РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 април 2012 година
за освобождаване на производството и търговията на едро с електрическа енергия, произведена от конвенционални източници в Германия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2012) 2426)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/218/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, подадено по електронен път на 26 октомври 2011 г. от Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Федерална асоциация на отраслите енергетика и водоснабдяване), (наричана по-долу „BDEW“),
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 26 октомври 2011 г. BDEW изпрати по електронен път искане до Комисията съгласно член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. На 11 ноември 2011 г. Комисията уведоми германските органи за искането, като на 10 януари 2012 г. поиска по електронен път допълнителна информация от тях, а на 21 декември 2011 г., също по електронен път - от BDEW. Германските органи изпратиха допълнителна информация по електронен път на 14 декември 2011 г., а BDEW - на 17 януари 2012 г., 26 януари 2012 г. и 28 февруари 2012 г.
(2)
Съгласно съдържанието на искането, подадено от BDEW от името на възложителите в сектора, то се отнася до „изграждането, закупуването и експлоатацията (включително поддръжката) на всички видове електроцентрали, както и съответните съпътстващи дейности“ (2).
(3)
Към искането е приложено становище на Федералната служба за защита на конкуренцията (Bundeskartellamt) от 25 юли 2011 г. Посоченото становище (наричано по-долу „становището“) е издадено въз основа на съответното германско законодателство и разглежда въпроса дали дейността, която е обект на процедурата, е пряко изложена на конкуренция. Становището се базира на мащабно секторно проучване на съответните пазари.
II. ПРАВНА УРЕДБА
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО е посочено, че поръчките за изпълнение на някоя от дейностите, за които се отнася директивата, не попадат под нейното действие, ако в съответната държава членка, където тя се осъществява, дейността е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако въпросната държава членка е изпълнила и приложила съответните разпоредби на правото на Общността относно отварянето на даден сектор или на част от него. Споменатото законодателство е посочено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, което за електроенергийния сектор се позовава на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4), която на свой ред бе заменена от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (5).
(5)
Германия е изпълнила и приложила не само Директива 96/92/ЕО, но също така директиви 2003/54/ЕО и 2009/72/ЕО. По тази причина и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея се приема, че достъпът до пазара не е ограничен на цялата територия на Германия.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да бъде оценено въз основа на различни показатели, никой от които не е задължително решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, засегнати от настоящото решение, един от критериите, които следва да бъдат взети предвид, е делът на основните участници на съответния пазар. Друг критерий е степента на концентрация, съществуваща на тези пазари. Предвид характеристиките на въпросните пазари следва да се отчетат и други критерии, като например функционирането на балансиращ електроенергиен пазар, ценовата конкуренция и степента на смяна на доставчика от страна на клиентите.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(8)
Германският електроенергиен пазар се характеризира с голям брой централи, чиято експлоатация се осъществява от множество пазарни участници (6). По-голямата част от производствения капацитет принадлежи на четири големи енергийни дружества: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG и Vattenfall Europe AG. Поради факта обаче, че две от тези дружества - RWE и E.ON - са частни дружества (т.е. такива, върху които възлагащите органи не могат да упражняват пряко или непряко доминиращо влияние съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Директива 2004/17/ЕО), които не функционират в сектора на производството на електрическа енергия въз основа на специални или изключителни права по смисъла на член 2, параграф 3 от Директива 2004/17/ЕО, те не са възложители по смисъла на Директива 2004/17/ЕО. Следователно тяхното участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за производство или продажба на електрическа енергия не е обект на разпоредбите на споменатата директива. Това ще рече, че по отношение на тези дейности те следва да се считат за конкуренти на възложителите, чиито обществени поръчки са обект на въпросната директива. По тази причина представеният в настоящия документ анализ е съсредоточен върху възложителите, когато се разглежда дали дейността е изложена на конкуренция на пазарите, до които достъпът не е ограничен.
(9)
Електрическата енергия се продава на едро на борсите, т.е. спот и форуърдните пазари на European Energy Exchange AG (EEX) и European Power Exchange S.E. (EPEX), или извън борсите - в рамките на преки сделки. Цената на енергийните борси обикновено служи за референтна цена при преките сделки. Производствените дружества оптимизират експлоатацията на своите електроцентрали в съответствие с резултатите от търговията на спот пазара на борсите. По принцип се експлоатират само електроцентрали, чиито пределни разходи са под пазарната цена.
(10)
В Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (закон за приоритетa на възобновяемите енергийни източници, наричан по-долу „EEG“) са определени правилата за електрическата енергия, произведена от възобновяеми енергийни източници (8), която, наред с електрическата енергия от конвенционални източници (9), изпълнява все по-важна роля на германския пазар. Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., делът на възобновяемите енергийни източници в електроснабдяването следва да се увеличи на 35 % до 2020 г., на 50 % до 2030 г. и на 80 % до 2050 г.
(11)
В края на 2010 г. 160,5 GW генериращи мощности бяха свързани към мрежите на операторите на преносни системи (TSO) (77,6 GW) и операторите на разпределителни системи (DSO) (82,9 GW). Това представлява увеличение от около 7,8 GW спрямо 2009 г. (152,7 GW). Възобновяемите енергийни източници представляват 54,2 GW от общите мощности. Около 50,7 GW от възобновяемите енергийни източници се заплащат по тарифите, предвидени в EEG. Това означава, че възобновяемите енергийни източници представляват приблизително 34 % от общите мощности (10).
(12)
Що се отнася до подаването, през 2010 г. са подадени общо 531,2 TWh в системите на TSO (367,5 TWh) и DSO (163,7 TWh). Подаденият обем от възобновяеми източници е 93,7 TWh, от които 80,7 TWh са заплатени в съответствие с EEG. Това означава, че подаването от възобновяеми енергийни източници представлява приблизително 18 % от общия подаден обем, и следователно този дял е под 34 % от общите генериращи мощности, отчетени от тези източници (11). Разликата се дължи на факта, че периодът на ползване на възобновяемите източници през годината е по-кратък от този на конвенционалните източници.
