn vakuutusturvan on katettava ennaltaehkäisevät toimet sekä hoitavan lääkärin tekemät tarkastukset ja antamat lääkemääräykset.
-
Myönnetyn vakuutusturvan ei tarvitse kattaa sairaanhoitokuluja, joita vakuutetulle voi koitua tietyistä toimista tai tarkastuksista aiheutuvista palkkioiden ylityksistä toisin sanoen tapauksia, jolloin hoitava lääkäri ei ole määrännyt kyseistä toimenpidettä.
(19)
Jotta etuuskohtelua voitaisiin soveltaa, vakuutuslaitoksen on lisäksi saavutettava solidaarisiin ja vastuullisiin sairausvakuutussopimuksiin liittyvät raja-arvot koko sairausvakuutussopimuskantansa osalta. Nämä raja-arvot vaihtelevat sopimusten luonteen mukaan:
-
yksilöllisiä ja kollektiivisia toimenpiteitä koskevat vapaaehtoiset sopimukset:
Näiden sopimusten osuuden vakuutuskannasta on katettava 150 000 henkilöä tai (lakisääteinen) vähimmäisosuus, joka on 80-90 prosenttia kaikista vakuutetuista ja yksilöllisiä ja kollektiivisia toimenpiteitä koskevien vapaaehtoisten sopimusten osapuolista, jotka on vakuutettu kyseisessä laitoksessa (10).
-
kollektiivisia toimenpiteitä koskevat pakolliset sopimukset:
Näiden sopimusten osuuden vakuutuskannasta on katettava 120 000 henkilöä tai (määräyksellä vahvistettu) vähimmäisosuusosuus, joka on 90-95 prosenttia kaikista vakuututetuista ja yksilöllisiä ja kollektiivisia toimenpiteitä koskevien pakollisten sopimusten osapuolista, jotka on vakuutettu kyseisessä laitoksessa (11).
(20)
Lisäksi edunsaajina olevien laitosten on täytettävä vähintään yksi seuraavista ehdoista:
-
vakuutettavien ja vakuutuksen piiriin kuuluvien sosiaalisen tilanteen mukaan joustava hinnoittelu tai vakuutusmaksujen määräytyminen
-
vakuutuksen piiriin kuuluvien ja vakuutettujen, jotka saavat tukea täydentävän terveydenhoitovakuutuksen (12) hankkimiseksi, osuuden on oltava vähintään 3-5 prosenttia kyseisessä laitoksessa vakuutetuista yksilöllisten ja kollektiivisten vapaaehtoisten sairausvakuutussopimusten piiriin kuuluvista tai niillä vakuutetuista (13)
-
65 vuotta täyttäneiden henkilöiden osuuden on oltava 15-20 prosenttia kyseisen laitoksen sairausvakuutussopimusten piiriin kuuluvista tai niillä vakuutetuista (14)
-
alle 25-vuotiaiden henkilöiden osuuden on oltava vähintään 28-35 prosenttia kyseisen laitoksen sairausvakuutussopimusten edunsaajista (15).
(21)
Ranskan viranomaisten mukaan viimeksi mainitut kriteerit edellyttävät yhtenäistä tai yleistä hinnoittelua ja todellisen solidaarisen vähimmäistason toteuttamista. Niiden tarkoituksena on kannustaa solidaaristen ja vastuullisten koko väestön kattavien sopimusten tekemiseen ja erityisesti nuorten ja iäkkäiden henkilöiden osuuden lisäämiseen, sillä näillä kahdella ryhmällä on eniten vaikeuksia (täydentävän) terveydenhoitovakuutuksen hankkimisessa vähäisten varojen (nuoret) tai heille koituvien mahdollisten kustannusten (iäkkäät) vuoksi.
(22)
Laissa edellytetään lisäksi, että näitä kriteereitä arvioidaan yritysryhmittäin niiden Ranskassa verotettavan toiminnan perusteella. Tämän säännöksen tarkoituksena on välttää toimenpiteen kiertäminen ja järjestelyt, joilla päädyttäisiin tämäntyyppisten riskien keskittymiseen tiettyihin tilapäisiin rakenteisiin, mikä olisi ristiriidassa keskinäisen vastuun tavoitteen kanssa.
(23)
Ranskan viranomaisten mukaan kaikkien ehtojen tavoitteena on kannustaa vakuutuslaitoksia kehittämään tällaisia sopimuksia, osallistumaan koko väestön kattavien yleisten perussairausvakuutusten ja täydentävien terveydenhoitovakuutusten tarjoamiseen kohtuullisin maksuehdoin. Järjestelyn kohteena ovat erityisesti henkilöt, jotka eivät terveydentilansa tai varallisuutensa vuoksi voi ottaa yksilöllistä vakuutusta.
(24)
Tämän yhtiöverosta vapauttamista koskevan verotoimenpiteen oli alun perin tarkoitus tulla voimaan 1 päivänä marraskuuta 2008. Sitä lykättiin 1 päivään tammikuuta 2012. Alueellista elinkeinoverosta vapauttamista koskevan toimenpiteen oli tarkoitus tulla voimaan varainhoitovuonna 2010, mutta sitä lykättiin varainhoitovuoteen 2013, kunnes komissio on hyväksynyt kyseiset tukiohjelmat.
(25)
Tämän toisen verotoimenpiteen tarkoituksena on antaa vakuutuslaitoksille mahdollisuus hyötyä tasoitusvastuun verovähennyksestä joissakin täydentävissä kollektiivisissa vakuutussopimuksissa (yleisen verolain 39 d GD §) enemmän kuin yleisen lainsäädännön perusteella yleensä sallitaan (39 d GB §).
(26)
Vakuutusteknisestä tasoitusvastuusta (16) säädetään vakuutuslaitoksia koskevassa tilinpäätös- ja vakavaraisuuslainsäädännössä. Vakuutusyritysten tilinpäätöksistä ja konsolidoiduista tilinpäätöksistä 19 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/674/ETY 30 artiklassa määritellään tasoitusvastuu seuraavasti: ”Tasoitusvastuu sisältää kaikki ne lain tai hallinnollisten määräysten perusteella varatut määrät, joilla voidaan tasata tulevina vuosina vahinkosuhteissa tapahtuvia heilahteluja tai kattaa erityisiä riskejä.” (17).
(27)
Tämän päätöksen kohteena olevassa tapauksessa tasoitusvastuun tarkoituksena on varautua kuolemantapausten tai ruumiinvammojen riskit (vamma tai invaliditeetti) kattaviin kollektiivisiin toimenpiteisiin liittyviin vahinkosuhteiden heilahteluihin. Nämä tuloksen heilahtelut (tilikausittain) liittyvät vakuutussopimusten mukaisen vakuutusturvan tosiasialliseen toteutumiseen verrattuna vakuutusmaksujen hinnoittelun yhteydessä sovellettuihin arvioihin. Tällä määräyksellä sallitaan kyseisiin toimenpiteisiin liittyvien vakuutusteknisten tulosten tasaaminen mahdollisesti myöhemmässä vaiheessa todettavien merkittävien vahinkosuhteiden heilahtelujen kattamiseksi.
(28)
Ranskan viranomaisten mukaan yleisen verolain 39 d GD §:ssä tarkoitettu uusi tasoitusvastuu edistää osaltaan yleistä tavoitetta, jonka mukaan vakuutuslaitokset kehittävät ja parantavat nk. nimeämismenettelyssä (procédure de désignation) annetun ennaltavarautumisturvan tarjontaa. Tämä koskee täydentävää kollektiivista vakuutusturvaa, joka perustuu ammattialakohtaisiin tai ammattienvälisiin kollektiivisiin sopimuksiin, yrityskohtaisiin sopimuksiin ja työnantajien toteuttamiin päätöksiin, joiden yhteydessä työmarkkinaosapuolet nimeävät vakuutuslaitoksen (nimeämismenettely). Tähän nimeämiseen sisältyy nimetylle laitokselle velvoite noudattaa työmarkkinaosapuolten neuvottelemia sopimusehtoja (18) (mukaan lukien hinnoittelun tarkistamista koskevat lausekkeet). Nimeäminen on voimassa enintään viisi vuotta, minkä ajan kuluttua sitä on tarkasteltava uudelleen. Työmarkkinaosapuolten ammattialoittain tekemien sopimusten osalta, joihin sisältyy nimeämislauseke, annetaan aina sosiaaliturva-asioista vastaavan ministerin määräys soveltamisen laajentamisesta. Näin ollen niitä sovelletaan täysimääräisesti alan kaikkiin nykyisiin ja entisiin palkansaajiin ja heidän etuuksiinsa oikeutettuihin (heidän terveydentilastaan ja iästään riippumatta), ja kyseisten työnantajien on osallistuttava näihin sopimuksiin nimetyn laitoksen kanssa (19).
(29)
Ranskan viranomaisten mukaan nimeämisen ansiosta kyseiseltä vakuutuslaitokselta saadaan edullisempi vakuutusmaksun ja vakuutusturvan suhde, ja kaikki tietyn alan palkansaajat saavat saman vakuutusturvan työnantajayrityksen koosta riippumatta. Tähän menettelyyn kuuluu Ranskan viranomaisten mukaan myös riskien keskinäistä järjestämistä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ja kyseisen laitoksen nimeämisen säännöllinen uudelleentarkastelu.
(30)
Viranomaisten mukaan toimenpiteellä voidaan myös parantaa yksittäisen kuluttajan eduksi hinnoittelun sääntelyä ja maksettujen etuuksien laatua vakavan riskin toteutuessa: esimerkiksi invaliditeetin, vamman tai kuolemantapauksen yhteydessä, jolloin vakuutetulle tai hänen perheelleen koituu merkittäviä sosiaalisia ja taloudellisia seurauksia (ylimääräisiä menoja, tulonmenetyksiä, syrjäytymistä jne.).
(31)
Nimeämismenettelyssä kuolemantapauksen, invaliditeetin ja vamman varalta annettavan vakuutusturvan tarkoituksena on antaa nimetyille vakuutuslaitoksille mahdollisuus:
-
vastata tällaisissa sopimuksissa alun perin huomioon otetuista poikkeavista tai riskin vaihteluista (alkuperäisen hinnoittelun perustana olleiden tietojen muuttumisesta) johtuvista tappioista, joista voi seurata epävarmoja (absoluuttinen määrä tai lukumäärä) vahinkosuhteita
-
parantaa näiden laitosten omien varojen ja solvenssimarginaalin tasoa mahdollistamalla erityisvarauksen tekeminen.
(32)
Käytännössä vuotuiseen varaukseen voidaan soveltaa vähennystä kyseisistä toimenpiteistä saatavan vakuutusteknisen voiton (20) rajoissa. Varauksen kokonaismäärä saa olla enintään 130 prosenttia kaikkien tilikauden aikana toteutettuihin toimenpiteisiin liittyvien vakuutusmaksujen kokonaismäärästä. Varaus otetaan käyttöön tilikauden tappiollisen vakuutusteknisen tuloksen tasaamiseksi vuotuisten varausten aikajärjestyksen mukaan.
(33)
Kymmenen vuoden aikana käyttämättä jääneet vuotuiset varaukset siirretään erityiseen verovapautusrahastoon. Tämän erityisrahaston kokonaismäärä saa olla enintään 70 prosenttia kaikkiin tilikauden aikana toteutettuihin toimenpiteisiin liittyvien vakuutusmaksujen kokonaismäärästä. Näiden varausten ylijäämä lisätään verotettavaan voittoon kymmenen vuoden kuluttua niiden kirjaamisesta.
