РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно дело за държавна помощ SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Диференцирани данъчни ставки върху пътуване с въздушен транспорт, приведени в действие от Ирландия
(нотифицирано под номер C(2012) 5037)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/199/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2009 г. Комисията получи жалба във връзка с държавна помощ от въздушен превозвач (наричан по-нататък „жалбоподател“) по отношение на редица аспекти на данък за облагане на пътуване с въздушен транспорт, приведен в действие от Ирландия, включително диференцирани данъчни ставки, приложими за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, за които се твърди, че поставят Aer Arann в благоприятно положение.
(2)
С писмо от 13 юли 2011 г. Комисията информира Ирландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на диференцираните данъчни ставки, прилагани съгласно ирландския данък върху пътуване с въздушен транспорт. Комисията поиска от ирландските органи да изпратят копие от решението до бенефициерите.
(3)
На 9 август 2011 г. и на 5 септември 2011 г. въздушният превозвач Ryanair Ltd. (наричан по-нататък „Ryanair“) изпрати писма по отношение на решението на Комисията да открие процедурата. Комисията отговори на тези писма на 5 октомври 2011 г. На 17 октомври 2011 г. Ryanair изпрати друго писмо.
(4)
След удължаване на срока за отговор ирландските органи представиха наблюденията си по решението на Комисията на 15 септември 2011 г.
(5)
На 18 октомври 2011 г. решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят наблюденията си по мярката.
(6)
На 17 ноември 2011 г. Ryanair изпрати отговора си на поканата. С писмо от 28 ноември 2011 г. Комисията попита Ryanair дали писмото на Ryanair съдържа поверителна информация и дали тя може да бъде разкрита на ирландските органи. С писмо от 30 ноември 2011 г. Ryanair потвърди, че писмото от 17 ноември 2011 г. може да бъде изпратено до ирландските органи.
(7)
С писмо от 12 декември 2011 г. Комисията изпрати мнението на Ryanair до ирландските органи, които предоставиха своите мнения по него на 13 януари 2012 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Считано от 30 март 2009 г. ирландските органи въведоха акциз върху въздушния транспорт на пътници. Националното правно основание за акциза е дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., чрез който се въвежда акциз, наречен „данък върху пътуването с въздушен транспорт“, който въздушните превозвачи са задължени да плащат по отношение на „всяко отпътуване на пътник със самолет от летище“, намиращо се в Ирландия (3). Данъкът е дължим от момента, в който пътник отпътува от летище със самолет, който може да превози над 20 пътници и не се използва за държавни или военни цели. Въпреки че данъкът, in fine, трябва да бъде прехвърлен на пътниците посредством цената на билета, именно въздушните превозвачи са облагани с него и са задължени да го плащат (4).
(9)
В момента на въвеждането си данъкът беше определен въз основа на разстоянието между летището, в което е започнало пътуването, и летището, в което то е завършило, в размер на i) 2 EUR в случай на пътуване от летище до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, и ii) 10 EUR във всички други случаи.
(10)
След разследване от Комисията по отношение на евентуално нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 г. относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (5) и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, считано от 1 март 2011 г. ставките бяха променени, така че за всички отпътувания се прилага единна данъчна ставка в размер на 3 EUR, независимо от пропътуваното разстояние. (6)
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(11)
Комисията откри официалната процедура по разследване по отношение на по-ниската данъчна ставка, която се прилага за някои трасета през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., тъй като смята, че тя вероятно представлява държавна помощ, и има съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар.
(12)
В оценката си дали мярката е селективна в съответствие с установената съдебна практика (7) Комисията първо анализира съответната референтна данъчна система и след това анализира дали мярката представлява дерогация от тази система и ако е така, дали Ирландия е показала, че дерогацията следва по характер и логика данъчната система.
(13)
Тя стигна до заключението, че в конкретния случай референтната система е облагането с данъци на пътници във въздушен транспорт, които отпътуват от летище, намиращо се в Ирландия.
(14)
Комисията отбеляза, че данъчната система за пътуване с въздушен транспорт предвижда една обща или нормална ставка, приложима за почти всички полети, и една намалена ставка за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин. Тя установи, че нормалната ставка представлява референтната система, а намалената ставка, приложима за ясно разграничена категория полети, изглежда изключение от референтната система.
(15)
Комисията изрази съмнения дали намалената ставка е оправдана въз основа на разстоянието от точката на отпътуване и крайната дестинация на пътуването.
(16)
Първо, ставката не е приложима въз основа на действителната продължителност на пътуването, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията.
(17)
Второ, структурата и обективният характер на данъка не изглеждат да са свързани с разстоянието на полета, а с факта, че се отпътува от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество (шум и замърсяване на въздуха) са съвсем същите за всички пътници, които отпътуват от ирландско летище, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Съответните въздушни превозвачи се намират в едно и също правно и обстоятелствено положение като останалите относно тази цел.
(18)
Трето, данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на разстоянието на полетите, а определя само две ставки: една за полети на много къси разстояния и друга за всички останали полети. Този критерий изглежда облагодетелства полетите в рамките на Ирландия и до някои западни части на Обединеното кралство и следователно представлява разграничение между националните полети и тези в Съюза. В конкретния случай ирландските органи изтъкнаха, че по-висока такса за дестинации, за които се прилага по-ниската ставка, би била непропорционална по отношение на цената. Комисията установи, че цената на билетите за вътрешни дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. По този начин по-ниската данъчна ставка не изглеждаше обоснована от характера и логиката на данъчната система на пътуването с въздушен транспорт и следователно изглеждаше селективна мярка.
(19)
Тъй като всички останали критерии в член 107, параграф 1 от Договора също бяха изпълнени, мярката изглежда представлява държавна помощ за въздушните превозвачи, обслужвали трасетата, възползващи се от намалената ставка.
(20)
Помощта не изглеждаше да попада в обхвата на никои насоки за съвместимост на държавна помощ, издадени от Комисията. Тъй като изглежда представляваше оперативна помощ, въвеждаща дискриминиращо разграничение между полетите в Съюза, тя не можеше да се смята за пряко съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора. Освен това помощта не попадна в рамките на нито едно друго изключение, посочено в член 107, параграф 2 или 3 от Договора.
(21)
Следователно Комисията изрази съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар на мярката за помощ и в съответствие с член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (8) реши да открие официалната процедура по разследване, като покани Ирландия и други заинтересовани страни да представят мненията си.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(22)
В отговор на известието в Официален вестник (9) Комисията получи мнения от ирландските органи и от Ryanair.
4.1. Мнения на ирландските органи
4.1.1. Данъкът е данък върху потребителите
(23)
Ирландските органи посочват, че характерът на данъка върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху клиента. За улесняване на прилагането ирландските органи са задължили всеки въздушен превозвач да плати в Службата по приходите съответната сума на пътник, отпътуващ от ирландско летище и превозван от този превозвач. Въздушните превозвачи обаче могат да прехвърлят данъка и да го събират от пътниците си.
(24)
Освен това данъкът върху въздушния транспорт обикновено се посочва в цената на билета и/или в общите условия на превозвачите като данък или такса, заедно с други данъци и такси. Съответно данъкът не предоставя предимство на никой въздушен превозвач, тъй като е само още една такса, данък или налог, който се събира ефективно от потребителя.
4.1.2. Липса на предимство за конкретни превозвачи
(25)
Ирландските органи твърдят, че предоставянето на предимство на конкретни превозвачи е предпоставка данъкът върху пътуването с въздушен транспорт да попадне в определението на член 107, параграф 1 от Договора. Според ирландските органи, при положение че данъкът върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху потреблението, независимо дали се прилага в размер на 10 EUR или на 2 EUR, е трудно да се разбере как данъкът предоставя предимство на конкретни превозвачи.
(26)
Няма спор, че всички въздушни превозвачи, независимо дали са задължени да налагат данъчна ставка в размер на 10 EUR или на 2 EUR, са равнопоставени. Въпросът, който възниква, е дали се предоставя предимство на въздушните превозвачи, които колективно трябва да налагат данъчна ставка в размер само на 2 EUR. Според ирландските органи единственият реалистичен сценарий, при който данъкът за пътуване с въздушен транспорт може да представлява помощ, е ако въздушните превозвачи, обслужващи трасета до дестинации на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, са задължени да събират данък за пътуване с въздушен транспорт в размер на 10 EUR, но могат да запазят разликата между ставката в размер на 10 EUR и тази в размер на 2 EUR. Това обаче не е така. В това отношение е важно да се посочи, че при създаването на въпросния данък ирландските органи не са имали предвид конкретен въздушен превозвач или бизнес модел.
4.1.3. Няма предимство за ирландските въздушни превозвачи
(27)
Първо, следва да се отбележи, че Ирландия вече не разполага с национален въздушен превозва per se, предвид факта, че държавата е прехвърлила дела си в дружеството Aer Lingus, което първоначално беше националният държавен въздушен превозвач, така че сега разполага с миноритарно дялово участие.
(28)
Ако данъкът имаше ефект върху ирландските въздушни превозвачи, този ефект щеше да е много различен за всеки от въздушните превозвачи. Ирландските органи твърдят, че трасетата в Съюза, които подлежат на по-високата ставка в размер на 10 EUR, се обслужват в голямата си част от същите ирландски въздушни оператори. В съответния период трите въздушни превозвачи притежават около [93-97] (10) % от пазара на полети, за които се прилага по-ниската ставка, но те доминират и на пазара на пътуване с въздушен транспорт в Съюза, като притежават [82-87] (10) % от всички такива полети в Съюза.