(13)
Друга характеристика на германския пазар на електрическа енергия се отнася до неотдавнашното решение на националните органи за затваряне на 8 ядрени електроцентрали с обща мощност от 8 400 MW (12), което е следствие от ядрената катастрофа в Япония в началото на 2011 г. Също така бе решено до 2022 г. да бъдат затворени и останалите ядрени електроцентрали в Германия. В краткосрочен план това промени съотношението между вноса и износа по такъв начин, че от нетен износител на електрическа енергия до 2010 г., през 2011 г. Германия се превърна в нетен вносител.
(14)
В съответствие с прецедентите на Комисията (13) в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните съответни продуктови пазари: i) производство и доставки на едро, ii) пренос, iii) разпределение и iv) доставки на дребно. Макар че някои от тези пазари могат допълнително да бъдат подразделяни, в досегашната практика на Комисията (14) е отхвърляно разграничението между пазар на производство на електрическа енергия и пазар на снабдяване на едро, тъй като производството е само първата стъпка от веригата на стойността, а произведените обеми електрическа енергия се предлагат посредством пазара на едро.
(15)
Искането на BDEW се отнася до производството и търговията на едро с електрическа енергия. В становището си Федералната служба за защита на конкуренцията определя продуктовия пазар като „първичен пазар за продажба на електрическа енергия“ (15), който обхваща първоначалните продажби на всички доставчици на електрическа енергия от собственото им производство и нетния внос на електрическа енергия, но не включва последващата търговия между участниците на пазара. Освен това Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия, която се регулира от EEG (наричана по-долу „електрическа енергия по EEG“), не е част от този пазар.
(16)
Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че пазарът на електрическа енергия по EEG представлява отделен пазар, що се отнася до първата ѝ продажба. Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от оператори на преносни мрежи срещу законоустановена цена. След това, като втора стъпка, те я продават на пазара на едро.
(17)
Заключението на Федералната служба за защита на конкуренцията е, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия по EEG не е организирано на конкурентна основа и че електрическата енергия по EEG не зависи от търсенето и ценовите показатели (16). Това заключение се базира по-специално на следните факти:
(18)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно подаване. По тази причина производството на електрическа енергия по EEG е изцяло независимо от търсенето. Производството и подаването не зависят също така от цените, тъй като операторите имат право на законоустановено плащане. Електрическата енергия по EEG се предлага от TSO на спот пазара в съответствие със законоустановени разпоредби, без каквато и да било възможност за промени.
(19)
Федералната служба за защита на конкуренцията отбелязва също така, че по закон електрическата енергия по EEG може да се предлага директно на пазара и определен процент от операторите се възползват от тази възможност. В закона EEG е предвидено, че на първо число всеки месец операторите на инсталации по EEG могат да преминават от пряка продажба към получаване на тарифно плащане по EEG или обратно. Следователно всеки месец те могат да решават коя форма на продажба е най-добра за тях в зависимост от прогнозите за пазарната цена и от търсенето. В бъдеще обаче това директно предлагане на пазара няма да бъде от голямо значение.
(20)
Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., операторите на инсталации по EEG, както е посочено по-горе, имат възможност сами да предлагат на пазара електрическата енергия, която произвеждат, като същевременно получават и премия за предлагането на пазара. Целта на тази премия е да компенсира разликата между фиксираното възнаграждение по EEG и средната месечна цена на борсата, определена ex post. Усвояването на премията за предлагане на пазара обаче не е задължително, т.е. всеки месец операторите на инсталации по EEG могат дали решат да останат в системата на фиксираното възнаграждение или да се върнат към нея. Очаква се обаче по-голямата част от електрическата енергия по EEG да се предлага на пазара посредством операторите на преносни мрежи. Освен това моделът с пазарна премия не променя факта, че общото равнище на възнаграждението за производителите на електрическа енергия по EEG не се определя основно от пазарните цени (17).
(21)
Следователно Федералната служба за защита на конкуренцията признава, че докато електрическата енергия по EEG оказва конкурентен натиск върху електрическата енергия, произведена от конвенционални източници, обратното положение не е валидно. По тази причина електрическата енергия по EEG не може да бъде включена в същия пазар като конвенционалната електрическа енергия, тъй като преобладаващите пазарни условия за първата продажба значително се различават при тези две форми на производство. Нещо повече, първата продажба на електрическа енергия по EEG най-често се осъществява посредством операторите на преносни мрежи. Следователно пазарът видимо се различава от пазара на едро на конвенционална електрическа енергия и от гледна точка на търсенето.
(22)
Предвид спецификата на германския пазар на електрическа енергия, с цел оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, в настоящия документ съответният продуктов пазар се определя като пазар на производство и първа продажба на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници. Производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG не е част от този пазар поради горепосочените причини и по-нататък ще се оценява отделно.
(23)
Според заявлението искането се отнася до дейности на територията на Федерална република Германия. Заявителят разглежда възможността за по-голям пазар, включващ Германия и Австрия, като се базира на някои тенденции по отношение на развитието на регулаторната рамка, равнището на вноса и на износа на електрическа енергия и процедурите за обвързване на пазари и управление на претоварването, но в крайна сметка се посочва, че „заявителят не може да направи окончателно заключение дали към момента германският пазар на едро на електрическа енергия и съответните пазари в съседните държави са интегрирани в достатъчна степен, за да се считат за един регионален пазар“.
(24)
Въз основа на извършеното секторно проучване Федералната служба за защита на конкуренцията приема, че съществува общ първичен пазар на електрическа енергия в Германия и Австрия. Това заключение се базира на липсата на пречки при граничните междусистемни връзки между двете държави и стандартната зона за предлагане на пазара и ценообразуване на European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
В предишната си практика Комисията определя пазарите на електрическа енергия най-вече според обхвата като национални (18) или по-малки (19). В някои случаи е допускана възможността за по-големи пазари от националните (20).
(26)
Комисията счита, че за да се направи оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, не е необходимо да се определя точният обхват на съответния географски пазар на производство и първа продажба на конвенционална електрическа енергия, тъй като при всяко алтернативно определяне на пазара резултатите от оценката биха били едни и същи.