(34)
Yleiseen lainsäädäntöön perustuvan järjestelmän mukaan vakuutus- ja jälleenvakuutuslaitokset (39 d § GB) voivat nykyään muodostaa verovapaita tasoitusvastuita, jotka koskevat kuolemantapauksiin, vammaan tai invaliditeettiin liittyviä ryhmävakuutustoimenpiteitä seuraavin rajoituksin:
-
Vuotuinen varaus saa olla enintään 75 prosenttia kyseisten sopimusten vakuutusteknisestä tuloksesta.
-
Varauksen kokonaismäärä suhteessa kyseisiin sopimuksiin liittyvien vakuutusmaksujen määrään tilikauden aikana saa olla enintään 23-100 prosenttia suhteessa vakuutettujen määrään.
Kukin varaus otetaan käyttöön tilikauden tappiollisen vakuutusteknisen tuloksen kattamiseksi vuotuisten varausten aikajärjestyksessä. Lisäksi kymmenen vuoden ajan käyttämättä jääneet varaukset lisätään verotettavaan voittoon.
III MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN JOHTANEET SYYT
(35)
Komissio esitti 13 päivänä marraskuuta 2007 muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä epäilynsä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisesta kyseisiin kahteen verotoimenpiteeseen (21).
(36)
Ensimmäisestä toimenpiteestä (vapauttaminen yhtiöverosta ja alueellisesta elinkeinoverosta solidaaristen ja vastuullisten sopimusten hallinnoinnissa) komissio katsoi, ettei Ranska ollut osoittanut edun siirtyneen kokonaan kuluttajille.
(37)
Komissio pohti myös, noudatettiinko tuotteen alkuperään perustuvaa syrjintäkieltoa, kun tarkastellaan määrään liittyviä raja-arvoja (120 000-150 000 sopimusta) sekä solidaaristen ja vastuullisten sopimusten osuuteen kyseisten vakuutuslaitosten sairausvakuutuskannasta liittyviä raja-arvoja (80-90 %).
(38)
Toisesta toimenpiteestä (tasoitusvastuuta koskeva verovähennys joissakin täydentävissä kollektiivisissa vakuutussopimuksissa) komissio katsoi, ettei SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdassa asetetuista kolmesta edellytyksestä yksikään näyttänyt täyttyneen.
(39)
Ensiksi komissio katsoi, ettei toimenpiteen sosiaalista luonnetta ollut täysin osoitettu vakuutussopimusta tehtäessä eli ennen kyseisten vakavien tapahtumien toteutumista.
(40)
Toiseksi tuen siirtyminen kokonaisuudessaan kuluttajille tai vakuutetuille vaikutti edellä mainittua toimenpidettä epätodennäköisemmältä ja epävarmemmalta. Edun siirtyminen saattoi lisäksi koitua myös työnantajien hyväksi, sillä myös työnantajat osallistuvat sopimuksen rahoittamiseen.
(41)
Kolmanneksi nimeämismenettelyyn liittyvien sopimusmarkkinoiden keskittyminen nykytilanteessa ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten haltuun voisi aiheuttaa tosiasiallista syrjintää kyseisten laitosten eduksi.
IV ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(42)
Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen julkaisemisen jälkeen huomautuksia esittivät Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) sekä nimettömältä kolmannelta osapuolelta.
(43)
Suurin osa asianomaisista suhtautuu myönteisesti kyseisiin kahteen verotoimenpiteeseen, ja niiden huomautukset vastaavat suurelta osin Ranskan viranomaisten esittämiä perusteluja. Asianomaiset korostavat huomautuksissaan täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoiden voimakasta keskittymistä ja markkinoiden erinomaista kannattavuutta. Huomautuksissa korostetaan myös, että kyseisiin kahteen toimenpiteeseen liittyvä vakuutusturva lieventää sosiaaliturvan puutteita. Kaikkien täydentävien terveydenhoitovakuutusten tarjoajien saatavilla helposti olevien verokannustinten avulla Ranskan viranomaiset luovat edellytykset sille, että riskiprofiilin tai kannattavuuden kannalta melko vähän kiinnostavat henkilöryhmät herättävät uutta taloudellista kiinnostusta.
(44)
FFSA on kuitenkin ensimmäisen toimenpiteen (solidaaristen ja vastuullisten sopimusten verosta vapauttaminen) osalta huolissaan liian korkeista raja-arvoista, jotka merkitsevät markkinoilla jo ennestään vahvasti näkyville toimijoille ilmeistä etua. Vaikka FFSA ymmärtää raja-arvon periaatteen vaikeasti hallinnoitavien tilanteiden välttämiseksi, se katsoo kuitenkin, ettei raja-arvo missään tapauksessa saa tasonsa vuoksi muodostaa estettä tuen saamiselle. FFSA katsoo myös, että vakuutuksella katetun väestön rakenteeseen liittyvät kriteerit (alle 25-vuotiaiden, eläkeläisten jne. osuus) johtavat siihen, että tuensaajat valitaan ilman todellisia perusteita tavoitteeseen nähden. Nämä kriteerit suosivat FFSA:n mukaan samankaltaisia keskinäisiä laitoksia, joiden asiakkaaksi pääsy perustuu asemaa tai ammattia koskeviin kriteereihin kaikille avoimien keskinäisten yritysten kustannuksella. Näillä kriteereillä voidaan FFSA:n mukaan myös edistää vakuutettujen eriarvoista kohtelua.
(45)
CTIP puolestaan täsmentää, että vakuutuslaitosten ehdottamiin palveluihin tarvitaan merkittäviä investointeja laadun varmistamiseksi, ja että näiden investointien vastapainoksi tarvitaan riittävän suuri määrä vakuutettuja. Tämä tavoite on CTIP:n mukaan perustana raja-arvojen käytölle.
(46)
CTIP mainitsee myös, että Euroopan unionissa toimivien vakuutuslaitosten velvollisuutena on pitää yllä solvenssimarginaalia. Jos vakuutusteknisten voittojen on koiduttava kokonaisuudessaan vakuutettujen hyväksi, solvenssia ei saavuteta. CTIP katsoo, että näin ollen on ymmärrettävää, että ainakin osa voitosta käytetään kattamaan kokonaan tai osittain vuosittain kasvava solvenssivaatimus.
(47)
CTIP täsmentää lisäksi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sopimusluonteiset ammatilliset sosiaaliturvajärjestelmät eivät luonteensa ja kohteensa vuoksi kuulu Euroopan unionin kilpailulainsäädännön soveltamisalaan (22). Tällaisiin järjestelmiin ei voida soveltaa liiketoiminnan verotusta, sillä niiden tarjoamalla vakuutusturvalla voidaan lieventää sosiaaliturvan puutteita ja ne perustuvat yleisiin sopimuksiin ja kollektiivisiin sopimuksiin.
(48)
FNMF esittää ensimmäisen toimenpiteen soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Tuen tarkoituksena on kehittää sellaisten solidaaristen ja vastuullisten täydentävien terveydenhoitovakuutusten tarjoamaa vakuutusturvaa, jotka eivät vääristä kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun vastaisesti. FNMF:n mukaan toimenpiteen tarkoituksena on lievittää markkinoiden puutteita, jotka aiheuttavat väestöryhmien eriarvoistumista, kun markkinat eivät pysty tarjoamaan kattavaa sosiaaliturvaa taloudellisesti kannattamattomalle väestöryhmälle. Toisaalta tuki on FNMF:n mukaan välttämätön ja oikeasuhtainen, koska aiemmin toteutetuilla toimenpiteillä ei ole onnistuttu saavuttamaan asetettua tavoitetta.
(49)
Nimetön kolmas osapuoli korostaa, että Ranskan valtiolta puuttuu osaamista ja tilastotietoja täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoilla toimivien yritysten taloudellisesta ja rahoitustilanteesta. Kyseinen kolmas osapuoli katsoo, että tämän vuoksi tilanteesta on mahdotonta laatia objektiivista analyysia.
(50)
Kyseinen kolmas osapuoli tuo myös esiin alan yritysten voittomarginaalien kehityksen vuosina 2001-2007. Kyseisten yritysten liikevaihto kasvoi kolmannen osapuolen mukaan 50 prosenttia mainittuna kautena, kun taas samojen vakuuttajien etuuskulut kasvoivat vain 35 prosenttia. Bruttokäyttökatteet olisivat näin ollen kasvaneet 15 prosenttia kuuden vuoden aikana.
(51)
Toisesta toimenpiteestä (tasoitusvastuu) FFSA katsoo, ettei nimeämislausekkeen sisältäviä sopimuksia koskevalle, yritysten samat riskit kattavia ryhmäsopimuksia edullisemmalle verojärjestelmälle ole perusteita. FFSA katsoo, että varauksen muodostamisen periaatteet ja riskit ovat samat. Keskinäisvastuu on laajempi, mikä rajoittaa nimeämislausekkeen sisältävien sopimusten riskejä. Lisäksi toimenpide on FFSA:n mukaan varattu ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoaville laitoksille. Vaikka työmarkkinaosapuolet voivat oikeudellisessa mielessä vapaasti valita vakuutuslaitoksen, FFSA katsoo, että lähes kaikissa tämän tyyppisissä sopimuksissa nimitetään ennaltavarautumisvakuutuksen tarjoava laitos, joka on perustettu työmarkkinaosapuolten aloitteesta.
(52)
CTIP puolestaan pitää tavanomaisena, että työmarkkinaosapuolet valitsevat mieluummin ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavan laitoksen, jonka varainhoidosta ne voivat itse päättää.
(53)
CTIP palauttaa lisäksi mieliin vakuutuslaitoksia nimeämismenettelyssä koskevat rajoitukset:
-
sopimuksen tai kollektiivisen sopimuksen tiukka soveltaminen (vakuutusturva, hinnoittelu, arvonnousua koskevat lausekkeet, oikeuksien säilyttäminen epävarmoissa tilanteissa jne.)
-
vakuutusturvan keskeyttämistä koskeva kielto, joka pätee myös maksamisen laiminlyöntitapauksissa
-
kaikkien sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien yritysten vakuuttamisvelvollisuus
-
tarve mukauttaa hinnoittelua kyseisen elinkeinoalan syklin mukaan, jotta voidaan tasoittaa tiettyä ammattialaa koskevien talouskriisien hinnannousut.
(54)
CTIP katsoo, että sopimuksenmukaiset täydentävät sosiaaliturvajärjestelmät ovat käytännössä osa palkkaa työntekijöille, eikä niihin tämän vuoksi voida soveltaa liiketoiminnan verotusta. Näin ollen tasoitusvastuuseen sovellettavaa täydentävää verovähennystä koskevaa toimenpidettä ei CTIP:n mukaan voida katsoa valtiontueksi.
(55)
CTIP ja FNMF katsovat myös, että toinen toimenpide soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Niiden mukaan kyseisellä toimenpiteellä on tarkoitus helpottaa eläkemarkkinoiden kehittämistä vääristämättä kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(56)
Lisäksi CTIP tuo esiin asiassa Albany (23) annetun tuomion. Se täsmentää, että pakolliset sopimuksenmukaiset sosiaaliturvajärjestelmät toteuttavat yleisen taloudellisen edun mukaista tehtävää. CTIP katsoo, että liiketoimintaveron soveltaminen vakuutuslaitosten toteuttamiin sopimuksenmukaisiin sosiaaliturvajärjestelmiin olisi ristiriidassa vakuutuslaitoksille uskotun yleisen taloudellisen edun mukaisen tehtävän kanssa.
V RANSKAN HUOMAUTUKSET
(57)
Ranskan viranomaiset katsovat tuen vaikutusten siirtämisestä yksittäisille kuluttajille, että nämä varmistetaan täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoilla vallitsevalla kilpailulla ja toimenpiteen tarjoamalla säästöllä.
