РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка SA.14588 (C 20/09), приведена в действие от Белгия в полза на De Post - La Poste (понастоящем „bpost“)
(нотифицирано под номер C(2012) 178)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/321/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТ 2003 Г., АНУЛИРАНО ОТ ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД
(1)
На 3 декември 2002 г. белгийските власти уведомиха (3) Комисията за увеличение на капитала на белгийския пощенски оператор De Post - La Poste (наричан по-долу „DPLP“, понастоящем „bpost (4)“). След предварително разследване Комисията реши на 23 юли 2003 г. (5) да не повдига възражения относно мярката, за която е подадено уведомление. В решението си Комисията установи, че капиталовите инжекции, както и другите мерки в полза на DPLP, установени при предварителното разследване, не са довели до свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от предприятието при изпълнението на задачите му за обществена услуга от 1992 до 2002 г.
(2)
На 27 ноември 2003 г. решението на Комисията е обжалвано пред Първоинстанционния съд от Deutsche Post AG и неговото белгийско дъщерно предприятие DHL International (6). На 10 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд анулира решението на Комисията, като заключи, че последната е решила да не се повдигат възражения въпреки наличието на сериозни затруднения, които биха довели до започване на официална процедура по разследване.
(3)
През април 2009 г. Белгия подаде жалба (7) (C-148/09) пред Съда на Европейските общности срещу анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. да не повдига възражения.
(4)
На 22 септември 2011 г. Съдът на Европейските общности отхвърли подадената от Белгия жалба, като установи, че Първоинстанционният съд правилно е анулирал решението на Комисията от 2003 г.
1.2. ЖАЛБА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА ПЕЧАТНИ ИЗДАНИЯ
(5)
През 2005 г. редица белгийски предприятия за разпространение на печатни издания подадоха оплаквания (8) съгласно правилата в областта на антитръстовата политика и държавните помощи срещу схемата за разпространение на печатни издания, съгласувана между белгийските власти и DPLP. Чрез съгласуваната схема на DPLP се възлага задачата за обществена услуга за разпространение на печатни издания в цяла Белгия и се определят тарифите за тази услуга, както и компенсацията, на която има право DPLP при допълнително направени разходи за изпълнението на тази задача. Жалбата се отнася главно до предложените от DPLP тарифи за услугите, по отношение на които тъжителите твърдят, че са толкова ниски, че в действителност изключват всякакво конкурентно намерение.
(6)
По отношение на приложимите към държавните помощи правила службите на Комисията отхвърлиха жалбата, след като предварителното разследване установи липсата на свръхкомпенсация за допълнителни нетни разходи, направени за тази обществена услуга. Независимо от това през май 2009 г. тъжителите оспориха тази предварителна позиция, предоставиха допълнителна информация и поискаха от Комисията да извърши задълбочено разследване.
1.3. ЧЕТВЪРТИ „ДОГОВОР ЗА УПРАВЛЕНИЕ“ (2005-2010 Г.)
(7)
При разглеждането на жалбата във връзка с отпуснатата компенсация за разпространението на печатни издания Комисията разкри, че през 2005 г. Белгия е сключила с DPLP „договор за управление“, за който не е подала уведомление, в който се предвижда изплащане на компенсация за услуги от общ икономически интерес (УОИИ). В резултат на това Комисията започна еx-officio процедура (9) и през април 2007 г. изпрати на Белгия искане за сведения.
(8)
През декември 2007 г. белгийските власти отговориха, че не са считали компенсацията за УОИИ за държавна помощ, тъй като е било изпълнено всяко едно от четирите условия, посочени в решението по делото Altmark (10). По-късно те изпратиха информация относно четвъртия договор за управление, и по-специално за системата за аналитично счетоводство, използвана за изчисляване на изплащаната от държавата компенсация.
(9)
Впоследствие посочените в еx-officio процедурата мерки и оплакванията бяха включени в официалната процедура по разследване C20/2009, започната на 23 юли 2009 г.
1.4. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(10)
Като взе предвид анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. и след като разгледа предоставените от белгийските власти сведения относно разглежданите мерки, на 13 юли 2009 г. Комисията реши да започне предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС (11) официална процедура по разследване.
(11)
Решението на Комисията за започване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
1.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(12)
Белгийските власти представиха своето мнение на 13 август 2009 г. и го допълниха на 10 септември 2009 г., 12 октомври 2009 г., 23 април 2010 г., 26 април 2010 г., 19 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 21 декември 2010 г., 18 януари 2011 г., 17 февруари 2011 г., 2 март 2011 г., 29 март 2011 г., 11 април 2011 г., 10 май 2011 г., 27 май 2011 г., 14 юни 2011 г., 10 август 2011 г., 26 август 2011 г., 7 октомври 2011 г., 14 декември 2011 г., 19 декември 2011 г., 20 декември 2011 г. и 26 декември 2011 г. Те посочиха, че на 22 април 2009 г. са подали жалба срещу решението на Общия съд от 10 февруари 2009 г. и предоставиха уточнения относно компенсацията за обществени услуги и други ad hoc мерки в полза на DPLP.
1.6. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И МНЕНИЯ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(13)
Deutsche Post AG и DHL International N.V./S.A. представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (Фламандска федерация на разпространителите на печатни издания, наричана по-долу „VFP“) и Prodipresse („Съюз на разпространителите на печатни издания“) представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (наричан по-долу „BD“, конкурент на DPLP на пазара на разпространението на печатни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Белгийска асоциация на издателите на ежедневни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПРАВЕН СТАТУТ И ДЕЙНОСТИ НА DPLP
(17)
Белгийските пощи са държавно предприятие („Régie des postes“) до 1992 г., когато са регистрирани като отделно юридическо лице („самостоятелно публично предприятие“). През 2000 г. техният правен статут е променен на „публичноправно акционерно дружество“.
(18)
През 2010 г. DPLP реализира приходи от дейността в размер на 2 318 млн. евро и печалба от дейността в размер на 319 млн. евро. В края на 2010 г. персоналът му наброява 33 616 души. За сравнение, през 2002 г. този брой е 42 000 души. Разходите за персонала представляват 65 % от общите оперативни разходи.
(19)
Частният инвеститор CVC Capital Partners притежава миноритарно дялово участие от 50 % без един дял. Белгийската държава е мажоритарен акционер.
2.2. ОБОБЩЕНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ДЪРЖАВНИ МЕРКИ
2.2.1. Задачи за обществена услуга през периода 1992-2010 г.
(20)
В съответствие със Закона за пощите (12) и четири последователни договора за управление през целия период, обхванат от разследването, т.е. от 1992 до 2010 г., на DPLP са възложени задачи за обществена услуга.
2.2.1.1. Задължения за обществена услуга, определени в договорите за управление
(21)
В договорите за управление се съдържат правилата и редът и условията за изпълнение на предприетите от DPLP задачи в рамките на извършването на дейностите му от обществен интерес и се определя финансовата намеса от страна на белгийската държава.
(22)
От създаването му през 1992 г. DPLP е подписало с белгийската държава четири договора за управление, които обхващат следните периоди (13):
1.
първи договор: 14.9.1992 г.-31.12.1996 г.;
2.
втори договор: 1.1.1997 г.-23.9.2002 г.;
3.
трети договор: 24.9.2002 г.-23.9.2005 г.;
4.
четвърти договор: 24.9.2005 г.-23.9.2010 г.; удължен договор до сключването на новия договор.
(23)
В договорите за управление се определя списъкът на задачите за обществена услуга. Предвидените от Белгия задачи за обществена услуга в действащия договор за управление са следните (14):
Пощенски услуги
i)
Универсална пощенска услуга
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
vii)
Международни пощенски услуги
viii)
Международни колетни пратки
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
x)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи за лица с увреждания
xii)
Изплащане на възнаграждения за участие в изборите
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xvii)
Предоставяне на подходяща информация на обществеността
xviii)
Отпечатване и доставка на електронна поща
xix)
Услуги за сертифициране на съобщения
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
xxii)
Сътрудничество при разпространението на пакети с бюлетини за гласуване.
2.2.2. Държавни мерки, обхванати от разследването
(24)
От 1992 до 2010 г. DPLP получава държавна подкрепа под формата на различни мерки:
1.
поемане на разходите за пенсии: след реформирането през 1997 г. на пенсионната система държавата освободи DPLP от нейните натрупани пенсионни задължения в размер на 3,8 млрд. евро;
2.
годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга (15) общо в размер на 5,2 млрд. евро за периода 1992-2010 г.;
3.
капиталови инжекции: два пъти през 1997 г. (62 млн. евро), един път през 2003 г. (297,5 млн. евро) и един път през 2006 г. (40 млн. евро);
4.
данъчни облекчения: освобождаване от корпоративен данък, от данък сгради и други косвени и местни данъци;
5.
прехвърляне на недвижими имоти: през 1992 г. 63 недвижими имота на стойност 112,2 млн. евро са прехвърлени на DPLP;
6.
предоставяне през 2004 г. на държавна гаранция за заем в размер на 100 млн. евро срещу премия от 0,25 %.
2.2.2.1. Поемане на разходите за пенсии
(25)
През 1992 г. Régie des postes (държавно предприятие на пощите) е преобразувано в самостоятелно публично предприятие (СПП), наречено „De Post-La Poste“. В качеството си на законен приемник на Régie des postes DPLP поема активите и персонала ѝ. Тази промяна бележи важна стъпка по отношение на модела на предприятието:
1.
за разлика от Régie des postes, управлявано от и под ръководството на компетентния министър, DPLP вече се управлява от управителен съвет и управителен комитет, като правителството запазва само надзорни правомощия в съответствие със законодателството и договора за управление (16);
2.
по принцип DPLP носи отговорност за финансовия си баланс, докато годишният бюджет на Régie des postes дотогава се е определял от компетентния министър, който го е представял за одобрение от Парламента като приложение към бюджета на собственото му министерство.
(26)
Така през 1992 г. DPLP поема 43 747 държавни служители, както и правната им защита по отношение на сигурността относно работните места, пенсионирането и възнагражденията (член 33 от закона от 21 март 1991 г.).
(27)
През 2008 г. DPLP все още работят около 23 500 щатни служители (чийто статут е подобен на този на държавните служители), които съставляват близо две трети от персонала му, както е посочено по-долу.
Таблица 1
Схеми на наемане в DPLP
(28)
Между 1972 и 1996 г. пенсиите са се изплащали съгласно схема на разпределение, по която DPLP възстановява на държавата сумата на платените от последната пенсии на вече пенсионираните държавни служители (17) за натрупалите се техни пенсионни права от 1972 г. - годината, през която белгийското предприятие La Poste се преобразува в отделна счетоводно образувание в държавата (Régie des postes).
(29)
До пенсионната реформа през 1997 г. промяна в системата за финансиране на пенсиите не е извършена. Тази реформа се изразява в приравняване на пенсионната система от първи стълб, приложима към щатния персонал на DPLP, с тази от частния сектор: от 1997 г. DLPL трябва да плаща на ONSS (Националната социалноосигурителна служба) пенсионна вноска, възлизаща на 8,86 % от заплатите.
(30)
Заедно с това държавата приема да поеме натрупаните от DPLP пенсионни разходи, които са възлизали на 3,8 млрд. евро.
2.2.2.2. Годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга
(31)
Във всеки договор се е предвиждало изплащането на годишна компенсация от държавата с цел изпълнение на задачите за обществена услуга, определени в посочения договор.
(32)
В първите три договора компенсацията се е определяла според действителната разлика между разходите и приходите от задачите за обществена услуга. В четвъртия договор за управление се предвижда плащането на фиксирана компенсация, изчислена на базата на очакваната разлика между направените от DPLP разходи и получените приходи от потребителите на обществените услуги, за която компенсация все пак има праг, посочен в договорите за управление (18).
(33)
Обществените услуги, за които DPLP в съответствие с действащия понастоящем договор за управление (19) има право да получава компенсация от държавата, са следните:
Пощенски услуги
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
х)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи на лица с увреждания
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
(34)
Следва да се отбележи, че универсалната пощенска услуга не може да дава право на компенсация съгласно трите последни договора за управление (20). Въпреки че разпространението на печатни издания като цяло да може да се впише в рамките на универсалната услуга съгласно Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (21), конкретните задачи (разпространение на ежедневни и периодични издания), които трябва да дават право на компенсация съгласно договорите за управление, са определени от белгийските власти според критериите, които ги различават от универсалната пощенска услуга. Тези критерии са: 1) целите на задачата, които са извън целите на универсалната услуга, 2) конкретните условия, изложени в посочените договори, и 3) конкретните разпоредби в областта на тарифирането, които се различават от приложимите към тарифирането на универсалната услуга.
(35)
Цели на задачата: белгийските власти считат за особено важно да се осигури широко разпространение на печатните издания на цялата територия на Белгия, за да се повишат равнището на информираност и многообразието на мненията, както и да се насърчи участието на обществеността в политическия дебат.
(36)
В договора се определят конкретни условия за извършване: конкретната услуга за разпространение на печатни издания, възложена DPLP, която дава право на компенсация, надхвърля услугата за традиционното разпространение, включено в универсалната услуга. Тя подлежи на редица строги условия по отношение на качеството и резултатите, които се отнасят до часа на разпространението (например разпространение преди 7,30 ч.), честотата, възможностите за разпространение от страна на издателите, предоставената на издателите гъвкавост по отношение на обема, както и непрекъснатостта на услугата (включително строго определение на случаите на форсмажорни обстоятелства).
(37)
Специално тарифиране: тарифите за задачата за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са определени чрез тристранни преговори (белгийската държава/DPLP/секторът на печатни издания) и не е необходимо да бъдат одобрявани от регулаторния орган - за разлика от тарифите за универсалната пощенска услуга. Докато тарифите за универсалната пощенска услуга зависят от разходите, тарифите за конкретната задача за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са значително по-високи, така че да могат да бъдат постигнати целите на тази услуга.
(38)
За посочените в съображение 33 обществени услуги може да се получава компенсация за обществена услуга. Действително изплатените компенсации за обществени услуги за всяка финансова година са следните:
Първи договор за управление
Година
Сума (в евро)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996 г.
314 205 000
Втори договор за управление
Година
Сума (в евро)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Трети договор за управление
Година
Сума (в евро)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Четвърти договор за управление
Година
Сума (в евро)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Капиталови инжекции
(39)
Капиталови инжекции през 1997 г.: DPLP е получило две капиталови инжекции, за които не е подадено уведомление, в размер на 62 млн. евро. Впоследствие белгийските власти все пак посочват, че на практика тези средства са били отложени компенсации за обществени услуги, които не са били своевременно изплатени на DPLP.
(40)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са предоставили капиталова инжекция в полза на DPLP в размер на 297,5 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена при условия, приемливи за частен инвеститор, действащ в обичайни условия на пазарна икономика; в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, това не представлява държавна помощ.
(41)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са предоставили нова капиталова инжекция в размер на 40 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика при същите условия, при които частните инвеститори са направили своите инвестиции (принципът pari passu).
2.2.2.4. Данъчни облекчения
(42)
До 31 декември 2005 г. DPLP е освободено от корпоративен данък.
(43)
През обхванатия от разследването период предприятието е било освободено от данък сгради, използвани при изпълнението на обществените услуги, което представлява предимство между […] (23) и […] EUR годишно. Ако този данък е бил плащан, разходите за продуктите (обществената услуга и търговските продукти), за които са се ползвали тези сгради, пропорционално биха били по-големи.
(44)
DPLP е освободено и от други косвени и местни данъци. Белгийските власти не са в състояние да представят точна оценка на това предимство, но посочват, че тази мярка влиза в приложното поле на правилата de minimis.
(45)
Данъчните облекчения предхождат влизането в сила на Договора за ЕО през 1958 г. и продължават да се прилагат без голяма промяна. Докато освобождаването от корпоративен данък е преустановено на 31 декември 2005 г., другите две мерки все още са в сила.
2.2.2.5. Прехвърляне на недвижими имоти
(46)
През 1992 г. белгийската държава прехвърля 63 сгради, без насрещна престация, на DPLP (24). Тези сгради вече са били ползвани от последното, макар че юридически те са били собственост на държавата. Общата стойност на тези сгради е била оценена на 112,2 млн. евро (25). Тези сгради са различни от първоначалните активи, към които се добавят, които са били разделени от сградите, собственост на държавата, когато La Poste е преобразувана в отделно държавно предприятие („la Régie des postes“) през 1971 г. La Régie des postes тогава вече е притежавало по закон активите, включени в баланса му. В замяна на това се е предполагало, че тези допълнителни сгради, прехвърлени през 1992 г., ще компенсират тежестта на пенсиите, която продължавала да пада върху DPLP, когато статутът му от предприятие е променен на самостоятелно публично предприятие.
(47)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е било нищо повече от вътрешна реорганизация на имотите, собственост на държавата, без да представлява предимство. Според тях тези недвижими имоти вече са били използвани от белгийското предприятие La Poste, преди то да бъде преобразувано в DPLP през 1992 г. (и следователно са били използвани от La Régie des postes).
2.2.2.6. Държавна гаранция
(48)
На DPLP е дадена възможност да поиска публична гаранция за заемите си срещу премия от 0,25 %.
(49)
През посочения в разследването период тази гаранция е използвана само един път за заем от 100 млн. евро, сключен с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Подписаното между DPLP и ЕИБ споразумение на 22 декември 2004 г. е дало възможност на DPLP да използва кредитното улеснение от ЕИБ до 10 юни 2008 г. Чрез това улеснение на 8 ноември 2007 г. DPLP е поискало сума от 100 млн. евро, която реално получава на 5 декември 2007 г. DPLP се задължава да възстанови заема на 11 равни годишни транша, възлизащи на около 9,09 млн. евро. Първият транш трябва да бъде изплатен на 5 декември 2012 г., а последният - на 5 декември 2022 г. Лихвите се плащат на тримесечие (5 декември, 5 март, 5 юни, 5 септември). Лихвеният процент е определен въз основа на тримесечния EURIBOR, намален с 37 базови пункта.
3. ОПИСАНИЕ НА ПРИЧИНИТЕ, ДОВЕЛИ ДО ЗАПОЧВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПРЕЗ 2009 Г.
(50)
Като се основава на решението по делото Altmark (26), Комисията счете, че компенсациите за обществени услуги, плащани от 1992 г. насам, както и данъчните облекчения, капиталовите инжекции, държавната гаранция и прехвърлянето на горепосочените недвижими имоти, е възможно да представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(51)
Държавните помощи, които се състоят от компенсации за разходите, свързани със задължения за универсална услуга, могат да бъдат обявени за съвместими с член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са необходими за изпълнението на тези услуги и не засягат развитието на търговията до степен, която противоречи на интересите на Европейския съюз.
(52)
В решението за започване на официална процедура по разследване от 2009 г. Комисията изрази съмнения относно необходимостта и пропорционалността на предоставените на DPLP мерки за помощ за целите на изпълнението на задачите му за обществена услуга.
(53)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС Комисията счете, че всички приходи и разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, са взети под внимание с оглед да се гарантира отсъствието на свръхкомпенсация за задачите за обществена услуга. За целите на изчислението следва да се провери стабилността на счетоводния метод, приложен за определянето на разходите за услугите от общ икономически интерес, както и да се отчетат всички нетни разходи за обществените услуги и допълнителните помощи, отпуснати под каквато и да било форма.
(54)
Що се отнася до финансирането на пенсиите на държавните служители от държавата, Комисията разгледа до каква степен фактът, че DPLP е освободено от пенсионни задължения, го поставя в сравнимо положение с това на неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(55)
В съответствие с приложения от Комисията подход в решението ѝ за публичното финансиране на разходите за пенсии на държавните служители, които работят за френското предприятие La Poste (27), следва да се провери дали тази мярка е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и в този смисъл да се определи до каква степен разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP след като е било освободено от тези задължения, са сравними с разходите на неговите конкуренти.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЕ НА VFP И НА PRODIPRESSE
(56)
На 28 август 2009 г. VFP и Prodipresse представиха мнението си относно системата за разпространение на печатни издания, прилагана от DPLP.
(57)
В по-рано подадената от тях жалба VFP и Prodipresse подчертават нарушенията на конкуренцията в резултат на прилаганите от DPLP ниски тарифи за разпространението на печатни издания, с което се възпрепятства всякаква конкуренция от страна на останалите оператори на пазара.
(58)
Те посочват, че цените на DPLP са били определени по време на тристранни преговори между DPLP, издателите и държавата. Според VFP и Prodipresse понесените от DPLP загуби поради тези ниски цени на пазара са компенсирани от държавата чрез компенсацията за УОИИ. Ако DPLP получава пряко тази помощ, издателите на ежедневни издания също биха се ползвали косвено от нея.
(59)
VFP и Prodipresse считат, че DPLP би могло да получи свръхкомпенсация за системата за разпространение на печатни издания, която би използвало за финансиране на останалите си дейности.
4.2. МНЕНИЕ НА ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
На 28 август 2009 г. Association belge des éditeurs des journaux (Белгийската асоциация на издателите на вестници) представи своето мнение. По този повод тя подчерта колко е важно за демокрацията и равенството да е налице ефективна система за разпространение на ежедневни издания на цялата територия на Белгия при еднакви и разумни цени, така че абонатите да могат да получават ежедневниците си рано сутрин.
4.3. МНЕНИЕ НА DEUTSCHE POST AG И DHL INTERNATIONAL
(61)
На 28 август 2009 г. Deutsche Post AG и DHL International представиха своето мнение. Те подчертаха необходимостта да се разгледа поемането на пенсионните задължения на DPLP, и по-специално да се гарантира съответствието на тази мярка с предходната практика, да се контролира съответствието на капиталовите инжекции с пазара, да се провери съответствието на разпределението на разходите с решението по дело Chronopost и накрая да се разгледа прехвърлянето на недвижими имоти.
4.4. МНЕНИЕ НА BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
На 28 август 2009 г. Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD“), което е част от групата TNT, представи своето мнение. BD е конкурент на DPLP, и по-конкретно на дъщерното му предприятие Deltamedia, което се занимава с разпространението на печатни издания, на пазара на разпространението на ежедневни и периодични издания. В по-рано подадената жалба BD подчерта, че DPLP прилага цени, по-ниски от разходите му за разпространението на ежедневни издания. Според BD понесените от DPLP загуби са били финансирани чрез държавни субсидии. Ниските цени биха затруднили всякаква конкуренция по отношение на DPLP.
(63)
Според BD DPLP е нарушило Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (28), както и член 7 от Директива 96/67/ЕО. BD също така изрази съмнения дали не е налице помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, както и дали компенсацията за разходите, свързани с УОИИ, е съвместима съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(64)
BD постави въпроса дали разпространението на ежедневни издания би могло да се определи като УОИИ, като се има предвид, че в повечето държави членки тази дейност е отворена за конкуренцията, без намеса от страна на пощенския оператор.
(65)
BD също така постави въпроса дали една субсидия, запазена изключително за пощенския оператор, е най-подходящото средство за подкрепа на разпространението на ежедневни издания в противовес на предоставена на издателите помощ, които тогава биха могли да предоставят услугите си за разпространение на свободния пазар и това би позволило на различни доставчици да се конкурират.
(66)
BD изрази съмнения относно необходимостта от разходите и дори дали възложената на DPLP задача за разпространение на ежедневни издания е трябвало да бъде одобрена. Според BD разходите на DPLP са много по-високи от разходите на другите оператори, което повишава равнището на необходимите субсидии. В този смисъл субсидиите не са били нито пропорционални, нито обосновани.
(67)
Накрая BD счита, че поетите от държавата разходи на DPLP може да включват инвестиционни разходи, които не биха били необходими за целите на изпълнението на УОИИ, като се има предвид, че DPLP може да е използвало създадената инфраструктура за други услуги. Рекламните кампании за търговските продукти също може да са били финансирани чрез държавна субсидия.
5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
(68)
Белгийските власти са на мнение, че в съответствие с подхода, следван в решението по делото Combus (29), поемането на пенсионните задължения не е държавна помощ, като се има предвид, че това облекчава белгийското предприятие La Poste от необичайна тежест, а не от тежест, която по принцип е част от бюджета на едно предприятие.
(69)
Те считат, че тази необичайна тежест произтича от по-високите разходи за заплати на щатния персонал, както и от липсата на оперативна гъвкавост, което пречи на DPLP да намалява колкото би желало броя на държавните служители сред своя персонал.
(70)
Белгийските власти определят три причини за недостатъчната гъвкавост:
1.
сигурността относно работните места на държавните служители;
2.
липсата на вътрешна мобилност;
3.
липсата на достъп до принудителен временен отпуск.
(71)
Сигурност относно работните места на държавните служители: DPLP изтъква, че щатният персонал на предприятието de facto е назначен за неопределен срок. DPLP не може да прекрати договорите на щатния си персонал освен при сериозна причина или повтарящи се лоши резултати. Дори и тогава процедурата за съкращения подлежи на особено тежки изисквания.
(72)
Освен това Държавният съвет (белгийска административна юрисдикция, компетентна за щатния персонал, докато договорно наетият персонал е в компетенцията на трудовите съдилища) е показал склонност да благоприятства щатния персонал, като определя строг стандарт за целите на установяването на „валиден мотив“. Ето защо DPLP не е в състояние да съкрати щатния си персонал, било то индивидуално или колективно, поради икономически или технически причини.
(73)
Следователно прекратяването на един трудов договор не е средство за управление, което да позволява преструктуриране на състава на персонала в зависимост от действителните оперативни нужди. Също така, невъзможността за уволнения поради икономически причини значително ограничава средствата, с които DPLP разполага за решаването на проблеми като недостатъчна мобилност или по-високи заплати и обезщетения за висшия щатен персонал от прилаганите на пазара. Освен това щатният персонал няма право да поиска автоматично прехвърляне към публичната администрация и съответно DPLP не може да наложи подобно прехвърляне.
(74)
Това означава, че съкращението на щатния персонал се ограничава главно до доброволни напускания, което се случва рядко, и на напускания поради навършване на пенсионна възраст.
(75)
Липса на вътрешна мобилност: освен неспособността на DPLP да намали щатния персонал в секторите с намалено търсене на услуги, възможностите, с които разполага за преразпределение на щатния си персонал в самата организация според нуждите, подлежат на строги ограничения.
(76)
Елементи като езикова принадлежност, квалификации, осигурителен стаж и функционална класификация водят до това DPLP да е до голяма степен неспособно да преразпределя персонала си, който работи в области с намалени нужди от персонал, например поради намаляването на традиционните пощенски писма, в полза на секторите с недостиг на персонал, пенсионирането на служители или повишено търсене.
(77)
С други думи, поради липсата на гъвкавост на „устава“ DPLP се оказва в голяма степен неспособно да преразпределя щатния си персонал според нуждите си или да компенсира несъответствията между областите на дейност с излишен и тези с недостиг на персонал. Парадоксално е, че за да отговори на нуждите в секторите с недостиг на персонал, DPLP трябва да наема временен или договорна нает персонал, като запазва излишния си щатен персонал в секторите с повече от необходимия персонал.
(78)
Липса на достъп до принудителен временен отпуск: освен това DPLP не може да пуска в принудителен временен отпуск щатния си персонал („икономическа безработица“), както могат да постъпват операторите от частния сектор при намален обем на работа.
(79)
По-високи разходи за заплати: когато през 1992 г. la Régie des postes е преобразувано в самостоятелно публично предприятие и е преименувано на DPLP, щатният персонал е получавал значително по-високи заплати и обезщетения от договорно наетия персонал в частния сектор. От 1992 г. насам автоматичните увеличения на заплатите за осигурителен стаж и силните правомощия за водене на преговори на синдикатите допринасят за запазването на заплатите и придобивките на сравнително високо равнище.
(80)
Освен по-високите заплати и по-големите придобивка, които получават в сравнения с договорно наетия персонал, щатните служители имат право на 4 до 11 дни допълнителен платен отпуск (30), което увеличава разходите на DPLP. Тези елементи, които характеризират щатния персонал, затрудняват управлението от страна DPLP на разходите за единица щатен персонал, които са значително по-високи от разходите за договорно наетите служители в частния сектор.
(81)
След поемането на щатния персонал на la Régie des postes през 1992 г. ръководителите на DPLP признават, че по-високите разходи за заплати и липсата на оперативна гъвкавост са представлявали структурен недостатък, все по-труден за овладяване в хода на либерализацията на пазара на пощенски услуги. Вследствие на това през 1998 г. DPLP спира да наема щатни служители. Доброволното напускане, главно поради пенсиониране, води до съкращение в абсолютна стойност на персонала, който през 2008 г. наброява 23 538 души.
(82)
Съкращението на щатния персонал, което зависи главно от процента на доброволно напускащите служители в пенсионна възраст в контекста на настоящата възрастова структура, е бавен процес и ще продължи по всяка вероятност до 2030 г., т.е. след пълната либерализация на пазара на пощенски услуги, както се вижда от таблицата по-долу.
Таблица 2
Промени в броя на щатните служители на DPLP
(83)
Поради това белгийските власти считат, че щатният персонал на DPLP представлява сериозен недостатък в оперативен план и по отношение на разходите в сравнение с частните оператори и че държавата е облекчила DPLP от необичайна тежест, каквато неговите конкуренти нямат.
(84)
Според белгийските власти мярката не представлява държавна помощ и следваният от Комисията подход в решението за започване на официална процедура по разследване съгласно предишни дела, свързани с пенсионни системи [EDF (31), La Poste (Франция) (32), Royal Маil (33)], следователно не е необходим в случая на DPLP.
(85)
При все това белгийските власти подчертават, че при евентуално прилагане на подобен метод към DPLP ще се стигне до заключението, че частта от разходите за социално осигуряване, плащана от DPLP, е равна на тази на неговите конкуренти.
5.2. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГОДИШНАТА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА РАЗХОДИТЕ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(86)
Белгийските власти предоставиха счетоводните данни (34) за DPLP и изложиха прилаганите от предприятието принципи за аналитично счетоводство.
(87)
Най-напред те изтъкват, че годишно изплащаната компенсация за обществени услуги не представлява помощ, доколкото съответства на съдебната практика по делото Altmark.
(88)
След това подчертават, че ако компенсацията за обществена услуга представлява помощ, тя е съвместима, като се има предвид, че не представлява свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от DPLP в рамките на изпълнението на задачите му за обществена услуга. Представените от белгийските власти изчисления според тях показват недостатъчна компенсация за понесените от DPLP разходи.
(89)
Накрая белгийските власти посочват, че някои от мерките представляват съществуваща помощ. В този смисъл те препращат към раздела относно съществуващи помощи (съображение 224 и сл.).
5.3. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО КАПИТАЛОВИТЕ ИНЖЕКЦИИ
5.3.1. Капиталова инжекция през 1997 г.
(90)
В писмо, изпратено до Комисията на 12 август 2009 г., белгийските власти посочват, че предоставената през 1997 г. капиталова инжекция на обща стойност 62 млн. евро следва да се счита за отложена компенсация за задължения за обществена услуга.
5.3.2. Капиталови инжекции през 2003 и 2006 г.
(91)
Според белгийските власти и двете увеличения на капитала, извършени през 2003 г. и 2006 г., се основават на стратегически план (35), целта на който е да се подобри конкурентоспособността и рентабилността на предприятието в контекста на постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
(92)
В този стратегически план са заложени две основни цели:
1.
повишаване на производителността, за да се гарантират конкурентоспособността и рентабилността във все по-либерализирана пазарна среда;
2.
DPLP да се насочи към пазарна логика, като отвори капитала си за частни инвеститори, т.е. да постигне и запази търсените равнища за възвръщаемост, за да може да привлече частни инвеститори и да освободи потенциала на предприятието по отношение на рентабилността.
(93)
Капиталова инжекция през 2003 г.: според белгийските власти увеличението на капитала през 2003 г. е имало за цел да укрепи собствения капитал на DPLP предвид огромните финансови задължения, поети от предприятието за изграждането на четири нови центъра за сортиране и за модернизиране на съществуващ център, както и за оптимизирането на маршрутите за доставяне на пощенски пратки и за автоматизацията.
(94)
Освен това белгийските власти са на мнение, че инжектираните средства също така са покривали разходи за персонала вследствие на съкращението на броя на служителите поради по-ранно пенсиониране, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(95)
Тези мерки разумно са гарантирали по-висока рентабилност през периода 2003-2007 г., като са отговаряли на очакванията на частните инвеститори. В този смисъл белгийската държава, като единствен акционер в DPLP през 2003 г., е била ръководена от перспективи за рентабилност, следвайки логиката на пълно спазване на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, когато тя решава да осъществи капиталова инвестиция.
(96)
На 5 август 2009 г. белгийските власти също така изтъкват, че прогнозите за рентабилност са показвали, че капиталовата инжекция е предоставена при условия, съответстващи на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, като се има предвид, че очакваната производителност е превишавала изискванията на частния инвеститор. Тези прогнози не са били нереалистични, тъй като реално регистрираната рентабилност между 2003 г. и 2008 г. е била значително по-висока от очакваната.
(97)
Белгийските власти уточниха, че капиталовата инжекция през 2003 г. и анулирането през 2005 г. на държавни вземания в сметките на DPLP по никакъв начин не са били свързани. Това анулиране, направено в друг момент, е било обичайна счетоводна операция, като се има предвид, че държавата ясно е посочила, че тези вземания няма да бъдат платени на DPLP. Окончателно анулираните суми в рамките на оздравяването на счетоводния баланс от 2005 г. са се различавали от капиталовата инжекция през 2003 г. и натрупаните загуби в края на 2002 година.
(98)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти подчертават, че тази капиталова инжекция е била в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, доколкото е предоставена при условия, равни на прилаганите към частен инвеститор (pari passu), т.е. Post Invest Europe SA, предприятие, което е инвестирало 300 млн. евро. Държавата и частният инвеститор записват нови акции, чрез което новият частен инвеститор получава 50 % от акциите без един дял, а държавата запазва 50 % от акциите плюс един дял (36).
(99)
За да определи цената на новоемитираните акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е определила общата стойност на DPLP между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Белгийските власти признават, че впоследствие постигнатите от DPLP резултати превишават хипотезите към момента на оценката.
(100)
Според белгийските власти прилагането на стратегическия план е довело до превръщането на DPLP в един от най-ефективните оператори в Европа. DPLP е постигнало значителен напредък по отношение на рентабилността, ефективността (37) и качеството, като е запазило разумно равнище на цените за своите клиенти.
5.4. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ДАНЪЧНИТЕ ОБЛЕКЧЕНИЯ
(101)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти допускат, че до 27 декември 2005 г. DPLP не е подлежало на режима на облагане с корпоративен данък, а на данък върху печалбата (т.е. данъчно облагане на юридическите лица). Независимо от това те подчертават, че през периода 2003-2005 г. DPLP не се е възползвало от този данъчен режим: всъщност, ако предприятието е подлежало на облагане с корпоративен данък, то би могло да разсрочи загубите си от минали периоди и не би плащало корпоративен данък през този период.
(102)
Освен това те твърдят, че DPLP е трябвало да плати данък върху печалбата в размер на 2 млн. евро през периода 2003-2005 г.
(103)
От финансовата 2006 година насам DLPL е трябвало да плаща корпоративен данък, без да може да разсрочва загубите си от минали периоди. Белгийските власти оценяват неплатения данъчен кредит към тази дата на 51,87 млн. евро.
(104)
Поради това те заключават, че DPLP не е реализирало нетна печалба от освобождаването от корпоративен данък преди 2006 г.
(105)
Белгийските власти уточняват, че DPLP е освободено от данък сгради за доходите, получени от недвижими имоти, използвани за целите на изпълнението на услуга от обществен интерес.
(106)
Те са оценили полученото от DPLP нетно предимство, което според тях е само малка част от допълнително плащаните разходи предвид задължението му да поддържа пощенска мрежа, която се характеризира със строго определена териториална гъстота - задължение, което не подлежи на никаква друга компенсация.
(107)
Белгийските власти обясняват, че DPLP е освободено от някои косвени и местни данъци. Те подчертават, че тези облекчения имат нетно въздействие de minimis.
5.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ
(108)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти потвърдиха, че известен брой недвижими имоти са прехвърлени на DPLP в момента на преобразуването му в самостоятелно публично предприятие. Тези сгради вече са били използвани от DPLP от 1971 г. насам и са били необходими за изпълнението на задачата му за изпълнение на пощенска услуга.
(109)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е предоставило никакво предимство на DPLP, тъй като предприятието вече ги е използвало в рамките на задачата си за обществена услуга. С други думи, според тях не става въпрос за реорганизация на публични активи.
5.6. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГАРАНТИРАНЕТО НА ЗАЕМИ ОТ ДЪРЖАВАТА
(110)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти подчертават, че DPLP не получава автоматично държавна гаранция за заемите си. Ако DPLP трябва да поиска такава гаранция, то следва да получи одобрението на белгийските власти и да плаща на държавната хазна годишна премия в размер на 0,25 %.
(111)
През разглеждания период DPLP е прибягнало един-единствен път до държавна гаранция.
(112)
Белгийските власти считат, че премия в размер на 0,25 % е подходяща предвид финансовото положение на DPLP и малката вероятност гаранцията да не бъде възстановена от страна на DPLP. От друга страна те считат, че при отсъствието на държавна гаранция пазарната лихва за подобен заем би била с до 40 базисни пункта по-висока.
5.7. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(113)
В декларацията си от 12 октомври 2009 г. белгийските власти подчертават, че единствено декларациите на BD и FVP/Prodipresse съдържат определящи данни. Тези данни се отнасят по-специално до разширеното разпространение на ежедневни и периодични издания.
(114)
Противно на подчертаното от BD, белгийските власти изтъкват, че възлагането на предоставяне на незапазени пощенски услуги (като разпространението на печатни издания) не попада в приложното поле на законодателството на Европейския съюз в областта на обществените поръчки (Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (38)).
(115)
Те твърдят също, че разпространението на ежедневни и периодични издания, което е услуга от общ икономически интерес, не нарушава разпоредбите на Съюза по отношение на либерализацията на пазара на пощенски услуги.
(116)
Белгийските власти също така посочват, че въпросното възлагане не е резултат от произволно решение. Според тях DPLP е единственото предприятие, което може да изпълни условията и задълженията на доставчик на подобен вид услуги.
(117)
Противно на твърденията на BD белгийските власти изтъкват, че през периода 2002-2008 г. DPLP не е получавало свръхкомпенсация за разходите, свързани с извършването на услугата за разпространение на ежедневни и периодични издания.
(118)
Те не споделят становището на FVP/Prodipresse, според което DPLP е „надуло“ своите инвестиции и допълнителните си разходи, свързани с разширяването на националното покритие от 82 % на 100 %. Тъй като тези 18 % засягат главно отдалечени региони, разходите за персонал на DPLP са се увеличили непропорционално и DPLP е трябвало да закупи транспортни средства за дълги разстояния, които се характеризират с високи амортизационни разходи.
(119)
Накрая белгийските власти подчертават, че разходите за рекламната кампания на предприятието не са били взети предвид при изчисляването на компенсацията, получена от държавата за разширеното разпространение на печатни издания.
(120)
BD посочва, че DPLP очевидно не е ефективно от гледна точка на разходите. Белгийските власти оспорват това твърдение, като подчертават, че BD не отчита изцяло големите допълнителни разходи, свързани с разширеното разпространение на печатни издания, както и че пренебрегва големите усилия, полагани от DPLP за управлението на разходите му и повишаването на неговата производителност.
(121)
Според BD, разходите на Deltamedia са по-ниски от разходите на DPLP. Това положение според белгийските власти се дължи на следните фактори:
а)
Deltamedia не предлага национално покритие;
б)
Deltamedia работи с независими разпространители;
в)
предлаганата от Deltamedia услуга е опростена, като се има предвид, че работи само с ограничен брой издатели, обединени в една-единствена група за печатни издания;
г)
издателите доставят ежедневните издания веднага на пунктовете за разпространение.
5.8. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПОМОЩ
(122)
В декларацията си от 21 декември 2010 г. белгийските власти посочват, че някои от мерките, обхванати от разследването, представляват съществуващи помощи.
(123)
Първо, белгийските власти подчертават, че данъчните облекчения, от които се е ползвало DPLP, предхождат присъединяването на Белгия към Европейския съюз и следователно представляват съществуващи помощи.
(124)
Второ, белгийските власти твърдят, че годишната субсидия, отпускана на DPLP преди 1999 г., предхожда либерализацията на пазара на пощенски услуги и следователно представлява съществуваща помощ. Също така не би следвало капиталовите инжекции, осъществени преди 1999 г., независимо дали представляват държавни помощи, да се считат за съществуващи помощи.
(125)
Трето, белгийските власти поддържат, че поради десетгодишния давностен срок всички приети преди 13 юли 1999 г. мерки (т.е. 10 години преди започването на въпросната официална процедура) представляват съществуващи помощи, като се има предвид, че анулирането от Първоинстанционния съд по-рано също би довело до анулиране на всички предходни разследващи действия на Комисията. От друга страна, те твърдят, че тъй като Комисията извършва първото си разследващо действие през декември 2002 г., разследването не следва да включва мерките, приведени в действие преди декември 1992 г. Това би засегнало прехвърлянето на недвижими имоти и първата годишна субсидия, изплатена през 1992 г.
6. ОЦЕНКА
6.1. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ЗАБЕЛЕЖКИ ОТНОСНО СИСТЕМАТА ЗА АНАЛИТИЧНО СЧЕТОВОДСТВО НА DPLP
(126)
В член 14 от Директива 97/67/ЕО, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (39) (Третата директива за пощенските услуги) от пощенските оператори се изисква да водят аналитично счетоводство, като правят ясна разлика между услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, от една страна, и услугите и продуктите, които не са част от нея, от друга страна. Тяхното счетоводство следва да разпределя директно преките разходи за продуктите, както и да разпределя пряко или непряко общите разходи, и по-специално да начислява по подходящ начин общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги. Аналитичното счетоводство на DPLP се състои от метод за определяне и отчитане на разходите по видове дейности (ABC), въз основа на който се начисляват всички оперативни разходи до равнището на получените резултати преди лихви и данъци (EBIT) за отделните продукти в съответствие с метода за пълно разпределение на разходите (FDC). Аналитичното счетоводство обхваща всички оперативни разходи и организационни звена на DPLP. През 2009 г. търговските продукти са представлявали […] % от оборота на DPLP спрямо […] % на продуктите, свързани с обществена услуга.
(127)
Методът на аналитично счетоводство отчита три равнища: ресурсите, дейностите и продуктите. Този метод има за цел да определи частта на разходите, която трябва да бъде начислена за всеки продукт.
(128)
Разходите са разделени на 398 различни вида разходи и 3 954 центъра на отговорност. По счетоводни съображения те са разпределени в 34 ресурсни фонда и 108 групи кодове. Съществуват 986 различни дейности.
(129)
Разходите за ресурсите се начисляват според характера на дейностите: „преките ресурси“ са пряко свързвани с конкретна дейност, докато „непреките ресурси“ допринасят за многобройни дейности и трябва да се начисляват чрез кодове за разпределение, като отразяват равнището на използване на въпросния ресурс за всяка дейност. Накрая общият принос за дейността включва общите разходи, които не могат да се начисляват за конкретни дейности; тогава тези разходи се начисляват поравно за всички продукти на основата на увеличената цена по себестойност.
(130)
Отделните 986 дейности образуват съставните елементи на веригата на стойността на всеки продукт. Една част от разходите, свързани с дадена дейност, се определя за продукти според използването на въпросната дейност във всеки продукт. Разходите за неоперативните дейности най-напред се разпределят към оперативните дейности, които допринасят пряко за продуктите.
(131)
На последния етап от процеса разходите за дейностите най-накрая се начисляват по код на разпределение според обема. С други думи, всички продукти, за които се използва една дейност, се осчетоводяват с част от разходите за тази дейност пропорционално на обема на използването ѝ.
(132)
Комисията счита, че методът на аналитично счетоводство, прилаган понастоящем от DPLP, е задоволителен, като се има предвид, че предприятието разпределя правилно и достатъчно адекватно всички разходи. Комисията отбелязва обаче, че DPLP постепенно е усъвършенствало този метод следователно може да се смята, че счетоводните данни от началото на обхванатия от разследването период, дори и като цяло да са надеждни, не са толкова подробни като данните от настоящата счетоводна система.
(133)
През март 2011 г. белгийските власти предоставиха на Комисията изменение с обратна сила на метода на аналитично счетоводство на DPLP, за да може някои разходи да се разпределят поотделно между търговските дейности и дейностите за обществени услуги. Предвиденото от белгийските власти изменение се отнася до последния етап от разпределянето на разходите, когато продуктите се осчетоводяват с разходи пропорционално на обема на използването им от всяка дейност.
(134)
Изменението променя метода за разпределяне на оперативните разходи към продуктите, прилаган от DPLP до момента. След подобно изменение някои разходи, свързани с търговските продукти, ще преминат в сферата на обществените услуги, което ще разшири базата на разходите за обществени услуги. В резултат на това разходите за обществените услуги средно ще възлизат годишно на […] EUR, които понастоящем се начисляват към търговските продукти. Другите пера на метода на аналитично счетоводство остават без промяна.
(135)
Белгийските власти посочват, че разходите за някои дейности по своя характер са определени на дадено равнище според нуждите от обществената услуга. С други думи, разходите за тези дейности, използвани за целите на обществените услуги, биха останали без промяна дори тези дейности да не се използват за нито един търговски продукт. Доколкото един търговски продукт не е в основата на въпросната дейност, продуктът не би трябвало да поема свързаните с тази дейност оперативни разходи, дори и да я използва.
