РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 6 юли 2010 година
относно мярка C 48/07 (ex NN 60/07), приведена в действие от Полша в полза на WRJ и WRJ-Serwis
(нотифицирано под номер C(2010) 4476)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/612/ЕС)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 8 от Договора за присъединяване относно преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията беше информирана относно нередности в полския сектор за стоманени тръби по време на наблюдението на преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия. След присъединяването на Полша към ЕС бяха извършени проверки ex officio на помощта, предоставена на Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o. („WRJ“) и WRJ-Serwis Sp. z.o.o. („WRJ-Serwis“). Комисията изиска информация от полските власти с писма от 6 април 2005 г., 4 август 2005 г., 3 ноември 2005 г., 4 май 2006 г., 17 ноември 2006 г. и 11 юли 2007 г. Полските власти отговориха с писма от 7 юни 2005 г., 29 септември 2005 г., 2 декември 2005 г., 18 май 2006 г., 31 май 2006 г., 10 януари 2007 г. и 3 август 2007 г.
(2)
С писмо от 23 октомври 2007 г. Комисията информира Полша, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) (3), по отношение на няколко мерки, предоставени на WRJ и WRJ-Serwis.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 24 ноември 2007 г. (4) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(4)
Комисията получи мнения от една заинтересована страна. Тя ги препрати на Полша, която получи възможност да реагира; нейните коментари бяха получени с писмо от 16 февруари 2009 г. Отговорът на Полша на откриването на официалната процедура по разследване беше предоставен с писма от 21 януари и 1 февруари 2008 г.
(5)
Комисията поиска допълнителна информация на 16 февруари 2009 г., която Полша предостави с писмо от 4 юни 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получателите
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ е установена в Катовице и има 12 служители за административни цели. 40,736 % от акциите в WRJ са собственост на Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. („TFS“), дружество с 99,6 % държавно участие. Други 7,235 % от акциите са собственост на Walcownia Rur Silesia S.A. („Walcownia Rur Silesia“), 100 % дъщерно дружество на TFS.
(7)
Останалите акционери са:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (дял в размер на 19,009 %);
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (дял в размер на 8,3 %);
-
Kulczyk Privatstiftung (дял в размер на 4,533 %);
-
Huta Jedność (дял в размер на 0,817 %);
-
няколко други миноритарни акционери, всеки от които притежава акции в размер от 0,004 % до 3,4 %.
(8)
WRJ беше създадена през 1995 г. с цел да се изгради нов цех за валцуване на безшевни тръби с производствен капацитет 160 000 тона годишно („проектът WRJ“).
(9)
През 1978 г. друго дружество, наречено Huta Jedność, първоначално започна строителството на цех за валцуване на безшевни тръби с капацитет 400 000 тона, но този проект беше спрян през 1980 г., когато държавни субсидии бяха преустановени. След различни опити да бъде подновен проектът Huta Jedność подаде молба за обявяване в несъстоятелност, включително ликвидация на активите, която беше отхвърлена от съда. Понастоящем Huta Jedność е дружество в ликвидация, чиято дейност се състои в отдаване под наем на своите производствени активи на други дружества и предоставяне на различни услуги.
(10)
Проектът WRJ обхвана елементи от инфраструктурата, както и част от машините и оборудването, събрани по-рано от Huta Jedność за първоначалния проект, и трябваше да се изгради върху парцел, който преди това е бил собственост на Huta Jedność. Бяха поканени нови инвеститори за участие в проекта WRJ, който беше стартиран през 1997 г. Осъществяването на проекта беше спряно през 2001 г. и оттогава инвеститорите се отдръпнаха от него. Въпреки че изглежда, че 86 % от работата е реализирана, WRJ никога не е започвал производство.
(11)
На 4 септември 2007 г. Walcownia Rur Silesia, изцяло притежавано от TFS дъщерно дружество, учредено с цел да консолидира полския сектор за производство на стоманени тръби (вж. съображения 15-17 по-долу), подаде заявление за обявяване в несъстоятелност на WRJ, включително ликвидация на неговите активи. Окръжният съд на Катовице обяви WRJ в несъстоятелност на 23 януари 2008 г. и разпореди ликвидацията на неговите активи, като за целта назначи синдик. Изглежда, че до момента нито един от активите на WRJ не е продаден в хода на производството за обявяване в несъстоятелност.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis беше създадено през 2001 г. след преобразуване на Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A., което беше учредено през 1999 г. Неговите акционери са TFS (дял в размер на 54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o. (дял в размер на 36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (дял в размер на 8,29 %) и Huta Jedność (дял в размер на 0,28 %).
(13)
Първоначалната цел на WRJ-Serwis беше да осъществи част от проекта WRJ и да осигури на WRJ по-добри възможности за кредитиране. Независимо от това WRJ-Serwis така и не започна инвестиционна дейност, а вместо това от май 2004 г. насам произвежда безшевни студеновалцувани стоманени тръби, след като Huta Jedność спря производството в цеха за валцуване в началото на 2004 г. Тази дейност се извършва на производствените активи, наети първоначално от Huta Jedność. Впоследствие тези средства станаха собственост на ING Bank Śląski S.A., а накрая на Walcownia Rur Silesia. В допълнение WRJ-Serwis придоби 9/10 от постоянно плодоползване на земята, върху която е разположен проектът WRJ, както и 9/10 от собствеността на сградите, изградени върху тази земя.
(14)
WRJ-Serwis спря работа през април 2008 г., когато Walcownia Rur Silesia пое производството на стоманени тръби в цеха за валцуване.
2.1.3. Консолидиране на WRJ и WRJ-Serwis и опити да бъдат приватизирани
(15)
TFS започна да търси стратегически инвеститор за WRJ и WRJ-Serwis през 2004 г. През 2005 г. заинтересованите страни бяха поканени да подадат своите тръжни оферти и две заинтересовани страни подадоха такива. Накрая беше сключено рамково споразумение с един от участниците в търга за придобиване на активите на WRJ и WRJ-Serwis без никакви тежести; споразумението обаче беше прекратено през октомври 2006 г., тъй като условията не са изпълнени. TFS започна нова тръжна процедура през декември 2006 г., но не получи никакви обвързващи оферти.
(16)
След нова покана за участие в търг, изпратена през 2007 г., TFS реши да консолидира WRJ и WRJ-Serwis, за да улесни тяхната приватизация. За тази цел TFS създаде две нови дружества, а именно FEREX Sp. z o.o. („FEREX“) и Walcownia Rur Silesia. TFS притежава 100 % от акциите на двете дружества. Чрез Walcownia Rur Silesia и FEREX TFS придоби активите, необходими за реализацията на проекта WRJ и пое дълговете на WRJ и WRJ-Serwis:
а)
Walcownia Rur Silesia стана кредитор на WRJ чрез придобиване на вземанията, дължими от страна на WRJ в размер на 168 940 469 PLN и 95 595 057 PLN съответно на консорциума от банки и Stalexport. В допълнение Walcownia Rur Silesia закупи движимите активи на цеха за валцуване от консорциума от банки, ръководен от ING Bank Śląski;
б)
FEREX също стана кредитор на WRJ чрез придобиване на вземанията, дължими от страна на WRJ на банките в размер на общо 142 941 270,43 PLN, обезпечени с ипотека върху земя, собственост на WRJ и WRJ-Serwis.
(17)
През август 2008 г. полските власти направиха още един опит да продадат WRJ, WRJ-Serwis, FEREX и Walcownia Rur Silesia. TFS и Walcownia Rur Silesia поканиха заинтересованите страни да участват в преговори за съвместно закупуване на активите на Walcownia Rur Silesia, дружествения капитал на FEREX, вземанията на TFS, дължими от FEREX, и акциите на TFS в капитала на WRJ-Serwis. Процедурата приключи на 15 януари 2009 г. и не доведе до продажба на който и да е от предлаганите активи.
2.2. Описание на мерките, които подлежат на оценка
(18)
Помощта, предоставена на WRJ, се състои от капиталови инвестиции на TFS (2.2.1), гаранции, предоставени от TFS (2.2.2), и обезпечение, предоставено от държавната хазна (2.2.3). Помощта, предоставена на WRJ-Serwis, се състои от капиталови инвестиции, направени от TFS (2.2.4).