(58)
Viranomaisten mukaan toimijoiden määrä markkinoilla kasvaa (24) ja jakelukanavat lisääntyvät ja monipuolistuvat (yleiset vakuutusasiamiehet, välittäjät, vakuutuslaitosten työntekijät, suoramyynti Internetissä jne.). Ranskan viranomaiset katsovat, että alan kilpailun takaa myös vakuutusvalvontaviranomainen Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Ranskan viranomaisten mukaan markkinamekanismit varmistavat edun siirtymisen kuluttajille siten, että vakuutetun rahoitusosuus pienenee. Näin verosäästön pakollista uudelleenjakojärjestelyä ei ole tarvita. Lisäksi toimenpiteestä saatava säästö takaa sen, että siitä hyötyvät ikänsä tai varojen puutteen vuoksi täydentävän terveydenhoitovakuutuksen vakuutusturvan ulkopuolelle jääneet kuluttajaryhmät.
(60)
Tiettyjä laitoksia mahdollisesti suosivasta syrjinnästä Ranskan viranomaiset täsmentävät, että raja-arvot kannustavat vakuutuslaitoksia ottamaan vakuutuskannassaan keskinäiselle vastuulle epäsuotuisia riskejä, jotka perustuvat ikään tai varallisuuteen.
(61)
Ranskan viranomaiset katsovat, että solidaaristen ja vastuullisten sopimusten riittämätön osuus tai määrä estäisi keskinäisen vastuun tavoitteen saavuttamisen ja jollei raja-arvoja olisi suunniteltu, kyseiset laitokset hyötyisivät todella verosta vapauttamisesta. Pelkkä kilpailu (ilman raja-arvoja) tuottaisi veroetuuden lopulliselle kuluttajalle ja antaisi vakuutuslaitoksille mahdollisuuden säilyttää markkinaosuutensa lisäämättä vakuutusastetta. Ranskan viranomaiset katsovat, että kaksoisraja-arvo (osuus ja absoluuttinen arvo) on näin ollen ehdoton edellytys sille, että toistaiseksi vakuutusturvan ulkopuolelle jääneet väestöryhmät pääsevät mukaan.
(62)
Täydentävät terveydenhoitovakuutukset kallistuvat kaiken aikaa. Tästä syystä verokannustimen tarjoaminen näiden väestönosien hyväksi merkitsee Ranskan viranomaisten mukaan todellista kansallista solidaarisuutta.
(63)
Ranskan viranomaiset katsovat ensiksi, ettei verotoimenpidettä kokonaisuudessaan pitäisi katsoa tueksi. Valtiontueksi on Ranskan viranomaisten mukaan katsottava vain se osa toimenpidettä, jota ei perustella kyseisen vakuutustoiminnan erityisellä luonteella, kun vakavaraisuussäännöt otetaan huomioon.
(64)
Nimeämissopimuksiin sisältyy tiukkoja velvoitteita hinnoittelun sekä riskien valinnan ja hallinnon suhteen. Sopimusten erityispiirteet tekevät Ranskan viranomaisten mukaan niistä erityisen alttiita riskeille, jotka koskevat korvausvastuuta suhteessa alkuperäisiin arvioihin. Tämän vuoksi on täysin perusteltua toteuttaa erityisen varovaisiin periaatteisiin perustuva varausjärjestelmä.
(65)
Ranskan viranomaiset katsovat, että ammattialakohtaisten kollektiivisten sopimusten yhteydessä tehtyjen nimeämissopimusten kattamat riskit koskevat erityisesti tiettyyn toimialaan liittyvää väestöä ja ovat näin ollen erityisen alttiita kyseisen alan suhdannevaihteluille. Jotta suhdanteet voitaisiin ennakoida pitkällä aikavälillä, myös nimeämisen tuloksia olisi mukautettava pitkällä aikavälillä.
(66)
Ranskan viranomaiset katsovat myös, että yrityskohtaisten sopimusten yhteydessä tehdyt nimeämissopimukset koskevat aina rajallista väestönosaa ja oikeuttavat näin korotettujen varausten tekemisen vahinkosuhteen voimakkaiden heilahtelujen vuoksi.
(67)
Näiden varausten verovähennys mukautetuin ja tehostetuin edellytyksin, jotka ovat yleisen verolainsäädännön 39 d GB §:n mukaista järjestelyä suotuisammat, on Ranskan viranomaisten mukaan perusteltua sääntelyn ja vakavaraisuuden kannalta.
(68)
Ranskan viranomaiset toteavat kuitenkin, että on hyvin vaikeaa perustella nimenomaan näille toimenpiteille hyväksyttyä varausten osuutta, koska varausten normaalitasoa on teknisesti vaikeaa arvioida, kun myös riskit ovat erityisiä. Ranskan viranomaiset täsmentävät kuitenkin, että varauksiin sovellettavien verovähennysten yläraja on vahvistettu yhteisymmärryksessä ammattialan kanssa.
(69)
Tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella Ranskan viranomaiset katsovat, että tässä määräyksessä asetetut kolme edellytystä on täytetty. Tuen sosiaalisesta luonteesta Ranskan viranomaiset täsmentävät, että alakohtaisten sopimusten yhteydessä tehdyt kollektiiviset sopimukset varmistavat korkean keskinäisen riskivastuun ja alemmat vakuutusmaksut kuin yksilöllisten sopimusten markkinoilla. Samalla ne antavat työntekijöille ja heidän perheilleen mahdollisuuden parempaan vakuutusturvaan.
(70)
Ranska esittää vastineena komission väitteelle, jonka mukaan toimenpiteen sosiaalista luonnetta ei ole täysin osoitettu sopimuksen tekohetkellä, että tuen myöntäminen ennen riskin toteutumista on ainoa tapa saavuttaa asetettu tavoite.
(71)
Tuen siirtymisestä lopullisen kuluttajan hyväksi Ranska tuo ensiksi esiin alakohtaisten kollektiivisten sopimusten ja yrityskohtaisten sopimusten välisen eron. Vaikka ensimmäisessä ryhmässä markkinoita näyttäisivät hallitsevan ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset, markkinoilla syntyy uutta dynamiikkaa, minkä vuoksi myös muut vakuutusalan toimijat kiinnostuvat näistä markkinoista. Joka tapauksessa ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten välillä on kilpailua, joka maksimoi vakuutetun saaman hyödyn. Toisessa ryhmässä (yrityskohtaiset sopimukset) sopimusten välillä on kovaa kilpailua, eikä markkinoilla ole ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavia laitoksia hyödyttävää monopolitilannetta.
(72)
Samoja perusteluja voidaan Ranskan viranomaisten mukaan soveltaa silloin, kun hintoja lasketaan tai kohtuullistetaan yrityksen hyväksi. Työnantajan osallistuminen vakuutusturvan rahoitukseen vastaa työntekijöille tai vakuutetuille koituvaa palkanlisäystä, toisin sanoen se merkitsee heille koituvaa etua.
(73)
Ranskan viranomaiset täsmentävät ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten hyväksi toteutettavasta tosiasiallisesta syrjinnästä, että toimenpiteellä kohdellaan kaikkia toimijoita yhdenvertaisesti niiden asemasta riippumatta. Viranomaisten mukaan ennaltavarautumisvakuutusten markkinoilla ei ole ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten monopolia, vaan suurimpien toimijoiden välinen kilpailu on tiukkaa.
(74)
Ranskan viranomaiset muistuttavat myös, että vakuutuslaitoksen valitseminen (nimeämismenettely) kuuluu työnantajan ja henkilöstön edustajien vastuulle. Tämän prosessin avoimuus ja kilpailuttaminen toteutetaan kilpailulle avoimien markkinoiden tavanomaisin edellytyksin. Kilpailuttaminen toteutetaan Ranskan viranomaisten mukaan useille vakuutuslaitoksille esitettyjen tarjouspyyntöjen avulla, ja siinä käytetään työmarkkinaosapuolten laatimia tarjouspyyntöasiakirjoja.
(75)
Ranskan viranomaiset katsovat lisäksi, että arvioitu toimenpide voitaisiin joka tapauksessa katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti tueksi tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, eikä tuki muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Ranskan viranomaisten mukaan toimenpiteen sosiaalinen tavoite osoittaa, että näiden vakuutusmarkkinoiden kehittäminen tulevaisuudessa on tärkeää.
(76)
Ranskan viranomaisten mukaan nimeämismenettelyn sisältävien ennaltavarautumissopimusten kehittämisellä pyritään parantamaan täydentäviä sosiaaliturvajärjestelmiä, jotka ovat palkansaajille edullisempia ja suojaavampia ja edistävät sosiaalista vuoropuhelua ja työntekijöiden osallistumista yhteisten asioiden hoitoon.
(77)
Ranskan viranomaiset katsovat lopuksi, että täydentävät ennaltavarautumista koskevat vakuutusetuudet voidaan nimeämismenettelyn yhteydessä katsoa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisiksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi. Tämä pitää paikkansa erityisesti silloin, kun etuusjärjestelmään liittyminen on pakollista ja kun sitä hallinnoidaan pariteettiperiaatteen mukaisesti.
(78)
Kollektiivinen sopimus, jossa määritetään vakuutusturva ja nimetään vakuuttaja, voidaan toimivaltaisen ministerin määräyksellä laajentaa sitomaan kaikkia työntekijöitä, entisiä työntekijöitä ja heidän edunsaajiaan (sosiaaliturvalain L 911-3 ja 911-4 §). Tämä määräys on Ranskan viranomaisten mukaan katsottava säädökseksi, jolla jäsenvaltio antaa julkisen palvelun tehtävän yrityksen hoidettavaksi.
(79)
Ranskan viranomaiset myöntävät, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta maksettavan korvauksen määrä (verosäästö) ei noudata julkisesta palvelusta maksettavia korvauksia koskevaa unionin tukikehystä (25). Ranskan viranomaiset katsovat kuitenkin, ettei kyseisiä edellytyksiä ole mukautettu näiden toimenpiteiden erityispiirteisiin. Ranskan viranomaisten mukaan verovähennysmekanismi on sopivampi ja joustavampi kuin palvelun suorittamisesta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten tarkkaan arvioon perustuva tuki.
VI RANSKAN VIRANOMAISTEN VASTAUS KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSIIN
(80)
Ranskan viranomaiset panevat merkille kolmansien osapuolten huomautukset ja vastaavat tarkemmin Fédération Française des Sociétés d’Assurancen (FFSA) huomautuksiin.
(81)
Verosta vapauttamisesta solidaarisissa ja vastuullisissa sopimuksissa Ranskan viranomaiset toteavat, että vakuutuslaitosten vakuutuskantojen koostumukset ovat toistensa kaltaisia, joten solidaaristen ja vastuullisten sopimusten osuus suhteessa toisen tyyppisiin sairausvakuutussopimuksiin pysyy nykyään samana markkinoilla toimivien kolmen suuren vakuutuslaitoksen ryhmässä (vakuutuslainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat yritykset, keskinäisiä yrityksiä koskevaa lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat keskinäiset yritykset ja sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset).
(82)
Uudesta tasoitusvastuusta Ranskan viranomaiset korostavat, että kaikilla täydentävien ennaltavarautumisvakuutusten markkinoilla toimivilla, niin ranskalaisilla kuin ulkomaalaisillakin, toimijoilla on mahdollisuus tehdä ammatillisia nimeämissopimuksia.
(83)
Lopuksi Ranskan viranomaiset korostavat, etteivät ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset hyödy monopolitilanteesta eikä syrjivää etua koidu. Markkinoiden hidas ja vähittäin tapahtuva avautuminen kilpailulle johtuu historiallisista tekijöistä, muttei kyseenalaista ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten välillä vallitsevaa kilpailua. Ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten lisääntyvä erikoistuminen tälle alalle ei riitä perusteeksi syrjinnän toteamiselle.
