РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юни 2010 година
относно държавна помощ C 1/09 (ex NN 69/08), предоставена от Унгария на MOL Nyrt.
(нотифицирано под номер C(2010) 3553)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/88/ЕС)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението на Комисията за откриване на процедурата, определена в член 108, параграф 2 от Договора (1) по отношение на помощ № C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 13 януари 2009 г., след жалба, получена на 14 ноември 2007 г., Комисията откри официална процедура по разследване на мерките, въведени от Унгария, за които се твърди, че представляват държавна помощ в полза на дружество с наименование Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; наричано по-долу „MOL“).
(2)
Унгария изпрати своите писмени коментари относно решението на Комисията за откриване на процедура на 8 април 2009 г.
(3)
Решението за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 28 март 2009 г. (3) Коментари бяха получени от две заинтересовани страни: MOL и Унгарската асоциация по минно дело (Magyar Bányászati Szövetség), и двата на 27 април 2009 г.
(4)
Комисията предаде мненията на Унгария с писмо от 2 юни 2009 г. С писмо от 3 юли 2009 г. Унгария докладва, че няма коментар относно забележките на заинтересованите страни.
(5)
Комисията изиска допълнителна информация от унгарските органи на 21 септември 2009 г. и 12 януари 2010 г. и Унгария отговори с писма от 19 октомври 2009 г. и 9 февруари 2010 г.
II. ПОЛУЧАТЕЛЯТ
(6)
MOL представлява интегрирано дружество за нефт и газ, установено в Будапеща, Унгария. Основните дейности на MOL на унгарския пазар включват: изследване и добив на суров нефт и природен газ; производство на газови продукти; рафиниране, транспортиране, съхранение и дистрибуция на продукти от суров нефт на дребно и на едро; пренос на природен газ и производство и продажба на олефини и полиолефини. В допълнение, MOL Group (към която принадлежи MOL) включва също няколко други унгарски и чуждестранни дъщерни дружества (4).
(7)
В Унгария и Словакия MOL Group е пазарен лидер във всяка от своите основни дейности. През 2008 г. (5) нетните продажби на MOL и MOL Group са били респективно приблизително 6,8 милиарда евро и 13 милиарда евро. През същата година съответните им оперативни печалби са били приблизително 400 милиона евро и 732 милиона евро.
III. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Общите правила, управляващи минните дейности в Унгария, са определени в Закона за минното дело от 1993 г. (наричан по-долу „Закона за минното дело“) (6), който управлява също минните дейности (проучване, изследване и добив), включващи въглеводороди (т.е. суров петрол и природен газ).
(9)
Законът за минното дело разграничава минни дейности, упражнявани на базата на два различни правни инструмента: i) концесия (7) и ii) разрешение (8).
-
В случаите на концесия министърът, отговорен за минното дело (наричан по-долу „компетентният министър“), сключва договор (9) със спечелилия участник след провеждане на открит търг (10) за експлоатация на „закрит район“.
-
Това е различно от „открити райони“ (11), където органът по минното дело не може да откаже издаване на разрешение, ако кандидатът отговаря на условията, определени в закона (12).
(10)
Съгласно определението в Закона за минното дело (13), закритите райони са запазени за минни дейности на базата на концесия. Следователно, всеки район, който не е закрит район, се счита за открит район. Съгласно обяснението, предоставено от Унгария, първоначалното намерение е било всички находища да бъдат класифицирани като закрити райони, предназначени за концесия. Откритите райони, които се предполага, че са по-бедни на минерални ресурси, са щели да представляват изключение. В такива случаи находищата са се считали за по-малко ценни и не се е очаквало да бъдат получени оферти при провеждане на открит търг.
(11)
Законът за минното дело постановява също, че за добив на минерални ресурси се плаща държавна такса за минна дейност, чийто размер е процент от стойността на добитите минерални ресурси (14). Таксата за минна дейност се различава в зависимост от приложимия режим:
-
В случай на концесия размерът на таксата за минната дейност е определена в концесионния договор (15).
-
При минералните ресурси, добивани на базата на разрешителен режим, таксата се определя от Закона за минното дело (16). До януари 2008 г. таксата за минна дейност, свързана с добиването на въглеводороди на базата на разрешителен режим, е възлизала на 12 % за находища, чиято експлоатация е започнала от 1 януари 1998 г., и J % за находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. (17) Коефициентът „J“ се е изчислявал съгласно формула, определена въз основа на историческите цени на газа, добитото количество и стойността му; минималната му стойност е определена на 12 %.
(12)
Раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело постановява, че когато миннодобивно дружество, което действа в разрешителен режим, не започне добив в срок от пет години от датата на издаване на разрешение от органа по минно дело, правото за минна дейност се прекратява (18).
(13)
Този раздел предвижда също възможност за удължаване на този срок чрез споразумение между компетентния министър и миннодобивното дружество (19). Разделът предвижда плащане на три различни такси, когато се удължава срокът на правото за минна дейност:
а)
първо, трябва да се плати такса за удължаване на срока за неизползваните находища докато започне действителната им експлоатация; максималният размер на тази такса е 1,2 пъти размера на първоначалната такса за минна дейност, изчислена на базата на хипотетично определеното количество на минералните ресурси, тъй като тази такса трябва да се плати тогава, когато все още няма действителен добив от находището;
б)
второ, ако заявлението за удължаване на срока засяга повече от две находища, равнището на таксата за удължаване (увеличената такса за минна дейност) трябва да се приложи към всички находища на дружеството;
в)
трето, ако удължаването засяга повече от пет находища, може да се изиска допълнително еднократно плащане (20).
(14)
На 19 септември 2005 г. MOL подава заявление за удължаване на правото за минна дейност за дванадесет от своите въглеводородни находища, което е получила преди това на базата на разрешителен режим и по което не е започнала добив в рамките на срока. На 22 декември 2005 г. MOL и министърът сключват споразумение за удължаване въз основа на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело при следните условия:
а) Такса за удължаване на срока: дванадесетте разрешения за минна дейност, предмет на искането, са удължени за срок от 5 години (т.е. MOL ще разполага с още пет години, за да започне добив от тези находища). Таксата за удължаване е постановена за всяка от петте години на срока на удължаване, като се прилага таксата за минна дейност в размер на 12 %, която е била в сила към момента, и множител („c“) със стойност между 1,020 и 1,050, в резултат на което се получават таксите за удължаване, изброени в таблица 1 (21). Таксата за удължаване е постановена за петте години на срока на удължаване. Там, където експлоатацията на находищата е започнала в действителност, постановената такса е трябвало да се прилага за остатъка от петнадесетгодишния период като такса за минна дейност за находищата, обхванати от удължаването (22).
б) Разширяване на обхвата на увеличената такса върху всички миннодобивни находища: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от две находища, увеличената такса (която е равна на таксата за удължаване, както е показано в таблица 1) е трябвало да се приложи за следващите петнадесет години, т.е. до 2020 г., за всички находища на MOL, предмет на разрешителен режим, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. По отношение на находищата, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., е приложим коефициентът „J“, умножен по „c“ (23).
в) Фиксирана такса за минна дейност: Страните се договориха изрично също, че постановената такса за минна дейност ще остане приложима за целия срок на договора (т.е. до 2020 г.), независимо от измененията в Закона за минното дело (24).
г) Еднократно плащане: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от пет находища, в споразумението е определено еднократно плащане в размер на 20 милиарда HUF (25) (26).
д) Клауза за прекратяване: Споразумението постановява, че не може да бъде изменяно едностранно (а само със съгласието на двете страни). Споразумението може да бъде прекратено от една от страните единствено в случай на промяна в собствеността на MOL (най-малко 25 % от дяловете).
(15)
С решение от 23 декември 2005 г. органът по минно дело удължава срока на правата за минна дейност на MOL за исканите дванадесет находища и постановява, че увеличената такса ще се прилага за всички находища на фирмата.
(16)
Изменението (27) в Закона за минното дело, което влиза в сила от 8 януари 2008 г. (28) (наричано по-нататък „изменението от 2008 г.“), повишава значително таксата за минна дейност за определени категории въглеводороди. Таксата за минна дейност за други видове минерални ресурси не е засегната от това изменение. Раздел 5 от изменящия Закон предвижда диференцирана такса в зависимост от: i) датата, на която е започнала експлоатацията на находището; ii) добиваното количество въглеводороди и iii) цената на суровия нефт към момента.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., е постановена такса за минна дейност в размер на 30 %.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 2008 г., се прилагат диференцирани ставки (12 %, 20 % или 30 %) в зависимост от добиваното количество въглеводороди.
-
За мини, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., се използва коефициент „J“, като минималната му стойност е 30 %.
Освен това върху всички тези ставки се начислява добавка в зависимост от цената на суровия нефт: + 3 %, ако цената на суровия петрол е над 80 USD/bbl или + 6 %, ако е над 90 USD/bbl (наричана по-долу „Брент клауза“). Има специални ставки, приложими например при трудни условия за добив (12 %) и голямо количество инертен газ (8 %).
(17)
Тези такси за минна дейност са били в сила между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. и са прилагани за всички миннодобивни дружества, експлоатиращи находища в разрешителен режим, включително онези, които са получили разрешение преди януари 2008 г., от влизането в сила на измененията на Закона за минното дело. На 23 януари 2009 г. влиза в сила ново изменение на Закона за минното дело (след решение на Комисията да открие официална процедура по разследване), което намалява таксата за минна дейност за находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., обратно на 12 % (като се запазва „Брент клаузата“) (29). Таксата за минна дейност, приложима за други видове находища, остава същата, каквато е била в Закона за минното дело, приложим през 2008 г.
(18)
Таблица 2 обобщава приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно различните варианти на Закона за минното дело.
Таблица 2
Обобщение на приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J %
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство започнало след 1 януари 2008 г.
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 m m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
НП
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство между 300 m m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500m m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
„J“ се изчислява по формула, която се базира на историческите цени на газа, добитото количество и стойността, вж. съображение 11.
IV. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(19)
Разглежданата предполагаема мярка за държавна помощ се състои в споразумение на удължаване на срока от 22 декември 2005 г. между MOL и унгарската държава, което е позволило на дружеството определена степен на освобождаване от увеличената такса за минна дейност за добив на въглеводороди, постановена в последващо изменение на унгарския Закон за минното дело. С оглед на формулировката на споразумението и последващото изменение, Комисията ги разглежда като част от една и съща мярка („мярката“) и в решението за откриване на процедура се оценява техният съвместен ефект.
(20)
В решението си за откриване на процедура Комисията достигна до предварително заключение, че в резултат на споразумението за удължаване на срока MOL е било защитено от бъдещи промени в таксата за минна дейност и, по-специално, от промените, определени в последващото изменение на Закона за минното дело от 2008 г. По този начин дружеството е получило по-благоприятно третиране от своите конкуренти, които упражняват дейност при сегашния разрешителен режим и които, тъй като не са сключили подобно споразумение за удължаване на срока предварително, е трябвало да платят новите увеличени такси за минна дейност. В своята предварителна оценка Комисията е взела предвид, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и не е намерила основание, въз основа на което тя да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като изглежда няма дерогация, която е приложима.
(21)
Повече подробности могат да бъдат намерени в решението за откриване на процедура, което се счита за неразделна част от настоящото решение.
V. МНЕНИЕ НА УНГАРИЯ
(22)
Основните аргументи на Унгария по отношение на кумулативните критерии, определящи държавната помощ, включват: i) отсъствие на селективност и ii) отсъствие на преимущество за предполагаемия получател.
(23)
По отношение на селективността унгарските власти твърдят, че мярката не е селективна, основно защото чрез сключването на споразумението за удължаване MOL е станала обект на друг режим, различен от разрешителния режим.
(24)
На първо място, Унгария потвърждава, че съществува разлика между концесионния режим и разрешителния режим, като подчертава, че при концесиите миннодобивните дружества могат да предлагат в своите концесионни оферти по-висока такса от посочената в обявлението за търг, докато при разрешителния режим таксата е постановена от Закона за минното дело. Унгария твърди също, че редом с тези два режима е съществувала необходимост от ново „квази-концесионно“ решение, определящо таксата за минната дейност в отделен договор извън концесионната система. Според Унгария споразумението за удължаване съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело може да се разглежда като подходящо правно основание за такова „квази-концесионно“ решение, което ефективно изключва правото за минна дейност от разрешителния режим и го поставя на договорна основа.
(25)
Унгария добавя, че споразумението за удължаване произчита пряко от логиката на Закона за минното дело. Според Унгария фиксирането на таксата за минната дейност за периода на споразумението за удължаване е естествен елемент от споразумението, посочен в раздел 26/A, параграф 5 от от Закона за минното дело, и не е съществувала възможност за договоряне на удължаване при други условия. Освен това, всички останали миннодобивни дружества биха могли да очакват същото, така че не е имало преференциално третиране за MOL.
(26)
По-специално, раздел 20, параграф 11 от Закона за минното дело постановява, че таксата за минната дейност представлява таксата, определена в: i) концесионното споразумение, ii) Закона за минното дело или iii) споразумението за удължаване. Следователно унгарските власти твърдят, че Законът за минното дело изрично разрешава таксата в споразумение за удължаване да остане непроменена, дори в случай на промени в законодателството. Според унгарските власти това ясно е посочено в Закона за минното дело, т.е. в раздел 26/A, параграф 5, който постановява, че увеличената такса е максимум 1,2 пъти по-голяма от първоначалната такса за минна дейност (30). Ето защо Унгария твърди, че унгарският закон изключва прилагане на по-висока такса.
(27)
По отношение на предполагаемата липса на преимущество, Унгария обяснява, че минералните ресурси са собственост на държавата и преминават в частна собственост чрез добива, осъществяван от дружества, притежаващи право на минна дейност, придобито срещу заплащане. Унгария цитира решението Ryanair като аналогично решение и твърди, че конкретната дейност на държавата е сравнима с тази на пазарен оператор, дори ако държавата действа в ролята на публичен орган (31).
(28)
Унгария отрича, че таксата за минна дейност е вид данък, определяйки я като цената, платена за добива на минерални ресурси, или като дял на държавата. Унгария подчертава, че фактът, че таксата е определена чрез закон, не е решаващо основание, за да се заключи, че това е вид данък.
(29)
Освен това Унгария обяснява също, че трите различни задължения за плащане по споразумението за удължаване (т.е. таксата за удължаване, увеличената такса за минна дейност, обхващаща всички находища, и еднократното плащане), които произтичат от съответните разпоредби на Закона за минното дело, не следва да се разглеждат като компенсация за държавата за отказа ѝ от приход, на който тя има право във всеки случай. Според Унгария, от гледна точка на държавата, тези плащания могат да се считат за допълнителен приход, в замяна на който държавата се отказва от своето право да обяви находищата на търг в рамките на концесионен режим, като се имат предвид свързаните с това рискове и потенциалният приход.
(30)
Унгария подчертава, че след оспорваното изменение на от Закона за минното дело на практика никой друг пазарен участник не е бил длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като през съответния период не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-високи такси за минна дейност.