2.2.1. Капиталови инвестиции в WRJ, направени от TFS
(19)
TFS осъществи първата си капиталова инвестиция в WRJ на 26 юни 2002 г., когато акционерите на WRJ решиха да увеличат дружествения капитал. TFS получи акции с номинална стойност 15 млн. PLN в замяна на вземания. Тези вземания се дължат на TFS от Huta Andrzej и Huta Katowice и възлизат на 15 млн. PLN. Увеличението на капитала беше регистрирано и влезе в сила на 22 ноември 2002 г.
(20)
Второто увеличение на дружествения капитал беше осъществено на 17 януари 2003 г., когато акционерите на WRJ решиха отново да увеличат дружествения капитал. TFS получи акции с номинална стойност 40 млн. PLN в замяна на вземания, дължими на TFS от WRJ (суап за дълг срещу капитал). Вземанията бяха на номинална стойност 40 млн. PLN и TFS ги получи предварително от ING Bank Śląski S.A. през декември 2002 г. Увеличението на капитала беше регистрирано и влезе в сила на 25 август 2003 г.
2.2.2. Осигуряване на гаранции за WRJ от страна на TFS
(21)
През 2001 г. TFS предостави гаранция, която покрива до 5 млн. PLN от заем в размер на 20 млн. PLN. Заемът беше предоставен на WRJ през 1999 г. от Регионалното управление на околната среда и водите (WFOŚiGW).
(22)
През 2001 г. TFS предостави гаранция, която покрива до 50 млн. PLN от заем в размер на 115 млн. PLN. Заемът беше предоставен на WRJ през 1996 г. от Националното управление на околната среда и водите (WFOŚiGW).
2.2.3. Осигуряване на обезпечение за WRJ от страна на държавната хазна
(23)
На 14 октомври 1997 г. държавната хазна предостави гаранция, покриваща 45 % от главницата и лихвите по два заема, възлизащи на общо на 262,5 милиона PLN. Тези заеми се състоят от заем в чуждестранна валута и заем в полски злоти, и двата предоставени от консорциума на банките през 1997 г.
(24)
На 2 януари 2003 г. държавната гаранция беше увеличена на 55 % от кабинета след подписването на съответните документи. Увеличението на гаранцията не се осъществява на практика.
2.2.4. Капиталови инвестиции в WRJ-Serwis, направени от TFS
(25)
TFS осъществи капиталови интервенции в WRJ-Serwis през декември 2003 г. с цел да получи мажоритарен дял от акциите в дружеството, за да се сдобие с контрол върху проекта WRJ. С решение от декември 2003 г. акционерите на WRJ-Serwis дадоха съгласието си TFS да придобие акции в дружеството. Акциите бяха с номинална стойност 7 910 000 PLN. TFS придоби акциите основно в замяна на вземания, дължими на TFS от страна на Huta Jedność. Тези вземания бяха прехвърлени на WRJ-Serwis. TFS също така плати за акциите в брой (890 000 PLN) и чрез апортни вноски (метален скрап от Huta Jedność за допълнителна обработка; стойност на прехвърлените материали 450 000 PLN). Споразумението за придобиване на акции беше подписано на 8 юни 2004 г. Увеличението на капитала беше регистрирано едва на 17 август 2007 г.
(26)
Едновременно с TFS акции в увеличения дружествен капитал получиха един от съществуващите акционери, PIW Enpol Sp. z o.o., и един нов акционер, Commplex Sp. z o.o. (и двамата представляват частни дружества). Дружествата придобиха акциите чрез прехвърляне на вземания, дължими от Huta Jedność на WRJ-Serwis.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(27)
Както е описано в съображение 3, на 23 октомври 2007 г. Комисията реши да открие процедура по официално разследване („решение за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедурата Комисията първо изрази своето мнение, че е компетентна да взема решение относно случая и че въпросните мерки представляват държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар.
3.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(28)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази становището, че членове 107 и 108 от ДФЕС (тогава членове 87 и 88 от Договора за ЕО) обикновено не се прилагат по отношение на помощ, предоставена преди присъединяването, която вече не се прилага след присъединяването. При все това разпоредбите на Протокол № 8 от Договора за присъединяване относно преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия („Протокол № 8“) могат да се считат за lex specialis по отношение на членове 107 и 108 от ДФЕС, които разширяват обхвата на наблюдението на държавна помощ съгласно ДФЕС, така че да се обхване всяка помощ, предоставена за преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия между 1997 г. и 2006 г. В съответствие с това Комисията по принцип е компетентна да оцени такава помощ.
(29)
По отношение на това дали производители на тръби като WRJ и WRJ-Serwis са част от „стоманодобивната индустрия“ за целите на Протокол № 8, Комисията отчете следното: Протокол № 8 се основава на националната програма за преструктуриране (План за преструктуриране и развитие на полската промишленост за добив на желязо и стомана, („НПП“). Обхватът на НПП и Протокол № 8 не е ограничен до обхвата на приложение I към Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана („Договора за ЕОВС“), а обхваща и определени сектори на стоманодобивната индустрия като безшевни тръби и големи заварени тръби.
(30)
В съответствие с решението за откриване на процедурата, първо, това тълкуване е в съответствие с определението на стоманодобивната индустрия според правилата на ЕС за държавната помощ, а именно определението от приложение Б към Многосекторната рамка (5). Второ, това следва от НПП, половината от бенефициерите на която са производители на тръби. В действителност Huta Jedność, предшественикът на WRJ и WRJ-Serwis, е участвало в процеса на програмата за преструктуриране и е изрично посочено няколко пъти в проекта на НПП, но накрая не се приема за потенциален бенефициер, тъй като към този момент е имало планове да бъде закрито след обявяването му в несъстоятелност през 2002 г.
(31)
В резултат на това Комисията приема, че забраната за предоставяне на помощ, която не е обхваната от НПП и Протокол № 8, се прилага по отношение на Huta Jedność, WRJ и WRJ-Serwis.
3.2. Наличие на държавна помощ
(32)
По отношение на инвестициите, осъществени във WRJ от страна на TFS, и обезпечението, предоставено от TFS на дружеството, Комисията изрази сериозни съмнения дали те съответстват на изискванията на принципа на инвеститор в пазарна икономика. WRJ е било изправено през затруднения към момента, когато са взети мерките, и е нямало да може само да се сдобие със средствата от капиталовия пазар. Комисията се съмнява също дали би била налице достатъчна възвращаемост от инвестицията. На последно място тя изразява становището, че инвестициите едва ли могат да бъдат оправдани с факта, че TFS е възнамерявало да приватизира WRJ на по-късен етап.
(33)
По отношение на гаранцията, предоставена от държавната хазна на WRJ, Комисията отбеляза, че не е било ясно дали WRJ е изпитвало затруднения към момента, когато гаранцията е била предоставена, т.е. през 1997 г. От друга страна, по отношение на увеличението на гаранцията през 2003 г. може да се счита, че WRJ е изпитвало затруднения и поради това Комисията изрази съмнения относно съответствието на това увеличение на гаранцията с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(34)
По отношение на инвестициите, осъществени във WRJ-Serwis от страна на TFS, Комисията изрази съмнения дали съответстват на изискванията на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Комисията отбеляза, че дружеството е изпитвало затруднения през 2003 г. и следователно счита за съмнително, че инвестициите са обещавали разумна възвращаемост.
3.3. Съвместимост на държавната помощ
(35)
Комисията не беше в състояние да открие основание, въз основа на което потенциалната държавна помощ би могла да се обяви за съвместима, тъй като помощите за инвестиране или преструктуриране на стоманодобивния сектор между 1997 г. и 2006 г. бяха забранени съгласно Протокол № 8 и следователно съгласно правилата за държавната помощ на ЕС.