(29)
По-специално ирландските органи изтъкват, че изтъкнатото от Ryanair неблагоприятно положение очевидно е несъстоятелно, тъй като Ryanair отговаря за приблизително [56-63] (10) % от пътниците, превозвани по трасетата, за които се прилага по-ниската ставка (вж. таблица 1).
Таблица 1
Пазарни дялове на ирландските въздушни превозвачи за трасета, тръгващи от ирландски летища
Пазарни дялове
Най-много 300 км
Над 300 км (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
ОБЩО
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Източник:
Информация, предоставена от Ирландия въз основа на цифри, предоставени от трите ирландски въздушни превозвачи и данни от Централната статистическа служба.
(30)
Таблица 1 показва, че единственият превозвач, който може да бъде определен за национален превозвач предвид миноритарния дял на държавата (Aer Lingus), има много по-голям дял от полетите, за които се прилага по-високата ставка ([35-40] (*) %), отколкото от полетите, за които се прилага по-ниската ставка ([16-23] (*) %). Следователно ако по-ниската данъчна ставка имаше ефект върху въздушните превозвачи, Aer Lingus щеше да е в значително неблагоприятно положение.
(31)
По отношение на Aer Arann, за който жалбоподателят също твърди, че се ползва от предполагаемата помощ, ирландските органи твърдят, че през периода 2007-2010 г. той преминава през значително намаление на оборота и на броя пътници. След въвеждането на данъка Aer Arann отчита загуби в размер на 18 млн. EUR. Следователно изглежда, че превозвачът е най-печеливш преди въвеждането на данъка. Ирландските органи изтъкват също, че има само едно вътрешно трасе, по което жалбоподателят и Aer Arann са конкуренти, и че по това трасе [37-42] (*) % от полетите се обслужват от жалбоподателя. За полети до чуждестранни дестинации, които се ползват от по-ниската ставка (западни части на Обединеното кралство), жалбоподателят обслужва над [37-42] (*) % от редовните полети, докато Aer Arann и Aer Lingus имат по-ниски дялове.
(32)
Освен това, неирландските въздушни превозвачи винаги са имали свободата да обслужват полети, за които се прилага по-ниската ставка. В този контекст не съществува свобода на действие за държавата. Ирландските органи изтъкват, че ако имаше предимство в обслужването на полети, за които се прилага по-ниската ставка, чуждестранни (неирландски) превозвачи щяха да изберат да обслужват тези полети. Липсата на чуждестранни въздушни превозвачи, обслужващи тези полети, сочи, че от по-ниската ставка не произтича предимство.
4.1.4. По-ниската ставка е въведена с цел да се избегне данъчна ставка, която не е пропорционална по отношение на цената на билета
(33)
Ирландските органи подчертават, че целта на диференцирането на ставките е да се въведе елемент на пропорционалност в равнището на данъците по отношение на разстоянието, тъй като цените обикновено са по-ниски за по-близки дестинации. Въпреки че се приема, че не съществува идеално съотношение между разстояние и цена, стана ясно, че съотношението е достатъчно, за да обоснове двустепенното разделяне на данъка. Ирландските органи смятат, че механизъм, предоставящ по-точно диференциране въз основа на разстоянието, щеше да направи системата изключително сложна и административно утежняваща.
4.1.5. Няма нарушаване на конкуренцията
(34)
Ирландските органи изтъкват, че по-ниската данъчна ставка няма за резултат нарушаване на конкуренцията и не повлиява върху търговията. Първо, тъй като данъкът е по характер данък върху потреблението, той няма видим ефект върху въздушните превозвачи. Второ, при диференцираните данъчни ставки не се прави разлика между ирландския пазар и пазара на други държави членки. От полетите, за които се прилага по-ниската ставка, мнозинството са невътрешни (68 % в сравнение с 32 % за изцяло вътрешните полети). Трето, въздушните превозвачи извършват дейност на пазар, отворен за конкуренция, което означава, че пазарът е отворен за новодошли участници, за които по-ниската ставка се прилага при същите условия, както и за останалите въздушните превозвачи. Ако по-ниската ставка предоставяше предимство на някои превозвачи, неирландските въздушните превозвачи вероятно щяха да изберат да обслужват трасетата, за които се прилага по-ниската ставка. Липсата на новодошли участници показва, че по-ниската ставка не предоставя предимство на някои въздушни превозвачи.
4.1.6. Всяка помощ би била помощ de minimis или би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи
(35)
Ирландските органи твърдят, че дори и по-ниската данъчна ставка да се разглеждаше като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, тя следва да се обяви за съвместима с вътрешния пазар, тъй като би била или помощ de minimis, или при всички случаи би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи.
4.2. Мнения от трети страни
4.2.1. Ryanair
(36)
По отношение на характера на държавната помощ на по-ниската данъчна ставка Ryanair се съгласява с предварителната гледна точка, изразена от Комисията в решението ѝ от 13 май 2011 г., че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на някои въздушни превозвачи и представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. При все това Ryanair не се съгласява с гледната точка на Комисията, че i) по-високата ставка от 10 EUR трябва да се смята за „нормалната“ ставка и че ii) дружеството Ryanair е получило предимство посредством мярката.
(37)
По отношение на установяването на „нормална“ или „стандартна“ ставка по данъчната система Ryanair твърди, че гледната точка на Комисията, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка и че всички превозвачи, за които се прилага по-ниската ставка в размер на 2 EUR, са получили предимство, е необоснована. Според Ryanair няма причина, поради която по-високата, а не по-ниската ставка, да следва да се разглежда като нормалната ставка. Нещо повече, тъй като двустепенната ставка е заменена с единна ставка, новата ставка вероятно ще е съчетание от първоначалните ставки. Следователно новата ставка би била разумният целеви показател за оценяване на всяка възможна вреда или предимства, произтичащи от двустепенната система.
(38)
Ryanair твърди още, че двустепенният данък върху пътуването с въздушен транспорт не предоставя предимство на Ryanair. При разглеждането на мярка, която може да представлява държавна помощ, Комисията трябва да вземе под внимание общите ефекти от нея върху възможния бенефициер и по-специално да приспадне всички специфични такси, които представляват тежест върху предимството, предоставено от предполагаемата помощ. През периода, в който се прилага двустепенната данъчна система, дружеството Ryanair е изплатило данъците, посочени в таблица 2.
Таблица 2
Превозвани пътници и платен данък през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г.
Категория дестинация от летище Дъблин
Пътници, подлежащи на данък
Платен данък
Дял
Най-много 300 км в страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Най-много 300 км извън страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Над 300 км в рамките на ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Над 300 км извън ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
ОБЩО
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Тъй като Ryanair смята, че новата единна ставка от 3 EUR следва да се смята за нормалната ставка, Ryanair следва да е платил сума в размер на […] (*) (12) EUR данък за пътуване с въздушен транспорт за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Това е с […] (*) EUR по-малко от действително платената сума (вж. таблица 2). По този начин дружеството Ryanair изтъква, че не се е ползвало от предимство от по-ниската ставка, а по-скоро е понесло неблагоприятно положение.
4.3. Наблюдения на Ирландия по коментарите от трети страни
(40)
На 13 януари 2012 г. ирландските органи предоставиха гледната си точка по мненията на Ryanair: първо, те не са съгласни с описанието на Ryanair на данъка, тъй като според тях данъкът е по същество данък върху потреблението и по-ниската данъчна ставка не предоставя предимство на въздушните превозвачи. Второ, те не могат да разберат как Ryanair може да бъде страната, която е засегната най-пряко и най-отрицателно от по-ниската ставка, особено след като на дружеството се падат [56-63] (*) % от пътниците, превозвани с полетите, които са предмет на по-ниската ставка. Трето, няма основание за твърдението, че по-ниската ставка е създадена, за да подкрепя Aer Arann. Ирландските органи не са имали конкретен превозвач предвид при създаването на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Четвърто, няма логика в аргумента на Ryanair, че по-високата ставка в размер на 10 EUR не трябва да се смята за основната ставка на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Съгласно двустепенната данъчна система по-високата ставка се прилага за между 85 % и 90 % от всички отпътувания. Ирландските органи заявиха отново, че са позволили дерогация от стандартната ставка в размер на 10 EUR, за да въведат елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието.
5. ОЦЕНКА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора
(41)
По силата на член 107, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(42)
За да попадне в приложното поле на член 107, параграф 1 от Договора, дадена мярка трябва да бъде селективна (13). Когато установява дали мярка е селективна, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ спрямо други, които биха се оказали с оглед на преследваните от споменатия режим цели в сходно обстоятелствено и правно положение. (14) Съгласно установената съдебна практика (15) данъчна мярка е prima facie селективна, ако представлява отклонение от обичайното прилагане на общата данъчна рамка.
(43)
Първо, Комисията следователно трябва да идентифицира съответната референтна данъчна система. По отношение на данъчното облагане Комисията отбелязва, че по принцип определянето на система на данъчно облагане попада в изключителната компетентност на държавите членки. При разработването на системата си на данъчно облагане ирландските органи са избрали да определят за данъчно събитие в данъка върху пътуване с въздушен транспорт отпътуването на пътник със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Следователно референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Целта на тази система е да генерира постъпления в държавния бюджет. Заключението, че референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи от летище, намиращо се в Ирландия, беше потвърдено от ирландските органи в отговора им на наблюденията на третата страна.