(27)
Що се отнася до производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG, географският обхват не би могъл да се простира извън територията на Германия, тъй като се базира на специфичните законови условия, определени в германския EEG.
а) Пазарни дялове и пазарна концентрация
(28)
Както е видно от постоянната практика (21) при решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електрическа енергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар на тримата най-големи производители“.
(29)
Според становището на Федералната служба за защита на конкуренцията (22) общите пазарни дялове на тримата най-големи производители (измервани според подадена електрическа енергия) през 2007 г. са 74 %, през 2008 г. - 73 %, а през 2010 г. - 70 %. Следователно германският пазар на електрическа енергия се намира в средата на диапазона в сравнение с предишни решения за освобождаване съгласно член 30 от Директива 2004/17/ЕО (23).
(30)
Напомня се обаче, че двамата най-големи производители RWE и E.ON, които заедно имат общ пазарен дял от 58 % (24), не са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(31)
Целта на настоящото решение е да се установи дали дейностите по производство и търговия на едро на електричество са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари, достъпът до които е свободен), че това да гарантира, че дори в отсъствието на дисциплината, осигурявана от подробните правила за обществени поръчки, предвидени в Директива 2004/17/ЕО, обществените поръчки за съответните дейности се осъществяват по прозрачен и недискриминационен начин, въз основата на критерии, позволяващи да се определи най-изгодното от икономическа гледна точка решение. Във връзка с това е важно да се има предвид, че при осъществяване на дейност на тези пазари дружествата, които не са обект на процедурите за възлагане на обществени поръчки (особено RWE и E.ON), имат възможност да окажат конкурентен натиск върху останалите участници на пазара. Това положение няма да се промени дори след включването на Австрия в съответния географския пазар, тъй като прогнозите сочат, че дори той да обхваща Австрия и Германия, понижението на пазарните дялове на най-големите производители би било по-скоро незначително (25).
(32)
По отношение на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници горепосочените факти могат да се считат за признак за пряко излагане на конкуренция на участниците на пазара, които са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(33)
Следва да се отбележи също така, че в публикувания през юни 2011 г. работен документ на службите на Комисията, озаглавен „Доклад за напредъка в създаването на вътрешен пазар за природен газ и електроенергия за периода 2009-2010 г.“ (26), се отбелязва намаляване на пазарната концентрация в Германия (27) в сравнение с предишните години, като германският пазар на електрическа енергия се поставя в категорията „умерено концентрирани пазари“ (28), т.е. пазари с индекс на Херфиндал-Хиршман (HHI) (29) за мощност между 750 и 1 800.
(34)
Що се отнася до горепосочените цифри, за целите на настоящото решение - без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на защитата на конкуренцията - може да се приеме, че по отношение на възложителите степента на концентрация на пазара може да се счита за признак за известна степен на излагане на конкуренция на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
б) Други фактори
(35)
През последните години, и по-конкретно до март 2011 г., Германия бе нетен износител на електрическа енергия. Поради решението за постепенно преустановяване на производството на електрическа енергия от няколко ядрени централи държавата обаче се превърна в нетен вносител. Поради тази причина в момента пазарът се намира под конкурентен натиск в резултат на възможността за внос на електрическа енергия. Вследствие на това не могат да се правят инвестиции в електроенергийния сектор в Германия, без да бъдат взети предвид другите производители в съседните държави. Следователно посочените фактори не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Наред с това анализът на положението, свързано с преминаването на клиентите към други доставчици (30) и степента на ликвидност на пазара на едро (31), показва, че тези фактори не противоречат на заключението, че възложителите, които функционират на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Накрая следва да се отбележи и че германският балансиращ електроенергиен пазар (32) и неговите основни характеристики (пазарно ценообразуване и ценова разлика между положителната и отрицателната балансираща енергия) не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция.
(36)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно свързване към мрежата и приоритетно подаване по нея в сравнение с конвенционалната електрическа енергия, което означава, че производството на електрическа енергия по EEG не зависи от търсенето. Тъй като разходите за производството на електрическа енергия по EEG обикновено са по-високи от пазарната цена, е създадена система, посредством която електрическата енергия по EEG получава специално подпомагане. Операторите на инсталации по EEG (33) имат право да получават законоустановена цена от операторите на преносни мрежи за период от 20 години плюс годината на въвеждане в експлоатация. Тази цена позволява покриването на техните разходи, поради което е по-висока от пазарната. По тази причина те подават произвежданата от тях електрическа енергия към мрежата без оглед на цената на борсите (34).
(37)
Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от операторите на преносни мрежи на законоустановена цена. Операторите на преносни системи отговарят за предлагането на електрическата енергия по EEG на енергийния борсов спот пазар, от което следва, че понасят загуби. Тези разходи в крайна сметка се покриват от крайните потребители, които заплащат на своите доставчици на енергия допълнителна такса по EEG, която след това се предава на операторите на преносни мрежи. Доставчиците на енергия, които купуват над 50 % електрическа енергия по EEG, като минимум 20 % от нея е произведена от слънчево излъчване или вятър, се ползват с намаление при таксата по EEG.
(38)
Операторите на инсталации по EEG разполагат също така с възможност за „директно предлагане на пазара“ на произведената електрическа енергия. Това означава, че даден оператор на централа по EEG може да се откаже от законоустановената цена и да реши да продава електрическата енергия направо на спот пазара. Поради високите производствени разходи на електрическата енергия по EEG прякото предлагане на пазара извън законоустановените условия обикновено не е целесъобразно. В миналото този метод е бил използван в ограничена степен и най-вече в случаи, в които купувачите са успявали да си осигурят освобождаване от допълнителната такса по EEG чрез комбиниране на определено количество електрическа енергия по EEG, получена направо от производителя, с конвенционална електрическа енергия (35). Новият закон EEG, влязъл в сила в началото на 2012 г., ограничава възможностите за такова специално освобождаване, вследствие на което се очаква намаляване на този вид директно предлагане на пазара (36).