4. МНЕНИЕ НА ПОЛША ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(36)
Полша представи своето мнение относно решението за откриване с писма от 21 януари и 1 февруари 2008 г. Като цяло Полша не се съгласи с тълкуването на Протокол № 8 от страна на Комисията и повтори своята позиция, че въпросните мерки не са представлявали държавна помощ.
4.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(37)
Полша счита, че не бива да се правят обобщения въз основа на Протокол № 8, който представлява изключение от правилото за ненамеса във връзка с държавни помощи преди присъединяването.
(38)
Първо, тя отбелязва, че производителите на тръби и техните продукти не са включени в приложение I към Протокол № 2 към Европейското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави-членки, от една страна, и Република Полша, от друга страна (6) („Протокол № 2 към Европейското споразумение“) и следователно не попадат в обхвата на неговото приложение.
(39)
Второ, забраната за предоставяне на държавна помощ на производителите на тръби в държавите-членки беше въведена на 24 юли 2002 г. с влизането в сила на приложение Б към Многосекторната рамка, където се определя обхвата на понятието „стоманодобивна индустрия“. Според това определение секторът на безшевните тръби и големите заварени тръби е част от „стоманодобивната индустрия“. В съответствие с това одобреният от Комисията през 2003 г. НПП и Протокол № 8 също включват производителите на тръби. Преди това, когато се е прилагал Договорът за ЕОВС, секторът на тръбите е бил изключен.
(40)
Полша прави заключението, че Протокол № 8 трябва да се тълкува в смисъл, че помощта, предоставена преди 24 юли 2002 г. на производителите на тръби, не е подлежала на контрола на Комисията (както и всички други интервенции, осъществени преди влизане в сила на Договора за присъединяване). След тази дата производителите на тръби са подлежали на посочените ограничения.
(41)
По отношение на осведомеността на получателите Полша отбелязва, че WRJ-Serwis може да се категоризира като производител на стомана считано едва от 2004 г. насам, когато започва да използва материалната база на цеха за валцуване, и че преди тази дата държавната интервенция не може да се счита за държавна помощ за стоманодобивната индустрия.
(42)
На последно място Полша подчертава, че проектът WRJ не е продължение на предишния проект Huta Jedność.
4.2. Наличие на държавна помощ
(43)
В допълнение Полша твърди, че TFS, макар и контролирано от държавната хазна, функционира при пазарни условия, за да генерира печалби. Действията, предприети от TFS по отношение на WRJ и WRJ-Serwis, не са били в резултат на конкретна мярка за контрол или надзор от страна на държавата. В съответствие с това не може непременно да се твърди, че държавната хазна е упражнявала контрол по смисъла на решението по дело Stardust Marine (7).
(44)
По отношение на увеличенията на капитала в WRJ и гаранциите, предоставени от TFS, Полша счита, че TFS не е инвестирало никакви съществени средства в проекта WRJ. В действителност замяната на вземания срещу акции в WRJ е по-рационална от икономическа гледна точка от прякото събиране на тези вземания. Освен това към момента на инвестицията на TFS в WRJ, TFS е притежавало бизнес планове, които показват рентабилността на проекта WRJ. На последно място, консорциумът на банките също е имал желание да осигури допълнително финансиране за WRJ в този момент. В съответствие с това TFS е действало като инвеститор в условията на пазарна икономика.
(45)
Полша счита, че увеличението на държавната гаранция за WRJ е в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като е гарантирано с ценно обезпечение и WRJ е плащало на държавната хазна такса за гаранция по пазарни цени. Освен това гаранцията е зависела от това дали банките ще подновят финансирането на проекта WRJ, което не се е случило. В съответствие с това увеличението на гаранцията изобщо не е реализирано и Полша счита, че на WRJ не е дадено преимущество.
(46)
Счита се, че капиталовата интервенция в WRJ-Serwis съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Първо, частни акционери са закупили акции заедно с TFS. Второ, WRJ-Serwis не е било в затруднено финансово положение, а TFS е взело решението с оглед на печалбите, които ще бъдат генерирани в бъдеще от WRJ-Serwis. На последно място, TFS успява да поеме контрола върху WRJ-Serwis и имота, върху който е изграден проектът WRJ.
(47)
По отношение на консолидацията на WRJ и WRJ-Serwis Полша твърди, че това е бил единственият начин бързо да се поеме контрола върху проекта WRJ и да бъде завършен от частен инвеститор, като същевременно се осигури максимално възстановяване на капитала, инвестиран до момента от държавата.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(48)
Комисията получи мнения от една заинтересована трета страна, която категорично се противопостави на субсидиите, предоставени от Полша. Тази страна припомня, че тръбите никога не са били продукти, обхванати от Договора за ЕОВС, както и че индустрията за тръби е трябвало да се преструктурира за своя собствена сметка, без да получава държавна помощ. Приемането на помощ в този случай би навредило на европейската индустрия за тръби. Тази страна също така заявява, че приемането на помощта би могло да застраши нейните опити да демонстрира, че някои държави, които осъществяват внос на тръби, внасят тръби в ЕС на дъмпингови или субсидирани цени. На последно място тази страна твърди, че европейската индустрия за безшевни стоманени тръби е била в специфично икономическо положение - със свръхкапацитет в Европа и необходимост да изнася големи количества, докато вносът от Китай се е увеличил през 2007 г.
6. МНЕНИЕ НА ПОЛША ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНАТА СТРАНА
(49)
Коментарите на заинтересованата страна бяха препратени на Полша, което представи своето мнение на 16 февруари 2009 г. Полша поддържа позицията, че следва да съществуват прозрачни правила за лоялната конкуренция на пазара за тръби.
(50)
Полша е съгласна с третата страна, че тръбите никога не са били продукт, обхванат от Договора за ЕОВС, и потвърждава, че „стоманодобивният сектор“ не е включвал производителите на тръби до влизането в сила на Многосекторната рамка на 24 юли 2002 г. В съответствие с това забраната за държавната помощ в сектора за тръбите започва да се прилага едва от 24 юли 2002 г., когато влиза в сила „разширеното“ определение на стоманодобивния сектор.
(51)
На последно място Полша потвърждава, че WRJ никога не е започвало производствени дейности, а WRJ-Serwis е спряло производството през 2008 г. Полша подчертава, че никога не е предоставяла държавна помощ на WRJ.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(52)
Въпросните мерки са предоставени преди присъединяването на Полша към Европейския съюз (т.е. преди 1 май 2004 г.). По принцип членове 107 и 108 от ДФЕС не се прилагат по отношение на помощ, която е предоставена преди присъединяването и която вече не се прилага след него (8). Чрез дерогация от това общо правило и следователно като изключение Комисията е компетентна да проучва държавна помощ, предоставена от Полша в контекста на преструктурирането на нейната стоманодобивна индустрия преди присъединяването въз основа на Протокол № 8 към Договора за присъединяване.
7.1.1. Протокол № 8 в качеството му на lex specialis
(53)
Протокол № 8 съдържа разпоредби, които позволяват на Полша да завърши преструктурирането на своята стоманодобивна индустрия, започнало преди присъединяването. Предприсъединителното преструктуриране на полския стоманодобивен сектор беше извършено въз основа на Протокол № 2 към Европейското споразумение, удължен с решение на Съвета за асоцииране ЕС-Полша („решението на Съвета за асоцииране“) (9).
(54)
Протокол № 2 към Европейското споразумение предоставя на Полша т.нар. „гратисен период“ от пет години, от 1992 г. до края на 1996 г., през който тя има право да преструктурира с държавна помощ своя стоманодобивен сектор в рамките на ЕОВС.