(44)
Второ, в съответствие с установената съдебна практика (16) Комисията трябва да определи дали въпросната данъчна мярка представлява дерогация от идентифицираната референтна система.
(45)
Ryanair изтъква, че по-ниската ставка в размер на 2 EUR или като алтернатива единната ставка в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г., следва да се разглежда като нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт. При все това с изключение на някои дестинации в западните части на Обединеното кралство, по-ниската ставка се прилага само за вътрешни дестинации и според ирландските органи само за 10-15 % от всички полети, които подлежат на облагане с данъка. Следователно тя не може да се разглежда като нормална данъчна ставка. По отношение на ставката в размер на 3 EUR, тя не е била в сила в момента, с който е свързано настоящото решение, и следователно не може да се разглежда за нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт по това време. По тези причини Комисията смята, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка в референтната система, докато намалената ставка в размер на 2 EUR, приложима за ясно ограничена категория полети, е изключение от референтната система.
(46)
Трето, Комисията трябва да разгледа дали такива изключения са обосновани от „характера или общата схема на системата“ (17) в държавата членка. Ако това е така, се смята, че мярката не предоставя селективно предимство и съответно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В този контекст следва да се отбележи, че съгласно съдебната практика (18) относими са основните и водещи принципи на референтната система, а не тези в конкретната мярка.
(47)
Според ирландските органи по-ниската ставка е въведена, за да се внесе елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието на полета. Комисията смята, че това разсъждение не е свързано с основните и водещи принципи на самия данък, а по-скоро с тези на самата дерогация. Структурата и обективният характер на данъка не са свързани с разстоянието на полета, а с факта на отпътуване от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество от пътниците, отпътуващи от ирландско летище (например шум и замърсяване), са напълно същите, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Следователно засегнатите въздушни превозвачи са едни спрямо други в едно и също правно и обстоятелствено положение по отношение на целта.
(48)
В допълнение данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на действителната дължина на полетите. Първо, данъчната ставка не се прилага въз основа на действителната дължина на полета, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо къде се е осъществило действителното отпътуване. Второ, данъчната система определя само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети.
(49)
Освен това дори причината за дерогацията да следва характера и логиката на данъчната система за пътуване с въздушен транспорт, Съдът е заявил, че дадено предимство трябва да е съгласувано не само с присъщите особености на разглежданата данъчна система, но и що се отнася до привеждането в действие на тази система (19). Както е посочено в съображение 47, данъчната система de facto не гарантира пропорционални ставки по отношение на действителната дължина на полета, тъй като приложимата ставка се определя въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо от това къде се е осъществило действителното отпътуване и тъй като се прилагат само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети. Цената на билетите до вътрешните дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. Така мярката не е успяла да постигне целта си за гарантиране на пропорционалност при данъчното облагане по отношение на разстоянието на полета. В този случай нито ирландските органи, нито трета страна е изтъкнала, че ефектът от дерогацията е, че равнището на данъка de facto е пропорционално на разстоянието. Напротив, ирландските органи признават, че няма идеално съотношение между разстоянието и данъчната ставка.
(50)
Следователно Комисията не вижда причина да промени предварителната си гледна точка, че по-ниската ставка не следва логиката и общата схема на данъчната система за облагане на пътуването с въздушен транспорт. Съответно Комисията смята, че мярката е селективна и не се обосновава от характера и логиката на системата.
(51)
Разходите за данъци обикновено се поемат от предприятието.
(52)
Прилагането на данъка върху пътуването с въздушен транспорт може да засегне приходите на въздушните превозвачи, които трябва да плащат този данък, чрез увеличаване на цените на билетите, които могат да предложат на клиентите си, или намаляване на маржа при всеки билет, който продават, когато въздушните превозвачи решат да не прехвърлят данъка на клиентите. В това отношение Съдът е установил, че „тъй като летищните данъци пряко и автоматично повлияват върху цената на пътуването, разликите в данъците, платими от пътниците, ще се отразят автоматично на транспортните разходи и по този начин […] достъпът до вътрешни полети ще бъде поставен в благоприятно положение в сравнение с полетите в Общността“ (20).
(53)
Следователно намалената ставка за някои видове полети има по-малък ефект, отколкото нормалната ставка върху въздушните превозвачи, които предлагат този вид полети. Тези въздушни превозвачи са освободени от разхода, който по принцип трябва да поемат, и следователно прехвърлят на клиентите си и самите те понасят по-ниски разходи.
(54)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на въздушните оператори, обслужващи трасетата, за които се прилага тази ставка. По-ниските разходи, които те трябва да прехвърлят на клиентите си или да понесат пряко, представляват финансови ресурси, които тези въздушни оператори могат да спестят, и следователно са подобрили икономическото им положение спрямо други въздушни превозвачи, които се конкурират на пазара на въздушния транспорт. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Комисията отбелязва, че полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair са основани в Ирландия и седалищата им все още се намират там). Следователно намалената ставка de facto е предоставила предимство на ирландските въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(55)
Комисията не може да приеме аргумента на Ryanair, че предимството е ограничено до разликата между по-ниската ставка и ставката в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г. Тази ставка не е приложена по същото време, както по-ниската ставка и ако предимството се определя в система с една по-висока ставка и една по-ниска, прилагането на целеви показател, определен някъде между тези ставки, не обхваща цялото предоставено предимство.
(56)
Ryanair изтъква също, че дружеството се е възползвало по-малко от по-ниската ставка, отколкото Aer Arann например, тъй като повечето му полети са до дестинации, за които се прилага по-високата ставка. При все това предимството, произтичащо от прилагането на по-ниската данъчна ставка в размер на 2 EUR, е разликата между тази ставка и стандартната ставка в размер на 10 EUR. Когато прилага по-ниската ставка за някои полети, дружеството Ryanair, както и всички останали въздушни превозвачи, обслужващи полети, за които се прилага тази ставка, се е ползвало от предимство, съответстващо на разликата между двете ставки.
(57)
Ирландските органи изтъкват, че данъкът е предназначен да се прехвърли на пътниците и следователно не съществува предимство за въздушните оператори. В този контекст Комисията отбелязва, че намаляването на нормалната ставка на даден данък може да предостави селективно предимство на въздушен превозвач, който е задължен да плати намалената ставка, дори и в ситуации, в които съществува правно задължение въпросният данък да се прехвърли на клиентите (21). Комисията отбелязва също, че в конкретния случай, не е имало механизъм, който да гарантира, че данъкът действително се прехвърля, а е оставено на въздушния оператор да реши дали и как данъкът ще се прехвърли на пътниците. В жалбата си жалбоподателят всъщност е изтъкнал обратното, а именно, че не е могъл да прехвърли разходите за данъка върху клиентите си, тъй като това би имало непропорционален ефект върху цените на билетите. Следователно Комисията не е съгласна с ирландските органи, че няма предимство за въздушните оператори: онези, които са можели да използват по-ниската данъчна ставка за някои полети, са имали по-ниски разходи за предаване на клиентите си, отколкото останалите. Това е и в съответствие с практиката на Комисията по отношение на мерките за помощ, произтичащи от акциз (22), съгласно която е установено, че облекчения от тези акцизи предоставят предимство на въздушния превозвач, който трябва да плати данъка, независимо от факта, че този субект може да избере да прехвърли разхода на клиентите си.
(58)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка е предоставила предимство на някои въздушни превозвачи. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair). Следователно намалената ставка е предоставила предимство на ирландски въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(59)
Фактът, че ирландските органи са позволили да се приложи данъчна ставка, по-ниска от нормалната, има за резултат загуба на данъчни постъпления за държавата и следователно представлява финансиране с държавни ресурси. Тъй като решението за по-ниската ставка е взето от държавните органи, мярката се приписва на държавата.
(60)
В сравнение с конкурентите си въздушните превозвачи, ползвали по-ниската ставка, са били облекчени от загуби, които иначе е трябвало да поемат или да прехвърлят на клиентите си. Следователно по-ниската ставка на данъка върху пътуване с въздушен транспорт е подобрила икономическото им положение спрямо други предприятия, които се конкурират на пазара за въздушен транспорт, като по този начин е нарушила или рискува да наруши конкуренцията.
(61)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва положението на едно предприятие в сравнение с други предприятия, които се конкурират в областта на търговията в рамките на Съюза, последната трябва да се разглежда като засегната от тази помощ (23). Достатъчно е получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на пазари, отворени за конкуренция (24). Секторът на въздушния транспорт се характеризира от силна конкуренция между превозвачите от различни държави членки, по-специално след влизането в сила на третия етап на либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“) на 1 януари 1993 г., именно Регламент (ЕИО) № 2407/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно лицензирането на въздушни превозвачи (25), Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно достъпа на въздушни превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността (26) и Регламент (ЕИО) № 2409/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно тарифите на самолетните билети и таксите за услуги за въздушен превоз (27). Следователно намалената ставка е можела да наруши търговията между държавите членки, тъй като е укрепила позицията на някои въздушни превозвачи, конкуриращи се на напълно либерализиран пазар на равнището на Съюза.
(62)
Тъй като всички критерии в член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени, мярката представлява държавна помощ за всички въздушни превозвачи, обслужвали полети, които са се ползвали от намалената ставка.
5.2. Законност
(63)
Като не са изпратили уведомление за мярката преди нейното привеждане в действие, ирландските органи не са изпълнили задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Следователно мярката за помощ представлява неправомерна държавна помощ.