VII RANSKAN VIRANOMAISTEN MENETTELYN KESKEYTTÄMISEN JÄLKEEN TOIMITTAMAT TÄYDENTÄVÄT TIEDOT
(84)
Komission yksiköt ehdottivat tutkintamenettelyn kuluessa Ranskan viranomaisille vaihtoehtoja tukiohjelmien saattamiseksi sisämarkkinoille soveltuviksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(85)
Ensimmäisestä toimenpiteestä (vapauttaminen yhtiöverosta ja alueellisesta elinkeinoverosta solidaaristen ja vastuullisten sopimusten hallinnoinnissa) komissio ehdotti seuraavaa:
-
Toisen kriteerin täyttämiseksi (edun tosiasiallinen siirtäminen) Ranskalle ehdotettiin, että se ottaisi lähtökohdaksi komission aiemmin hyväksymän tukijärjestelmän Ranskan virkamiesten sairausvakuutusten täydentämiseksi (N 911/06), yksittäisiä kuluttajia hyödyttävän verohyvitysjärjestelmän tai minkä tahansa tuen todelliset vaikutukset varmistavan järjestelmän.
-
Syrjinnän välttämiseksi Ranskan viranomaisia kehotettiin tarkistamaan raja-arvomekanismia.
(86)
Ranskan viranomaiset ilmoittivat kuitenkin 27 päivänä toukokuuta 2010 päivätyllä kirjeellä päättäneensä säilyttää tukiohjelman aiemmin ilmoitetun kaltaisena ja vahvistivat analyysinsa, jonka mukaan ilmoitetut ohjelmat soveltuivat sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella.
(87)
Ranskan viranomaiset ilmoittivat lisäksi samassa kirjeessä, että täydentävät terveydenhoitovakuutussopimukset merkitsivät vakuutettujen sitouttamistuotetta, jonka avulla samoille vakuutetuille voidaan myöhemmin tarjota kannattavampia tuotteita kuten henkivakuutuksia. Markkinatoimijoiden kannattaisi siis noudattaa edullisempaa hintapolitiikkaa asiakkaiden sitouttamiseksi. Näin ollen tietyn laitoksen myöntämän ja vakuutusmaksuihin siirretyn veroetuuden suorana vaikutuksena on Ranskan viranomaisten mukaan se, että hinnat mukautetaan kilpailijoiden hintoihin. Tämä takaa, että kaikki vakuutuksenottajat hyötyvät järjestelystä.
(88)
Toisesta toimenpiteestä (tasoitusvastuun täydentävä verovähennys) komission yksiköt ehdottivat Ranskan viranomaisille seuraavaa:
-
Toisen kriteerin täyttämiseksi (edun tosiasiallinen siirtäminen) Ranskalle ehdotettiin, että se ottaisi lähtökohdaksi komission aiemmin hyväksymän tukijärjestelmän Ranskan virkamiesten sairausvakuutusten täydentämiseksi (N 911/06), yksittäisiä kuluttajia hyödyttävän verohyvitysjärjestelmän tai minkä tahansa tuen todelliset vaikutukset varmistavan järjestelmän.
-
Syrjinnän välttämiseksi Ranskan viranomaisia kehotettiin ottamaan käyttöön pakollinen ja avoin kilpailuttamismekanismi nimeämissopimusten tekemisessä.
(89)
Ranskan viranomaiset päättivät kuitenkin myös tämän toimenpiteen kohdalla säilyttää tukiohjelman ilmoitetun kaltaisena kyseisen kollektiivisen vakuutusjärjestelmän kehittämiseksi.
(90)
Ranskan viranomaiset vahvistivat 27 päivänä toukokuuta 2010 päivätyllä kirjeellä nimeämisen poikkeuksellisen velvoittavuuden, mikä oikeuttaa viranomaisten mielestä erityisen varovaisiin periaatteisiin pohjautuvien varausten tekemisen. Näin ollen tasoitusvastuu voidaan Ranskan viranomaisten mukaan katsoa vain erittäin rajallisissa tapauksissa valtiontueksi, jolloin sen yhteensoveltuvuutta sisämarkkinoille on tarkasteltava.
VIII TUEN ARVIOINTI
VIII.1 Vapauttaminen yhtiöverosta ja alueellisesta elinkeinoverosta solidaaristen ja vastuullisten sopimusten hallinnoinnissa
(91)
CTIP viittaa unionin tuomioistuimen asiassa Albany (26) antamaan tuomioon ja katsoo, että sopimusluonteiset ammatilliset järjestelmät eivät luonteensa ja kohteensa vuoksi kuulu Euroopan unionin kilpailulainsäädännön soveltamisalaan.
(92)
Komissio huomauttaa kuitenkin, että edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu toimenpide koskee pääasiallisesti teollisuuslaitosten pakollista lakisääteistä liittymistä toimialakohtaiseen eläkekassaan, jolle on myönnetty yksinoikeus. On syytä korostaa, että ensimmäiseen toimenpiteeseen liittyvää verovapautusjärjestelmää sovelletaan myös sekä yksilöllisiin että kollektiivisiin vapaaehtoisiin sopimuksiin. Lisäksi toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvissa pakollisissa kollektiivisissa sopimuksissa työmarkkinaosapuolet voivat vapaasti valita, tekevätkö ne näitä kollektiivisia sopimuksia näiden sopimusten tekoon liittyvän lakisääteisen pakollisuuden mukaisesti vai liittyvätkö ne alakohtaiseen tai alojenväliseen rahastoon, kuten asiassa Albany.
(93)
Unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa vahvistetaan myös, että lakisääteistä sosiaaliturvajärjestelmää täydentäviin järjestelmiin - kuten tässä päätöksessä tarkoitettuun Ranskan viranomaisten ilmoittaman järjestelmään - sovelletaan kilpailusääntöjä ja että näiden järjestelmien rahastot vastaavat SEUT-sopimuksen 101 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettua yrityksen käsitettä (27).
(94)
Komissio katsoo, että ensimmäisessä toimenpiteessä tarkoitettuun järjestelmään on sovellettava SEUT-sopimuksen mukaisia kilpailusääntöjä ja erityisesti valtiontukea koskevaa kieltoa.
(95)
Sosiaaliturvajärjestelmästä (pakollinen sairausvakuutusjärjestelmä) korvataan vain osa sen piiriin kuuluvien vakuutettujen terveydenhoitokuluista. Täydentävillä terveydenhoitovakuutuksilla katetaan näin ollen se osa etuuksista, jota pakollinen sairausvakuutusjärjestelmä ei rahoita.
(96)
Täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoilla toimii pääasiallisesti kolme seuraavaa ryhmää:
-
keskinäisiä yrityksiä koskevan lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat keskinäiset yhtiöt ja keskinäisten yhtiöiden yhteenliittymät
-
sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset
-
vakuutuslain soveltamisalaan kuuluvat vakuutusyhtiöt.
(97)
Ranskan viranomaisten 21 päivänä joulukuuta 2007 päivätyn kirjeen mukaan täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoilla toimii 263 vakuutusyritystä, 66 ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavaa laitosta ja 1 201 keskinäistä yhtiötä. Ranskan viranomaiset tuovat myös esiin, että 20 merkittävimmän toimijan markkinaosuus oli vuonna 2006 vain 35 prosenttia eikä yksikään ylittänyt neljää prosenttia. Lisäksi 65 prosenttia markkinoista muodostui toimijoista, joiden markkinaosuus oli alle yhden prosentin (28).
(98)
Vuonna 2009 julkaistujen virallisten tilastotietojen mukaan markkinoilla oli siis vuoden 2008 lopulla vain 876 toimijaa. Määrä oli jatkuvasti vähentynyt vuodesta 2001 alkaen (vuonna 2008 toimijoita oli 48 prosenttia vähemmän kuin vuonna 2001) (29). Keskinäisiä yhtiöitä oli 748, vakuutusyhtiöitä 92 ja ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavia laitoksia puolestaan 36.
(99)
Ranskan kilpailuviranomaisen äskettäin tekemän analyysin mukaan yksilöllisten täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoiden suurimpia markkinaosuuksia pitävät hallussaan Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 prosentin markkinaosuus), keskinäinen vakuutusyhtiö Groupama (30) (6,7 prosentin markkinaosuus) sekä vakuutusyhtiö Swiss Life (4 prosentin markkinaosuus) (31).
(100)
Täydentävien kollektiivisten vakuutusten markkinoilla suurimpien markkinaosuuksien haltijoina ovat vakuutusyhtiö Axa (17,51 prosentin markkinaosuus), ennaltavarautumisvakuutuslaitosten yhtymä Malakoff-Médéric (8,7 prosentin markkinaosuus) sekä ryhmittymä AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 prosentin markkinaosuus) (33).
(101)
Vaikka komissio on pyytänyt Ranskan viranomaisilta selvennyksiä, se ei ole saanut tarkempia tietoja täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoiden rakenteesta, johon kuuluvat muun muassa keskinäisten yhtiöiden ryhmittymät, keskinäiset yhtiöt, keskinäisten yhtiöiden yhteenliittymät ja ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset. Ranskan viranomaiset eivät ole komission pyynnöistä huolimatta pystyneet toimittamaan tilastoja (yleisiä tai markkinoiden eri toimijaryhmiä koskevia) solidaarisista ja vastuullisista sopimuksista. Johdanto-osan 102 ja 103 kappaleessa esitetyt taulukot koskevat siis koko täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoita. Tilastot sisältävät sopimukset, jotka eivät täytä ilmoitetun toimenpiteen edunsaajalle asetettuja edellytyksiä. Ranskan tilintarkastusviranomaisen (Cour des Comptes) vuonna 2008 julkaistussa kertomuksessa (34) korostetaan täydentävien vakuutusten tilastoinnin merkittäviä puutteita, jotka liittyvät vakuutettujen määrään, vakuutettujen jakautumiseen eri vakuuttajaryhmittäin ja sopimustyypeittäin (yksilölliset sopimukset, vapaaehtoiset kollektiiviset sopimukset ja pakolliset kollektiiviset sopimukset) sekä korvattujen menojen määrään kotitalous- ja tuloryhmittäin. Kansallisen kilpailuviranomaisen tekemien analyysien perusteella markkinat vaikuttavat hajautuneilta ja yksilöllisten sopimusten osalta erittäin hajautuneilta (35). Yksilölliset sopimukset muodostavat kuitenkin vain ensimmäisen toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvan markkinasegmentin.
(102)
Ala kehittyi voimakkaasti vuosina 2001-2007, kuten jäljempänä esitettävästä taulukosta käy ilmi (36). Näiden laitosten kokonaisliikevaihto vuonna 2007 oli 27,4 miljardia euroa, mikä merkitsi 55,8 prosentin kasvua vuoteen 2001 verrattuna, joten vuotuinen kasvu oli keskimäärin 7,6 prosenttia. Vuoden 2008 liikevaihto ylitti 29 miljardia euroa, mikä merkitsee 6 prosentin kasvua vuoteen 2007 verrattuna (37).