Таблица 3
Годишни плащания на MOL за такса за минна дейност (действителни и хипотетични)
(В милиони HUF)
Позиция за плащане
Действителна: съгласно споразумението за удължаване
Хипотетична: съгласно действащия Закона за минното дело
Разлика
Настояща нетна стойност на разликата през 2009 г.
2005
Еднократно плащане (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Такса за удължаване (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Такса за минна дейност (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Общо
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Такса за удължаване
[…]
[…]
769,7
926,5
Такса за минна дейност
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Общо
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Такса за удължаване
[…]
[…]
345,8
382,9
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Общо
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Такса за удължаване
[…]
[…]
211,2
211,2
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
О бщо
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
ОБЩ СБОР
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Стойностите се базират на данни, предоставени от унгарските власти.
(31)
Освен това Унгария твърди, че в резултат на споразумението за удължаване, с течение на годините и като се вземат предвид всички компоненти на споразумението, включително таксата за удължаване и еднократното плащане, MOL в действителност е платила на държавата повече като абсолютна стойност, отколкото щеше да плати без споразумението за удължаване, т.е. съгласно Закона за минното дело. Действителните плащания, направени от MOL, сравнени с хипотетичните, са показани в таблица 3 по-горе. Стойностите са предоставени от унгарските власти.
(32)
Според Унгария минодобивните дружества имат оправдано правно очакване по отношение на предвидимостта на таксата за минната дейност, която следователно трябва да бъде стабилна във времето. Това са идеите, заложени в изменението на Закона за минното дело, тъй като, въпреки че таксата за минната дейност е променена, всъщност не е имало миннодобивно дружество, чиято такса за минна дейност да е променена в резултат на изменението. Според Унгария измененията на Закона за минното дело подсказват, че държавата би могла да промени таксата за минна дейност по отношение на находищата, които вече се експлоатират. Изменението от 2008 г. обаче е резултат от компромис в хода на преговорите, предшестващи приемането на Закона за минното дело. По този начин, имплицитно е прието, че са съществували оправдани правни очаквания. Вследствие на това минодобивните дружества могат оправдано да очакват, че държавата няма да увеличава някоя от тези такси едностранно. Унгария прави заключението, че като следствие от системата на Закона за минното дело и специфичните му разпоредби таксите за минна дейност остават непроменени за целия период на договора.
(33)
Накрая унгарските власти обясняват, че „клаузата за прекратяване“ се базира на причини, свързани с националната сигурност.
VI. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(34)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: MOL (получател на предполагаемата мярка за държавна помощ) и Унгарската асоциация по минно дело, на която MOL е член. И двете заинтересовани страни направиха коментари в същите насоки, както Унгария, и техните наблюдения се припокриха до голяма степен с тези на Унгария.
(35)
В противовес на становището на Комисията в решението за откриване на процедура, MOL, предполагаемият получател на въпросната мярка, заявява, че не е получило преференциално третиране на унгарския пазар за добив на въглеводороди. Основният дял от таксите за минна дейност, които MOL е платило на унгарската държава, се формира от находищата, за които се прилага J % (т.е., чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г.), което на практика означава, че MOL плаща 64-75 %, докато неговите конкуренти (които са започнали производство на по-късен етап и експлоатират малки находища) дължат такса в размер само на 12 %.
(36)
Освен това сключването на споразумението за удължаване означава, че MOL е платила повече на държавата (като се вземат предвид всички компоненти на споразумението за удължаване), отколкото щеше да плати без споразумението, единствено на базата на първоначалния Закон за минното дело.
(37)
По отношение на аргумента на Комисията, че споразумението за удължаване не може да се счита за аналогично на концесия, тъй като е подлежало на разрешителен режим, MOL отбелязва, че удължаването на правото за минна дейност не е право, подлежащо на разрешаване на базата на едностранно решение от страна на държавата, а се предоставя само след сключване на споразумение с миннодобивното дружество. Ако целта на законодателството е този въпрос да бъде поставен в компетенциите на държавата, съответната разпоредба е щяла да има друга формулировка. Формулировката в закона подсказва, че законодателното намерение е било споразумението за удължаване да се третира по начин, аналогичен на концесиите.
(38)
В решението за откриване на процедура Комисията твърди, че съществува противоречие между твърдението на унгарските власти, че изменението на закона е било необходимо, за да се съберат повече приходи, и факта, че MOL е била на практика освободена от увеличените такси.
(39)
Според MOL това твърдение не съдържа противоречие. От една страна, дружеството е платило повече на държавата съгласно споразумението за удължаване, отколкото е щяло да плати съгласно закона. MOL плаща също много високи такси за минна дейност за находищата, за които се прилага J. В допълнение, изменението на закона би могло да има ефект върху находищата, чиято експлоатация ще започне в бъдеще.
(40)
Според MOL компонентите на плащането за удължаване не представляват в никакъв случай глоба, както предполага Комисията. Законът за минното дело определя също санкции/глоби, когато минната дейност се извършва в нарушение на закона. Таксите съгласно споразумението за удължаване са получени в резултат на процес на преговори между миннодобивното дружество и държавата. Сключването на договора не е било задължително: миннодобивното дружество е можело да избере да не сключва договор, да загуби правото си за минна дейност и след това да подаде оферта в открита тръжна процедура, при която е можело да получи в крайна сметка правото за минна дейност по-евтино.
(41)
Подвеждащо е да се сравнява MOL, което е сключило такова споразумение за удължаване, с конкурентите, действащи в разрешителен режим. Освен това, MOL подчертава, че е изпълнило всички свои задължения и разпоредбите на законодателството.
(42)
MOL също оспорва становището на Комисията, че мултипликационният коефициент „с“ е твърде нисък (тъй като е по-малък от законово определения таван 1,2-кратно увеличаване). Трябва да се вземе предвид също, че прилагането на увеличената такса за минна дейност засяга почти 150 находища, така че увеличената такса е довела до значително увеличение на приходите на държавата от минен добив.
(43)
Накрая, по отношение на аргумента на Комисията, че MOL е получила преференциално третиране, тъй като не подлежи на Брент клаузата, дружеството отбелязва, че J е също е чувствителен към промените в цените.
(44)
Унгарската асоциация по минно дело (наричана по-нататък „асоциацията по минно дело“) представлява дружества, извършващи минни дейности или дейности, свързани с минния добив. Основната ѝ цел е да подобри цялостната оперативна рамка за извършване на минни дейности в Унгария, да следи законодателните процедури и да действа в интерес на своите членове. Понастоящем тя има 66 членове, сред които и MOL. Председателят на съвета на асоциацията по минно дело е висш ръководител в MOL (36).
(45)
Според асоциацията по минно дело минодобивните дружества имат оправдано правно очакване, че таксата за минната дейност ще остане непроменена за находища, които вече се експлоатират. Ето защо държавата не може едностранно да вдига таксите „с обратно действие“ (т.е. за находища, които вече се експлоатират). Асоциацията по минно дело изрази това становище във връзка с проектозакона, предшестващ изменението на Закона за минното дело, и, според асоциацията по минно дело, този принцип е взет предвид при изменението на Закона за минното дело. Окончателната формулировка не е срещнала противопоставяне, тъй като от гледна точка на ефекта тя не повишава таксата за минна дейност при експлоатация, която вече е започнала.
(46)
По отношение на общата характеристика и икономическите условия на пазара на минни дейности асоциацията по минно дело обяснява, че периодът на изпълнение на миннодобивните проекти е относително дълъг. Могат да изминат 10-15 години между началото на проучванията и действителния добив. През тази фаза миннодобивното дружество има единствено разходи; приход не се реализира, докато не започне добивът. В допълнение, съществува присъщ геологически риск, тъй като не е сигурно, че проучванията ще бъдат успешни. Следователно проектите трябва да се планират изключително внимателно. Доходността от определен проект зависи от многобройни фактори. Предвид многобройните рискове, промишлеността очаква, че поне онези, върху които държава може да въздейства, ще останат стабилни по време на жизнения цикъл на проекта, т.е. законодателната рамка или таксата за минната дейност. Предвид специфичните характеристики на промишлеността, финансовите структури играят важна роля в проектите. Кредиторите непрекъснато следят внимателно проектите и могат дори да оттеглят финансирането си, ако условията значително се променят.
(47)
Следователно, в държавите, в които има голям политически риск, миннодобивното дружество и държавата сключват договор въз основа на частното право. В стабилните райони, като Западна Европа, такива споразумения не са необходими, защото може да се допусне, че правната рамка няма да се променя междувременно от държавата. Както миннодобивното дружество, така и кредиторите очакват стабилност от страна на държавата. Без такава стабилност се увеличава рискът за проекта; държава със стабилна икономическа политика не може да си позволява чести политически промени, защото това ще отблъсне миннодобивните предприятия.
(48)
Асоциацията по минно дело отбелязва също, че принципите на правната сигурност и придобити права са установени в практиката на европейските съдилища и унгарската конституция. Ето защо унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, тъй като законодателството трябва да е предвидимо. Освен това асоциацията по минно дело счита също, че „стабилността“ на таксата за минната дейност е придобито право.
(49)
Допълнителен аргумент, приведен от асоциацията по минно дело, е забраната за дискриминация. По-специално, не трябва да има дискриминация между пазарните играчи, действащи на концесионна база, и пазарните играчи при разрешителната система. Съответно унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност „с обратно действие“ за находища, които вече се експлоатират. Съдът на Европейския съюз е пояснил в многобройни решения, че правната сигурност е фундаментален елемент на европейското право. Законодателството трябва да бъде недвусмислено, точно и предвидимо, особено ако има отрицателен ефект върху физически лица или дружества (вж. цитираната съдебна практика). Асоциацията по минно дело продължава, като твърди, че принципът за правна сигурност и придобити права са установени също и в унгарската конституция и прави заключението, че съгласно европейското право и конституционните принципи законодателството трябва да бъде предвидимо.
(50)
Асоциацията по минно дело добавя накрая, че принципът за закрила на придобитите права произтича от принципа за правната сигурност. Този принцип за закрилата на придобитите права се спазва в националните и международните законодателни процедури, управляващи правото за минна дейност. Други държави-членки на ЕС също имат стабилно законодателство за минното дело, което не се променя често.
VII. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(51)
За да установи дали дадена мярка представлява държавна помощ, Комисията трябва да оцени дали оспорваната мярка изпълнява условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Този член гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“. По-долу Комисията взема предвид тази разпоредба, когато оценява дали оспорваната мярка представлява държавна помощ.
(52)
Като начало трябва да се припомни, че дадена мярка може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, независимо от нейната правна форма. Дори ако споразумението за удължаване е сключено съгласно съответните разпоредби на Закона за минното дело и дори ако Унгария има право да определя таксата за минната дейност чрез закон, това не означава само по себе си, че тези действия или техният ефект са съвместими с правилата за държавната помощ на ЕС. Фактът, че дадена мярка е съвместима с националното право, няма отношение към нейната съвместимост с правилата за държавната помощ на ДФЕС.
(53)
Освен това, както вече е посочено в решението за откриване на процедура, Комисията не счита, че взет отделно, някой от елементите в този случай, т.е. съответните разпоредби на Закона за минното дело, споразумението за удължаване и изменението на Закона за минното дело, противоречи на правилата за държавна помощ. Вместо това в настоящия случай Комисията разглежда действията на държавата съвкупно като „мярката“ и оценява ефекта от споразумението за удължаване в комбинация с последващите изменения на Закона за минното дело.
(54)
По отношение на аргументите на Унгария, че таксата за минната дейност не представлява данък, а дял на държавата, Комисията отбелязва, че този аргумент няма отношение от гледна точка на оценката на държавната помощ. Правилата за държавната помощ са приложими към всякакви видове разходи, които трябва да се направят от предприятията и от които те са освободени чрез държавна мярка. Във всеки случай трябва да се отбележи, че административното разрешаване на експлоатацията на минерални и въглеводородни ресурси изглежда е характерна роля на публичните органи; плащанията за такова разрешение са сравними с данък или административна такса.
(55)
Накрая, по отношение на клаузата за прекратяване, Комисията счита, че това не е въпрос, свързан с държавна помощ. Фактът, че в споразумението се посочва, че договорът се прекратява, ако трета страна придобие повече от 25 % от MOL, е мярка, която не включва държавни ресурси.
(56)
За да се счита за държавна помощ, дадена мярка трябва да бъде конкретна или селективна в смисъл, че облагодетелства някои предприятия или производството на някои стоки.
(57)
Съгласно практиката на Съда (37) по отношение на оценката на условието за селективност, което е един от елементите, формиращи понятието държавна помощ, член 107, параграф 1 от ДФЕС изисква оценка дали, при конкретна законова схема, дадена държавна мярка е такава, която „поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други предприятия, които са в правно или фактическо положение, което е сравнимо предвид преследваната от въпросната мярка цел.
(58)
Съдът нееднократно постановява, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разлика между причините или целите на държавната помощ, а ги дефинира по отношение на техния ефект (38).
(59)
Концепцията за държавна помощ не се отнася обаче за държавни мерки, които правят разлика между предприятия, при които диференциацията произтича от естеството или цялостната структура на системата, от която са част.
(60)
Комисията не е съгласна с аргументацията на унгарските власти и на заинтересованите страни относно отсъствието на селективност.
(61)
За да се определи дали дадена мярка е селективна, трябва да се определи приложимата референтна система (39).
(62)
В разглеждания случай Комисията счита, че приложимата референтна система за оценката е разрешителният режим. MOL не е била длъжна да участва в търг за правото да получи концесия в закрит район. Вместо това то е получило правото за минна дейност за своите находища при разрешителен режим и се конкурира с пазарните участници при този режим. Споразумението за удължаване представлява част от разрешителния режим. Самият факт, че MOL не е могло да започне добив в рамките на постановения срок и е трябвало да изиска споразумение за удължаване не може да доведе до промяна в референтната система. Приемането на такъв аргумент би довело до положение, при което дадено дружество получава индивидуално третиране, както е случаят при концесионния режим, но без публичен търг.
(63)
Всъщност решението на унгарските власти при определянето дали находището е предмет на концесия или разрешителен режим е по преценка. По този начин, ако унгарските власти искат да предоставят права за минна дейност на договорна основа, те могат да изберат прозрачна концесионна процедура, която включва провеждане на открит търг. Комисията не може да приеме, че непрозрачната, т.н. „квази-концесия“, която понастоящем се отнася само за едно дружество (MOL), може да се счита за отделна референтна система.
(64)
Освен това Унгария е разполагала с голям избор за удължаване на разрешението, както и за последващо изменение на съответните разпоредби на Закона за минното дело (въпреки че са ѝ били известни преимуществата, които това ще има за MOL, тъй като това дружество е единственият пазарен играч за въглеводороди, сключило споразумение за удължаване). Унгария е била свободна да определи таксата за минната дейност по всяко време, т.е. тя е можела да реши да не изменя закона изобщо. От гледна точка на нейния ефект, поредицата от действия недвусмислено е облагодетелствала едно конкретно предприятие.
(65)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че референтната система е разрешителният режим.