5.3. Съвместимост на помощта с Договора
(64)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора помощи могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар, ако имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Тъй като помощта представлява оперативна помощ, която е намалила част от текущите разходи на някои въздушни превозвачи, според съдебната практика на Съда тя е принципно несъвместима с вътрешния пазар (28). Помощта не попада в обхвата на нито едни насоки за съвместимост на държавна помощ, дадени от Комисията в този контекст. По-специално, тя не се обхваща от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (29), тъй като не е свързана със започването на никакви трасета. Ирландските органи не са изтъкнали или предоставили никаква информация, показваща, че помощта може да се смята за съвместима по силата на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (30). Точно обратното, те са заявили ясно, че целта на данъка е да генерира постъпления, а не да защитава околната среда. Фактът, че въпросният данък няма ясна и пропорционална връзка с намаляването на енергийното потребление, замърсяването или емисиите на газове, с равнищата на шум и др. подкрепя това разсъждение. Следователно Комисията не смята, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(65)
Въпросната помощ не попада в никое от изключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора.
(66)
Освен това, дори и помощта да беше съвместима с някое от заключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора, което не е така, Съдът е установил, че процедурата съгласно членове 107 и 108 от Договора не трябва никога да има резултат, противоречащ на конкретни разпоредби от Договора. Съдът също е посочил, че тези аспекти на помощта, които нарушават конкретни разпоредби на Договора, различни от членове 107 и 108, може да са така неразривно свързани с обекта на помощта, че да е невъзможно да бъдат оценени отделно. (31) Конкретно в този случай, както е описано в съображение 10, диференцираните ставки са били обект на разследване на Комисията, което установява, че са в нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, тъй като диференцирането е наложило по-тежки условия за предоставянето на въздухоплавателни услуги в Съюза, отколкото условията, наложени за националните услуги. Съдът е посочил изрично в решения по дела относно летищни данъци, че разпоредбите от Договора за свободното предлагане на услуги са приложими и в сектора на транспорта (32). В този случай държавната помощ произтича от самото диференциране на данъчните ставки. Тъй като данъкът и помощта представляват два елемента от една и съща данъчна мярка, те са неразривно свързани (33) и следователно държавната помощ не може да бъде отпусната, без да се наруши принципа на свободното предоставяне на услуги. Следователно помощта не може да се обяви за съвместима с Договора в никой случай, тъй като неминуемо ще наруши разпоредбите от Регламент (ЕО) № 1008/2008 и член 56 от Договора.
(67)
Следователно Комисията заключава, че помощта не може да се смята за съвместима с Договора.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(68)
Комисията смята, че по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, предвидена в дял 55 (2) от Закона за финансите (№ 2) и по-специално член 2, буква б) от него за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Ирландия неправомерно е привела в действие държавната помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора.
(69)
Държавната помощ не е в съответствие с никоя дерогация, предвидена в член 107, параграф 2 и 3 от Договора. Тъй като не могат да се предвидят други причини за съвместимост на дадената мярка, тя е несъвместима с вътрешния пазар.
(70)
Държавната помощ възлиза на разликата между по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт и стандартната ставка в размер на 10 EUR (т.е. 8 EUR на пътник), удържана на всеки пътник. Това засяга всички полети, осъществени от самолети, в които могат да пътуват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-малко 300 км от летище Дъблин. Бенефициерите са Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann и други въздушни превозвачи, които Ирландия трябва да идентифицира.
(71)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато са взети отрицателни решения относно случаи на неправомерна помощ, Комисията трябва да изиска от съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. От Ирландия следва да се изиска да възстанови несъвместимата помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ във вид на по-ниска ставка за данък върху пътуване с въздушен транспорт за всички полети, осъществени от самолети, които могат да превозват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. в приложение на дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., приведена в действие неправомерно от Ирландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, която е отпусната по схемата, посочена в член 1, не представлява помощ, ако отговаря на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (34).
Член 3
Индивидуална помощ, отпусната по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или определени с решение на Комисията за одобрение на схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималните интензитети на помощта, приложими за този вид помощ.
Член 4
1. Ирландия възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1.
2. Сумите, подлежащи на възстановяване, включват лихви, изчислени от датата, на която помощта е предоставена на бенефициерите, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (35).
Член 5
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, е незабавно и ефективно.
2. Ирландия осигурява изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Ирландия предоставя следната информация:
а)
списък на бенефициерите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че от получателите е изискано да възстановят помощта.
2. Ирландия уведомява редовно Комисията за напредъка в прилагането на националните мерки, които са предприети с цел изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Ирландия незабавно предоставя информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Ирландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä heinäkuuta 2012,
valtiontuesta SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Lentomatkaverokantojen eriyttäminen Irlannissa
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 5037)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2013/199/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen määräysten ja säännösten mukaisesti kehottanut (1) asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti vuonna 2009 lentoyhtiöltä, jäljempänä ’kantelija’, valtiontukea koskevan kanteen, joka koski useita Irlannin soveltamaan lentomatkaveroon liittyviä seikkoja, kuten eriytettyjä verokantoja. Eriytettyjä verokantoja sovelletaan lentoihin, joiden määränpää sijaitsee enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, minkä väitettiin suosivan lentoyhtiötä Aer Arann.
(2)
Komissio ilmoitti 13 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Irlannille, että se oli päättänyt aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee Irlannin soveltamia lentomatkaveron eriytettyjä verokantoja. Komissio pyysi Irlannin viranomaisia toimittamaan jäljennöksen tästä päätöksestä tuensaajille.
(3)
Lentoyhtiö Ryanair LTd., jäljempänä ’Ryanair’, toimitti 9 päivänä elokuuta 2011 ja 5 päivänä syyskuuta 2011 kirjeet, jotka koskivat komission päätöstä aloittaa menettely. Komissio vastasi kirjeisiin 5 päivänä lokakuuta 2011. Ryanair toimitti 17 päivänä lokakuuta 2011 uuden kirjeen.
(4)
Vastauksille asetetun määräajan pidentämisen jälkeen Irlannin viranomaiset toimittivat huomautuksensa komission päätöksestä 15 päivänä syyskuuta 2011.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin 18 päivänä lokakuuta 2011Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(6)
Ryanair toimitti 17 päivänä marraskuuta 2011 vastauksensa kehotukseen. Komissio kysyi 28 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Ryanairiltä, ovatko jotkin sen toimittamista tiedoista luottamuksellisia siten, ettei niitä voida paljastaa Irlannin viranomaisille. Ryanair vahvisti 30 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, että sen 17 päivänä marraskuuta 2011 toimittamat tiedot voidaan toimittaa edelleen Irlannin viranomaisille.
(7)
Komissio toimitti 12 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Ryanairin huomautukset Irlannin viranomaisille, jotka toimittivat niitä koskevat huomautuksensa 13 päivänä tammikuuta 2012.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
(8)
Irlannin viranomaiset ottivat 30 päivänä maaliskuuta 2009 käyttöön lentomatkustajaliikennettä koskevan valmisteveron. Veron kansallinen oikeusperusta on vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §. Sillä otettiin käyttöön valmistevero, josta käytetään nimitystä ’lentomatkavero’ ja jonka lentoliikenteen harjoittajat joutuvat maksamaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta (3). Vero on maksettava, kun matkustaja lähtee lentoasemalta ilma-aluksella, joka kykenee kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja jota ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin. Vaikka vero on tarkoitettu viime kädessä matkustajan maksettavaksi lipun hinnassa, lentoyhtiöt ovat vastuussa siitä ja maksuvelvollisia (4).
(9)
Kun vero otettiin käyttöön, sitä kannettiin lähtöaseman ja määräaseman välisen lennon pituuden perusteella siten, että vero oli i) 2 euroa, jos lennon määräasema sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta ja ii) 10 euroa muissa tapauksissa.
(10)
Komission tutkittua lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24 päivänä syyskuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (5) sekä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT-sopimuksen 56 artiklan mahdollista rikkomista verokantoja muutettiin 1 päivästä maaliskuuta 2011 siten, että samaa 3 euron veroa sovellettiin kaikkiin lähtöihin matkan pituudesta riippumatta (6).
3. SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
(11)
Komissio aloitti virallisen menettelyn, joka koski 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 tietyillä reiteillä sovellettua alempaa verokantaa, koska se katsoi, että kyseessä saattoi olla valtiontuki. Lisäksi sillä oli epäilyjä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
(12)
Arvioidessaan, onko toimenpide valikoiva, komissio määritti vakiintuneen oikeuskäytännön (7) mukaisesti ensin vertailukohdaksi sopivan verojärjestelmän, ja tarkasteli tämän jälkeen, muodostiko toimenpide poikkeuksen tästä järjestelmästä, ja jos muodosti, oliko Irlanti osoittanut, että poikkeus oli verojärjestelmän luonteen ja logiikan kannalta perusteltu.
(13)
Se totesi, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa vertailukohta on Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähtevien lentomatkustajien verotus.
(14)
Komissio totesi, että lentomatkaverojärjestelmässä oli yksi yleinen tai tavanomainen verokanta, jota sovellettiin lähes kaikkiin lentoihin, ja alennettu verokanta lennoille kohteisiin, jotka sijaitsevat enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemasta. Se totesi, että tavanomainen verokanta muodosti vertailukohdan, kun taas alennettu verokanta, jota sovellettiin tarkasti rajattuihin lentoihin, vaikutti poikkeukselta vertailukohtaan nähden.