(39)
Новият закон предвижда нова възможност за директно предлагане на пазара, която обаче включва плащането на т.нар „пазарна премия“ на производителите на електрическа енергия по EEG, покриваща разликата между по-високите им разходи и средната пазарна цена (наричана по-долу „модел с пазарна премия“). Операторите на преносни системи изчисляват дела на продажбите по модела с пазарна премия общо на 15 % за всички видове възобновяема енергия през 2012 г. (37) Може да се заключи, че както в момента, така и в близкото бъдеще много по-голямата част от електрическата енергия по EEG ще се предлага на пазара при режима на законоустановени плащания и чрез операторите на преносни мрежи. Директното предлагане на пазара без субсидии ще изпълнява незначителна роля.
(40)
Поради горепосочените причини производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG представляват част от регулирана система, в която производителите получават заплащане на базата на законоустановена цена. Те не са изложени на конкуренция, тъй като могат да подават своята електрическа енергия по EEG независимо от преобладаващата пазарна цена. Благодарение на приоритетното подаване те могат така също да продават цялата произведена електрическа енергия. Следователно не може да се заключи, че дейността на производителите на електрическа енергия по EEG е изложена на конкуренция. С оглед на горното не е необходимо да се оценяват други показатели, като например посочените в съображение 6.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(41)
С оглед на разгледаните по-горе фактори условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
(42)
Наред с това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага нито когато възложителите възлагат поръчки, чието предназначение е да позволят производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия, нито когато те организират проектни конкурси за осъществяване на такава дейност във въпросния географски район.
(43)
Въпреки това условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, не следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG в Германия.
(44)
Тъй като производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG продължава да бъде обект на разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО, се напомня, че договорите за възлагане на обществени поръчки, обхващащи няколко дейности, следва да се разглеждат в съответствие с член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. обществена поръчка, предназначена да подпомага изпълнението както на дейности, които са освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени от нейното прилагане, следва да се отчете за коя от дейностите основно е предназначена поръчката. В случай на такава смесена обществена поръчка, чието основно предназначение е да способства за производството и търговията на едро с електрическа енергия по EEG, следва да се прилага разпоредбата на Директива 2004/17/ЕО. В случай че не е възможно да се определи обективно за коя дейност основно е предназначена поръчката, тя се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/17/ЕО. Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка между октомври 2011 г. и февруари 2012 г., както е видно от информацията, предоставена от BDEW и от германските органи. То може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени в правната или фактическата обстановка престанат да бъдат изпълнявани условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници.
(45)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет по обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, които са възложени от възложители на поръчки и чието предназначение е да позволят производството и първата продажба в Германия на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници.
За целите на настоящото решение „електрическа енергия, произведена от конвенционални източници“ означава електрическа енергия, която не попада в обхвата на EEG. Освен това, по смисъла на EEG и предвидените в него условия „възобновяеми енергийни източници“ означава водна енергия, включително енергия на вълните, енергия на приливите и отливите, градиент на солеността и енергия на потока, вятърна енергия, слънчево излъчване, геотермална енергия, енергия от биомаса, включително биогаз, биометан, сметищен газ и газ от преработка на канални води, както и биоразградимата фракция на битови и промишлени отпадъци.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 24 април 2012 година.
KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOPÄÄTÖS,
annettu 24 päivänä huhtikuuta 2012,
Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnin jättämisestä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 2426)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/218/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 5 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. -liiton (Saksan liittotasavallan energia- ja vesitalousliitto), jäljempänä ’BDEW’, 26 päivänä lokakuuta 2011 sähköpostitse lähettämän pyynnön,
sekä katsoo seuraavaa:
I. TAUSTATIEDOT
(1)
BDEW toimitti komissiolle sähköpostitse 26 päivänä lokakuuta 2011 direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio ilmoitti pyynnöstä Saksan viranomaisille 11 päivänä marraskuuta 2011 ja pyysi sähköpostitse lisätietoja näiltä viranomaisilta 10 päivänä tammikuuta 2012 ja BDEW:lta 21 päivänä joulukuuta 2011. Saksan viranomaiset toimittivat lisätietonsa sähköpostitse 14 päivänä joulukuuta 2011 ja BDEW omat lisätietonsa 17 ja 26 päivänä tammikuuta ja 28 päivänä helmikuuta 2012.
(2)
BDEW:n alan hankintayksiköiden puolesta esittämä pyyntö koskee ”kaikentyyppisten sähköntuotantolaitosten rakentamista, hankintaa ja käyttöä (ylläpito mukaan luettuna) sekä tarvittavia tukitoimintoja” (2), kuten pyynnössä mainitaan.
(3)
Pyyntöön on liitetty 25 päivänä heinäkuuta 2011 päivätty Bundeskartellamtin (Saksan liittotasavallan kartellivirasto) lausunto. Asiaa koskevan Saksan lainsäädännön mukaisessa lausunnossa, jäljempänä ’lausunto’, tarkastellaan sitä kysymystä, kohdistuuko toimintoon, jota menettely koskee, suoraa kilpailua. Lausunto perustuu merkityksellisillä markkinoilla tehtyyn laajaan alakohtaiseen tutkimukseen.
II. LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ottaen huomioon alan erityispiirteet. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön unionin lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, sekä soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (3). Direktiivi 96/92/EY on korvattu myöhemmin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (4), joka on myös korvattu myöhemmin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/72/EY (5).
(5)
Saksa on pannut täytäntöön paitsi direktiivin 96/92/EY myös direktiivit 2003/54/EY ja 2009/72/EY ja soveltanut niitä. Tämän perusteella olisi katsottava 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti, että markkinoille pääsyä ei ole rajoitettu millään Saksan alueella.