(66)
Съгласно рамката на разрешителния режим споразумението за удължаване има ясно селективно действие. Наистина, както самите унгарски власти потвърждават, когато договарят условията на това споразумение, страните разполагат с определена възможност за маневриране и определяне на различни компоненти на плащанията и, което по-важно, могат дори да решат изобщо да не сключват споразумение. По този начин унгарските власти са имали право на преценка дали да сключат такова споразумение с MOL (или с друг пазарен участник) (40).
(67)
Такова третиране не може да се обясни чрез логиката или естеството на системата. От една страна се налагат такси за минна дейност, за да се гарантира приход за държавата от добитата стойност. От друга страна, компонентите на плащанията съгласно споразумението за удължаване се плащат в замяна на удължаването като допълнителна такса. В настоящия случай обаче сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличаване на таксите за MOL е довело до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, се възползва от по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. на практика за всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които подлежат в същата степен на разрешителния режим и които са започнали производство своевременно и следователно не са сключили споразумение за удължаване, трябва да плащат по-високи установени от закона такси.
(68)
Това е единственото споразумение за удължаване, сключено във връзка с въглеводороди. MOL отбелязва, че съществуват и други действащи споразумения за удължаване за твърди минерални ресурси. Комисията отбелязва обаче, че това засяга други видове минерални ресурси, които са предмет на такса за минна дейност съгласно Закона за минната дейност, различна от такста за въглеводородите. Трябва да се отбележи също, че при твърдите минерални ресурси няма промяна в таксата за минна дейност, въведена чрез изменението на Закона за минното дело, (т.е. пазарните играчи, сключили такова споразумение, не са засегнати от същата „поредица от мерки“ и следователно не са получили преимущество).
(69)
Въз основа на горното, въпреки аргументите, изложени от Унгария, Комисията счита, че поредицата от действия, т.е. формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело, споразумението за удължаване, сключено въз основа на същия, и последващото изменение на Закона за минното дело, са били селективни в полза на MOL.
(70)
Комбинираният ефект от поредицата от действия е такъв, че от притежателите на разрешителни за минна дейност, предоставени съгласно раздел 5 от Закона за минното дело, единствено MOL получава специален режим, който го защитава срещу увеличение на таксата за минна дейност, дължима при нормални обстоятелства за добив на въглеводороди.
(71)
В заключение, поради наличието на широко право на преценка при сключването на споразумение за удължаване и предвид факта, че на практика освобождаването е насочено към едно отделно дружество, критерият за селективност е спазен.
(72)
Противно на аргументите на унгарските власти, Комисията е на мнение, че държавата не упражнява икономическа дейност като издава разрешения за минни дейности. По-скоро, предоставянето на административни концесии или разрешения за минна дейност е свързано с упражняването на правомощия, които са характерни за публичните органи, тъй като тази дейност поначало не може да се упражнява от частен участник (41). В Унгария - както в други държави-членки на ЕС - никой частен участник не е първоначалният собственик на минералните ресурси. Правните системи на държавите-членки възлагат контрол като цяло върху минералните ресурси на публичните органи (42). Следователно, решението да се позволи на дадено дружество да експлоатира минералните ресурси под формата, избрана от държавата-членка, и срещу заплащане на определени такси, е, по своето естество и правила, въпрос, решаван от публичните власти, и може да се категоризира като упражняване на правомощията на публичните власти. Интервенцията на Унгария, която цели да подчини минната дейност на административен надзор, служи на общия интерес, а не на търговските интереси. Това поведение следва да се счита за форма на държавна намеса от страна на публичен орган, която не е сходна с поведението на частен инвеститор в условията на пазарна икономика (43).
(73)
Дори ако в настоящия случай разрешаването на минна дейност се счита за икономическа дейност, чрез която държавата преследва търговски цели (каквато то не е), Комисията отбелязва, че не съществува ясна и пряка връзка в парично отношение между равнището на таксите за минна дейност, определени от Унгария за MOL, и стойността на разрешението за минна дейност. Обосновката на Унгария, а именно, че е действала като пазарен оператор, когато е сключила споразумението за удължаване, не се потвърждава. По-специално, няма признаци, че провеждането на тръжна процедура за концесията на 12 находища (която е нямало да бъде удължена) е нямало да доведе до по-висока оферта от конкурент. Унгария не е успяла да покаже също, че при сключването на споразумението за удължаване е взела предвид всички съответни фактори и рискове от търговска гледна точка, т.е. всички компоненти на плащанията съгласно споразумението за удължаване, възможните по-високи такси, определени от Закона за минното дело до 2020 г., продължителността на споразумението и възможните конкуренти.
(74)
Друг аргумент на Унгария е, че след оспорваното изменение на Закона за минното дело, никой друг пазарен участник не е бил в действителност длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-висока такси за минна дейност през съответния период.
Таблица 4
Обобщение на приложимите такси за минна дейност преди и след измененията на Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Такса за находищата по договора на MOL
Приложима до 2020 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J % (46)
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J % × c (47)
(най-малко 12 %)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Производство започнало след 1 януари 2008 г. (44)
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Газови находища с годишно производство между 300 млн. m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
(75)
Този аргумент следва да бъде отхвърлен.
(76)
Таблица 4 по-горе обобщава степента, в която споразумението за удължаване и последващото изменение на Закона за минното дело са довели до по-ниски такси за MOL от постановените от Закона за минното дело.
(77)
Първо, данните, предоставени от унгарските власти, показват, че всъщност е имало пазарни играчи, експлоатиращи находища по силата на разрешителния режим, които са подлежали на по-висока такса за минна дейност от тази, платена от MOL, между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. в резултат на първото изменение на Закона за минното дело и също от 23 януари 2009 г., до днешна дата в резултат на второто изменение на Закона за минното дело. Данните, предоставени от унгарските власти, показват, че през 2008 г. е имало находища, експлоатирани при разрешителен режим от дружества, различни от MOL, които са платили повече от 12 % (между 14,24 % и 18 %) в резултат на прилагането на Брент клаузата (48).
(78)
Второ, въпреки че унгарските власти твърдят, че има само конкуренти, които експлоатират или се очаква да започнат да експлоатират по-малки находища (т.е. произвеждат по-малко от 500 m3 или 200 kt), Комисията отбелязва, че дори ако такива по-малки полета попадат в категорията за 12 %, те ще трябва да платят въпреки това надбавката по клаузата Брент, когато това е приложимо. Това може да доведе до такса за минна дейност с размер до 18 %. Комисията припомня отново, че ефектът от мерките е, че MOL не подлежи на Брент клаузата, определена в Закона за минното дело за всички останали оператори.
(79)
Трето, що се отнася до настоящата обща пазарна среда в Унгария, там съществуват няколко минодобивни дружества, извършващи дейности по добив на въглеводороди. В допълнение има няколко дружества, извършващи проучвания, които могат да започнат експлоатация на находища и да станат конкуренти на MOL. Всички нови оператори по разрешителния режим ще подлежат на законна такса за минна дейност и ще бъдат конкуренти на MOL, единственото дружество, чиито находища са освободени от таксата, приложима съгласно общия разрешителен режим и които подлежат на по-ниски такси.
(80)
Четвърто, Комисията отбелязва, че в действителност MOL подлежи на такса в размер приблизително на 12,24 % не само за удължаването, предоставено за 12 находища, но за всички негови находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. при разрешителен режим към момента на споразумението от 2005 г., и такса в размер на J % за всички находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. Освен това таксата на MOL се определя от споразумението за удължаване на 12,24 % до 2020 г. По този начин MOL има преимущество за повечето от своите находища, експлоатирани при разрешителен режим, за значителен период от време.
(81)
Пето, ако, хипотетично, асоциацията по минно дело не се беше съгласила с удължаването за 12-те находища, всички останали находища на MOL в разрешителен режим също биха подлежали на значително по-висока такса за минна дейност, което би могло да означава по-високи приходи за държавата (49). Освен това, както е споменато в съображение 73, държавата е можела да проведе тръжна процедура за концесия на 12 находища, за които не е дадено удължаване, чрез която да получи потенциално по-висока оферта от конкурент.
(82)
Относно аргумента на Унгария, че MOL е платило по-висока такса за минна дейност, а именно 12,24 %, през 2006 г. и 2007 г., Комисията отбелязва, че това няма отношение.
(83)
Преди всичко, това се дължи на факта, че MOL е трябвало да плати постановеното увеличение на таксата за минна дейност (от 12 % на 12,24 %), както всяко друго дружество, което желае да удължи своето разрешение за минна дейност, би трябвало да направи. В това отношение MOL е получило стандартно третиране и не е било поставено в неблагоприятно положение. По-благоприятното положение на MOL също не се е било проявило все още: това се е случило в крайна сметка към момента на първото изменение на Закона за минното дело, т.е. считано от 8 януари 2008 г.
(84)
Освен това, през 2008 г. MOL е платило 28,4 милиарда HUF, а през 2009 г. 1,9 милиарда HUF по-малко такси за минна дейност за находищата, експлоатирани от него, отколкото е щяло да плати, ако е подлежало на действащия тогава Закон за минното дело.
(85)
По отношение на останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело (т.е. таксата за удължаване и еднократното плащане), те са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Тези компоненти на плащанията не могат да се считат също за „авансово плащане“ на такси за минна дейност, дължими за по-късни периоди. Формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело е ясна в това отношение. По-специално, тя гласи, че „дружеството плаща такса, ако му бъде предоставено удължаване“. Останалите два елемента са свързани с броя на находищата, за които е предоставено удължаване. По този начин раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело установява ясна връзка между удължаването и задължението за плащане.
(86)
Съгласно съдебната практика помощ, предоставена на дружество, не може да се компенсира чрез такса, наложена на същото дружество, която представлява специална отделна такса без връзка с мярката, представляваща помощ (50). Във въпросния случай, както е описано в съображение 85, останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело представляват такса за удължаване, която може да се счита за специална отделна такса без връзка с последващото изменение на определените от закона такси при разрешителния режим.
(87)
Накрая Комисията отбелязва, че сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличение на таксите за MOL са довели до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, ще плаща по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. за почти всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които не са сключили споразумение за удължаване, тъй като са започнали производство своевременно и подлежат в същата степен на разрешителния режим, трябва да плащат по-високи определени от закона такси.
(88)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката дава на MOL преимущество. Тя защитава MOL от плащане на разходи, които дружеството би платило в противен случай. Комбинираният ефект от споразумението за удължаване и последвалото изменение на Закона за минното дело води до предоставяне на преимущество на това дружество.
(89)
Мярката включва пропуснати приходи, които държавата е можела да получи и които следователно са предоставени от държавните ресурси.
(90)
MOL е интегрирано дружество за нефт и газ и отговаря на критериите за предприятие. То се конкурира с други предприятия, които не са облагодетелствани от същото преимущество. Следователно мярката нарушава конкуренцията. Освен това MOL действа в сектор, в който съществува търговия между държавите-членки; критерият за засягане на търговията в рамките на Съюза също е изпълнен.
(91)
Въз основа на горните аргументи Комисията счита, че мярката отговаря на критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС. При тези обстоятелства мярката следва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(92)
Член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3 от ДФЕС предвиждат освобождаване от общото правило, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар, както е посочено в член 107, параграф 1.
(93)
По-долу Комисията оценява съвместимостта на мярката с тези изключения. Следва да се отбележи, че Унгария не излага никакви аргументи по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар.
(94)
Освен това следва да се отбележи също, че мярката води до намаляване на разходите, които MOL би платило при нормални обстоятелства и следователно трябва да се счита за оперативна помощ.
(95)
Освобождаването, предвидено в член 107, параграф 2 от ДФЕС, не се отнася за настоящия случай, тъй като тази мярка няма социален характер, не е предоставена на отделни потребители, не е предназначена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития и не е предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, които са засегнати от разделението на Германия.
(96)
Други случаи на освобождаване са определени в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(97)
Член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар. Цялата територия на Унгария се е считала за такъв регион към момента на присъединяването и повечето от нейните региони все още имат право на такава помощ (51).
(98)
Съвместимостта на държавната помощ за подпомаганите региони се урежда от Насоките на Комисията за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (52) (наричани по-нататък „Насоките за регионалната помощ“). Съгласно Насоките за регионалната помощ държавната помощ може по принцип да бъде разрешена единствено за инвестиционни разходи (53). Както вече е споменато по-горе, въпросната помощ не може да се счита за инвестиционна помощ. Що се отнася до оперативната помощ, мярката не улеснява развитието на дейности или икономически региони и не е ограничена по време, не е дегресивна или пропорционална на това, което е необходимо, за да се поправят определени икономически затруднения (54).
(99)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не подлежи на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(100)
Член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар.
(101)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, нито че е открила данни, че е предназначена за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на Унгария.
(102)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не отговаря на критериите за дерогация, определени в член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС.
(103)
член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС гласи, че помощите за насърчаване на културата и опазване на наследството могат да се обявят за съвместими с ДФЕС, доколкото тези помощи не засягат условията на търговия и конкуренция в рамките на Съюза в степен, противоречаща на общия интерес. Това очевидно не се отнася до настоящия случай.
(104)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС предвижда разрешаване на държавни помощи, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила редица насоки и съобщения, които обясняват как тя ще прилага дерогацията, съдържаща се в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(105)
Независимо от това Комисията счита, че поради естеството и характеристиката на помощта изключенията съгласно тези насоки и съобщения не са приложими към настоящия случай. Освен това Унгария не твърди, че помощта би могла да бъде съвместима съгласно тези правила.
(106)
Ето защо оценяваната помощ представлява несъвместима държавна помощ.
IX. ОПРАВДАНИ ПРАВНИ ОЧАКВАНИЯ, ПРИДОБИТИ ПРАВА И ДИСКРИМИНАЦИЯ
(107)
Въпреки че Комисията не оспорва аргумента, че предвидимостта като цяло е стимул за инвестициите, трябва да се отбележи, че предвид задължителния характер на надзора върху държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятия, които са получили такава помощ, по принцип нямат право на оправдано правно очакване, че помощта е законна, освен ако не е била предоставена в съответствие с процедурата за държавна помощ (55). В това отношение никой получател не може да се позове на добросъвестност, за да защити придобити права и да избегне възстановяване (56).
(108)
Вярно е, че Съдът нееднократно постановява, че правото на позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице в положение, при което орган на Европейския съюз е породил у него/нея основание за обосновани очаквания. Въпреки това никой не може да се позове на нарушение на този принцип, когато липсват конкретни уверения, предоставени му от администрацията (57). В настоящия случай MOL не е получило уверение от орган на ЕС, което може да обоснове оправданите правни очаквания.
(109)
Вярно е също, че получател на неправомерно предоставена помощ има право да се позове на извънредни обстоятелства въз основа на които оправдано е допуснало, че помощта е законна, като отказва по този начин да върне помощта. В настоящия случай обаче не са налични извънредни обстоятелства. Обратното, изменението от 2008 г. на Закона за минното дело показва, че минодобивните дружества не могат по принцип да разчитат на отсъствието на каквито и да е промени в закона.