(136)
Въпреки че белгийските власти изтъкват, че преразгледаният метод е съвместим с Директива 97/67/ЕО, решението по делото Chronopost (40) и Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (41) (наричана по-долу „рамката за УОИИ“), тъй като той разпределя към продуктите пряко начисляваните разходи и част от общите разходи и отразява по-добре действителните разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, Комисията счита, че тази нова обосновка не може да бъде приета поради формални, икономически и правни причини.
(137)
От формална гледна точка предложеният метод в действителност не се използва във вътрешното счетоводство на DPLP, но съставлява допълнително изменение ex post на предходните данни. Преразгледаният метод не е получил одобрението на регулаторния орган като база за тарифиране и не се използва от държавата за изчисляването на компенсацията за УОИИ. Преразгледаният метод изглежда е теоретично представяне, изготвено за целите на настоящата процедура в областта на държавните помощи. От икономическа гледна точка само може да се предполага, по отношение на определянето на цената на извършеното прехвърляне на вътрешно равнище, че за търговските продукти не би следвало да се начисляват една част от разходите за ресурсите, които се използват за тях (например според този метод търговските продукти не биха допринесли за разходите във връзка с маршрутите на пощальоните за разпространение, дори и последните да разпространяват също търговски продукти). Накрая, от правна гледна точка подобно изменение не изглежда съвместимо с член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67/ЕО, с решението по делото Chronopost (42) и рамката за УОИИ от 2005 г. (43), всичките изискващи общите разходи да се начисляват по начин, подходящ за търговските дейности.
(138)
Поради това Комисията няма да основава оценката си на изменените сметки, а на потвърдените данни от аналитичното счетоводство в съответствие с Директива 97/67/ЕО и на данните от Белгийския институт за пощенски услуги и телекомуникации (IBPT - регулаторният орган на белгийския пощенски сектор (44)), които са предоставени по-рано и които се основават на официално прилагания от DPLP метод на аналитично счетоводство.
6.2. ОЦЕНКА НА ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(139)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС постановява, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(140)
За да представлява една мярка държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните четири кумулативни условия: мярката следва:
i)
да предоставя предимство на получателя;
ii)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия;
iii)
да представлява намеса на държавата или посредством ресурси на държавата;
iv)
да е в състояние да засегне търговията между държавите членки.
6.2.1.1. Предимство и избирателност
(141)
Като се основават на следвания в решението по делото Combus (45) подход, белгийските власти изтъкват, че пенсионните задължения са представлявали необичайна тежест, която конкурентите не са имали, и следователно поемането им от държавата не представлява помощ.
(142)
По същество те изтъкват, че поради липсата на гъвкавост, която характеризира статута на щатния персонал, DPLP не е имало възможност да намали дела на тази категория персонал, въпреки че тя изисква много по-големи разходи в сравнение с хипотетичен персонал, съставен от служители, наети на договори с по-малко благоприятни условия.
(143)
Следва най-напред принципно да се напомни, че решението по делото Combus не е било потвърдено от Съда. Противно на това, в съдебната практика на Съда се оспорва хипотезата, според която компенсацията за структурен недостатък изключва всякакво определяне като помощ. Следователно, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (46). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (47).
(144)
Освен това Съдът е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по своя характер са част от бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или колективни трудови договори (48). В този смисъл той е установил, че фактът, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, не може да бъде причина за избягване на определението за помощ (49).
(145)
Също така се забелязва, че конкурентната среда по отношение на Combus е била различна от тази на DPLP. Combus е трябвало да извършва транспортната си дейност на търговска основа и да работи на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. След приключването на процедурата за представяне на оферти дружествата за обществен транспорт преотстъпват автобусната си транспортна дейност на частни и публични предприятия. Съгласно правилата за възлагане на обществени поръчки, поръчките се възлагат на „икономически най-изгодната оферта“, независимо от публичния или частния характер на изпълнителя. През целия период на оценката DPLP се е ползвало с широко монополно положение, така че икономическият натиск е бил упражняван по съвсем различен начин. Освен това, противно на делото Combus, Белгия в случая не е приела законодателни разпоредби, имащи за цел премахването или адаптирането на специална схема за назначаване, приложима към наетите от DPLP държавни служители, или на начина, по който те са придобивали пенсионните си права.
(146)
Поради това Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и разглежданото дело са основание за различно заключение по отношение на настоящото дело.
(147)
За да се оцени дали разглежданите мерки съдържат елементи на държавна помощ, следва да се определи дали тези мерки предоставят икономическо предимство на DPLP поради това, че позволяват на дружеството да избегне заплащането на разходи, които нормално биха утежнили собствените му финансови ресурси и по този начин биха попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие. Дадена помощ представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема. Обратно, би могло да е възможно да се определи понятие за „специално задължение“, което да представлява допълнително задължение по отношение на обичайните разходи. Оттеглянето на едно такова специално задължение посредством законодателна разпоредба не би предоставило предимство на получателя и следователно не би представлявало държавна помощ.
(148)
Подобно на съдебната практика на Съда във връзка с анализа на избирателността, включващ сравнение с една референтна рамка, за да се определи наличието или отсъствието на съответствие с „естеството и общата схема на системата“ на едно диференцирано третиране на някои предприятия и някои производства в едно нормално състояние на пазара от структурна гледна точка, определянето на „нормално“ или „специално“ задължение означава да бъде определена референтна рамка или обект за сравнение с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(149)
При все това изглежда е невъзможно да се определи външен обект за сравнение, чрез който да се даде определение за „обичаен“ принос, поет от предприятия в правно и фактическо положение, сравнимо с това на DPLP по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка. По-специално конкурентите на DPLP са предприятия, регулирани от частното право, които извършват дейностите си на конкурентни пазари, докато DPLP е имало законен монопол през обхванатия от оценката период преди пълната либерализация през 2011 г.
(150)
За да определи наличието на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията следва да разгледа положението на DPLP и да сравни социалноосигурителните вноски преди и след поемането на разходите за пенсии.
(151)
От закона от 6 юли 1971 г. до пенсионната реформа през 1997 г. DPLP е поемало всички разходи за пенсии и социалноосигурителните вноски за държавните служители. При това положение Комисията счита, че тези разходи са част от обичайните разходи, които DPLP е трябвало да финансира със собствени средства предвид правното и фактическото си положение на белгийския пазар на пощенски услуги.
(152)
Тъй като поемането на разходите за пенсии през 1997 г., обхванати от разследването, е позволило на DPLP да не поема разходи, които по принцип би трябвало да поеме и да финансира със собствени средства, разглежданите мерки предоставят на оператора предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(153)
Разглежданото предимство е избирателно, тъй като засяга само DPLP.
6.2.1.2. Държавни ресурси
(154)
Поемането на разходите за пенсии е било финансирано от държавата, която е поела правомощията на DPLP в областта на пенсиите.
(155)
Като се има предвид, че държавата плаща пряко пенсиите на пенсионираните служители на DPLP от собствения си бюджет, явно са използвани държавни ресурси.
6.2.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(156)
Горепосочените мерки могат да засегнат търговията между държавите членки, като се има предвид, че DPLP присъства на отворени за конкуренцията пазари, като услугите за доставка на колетни пратки, за които е характерна значителна по обем трансгранична търговия. На пазара на колетните пратки DPLP се конкурира с предприятия, които извършват дейности в други държави членки, като UPS, FedEx или TNT Express. DPLP също извършва дейности на пазара на разпространението на печатни издания, където работят или може да работят предприятия от други държави членки. Разпространението на колетни пратки никога не е било изцяло запазено за DPLP, като и други предприятия вече са предлагали някои услуги за разпространение на колетни пратки (50) или други специфични пощенски услуги в началото на 90-те години на миналия век (51). DPLP присъства също на пазара на финансови,услуги (текущи пощенски сметки, спестовни сметки и разплащателни услуги), на който се конкурира с оператори, които предлагат финансови продукти, като банки и финансови оператори. Текущите пощенски и спестовни сметки, използвани както за разплащателни, така и за спестовни цели, конкурират текущите и спестовни банкови сметки. Преди 1992 г. банковият сектор вече е бил отворен за конкуренцията и се е характеризирал с голяма по обем търговия между държавите членки. Банки на различни държави членки са навлезли на белгийския пазар преди 1992 г.: в действителност тогава на територията на страната е имало над 70 чуждестранни финансови институции (52).
(157)
Предвид горепосочените съображения е очевидно, че всяка държавна мярка, която предоставя икономическо предимство на DPLP, може да засегне търговията между държавите членки.
(158)
Поради посочените в съображения 141-157 причини Комисията счита, че поемането на разходите за пенсии представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
6.2.2. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар на поемането на разходите за пенсии по смисъла на член 107, параграф 3, буква в)
(159)
В рамките на пенсионната реформа през 1997 г. възстановяването на държавата от страна DPLP на годишните нетни разходи за пенсии е заменено с погасителна вноска за изравняване на разходите за пенсии, направени от DPLP, за да бъдат уеднаквени с тези на конкурентите му. При отсъствие на тази реформа равнището на разходите за пенсии би продължило значително да нараства през следващите години, по-специално поради влошаване на съотношението между работещите държавни служители (плащащи осигурителни вноски) и неработещите държавни служители (получателите на пенсии) след решението на DPLP повече да не наема държавни служители.
(160)
Като се има предвид, че предвидените дерогации от член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС очевидно не се прилагат, както и че Белгия не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на поемането на разходите за пенсии в полза на DPLP, Комисията ще разгледа дали поемането на разходите за пенсии може да бъде обявено за съвместимо с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, в който е постановено, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(161)
Комисията най-напред ще разгледа степента, до която поемането на всички свързани с пенсиите разходи отговаря на цел от общ интерес, и степента, до която е необходима за тази цел, преди да разгледа пропорционалността на тази мярка и да претегли положителните и отрицателните последици от помощта.
6.2.2.1. Либерализацията на пощенския сектор представлява цел от общ интерес
(162)
Правото на Съюза насърчава все по-голямата либерализация на пощенския сектор от 1992 г. насам с приемането на Зелената книга, което доведе по-късно до приемането на три директиви, а именно i) Директива 97/67/ЕО, ii) Директива 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (53), и iii) Директива 2008/6/ЕО. Също така се приема, че либерализацията на пазарите на пощенски услуги на равнището на ЕС е изиграла важна роля в Лисабонската стратегия за постигане на растеж и трудова заетост.
(163)
Следователно е важно не само да се гарантира предоставянето на основните пощенски услуги в съответствие с понятието за задължение за предоставяне на универсална услуга, но и да се въведат еднакви условия за конкуренция за заварения оператор, вече присъстващите конкуренти и новите участници на пазара.
(164)
В решението относно френското предприятие La Poste Комисията вече е признала, че въвеждането на равни условия в областта на социалноосигурителните вноски за заварения оператор и неговите конкуренти е било ключово условие за наличието на равни условия на конкуренция в пощенския сектор. Тя е сметнала, че поемането на задължения за финансиране на пенсиите на държавните служители, наложени на френското предприятие La Poste, е било съвместимо с вътрешния пазар, тъй като държавните субсидии гарантират равни нива на социалноосигурителни вноски за френското предприятие La Poste и неговите конкуренти. В настоящия случай Комисията възнамерява да следва същата логика като приложената в глава 6.3 от това решение, която трябва да се счита за приложима към него, доколкото е уместно.
6.2.2.2. Необходимост от поемането на разходите за пенсии
(165)
Комисията счита, че преобразуването на DPLP през 1992 г. е било необходимо за насърчаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги: тази мярка в действителност е поставила DPLP и неговите конкуренти на равни начала по отношение на правната форма (и по този начин на практика е премахната неограничената гаранция, от която се е ползвало дотогава DPLP като публично образувание).
(166)
При все това нито белгийската държава, нито la Régie des postes не са имали заделени резерви, които да съответстват на натрупаните пенсионни задължения. При създаването му през 1992 г. DPLP продължава да поема пенсионните задължения, но за тяхното покриване в счетоводството му не са начислени никакви активи.
(167)
Плащането на пенсии постепенно би се превърнало в прекомерна тежест за DPLP поради наближаването на пенсионна възраст от много държавни служители. Въпреки че са били взети мерки (повишаване на производителността, постепенно съкращение на персонала вследствие на доброволни напускания поради навършване на пенсионна възраст, индексиране на заплатите) за подобряване на положението, те не са били достатъчни за постигането на трайно равновесие на финансите на DPLP (вж. таблица 3 по-долу).
(168)
Това се дължи по-специално на факта, че преобразуването в частноправно предприятие също така е означавало за DPLP да не наема повече държавни служители, а само договорно наети служители (на общ трудов договор и съгласно разпоредбите на трудовото право). След 1997 г. DPLP е трябвало да финансира от собствените си приходи едновременно разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители и социалноосигурителните вноски за пенсионно осигуряване на работещите договорно наети служители.
(169)
Отрицателната тенденция на паричните потоци на DPLP се е утежнявала с течение на времето, тъй като плащането на по-високи пенсии е превишавало приходите от неговите дейности (вж. таблица 3).
Таблица 3
Симулации на паричните потоци на DPLP, изготвени от белгийските власти през 1996 г.
(170)
Несъмнено DPLP би понесло много по-високи разходи, в случай че е трябвало да финансира пенсиите на всички свои пенсионирани държавни служители след 1997 г. Очевидно е, че при отсъствието на помощ преобразуването на правния статут от статут на публична администрация в статут на частно предприятие би било застрашено.
(171)
Освен това при пълно рефинансиране на разходите за пенсии чрез увеличение на приходите, получавани от регламентираните пощенски пратки, би се стигнало до много високи пощенски тарифи и до потенциално много сериозно намаление на броя на изпратените писма, като предлагането на услуги за универсални пощенски пратки би било застрашено.
(172)
Освен това Комисията е на мнение, че разглежданите мерки са адаптирани към заложената в тях цел от интерес на Общността. Никакъв друг инструмент не би могъл да реши въпроса по по-ефективен начин. В секторите, в които се предоставя УОИИ, със сигурност би могло да се предоставят компенсации за обществени услуги, но подобен подход не би бил устойчив в дългосрочен план поради специфичния структурен характер на проблема.
(173)
Предвид целите за либерализация на пазара на пощенски услуги, която по-специално се състои в това да се гарантира предлагане на качествени и достъпни универсални пощенски услуги, както и целта за насърчаване на лоялна конкуренция, поемането на разходите за пенсии е представлявало необходима мярка.
6.2.2.3. Пропорционалност на поемането на разходите за пенсии
(174)
В решението относно френското предприятие La Poste се представя оценката на Комисията на пропорционалността на мерките за помощ, свързани с поемането на разходите за пенсии, плащани от заварените оператори в пощенския сектор, които продължават да наемат държавни служители при условия, договорени по времето, когато са били в монополно положение. Пропорционалността следва да се оцени по отношение на въвеждането на равни условия на пазарите, отворени за конкуренцията (например писма, колетни пратки и финансови услуги). Завареният оператор трябва да плаща процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(175)
Тъй като договорно наетият персонал на DPLP, който в правно отношение се намира в същото положение като служителите от което и да било частно предприятие, за разлика от щатния персонал, който има статут, подобен на този на държавните служители, чрез сравняване на социалноосигурителните вноски, плащани от DPLP за всяка категория служители, може да се провери дали DPLP спазва, откакто е освободено от плащането на пенсионни разходи, условието за плащане на процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(176)
В обобщената таблица по-долу са представени подробно разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP за щатния и за договорно наетия персонал:
Разходи за социално осигуряване, поети и плащани от DPLP
Щатен персонал
Договорно нает персонал
Вноска на DPLP в системата за социално осигуряване, 8,86 % от която за пенсии
[…] %
[…] %
Пряко поети от DPLP разходи
[…] %
[…] %
За болести и увреждания
[…] %
[…] %
Семейни надбавки
[…] %
-
Вноска за плащането на компенсации (54)
[…] %
Структурно съкращение (55)
[…] %
ВНОСКА НА РАБОТОДАТЕЛЯ общо
[…] %
[…] %
ВНОСКА НА СЛУЖИТЕЛИТЕ
[…] %
[…] %
Вноска на служителя в общата система за социално осигуряване
[…] %
[…] %
(177)
Както е видно от таблицата по-горе, равнището на вноската на DPLP в белгийската система за социално осигуряване (номинален процент от разходите за заплати) е значително по-ниско от равнището на вноската на частните оператори ([…] % при […] %).
(178)
При все това, ако се отчетат пряко поеманите от работодателя разходи, за да се сравнят действителните проценти на социалноосигурителните вноски, двата процента са почти едни и същи и дори малко по-високи за щатния персонал на DPLP ([…] % спрямо […] %).
(179)
Видно е също, че плащаните от служителите вноски в двата случая са съвсем идентични ([…] % спрямо […] %).
(180)
По-ниският номинален процент на социалноосигурителната вноска, плащана от DPLP за щатния му персонал, се дължи на освобождаването от някои социалноосигурителни вноски, които не се прилагат към служителите със статут на държавни служители (например за професионално заболяване, безработица, трудова злополука). При все това самото DPLP пряко поема разходите за вноските, като се ползва от освобождаването поради специфичния статут на щатния му персонал. Този подход води до големи преки разходи за DPLP.
(181)
По отношение на вноската на самите служители, която също следва се вземе предвид, тъй като служителите трябва да плащат тази вноска върху заплатата, плащана от работодателя (вноска, която също представлява разход за последния), тя е малко по-висока за щатния персонал, отколкото за договорно наетия персонал.
(182)
Белгийските власти и DPLP предоставиха информация, която показва, че преките вноски като цяло са останали непроменени в течение на времето.
(183)
Въпреки че поетите от DPLP преки разходи ([…] %) не са равни в тесния смисъл на думата на социалноосигурителните вноски, следва да се вземе предвид фактът, че тези разходи не са доброволни разходи, а произтичат пряко от особения статут на щатните служители и поради това те са наложени на DPLP. Ето защо изглежда логично те да бъдат приравнени към другите задължителни разходи за социално осигуряване по отношение на произхода и предназначението.
(184)
Следователно тези преки разходи трябва да се вземат предвид при изчисляването на действителните социалноосигурителни вноски на DPLP. Полученото общо равнище на социалноосигурителните вноски би било малко по-високо за щатния персонал на DPLP ([…] %), отколкото за персонала в предприятия от частния сектор ([…] %).
6.2.2.4. Критерий за претегляне на поемането на разходите за пенсии
(185)
Реформата на приложимата към DPLP пенсионна система е отбелязала съществен етап в адаптирането на предприятието към постепенната либерализация, както и предвид пълната либерализация на белгийския пазар на пощенски услуги, която играе важна роля в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост.
(186)
В решението относно La Poste Комисията е посочила, че либерализацията на пощенския сектор може да бъде затруднена, ако проектите за пенсионна реформа (сравнима с въведената в Белгия) не бъдат одобрени.
(187)
Комисията счита също, че разглежданите мерки, дори и да не се отнасят до една специална схема за изплащаните на пенсионерите суми, позволяват създаването на един устойчив механизъм на финансиране, който историческото развитие е извадило от употреба. Поради тази причина тя счита, че тези мерки се вписват в по-общата рамка на реформата в пенсионните системи на държавите членки, реформа, която се желае както от Съвета, така и от Комисията.
(188)
Отрицателният ефект от мярката изглежда ограничен, като се има предвид, че поради миналото на DPLP и неговите дейности е ясно, че голяма част от пенсионните задължения са свързани с дейностите в запазения сектор, където нарушаването на конкуренцията е ограничено само по себе си.
(189)
Теоретично разглежданата мярка би могла да позволи на DPLP да запази господстващо положение. При все това Комисията счита този риск за нисък, тъй като мерките се ограничават до това да изравнят плащаните от DPLP вноски с тези на неговите конкуренти.
(190)
От горепосоченото следва, че отрицателният ефект от предоставената на DPLP помощ е ограничен в сравнение с положителния ефект от мярката.
(191)
Като се има предвид, че мерките се ограничават до строго необходимото за установяването на равни условия по отношение на социалноосигурителните вноски и слагат край на нарушаването на конкуренцията в ущърб на DPLP, те не изменят условията на търговия в степен, която да противоречи на общия интерес.
(192)
Следователно Комисията е на мнение, че одобрената през 1997 г. мярка за поемане на разходите за пенсии може да се счита за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като се има предвид, че DPLP не е поставено в по-изгодна позиция от останалите оператори по отношение на социалноосигурителните разходи за щатния си персонал.
6.3. ОЦЕНКА НА КОМПЕНСАЦИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ И ДРУГИ МЕРКИ
6.3.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
6.3.1.1. Предимство и избирателност
(193)
Що се отнася до компенсацията за разходите за обществена услуга, в решението по дело Altmark (56) се определят критериите, на които трябва да отговаря една намеса на държавата, за да може да се счита за компенсация за задължения за обществена услуга, както и за да може да избегне определянето за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(194)
В случая тези критерии, и по-специално четвъртият критерий, не са изпълнени: изборът на DPLP не е извършен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка. Още повече че белгийските власти не са доказали, че равнището на компенсацията е било определено чрез анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с достатъчно средства, би направило, за да изпълни възложените му задължения за обществена услуга, и Комисията не разполага с никакво указание или сведения, които да я накарат да счита, че четвъртият критерий е изпълнен.
(195)
Тъй като от годишните компенсации се е ползвало едно-единствено предприятие и на същото са предоставени допълнителни ресурси, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(196)
Капиталова инжекция през 1997 г.: белгийските власти са признали, че капиталовата инжекция през 1997 г. в размер на 62 млн. евро всъщност е представлявала отложено плащане на компенсация за УОИИ, дължима за 1996 г. Следователно тази капиталова инжекция следва да бъде определена като годишна компенсация. Тъй като отделните условия, определени в решението по дело Altmark, не са изпълнени, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(197)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2003 г. (297,5 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, поради което не представлява държавна помощ. Според тях тази капиталова инжекция е имала за цел да подсили собствените финансови средства на DPLP за изграждането и модернизирането на центровете за сортиране, оптимизирането на маршрутите за раздаване на пощенските пратки и за автоматизирането. Инжектираните средства също така са били предназначени да покрият разходи за персонала вследствие съкращението на броя на служителите по предпенсионна схема, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(198)
За да докажат, че тази капиталова инжекция е бил в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, белгийските власти са направили прогнози за рентабилност в рамките на стратегическия си план, които показват по-високо равнище на рентабилност спрямо стойността на капитала, което би изисквал един частен инвеститор.
(199)
Прогнозите и изчислението на печалбата, изготвени от белгийските власти, имат прогнозен характер, подробни са и са в съответствие с метода, който би използвал един частен инвеститор:
1.
рентабилността е изчислена по метода на актуализираните бъдещи парични потоци, който отчита бъдещия растеж на предприятието и способността на инвестициите да генерират печалба и парични потоци за неговите акционери;
2.
предвидени са три различни сценария: оптимистичен, песимистичен и най-вероятен сценарий, който в крайна сметка е приет за целите на оценката на надеждността на прогнозите;
3.
според прогнозите маржът на печалбата бележи увеличение до […] % през 2007 г. (вж. таблица 4) и очакван процент на възвръщаемост на капитала от […] % за периода 2003-2012 г. (вж. таблица 5), т.е. по-висок процент от […] %, посочен от независими експерт (банка Degroof) като марж на печалбата, който частните инвеститори от пощенския сектор биха сметнали за подходящ.
Таблица 4
Прогнози ex ante за печалбата за периода 2003-2007 г., изготвени от белгийските власти
[…]
Източник: белгийските власти.
Таблица 5
Изчисляване ex ante на процента на възвръщаемост на капитала, изготвено от белгийските власти за най-вероятния сценарий
[…]
Източник: белгийските власти.
(200)
Също така може да се отбележи, че стабилността на прогнозите се е потвърдила изцяло от финансовите резултати през следващите години (вж. таблица 6). Вследствие на нарастването на рентабилността от 2007 година насам DPLP е започнало да разпределя дивиденти.
Таблица 6
Еx post приходи за периода 2003-2007 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(201)
Регистрираните резултати за десетгодишен период също отговарят на прогнозите от 2003 г., като се има предвид, че процентът на възвръщаемост на капитала ex post би трябвало да е […] %, т.е. повече от […] %, според прогнозите от 2003 г.
(202)
Макар възвръщаемостта на вложените от белгийската държава инвестиции да изглежда достатъчна, за да се потвърди спазването, при въпросната инвестиция, на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, следва да се отбележи, че очакваните приходи, които служат за основа на оценката на тази рентабилност, са включвали държавни помощи, и по-специално изплащаните на DPLP годишни компенсации.
(203)
При все това тези мерки за държавна помощ очевидно имат различни цели и нямат хронологична връзка с реализираната през 2003 г. капиталовата инжекция.
(204)
Освен това несигурността, която може да произтече за един частен инвеститор вследствие на помощта в полза на DPLP, за която не е подадено уведомление, е била смекчена от официалното разрешение за капиталова инжекция, дадено от Комисията в решението ѝ от 2003 г. В момента на инвестирането всеки частен инвеститор, който има добри перспективи за възвръщаемост, вероятно би поел риска да осъществи тази инвестиция след приемането от Комисията на положително решение, макар и все още неокончателно. За взимането на подобно решение един частен инвеститор не би чакал години наред, т.е. до произнасянето на решение от Общия съд и от Съда на Европейския съюз. Следователно анулирането впоследствие на това решение е било събитие, което не е било предвидимо в момента на осъществяването на инвестицията, а е изглеждало малко вероятно с оглед на това, че решенията на Комисията се считат за законни, докато не бъдат анулирани.
(205)
Ето защо Комисията е на мнение, че капиталовата инжекция през 2003 г. може да се счита за съвместима с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика и не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(206)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2006 г. (40 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това не представлява държавна помощ.
(207)
Капиталът е бил предоставен при същите условия, които се прилагат към частен инвеститор: увеличението на капитала на DPLP е било записано от държавата (в размер на 40 млн. евро) и от Post Invest Europe (в размер на 300 млн. евро), при еднаква цена на акция (принципът pari passu). По това време Post Invest Europe е външен инвеститор, който не е имал никаква връзка с DPLP или с белгийската държава.
(208)
Освен това емисионната цена на акциите е била определена правилно. За да определи цената на новите акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е сметнала, че общата стойност на DPLP е била между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Хипотезите, свързани с равнището на възвръщаемостта и риска като такива са се основавали, според общ бизнес план, на съображения, свързани с оптимизирането на дългосрочните печалби. По-късно регистрираните резултати от DPLP вследствие на увеличението на капитала през 2006 г. (вж. по-долу) също потвърждават стабилността на хипотезите и на отчетените параметри в момента на инвестиционното решение.
Таблица 7
Резултати на DPLP между 2006 и 2010 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(209)
Комисията счита, че капиталовата инжекция през 2006 г. в размер на 40 млн. евро очевидно е била в съответствие с поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно не представлява държавна помощ.
(210)
Освобождаването от корпоративен данък, макар да е възможно да предостави предимство на DPLP поради евентуално намаление на размера на иначе дължимия и платим от предприятието данък, не е довело до никакво конкретно предимство: в действителност от 1992 до 2005 г., годината на преустановяване на това освобождаване, кумулативният резултат за DPLP след облагането е бил отрицателен. Макар нетният резултат на предприятието да е бил положителен през някои години, данъчният кредит, който би бил отсрочван за всяка следваща година, би позволил на DPLP да не плаща данъка, дори и предприятието да е подлежало на облагане с корпоративен данък. Ето защо това данъчно облекчение не се разглежда в подробности в настоящото решение.
(211)
Освобождаването от данък сгради и от местен данък обаче поставят DPLP в по-благоприятно положение спрямо останалите предприятия, тъй като те го облекчават от задължения, които обичайно то би трябвало да покрива. Следователно те му предоставят избирателно предимство.
(212)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на недвижими имоти е било част от вътрешна реорганизация на недвижими имоти, собственост на държавата, тъй като DPLP тогава е било изцяло собственост на държавата. Независимо от това прехвърлянето на недвижими имоти е предоставило на разположение на DPLP нови активи, принадлежали по-рано на държавата. DPLP вече е използвало тези недвижими имоти, докато са били собственост на държавата, но не е било техен законен собственик. Законното прехвърляне на собствеността е предоставило на DPLP, различно от държавата предприятие, правата за собственост върху недвижимите имоти. Така DPLP е получило допълнителни ресурси в сравнение с положението преди прехвърлянето. Следователно тази мярка е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(213)
При отсъствието на държавна гаранция DPLP не би получило заем при същите условия. Белгийските власти са сметнали, че пазарните лихвени проценти биха стигнали до 40 базисни пункта, докато платената на държавата премия е възлизала на 25 базисни пункта.
(214)
Съгласно Известие на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (57) (точка 3.2, буква г) „поемането на риск обикновено би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия върху гарантираната или насрещно гарантираната сума. Когато цената, платена за гаранцията, е поне колкото съответната база за сравнение на премията за гаранция, която може да се намери на финансовите пазари, гаранцията не съдържа помощ. Ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответстваща база за сравнение на премията за гаранция, общият финансов разход за гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранция, трябва да бъде сравнен с пазарната цена за подобен негарантиран заем“. Като се има предвид, че премията не изглежда да е съвместима с пазара, държавната гаранция е предоставила възможност на DPLP да получи финансиране с по-нисък разход от този, който по принцип би имало предприятието.
(215)
Следователно мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP, равняващо се на разликата между лихвения процент, който DPLP би трябвало да плати при липсата на държавна гаранция, и действителния лихвен процент, плюс гаранцията, изплатената за премията. Полученото предимство е възлизало всяка година на 15 базисни пункта върху непогасената сума. Следователно предимството може да бъде оценено на 1,5 млн. евро за целия период на заема.
6.3.1.2. Наличие на държавни ресурси
(216)
Годишната компенсация за УОИИ е била финансирана от бюджета на белгийската държава в съответствие с последователно сключените договори за управление между DPLP и белгийската държава. Според информацията, предоставена от белгийската държава, капиталовата инжекция през 1997 г. de facto представлява компенсация за УОИИ и поради това е включена в тази част от решението.
(217)
Данъчните облекчения са довели до намаление на данъчните приходи за държавата поради намалението на приходите, които тя би получила, ако въпросните облекчения не съществуваха. Следователно те включват прехвърляне на държавни ресурси, което представлява загуба на данъчни приходи за белгийската държава.
(218)
Прехвърлените на DPLP недвижими имоти преди това са били собственост на държавата. Тя е отстъпила собствеността върху тях на DPLP, като по този начин е намалила собствените си активи и е увеличила тези на DPLP. Следователно мярката представлява прехвърляне на държавни ресурси.
(219)
Свързаната със заема гаранция е била предоставена от държавата, която е поела съответните рискове със собствения си бюджет без насрещна престация; следователно тя представлява държавни ресурси под формата на отказ от приходи.
(220)
Приходите, получени от услугите за разпространение на пощенски пратки, не представляват държавни приходи съгласно решението по дело Preussen Elektra (58), като се има предвид, че плащаните от потребителите цени се финансират с техни собствени средства, които не се контролират от държавата.
(221)
Независимо от това, за целите на оценката на съвместимостта тези приходи са пряко свързани с предоставянето на услуга от общ интерес в пощенския сектор и поради тази причина трябва да бъдат взети предвид съгласно точка 17 от рамката за УОИИ и член 7 от Директива 97/67/ЕО за целите на определянето на необходимостта от и пропорционалността на компенсацията.
6.3.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(222)
Мерките могат да засегнат търговията между държавите членки поради причините, посочени в съображение 156.
6.3.1.4. Обобщение на мерките за помощ
(223)
Поради изложените в съображения 193-222 причини, следните мерки представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
а)
годишна компенсация за УОИИ (1992-2010 г.);
б)
капиталова инжекция през 1997 г.;
в)
освобождаване от данък сгради (1992-2005 г.);
г)
прехвърляне на недвижими имоти през 1992 г.;
д)
предоставена държавна гаранция през 2004 г.
6.3.2. Съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС
(224)
Някои от разгледаните в случая мерки биха могли да се считат за съществуващи помощи по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
6.3.2.1. Освобождаване от корпоративен данък и от данък сгради
(225)
DPLP е освободено от корпоративен данък и от данък сгради, когато все още е било публична администрация, т.е. преди 1971 г. и преди присъединяването на Белгия към ЕИО. Оттогава това не е променено. Следователно тези мерки представляват съществуващи помощи.
(226)
Освобождаването от корпоративен данък е преустановено през 2005 г., докато освобождаването от данък сгради продължава да се прилага.
6.3.2.2. Либерализация на пазара на пощенски услуги
(227)
Според белгийските власти всички мерки, които предхождат либерализацията на пазарите на пощенски услуги през 1999 г., следва да се считат за съществуващи помощи. При все това от въпросните мерки са се възползвали всички дейности на DPLP, предприятие, действащо на конкурентни пазари (като пазарите на разпространението на колетни пратки и финансови услуги) много преди влизането в сила на Директива 97/67/ЕО през 1999 г. Следователно, съгласно решението по делото Alzetta (59), не може да се счита, че подобна помощ се превръща в съществуваща помощ поради развитието на вътрешния пазар: тя може да се счита за съществуваща помощ за даден получател, доколкото същият е извършвал дейности единствено на пазари, които не са били отворени за конкуренцията, когато помощта е била приведена в действие.
(228)
Следователно този аргумент не може да бъде приет от Комисията.
6.3.2.3. Десетгодишен давностен срок
(229)
Твърдението, според което десетгодишният давностен срок би трябвало да започне да тече от започването на настоящата официална процедура по разследване през 2009 г., също не следва да бъде прието. Произнесеното от Общия съд решение през 2009 г. не е анулирало всички предходни действия по разследване. От него само се разбира, че тези действия би трябвало да насърчат Комисията да започне официална процедура по разследване (60).
(230)
От друга страна, тъй като Комисията е извършила първото си действие по разследване на 23 декември 2002 г., когато е изпратила първото си искане за сведения до белгийските власти, приведените преди 23 декември 1992 г. мерки следва да се считат за съществуващи помощи.
6.3.3. Съвместимост на компенсацията за УОИИ в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС
(231)
Съвместимостта на компенсацията за УОИИ е оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС и рамката за УОИИ. Рамката за УОИИ се прилага от влизането си в сила на 29 ноември 2005 г. Като се има предвид, че по същество тя се състои от кодификация на правила, които са съществували още преди влизането ѝ в сила, позоваване на последните ще се прави при оценката на мерките, които предхождат влизането ѝ в сила.
6.3.3.1. Обхват на оценката, определен въз основа на възлагането в договорите за управление
(232)
В мнението си белгийските власти и DPLP категорично се противопоставят на това, че Комисията, съгласно по-рано възприетия подход на оценка в други дела за незаконно изплащани в миналото помощи, извършва общ анализ на предоставената на DPLP помощ за целия период, което предполага, че тази помощ е финансирала без разграничение всички задачи за обществена услуга, възложени на предприятието. Белгийските власти и DPLP подчертават, че в конкретния случай, противно на това, което се забелязва в други дела, в сключените от тях договори за управление строго се ограничава обхватът на дейностите на DPLP, които следва да получават помощ, както и сумите на помощта, които могат да се искат за тези дейности (61).
(233)
Комисията счита, че в разглежданите договори за управление строго се определят съответните права и задължения на държавата и на получателя на помощта, като се посочват параметрите за изчисляване на компенсацията, на която последният може да има право за посочените в договорите конкретни дейности и периоди. Поради това Комисията ще основава оценката си на разпоредбите на различните договори за управление.
(234)
УОИИ, за които следва да се контролира съвместимостта на помощта, са определени в установените от държавата членка възлагания. Задачите за обществена услуга, които следва да изпълнява DPLP, са му възложени чрез последователни административни актове, с които на около всеки пет години се одобряват подписваните с държавата договори за управление. Тези договори доразвиват и допълват разпоредбите на националния закон за пощите.
(235)
Всеки следващ договор за управление представлява отделно възлагане, в което се описват задачите за обществена услуга, възложени на DPLP, и се определя продължителността на периода на възлагане, както и параметрите, чрез които се изчислява платимата от държавата компенсация. В договорите за управление се уточняват дейностите, които се вземат предвид при изчисляването на размера на предоставената от държавата финансова компенсация.
(236)
Съвместимостта на мерките за помощ следва да се оцени в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията е била отпусната за финансиране на разходи, направени за изпълнението на задачи за обществена услуга. Компенсацията би била съвместима, ако не компенсира прекомерно допълнително направените от DPLP разходи по изпълнението на задачите за обществена услуга, които са му възложени чрез договорите за управление, и ако включва разумна печалба. Всяка свръхкомпенсация подлежи на възстановяване.
(237)
Обхватът на оценката на свръхкомпенсацията включва УОИИ, за които разпоредбите на последователните договори за управление предвиждат компенсация.
(238)
Важно е да се отбележи, че между последователните договори за управление има някои разлики. Следователно свръхкомпенсацията следва да се изчислява според конкретните параметри, определени за всеки от договорите.
(239)
В първия договор за управление (1992-1996 г.) компенсацията за УОИИ обхваща всички обществени услуги. Разпоредбите на първия договор за управление не разпределят компенсацията между отделните обществени услуги, според които може да има или не право на компенсация по силата на посочения договор.
(240)
Следователно трябва да се счита, че предвидената в този договор компенсация покрива допълнително направените разходи за изпълнението на всички задачи за обществена услуга, без разграничение. За този период контролът на евентуалната свръхкомпенсация ще засегне всички мерки за обществени услуги: универсалната пощенска услуга (задължение за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ), както и разпространението на печатни издания и други задачи, възложени на DPLP.
(241)
Противно на първия договор за управление, във втория, третия и четвъртия договор за управление помощите са запазени за определени УОИИ, посочени в договорите. УОИИ, за които може да има право на компенсация, са: разпространението на ежедневни и периодични издания, както и останалите обществени услуги, изброени в съображение (33). Клаузите за определяне на услугите, които се ползват от подпомагане, са включени в договорите за управление: член 7 от втория договор за управление, член 15 от третия договор за управление и членове 12 и 13 от четвъртия договор за управление.
(242)
Универсалната пощенска услуга обаче не се ползва от никаква компенсация съгласно договорите за управление, с изключение на първия.
(243)
Приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, не се вземат предвид при изчисляването на свръхкомпенсацията, освен когато това е целесъобразно, за допълнителните печалби от запазения сектор (62).
6.3.3.2. Изчисляване на свръхкомпенсацията
(244)
Поради разликите между посочените в съображения 239-243 възлагания за обществена услуга, евентуалната свръхкомпенсация се изчислява по различен начин за първия договор за управление и за последващите три договора за управление.
(245)
Освен покриването на разходите, направени за изпълнението на задълженията за обществена услуга, в рамката за УОИИ се предвижда и компенсация с разумен коефициент на възвръщаемост (63).
(246)
В точка 18 от рамката за УОИИ е постановено, че разумната печалба „следва да се разбира като коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата членка, особено ако последната предоставя изключителни или специални права. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години. Ако в сектора няма предприятия, съпоставими с това, на което е възложена услугата от общ икономически интерес, може да се направи съпоставка с предприятия в други държави членки, или - ако е необходимо - с предприятия от други сектори, като се отчитат специфичните особености на всеки сектор. При определяне на това, кое представлява разумна печалба, държавата членка може да въведе стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност.“
(247)
Следователно съответното равнище на разумна печалба трябва да се избира, като се отчитат различни параметри, и по-специално средният коефициент за въпросния сектор, рискът, свързан с дейностите на предприятието, и ако се налага, стимулиращите критерии, свързани с разглежданото дружество.
(248)
За да установи разумно равнище на печалба, Комисията се основа на различни експертни проучвания, подробно изложени по-долу. Въз основа на тези проучвания и на равнището на риск за всеки договор за управление Комисията определи набор от равнища на разумна печалба за DPLP, които, от една страна, се отнасят за разпространението на пощенските пратки, а от друга - за разпространението на печатни издания за всеки от четирите договора за управление. Общото между тези проучвания е, че в тях се прави опит да се определят групи от достатъчно сравними предприятия по отношение на дейностите и рисковия профил с разглеждания заварен пощенски оператор, както и да се установи референтно равнище на печалба за същия според наблюдаваната печалба в сравнимите предприятия.
(249)
Що се отнася по-специално до риска, Комисията държи да подчертае, че през целия разглеждан период DPLP е било изправено пред слаба конкуренция за голяма част от дейностите си или защото е разполагало със законно защитен монопол (приложим към повечето услуги за разпространение на пощенски пратки), или защото е имало господстващо положение, характеризиращо се с високи пазарни дялове и пречки за навлизане, създадени чрез субсидирането на ниски цени по отношение на разходите (например разпространението на печатни издания). Според Комисията този аспект следва да бъде отчетен във всички сравнителни проучвания по отношение на дружества, които чрез извършването на услуги, подобни на тези на DPLP, е трябвало да извършват дейността си в конкурентна среда.
(250)
Освен това степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи основно от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм.
(251)
По отношение на разпространението на пощенските пратки - сектор, в който задължението за универсална услуга на DPLP е било финансирано посредством цените на пощенските марки (64) - Комисията счита, че рискът е бил много различен според това дали цените на пощенските марки са били по-често или по-рядко коригирани от регулаторния орган (например в началото на всяка година или винаги, когато се е налагало), за да може да се осигури постоянно покриване на нетните разходи на задължението за универсална услуга, или според това дали цените на пощенските марки (65) са били предварително определяни за продължителен период (например за четири или пет години напред) чрез дългосрочен договор (66). Първият начин на ценово регулиране е насочен към това да се минимизира рискът за предприятието, доколкото цените на пощенските марки се коригират достатъчно често, така че да се поддържа постоянно финансово равновесие между приходите и разходите. Този вид регулиране защитава маржа на печалбата на дружеството срещу несигурността. Вторият начин води до по-висок риск, тъй като излага оператора на последиците от колебанията в приходите и разходите за продължителен период.
(252)
По същия начин, що се отнася до разпространението на печатни издания (задължение за универсална услуга, финансирано чрез финансови компенсации), разликата е значителна според това дали компенсацията се основава на действителни нетни разходи (действително понесени нетни разходи) или на предвидени за продължителен период нетни разходи. По този начин плащаната под формата на фиксирана сума компенсация за покриване на очакваните за продължителен бъдещ период нетни разходи излага оператора на всички промени в приходите и разходите. Тогава операторът е изправен пред по-висок риск, отколкото в случая на пълна компенсация въз основа на впоследствие определените приходи и разходи.
(253)
Ако договорът, който обвързва оператора и публичните органи, е такъв, че обществената услуга е съпътствана от известен риск, например тъй като излага заварения оператор на сериозни промени в приходите и разходите, разумната печалба, на която има право завареният оператор, следва да бъде пропорционална на съответното равнище на риска. Напротив, ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга не е съпътствана от значителен риск, разрешената разумна печалба също следва да бъде малка.
(254)
Освен това Комисията отбелязва, че равнището на риска за дружеството и равнището на компенсациите, на които то има право за целите на производствената ефективност, са тясно свързани. По този начин публичните органи могат предварително да определят фиксирано равнище на компенсация, чрез което се прогнозира и се включва производствената ефективност, която предприятието би трябвало нормално да достигне през времетраенето на възлагането. Като излага дружеството на всички колебания в приходите и разходите, договорът го стимулира да стане по-ефективно и да подобри съотношението между разходи и ефективност. Едновременно с това, за него рискът е по-голям. До известна степен риск и стимули за ефективност вървят ръка за ръка. По същия начин предварително определен ценови праг за продължителен период по принцип стимулира още повече ефективността, но е по-рисков за съответното дружество.
(255)
За да разгледа въпроса за равнището на разумната печалба на DPLP, Комисията се основава на няколко експертни проучвания:
(256)
Проучване на WIK: в рамките на дело C 36/2007, процедура за държавна помощ, свързана с германския пощенски оператор Deutsche Post AG (наричан по-долу „DP“), Комисията поиска от WIK Consult да направи проучване на съответното равнище на разумна печалба за заварените пощенски оператори (67) (наричано по-долу „проучването WIK“). Съответните аспекти на проучването на WIK са предоставени на Белгия на 25 март 2010 г. и на 7 февруари 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването на WIK на 23 април 2010 г. и на 1 март 2011 г.
(257)
Проучване на Deloitte: на 23 април 2010 г. Комисията получи проучване, осъществено от дружеството Deloitte (68) (наричано по-долу „проучването Deloitte“), в което последната излага становището си относно равнището на разумна печалба, което следва да бъде прието за универсалните услуги на DP. Това проучване е предадено на Белгия на 9 декември 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването Deloitte на 26 декември 2011 г.
(258)
Проучване на CRA: на 1 март 2011 г. Белгия представи проучване на Charles Rivers Associates (69), в което се оспорва проучването на WIK (наричано по-долу „CRA“).
(259)
В това проучване WIK определя референтна разумна печалба за DP. По-конкретно WIK анализира най-напред задачите и риска за DP и заключава, че предприятието изпълнява главно рутинни задачи и предприемаческият риск за него е ограничен (70). Въз основа на този анализ WIK избира предприятията за целите на сравнението, т.е. определя състава на референтните групи, чрез които да се определи референтната разумна печалба. Като цяло WIK подчертава, че възприетата процедура за оценка отчита принципите на типовата методология, използвана за референтните стойности на рентабилността в цената на прехвърляне (71). Подобна методология се прилага не само при националната законова уредба в областта на цените на прехвърляне, но и при принципите на ОИСР в областта на цените на прехвърляне (наричани по-долу „принципите на ОИСР“) (72).