(15)
Komissio epäili, oliko alennettu verokanta perusteltu matkan lähtöpaikan ja lopullisen määräpaikan välisen etäisyyden perusteella.
(16)
Ensinnäkään sen soveltaminen ei perustunut matkan todellisen pituuteen vaan Dublinin lentoaseman ja määräaseman väliseen etäisyyteen.
(17)
Toiseksi veron rakenne ja objektiivinen luonne eivät ilmeisesti liittyneet lentomatkan pituuteen vaan siihen, että lento lähti irlantilaiselta lentoasemalta. Yhteys veroviranomaiseen, verotettava tapahtuma (lähtö irlantilaiselta lentoasemalta) ja negatiiviset ulkoisvaikutukset irlantilaiselle yhteiskunnalle (melu ja ilmansaasteet) olivat täsmälleen samat kaikkien irlantilaisilta lentoasemilta lähtevien matkustajien osalta riippumatta lennon määräpaikasta ja matkan pituudesta. Asianomaiset lentoyhtiöt olivat tältä osin samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
(18)
Kolmanneksi verojärjestelmässä ei määritelty eriytettyä veroa lennon pituuden mukaan vaan määriteltiin ainoastaan kaksi verokantaa: yksi erittäin lyhyiden matkojen lennoille ja toinen muille lennoille. Tämä jako näytti suosivan Irlannin sisäisiä lentoja ja lentoja tiettyihin Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosiin, ja aiheutti näin syrjintää kansallisten ja unionin sisäisten lentojen välille. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa Irlannin viranomaiset väittivät, että korkeampi maksu niiden määräpaikkojen osalta, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, olisi hintaan nähden kohtuuton. Komissio totesi, että kotimaisten kohteiden lippujen hinta ei välttämättä ole alhaisempi kuin niiden lentojen lippujen hinta, jotka suuntautuvat muihin kohteisiin unionissa. Alhaisemman verokannan perusteena ei siten näytä olevan lentomatkaverojärjestelmän luonne ja logiikka, vaan toimenpide vaikutti valikoivalta.
(19)
Koska myös kaikki muut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset määritelmät näyttivät täyttyvän, toimenpide vaikuttaa valtiontuelta sellaisilla reiteillä toimiville lentoyhtiöille, joihin sovelletaan alennettua verokantaa.
(20)
Tuki ei näytä kuuluvan yksienkään komission antamien valtiontuen suuntaviivojen soveltamisalaan. Koska se vaikutti toimintatuelta, joka kohteli unionin alueella lennettäviä lentoja syrjivästi, sitä ei voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Tuki ei myöskään kuulunut minkään muun SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.
(21)
Näin ollen komissio epäili tukitoimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, ja se päätti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 (8) 4 artiklan mukaisesti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn ja kehotti Irlantia ja muita asianomaisia esittämään huomautuksensa.
4. ASIANOMAISTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(22)
Vastauksena Euroopan unionin virallisessa lehdessä (9) julkaistuun ilmoitukseen komissio sai huomautuksia Irlannin viranomaisilta ja Ryanairiltä.
4.1. Irlannin viranomaisten huomautukset
4.1.1. Vero kannetaan kuluttajilta
(23)
Irlannin viranomaiset toteavat, että lentomatkavero on pohjimmiltaan kulutusvero. Sen soveltamisen helpottamiseksi Irlannin viranomaiset velvoittivat lentoyhtiöt maksamaan verohallinnolle kyseisen veron, jonka määrä muodostuu irlantilaiselta lentoasemalta matkustavien kyseisen lentoyhtiön matkustajien määrän perusteella. Lentoyhtiöt voivat kuitenkin siirtää veron matkustajille ja kerätä sen näiltä.
(24)
Tavallisesti lentomatkavero luetellaan lipun hintaerittelyssä ja/tai lentoyhtiön yleisissä ehdoissa verona tai maksuna muiden verojen ja maksujen kanssa. Näin ollen verosta ei aiheudu etua millekään lentoyhtiölle, koska se on ainoastaan yksi vero tai maksu lisää ja se veloitetaan todellisuudessa kuluttajilta.
4.1.2. Ei etua tietyille toimijoille
(25)
Irlannin viranomaiset toteavat, että lentomatkaveron voidaan katsoa kuuluvan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan ainoastaan, jos siitä aiheutuu etua tietyille toimijoille. Irlannin viranomaisten mukaan tilanteessa, jossa lentomatkavero on pohjimmiltaan kulutusvero (riippumatta siitä, onko sovellettava vero 10 vai 2 euroa), voi olla vaikea määrittää, miten verosta koituisi etua tietyille toimijoille.
(26)
Ei voida kiistää, että lentoyhtiöillä on lähtökohtaisesti tasapuoliset toimintaolosuhteet siitä riippumatta, onko niiden veloitettava 10 vai 2 euron vero. Kysymys on siitä, saavatko ne lentoyhtiöt etua, joiden on veloitettava ainoastaan 2 euron vero. Irlannin viranomaisten mukaan ainoa realistinen tilanne, jossa lentomatkavero voitaisiin katsoa valtiontueksi, olisi se, jos ne lentoyhtiöt, joiden kohteet ovat enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentokentästä, joutuisivat keräämään 10 euron veron mutta saisivat pitää itsellään 10 ja 2 euron verokantojen välisen erotuksen. Näin ei kuitenkaan ollut. Tältä osin on syytä huomauttaa, että Irlannin viranomaisilla ei ollut veroa suunnitellessaan mielessä mitään tiettyä lentoyhtiötä tai liiketoimintamallia.
4.1.3. Ei etua irlantilaisille lentoyhtiöille
(27)
Ensinnäkin on syytä huomata, että Irlannilla ei ole enää varsinaisia kansallisia lentoyhtiöitä valtion supistettua vähemmistöosakkuudeksi osakkuutensa Aer Lingus -yhtiössä, joka oli alun perin valtiollinen lentoyhtiö.
(28)
Jos verolla on ollut vaikutusta irlantilaisiin lentoyhtiöihin, vaikutuksen on täytynyt olla kunkin osalta hyvin erilainen. Irlannin viranomaiset huomauttavat, että unionin sisäisillä reiteillä, joihin sovellettiin korkeampaa 10 euron verokantaa, toimi pääasiassa samoja irlantilaisia lentoyhtiöitä. Kyseisellä ajanjaksolla kolmella lentoyhtiöllä oli noin [93-97] (10) prosentin osuus niiden lentojen markkinoista, joihin sovellettiin matalampaa verokantaa, mutta niillä oli vallitseva asema myös unionin sisäisillä markkinoilla, joilla niiden osuus lennoista oli [82-87] (10) prosenttia.
(29)
Irlannin viranomaiset väittävät erityisesti, että Ryanairin väitteet sen kärsimästä haitasta ovat selvästi perusteettomia, koska Ryanairin osuus matkustajista niillä reiteillä, joihin sovellettiin matalampaa verokantaa, oli noin [56-63] (10) prosenttia (ks. taulukko 1).
Taulukko 1
Irlantilaisten lentoyhtiöiden markkinaosuudet irlantilaisilta lentoasemilta lähtevillä reiteillä
Markkinaosuudet
Enintään 300 km
Yli 300 kilometriä (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
YHTEENSÄ
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Lähde:
Irlannin toimittamat tiedot perustuvat kyseisten irlantilaisten lentoyhtiöiden toimittamiin lukuihin sekä tilastolaitoksen (Central Statistics Office) tietoihin.
(30)
Taulukko 1 osoittaa, että ainoan lentoyhtiön (Aer Lingus), joka voitaisiin mitenkään luokitella kansalliseksi lentoyhtiöksi johtuen valtion vähemmistöosakkuudesta siinä, osuus korkeammin verottavista lennoista oli paljon suurempi ([35-40] (*) prosenttia) kuin kevyemmin verotettavista lennoista ([16-23] (*) prosenttia). Näin ollen jos alhaisemmalla verokannalla oli mitään vaikutusta lentoyhtiöihin, vaikutus Aer Lingusiin olisi ollut huomattavan epäedullinen.
(31)
Toinen lentoyhtiö, jonka kantelija väitti hyötyneen tuesta, oli Aer Arann. Irlannin viranomaiset huomauttavat, että Aer Arannin liikevaihto ja matkustajamäärät supistuivat vuosina 2007-2010 voimakkaasti. Aer Arann ilmoitti veron käyttöönoton jälkeen 18 miljoonan euron tappioista. Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että lentoyhtiö oli kannattavimmillaan ennen veron käyttöönottoa. Irlannin viranomaiset myös toteavat, että kantelija ja Aer Arann kilpailivat ainoastaan yhdellä kotimaisella reitillä ja että lähes [37-42] (*) prosenttia kyseisen reitin lennoista oli kantelijan. Kantelijan osuus alemmasta verokannasta hyötyvistä lennoista ulkomailla (Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosassa) sijaitseviin kohteisiin oli yli [37-42] (*) prosenttia. Aer Arannin ja Aer Lingusin osuudet olivat pienempiä.
(32)
Lisäksi muillakin kuin irlantilaisilla lentoyhtiöillä on aina ollut mahdollisuus lentoihin, joihin sovelletaan alempaa verokantaa. Valtiolla ei ole ollut vaikutusmahdollisuutta tähän asiaan. Irlannin viranomaisten mukaan ulkomaiset (eli muut kuin irlantilaiset) lentoyhtiöt olisivat liikennöineet näillä reiteillä, jos alennetusta verokannasta olisi ollut jotakin etua. Koska ulkomaiset lentoyhtiöt eivät tätä kuitenkaan tehneet, vaikuttaa siltä, että alemmasta verokannasta ei aiheutunut etua.