(110)
Комисията отбелязва, че таксата за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, е била изменена неотдавна два пъти, а именно от 8 януари 2008 г. и от 23 януари 2009 г. Първо, трябва да се подчертае, че изменението от 2008 г. на Закона за минното дело е предназначено за съществуващите разрешения за минна дейност. Това става ясно от факта, че фомулировката на Закона за минното дело от 2008 г. засяга също условията на разрешенията, предоставени преди 2008 г. Таксите за тези разрешения са променени с влизането в сила на новия Закон за минното дело. Това доказва, че притежателите на разрешения нямат оправдани правни очаквания или придобито право, въз основа на което нивото на таксите да остане непроменено през целия срок на тяхното разрешение.
(111)
Обратно на заявеното от Унгария и останалите заинтересовани страни, съдебната практика на ЕС потвърждава, че физическите лица не могат да разчитат на отсъствието на промени в закона (58). По същия начин промените в закона също не се възпират от принципа за правната сигурност.
(112)
По отношение на аргумента за дискриминация, той също трябва да бъде отхвърлен. Повишаването на таксата не е дискриминационно действие, ако се прилага за всички, особено след като няма диференциация в режима, т.е. няма разграничение между предприятията, действащи в разрешителен режим.
X. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(113)
Съгласно ДФЕС и практиката на Съда на Европейските общности, когато за дадена помощ се установи, че не е съвместима с вътрешния пазар, Комисията е компетентна да реши, че съответната държава трябва да я забрани или измени (59). Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за съвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (60). В този контекст Съдът е установил,че тази цел се постига, когато получателят изплати сумите, предоставени му като незаконна помощ, като по този начин се отказва от преимущество, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението преди плащането на помощта се възстанови (61).
(114)
Съгласно тази практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/99 (62) определя, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(115)
По този начин, предвид факта, че въпросната мярка следва да се счита за неправомерна и несъвместима помощ, тя трябва да се възстанови, за да се върне положението, което е съществувало на пазара, преди да бъде отпусната. Следователно сумата, която подлежи на възстановяване, трябва да се изчисли от датата, от която преимуществото е започнало да се натрупва за получателя, т.е. когато помощта е била отпусната на получателя, и върху тази сума следва да се начисли лихва за възстановяване до момента на действителното възстановяване.
(116)
В настоящия случай мярката следва да се счита за поредица от действия на държавата. Чрез споразумението за удължаване MOL е била защитена от бъдещи увеличения на установената по закон такса за минна дейност. Преимуществото за MOL се е осъществило, когато първото изменение на Закона за минното дело е влязло в сила, което е било на 8 януари 2008 г. Това е датата, от която MOL е било de facto освободено от тежестта на по-високите такси и следователно е било облагодетелствано в сравнение със своите конкуренти.
(117)
Както е обяснено в съображения 61-65, приложимата референтна система е тази на другите пазарни участници, действащи при разрешителния режим. Следователно преимуществото се състои в разликата между действителната такса за минна дейност, която MOL е платило след изменението на Закона за минното дело за своите находища, действащи в разрешителен режим, и таксите, постановени в Закона за минното дело.
(118)
Както вече е описано в съображение 85 по-горе, Комисията счита, че останалите компоненти на плащането в споразумението (таксата за удължаване и еднократното плащане) са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Това означава, че те няма да се вземат предвид при изчисляването на преимуществото.
Таблица 5
Сума на действителното и хипотетичното задължение на MOL за плащане на такса за минна дейност за съответния период
Такса за минна дейност
Действителна (63)
(съгласно споразумението за удължаване) милиони HUF
Хипотетична
(съгласно действащият Закон за минното дело) милиони HUF
Разлика милиони HUF
2008 г.
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009 г.
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Разликата, както е показано в таблица 5, следователно е 28,4 милиарда HUF през 2008 г. и 1,9 милиарда HUF през 2009 г., т.е. общо 30,3 милиарда HUF. Това е сумата, която Унгария ще трябва да получи обратно от MOL, заедно с лихвен процент за възстановяване. Възстановяването ще се отнася също за сумите за 2010 г., за които все още няма налични данни.
(120)
Разликата в размер на пропуснатата такса за минна дейност между 2008 г. и 2009 г. се дължи на факта, че второто изменение на Закона за минното дело, което е влязло в сила на на 23 януари 2009 г. (след решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване), правното положение преди изменението от 2008 г. е възстановено, най-малкото частично, за определени находища, т.е. за находища, чиято експлоатация е започнала между 1998 г. и 2008 г.
XI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(121)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката, която облагодетелства MOL, т.е. комбинацията от споразумението за удължаване и изменението от 2008 г. на Закона за минното дело, представлява държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(122)
Предвид факта, че мярката следва да се счита за незаконосъобразна и несъвместима помощ, помощта трябва да се възстанови от MOL, за да се възстанови положението, което е съществувало на пазара преди тя да бъде предоставена.
(123)
Сумата, която трябва да се възстанови, е 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. Сумата, която трябва да се възстанови за 2010 г. по отношение на направените вече плащания на такса за минна дейност, трябва да бъде изчислена от Унгария по същия начин, както за 2008 г. и 2009 г., до момента на отмяната на мярката,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Комбинацията от фиксирана такса за минна дейност, дефинирана в споразумението за удължаване, сключено между унгарската държава и MOL Nyrt. на 22 декември 2005 г., и последващите изменения на Закон XLVIII от 1993 г. за минната дейност, представлява държавна помощ за MOL Nyrt. по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, предоставена по незаконосъобразен начин от Унгария на MOL Nyrt. в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, е несъвместима с вътрешния пазар.
3. Унгария прекратява предоставянето на държавната помощ, посочена в параграф 1, в срок от два месеца след датата на нотифициране на настоящото решение.
Член 2
1. Унгария възстановява от получателя помощта, посочена в член 1.
2. Общият размер на държавната помощ възлиза на 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. По отношение на 2010 г. сумата на помощта следва да се изчисли от Унгария до момента на отмяната на мярката.
3. Върху сумите, които подлежат на възстановяване, се начислява лихва от датата, на която са предоставени на получателя, до датата, на която са възстановени в действителност.
4. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с разпоредбите на глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004, последно изменен от Регламент (ЕО) № 271/2008.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Унгария прави необходимото за изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца след датата на уведомяването за него.
Член 4
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Унгария предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва за възстановяване), която следва да се възстанови от получателя, включително изчислената сума на помощта за 2010 г.;
б)
подробно описание на вече взетите или планираните мерки в съответствие с настоящото решение;
в)
документи, показващи, че на получателя е било наредено да възстанови помощта.
2. Унгария осведомява Комисията за напредъка по предприетите национални мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предава незабавно информация, при обикновено искане от Комисията, относно вече взетите и планираните мерки в съответствие с настоящото решение. Тя предоставя също и подробна информация относно размера на помощта и на лихвата по възстановяване, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 9 юни 2010 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 9 päivänä kesäkuuta 2010,
valtiontuesta C 1/09 (ex NN 69/08), jonka Unkari on myöntänyt MOL Nyrt:lle
(tiedoksiannettu numerolla K(2010) 3553)
(Ainoastaan unkarinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/88/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon komission päätöksen aloittaa perussopimuksen 108 artiklan (1) 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee valtiontukea C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
on pyytänyt edellä mainittujen artiklojen mukaisesti asianosaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Marraskuun 14 päivänä 2007 vastaanottamansa kantelun perusteella komissio aloitti 13 päivänä tammikuuta 2009 muodollisen tutkintamenettelyn toimenpiteistä, jota Unkari toteutti Unkarin julkisen öljy- ja kaasuosakeyhtiön (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., jäljempänä ’MOL’) eduksi ja joiden väitettiin olevan valtiontukea.
(2)
Unkari toimitti 8 päivänä huhtikuuta 2009 huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta komission päätöksestä.
(3)
Päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä28 päivänä maaliskuuta 2009 (3). Huomautuksia vastaanotettiin kahdelta asianosaiselta, MOL:ltä ja Unkarin kaivosteollisuusjärjestöltä (Magyar Bányászati Szövetség), 27 päivänä huhtikuuta 2009.
(4)
Komissio toimitti huomautukset Unkarille 2 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessään. Unkari ilmoitti 3 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessään, ettei sillä ollut kommentoitavaa asianomaisten huomautuksiin.
(5)
Komissio pyysi Unkarin viranomaisilta lisätietoja 21 päivänä syyskuuta 2009 ja 12 päivänä tammikuuta 2010, ja Unkari vastasi 19 päivänä lokakuuta 2009 ja 9 päivänä helmikuuta 2010 päivätyissä kirjeissään.
II EDUNSAAJA
(6)
MOL on Budapestissa, Unkarissa, toimiva yhdistetty öljy- ja kaasuyhtiö. MOL:n ydinliiketoiminnat Unkarin markkinoilla ovat seuraavat: raakaöljyn ja maakaasun etsintä ja tuotanto, kaasutuotteiden valmistus, raakaöljytuotteiden jalostus, kuljetus, varastointi ja jakelu vähittäis- ja tukkumarkkinoilla, maakaasun siirto sekä olefiinien ja polyolefiinien tuotanto ja myynti. Lisäksi MOL-konsernilla, johon MOL kuuluu, on useita muita tytäryhtiöitä Unkarissa ja muissa maissa. (4)
(7)
Unkarissa ja Slovakiassa MOL-konserni on markkinajohtaja jokaisella ydintoimialallaan. Vuonna 2008 (5) MOL:n liikevaihto oli noin 6,8 miljardia euroa ja MOL-konsernin noin 13 miljardia euroa. Samana vuonna yhtiöiden liikevoitot olivat samassa järjestyksessä 400 miljoonaa euroa ja 732 miljoonaa euroa.
III TOIMENPITEEN KUVAUS
(8)
Kaivos- ja louhintatoimintaa Unkarissa sääntelevät yleiset säännöt on vahvistettu vuoden 1993 kaivoslaissa (6) (jäljempänä ’kaivoslaki’), joka koskee myös hiilivetyjen (eli raakaöljyn ja maakaasun) tuotantotoimintaa (etsintää, porausta ja tuotantoa).
(9)
Laissa erotellaan kaivos- ja louhostoiminta sen mukaan, harjoitetaanko sitä i) toimiluvan (7) vai ii) luvan (8) nojalla.
-
Toimiluvan yhteydessä ministeri, jonka toimivaltuuksiin kaivostoiminta kuuluu, (jäljempänä ’toimivaltainen ministeri’) tekee sopimuksen (9) sen tarjoajan kanssa, joka on voittanut ”rajoitetun alueen” hyödyntämisestä järjestetyn avoimen tarjouskilpailun (10).
-
Menettely on erilainen ”avoimilla alueilla” (11), joilla kaivosviranomaisen on pakko myöntää lupa kaivosoikeuksien harjoittamiseen, jos hakija täyttää laissa määritellyt edellytykset (12).
(10)
Kaivoslain määritelmän mukaisesti (13) rajoitetut alueet on varattu kaivostoiminnan harjoittamiseen toimiluvan nojalla. Vastaavasti muut kuin rajoitetut alueet ovat avoimia alueita. Unkarin antaman selvityksen mukaan alkuperäisenä tarkoituksena oli luokitella kaikki kentät rajoitetuiksi alueiksi, joita hyödynnetään toimilupien nojalla. Avoimet alueet, joilla on vähemmän mineraaleja, olisivat jääneet poikkeuksellisiksi. Viimeksi mainittujen tapauksissa kenttien arvot oletettiin pienemmiksi, eikä niistä odotettu saatavan tarjouksia avoimessa tarjouskilpailussa.
(11)
Kaivoslaissa säädetään niin ikään, että mineraalivarojen hyödyntämisestä on maksettava valtiolle kaivosmaksu, jonka suuruus on tietty prosenttiosuus tuotettavien mineraalien arvosta (14). Kaivosmaksu vaihtelee sovellettavan järjestelyn mukaan:
-
Toimilupien yhteydessä kaivosmaksun suuruus määritellään toimilupasopimuksessa (15).
-
Luvanvaraisen mineraalien tuotannon yhteydessä maksusta säädetään kaivoslaissa (16). Tammikuuhun 2008 saakka luvanvaraisen hiilivetyjen tuotannon kaivosmaksu oli 12 prosenttia, kun kentät oli otettu tuotantoon 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen, ja J prosenttia, jos kentät oli otettu tuotantoon ennen 1 päivää tammikuuta 1998 (17). Prosenttiluku J oli laskettava kaavasta, joka perustui kaasunhinnan kehitykseen sekä tuotannon määrään ja arvoon. Sen vähimmäisarvoksi määrättiin 12 prosenttia.
(12)
Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa säädetään, että jollei luvanvarainen kaivosyhtiö aloita tuotantoa viiden vuoden kuluessa kaivosviranomaisen myöntämän luvan päiväyksestä, kaivosoikeudet peruutetaan (18).
(13)
Tässä pykälässä säädetään lisäksi mahdollisuudesta pidentää määräaikaa sopimalla asiasta toimivaltaisen ministerin ja kaivosyhtiön kesken (19). Pykälässä säädetään kolmesta erilaisesta maksusta, jotka on suoritettava kaivosoikeuksien pidentämisen johdosta:
a)
ensinnäkin käyttöön ottamattomista kentistä on maksettava pidennysmaksua, kunnes toiminta varsinaisesti alkaa, enintään 1,2 kertaa alkuperäisen kaivosmaksun verran käyttäen perusteena laissa säädettyä oletettua mineraalimäärää, sillä maksu on suoritettava ennen kuin mitään varsinaista toimintaa on kentällä järjestetty;
b)
toiseksi pidennysmaksua on sovellettava kaikkiin yhtiön kaivoskenttiin, mikäli pidennys koskee useampaa kuin kahta kaivoskenttää;
c)
kolmanneksi voidaan veloittaa kertamaksu, mikäli pidennys koskee useampaa kuin viittä kaivoskenttää (20).