(260)
WIK прилага различни инструменти за измерване на рентабилността и разграничава процента на възвръщаемост на капитала (IRR), основан на паричните потоци и считан като теоретично правилен инструмент за измерване на рентабилността на една дейност, и други показатели, извлечени от счетоводните данни (възвръщаемост), като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE), възвръщаемостта на собствения капитал (ROE), възвръщаемостта на активите (ROA) и възвръщаемостта на продажбите (ROS) (73). Както е разяснено в глава 5 от проучването, в разглеждания случай WIK предлага за показател за рентабилността да се използва възвръщаемостта на продажбите. Едно от предимствата на този инструмент е, че не зависи от счетоводните данни за печалбата (EBIT (74)) и за продажбите - две пера, които лесно се наблюдават в счетоводството на дружеството. Освен това чрез използването на възвръщаемостта на продажбите се избягва оценката и разпределянето на активи между различните услуги, което би било необходимо за референтен показател, базиран на капитала, като възвръщаемостта на собствения капитал и възвръщаемостта на вложения капитал, и обикновено представлява трудна задача. WIK посочва също, че се препоръчва референтен показател, основан на възвръщаемостта на продажбите, ако предприятията, за целите на сравнението и дружеството, предмет на проучването, са от един и същ отрасъл/промишлен сектор, което е гаранция за хомогенността на структурата на EBIT и на продажбите.
(261)
По отношение на състава на референтната група WIK заключава, че е необходимо да се намери компромис между сравнимостта на предприятията в извадката и нейния размер. WIK е против включването в извадката на заварени европейски пощенски оператори, тъй като цените им са били регулирани на затворен за конкуренцията пазар в повечето държави през целия разглеждан период. По същата причина броят на дружествата, които се конкурират пряко със заварените пощенски оператори, е съвсем ограничен. Основно става въпрос за съвсем малки дружества. За да получи балансирана група от сравними предприятия, WIK включва едновременно преките конкуренти на националните пазари и големите многонационални оператори като международните дружества за експресни пратки (UPS, FedEx, DHL), които извършват по-рискови и по-капиталоемки дейности, отколкото заварен пощенски оператор на защитен национален пазар.
(262)
По отношение на въпроса за компромиса между сравнимостта и размера на извадката WIK предвижда три референтни групи: i) референтна група I, или ограничен сектор на колетни пратки, която включва главно активни дружества като доставчици на услуги за колетни пратки (10 дружества, считани за силно сравними с доставчиците на универсална пощенска услуга); ii) референтна група II, или разширен сектор на колетни пратки, която включва дружества, чиято основна дейност може да е свързана с други услуги, като услугите за пощенски пратки (26 дружества с малко по-ниска степен на сравнимост), и iii) референтна група III, която включва също дружества от сектора на наземния транспорт (1 163 дружества с ниска сравнимост) (75). Според WIK този подход засилва статистическата валидност на окончателното сравнително проучване.
(263)
Един от приложените критерии за избор към всички референтни групи се отнася до размера на дружеството; взети са предвид само дружествата с приходи над 3 млн. евро (76). Що се отнася до периода, обхванат от данните, надеждни данни е имало единствено за периода 1998-2007 г., а за периода за 1990-1997 г. са използвани интерполации със задна дата (77).
(264)
Освен това WIK продължава приетия анализ по отношение на цените на прехвърляне, като се основава на концепцията за интерквартилния размах (78), за да смекчи ефекта от крайните стойности и за да определи равнище на разумна печалба.
(265)
WIK получи следните резултати за периода 1998-2007 г.:
а)
референтна група I: 25-и процентил, равен на -0,42 %, 75-и процентил, равен на 6,72 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,86 %;
б)
референтна група II: 25-и процентил, равен на 0,45 %, 75-и процентил, равен на 6,77 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,48 %;
в)
референтна група III: 25-и процентил, равен на 0,64 %, 75-и процентил, равен на 5,57 %, и медиана (50-и процентил), равна на 2,59 %.
(266)
WIK заключава, че разширеният сектор на колетни пратки, т.е. референтна група II, е по-подходяща група за сравнение, тъй като получените резултати са сравнително стабилни във времето в сравнение с другата референтна група (ограничен сектор на колетните пратки), и защото този сектор е функционално по-близък до дейностите, свързани с куриерските услуги и колетните пратки, отколкото другата референтна група (сектор на наземния транспорт).
(267)
Направена е и друга корекция, за да се получи горна граница на разумната печалба на DP, основана на анализа на предприемаческия риск за предприятието в сравнение с референтната група. На тази основа WIK предлага за горна граница на разумната печалба на DP стойността от 3,48 %, която съответства на средната възвръщаемост на продажбите на референтна група II. Като избира по-скоро медианата, а не 75-ия процентил за по-висока стойност на разумната печалба, WIK иска да отрази факта, че дружествата от извадката поемат по-висок риск, отколкото заварените пощенски оператори, като се има предвид, че тези дружества не се ползват с никакви специални права.
(268)
Белгийските власти считат използваната в доклада на WIK методология за неправилна и представят различни документи (писма, становища и доклади) на 23 април 2010 г., 1 март 2011 г., 14 юни 2011 г., 5 август 2011 г., 10 август 2011 г., 14 декември 2011 г. и 19 декември 2011 г., като опровергават подхода в доклада на WIK и представят свой собствен метод за определяне на референтната разумна печалба.
(269)
В изпратено становище на 5 август 2011 г. белгийските власти по същество изтъкват, че използваната в проучването WIK извадка не е била представителна за дейността, размера, рисковия профил и референтния период. Белгия твърди, че е много трудно извадката да бъде приета за легитимна въз основа на критериите, изложени в точка 18 от рамката за УОИИ.
(270)
В същото становище Белгия изтъква също, че би било логично да се направи разграничение между маржа на печалбата от дейности със значително различаващо се равнище на риск: белгийските власти изтъкват, че ако разпространението на печатни издания и разпространението на пощенски пратки са дейности с различен рисков профил, би било уместно да се използват различни равнища на разумна печалба.
(271)
Освен това белгийските власти твърдят, че е налице повишаване на производителността на дейностите на DPLP и че Комисията следва да вземе предвид този факт при определянето на равнището на разумна възвръщаемост, както е предвидено в точка 18 от рамката за УОИИ. Белгийските власти подчертават, че DPLP е станало рентабилно след многобройни реформи и след като дълго време е било на загуба. Разходите на DPLP са били съкратени именно благодарение на закриването на пощенски клонове. Делът в размер на 50 %, притежаван от частни инвеститори от 2006 г., е довел до нова култура, насочена към ефективност. Според белгийските власти подобна повишена производствена ефективност би трябвало да се вземе предвид при определянето на равнището на разумна възвръщаемост по отношение на DPLP.
(272)
На 1 март 2011 г. белгийските власти изпратиха на Комисията доклад, изготвен от Charles River Associates (CRA), в който се отправят критични забележки към проучването на WIK и се предлага друг метод за оценяване на разумната печалба на DPLP.
(273)
По отношение на състава на съдържанието CRA изтъква, че трите извадки на WIK включват много на брой, но малки по размер дружества, чийто рисков профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA оспорва заключенията на WIK, че предоставянето на услуги за писмовни пратки от въпросния заварен пощенски оператор съдържа нисък риск, както и че включените в референтните групи дружества дават възможност за подходящи сравнения.
(274)
CRA привлича вниманието именно върху взаимовръзката между структурата на разходите на едно предприятие (по отношение на дела на фиксираните и променливите разходи) и поетия търговски риск. CRA изтъква, че един пощенски оператор със задължение за универсална услуга е изправен пред по-големи фиксирани разходи и следователно в по-голяма степен е изложен на намаляване на търсенето в сравнение с дружество с по-ниски фиксирани разходи. Освен това CRA подчертава разликата между възвръщаемостта на продажбите на малките и големите предприятия от групите на WIK (79), от което се подразбира, според него, за съществуването на системни разлики между малките дружества за куриерски услуги и по-големите предприятия като UPS и FedEX, които би могло да се обяснят с различната структура на разходите.
(275)
CRA също така анализира по-подробно характеристиките на някои малки дружества за куриерски услуги в извадката на референтна група I на WIK и заключава, че рисковият им профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA също така счита за неподходящо да се увеличава размерът на тази вече трудно сравнима извадка с добавянето на още по-малко сравними предприятия.
(276)
CRA отхвърля аргумента на WIK, според който заварените европейски пощенски оператори не би следвало да бъдат включени в извадката, тъй като печалбите им са се определяли не на конкурентна основа, а от ценовото регулиране, като рискът е, че тези заварени пощенски оператори в резултат на ценовото регулиране са могли да генерират прекомерни печалби. CRA изтъква, че след като за целите на сравнението отхвърля другите заварени пощенски оператори, WIK се основава на теоретичната хипотеза, според която на тези заварени оператори би могло да се наложи да прилагат прекомерно високи цени, но без да представи емпирични доказателства в подкрепа на твърдението си. В това отношение CRA подчертава, че предвид прилаганите в повечето държави членки механизми за ценово регулиране, като например ценовите прагове (80), най-големите наблюдавани печалби биха били в резултат по-скоро на повишаването на производителността, отколкото на високите цени.
(277)
CRA изтъква, че естественият метод на изчисление на разумен марж на печалбата на DPLP за задълженията му за обществена услуга би следвало да се основава на наличните данни за маржовете на печалбата, реализирани от куриерските дейности на другите пощенски оператори от Западна Европа. Това е много по-естествено, тъй като въпросните обществени услуги са преди всичко услуги за писмовни пратки и данните за маржовете на печалбата, реализирани от свързаните с пощенските пратки операции на другите пощенски оператори от Западна Европа, са пряко достъпни и не разкриват каквото и да било прекалено благоприятно ценово регулиране.
(278)
CRA изтъква по-специално, че анализът би следвало да се основава на маржовете EBIT (ROS), реализирани от куриерските дейности на пощенските оператори от Западна Европа, които предоставят секторни сведения за маржовете EBIT от куриерските си дейности (ако секторните сведения за маржовете EBIT не са предоставени) или за общите маржове EBIT на пощенските оператори от Западна Европа, над 75 % от приходите на които са от куриерски услуги. CRA изключва извадката на операторите от Източна Европа поради относителната им неефективност в сравнение с пощенските оператори от Западна Европа.
(279)
Следователно анализът на CRA се основава на извадка от 11 пощенски оператори от Западна Европа за периода 2002-2009 г. (общо 73 наблюдения). Средната възвръщаемост на продажбите от тази извадка е […] %, медианата - […] %, 75-ият процентил е равен на […] % (81). CRA изчислява както пресечената средна стойност ([…] %), така и средната стойност по метода на Winsor ([…] %), които, подобно на медианата, не са засегнати от крайните стойности (82).
(280)
По отношение на определението за референтна стойност на разумен марж на печалбата CRA изтъква, че използването на средни стойности поражда методологични проблеми. CRA обяснява, че поради промените в наблюдаваните маржове на печалбата в извадката, критичният праг за определяне на прекомерна рентабилност би трябвало да е по-висок от средната стойност или всяка друга централна средна величина и би трябвало например да е равен на 75-ия процентил. Според CRA, един такъв подход би подхождал на използвания в разследванията метод за цените на трансфер, който се изразява в базиране на размах (например интерквартилен размах или други процентили).
(281)
На 14 декември 2011 г. белгийските власти представиха на Комисията документ, съдържащ становището на DPLP относно поеманите от пощенските оператори рискове, и предложиха методология за изготвяне на инструмент за измерване на рисковата премия, който, в допълнение към възвръщаемостта на безрисковите продажби, би дал разумно равнище на възвръщаемостта на продажбите.
(282)
В документа не се обяснява как възвръщаемостта на безрисковите продажби (изразена спрямо ROS) би могла да се определи в случая, нито се изяснява точно какво би трябвало да представлява разумна възвръщаемост на продажбите според предложената методология. В анализа се набляга по-скоро на оценката на различните рискове и изчисляването на рискова премия, която отразява всички видове рискове.
(283)
Белгийските власти отдават най-голямо значение по-специално на три големи категории риск - секторният риск, свързаният с услугата риск и договорният риск - и обичайните видове рискове за всяка категория, на които са изложени пощенските оператори. Методологията на оценяване на рисковата премия предвижда: i) определянето на „максимална рискова премия“ (83); ii) разделянето на отчитания период на договорни периоди, за да се разграничат свързаните с всеки договор рискове; iii) използването на опростена скала за оценка на всеки договорен период (нисък, среден или висок); iv) преобразуването на дадените оценки на всеки риск в обща оценка за всяка от трите големи категории рискове, и v) преобразуването на общите оценки в рискови премии, сумата от които представлява общата рискова премия.
(284)
Също така са посочени примери, които да докажат, че DPLP поема рискове, които надвишават средните. По този начин белгийските власти твърдят, че DPLP е изправено пред по-висок риск, свързан с обемите, тъй като получава значителна част от своите приходи от „куриерската“ си дейност, а тяхната разходна структура се характеризира със силна липса на гъвкавост поради по-високия дял на фиксираните разходи от средното равнище. Други вид риск, считан за по-висок за DPLP, е рискът, свързан със сигурността. Според анализа това се дължи на факта, че DPLP е един от малкото европейски пощенски оператори, който разнася по домашен адрес пенсиите в брой.
(285)
Въз основа на оценката на отделните рискове белгийските власти заключават, че четвъртият договор за управление съдържа по-високо равнище от трите вида риск, докато първият, вторият и третият договор се характеризират със средно рисково равнище (единственото изключение е секторният риск, който се счита за нисък за първия договор). Белгийските власти посочват други примери как да се преобразува в рискова премия горепосочената класация на отделните рискове, като се основават на различни стойности за „максималната рискова премия“.
(286)
Проучването Deloite, посочено по-горе в съображение 257, по много от точките се доближава до проучването на WIK:
1.
и двете използват една и съща методология за проучване на сравними дружества по отношение на функциите и риска във финансовите бази данни;
2.
и двете предлагат възвръщаемостта на продажбите за най-подходяща референтна рамка за определяне на референтната печалба (поради липса на данни има разлики в счетоводното третиране между отделните дружества);
3.
накрая, доставчиците на универсална пощенска услуга са изключени от групата на сравними предприятия, тъй като работят главно на регулирани пазари и се ползват с изключителни права.
(287)
По отношение на групата сравними предприятия главната разлика между проучването на WIK и проучването Deloitte се отнася до размера на разглежданите дружества. Deloitte включва в извадката си само дружества с годишни приходи над 100 млн. евро (84). Това ограничение се обяснява с анализа му на спецификата на дейностите, свързани с предоставянето на универсална услуга, и съответните търговски и пазарни рискове (85).
(288)
Deloitte счита по-специално, че дружествата от пощенския сектор и сектора на колетните пратки, които използват огромни и сложни мрежи за събиране и разпространение, логично могат да се сравняват с DP. Като се имат предвид икономиите от мащаба, обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, както и високият дял на оперативните разходи в сравнение с капиталовите, както и свързаните с тях рискове (като свързания с обемите риск, риска от заместване с електронната поща), големите предприятия, които предлагат разнообразни продукти в пощенския сектор и сектора на колетните пратки, са по-подходящи за сравнение, отколкото малките предприятия за куриерски услуги. Дружества за транспортиране на стоки и логистика също биха могли - в по-малка степен - да послужат за сравнение, тъй като те използват същите активи.
(289)
За да илюстрира важността на размера на дружествата, Deloitte сравнява своята извадка с извадката на референтна група II на WIK. Deloitte отбелязва, че средната възвръщаемост на продажбите в извадката на WIK чувствително се различава между групите с дружества с различен размер (което става ясно от броя на служителите) (86). Deloitte изтъква, че в неговата извадка (основана на по-големите дружества), напротив, няма тясна връзка между мащаба и възвръщаемостта на продажбите.
(290)
След приключване на подбора на извадката Deloitte основава анализа си на 7 пощенски дружества и дружества за колетни пратки, 18 логистични дружества и 19 дружества за транспортиране на стоки. Що се отнася до пощенския сектор и сектора на колетните пратки, малката група от седем сравними дружества включва големи многонационални оператори за експресни пратки, като UPS, FedEx и TNT Express, както и няколко пощенски оператори, главно от САЩ и Обединеното кралство (87). По принцип всички данни обхващат периода 1990-2007 г., но данните за първите три години са все пак много ограничени и поради това Deloitte счита, че резултатите за тези години са с по-ниска степен на надеждност (88).
(291)
Deloitte разглежда освен това предимствата и недостатъците на много други инструменти за измерване на рентабилността. В случая поради практически затруднения, свързани с получаването на подходящи данни за паричните потоци, се отхвърля използването на процента на възвръщаемост на капитала. Отхвърля се и използването на възвръщаемостта на вложения капитал или на възвръщаемостта на собствения капитал, например поради разлики между дружествата в областта на осчетоводяването на разходите и капиталовата структура (последната има важно значение за възвръщаемостта на собствения капитал). Възвръщаемостта на активите също се счита за неподходяща, тъй като е насочена към всички активи. Ето защо Deloitte предлага да се избере възвръщаемостта на продажбите, но подчертава, че като се има предвид, че последната не измерва пряко възвръщаемостта на капитала, може да се използва за сравнителни изследвания само ако сравняваните предприятия имат близка капиталоемкост.
(292)
При все това Deloitte изчислява възвръщаемостта на собствения капитал (както и възвръщаемостта на собствения капитал при пазарна стойност и възвръщаемостта на активите) за малка подизвадка от шест дружества, но заключава, че диапазонът и варирането на възвръщаемостта на собствения капитал може да отразяват различни фактори, което изисква предпазливо тълкуване, и вредѝ на уместността ѝ като референтен показател. Сред тези фактори Deloitte подчертава значението на капиталоемкостта. Deloitte изтъква, че по отношение на капиталоемкостта универсалната услуга на DP е по-близка до тази например на UPS и на FedEx, отколкото до тази на оператори на транспортиране на стоки като Kuehne&Nagel или Wincanton.
(293)
Deloitte подчертава и значителните разлики в рентабилността между дружествата в течение на времето, както и в различните сектори и между тях. Тези разлики според Deloitt оправдават използването по-скоро на рамки за разумна печалба, отколкото на единна средна стойност. Подобен подход също така би бил подходящ предвид необходимостта да не се санкционират по-високите получени резултати от средното равнище в резултат на повишената ефективност.
(294)
Събраните от Deloitte резултати по сектори и за всички сектори са обобщени в таблица 22 от проучването Deloitte. Следователно:
а)
в пощенския сектор и сектора на колетните пратки за периода 1998-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 8,1 %, средната стойност на медианите на възвръщаемостта на продажбите - 7,4 %, средният годишен 25-и процентил - 4,8 % и средният годишен 75-и процентил - 12 %;
б)
за всички сектори за периода 1990-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 6 %, средната стойност на годишните медиани на възвръщаемостта на продажбите - 5,4 %, средният годишен 25-и процентил - 3,6 % и средният годишен 75-и процентил - 8,1 % (89).
(295)
За референтен показател Deloitte предлага стойност, основана на средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите, равна на 7,9 % (90); за да отрази наблюдаваната разлика на възвръщаемостта на продажбите, Deloitte определя и диапазон за разумна възвръщаемост на продажбите, основана на годишния интеквартилен размах (91).
(296)
Избирането на подходяща извадка от сравними предприятия за заварените пощенски оператори е сложна задача. От само себе си се разбира, че най-много трябва да се внимава при избирането на група предприятия, които могат да послужат за сравнение на търговските дейности и риска.
(297)
Общото между проучванията на WIK и Deloitte е, че те са насочени към търговски дружества, които развиват сравними дейности с тези на DPLP, като изключват заварените пощенски оператори от сравнителната извадка. Обратно, CRA използва сравнителна извадка, съставена единствено от европейски заварени пощенски оператори.
(298)
Комисията споделя становището на WIK и на Deloitte, според което печалбите на заварените пощенски оператори (използвани в сравнителното проучване на CRA) на практика не са при обичайни пазарни условия, а са резултат до голяма степен от избора на други държави членки в областта на регулирането. Ето защо те може да не отразяват правилно референтната възвръщаемост. В същото време, тъй като извадката на CRA включва заварени пощенски оператори от други европейски страни, изглежда това е извадката с предприятия, които се доближават най-много до DPLP. Поради това Комисията счита за уместно да се вземе предвид изцяло извадката на CRA, по-специално за да се проверят чрез съпоставяне референтните равнища на разумната печалба (възвръщаемостта на продажбите), определени въз основа на проучванията на WIK и на Deloitte.
(299)
Както в проучването на WIK, така и в проучването на Deloitte се признава, че трябва да е налице достатъчно голяма извадка, за да се направят съществени заключения за целите на сравнителното проучване. Затова те се основават на (относително) ограничена извадка от предприятия в пощенския сектор и сектора на колетните пратки и на по-широкообхватни извадки, които включват дружества от сектора на логистиката и сектора на транспортирането на стоки. Комисията признава, че е важно да има достатъчно голяма извадка за целите на статистиката. По отношение на позицията на CRA в това отношение, която оспорва ползата от увеличение на размера на извадката с добавяне на по-малко сравними предприятия, Комисията счита, че по-широкообхватните извадки, определени от WIK и особено от Deloitte, чрез възприетите методологии за избиране на извадки са достатъчно сравними, за да послужат като значими референтни групи за оценяването на печалбата на DPLP.
(300)
В проучването на WIK се прави опит да се определи референтна възвръщаемост на продажбите на базата на трите групи, създадени за целите на сравнението. Комисията обаче счита също, че проучването на WIK може да бъде атакувано по две различни, макар и свързани точки (92): i) използването от страна на WIK на извадки, които включват също голям брой малки дружества (93), които очевидно не са сравними със заварените пощенски оператори като DPLP; и ii) хипотезите на WIK относно равнището на риска, пред който е изправен пощенският оператор, предмет на разследването.
(301)
Комисията счита, че мащабът на дейностите, както и структурата на разходите на заварените пощенски оператори като DPLP (заедно с вида на въведения регулаторен механизъм) са съществени елементи за оценката на сравнителното проучване на равнищата на печалба.
(302)
Първо, ако фиксираните разходи са високи (и засягат например капиталовите разходи или други фиксирани разходи, свързани с мрежата), най-големите предприятия получават още по-големи икономии от мащаба и гъстотата в сравнение с малките. При сравнението на средната възвръщаемост на продажбите на големите и малките предприятия, включени в извадката на WIK, проучването Deloitte-II успява да докаже, че средната възвръщаемост на продажбите се увеличава с размера на предприятията (измерен по брой на служителите) (94). В действителност средната стойност на първия квартил (Q1) е най-ниска в трите извадки WIK (например само 0,75 % за извадката WIK II за периода 1998-2007 г.) (95), което може да отразява прекомерно висок дял на (най-малките) предприятията, които понасят загуби и полагат големи усилия, за да останат на пазара. С включването на толкова малки предприятия в извадките си (включително в основната извадка от референтна група II), WIK може би е подценило референтната възвръщаемост на продажбите, която вероятно имат по-големи и по-добре установени на пазара предприятия като DP или DPLP.
(303)
Второ, макар и основателно да посочва нискорисковия профил на оператора поради монополния характер на дейностите му, WIK явно не отчита в достатъчна степен значителните фиксирани разходи (в сравнение с променливите разходи), породени от задължението за универсална услуга, нито развитието на рисковия профил - фактори, които вероятно са довели до изменения във времето на регулаторния режим за оператора, по-специално между отделните периоди на регулиране (например различните договори за управление в случая на DPLP).
(304)
Делът на фиксираните разходи може да е висок не само поради високата капиталоемкост на едно предприятие (едно от текущите обяснения на високия размер на фиксираните разходи), но и поради затруднението му да адаптира общите си разходи предвид задължението му (свързано със задължението за универсална услуга) да поддържа широка разпространителска мрежа и неспособността му да намали разходите си за труд поради съществуващи трудови договори. Високият дял на фиксираните разходи (96) допълнително поставя под въпрос включването на малките дружества, чиято структура на разходите (съотношението фиксирани разходи/променливи разходи) очевидно е много различна (97).
(305)
Както се посочва във въведението, Комисията счита също, че степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи до голяма степен от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм за финансирането на задължението за универсална услуга. Преминаването към система от ценови прагове в по-дългосрочен план по отношение на цените на пощенските марки (което се случва при DPLP през 2006 г.) води именно до чувствително увеличение на значението на риска, свързан с обемите. Съществуването на такъв риск разклаща хипотезата на WIK за присъщо ниския риск за дейностите на DPLP, поне за периода, характеризиращ се със система от ценови прагове.
(306)
Като се имат предвид изложените в съображения 286-295 доводи, Комисията счита, че за оценката на печалбата на DPLP извадките на Deloitte са по-добри от извадките на WIK, тъй като се ограничават до предприятия с по-висок минимален размер (годишен оборот над 100 млн. евро).
(307)
Същевременно все пак следва да се отбележи, че в някои аспекти подходът Deloitte съдържа и известни потенциални слабости и заключенията му трябва да се тълкуват с известна предпазливост.
(308)
По-специално извадките на Deloitte включват голям брой предприятия с капиталоемкост над приложимата за операторите на куриерски услуги (98). От методологична гледна точка използването на възвръщаемостта на продажбите като средство за оценка на печалбата се нуждае от сравнителна извадка на дружества с подобно равнище на капиталоемкост (тук определено като съотношение капитал/продажби). Работната хипотеза е, че дружествата с еднаква възвръщаемост на продажбите ще имат възвръщаемост на използвания капитал (ROE (99)), която е обратно пропорционална на съотношението капитал/продажби. Следователно използването на възвръщаемостта на продажбите за референтен показател изисква идентична капиталоемкост на включените в референтната група дружества. Макар да е трудно да се получат надеждни оценки на капиталоемкостта (100), вероятно дейностите за разпространение на пощенски пратки и разпространението на печатни издания са с по-малка капиталоемкост в сравнение с дейностите за експресни колетни пратки на големите многонационални предприятия като UPS, TNT, FedEx и DHL (101). Следователно е възможно показателят за разумна печалба, определен въз основа на извадките Deloitte, да надценява референтната печалба, която би трябвало да се приложи към предприятия с капиталова структура като тази на DPLP (102).
(309)
Предвид многобройните несигурности, съпътстващи извършената оценка, Комисията счита, че е оправдано да се определи разумен диапазон на възвръщаемостта на продажбите въз основа на оценките на Deloitte на медианата на възвръщаемостта на продажбите за по-широкообхватната извадка за всички сектори (5,4 %), както и на медианата на възвръщаемостта на продажбите за извадката с активни дружества в пощенския сектор и сектора на колетните пратки (7,4 %) (103). Така полученият диапазон (5,4 - 7,4 %) според Комисията представлява „диапазон по подразбиране“ за разумната печалба поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск предвид действащия договор за компенсация и пред сериозни стимулиращи мерки с цел да стане по-ефективно (104).
(310)
Комисията счита, че диапазонът (5,4 % - 7,4 %) е подходящ като стойност по подразбиране както за дейностите на DPLP за разпространение на пощенски пратки, така и за дейностите му за разпространение на печатни издания, тъй като става въпрос за тясно свързани дейности с много сходни търговски характеристики.
(311)
Вярно е, че DPLP е изправено пред слаба или несъществуваща конкуренция във въпросните области на дейност (разпространение на писма и печатни издания). Поради това възниква въпросът да се установи дали е уместно да се оценява печалбата му въз основа на медианата на печалбата от извадки с действително изправени пред конкуренция предприятия и дали една по-рестриктивна референтна стойност (т.е. по-ниска) като първия квартил (25-ия процентил) не би била достатъчна за дружество в положението на DPLP. При все това Комисията счита, че подобен подход не би установил в достатъчна степен съществуването на значително вариране на равнищата на печалба както между дружествата, така и във времето. Освен това би било уместно да се избегне всякакво неоправдано премахване на евентуално повишение на производствената ефективност, като се наложи също толкова строг ценови праг по отношение на възвръщаемостта на продажбите, достигната впоследствие от дружеството.
(312)
В разглежданото дело Комисията счита също, че е неуместно да се основава на мерки, които надхвърлят медианата, като третия квартил (105). Като се има предвид, че възприетият подход вече определя диапазона между отделни извадки, предоставената добавена стойност чрез отчитането за целите на статистиката на диапазоните от едната и другата страна на медианата в извадките (обичайно използвания интерквартилен размах в цените на трансфер) изглежда до известна степен ограничена (106). Комисията взема предвид по-скоро варирането на медианата в отделните референтни групи, отколкото варирането около медианата в конкретна извадка (107).
(313)
Най-вече като се има предвид, че в сектора на „писмата“ на DPLP капиталоемкостта е по-ниска в сравнение с тази на операторите на експресни колетни пратки (108), използването на медианата от тази последна извадка само по себе си вече би предложило известно поле за действие, което дава възможност да се ограничи варирането на равнищата на печалба около медианата за дружествата с по-ниска капиталоемкост като DPLP, и при необходимост да бъде възнаградено в достатъчна степен повишението на ефективността.
(314)
Могат да се направят различни кръстосани проверки за последователност, като се сравни посоченият диапазон по подразбиране в съображение 309 с други налични оценки на разумната печалба. Както се посочва в началото на настоящия подраздел, ще бъде уместно да се направи кръстосана проверка с медианата на възвръщаемостта на продажбите от проучването CRA, равна на […] % (109). Медианата на възвръщаемостта на продажбите, изчислена въз основа на извадката от референтна група II на WIK, ограничена до дружествата с оборот над 100 млн. евро, дава възвръщаемост на продажбите, равна на 7,1 %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (5,4 % - 7,4 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(315)
Като цяло, Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попада в диапазона (5,4 % - 7,4 %), изглежда е подходящ референтен марж за печалбата, поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск и значителни стимули за ефективност.
(316)
Като цяло Комисията счита, че ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга е свързана с висока степен на риск, определената разумна печалба за заварения оператор следва да бъде пропорционална на съответното равнище на поетия риск. Обратно, ако договорът води до нисък риск, равнището на разумна печалба трябва да бъде ниско.
(317)
В предходния раздел Комисията разясни подхода си, целящ да определи диапазон по подразбиране за разумна печалба (5,4 % - 7,4 %), който да се счита за подходящ за договорите с висока степен на риск. Трудно е да се намери подходящата референтна стойност по отношение на диапазона на разумна възвръщаемост на продажбите при нисък риск, но е очевидно, че един такъв диапазон на възвръщаемостта на продажбите би трябвало да е в лявата страна от разпределението в извадката на наблюдаваните равнища на печалба. В тази връзка Комисията счита, че е оправдано да се приеме диапазон за разумната печалба, основана на първия квартил (25-ия процентил) вместо медианата.
(318)
Използването на 25-ия процентил като референтна стойност за договорите с нисък риск води до диапазон с разумна възвръщаемост на продажбите от (3,6 % - 4,8 %) според отделни извадки на Deloitte.
(319)
Тук отново при сравнение с резултатите на CRA за заварените пощенски оператори може да се изготви друга полезна кръстосана проверка. Средната стойност на годишния 25-и процентил, изчислена от Комисията, е равна на […] %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(320)
Като цяло Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен марж за печалба за периодите, през които DPLP е било изправено пред ниска степен на риск.
(321)
Както се разяснява във въведението на настоящия раздел, поетият от DPLP риск зависи от компенсационния механизъм, приложен от Белгия. Този механизъм е предвиден в различните договори за управление, сключени между DPLP и белгийската държава, и се променя с течение на времето. Поради това е разумно различните диапазони на „разумна възвръщаемост на продажбите“ да се разглеждат според въведения компенсационен механизъм, който определя равнището на риск, на който е изложено DPLP, но и степента, до която DPLP е стимулирано да повиши своята ефективност.
(322)
В този контекст Комисията държи да подчертае, че характеризирането на риска в договорите не зависи просто от наличието на риска в договорите за управление на DPLP, нито от абсолютната стойност на риска, а по-скоро от степента, в която рискът е по-висок или по-нисък от риска, поет от дружествата, включени в същите групи от извадки. Същото се отнася и за интензитета на мерките, стимулиращи DPLP да повишава своята ефективност. Като се има предвид, че тези групи от извадки се състоят от дружества, действащи в конкурентна среда, обичайно те са изложени на висок риск и са подложени на силни стимули за постигане на по-висока ефективност.
(323)
Комисията счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) ясно са предвидени механизми, които включват дългосрочни задължения по отношение на цените и финансирането, основани на предварителни параметри. Това е приложимо към дейностите на DPLP по отношение както на разпространението на пощенските пратки, така и на разпространението на печатни издания.
(324)
По-конкретно по отношение на разпространението на печатни издания член 9 от четвъртия договор за управление гласи, че по време на срока на договора (стандартен петгодишен период) средно претеглената стойност на тарифите за предоставянето на услуги от „кошницата с малки потребители“ няма да се увеличава по-бързо, отколкото позволява един механизъм за ценови прагове, основан на „здравословния индекс“ (специфичен индекс за потребителски цени), и бонус за качество, който отразява процента на индивидуални пощенски пратки, разпределен във времето. Според Комисията определянето по този начин на тарифите за целия период на договора съдържа всички характеристики на стимулиращ договор, което излага дружеството на висока степен на риск.
(325)
Що се отнася до разпространението на печатни издания, в член 2 от четвъртия договор за управление се уточнява, че през периода на договора тарифите за разпространение на печатни издания не могат да се увеличават по-бързо от „здравословния индекс“. За покриване на нетните разходи за разпространението на печатни издания, предвид прогнозираната ефективност, в член 13, параграф 2 се определя размерът на годишната компенсация, на която DPLP има право, на 290 613 000 EUR (коригиран размер с отчитане на инфлацията) (110). Член 13, параграф 5 гласи, че ако съдържанието на или условията за УОИИ се променят или ако настъпи значителна промяна в разходите, с която DPLP не може да се справи, страните ще разгледат дали е необходима корекция на размера на компенсацията в съответствие с промяната в разходите. За подобна корекция е необходимо решение на Министерския съвет. Комисията признава, че тази последна клауза би могла да се тълкува като клауза за дерогация, с която в договора се въвеждат някои елементи на по-късен етап (които предпазват DPLP от риска). При все това Комисията счита, че използваните от публичните органи термини са достатъчно уклончиви и че поради тази причина DPLP не може да разчита на използването ѝ. Като цяло Комисията смята, че приетите разпоредби за дейностите на DPLP, свързани с разпространението на печатни издания, предполагат дългосрочно задължение по отношение на компенсацията.
(326)
Следователно според Комисията не може да се счита, че четвъртият договор за управление (2006-2010 г.) води до ниска, а по-скоро до висока степен на риск. Като цяло диапазонът по подразбиране от (5,4 % - 7,4 %) изглежда подходящ и за двата вида дейности, предвидени в четвъртия договор за управление.
(327)
Обратно, предходните договори за управление (до 2005 г.) изглежда се основават до голяма степен на ценови и компенсационни механизми, предполагащи ниска степен на риск за DPLP.
(328)
Що се отнася до определянето на цените на пощенските марки, Комисията отбелязва, че първите три договора за управление не прилагат механизъм за ценови прагове от вида, използван в четвъртия договор за управление (който предвижда дългосрочно ценово задължение). В най-общ план тези договори препращат по-скоро към тарифи, основани на действителни разходи, установени чрез подходящи счетоводни принципи (111).
(329)
По същия начин, по отношение на разпространението на печатни издания Комисията отбелязва, че в първите три договора за управление не се предвижда никакъв фиксиран бюджет за периода на договора, както четвъртият договор за управление (112). Те по-скоро се позовават на компенсации въз основа на действителните разходи (113). Комисията установи, че във втория договор също така се определя общ праг за компенсацията, но наблюдаваните действителни компенсационни суми през периода изглежда поставят под въпрос действително обвързващия характер на прага (114). В първия договор за управление се определя и годишна дотация (компенсация), но Комисията отбелязва, че същевременно в договора не се определя дългосрочен праг за тарифите за разпространението на печатни издания.
(330)
Поради това Комисията е на мнение, че диапазонът от (3,6 %-4,8 %), определен за разумен при отсъствието на значителен риск, свързан с договора, следва да се приложи едновременно към разпространението на печатни издания и към разпространението на пощенски пратки за съответния период от първите три договора за управление.
(331)
Комисията установи, че в документа, представен от белгийските власти на 14 декември 2011 г., те също предлагат основан на договорите подход. Макар предложената методология да повдига различни въпроси по отношение на рисковите фактори и начина им на претегляне (115), извършването на анализ по договорен период, който главно класира поетия от DPLP риск в три степени (нисък, среден, висок) изцяло съответства на подхода, приет от Комисията. Като цяло правилното класиране на договорите по отношение на заложения риск, извършено от DPLP, изглежда съответства на анализа на Комисията, като се има предвид, че белгийските власти също считат четвъртия договор в общи линии за по-рисков в сравнение с първите три договора.
(332)
Комисията достига до заключението, че диапазон на възвръщаемост на продажбите между (5,4 % - 7,4 %) е подходяща референтна рамка за определянето на разумната печалба за периодите, през които DPLP е трябвало да се изправи пред значителен риск и да отчита силни стимули за ефективност.
(333)
Комисията заключава също, че диапазон по подразбиране за възвръщаемост на продажбите между (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен диапазон за определяне на разумната печалба за периодите, през които DPLP не е поело значителен риск.
(334)
За да отчете усилията, които според белгийските власти DPLP е положило за постигане на повишена ефективност, Комисията реши да прояви известна предпазливост, като използва горните граници на тези два диапазона за определяне на разумната печалба, която да бъде включена в разходите за обществени услуги. Този подход е представен и в проучването Deloitte (вж. съображение 293), според което използването на диапазони е уместно предвид необходимостта да не се санкционират по-високите резултати над средната стойност, получени в резултат на повишената ефективност.
(335)
Комисията счита, че първите три договора за управление (1992-1996 г., 1997-2002 г. и 2003-2005 г.) съдържат ниска степен на риск и че може да се приложи равнище на разумна печалба, съответстващо на възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %, към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки. В замяна на това тя счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) рискът е значително по-висок, така че към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки може да се приложи равнище на възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %.
(336)
В първия договор за управление се посочва, че плащаната от държавата годишна компенсация е предназначена за всички задачи за обществена услуга.
(337)
Следователно евентуалната свръхкомпенсация следва да се изчислява, като се сумират всички приходи и разходи за всички задачи за обществена услуга.
(338)
Плащаната от държавата годишна компенсация за задачите за обществена услуга следва да бъде включена в приходите. Получените от DPLP годишни компенсации съгласно първия договор за управление възлизат общо на 1,5 млрд. евро.
(339)
Освен това следва да бъдат взети предвид посочените по-долу мерки за помощ:
Прехвърляне на недвижими имоти
(340)
В първия договор за управление също така се е предвиждало прехвърляне на недвижими имоти от държавата на DPLP. Прехвърлянето на собствеността върху недвижими имоти на стойност 112,2 млн. евро без никаква насрещна престация следва да бъде включено в приходите на DPLP, за да се изчисли свръхкомпенсацията за периода на първия договор за управление. DPLP не е платило никаква насрещна престация на държавата за използването на сградите през периода преди прехвърлянето.
(341)
През 1997 г. държавата е платила на DPLP сумата от 62 млн. евро, която е осчетоводила като капиталова инжекция. Впоследствие белгийските власти са приели, че на практика това прехвърляне е съответствало на отложено изплащане на остатъка от предвидената за 1996 г. годишна компенсация в първия договор за управление.
(342)
В началото въпросната сума не е била изплатена навреме на DPLP през 1996 г., въпреки че компенсацията от страна на държавата е била по-малка от годишната сума, предвидена от договора за управление за въпросната година.
(343)
За целите на контрола на свръхкомпенсацията изплащането на 62 млн. евро е включено в компенсацията за УОИИ за периода, обхванат от първия договор за управление.
(344)
Изчисляването на свръхкомпенсацията за първия договор за управление може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за всички задачи за обществена услуга, включително задължението за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Прехвърляне на недвижими имоти
+
Капиталова инжекция през 1997 г.
=
Свръхкомпенсация
(345)
По отношение на следващите три договора за управление, за изчисляването на свръхкомпенсацията ще бъдат отчетени само приходите и разходите за УОИИ, които, съгласно разпоредбите в тези договори, може да са били предмет на компенсация за обществена услуга. Приходите и разходите, свързани с другите УОИИ, за които съгласно разпоредбите от договорите за управление не може да се иска помощ, не са взети предвид. Тъй като универсалната пощенска услуга не е част от дейностите, за които се получава помощ, свързаните с нея евентуални нетни разходи няма да се вземат предвид, тъй като те се финансират изцяло със собствени ресурси на DPLP в съответствие с възлагането за обществена услуга, посочена в договорите за управление. Дейностите, за които съгласно договорите за управление се получава посочената в тях компенсационна сума, обхващат по-конкретно разпространението на печатни издания (ежедневни и периодични издания) и останалите обществени услуги, изброени в съображение 33.
(346)
Поради невисоките тарифи, прилагани за разпространението на печатни издания, УОИИ, които се ползват от помощи, като цяло са на загуба.
(347)
Доколкото евентуалната свръхкомпенсация за дадена услуга може да се използва за финансиране на нетните разходи, направени за други задачи за обществена услуга, които не са компенсирани в достатъчна степен, всички приходи и разходи, свързани с УОИИ, за които може да има право на помощ съгласно договорите за управление, ще бъдат добавени за целите на изчисляването.
(348)
Получените от DPLP годишни компенсации съгласно тези три договора за управление възлизат общо на 3,5 млрд. евро.
(349)
Освен компенсациите, предвидени в договорите за управление, DPLP се е ползвало през целия период, обхванат от разследването, от изключителни права, предоставени от държавата, за предоставянето на запазени пощенски услуги. Въпреки че евентуалните нетни излишъци от запазения сектор не представляват държавни ресурси за целите на контрола на държавните помощи и следователно не могат да бъдат предмет на разпореждане за възстановяване при свръхкомпенсация, те може и следва да бъдат отчетени в рамките на прилагането на правилата в областта на държавните помощи при оценката на необходимостта и пропорционалността на всяка друга помощ, отпусната на въпросния оператор като компенсация за обществени услуги. Следователно в оценката на съвместимостта на предоставената на DPLP компенсация съгласно отделните договори за управление в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, допълнителните печалби на белгийския пощенски оператор в този запазен сектор ще бъдат приспаднати от разходите за УОИИ, за които може да има право на компенсация за обществена услуга съгласно разпоредбите на посочените договори.
(350)
Следва да се отбележи, че този принцип е включен в рамката за УОИИ, в която се постановява, че „ако предприятието има специални или изключителни права по отношение на услуга от общ икономически интерес, която генерира печалба над разумната печалба, или ако от страна на държавата са му предоставени други предимства, всички те се вземат предвид, независимо как са класифицирани за целите на член 87 от Договора за ЕО, и се добавят към приходите на предприятието“ (116). Този принцип отразява условието за необходимост и пропорционалност от член 106, параграф 2 от ДФЕС. В действителност изплатената за дадена УОИИ помощ се добавя към допълнителните печалби, които произтичат от изключително или специално право, предоставено на оператора, и сами по себе си достатъчни за покриване на разходите за друга УОИИ, не е необходима за предоставянето на въпросната УОИИ. Операторът, който реализира тези допълнителни печалби, вече се ползва от държавна мярка, която му позволява да осигури УОИИ в условия на икономическа стабилност, така че не е необходима никаква допълнителна компенсация.
(351)
Следователно всяка допълнителна печалба в запазения сектор, произтичаща от предоставено изключително право, следва да бъде отчетена, за да се оцени необходимостта от разглежданите компенсации за УОИИ, предоставени на DPLP.
(352)
Поради това всяка генерирана в запазения сектор печалба (ЗПУУ R) над равнището на разумна печалба се отчита в анализа на свръхкомпенсацията за УОИИ.
(353)
При все това, тъй като запазеният сектор преди всичко е предназначен за финансиране на универсалната услуга, всяка регистрирана загуба в други области на универсалната услуга намалява приноса на запазения сектор в разходите за другите УОИИ, свързани с нея.
(354)
Също така, за да се определи действително получената допълнителна печалба от запазения сектор, е необходимо да се отчетат разходите, произтичащи от задължението за предоставяне на универсална услуга, но които се поемат от дейности извън обхвата на универсалната услуга. В съответствие със съдебната практика Chronopost разходите на мрежата за продажби на дребно се разпределят в аналитичното счетоводство на DPLP между дейностите, за които е необходим достъп до мрежата, което включва, но не само, продукти от универсалната услуга. По-специално наложеното на DPLP задължение да поддържа мрежа за продажби на дребно с определен обхват и гъстота, за да предоставя универсална пощенска услуга с достатъчно добро качество, определено от белгийските власти, води до загуби за търговските дейности извън обхвата на универсалната услуга, тъй като част от разходите на мрежата за продажби на дребно се приписват, в съответствие със съдебната практика Chronopost, на търговските продукти, за които се използва мрежата за продажби на дребно.
(355)
Изискване за мрежа, наложено от договорите за управление: наложените от държавата изисквания се отнасят до гъстотата и вида на пунктовете за пощенско обслужване (пощенски станции и/или клонове), които образуват мрежата за продажби на дребно. Те са определени в последователните договори за управление. Така в четвъртия договор за управление (2005-2010 г.) се предвижда:
а)
общо задължение за поддържане на мрежа, чрез която се изпълнява универсалната услуга и останалите обществени услуги, възложени на DPLP (117);
б)
задължение за поддържане на поне 1 300 пункта за пощенско обслужване (пощенски станции и пощенски клонове (118));
в)
задължение за поддържане на поне 589 пощенски служби;
г)
освен това максималното разстояние от пътя на всеки клон за пощенско обслужване, който предлага набор от базови услуги, и пощенска станция, която предлага пълен набор от пощенски услуги, не може да превишава 10 km.