(6)
Sitä, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, olisi arvioitava käyttäen perusteena useita indikaattoreita, joista yksikään ei ole välttämättä ratkaiseva sellaisenaan. Huomioon olisi otettava tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä, tässä päätöksessä tarkoitetuilla markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon markkinoiden keskittymisaste. Kyseisten markkinoiden erityispiirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten tasemarkkinoiden toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III. ARVIOINTI
(8)
Saksan sähkönmarkkinoille ovat luonteenomaisia lukuisat voimalaitokset, joita hoitavat useat markkinatoimijat (6). Suurin osa tuotantokapasiteetista kuuluu neljälle suurelle energiayhtiölle, jotka ovat RWE AG, E.ON AG, EnBW AG ja Vattenfall Europe AG. Näistä yrityksistä kaksi, RWE ja E.ON, on kuitenkin yksityisiä yrityksiä (eli yrityksiä, joissa hankintaviranomaiset eivät voi suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa direktiivin 2004/17/EY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti), jotka eivät toimi sähköntuotannon alalla direktiivin 2004/17/EY 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen erityis- tai yksinoikeuksien perusteella, minkä vuoksi ne eivät ole direktiivissä 2004/17/EY tarkoitettuja hankintayksikköjä. Näin ollen niiden sähkön tuotantoa tai myyntiä varten tekemiin hankintoihin ei sovelleta mainitun direktiivin säännöksiä. Sen vuoksi niitä olisi pidettävä näiden toimintojen osalta sellaisten hankintayksikköjen kilpailijoina, joiden hankintoihin direktiiviä sovelletaan. Tämän perusteella jäljempänä olevassa analyysissä keskitytään hankintayksikköihin, kun siinä tarkastellaan, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu.
(9)
Tukkutason sähkökauppaa käydään sähköpörssien välityksellä eli EEX:n (European Energy Exchange AG) ja EPEX:n (European Power Exchange S.E.) spot- ja termiinimarkkinoilla tai sähköpörssien ulkopuolella OTC-kauppoina. Sähkön hinta sähköpörsseissä toimii yleensä OTC-kauppojen viitehintana. Sähköntuotantoyritykset optimoivat voimalaitostensa toiminnan pörsseissä käydyn spot-kaupan tulosten perusteella. Periaatteessa ne käyttävät vain sellaisia voimalaitoksia, joiden rajakustannukset ovat markkinahintaa alhaisemmat.
(10)
Laissa Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7), jäljempänä ’EEG-laki’, annetaan säännöt, jotka koskevat uusiutuvista energialähteistä (8) tuotettua sähköä, jolla on perinteisistä energialähteistä (9) tuotetun sähkön ohella yhä suurempi merkitys Saksan markkinoilla. Vuoden 2012 alussa voimaan tulleessa muutetussa EEG-laissa edellytetään, että uusiutuvien energialähteiden osuus sähköntuotannosta kasvaa 35 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä, 50 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä ja 80 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä.
(11)
Siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden verkkoihin liitetyn tuotantokapasiteetin määrä oli vuoden 2010 lopussa 160,5 GW (josta siirtoverkonhaltijoiden osuus oli 77,6 GW ja jakeluverkonhaltijoiden osuus 82,9 GW). Tämä merkitsee noin 7,8 GW:n lisäystä vuoden 2009 vastaavaan lukuun (152,7 GW) verrattuna. Uusiutuvien energialähteiden osuus kokonaiskapasiteetista on 54,2 GW. Tästä osuudesta noin 50,7 GW on sähköä, johon sovelletaan EEG-laissa vahvistettuja tariffeja. Tämä tarkoittaa sitä, että uusiutuvien energialähteiden osuus kokonaiskapasiteetista on noin 34 prosenttia (10).
(12)
Vuonna 2010 sähköä syötettiin yhteensä 531,2 TWh siirtoverkonhaltijoiden järjestelmiin (367,5 TWh) ja jakeluverkonhaltijoiden järjestelmiin (163,7 TWh). Uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä syötettiin 93,7 TWh, joista 80,7 TWh:n osalta maksettiin EEG-lain mukaisia korvauksia. Tämä tarkoittaa sitä, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön osuus syötetyn sähkön kokonaismäärästä on noin 18 prosenttia, joka on siis vähemmän kuin 34 prosenttia, joka on laskettu uusiutuvien energialähteiden osuudeksi koko tuotantokapasiteetista (11). Ero johtuu siitä, että uusiutuvien energialähteiden käyttöaika vuotta kohden on lyhyempi kuin perinteisten energialähteiden.
(13)
Toinen Saksan sähkömarkkinoiden erityispiirre liittyy kansallisten viranomaisten vuonna 2011 tapahtuneen Japanin ydinkatastrofin jälkeen tekemään päätökseen sulkea kahdeksan ydinvoimalaa, joiden kokonaiskapasiteetti on 8 400 MW (12). Myös muut Saksan ydinvoimalat on päätetty sulkea vuoteen 2022 mennessä. Lyhyellä aikavälillä tämä on muuttanut tuonnin ja viennin välistä tasapainoa siten, että Saksasta, joka oli vuoteen 2010 saakka sähkön nettoviejä, tuli vuonna 2011 sähkön nettotuoja.
(14)
Komission aiempien ennakkotapausten (13) mukaan sähköalalla voidaan erottaa seuraavat tuotemarkkinat: i) sähkön tuotanto ja tukkutoimitukset, ii) siirto, iii) jakelu ja iv) vähittäistoimitukset. Vaikka joitakin näistä markkinoista voidaan jaotella edelleen, komissio ei ole tähänastisessa käytännössään (14) hyväksynyt eron tekemistä sähköntuotantomarkkinoiden ja tukkutoimitusmarkkinoiden välillä, koska itse tuotanto on vasta ensimmäinen vaihe arvoketjussa, kun taas tuotettuja sähkömääriä markkinoidaan tukkumarkkinoiden välityksellä.
(15)
BDEW:n esittämä pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja tukkukauppaa. Liittotasavallan kartellivirasto määrittelee lausunnossaan tuotemarkkinat ”sähkönmyynnin ensimarkkinoiksi” (15), joihin kuuluvat kaikkien sähköntoimittajien ensimmäiset oman tuotantonsa myynnit ja sähkön nettotuonnit mutta joihin ei kuulu markkinatoimijoiden välinen myöhempi kaupankäynti. Lisäksi kartellivirasto katsoo, että EEG-lailla säännellyn sähkön, jäljempänä ’EEG-sähkö’, tuotanto ja markkinointi eivät kuulu näille markkinoille.