Täydentäviä vakuutuksia tarjoavien laitosten liikevaihto vuosina 2001-2007
(miljardia) EUR
Keskinäiset laitokset
Ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset
Vakuutusyhtiöt
Yhteensä
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Ranskan viranomaisten toimittamien lukujen mukaan prosenttiosuudet jakautuvat yksilöllisten ja kollektiivisten sopimusten kesken seuraavasti (vuoden 2004 luvut):
Ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset
Keskinäiset laitokset
Vakuutusyhtiöt
Kollektiiviset sopimukset
38 %
33 %
29 %
Yksilölliset sopimukset
6 %
67 %
27 %
Kollektiiviset sopimukset + yksilölliset sopimukset
18 %
54 %
28 %
(104)
Keskinäiset yhtiöt ja keskinäisten yhtiöiden yhteenliittymät markkinoivat pääasiallisesti yksilöllisiä sopimuksia, ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset markkinoivat lähinnä kollektiivisia sopimuksia (yrityskohtaisia tai alakohtaisia sopimuksia). Vakuutusyhtiöillä puolestaan on tasaisempi vakuutuskanta.
(105)
Väestön kattavuus on merkittävästi kasvanut: se oli 84 prosenttia vuonna 1996 ja 92,8 prosenttia vuonna 2006. Keskinäisillä laitoksilla arvioidaan olevan 32-38 miljoonaa edunsaajaa, vakuutusyhtiöillä 13 miljoonaa ja ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavilla laitoksilla 11 miljoonaa. Näihin lukuihin on lisättävä vielä CMU-C -rahaston yli 4 miljoonaa edunsaajaa (CMU = yleiskattava sairausvakuutus). CMU-C tarjoaa heikoimmassa asemassa oleville täydentävän vakuutusturvan ilmaiseksi. Tämä tarkoittaa nykyään sitä, että 7-8 prosenttia ranskalaisista on ilman täydentävää vakuutusturvaa (38).
(106)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(107)
Toimenpiteen määrittely valtiontueksi edellyttää seuraavien kumulatiivisten edellytysten täyttymistä: 1) kyseisestä toimenpiteestä koituu etua, 2) se toteutetaan valtion varoilla, 3) etu on valikoiva ja 4) toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja se voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(108)
On selvää, että yhtiöverosta ja alueellisesta elinkeinoverosta vapauttaminen tai verojen vähentäminen, kun tarkoituksena on vähentää kyseisille yrityksille normaalisti koituvaa verorasitusta tai poistaa se kokonaan, suosivat niiden edunsaajia (39). Näin ollen verosta vapauttaminen ja verovähennykset sisältävät taloudellista etua.
(109)
Komissio toteaa CTIP:n viittauksista julkisen palvelun tehtävään, että asiassa Altmark annetussa tuomiossa (40) (tiettyjen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen sulkeminen pois valtiontuen piiristä) esitetyt edellytykset eivät täyty tämän päätöksen kohteena olevassa tapauksessa (ks. erityisesti jäljempänä 144 kappale, kolmannessa Altmark-kriteerissä on kyse liian suuren korvauksen puuttumisesta). Tämän päätöksen kohteena olevassa asiassa on näin ollen kyse taloudellisesta edusta.
(110)
Ranskan valtio on myöntänyt nämä edut ja näin tehdessään jättänyt verotuloja perimättä. Näin ollen Ranskan valtio on myöntänyt etua valtion varoista.
(111)
Toimenpide on luonteeltaan valikoiva. Valikoivuus johtuu toimenpiteen rajoittumisesta tiettyyn talouden alaan eli vakuutusalaan ja sen rajoittumisesta tietyntyyppisiin sopimuksiin (alan tietty osa). Tältä osin on aluksi todettava, että yhtiövero on veroa, jonka soveltamisalaan kuuluvat kaikki yritykset niiden toimialasta riippumatta. Koska tästä verosta vapauttaminen hyödyttää yksinomaan vakuutusalaa, kyseessä on poikkeaminen yleisestä yhtiöverojärjestelmästä ja näin ollen tiettyjen yritysten suosiminen. Tämä pätee myös alueellisesta elinkeinoverosta vapauttamiseen. Lisäksi kyseinen vapauttaminen suosii vakuutusalalla tiettyjen sairausvakuutussopimusten tekemistä, tässä tapauksessa solidaarisia ja vastuullisia sairausvakuutussopimuksia. Toimenpiteellä suositaan solidaarisia sopimuksia tarjoavia toimijoita perinteisiä sopimuksia tarjoavien kustannuksella.
(112)
Vakuutusalalla käydään Euroopan unionin jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Jos jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle, tuotanto tässä valtiossa voi tämän vuoksi pysyä ennallaan tai kasvaa, mistä seuraa, että sellaisten yritysten mahdollisuudet, joiden kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa, viedä tuotteitaan tämän jäsenvaltion markkinoille huononevat (41).
(113)
Kyseisten yritysten asema Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisessä kaupassa vahvistuu. Tämän vuoksi toimenpide voi vääristää kilpailua ja vaikuttaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(114)
Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, että ensimmäinen toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Ranskan viranomaiset eivät kiistä tätä määrittelyä.
(115)
Koska ilmoitettu toimenpide on valtiontukea, on tarkasteltava sen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Ranskan viranomaiset katsovat, että kyseinen toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella sisämarkkinoille soveltuvaa valtiontukea.
(116)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdassa määrätään seuraavaa: ”Sisämarkkinoille soveltuu: a) yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki, joka myönnetään harjoittamatta syrjintää tuotteiden alkuperän perusteella”.
(117)
Valtiontukitoimenpide soveltuu tämän määräyksen mukaan sisämarkkinoille, jos se täyttää seuraavat edellytykset:
1.
Tuki on luonteeltaan sosiaalista.
2.
Tukea myönnetään yksittäisille kuluttajille.
3.
Tukea myönnetään harjoittamatta syrjintää tuotteen alkuperän perusteella.
(118)
Aluksi on syytä täsmentää, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohta poikkeaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätystä valtiontuen kieltävästä periaatteesta, joten sitä on tulkittava suppeasti (42).
(119)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisesta on todettava, että komission päätöskäytännössä ei suljeta pois mahdollisuutta, että tukea myönnettäisiin välittäjän kautta ja että välittäjä vastaisi tuesta yksittäisille kuluttajille aiheutuvista vaikutuksista (43). Tällaisessa tapauksessa toteutettavalla järjestelyllä on varmistettava lopullisille kuluttajille koituvat edut.
(120)
Komissio katsoo, että toimenpiteen sosiaalinen luonne (ensimmäinen kriteeri) täyttyy, jos tarkoituksena on tarjota täydentävä terveydenhoitovakuutus henkilöille, joilla on ikänsä, terveydentilansa tai varallisuutensa vuoksi vaikeuksia itse hankkia sellaista. Yleisen verolainsäädännön 207 §:ssä säädetään sosiaalisen luonteen kriteereistä, jotka vakuutuslaitosten on täytettävä voidakseen hyötyä toimenpiteestä (44). Näillä kriteereillä otetaan käyttöön tiettyjen heikossa asemassa olevien väestönosien, joita ovat muun muassa pienituloiset tai iäkkäät henkilöt, vähimmäisosuus kyseisten laitosten vakuutuskannassa. Ranskan viranomaisten toimittama alustava säädösesitys, jossa täsmennetään vakuutettujen sosiaaliseen tilanteeseen perustuvan hinnoittelua koskevat yksityiskohtaiset säännöt (45), vahvistaa toimenpiteen sosiaalisen luonteen, joka hyödyttää heikossa asemassa olevia väestönosia.
(121)
Komission toimenpiteestä tekemän selvityksen perusteella ei sen sijaan voida katsoa, että tuki tosiasiallisesti hyödyttäisi yksittäisiä kuluttajia (toinen kriteeri).
(122)
Ranskan viranomaisten mukaan yrityksille myönnetty tuki hyödyttää välillisesti yksittäisiä kuluttajia. Täydentävien terveydenhoitovakuutusten markkinoilla vallitseva voimakas kilpailu takaa Ranskan viranomaisten mukaan sen, että yritysten saama tuki siirtyy kuluttajille vakuutusmaksuja vahvistettaessa.
(123)
Komissio on katsonut, että Ranskan viranomaisten solidaarisiin sairausvakuutussopimuksiin soveltama verovapautus on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvaa tukea (46). Tässä tapauksessa oli selvää, että verosta vapauttaminen hyödytti lähinnä yksittäisiä kuluttajia, jotka tosiasiallisesti joutuivat vastaamaan verorasitteesta. Veron määrä perustui vakuutusmaksujen suuruuteen, ja solidaaristen sopimusten vapauttaminen verosta pienensi vakuutusmaksuja.
(124)
Tämän päätöksen kohteena olevassa tapauksessa tukea ei myönnetä välillisestä verosta vapauttamisen kautta, joka on suhteutettu vakuutusmaksujen suuruuteen. Sen sijaan tuki myönnetään yhtiöverosta vapauttamisen kautta, ja vero määräytyy vakuutuslaitoksen saaman voiton perusteella, joka lasketaan kaikkien solidaarisen ja vastuullisen sopimuksen tehneiden vakuutettujen mukaan.
(125)
Näin ollen yhtiöverosta vapauttamisen tosiasiallinen vaikutus lopulliselle kuluttajille on kaikkea muuta kuin varma. Komissiolla ei ole käytettävissään tietoja, jotka osoittaisivat, että yhtiövero (ja yhtiöverosta vapauttaminen) vaikuttaisi tosiasiallisesti yksittäisiin kuluttajiin kyseisillä markkinoilla. Lisäksi äskettäin julkaistusta Ranskan tilintarkastusviranomaisen kertomuksesta käy ilmi, että terveydenhoitovakuutusten alalla voittomarginaalit ovat viime vuosina kasvaneet merkittävästi (12 prosentista vuonna 2003 23 prosenttiin vuonna 2007) (47). Kun voittomarginaalit ovat näin merkittävästi kasvaneet, voidaan tuskin päätellä, että markkinoilla toimisi mekanismi, jolla taataan yhtiöverovapautuksen hyödyttävän lopullisia kuluttajia.
(126)
CTIP tuo esiin, että osa voitoista on kohdennettava varauksen perustamiseen vakavaraisuuden varmistamiseksi. Sen vuoksi CTIP:n mukaan on normaalia, että ainakin osa voitosta käytetään kattamaan kokonaan tai osittain vuosittain kasvava solvenssivaatimus. Tällä väitteellä pyritään osoittamaan, että toimenpide kasvattaa vakuutuslaitosten voittoja eikä niinkään hyödytä kuluttajia laskemalla kyseisen vakuutusturvan hintaa.
(127)
Komission arviota ei aseteta kyseenalaiseksi Ranskan viranomaisten väitteessä, jonka mukaan täydentävät terveydenhoitovakuutussopimukset muodostavat vakuutuslaitoksille sitouttamistuotteen, jonka yhteydessä ne pyrkivät noudattamaan edullista hintapolitiikkaa. On syytä palauttaa mieliin, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdassa edellytetään voiton siirtyvän yksittäisille kuluttajille. Näin ollen pelkkä kannustus siirtää osa voitosta lopullisille kuluttajille ei täytä vaatimusta edun tosiasiallisesta siirtymisestä kuluttajille.
(128)
Komissio katsookin, ettei toimenpiteellä taata hyödyn tosiasiallista siirtymistä yksittäisille kuluttajille siten, kuin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdassa edellytetään.
(129)
Komissio päättelee myös, ettei tuotteen alkuperään perustuvaa syrjintäkieltoa (kolmas kriteeri) ole noudatettu. Jotta tämän edellytyksen täyttymisestä varmistuttaisiin, on tarkastettava, hyötyvätkö kuluttajat kyseisestä tuesta riippumatta toimijasta, joka tarjoaa kyseistä tuotetta tai palvelua, kyseisen jäsenvaltion edellyttämän sosiaalisen tavoitteen saavuttamiseksi. On myös tarkastettava, ettei Euroopan unioniin sijoittautuneille vakuutuslaitoksille ole esteitä päästä kyseisille markkinoille (48). Tukiohjelmaan mukaan haluavien yritysten on täytettävä tukikelpoisia sopimustyyppejä koskevien edellytysten lisäksi raja-arvot, jotka koskevat määrää (120 000-150 000 sopimusta) ja solidaaristen ja vastuullisten sopimusten osuutta (85-93 prosenttia) niiden täydentävien terveydenhoitovakuutusten vakuutuskannasta.