(356)
Белгийските власти считат, че конкретните изисквания, приложими към броя и вида на пунктовете за пощенско обслужване, които образуват мрежата за продажби на дребно на DPLP, представляват отделно задължение за териториално присъствие, наложено от държавата отвъд изискванията, свързани със задължението за предоставяне на универсална услуга (ЗПУУ). Поради това Белгия счита, че всички нетни разходи, свързани с такова конкретно задължение за териториално присъствие, би трябвало да се компенсират от държавата.
(357)
Количествено определяне на изискването за мрежа: за да определят нетните разходи на DPLP вследствие на задължението за поддържане на мрежа за продажби на дребно с най-малко 1 300 пункта за пощенско обслужване, минимум 589 от които пощенски станции, белгийските власти са сравнили действителната мрежа за продажби на дребно, чиято гъстота и вид на пунктовете за пощенско обслужване са наложени от държавата, с хипотетична мрежа за продажби на дребно, която DPLP би използвала, ако не трябваше да се спазват тези конкретни изисквания. С други думи, хипотетичната мрежа за продажби на дребно е тази, която DPLP би избрало да използва при търговски условия, ако държавата не му налагаше задължения за предоставяне на обществена услуга.
(358)
Белгийските власти считат, че хипотетичната мрежа би включвала единствено пощенски клонове. Пощенските станции щяха да бъдат премахнати. За да може да продължи да обслужва обаче същия общ обем от клиенти, DPLP би трябвало да увеличи значително броя на пощенските клонове.
Сравнение между сегашната мрежа за продажби на дребно на DPLP и хипотетична мрежа, ако нямаше наложени от държавата задължения
Общ брой на пунктовете за пощенско обслужване
Пощенски станции (a) + пощенски клонове (б)
(a)
Брой на пощенските станции
(специални пунктове за пощенско обслужване, управлявани от самото DPLP)
(б)
Брой на пощенските клонове
(пунктове за пощенско обслужване, разположени в помещения на трети лица)
Съществуваща мрежа на DPLP за продажби на дребно (в края на 2009 г.)
1 401 =
713 +
688
Хипотетична мрежа за продажби на дребно, ако нямаше наложени от държавата изисквания (според белгийските власти)
[…] =
[…] +
[…]
Задължение за мрежа за продажби на дребно, наложено от държавата
Минимум 1 300
Минимум 589
Никакво задължение
(359)
Както се вижда от таблицата по-горе, съществуващата мрежа за продажби на дребно на DPLP отговаря на изискванията на държавата: и общият брой на пощенските клонове, и броят на пощенските станции са над изискваното равнище. В замяна на това хипотетичната мрежа, която DPLP би използвало по чисто търговски съображения, ако имаше право да избира мрежата си за продажби на дребно, би била много различна: общият брой на пощенските клонове би се увеличил, а управляваните от DPLP пощенски станции щяха да бъдат премахнати.
(360)
Реалност на изискването за мрежа: следва да се уточни, че изискването, което налага държавата на DPLP, не е ясно определено.
(361)
Първо, действително поддържаната от DPLP мрежа е по-голяма от изискваната от държавата. Както общият брой на пунктовете за пощенско обслужване, така и броят на пощенските станции е по-голям от минимално изискваното от държавата, което може да наведе на мисълта, че задълженията, които DPLP трябва да изпълнява, не са тежест за него, тъй като поддържа мрежа със сегашния размер по свое собствено желание.
(362)
Белгийските власти обясняват този излишък от пощенски станции с условието за разстояние от 10 km, с необходимостта от марж на сигурност при неочаквано закриване на пощенски станции и с намерението си да променят минимално изисквания брой пощенски станции на 650 в следващия договор за управление, така че би било непродуктивно да се съобразят с определения в момента брой, като закрият пощенски станции, и да ги откриват отново след известно време. Белгийските власти изтъкват, че поради тези причини DPLP не е било в състояние да намали допълнително броя на пощенските станции, за да се доближи до минимално изискваното от 589. Според тях, въпреки номиналния излишък от пунктове за пощенско обслужване, сегашната конфигурация на мрежата от 713 пощенски станции на практика е продиктувана от изискванията на държавата.
(363)
Второ, възприетият от белгийските власти метод се основава на ретрополацията на разходите за мрежата за продажби на дребно от 2009 до 1992 г. Подобна ретрополация неизбежно води до методологическа несигурност. Търговският модел на пощенските клонове не е непременно налице от 1992 г. насам. Още повече че в миналото персоналът на DPLP се е състоял предимно от щатни служители, разходите за чиито заплати са били строго определени. Тъй като пощенските клонове не се управляват от персонал на DPLP, щатните служители, които вече не биха работили в пощенските станции, биха продължили да получават заплата от DPLP. Следователно е малко вероятно, че евентуалното закриване на пощенски станции в началото на обхванатия от разследването период би могло да доведе до пряко намаление на разходите за заплати. В замяна на това подобни икономии биха могли да се реализират в известна степен през 2009 г. по отношение на договорно наетия персонал. Като се имат предвид постепенното преминаване към персонал с не толкова строго определен статут и последователните подобрения в системата за аналитично счетоводство, може да се счита, че в счетоводните данни за по-скорошните финансови години няма подобни нарушения. При все това, като се има предвид, че над 20 000 държавни служители все още работят за bpost и че те нито могат да бъдат наети в пощенските клонове, нито да бъдат съкратени, замяната на всички пощенски станции с пощенски клонове и понастоящем продължава да бъде теоретична и нереалистична възможност.
(364)
Белгийските власти подчертават обаче, че в миналото евентуалните разходи за съкращение на персонал биха могли да се компенсират с икономии на оперативни разходи и продажбата на ненужни вече сгради. По отношение на надеждността на данните за периода 1992-2002 г., белгийските власти твърдят, че в действителност разходите за мрежата за продажби на дребно вероятно са били подценени, тъй като някои елементи, които биха могли да се считат за разходи за мрежата, са били прегрупирани като други разходни пера. Следователно слабостите на метода на ретрополацията биха били смекчени с другите предпазливи хипотези на белгийските власти, приети за изчисляването на разходите от предходните финансови години.
(365)
Наличие на конкретно задължение за териториално присъствие: дори и да се допусне наличието на изискване за мрежа, твърдението на белгийските власти, според което това изискване е придружено от отделна задача за териториално присъствие, не изглежда основателно. Всъщност договорите за управление явно не съдържат конкретни разпоредби за определяне на реално задължение за териториално присъствие, което да надхвърля изискванията, свързани със задълженията за предоставяне на универсална услуга и с другите задължения за обществена услуга. Обратно, в сключените между DPLP и белгийската държава договори за управление се посочва, че единствената цел на изискването за мрежа е осигуряването на универсалната услуга и на другите УОИИ (разпространение на ежедневни издания и списания, пощенски сметки и записи), и необходимите разходи за мрежа за тази цел вече предварително са осчетоводени в сметките за тези отделни услуги (119). Освен това в договорите за управление не се предвижда механизъм, целящ компенсирането на разходите за задължение за териториално присъствие. Комисията отбелязва, че задължението за предварително определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията е било въведено в рамката за УОИИ от 2005 г., както и че за периода след 2005 г. е била установена свръхкомпенсация за разходите за УОИИ, поети от DPLP (вж. съображение 386).
(366)
Следва да се отбележи, че съгласно член 3 от Директива 97/67/ЕО държавите членки са длъжни да наложат на своите заварени пощенски оператори задължението за предоставяне на универсална услуга с адекватно равнище за качество, особено по отношение на географското покритие. Териториалното покритие, което е налице в настоящото дело по отношение на Белгия, е само един от многобройните аспекти на задължението за предоставяне на универсална услуга. В договорите за управление, с които се възлага задачата за универсална услуга на DPLP, Комисията не посочва никаква допълнителна задача, която да задължава заварения пощенски оператор да поддържа по-голяма мрежа с повече пощенски станции, отколкото го изисква териториалното покритие съгласно задължението за обществена услуга и другите свързани с нея обществени услуги, и което отговаря на логиката за сближаване и териториално покритие. Несъмнено всяка пощенска станция, управлявана от DPLP с цел осигуряване на универсалната услуга, допринася за териториалното сближаване (120), но от правна гледна точка задължението за поддържане на тази пощенска станция зависи от необходимостта за гарантиране на универсална пощенска услуга и други произтичаща от нея услуги с достатъчно качество. В съответствие с приложимата съдебна практика, за да може да се изтъкне допълнителна териториална задача, DPLP трябва да е натоварено с различна и ясно определена задача за поддържане на пощенските станции в допълнение към своята пощенска мрежа, чийто размер е бил определен за универсалната услуга. В това възлагане би следвало да уточнява задълженията, произтичащите от тях разходи, както и системата за финансиране на нетните разходи за допълнителната териториална задача.
(367)
Комисията не открива нито един от тези елементи в договорите за управление, сключени между държавата и DPLP. Белгийските власти и DPLP в действителност се опитват a posteriori и по изкуствен начин да обосноват отделна териториална задача, като изтъкват, че определеното в договорите за управление териториално покритие съществува по две причини: то е резултат едновременно от задачата за предоставяне на универсалната услуга и от така наречената териториална задача, която надхвърля задължението за универсалната услуга. При все това съответните договори не съдържат разпоредба, свързана с така наречената отделна териториална задача, задължаваща DPLP да поддържа по-обширна мрежа от предвидената за целите на предоставянето на универсална услуга.
(368)
Следва да се отбележи, че изкуственият характер на твърденията на белгийските власти и на DPLP е плод на собствената им логика. За да се намали равнището на евентуална свръхкомпенсация, белгийските власти биха искали Комисията да счита за разходи, направени за допълнителна териториална задача, превишаваща задължението за универсална услуга, и разликата между всички действителни разходи на една пощенска станция и хипотетичните разходи за пощенски клон, който би го заместил. Тази логика не се основава на по-обширна хипотетична мрежа от тази, която DPLP би поддържало за постигането на териториалните си цели. Тя се ограничава до посочването на направените допълнителни разходи за покритието на универсалната услуга, за която, в съответствие с договорите за управление, няма право на помощ. Тази липса на териториална цел е потвърдена от факта, че белгийските власти би трябвало значително да увеличат броя на пощенските клонове във връзка с предоставянето на универсалната услуга, тъй като е невъзможно тя да бъде осигурена със същия брой пощенски клонове.
(369)
Независимо от това може да се отбележи, че макар да не изглежда възможно да се приеме твърдението на белгийските власти, които се позовават на задължение, което е реално и различно от териториалното присъствие, наложеното от белгийската държава изискване за мрежа, с което се изисква поддържане на мрежа, чрез която да се осигурява универсалната услуга и останалите обществени услуги, не засяга само тези услуги; то също така включва допълнителни разходи за търговските услуги.
(370)
Съгласно метода за определяне и отчитане на разходите по видове дейности и в съответствие със съдебната практика Chronopost, всички дейности, за които се използва мрежата за продажби на дребно, допринасят за общите разходи, както е разяснено в съображение 354. Следователно всички продукти, включително търговските продукти, допринасят за разходите за мрежата. Разходите, произтичащи от наложеното от държавата задължение за поддържане на пощенските станции, се поемат от търговските продукти, които изглежда непрекъснато са на загуба, въпреки че се продават по пазарни цени. DPLP предлага търговските си услуги чрез мрежата, тъй като те финансират част от фиксираните му разходи и участват непряко в универсалната услуга.
(371)
От икономическа гледна точка би изглеждало разумно при оценяването на свръхкомпенсацията за DPLP да се отчетат регистрираните от търговските продукти загуби, които са породени на задълженията за универсална услуга и другите обществени услуги. Макар DPLP да има икономически интерес да използва мрежата си за продажби на дребно за продажбата на търговските си продукти, резултатът от гледна точка на аналитичното счетоводство е, че една част от разходите за мрежата, които иначе биха произтичали от обществената услуга, произтичат от търговските продукти, които поради тази причина изглежда са на загуба.
(372)
Следователно изчисляването на свръхкомпенсацията в случая може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за УОИИ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Допълнителни прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (след финансиране на универсалната услуга, включително допълнителните разходи за мрежата, свързани с търговските услуги)
=
Свръхкомпенсация
(373)
Съвместимостта на капиталовата инжекция през 1997 г. следва да се оцени по-долу в рамките на оценката на съвместимостта на годишните компенсации за УОИИ, тъй като тук не става въпрос за отделна рекапитализация, а за плащане, свързано с компенсацията, предоставена за задачите за обществена услуга за периода 1992-1996 г.
(374)
Тъй като капиталовата инжекция през 2003 г. не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(375)
Тъй като капиталовата инжекция през 2006 г. не представлява държавна помощ по смисъла на 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(376)
Следва да се отбележи, че държавната гаранция не е посочена в договора за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга, въпреки че нейната съвместимост не може да бъде оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС. Тъй като белгийските власти не са посочили друга база за установяване на съвместимостта и Комисията не е установила такава, мярката се счита за оперативна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар и следователно трябва да бъде възстановена.
(377)
Както вече беше посочено, освобождаването от корпоративен данък не е предоставило предимство на DPLP и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(378)
Освобождаванията от данък сгради и от местни данъци представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, но те следва да се считат за съществуващи помощи, тъй като са били въведени преди влизането в сила на Договора за ЕО. Също така следва да се отбележи, че тези данъчни мерки не се съдържат в договорите за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга.
(379)
Следователно данъчните облекчения не засягат изчисляването на свръхкомпенсацията, основаващо се на действително направените от DPLP разходи (в които вече са включени ефектите от тези данъчни облекчения).
(380)
Поради това данъчните облекчения ще бъдат разгледани в рамките на отделна процедура, свързана със съществуващи помощи, в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (121).
6.3.3.3. Изчисляване на размера на свръхкомпенсацията
(381)
Размерът на свръхкомпенсацията може да се изчисли въз основа на оценката, изложена в подраздел 6.3.3.2. В съответствие с механизма за финансиране на обществената услуга, въведен от белгийските власти в договорите за управление, свръхкомпенсацията ще се изчислява отделно за всеки период на възлагане.
Първи договор за управление: 1992-1996 г.
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разходи, свързани с мрежата
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
[…]
+
Капиталова инжекция (1997 г.)
:
+
62 000
(отложена компенсация за УОИИ)
+
Прехвърляне на недвижими имоти
:
+
112 209
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Втори договор за управление: 1997-2002 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби (OSU R)
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR на загуба)
Разумна печалба OSU NR
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи за универсалната услуга, които следва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 286 461
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Трети договор за управление: 2003-2005 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
-
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата за OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи, направени за OSU, които трябва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
(без загуби за финансиране)
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
677 985
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Четвърти договор за управление: 2006-2010 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
=
Разходи, направени от OSU, които следва да се финансират от запазения сектор финансиране
=
[…]
(без загуби за)
които намаляват нетните разходи за УОИИ Допълнителни прекомерни печалби, генерирани от запазения сектор,
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 568 787
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Други мерки
Държавна гаранция
(в хил. EUR)
Предоставена държавна гаранция през 2004 г.:
1 500
=
1 500
(382)
Както е договорено с белгийските власти (122), „най-обективният и най-балансираният“ метод за определяне на времевия интервал, който да бъде взет под внимание за изчисляването на общата свръхкомпенсация, в случая е подходът „договор по договор“. Комисията прие без възражения молбата на белгийските власти. В действителност този метод предлага по-голяма предвидимост и правна сигурност на страните и се стреми да намали риска от свръхкомпенсация. По този начин всеки период ще бъде разгледан поотделно, без пренасяне на недостатъчна компенсация или на свръхкомпенсация от един период в друг.
(383)
При все това белгийските власти изтъкват, че преди влизането в сила на рамката за УОИИ през 2005 г. Комисията винаги е прилагала общ метод за изчисляване на недостатъчна компенсация/свръхкомпенсация. Въз основа на това именно белгийските власти са поискали да прегрупират годините преди 2005 (123), за да бъде направено общо изчисление на недостатъчната компенсация/свръхкомпенсацията.
(384)
Комисията отбелязва, че след като е установена недостатъчна компенсация за трите договора за управление, прилагани преди 2005 г., прегрупирането на всички години не би довело до промяна на сумата на свръхкомпенсацията, която би следвало да бъде възстановена.
(385)
Освен това Комисията отбелязва, че след приемането на рамката за УОИИ през 2005 г. „параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията“ трябва да бъдат предварително определени в акта или актовете за възлагане (124). Тъй като в четвъртия договор за управление не се предвижда никаква компенсация за каквито и да било разходи, направени извън периода на действие на договора (2006-2010 г.), установената недостатъчна компенсация за необхванатите от него периоди не може да бъде компенсирана с евентуална свръхкомпенсация, изплатена на DPLP.
(386)
Комисията заключава, че DPLP е получило свръхкомпенсация в размер на 415 млн. евро за изпълнението на задачата си за обществена услуга, по-специално през периода на изпълнение на четвъртия договор за управление. Предвид факта, че свръхкомпенсацията представлява несъвместима помощ, тя следва да бъде възстановена.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(387)
Поемането на разходите за пенсии, годишните публични трансфери, прехвърлянията на недвижими имоти, капиталовата инжекция през 1997 г., данъчните облекчения и държавната гаранция представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са освободили DPLP от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат.
(388)
Капиталовите инжекции през 2003 г. и 2006 г. не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като държавата е действала в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(389)
Комисията констатира, че Белгия неправомерно е привела в действие мерките в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС, с изключение на капиталовата инжекция през 2003 г., за която надлежно е подадено уведомление до Комисията преди привеждането в действие на тази мярка, както и на данъчните облекчения, които представляват съществуващи помощи.
(390)
Поемането на разходите за пенсии не е поставило DPLP в по-благоприятно положение в сравнение неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Следователно мярката може да бъде обявена за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(391)
Годишните компенсации, предоставени в рамките на четвъртия договор за управление, представляват несъвместими помощи по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС до степента, до която е имало свръхкомпенсация за DPLP.
(392)
Гаранцията, предоставена от държавата, представлява несъвместима помощ.
(393)
Освобождаването от данък сгради и освобождаването от местни данъци представляват съществуващи помощи и ще бъдат разгледани поотделно в рамките на процедура относно съществуващите помощи в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(394)
Съгласно точка 5 от рамката за УОИИ настоящото решение не накърнява разпоредбите на Съюза в областта на обществените поръчки и конкуренцията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на поемане на разходите за пенсии, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и приведена в действие от Белгия, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Държавната помощ под формата на компенсация за разходите за обществена услуга, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
Капиталовите инжекции в полза на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) от Белгия през 2003 и 2006 г. не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 4
Държавната помощ под формата на държавна гаранция, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost), и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 5
1. Белгия следва да си възстанови несъвместимите помощи, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (125) и Регламент (ЕО) № 271/2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Белгия анулира всички останали плащания на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 6
1. Възстановяването на предоставените помощи в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, се извършва незабавно и ефективно.
2. Белгия прави прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 7
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Белгия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите и планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Белгия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä tammikuuta 2012,
toimenpiteestä SA.14588 (C 20/09), jonka Belgia on toteuttanut De Post - La Posten (nykyisin bpost) hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 178)
(Ainoastaan hollannin- ja ranskankieliset tekstit ovat todistusvoimaiset)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/321/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
1.1 ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN KUMOSI VUONNA 2003 TEHDYN KOMISSION PÄÄTÖKSEN
(1)
Belgian viranomaiset ilmoittivat 3 päivänä joulukuuta 2002 (3) komissiolle belgialaisen postitoiminnan harjoittajan De Post - La Posten, jäljempänä ’DPLP’ (nykyisin bpost (4)), hyväksi toteutettavasta pääomankorotuksesta. Alustavan tutkinnan jälkeen komissio päätti 23 päivänä heinäkuuta 2003 (5) olla vastustamatta ilmoitettua toimenpidettä. Päätöksessään komissio totesi, että kyseinen pääomasijoitus ja muut alustavan tutkinnan aikana tarkastellut DPLP:n hyväksi toteutetut toimenpiteet eivät olleet johtaneet julkisen palvelun velvoitteista vuosina 1992-2002 yritykselle aiheutuneiden nettokustannusten liialliseen korvaamiseen.
(2)
Deutsche Post AG ja sen belgialainen tytäryhtiö DHL International valittivat 27 päivänä marraskuuta 2003 komission päätöksestä yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen (6). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi 10 päivänä helmikuuta 2009 komission päätöksen. Tuomioistuin katsoi, että komissio oli päättänyt olla vastustamatta toimenpidettä, vaikka asian arviointiin oli liittynyt vakavia vaikeuksia, joiden perusteella komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely.
(3)
Belgia valitti huhtikuussa 2009 yhteisöjen tuomioistuimeen (7) (asia C-148/2009) ensimmäisen oikeusasteen ratkaisusta, jolla kumottiin 23 päivänä heinäkuuta 2003 tehty komission päätös olla vastustamatta toimenpidettä.
(4)
Tuomioistuin hylkäsi 22 päivänä syyskuuta 2011 Belgian valituksen ja totesi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisu kumota vuoden 2003 komission päätös oli perusteltu.
1.2 LEHTIJAKELUN TUKEA KOSKEVA KANTELU
(5)
Vuonna 2005 joukko yksityisiä belgialaisia lehtijakeluyhtiöitä teki sekä kilpailu- että valtiontukisääntöihin perustuvan kantelun (8) Belgian viranomaisten ja DPLP:n välisestä lehtijakelusopimuksesta. Sopimuksella DPLP:lle myönnettiin julkisen palvelun tehtävä, jonka perusteella DPLP vastaa lehtijakelusta koko Belgiassa, ja vahvistettiin palveluhinnasto sekä korvaus, jonka DPLP saa palkkioksi tehtävän toteuttamisen aiheuttamista ylimääräisistä kustannuksista. Kantelu koskee pääasiassa DPLP:n tarjoamien palvelujen hinnoittelua, sillä kantelijat pitivät hintoja niin alhaisina, että ne estävät käytännössä kaiken kilpailun.
(6)
Komission yksiköt hylkäsivät kantelun valtiontukisääntöjen osalta, sillä alustavassa tutkinnassa ilmeni, että kyseisen julkisen palvelun tehtävän aiheuttamista ylimääräisistä nettokustannuksista ei ollut maksettu liiallista korvausta. Toukokuussa 2009 kantelijat kuitenkin vastustivat tätä alustavaa kantaa, esittivät täydentäviä tietoja ja pyysivät komissiota suorittamaan perusteellisen tutkinnan.
1.3 NELJÄS HALLINNOINTISOPIMUS (2005-2010)
(7)
Arvioidessaan lehtijakelukorvausta koskevaa kantelua komissio totesi vuonna 2005, että Belgia oli tehnyt DPLP:n kanssa hallinnointisopimuksen (contrat de gestion), josta ei ollut ilmoitettu sille. Sopimuksen perusteella yritykselle oli tarkoitus maksaa korvausta yleistä taloudellista etua koskevista palveluista, jäljempänä ’yleishyödylliset palvelut’. Komissio aloittikin automaattisesti tutkintamenettelyn (9) ja esitti huhtikuussa 2007 Belgian viranomaisille tietopyynnön.
(8)
Belgian viranomaiset vastasivat joulukuussa 2007, että yleishyödyllisistä palveluista maksettu korvaus ei ollut viranomaisten mukaan valtiontukea, koska kaikki neljä Altmark-tuomiossa (10) mainittua edellytystä täyttyivät. Viranomaiset toimittivat myöhemmin tietoja neljännestä hallinnointisopimuksesta ja erityisesti kustannuslaskentajärjestelmästä, jota käytettiin valtion maksaman korvauksen määrittämisessä.
(9)
Komission automaattisesti aloittaman menettelyn ja kantelujen kohteina olleet toimenpiteet sisällytettiin 23 päivänä heinäkuuta 2009 aloitettuun muodolliseen tutkintamenettelyyn C20/2009.
1.4 PÄÄTÖS MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(10)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kumottua 23 päivänä heinäkuuta 2003 tehdyn komission päätöksen komissio tarkasteli Belgian viranomaisten toimittamia tietoja kyseisistä toimenpiteistä ja päätti 13 päivänä heinäkuuta 2009 aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn (11).
(11)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komissio on pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa.
1.5 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
(12)
Belgian viranomaiset toimittivat huomautuksensa 13 päivänä elokuuta 2009. Lisäksi ne esittivät täydentäviä huomautuksia 10 päivänä syyskuuta 2009, 12 päivänä lokakuuta 2009, 23 päivänä huhtikuuta 2010, 26 päivänä huhtikuuta 2010, 19 päivänä lokakuuta 2010, 19 päivänä marraskuuta 2010, 21 päivänä joulukuuta 2010, 18 päivänä tammikuuta 2011, 17 päivänä helmikuuta 2011, 2 päivänä maaliskuuta 2011, 29 päivänä maaliskuuta 2011, 11 päivänä huhtikuuta 2011, 10 päivänä toukokuuta 2011, 27 päivänä toukokuuta 2011, 14 päivänä kesäkuuta 2011, 10 päivänä elokuuta 2011, 26 päivänä elokuuta 2011, 7 päivänä lokakuuta 2011, 14 päivänä joulukuuta 2011, 19 päivänä joulukuuta 2011, 20 päivänä joulukuuta 2011 ja 26 päivänä joulukuuta 2011. Viranomaiset ilmoittivat hakeneensa 22 päivänä huhtikuuta 2009 muutosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 10 päivänä helmikuuta 2009 antamaan tuomioon ja esittivät täsmentäviä tietoja julkisen palvelun korvauksesta ja muista DPLP:n hyväksi toteutetuista tapauskohtaisista toimenpiteistä.
1.6 KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ JA BELGIAN VIRANOMAISTEN VASTAUKSET HUOMAUTUKSIIN
(13)
Deutsche Post AG ja DHL International NV/S.A. esittivät huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders, jäljempänä ’VFP’ (flaamilainen lehtijakeluliitto), ja Prodipresse (lehtijakelualan ammattijärjestö) esittivät huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A, jäljempänä ’BD’, joka on DPLP:n kilpailija lehtijakelumarkkinoilla, esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Belgian sanomalehtiliitto), esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
2. TUEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
2.1 DPLP:n OIKEUDELLINEN ASEMA JA TOIMINTA
(17)
Belgian posti oli valtion laitos (”Régie des Postes”) vuoteen 1992, jolloin siitä tehtiin erillinen oikeudellinen yksikkö (”entreprise publique autonome”, itsenäinen julkinen yritys). Vuonna 2000 sen oikeudellinen asema muuttui julkiseksi osakeyhtiöksi (”société anonyme de droit public”).
(18)
Vuonna 2010 DPLP:n liiketoiminnan tulos oli 2 318 miljoonaa euroa ja liikevoitto 319 miljoonaa euroa. Vuoden 2010 lopussa sen palveluksessa oli 33 616 henkilöä. Vertailun vuoksi todettakoon, että vuonna 2002 sillä oli 42 000 työntekijää. Henkilöstökustannukset ovat 65 prosenttia toimintakuluista.
(19)
Vähemmistöosakkuuden (yhtä osaketta vaille 50 prosentin osuus) omistaa yksityinen sijoittaja CVC Capital Partners. Enemmistöosakkuuden omistaa Belgian valtio.
2.2 YHTEENVETO VALTION TOIMENPITEISTÄ
2.2.1 Julkisen palvelun tehtävät kaudella 1992-2010
(20)
Julkisen palvelun tehtävät annettiin DPLP:n hoidettaviksi postilain (12) nojalla ja neljän peräkkäisen hallinnointisopimuksen perusteella, jotka kattavat tutkinnan kohteena olevan ajan eli vuodet 1992-2010 kokonaan.
2.2.1.1 Hallinnointisopimuksissa määritellyt julkiset palvelun velvoitteet
(21)
Hallinnointisopimuksissa esitetään säännöt ja DPLP:lle osoitettujen, yleisen edun mukaisten tehtävien toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset edellytykset. Niissä vahvistetaan myös Belgian valtion taloudellinen panos.
(22)
DPLP ja Belgian valtio ovat DPLP:n yhtiöittämisen jälkeen vuonna 1992 allekirjoittaneet neljä hallinnointisopimusta, jotka kattavat seuraavat jaksot (13):
1.
ensimmäinen sopimus: 14.9.1992-31.12.1996,
2.
toinen sopimus: 1.1.1997-23.9.2002,
3.
kolmas sopimus: 24.9.2002-23.9.2005,
4.
neljäs sopimus: 24.9.2005-23.9.2010; sopimuksen voimassaoloaikaa on jatkettu uutta sopimusta odotettaessa.
(23)
Hallinnointisopimuksissa esitetään luettelo julkisen palvelun tehtävistä. Belgian valtion edellyttämät julkisen palvelun tehtävät ovat nykyisen hallinnointisopimuksen mukaan seuraavat (14):
Postipalvelut
i)
Postin yleispalvelu
ii)
Sanomalehtien jakelu
iii)
Aikakauslehtien jakelu
iv)
Vaaleihin liittyvän materiaalin jakelu
v)
Erityishinnasto voittoa tavoittelemattomille yhteisöille
vi)
Postimaksujärjestelmän ulkopuolinen kirjeposti (kuningashuoneen ja muu erityinen kirjeenvaihto)
vii)
Kansainväliset postipalvelut
viii)
Kansainväliset postipaketit
Rahoituspalvelut
ix)
Postisiirtotilille tehtävien käteistalletusten vastaanottaminen
x)
Postiosoitukset
xi)
Vanhuus- ja perhe-eläkkeen ja vammaisille maksettavien avustusten maksu kotiin
xii)
Vaaleihin osallistumista koskevien palkkioiden maksu
xiii)
Tieliikenteen sakoista saatavia varoja koskeva tilinpito ja asiakirjahallinto
xiv)
Kalastusluvat
Postimerkkien myynti
xv)
Postimerkkien myynti
Muut julkiset palvelut
xvi)
Postinkantajan sosiaaliset tehtävät
xvii)
Yleisötiedotus
xviii)
Sähköpostin tulostaminen ja jakelu
xix)
Viestien varmennuspalvelut
xx)
Valtion tilinpitoa varten suoritetut tehtävät
xxi)
Veromerkkien ja sakkojen käsittely
xxii)
Yhteistyö äänestyslippuja sisältävien pakettien jakelussa.
2.2.2 Tutkinnan kohteena olevat valtion toimenpiteet
(24)
Vuosina 1992-2010 DPLP on saanut julkista tukea eri toimenpiteiden kautta:
1.
vapautus eläkkeistä: vuonna 1997 toteutetun eläkejärjestelmän uudistuksen jälkeen valtio vapautti DPLP:n yhteensä 3,8 miljardin euron eläkesitoumuksista;
2.
julkisen palvelun velvoitteen (15) täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten vuotuinen korvaus, joka oli yhteensä 5,2 miljardia euroa kaudella 1992-2010;
3.
pääomasijoitukset: kaksi sijoitusta vuonna 1997 (62 miljoonaa euroa), yksi vuonna 2003 (297,5 miljoonaa euroa) ja yksi vuonna 2006 (40 miljoonaa euroa);
4.
verovapautukset: vapautukset yhtiöverosta, kiinteistöverosta ja muista välillisistä veroista ja kunnallisveroista;
5.
kiinteistöjen siirto: vuonna 1992 DPLP:lle siirrettiin 63 kiinteistöä, joiden arvo oli 112,2 miljoonaa euroa;
6.
vuonna 2004 myönnetty valtion takaus 100 miljoonan euron lainalle, kun takausmaksu oli 0,25 prosenttia.
2.2.2.1 Vapautus eläkkeistä
(25)
Vuonna 1992 valtion postilaitos muutettiin lailla erilliseksi julkiseksi yritykseksi (”entreprise publique autonome”, EPA), jonka nimeksi annettiin De Post - La Poste. DPLP on valtion postilaitoksen oikeudellinen seuraaja, ja laitoksen omaisuuserät ja henkilöstö siirtyivät sille. Tämä merkitsi huomattavaa muutosta yhtiömuodossa:
1.
postilaitos oli toiminut asiasta vastaavan ministerin johdolla ja alaisuudessa, mutta DPLP:tä johti johtokunta ja hallitus; Belgian hallituksella oli ainoastaan valtuudet valvoa, että yhtiö noudatti lainsäädäntöä ja hallinnointisopimusta (16);
2.
DPLP oli periaatteessa vastuussa omasta rahoitusasemastaan, kun postilaitoksen vuosibudjetin oli vahvistanut toimivaltainen ministeri, joka toimitti sen parlamentin hyväksyttäväksi ministeriönsä talousarvion liitteenä.
(26)
Vuonna 1992 DPLP:n palvelukseen siirtyi näin 43 747 virkamiestä, ja yhtiö otti vastatakseen heidän oikeusturvastaan työllisyyden, eläkkeiden ja palkkojen osalta (21 päivänä maaliskuuta 1991 annetun lain 33 §).
(27)
Vuonna 2008 DPLP:n palveluksessa oli vielä noin 23 500 kyseisten säännösten alaista toimihenkilöä (joiden asema vastasi virkamiesasemaa). Heidän osuutensa oli noin kaksi kolmasosaa koko henkilöstöstä, kuten jäljempänä esitetään.
Taulukko 1
DPLP:n eri työntekijäryhmät
(28)
Vuosina 1972-1996 eläkkeet maksettiin jakojärjestelmän mukaan. Jakojärjestelmän mukaisesti DPLP hyvitti valtiolle sen maksaman määrän eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkeoikeuksista (17), joita virkamiehille oli kertynyt vuodesta 1972 alkaen. Kyseisenä vuonna Belgian postista oli tullut kirjanpidollisesti valtiosta erillinen yksikkö (valtion postilaitos).
(29)
Eläkkeiden rahoitusjärjestelmään ei ollut tehty muutoksia ennen vuoden 1997 eläkeuudistusta. Kyseisessä uudistuksessa DPLP:n virkamiehiin sovellettavan eläkejärjestelmän ensimmäinen pilari muutettiin vastaamaan yksityissektoria. Vuodesta 1997 alkaen DPLP:n edellytettiin maksavan kansalliselle sosiaaliturvakassalle ONSS:lle (Office national de sécurité sociale) eläkemaksua, joka vastasi 8,86:ta prosenttia palkoista.
(30)
Samalla valtio vapautti DPLP:n sille kertyneistä eläkesitoumuksista, joiden arvo oli 3,8 miljardia euroa.
2.2.2.2 Julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten vuotuinen korvaus
(31)
Jokaisessa sopimuksessa määrättiin vuotuisesta korvauksesta, jonka valtio maksoi sopimuksessa määriteltyjen julkisen palvelun tehtävien suorittamisesta.
(32)
Kolmessa ensimmäisessä sopimuksessa korvaus määritettiin julkisen palvelun tehtävistä käytännössä aiheutuneiden menojen ja tulojen erotuksen perusteella. Neljännessä hallinnointisopimuksessa määrätään kiinteästä korvauksesta, joka lasketaan DPLP:n kustannusten ja julkisen palvelun käyttäjien tuottamien tulojen odotetun erotuksen perusteella. Korvaukselle on kuitenkin asetettu enimmäismäärä, joka määritellään hallinnointisopimuksissa (18).
33)
DPLP on nykyisen hallinnointisopimuksen (19) perusteella oikeutettu saamaan korvausta seuraavista julkisista palveluista:
Postipalvelut
ii)
Sanomalehtien jakelu
iii)
Aikakauslehtien jakelu
iv)
Vaaleihin liittyvän materiaalin jakelu
v)
Erityishinnasto voittoa tavoittelemattomille yhteisöille
vi)
Postimaksujärjestelmän ulkopuolinen kirjeposti (kuningashuoneen ja muu erityinen kirjeenvaihto)
Rahoituspalvelut
ix)
Postisiirtotilille tehtävien käteistalletusten vastaanottaminen
x)
Postiosoitukset
xi)
Vanhuus- ja perhe-eläkkeen ja vammaisille maksettavien avustusten maksu kotiin
xiii)
Tieliikenteen sakoista saatavia varoja koskeva tilinpito ja asiakirjahallinto
xiv)
Kalastusluvat
Postimerkkien myynti
xv)
Postimerkkien myynti
Muut julkiset palvelut
xvi)
Postinkantajan sosiaaliset tehtävät
xx)
Valtion tilinpitoa varten suoritetut tehtävät
xxi)
Veromerkkien ja sakkojen käsittely.
34)
On huomattava, että postin yleispalvelusta ei voi saada korvausta kolmen viimeisimmän hallinnointisopimuksen mukaan (20). Vaikka lehtijakelun voidaan yleensä katsoa kuuluvan yleispalvelun piiriin yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15 päivänä joulukuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY (21) mukaan, Belgian viranomaiset ovat määritelleet hallinnointisopimusten perusteella korvauksiin oikeuttavat erityistehtävät (sanoma- ja aikakauslehtien jakelu) sellaisten perusteiden avulla, jotka erottavat ne postin yleispalvelusta. Nämä perusteet ovat 1) yleispalvelun ylittävät tavoitteet, 2) sopimuksissa mainitut erityisedellytykset ja 3) hinnoitteluun sovellettavat erityissäännökset, jotka poikkeavat yleispalvelun hinnoitteluun sovellettavista säännöksistä.
35)
Tehtävän tavoitteet: Belgian viranomaiset katsovat, että on erityisen tärkeää varmistaa kattava lehtijakelu koko Belgiassa, jotta voidaan lisätä tiedon tasoa, edistää mielipiteiden moninaisuutta ja kannustaa yleisöä osallistumaan poliittiseen keskusteluun.
36)
Sopimuksessa vahvistetaan erityiset toimintaedellytykset: DPLP:lle osoitettu lehtijakelua koskeva erityistehtävä, joka oikeuttaa korvauksen saamiseen, ylittää yleispalveluun perinteisesti sisältyvän jakelupalvelun. Tehtävään sovelletaan tiukkoja edellytyksiä, jotka koskevat laadunvarmistussuunnitelmia ja tuloksia, jotka liittyvät jakeluajankohtaan (esimerkiksi jakelu ennen klo 7.30), jakelutiheyteen, julkaisijoille annettuihin jakeluvaihtoehtoihin ja määrää koskevaan joustoon sekä palvelun jatkuvuuteen (mukaan lukien ylivoimaisen esteen tiukka määrittely).
37)
Erityishinnoittelu: Korvaukseen oikeuttavan lehtijakelutehtävän hinnoittelu määritellään kolmikantaneuvotteluissa (Belgian valtio / DPLP / lehdistön edustajat) ja yleispalvelutehtävästä poiketen ne eivät edellytä sääntelyviranomaisen ennakkohyväksyntää. Yleispalvelun hinnoittelu perustuu kustannuksiin, mutta korvaukseen oikeuttavan lehtijakelua koskevan erityistehtävän hinnat ovat selvästi alhaisemmat, jotta voidaan saavuttaa asetetut tavoitteet.
38)
Johdanto-osan 33 kappaleessa mainituista julkisista palveluista voidaan maksaa julkisen palvelun korvausta. Käytännössä kullakin tilikaudella maksetut julkisen palvelun korvaukset ovat seuraavat:
Ensimmäinen hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Toinen hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Kolmas hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Neljäs hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Pääomasijoitukset
(39)
Pääomasijoitukset vuonna 1997: DPLP:hen tehtiin kaksi pääomasijoitusta, joiden arvo oli yhteensä 62 miljoonaa euroa. Näistä toimenpiteistä ei ilmoitettu komissiolle. Belgian viranomaiset ilmoittivat kuitenkin myöhemmin, että varat olivat todellisuudessa korvauksia julkisen palvelun tehtävistä, mutta varojen maksu DPLP:lle oli viivästynyt.
(40)
Pääomasijoitukset vuonna 2003: Belgian viranomaiset tekivät DPLP:hen 297,5 miljoonan euron pääomasijoituksen. Viranomaisten mukaan pääomasijoitus toteutettiin tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan kannalta hyväksyttävin edellytyksin. Markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaan kyseessä ei siis ole valtiontuki.
(41)
Pääomasijoitukset vuonna 2006: Belgian viranomaiset tekivät DPLP:hen 40 miljoonan euron pääomasijoituksen. Viranomaisten mukaan pääomasijoitus tehtiin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä sijoitus tehtiin samoin edellytyksin, joita sovelletaan yksityissijoittajiin (tasavertaisuusperiaate).
2.2.2.4 Verovapautukset
(42)
DPLP oli 31 päivään joulukuuta 2005 asti vapautettu yhtiöverosta.
(43)
Tutkinnan kattamalla jaksolla se vapautettiin myös kiinteistöverosta, joka liittyi julkisen palvelun tehtävän suorittamisessa käytettyihin kiinteistöihin. Tämä vapautus merkitsee […] (23) - […] euron etua vuodessa. Jos kiinteistövero olisi maksettu, näissä kiinteistöissä tuotettujen tuotteiden (julkinen palvelu ja kaupalliset tuotteet) kustannukset olisivat olleet suhteessa korkeammat.
(44)
DPLP oli vapautettu myös välillisistä veroista ja kunnallisveroista. Belgian viranomaiset eivät pysty arvioimaan tämän edun täsmällistä arvoa, mutta viranomaisten mukaan toimenpide kuuluu vähämerkityksistä tukea koskevan säännön soveltamisalaan.
(45)
Nämä verovapautukset myönnettiin ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa vuonna 1958, ja ne on pidetty voimassa ilman merkittäviä muutoksia. Vaikka yhtiöverovapautus lopetettiin 31 päivänä joulukuuta 2005, kaksi muuta toimenpidettä ovat edelleen voimassa.
2.2.2.5 Kiinteistöjen siirto
(46)
Belgian valtio siirsi vuonna 1992 DPLP:lle vastikkeetta 63 kiinteistöä (24). Kiinteistöt olivat jo DPLP:n käytössä, mutta ne olivat siihen asti olleet oikeudellisesti valtion omaisuutta. Näiden omaisuuserien kokonaisarvoksi arvioidaan 112,2 miljoonaa euroa (25). Nämä kiinteistöt eivät kuuluneet niihin omaisuuseriin, jotka oli erotettu valtiolle kuuluvista omaisuuseristä heti silloin, kun postista tuli erillinen valtion postilaitos vuonna 1971. Postilaitoksella oli jo tuolloin hallussaan omaisuuseriä, jotka otettiin huomioon sen taseessa. Vuonna 1992 siirrettyjen ylimääräisten kiinteistöjen katsottiin sitä vastoin olevan korvausta eläkkeiden aiheuttamasta rasitteesta, jota DPLP:lle aiheutui edelleen, vaikka se luopui valtion laitoksen asemasta ja muuttui itsenäiseksi julkiseksi yritykseksi.
(47)
Belgian viranomaisten mukaan tämä kiinteistöjen siirto oli pelkkää valtiolle kuuluvan omaisuuden uudelleenjärjestelyä, eikä siihen liity etua. Viranomaisten mukaan Belgian posti käytti kyseisiä kiinteistöjä jo ennen kuin se muuttui DPLP:ksi vuonna 1992 (kiinteistöt olivat siis jo sen käytössä, kun se oli valtion postilaitos).
2.2.2.6 Valtiontakaus
(48)
DPLP:lle annettiin mahdollisuus saada valtiontakaus lainoilleen 0,25 prosentin korvausta vastaan.
(49)
Tutkinnan kohteena olevalla jaksolla DPLP käytti takausta vain kerran, kun se otti 100 miljoonan euron lainan Euroopan investointipankilta (EIP). DPLP:n ja EIP:n välillä 22 päivänä joulukuuta 2004 tehdyn lainasopimuksen perusteella DPLP:llä oli mahdollisuus käyttää EIP:n luottojärjestelyä 10 päivään kesäkuuta 2008 asti. DPLP käytti luottojärjestelyä ja pyysi 100 miljoonan euron lainaa 8 päivänä marraskuuta 2007. Se sai kyseisen määrän käyttöönsä 5 päivänä joulukuuta 2007. DPLP sitoutui maksamaan lainan takaisin 11 samansuuruisena vuosittaisena noin 9,09 miljoonan euron eränä. Ensimmäinen erä on määrä maksaa takaisin 5 päivänä joulukuuta 2012 ja viimeinen 5 päivänä joulukuuta 2022. Korkoa maksetaan neljännesvuosittain (5 päivänä joulukuuta, 5 päivänä maaliskuuta, 5 päivänä kesäkuuta ja 5 päivänä syyskuuta). Korkotaso määritettiin kolmen kuukauden Euribor-koron perusteella, josta vähennettiin 37 peruspistettä.
3. KUVAUS SYISTÄ, JOTKA JOHTIVAT MENETTELYN ALOITTAMISEEN VUONNA 2009
(50)
Altmark-tuomion (26) perusteella komissio katsoi, että vuodesta 1992 alkaen maksetut julkisen palvelun korvaukset, verovapautukset, pääomasijoitukset, valtiontakaus ja kiinteistöjen siirto olivat omiaan sisältämään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(51)
Valtiontuet, jotka myönnetään korvauksena yleispalveluvelvoitteeseen liittyvistä kustannuksista, voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne ovat välttämättömiä näiden palvelujen tarjoamiseksi ja jos ne eivät vaikuta kaupan kehitykseen Euroopan unionin etujen kanssa ristiriitaisella tavalla.