(55)
Този гратисен период беше удължен с решение на Съвета за асоцииране с още осем години, считано от 1 януари 1997 г., или до присъединяването на Полша към ЕС. През този период Полша би могла по изключение да предоставя държавна помощ за „продукти от стомана“ с цел преструктуриране при сроковете и условията, заложени в Протокол № 2 към Европейското споразумение (удължен с решение на Съвета за асоцииране) и на базата на НПП, който Полша предостави на Комисията през април 2003 г. След оценката на НПП от страна на Комисията, държавите-членки одобриха полското предложение през юли 2003 г. (10)
(56)
Протокол № 8 позволява на Комисията да наблюдава след присъединяването на Полша държавната помощ, предоставена от Полша на стоманодобивния сектор въз основа на Протокол № 2 към Европейското споразумение (удължен с решение на Съвета за асоцииране) и НПП. Освен това Протокол № 8 дава право на Комисията да възстановява помощ, предоставена в разрез с Протокол № 2 към Европейското споразумение и НПП. В съответствие с това Протокол № 8 е lex specialis, който позволява, при изключителни обстоятелства и чрез дерогация от общия режим, наблюдение и преглед с обратна сила на държавната помощ, предоставена от Полша на полската стоманодобивна индустрия преди присъединяването. Това се потвърждава от Съда, който посочва, че Протокол № 8 е lex specialis по отношение на членове 107 и 108 от ДФЕС, който разширява прегледа на държавната помощ, извършван от Комисията съгласно ДФЕС, така че да се обхване помощта, предоставена за реорганизацията на полската стоманодобивна индустрия през периода 1997-2003 г. (11)
7.1.2. Обхват на компетентността на Комисията да извършва контрол с обратна сила съгласно Протокол № 8
(57)
В контекста на тази процедура, Комисията трябва да оцени дали изключителната компетентност за извършване на контрол с обратна сила, описана в съображения 53-56, обхваща и мерките, предоставени на производителите на тръби преди присъединяването на Полша. За тази цел правните основания, приложими в този случай, т.е. Протокол № 8 във връзка с Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране, трябва да се тълкуват с оглед да се определи дали техните разпоредби обхващат мерките, предоставени на полските производители на тръби преди присъединяването.
(58)
Общопризнат правен принцип е, че разпоредбите на lex specialis, което представлява дерогация от общия режим, трябва да се тълкуват stricto sensu. Стриктното тълкуване на горепосочените правни основания (вж. съображения 59-65 по-долу) води до заключение, че изключителната компетентност на Комисията да извършва контрол с обратна сила е ограничена до предприсъединителните мерки, предоставени на производителите от ЕОВС, което изключва мерки за производителите на тръби.
7.1.3. Тълкуване на правните основания
(59)
Точки 12 и 18 от Протокол № 8 определят компетенциите на Комисията да осъществява наблюдение и контрол с обратна сила по отношение на предприсъединителната помощ за полската стоманодобивна индустрия. Точка 12 оправомощава Комисията и Съвета да наблюдават осъществяването на НПП преди и след присъединяването, до 2006 г. Точка 18 оправомощава Комисията да нарежда възстановяване на държавна помощ, предоставена в разрез с условията, предвидени в Протокол № 8.
(60)
Точка 1 от Протокол № 8 гласи, че държавната помощ, предоставена от Полша за преструктуриране на „специфични части от полската стоманодобивна индустрия“, се счита за съвместима с общия пазар, при условие че „срокът, предвиден в член 8, параграф 4 от Протокол 2 за продуктите на ЕОВС към Европейското споразумение […], се удължава до датата на присъединяване“, сроковете, предвидени в НПП се спазват, условията, посочени в Протокол № 8, се изпълняват и „не се изплащат държавни помощи на полската стоманодобивна индустрия след датата на присъединяването“.
(61)
Точка 2 от Протокол № 8 гласи, че преструктурирането на полския стоманодобивен сектор, както е описано в отделните бизнес планове на компаниите, изброени в приложение 1, се завършва не по-късно от 31 декември 2006 г. В точка 3 от Протокол № 8 се посочва, че единствено компаниите, изброени в приложение 1 към Протокола, имат право на държавна помощ в рамките на полската програма за преструктуриране на стоманодобива.
(62)
Точка 1 от Протокол № 8 се позовава изрично на член 8, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение, удължен с решение на Съвета за асоцииране. Протокол 2 към Европейското споразумение се прилага единствено за „стоманени продукти от ЕОВС“ (член 8, параграф 4 от Протокол 2), като стоманените продукти дори се изброяват в приложение. Последното възпроизвежда списъка с продукти от ЕОВС, определен в приложение I към Договора за ЕОВС, където определението на „стоманени продукти от ЕОВС“ изрично изключва (тръби „стоманени тръби (безшевни или заварени) […] полирани пръти и железни отливки (тръби и фитинги, и други железни отливки)“).
(63)
Договорът за ЕОВС изтече на 23 юли 2002 г. Считано от тази дата, държавната помощ за стоманодобивната индустрия беше обхваната от общия режим на ЕО. Поради това беше решено да се разшири определението за европейския стоманодобивен сектор, така че производителите на тръби да бъдат включени в него. Това беше кодифицирано в член 27 и приложение Б към Многосекторната рамка, която определя стоманодобивния сектор на ЕС като включващ „безшевни тръби, други тръби и кухи профили“ както и „заварени тръби от желязо или стомана“. Това разширено определение на стоманодобивния сектор беше въведено по-късно в приложение I към Насоките за националната регионална помощ за 2007-2013 г. (12) и в точка 29 от член 2 от Общия регламент за групово освобождаване (13).
(64)
При все това нито Протокол № 2 към Европейското споразумение, нито решението на Съвета за асоцииране бяха изрично изменени, за да се включи това разширено определение на стоманодобивния сектор на ЕС, включващо производителите на тръби. Протокол № 2 към Европейското споразумение изтече на 31 декември 1996 г. Решението на Съвета за асоцииране удължи валидността на Протокол № 2 към Европейското споразумение от 1 януари 1997 г. с осем години или до датата на присъединяване на Полша (което настъпи първо). Член 1 от решението на Съвета за асоцииране се отнася за „стоманените продукти“ като цяло, но обхватът на неговото приложение е специално свързан с член 8, параграф 4 от Протокол № 2 към Европейското споразумение, който обхваща единствено стоманените продукти от ЕОВС. По-специално, условие за удължаването на Протокол № 2 към Европейското споразумение е Полша да предостави на Комисията НПП и бизнес планове за своите бенефициери, които отговарят на „изискванията, предвидени в член 8, параграф 4 от Протокол № 2 и които са оценени и приети от националния ѝ орган за надзор на държавните помощи (Служба за конкуренция и за защита на потребителите)“ (член 2 от решението на Съвета за асоцииране).
(65)
В контекста на горепосочените съображения Комисията прави заключение, че точка 18 от Протокол № 8, тълкувана в контекста на точки 1-3 от Протокол № 8 съвместно с Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране, не дава на Комисията компетентност да контролира помощта, предоставена на полските производители на тръби преди присъединяването.
7.1.4. Правила за прилагане на Европейското споразумение като тълкувателен документ
(66)
В допълнение към правното тълкуване на обхвата на приложимите правни основания (т.е. Протокол № 8, Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране - вж. съображения 59-65 по-горе), Комисията проучи и въпроса дали правилата за прилагане на разпоредбите за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол № 2, както са приети от Съвета за асоцииране ЕС-Полша през 2001 г. („правилата за прилагане“) (14), са уместни за определяне на обхвата на компетентност на Комисията да извършва контрол с обратна сила по отношение на предприсъединителните мерки, предоставени на полските производители на тръби.
(67)
Като общ принцип, правилата за прилагане съдържат процедурни правила, които следва да се разграничават от материалноправните разпоредби за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол № 2 към Европейското споразумение. Трябва да се отбележи обаче, че правилата за прилагане също така съдържат специфични разпоредби относно критериите за оценяване на съвместимостта на помощта съответно с Европейското споразумение и Протокол № 2 към Европейското споразумение.
(68)
Първото изречение от член 2, параграф 1 от правилата за прилагане гласи: „Оценката на съвместимостта на отделните държавни помощи и програми с Европейското споразумение, както е предвидено в член 1 от настоящите правила, се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, включително настоящото и бъдещото вторично законодателство, рамки, насоки и други приложими административни актове, приведени в действие в Общността, и съдебната практика на Първоинстанционния съд и Съда на Европейските общности, както и всяко друго решение, взето от Съвета за асоцииране съгласно член 4, параграф 3.“ С това изречение се установява общият принцип, че материалноправните критерии за оценяване на съвместимостта на държавната помощ като цяло с Европейското споразумение са „променливи“ в смисъл, че в тях се включват промените/развитието в европейското право и юриспруденция с течение на времето.