(14)
MOL haki 19 päivänä syyskuuta 2005 kaivosoikeuden pidennystä 12 hiilivetykentälle, joille se oli aikaisemmin saanut luvan mutta joilla se ei ollut aloittanut tuotantoa määräajassa. MOL ja ministeri tekivät 22 päivänä joulukuuta 2005 kaivoslain 26/A §:n 5 momentin nojalla pidennyssopimuksen seuraavin ehdoin:
a) Pidennysmaksu: Hakemuksen kohteena olleita 12:ta kaivoslupaa pidennettiin viidellä vuodella (eli MOL:llä oli tuolloin vielä viisi vuotta aikaa aloittaa tuotanto kentillä). Pidennysmaksu määrättiin jokaiselle viisivuotisen pidennysjakson vuodelle käyttäen 12 prosentin suuruista kaivosmaksua, joka tuolloin oli voimassa, ja kerrointa (”c”), joka vaihtelee välillä 1,020-1,050. Näin saatiin seuraavassa taulukossa 1 luetellut pidennysmaksut (21). Pidennysmaksu määrättiin viisivuotiselle pidennysjaksolle. Mikäli kentät otetaan käyttöön, määrättyä maksua on sovellettava pidennyksen kohteena olevien kenttien kaivosmaksuna 15 vuotta pitkän jakson loppuajan (22).
b) Korotetun maksun ulottaminen koskemaan kaikkia kaivoskenttiä: Koska kaivosoikeuden pidentämistä oli haettu useammalle kuin kahdelle kaivoskentälle, korotettua maksua (joka on yhtä suuri kuin pidennysmaksu, kuten taulukosta 1 ilmenee) on sovellettava seuraavien 15 vuoden ajan eli vuoteen 2020 asti kaikkiin MOL:n luvanvaraisiin kenttiin, jotka on otettu käyttöön 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen. Ennen 1 päivää tammikuuta 1998 käyttöön otettuihin kenttiin sovelletaan kerrointa J, joka kerrotaan c:llä (23).
c) Kiinteä kaivosmaksu: Osapuolet sopivat niin ikään nimenomaisesti, että määrättyä kaivosmaksua on sovellettava sopimuksen koko voimassaoloajan (eli vuoteen 2020 asti) kaivoslain mahdollisista muutoksista riippumatta (24).
d) Kertamaksu: Koska kaivosoikeuden pidennystä oli haettu useammalle kuin viidelle kaivoskentälle, sopimuksessa määrättiin myös 20 miljardin Unkarin forintin (25) kertamaksusta (26).
e) Irtisanomislauseke: Sopimuksessa määrätään, ettei sitä voida muuttaa yksipuolisesti (vaan ainoastaan kummankin sopimuspuolen päätöksellä). Sopimuspuoli voi irtisanoa sopimuksen vain MOL:n omistuksen muuttuessa (vähintään 25 % osakkeista).
(15)
Kaivosviranomainen pidensi 23 päivänä joulukuuta 2005 tekemällään päätöksellä MOL:n kaivosoikeuksia hakemuksen kohteena olevilla 12 kentällä ja ulotti korotetun maksun koskemaan kaikkia yhtiön kenttiä.
(16)
Kaivoslain muutoksella (27), joka tuli voimaan 8 päivänä tammikuuta 2008 (28), jäljempänä ’vuoden 2008 muutos’, kaivosmaksua korotettiin huomattavasti tiettyjen hiilivetyluokkien osalta. Muunlaisten mineraalien kaivosmaksuun muutoksella ei ollut vaikutusta. Muutoslain 5 §:ssä säädetään eriytetystä kaivosmaksusta sen mukaan, i) milloin kaivoskenttä on otettu käyttöön, ii) paljonko hiilivetyjä kentällä tuotetaan ja iii) mikä raakaöljyn hinta tuolloin on.
-
Kentille, jotka otettiin käyttöön 1 päivän tammikuuta 1998 ja 1 päivän tammikuuta 2008 välisenä aikana, määrättiin 30 prosentin kaivosmaksu.
-
Kenttiin, jotka on otettu käyttöön 1 päivän tammikuuta 2008 jälkeen, sovelletaan eriytettyjä maksuja (12, 20 tai 30 %) sen mukaan, paljonko niillä tuotetaan hiilivetyjä.
-
Ennen 1 päivää tammikuuta 1998 käyttöön otettuihin kenttiin sovelletaan kerrointa J, jonka vähimmäisarvoksi on määritelty 30 prosenttia.
Lisäksi kaikkiin näihin maksuihin sovelletaan lisämaksua raakaöljyn hinnan perusteella: + 3 prosenttia, jos raakaöljyn hinta ylittää 80 USD/barreli tai + 6 prosenttia, jos hinta ylittää 90 USD/barreli (jäljempänä ’Brent-lisämaksu’). Esimerkiksi vaikeisiin tuotanto-olosuhteisiin sovelletaan erikoismaksua (12 %), samoin erittäin passiiviseen kaasuun (8 %).
(17)
Nämä kaivosmaksut olivat voimassa 8 päivästä tammikuuta 2008 aina 23 päivään tammikuuta 2009, ja niitä sovellettiin kaivoslain muutosten voimaantulosta alkaen kaikkiin kaivosyhtiöihin, jotka työskentelivät luvanvaraisilla kaivospaikoilla, mukaan lukien myös ennen tammikuuta 2008 luvan saaneet paikat. Uusi kaivoslain muutos tuli voimaan 23 päivänä tammikuuta 2009 (kun komissio oli päättänyt muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta). Siinä alennettiin 1 päivän tammikuuta 1998 ja 1 päivän tammikuuta 2008 välissä käyttöön otettujen kenttien kaivosmaksua 12 prosenttiin (mutta pysytettiin voimassa Brent-lisämaksu) (29). Muunlaisiin kenttiin sovellettava kaivosmaksu pysyi entisellään eli samanlaisena kuin vuonna 2008 voimassa olleessa kaivoslaissa säädettiin.
(18)
Taulukossa 2 tiivistetään kaivoslain eri toisintojen mukaan lupajärjestelmän puitteissa sovellettavat kaivosmaksut.
Taulukko 2
Tiivistelmä kaivoslakiin perustuvan lupajärjestelmän mukaisesti sovellettavista kaivosmaksuista
Vuoteen 2008 sovellettu maksu
Vuonna 2008 sovellettu maksu
23.1.2009 alkaen sovellettu maksu
Tuotanto alkanut ennen 1.1.1998
J %
(vähintään 12 %)
J %
(vähintään 30 %, Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
J %
(vähintään 30 %, Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
Tuotanto alkanut 1.1.1998-1.1.2008
12 %
30 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
12 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
Tuotanto alkanut 1.1.2008 jälkeen
Kaasukentät, joiden vuosituotanto alle 300 milj. m3
Öljykentät, joiden vuosituotanto alle 50 kt
-
12 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
12 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
Kaasukentät, joiden vuosituotanto 300-500 milj. m3
Öljykentät, joiden vuosituotanto 50-200 kt
20 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
20 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
Kaasukentät, joiden vuosituotanto yli 500 milj. m3
Öljykentät, joiden vuosituotanto yli 200 kt
30 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
30 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
Hiilivedyt erikoisolosuhteissa
12 %
12 %
Erittäin passiivinen kaasu
8 %
8 %
J lasketaan kaavasta, joka perustuu kaasun hintakehykseen, tuotettuun määrään ja arvoon, ks. 11 kappale.
IV PERUSTEET MENETTELYN ALOITTAMISELLE
(19)
Tarkasteltavana oleva väitetty valtiontuki on MOL:n ja Unkarin valtion välillä 22 päivänä joulukuuta 2005 tehty pidennyssopimus. Siinä yhtiö vapautettiin osin hiilivetyjen etsintään liittyvän kaivosmaksun korotuksesta, josta säädettiin Unkarin kaivoslain muutoksessa. Sopimus ja sen muutos on suunniteltu siten, että komissio pitää niitä osana samaa toimenpidettä (jäljempänä ’toimenpide’), ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on arvioitu ainoastaan niiden yhteisvaikutusta.
(20)
Komissio katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään alustavasti, että sopimuksen pidentämisen tuloksena MOL on suojattu kaivosmaksun tulevilta muutoksilta ja erityisesti kaivoslakiin vuonna 2008 tehdyiltä muutoksilta. Näin yhtiötä on suosittu suhteessa kilpailijoihinsa, jotka toimivat nykyisen lupajärjestelmän puitteissa ja ovat joutuneet maksamaan uudet korotut kaivosmaksut, koska ne eivät ole tehneet aiemmin samanlaista pidennyssopimusta. Alustavassa arviossaan komissio katsoi, että toimenpidettä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, eikä nähnyt mitään perusteita sille, että toimenpide olisi yhteismarkkinoille soveltuva, koska yksikään poikkeuksista ei näyttänyt soveltuvan siihen.
(21)
Lisätietoja on luettavissa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, joka on katsottava erottamattomaksi osaksi tätä päätöstä.
V UNKARIN HUOMAUTUKSET
(22)
Unkari on esittänyt valtiontukea kuvaavien kumulatiivisten perusteiden osalta seuraavat keskeiset väitteet: i) tuki ei ole valikoiva eikä ii) väitetylle edunsaajalle koidu etua.
(23)
Valikoivuuden osalta Unkarin viranomaiset väittävät pohjimmiltaan, ettei toimenpide ole valikoiva, koska tekemällä pidennyssopimuksen MOL siirtyi lupajärjestelmän alaisuudesta toiseen järjestelmään.
(24)
Unkari ensinnäkin vahvistaa, että toimilupajärjestelmän ja lupajärjestelmän välillä on ero, ja korostaa, että toimiluvan yhteydessä kaivosyhtiö voi toimiluvasta tekemässään tarjouksessa tarjoutua maksamaan tarjouskilpailuilmoituksessa mainittua suuremman maksun. Lupajärjestelmän yhteydessä maksusta säädetään kaivoslaissa. Unkari esittää edelleen, että näiden kahden järjestelmän ohella oli tarve uudelle, ”toimilupaa muistuttavalle” ratkaisulle, jonka yhteydessä kaivosmaksu määritellään yrityskohtaisessa sopimuksessa toimilupajärjestelmästä riippumatta. Unkarin mukaan kaivoslain 26/A §:n 5 momentin mukainen pidennyssopimus voidaan katsoa asianmukaiseksi oikeusperustaksi tällaiselle ”toimilupaa muistuttavalle” ratkaisulle, jolla kaivosoikeudet irrotetaan lupajärjestelmästä ja muutetaan sopimusperusteisiksi.
(25)
Unkari lisää, että pidennyssopimus perustuu suoraan kaivoslain logiikkaan. Unkarin mukaan kaivosmaksun määritteleminen pidennyssopimuksen koko voimassaoloajaksi on kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa tarkoitetun sopimuksen luontainen osa eikä pidennyksestä olisi voitu sopia erilaisin ehdoin. Lisäksi kaikki muut kaivosyhtiöt voivat olettaa saavansa samanlaisen kohtelun, joten MOL ei saanut suosituimmuuskohtelua.
(26)
Erityisesti kaivoslain 20 §:n 11 momentissa säädetään, että kaivosmaksu määritellään i) toimilupasopimuksessa, ii) laissa tai iii) pidennyssopimuksessa. Tämän perusteella Unkarin viranomaiset väittävät, että laissa nimenomaisesti sallitaan maksun pysyttäminen muuttumattomana pidennyssopimuksen ajan, vaikka lainsäädännössä tapahtuisikin muutoksia. Unkarin viranomaisten mukaan tämä todetaan selvästi kaivoslaissa eli 26/A §:n 5 momentissa, jossa säädetään, että korotettu maksu on enintään 1,2 kertaa alkuperäinen kaivosmaksu (30). Unkari katsoo tämän perusteella, että Unkarin lainsäädäntö estää suuremman maksun soveltamisen.
(27)
Väitetystä edun saamatta jäämisestä Unkari toteaa, että mineraalivarat ovat valtion omaisuutta ja että ne siirtyvät yksityisomistukseen kaivosoikeuden maksua vastaan hankkineiden kaivosyhtiöiden kautta. Unkari viittaa analogian perusteella ns. Ryanair-tuomioon ja tähdentää, että tämä valtion erityinen toiminta on verrattavissa markkinatoimijan toimintaan, vaikka valtio toimiikin tässä julkisviranomaisen roolissa (31).
(28)
Unkari kiistää, että kaivosmaksu olisi veroluonteinen maksu, ja määrittelee sen hinnaksi, joka mineraalien hyödyntämisestä on maksettava, tai valtion osuudeksi. Unkari korostaa, ettei se, että maksu on määritelty laissa, ole ratkaiseva peruste päätelmälle, että kyseessä on veroluonteinen maksu.
(29)
Unkari selvittää niin ikään, ettei kolmea pidennyssopimukseen sisältyvää, kaivoslain säännöksiin perustuvaa erilaista maksuvelvollisuutta (eli pidennysmaksua, kaikkiin kaivoskenttiin sovellettavaa korotettua kaivosmaksua ja kertamaksua) pidä katsoa valtiolle maksettavaksi korvaukseksi sellaisesta tulosta luopumisesta, johon sillä joka tapauksessa olisi ollut oikeus. Unkarin mukaan näitä maksuja voidaan valtion kannalta pitää lisätuloina, joista vastineeksi valtio luopuu oikeudestaan järjestää kaivoskentistä toimilupajärjestelmän mukainen tarjouskilpailu, ottaen huomioon asiaan liittyvät riskit ja mahdolliset tulot.
(30)
Unkari tähdentää, että riidanalaisen lainmuutoksen jälkeen mikään muu markkinatoimija ei ole tosiasiassa joutunut maksamaan suurempaa kaivosmaksua kuin MOL, koska kyseisellä jaksolla ei ole ollut suurempaan kaivosmaksuluokkaan kuuluvia kilpailijoita.
Taulukko 3
MOL:n vuotuiset kaivosmaksut (todelliset ja hypoteettiset)
miljoonaa Unkarin forinttia
Maksun erittely
Todellinen: pidennyssopimuksen mukainen
Hypoteettinen: voimassa olevan kaivoslain mukainen
Erotus
Erotuksen nettonykyarvo v. 2009
2005
Kertamaksu (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Pidennysmaksu (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Kaivosmaksu (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Yhteensä
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Pidennysmaksu
(…)
(…)
769,7
926,5
Kaivosmaksu
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Yhteensä
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Pidennysmaksu
(…)
(…)
345,8
382,9
Kaivosmaksu
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Yhteensä
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Pidennysmaksu
(…)
(…)
211,2
211,2
Kaivosmaksu
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Yhteensä
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
KAIKKI YHTEENSÄ
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Luvut perustuvat Unkarin viranomaisten toimittamiin tietoihin.
(31)
Lisäksi Unkari esittää, että kun otetaan huomioon kuluneet vuodet ja sopimuksen kaikki osatekijät (myös pidennysmaksu ja kertamaksu), MOL on itse asiassa maksanut valtiolle pidennyssopimuksen seurauksena absoluuttisesti arvioiden enemmän kuin se olisi maksanut ilman pidennyssopimusta eli kaivoslain nojalla. Edellä olevassa taulukossa 3 on kuvattu MOL:n suorittamat todelliset maksut suhteessa hypoteettisiin maksuihin. Luvut perustuvat Unkarin viranomaisten toimittamiin tietoihin.
(32)
Unkarin mielestä kaivosyhtiöillä on perusteltu luottamus kaivosmaksun ennustettavuuteen, minkä vuoksi maksun tulisi pysyä vakaana ajan myötä. Tämä oli kaivoslain muutoksen taustalla vaikuttanut ajatus, sillä kaivosmaksun muuttumisesta huolimatta minkään kaivosyhtiön tosiasiallinen kaivosmaksu ei muuttunut lainmuutoksen seurauksena. Unkarin mukaan kaivoslakiin tehdyt muutokset olisi voitu tulkita siten, että valtio saattaa muuttaa käytössä jo olevista kentistä perittävää kaivosmaksua. Vuoden 2008 muutos perustui kuitenkin lain hyväksymistä edeltävien neuvottelujen aikana saavutettuun kompromissiin. Siksi epäsuorasti hyväksyttiin luottamuksensuojan periaate. Näin ollen kaivosyhtiö voi perustellusti odottaa, ettei valtio korota mitään näistä maksuista yksipuolisesti. Unkarin viimeisenä huomautuksena on, että kaivoslain ja sen säännösten muodostama järjestelmä tekee välttämättömäksi kaivosmaksun muuttumattomuuden sopimuksen koko voimassaoloajaksi.