(16)
Kartellivirasto katsoo, että EEG-sähkömarkkinat muodostavat erilliset markkinat EEG-sähkön ensimyynnin osalta. EEG-sähköä ei yleensä myydä suoraan tukkumarkkinoilla, vaan siirtoverkonhaltijat ostavat sitä lakisääteistä korvausta vastaan. Sen jälkeen ne myyvät sähkön myyntiprosessin toisessa vaiheessa tukkumarkkinoilla.
(17)
Kartellivirasto katsoo, että EEG-sähkön tuotantoa ja myyntiä ei ole järjestetty kilpailutuksen pohjalta ja tällainen sähkö on riippumatonta kysyntä- ja hintaindikaattoreista (16). Tämä päätelmä perustuu erityisesti seuraaviin seikkoihin:
(18)
EEG-sähkön syöttö on asetettu etusijalle, minkä vuoksi sen tuotanto on täysin riippumatonta kysynnästä. Sen tuotanto ja syöttö ovat riippumattomia myös hinnoista, koska toiminnanharjoittajilla on oikeus lakisääteiseen maksuun. Siirtoverkonhaltijat markkinoivat EEG-sähköä spot-markkinoilla lakisääteisten määräysten mukaisesti ilman minkäänlaista liikkumavaraa.
(19)
Kartellivirasto toteaa myös, että lain mukaan EEG-sähköä voidaan markkinoida suoraan, ja tietty prosenttiosuus toiminnanharjoittajista käyttääkin tätä mahdollisuutta. EEG-laissa säädetään, että EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat vaihtaa kuukauden ensimmäisenä päivänä suoramyynnistä EEG-lain mukaiseen tariffimaksuun ja päinvastoin. EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat siis päättää joka kuukausi markkinahintaennusteen ja kysynnän perusteella, mikä myyntimuoto sopii niille parhaiten. Suoramyynnin merkitys jää kuitenkin tulevaisuudessa vähäiseksi.
(20)
Kuten edellä todettiin, vuoden 2012 alussa voimaan tulleen muutetun EEG-lain mukaan EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajilla on mahdollisuus markkinoida tuottamaansa sähköä itse ja saada siitä myös markkinapreemio. Tarkoitus on, että markkinapreemiota käytetään EEG-lain mukaisen kiinteän korvauksen ja sähköpörssissä jälkikäteen määritetyn kuukausittaisen keskihinnan välisen erotuksen sijasta. Markkinapreemion käyttöönotto on kuitenkin vapaaehtoista eli EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat käyttää edelleen kiinteään korvaukseen perustuvaa järjestelmää tai palata siihen minä kuukautena tahansa. Todennäköistä on kuitenkin, että suurin osa EEG-sähköstä markkinoidaan siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Markkinapreemiomalli ei myöskään muuta sitä tosiasiaa, että EEG-sähkön tuottajien saamien korvausten kokonaistaso ei määräydy ensisijaisesti markkinahintojen perusteella (17).
(21)
Tämän perusteella liittotasavallan kartellivirasto myöntää, että vaikka perinteisistä energialähteistä tuotettuun sähköön kohdistuu EEG-sähkön vuoksi kilpailupaineita, sama ei päde toisin päin. Sen vuoksi EEG-sähkön ei voida katsoa kuuluvan samoille markkinoille perinteisen sähkön kanssa, koska markkinaolosuhteet, joissa sähkö myydään ensimmäisen kerran, ovat hyvin erilaiset näiden kahden tuotantomuodon välillä. Lisäksi EEG-sähkön ensimyynti tapahtuu yleensä siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Näin ollen EEG-sähkön markkinat poikkeavat myös kysyntäpuolen näkökulmasta perinteisen sähkön tukkumarkkinoista.
(22)
Arvioitaessa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä merkitykselliset tuotemarkkinat määritellään Saksan sähkömarkkinoiden erityispiirteiden pohjalta perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön ensimarkkinoiksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista. Edellä esitetyistä syistä EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti eivät kuulu näille markkinoille, joten niitä arvioidaan jäljempänä erikseen.
(23)
Hakemuksen mukaan pyyntö koskee Saksan liittotasavallan alueella harjoitettavaa toimintaa. Hakija tarkastelee erilaisten trendien perusteella, jotka liittyvät sääntelykehyksen kehittymiseen, sähkön tuonnin ja viennin määrään, markkinoiden yhteenkytkemisen tasoon ja ylikuormituksen hallintamenettelyihin, Saksan ja Itävallan kattavien laajempien markkinoiden mahdollisuutta, mutta toteaa lopulta, että ”hakija ei voi tehdä lopullista päätelmää siitä, ovatko Saksan sähkötukkumarkkinat ja naapurimaiden markkinat tähän mennessä yhdentyneet riittävästi, jotta niitä voitaisiin pitää alueellisina markkinoina”.
(24)
Liittotasavallan kartellivirasto olettaa alaa koskevan tutkimuksen perusteella, että Saksassa ja Itävallassa on olemassa yhteiset sähkön ensimarkkinat. Tämä päätelmä perustuu siihen, että Saksan ja Itävallan välisissä rajayhdysjohdoissa ei esiinny pullonkauloja, sekä EPEXin normaaliin markkina- ja hinta-alueeseen.
(25)
Yleensä komission aiempana käytäntönä on ollut määritellä sähkömarkkinat laajuudeltaan kansalliseksi alueeksi (18) tai jopa pienemmäksi alueeksi (19). Joskus komissio on kuitenkin jättänyt avoimeksi sen kysymyksen, ovatko markkinat kansallisia markkinoita suuremmat (20).