(69)
Второто изречение от член 2, параграф 1 от правилата за прилагане се отнася по-специално до критериите за съвместимост съгласно Протокол № 2: „Дотолкова доколкото помощи или програми за помощ са предназначени за продукти, обхванати от Протокол № 2 към Европейското споразумение, първото изречение на този параграф се прилага изцяло с изключение на това, че оценката не може да се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, а въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата за държавната помощ от Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана.“ Формулировката на това изречение ясно показва, че за разлика от положението при общата помощ, обхваната от първото изречение на член 2, параграф 1 (вж. съображение 68 по-горе), за целите на помощта, обхваната Протокол № 2 към Европейското споразумение, критериите за съвместимост се развиват чрез позоваване на Договора за ЕОВС. Не са дадени специфични указания относно развитието на критериите за съвместимост след изтичането на Договора за ЕОВС през 2002 г.
(70)
Член 2, параграфи 2 и 3 от правилата за прилагане определят механизма, чрез който промените в критериите за съвместимост на ЕС следва да бъдат въведени в Полша. По-специално, Полша се информира за всички промени в общностните критерии за съвместимост, които не са публикувани и „когато такива промени не срещнат възражение от страна на Република Полша в срок от три месеца от датата на получаване на официалната информация за тях, те стават критерии за съвместимост, както е предвидено в параграф 1 от настоящия член. Когато такива промени срещнат възражение от страна на Република Полша и предвид сближаването на законодателството, както е предвидено в Европейското споразумение, се провеждат консултации в съответствие с членове 7 и 8 от настоящите правила.“
(71)
При все че Полша не възрази в срок от три месеца срещу промяната, направена през 2002 г. в определението на Общността за стоманодобивна индустрия, с която бяха включени производителите на тръби, тези промени в общностното право не биха могли да се прилагат по отношение на мерки, които попадат извън обхвата на Европейското споразумение, т.е. онези, които не са били обхванати от Договора за ЕОВС. Освен това Протокол № 8 представлява lex specialis и поради това за определяне на обхвата на неговото прилагане Комисията не може да използва разширяването на определението на стоманодобивния сектор на ЕС след изтичането на Договора за ЕОВС. Ето защо следва да се заключи, че трябва да се прави ясно разграничение между „променливата“ същност на приложимото право към държавната помощ за стоманодобивния сектор в Полша преди присъединяването съгласно Европейското споразумение от една страна и необходимото строго тълкуване на обхвата на компетентността на Комисията да извършва контрол с обратна сила, произтичащ от Протокол № 8, Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране от друга страна.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(72)
Въз основа на предходните съображения Комисията трябва да направи заключението, че не е компетентна да извършва преглед на мерките в полза на полските производители на тръби преди присъединяването и по-специално през периода 1997-2003 г. въз основа на Протокол № 8. Настоящата процедура се закрива с оглед на факта, че Комисията не е компетентна да оценява мерките, обхванати от настоящата процедура,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Процедурата по официално разследване, определена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, открита с писмо от 23 октомври 2007 г., адресирано до Полша, се закрива с оглед на факта, че Комисията не е компетентна съгласно разпоредбите на Протокол № 8 към Договора за присъединяване на Полша да извършва преглед на мерките, предоставени от Полша на WRJ и WRJ-Serwis през 2001 г., 2002 г. и 2003 г.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 6 юли 2010 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 6 päivänä heinäkuuta 2010,
toimenpiteestä N:o C 48/07 (ex NN 60/07), jonka Puola on toteuttanut WRJ- ja WRJ-Serwis-nimisten yritysten hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2010) 4476)
(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2010/612/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon liittymissopimuksen pöytäkirjan N:o 8 Puolan terästeollisuuden rakenneuudistuksesta (1),
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio sai tietää Puolan teräsputkiteollisuudessa ilmenneistä sääntöjenvastaisuuksista Puolan terästeollisuuden rakenneuudistuksen valvonnan yhteydessä. Yrityksille Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o., jäljempänä ’WRJ’, ja WRJ-Serwis Sp. z o.o., jäljempänä ’WRJ-Serwis’, myönnetty tuki tutkittiin viran puolesta sen jälkeen kun Puola oli liittynyt Euroopan unioniin. Komissio pyysi Puolan viranomaisilta tietoja 6 päivänä huhtikuuta 2005, 4 päivänä elokuuta 2005, 3 päivänä marraskuuta 2005, 4 päivänä toukokuuta 2006, 17 päivänä marraskuuta 2006 ja 11 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyillä kirjeillä. Puolan viranomaiset vastasivat 7 päivänä kesäkuuta 2005, 29 päivänä syyskuuta 2005, 2 päivänä joulukuuta 2005, 18 päivänä toukokuuta 2006, 31 päivänä toukokuuta 2006, 10 päivänä tammikuuta 2007 ja 3 päivänä elokuuta 2007 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komissio ilmoitti Puolalle 23 päivänä lokakuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan (3) 2 kohdassa tarkoitettu menettely useiden yrityksille WRJ ja WRJ-Serwis myönnettyjen tukitoimenpiteiden osalta.
(3)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä24 päivänä marraskuuta 2007 (4). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(4)
Komissio on saanut huomautuksia yhdeltä asianomaiselta. Komissio toimitti huomautukset edelleen Puolan viranomaisille kommentoitavaksi, ja Puolan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 16 päivänä helmikuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Puolan viranomaiset esittivät huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 21 päivänä tammikuuta 2008 ja 1 päivänä helmikuuta 2008 päivätyillä kirjeillä.
(5)
Komissio pyysi 16 päivänä helmikuuta 2009 lisätietoja, jotka toimitettiin 4 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEISTÄ
2.1 Tuensaajat
2.1.1 WRJ
(6)
WRJ:n päätoimipaikka on Katowicessa. Yrityksessä on 12 työntekijää hallintotehtävissä. Yrityksen osakkeista 40,736 prosenttia omistaa Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o., jäljempänä ’TFS’, jonka osakkeista valtio puolestaan omistaa 99,6 prosenttia. Loput 7,234 prosenttia WRJ:n osakkeista omistaa Walcownia Rur Silesia SA, jäljempänä ’Walcownia Rur Silesia’, joka on TFS:n tytäryhtiö ja kokonaan sen määräysvallassa.
(7)
Muut osakkeenomistajat ovat:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 prosenttia osakkeista),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA (8,3 prosenttia osakkeista),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 prosenttia osakkeista),
-
Huta Jedność (4,533 prosenttia osakkeista),
-
joukko muita vähemmistöosakkaita, joiden osuudet ovat 0,004-3,4 prosenttia osakkeiden kokonaismäärästä.
(8)
WRJ perustettiin vuonna 1995, koska tarkoituksena oli rakentaa uusi saumattomien teräsputkien valssaamo, jonka vuotuinen tuotantokapasiteetti olisi 160 000 tonnia, jäljempänä ’WRJ-hanke’.
(9)
Alun perin eräs toinen yritys, Huta Jedność, oli ryhtynyt vuonna 1978 rakentamaan saumattomien teräsputkien valssaamoa, jonka tuotantokapasiteetti oli 400 000 tonnia. Tämä hanke kuitenkin keskeytettiin vuonna 1980, koska valtionavustusten myöntäminen lopetettiin. Huta Jedność yritti turhaan käynnistää hanketta uudelleen useaan kertaan. Lopulta yritys teki konkurssihakemuksen, johon sisältyi sen omaisuuden realisointi. Hallitus kuitenkin hylkäsi hakemuksen. Tällä hetkellä Huta Jedność on selvitystilassa oleva yritys, joka vuokraa tuotanto-omaisuuttaan ja välittää hyödykkeitä muille yrityksille.