4.1.4. Alempi verokanta otettiin käyttöön, jotta verokanta ei olisi ollut kohtuuton lipun hintaan nähden
(33)
Irlannin viranomaiset korostavat, että verokantojen eriyttämisen tarkoituksena oli veron kohtuullistaminen suhteessa etäisyyteen, koska lentolippujen hinnat ovat yleensä halvemmat lähempänä sijaitseviin kohteisiin. Vaikka myönnetään, että etäisyys ja hinta eivät täysin korreloi, korrelaatiota pidettiin riittävänä perusteeksi veron eriyttämiselle kahdeksi verokannaksi. Irlannin viranomaiset katsovat, että tarkempi eriyttäminen etäisyyden mukaan olisi tehnyt järjestelmästä liian monimutkaisen ja lisännyt hallinnollista rasitusta.
4.1.5. Ei kilpailun vääristymistä
(34)
Irlannin viranomaisten mukaan alhaisempi verokanta ei johtanut kilpailun vääristymiseen ja vaikuttanut kauppaan. Ensinnäkään verolla ei kulutusveroluonteensa vuoksi ollut juurikaan vaikutusta lentoyhtiöihin. Toiseksi eriytettyjä verokantoja ei sovellettu eri tavalla Irlannin ja muiden jäsenvaltioiden markkinoihin. Suurin osa lennoista, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, oli ulkomaanlentoja (68 prosenttia, kun täysin kotimaisten lentojen osuus oli 32 prosenttia). Kolmanneksi lentoyhtiöt toimivat kilpailulle avoimilla markkinoilla, mikä tarkoittaa sitä, että markkinat olivat avoinna uusille tulokkaille, joihin alempaa verokantaa sovellettiin samoin edellytyksin kuin muihinkin lentoyhtiöihin. Jos alempi verokanta olisi tuonut etua joillekin toimijoille, muut kuin irlantilaiset lentoyhtiöt olisivat todennäköisesti ryhtyneet liikennöimään reiteillä, joihin alempaa veroa sovellettiin. Uusien tulokkaiden puuttuminen osoittaa, että alennetusta verokannasta ei koitunut etua millekään tietyille lentoyhtiöille.
4.1.6. Mahdollinen tuki olisi vähämerkityksistä tai sen vaikutus asianomaisiin lentoyhtiöihin olisi vähäinen
(35)
Irlannin viranomaiset väittävät, että vaikka alempaa verokantaa pidettäisiin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, se olisi katsottava sisämarkkinoille soveltuvaksi, sillä se olisi joko vähämerkityksistä tukea tai tuella olisi joka tapauksessa vähäinen vaikutus kyseisiin lentoyhtiöihin.
4.2. Kolmansien osapuolten huomautukset
4.2.1. Ryanair
(36)
Alemman verokannan valtiontukiluonteen osalta Ryanair on samaa mieltä kuin komissio alustavassa kannassaan, jonka se ilmaisi 13 päivänä toukokuuta 2011 tehdyssä päätöksessä. Sen mukaan alempi verokanta tarjosi etua tietyille lentoliikenteen harjoittajille ja muodosti SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen. Ryanair ei kuitenkaan ole komission kanssa samaa mieltä siitä, että i) ylempää 10 euron veroa olisi pidettävä ”tavanomaisena” verokantana, ja että ii) Ryanair sai etua toimenpiteestä.
(37)
Ryanair väittää, että määritellessään verojärjestelmän tavanomaista verokantaa komissio päätteli mielivaltaisesti, että korkeampi 10 euron vero oli tavanomainen ja että kaikki lentoyhtiöt, joihin sovellettiin alempaa kahden euron verokantaa, olisivat saaneet tästä etua. Ryanairin mukaan ei ole mitään syytä päätellä, että korkeampi (eikä alempi) vero olisi tavanomainen verokanta. Lisäksi kaksitasoinen vero on korvattu yksitasoisella verolla, minkä vuoksi uusi vero on todennäköisesti kahden aiemman veron välimuoto. Näin ollen uusi verokanta olisi järkevä vertailuarvo arvioitaessa kaksitasoisesta järjestelmästä mahdollisesti koitunutta haittaa tai etua.
(38)
Ryanair väittää lisäksi, että kaksitasoisesta verosta ei koitunut etua Ryanairille. Tutkiessaan toimenpidettä, joka saattaa olla valtiontukea, komission on otettava huomioon sen kokonaisvaikutukset mahdollisiin tuensaajiin ja erityisesti vähennettävä mahdolliset maksut, jotka pienentävät väitetyn tuen tarjoamaa etua. Sinä aikana, jolloin kaksitasoista verojärjestelmää sovellettiin, Ryanair maksoi taulukossa 2 esitetyt verot.
Taulukko 2
Matkustajamäärät ja maksetut verot 30.3.2009-1.3.2011
Kohde suhteessa Dublinin lentoasemaan
Verotettavat matkustajat
Maksettu vero
Osuus
Enintään 300 km, Irlannissa (vero 2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,5-2,5] (*) %
Enintään 300 km, Irlannin ulkopuolella (vero 2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[1,5-4,5] (*) %
Yli 300 km, EU:n alueella
[…] (*)
EUR […] (*)
[93-98] (*) %
Yli 300 km, EU:n ulkopuolella
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,3-2,5] (*) %
YHTEENSÄ
[…] (*)
EUR […] (*)
100 %
(39)
Koska Ryanair katsoo, että uusi yksitasoinen 3 euron vero olisi katsottava tavanomaiseksi verokannaksi, Ryanairin olisi kuulunut maksaa 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 lentomatkaveroa […] (*) (12) euroa. Tämä on […] (*) euroa vähemmän kuin tosiasiallisesti maksettu määrä (ks. taulukko 2). Ryanair väittääkin, että se ei hyötynyt alemmasta verosta vaan pikemminkin kärsi haittaa.
4.3. Irlannin kannanotot kolmannen osapuolen huomautuksiin
(40)
Irlannin viranomaiset toimittivat 13 päivänä tammikuuta 2012 kannanottonsa Ryanairin huomautuksiin. Ensinnäkin ne ovat eri mieltä Ryanairin kanssa veron luonnehdinnasta, koska niiden mielestä vero on pohjimmiltaan kulutusvero eikä alempi verokanta tarjonnut etua lentoyhtiöille. Toiseksi ne eivät näe, miten Ryanair voisi olla osapuoli, johon alempi verokanta on suorimmin ja kielteisimmin vaikuttanut, koska sen osuus matkustajamääristä niillä lennoilla, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, oli [56-63] (*) prosenttia. Kolmanneksi väite, jonka mukaan alempi verokanta oli tarkoitettu tukemaan Aer Arann -yhtiötä, oli perusteeton. Irlannin viranomaisilla ei ollut mielessään mitään tiettyä lentoyhtiötä lentomatkaveroa suunniteltaessa. Neljänneksi Ryanairin väite siitä, että korkeampaa 10 euron veroa ei voida katsoa lentomatkaveron tavanomaiseksi verokannaksi, ei ole looginen. Kaksitasoisessa verojärjestelmässä korkeampaa veroa sovellettiin 85-90 prosenttiin kaikista lähtevistä lennoista. Irlannin viranomaiset toistivat, että ne olivat sallineet poikkeuksen tavanomaisesta 10 euron verosta veron kohtuullistamiseksi etäisyyteen nähden.
5. ARVIOINTI
5.1. Onko kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta
(41)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(42)
Jotta toimenpide olisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sen on siis oltava valikoiva (13). Määritettäessä, onko jokin toimenpide valikoiva, komission on arvioitava, suosiiko toimenpide ”tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotannonaloja” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (14). Vakiintuneen oikeuskäytännön (15) mukaisesti verotoimenpide on lähtökohtaisesti valikoiva, jos se muodostaa poikkeuksen yleisistä verosäännöksistä.
(43)
Ensin komission on määritettävä sopiva vertailukohta verojärjestelmälle. Verotuksen osalta komissio toteaa, että verojärjestelmän määrittely kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Verojärjestelmää suunnitellessaan Irlannin viranomaiset päättivät määritellä lentomatkaveron osalta verotettavaksi tapahtumaksi sen, kun matkustaja lähtee ilma-aluksella matkaan Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Viitejärjestelmä on näin ollen niiden lentomatkustajien verotus, jotka lähtevät matkaan ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Järjestelmän tavoitteena on kerätä tuloja valtion talousarvioon. Vastauksessaan kolmannen osapuolen huomautuksiin Irlannin viranomaiset vahvistivat päätelmän, jonka mukaan viitejärjestelmä on niiden lentomatkustajien verotus, jotka lähtevät matkaan ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.
(44)
Toiseksi komission on vakiintuneen oikeuskäytännön (16) mukaisesti määritettävä, onko kyseinen verotoimenpide poikkeus määritetystä viitejärjestelmästä.