(33)
Lopuksi Unkarin viranomaiset toteavat, että ”irtisanomislauseke” perustuu kansalliseen turvallisuuteen liittyviin syihin.
VI ASIANOMAISTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(34)
Komissio vastaanotti huomautuksia MOL:ltä eli väitetyn tukitoimenpiteen edunsaajalta sekä Unkarin kaivosteollisuusjärjestöltä, jonka jäsen MOL on. Kummankin asianomaisen huomautukset noudattelivat Unkarin kanssa samoja linjoja, ja ne limittyivät suurelta osin Unkarin huomautusten kanssa.
(35)
Kyseisen toimenpiteen väitetty edunsaaja MOL toteaa, että toisin kuin komissio esittää menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, se ei ole saanut etuuskohtelua Unkarin hiilivetytuotannon markkinoilla. Suuri osa MOL:n Unkarin valtiolle maksamista kaivosmaksuista on peräisin kaivoskentiltä, joihin sovellettava kaivosmaksu on J prosenttia (eli jotka on otettu käyttöön ennen 1 päivää tammikuuta 1998). Käytännössä tämä tarkoittaa, että MOL maksaa 64-75 prosenttia, kun sen kilpailijat (jotka ovat aloittaneet tuotantonsa myöhemmin ja toimivat pienillä kentillä) joutuvat maksamaan vain 12 prosentin maksun.
(36)
Lisäksi pidennyssopimuksen johdosta (sen kaikki osat huomioon ottaen) MOL on maksanut valtiolle enemmän kuin se olisi joutunut maksamaan ilman sopimusta eli pelkän alkuperäisen kaivoslain perusteella.
(37)
Komission väitteestä, jonka mukaan pidennyssopimusta ei voi rinnastaa toimilupaan, koska se kuuluu lupajärjestelmän piiriin, MOL toteaa, että kaivosoikeuden pidentäminen ei ole luvanvarainen oikeus, joka perustuu valtion yksipuoliseen päätökseen, vaan seurausta kaivosyhtiön kanssa tehdystä sopimuksesta. Jos lainsäädännön tarkoituksena olisi ollut jättää asia valtion päätäntävaltaan, asiaa koskeva säännös olisi laadittu sanamuodoltaan erilaiseksi. Lain sanamuoto viittaa siihen, että lainsäädännön intentiona on ollut käsitellä pidennyssopimusta toimilupien tavoin.
(38)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio katsoo, että Unkarin viranomaisten väite siitä, että lainmuutos oli tarpeen tulojen lisäämiseksi, on ristiriidassa sen seikan kanssa, että MOL on käytännössä vapautettu korotetuista maksuista.
(39)
MOL:n mukaan tämä väite ei ole ristiriitainen. Yhtiö nimittäin maksoi valtiolle pidennyssopimuksen nojalla enemmän maksua kuin se olisi maksanut kaivoslain nojalla. MOL maksaa niin ikään erittäin korkeita kaivosmaksuja niistä kentistään, joihin sovelletaan J-maksua. Lisäksi lainmuutos olisi voinut vaikuttaa tulevaisuudessa käyttöön otettaviin kenttiin.
(40)
MOL väittää edelleen, etteivät pidennyssopimuksen osat ole millään tavoin rangaistus, toisin kuin komissio katsoo. Kaivoslaissa säädetään lainvastaisesta kaivostoiminnasta määrättävistä rangaistuksista/sakoista. Pidennyssopimuksen mukaiset maksut ovat tulosta kaivosyhtiön ja valtion välisestä neuvotteluprosessista. Sopimuksen tekeminen ei ollut pakollista: kaivosyhtiö olisi voinut päättää, ettei se tee sopimusta, jolloin sen kaivosoikeus raukeaa, ja antaa tarjouksensa avoimessa tarjousmenettelyssä, jolloin se olisi voinut saada kaivosoikeuden loppujen lopuksi edullisemmin.
(41)
On harhaanjohtavaa verrata MOL:ää, joka teki pidennyssopimuksen, luvanvaraisesti toimiviin kilpailijoihin. Lisäksi MOL tähdentää, että se on täyttänyt kaikki velvoitteensa ja lainsäädännön säännökset.
(42)
MOL esittää niin ikään, että komissio pitää kerrointa ”c” pienenä (koska se on pienempi kuin lakisääteinen yläraja eli 1,2-kertainen). Lisäksi on otettava huomioon, että korotettua kaivosmaksua on sovellettava lähes 150 kaivoskenttään, joten korotettu maksu on lisännyt olennaisesti valtion kaivostuloja.
(43)
Lopuksi MOL muistuttaa, että myös J on hintariippuvainen, vaikka komissio oli väittänyt MOL:n saaneen etuuskohtelua sillä perusteella, ettei siihen sovelleta Brent-lisämaksua.
(44)
Unkarin kaivosteollisuusjärjestö, jäljempänä ’kaivosteollisuusjärjestö’, edustaa kaivostoimintaa ja sen liitännäistoimintoja harjoittavia yhtiöitä. Sen päätarkoituksena on parantaa kaivostoiminnan harjoittamista Unkarissa koskevia yleisiä toiminnallisia puitteita, seurata lainsäädäntömenettelyä ja ajaa jäsentensä etuja. Nykyään järjestöllä on 66 jäsentä MOL mukaan luettuna. Kaivosteollisuusjärjestön johtokunnan puheenjohtaja kuuluu MOL:n ylimpään johtoon (36).
(45)
Kaivosteollisuusjärjestön mukaan kaivosyhtiöillä on perusteltu luottamus siihen, että kaivosmaksu säilyy muuttumattomana jo käytössä olevien kaivoskenttien osalta. Valtio ei siten voi yksipuolisesti korottaa maksuja ”taannehtivasti” (eli jo toiminnassa olevien kenttien osalta). Kaivosteollisuusjärjestö esitti kantansa kaivoslain muuttamista edeltävän lakiehdotuksen yhteydessä, ja kaivosteollisuusjärjestön mukaan periaate otettiin huomioon kaivoslakia muutettaessa. Lopullista sanamuotoa ei vastustettu, koska se ei vaikutukseltaan korottanut jo aloitetuista toiminnoista kannettavaa kaivosmaksua.
(46)
Mitä tulee kaivannaismarkkinoiden yleisiin ominaispiirteisiin ja taloudellisiin olosuhteisiin, kaivosteollisuusjärjestö selittää, että kaivoshankkeiden aikajana on suhteellisen pitkä. Etsinnän aloituksesta varsinaisen tuotannon alkuun voi kulua 10-15 vuotta. Tänä aikana kaivosyhtiöille kertyy ainoastaan kustannuksia. Tuloja ne saavat vasta tuotannon alettua. Lisäksi toimintaan liittyy geologinen riski, sillä etsinnän ja porauksen onnistumisesta ei ole takuita. Siksi hankkeet on valmisteltava erityisen huolellisesti. Hankkeen kannattavuus riippuu useista eri tekijöistä. Riskien monitahoisuuden vuoksi toimialalla odotetaan, että ainakin ne riskit, joihin valtio voi vaikuttaa - eli lainsäädännölliset puitteet ja kaivosmaksu - pysyvät vakaina hankkeen koko elinkaaren ajan. Toimialan erityispiirteiden vuoksi rahoitusjärjestelyillä on hankkeissa tärkeä rooli. Velkojat tarkkailevat hankkeita jatkuvasti ja voivat jopa vetäytyä rahoituksesta, jos olosuhteet muuttuvat olennaisesti.
(47)
Siksi kaivosyhtiö ja valtio tekevät asiasta yksityisoikeudellisen sopimuksen maissa, joissa poliittinen riski on suuri. Vakailla alueilla, kuten Länsi-Euroopassa, tällaiset sopimukset ovat tarpeettomia, koska siellä voidaan olettaa, ettei valtio muuta jatkuvasti lainsäädännöllisiä puitteita. Sekä kaivosyhtiö että velkojat olettavat valtion osuuden pysyvän vakaana. Ilman vakautta hankkeen riski kasvaa. Vakaata talouspolitiikkaa harjoittava maa ei voi muuttaa politiikkaansa tuhkatiheään, koska tämä karkottaisi kaivosalan yritykset.
(48)
Kaivosteollisuusjärjestö huomauttaa myös, että oikeusvarmuuden ja saavutettujen oikeuksien periaatteet on vahvistettu EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä ja Unkarin perustuslaissa. Siksi Unkarin lainsäädäntöelimellä ei ole oikeutta korottaa jo käytössä olevista kentistä kannettavia kaivosmaksuja, sillä lainsäädännön on oltava ennustettavaa. Lisäksi kaivosteollisuusjärjestö pitää kaivosmaksun ”vakautta” saavutettuna oikeutena.
(49)
Yksi kaivosteollisuusjärjestön esiin ottamista perusteista on syrjinnän kielto. Syrjintää ei saa missään nimessä esiintyä toimilupaperusteisesti toimivien markkinatoimijoiden ja lupajärjestelmän alaisten toimijoiden kesken. Näin ollen Unkarin lainsäädäntöelimellä ei ole oikeutta korottaa jo käytössä olevista kentistä kannettavia kaivosmaksuja ”taannehtivasti”. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt useissa tuomioissaan, että oikeusvarmuus on EU:n lainsäädännön olennainen osa. Lainsäädännön on tarkoitus olla yksiselitteistä, tarkkaa ja ennustettavaa, varsinkin jos sillä on kielteinen vaikutus yksilöihin tai yhtiöihin (ks. edellä mainittu oikeuskäytäntö). Kaivosteollisuusjärjestö esittää edelleen, että oikeusvarmuuden ja saavutettujen oikeuksien periaatteet on vahvistettu myös Unkarin perustuslaissa, ja esittää päätelmänään, että lainsäädännön on oltava EU:n oikeuden ja perustuslaillisten periaatteiden nojalla ennustettavaa.
(50)
Lopuksi kaivosteollisuusjärjestö toteaa, että saavutettujen oikeuksien puolustamista koskeva periaate on johdettu oikeusvarmuuden periaatteesta. Saavutettujen oikeuksien puolustamista koskevaa periaatetta on noudatettu kaivosoikeuksia sääntelevien kansallisten ja kansainvälisten lainsäädäntöprosessien yhteydessä. Muissakin EU:n jäsenvaltioissa on vakaa kaivoslainsäädäntö, joka ei muutu tiheään.
VII SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETUN TUEN OLEMASSAOLO
(51)
Selvittäessään, katsotaanko toimenpide valtiontueksi, komission on arvioitava, täyttääkö kiistanalainen toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan ehdot. Artiklassa säädetään seuraavaa: ”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”. Seuraavassa komissio arvioi edellä mainitun säännöksen valossa, sisältyykö kiistanalaiseen toimenpiteeseen valtiontukea.
(52)
Aluksi on palautettava mieliin, että toimenpide voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi toimenpiteen oikeudellisesta muodosta riippumatta. Vaikka pidennyssopimus tehtiinkin kaivoslain asiaa koskevien säännösten mukaisesti ja vaikka Unkarilla on oikeus määrittää kaivosmaksu lailla, tämä ei sinällään tarkoita, että nämä toimet tai niiden vaikutukset ovat EU:n valtiontuki-sääntöjen mukaisia. Toimenpiteen soveltuvuus kansalliseen lainsäädäntöön ei vaikuta sen soveltuvuuteen SEUT-sopimuksen valtiontukisääntöihin.
(53)
Lisäksi, kuten jo menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, komissio ei pidä asian seikkoja eli asiaa koskevia lain säännöksiä, pidennyssopimusta eikä lainmuutosta sellaisinaan valtiontukisääntöjen vastaisina. Sitä vastoin komissio pitää valtion toimien muodostamaa sarjaa tässä tapauksessa yhtenä ”toimenpiteenä” ja arvioi pidennyssopimuksen vaikutusta yhdessä kaivoslain myöhempien muutosten kanssa.
(54)
Unkarin väitteestä, jonka mukaan kaivosmaksu ei ole veroluonteinen maksu vaan valtionosuus, komissio huomauttaa, ettei tällä ole merkitystä valtiontuen arvioinnin kannalta. Valtiontukisääntöjä on sovellettava kaikenlaisiin kustannuksiin, jotka yritysten on maksettava ja joista ne on vapautettu valtiontuen avulla. Joka tapauksessa on huomattava, että mineraali- ja hiilivetyvarojen hyödyntämistä koskevan luvan myöntäminen vaikuttaa julkisviranomaiselle tyypilliseltä toiminnalta. Tällaisesta luvasta suoritettavat maksut ovat verrattavissa veroon tai hallinnollisen maksuun.
(55)
Irtisanomislausekkeesta komissio toteaa lopuksi, ettei se liity valtiontukiasiaan. Se, että sopimuksessa todetaan sen raukeavan, jos ulkopuolinen taho hankkii MOL:stä yli 25 prosentin osuuden, on toimenpide, johon ei liity valtion varoja.+
(56)
Toimenpide voidaan katsoa valtiontueksi, jos se on sillä tavoin erityinen tai valikoiva, että se suosii vain tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotannonalaa.
(57)
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (37) todetaan, että arvioitaessa valikoivuutta, joka on valtiontuen käsitteen kannalta perustava tekijä, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ratkaistava, onko tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä jokin kansallinen toimenpide omiaan suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna sellaisiin yrityksiin, jotka ovat kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa.
(58)
Tuomioistuin on vahvistanut niin ikään useita kertoja, ettei SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa erotella valtiontuen syitä eikä tavoitteita, vaan tuet määritellään suhteessa niiden vaikutuksiin. (38)
(59)
Valtiontuen käsitettä ei kuitenkaan sovelleta valtion toimenpiteisiin, joissa yritykset erotellaan sen mukaan, minkä luonteiseen järjestelmään ne kuuluvat tai mikä järjestelmän yleinen rakenne on.
(60)
Komissio ei yhdy Unkarin viranomaisten ja asianomaisten väitteeseen siitä, ettei toimenpide ole valikoiva.
(61)
Toimenpiteen valikoivuuden selvittämiseksi on määriteltävä sovellettava viitekehys (39).
(62)
Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio katsoo, että arviointiin sovellettava viitekehys on lupajärjestelmä. MOL:n ei tarvinnut osallistua tarjouskilpailuun oikeudesta saada toimilupa rajoitetulle alueelle, vaan se sai kaivosoikeuden kentilleen lupajärjestelmän puitteissa. Tämän järjestelmän puitteissa se myös kilpailee muiden markkinatoimijoiden kanssa. Pidennyssopimus on osa lupajärjestelmää. Se, ettei MOL kyennyt aloittamaan tuotantoa säädetyssä määräajassa vaan joutui pyytämään pidennyssopimusta, ei voi sellaisenaan aiheuttaa viitekehyksen vaihtumista. Väitteen hyväksyminen johtaisi tilanteeseen, jossa yhtä yhtiötä käsitellään yksilöllisesti, kuten toimilupajärjestelmässä, mutta ilman julkista tarjouskilpailua.