(130)
Ranskan viranomaiset katsovat, että nämä raja-arvot kannustavat kehittämään voimakkaasti kyseisenlaisia sopimuksia, sillä saattavat keskinäisen vastuun piiriin vakuutetun ikään tai varallisuuteen perustuvan erityisriskin. Lisäksi Ranskan viranomaiset katsovat, että tämän tyyppiset vakuutukset ovat välttämättömiä, jotta vältettäisiin veroetuuden kohdentuminen liian vähäiseen osaan laitosten toiminnasta ja saavutettaisiin solidaarisuuden ja keskinäisen vastuun tavoitteet. Toimenpiteen sosiaalinen tavoite voidaan Ranskan viranomaisten mukaan varmistaa vain järjestelyllä, joka edellyttää vakuutuslaitosten säilyttävän sairausvakuutuskannassaan vähimmäismäärän tai merkittävän osuuden solidaarisia ja vastuullisia sopimuksia. Jollei raja-arvoja olisi, ei voitaisi varmistaa, että nykyään vakuutuksen ulkopuolelle jäävien väestönosien vakuutusturvaa lisättäisiin, eikä verovapautuksella saavutettaisi tuloksia. Prosenttiosuuteen liittyvä raja-arvo antaisi pienille laitoksille, jotka tarjoavat lähes yksinomaan näitä sopimuksia mutta eivät täytä määrää koskevaa raja-arvoa, mahdollisuuden hyötyä toimenpiteestä. Absoluuttista arvoa koskevien raja-arvojen käytöllä tämä mahdollisuus annettaisiin puolestaan laitoksille, jotka tarjoavat paljon (muttei kuitenkaan yksinomaan) tämän tyyppisiä sopimuksia.
(131)
Komissio toteaa ensiksi, etteivät Ranskan viranomaiset ole toimittaneet tarkkoja tietoja solidaaristen ja vastuullisten sopimusten nykyisestä jakautumisesta markkinoiden eri toimijoiden kesken eivätkä näiden sopimusten määrästä ja osuudesta yritysten vakuutuskannoissa. Komission analyysissa kuitenkin ilmeni, että keskinäiset yhtiöt ja keskinäisten yhtiöiden yhteenliittymät ovat lakisääteisesti velvoitettuja tarjoamaan vain solidaarisia sopimuksia (49). Sama velvollisuus koskee käytännössä ilmeisesti myös ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavia laitoksia. Keskinäisten yhtiöiden ja ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten olisi näin ollen aina täytettävä prosenttiosuuteen liittyvä raja-arvo. Sellaisten vakuutusyhtiöiden, joiden toiminta solidaaristen sopimusten markkinoilla on vähäistä ja jotka haluavat investoida näille markkinoille, voi olla vaikeuksia täyttää raja-arvokriteerit (sekä osuutta että absoluuttista arvoa koskevat kriteerit) ja näin ollen hyötyä verovapautuksesta. Tämä pätee aivan erityisesti vakuutusyhtiöihin, joilla on suuri vakuutuskanta perinteisissä täydentävissä terveydenhoitosopimuksissa, jotka eivät täytä solidaaristen sopimusten edellytyksiä.
(132)
Tässä yhteydessä raja-arvot eivät siis johtaisi vakuutusyhtiöstä riippumatta vastaavanlaiseen panostukseen, eivätkä ne toimisi kannustimena raja-arvot jo täyttäville vakuutuslaitoksille (erityisesti keskinäisille yrityksille, keskinäisten yritysten yhteenliittymille ja ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoaville laitoksille). Toisin kuin Ranskan viranomaiset väittävät, raja-arvot eivät auttaisi välttämään mahdollista hukkavaikutusta.
(133)
Komission mukaan näistä raja-arvoista aiheutuu vain syrjintää tuotteen alkuperän perusteella. Raja-arvoilla näytettäisiin suljettavan pois tiettyjä verovapautuksesta hyötyviä laitoksia, vaikka nämä tarjoaisivat solidaarisia ja vastuullisia sopimuksia, joita Ranskan viranomaiset haluavat tukea. Näistä raja-arvoista voi olla hyötyä markkinoilla jo toimiville laitoksille, ja ne voivat muodostaa esteen sellaisten toimijoiden pääsylle kyseisille markkinoille, jotka eivät kykene täyttämään tai jotka eivät usko kykenevänsä täyttämään näitä raja-arvoja.
(134)
On lisäksi mahdollista, että tuen määrä vaihtelee vakuutuslaitoksittain kyseisillä toimenpiteillä saatujen voittojen mukaan. Tämä olisi vastoin periaatetta, jonka mukaan kuluttajien on hyödyttävä tuesta riippumatta taloudellisesta toimijasta, joka tarjoaa tuotetta tai palvelua kyseisen jäsenvaltion asettaman sosiaalisen tavoitteen saavuttamiseksi (50).
(135)
Näistä syistä on pääteltävä, että Ranskan viranomaisten ilmoittama tukiohjelma solidaaristen ja vastuullisten sopimusten kehittämiseksi ei sovellu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla.
(136)
Jos Ranskan viranomaiset eivät vetoa muihin määräyksiin valtiontuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, on todettava, ettei päätöksen kohteena olevaan tapaukseen voida soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä.
(137)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan muista kuin a alakohdassa tarkoitusta määräyksistä on todettava, että b ja c alakohdassa määrättyjä sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytyksiä ei selvästikään voida soveltaa päätöksen kohteena olevaan tapaukseen.
(138)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(139)
FNMF:n mukaan tuen tarkoituksena on kehittää solidaaristen ja vastuullisten täydentävien terveydenhoitovakuutusten tarjoamaa vakuutusturvaa siten, että kaupankäynnin edellytyksiä ei muuteta yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Pyynnöistään huolimatta komissio ei ole saanut Ranskan viranomaisilta tilastotietoja, joista voitaisiin päätellä, täyttyykö edellä olevassa kappaleessa mainittu edellytys sisämarkkinoille soveltuvuudesta, tai jotka koskisivat voimassa olevien verotoimenpiteiden vaikutusta solidaaristen ja vastuullisten sopimusten markkinointiin tai joista kävisi ilmi suunnitellun lisäetuuden suhde tämäntyyppisten sopimusten hallinnoinnin aiheuttamiin lisäkustannuksiin ja -vaatimuksiin. Näin ollen komissio ei saa varmuutta kuvatun tavoitteen saavuttamiseksi suunniteltujen uusien verovapautusten välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta. On kuitenkin todettava, ettei yhtiöverosta vapauttaminen liity investointien toteuttamiseen, työpaikkojen luomiseen tai erityisiin hankkeisiin. Tämä toimenpide merkitsee näin ollen jatkuvaa kustannusten keventämistä eli toimintatukea, jonka ei vakiintuneen käytännön mukaan voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan nojalla.
(140)
Ranskan viranomaiset eivät ole tuoneet esiin yhtään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa määrättyä sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytystä.
(141)
CTIP:n mukaan yleisiin sopimuksiin ja kollektiivisiin sopimuksiin perustuvien toimenpiteiden, kuten tämän päätöksen kohteena oleva toimenpide, tavoitteena on täyttää sosiaaliturvan puutteita. Komissio panee merkille, ettei CTIP mainitse erikseen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua eivätkä Ranskan viranomaiset, joiden tehtävänä olisi osoittaa kyseisen tuen soveltuvuus sisämarkkinoille, vetoa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan. Näin ollen komissio ei voi arvioida kyseisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla. Lisäksi komissio panee merkille seuraavaa.
(142)
SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.
(143)
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että lukuun ottamatta aloja, joilla tästä asiasta on jo säädetty Euroopan unionin lainsäädännöllä, jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta päättää, millaisten palvelujen voidaan katsoa liittyvän yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin. Vaikka oletettaisiin, että tämän päätöksen kohteena olevassa tapauksessa olisi kyse yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta (mitä Ranskan viranomaiset eivät ole väittäneet), on todettava, että SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksille, joille on uskottu julkisen palvelun tehtävä, maksettu korvaus ei saa ylittää kyseisestä palvelusta aiheutuvia kustannuksia, kun kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja näiden velvollisuuksien täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto otetaan huomioon.
(144)
Tältä osin riittää, kun tuodaan esiin, ettei kyseinen verotoimenpide sisällä järjestelyä, jonka avulla voitaisiin sulkea pois kyseisille toimijoille aiheutuneisiin kustannuksiin verrattuna liiallisten korvausten maksaminen. On todettava, että kyseisen tuen määrä (kyseisten toimenpiteiden vapauttaminen verosta) ei liity mitenkään vakuutuslaitoksille koituviin lisäkustannuksiin. Se ei myöskään liity vakuutettujen maksamiin vakuutusmaksuihin tai sopimusten määrään.
(145)
Näistä syistä komissio päättelee, että kyseisen toimenpiteen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
VIII.2 Tasoitusvastuuta koskeva verovähennys joissakin täydentävissä kollektiivisissa vakuutussopimuksissa
(146)
Ennaltavarautumisvakuutusten (assurance prévoyance) markkinoille kuuluu toimijoita, joiden tavoitteena on kuolemanriskin, henkilön fyysiseen koskemattomuuteen puuttumisen, äitiyteen, työkyvyttömyyteen ja työttömyyteen liittyvien riskien ehkäiseminen ja kattaminen (51) ja lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän täydentäminen.
(147)
Ennaltavarautumisvakuutusten tarjoamalla vakuutusturvalla:
-
helpotetaan sairaanhoitoon pääsyä ja täydennetään terveyskulujen korvaamista, kun kyse on esim. sairaudesta, äitiydestä, onnettomuudesta
-
varmistetaan palkanmaksu kokonaan tai osittain työsuhteen katketessa sekä invaliditeetin tai vamman yhteydessä
-
taataan puolisolle ja lapsille varallisuus ja tulot vakuutetun kuolemantapauksessa
-
tarjotaan lisärahoitusta riippuvuussuhteessa oleville.
(148)
Markkinoilla toimii kolme yritysryhmää: vakuutuslainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat yhtiöt (vakuutusyhtiöt, keskinäiset vakuutusyhtiöt ja pankkien tytäryhtiöt), keskinäisten yhtiöiden lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat keskinäiset yhtiöt ja sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset.
(149)
Ennaltavarautumisvakuutus voidaan ottaa joko kollektiivisena liittymällä työnantajan kautta toteutettavaan tai ammattialakohtaiseen tai ammattienväliseen kollektiiviseen sopimukseen tai tekemällä yksilöllinen sopimus suoraan vakuutusyhtiön tai keskinäisen vakuutusyhtiön kanssa.
(150)
Suurin osa palkansaajista kuuluu nykyään kollektiivisen ennaltavarautumisvakuutuksen piiriin. Vakuutus voi olla vapaaehtoinen tai pakollinen.
(151)
Tällainen kollektiivinen vakuutusjärjestelmä perustuu kolmikantaperiaatteeseen:
-
työnantaja tekee työntekijöidensä hyväksi vakuutussopimuksen (52)
-
vakuutuslaitos kattaa riskin vakuutusmaksuja vastaan
-
työntekijät ovat edunsaajina.