(45)
Ryanair väittää, että lentomatkaverojärjestelmässä tavanomaisena verokantana olisi pidettävä joko alempaa kahden euron veroa tai vaihtoehtoisesti 1 päivästä maaliskuuta 2011 käyttöön otetun yksitasoisen järjestelmän 3 euron verokantaa. Alennettua verokantaa sovellettiin kuitenkin tiettyjä Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosan kohteita lukuun ottamatta ainoastaan kotimaan kohteisiin, ja Irlannin viranomaisten mukaan vain noin 10-15 prosenttiin kaikista lennoista. Näin ollen sitä ei voida katsoa tavanomaiseksi verokannaksi. Koska 3 euron verokanta ei ollut voimassa ajanjaksolla, jota tämä päätös koskee, sitä ei voida pitää lentomatkaverojärjestelmän tavanomaisena verokantana kyseisenä aikana. Komissio toteaa tämän vuoksi, että korkeampi 10 euron verokanta oli viitejärjestelmän tavanomainen verokanta ja 2 euron verokanta, jota sovellettiin hyvin rajattuihin lentoihin, oli poikkeus viitejärjestelmästä.
(46)
Kolmanneksi komission on tutkittava, ovatko tällaiset poikkeukset perusteltuja ”järjestelmän luonteella tai taloudellisella rakenteella” (17) kyseisessä jäsenvaltiossa. Jos näin on, toimenpiteen ei katsota tuottavan valikoivaa etua eikä se näin ollen muodosta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Olisi huomattava, että oikeuskäytännön (18) mukaan merkitystä on tässä yhteydessä viitejärjestelmän eikä kyseisen toimenpiteen perusperiaatteilla.
(47)
Irlannin viranomaisten mukaan alempi vero otettiin käyttöön veron kohtuullistamiseksi suhteessa lennon pituuteen. Komissio toteaa, että perustelu ei liity itse verojärjestelmän perusperiaatteisiin vaan poikkeusta koskeviin periaatteisiin. Veron rakenne ja objektiivinen luonne eivät liittyneet lennon pituuteen vaan siihen, että lento lähti irlantilaiselta lentoasemalta. Yhteys veroviranomaiseen, verotettava tapahtuma (lähtö irlantilaiselta lentoasemalta) ja negatiiviset ulkoisvaikutukset irlantilaiselle yhteiskunnalle (melu ja ilmansaasteet) olivat täsmälleen samat riippumatta lennon kohteesta ja matkan pituudesta. Asianomaiset lentoyhtiöt olivat siis samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa tavoitteeseen nähden.
(48)
Verojärjestelmälle ei myöskään ole ominaista verokannan tarkka eriyttäminen lennon todellisen pituuden mukaan. Ensinnäkään sovellettava verokanta ei perustunut lennon todelliseen pituuteen vaan kohteen ja Dublinin lentoaseman väliseen etäisyyteen siitä riippumatta, mistä lähtö varsinaisesti tapahtui. Toiseksi verojärjestelmässä on vain kaksi verokantaa: yksi erittäin lyhyille lennoille Dublinin lentoasemaan nähden ja toinen kaikkia muita lentoja varten.
(49)
Lisäksi vaikka poikkeuksen syy olisi lentomatkaveron periaatteiden luonteessa ja logiikassa, unionin tuomioistuin on todennut, että edun on oltava johdonmukainen paitsi kyseisen verojärjestelmän luonteenomaisten ominaispiirteiden kanssa myös suhteessa kyseisen järjestelmän toteuttamiseen (19). Kuten johdanto-osan 47 kappaleessa todettiin, verojärjestelmällä ei käytännössä varmistettu verokantojen ja lentojen todellisten pituuksien oikeasuhteisuutta, koska sovellettava tulli oli vahvistettu Dublinin lentoaseman ja kohteen etäisyyden perusteella riippumatta siitä, mistä varsinainen lähtö tapahtui, ja sovellettavia verokantoja oli vain kaksi: yksi erittäin lyhyille lennoille Dublinin lentoasemaan nähden ja toinen kaikkia muita lentoja varten. Matkalippujen hinta kotimaassa sijaitseviin kohteisiin ei välttämättä ole halvempi kuin lentojen hinta muihin kohteisiin unionissa. Toimenpiteellä ei siis voitu saavuttaa tavoitetta, joka koski verotuksen oikeasuhteisuutta lennon pituuteen nähden. Tässä tapauksessa Irlannin viranomaiset tai kolmannet osapuolet eivät ole väittäneet, että poikkeuksen vaikutuksena vero olisi todellisuudessa ollut oikeasuhteinen etäisyyteen nähden. Irlannin viranomaiset päinvastoin tunnustavat, että etäisyyden ja verokannan vastaavuus ei ollut täydellinen.
(50)
Tämän vuoksi komissio ei näe mitään syytä muuttaa alustavaa näkemystään, jonka mukaan alempi vero ei ollut lentomatkaverojärjestelmän logiikan ja sisäisen rakenteen mukainen. Näin ollen komissio katsoo, että toimenpide on valikoiva eikä sitä voida perustella järjestelmän luonteella ja logiikalla.
(51)
Veromenot ovat kustannuksia, joista yleensä vastaa yritys.
(52)
Lentomatkaveron soveltaminen saattaa vaikuttaa veroa maksavien lentoyhtiöiden tuloihin nostamalla lippujen hintaa, jonka ne voivat tarjota asiakkailleen, tai pienentämällä jokaisen myydyn lipun marginaalia, jos lentoyhtiöt päättävät olla siirtämättä veroa asiakkailleen. Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut: ”Koska lentokenttäverojen määrä vaikuttaa suoraan ja mekaanisesti matkan hintaan, matkustajien maksamien maksujen erot vaikuttavat automaattisesti kuljetuksen kustannuksiin, ja tällä tavalla pääasiassa suositaan pääsyä kotimaan lennoille […]” (20).
(53)
Tämän vuoksi alennetulla verokannalla on tavanomaista verokantaa pienempi vaikutus lentoyhtiöihin, jotka tarjoavat tällaisia lentoja. Nämä lentoyhtiöt vapautuvat maksusta, joka niiden olisi tavallisesti kannettava, ja niillä on näin ollen pienemmät kustannukset siirrettävänään asiakkaille tai kannettavanaan itse.
(54)
Näin ollen komissio toteaa, että alempi verokanta tarjosi etua lentoyhtiöille, jotka toimivat niillä reiteillä, joihin kyseistä verokantaa sovellettiin. Alemmat kustannukset, jotka näiden lentoyhtiöiden oli siirrettävä asiakkailleen tai kannettava itse, merkitsivät näille lentoyhtiöille säästöä ja paransivat siten niiden taloudellista tilannetta verrattuna muihin lentoyhtiöihin, jotka kilpailivat lentoliikennemarkkinoilla. Etu vastaa erotusta alemman 2 euron verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välillä 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 välisenä aikana. Komissio panee merkille, että lentoja, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, lensivät pääasiassa sellaiset lentoyhtiöt, joilla on vahva yhteys Irlantiin (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair on perustettu Irlannissa ja niiden päätoimipaikat ovat edelleen siellä). Tämän vuoksi alennettu verokanta tarjosi tosiasiassa irlantilaisille lentoyhtiöille etua verrattuna muihin toimijoihin unionissa.
(55)
Komissio ei voi hyväksyä Ryanairin väitettä, jonka mukaan etu rajoittui alemman verokannan ja 1 päivästä maaliskuuta 2011 käyttöön otetun 3 euron verokannan väliseen erotukseen. Jäljempänä mainittua verokantaa ei sovellettu samaan aikaan kuin alempaa verokantaa. Kun etua määritellään järjestelmässä, jossa on alempi ja korkeampi verokanta, vertailuarvon asettaminen jonnekin näiden kahden välille ei ilmentäisi saatua etua kokonaan.
(56)
Ryanair väitti lisäksi, että se on hyötynyt alemmasta verokannasta vähemmän kuin esimerkiksi Aer Arann, koska suurin osa sen lennoista suuntautuu kohteisiin, joihin sovellettiin korkeampaa verokantaa. Alemmasta 2 euron verokannasta koitunut etu on kuitenkin alemman veron ja tavanomaisen 10 euron verokannan välinen erotus. Kun alempaa verokantaa on sovellettu tiettyihin lentoihin, Ryanair on saanut etua, joka vastaa näiden kahden verokannan välistä erotusta, kuten muutkin lentoyhtiöt, jotka ovat suorittaneet lentoja, joihin alempaa verokantaa on sovellettu.
(57)
Irlannin viranomaisten mukaan vero oli tarkoitettu siirrettäväksi matkustajille eikä sen vuoksi tarjonnut etua lentoyhtiöille. Tässä yhteydessä komissio toteaa, että tavanomaisen veron alennus saattaa tarjota valikoivaa etua lentoyhtiölle, joka on velvollinen maksamaan alennetun veron, jopa niissä tilanteissa, joissa on olemassa oikeudellinen velvoite siirtää kyseinen vero asiakkaille (21). Komissio toteaa myös, että tarkasteltavana olevassa tapauksessa ei ollut sellaista mekanismia, jolla oltaisiin varmistettu, että vero on tosiasiassa siirretty eteenpäin, vaan lentoyhtiö saattoi päättää, siirtääkö se veron matkustajille, ja jos siirtää, millä tavalla. Kantelija itse asiassa väitti kantelussaan, että se ei voinut siirtää veron kustannuksia asiakkailleen, koska tällä olisi ollut suhteettoman suuri vaikutus sen lippujen hintoihin. Komissio ei sen vuoksi ole Irlannin viranomaisten kanssa samaa mieltä siitä, että lentoyhtiöille ei olisi aiheutunut etua, sillä niillä lentoyhtiöillä, jotka pystyivät hyödyntämään alempaa veroa tietyillä lennoilla, oli vähemmän kustannuksia siirrettävänä asiakkailleen kuin muilla. Tämä on myös linjassa komission käytännön (22) kanssa, joka koskee valmisteveroon perustuvia tukitoimenpiteitä ja jonka mukaan tällaisen veron helpotusten on katsottu tarjoavan etua veron maksamiseen velvolliselle lentoyhtiölle siitäkin riippumatta, että yhtiö voi päättää siirtää kustannukset asiakkailleen.