(10)
WRJ-hanke käsitti osan infrastruktuurista, koneista ja laitteista, jotka Huta Jedność oli alun perin koonnut omaa hankettaan varten. WRJ-hanke oli myös tarkoitus toteuttaa aiemmin Huta Jednośćille kuuluneella tontilla. Uusia investoijia kutsuttiin osallistumaan WRJ-hankkeeseen, jota ryhdyttiin toteuttamaan vuonna 1997. Hanke kuitenkin keskeytettiin vuonna 2001, minkä jälkeen eräät investoijat ovat vetäytyneet siitä. Vaikka töistä on toteutettu ilmeisesti 86 prosenttia, WRJ ei ole harjoittanut lainkaan tuotantotoimintaa.
(11)
Walcownia Rur Silesia, kokonaan TFS:n määräysvallassa oleva tytäryhtiö, joka perustettiin Puolan teräsputkiteollisuuden konsolidointisuunnitelmien yhteydessä (ks. lähemmin johdanto-osan 15-17 kappale), teki 4 päivänä syyskuuta 2007 hakemuksen WRJ:n asettamisesta konkurssimenettelyyn, johon sisältyisi myös yrityksen omaisuuden realisointi. Katowicen aluehallitus julistikin 23 päivänä tammikuuta 2008 WRJ:n konkurssiin, määräsi sen omaisuuden realisoitavaksi ja nimitti tätä varten konkurssipesän hoitajan. Ilmeisesti konkurssimenettelyn yhteydessä ei kuitenkaan ole tähän mennessä myyty mitään omaisuutta.
2.1.2 WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis perustettiin vuonna 2001, vuonna 1999 perustetun yrityksen Zakład Usług Energomechanicznych ”Jedność” S.A:n pohjalta. Yrityksen osakkaita ovat TFS (54,66 prosenttia osakkeista), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 prosenttia osakkeista), Commplex Sp. z o.o. (8,29 prosenttia osakkeista) ja Huta Jedność (0,28 prosenttia osakkeista).
(13)
WRJ-Serwisin alkuperäisenä tavoitteena oli realisoida osa WRJ-hankkeen omaisuudesta ja parantaa WRJ:n luotonsaantimahdollisuuksia. WRJ-Serwis ei kuitenkaan aloittanut investointitoimintaa, vaan sen jälkeen kun Huta Jedność lopetti vetämön tuotantotoiminnan vuoden 2004 alussa, se on toukokuusta 2004 alkaen tuottanut kylmävedettyjä saumattomia teräsputkia. Toiminnassa käytetty tuotanto-omaisuus vuokrattiin alun perin Huta Jednośćilta. Sittemmin kyseisen omaisuuden otti haltuunsa ensin ING Bank Śląski SA ja lopulta Walcownia Rur Silesia. Lisäksi WRJ-Serwis on hankkinut 9/10 pysyvästä nautintaoikeudesta tonttiin, jolla WRJ-hanke sijaitsi, sekä 9/10 tontilla sijaitsevien rakennusten omistusoikeudesta.
(14)
WRJ-Serwis lopetti tuotantotoimintansa huhtikuussa 2008, jolloin Walcownia Rur Silesia aloitti teräsputkien tuotannon vetämössä.
2.1.3 WRJ:n ja WRJ-Serwisin konsolidointi ja toimet niiden yksityistämiseksi
(15)
Vuonna 2004 TFS alkoi etsiä WRJ:lle ja WRJ-Serwisille strategista investoijaa. Vuonna 2005 pyydettiin tarjouksia asianomaisilta osapuolilta, joista kaksi tekikin tarjouksen. Lopulta toisen tarjoajan kanssa tehtiin puitesopimus, jonka mukaan se ostaisi WRJ:n ja WRJ-Serwisin omaisuuden kaikista rasitteista vapautettuna. Sopimus kuitenkin purettiin lokakuussa 2006, koska sen ehdot eivät täyttyneet. Joulukuussa 2006 TFS aloitti uuden tarjouspyyntömenettelyn, jonka perusteella ei tehty sitovia tarjouksia.
(16)
Seuraavan, vuonna 2007 julkaistun tarjouspyynnön jälkeen TFS päätti konsolidoida WRJ:n ja WRJ-Serwisin helpottaakseen niiden yksityistämistä. Tätä varten se perusti kaksi uutta yritystä, jotka olivat FEREX Sp. z o.o., jäljempänä ’FEREX’, ja Walcownia Rur Silesia. TFS omistaa kummankin yrityksen osakkeista 100 prosenttia. Walcownia Rur Silesian ja FEREXin välityksellä TFS osti WRJ-hankkeen toteuttamista varten tarvittavan omaisuuden ja otti haltuunsa WRJ:n ja WRJ-Serwisin velat:
a)
Walcownia Rur Silesiasta tuli WRJ:n velkoja, kun se osti pankkien yhteenliittymältä (168 940 469 zlotyn arvosta) ja Stalexport-nimiseltä yritykseltä (95 595 057 zlotyn arvosta) niiden saamisia WRJ:ltä. Lisäksi Walcownia Rur Silesia osti ING Bank Śląskin johtamalta pankkien yhteenliittymältä vetämön laitteista muodostuvan irtaimen omaisuuden;
b)
myös FEREXistä tuli WRJ:n velkoja, kun se osti pankeilta niiden saamiset WRJ:ltä (yhteensä 142 941 270,43 zlotya). Saamisten vakuutena oli kiinnitys WRJ:lle ja WRJ-Serwisille kuuluviin tontteihin.
(17)
Elokuussa 2008 Puolan viranomaiset yrittivät jälleen kerran myydä WRJ:n, WRJ-Serwisin, FEREXin ja Walcownia Rur Silesian. TFS ja Walcownia Rur Silesia kutsuivat asianomaiset osapuolet neuvottelemaan mahdollisuudesta tehdä yhteishankinta, johon kuuluisivat Walcownia Rur Silesian omaisuus, FEREXin osakepääoma, TFS:n saamiset FEREXiltä ja TFS:n osuus WRJ-Serwisin osakepääomasta. Menettely päättyi 15 päivänä tammikuuta 2009, eikä sen tuloksena myyty ainoatakaan tarjotuista omaisuuseristä.
2.2 Toimenpiteiden arviointi
(18)
WRJ:n hyväksi toteutetut toimenpiteet käsittävät TFS:n toteuttaman pääomasijoituksen (2.2.1), TFS:n myöntämät takaukset (2.2.2) ja valtiokonttorin myöntämät vakuudet (2.2.3). WRJ-Serwisin hyväksi toteutetut toimenpiteet käsittävät TFS:n toteuttaman pääomasijoituksen (2.2.4).
2.2.1 TFS:n pääomasijoitukset WRJ:n hyväksi
(19)
TFS toteutti ensimmäisen pääomasijoituksen WRJ:hin 26 päivänä kesäkuuta 2002, jolloin WRJ:n osakkeenomistajat päättivät korottaa yrityksen osakepääomaa. Saamisten vastineeksi TFS sai osakkeita, joiden nimellisarvo on 15 miljoonaa zlotya: kyseessä olivat TFS:n saamiset Huta Andrzejlta ja Huta Katowicelta ja niiden yhteenlaskettu arvo oli 15 miljoonaa zlotya. Pääomankorotus rekisteröitiin, ja se tuli voimaan 22 päivänä marraskuuta 2002.
(20)
WRJ:n osakkeenomistajat päättivät toisen pääomankorotuksen toteuttamisesta 17 päivänä tammikuuta 2003. Vastineeksi saamisista WRJ:ltä TFS sai osakkeet, joiden nimellisarvo oli 40 miljoonaa zlotya (velkojen muuntaminen osuudeksi osakepääomasta). Saamisten nimellisarvo oli 40 miljoonaa zlotya, ja TFS oli ottanut ne haltuunsa jo aiemmin, joulukuussa 2002, ING Bank Śląski S.A:lta. Pääomankorotus rekisteröitiin, ja se tuli voimaan 25 päivänä elokuuta 2003.