(52)
Menettelyn aloittamisesta vuonna 2009 tehdyssä päätöksessään komissio epäili, olivatko DPLP:lle sen julkisen palvelun tehtävää varten myönnetyt tukitoimenpiteet välttämättömiä ja oikeasuhteisia.
(53)
Kun tarkastellaan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun velvoitteen liiallista korvaamista, komissio arvioi, että kaikki julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvät tulot ja kustannukset olisi pitänyt ottaa huomioon, jotta olisi voitu varmistaa, ettei julkisen palvelun tehtävistä makseta liiallista korvausta. Tätä laskentaa varten olisi varmistettava, että sovellettu kirjanpitoperiaate on asianmukainen yleishyödyllisten palvelujen kustannusten määrittämiseksi, ja otettava huomioon kaikki julkisen palvelun nettokustannukset ja ylimääräiset tuet niiden myöntämismuodosta riippumatta.
(54)
Kun tarkastellaan valtion myöntämää rahoitusta virkamiesten eläkkeitä varten, komissio epäili, missä määrin DPLP:n vapauttaminen eläkevelvoitteistaan asetti sen kilpailijoidensa kanssa verrattavissa olevaan asemaan sosiaaliturvamaksujen suhteen.
(55)
Komissio on tehnyt päätöksen myös Ranskan postin (La Poste) palveluksessa olleiden virkamiesten eläkkeisiin liittyvien kustannusten julkista rahoitusta koskevassa asiassa (27). Asiassa noudatetun lähestymistavan mukaisesti olisi tutkittava, soveltuuko kyseinen toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille, ja määritettävä, missä määrin sosiaaliturvamaksuista aiheutuvat kustannukset, joista DPLP vastasi sen jälkeen kun se oli vapautettu kyseisistä eläkevelvoitteista, olivat verrattavissa sen kilpailijoiden kustannuksiin.
4. KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET
4.1. VFP:N JA PRODIPRESSEN HUOMAUTUKSET
(56)
VFP ja Prodipresse esittivät 28 päivänä elokuuta 2009 huomautuksensa, jotka koskevat DPLP:n lehtijakelujärjestelmää.
(57)
Aikaisemmin esittämänsä kantelun mukaisesti VFP ja Prodipresse korostivat, että kilpailu vääristyi DPLP:n soveltamien edullisten lehtijakeluhintojen vuoksi, sillä ne estivät muiden markkinatoimijoiden kilpailun.
(58)
Niiden mukaan DPLP:n soveltamat hinnat vahvistettiin kolmikantaneuvotteluissa DPLP:n, lehtitalojen ja valtion välillä. DPLP sai näistä markkinahintoja alhaisemmista hinnoista aiheutuvista tappioista korvausta valtiolta yleishyödyllisistä palveluista maksettujen korvausten yhteydessä. Vaikka DPLP on suora tuensaaja, myös sanomalehtien julkaisijat hyötyivät tuesta välillisesti.
(59)
VFP ja Prodipresse arvioivat, että DPLP on voinut saada lehtijakelujärjestelmälleen liiallista korvausta, jota se on käyttänyt muun toimintansa rahoittamiseen.
4.2. ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX’N HUOMAUTUKSET
(60)
Association belge des éditeurs des journaux (Belgian sanomalehtien liitto) esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009. Se korosti, että demokratian ja tasa-arvon kannalta on keskeistä, että koko Belgiassa on tehokas sanomalehtijakelujärjestelmä, jonka hinnat ovat yhdenmukaiset ja kohtuulliset ja jonka avulla tilaajat voivat saada sanomalehtensä varhain aamulla.
4.3. DEUTSCHE POST AG:N JA DHL INTERNATIONALIN HUOMAUTUKSET
(61)
Deutsche Post AG ja DHL International esittivät huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009. Ne korostivat, että on tarpeen tutkia DPLP:n vapauttamista eläkevelvoitteista ja varmistaa, että toimenpide on johdonmukainen aikaisemman käytännön kanssa. Lisäksi on tarkastettava, että pääomasijoitukset on tehty markkinaehdoin, varmistettava, että kustannustenjako vastaa Chronopost-tuomiota ja tutkittava kiinteistöjen siirtoa.
4.4. BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV / BELGIQUE DIFFUSION SA:N HUOMAUTUKSET
(62)
TNT-konserniin kuuluva Belgische Distributiedienst NV / Belgique Diffusion SA, jäljempänä ’BD’, esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009. BD on DPLP:n ja erityisesti sen lehtijakelusta vastaavan tytäryhtiön Deltamedian kilpailija sanoma- ja aikakausilehtijakelun markkinoilla. Aikaisemmin esittämänsä kantelun mukaisesti BD korosti, että DPLP sovelsi kustannuksia alhaisempia hintoja sanomalehtijakeluun. DPLP:n tappiot katettiin BD:n mukaan julkisilla avustuksilla. Alhaiset hinnat tekivät kilpailusta DPLP:n kanssa vaikeaa.
(63)
BD:n mukaan DPLP on toiminut vastoin julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annettua neuvoston direktiiviä 92/50/ETY (28) ja direktiivin 97/67/EY 7 artiklaa. BD epäili lisäksi, että kyseessä oli SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukainen tuki. Se epäili myös yleishyödyllisten palvelujen aiheuttamien kustannuksien perusteella maksettavan korvauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(64)
BD epäili, voitaisiinko sanomalehtijakelu luokitella yleishyödylliseksi palveluksi, koska useimmissa jäsenvaltioissa kyseinen toiminta on avattu kilpailulle ilman, että siihen osallistuu postitoiminnan harjoittajaa.
(65)
BD pohti myös, oliko yksinomaan postitoiminnan harjoittajalle varattu avustus asianmukaisin keino tukea sanomalehtijakelua sen sijaan, että tuettaisiin lehtitaloja, jotka voisivat hankkia jakelupalvelut vapailta markkinoilta. Tämä olisi mahdollistanut erilaisten toimijoiden keskinäisen kilpailun.
(66)
BD epäili myös kustannusten välttämättömyyttä, vaikka DPLP:lle osoitettu sanomalehtijakelua koskeva tehtävä hyväksyttäisiinkin. BD:n mukaan DPLP:llä on paljon korkeammat kustannukset kuin muilla toimijoilla, mikä korottaa tarvittavien avustusten tasoa. Tästä syystä avustukset eivät ole oikeasuhteisia eivätkä perusteltuja.
(67)
BD katsoo, että DPLP:n kustannukset, jotka valtio on ottanut vastattavakseen, voisivat sisältää investointikustannuksia, jotka eivät ole välttämättömiä yleishyödyllisten palvelujen tarjoamiseksi, sillä DPLP on saattanut käyttää muita palveluja varten käyttöön otettuja infrastruktuureja. Kaupallisten tuotteiden myynninedistämiskampanjat ovat niin ikään voineet saada rahoitusta julkisista avustuksista.
5. BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
5.1 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET ELÄKEVELVOITTEISTA MYÖNNETYSTÄ VAPAUTUKSESTA
(68)
Belgian viranomaiset toteavat, että Combus-tuomiossa (29) noudatetun lähestymistavan mukaisesti eläkesitoumuksista myönnetty vapautus ei ole valtiontukea, koska sen ansiosta Belgian posti vapautetaan epätavallisesta kustannuksesta eikä kustannuksesta, joka katetaan tavallisesti yrityksen talousarvioista.
(69)
Tällainen epätavallinen kustannus johtuu virkamieshenkilöstön korkeammista palkkakustannuksista ja operatiivisen toiminnan joustavuuden puutteesta, mikä estää DPLP:tä vähentämästä virkamiesten osuutta henkilöstöstään haluamassaan määrin.
(70)
Belgian viranomaiset määrittelevät kolme riittämättömän joustavuuden syytä:
1.
virkamiesten työllisyysturva;
2.
sisäisen liikkuvuuden puute;
3.
lomautuksia ei voida soveltaa.
(71)
Virkamiesten työllisyysturva: DPLP toteaa, että sen virkaehtosopimuksen alainen henkilöstö on käytännössä palkattu pysyvään virkasuhteeseen. DPLP:n ei ole mahdollista irtisanoa virkamieshenkilöstönsä työsopimuksia ilman painavaa syytä tai toistuvia heikkoja työsuorituksia. Tällöinkin irtisanomismenettelyä koskevat poikkeuksellisen tiukat vaatimukset.
(72)
Lisäksi Conseil d’État (korkein hallinto-oikeus, joka on toimivaltainen tuomioistuin käsiteltäessä virkamiehiin liittyviä asioita; sopimussuhteiseen henkilöstöön liittyvissä asioissa toimivaltaisia ovat puolestaan työtuomioistuimet) on näyttänyt suosivan virkamiehiä, sillä se on asettanut tiukat säännöt ”asianmukaisen irtisanomisperusteen” osoittamiselle. Tästä seuraa, että DPLP ei pysty irtisanomaan virkamieshenkilöstöään yksittäin eikä kollektiivisesti taloudellisista tai teknisistä syistä.
(73)
Näin ollen työsopimuksen irtisanominen ei ole käytettävissä johtamiskeinona, jonka avulla voidaan muuttaa henkilöstön koostumusta käytännön operatiivisten tarpeiden perusteella. Irtisanomisten mahdottomuus taloudellisista syistä rajoittaa myös merkittävästi DPLP:n käytössä olevia keinoja ratkaista ongelmia, joita ovat esimerkiksi virkamieshenkilöstön riittämätön liikkuvuus ja markkinakäytäntöä paremmat palkat ja edut. Lisäksi virkamieshenkilöstö ei voi pyytää automaattisesti siirtoa julkishallintotehtäviin, eikä DPLP voi myöskään määrätä tällaista siirtoa.
(74)
Tämä merkitsee, että virkamieshenkilöstön määrä vähenee pääasiassa vähäisen vapaaehtoisen poistuman ja luonnollisen poistuman kautta.
(75)
Sisäisen liikkuvuuden puute: DPLP ei myöskään pysty vähentämään virkamieshenkilöstöään niillä osa-alueilla, joilla palvelujen kysyntä on vähentynyt. Sen mahdollisuuksia sijoittaa virkamieshenkilöstöä uusiin tehtäviin organisaation sisällä tarpeita vastaavalla tavalla rajoittavat tiukat ehdot.
(76)
Kieliryhmän, koulutuksen, työkokemuksen ja tehtäväluokituksen kaltaisista syistä DPLP on pitkälti kyvytön sijoittamaan uudelleen henkilöstöä, joka työskentelee niillä aloilla, joilla henkilöstötarpeet vähenevät (esimerkiksi perinteinen kirjeposti), sellaisille aloille, joissa on liian vähän henkilöstöä erityisesti eläkkeellelähdön tai kysynnän kasvun vuoksi.
(77)
Toisin sanoen virkamieshenkilöstöön sovellettavien sääntöjen jäykkyyden vuoksi DPLP on pitkälti kykenemätön sijoittamaan henkilöstöään uudelleen tarpeittensa mukaan tai tasoittamaan eri tehtäväalueiden välistä epätasapainoa siirtämällä liiallista henkilöstä aloille, joilta sitä puuttuu. Vastatakseen henkilöstöpulasta kärsivien toimintojensa tarpeisiin DPLP:n on siis palkattava tilapäistä tai sopimussuhteista henkilöstöä samalla, kun sen on säilytettävä ylimääräiset virkamiehet aloilla, joilla henkilöstöä on liikaa.
(78)
Lomautuksia ei voida soveltaa: DPLP ei voi lomauttaa virkamieshenkilöstöään, kuten yksityissektorin toimijat voivat tehdä, kun työtä on vähän.
(79)
Korkeammat palkkakustannukset: Kun valtion postilaitoksesta tuli itsenäinen julkinen yritys vuonna 1992 ja se nimettiin DPLP:ksi, virkamieshenkilöstö säilytti selvästi korkeammat palkkansa ja paremmat etunsa kuin yksityissektorin sopimussuhteinen henkilöstö. Vuodesta 1992 virkaikään perustuva automaattinen palkkojen nousu ja ammattijärjestöjen merkittävä neuvotteluvoima ovat osaltaan johtaneet siihen, että palkat ja edut ovat säilyneet suhteellisesti korkeampina.
(80)
Sen lisäksi, että virkamiehillä on paremmat palkat ja edut kuin sopimussuhteisella henkilöstöllä, heillä on 4-11 päivää enemmän palkallista lomaa (30), mikä nostaa DPLP:n kustannuksia. Nämä virkamieshenkilöstölle ominaiset piirteet ovat vaikeuttaneet DPLP:n johtamista ja tekevät virkamieshenkilöstön yksikkökustannuksista selvästi korkeammat kuin yksityissektorin sopimussuhteisilla työntekijöillä.
(81)
Sen jälkeen kun postilaitoksen virkamieskunta siirtyi vuonna 1992 DPLP:lle, DPLP:n johto on myöntänyt, että tämä henkilöstö aiheuttaa korkeampien palkkakustannusten ja operatiivisen jäykkyyden vuoksi rakenteellisen ongelman, josta on ollut yhä vaikeampi selvitä postitoiminnan markkinoiden vapautumisen edetessä. DPLP lopetti tämän vuoksi virkamiesten palkkaamisen vuonna 1998. Luonnollinen poistuma, joka johtuu pääasiassa eläkkeellelähdöistä, on johtanut henkilöstön vähentymiseen siten, että henkilöstöä oli 23 538 vuonna 2008.
(82)
Virkamieshenkilöstön vähentäminen perustuu pääasiassa luonnolliseen poistumaan osana nykyistä ikäpyramidia. Sen eteneminen on ollut hidasta, ja sen odotetaan todennäköisimmin säilyvänkin hitaana aina vuoteen 2030 asti eli selvästi postitoiminnan markkinoiden täydellisen vapautumisen jälkeen. Tätä kehitystä kuvataan seuraavassa taulukossa.
Taulukko 2
DPLP:n virkamieshenkilöstön määrän kehitys
(83)
Tämän vuoksi Belgian viranomaiset katsovat, että DPLP:n virkamieshenkilöstö on vakava operatiivinen ja kustannusongelma yksityissektoriin verrattuna. Valtio on keventänyt DPLP:n epätavallista kustannusta, josta sen kilpailijoiden ei tarvitse vastata.
(84)
Viranomaisten mukaan toimenpide ei ole valtiontukea. Tämän vuoksi DPLP:tä koskevassa asiassa ei ole tarpeen soveltaa toimintalinjaa, jota komissio on noudattanut menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään aikaisempien eläkejärjestelmäpäätösten [EDF (31), La Poste (Ranska) (32) ja Royal Mail (33)] tavoin.
(85)
Belgian viranomaiset esittävät, että jos tällaista lähestymistapaa sovellettaisiin DPLP:hen, päätelmänä olisi, että DPLP:n maksama sosiaaliturvakustannusten osuus prosentteina palkkakustannuksista vastaa sen kilpailijoita.
5.2 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET JULKISEN PALVELUN KUSTANNUSTEN VUOTUISESTA KORVAUKSESTA
(86)
Belgian viranomaiset ovat toimittaneet DPLP:n tilinpäätöstiedot (34) ja esittäneet DPLP:n soveltaman kustannuslaskennan periaatteet.
(87)
Viranomaiset esittävät, että vuotuinen julkisen palvelun korvaus ei ole tukea, sillä se on Altmark-tuomioon perustuvan oikeuskäytännön mukaista.
(88)
Viranomaiset katsovat, että jos julkisen palvelun korvaus on tukea, se soveltuu sisämarkkinoille, sillä kyse ei ole julkisen palvelun tehtävistä DPLP:lle aiheutuvien nettokustannusten liiallisesta korvaamisesta. Belgian viranomaisten esittämät laskelmat osoittavat viranomaisten mukaan, että korvaukset ovat olleet DPLP:n kustannuksia alhaisemmat.
(89)
Belgian viranomaiset mainitsevat, että tietyt toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea. Tätä käsitellään voimassa olevaa tukea koskevassa jaksossa [6.3.2 kappale ja sitä seuraavat kappaleet].
5.3 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET PÄÄOMASIJOITUKSISTA
5.3.1 Pääomasijoitukset vuonna 1997
(90)
Belgian viranomaiset ilmoittavat 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä kirjeessään komissiolle, että vuonna 1997 toteutettuja yhteensä 62 miljoonan euron pääomasijoituksia olisi pidettävä viivästyneenä korvauksena julkisen palvelun velvoitteista.
5.3.2 Pääomasijoitukset vuonna 2003 ja 2006
(91)
Belgian viranomaisten mukaan vuosina 2003 ja 2006 toteutetut pääomasijoitukset perustuivat strategiseen suunnitelmaan (35), jonka lopullisena päämääränä oli parantaa yrityksen kilpailukykyä ja kannattavuutta postipalvelujen markkinoiden asteittaisen vapauttamisen myötä.
(92)
Strategisella suunnitelmalla oli seuraavat päätavoitteet:
1.
parantaa tuottavuutta, jotta voidaan varmistaa kilpailukyky ja kannattavuus markkinoilla, joilla kilpailu on yhä vapaampaa;
2.
kehittää DPLP:n markkinasuuntautuneisuutta tarjoamalla yksityisille sijoittajille mahdollisuus osuuteen sen pääomasta ts. saavuttaa ja ylläpitää tuottotaso, joka on tarpeen yksityisten sijoittajien houkuttelemiseksi ja yrityksen kannattavuusmahdollisuuksien hyödyntämiseksi.
(93)
Pääomasijoitukset vuonna 2003: Belgian viranomaisten mukaan vuonna 2003 toteutetun pääomakorotuksen tarkoituksena oli vahvistaa DPLP:n omia varoja niiden merkittävien rahoitussitoumusten täyttämiseksi, joita se oli tehnyt muun muassa neljän uuden lajittelukeskuksen rakentamiseksi ja yhden olemassa olevan keskuksen uudenaikaistamiseksi, postijakelureittien optimoimiseksi ja automatisoinnin lisäämiseksi.
(94)
Lisäksi Belgian viranomaiset esittävät, että sijoitetuilla varoilla katettiin myös henkilöstömenoja, jotka olivat seurausta varhaiseläkejärjestelmästä ja työajan vähentämisestä johtuvasta palkansaajien määrän supistumisesta ja henkilöstön uusien jäsenten palkkojen noususta.
(95)
Näillä toimenpiteillä mahdollistettiin kohtuullinen varmuus kannattavuuden kasvusta kaudella 2003-2007 ja näin vastattiin yksityisten sijoittajien odotuksiin. Tällä tavoin Belgian valtion, joka oli DPLP:n ainoa osakas vuonna 2003, toiminnan lähtökohtana oli kannattavuuden tavoittelu, mikä vastaa täysin markkinataloussijoittajan toimintaa, kun pääomasijoituspäätös on tehty.
(96)
Belgian viranomaiset ilmoittivat 5 päivänä elokuuta 2009 kannattavuusennusteen osoittavan, että pääomasijoitus oli toteutettu markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä ennakoitu tuotto ylitti määrän, jonka yksityinen sijoittaja olisi vaatinut. Ennusteet olivat realistisia, sillä vuosien 2003-2008 toteutunut kannattavuus ylitti selvästi ennusteen.
(97)
Belgian viranomaiset täsmentävät, että vuoden 2003 pääomasijoitus ja valtion saatavien poistaminen vuonna 2005 DPLP:n kirjanpidosta eivät liittyneet mitenkään toisiinsa. Kyseinen saatavien poistaminen toteutettiin toisena ajankohtana ja kyseessä oli tavanomainen kirjanpitotoimenpide, sillä valtio oli ilmoittanut selvästi, että DPLP:n ei tarvinnut maksaa näitä saatavia. Taseen elvyttämiseksi vuonna 2005 poistetut määrät poikkesivat vuoden 2003 pääomasijoituksen määrästä ja vuoden 2002 lopun tappioista.
(98)
Pääomasijoitukset vuonna 2006: Belgian viranomaiset esittävät, että kyseinen pääomasijoitus tehtiin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä sijoitus tehtiin edellytyksin, joita sovelletaan yksityissijoittajaan (tasavertaisuusperiaate) eli yritykseen Post Invest Europe SA, joka sijoitti DPLP:hen 300 miljoonaa euroa. Valtio ja yksityinen sijoittaja merkitsivät uusia osakkeita siten, että uusi sijoittaja sai yhtä osaketta vaille 50 prosentin osakkuuden ja valtio säilytti 50 prosentin osuuden ja yhden osakkeen (36).
(99)
Määrittääkseen liikkeeseenlaskettujen uusien osakkeiden hinnan Belgian viranomaisten konsultoima investointipankki arvio DPLP:n kokonaisarvoksi […]-[…] euroa. Valtio vahvisti lopulta yrityksen arvoksi […] euroa ennen pääomasijoitusten toteuttamista. Belgian viranomaisten myöntävät, että DPLP:n myöhemmät tulokset ovat ylittäneet arviointiaikana esitetyt ennusteet.
(100)
Viranomaisten mukaan strategisen suunnitelman toteuttaminen mahdollisti sen, että DPLP:stä voitiin tehdä yksi Euroopan tehokkaimmista alan toimijoista. DPLP edistyi merkittävästi kannattavuuden, tehokkuuden (37) ja laadun osa-alueilla ja pystyi samalla pitämään asiakkailta perityt hinnat kohtuullisella tasolla.
5.4 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET VEROVAPAUTUKSISTA
(101)
Belgian viranomaiset myöntävät 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä viestissään, että DPLP ei kuulunut yhtiöverotuksen piiriin, mutta sen voittoja verotettiin (oikeushenkilöihin sovellettavan verojärjestelmän perusteella) 27 päivään joulukuuta 2005 asti. Viranomaisten mukaan kaudella 2003-2005 DPLP ei kuitenkaan hyötynyt tästä verojärjestelmästä, sillä jos yritykseen olisi sovellettu yhtiöveroa, se olisi voinut siirtää aikaisemmat tappionsa kyseisille verovuosille, eikä sen olisi tarvinnut maksaa yhtiöveroa kyseisellä jaksolla.
(102)
Viranomaiset esittävät lisäksi, että DPLP:n piti maksaa veroa voitoistaan, jotka olivat 2 miljoonaa euroa kaudella 2003-2005.
(103)
Tilikaudesta 2006 alkaen DPLP:n on pitänyt maksaa yhtiöveroa, eikä se ole voinut siirtää aikaisempien tilikausien tappioitaan. Belgian viranomaiset arvioivat, että DPLP on menettänyt tämän vuoksi noin 51,87 miljoonaa euroa.
(104)
Viranomaiset päättelevät, että DPLP ei ole saanut nettovoittoa siitä, että se oli vapautettu yhtiöverosta ennen vuotta 2006.
(105)
Belgian viranomaiset täsmentävät, että DPLP on hyötynyt kiinteistöverovapautuksesta, joka koskee julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseen käytetystä kiinteästä omaisuudesta saatuja tuloja.
(106)
Viranomaiset ovat arvioineet DPLP:n saaman nettohyödyn muodostavan vain rajatun osan ylimääräisistä kustannuksista, joista yritys vastaa, koska sen velvoitteena on ylläpitää postiverkkoa, jolle on ominaista tiukasti määritelty tiheä alueellinen kattavuus. Kyseisestä velvoitteesta ei makseta muuta korvausta.
(107)
Belgian viranomaiset selittävät, että DPLP on vapautettu tietyistä välillisistä veroista ja kunnallisveroista. Viranomaisten mukaan näiden vapautusten arvo vastaa nettovaikutukseltaan vähämerkityksistä tukea.
5.5 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET KIINTEISTÖJEN SIIRROSTA
(108)
Belgian viranomaiset vahvistivat 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä viestissään, että tietyt kiinteistöt oli siirretty DPLP:lle, kun se muutettiin itsenäiseksi julkiseksi yritykseksi. DPLP oli käyttänyt kyseisiä kiinteistöjä jo vuodesta 1971, ja niitä tarvittiin postipalvelutehtävän täyttämiseen.
(109)
Belgian viranomaiset korostavat, että näiden kiinteistöjen siirtäminen ei tarjoa minkäänlaista etua DPLP:lle, sillä ne olivat jo sen käytössä osana sille osoitettua julkisen palvelun tehtävää. Viranomaisten mukaan kyse oli siis pelkästä julkisten omaisuuserien uudelleenjärjestelystä.
5.6 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET VALTIONTAKAUKSESTA
(110)
Belgian viranomaiset korostavat 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä viestissään, että DPLP:llä ei ollut automaattista valtiontakausta lainoilleen. Jos DPLP pyytäisi tällaista takausta, sen olisi ensin saatava Belgian viranomaisten lupa ja maksettava 0,25 prosentin vuotuinen palkkio valtionkassaan.
(111)
Tarkasteltavalla jaksolla DPLP käytti valtiontakausta ainoastaan kerran.
(112)
Viranomaisten mukaan 0,25 prosentin takauspalkkio on asianmukainen DPLP:n rahoitusaseman perusteella ja takaisinmaksun laiminlyönnin epätodennäköisyyden vuoksi. Viranomaiset arvioivat, että markkinoilla ilman valtiontakausta vastaavasta lainasta perityt takauspalkkiot olisivat olleet jopa 40 peruspistettä korkeammat.
5.7 BELGIAN VIRANOMAISTEN NÄKEMYS KOLMANSIEN ESITTÄMISTÄ HUOMAUTUKSISTA
(113)
Belgian viranomaisten korostavat 12 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä viestissään, että ainoastaan BD:n ja FVP/Prodipressen lausunnoissa on merkityksellisiä seikkoja, jotka liittyvät erityisesti sanoma- ja aikakausilehtijakeluun.
(114)
Belgian viranomaiset katsovat, että toisin kuin BD väittää, muiden kuin varattujen postipalvelujen tarjoaminen (kuten lehtijakelu) ei kuulu julkisia hankintoja koskevan unionin sääntelyn soveltamisalaan (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (38)).
(115)
Lisäksi viranomaiset korostavat, että sanoma- ja aikakausilehtijakelu on yleishyödyllinen palvelu, joka ei ole postipalvelumarkkinoiden vapauttamista koskevien unionin säännösten vastainen.
(116)
Belgian viranomaiset toteavat myös, että jakelutehtävää ei myönnetä mielivaltaisen päätöksen perusteella. Viranomaisten mukaan DPLP on ainoa yritys, joka pystyy täyttämään tämäntyyppisten palvelujen tarjoajalle asetetut edellytykset ja velvoitteet.
(117)
Belgian viranomaiset toteavat, että toisin kuin BD väittää, DPLP ei ole saanut kaudella 2002-2008 liiallisia korvauksia kustannuksista, jotka liittyvät sen sanoma- ja aikakauslehtijakelua koskevan tehtävän täyttämiseen.
(118)
Viranomaiset eivät yhdy FVP/Prodipressen näkemykseen, jonka mukaan DPLP on liioitellut investointeja ja ylimääräisiä kustannuksia, jotka liittyivät kansallisesti kattavan jakelualueen kasvattamiseen sen siirtyessä 82 prosentista 100 prosenttiin. Koska kyseiset 18 prosenttia käsittävät pääasiassa syrjäisiä alueita, DPLP:n henkilöstömenot kasvoivat suhteettomasti ja DPLP:n piti hankkia pitkiä matkoja varten kulkuneuvoja, joille on ominaista korkeat poistokulut.
(119)
Lopuksi viranomaiset toteavat, että mainoskampanjan kustannuksia ei ole otettu huomioon laskettaessa korvausta, jonka yritys sai valtiolta lehtijakelua varten.
(120)
BD:n mukaan DPLP:n toiminta ei selkeästikään ole kustannustehokasta. Belgian viranomaiset kiistävät tämän väitteen ja korostavat, että BD ei ota täysin huomioon laajennettuun lehtijakeluun liittyviä korkeita ylimääräisiä kustannuksia. BD myös vähättelee DPLP:n merkittävää panostusta kustannusten hallitsemiseen ja tuottavuuden parantamiseen.
(121)
BD:n mukaan Deltamedian kustannukset ovat DPLP:n kustannuksia alhaisemmat. Belgian viranomaisten mukaan tämä johtuu seuraavista tekijöistä:
a)
Deltamedia ei kata koko maata;
b)
Deltamedia työskentelee riippumattomien jakelijoiden kanssa;
c)
Deltamedia tarjoaa yksinkertaistettua palvelua, sillä se työskentelee vain yhteen lehtikonserniin kuuluvien lehtitalojen kanssa, joiden määrä on rajallinen;
d)
lehtitalot toimittavat sanomalehdet suoraan jakelupisteisiin.
5.8 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET VOIMASSA OLEVASTA TUESTA
(122)
Belgian viranomaiset esittävät 21 päivänä joulukuuta 2010 päivätyssä viestissään, että tietyt tutkinnan kohteena olevat toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea.
(123)
Belgian viranomaisten mukaan DPLP:n verovapautukset on myönnetty jo ennen Belgian liittymistä Euroopan unioniin. Tämän vuoksi kyse on voimassa olevasta tuesta.
(124)
Belgian viranomaisten mukaan DPLP:lle maksettava vuotuinen avustus on vahvistettu ennen vuotta 1999 eli ennen postipalvelumarkkinoiden vapauttamista. Tämän vuoksi kyse on voimassa olevasta tuesta. Ennen vuotta 1999 toteutettuja pääomasijoituksia - jos ne katsotaan valtiontuiksi - ei kuitenkaan pitäisi katsoa voimassa olevaksi tueksi.
(125)
Belgian viranomaiset esittävät, että kymmenen vuoden vanhentumisajan vuoksi kaikki ennen 13 päivää heinäkuuta 1999 (eli 10 vuotta ennen tämän muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista) toteutetut toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea, sillä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antama aikaisempi kumoamistuomio oli johtanut myös kaikkien komission aikaisempien tutkintatoimien kumoutumiseen. Viranomaiset esittävät sitä vastoin, että koska komissio laati ensimmäisen tutkinta-asiakirjan joulukuussa 2002, tutkintaan ei pitäisi sisällyttää ennen joulukuuta 1992 toteutettuja toimenpiteitä. Tämä periaate koskee kiinteistöjen siirtoa ja ensimmäistä, vuonna 1992 maksettua vuotuista avustusta.
6. ARVIOINTI
6.1 ALUSTAVIA NÄKEMYKSIÄ DPLP:N KUSTANNUSLASKENNASTA
(126)
Direktiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta 20 päivänä helmikuuta 2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/6/EY (39) (kolmas postidirektiivi), 14 artiklassa edellytetään, että postitoiminnan harjoittajien on kustannuslaskennassaan pidettävä selkeästi erillään kukin sellainen palvelu ja tuote, joka on osa yleispalvelua, ja ne palvelut ja tuotteet, jotka eivät ole osa sitä. Niiden kirjanpidossa kustannukset on kohdistettava suoraan tuotteisiin ja yleiset kustannukset on kohdistettava suoraan tai välillisesti. Yleiskustannukset, jotka ovat tarpeen sekä yleispalvelun että muun kuin yleispalvelun tarjoamiseksi, on kohdennettava asianmukaisesti. DPLP noudattaa toimintoperusteista kustannuslaskentaa. Sen perusteella kaikki toimintakulut kohdennetaan eri tuotteisiin omakustannuslaskentaa (FDC) noudattaen aina käyttökatteeseen (EBIT) asti. Kustannuslaskenta käsittää kaikki DPLP:n liiketoiminnan kulut ja organisaatioyksiköt. Vuonna 2009 kaupallisten tuotteiden osuus oli […] prosenttia DPLP:n liikevaihdosta ja julkisen palvelun tuotteiden osuus […] prosenttia.
(127)
Kustannuslaskenta sisältää resurssit, toiminnot ja tuotteet, ja sen avulla pyritään määrittämään tuotekohtaiset kustannukset.
(128)
Kustannukset jaotellaan 398 eri kustannustyyppiin ja 3 954 vastuualueeseen. Laskentaa varten ne on koottu 34 resurssiryhmään ja 108 koodiryhmään. Toimintoja erotellaan 986 erilaista.
(129)
Resurssikustannukset kohdennetaan toimintoihin kustannusten luonteen perusteella: ’suorat resurssit’ liittyvät suoraan tiettyyn toimintoon, kun taas ’välilliset resurssit’ liittyvät useampaan toimintoon ja ne on kohdennettava soveltamalla jakoperustetta, joka kuvastaa kyseisen resurssin käyttöastetta kunkin toiminnon tapauksessa. Toimintoon kohdennettavat kokonaiskustannukset sisältävät myös yleisiä menoja, joita ei voida kohdentaa tiettyyn toimintoon. Nämä menot kohdennetaan siten, että kaikille tuotteille osoitetaan yhtä suuri määrä kustannuslisähinnoittelun perusteella.
(130)
Kyseiset 986 eri toimintoa muodostavat kunkin tuotteen arvoketjun. Tiettyyn toimintoon liittyvä osuus kustannuksista kohdennetaan tuotteisiin sen mukaisesti, kuinka paljon kyseistä toimintoa kussakin tuotteessa käytetään. Muiden kuin operatiivisten toimintojen kustannukset kohdennetaan ensin operatiivisiin toimintoihin, jotka liittyvät suoraan tuotteisiin.
(131)
Prosessin viimeisessä vaiheessa toimintojen kustannukset kohdennetaan kullekin tuotteelle yleensä määrään perustuvan jakoperusteen avulla. Toisin sanoen kaikki tuotteet, joissa käytetään jotakin toimintoa, kirjataan suhteessa niiden osuuteen toiminnon käytöstä aiheutuvista kustannuksista.
(132)
Komissio pitää DPLP:n nykyistä kustannuslaskentamenetelmää tyydyttävänä, sillä siinä kohdennetaan kaikki kustannukset asianmukaisesti ja riittävällä tarkkuudella. Komissio kuitenkin toteaa, että DPLP on siirtynyt tähän kustannuslaskentamenetelmään vasta vähitellen. Voidaan siis katsoa, että tämän tutkinnan kohteena olevan kauden alkupuolelta peräisin olevat kirjanpitotiedot eivät ole yhtä yksityiskohtaisia kuin nykyisen laskentamenetelmän mukaiset tiedot, vaikka ne ovatkin yleisesti ottaen luotettavia.
(133)
Maaliskuussa 2011 Belgian viranomaiset ilmoittivat komissiolle DPLP:n kustannuslaskentamenetelmän takautuvasta muuttamisesta, jotta tietyt kustannukset voidaan jakaa eri tavalla kaupallisen toiminnan ja yleispalvelutehtävän välillä. Belgian viranomaisten suunnittelema muutos liittyy viimeiseen vaiheeseen kustannusten kohdentamisessa, kun tuotteet kirjataan suhteessa niiden osuuteen toiminnon käytöstä aiheutuvista kustannuksista.
(134)
Muutoksella muutetaan tuotteiden liiketoimintakustannusten kohdentamismenetelmää, jota DPLP on toistaiseksi soveltanut. Tällaisen muutoksen jälkeen tietyt kaupallisiin tuotteisiin liittyvät kustannukset siirtyisivät julkisen palvelun osa-alueelle, mikä laajentaisi julkisen palvelun kustannuspohjaa. Julkiset palvelut vastaisivat tällä perusteella keskimäärin […] euron osuudella vuodessa kustannuksista, jotka on tällä hetkellä kohdennettu kaupallisiin tuotteisiin. Muut kustannuslaskentamenetelmän osa-alueet säilyisivät suunnitelman mukaan ennallaan.
(135)
Belgian viranomaisten mukaan tiettyjen toimintojen kustannukset on luonteensa mukaisesti vahvistettu tietylle tasolle, joka määräytyy julkisen palvelun tarpeiden perusteella. Toisin sanoen näiden julkiseen palveluun käytettävien toimintojen kustannukset säilyisivät muuttumattomina, vaikka missään kaupallisessa tuotteessa ei hyödynnettäisi näitä toimintoja. Jos kaupallinen tuote ei ole kyseisen toiminnon alkusyy, kyseiseen toimintoon liittyvää operatiivista kustannusta ei myöskään pitäisi kohdentaa tuotteeseen, vaikka sitä siinä hyödynnettäisiinkin.
(136)
Belgian viranomaiset esittävät, että tarkistettu menetelmä vastaa direktiiviä 97/67/EY, Chronopost-tuomiota (40) ja julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevia yhteisön puitteita (41), jäljempänä ’julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevat puitteet’. Viranomaisten mukaan menetelmällä kohdennetaan tuotteisiin niihin suoraan kohdennettavissa olevat kustannukset, ja se kuvaa paremmin julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviä todellisia kustannuksia. Komissio kuitenkin katsoo, että tätä uutta perustelua ei voida hyväksyä sen muotoon liittyvistä, taloudellisista eikä oikeudellisista syistä.
(137)
Muotoon liittyvien syiden osalta on todettava, että ehdotettua menetelmää ei ole varsinaisesti sovellettu DPLP:n sisäisessä laskennassa, vaan kyse on pikemminkin tietojen muuttamisesta jälkikäteen. Tarkistettu menetelmä ei ole saanut sääntelyviranomaisten ennakkohyväksyntää hinnoitteluperusteena, eikä valtio käytä sitä laskiessaan yleishyödyllisistä palveluista maksettavaa korvausta. Tarkistettu menetelmä vaikuttaa siis olevan teoreettinen malli, joka on kehitelty tätä valtiontukimenettelyä varten. Taloudelliselta kannalta, kun määritetään sisäistä siirtohinnoittelua, ei voida olettaa, että kaupallisiin tuotteisiin ei pitäisi kohdentaa osaa niiden resurssien kustannuksista, joita niissä hyödynnetään (tämän menetelmän mukaan kaupalliset tuotteet eivät osallistuisi postinjakelijoiden jakelukierrosten kustannuksiin, vaikka postinjakelijat jakavat myös kaupallisia tuotteita). Oikeudelliselta kannalta muutos ei vaikuta yhteensopivalta direktiivin 97/67/EY 14 artiklan 3 kohdan b alakohdan iv alakohdan, Chronopost-tuomion (42) ja vuonna 2005 annettujen (43), julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden kanssa. Niissä kaikissa edellytetään, että yhteiset kustannukset kohdennetaan asianmukaisella tavalla kaupallisiin toimintoihin.
(138)
Komissio ei siis perusta arviointiaan muutettuun kirjanpitoon, vaan kustannuslaskentatietoihin, jotka Belgian postialan sääntelyviranomainen IBPT (Institut belge des services postaux et des télécommunications) (44) on varmentanut direktiivin 97/67/EY mukaisesti, jotka on toimitettu jo aikaisemmin ja jotka perustuvat DPLP:n virallisesti soveltamaan kustannuslaskentamenetelmään.
6.2 ELÄKEVELVOITTEISTA VAPAUTTAMISTA KOSKEVA ARVIOINTI
6.2.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo
(139)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(140)
Jotta toimenpiteen katsotaan olevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, seuraavien edellytysten on täytyttävä: toimenpiteen on
i)
tarjottava etua tuensaajalle;
ii)
vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua suosimalla joitakin yrityksiä;
iii)
oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide;
iv)
oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
6.2.1.1 Etu ja valikoivuus
(141)
Combus-tuomion (45) perusteella Belgian viranomaiset toteavat, että eläkesitoumukset ovat epätavallisia kustannuksia, joita kilpailijoiden ei ole tarvinnut rahoittaa. Tämän vuoksi eläkesitoumuksista vapauttaminen ei ole valtiontukea.
(142)
Viranomaisten mukaan virkamiesasemalle ominaisen joustavuuden puutteen vuoksi DPLP ei pystynyt supistamaan tämän henkilöstön osuutta koko henkilöstöstään, vaikka siihen liittyy kalliimmat kustannukset kuin mahdolliseen vähemmän suotuisilla työsopimuksilla palkatuista työntekijöistä muodostuvaan henkilöstöön.
(143)
Aluksi on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuin ei ole vahvistanut Combus-tuomiota. Päinvastoin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on ristiriidassa sen oletuksen kanssa, että rakenteellisen haitan korvaaminen ei voisi olla valtiontukea. Tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että tuen olemassaoloa on arvioitava suhteessa valtion toimenpiteen vaikutuksiin eikä sen syihin tai tavoitteisiin (46). Tuomioistuin on myös katsonut, että tuen käsite kattaa julkisten viranomaisten myöntämät edut, jotka eri muodoissaan vapauttavat yrityksen kustannuksista, jotka se yleensä maksaa omista varoistaan (47).
(144)
Tuomioistuin on myös todennut, että yritysten työntekijöiden korvauksiin liittyvät kustannukset kuuluvat luonteensa puolesta yritysten itsensä maksettaviksi riippumatta siitä, perustuvatko kustannukset lakisääteisiin velvoitteisiin tai kollektiivisiin sopimuksiin. (48) Tältä osin tuomioistuin on arvioinut, että vaikka valtion toimenpiteiden tarkoituksena on korvata lisäkustannuksia, tämä ei merkitse, ettei toimenpiteitä voitaisi luokitella tueksi (49).
(145)
Voidaan myös havaita, että Combusin kilpailuympäristö poikkeaa DPLP:stä. Combus harjoitti kaupallista kuljetustoimintaa ja toimi markkinoilla yksityisiin linja-autoyhtiöihin verrattavissa kilpailuolosuhteissa. Tarjouskilpailumenettelyn jälkeen julkiset joukkoliikenneyhtiöt luovuttavat linja-autotoimintansa yksityisille ja julkisille yrityksille. Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen mukaisesti tarjouskilpailun voittajaksi valitaan taloudellisesti edullisin tarjous riippumatta siitä, onko tarjouksen tekijä julkinen vai yksityinen toiminnanharjoittaja. Koko arviointikaudella DPLP:llä oli kattava monopoli, jossa taloudelliset paineet olivat täysin erilaisia. Toisin kuin Combusia koskevassa asiassa, Belgia ei ole tässä asiassa antanut säännöksiä, joilla poistettaisiin tai mukautettaisiin DPLP:n palveluksessa työskenteleviin virkamiehiin sovellettavia erityisiä työsuhdejärjestelyjä tai eläkeoikeuksien muodostumistapaa.
(146)
Tästä syystä komissio katsoo, että Combus-tapauksen ja tämän asian tosiasiallisten erojen vuoksi on perusteltua tulla eri johtopäätökseen käsiteltävänä olevassa asiassa.
(147)
Jotta voidaan arvioida, sisältyykö kyseisiin toimenpiteisiin valtiontukea, on määritettävä, tarjoavatko nämä toimenpiteet DPLP:lle taloudellista etua siten, että se vapautuu kustannuksista, joista sen olisi tavallisesti vastattava omista varoistaan, ja ovatko ne näin estäneet markkinavoimien tavanomaiset vaikutukset. Tuki vapauttaa yrityksen kustannuksista, joista sen olisi tavallisesti vastattava omista varoistaan, kun otetaan huomioon kyseessä olevan kulujärjestelmän luonne tai yleinen rakenne. ”Epätavallisen” kustannuksen käsite voidaan sitä vastoin määritellä tällaisiin tavanomaisiin kustannuksiin verrattuna ylimääräiseksi kustannukseksi. Tällaisen ylimääräisen kustannuksen poistaminen lainsäädännöllä ei tarjoaisi edunsaajalle etua eikä siis olisi valtiontukea.
(148)
Valikoivuuden analysointia koskevan tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tilannetta on verrattava sopivaan viitekehykseen, jotta voidaan määrittää, onko tietyn yrityksen tai tuotannonalan erilainen kohtelu perusteltua järjestelmän ”luonteen tai yleisen rakenteen” vuoksi tavanomaisessa markkinatilanteessa. Kustannusten määrittely tavanomaisiksi tai epätavallisiksi edellyttää sellaisen viitekehyksen tai vertailuarvon määrittämistä, jolla pyritään osoittamaan yritykset, jotka olisivat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa.
(149)
Vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei sellaista ulkoista vertailukohtaa voida löytää, jonka avulla voitaisiin määritellä sellaisen yrityksen ”tavanomainen” maksuosuus, joka on kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa kuin DPLP. DPLP:n kilpailijat ovat yksityisoikeudellisia yrityksiä, jotka harjoittavat toimintaansa kilpailulle avoimilla markkinoilla. DPLP puolestaan hyötyi lakisääteisestä monopolista koko arviointijakson ajan ennen kuin postitoiminnan markkinat vapautuivat täydellisesti vuonna 2011.
(150)
Jotta voidaan selvittää perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun olemassaolo, komission on tarkasteltava DPLP:n tilannetta ja verrattava sen sosiaaliturvamaksuja ennen sen vapauttamista eläkevelvoitteista ja sen jälkeen.
(151)
DPLP vastasi kaikista virkamiestensä eläkekuluista ja sosiaaliturvamaksuista siitä alkaen, kun asiaa koskeva laki annettiin 6 päivänä heinäkuuta 1971 aina vuonna 1997 toteutettuun eläkeuudistukseen asti. Komissio katsookin, että kustannukset ovat osa tavanomaisia kustannuksia, jotka DPLP:n olisi pitänyt rahoittaa omista varoistaan, kun otetaan huomioon sen oikeudellinen ja tosiasiallinen asema Belgian postipalvelujen markkinoilla.
(152)
Koska tutkinnan kohteena oleva, vuonna 1997 toteutettu vapautus eläkesitoumuksista antoi DPLP:lle mahdollisuuden vapautua kustannuksista, jotka sen olisi pitänyt rahoittaa omista varoistaan, kyseiset toimenpiteet tarjoavat toiminnanharjoittajalle perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun.
(153)
Kyseinen etu on valikoiva, koska se myönnettiin vain DPLP:lle.