(63)
Käytännössä Unkarin viranomaiset päättävät omalla harkintavallallaan, kuuluuko kenttä toimiluvan vai luvan piiriin. Jos Unkarin viranomaiset siis haluavat antaa kaivosoikeuden sopimusperusteisesti, ne voivat käyttää avointa toimilupamenettelyä, johon sisältyy julkinen tarjousprosessi. Komissio ei voi hyväksyä, että nykyisellään vain yhtä yhtiötä (MOL) koskeva ”toimilupaa muistuttava” vaikeaselkoinen järjestelmä katsotaan omaksi viitekehyksekseen.
(64)
Lisäksi Unkari käytti laajaa harkintavaltaa pidentäessään lupaa ja muuttaessaan myöhemmin kaivoslain asiaa koskevia säännöksiä (vaikka se tiesi asian vaikuttavan edullisesti MOL:ään, joka oli ainoa pidennyssopimuksen tehnyt hiilivetymarkkinoiden toimija). Unkari pystyi vapaasti ja milloin tahansa määrittelemään kaivosmaksun, eli se olisi voinut päättää jättää muuttamatta lakia. Vaikutusten kannalta toimenpiteiden sarja suosi yksiselitteisesti yhtä yksittäistä yritystä.
(65)
Edellä olevan perusteella komissio katsoo, että viitekehyksenä on lupajärjestelmä.
(66)
Lupajärjestelmän puitteissa pidennyssopimus on selvästi valikoiva. Kuten Unkarin viranomaiset itsekin vahvistavat, sopimuspuolilla on sopimuksen ehdoista neuvotellessaan tietty neuvotteluvara, kun ne määrittelevät eri maksuosuudet, ja ne voivat ennen kaikkea halutessaan päättää olla tekemättä koko sopimusta. Siksi Unkarin viranomaisilla oli tiettyä harkintavaltaa tehdessään tällaisen sopimuksen MOL:n (tai muun markkinatoimijan) kanssa. (40)
(67)
Tällaista toimintaa ei voida selittää järjestelmän logiikalla ja luonteella. Kaivosmaksujen kantamisella on yhtäältä tarkoitus varmistaa, että valtio saa tuloa tuotetusta arvosta. Toisaalta pidennyssopimuksen maksuosuudet suoritetaan ylimääräisenä maksuna, vastikkeena pidennyksestä. Tässä tapauksessa pidennyssopimuksen tekeminen ja sen jälkeinen MOL:n maksujen korotus ovat johtaneet siihen paradoksaaliseen tilanteeseen, että MOL, joka ei aloittanut tuotantoa ajoissa, hyötyy edullisemmista kaivosmaksuista vuoteen 2020 saakka lähes kaikilla luvanvaraisilla kentillään, mutta sen kilpailijat, jotka kuuluvat yhtä lailla lupajärjestelmän piiriin ja käynnistivät tuotannon ajoissa eivätkä tämän vuoksi tehneet pidennyssopimusta, joutuvat maksamaan korkeampia lakisääteisiä maksuja.
(68)
Hiilivetyjen osalta on tehty vain tämä pidennyssopimus. MOL totesi, että kiinteistä mineraaleista on voimassa olevia pidennyssopimuksia. Komissio huomauttaa kuitenkin, että ne koskevat muunlaisia mineraaleja, joihin sovelletaan kaivoslain nojalla eri kaivosmaksuja kuin hiilivetyihin. On niin ikään huomattava, ettei kaivoslain muutoksessa muutettu kiinteiden mineraalien kaivosmaksua (eli sopimuksen tehneisiin markkinatoimijoihin ei ole kohdistunut samaa ”toimenpiteiden sarjaa” eikä näin muodoin etuakaan).
(69)
Edellä olevan perusteella komissio katsoo Unkarin esittämistä väitteistä huolimatta, että toimien sarja, joka käsittää kaivoslain 26/A §:n 5 momentin sanamuodon, sen pohjalta tehdyn pidennyssopimuksen ja kaivoslakiin tämän jälkeen tehdyn muutoksen, on valikoiva MOL:n eduksi.
(70)
Toimenpidesarjan yhteisvaikutus on, että kaivoslain 5 §:n nojalla myönnettyjen kaivoslupien haltijoista ainoastaan MOL kuuluu erityisjärjestelmään, jossa se on suojattu hiilivetyjen tuotannosta normaalisti kannettavan kaivosmaksun korotuksilta.
(71)
Tästä voidaan päätellä, että koska pidennyssopimuksen tekemisessä käytettiin laajaa harkintavaltaa ja koska vapautus on tosiasiallisesti kohdennettu yhteen yksittäiseen yritykseen, valikoivuuskriteeri täyttyy.
(72)
Toisin kuin Unkarin viranomaiset esittävät, komissio katsoo, ettei valtio harjoita taloudellista toimintaa sallimalla kaivos- ja louhostoimintaa. Hallinnollisten toimilupien tai kaivoslupien myöntäminen liittyy pikemminkin julkisviranomaiselle tyypillisten valtuuksien käyttöön, koska yksityinen toimija ei alun perin olisi voinut harjoittaa tällaista toimintaa. (41) Unkarissa - kuten muissakin EU:n jäsenvaltioissa - mikään yksityinen toimija ei alun perin ole omistanut mineraalivaroja. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä mineraalivarojen valvonta annetaan yleensä julkisviranomaisille (42). Siksi päätös, jolla yhtiölle sallitaan mineraalivarojen hyödyntäminen jäsenvaltion valitsemassa muodossa ja tiettyjä maksuja vastaan, kuuluu luonteensa ja sääntöjensä perusteella julkisviranomaisille, ja päätöstä voidaan luonnehtia julkisviranomaisten valtuuksien käyttämiseksi. Unkarin toiminnalla, jolla kaivostoiminta on alistettu hallinnolliseen valvontaan, ajetaan yleistä etua eikä kaupallisia etuja. Tämän vuoksi käyttäytymistä on pidettävä eräänlaisena valtion yleisenä viranomaistoimintana eikä yksityisen sijoittajan käyttäytymisenä markkinataloudessa (43).
(73)
Vaikka kaivostoiminnan lupien myöntäminen katsottaisiinkin tässä tapauksessa taloudelliseksi toiminnaksi, jolla valtio ajaa kaupallisia etuja (mitä se ei tee), komissio huomauttaa, ettei Unkarin MOL:lle määräämien kaivosmaksujen suuruuden ja kaivosluvan arvon välillä ole selvää ja suoraa raha-arvona ilmaistua yhteyttä. Unkarin päätelmä siitä, että se toimi pidennyssopimuksen tehdessään markkinatoimijana, ei ole perusteltu. Mikään ei varsinkaan viittaa siihen, etteikö 12 kentän toimiluvista järjestetyllä tarjouskilpailulla olisi voitu saada parempi tarjous joltain kilpailijalta (jos lupia ei olisi pidennetty). Unkari ei myöskään ole näyttänyt, että se on ottanut pidennyssopimuksen tehdessään huomioon kaikki kaupalliselta kannalta merkitykselliset tekijät ja riskit eli kaikki pidennyssopimuksen maksuosuudet, mahdolliset laissa määritellyt suuremmat maksut vuoteen 2020 asti, sopimuksen voimassaoloajan ja mahdolliset kilpailijat.
(74)
Unkari esittää myös, että riidanalaisen lainmuutoksen jälkeen mikään muu markkinatoimija ei ole tosiasiassa joutunut maksamaan suurempaa kaivosmaksua kuin MOL, koska kyseisellä jaksolla ei ole ollut suurempaan kaivosmaksuluokkaan kuuluvia kilpailijoita.
Taulukko 4
Tiivistelmä sovellettavista kaivosmaksuista ennen kaivoslain muutoksia ja muutosten jälkeen
Vuoteen 2008 sovellettu maksu
Vuonna 2008 sovellettu maksu
23.1.2009 alkaen sovellettu maksu
MOL:n sopimuksen kattamien kenttien maksu
Sovelletaan v. 2020 saakka
Tuotanto alkanut ennen 1.1.1998
J % (46)
(vähintään 12 %)
J %
(vähintään 30 %, Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
J %
(vähintään 30 %, Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
J % × c (47)
(vähintään 12 %)
Tuotanto alkanut 1.1.1998-1.1.2008
12 %
30 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
12 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
12 % × c
(~ 12,24 % (45))
Tuotanto alkanut 1.1.2008 jälkeen (44)
Kaasukentät, joiden vuosituotanto alle 300 milj. m3
Öljykentät, joiden vuosituotanto alle 50 kt
-
12 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
12 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
12 % × c
(~ 12,24 % (45))
Kaasukentät, joiden vuosituotanto 300-500 milj. m3
Öljykentät, joiden vuosituotanto 50-200 kt
20 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
20 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
Kaasukentät, joiden vuosituotanto yli 500 milj. m3
Öljykentät, joiden vuosituotanto yli 200 kt
30 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
30 %
(Brent-lisämaksu + 3 % tai + 6 %)
Hiilivedyt erikoisolosuhteissa
12 %
12 %
Erittäin passiivinen kaasu
8 %
8 %
(75)
Tämä väite on jätettävä tutkimatta.
(76)
Yllä olevassa taulukossa 4 esitetään tiivistetysti, missä määrin pidennyssopimus ja kaivoslain myöhempi muutos ovat laskeneet MOL:n maksuja alle laissa säädetyn tason.
(77)
Unkarin viranomaisten toimittamista tiedoista käy ensinnäkin ilmi, että lupajärjestelmän piiriin kuuluvilla kentillä on todellakin ollut markkinatoimijoita, joilta on kannettu suurempaa kaivosmaksua kuin MOL:ltä jaksolla, joka alkaa 8 päivästä tammikuuta 2008 ja loppuu 23 päivänä tammikuuta 2009, kaivoslain ensimmäisen muutoksen perusteella, ja 23 päivästä tammikuuta 2009 alkaen tähän päivään saakka, kaivoslain toisen muutoksen perusteella. Unkarin viranomaisten toimittamat tiedot osoittavat, että vuonna 2008 luvanvaraisilla kaivoskentillä toimivat muut yhtiöt maksoivat kaivosmaksua yli 12 prosenttia (14,24-18 %) Brent-lisämaksun soveltamisen vuoksi (48).
(78)
Toiseksi komissio huomauttaa, että vaikka Unkarin viranomaiset väittävätkin, että kilpailijat toimivat tai niiden odotetaan aloittavan toiminnan pienemmillä kentillä (tuotanto alle 500 m3 tai 200 kt), näistä 12 prosentin piiriin kuuluvista pienemmistä kentistä on joka tapauksessa maksettava niihin kulloinkin sovellettava Brent-lisä. Näin kaivosmaksu voi kohota jopa 18 prosenttiin. Komissio palauttaa vielä kerran mieliin, että toimenpiteiden seurauksena MOL ei kuulu kaikille muille operaattoreille laissa säädetyn Brent-lisämaksun soveltamisalaan.
(79)
Kolmanneksi Unkarin yleistä markkinaympäristöä arvioitaessa on huomattava, että hiilivetyjen tuotantoa harjoittaa useita kaivosyhtiöitä. Lisäksi useat yhtiöt harjoittavat etsintätoimintaa, ja ne voivat ottaa kenttiä tuotantoon ja ryhtyä tällä tavoin MOL:n kilpailijoiksi. Kaikilta uusilta lupajärjestelmän piiriin tulevilta yrityksiltä kannetaan lakisääteinen kaivosmaksu, ja ne kilpailevat MOL:n kanssa. MOL on ainoa yhtiö, jonka kaivoskentät välttyvät yleisen lupajärjestelmän mukaisesti sovellettavalta maksulta. Sen kentistä kannetaan edullisempia maksuja.
(80)
Neljänneksi komissio huomauttaa, että on tosiasia, että MOL on maksanut noin 12,24 prosentin suuruista maksua pidennyssopimuksen piiriin kuuluvien 12 kentän ohella myös kaikista 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen käyttöön vuoden 2005 sopimuksen luvalla otetuista kentistä sekä J prosentin maksua kaikista kentistä, jotka on otettu käyttöön ennen 1 päivää tammikuuta 1998. Lisäksi MOL:n maksuksi on vahvistettu pidennyssopimuksessa 12,24 prosenttia aina vuoteen 2020 saakka. Täten MOL saa etua valtaosalle luvanvaraisista kentistään huomattavan pitkäksi ajaksi.
(81)
Viidenneksi, siinä tapauksessa ettei kaivosviranomainen olisi suostunut 12:ta kenttää koskevaan pidennykseen, kaikki muut MOL:n luvanvaraiset kentät olisivat tulleet huomattavasti korkeamman kaivosmaksun soveltamisalan piiriin, ja tämä olisi saattanut tuoda valtiolle enemmän tuloja. (49) Kuten 73 kappaleessa todetaan, valtio olisi lisäksi voinut järjestää tarjouskilpailun näistä 12 kentästä, joille ei olisi myönnetty pidennystä, ja olisi voinut saada korkeamman tarjouksen joltain kilpailijalta.
(82)
Komissio katsoo niin ikään, että Unkarin väite, jonka mukaan MOL maksoi vuosina 2006 ja 2007 suurempaa kaivosmaksua (12,2 4 prosenttia), on merkityksetön.
(83)
Tämä johtui ensinnäkin siitä, että MOL:n oli maksettava säädetty kaivosmaksun korotus (12 prosentista 12,24 prosenttiin) muiden kaivoslupansa pidentämistä hakevien yhtiöiden tavoin. Tältä osin MOL:ää kohdeltiin tavanomaisesti, eikä se joutunut muita heikompaan asemaan. Toisaalta MOL:n etukaan ei ollut vielä konkretisoitunut: tämä tapahtui vasta lain ensimmäisessä muutoksessa eli 8 päivästä tammikuuta 2008 alkaen.
(84)
Lisäksi MOL maksoi vuonna 2008 peräti 28,4 miljardia Unkarin forinttia ja vuonna 2009 yhteensä 1,9 miljardia Unkarin forinttia vähemmän kaivosmaksuja tuotannossa olevista kentistään kuin se olisi maksanut tuolloin voimassa olleen kaivoslain nojalla.
(85)
Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa tarkoitettujen muiden maksuosuuksien (eli pidennysmaksun ja kertamaksun) osalta on todettava, että ne maksettiin vastineeksi pidennyksestä eikä oikeudesta maksaa kilpailijoita pienempiä kaivosmaksuja. Näitä maksuosuuksia ei myöskään voida katsoa ”etumaksuksi” myöhemmin erääntyvistä kaivosmaksuista. Kaivoslain 26/A §:n 5 momentin sanamuoto on tältä osin selvä. Siinä nimittäin todetaan, että ”kaivosyhtiön on suoritettava maksu hyväksytystä pidentämisestä”. Kaksi muuta seikkaa on kytketty pidennyksen kohteena olevien kenttien määrään. Näin ollen kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa muodostetaan selvä yhteys pidennyksen ja maksuvelvollisuuden välille.