(152)
Ranskan viranomaisten vuodelta 2005 toimittamien arvioiden mukaan ennaltavarautumismarkkinoiden vuotuinen liikevaihto oli 20 miljardia euroa (kollektiiviset ja yksilölliset vakuutukset). Näillä markkinoilla suurin markkinaosuus oli vakuutusyhtiöillä eli 71 prosenttia vakuutusmaksuista. Ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavilla laitoksilla oli 21 prosentin markkinaosuus ja keskinäisillä yhtiöillä 8 prosentin markkinaosuus. Täsmennettäköön kuitenkin, että edellä mainitut luvut koskevat alan kaikkia sopimustyyppejä: yksilöllisiä sopimuksia, vapaaehtoisia kollektiivisia sopimuksia ja pakollisia kollektiivisia sopimuksia.
(153)
Ranskan viranomaiset arvioivat lisäksi, että kuolemantapausten, vamman ja invaliditeetin varalta tehtyjen ammattialakohtaisten nimeämissopimusten markkinat (53) ovat yli 4 miljardia euroa, ja ne kattavat lähes kaikki ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavien laitosten kattamat ennaltavarautumistoimenpiteet (4,2 miljardia euroa) ja osan vakuutusyhtiöiden ja keskinäisten yhtiöiden kollektiivisista sopimuksista. Komissiolle ei kuitenkaan ole toimitettu tarkkoja lukuja viimeksi mainittujen osuudesta nimeämissopimusten markkinoilla.
(154)
Vaikka Ranskan viranomaiset hyväksyivät ilmoituksessaan toimenpiteen määrittelyn valtiontueksi, ne huomauttivat kuitenkin jälkeenpäin, ettei tiettyä osaa toimenpiteestä voitu katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi nimeämissopimusten erityispiirteiden vuoksi (tiukat velvoitteet hinnoittelun, riskien valinnan ja hallinnan suhteen). Nämä erityispiirteet tekivät näistä sopimuksista erityisen alttiita korvausvastuusta aiheutuville riskeille suhteessa alkuperäisiin arvioihin. Tämän vuoksi on täysin perusteltua tehdä varauksia erityisen varovaisia periaatteita noudattaen. Näin varauksille voitiin myöntää laajempi verovähennyskelpoisuus ilman, että siitä koituisi etua.
(155)
Ranskan viranomaiset katsovat, että osaa varausten verohelpotuksista, joihin sovelletaan yleisen verolainsäädännön 39 d GB §:ssä säädettyä verotoimenpidettä tiukempia mukautettuja ja vahvistettuja edellytyksiä, voidaan perustella sääntelyn ja vakavaraisuuden kannalta eikä niistä koidu etua.
(156)
Näin ollen ensin on syytä tarkastella, koituuko toimenpiteestä kyseisille vakuutuslaitoksille etua.
(157)
Edellä mainitun lain 39 §:n 1 momentin 5 alakohdassa säädetään, että vähennyskelpoisia ovat varaukset, jotka on tehty todennäköisesti syntyviä tappioita tai tarkasti täsmennettyjä kuluja varten, edellyttäen, että ne on kirjattu tilikauden kirjanpitoon. Lainsäädännössä säädetään tiettyihin toimenpidetyyppeihin sovellettavista kiinteistä verohelpotuksista. Tämä koskee erityisesti vakuutus- ja jälleenvakuutusalaa, joiden osalta verolain 39 d G-39 d GD §:ssä annetaan erityiset säännöt vastuuvelan vähennyskelpoisuudesta. Näiden tarkoituksena on ottaa huomioon vakuutusalan erityispiirteet. Alan pääasiallinen toiminta koostuu riskien kattamisesta. Jotta edun koituminen voitaisiin määrittää, on tutkittava, aiheutuuko toimenpiteen kattamista toimista tosiasiallisesti verolain 39 §:n 1 momentin 5 alakohdassa tarkoitettuja ylimääräisiä tappioita tai kuluja 39 d GD §:ssä säädetyssä määrin.
(158)
Alustavasti on hyväksyttävä periaate, jonka mukaan kuolemantapauksen, vamman ja invaliditeetin varalta otettujen täydentävien vakuutusten korvausvastuun luonne ja intensiteetti voivat vaihdella vakuutusten kattamien väestönosien ja vakuutusturvaa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan (yksilölliset tai kollektiiviset sopimukset, vapaaehtoiset tai pakolliset sopimukset).
(159)
Yrityskohtaiset sopimukset, mukaan lukien näihin sopimuksiin sisältyvät nimeämissopimukset, koskevat rajallista väestönosaa. Niistä aiheutuu erityisriski (riski kyseisessä yrityksessä tapahtuvasta vahingosta), eivätkä ne aina tarjoa mahdollisuutta laajan väestönosan keskinäiseen vastuuseen. Tiettyä alaa koskevat kollektiiviset sopimukset kattavat puolestaan laajemman väestönosan, joten niissä keskinäinen vastuu on helpommin toteutettavissa. Viimeksi mainittuihin sopimuksiin sisältyy kuitenkin voimakas korvausvastuun ja kokonaista talouden alaa mahdollisesti koettelevien kriisikausien välinen vastaavuus. CTIP:n mukaan kriisikaudet lisäävät alan vahinkovastuusuhteen heilahtelua.
(160)
Yrityssopimuksiin sisältyvistä nimeämissopimuksista ei komission mukaan ole syytä katsoa, että vastuuriskin luonne ja suuruus (ja näin ollen niiden heilahtelu) poikkeaisi merkittävästi tilanteesta, jossa samantyyppinen sopimus tehdään erillään ammattijärjestön ja työnantajan yhteisneuvotteluista (ja näin ollen erillään nimeämismenettelystä).
(161)
Lisäksi koska tarkkoja tietoja ei ole toimitettu alalla tapahtuvien vahinkojen yleisyydestä, ei voida päätellä, että alakohtaisille nimeämissopimuksille ominaiset riskien heilahtelut (sopimukset ovat suhdanneherkempiä, mutta niihin on myös helpompi liittää keskinäinen vastuu) ovat suurempia kuin yrityskohtaisiin sopimuksiin liittyvissä samoissa riskeissä (sopimuksiin sisältyy erityisriski, ja niihin on vaikeampi liittää keskinäinen vastuu).
(162)
Vaikka Ranskan viranomaisten esiin tuomat nimeämisvelvoitteet lisäisivät tosiasiallisesti vakuutuslaitosten perimiin maksuihin kohdistuvaa painetta, on todettava, että kyseinen tilanne voi vaikuttaa tuloihin mutta ei vahinkokuluihin. Yleisen vakuutuslain 39 §:n 1 momentin 5 alakohdassa ei tarkoiteta tämäntyyppistä riskiä (tulonmenetys), joten sitä ei voi katsoa vähennyskelpoiseksi varaukseksi.
(163)
Näin ollen nimeämislausekkeen sisältävien sopimusten ja samat riskit kattavien yrityskohtaisten ryhmäsopimusten välillä ei ole osoitettu olevan eroa. Yleisen verolain 39 d GD §:ssä säädetyllä täydentävällä verohelpotuksella vähennetään siten kyseisiltä yrityksiltä normaalisti perittävää yhtiöveroa tai poistetaan se. Tässä mielessä täydentävä verohelpotus sisältää taloudellisen edun.
(164)
Ranskan viranomaisten ja CTIP viittauksista mahdolliseen julkisen palvelun tehtävään komissio toteaa, että asiassa Altmark annetussa tuomiossa esitetyt edellytykset (tuen poissulkemiseksi tietyissä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvissä palveluissa) eivät täyty tämän päätöksen kohteena olevassa tapauksessa (ks. erityisesti tämän päätöksen 189 kappale - kolmas Altmark-kriteeri, jossa on kyse liiallisen korvauksen puuttumisesta). Näin ollen tämän päätöksen kohteena olevasta toimenpiteestä koituu taloudellista etua.
(165)
Ranskan valtio myöntää toimenpiteestä koituvat edut ja jättää näin ollen veroja perimättä. Ranskan valtio siis myöntää tämän edun valtion varoista.
(166)
Ensimmäisen toimenpiteen yhteydessä jo esitettyjen syiden perusteella myös toinen toimenpide on luonteeltaan valikoiva. Valikoivuus johtuu toimenpiteen rajoittumisesta yhteen talouden alaan eli vakuutusalaan, ja sen rajoittumisesta tällä alalla vain tiettyyn sopimustyyppiin (tiettyyn markkinasegmenttiin). Toimenpiteellä suositaan tiettyjä vakuutusalan yrityksiä, jotka tekevät kollektiivisia sopimuksia kuolemantapausten ja ruumiinvammojen riskien varalta työmarkkinaosapuolten soveltamassa nimeämismenettelyssä. Toimenpidettä ei siis sovelleta samat riskit kattaviin sopimuksiin kyseisen nimeämismenettelyn ulkopuolella. Lisäksi on todettava, ettei toimenpidettä sovelleta jälleenvakuutusyhtiöihin, jotka kattavat samantyyppisiä riskejä.
(167)
On kuitenkin syytä tarkastella, voidaanko valikoivuutta perustella kyseisen verojärjestelmän luonteella ja logiikalla. Vaikka yleisessä verolaissa säädetään varausten kiinteistä verovähennyksistä, on todettava, että edellä esitetyistä syistä (ks. tämän päätöksen 156-163 kappale) yleisen verolain 39 d GB §:ssä säädetyn määrän ylittävää osaa ei voida perustella verojärjestelmän sisäisellä logiikalla, jonka mukaan varaus tehdään kuluvan tilikauden mahdollisten tappioiden ja kulujen määrän perusteella.
(168)
Lopuksi on vielä todettava, että vakuutusalalla käydään Euroopan unionin jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Jos jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle, tuotanto tässä valtiossa voi tämän vuoksi pysyä ennallaan tai kasvaa. Tästä seuraa, että sellaisten yritysten mahdollisuudet, joiden kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa, viedä tuotteitaan tämän jäsenvaltion markkinoille huononevat. Kyseisten yritysten asema vahvistuu Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Lisäksi on myös todettava, että nimeämissopimusten pakollisuus lisää kilpailun vääristymistä. Tämän vuoksi kyseisellä toimenpiteellä voidaan vääristää kilpailua ja vaikuttaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(169)
Näistä syistä on pääteltävä, että toinen toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sillä siinä määrätään yleisen verolain 39 d GB §:ssä säädettyä suuremmasta vähennyskelpoisuudesta.
(170)
Koska toimenpide on valtiontukea, on tarkasteltava sen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Ranskan viranomaiset katsovat, että kyseinen tuki on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaista valtiontukea.
(171)
Komissio katsoo ensiksi, että toimenpiteen sosiaalinen luonne (ensimmäinen kriteeri) voidaan vahvistaa, jos nimeämislausekkeesta johtuvilla toimenpiteillä on tarkoitus - kuten Ranskan viranomaiset ovat esittäneet - tarjota vakuutusturvaa mahdollisimman laajalle palkansaajajoukolle sosiaaliturvajärjestelmän heikosti kattamien riskien varalta (kuolemantapaukset, vamma, invaliditeetti). Sosiaalinen luonne perustuu ikäryhmien ja palkansaajaryhmien merkittävään keskinäiseen vastuuseen, yhtenäiseen vakuutusmaksuun (ilman ikään, sukupuoleen tai terveydentilaan perustuvaa syrjintää) sekä luonteeltaan sosiaalisten toimenpiteiden toteuttamiseen (ilmaiset vakuutukset työttömyyden kohdatessa, huollettavina oleville lapsille jne.). Vapaaehtoisessa ja täysin yksilöllisessä järjestelmässä pienituloiset palkansaajat tuskin ottavat vakuutuksia, jotka kattavat suuret, mutta harvinaiset riskit.