6.2.1.2 Valtion varat
(154)
Eläkesitoumuksista vapauttaminen rahoitettiin valtion varoista, sillä valtio otti vastatakseen DPLP:n eläkevastuista.
(155)
Koska valtio maksaa DPLP:n eläkkeelle jääneen henkilöstön eläkkeet suoraan omasta talousarviostaan, kyse on selkeästi valtion varoista.
6.2.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(156)
Edellä esitetyt toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä DPLP toimii markkinoilla, joilla käydään kilpailua, kuten pakettien toimituspalvelut, joille on ominaista merkittävä maidenvälinen kauppa. Pakettitoimitusten markkinoilla DPLP kilpailee toisissa maissa toimintaa harjoittavien yritysten kanssa, kuten UPS, FedEx ja TNT Express. DPLP harjoittaa toimintaa myös lehtijakelumarkkinoilla, joilla toimii tai voi toimia muiden jäsenvaltioiden yrityksiä. Pakettitoimituksia ei ole missään vaiheessa rajattu pelkästään DPLP:n tehtäväksi ja muut yritykset tarjosivat tiettyjä pakettitoimituspalveluja (50) tai muita erityisiä postipalveluja jo 1990-luvun alussa (51). DPLP toimii lisäksi rahoituspalvelujen alalla (postisiirtotilit, säästötilit ja maksupalvelut), jossa sen kanssa kilpailevat pankkien ja muiden rahoituslaitosten tyyppiset rahoitustuotteita tarjoavat toiminnanharjoittajat. Postisiirto- ja säästötilit, joita käytetään sekä maksupalveluihin että säästämiseen, kilpailevat pankkien käyttö- ja säästötilien kanssa. Pankkiala avattiin kilpailulle jo ennen vuotta 1992, ja sille on ominaista merkittävä jäsenvaltioiden välinen kauppa. Eri jäsenvaltioista peräisin olevat pankit sijoittautuivat Belgiaan ennen vuotta 1992. Tuolloin Belgian alueella toimi jo yli 70 ulkomaalaista rahoituslaitosta (52).
(157)
Edellä esitetyistä syistä on selvää, että DPLP:lle taloudellista etua tarjoavat valtion toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(158)
Johdanto-osan 141-157 kappaleessa esitetyistä syistä komissio katsoo, että eläkesitoumuksista vapauttaminen on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.2.2 Eläkesitoumuksista vapauttamisen soveltuvuutta sisämarkkinoille 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti koskeva arviointi
(159)
Vuoden 1997 eläkeuudistuksen yhteydessä DPLP:n maksama eläkkeistä aiheutuvien vuotuisten nettokustannusten korvaus valtiolle muuttui maksuksi, joka vapautti DPLP:n kaikista eläkekustannuksista, joista sen kilpailijoiden oli vastattava. Ilman tätä uudistusta eläkekustannusten taso olisi jatkanut merkittävää nousua seuraavina vuosina pääasiassa siitä syystä, että työtä vielä tekevien virkamiesten eli eläkkeenmaksajien ja työnsä lopettaneiden virkamiesten eli eläkkeensaajien suhdeluku heikentyy, sillä DPLP päätti olla enää palkkaamatta virkamiehiä.
(160)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdassa ja 107 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia ei selvästikään voida soveltaa, eikä Belgia ole vedonnut SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan perustellakseen DPLP:n vapauttamista eläkesitoumuksista. Komissio tutkii tämän vuoksi, voidaanko eläkesitoumuksista vapauttamisen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Siinä määrätään, että sisämarkkinoille soveltuvaksi voidaan katsoa tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(161)
Komissio tarkastelee ensiksi, missä määrin kaikista eläkekustannuksista vastaaminen täyttää yleistä etua koskevan tavoitteen ja on välttämätöntä sen toteuttamiseksi. Sen jälkeen se tutkii toimenpiteen oikeasuhteisuutta ja tarkastelee tuen myönteisten ja kielteisten vaikutusten välistä tasapainoa.
6.2.2.1 Postialan vapauttaminen on yleisen edun mukainen tavoite
(162)
Unionin lainsäädännössä on edistetty postialan kasvavaa vapauttamista vuodesta 1992, jolloin annettiin vihreä kirja. Sen jälkeen on hyväksytty seuraavat kolme direktiiviä: i) direktiivi 97/67/EY, ii) direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi 10 päivänä kesäkuuta 2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/39/EY (53) ja iii) direktiivi 2008/6/EY. Postimarkkinoiden vapauttamista EU:ssa pidetään myös yleisesti merkittävänä osana Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategiaa.
(163)
Yleispalveluvelvoitteella tarkoitettujen peruspostipalvelujen tarjoamisen varmistamisen lisäksi on tärkeää, että luodaan yhtenäiset kilpailuolosuhteet vakiintuneelle toiminnanharjoittajalle, markkinoilla jo toimiville kilpailijoille ja uusille tulokkaille.
(164)
Ranskan La Postea koskevassa päätöksessään komissio on jo todennut, että vakiintuneen toiminnanharjoittajan ja sen kilpailijoiden saattaminen tasapuoliseen asemaan sosiaaliturvamaksujen osalta on peruslähtökohtana tasapuoliselle kilpailulle postialalla. Komissio katsoi sisämarkkinoille soveltuvaksi sen, että valtio otti vastatakseen Ranskan La Posten virkamiesten eläkkeiden rahoitusvelvoitteista, sillä julkiset avustukset varmistivat tasapuoliset sosiaaliturvamaksuosuudet La Postelle ja sen kilpailijoille. Komissio aikoo noudattaa tässä asiassa samaa periaatetta kuin kyseisen päätöksen 6.3 luvussa. Periaatetta sovelletaan tähän asiaan relevanteilta osiltaan.
6.2.2.2 Eläkesitoumuksista vapauttamisen välttämättömyys
(165)
Komissio katsoo, että DPLP:n muuttaminen vuonna 1992 oli tarpeen kilpailun edistämiseksi postimarkkinoilla. Toimenpide asetti DPLP:n ja sen kilpailijat tasapuoliseen asemaan oikeudellisen muodon osalta (ja samalla päätti rajoittamattoman takauksen, jota DPLP oli saanut julkisoikeudellisena yksikkönä).
(166)
Belgian valtio ja postilaitos eivät kuitenkaan olleet muodostaneet rahastoja, jotka olisivat vastanneet eläkesitoumuksia. Perustamisajankohtana vuonna 1992 DPLP vastasi edelleen eläkesitoumuksistaan, mutta sen kirjanpitoon ei tilien avausajankohtana ollut siirretty vastaavia varoja.
(167)
Eläkkeiden maksu olisi siis vähitellen muodostanut DPLP:lle liian raskaan rasitteen, sillä lukuisten virkamiesten eläkeikä läheni. Vaikka toimenpiteitä toteutettiin tilanteen parantamiseksi (tuottavuuden parantaminen, henkilöstön asteittainen supistaminen luonnollisen poistuman kautta, palkkojen indeksointi), ne eivät riittäneet DPLP:n rahoitusaseman kestävän tasapainon aikaansaamiseen (ks. taulukko 3 jäljempänä).
(168)
Tämä johtuu erityisesti siitä, että muutos yksityisoikeudelliseksi yritykseksi merkitsi DPLP:lle myös sitä, että se ei enää palkannut virkamiehiä vaan pelkästään sopimussuhteisia työntekijöitä (joilla on yleinen työsopimus ja joihin sovellettiin työoikeuden säännöksiä). DPLP:n olisi tämän vuoksi pitänyt vuoden 1997 jälkeen rahoittaa omista varoistaan sekä eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkemenot että sopimussuhteisten työntekijöidensä eläkevakuutuksiin liittyvät sosiaaliturvamaksut.
(169)
DPLP:n negatiivinen rahavirta olisi kehittynyt huonompaan suuntaan vuosien kuluessa, sillä kasvavat eläkemaksut olisivat ylittäneet sen toiminnasta saadut tulot (ks. taulukko 3).
Taulukko 3
Belgian viranomaisten vuonna 1996 tekemät rahavirtasimulaatiot
(170)
On kiistatonta, että DPLP:n olisi pitänyt vastata huomattavasti korkeammista kustannuksista, jos sen olisi pitänyt rahoittaa omista varoistaan kaikkien virkamiestensä eläkkeet vuoden 1997 jälkeen. On ilmeistä, että ilman tukea siirtyminen julkisoikeudellisesta asemasta yksityiseksi yritykseksi olisi vaarantunut.
(171)
Jos eläkekustannukset olisi rahoitettu kokonaisuudessaan säännellystä kirjepostista saatuja tuloja lisäämällä, lähetysten maksut olisivat nousseet ja lähetettyjen kirjeiden lukumäärä olisi voinut supistua niin merkittävästi, että mahdollisuudet postin yleispalvelun tarjoamiseen olisivat olleet uhattuna.
(172)
Komissio katsoo lisäksi, että kyseiset toimenpiteet vastaavat niiden päämääränä olevaa yhteisön edun mukaista tavoitetta. Millään muulla toimenpiteellä ei olisi voitu ratkaista ongelmaa tehokkaammin. Yleishyödyllisten palvelujen alalla olisi toki voitu maksaa julkisen palvelun tarjoamisesta korvausta, mutta tällainen lähestymistapa ei olisi kestävä pitkällä aikavälillä, koska kyseessä on rakenteellinen ongelma.
(173)
Kun tarkastellaan postimarkkinoiden vapauttamista koskevaa tavoitetta, jonka mukaan tarkoituksena on varmistaa laadukkaiden postin yleispalvelujen tarjonta kohtuulliseen hintaan, ja tasapuolisen kilpailun edistämistä koskevaa tavoitetta, eläkesitoumuksista vapauttaminen oli välttämätön toimenpide.
6.2.2.3 Eläkesitoumuksista vapauttamisen oikeasuhteisuus
(174)
Ranskan La Postea koskevassa päätöksessä komissio arvioi niiden tukitoimenpiteiden oikeasuhteisuutta, jotka liittyvät postialan vakiintuneen toiminnanharjoittajan vapauttamiseen eläkekustannuksista silloin, kun toiminnanharjoittajan palveluksessa on edelleen monopolitilanteessa sovittujen ehtojen mukaisesti palkattuja virkamiehiä. Oikeasuhteisuutta on arvioitava sen perusteella, onko luotu tasapuoliset edellytykset kilpailulle avoimilla markkinoilla (esimerkiksi kirjelähetykset, paketit ja rahoituspalvelut). Vakiintuneen toiminnanharjoittajan on maksettava vastaavanlaisia sosiaaliturvamaksuja kuin sen kilpailijoiden.
(175)
DPLP:n sopimussuhteinen henkilöstö oli oikeudellisesti samassa tilanteessa kuin minkä tahansa yksityisen yrityksen palkansaajat toisin kuin virkamieshenkilöstö, joiden työehdot vastasivat virkamiesasemaa. Vertaamalla DPLP:n kunkin henkilöstöryhmänsä osalta maksamia sosiaaliturvamaksuja voidaan selvittää, täyttyykö edellytys siitä, että DPLP maksaa eläkesitoumuksista vapautumisen jälkeen samansuuruisia sosiaaliturvamaksuja kuin kilpailijansa.
(176)
Seuraavassa yhteenvetotaulukossa esitetään yksityiskohtainen kuvaus DPLP:n maksamista sosiaaliturvamaksuista vakinaisen virkamieshenkilöstön ja sopimussuhteisen henkilöstön osalta:
DPLP:lle aiheutuneet ja sen maksamat sosiaaliturvakustannukset
Vakinainen virkamieshenkilöstö
Sopimussuhteinen henkilöstö
DPLP:n maksu sosiaaliturvajärjestelmään; eläkkeiden osuus maksuista 8,86 %
[…] %
[…] %
DPLP:n suorat kustannukset
[…] %
[…] %
Sairaus- ja tapaturmavakuutus
[…] %
[…] %
Lapsilisät
[…] %
-
Osuus korvauksien maksusta (54)
[…] %
Rakenteellinen vähennys (55)
[…] %
TYÖNANTAJAMAKSUT yhteensä
[…] %
[…] %
PALKANSAAJIEN MAKSUOSUUS
[…] %
[…] %
Palkansaajien maksut sosiaaliturvajärjestelmään
[…] %
[…] %
(177)
Kuten taulukko osoittaa, DPLP:n maksuosuus Belgian sosiaaliturvajärjestelmään (nimellinen prosenttiosuus palkkakustannuksista) on selvästi alhaisempi kuin yksityisten toiminnanharjoittajien osuus ([…] prosenttia verrattuna […] prosenttiin).
(178)
Jos kuitenkin otetaan huomioon työnantajan suorat kustannukset, jotta voidaan verrata todellisia sosiaaliturvamaksuosuuksia, kyseiset prosenttiosuudet ovat likimain samat ja DPLP:n vakinaisen virkamieshenkilöstön osalta jopa hieman korkeammat ([…] prosenttia verrattuna […] prosenttiin).
(179)
Voidaan myös todeta, että palkansaajien maksamat maksut ovat varsin samansuuruiset molemmissa tapauksissa ([…] prosenttia verrattuna […] prosenttiin).
(180)
DPLP:n alhaisempi nimellinen sosiaaliturvamaksuosuus vakinaisesta virkamieshenkilöstöstään johtuu siitä, että se on vapautettu tietyistä sosiaaliturvamaksuista, joita ei sovelleta virkamiesasemassa olevaan henkilöstöön (esimerkiksi ammattitaudit, työttömyys, työtapaturmat). DPLP vastaa kuitenkin itse suoraan maksuista, joihin sovelletaan vapautusta sen vakinaisen virkamieshenkilöstön erityisaseman perusteella. Tämä toimintapa aiheuttaa DPLP:lle suuria suoria kustannuksia.
(181)
Palkansaajien maksuosuus olisi otettava myös huomioon, sillä palkansaajien on maksettava tämä maksu työnantajan maksamasta palkkasummasta (tämä maksu on siis kustannuserä myös työnantajalle). Vakinaisen virkamieshenkilöstön maksuosuus on hieman korkeampi kuin sopimussuhteisen henkilöstön.
(182)
Belgian viranomaiset ja DPLP ovat toimittaneet tietoja, jotka osoittavat, että suorat maksut ovat pysyneet yleisesti ottaen ennallaan.
(183)
Vaikka DPLP:n suorat kustannukset ([…] prosenttia) eivät varsinaisesti ole sosiaaliturvamaksuja, olisi otettava huomioon, että nämä kustannukset eivät ole vapaaehtoisia vaan suoraa seurausta vakinaisen virkamieshenkilöstön erityisasemasta, ja DPLP:n on pakko maksaa ne. Vaikuttaa siis loogiselta päätellä, että ne vastaavat muita sosiaaliturvamaksuja alkuperänsä ja tarkoituksensa puolesta.
(184)
Näin ollen nämä suorat kustannukset olisi otettava huomioon laskettaessa DPLP:n todellisia sosiaaliturvamaksuja. Näin saatu sosiaaliturvamaksujen kokonaisosuus on hieman korkeampi DPLP:n vakinaisen virkamieshenkilöstön osalta ([…] prosenttia) kuin yksityissektorin yritysten henkilöstön osalta ([…] prosenttia).
6.2.2.4 Eläkesitoumuksista vapauttamisen tasapainottamista koskeva arviointiperuste
(185)
DPLP:hen sovellettavan eläkejärjestelmän uudistus oli olennainen askel yrityksen sopeuttamisessa Belgian postimarkkinoiden vähittäiseen ja lopulta täydelliseen vapautumiseen, jolla on merkittävä rooli Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategiassa.
(186)
La Postea koskevassa päätöksessään komissio totesi, että postialan vapauttaminen voisi vaikeutua, jos eläkejärjestelmien uudistussuunnitelmia (jotka vastasivat Belgiassa toteutettuja) ei hyväksyttäisi.
(187)
Komissio katsoo myös, että kyseiset toimenpiteet eivät liity erityiseen järjestelmään eläkkeensaajille maksettujen etuuksien osalta. Niiden avulla voidaan kuitenkin muuttaa kestäväksi rahoitusmekanismi, joka oli ajan saatossa muuttunut käyttökelvottomaksi. Komissio katsoo, että toimenpiteet ovat siis osa yleisempää jäsenvaltioiden eläkejärjestelmien uudistusta, jota sekä neuvosto että komissio kannattavat.
(188)
Toimenpiteen kielteiset vaikutukset vaikuttavat rajallisilta, sillä DPLP:n historian ja sen toiminnan perusteella on selvää, että suuri osa sen eläkesitoumuksista liittyy monopolin piiriin kuuluvaan toimintaan, jossa kilpailun vääristyminen on luonnollisesti rajallista.
(189)
Kyseinen toimenpide voi teoriassa mahdollistaa DPLP:lle määräävän aseman säilyttämisen. Komissio kuitenkin pitää tätä riskiä vähäisenä, sillä toimenpiteillä vain saatetaan DPLP:n maksamat sosiaaliturvamaksut samalle tasolle sen kilpailijoiden maksujen kanssa.
(190)
Edellä esitetystä seuraa, että DPLP:lle myönnetyn tuen kielteiset vaikutukset ovat rajallisia verrattuna toimenpiteen myönteisiin vaikutuksiin.
(191)
Toimenpiteet rajoittuvat siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä tasapuolisten olosuhteiden palauttamiseksi sosiaaliturvamaksujen osalta ja lopettavat DPLP:tä haittaavan kilpailun vääristymisen. Tämän vuoksi ne eivät muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(192)
Näistä syistä komissio katsoo, että vuonna 1997 myönnetty vapautus eläkesitoumuksista voidaan katsoa soveltuvaksi sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti, sillä DPLP ei ole muita toiminnanharjoittajia paremmassa asemassa vakinaisen virkamieshenkilöstönsä sosiaaliturvamaksujen osalta.
6.3 JULKISEN PALVELUN KORVAUKSEN JA MUIDEN TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
6.3.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo
6.3.1.1 Etu ja valikoivuus
(193)
Kun tarkastellaan julkisen palvelun vuotuista korvausta, Altmark-tuomiossa (56) määritellään perusteet, jotka julkisen toimenpiteen on täytettävä, jotta se voidaan katsoa korvaukseksi julkisen palvelun velvoitteesta ja jotta sitä ei luokiteltaisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
(194)
Käsiteltävänä olevassa asiassa nämä perusteet (erityisesti neljäs peruste) eivät täyty: DPLP:tä ei ole valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä. Belgian viranomaiset eivät ole myöskään osoittaneet, että korvaustaso olisi määritetty analysoimalla kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja vakavaraiselle keskivertoyritykselle olisi aiheutunut siltä edellytettyjen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Komissiolla ei ole viitteitä tai tietoja, joiden perusteella neljännen perusteen voitaisiin katsoa täyttyneen.
(195)
Koska vuotuiset korvaukset hyödyttivät vain yhtä yritystä ja antoivat sen käyttöön ylimääräisiä varoja, toimenpide antaa DPLP:lle valikoivan edun.
(196)
Pääomasijoitukset vuonna 1997: Belgian viranomaiset ovat myöntäneet, että vuonna 1997 toteutetut 62 miljoonan euron pääomasijoitukset olivat käytännössä viivästynyttä korvausta yleishyödyllisistä palveluista, ja korvaus olisi pitänyt maksaa vuonna 1996. Tästä syystä näitä pääomasijoituksia on arvioitava samoin perustein kuin vuotuisia korvauksia. Koska Altmark-tuomiossa määritellyt edellytykset eivät täyty, toimenpide antaa DPLP:lle valikoivan edun.
(197)
Pääomasijoitukset vuonna 2003: Belgian viranomaiset ilmoittivat, että vuonna 2003 toteutetussa pääomasijoituksessa (297,5 miljoonaa euroa) noudatettiin markkinataloussijoittajaperiaatetta eikä kyse ollut valtiontuesta. Viranomaisten mukaan pääomasijoituksen tarkoituksena oli vahvistaa DPLP:n omia varoja lajittelukeskusten rakentamista ja uudenaikaistamista, postijakelureittien optimoimista ja automatisoinnin lisäämistä varten. Sijoitetuilla varoilla katettiin myös henkilöstömenoja, jotka olivat seurausta varhaiseläkejärjestelmästä ja työajan vähentämisestä johtuvasta palkansaajien määrän supistumisesta ja uudelle henkilöstölle maksettavien palkkojen noususta.
(198)
Osoittaakseen, että kyseinen pääomasijoitus toteutettiin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, Belgian viranomaiset laativat strategisen suunnitelmansa yhteydessä kannattavuuslaskelmia, joiden mukaan kannattavuus suhteessa pääomakustannuksiin oli parempi kuin yksityissijoittaja olisi edellyttänyt.
(199)
Belgian viranomaisten laatimat ennusteet ja laskelmat suuntautuvat tulevaisuuteen, ovat erittäin yksityiskohtaisia ja vastaavat menetelmää, jota yksityissijoittaja käyttäisi:
1.
kannattavuus laskettiin tulevia diskontattuja rahavirtoja koskevan mallin avulla, jossa otetaan huomioon yrityksen tuleva kasvu ja investointien potentiaali tuottaa tuottoja ja rahavirtoja osakkaille;
2.
kolmea skenaariota tarkasteltiin: optimistista skenaariota, pessimististä skenaariota ja todennäköisintä skenaariota, joka lopulta valittiin ennusteiden herkkyyden arviointiin;
3.
ennusteiden mukaan voittomarginaali kasvaisi […] prosenttia vuonna 2007 (ks. taulukko 4) ja odotettu sisäinen korkokanta (IRR) […] prosenttia kaudella 2003-2012 (ks. taulukko 5). Toisin sanoen luvut ylittivät […] prosenttia, jonka riippumaton asiantuntija (Banque Degroof) oli arvioinut voittomarginaaliksi, jota postialan yksityissijoittajat pitäisivät asianmukaisena.
Taulukko 4
Belgian viranomaisten ennusteet kaudelle 2003-2007
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
Taulukko 5
Belgian viranomaisten laskelmat tulevasta sisäisestä korkokannasta, todennäköisin skenaario
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
(200)
Voidaan myös todeta, että ennusteiden asianmukaisuuden vahvistivat yleisesti seuraavien vuosien toteutuneet tulokset (ks. taulukko 6). Kannattavuuden kasvun myötä DPLP alkoi jakaa osinkoa vuonna 2007.
Taulukko 6
Toteutuneet voitot kaudella 2003-2007
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
(201)
Kymmenen vuoden aikana toteutuneet tulokset vastaavat niin ikään vuoden 2003 ennusteita, vaikka jälkikäteen laskettu sisäinen korkokanta oli […] prosenttia eli korkeampi kuin vuonna 2003 ennakoitu […] prosenttia.
(202)
Vaikka Belgian valtion tekemän sijoituksen tuotto vaikuttaa riittävältä vahvistamaan, että kyseisessä sijoituksessa on noudatettu markkinataloussijoittajaperiaatetta, on huomattava, että kannattavuuden arvioinnin perustana olevat tulot sisältävät valtiontukea ja erityisesti DPLP:lle maksetut vuotuiset korvaukset.
(203)
Näillä valtiontukitoimenpiteillä pyritään kuitenkin selvästi eri tavoitteisiin, eikä niillä ole kronologista yhteyttä vuonna 2003 toteutettuun pääomasijoitukseen.
(204)
Yksityissijoittajalle mahdollisesti aiheutuvaa epävarmuutta siitä, että DPLP:n hyväksi oli myönnetty ilmoittamatonta tukea, lievensi vuonna 2003 annetussa komission päätöksessä pääomasijoitukselle annettu virallinen hyväksyntä. Sijoituksen toteuttamisajankohtana jokainen yksityissijoittaja, jolla on hyvät tuotto-odotukset, olisi todennäköisesti ottanut riskin sijoituksen tekemisestä komission myönteisen päätöksen jälkeen, vaikka päätös ei ollutkaan lopullinen. Tehdäkseen sijoituspäätöksen yksityissijoittaja ei olisi odottanut useita vuosia eli siihen asti, kunnes ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ja yhteisöjen tuomioistuin antoivat tuomionsa. Päätöksen myöhempää kumoamista ei siis voida pitää ennakoitavana tapahtumana sijoituksen toteuttamisajankohtana. Se on vaikuttanut varsin epätodennäköiseltä, sillä komission päätösten katsotaan olevan lainvoimaisia, jos niitä ei ole kumottu.
(205)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että vuonna 2003 toteutettu pääomasijoitus voidaan katsoa markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaiseksi eikä kyse ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(206)
Pääomasijoitukset vuonna 2006: Belgian viranomaiset ilmoittivat, että vuonna 2006 toteutetussa pääomasijoituksessa (40 miljoonaa euroa) noudatettiin markkinataloussijoittajaperiaatetta eikä kyse ollut valtiontuesta.
(207)
Tämä sijoitus tehtiin ehdoin, joita sovelletaan myös yksityissijoittajaan: DPLP:n pääomaa merkitsivät valtio (40 miljoonaa euroa) ja Post Invest Europe (300 miljoonaa euroa), ja molemmat maksoivat osakkeesta saman hinnan (tasavertaisuusperiaate). Post Invest Europe oli tuolloin ulkopuolinen sijoittaja, eikä sillä ollut sidoksia DPLP:hen eikä Belgian valtioon.
(208)
Osakkeiden liikkeeseenlaskuhinta määritettiin asianmukaisesti. Määrittääkseen liikkeeseenlaskettujen uusien osakkeiden hinnan Belgian viranomaisten konsultoima investointipankki arvioi DPLP:n kokonaisarvoksi […]-[…] euroa. Valtio vahvisti lopulta yrityksen arvoksi […] euroa ennen pääomasijoitusten toteuttamista. Yhteisen liiketoimintasuunnitelman mukaiset tuottoastetta ja riskitasoa koskevat oletukset perustuivat pitkän aikavälin voittojen optimointiin liittyviin näkökohtiin. DPLP:n myöhemmät, vuonna 2006 toteutetun pääomankorotuksen jälkeiset toteutuneet tulokset (ks. jäljempänä) vahvistavat myös sijoituspäätöksen tekohetkellä huomioon otettujen oletusten ja muuttujien asianmukaisuuden.
Taulukko 7
DPLP:n tulokset vuosina 2006-2010
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
(209)
Komissio katsoo, että vuonna 2006 toteutettu 40 miljoonan euron pääomasijoitus on selvästi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen eikä kyse ole valtiontuesta.
(210)
Vaikka yhtiöverovapautus on omiaan antamaan DPLP:lle etua, sillä se voi alentaa veron määrää, joka sen olisi muussa tapauksessa pitänyt maksaa, se ei ole käytännössä hyödyttänyt DPLP:tä. Yhtiöverovapautus poistettiin vuonna 2005, ja kaudella 1992-2005 DPLP:n tulos verojen jälkeen oli tappiollinen. Vaikka sen nettotulos olisi joinakin vuosina ollut positiivinen, vuodelta toiselle siirrettävä verohyvitys olisi antanut DPLP:lle mahdollisuuden olla maksamatta veroa, vaikka se olisi kuulunut yhtiöverojärjestelmän piiriin. Tätä vapautusta ei tästä syystä tarkastella yksityiskohtaisemmin tässä päätöksessä.
(211)
Sitä vastoin vapautukset kiinteistöverosta ja kunnallisverosta asettavat DPLP:n muita yrityksiä suotuisampaan asemaan, sillä vapautukset vähentävät velvoitteita, joista sen olisi muutoin pitänyt vastata. Tämän vuoksi ne tarjoavat sille valikoivan edun.
(212)
Belgian viranomaiset korostavat, että kiinteistöjen siirto oli osa valtiolle kuuluvien omaisuuserien sisäistä uudelleenjärjestelyä, koska DPLP oli kokonaan valtion omistuksessa. Kiinteistöjen siirto antoi DPLP:n käyttöön kuitenkin uusia omaisuuseriä, jotka olivat aikaisemmin kuuluneet valtiolle. DPLP käytti kyseisiä rakennuksia jo silloin, kun ne olivat valtion omaisuutta, mutta se ei ollut niiden laillinen omistaja. Laillisen omistusoikeuden siirtäminen DPLP:lle, joka oli valtiosta erillinen yritys, antoi sille omistusoikeuden kiinteistöihin. DPLP sai siis lisää varoja siirtoa edeltävään tilanteeseen verrattuna. Tämä toimenpide tarjosi siis sille valikoivaa etua.
(213)
Ilman valtiontakausta DPLP ei olisi pystynyt saamaan lainaa samoin ehdoin. Belgian viranomaiset ovat arvioineet, että markkinakorko oli enimmillään 40 peruspistettä, kun valtion saama takauspalkkio oli 25 peruspistettä.
(214)
EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina annetun komission tiedonannon mukaan [3.2. d kohta] (57)”valtion ottamasta riskistä olisi yleensä perittävä takauksen tai vastatakauksen kohteena olevaan määrään perustuva asianmukainen takausmaksu. Kun takauksesta maksettu hinta on vähintään yhtä korkea kuin vastaava rahoitusmarkkinoilla esiintyvä takauksen viitemaksu, takaus ei ole tukea. Jos rahoitusmarkkinoilta ei löydy vastaavaa takauksen viitemaksua, taatun lainan kokonaiskustannusta, mukaan lukien lainan korko ja takausmaksu, on verrattava vastaavan takaamattoman lainan markkinahintaan.” Koska takausmaksu ei vaikuta olevan markkinaperusteinen, valtiontakaus antoi DPLP:lle mahdollisuuden saada rahoitusta edullisempaan hintaan kuin mitä sen olisi pitänyt periaatteessa saada.
(215)
Tämän vuoksi toimenpide tarjoaa DPLP:lle valikoivan edun, jonka määrä vastaa sen korkotason, joka DPLP:n olisi pitänyt ilman valtiontakausta maksaa, ja käytännössä takauksesta maksetun korkotason välistä erotusta. Etu oli joka vuosi 15 peruspistettä jäljellä olevasta pääomasta. Edun voidaan arvioida olevan 1,5 miljoonaa euroa koko laina-ajalta.
6.3.1.2 Valtion varojen käyttö
(216)
Yleishyödyllisistä palveluista maksettava vuotuinen korvaus rahoitettiin Belgian valtion talousarviosta DPLP:n ja Belgian valtion välillä tehtyjen peräkkäisten hallinnointisopimusten perusteella. Belgian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan vuonna 1997 toteutetut pääomasijoitukset ovat käytännössä korvausta yleishyödyllisistä palveluista. Tämän vuoksi niitä ei ole otettu huomioon päätöksen tässä osassa.
(217)
Verovapautukset ovat pienentäneet valtion verotuloja, koska ne ovat supistaneet tuloja, jotka valtio olisi saanut ilman vapautuksia. Tämän vuoksi niihin liittyy valtion varojen siirtoa, joka on tapahtunut Belgian valtion verotulojen menetyksen myötä.
(218)
DPLP:lle siirretyt kiinteistöt kuuluivat aikaisemmin valtiolle. Valtio luovutti kiinteistöt DPLP:lle ja supisti näin omia omaisuuseriään ja kasvatti DPLP:n omaisuutta. Tämän vuoksi kyseessä on valtion varojen siirto.
(219)
Valtio myönsi takauksen lainalle ja vastasi riskeistä omalla talousarviollaan vastikkeetta. Tämän vuoksi kyse on valtion varoista tuloista luopumisen muodossa.
(220)
Preussen Elektra -asiassa annetun tuomion (58) mukaan postinjakelupalvelujen tuottamat tulot eivät ole valtion varoja, koska käyttäjien suorittamat maksut rahoitetaan heidän omista varoistaan, eikä valtio voi vaikuttaa asiaan.
(221)
Arvioitaessa sisämarkkinoille soveltuvuutta nämä tulot ovat kuitenkin suorassa yhteydessä postialalla tarjottavaan yleishyödylliseen palveluun. Ne on sen vuoksi otettava huomioon julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 17 kohdan ja direktiivin 97/67/EY 7 artiklan mukaisesti, jotta voidaan määrittää korvauksen välttämättömyys ja oikeasuhteisuus.
6.3.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(222)
Toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan johdanto-osan 156 kappaleessa esitetyistä syistä.
6.3.1.4 Yhteenveto tukitoimenpiteistä
(223)
Johdanto-osan 193-222 kappaleessa esitetyistä syistä seuraavat toimenpiteet ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
a)
vuotuinen korvaus yleishyödyllisistä palveluista (1992-2005);
b)
pääomasijoitukset vuonna 1997;
c)
vapautus kiinteistöverosta (1992-2005);
d)
kiinteistöjen siirto vuonna 1992;
e)
vuonna 2004 myönnetty valtiontakaus.
6.3.2 SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu voimassa oleva valtiontuki
(224)
Tietyt tässä asiassa tarkastellut toimenpiteet voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi valtiontueksi.
6.3.2.1 Vapautus yhtiö- ja kiinteistöverosta
(225)
DPLP:llä oli vapautus yhtiö- ja kiinteistöverosta jo silloin, kun se oli vielä julkishallintoa eli ennen vuotta 1971. Vapautukset on myönnetty ennen kuin Belgia liittyi unioniin. Vapautuksia ei ole sittemmin muutettu. Tämän vuoksi nämä toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea.
(226)
Yhtiöverovapautus poistettiin vuonna 2005, mutta kiinteistöverovapautusta sovelletaan edelleen.
6.3.2.2 Postimarkkinoiden vapauttaminen
(227)
Belgian viranomaisten mukaan ennen postimarkkinoiden vapauttamista vuonna 1999 toteutetut toimenpiteet pitäisi katsoa voimassa olevaksi valtiontueksi. Kyseiset toimenpiteet hyödyttivät kuitenkin koko DPLP:n toimintaa, ja DPLP toimi kilpailulle avoimilla markkinoilla (kuten paketti- ja rahoituspalvelumarkkinat) huomattavasti ennen direktiivin 97/67/EY voimaantuloa vuonna 1999. Alzetta-tuomion (59) mukaisesti tällaista tukea ei voida pitää voimassa olevana tukena sisämarkkinoiden kehityksen vuoksi. Se voidaan katsoa voimassa olevaksi tueksi tietylle tuensaajalle, jos tämä on tuen täytäntöönpanoajankohtana harjoittanut toimintaa pelkästään markkinoilla, joita ei ole avattu kilpailulle.
(228)
Tämän vuoksi komissio ei voi hyväksyä tätä perustelua.
6.3.2.3 Kymmenen vuoden vanhentumisaika
(229)
Komissio ei voi myöskään hyväksyä päätelmää, jonka mukaan kymmenen vuoden vanhentumisajan olisi katsottava alkavan vuodesta 2009, jolloin päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehtiin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen vuonna 2009 antamassa tuomiossa ei kumottu kaikkia aikaisempia tutkintatoimia. Tuomion mukaan näiden tutkintatoimien olisi vain pitänyt johtaa siihen, että komissio aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn (60).
(230)
Koska komissio laati ensimmäisen tutkinta-asiakirjan 23 päivänä joulukuuta 2002, kun se esitti ensimmäisen tietopyynnön Belgian viranomaisille, ennen 23 päivää joulukuuta 1992 toteutettuja toimenpiteitä on sitä vastoin pidettävä voimassa olevana tukena.
6.3.3 Yleishyödyllisistä palveluista maksetun korvauksen soveltuvuus sisämarkkinoille 106 artiklan 2 kohdan nojalla
(231)
Yleishyödyllisistä palveluista maksetun korvauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille arvioidaan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden nojalla. Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevia puitteita on sovellettava sen voimaantuloajankohdasta lähtien eli 29 päivästä marraskuuta 2005. Koska kyseessä on pääasiassa koonnos jo ennen sen antamista voimassa olleista säännöistä, niihin viitataan myös arvioitaessa toimenpiteitä, jotka edeltävät sen voimaantuloa.
6.3.3.1 Arvioinnin soveltamisalan rajaaminen hallinnointisopimusten mukaisten tehtävien perusteella
(232)
Huomautuksissaan Belgian viranomaiset ja DPLP ovat vastustaneet tiukasti sitä, että komissio on sääntöjenvastaisesti maksettua tukea koskevissa aikaisemmissa asioissa noudatetun lähestymistapansa mukaisesti tehnyt kokonaisarvion kaikesta DPLP:lle myönnetystä tuesta koko kaudella, sillä se katsoo, että tuella on rahoitettu erottelematta kaikkia yritykselle osoitettuja julkisen palvelun velvoitteita. Belgian viranomaiset ja DPLP korostavat, että toisin kuin muissa asioissa tässä tapauksessa niiden tekemät hallinnointisopimukset rajaavat tiukasti ne DPLP:n toiminnan osa-alueet, joille tuki kohdennetaan, ja tukimäärät, joihin kyseiset osa-alueet ovat oikeutettuja (61).
(233)
Komissio katsoo, että hallinnointisopimuksissa määritellään tiukasti valtion ja tuensaajan oikeudet ja velvollisuudet vahvistamalla laskentaparametrit, joiden perusteella tuensaaja voi vaatia korvausta sopimuksessa luetelluista erityistehtävistä siinä mainittuina kausina. Tämän vuoksi komissio käyttää arviointinsa lähtökohtana eri hallinnointisopimusten määräyksiä.
(234)
Yleishyödylliset palvelut, joille myönnettävän valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille on varmistettava, määritellään jäsenvaltion laatimissa toimeksiannoissa. Julkisen palvelun tehtävät, jotka DPLP:n on täytettävä, on osoitettu sille peräkkäisissä hallinnollisissa määräyksissä, joilla hyväksytään sen ja valtion noin viiden vuoden välein allekirjoittamat hallinnointisopimukset. Näillä sopimuksilla täsmennetään ja täydennetään kansallisen postilain säännöksiä.
(235)
Kukin hallinnointisopimus on erillinen toimeksianto, jossa kuvaillaan DPLP:ltä edellytetyt julkisen palvelun tehtävät ja vahvistetaan toimeksiannon kesto sekä parametrit, joiden perusteella valtion maksama korvaus lasketaan. Hallinnointisopimuksissa täsmennetään ne toiminnan osa-alueet, jotka otetaan huomioon valtion myöntämän korvauksen määrää laskettaessa.
(236)
Tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille on arvioitava SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla, sillä korvaus on myönnetty julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen aiheuttamien kustannusten rahoittamiseksi. Korvaus soveltuu sisämarkkinoille, jos se ei merkitse sitä, että DPLP saa hallinnointisopimuksilla osoitettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneista lisäkustannuksista liiallisen korvauksen, mukaan lukien kohtuullinen voitto. Jo myönnetyt liialliset korvaukset on perittävä takaisin.
(237)
Liiallista korvausta koskevan arvioinnin soveltamisalaan kuuluvat yleishyödylliset palvelut, joista maksetaan korvausta hallinnointisopimusten mukaisesti.
(238)
On tärkeää huomata, että hallinnointisopimusten määräyksissä on joitakin eroja. Tämän vuoksi liiallinen korvaus on määritettävä erikseen kussakin sopimuksessa määriteltyjen parametrien perusteella.
(239)
Ensimmäisen hallinnointisopimuksen (1992-1996) mukaisesti yleishyödyllisistä palveluista maksettava korvaus kattaa kaikki julkiset palvelut. Tämän ensimmäisen hallinnointisopimuksen määräyksissä ei jaotella korvausta eri julkisten palveluiden välillä sen mukaan, ovatko ne kyseisen sopimuksen mukaan oikeutettuja korvaukseen.
(240)
Tämän vuoksi on katsottava, että kyseisen sopimuksen mukainen korvaus kattaa erottelematta kaikki lisäkustannukset, jotka aiheutuvat kaikkien julkisen palvelun tehtävien täyttämisestä. Tällä kaudella mahdollisen liiallisen korvauksen valvonta käsittää siis kaikki julkiset palvelut: postin yleispalvelu (yleispalveluvelvoite), lehtijakelu ja muut DPLP:lle osoitetut tehtävät.
(241)
Toisin kuin ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa, toisessa, kolmannessa ja neljännessä hallinnointisopimuksessa tukikelpoisuus rajataan vain tiettyihin määriteltyihin yleishyödyllisiin palveluihin. Korvauskelpoisia ovat seuraavat yleishyödylliset palvelut: sanoma- ja aikakauslehtijakelu sekä muut 33 kappaleessa luetellut julkiset palvelut. Hallinnointisopimukset sisältävät lausekkeita, joissa tukikelpoiset palvelut määritellään: Toisessa hallinnointisopimuksessa 7 artikla, kolmannessa hallinnointisopimuksessa 15 artikla ja neljännessä hallinnointisopimuksessa 12 ja 13 artikla.
(242)
Postin yleispalvelu ei sen sijaan ole korvauskelpoinen kuin ensimmäisen hallinnointisopimuksen nojalla.
(243)
Postin yleispalveluun liittyviä menoja ja tuloja ei siis oteta huomioon liiallista korvausta määritettäessä. Poikkeuksena tästä periaatteesta ovat varatulta alalta saadut ylimääräiset voitot (62).
6.3.3.2 Liiallisen korvauksen laskeminen
(244)
Koska johdanto-osan 239-243 kappaleessa tarkoitetuissa julkisen palvelun tehtävää koskevissa toimeksiannoissa on eroja, mahdollinen liiallinen korvaus on laskettava erikseen ensimmäisen hallinnointisopimuksen ja kolmen sitä seuranneen sopimuksen osalta.
(245)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevissa puitteissa sallitaan julkisen palvelun velvoitteen suorittamisen aiheuttamien kustannusten kattamisen lisäksi kohtuullinen korvaus (63).
(246)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 18 kohdassa todetaan, että ”kohtuullisella tuotolla olisi katsottava tarkoitettavan omalle pääomalle saatavaa tuottoa, jossa otetaan huomioon riski, jonka valtion osallistuminen aiheuttaa yritykselle erityisesti silloin, kun valtio myöntää yritykselle yksin- tai erityisoikeuksia, tai vastaavasti tämän riskin puuttuminen. Tämä tuotto ei yleensä saa ylittää kulloisellakin alalla viime vuosina saatua keskimääräistä tuottoa. Aloilla, joilla ei toimi muita yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavaan yritykseen verrattavissa olevia yrityksiä, vertailukohdaksi voidaan ottaa muissa jäsenvaltioissa tai tarvittaessa muilla aloilla toimivia yrityksiä sillä edellytyksellä, että kunkin alan erityispiirteet otetaan huomioon. Jäsenvaltiot voivat kohtuullisen tuoton määrää määrittäessään ottaa käyttöön kannustinperusteita, jotka voivat liittyä esimerkiksi tuotetun palvelun laatuun ja tuotannon tehokkuuden kasvuun.”
(247)
Kohtuullinen tuottotaso on siis määritettävä ottamalla huomioon eri muuttujat, kuten kyseisen alan keskimääräinen tuotto, yrityksen toimintaan liittyvät riskit ja tarvittaessa kyseiseen yritykseen liittyvät kannustimet.
(248)
Kohtuullisen tuottotason määrittämisessä komission lähtökohtana on ollut joukko asiantuntijaselvityksiä, joita käsitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä. Komissio on määrittänyt selvitysten ja kunkin hallinnointisopimuksen riskitason perusteella DPLP:n kohtuullisen tuottotason vaihteluvälin postinjakelun ja lehtijakelun osalta kunkin neljän hallinnointisopimuksen tapauksessa. Kaikissa asiantuntijaselvityksissä pyritään määrittelemään yritysryhmät, joiden toiminta ja riskiprofiili ovat riittävän vertailukelpoisia kyseiseen vakiintuneeseen postitoiminnan harjoittajaan verrattuna, ja määrittämään toiminnanharjoittajan viitetuottotaso näiden vertailukelpoisten yritysten tuottojen perusteella.
(249)
Riskin osalta komissio korostaa, että DPLP:llä oli koko tarkastelujakson ajan harvoja tai ei lainkaan kilpailijoita suurimmalle osalle toiminnastaan. Syynä tähän oli joko se, että sillä oli lainsäädännöllä suojattu monopoli (pääosa postinjakelutehtävistä) tai se, että sillä oli määräävä asema, jolle on ominaista erittäin suuri markkinaosuus ja avustuksilla kustannustason alapuolella pidettyjen hintojen (esim. lehtijakelu) aiheuttamat markkinoillepääsyn esteet. Komission mielestä tämä on otettava huomioon kaikissa selvityksissä, joissa vertaillaan yrityksiä, jotka tarjoavat DPLP:n kanssa samanlaisia palveluja ja harjoittavat toimintaansa kilpailulle avoimessa ympäristössä.
(250)
Vakiintuneen postitoiminnan harjoittajan altistuminen riskeille riippuu pääasiassa julkisten viranomaisten käyttöön ottaman sääntelymekanismin ominaisuuksista.
(251)
Postinjakelun alalla DPLP:n yleispalveluvelvoite rahoitettiin pääasiassa postimerkkituloilla (64). Komissio arvioi, että riski vaihtelee sen perusteella, mukauttaako sääntelyviranomainen usein (esim. joka vuoden alussa vai aina tarpeen mukaan) postimerkkien hintaa kattaakseen jatkuvasti yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat nettokustannukset vai onko postimerkkien hinta (65) vahvistettu ennakolta pitkäksi ajanjaksoksi (esim. neljä tai viisi vuotta) osana pitkäaikaista sopimusta (66). Yritykselle aiheutuu melko vähäinen riski ensimmäisestä hintojensääntelymallista, jos postimerkkien hinnat mukautetaan tietyin väliajoin, jotta tulojen ja menojen välinen tasapaino voidaan säilyttää jatkuvasti. Tämäntyyppinen sääntely suojaa yrityksen voittomarginaalia epävarmuustekijöiltä. Toinen malli aiheuttaa suuremman riskin, sillä toiminnanharjoittajan on vastattava menojen ja tulojen vaihtelujen seurauksista pidemmällä aikavälillä.