(26)
Komissio katsoo, että arvioitaessa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä ei ole tarpeen tehdä päätelmiä siitä, kuinka laajalle perinteisen sähkön tuotannon ja ensimyynnin merkitykselliset maantieteelliset markkinat tarkkaan ottaen ulottuvat, koska arvioinnissa päädyttäisiin samoihin tuloksiin myös vaihtoehtoisten markkinamääritelmien perusteella, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(27)
Kun taas on kyse EEG-sähkön tuotannosta ja ensimyynnistä, markkinoiden maantieteellinen laajuus ei voi ulottua Saksan alueen ulkopuolelle, koska niiden laajuus perustuu Saksan EEG-laissa säädettyihin erityisiin oikeudellisiin edellytyksiin.
a) Markkinaosuudet ja markkinoiden keskittyminen
(28)
Kuten 30 artiklaa koskevista komission päätöksistä (21) ilmenee, komission on sähköntuotannon alalla noudattanut sitä käytäntöä, että ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus”.
(29)
Liittotasavallan kartelliviraston lausunnon mukaan (22) kolmen suurimman sähköntuottajan yhteenlaskettu markkinaosuus syötetystä sähköstä oli 74 prosenttia vuonna 2007, 73 prosenttia vuonna 2008 ja 70 prosenttia vuonna 2010. Saksan sähkömarkkinat sijoittuvat näin ollen keskivaiheille, kun näitä markkinaosuuksia verrataan muihin direktiivin 2004/17/EY 30 artiklaa koskeviin poikkeuspäätöksiin (23).
(30)
On kuitenkin muistettava, että kaksi suurinta tuottajaa RWE ja E.ON, joilla on yhteensä 58 prosentin osuus markkinoista (24), jäävät julkista hankintaa koskevan lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.
(31)
Tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan siinä määrin kilpailua (markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu), että voidaan varmistaa, että näiden toimintojen harjoittamiseksi tehtävät hankinnat tehdään myös ilman direktiivissä 2004/17/EY säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, jotka mahdollistavat kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun. Tässä yhteydessä on tärkeää pitää mielessä, että yritykset (erityisesti RWE ja E.ON), joihin ei sovelleta julkista hankintaa koskevia menettelyjä niiden toimiessa näillä markkinoilla, voivat aiheuttaa kilpailupaineita muille markkinatoimijoille. Tilanne ei muutu, vaikka Itävalta luetaan merkityksellisiin maantieteellisiin markkinoihin, koska suurimpien sähköntuottajien markkinaosuuksien odotetaan olevan vain hieman pienemmät Itävallan ja Saksan kattavilla markkinoilla (25).
(32)
Perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnin osalta edellä esitettyjä tosiseikkoja voidaan pitää osoituksena siitä, että julkista hankintaa koskevan lainsäädännön piiriin kuuluviin markkinatoimijoihin kohdistuu suoraa kilpailua.
(33)
On myös syytä huomata, että kesäkuussa 2011 julkistetussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”2009-2010 Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market” (26) todetaan, että markkinoiden keskittyminen on vähentynyt Saksassa edellisiin vuosiin verrattuna (27), ja sijoitetaan Saksan sähkömarkkinat luokkaan ”kohtuullisen keskittyneet markkinat” (28) eli niiden markkinoiden joukkoon, joiden Herfindahl-Hirschman-indeksi (HHI) (29) on kapasiteetin perusteella 750-1 800.
(34)
Edellä esitettyjen lukujen perusteella tässä päätöksessä voidaan olettaa hankintayksiköiden osalta, että markkinoiden keskittymisaste on osoitus siitä, että perinteisiin energialähteisiin perustuvaan sähköntuotantoon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyyntiin kohdistuu Saksassa tietynasteista kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
b) Muut tekijät
(35)
Saksa on ollut viime vuosina sähkön nettoviejä maaliskuuhun 2011 saakka. Siitä tuli kuitenkin sähkön nettotuoja sen jälkeen, kun useiden ydinvoimaloiden sähköntuotanto päätettiin lopettaa. Sen vuoksi markkinoihin kohdistuu nykyään kilpailupaineita, koska sähköä voidaan tuoda Saksan ulkopuolelta. Tämä varmistaa sen, että Saksan sähköalalla ei voida tehdä investointeja ottamatta huomioon naapurimaissa toimivia tuottajia. Sen vuoksi näiden tekijöiden ei voida katsoa olevan ristiriidassa sen päätelmän kanssa, että hankintayksiköihin, jotka toimivat Saksan tuotantomarkkinoilla perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon markkinoilla, kohdistuu kilpailua. Lisäksi sähköntoimittajan vaihdosta (30) ja tukkumarkkinoiden likviditeetistä (31) tehty analyysi osoittaa, että nämä tekijät eivät myöskään ole ristiriidassa tämän päätelmän kanssa. Lopuksi on huomattava, että Saksan tasemarkkinat (32) ja niiden tärkeimmät erityispiirteet (markkinaperusteinen hinnoittelu sekä positiivisen ja negatiivisen tasesähkön välinen hintaero) eivät ole myöskään ristiriidassa sen päätelmän kanssa, että hankintayksikköihin, jotka toimivat Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon markkinoilla, kohdistuu kilpailua.
(36)
EEG-sähkön etuna on sen ensisijainen liitäntä verkkoon, ja se on perinteiseen sähköön nähden ensi sijalla myös verkkoon syötössä, mikä tarkoittaa sitä, että EEG-sähkön tuotanto on riippumatonta kysynnästä. Koska EEG-sähkön tuotantokustannukset ovat yleensä markkinahintaa suuremmat, sitä varten on perustettu erityinen tukijärjestelmä. EEG-sähköä tuottavan laitoksen toiminnanharjoittajilla (33) on oikeus saada lakisääteinen korvaus siirtoverkonhaltijoilta 20 vuoden ja myös laitoksen käyttöönottovuoden aikana. Korvaus kattaa toiminnanharjoittajien kustannukset, minkä vuoksi se on markkinahintaa suurempi. Näin ollen toiminnanharjoittajat voivat syöttää tuottamansa sähkön verkkoon sähkön pörssihinnasta riippumatta (34).