(172)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio katsoi, ettei toimenpiteen sosiaalista luonnetta ollut kokonaisuudessaan osoitettu vakuutussopimuksen tekovaiheessa (ennen vakavien tapahtumien toteutumista). On kuitenkin todettava Ranskan viranomaisten kannan tavoin, että tuen myöntäminen ennen riskin toteutumista kyseisen riskin kattavan vakuutuksen kautta, on itse asiassa ainoa tapa saavuttaa toivottu sosiaalinen tavoite.
(173)
Sitä vastoin ensimmäisen toimenpiteen tarkastelun yhteydessä jo esitetyistä syistä komission toteuttamassa tarkastelussa ei ole todettu näyttöä siitä, että tuella olisi varmistettu edun siirtyminen yksittäisille kuluttajille (toinen kriteeri). Tasoitusvastuun täydentävästä verovähennyskelpoisuudesta seuraa yhtiöveron pieneneminen tai sen poistaminen, mikä vastaa ensimmäiseen toimenpiteeseen liittyvää verovapautusta.
(174)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio päätteli, että vakuutuslaitoksille myönnetyn edun mahdollisista vaikutuksista hyötyisivät vakuutettujen ja työntekijöiden lisäksi työnantajat (jotka maksavat osan vakuutusmaksuista). Ranskan viranomaiset ja CTIP katsovat, että työnantajan osallistuminen perinteisten täydentävien sosiaaliturvajärjestelmien rahoitukseen merkitsee palkansaajille sekä palkkaa että etua. Komissio katsoo kuitenkin, että jos työnantajan osallistuminen vakuutusjärjestelmän rahoitukseen palkansaajien hyväksi merkitsee tosiasiallisesti palkansaajille koituvaa etua, vakuutusmaksujen mahdollinen alentaminen merkitsee myös kiistatta työnantajan kulujen pienenemistä ja näin ollen työnantajalle koituvaa etua.
(175)
Mahdollisesta tuotteen alkuperään liittyvästä syrjinnästä (kolmas kriteeri) komissio vahvistaa, että nimeämissopimusten nykyinen voimakas keskittyminen ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoaville laitoksille johtaa syrjintään näiden laitosten hyväksi. Vaikka Ranskan viranomaiset eivät ole voineet toimittaa tarkkoja tietoja nimeämismarkkinoiden jakautumisesta eri toimijoiden kesken, komissio toteaa, että sen käytössä olevien tietojen perusteella ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset hallinnoivat suurinta osaa nimeämissopimuksista.
(176)
Vaikka työmarkkinaosapuolet ovat, kuten Ranskan viranomaiset täsmentävät, itse nimenneet vakuutuslaitoksen, on todettava, ettei missään säännöksessä velvoiteta työmarkkinaosapuolia kilpailuttamaan markkinoiden kaikkia toimijoita vakuutuslaitoksen valinnan yhteydessä. FFSA katsoo, että työmarkkinaosapuolet valitsevat mieluummin ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavan laitoksen, jonka hallinnon ne pystyvät itse varmistamaan. Ranskan viranomaiset eivät kiistä tätä väitettä.
(177)
Edellä mainitussa asiassa Albany annetusta tuomiosta seuraa, että työmarkkinaosapuolten työehtosopimusneuvottelujen yhteydessä tekemät sopimukset, joilla on sosiaaliset tavoitteet, eivät kuulu yritysten välisten sopimusten kieltämistä koskevan SEUT-sopimuksen 101 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Tästä huolimatta on todettava, kuten aiemmin tässä päätöksessä on jo esitetty, että vakuutuslaitokselle nimeämissopimuksen yhteydessä myönnetty tuki ei oikeuskäytännön mukaan suinkaan välttämättä ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaista.
(178)
Muut vakuutuslaitokset kuin ennaltavarautumisvakuutuksia tarjoavat laitokset, erityisesti kollektiivisten yrityskohtaisten ennaltavarautumissopimusten markkinoilla toimivat vakuutusyhtiöt voivat joutua syrjityiksi, koska työmarkkinaosapuolilla ei ole velvoitetta kilpailuttaa sopimuksia. Kilpailuttamisen yhteydessä kaikki markkinoilla toimivat sopimuksista kiinnostuneet toimijat voisivat tehdä tarjouksen työmarkkinaosapuolten sopimien etuuksien kattamisesta ja tulla valituiksi palvelujen korkeamman laadun ja/tai alemman hinnan perusteella. Vertailun vuoksi on syytä todeta, että tietyissä täydentäviä terveydenhoitovakuutuksia koskevissa Ranskan toimenpiteissä vakuutuslaitos/-laitokset valitaan avoimen kilpailutusmenettelyn perusteella (54).
(179)
Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, ettei kahta kolmesta sisämarkkinoille soveltuvuudelle asetetusta edellytyksestä ole täytetty. Tämän vuoksi Ranskan ilmoittama, ennaltavarautumisvakuutusten nimeämissopimusten tukiohjelma ei sovellu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla.
(180)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b ja c alakohtaa ei selvästikään voida soveltaa tämän päätöksen kohteena olevaan tapaukseen.
(181)
Kun tarkastellaan toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, Ranskan viranomaiset täsmentävät, että toimenpiteen sosiaalinen luonne on osoitettu. Tämä vahvistaa viranomaisten mukaan sen merkityksen ennaltavarautumisvakuutusten tulevalle kehittymiselle. Kehittyminen edistää kansanterveyden tavoitteita, epävarmuuden torjumista ja taloudellista ja sosiaalista koheesiota, sosiaalista vuoropuhelua ja työntekijöiden suojelua, jotka kaikki ovat Euroopan unionin yhteistä etua koskevia tavoitteita. Komissio kuitenkin katsoo, ettei toimenpiteen välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta ole osoitettu. Kuten se jo totesi edun olemassaoloa koskevassa tarkastelussaan, ei ole perusteita ehkäistä edun syntymistä samat riskit kattaville yrityskohtaisille ryhmäsopimuksille, joita ei ole tehty nimeämismenettelyssä. Näin ollen toimenpide ei ole oikeasuhtainen, koska se ei kata nimeämismenettelyn ulkopuolisia sopimuksia. Lisäksi on todettava, kuten komissio on jo tehnyt ensimmäisen toimenpiteen yhteydessä, että toimenpiteellä vähennetään kuluja toimintatuen tavoin. Vakiintuneen käytännön mukaisesti toimintatuen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan nojalla.
(182)
Ranska ei ole tuonut esiin yhtään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa määrättyä edellytystä sisämarkkinoille soveltuvuudesta.
(183)
Ranskan viranomaisten ja CTIP:n mukaan täydentävien ennaltavarautumisvakuutusten voidaan nimeämismenettelyn yhteydessä katsoa liittyvän SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin, jos järjestelmä on pakollinen ja jos sitä hallinnoidaan pariteettiperiaatteiden mukaisesti. CTIP viittaa myös unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön asiassa Albany (55) ja täsmentää, että perinteisillä pakollisilla sosiaaliturvajärjestelmillä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä tehtävä.
(184)
Tämän määräyksen mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa Euroopan unionin etujen kanssa.
(185)
Kuten ensimmäisen toimenpiteen tarkastelun yhteydessä on jo todettu (56), jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta päättää, minkälaisten palvelujen voidaan katsoa liittyvän yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin.
(186)
Komissio toteaa, että tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Albany annetussa tuomiossa päätellyt, että eläkekassalle annettua yksinoikeutta hallinnoida tietyn toimialan lisäeläkejärjestelmää voidaan pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, ja korostanut lisäeläkejärjestelmien sosiaalisen erityistehtävän merkitystä.
(187)
Tässä yhteydessä ei voida sulkea pois sitä, että vakuutuslaitosten tarjoamat etuudet työmarkkinaosapuolten nimeämismenettelyn yhteydessä voidaan katsoa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi, jos nimeämismenettelyyn liittyvä työmarkkinaosapuolten sopimus on pakollinen kaikille kyseisen alan yrityksille (tai kyseiselle yritykselle) ja jos se kattaa julkisen sosiaaliturvajärjestelmän puutteellisesti kattamat tai järjestelmän ulkopuolelle jäävät riskit. Kuten ensimmäisen toimenpiteen tarkastelun yhteydessä on jo todettu (57), tällaiselle järjestelylle myönnettyjen taloudellisten tukitoimenpiteiden on rajoituttava julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien lisäkustannusten korvaamisen edellyttämään vähimmäismäärään.
(188)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön puitteissa (58) määritellään edellytykset, joiden perusteella komissio katsoo tällaisen korvauksen soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla. Maksettu korvaus ei saa ylittää julkisen palvelun hoitamisesta koituvia kustannuksia ottaen huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot sekä näiden velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(189)
On kuitenkin todettava, että tasoitusvastuun täydentävästä verovähennyskelpoisuudesta johtuva verosäästö ei täytä kyseistä edellytystä. Itse asiassa verosäästön määrän ja julkisen palvelun hoitamiseen liittyvien kustannusten välillä ei voida todeta olevan mitään yhteyttä.
(190)
Ranskan viranomaiset myöntävät 31 päivänä lokakuuta 2008 päivätyssä kirjeessään, ettei yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta maksetun korvauksen määrä (verosäästö) täytä yhteisön puitteissa asetettuja edellytyksiä. Ranskan viranomaiset katsovat kuitenkin, ettei näitä edellytyksiä ole mukautettu vastaamaan kyseisten toimenpiteiden erityispiirteitä. Ranskan viranomaisten mukaan verovähennysmekanismi on paremmin mukautettu ja joustavampi kuin tuki, joka perustuu palvelun hallinnosta johtuvien ylimääräisten kustannusten tarkkaan arviointiin.
(191)
Komissio katsoo kuitenkin, että yhteisön puitteissa asetettuja kriteerejä on noudatettava tiukasti, sillä niillä voidaan varmistaa välttämätön tasapaino yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen moitteettoman toimivuuden ja Euroopan unionin etujen vastaisen kaupankäynnin estämisen välillä.
(192)
Näistä syistä komissio katsoo, että SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrättyjä edellytyksiä, sellaisina kuin ne on esitetty yhteisön puitteissa, ei ole noudatettu. Toimenpiteen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille kyseisen määräyksen nojalla.
IX PÄÄTELMÄ
(193)
Komissio katsoo, että Ranskan viranomaisten ilmoittamat tukiohjelmat solidaaristen ja vastuullisten sopimusten kehittämiseksi sekä kollektiiviset ennaltavarautumisvakuutussopimukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Lisäksi komissio toteaa, että kyseisten tukiohjelmien osoitetusta sosiaalisesta tavoitteesta huolimatta niiden toteuttamista koskevilla yksityiskohtaisilla säännöillä estetään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa sekä 106 artiklan 2 kohdassa määrättyjen edellytysten täyttäminen kokonaisuudessaan. Näin ollen kummankaan tukiohjelman ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Tukiohjelmat, jotka Ranska aikoo toteuttaa solidaaristen ja vastuullisten sairausvakuutussopimusten kehittämiseksi ja kuolemantapauksia, vammaa tai invaliditeettia koskevien täydentävien kollektiivisten vakuutussopimusten kehittämiseksi yleisen verolain 207 §:n 2 momentin, 1461 §:n 1 momentin ja 39 d GD §:n mukaisesti, ovat sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
Tämän vuoksi näitä tukiohjelmia ei saa panna täytäntöön.
2 artikla
Ranskan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluttua tämän päätöksen tiedoksiantamisesta päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutetut toimenpiteet.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ranskan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 26 päivänä tammikuuta 2011.