(252)
Samalla tavoin lehtijakelun osalta (taloudellisella korvauksella rahoitettu yleispalveluvelvoite) ero on merkittävä sen mukaan, perustuuko korvaus todellisiin nettokustannuksiin (käytännössä aiheutuneisiin nettokustannuksiin) vai pitkällä aikavälillä ennakoituihin nettokustannuksiin. Näin ollen korvaus, joka maksetaan kiinteänä määränä kauas tulevaisuuteen arvioitujen nettokustannusten perusteella, altistaa toiminnanharjoittajan kaikille tulojen ja menojen vaihteluille. Toiminnanharjoittajaan kohdistuva riski on tällöin suurempi kuin tilanteessa, jossa korvaus maksetaan kattamalla jälkikäteen määritetyt tulot ja menot kokonaisuudessaan.
(253)
Jos toiminnanharjoittajan ja julkiset viranomaiset sitova sopimus on luonteeltaan sellainen, että julkiseen palveluun liittyy tietty riski esimerkiksi siksi, että sopimus altistaa vakiintuneen toiminnanharjoittajan menojen ja tulojen merkittäville vaihteluille, kohtuullisen tuoton on oltava oikeassa suhteessa otettuun riskiin. Jos vakiintuneen toiminnanharjoittajan ja julkisten viranomaisten välinen sopimus on puolestaan sellainen, että julkiseen palveluun ei liity tuntuvaa riskiä, hyväksyttävän kohtuullisen tuoton on niin ikään oltava vaatimattomampi.
(254)
Komissio toteaa myös, että yritykselle aiheutunut on tiiviisti sidoksissa riskitasoon ja korvaustasoon, johon se on oikeutettu tehokkuusetujen vuoksi. Julkiset viranomaiset voivat näin ollen määrittää ennakolta kiinteän korvaustason, jossa ennakoidaan ja otetaan huomioon tehokkuusedut, jotka yrityksen pitäisi yleensä saada aikaan toimeksiannon aikana. Altistamalla yrityksen kaikille tulojen ja menojen vaihteluille sopimus kannustaa yritystä tuloksellisempaan toimintaan ja kehittämään kustannustehokkuuttaan. Vastaavasti se aiheuttaa yritykselle suuremman riskin. Tehokkuuden osalta riskit ja kannustimet ovat siis tietyssä määrin yhteydessä toisiinsa. Vastaavasti ennakolta pitkäksi ajaksi määritetty hintakatto kannustaa yritystä yleensä toimimaan tehokkaammin, mutta aiheuttaa sille myös suuremman riskin.
(255)
Tarkastellakseen DPLP:n kohtuullista tuottoa komissio on tukeutunut useampiin asiantuntijaselvityksiin.
(256)
WIK:n tutkimus: Komissio pyysi asiassa C-36/07 eli saksalaista Deutsche Post AG:tä, jäljempänä ’DP’, koskevassa valtiontukemenettelyssä WIK Consult -yritystä laatimaan vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kohtuullisesta tuottotasosta selvityksen (67), jäljempänä ’WIK:n tutkimus’. WIK:n tutkimuksen merkitykselliset osat toimitettiin Belgian viranomaisille 25 päivänä maaliskuuta 2010 ja 7 päivänä helmikuuta 2011. Komissio sai Belgian huomautukset WIK:n tutkimuksesta 23 päivänä huhtikuuta 2010 ja 1 päivänä maaliskuuta 2011.
(257)
Deloitten tutkimus: Komissio sai 23 päivänä huhtikuuta 2010 konsulttiyhtiön Deloitten (68) toteuttaman selvityksen, jäljempänä ’Deloitten tutkimus’, joka koski sen näkemystä DP:n yleispalveluiden osalta kohtuullisesta tuottotasosta. Tämä tutkimus toimitettiin Belgian viranomaisille 9 päivänä joulukuuta 2011. Komissio sai Belgian viranomaisten huomautukset Deloitten tutkimuksesta 26 päivänä joulukuuta 2011.
(258)
CRA:n tutkimus: Belgia toimitti komissiolle 1 päivänä maaliskuuta 2011 Charles Rivers Associates -yrityksen laatiman selvityksen (69), jäljempänä ’CRA:n tutkimus’, jossa kiistettiin WIK:n tutkimustulokset.
(259)
Tutkimuksessaan WIK määrittää kohtuullisen tuoton viitearvon DP:lle. WIK analysoi lisäksi DP:n tehtäviä ja riskejä ja päättelee sen perusteella, että DP hoiti pääasiassa rutiinitehtäviä ja sen yrittäjäriski oli rajattu (70). Tämän analyysin perusteella WIK on valinnut vertailukelpoiset yritykset. Toisin sanoen se määrittää sellaisten viiteryhmien koostumuksen, joiden tuloksista voidaan johtaa kohtuullisen tuoton viitearvo. WIK korostaa, että valitussa arviointimenettelyssä sovelletaan standardimenetelmiä, joita käytetään siirtohinnoittelun kannattavuuden viitearvojen määrittämiseen (71). Vastaavanlaista menetelmää sovelletaan kansallisissa siirtohinnoittelusäännöksissä ja siirtohinnoittelua koskevissa OECD:n toimintaohjeissa, jäljempänä ’OECD:n toimintaohjeet’ (72).
(260)
WIK tarkastelee useita kannattavuustoimenpiteitä, ja se erottelee sisäisen korkokannan (IRR), joka perustuu rahavirtaan ja jonka katsotaan olevan käsitteellisesti oikea toimenpide toiminnon kannattavuuden mittaamiseen, ja muita tilinpäätöstiedoista saatuja indikaattoreita (tuottoprosentit), kuten sijoitetun pääoman tuotto (ROCE), oman pääoman tuotto (ROE), kokonaispääoman tuotto (ROA) ja nettovoitto suhteessa myynnin määrään (ROS) (73). Kuten tutkimuksen 5 luvussa selitetään, WIK ehdottaa, että tässä tapauksessa kannattavuusindikaattoriksi valittaisiin nettovoitto suhteessa myynnin määrään (ROS). Yksi tämän tarkasteluarvon eduista on se, että se perustuu pelkkiin voittoa (EBIT (74)) ja myyntiä koskeviin tietoihin, joita on helppo tarkastella yrityksen kirjanpidossa. Kun käytetään nettovoittoa suhteessa myynnin määrään (ROS), vältetään omaisuuserien arviointi ja kohdentaminen eri palveluihin, mikä olisi välttämätöntä, jos viiteindikaattori perustuu pääomaan (kuten ROE ja ROCE), ja on yleensä hankalaa. WIK toteaa myös, että ROS-arvoon perustuva viiteindikaattori on suositeltava, jos vertailussa käytettävät yritykset ja vertailun kohteena oleva yritys kuuluvat samalle toimialalle. Tämä varmistaa, että käyttökate (EBIT) ja myynti ovat rakenteeltaan samankaltaiset.
(261)
WIK päättelee viiteryhmän koostumuksesta, että on tarpeen löytää kompromissi otantaan kuuluvien yritysten vertailukelpoisuuden ja otannan koon välillä. WIK vastustaa vakiintuneiden eurooppalaisten postitoiminnan harjoittajien sisällyttämistä otantaan, sillä niiden hinnat ovat säänneltyjä markkinoilla, jotka ovat olleet suljettuina kilpailulta suurimmassa osassa maita koko tarkastelujakson ajan. Samasta syystä vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kanssa suorassa kilpailutilanteessa olevien yritysten määrä on melko rajallinen. Kyse on pääasiassa pienemmistä yrityksistä. Jotta voidaan muodostaa tasapainoinen vertailukelpoisten yritysten ryhmä, WIK sisällyttää siihen niin suorat kilpailijat kansallisilla markkinoilla kuin kansainvälisten pikalähetysten alalla toimivat suuret monikansalliset yrityksetkin (UPS, FedEx, DHL), jotka harjoittavat riskialttiimpaa ja pääomavaltaisempaa toimintaa kuin vakiintunut postitoiminnan harjoittaja suojatuilla kansallisilla markkinoilla.
(262)
Vertailukelpoisuuden ja otannan koon välisen kompromissin osalta WIK soveltaa kolme viiteryhmää: i) viiteryhmä I eli suppea pakettisektori, joka muodostuu pääasiassa pakettipalveluja tarjoavista yrityksistä (10 yritystä, joita pidetään erittäin vertailukelpoisina postin yleispalvelujen tarjoajan kanssa); ii) viiteryhmä II eli laajennettu pakettisektori, joka muodostuu yrityksistä, joiden päätoimintaa voisivat olla muut palvelut kuten kirjepalvelut (26 yritystä, joita pidetään hieman vähemmän vertailukelpoisina), ja iii) viiteryhmä III, joka muodostuu myös maakuljetuksia harjoittavista yrityksistä (1 163 yritystä, jotka ovat vähäisemmässä määrin vertailukelpoisia) (75). WIK:n mukaan tämä lähestymistapa vahvistaa lopullisen vertailevan tutkimuksen tilastollista luotettavuutta.
(263)
Yksi kaikkiin viiteryhmiin sovelletuista valintaperusteita liittyy yrityksen kokoon. Huomioon otetaan ainoastaan yritykset, joiden tulot ovat yli 3 miljoonaa euroa (76). Tietojen kattamalla kaudella on saatavilla luotettavia tietoja jaksolta 1998-2007. Jakson 1990-1997 osalta on käytetty takautuvia interpolaatioita (77).
(264)
WIK noudattaa siirtohinnoitteluanalyysia ja soveltaa kvartiilivälin (78) käsitettä ääriarvojen vaikutusten tasoittamiseen ja kohtuullisen tuottotason määrittämiseen.
(265)
WIK:n laskemien perusteella tulokset kaudella 1998-2007 ovat seuraavat:
a)
Viiteryhmä I: 25. prosenttipiste on -0,42 %, 75. prosenttipiste on 6,72 % ja mediaani (50. prosenttipiste) on 3,86 %;
b)
Viiteryhmä II: 25. prosenttipiste on 0,45 %, 75. prosenttipiste on 6,77 % ja mediaani (50. prosenttipiste) on 3,48 %;
c)
Viiteryhmä III: 25. prosenttipiste on 0,64 %, 75. prosenttipiste on 5,57 % ja mediaani (50. prosenttipiste) on 2,59 %.
(266)
WIK päättelee, että laajennettu pakettisektori eli viiteryhmä II on soveltuvin viiteryhmä, koska saadut tulokset ovat suhteellisen vakaita eri aikoina verrattuna viiteryhmään I (suppea pakettisektori) ja koska tämä sektori vastaa toiminnaltaan paremmin posti- ja pakettipalveluja kuin viiteryhmä III (maakuljetusten sektori).
(267)
Toinen mukautus tehdään, jotta saadaan DP:n kohtuulliselle tuotolle yläraja. Se perustuu yrityksen yrittäjäriskiin verrattuna viiteryhmään. Tältä pohjalta WIK ehdottaa DP:n kohtuullisen tuoton ylärajaksi 3,48 prosenttia, joka vastaa viiteryhmän II ROS:n mediaania. WIK valitsee kohtuullisen voiton ylärajaksi mieluummin mediaanin kuin 75. prosenttipisteen, koska otantaan kuuluneilla yrityksillä on suurempi riski kuin vakiintuneilla postitoiminnan harjoittajilla, sillä niihin ei sovelleta mitään erikoisoikeuksia.
(268)
Belgian viranomaiset arvioivat, että WIK:n lausunnossa käytetty menetelmä ei ole asianmukainen. Viranomaiset toimittivat 23 päivänä huhtikuuta 2010, 1 päivänä maaliskuuta 2011, 14 päivänä kesäkuuta 2011, 5 päivänä elokuuta 2011, 10 päivänä elokuuta 2011, 14 päivänä joulukuuta 2011 ja 19 päivänä joulukuuta 2011 useita asiakirjoja (kirjeitä, kannanottoja ja raportteja), joissa kumotaan WIK:n lausunnon päätelmät ja esitetään kohtuullista tuottoa koskeva oma estimointimenetelmä.
(269)
Belgian viranomaiset toteavat 5 päivänä elokuuta 2011 päivätyssä kannanotossaan, että WIK:n tutkimuksessa käytetty otanta ei edusta riittävällä tavalla kyseistä toimintaa, kokoa, riskiprofiilia eikä viitejaksoa. Belgia myöntää, että on erittäin vaikea perustella asianmukaista otantaa julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 18 kohdassa mainittujen kriteerien mukaisesti.
(270)
Samassa kannanotossa Belgia korostaa myös, että olisi loogista erottaa toisistaan voittomarginaalit toiminnan aloilla, joiden riskitasot poikkeavat toisistaan selvästi: koska lehtijakelun ja kirjepostin jakelun riskiprofiilit ovat erilaiset, Belgian viranomaisten mukaan olisi määritettävä eri arvot kohtuulliselle tuotolle.
(271)
Belgian viranomaiset väittävät, että DPLP:n toiminnan tuottavuus on noussut, ja komission olisi otettava se huomioon määrittäessään kohtuullista tuottoa, kuten julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 18 kohdassa todetaan. Belgian viranomaiset korostavat, että DPLP:sta tuli kannattava monien uudistusten päätteeksi ja sen toiminnan oltua pitkään tappiollista. DPLP:n kustannuksia supistettiin erityisesti sulkemalla postitoimistoja. Yksityissijoittajan hallussa vuodesta 2006 alkaen ollut 50 prosentin osuus synnytti viranomaisten mukaan tehokkuuteen keskittyvän uuden yrityskulttuurin. Viranomaisten mukaan tällaiset tehokkuusedut olisi otettava huomioon määritettäessä DPLP:n kohtuullista tuottoa.
(272)
Belgian viranomaiset lähettivät komissiolle 1 päivänä maaliskuuta 2011 Charles River Associates -konsulttitoimiston (CRA) laatiman tutkimuksen, jossa kritisoidaan WIK:n tutkimusta ja ehdotetaan toista menetelmää DPLP:n kohtuullisen tuoton arvioimiseksi.
(273)
Otannan koostumuksen osalta CRA toteaa, että WIK:n kolme otantaryhmää sisältävät monia pienikokoisia yrityksiä, joiden riskiprofiili ei ole verrattavissa suureen postitoiminnan harjoittajaa. CRA kiistää siis WIK:n päätelmät, joiden mukaan kyseisen vakiintuneen postitoiminnan harjoittajan tarjoamat kirjepalvelut sisältävät vähäisen riskin ja että viiteryhmään kuuluvat yritykset tarjoavat hyvän lähtökohdan vertailuun.
(274)
CRA kiinnittää huomiota yrityksen kustannusrakenteen (kiinteiden ja muuttuvien kustannusten osuus) ja otetun yrittäjäriskin väliseen suhteeseen. CRA:n mukaan yleispalveluvelvoitteesta vastaavalla postitoiminnan harjoittajalla on merkittävämmät kiinteät kustannukset ja tästä syystä se on alttiimpi kysynnän laskulle kuin yritys, jonka kiinteät kustannukset ovat pienemmät. CRA korostaa myös ROS:n eroja WIK:n määrittelemiin ryhmiin sisältyvien pienten ja suurten yritysten välillä (79). Tämä tarkoittaa sen mukaan, että pienten pakettisektorin yritysten ja UPS:n ja FedExin kaltaisten suurempien yritysten välillä on järjestelmällisiä eroja, jotka voisivat selittyä niiden erilaisella kustannusrakenteella.
(275)
CRA analysoi myös yksityiskohtaisemmin WIK:n viiteryhmään I kuuluvien, tiettyjen pienten pakettisektorin yritysten ominaisuuksia ja päättelee, ettei niiden riskiprofiilia voi verrata suureen postitoiminnan harjoittajaan. CRA katsoo myös, että tämän muutenkin heikosti vertailukelpoisen otantaryhmän kokoa ei ole tarvetta suurentaa lisäämällä siihen vieläkin vähemmän vertailukelpoisia yrityksiä.
(276)
CRA torjuu WIK:n perustelun, jonka mukaan vakiintuneet eurooppalaiset postitoiminnan harjoittajat olisi jätettävä otannan ulkopuolelle, koska niiden tuotto määräytyy hintasääntelyn eikä kilpailun perusteella. Tällöin vaarana on, että kyseiset postitoiminnan harjoittajat ovat hintasääntelyn perusteella voineet saada liiallisia tuottoja. CRA korostaa, että jättämällä vertailusta muut vakiintuneet postitoiminnan harjoittajat WIK perustaa analyysinsa oletukselle siitä, että vakiintuneet toiminnanharjoittajat ovat voineet periä liiallisia hintoja. Se ei kuitenkaan ole esittänyt tämän näkemyksen tueksi empiiristä näyttöä. CRA korostaa, että useimmissa jäsenvaltioissa sovellettujen hintasääntelymekanismien perusteella (kuten hintakattojärjestelmä (80)) havaitut suuret tuotot perustuvat pikemminkin tuottavuusetuihin kuin korkeisiin hintoihin.
(277)
CRA toteaa, että luonteva menetelmä DPLP:n julkisen palvelun velvoitteesta saatavan kohtuullisen tuoton laskemiseen perustuu saatavilla oleviin tietoihin, jotka koskevat Länsi-Euroopan muiden postitoiminnan harjoittajien kirjepalvelujen alan voittoja. Se sopii erityisen hyvin tähän arviointiin, sillä kyseiset julkiset palvelut ovat pääasiassa kirjepalveluja ja Länsi-Euroopan muiden postitoiminnan harjoittajien kirjepalvelujen alaan liittyvän toiminnan voittoja koskevat tiedot ovat suoraan saatavilla eikä niihin näyttäisi liittyvän liian suopeaa hintasääntelyä.
(278)
CRA:n mukaan analyysin olisi perustuttava Länsi-Euroopan postitoiminnan harjoittajien kirjepalvelujen toiminnan ROS-arvoon, sillä kyseiset yritykset raportoivat kirjepalvelujen toiminnan alakohtaiset käyttökatteet, tai (jos näitä tietoja ei raportoida) Länsi-Euroopan postitoiminnan harjoittajien yhteenlaskettuihin käyttökatteisiin, sillä kyseisten yritysten tuloista 75 prosenttia on peräisin kirjepalveluista. CRA jättää otannan ulkopuolelle itäeurooppalaiset toiminnan harjoittajat, sillä niiden toiminta on suhteellisen tehotonta verrattuna länsieurooppalaisiin.
(279)
Näistä syistä CRA:n analyysissa lähtökohtana on otanta, joka koostuu yhdestätoista länsieurooppalaisesta postitoiminnan harjoittajasta, ja se kattaa kauden 2002-2009 (73 arvoa). Otannan keskimääräinen ROS on […] prosenttia, mediaani on […] prosenttia ja 75. prosenttipiste on […] % (81). CRA määrittää myös leikatun keskiarvon ([…] %) ja Winsor-menetelmän mukaisen keskiarvon ([…] %), joka mediaanin tavoin jättää ääriarvot ottamatta huomioon (82).
(280)
CRA toteaa, että määritettäessä kohtuullisen voiton viitearvoa keskiarvojen käyttäminen aiheuttaa ongelmia. CRA:n mukaan otannassa havaittujen voittojen vaihtelujen perusteella liiallista kannattavuutta koskevan kriittisen raja-arvon pitäisi olla suurempi kuin keskiarvo tai muu keskimääräistä suuntausta kuvaava arvo. Se voisi olla esimerkiksi 75. prosenttipiste. CRA:n mukaan tämä lähestymistapa vastaisi siirtohinnoitteluselvitysten menetelmiä, joissa lähtökohtana on vaihteluväli (esimerkiksi kvartiiliväli tai muut prosenttipisteet).
(281)
Belgian viranomaiset esittivät komissiolle 14 päivänä joulukuuta 2011 asiakirjan, jossa tarkasteltiin DPLP:n käsitystä postitoiminnan harjoittajien riskeistä ja ehdotettiin menetelmää riskilisän määrittämismenetelmäksi. Kun riskilisä lisättäisiin käyttökatteeseen, jossa riskiä ei ole huomioitu, saataisiin tulokseksi kohtuullinen ROS-taso.
(282)
Asiakirjassa ei selitetä, miten nettovoitto suhteessa myynnin määrään (ilmaistu ROS-arvona), jossa riskiä ei ole huomioitu, voitaisiin tässä tapauksessa määrittää. Siinä ei myöskään todeta selvästi, mikä ehdotetun menetelmän perusteella olisi kohtuullinen ROS-taso. Analyysin lähtökohtana on pikemminkin eri riskien arvon määrittäminen ja kaikentyyppisiä riskejä kuvaavan riskilisän laskeminen.
(283)
Belgian viranomaiset keskittyvät kolmeen suureen riskiluokkaan - toimialariski, palveluun liittyvä riski ja sopimusriski - ja tavanomaisiin riskityyppeihin, joille postitoiminnan harjoittajat altistuvat kunkin riskiluokan osalta. Riskilisän arviointimenetelmässä: i) määritetään riskilisän enimmäismäärä (83); ii) tarkastelujakso jaetaan sopimuskausiksi, jotta kuhunkin sopimukseen liittyvät riskit voidaan eritellä; iii) käytetään yksinkertaista asteikkoa kunkin riskin arviointiin kullakin sopimuskaudella (pieni, keskisuuri, suuri); iv) muunnetaan yksittäiset riskiarvot kunkin kolmen riskiluokan kokonaisarvoksi ja v) muunnetaan kokonaisarvot riskilisäksi, joiden summa on yhteenlaskettu riskilisä.
(284)
Asiakirja sisältää lisäksi esimerkkejä, joilla pyritään osoittamaan, että DPLP:llä on keskitasoa suuremmat riskit. Belgian viranomaiset esittävät, että DPLP:lle aiheutuu suurempi volyymiriski, koska se saa suuremman osuuden tuloistaan kirjetoiminnasta ja sen kustannuksiin liittyy enemmän jäykkyyttä, sillä sen kiinteiden kustannusten osuus on keskimääräistä suurempi. Toinen DPLP:n kohdalla suureksi arvioitu riski liittyy turvallisuuteen. Analyysin mukaan tämä johtuu siitä, että DPLP on yksi harvoista eurooppalaisista postitoiminnan harjoittajista, joka jakaa kotiosoitteisiin eläkkeitä käteissuorituksina.
(285)
Eri riskien arvioinnin perusteella Belgian viranomaiset päättelevät, että neljäs hallinnointisopimus merkitsee suurta riskiä kolmen riskityypin osalta. Ensimmäiselle, toiselle ja kolmannelle sopimukselle on ominaista puolestaan keskisuuri riski (ainoa poikkeus on toimialariski, joka arvioidaan pieneksi ensimmäisen sopimuksen tapauksessa). Belgian viranomaiset esittävät muita esimerkkejä siitä, miten edellä kuvattu eri riskien luokittelu voidaan muuntaa riskilisäksi. Lähtökohtana käytetään riskilisän enimmäismäärän eri arvoja.
(286)
Johdanto-osan 257 kappaleessa mainittu Deloitten tutkimus vastaa useilta kohdin WIK:n tutkimusta:
1.
molemmissa sovelletaan samaa menetelmää etsiessään rahoitustietokannoista vertailukelpoisia yrityksiä niiden toiminnan ja riskien osalta;
2.
kummankin mukaan ROS on asianmukaisin viitearvo kyseisen tuoton määrittämiseen (koska tiedot ovat puutteellisia ja eri yrityksissä käytetyt kirjanpitomenetelmät poikkeavat toisistaan);
3.
molemmissa postin yleispalvelun tarjoajat on jätetty vertailukelpoisten yritysten ryhmän ulkopuolelle, koska ne toimivat pääasiassa säännellyillä markkinoilla ja nauttivat erikoisoikeuksista.
(287)
Vertailukelpoisten yritysten ryhmän osalta pääasiallinen ero WIK:n ja Deloitten tutkimusten välillä liittyy huomioon otettavien yritysten kokoon. Deloitte sisällyttää otantaan ainoastaan yritykset, joiden vuotuiset tulot ovat yli 100 miljoonaa euroa (84). Tämä rajaus perustuu Deloitten analyysiin yleispalvelujen tarjoamiseen liittyvän toiminnan erityispiirteistä ja sitä koskevista yrittäjä- ja markkinariskeistä (85).
(288)
Deloitte katsoo erityisesti, että posti- ja pakettialan yrityksiä, joilla on laajat ja monimutkaiset keräys- ja jakeluverkot, voidaan verratta kohtuullisen hyvin DP:hen. Postiverkkojen mittakaavaedut, laajuus ja tiheys ja pääomakustannuksiin verrattuna suuret käyttökustannukset sekä näihin liittyvät riskit (kuten volyymiriski ja sähköpostin yleistymisen aiheuttama riski) merkitsevät, että posti- ja pakettialan suuret monituoteyritykset soveltuvat vertailuun paremmin kuin pienet kirjepalveluyritykset. Kuljetusalan ja logistiikka-alan yrityksiä voidaan (rajatummassa määrin) käyttää vertailuun, sillä ne hyödyntävät samoja omaisuuseriä.
(289)
Osoittaakseen yrityskoon merkityksen Deloitte vertaa otantaansa WIK:n viiteryhmään II. Deloitte toteaa, että WIK:n otannassa keskimääräinen ROS on hyvin erilainen erikokoisten yritysten ryhmissä (koko perustuu työntekijämäärään) (86). Deloitten mukaan sen otannassa (joka perustuu suurempiin yrityksiin) mittakaavan ja ROS-arvon välillä ei sitä vastoin ole yhteyttä.
(290)
Otantansa valintaprosessin perusteella Deloitte käyttää analyysissaan seitsemää posti- ja pakettialan yritystä, 18 logistiikkayritystä ja 19 tavarankuljetusyritystä. Posti- ja pakettialan osalta seitsemän vertailukelpoisen yrityksen pienryhmään kuuluu pikalähetysten alalla toimivia suuria monikansallisia yrityksiä, kuten UPS, FedEx ja TNT Express, sekä joitakin muita pääasiassa Yhdysvalloista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta lähtöisin olevia postitoiminnan harjoittajia (87). Periaatteessa tiedot kattavat kauden 1990-2007, mutta ensimmäisiä vuosia koskevat tiedot ovat kuitenkin erittäin rajallisia. Deloitte katsoo sen vuoksi, että niitä koskevat tulokset eivät ole yhtä luotettavia kuin myöhempiä vuosia koskevat tulokset (88).
(291)
Deloitte tarkastelee lisäksi useiden muiden kannattavuuden mittaamiskeinojen etuja ja haittoja. Deloitte hylkää sisäisen korkokannan käyttämisen tässä tapauksessa, koska riittävien rahavirtatietojen saaminen tuottaa käytännössä ongelmia. Se ei myöskään sovella ROCE- tai ROE-arvoja, koska esimerkiksi kustannusten kirjanpitokäsittely ja pääomarakenne (joka on merkittävä ROE-arvon kannalta) ovat eri yrityksissä erilaiset. ROA-arvoa ei pidetä riittävänä, sillä se keskittyy omaisuuserien yhteenlaskettuun määrään. Deloitte ehdottaakin ROS-arvon käyttämistä. Se korostaa kuitenkin, että arvolla ei mitata suoraan pääoman tuottoa, joten sitä voidaan käyttää vertailevaan tutkimukseen ainoastaan silloin, kun vertailtavien yritysten pääomaintensiteetti on samanlainen.
(292)
Deloitte määrittää kuitenkin ROCE-arvon (sekä ROCE:n markkina-arvon ja ROA:n) kuuden yrityksen alaryhmälle. Deloitte päättelee, että ROCE:n vaihteluväli ja erot voivat perustua moniin tekijöihin, mikä edellyttää varovaista tulkintaa ja heikentää sen hyödyllisyyttä viiteindikaattorina. Näistä tekijöistä Deloitte korostaa pääomaintensiteetin merkitystä. Deloitten mukaan pääomaintensiteetin osalta DP:n yleispalvelu muistuttaa enemmän esimerkiksi UPS:n ja FedExin palveluja kuin Kuehne&Nagelin tai Wincantonin tyyppisten tavarankuljetusyhtiöiden palveluja.
(293)
Deloitte korostaa myös yritysten pitkän aikavälin merkittäviä kannattavuuseroja niin eri toimialojen sisällä kuin niiden välilläkin. Näiden erojen perusteella Deloitten mukaan on oikeutettua käyttää kohtuullista tuottoa koskevaa vaihteluväliä mieluummin kuin määrittää yksi keskimääräinen arvo. Tällainen lähestymistapa olisi hyödyllinen myös siksi, ettei yritystä rangaista keskimääräistä paremmista tuloksista, jotka on saatu tehokkuusetujen avulla.
(294)
Yhteenveto Deloitten toimialakohtaisista ja kaikkia toimialoja yhdessä koskevista tuloksista on esitetty Deloitten tutkimuksen taulukossa 22. Niiden perusteella todetaan seuraavaa:
a)
Posti- ja pakettialan osalta kaudella 1998-2007 keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen keskiarvo on 8,1 prosenttia, keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen mediaani on 7,4 prosenttia, keskimääräinen vuotuinen 25. prosenttipiste on 4,8 prosenttia ja keskimääräinen vuotuinen 75. prosenttipiste on 12 prosenttia.
b)
Kaikkien alojen osalta kaudella 1990-2007 keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen keskiarvo on 6 prosenttia, keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen mediaani on 5,4 prosenttia, keskimääräinen vuotuinen 25. prosenttipiste on 3,6 prosenttia ja keskimääräinen vuotuinen 75. prosenttipiste on 8,1 prosenttia (89).
(295)
Deloitte ehdottaa viiteindikaattoriksi keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen keskiarvon perusteella arvoa 7,9 prosenttia (90). Jotta ROS-arvoissa havaitut erot voidaan ottaa huomioon, Deloitte määrittää myös kohtuullisen ROS-arvon vaihteluvälin vuotuisten kvartiilivälien perusteella (91).
(296)
Asianmukaisen otannan valitseminen vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kanssa vertailukelpoisista yrityksistä on monimutkainen tehtävä. On selvää, että viiteryhmänä kaupallisen toiminnan ja riskien osalta käytettävät yritykset on valittava erittäin huolellisesti.
(297)
WIK:n ja Deloitten tutkimuksissa keskitytään molemmissa kaupallisiin yrityksiin, joilla on DPLP:hen verrattavaa toimintaa, ja jätetään vertailun ulkopuolelle vakiintuneet postitoiminnan harjoittajat. CRA sitä vastoin käyttää vertailussaan yksinomaan muista vakiintuneita eurooppalaisia postitoiminnan harjoittajia.
(298)
Komissio on WIK:n ja Deloitten kanssa samaa mieltä siitä, että vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien tuotto (jota CRA käyttää vertailussaan) ei ole tulosta tavanomaisista markkinaolosuhteista, vaan perustuu pääosin muiden jäsenvaltioiden sääntelyvalintoihin. Tämän vuoksi se ei voi riittävällä tavalla kuvata viitetuottoa. Koska CRA:n otanta perustuu muiden Euroopan maiden vakiintuneisiin postitoiminnan harjoittajiin, se vaikuttaa muodostavan lähimpänä DPLP:tä olevan yritysten otannan. Tästä syystä komissio katsoo, että CRA:n otanta on otettava täysimääräisesti huomioon erityisesti tarkasteltaessa kohtuullista tuottoa (ROS), joka on määritelty WIK:n ja Deloitten tutkimuksen perusteella.
(299)
Niin WIK:n kuin Deloittenkin tutkimuksessa myönnetään, että otannan on oltava riittävän suuri, jotta voidaan tehdä vertailun kannalta merkityksellisiä päätelmiä. Tämän vuoksi ne käyttävät lähtökohtana (suhteellisen) rajallista otantaa posti- ja pakettialan yrityksistä ja suurempaa otantaa, joka sisältää logistiikka- ja kuljetusalojen yrityksiä. Komissio myöntää, että riittävän suuri otanta on merkittävää tilastollisen luotettavuuden kannalta. CRA katsoo, ettei otannan kokoa ole hyödyllistä kasvattaa lisäämällä siihen vähemmän vertailukelpoisia yrityksiä. Komission mielestä WIK:n ja etenkin Deloitten valintamenetelmiensä mukaisesti määrittämät laajemmat otannat ovat riittävän vertailukelpoisia, jotta niitä voidaan käyttää asianmukaisina viiteryhminä DPLP:n tuoton arvioimiseen.
(300)
WIK:n tutkimuksessa pyritään määrittämään ROS:n viitearvo kolmen vertailua varten muodostetun ryhmän perusteella. Komissio kuitenkin katsoo, että WIK:n tutkimusta voidaan kritisoida kahdesta erillisestä mutta toisiinsa liittyvästä syystä (92): i) WIK:n otanta sisältää myös paljon pienempiä yrityksiä (93), jotka eivät selvästikään ole vertailukelpoisia DPLP:n kaltaisten vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kanssa; ja ii) WIK:n oletukset tämän tutkinnan kohteena olevan postitoiminnan harjoittajan toiminnan riskitasosta ovat ongelmallisia.
(301)
Komissio katsoo, että toiminnan mittakaava sekä DPLP:n kaltaisten vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kustannusrakenne (yhdessä sovellettavan sääntelyjärjestelmän kanssa) ovat olennaisia vertailtaessa tuottotasoja.
(302)
Jos kiinteät kustannukset ovat suuret (ja liittyvät esimerkiksi pääomakustannuksiin tai muihin verkkoon perustuviin kustannuksiin), suuremmat yritykset hyötyvät pienempiä enemmän mittakaavaeduista. Vertaamalla suurten ja pienten yritysten keskimääräistä ROS-arvoa WIK:n otannassa Deloitte II -tutkimuksessa osoitetaan, että keskimääräinen ROS-arvo kasvaa yrityksen koon kasvaessa (mitattuna henkilöstömäärällä) (94). Ensimmäisen kvartiilin (Q1) keskiarvo on erittäin alhainen WIK:n kolmessa viiteryhmässä (esimerkiksi vain 0,75 % WIK:n II-viiteryhmässä kaudella 1998-2007) (95), mikä voisi johtaa sellaisten (pienimpien) yritysten yliedustukseen, jotka ovat tappiollisia ja joutuvan kamppailemaan säilyäkseen markkinoilla. Kun otantaan sisällytetään näin paljon pieniä yrityksiä (mukaan lukien pääasiallinen otanta, viiteryhmä II), WIK on kenties aliarvioinut ROS:n viitearvon, joka soveltuisi paremmin sellaisille suuremmille ja paremmassa markkina-asemassa oleville yrityksille kuin DP tai DPLP.
(303)
Vaikka WIK mainitseekin asianmukaisesti, että toiminnanharjoittajan riskiprofiili on matala sen toimintaan liittyvän monopolin vuoksi, se ei näytä ottaneen riittävällä tavalla huomioon yleispalveluvelvoitteesta johtuvia (muuttuviin kustannuksiin verrattuna) merkittäviä kiinteitä kustannuksia eikä riskiprofiilin muutoksia, joita ovat aiheuttaneet toiminnanharjoittajaan ajan myötä ja erityisesti eri sääntelykausien väillä vaikuttaneet sääntelyjärjestelmän muutokset (esimerkiksi DPLP:n tapauksessa eri hallinnointisopimukset).
(304)
Kiinteät kustannukset voivat olla korkeat yrityksen suuren pääomaintensiteetin vuoksi (yleinen selitys korkeille kiinteille kustannuksille), mutta myös siksi, että yritys ei pysty mukauttamaan kokonaiskustannuksiaan, koska sen on yleispalveluvelvoitteen vuoksi ylläpidettävä laajaa jakeluverkkoa ja koska se ei pysty supistamaan työvoimakustannuksiaan voimassa olevien työsopimuksen vuoksi. Kiinteiden kustannusten suuri osuus (96) asettaa yhä enemmän kyseenalaiseksi sen, että otantaan sisällytetään pieniä yrityksiä, joiden kustannusrakenne (kiinteiden ja muuttuvien kustannusten suhde) vaikuttaa huomattavan erilaiselta (97).
(305)
Kuten alkupuolella todetaan, myös komissio katsoo, että vakiintuneen postitoiminnan harjoittajan altistuminen riskeille riippuu suurelta osin sen sääntelymekanismin ominaisuuksista, jonka viranomaiset ovat ottaneet käyttöön yleispalveluvelvoitteen rahoittamiseksi. Siirtyminen pitkän aikavälin hintakattojärjestelmästä postimerkkien hintaan perustuvaan järjestelmään (kuten DPLP:n tapauksessa vuonna 2006) korottaa tuntuvasti volyymiriskiä. Tällaisen riskin olemassaolo vähentää WIK:n oletuksen uskottavuutta, jonka mukaan DPLP:n toimintaan liittyi sen ominaisuuksien vuoksi pieni riski ainakin hintakattojärjestelmän soveltamiskaudella.
(306)
Kun otetaan huomioon johdanto-osan 286-295 kappaleessa esitetyt perustelut, komissio katsoo, että Deloitten otanta on WIK:n valitsemaa otantaa parempi DPLP:n tuoton arvioimiseksi, koska Deloitte on rajannut otannan yrityksiin, joiden vähimmäiskoko on suurempi (vuotuinen liikevaihto yli 100 miljoonaa euroa).
(307)
Olisi kuitenkin samalla huomattava, että myös Deloitten lähestymistavassa on monilla osa-alueilla potentiaalisia heikkouksia, ja sen esittämiä päätelmiä on tulkittava varovaisesti.
(308)
Deloitten otanta sisältää useita yrityksiä, joiden pääomaintensiteetti on suurempi kuin postitoiminnan harjoittajilla (98). ROS-arvon käyttö tuoton määrittämiskeinona edellyttää, että vertailussa käytetään yrityksiä, joilla on samantasoinen pääomaintensiteetti (joka määritellään tässä pääoman suhteena myyntiin). Oletuksena on, että yrityksen, joiden ROS-arvo on sama, sijoitetun pääoman tuotto (ROCE (99)) on käänteisesti verrannollinen niiden pääoman ja myynnin suhteeseen. ROS-arvon käyttö kannattavuuden viiteindikaattorina edellyttää näin ollen sitä, että viiteryhmään kuuluvien yritysten pääomaintensiteetti on samanlainen. Vaikka pääomaintensiteetistä on vaikea saada realistisia estimaatteja (100), vaikuttaa siltä, että postin- ja lehtijakelutoiminnassa pääomaintensiteetti on alhaisempi kuin pikalähetysten alalla toimivilla suurilla monikansallisilla yrityksillä, kuten UPS, TNT, FedEx ja DHL (101). Näin ollen on mahdollista, että Deloitten otannan perusteella määritetyssä kohtuullisen tuoton indikaattorissa yliarvostetaan viitetuotto, joka on asianmukainen yrityksissä, joiden pääomaintensiteetti vastaa DPLP:tä. (102)
(309)
Kun otetaan huomioon tähän arviointimenettelyyn liittyvät monet epävarmuustekijät, komissio katsoo, että on perusteltua määrittää ROS-arvolle kohtuullinen vaihteluväli, joka perustuu Deloitten arvioihin kaikkia toimialoja koskevan suuremman otannan ROS:n mediaaniin (5,4 %) ja posti- ja pakettialalla toimivien yritysten otannan ROS:n mediaaniin (7,4 %) (103). Näin saatu vaihteluväli [5,4-7,4 %] on komission mukaan kohtuullisen tuoton oletettu vaihteluväli ainakin niiden jaksojen osalta, jolloin DPLP:llä oli merkittäviä riskejä voimassa olevan korvaussopimuksen perusteella ja jolloin siihen sovellettiin toiminnan tehostamista koskevia merkittäviä kannustintoimenpiteitä (104).
(310)
Komissio pitää vaihteluväliä [5,4-7,4 prosenttia] asianmukaisena oletusarvona niin DPLP:n postinjakelun kuin lehtijakelunkin osalta, koska kyse on toisiinsa läheisesti liittyvistä toiminnoista, joiden kaupalliset ominaisuudet ovat erittäin samankaltaisia.
(311)
Pitää paikkansa, että DPLP:llä on ollut harvoja tai ei lainkaan kilpailijoita kyseisillä aloilla (kirjepostin ja lehtien jakelu). Onkin tarkasteltava, olisiko sen tuottoa arvioitava todellisuudessa kilpailulle avoimilla markkinoilla toimivien yritysten tuoton mediaanin perusteella ja riittäisikö alhaisempi viitearvo, kuten ensimmäinen kvartiili (25. prosenttipiste) DPLP:n asemassa olevalle yritykselle. Komissio katsoo kuitenkin, että tällaisessa lähestymistavassa ei otettaisi riittävästi huomioon tuottotason merkittäviä vaihteluja niin eri yritysten kuin ajanjaksojen välillä. Lisäksi olisi vältettävä mahdollisten tehokkuusetujen perusteetonta poistamista siten, että jälkikäteen määritetylle yrityksen ROS-arvolle asetetaan näin tiukka yläraja.
(312)
Tässä asiassa ei ole komission mielestä asianmukaista ottaa lähtökohdaksi mediaanin ylittäviä toimenpiteitä, kuten kolmatta kvartiilia (105). Koska valitussa lähestymistavassa määritellään jo eri otantoihin perustuva vaihteluväli, vaikuttaa siltä, ettei ole kovinkaan hyödyllistä arvioida tilastollisia tarkoituksia varten vaihteluvälejä mediaanin ympärillä yksittäisissä otantaryhmissä (siirtohinnoittelussa käytetään yleisesti kvartiiliväliä) (106). Komissio ottaa mieluumminkin huomioon mediaanin vaihtelun eri viiteryhmissä kuin mediaanin ympärillä tapahtuvan vaihtelun tietyssä otannassa (107).
(313)
Koska DPLP:n postipalvelualan pääomaintensiteetti on alhaisempi kuin pikalähetysalan toimijoilla (108), viimeksi mainitun otannan mediaanin käyttäminen tarjoaisi jo sinällään tiettyä liikkumavaraa, jonka avulla voitaisiin määrittää tuottotason vaihtelut mediaanin ympärillä niissä yrityksissä (kuten DPLP), joiden pääomaintensiteetti on alhaisempi, ja jonka avulla tehokkuusedut voitaisiin tarvittaessa ottaa riittävällä tavalla huomioon.
(314)
Johdonmukaisuutta voidaan tarkistaa useilla tavoilla vertaamalla 308 kappaleessa mainittua oletettua vaihteluväliä muihin kohtuullista tuottoa koskeviin käytettävissä oleviin estimaatteihin. Kuten tämän jakson alussa todettiin, on hyödyllistä verrata tulosta CRA:n tutkimuksen ROS:n mediaaniin, joka on […] prosenttia (109). WIK:n viiteryhmän II perusteella, joka on rajattu yrityksiin, joiden liikevaihto on yli 100 miljoonaa euroa, lasketusta ROS:n mediaanista johdettu ROS on 7,1 prosenttia. Komissio päättelee, että kyseiset arvot sijoittuvat vaihteluväliin [5,4-7,4 prosenttia]. Tämä tukee päätelmää siitä, että vaihteluväli voidaan katsoa asianmukaiseksi.
(315)
Komissio päättelee, että vaihteluväli [5,4-7,4 prosenttia] näyttää olevan asianmukainen määritettäessä tuottoa ainakin niillä jaksoilla, jolloin DPLP:llä oli merkittäviä riskejä ja vahvoja kannustimia toimintansa tehostamiseen.
(316)
Komissio katsoo, että jos vakiintuneen toiminnanharjoittajan ja viranomaisten välinen sopimus on sellainen, että julkiseen palveluun liittyy merkittävä riskitaso, kohtuullinen tuotto on suhteutettava riskitasoon. Jos sopimukseen liittyy vain vähäinen riski, kohtuullisen tuoton on vastaavasti oltava alhaisempi.
(317)
Edeltävässä jaksossa komissio selitti menettelyään, jolla se pyrki määrittämään kohtuullisen tuoton oletetun vaihteluvälin [5,4-7,4 prosenttia], jota pidetään sopivana sopimuksille, joihin liittyy merkittävä riski. On vaikeaa määrittää asianmukaista viitearvoa kohtuullisen ROS:n vaihteluvälinä, jos riski on vähäinen. On kuitenkin selvää, että tällaisen ROS:n vaihteluvälin pitäisi sijoittua jakaumassa vasemmalle, kun tarkastellaan otannan tuottotasoja. Komissio katsoo, että tässä suhteessa on oikeutettua soveltaa kohtuullisen tuoton vaihteluväliä, joka perustuu ensimmäiseen kvartiiliin (25. prosenttipiste) mediaanin sijaan.
(318)
Kun 25. prosenttipistettä käytetään viitearvona sopimuksille, joihin liittyvä riski on vähäinen, kohtuullinen ROS:n vaihteluväli on [3,6-4,8 prosenttia] Deloitten eri otantojen perusteella.
(319)
Myös tässä suhteessa voi olla hyödyllistä vertailla CRA:n tutkimuksen tuloksia vakiintuneista postitoiminnan harjoittajista. Komission määrittämä keskimääräinen vuotuinen 25. prosenttipiste on […] prosenttia. Komissio päättelee, että kyseiset arvot sijoittuvat vaihteluväliin [3,6-4,8 prosenttia]. Tämä tulos tukee päätelmää, jonka mukaan vaihteluväli voidaan katsoa asianmukaiseksi.
(320)
Yleisellä tasolla komissio siis päättelee, että vaihteluväli [3,6-4,8 prosenttia] näyttää olevan asianmukainen määritettäessä tuottoa ainakin niillä jaksoilla, joiden aikana DPLP:n riskit olivat vähäisiä.