(86)
Oikeuskäytännön mukaan yritykselle annettua tukea ei voida korvata perimällä samalta yritykseltä erillistä erityismaksua muulla, tukitoimenpiteeseen liittymättömällä nimikkeellä. (50) Käsiteltävänä olevassa asiassa muut kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa tarkoitetut maksuosuudet ovat tämän päätöksen 85 kappaleessa kuvatun mukaisesti pidennyksestä maksettavaa korvausta, joka voidaan katsoa erilliseksi erityismaksuksi vailla yhteyttä lupajärjestelmän lakisääteisten maksujen muutokseen.
(87)
Komissio huomauttaa lopuksi, että pidennyssopimuksen tekeminen ja sen jälkeinen MOL:n maksujen korotus ovat johtaneet siihen paradoksaaliseen tilanteeseen, että MOL, joka ei aloittanut tuotantoa ajoissa, hyötyy edullisemmista kaivosmaksuista vuoteen 2020 saakka lähes kaikilla luvanvaraisilla kentillään, mutta sen kilpailijat, jotka kuuluvat yhtä lailla lupajärjestelmän piiriin ja käynnistivät tuotannon ajoissa eivätkä tämän vuoksi tehneet pidennyssopimusta, joutuvat maksamaan korkeampia lakisääteisiä maksuja.
(88)
Edellä mainitun perusteella komissio katsoo, että toimenpiteestä koituu MOL:lle etua. Se suojaa MOL:n sellaisilta kustannuksilta, jotka yritys muutoin joutuisi maksamaan. Pidennyssopimuksen ja sen jälkeisen kaivoslain muutoksen yhteisvaikutuksena yritykselle koituu etua.
(89)
Toimenpiteeseen liittyy menetettyjä tuloja, joihin valtiolla olisi ollut oikeus, joten komissio katsoo, että toimenpide myönnetään valtion varoista.
(90)
MOL on yritykseksi luokiteltu yhdistetty öljy- ja kaasuyhtiö. Se kilpailee muiden, samaan etuun oikeuttamattomien yritysten kanssa. Tämän vuoksi toimenpide vääristää kilpailua. Lisäksi MOL toimii alalla, jolla jäsenvaltioiden kesken käydään kauppaa. Yhteisön sisäiseen kauppaan kohdistuva peruste siis täyttyy myös.
(91)
Edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti komissio katsoo, että toimenpide täyttää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädetyt kriteerit. Näin ollen toimenpide on katsottava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
VIII TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(92)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään poikkeuksista 107 artiklan 1 kohdassa määriteltyyn pääsääntöön, jonka mukaan valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
(93)
Seuraavassa komissio arvioi toimenpiteen soveltuvuutta näiden poikkeuksien nojalla. On huomattava, ettei Unkari ole esittänyt mitään perusteita tuen soveltuvuudelle sisämarkkinoille.
(94)
On niin ikään huomattava, että toimenpiteellä alennetaan kustannuksia, jotka MOL:n olisi muutoin maksettava, joten toimenpide on katsottava toimintatueksi.
(95)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan poikkeukset eivät sovellu tässä käsiteltävään tapaukseen, koska toimenpide ei ole sosiaalista tukea, sitä ei ole myönnetty yksittäisille kuluttajille, sen tarkoituksena ei ole luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaaminen eikä sitä ole myönnetty taloudellisen haitan korvaamiseksi sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut.
(96)
Lisää poikkeuksia mainitaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa.
(97)
Sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma”. Unkarin koko alue katsottiin valtion liittymishetkellä tällaiseksi alueeksi, ja useimmat sen alueista ovat edelleen tukikelpoisia (51).
(98)
Tukialueille myönnettävän valtiontuen soveltuvuutta säännellään alueellisia valtiontukia koskevissa komission suuntaviivoissa vuosille 2007-2013 (52) (jäljempänä ’alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat’). Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaan valtiontuki voidaan periaatteessa hyväksyä vain, jos se on investointitukea (53). Kuten edellä jo todettiin, tässä käsiteltävää tukea ei voida katsoa investointitueksi. Toimintatukena arvioiden tämä toimenpide ei auta kehittämään mitään toimintoja tai toimialoja eikä sitä ole rajoitettu ajallisesti eikä se ole alenevaa eikä oikeasuhtaista verrattuna niihin erityisiin taloudellisiin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään (54).
(99)
Edellä olevan perusteella komissio katsoo, ettei tukeen voida soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädettyä poikkeusta.
(100)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”.
(101)
Komissio huomauttaa, ettei käsiteltävänä olevalla tuella ole tarkoitus edistää Euroopan yhteistä etua koskevaa tärkeää hanketta, eikä komissio ole havainnut näyttöä siitä, että tarkoituksena olisi poistaa Unkarin taloudessa oleva vakava häiriö.
(102)
Edellä olevan perusteella komissio katsoo, ettei tukeen voida soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädettyä poikkeusta.
(103)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan tuki kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen voidaan julistaa SEUT-sopimuksen mukaiseksi, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä unionissa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tämä ei selvästikään koske nyt käsiteltävänä olevaa tapausta.
(104)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa sallitaan tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Komissio on antanut lukuisia suuntaviivoja ja tiedonantoja, joissa selitetään, millä tavoin se soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan sisältyvää poikkeusta.
(105)
Komissio katsoo kuitenkin, että tuen luonteen ja ominaispiirteiden vuoksi tähän asiaan ei voida isoveltaa suuntaviivoissa ja tiedonannoissa tarkoitettuja poikkeuksia. Unkari ei myöskään ole esittänyt, että tuki voisi olla soveltuvaa näiden sääntöjen perusteella.
(106)
Näin ollen nyt arvioitavana oleva tuki ei sovellu sisämarkkinoille.
IX PERUSTELTU LUOTTAMUS, SAADUT OIKEUDET JA SYRJINTÄ
(107)
Vaikka komissio ei kiistäkään väitettä, että ennustettavuus toimii yleensä investointien kannustimena, on huomattava, että kun otetaan huomioon SEUT-sopimuksen 108 artiklassa säädetyn komission suorittaman valtiontukivalvonnan pakottava luonne, periaatteessa tuensaajayritys voi perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan, jos tuki on myönnetty valtiontukimenettelyä noudattaen (55). Tältä osin mikään edunsaaja ei voi vedota vilpittömän mielen suojaan puolustaessaan saavutettuja oikeuksia ja välttyäkseen takaisinperinnältä (56).
(108)
On totta, että tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei yhteisön toimielin ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (57). Tässä nimenomaisessa tapauksessa MOL ei saanut EU:n viranomaisilta minkäänlaista vakuuttelua, jonka perusteella voisi muodostua perusteltu luottamus.
(109)
On niin ikään totta, että sääntöjenvastaisen tuen saajaa ei ole kielletty vetoamasta poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden nojalla se oli perustellusti olettanut tuen lailliseksi ja kieltäytyy näin ollen tuen maksamisesta takaisin. Tässä nimenomaisessa tapauksessa ei kuitenkaan ole poikkeuksellisia olosuhteita. Sitä vastoin kaivoslain vuoden 2008 muutos osoittaa, etteivät kaivosyhtiöt periaatteessa voi luottaa siihen, ettei lakia millään tavoin muuteta.
(110)
Komissio huomauttaa, että jo käytössä olevien kenttien kaivosmaksua on muutettu hiljattain kahdesti eli 8 päivänä tammikuuta 2008 ja 23 päivänä tammikuuta 2009. Ensinnäkin on tähdennettävä, että vuoden 2008 muutosta kaivoslakiin oli tarkoitus soveltaa olemassa oleviin kaivoslupiin. Tämä näkyy selvästi siitä seikasta, että vuoden 2008 kaivoslain sanamuoto koskee myös ennen vuotta 2008 myönnettyjä lupia. Näiden lupien maksuja mukautettiin uuden kaivoslain voimaantulosta lukien. Tämä osoittaa, ettei luvanhaltijoilla ole perusteltua luottamusta tai saatua oikeutta, jonka nojalla ne voisivat odottaa, että määritelty rojaltitaso säilyy muuttumattomana luvan koko voimassaoloajan.
(111)
Toisin kuin Unkari ja muut asianomaiset väittävät, EU:n oikeuskäytännössä vahvistetaan, etteivät yksityishenkilöt voi luottaa siihen, ettei lainsäädäntöä mitenkään muuteta (58). Myöskään oikeusvarmuuden periaate ei edellytä sitä, että lainsäädäntöä ei muuteta.
(112)
Syrjintäväitettä ei myöskään ole tutkittava. Maksun korottaminen ei ole syrjivää, jos se koskee kaikkia, varsinkin koska järjestelmän sisällä ei tehdä eroja eli luvanvaraisten yritysten kesken ei tehdä rajauksia.
X TAKAISINPERINTÄ
(113)
SEUT-sopimuksen ja Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on toimivalta päättää, että jäsenvaltion on kumottava sisämarkkinoille soveltumaton valtiontuki tai muutettava sitä. (59) Tuomioistuin on niin ikään johdonmukaisesti katsonut, että valtion velvollisuudella kumota komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma tuki on tarkoitus palauttaa aikaisempi tilanne. (60) Tässä yhteydessä tuomioistuin on vahvistanut, että tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisella tuella saamansa määrät, jolloin se menettää markkinoilla kilpailijoihinsa verrattuna saamansa edun ja tuen suorittamista edeltänyt tilanne palautuu. (61)
(114)
Oikeuskäytännön mukaisesti neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (62) 14 artiklassa säädetään, että ”sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta”.
(115)
Koska tässä käsiteltävänä oleva toimenpide on katsottava sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi tueksi, se on perittävä takaisin markkinoilla ennen sen myöntämistä vallinneen tilanteen palauttamiseksi. Tämän vuoksi takaisinperittävä määrä on laskettava siitä päivästä lukien, jona etua alkoi kertyä tuensaajalle ja jona tuki on ollut tuensaajan käytössä, ja korkoa maksetaan varsinaiseen takaisinperintäpäivään asti.
(116)
Tässä tapauksessa valtion toteuttamien toimien sarja on katsottava toimenpiteeksi. Pidennyssopimuksen avulla MOL suojattiin lakisääteisen kaivosmaksun tulevilta korotuksilta. MOL:n etu konkretisoitui, kun kaivoslain ensimmäinen muutos tuli voimaan eli 8 päivänä tammikuuta 2008. Kyseisenä päivänä MOL oli de facto vapautettu suuremmista maksuista ja sen vuoksi kilpailijoitaan edullisemmassa asemassa.
(117)
Kuten 61-65 kappaleessa on selvitetty, sovellettava viitekehys on sama kuin muilla lupajärjestelmän puitteissa toimivilla markkinatoimijoilla. Tämän vuoksi etu on MOL:n luvanvaraisista kaivoskentistään kaivoslain muutoksen jälkeen tosiasiassa maksaman kaivosmaksun ja kaivoslaissa säädettyjen maksujen välinen erotus.
(118)
Kuten edellä 85 kappaleessa todettiin, komissio katsoo, että muut sopimuksessa määrätyt maksuosuudet (eli pidennysmaksu ja kertamaksu) on suoritettu vastineeksi pidennyksestä eikä oikeudesta maksaa kilpailijoita pienempiä kaivosmaksuja. Tämä tarkoittaa, ettei niitä ole otettava huomioon etua laskettaessa.
Taulukko 5
MOL:n nykyisen ja hypoteettisen kaivosmaksuvelvoitteen summa kyseisellä kaudella
Suoritetut kaivosmaksut
Todellinen (63)
(pidennyssopimuksen mukainen), milj. HUF
Hypoteettinen
(kaivoslain mukainen), milj. HUF
Erotus, milj. HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Erotus näkyy taulukosta 5 ja on 28,4 miljardia Unkarin forinttia vuodelta 2008 ja 1,9 miljardia Unkarin forinttia vuodelta 2009 eli yhteensä 30,3 miljardia Unkarin forinttia. Tämä määrä Unkarin olisi perittävä takaisin MOL:ltä lisättyinä koroilla. Perinnän olisi katettava myös vuoden 2010 määrät, joista ei vielä ole käytettävissä tietoja.
(120)
Vuosina 2008 ja 2009 saamatta jääneiden kaivosmaksujen suurusero johtuu siitä, että 23 päivänä tammikuuta 2009 (eli sen jälkeen, kun komissio oli tehnyt päätöksen aloittaa muodollinen tutkintamenettely) voimaan tulleen kaivoslain toisen muutoksen myötä palautui vuotta 2008 ennen vallinnut tilanne ainakin osittain niiden kenttien osalta, jotka on otettu tuotantoon vuosina 1998-2008.
XI PÄÄTELMÄ
(121)
Edellä olevan perusteella komissio katsoo, että MOL:n eduksi toteutettu toimenpide eli pidennyssopimuksen ja kaivoslain vuoden 2008 muutoksen yhdistelmä on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
(122)
Koska toimenpide on katsottava sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi, se on perittävä MOL:ltä takaisin, jotta voidaan palauttaa markkinoilla ennen tuen myöntämistä vallinnut tilanne.
(123)
Takaisin perittävä määrä on 28 444,7 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2008 ja 1 942,1 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2009. Vuoden 2010 osalta Unkarin on laskettava takaisin perittävä määrä jo maksettujen kaivosmaksujen perusteella samalla tavoin kuin vuosien 2008 ja 2009 osalta siihen saakka kun toimenpide on kumottu,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Unkarin valtion ja MOL Nyrt:n 22 päivänä joulukuuta 2005 tekemässä pidennyssopimuksessa määritellyn kiinteän kaivosmaksun sekä kaivostoiminnasta vuonna 1993 annettuun lakiin XLVIII sen jälkeen tehtyjen muutosten yhdistelmä on MOL:n eduksi myönnettyä, SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2. Edellä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, jonka Unkari on myöntänyt MOL Nyrt:lle vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa, ei sovellu sisämarkkinoille.
3. Unkarin on lopetettava 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen myöntäminen kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta.
2 artikla
1. Unkarin on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu tuki takaisin edunsaajalta.
2. Valtiontuen kokonaismäärä on 28 444,7 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2008 ja 1 942,1 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2009. Unkarin on laskettava vuoden 2010 tuen määrä siihen saakka kun toimenpide on kumottu.
3. Takaisin perittävistä määristä on maksettava korkoa siitä päivästä alkaen, jona tuki saatettiin edunsaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
4. Korolle on laskettava korkoa asetuksen (EY) N:o 794/2004 mukaisesti sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 271/2008.
3 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tehokkaasti.
2. Unkarin on huolehdittava siitä, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1. Unkarin on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta seuraavat tiedot:
a)
edunsaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko), myös laskelma vuonna 2010 myönnetystä tuesta;
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu ja joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
täydentävät asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Unkarin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Unkarin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 9 päivänä kesäkuuta 2010.