(37)
EEG-sähköä ei yleensä myydä suoraan tukkumarkkinoilla, vaan siirtoverkonhaltijat ostavat sitä lakisääteistä korvausta vastaan. Ne myyvät sitä sähköpörssin spot-markkinoilla, mikä aiheuttaa niille tappiota. Kustannukset päätyvät viime kädessä sähkön loppukuluttajien maksettaviksi, sillä nämä maksavat energiantoimittajilleen ylimääräisen EEG-maksun, joka toimitetaan edelleen siirtoverkonhaltijoille. Energiantoimittajat, jotka ostavat yli 50 prosenttia EEG-sähköstä, josta vähintään 20 prosenttia on peräisin aurinko- ja tuulienergiasta, maksavat alennetun EEG-maksun.
(38)
EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat myös markkinoida tuottamaansa sähköä suoraan. Tämä tarkoittaa sitä, että ne voivat luopua lakisääteisestä korvauksesta ja myydä sähkön suoraan spot-markkinoilla. EEG-sähkön suurten tuotantokustannusten vuoksi suora myynti muilla kuin lakisääteisillä ehdoilla ei ole yleensä kannattava vaihtoehto. Aiemmin tätä menetelmää on käytetty jossain määrin sellaisissa tapauksissa, joissa ostajat ovat voineet saada vapautuksen ylimääräisestä EEG-maksusta yhdistämällä tietyn määrän tuottajalta suoraan hankittua EEG-sähköä perinteiseen sähköön (35). Tätä erityistä vapautusmahdollisuutta on kuitenkin rajoitettu vuoden 2012 alussa voimaan tulleella uudella EEG-lailla, ja rajoituksen odotetaan vähentävän tämäntyyppistä suoramarkkinointia (36).
(39)
Uudessa laissa annetaan nyt uusi mahdollisuus suoramarkkinointiin, johon liittyy kuitenkin sellaisen markkinapreemion maksaminen EEG-sähkön tuottajille, joka kattaa niille aiheutuneiden suurempien kustannusten ja keskimääräisen markkinahinnan välisen eron, jäljempänä ’markkinapreemiomalli’. Siirtoverkonhaltijat arvioivat, että markkinapreemiomallin mukaisen myynnin osuus kaikentyyppisistä uusiutuvista energianlähteistä on 15 prosenttia vuonna 2012 (37). Voidaankin päätellä, että nykyään ja lähitulevaisuudessa ylivoimaisesti suurin osa EEG-sähköstä myydään lakisääteisiin maksuihin perustuvassa järjestelmässä siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Tuen ulkopuolelle jäävän suoramarkkinoinnin merkitys jää tällöin hyvin vähäiseksi.
(40)
Edellä esitetyn perusteella EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti ovat osa säänneltyä järjestelmää, jossa tuottajille maksetaan lakisääteiseen maksuun perustuva korvaus. Niihin ei kohdistu kilpailua, koska ne voivat syöttää tuottamansa EEG-sähkön verkkoon vallitsevasta markkinahinnasta riippumatta. Etusijalle asetetun sähkönsyötön vuoksi ne voivat myös myydä kaikki tuottamansa määrät. Sen vuoksi ei voida päätellä, että EEG-sähkön tuottajien toimintaan kohdistuisi kilpailua. Edellä esitetyn perusteella ei ole tarpeen arvioida muita indikaattoreita, kuten johdanto-osan 6 kappaleessa lueteltuja indikaattoreita.
IV. PÄÄTELMÄT
(41)
Edellä tarkasteltujen tekijöiden perusteella olisi katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädetty edellytys, joka koskee kilpailun suoraa kohdistumista toimintoon, täyttyy hankintayksiköiden osalta, kun on kyse perinteisiin energialähteisiin perustuvasta sähköntuotannosta ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnistä Saksassa.
(42)
Koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan edellytyksen voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2004/17/EY ei tulisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuva sähköntuotanto ja niistä tuotetun sähkön tukkutoimitukset, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi kyseisellä maantieteellisellä alueella.
(43)
Toisaalta olisi katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädetty edellytys, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon, ei täyty hankintayksiköiden osalta, kun on EEG-sähkön tuotannosta ja ensimyynnistä.
(44)
Koska EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti kuuluvat yhä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalaan, on muistettava, että useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia on käsiteltävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa sekamuotoisen hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle jäävien toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnot, joita hankintasopimus ensisijaisesti koskee. Tällaiseen sekamuotoiseen hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea EEG-sähkön tuotantoa ja tukkumyyntiä, sovelletaan direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määrittää, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, sopimus on tehtävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti. Tämä päätös perustuu lokakuusta 2011 helmikuuhun 2012 saakka vallinneeseen oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen, sellaisena kuin se käy ilmi BDEW:n ja Saksan viranomaisten lähettämistä tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät edellytykset, joilla direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa sovelletaan perinteisiin energialähteisiin perustuvaan sähköntuotantoon ja niistä tuotetun sähkön tukkutoimituksiin, eivät enää täyty.
(45)
Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon mukaiset,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2004/17/EY ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa perinteisiin energialähteisiin perustuva sähköntuotanto ja niistä tuotetun sähkön ensimyynti Saksassa.
Tässä päätöksessä perinteisistä energialähteistä tuotetulla sähköllä tarkoitetaan sähköä, joka ei kuulu EEG-lain soveltamisalaan. Lisäksi tässä päätöksessä tarkoitetaan ’uusiutuvilla energialähteillä’ EEG-lain mukaisesti ja siinä vahvistetuin edellytyksin vesivoimaa, kuten aaltoenergiaa, vuorovesienergiaa, osmoosi- ja virtausenergiaa, sekä tuulienergiaa, auringon säteilyä, geotermistä energiaa, bioenergiaa, kuten biokaasua, biometaania, kaatopaikka- ja jätevesikaasua, sekä yhdyskuntajätteen ja teollisuusjätteen biohajoavaa osaa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 24 päivänä huhtikuuta 2012.