(321)
Kuten tämän jakson alussa todettiin, DPLP:lle aiheutuvat riskit riippuvat Belgian soveltamasta korvausmekanismista. Mekanismi määritetään DPLP:n ja Belgian valtion välisissä eri hallinnointisopimuksissa ja vaihtelee sopimusten mukaan. On siis asianmukaista ottaa huomioon kohtuullisen ROS-arvon eri vaihteluvälit sovellettavan mekanismin mukaan, jonka perusteella DPLP:n riskitaso määräytyy. Lisäksi on otettava huomioon, missä määrin DPLP:tä kannustetaan parantamaan tuottavuuttaan.
(322)
Tässä yhteydessä komissio haluaa korostaa, että sopimuksiin sisältyvien riskien luokittelu ei perustu pelkästään siihen, että DPLP:n hallinnointisopimuksiin ylipäänsä sisältyy riskejä, eikä absoluuttiseen riskitasoonkaan. Sen lähtökohtana on ennemminkin se, onko riski suurempi vai pienempi kuin saman otantaryhmän yrityksissä. Sama pitää paikkansa, kun tarkastellaan niiden toimenpiteiden laaja-alaisuutta, joilla DPLP:tä kannustetaan parantamaan tehokkuuttaan. Koska nämä otantaryhmät koostuvat sellaisilla markkinoilla toimivista yrityksistä, joilla on kilpailua, niiden riskit ovat yleensä merkittäviä ja kannustimet toiminnan tehostamiseen vahvoja.
(323)
Komissio katsoo, että neljännessä hallinnointisopimuksessa (2006-2010) määrätään selkeästi mekanismeista, jotka sisältävät ennakolta arvioituihin parametreihin perustuvia pitkän aikavälin hinta- ja rahoitussitoumuksia. Tämä koskee DPLP:n toimintaa niin postinjakelun kuin lehtijakelunkin alalla.
(324)
Lehtijakelun osalta neljännen hallinnointisopimuksen 9 artiklassa todetaan, että sopimuskauden aikana (viisi vuotta) vähittäiskäyttäjien palvelusektoriin kuuluvien palvelujen hintojen painotettu keskiarvo ei voi nousta nopeammin kuin terveysindeksiin (erityinen kuluttajahintaindeksi) perustuva hintakattomekanismi ja laatupalkkio, joka perustuu ajoissa jaettujen postilähetysten osuuteen. Komission mielestä hintojen vahvistaminen tällä tavoin koko sopimuskaudeksi täyttää kaikki kannustavan sopimuksen edellytykset ja altistaa yrityksen merkittäville riskeille.
(325)
Lehtijakelun osalta neljännen hallinnointisopimuksen 2 artiklassa täsmennetään, että sopimuskauden aikana lehtijakelun hinnat eivät voi nousta terveysindeksiä nopeammin. Sopimuksen 13 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan vuotuinen korvaus, johon DPLP:llä on oikeus lehtijakelun nettokustannusten kattamiseksi, kun otetaan huomioon suunnitellut tehostamistoimet. Kyseisen korvauksen määrä on 290 613 000 euroa (mukautettu inflaation perusteella) (110). Sopimuksen 13 artiklan 5 kohdassa mainitaan, että jos yleishyödyllisten palvelujen sisältö tai ehdot muuttuvat tai kustannuksissa tapahtuu merkittävä muutos, jota DPLP ei pysty hallitsemaan, sopimuspuolet pohtivat, onko korvauksen määrää mukautettava kustannusten muutosten perusteella. Päätöksen tällaisesta mukautuksesta tekee Belgian ministerineuvosto. Komissio myöntää, että kyseinen lauseke voitaisiin tulkita purkuehdoksi, jolla sopimukseen sisällytetään jälkikäteen tiettyjä tekijöitä (jotka suojaavat DPLP:tä riskiltä). Komissio katsoo kuitenkin, että viranomaisten käyttämät ilmaisut ovat niin epätarkkoja, että DPLP ei voi olla varma lausekkeen soveltamisesta. Yleisesti komissio katsoo, että DPLP:n lehtijakelutoimintaa koskevat järjestelyt edellyttävät pitkän aikavälin sitoutumista tiettyyn korvaustasoon.
(326)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että neljännen hallinnointisopimuksen (2006-2010) ei voida katsoa merkitsevän vähäistä riskiä, vaan sopimukseen sisältyy ennemminkin merkittävä riskitaso. Oletettu vaihteluväli [5,4-7,4 prosenttia] näyttää soveltuvan molempiin neljännen hallinnointisopimuksen mukaisiin toimintoihin.
(327)
Sitä vastoin edeltävät hallinnointisopimukset (vuoteen 2005 asti) näyttävät perustuvan pitkälti sellaisiin hinta- ja korvausmekanismeihin, joihin liittyy vähäinen riski DPLP:lle.
(328)
Postimerkkien hintojen vahvistamisesta komissio toteaa, että kolmessa ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa ei sovelleta neljännen hallinnointisopimuksen tyyppistä hintakattojärjestelmää (joka edellyttää pitkän aikavälin sitoutumista hintatasoon). Näissä sopimuksissa määritetään pikemminkin melko yleisellä tasolla hinnat, jotka perustuvat asianmukaisia laskentaperiaatteita noudattamalla saatuihin todellisiin kustannuksiin (111).
(329)
Vastaavasti komissio toteaa lehtijakelusta, että kolmessa ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa ei vahvisteta sopimuskauden kattavia kiinteämääräisiä määrärahoja, kuten neljännessä hallinnointisopimuksessa tehdään (112). Sopimuksissa mainitaan todellisiin kustannuksiin perustuvat korvaukset (113). Komissio toteaa, että toisessa sopimuksessa määriteltiin korvauksen kokonaiskatto, mutta kaudella käytännössä maksetut korvaussummat asettavat kyseisen katon velvoittavuuden kyseenalaiseksi (114). Ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa vahvistettiin myös vuotuinen korvaus, mutta komissio toteaa, että samalla sopimuksessa ei kuitenkaan määritetty pitkän aikavälin kattoa lehtijakelun hinnoille.
(330)
Komissio katsookin, että vaihteluväliä [3,6-4,8 prosenttia], joka arvioitiin kohtuulliseksi silloin, kun sopimukseen ei liity merkittävää riskiä, on sovellettava sekä lehtijakeluun että postin jakeluun kolmen ensimmäisen hallinnointisopimuksen kattamalla kaudella.
(331)
Komissio toteaa, että myös Belgian viranomaiset ehdottivat sopimuksiin perustuvaa lähestymistapaa asiakirjassa, jonka viranomaiset toimittivat komissiolle 14 päivänä joulukuuta 2011. Vaikka ehdotetut menetelmät herättävät monia riskitekijöitä ja riskien painottamista koskevia kysymyksiä (115), sopimuskausiin perustuva analyysi, jossa DPLP:n riski luokitellaan kolmitasoisella asteikolla (pieni, keskisuuri, suuri), vastaa täysin komission lähestymistapaa. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että DPLP:n sopimuksiin soveltama riskiluokittelu vaikuttaa yhdenmukaiselta komission analyysin kanssa. Myös Belgian viranomaiset katsovat, että neljäs hallinnointisopimus sisältää kolmea ensimmäistä suuremman riskin.
(332)
Komissio päättelee, että myynnin määrään suhteutetun nettovoiton (ROS) vaihteluväli [5,4-7,4 prosenttia] on viitearvoksi riittävä vaihteluväli, jonka avulla voidaan määrittää kohtuullinen voitto jaksoilla, jolloin DPLP:lle aiheutui suuri riski, kun otetaan huomioon vahvat kannustimet tehokkuuden parantamiseen.
(333)
Komissio päättelee myös, että ROS-arvon vaihteluväli [3,6-4,8 prosenttia] on viitearvoksi riittävä vaihteluväli, jonka avulla voidaan määrittää kohtuullinen voitto jaksoilla, jolloin DPLP:llä ei ollut merkittävää riskiä.
(334)
Jotta voidaan ottaa huomioon toimet, joita DPLP on Belgian viranomaisten mukaan toteuttanut tehokkuusetujen saamiseksi, komissio on päättänyt soveltaa varovaista lähestymistapaa noudattaen näiden kahden vaihteluvälin ylärajaa, kun se vahvistaa julkisen palvelun tarjoamisesta saatavan kohtuullisen tuoton. Tätä lähestymistapaa korostetaan myös Deloitten tutkimuksessa (ks. 292 kappale). Sen mukaan vaihteluvälien käyttö olisi hyödyllistä, jotta voidaan välttää rankaisemasta yritystä tehokkuusetujen avulla saaduista keskimääräistä paremmista tuloksista.
(335)
Komissio katsoo, että kolmeen ensimmäiseen hallinnointisopimukseen (1992-1996, 1997-2002 ja 2003-2005) liittyy pieni riski ja että kohtuullista tuottotasoa, joka vastaa 4,8 prosentin ROS-arvoa, voidaan soveltaa sekä postin että lehtien jakeluun. Komissio katsoo sitä vastoin, että neljänteen hallinnointisopimukseen (2006-2010) liittyy selvästi suurempi riski, joten kohtuullista tuottotasoa, joka vastaa 7,4 prosentin ROS-arvoa, voidaan soveltaa sekä postin että lehtien jakeluun.
(336)
Ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa täsmennetään, että valtion maksamalla vuotuisella korvauksella on tarkoitus kattaa kaikki julkisen palvelun velvoitteet.
(337)
Mahdolliset liialliset korvaukset on siis määritettävä siten, että lasketaan yhteen kaikki julkisen palvelun velvoitteista johtuvat kustannukset ja niistä saadut tulot.
(338)
Valtion julkisen palvelun velvoitteista maksama vuotuinen korvaus on sisällytettävä tuloihin. DPLP:n ensimmäisen hallinnointisopimuksen perusteella saamat vuotuiset korvaukset ovat yhteensä 1,5 miljardia euroa.
(339)
Lisäksi on otettava huomioon seuraavat tukitoimenpiteet:
Kiinteistöjen siirto
(340)
Ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa vahvistettiin myös valtion kiinteistöjen siirto DPLP:lle. Tämä 112,2 miljoonan euron arvoisen kiinteistöomaisuuden vastikkeeton siirto on sisällytettävä DPLP:n tuloihin, jotta liiallista korvausta voidaan arvioida ensimmäisen hallinnointisopimuksen kattamalla jaksolla. DPLP:n ei maksanut valtiolle vastiketta rakennusten käytöstä siirtoa edeltävällä ajanjaksolla.
(341)
Vuonna 1997 valtio siirsi DPLP:lle 62 miljoonaa euroa ja DPLP kirjasi summan kirjanpitoonsa pääomasijoituksena. Belgian viranomaiset ovat sittemmin myöntäneet, että siirto olikin itse asiassa viivästynyt osuus ensimmäisen hallinnointisopimuksen mukaisesta vuoden 1996 vuotuisesta korvauksesta.
(342)
Kyseistä määrää ei ollut maksettu ajoissa DPLP:lle vuonna 1996, joten valtion maksama korvaus oli pienempi kuin hallinnointisopimuksessa kyseiselle vuodelle määritetty vuotuinen määrä.
(343)
Jotta voidaan arvioida, onko kyse liiallisesta korvauksesta, 62 miljoonan euron maksu sisällytetään yleishyödyllisistä palveluista maksettuun korvaukseen ensimmäisen hallinnointisopimuksen kattamalla kaudella.
(344)
Ensimmäistä hallinnointisopimusta koskevan liiallisen korvauksen määrittämiseksi voidaan esittää seuraava kaava:
-
Kaikista julkisen palvelun velvoitteista, mukaan lukien yleispalveluvelvoite, johtuvat nettokustannukset (menot - tulot)
-
Yleishyödyllisille palveluille hyväksyttävä kohtuullinen tuotto
+
Yleishyödyllisistä palveluista maksettavat vuotuiset korvaukset
+
Kiinteistöjen siirto
+
Pääomasijoitus vuonna 1997
=
Liiallinen korvaus
(345)
Kolmen seuraavan hallinnointisopimuksen osalta liiallista korvausta koskevassa laskelmassa otetaan huomioon vain sellaisten yleishyödyllisten palvelujen kustannukset ja tulot, jotka voisivat sopimusten mukaan oikeuttaa julkisesta palvelusta maksettavaan korvauksen. Huomioon ei oteta sellaisia muita yleishyödyllisiä palveluja vastaavia kustannuksia ja tuloja, jotka eivät hallinnointisopimusten mukaan ole tukikelpoisia. Postin yleispalvelu ei kuulu tukikelpoisiin toimintoihin, joten sen mahdollisia nettokustannuksia ei oteta huomioon. DPLP:n on rahoitettava se kokonaan omista varoistaan hallinnointisopimusten mukaisen julkisen palvelun velvoitteen perusteella. Hallinnointisopimusten mukaisesti korvauskelpoiset toiminnot käsittävät muun muassa sanoma- ja aikakausilehtien jakelun ja muut johdanto-osan 33 kappaleessa luetellut julkiset palvelut.
(346)
Lehtijakelusta veloitettujen alhaisten hintojen vuoksi tukikelpoiset yleishyödylliset palvelut ovat kaikki tappiollisia.
(347)
Jos tietystä palvelusta saatua liiallista korvausta voidaan käyttää rahoittamaan sellaisia muiden julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamia nettokustannuksia, joista maksetaan liian vähäistä korvausta, kaikki hallinnointisopimusten mukaisesti tukikelpoisiin yleishyödyllisiin palveluihin liittyvät kustannukset ja tulot on laskettava yhteen.
(348)
DPLP:n kyseisen kolmen hallinnointisopimuksen perusteella saamat vuotuiset korvaukset ovat yhteensä 3,5 miljardia euroa.
(349)
Hallinnointisopimusten mukaisten korvausten lisäksi DPLP:llä on ollut koko tutkinnan kattaman ajan valtion myöntämä yksinoikeus varattujen postipalvelujen tarjoamiseen. Vaikka tämän monopolin alalta mahdollisesti saatavat ylimääräiset voitot eivät ole valtion varoja valtiontukien valvonnan kannalta eikä niitä voida vaatia maksettavaksi takaisin liiallisen korvauksen tapauksessa, ne voidaan ottaa ja on otettava huomioon sovellettaessa valtiontukisääntöjä, kun arvioidaan kaikkien muiden kyseiselle toimijalle julkisten palvelujen perusteella maksettaviin korvauksiin sisältyvien julkisten tukien välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta. Kun arvioidaan DPLP:lle eri hallinnointisopimusten perusteella myönnetyn korvauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti, Belgian postitoiminnan harjoittajan kyseiseltä monopolialalta saamat ylimääräiset voitot vähennetään niiden yleishyödyllisten palvelujen kustannuksista, joista kyseisten sopimusten perusteella on oikeus saada korvausta julkisen palvelun tarjoamisesta.
(350)
On huomattava, että tämä periaate on kirjattu julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskeviin puitteisiin. Niissä todetaan, että ”jos yrityksellä on yksin- tai erityisoikeuksia, joiden perusteella se tuottaa sellaista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, josta saadaan kohtuullista tuottoa suurempi tuotto, tai se hyötyy muista valtion myöntämistä eduista, nämä on otettava huomioon riippumatta siitä, miten ne luokitellaan sovellettaessa perustamissopimuksen 87 artiklaa, ja lisättävä yrityksen tuloihin.” (116) Tämä periaate kuvastaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan sisältyvää välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevaa edellytystä. Tuki, joka maksetaan yleishyödyllisille palveluille niiden ylimääräisten voittojen lisäksi, jotka on saatu toimijalle myönnetyn yksin- tai erikoisoikeuden ansiosta ja jotka riittävät sellaisenaan kattamaan muiden yleishyödyllisten palvelujen kustannukset, ei ole välttämätöntä kyseisen yleishyödyllisen palvelun tarjoamiseksi. Tällaisia ylimääräisiä voittoja saava toimija hyötyy jo julkisesta toimenpiteestä, jonka avulla se pystyy varmistamaan yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen taloudellisesti tasapuolisissa olosuhteissa niin hyvin, että lisäkorvausta ei tarvita.
(351)
Näin ollen yksinoikeudesta johtuvalta monopolialalla saadut ylimääräiset voitot on otettava huomioon arvioitaessa yleishyödyllisistä palveluista DPLP:lle myönnettyjen korvausten välttämättömyyttä.
(352)
Tämän vuoksi kaikki monopolialalta saadut voitot, jotka ylittävät kohtuullisen tuottotason, otetaan huomioon arvioitaessa liiallista korvausta yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisesta.
(353)
Koska monopolialan tarkoituksena on ennen kaikkea rahoittaa yleispalvelua, muilla yleispalvelun aloilla tehdyt tappiot supistavat monopolialan rahoitusosuutta siihen liittyvien yleishyödyllisten palvelujen kustannuksista.
(354)
Jotta voidaan määrittää monopolialalta käytännössä saadut ylimääräiset voitot, on tarpeen ottaa huomioon ne kustannukset, jotka yleispalveluvelvoite aiheuttaa mutta joita tuetaan yleispalvelun ulkopuolisella toiminnalla. Chronopost-asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti vähittäisverkon kustannukset jaetaan DPLP:n kustannuslaskennassa vähittäisverkkoa käyttävien palvelujen kesken. Nämä palvelut käsittävät yleispalvelun piiriin kuuluvat tuotteet ja myös muita tuotteita. DPLP:lle asetettu velvoite ylläpitää verkkoa, jonka laajuus ja tiheys on määrätty, Belgian viranomaisten määrittelemällä tavalla riittävän laadukkaan postin yleispalvelun tarjoamiseen, aiheuttaa tappioita yleispalvelun ulkopuoliselle kaupalliselle toiminnalle, koska osa vähittäisverkon kustannuksista on Chronopost-asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti kohdennettava vähittäisverkkoa käyttäviin kaupallisiin tuotteisiin.
(355)
Hallinnointisopimusten asettama verkkovaatimus: Valtion asettamat vaatimukset liittyvät vähittäisverkkoon kuuluvien postin asiointipisteiden (postitoimisto ja/tai palvelupiste) määrään ja tyyppiin. Vaatimukset määritellään hallinnointisopimuksissa. Neljännessä hallinnointisopimuksessa (2005-2010) määrätään
a)
yleinen velvoite ylläpitää verkkoa, joka mahdollista yleispalvelun ja muiden DPLP:lle osoitettujen julkisten palvelujen tarjoamisen (117);
b)
velvoite ylläpitää vähintään 1 300:aa postin asiointipistettä (postitoimistoa ja palvelupistettä) (118);
c)
velvoite ylläpitää vähintään 589:ää postitoimistoa;
d)
lisäksi kunkin peruspalveluja tarjoavan palvelupisteen ja täyden palveluvalikoiman tarjoavan postitoimiston välinen etäisyys, joka saa olla maantietä pitkin enintään 10 kilometriä.
(356)
Belgian viranomaiset katsovat, että DPLP:n vähittäisverkon muodostavien postin asiointipisteiden määrään ja tyyppiin sovellettavat erityisvaatimukset muodostavat valtion asettaman erillisen alueellista kattavuutta koskevan velvoitteen, joka ylittää yleispalveluvelvoitteeseen liittyvät vaatimukset. Belgian viranomaiset katsovat, että valtion olisi korvattava kaikki alueellisen kattavuuden erityisvelvoitteesta aiheutuvat nettokustannukset.
(357)
Verkkovaatimuksen kvantifiointi: Jotta voidaan määrittää sellaisen vähittäisverkon, joka koostuu vähintään 1 300:sta postin asiointipisteestä, joista vähintään 589:n on oltava postitoimistoja, ylläpitämistä koskevasta velvoitteesta DPLP:lle aiheutuvat kustannukset, Belgian viranomaiset ovat verranneet todellista vähittäisverkkoa, jonka tiheyden ja asiointipisteiden tyypin valtio on määrännyt, mahdolliseen vähittäisverkkoon, jota DPLP ylläpitäisi, jos sen ei tarvitsi ottaa erityisvaatimuksia huomioon. Mahdollisella vähittäisverkolla tarkoitetaan toisin sanoen verkkoa, jota DPLP ylläpitäisi kaupallisin edellytyksin, jos valtio ei asettaisi sille julkisen palvelun velvoitteita.
(358)
Belgian viranomaiset arvioivat, että mahdollinen verkko koostuisi yksinomaan palvelupisteistä ja postitoimistot lopetettaisiin. Jotta DPLP pystyisi kuitenkin jatkamaan saman asiakasmäärän palvelemista, sen olisi lisättävä huomattavasti palvelupisteiden määrää.
DPLP:n nykyisen vähittäisverkon ja valtion asettamien velvoitteiden puuttuessa mahdollisen verkon vertailu
Postin asiointipisteiden kokonaismäärä
Postitoimistot (a) + palvelupisteet (b)
(a)
Postitoimistojen määrä
(erilliset postin asiointipisteet, joita DPLP hoitaa itse)
(b)
Palvelupisteiden määrä
(kolmansien tiloissa sijaitsevat palvelupisteet)
DPLP:n todellinen vähittäisverkko (vuoden 2009 loppu)
1 401 =
713 +
688
Valtion asettamien velvoitteiden puuttuessa mahdollinen vähittäisverkko (Belgian viranomaisten mukaan)
[…] =
[…] +
(…)
Valtion asettama vähittäisverkkoa koskeva velvoite
Vähintään 1 300
Vähintään 589
Ei velvoitetta
(359)
Kuten edellä olevasta taulukosta ilmenee, DPLP:n todellinen vähittäisverkko vastaa valtion asettamia vaatimuksia. Postin asiointipisteiden ja postitoimistojen kokonaismäärät ylittävät vaaditut tasot. Mahdollinen verkko, jota DPLP käyttäisi, jos se voisi valita vähittäisverkkonsa pelkkien kaupallisten näkökohtien perusteella, olisi sitä vastoin huomattavan erilainen. Palvelupisteiden kokonaismäärä kasvaisi, mutta DPLP:n hoitamat postitoimistot lopetettaisiin.
(360)
Käytännön verkkovaatimus: On syytä täsmentää, että valtion DPLP:lle asettama vaatimus ei ole määritetty selvästi.
(361)
DPLP:n käytännössä ylläpitämä verkko on suurempi kuin valtio edellyttää. Sekä postin asiointipisteiden että postitoimistojen kokonaismäärä on suurempi kuin valtion edellyttämä vähimmäismäärä. Tämän vuoksi voitaisiin ajatella, että DPLP:lle asetetut velvoitteet eivät rasita sitä, vaan se ylläpitää nykyisen kokoista verkkoa omasta tahdostaan.
(362)
Belgian viranomaiset selittävät tämän postitoimistojen suuremman määrän 10 kilometrin enimmäisetäisyyttä koskevalla edellytyksellä, tarpeella riittävään liikkumavaraan palvelupisteiden odottamattoman sulkemisen varalta ja aikomuksella kasvattaa vaadittu postitoimistojen vähimmäismäärä seuraavan hallinnointisopimuksen mukaiseen määrään (650). Tämän vuoksi ei olisi kannattavaa supistaa määrää sulkemalla postitoimistoja, koska ne olisi jonkin ajan päästä avattava uudelleen. Belgian viranomaiset korostavat, että näistä syistä DPLP ei pystynyt supistamaan postitoimistojen lukumäärää lähemmäs 589 postitoimiston vähimmäismäärää. Vaikka postin asiointipisteiden nimellinen lukumäärä ylittääkin vähimmäisvaatimuksen, viranomaisten mukaan nykyisen verkon kokoonpano, joka sisältää 713 postitoimistoa, johtuu käytännössä valtion asettamista vaatimuksista.
(363)
Belgian viranomaisten soveltama menetelmä perustuu vähittäisverkon kustannusten taaksepäinlaskentaan vuodesta 2009 vuoteen 1992. Tämäntyyppinen taaksepäinlaskenta sisältää väistämättä epävarmuustekijöitä. Palvelupisteiden liiketoimintamallia ei välttämättä ole saatavilla vuodesta 1992. DPLP:n henkilöstö koostui lisäksi aikaisemmin pääasiassa virkamiehistä, joiden palkkakustannukset olivat jäykkiä. Vaikka DPLP:n henkilökunta ei vastaa palvelupisteistä, DPLP olisi kuitenkin jatkanut palkojen maksua virkamiehille, jotka eivät enää olisi olleet postitoimistojen palveluksessa. On siis epätodennäköistä, että postitoimistojen mahdollinen sulkeminen tutkinnan kattaman jakson alussa olisi voinut johtaa palkkakustannusten suoraan vähenemiseen. Sen sijaan tämäntyyppisiä säästöjä olisi voitu toteuttaa tietyssä määrin vuonna 2009, jolloin henkilöstöstä suurempi osa oli sopimussuhteisia työntekijöitä. Kun otetaan huomioon asteittainen siirtyminen työsopimuksiltaan joustavampaan henkilöstöön ja kustannuslaskentajärjestelmien uudistukset, voidaan katsoa, että viimeisimpiä tilikausia koskevista tilinpäätöstiedoista tämäntyyppinen vääristymä puuttuu. Koska bpostin palveluksessa on edelleen yli 20 000 virkamiestä ja koska he eivät voi työskennellä palvelupisteissä eikä heitä voida irtisanoa, kaikkien postitoimistojen korvaaminen palvelupisteillä on vielä nykyisin täysin teoreettinen ja epärealistinen vaihtoehto.
(364)
Belgian viranomaiset korostavat kuitenkin, että aikaisemmin mahdolliset irtisanomiskustannukset olisi korvattu toimintakulujen säästöillä ja hyödyttömien rakennusten myynnillä. Belgian viranomaiset myöntävät kautta 1992-2002 koskevien tietojen luottavuudesta, että vähittäisverkon kustannuksia on todennäköisesti aliarvioitu, sillä tietyt tekijät, jotka on luokiteltu verkkokustannuksiksi, olisi voitu kohdentaa muihin kustannusryhmiin. Taaksepäinlaskennan epävarmoja osa-alueita tasapainottavat muut Belgian viranomaisten tekemät varovaiset oletukset, jotka liittyvät aikaisempien tilikausien kustannusten laskemiseen.
(365)
Alueellista kattavuutta koskevan erityisvelvoitteen olemassaolo: Vaikka verkkovelvoitteen olemassaolo hyväksyttäisiin, Belgian viranomaisten väite siitä, että velvoitteesta seuraisi alueellista kattavuutta koskeva erillinen velvoite, ei ole perusteltu. Vaikuttaa siltä, että hallinnointisopimukset eivät sisällä erityisiä määräyksiä, joissa määritettäisiin todellinen alueellista kattavuutta koskeva erillinen velvoite, joka ylittäisi yleispalveluvelvoitteeseen ja muihin julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät vaatimukset. DPLP:n ja Belgian valtion välisissä hallinnointisopimuksissa täsmennetään sitä vastoin, että verkkovelvoitteen yksinomaisena tarkoituksena on varmistaa yleispalvelu ja muut yleishyödylliset palvelut (sanoma- ja aikakauslehtijakelu, tilit ja postisiirrot jne.). Tämän edellyttämät verkkokustannukset on jo laskettu ennakolta eri palveluiden kirjanpitoon (119). Sitä paitsi hallinnointisopimuksiin ei sisälly järjestelyä, jolla korvattaisiin alueellista kattavuutta koskeva velvoite. Komissio huomauttaa, että velvoite määrittää ennakolta korvauksen laskemisessa sovellettavat parametrit sisällytettiin vuonna 2005 annettuihin julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskeviin puitteisiin. DPLP:lle yleishyödyllisistä palveluista aiheutuneiden kustannusten liiallisia korvauksia on todettu vasta vuoden 2005 jälkeiseltä ajalta (ks. 386 kappale).
(366)
Direktiivin 97/67/EY 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on asetettava vakiintuneille postipalvelujen tarjoajille velvoite tarjota alueellisen kattavuuden osalta tietynlaatuista yleispalvelua. Kyseinen alueellinen kattavuus, josta on kyse myös tässä Belgiaa koskevassa asiassa, on kuitenkin vain yksi yleispalveluvelvoitteen monista osa-alueista. Komissio ei ole löytänyt DPLP:lle yleispalvelutehtävän osoittavista hallinnointisopimuksista minkäänlaista mainintaa ylimääräisestä velvoitteesta, jonka perusteella perinteisen postitoiminnan harjoittajan olisi ylläpidettävä enemmän postitoimistoja käsittävää laaja-alaisempaa verkkoa kuin julkisen palvelun velvoite ja siihen liittyvät muut julkiset palvelut edellyttävät ja joka vastaa koheesio- tai aluekehitystavoitteita. On täysin selvää, että jokainen postitoimisto, jota DPLP hoitaa varmistaakseen yleispalvelun, edistää alueellisen koheesiotavoitteen toteutumista (120). Oikeudellisesta näkökulmasta velvoite ylläpitää postitoimistoa liittyy kuitenkin tarpeeseen varmistaa riittävän laadukkaat postin yleispalvelut ja muut niihin liittyvät palvelut. Jotta voitaisiin vedota täydentävään alueelliseen velvoitteeseen, asiaan sovellettava oikeuskäytäntö edellyttää, että DPLP:lle oli pitänyt osoittaa erillinen ja selkeästi määritelty velvoite ylläpitää enemmän postitoimistoja kuin yleispalvelun tarjoamiseksi määrätty verkkokoko edellyttää. Tässä toimeksiannossa olisi täsmennettävä velvoitteet, siitä johtuvat kustannukset ja ylimääräisen alueellista kattavuutta koskevan velvoitteen nettokustannusten rahoitusjärjestelmä.
(367)
Komissio ei kuitenkaan ole löytänyt mitään näistä edellytyksistä valtion ja DPLP:n välisistä hallinnointisopimuksista. Belgian viranomaiset ja DPLP pyrkivätkin perustelemaan jälkikäteen keinotekoisella tavalla alueellista kattavuutta koskevan erillisen velvoitteen olemassaolon. Ne vetoavat siihen, että hallinnointisopimuksissa vahvistettu alueellinen kattavuus on merkityksellinen kahdestakin syystä. Se johtuu yleispalveluvelvoitteesta ja alueellista kattavuutta koskevasta velvoitteesta, joka ylittää yleispalvelun edellyttämän tason. Kyseiset sopimukset eivät kuitenkaan sisällä määräyksiä, joissa kuvailtaisiin väitettyä alueellista kattavuutta koskevaa erillistä velvoitetta, joka vaatisi DPLP:tä ylläpitämään laaja-alaisempaa verkkoa kuin yleispalvelun tarjoaminen edellyttää.
(368)
Belgian viranomaisten ja DPLP:n huomautusten keinotekoisuus käy ilmi myös niiden omista perusteluista. Supistaakseen mahdollisen liiallisen korvauksen määrää Belgian viranomaiset toivovat, että komissio pitäisi yleispalveluvelvoitteen ylittävästä, alueellista kattavuutta koskevasta ylimääräisestä velvoitteesta johtuvina kustannuksina postitoimistosta aiheutuvien todellisten kustannusten ja sen mahdollisesti korvaavan palvelupisteen kustannusten välistä erotusta. Tämä perustelu ei pohjaudu laaja-alaisempaan hypoteettiseen verkkoon, jota DPLP ylläpitäisi alueellista kattavuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi. Siinä osoitetaan vain lisäkustannukset, joita yleispalveluvelvoitteen mukainen kattavuus aiheuttaa, mikä ei hallinnointisopimusten mukaan oikeuta tukeen. Alueellista kattavuutta koskevan tavoitteen puuttumisen vahvistaa se, että Belgian viranomaisten pitäisi kasvattaa tuntuvasti palvelupisteiden määrää yleispalvelun tarjoamiseksi, sillä yleispalvelun tarjoaminen on mahdotonta varmistaa samalla palvelupisteiden määrällä.
(369)
Belgian viranomaisten väitettä alueellista kattavuutta koskevan todellisen ja erillisen velvoitteen olemassaolosta ei voida hyväksyä. Voidaan kuitenkin todeta, että Belgian valtion asettama verkkovaatimus, jonka perusteella toimijan on ylläpidettävä verkkoa, joka varmistaa yleispalvelun ja muiden julkisten palvelujen tarjoamisen, ei koske yksinomaan näitä palveluja. Se aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia myös kaupallisille palveluille.
(370)
Toimintoperusteisen kustannuslaskennan ja Chronopost-asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti kaikki vähittäisverkkoa käyttävät toiminnot osallistuvat sen yhteisiin kustannuksiin, kuten 354 kappaleessa selitetään. Tästä syystä kaikki tuotteet, myös kaupalliset tuotteet, osallistuvat verkkokustannuksiin. Postitoimistojen ylläpitämistä koskevasta valtion asettamasta velvoitteesta johtuvat kustannukset rasittavat kaupallisia tuotteita, jotka näyttävät tuottavan jatkuvasti tappiota, vaikka niitä myydään markkinahintaan. DPLP tarjoaa kaupallisia palvelujaan verkon kautta, koska ne rahoittavat osan sen kiinteistä kustannuksista ja osallistuvat näin epäsuorasti yleispalveluun.
(371)
Kun arvioidaan DPLP:n liiallista korvausta, taloudelliselta kannalta vaikuttaisi järkevältä ottaa huomioon kaupallisten tuotteiden aiheuttamat tappiot, jotka johtuvat yleispalveluvelvoitteesta ja muista julkisista palveluista. Jos DPLP:n kannalta on taloudellisesti kannattavaa käyttää vähittäisverkkoa kaupallisten tuotteiden myyntiin, tästä seuraa toimintoperusteisen kustannuslaskennan kannalta, että yksi osa sen verkkokustannuksista, joka muutoin veloitettaisiin julkiselta palvelulta, kohdennetaan sen sijaan kaupallisiin tuotteisiin, jotka näyttävät tämän vuoksi tuottavan tappiota.
(372)
Tämän mukaan liiallinen korvaus voidaan tarkasteltavana olevassa tapauksessa laskea seuraavasti:
-
Yleishyödyllisten palvelujen nettokustannus (menot - tulot)
-
Yleishyödyllisistä palveluista hyväksyttävä kohtuullinen tuotto
+
Yleishyödyllisistä palveluista maksettavat vuotuiset korvaukset
+
Ylimääräinen tuotto, joka saadaan yleispalvelulle varatun alan voitoista (yleispalvelun rahoittamisen jälkeen, mukaan lukien ylimääräiset verkkokustannukset, jotka kohdennetaan kaupallisiin palveluihin)
=
Liiallinen korvaus
(373)
Vuonna 1997 tehtyjen pääomasijoitusten soveltuvuutta sisämarkkinoille on arvioitava osana yleishyödyllisistä palveluista maksettavien vuotuisten korvausten arviointia, sillä kyse ei ole erillisestä pääomapohjan vahvistamisesta, vaan maksusta, jolla korvataan julkisen palvelun velvoitteen hoitamista kaudella 1992-1996.
(374)
Vuonna 2003 tehty pääomasijoitus ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joten sen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei tarvitse arvioida.
(375)
Vuonna 2006 tehty pääomasijoitus ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joten sen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei tarvitse arvioida.
(376)
On syytä todeta, että valtiontakaus ei sisälly hallinnointisopimuksiin julkisen palvelun velvoitteesta myönnettävänä korvauksena. Sen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei voida arvioida SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Belgian viranomaiset eivät ole kuitenkaan esittäneet muuta lähtökohtaa, jonka perusteella toimenpide voitaisiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, eikä komissiokaan ole löytänyt sellaista, joten toimenpide on katsottava sisämarkkinoille soveltumattomaksi toimintatueksi. Tämän vuoksi se on perittävä takaisin.
(377)
Kuten on jo todettu, yhtiöverovapautus ei merkinnyt etua DPLP:lle eikä se ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(378)
Kiinteistövero- ja kunnallisverovapautukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Ne on kuitenkin katsottava voimassa oleviksi tuiksi, koska ne otettiin käyttöön ennen perussopimuksen voimaantuloa. Lisäksi on todettava, että kyseiset verotoimenpiteet eivät sisälly hallinnointisopimuksiin julkisen palvelun velvoitteesta myönnettävänä korvauksena.
(379)
Tästä syystä nämä verovapautukset eivät vaikuta liiallisen korvauksen laskentaan, joka perustuu DPLP:lle käytännössä aiheutuneisiin kustannuksiin (jotka jo sisältävät verovapautusten vaikutuksia).
(380)
Kyseisiä verotoimenpiteitä käsitellään voimassa olevia tukia koskevassa erillisessä menettelyssä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (121) 17, 18 ja 19 artiklan mukaisesti.
6.3.3.3 Liiallisen korvauksen määrän laskeminen
(381)
Liiallisen korvauksen määrä voidaan laskea 6.3.3.2 jaksossa esitetyn arvioinnin perusteella. Belgian viranomaisten hallinnointisopimuksissa määrittämän julkisen palvelun rahoitusjärjestelyn mukaisesti liiallinen korvaus lasketaan erikseen kullekin sopimuskaudelle.
Ensimmäinen hallinnointisopimus: 1992-1996
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Aiheutuneet verkkokulut
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto 4,8 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
[…]
+
Pääomasijoitukset (1997)
:
+
62 000
(viivästynyt korvaus yleishyödyllisistä palveluista)
+
Kiinteistöjen siirto
:
+
112 209
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Toinen hallinnointisopimus 1997-2002
Yleispalvelun varatun alan voitoista saatava ylimääräinen tuotto
(tuhatta euroa)
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
(yleispalvelun varatun alan tuotto, joka ylittää 4,8 % voittotason)
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat verkkokustannukset
:
[…]
Nettokustannukset, yleispalvelun varaamaton ala
:
[…]
(yleispalvelun varaamattoman alan tappiot)
Kohtuullinen tuotto, yleispalvelun varaamaton ala
:
[…]
(voitto 4,8 %)
=
Yleispalvelun kustannukset, jotka
=
[…]
varatun alan voitoista ja joka supistaa yleishyödyllisten palvelujen nettokustannuksia
=
[…]
Liiallisen korvauksen laskeminen:
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto4,8 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
1 286 461
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
+
[…]
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Kolmas hallinnointisopimus: 2003-2005
Yleispalvelun varatun alan voitoista saatava ylimääräinen tuotto
(tuhatta euroa)
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
(yleispalvelun varatun alan tuotto, joka ylittää 4,8 % voittotason)
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat verkkokustannukset
:
[…]
Nettokustannukset, yleispalvelun varaamaton ala
:
-
[…]
(voitollinen yleispalvelun varaamaton ala)
Kohtuullinen tuotto, yleispalveluvelvoite
:
[…]
(voitto 4,8 %)
=
yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat kustannukset, jotka
=
[…]
(ei rahoitettavia tappioita) rahoitetaan varatun alan avulla
varatun alan voitoista ja joka supistaa yleishyödyllisten palvelujen nettokustannuksia Ylimääräinen tuotto, joka saadaan
=
[…]
Liiallisen korvauksen laskeminen:
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto 4,8 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
677 985
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Neljäs hallinnointisopimus: 2006-2010
Yleispalvelun varatun alan voitoista saatava ylimääräinen tuotto
(tuhatta euroa)
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
(yleispalvelun varatun alan tuotto, joka ylittää7,4 % voittotason)
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat verkkokustannukset
:
[…]
Nettokustannukset, yleispalvelun varaamaton ala
:
[…]
(voitollinen yleispalvelun varaamaton ala)
Kohtuullinen tuotto, yleispalveluvelvoite
:
[…]
(voitto 7,4 %)
=
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat
=
[…]
(ei rahoitettavia kustannukset, jotka on rahoitettava varatun alan avulla tappioita)
varatun alan voitoista ja joka supistaa yleishyödyllisten palvelujen nettokustannuksia Ylimääräinen tuotto, joka saadaan
=
[…]
Liiallisen korvauksen laskeminen:
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto 7,4 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
1 568 787
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Muut toimenpiteet
Valtiontakaus
(tuhatta euroa)
Vuonna 2004 myönnetty valtiontakaus
1 500
=
1 500
(382)
Kuten Belgian viranomaisten kanssa on sovittu (122), objektiivisin ja tasapainoisin menetelmä sen ajanjakson määrittämiseksi, joka otetaan huomioon yhteenlasketun liiallisen korvauksen laskennassa, on käsiteltävänä olevassa tapauksessa sopimuskohtainen lähestymistapa. Komissio ei vastusta Belgian viranomaisten esitystä. Kyseinen menetelmä tarjoaa enemmän ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta osapuolille ja vähentää näin liiallisen korvauksen riskiä. Kutakin sopimusjaksoa tarkastellaan siis erikseen, eikä liian vähäistä tai liiallista korvausta siirretä jaksolta toiselle.
(383)
Belgian viranomaiset esittävät kuitenkin, että ennen julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden antamista vuonna 2005 komissio oli vakiintuneesti soveltanut liian vähäisen / liiallisen korvauksen laskemiseen yhteenlaskumenetelmää. Tämän vuoksi Belgian viranomaiset ovat erityisesti pyytäneet, että vuotta 2005 edeltäviä vuosia tarkasteltaisiin yhdessä (123) liian vähäisen / liiallisen korvauksen määrittämiseksi.
(384)
Komissio toteaa, että koska kolmen, ennen vuotta 2006 sovelletun hallinnointisopimuksen mukaiset korvaukset on todettu liian vähäisiksi, kaikkien vuosien yhteenlaskemisella ei olisi vaikutusta takaisinperittävän liiallisen korvauksen määrään.
(385)
Komissio toteaa lisäksi, että sen jälkeen kun se antoi julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevat puitteet vuonna 2005, korvauksen laskemiseen, valvontaan ja tarkistamiseen sovellettavat parametrit on pitänyt määrittää ennakolta säädöksissä, joilla toimeksianto myönnetään (124). Neljännessä hallinnointisopimuksessa ei määrätä minkäänlaista korvausta kustannuksista, jotka aiheutuvat sen voimassaoloajan (2006-2010) ulkopuolella. Tästä syystä ennen kyseisen sopimuksen voimassaoloa maksettu liian vähäinen korvaus ei voi kompensoida DPLP:lle maksettua mahdollista liiallista korvausta.
(386)
Komissio päättelee, että DPLP on saanut 415 miljoonaa euroa liiallista korvausta julkisen palvelun velvoitteensa täyttämisestä neljännen hallinnointisopimuksen soveltamiskaudella. Liiallinen korvaus on sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, joka on perittävä takaisin.
7. PÄÄTELMÄT
(387)
Eläkesitoumuksista vapauttaminen, vuotuiset julkiset korvaukset, kiinteistöjen siirto, vuoden 1997 pääomasijoitukset, verovapautukset ja valtiontakaus ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska ne ovat vapauttaneet DPLP:n kustannuksista, joista yksityisten yritysten on yleensä vastattava.
(388)
Vuosien 2003 ja 2006 pääomasijoitukset eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, koska valtio on noudattanut markkinataloussijoittajaperiaatetta.
(389)
Komissio toteaa, että Belgia on toteuttanut toimenpiteet SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan vastaisesti, lukuun ottamatta vuoden 2003 pääomasijoitusta, josta ilmoitettiin komissiolle ennen sen toteuttamista, ja verovapautuksia, jotka ovat voimassa olevaa tukea.
(390)
Eläkesitoumuksista vapauttaminen ei asettanut DPLP:tä kilpailijoitaan suotuisampaan asemaan sosiaaliturvamaksujen osalta. Kyseinen toimenpide voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
(391)
Neljännen hallinnointisopimuksen yhteydessä myönnetyt vuotuiset korvaukset ovat SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltumatonta tukea siltä osin kuin kyse on liiallisesta korvauksesta.
(392)
Valtiontakaus on sisämarkkinoille soveltumatonta tukea.
(393)
Kiinteistö- ja kunnallisverovapautus ovat voimassa olevaa tukea. Niitä käsitellään voimassa olevia tukia koskevassa erillisessä menettelyssä asetuksen (EY) N:o 659/1999 17, 18 ja 19 artiklan mukaisesti.
(394)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 5 kohdan mukaisesti tämä päätös ei rajoita julkisia hankintoja ja kilpailua koskevien voimassa olevien unionin säännösten soveltamista,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jonka Belgian valtio on toteuttanut vapauttamalla De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) eläkesitoumuksista, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
2 artikla
Valtiontuki, jonka Belgian valtio on toteuttanut maksamalla korvausta julkisen palvelun kustannuksista De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) hyväksi, on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaista eikä sovellu sisämarkkinoille.
3 artikla
Belgian valtion vuosina 2003 ja 2006 tekemät pääomasijoitukset De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) hyväksi eivät ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
4 artikla
Valtiontuki, jonka Belgian valtio on toteuttanut myöntämällä valtiontakauksen De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) hyväksi, on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaista eikä sovellu sisämarkkinoille.
5 artikla
1. Belgian on perittävä takaisin 2 ja 4 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteydessä myönnetty sisämarkkinoille soveltumaton tuki.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korko on laskettava komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (125) V luvun ja asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 271/2008 säännösten mukaisesti.
4. Belgian on keskeytettävä 2 ja 4 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden nojalla myönnetyn jäljellä olevan tuen maksu tämän päätöksen hyväksymispäivästä alkaen.
6 artikla
1. Edellä 2 ja 4 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden nojalla myönnetty tuki on perittävä välittömästi takaisin.
2. Belgian on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
7 artikla
1. Belgian on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Belgian on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä säännöllisesti siihen saakka, kunnes 2 ja 4 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on komission pyynnöstä toimitettava välittömästi tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
8 artikla
Tämä päätös on osoitettu Belgian kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 25 päivänä tammikuuta 2012.