2.2.2 TFS:n WRJ:lle myöntämät takaukset
(21)
Vuonna 2001 TFS myönsi WRJ:lle takauksen, joka kattoi 5 miljoonan zlotyn erän yhteensä 20 miljoonan zlotyn suuruisesta lainasta. Lainan oli myöntänyt WRJ:lle vuonna 1999 Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (voivodikunnan ympäristönsuojelu- ja vesitalousrahasto).
(22)
Niin ikään vuonna 2001 TFS myönsi WRJ:lle takauksen, joka kattoi 50 miljoonan zlotyn erän yhteensä 115 miljoonan zlotyn suuruisesta lainasta. Lainan oli myöntänyt WRJ:lle vuonna 1996 Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (kansallinen ympäristönsuojelu- ja vesitalousrahasto).
2.2.3 Valtiokonttorin WRJ:lle myöntämä vakuus
(23)
Valtiokonttori myönsi WRJ:lle 14 päivänä lokakuuta 1997 vakuuden, joka kattoi 45 prosenttia kahden, yhteensä 262,5 miljoonan zlotyn lainan pääomasta ja koroista. Kyseessä olivat pankkien yhteenliittymän vuonna 1997 myöntämät lainat, joista toinen oli valuutta- ja toinen zlotymääräinen.
(24)
Hallitus korotti valtion vakuuden osuuden 55 prosenttiin 2 päivänä tammikuuta 2003 allekirjoitetulla asiakirjalla. Vakuuden korotusta ei ole pantu täytäntöön.
2.2.4 TFS:n pääomasijoitukset WRJ-Serwisin hyväksi
(25)
TFS teki joulukuussa 2003 pääomasijoituksia WRJ-Serwisiin saavuttaakseen enemmistöosakkuuden, jonka avulla se saisi määräysvallan WRJ-hankkeessa. WRJ-Serwisin osakkaat hyväksyivät joulukuussa 2003 tekemällään päätöksellä TFS:n aikeen hankkia yrityksen osakkeita. Osakkeiden nimellisarvo oli 7 910 000 zlotya. Valtaosa osakkeista oli vastiketta TFS:n saamisista Huta Jednośćilta. Saamiset siirrettiin WRJ-Serwisille. Lisäksi TFS maksoi osakkeista käteistä (890 000 zlotya) ja luontoissuorituksen (jatkojalostukseen tarkoitettuja Huta Jednośćin valmistamia metallisiruja, joiden siirtoarvo oli 450 000 zlotya). Sopimus osakkeiden hankinnasta allekirjoitettiin 8 päivänä kesäkuuta 2004. Pääomankorotus rekisteröitiin kuitenkin vasta 17 päivänä elokuuta 2007.
(26)
Korotetun osakepääoman osakkeita hankkivat samaan aikaan TFS:n kanssa eräs toinenkin tuolloinen osakkeenomistaja, PIW Enpol Sp. z o.o., ja uusi osakkeenomistaja Commplex Sp. z o.o. (molemmat yksityisyrityksiä). Nämä yritykset saivat osakkeet siirtämällä saamisensa Huta Jednośćilta WRJ-Serwisille.
3. SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
(27)
Kuten johdanto-osan 3 kappaleessa todetaan, komissio teki 23 päivänä lokakuuta 2007 päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’päätös menettelyn aloittamisesta’. Päätöksessä menettelyn aloittamisesta komissio totesi aluksi katsovansa, että sillä on toimivalta ratkaista asia ja että tarkastelun kohteena olevat toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
3.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(28)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio katsoi, että SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaa (tuolloin EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artikla) ei yleensä sovelleta ennen liittymistä myönnettyyn tukeen, jota ei sovelleta enää liittymisen jälkeen. Liittymissopimukseen liitetyn, Puolan terästeollisuuden rakenneuudistusta koskevan pöytäkirjan N:o 8, jäljempänä ’pöytäkirja N:o 8’, määräyksiä voidaan kuitenkin pitää SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklassa tarkoitettuna erityissäädöksenä (lex specialis), jolla SEUT-sopimukseen perustuva valtiontukien valvonta ulotetaan koskemaan kaikkia Puolan terästeollisuuden rakenneuudistukseen vuosina 1997-2006 myönnettyjä tukia. Tämän perusteella komissiolla olisi periaatteessa toimivalta arvioida tällaista tukea.
(29)
Pohtiessaan, ovatko WRJ:n ja WRJ-Serwisin kaltaiset yritykset osa Puolan terästeollisuussektoria pöytäkirjassa N:o 8 tarkoitetulla tavalla, komissio otti huomioon seuraavat seikat: pöytäkirja N:o 8 perustui kansalliseen rakenneuudistusohjelmaan (Puolan terästeollisuuden rakenneuudistus- ja kehittämisohjelma, jäljempänä ’KRO’). Sen enempää KRO:n kuin pöytäkirjan N:o 8 soveltamisalaa ei ollut rajoitettu yksinomaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen, jäljempänä ’EHTY-sopimus’, liitteeseen I, vaan se käsitti myös eräitä terästeollisuuden sektoreita, kuten saumattomat teräsputket ja suuret hitsatut putket.
(30)
Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen mukaan edellä mainittu tulkinta vastasi ensinnäkin EU:n valtiontukisäännöissä esitettyä terästeollisuuden määritelmää ja erityisesti monialaisten puitteiden (5) liitteessä B esitettyä määritelmää. Toiseksi tämä kävi ilmi KRO:n soveltamisalasta, sillä puolet sen tuensaajista oli putkituottajia. WRJ:n ja WRJ-Serwisin edeltäjä Huta Jedność itse asiassa osallistui rakenneuudistusohjelmassa määriteltyyn prosessiin, ja se myös mainitaan ohjelmaluonnoksessa useaan kertaan. Lopulta sitä ei kuitenkaan pidetty soveltuvana tuensaajana, koska siinä vaiheessa suunniteltiin yrityksen lakkauttamista vuonna 2002 julistetun konkurssin seurauksena.
(31)
Tämän perusteella komissio katsoi, että kielto myöntää tukea KRO:n ja pöytäkirjan N:o 8 ulkopuolella koskee myös yrityksiä Huta Jedność, WRJ ja WRJ-Serwis.
3.2 Valtiontuen olemassaolo
(32)
Komissio epäili vahvasti, että TFS:n sijoitukset WRJ:hin ja sen yritykselle myöntämät takaukset eivät olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Toimenpiteiden toteuttamisajankohtana WRJ kamppaili talousvaikeuksien kanssa eikä olisi pystynyt hankkimaan vastaavaa rahoitusta pääomamarkkinoilta. Komissio epäili myös, pystyisikö TFS saamaan sijoitukselleen riittävän tuoton. Lisäksi komissio katsoi, että sijoitusta tuskin voitiin perustella sillä, että TFS aikoi myöhemmin yksityistää WRJ:n.
(33)
Valtiokonttorin WRJ:lle myöntämän vakuuden osalta komissio huomautti, ettei ollut selvää, oliko WRJ talousvaikeuksissa silloin kun vakuus myönnettiin vuonna 1997. Toisaalta vakuuden korottaminen vuonna 2003 osoitti, että WRJ oli vaikeassa tilanteessa. Komissio suhtautuikin epäilevästi siihen, täyttäisikö vakuuden korottaminen markkinataloussijoittajaperiaatteen edellytykset.
(34)
Komissio epäili myös, että TFS:n sijoitukset WRJ-Serwisiin eivät olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Komissio huomautti, että yritys oli vuonna 2003 talousvaikeuksissa, minkä vuoksi oli syytä epäillä, saataisiinko sijoituksista tyydyttävä tuotto.
3.3 Valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(35)
Komissio ei havainnut mitään perustetta, jonka nojalla mahdollisesti myönnetty valtiontuki olisi voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, sillä terästeollisuuden hyväksi toteutettavat investoinnit ja rakenneuudistustuki oli vuosina 1997-2006 kielletty pöytäkirjan N:o 8 ja siten EU:n valtiontukisääntöjen nojalla.