(58)
Näin ollen komissio toteaa, että alempi verokanta tarjosi etua tietyille lentoyhtiöille. Etu vastaa erotusta alemman 2 euron verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välillä 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011. Lentoja, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, lensivät pääasiassa sellaiset lentoyhtiöt, joilla on vahva yhteys Irlantiin (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair). Tämän vuoksi alennettu verokanta tarjosi irlantilaisille lentoyhtiöille etua verrattuna muihin toimijoihin unionissa.
(59)
Se, että Irlannin viranomaiset sallivat tavanomaista alemman verokannan soveltamisen, johti valtion verotulojen menetykseen, ja kyseessä oli siten valtion varoista tapahtuva rahoitus. Koska alemmasta verokannasta olivat päättäneet valtion viranomaiset, kyse on valtion toimenpiteestä.
(60)
Kilpailijoihin verrattuna alemmasta verokannasta hyötyneet lentoyhtiöt vapautuivat kustannuksista, jotka niiden olisi muussa tapauksessa pitänyt kantaa tai siirtää asiakkailleen. Näin ollen lentomatkaveron alempi verokanta paransi niiden taloudellista tilannetta verrattuna muihin lentoliikennemarkkinoilla kilpaileviin yrityksiin, jolloin se vääristi tai uhkasi vääristää kilpailua.
(61)
Jos jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa suhteessa muihin yrityksiin, jotka kilpailevat sen kanssa unionin sisäisessä kaupassa, tuen on katsottava vaikuttavan kauppaan (23). Riittää, että tuensaaja kilpailee muiden yritysten kanssa kilpailulle avoimilla markkinoilla (24). Lentoliikennealalle on tyypillistä voimakas kilpailu eri jäsenvaltioista tulevien lentoyhtiöiden välillä. Kilpailu lisääntyi entisestään 1 päivästä tammikuuta 1993, jolloin tuli voimaan lentoliikenteen vapauttamisen kolmas vaihe (”kolmas paketti”) eli yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92 (25), yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92 (26) ja lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92 (27). Alennettu verokanta oli sen vuoksi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska se vahvisti joidenkin sellaisten lentoyhtiöiden asemaa, jotka kilpailevat unionin tasolla kokonaan vapautetuilla markkinoilla.
(62)
Koska kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan arviointiperusteet täyttyvät, toimenpide on valtiontukea kaikille lentoyhtiöille, jotka liikennöivät alennetusta verokannasta hyötyviä lentoja.
5.2. Sääntöjenmukaisuus
(63)
Koska Irlannin viranomaiset eivät ilmoittaneet toimenpiteestä ennen sen toteutusta, ne eivät täyttäneet SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan. Näin ollen tuki on sääntöjenvastaista valtiontukea.
5.3. Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen nojalla
(64)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana, jos se on tarkoitettu tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen ja jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Koska tuki oli toimintatukea, joka vähensi tiettyjen lentoyhtiöiden juoksevia kustannuksia, se ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti periaatteessa sovellu sisämarkkinoille (28). Tuki ei kuulu yksienkään komission antamien valtiontuen soveltuvuutta koskevien suuntaviivojen soveltamisalaan. Se ei varsinkaan kuulu lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (29) soveltamisalaan, koska se ei liity tiettyjen reittien perustamiseen. Irlannin viranomaiset eivät ole väittäneet ja toimittaneet mitään tietoja, jotka osoittaisivat, että tuki voitaisiin katsoa valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen mukaiseksi (30). Päinvastoin ne ovat tehneet selväksi, että veron tarkoituksena on lisätä tuloja eikä suojella ympäristöä. Tätä päätelmää tukee se, että verolla ei ole selkeää tai suhteellista yhteyttä energiankulutuksen, saaste- tai kaasupäästöjen, melun tms. vähentämiseen. Sen vuoksi komissio ei pidä tukea sisämarkkinoille soveltuvana SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(65)
Tuki ei myöskään kuulu minkään muun SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.
(66)
Vaikka tuki olisi jonkin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen mukainen - kuten se ei ole -, unionin tuomioistuin on todennut, ettei SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan mukainen menettely saa koskaan johtaa tulokseen, joka on ristiriidassa SEUT-sopimuksen erityismääräysten kanssa. Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että tukea koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka ovat vastoin SEUT-sopimuksen muita kuin 107 ja 108 artiklan sisältämiä erityisiä määräyksiä, voivat olla niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, ettei niitä voida arvioida erikseen (31). Tässä tapauksessa, kuten johdanto-osan 10 kappaleessa todetaan, komissio tutki eriytettyjä verokantoja ja totesi, että ne olivat asetuksen (EY) N:o 1008/2008 sekä SEUT-sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan 56 artiklan vastaisia, koska eriyttäminen asetti taloudellisesti rasittavampia ehtoja unionin sisäiselle lentoliikenteelle kuin kotimaan lentoliikenteelle. Unionin tuomioistuin on todennut nimenomaisesti lentokenttäveroja koskevissa asioissa, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia SEUT-sopimuksen määräyksiä on sovellettava myös liikenteen alalla (32). Tässä tapauksessa valtiontuki muodostuu verokantojen eriyttämisestä. Koska vero ja tuki ovat saman verotoimenpiteen elementtejä, ne kuuluvat erottamattomasti yhteen (33), ja sen vuoksi valtiontukea ei voida myöntää ilman, että rikotaan palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta. Näin ollen tukea ei voida missään tapauksessa pitää SEUT-sopimuksen mukaisena, koska se olisi väistämättä ristiriidassa asetuksen (EY) N:o 1008/2008 ja SEUT-sopimuksen 56 artiklan kanssa.
(67)
Näin ollen komissio päättelee, että tukea ei voida pitää SEUT-sopimuksen mukaisena.
6. PÄÄTELMÄT
(68)
Komissio katsoo, että finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §:n 2 momenttiin ja etenkin sen 2 §:n b kohtaan perustuva lentomatkaveron alempi verokanta, jota sovellettiin 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 lentoihin, joiden kohde sijaitsi enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemalta, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Irlanti on toteuttanut valtiontuen SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
(69)
Valtiontuki ei ole minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen mukainen. Koska kyseisen toimenpiteen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille millään muullakaan perusteella, se ei sovellu sisämarkkinoille.
(70)
Valtiontuen määrä on matkustajakohtaisen alemman verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välinen erotus (eli 8 euroa matkustajaa kohti). Tämä koskee kaikkia lentoja ilma-aluksilla, jotka kykenevät kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja joita ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin, jotka lähtevät lentoasemilta, joiden kautta kulkee yli 10 000 matkustajaa vuodessa, ja joiden kohteena oleva lentoasema sijaitsee enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta. Tuensaajat ovat Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann ja muut lentoyhtiöt, jotka Irlannin on yksilöitävä.
(71)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Irlanti olisi sen vuoksi velvoitettava perimään sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Irlannin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti käyttöön ottama sääntöjenvastainen valtiontuki, jota annettiin vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §:n nojalla 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 kaikkiin sellaisiin lentoihin sovellettavan alennetun lentomatkaveron muodossa, joita liikennöivät sellaiset ilma-alukset, jotka kykenevät kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja joita ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin, jos ne lähtivät lentoasemilta, joiden kautta kulkee yli 10 000 matkustajaa vuodessa, ja lensivät kohteeseen, joka sijaitsee enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki ei ole valtiontukea, jos se täyttää neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/98 (34) 2 artiklan nojalla annetussa asetuksessa säädetyt edellytykset.
3 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki, joka myöntämishetkellä täyttää asetuksen (EY) N:o 994/98 1 artiklan nojalla annetussa asetuksessa tai komission päätöksellä hyväksytyssä tukiohjelmassa säädetyt edellytykset, soveltuu sisämarkkinoille enintään kyseiseen tukimuotoon sovellettaviin enimmäistuki-intensiteetteihin saakka.
4 artikla
1. Irlannin on perittävä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin tuensaajilta.
2. Takaisinperittävään summaan sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, tuen takaisinperintään saakka.
3. Korko on laskettava komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (35) V luvun säännösten mukaisesti.
5 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty tuki on perittävä välittömästi takaisin.
2. Irlannin on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
1. Kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Irlannin on toimitettava seuraavat tiedot:
(a)
luettelo tuensaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla, ja kunkin tuensaajan kyseisen tukiohjelman nojalla saaman tuen kokonaismäärä
(b)
kultakin tuensaajalta takaisinperittävän tuen kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko)
(c)
yksityiskohtainen kuvaus tämän päätöksen noudattamiseksi jo toteutetuista ja suunnitelluista toimenpiteistä,
(d)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaajat on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Irlannin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetyn tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava yksityiskohtaisia tietoja tuensaajilta takaisinperityn tuen ja koron määristä.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Irlannille.
Tehty Brysselissä 25 päivänä heinäkuuta 2012.