4. PUOLAN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
(36)
Puola esitti omat huomautuksensa menettelyn aloittamisesta 21 päivänä tammikuuta 2008 ja 1 päivänä helmikuuta päivätyillä kirjeillä. Yhteenvetona voidaan todeta, että Puola ei hyväksy pöytäkirjaa N:o 8 koskevaa komission tulkintaa, vaan katsoo, että menettelyn kohteena olevat toimenpiteet eivät ole valtiontukea.
4.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(37)
Puola katsoo, että pöytäkirjaa N:o 8 ei pitäisi tulkita yleistävästi, koska se muodostaa poikkeuksen ennen liittymistä myönnettyä valtiontukea koskevaan puuttumattomuusperiaatteeseen.
(38)
Puola huomauttaa ensinnäkin, että Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Puolan tasavallan välisestä assosioinnista tehdyn Eurooppa-sopimuksen (6) pöytäkirjassa n:o 2 oleva liite I, jäljempänä ’Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2’, ei koskenut putkituottajia eikä niiden tuotteita, minkä vuoksi nämä eivät kuuluneet liitteen soveltamisalaan.
(39)
Toiseksi valtiontuen myöntäminen putkituottajille kiellettiin jäsenvaltioissa 24 päivänä heinäkuuta 2002 voimaan tulleessa monialaisten puitteiden liitteessä B, jossa määritellään käsitteen ”terästeollisuus” soveltamisala. Määritelmän mukaan myös saumattomat teräsputket ja suuret hitsatut putket katsotaan osaksi terästeollisuutta. Tällä perusteella myös komission vuonna 2003 hyväksymä KRO ja pöytäkirja N:o 8 koskivat myös putkituottajia. Aiemmin, sovellettaessa EHTYn perustamissopimusta, putkisegmentti oli suljettu soveltamisalan ulkopuolelle.
(40)
Puola katsoo, että pöytäkirjaa N:o 8 on tulkittava siten, että putkituottajille ennen 24 päivää heinäkuuta 2002 myönnetty tuki ei kuulu komission valvontavallan piiriin (niin kuin eivät muutkaan ennen liittymissopimuksen voimaantuloa toteutetut toimenpiteet). Tuon määräajan jälkeen putkituottajat ovat sen sijaan kuuluneet edellä mainittujen rajoitusten piiriin.
(41)
Tuensaajien tietoisuuden osalta Puola katsoo, että WRJ-Serwis voidaan luokitella teräksentuottajaksi vasta vuodesta 2004 alkaen, jolloin se käynnisti toiminnan vetämössä. Tämän vuoksi yritykselle ennen tätä myönnetty valtiontuki ei ole ollut terästeollisuudelle myönnettyä valtiontukea.
(42)
Lisäksi Puola korostaa, että WRJ-hanke ei ole aiemman Huta Jedność -hankkeen jatkoa.
4.2 Valtiontuen olemassaolo
(43)
Lisäksi Puola väittää, että vaikka TFS on valtiokonttorin valvonnassa, se toimii markkinaperiaatteiden mukaisesti voittoa tavoitellen. TFS:n toimenpiteet WRJ:n ja WRJ-Serwisin hyväksi eivät näin ollen johtuneet mistään erityisestä valtion valvonnasta tai määräysvallasta. Valtiokonttori ei siis välttämättä harjoittanut tuomiossa Stardust Marine (7) tarkoitettua valvontaa.
(44)
Puola katsoo, että WRJ:n pääomankorotus ja TFS:n myöntämät takaukset eivät muodostaneet merkittävää pääomavirtaa WRJ-hankkeen hyväksi. Saamisten muuntaminen WRJ:n osakkeiksi oli sitä paitsi taloudellisesti järkevämpää kuin niiden välitön täytäntöönpano. Silloin kun TFS sijoitti pääomaa WRJ:hin, sillä oli lisäksi käytettävissään liiketoimintasuunnitelmat, jotka osoittivat WRJ-hankkeen kannattavuuden. Myös pankkien yhteenliittymä oli tuolloin valmis turvaamaan WRJ:n rahoituksen jatkossa. TFS toimi näin ollen yksityisen sijoittajan tavoin.
(45)
Puola katsoo, että WRJ:lle myönnetyn valtiontakauksen korottaminen oli markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista, koska myös vakuuden arvo nousi ja WRJ suoritti valtiokonttorille takauksen korotuksesta markkinakorkojen mukaisen takausmaksun. Lisäksi takauksen ehtona oli se, että pankit myöntäisivät WRJ-hankkeelle jatkorahoitusta, mikä ei kuitenkaan toteutunut. Tämän vuoksi takauksen korotusta ei koskaan toteutettu, joten Puola katsoo, että WRJ ei saanut siitä hyötyä.
(46)
WRJ-Serwisin hyväksi toteutettu pääomasijoitus katsotaan markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaiseksi. Ensinnäkin osakkeita hankkivat TFS:n lisäksi myös yksityiset osakkeenomistajat. Toiseksi WRJ-Serwis ei ollut talousvaikeuksissa, ja TFS teki päätöksensä saadakseen aikanaan osan WRJ-Serwisin tuottamasta voitosta. Lisäksi TFS sai määräysvallan WRJ-Serwisiin ja tonttiin, jolle WRJ-hanke oli rakennettu.
(47)
Puola vakuuttaa, että WRJ:n ja WRJ-Serwisin konsolidointi oli ainoa keino siirtää WRJ-hanke nopeasti yksityiselle sijoittajalle loppuun saatettavaksi ja samalla varmistaa, että valtion hankkeeseen siihen asti sijoittamasta pääomasta saatiin takaisin mahdollisimman suuri osa.
5. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(48)
Komissio sai huomautuksia yhdeltä asianomaiselta osapuolelta, joka vastusti tiukasti Puolan myöntämää tukea. Kyseinen osapuoli muistutti, että putket eivät kuuluneet EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan ja että putkiteollisuuden oli toteutettava rakenneuudistus omalla kustannuksellaan, ilman valtiontukea. Tuen hyväksyminen tarkasteltavana olevassa tapauksessa vahingoittaisi Euroopan putkiteollisuutta. Asianomaisen osapuolen mukaan tuen hyväksyminen saattaisi myös uhata pyrkimyksiä osoittaa, että eräät maat tuovat EU:hun putkia tuetuilla tai polkumyyntihinnoilla. Osapuoli väitti myös, että Euroopan saumattomien putkien alalla on vallinnut erityinen taloudellinen tilanne, johon ovat vaikuttaneet ylikapasiteetti ja tarve viedä suuri osa tuotannosta ulkomaille samaan aikaan kun tuonti Kiinasta lisääntyi vuonna 2007.
6. PUOLAN HUOMAUTUKSET ASIANOMAISEN OSAPUOLEN HUOMAUTUKSISTA
(49)
Asianomaisen osapuolen huomautukset toimitettiin Puolalle, joka esitti omat huomautuksensa 16 päivänä helmikuuta 2009. Puola tukee näkemystä, jonka mukaan putkimarkkinoiden reilun kilpailun turvaamiseksi tarvitaan selkeät säännöt.
(50)
Puola on asianomaisen osapuolen kanssa yhtä mieltä siitä, että putket eivät kuuluneet EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan, ja toistaa, että putkituottajien katsottiin olevan osa ”terästeollisuutta” vasta 24 päivänä heinäkuuta 2002 voimaan tulleiden monialaisten puitteiden nojalla. Tämän vuoksi valtiontuen myöntäminen putkialalla on kielletty vasta 24 päivästä heinäkuuta 2002 alkaen, jolloin tämä ”laajennettu” terästeollisuuden määritelmä tuli voimaan.
(51)
Lisäksi Puola muistuttaa, että WRJ ei koskaan aloittanut tuotantotoimintaa ja että WRJ-Serwis keskeytti tuotannon vuonna 2008. Puola korostaa, ettei se ole koskaan myöntänyt valtiontukea WRJ:lle.
7. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
7.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(52)
Tarkastelun kohteena olevat toimenpiteet on toteutettu ennen kuin Puola liittyi Euroopan unioniin 1 päivänä toukokuuta 2004. SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaa ei periaatteessa sovelleta ennen liittymistä myönnettyyn tukeen, jota ei sovelleta enää liittymisen jälkeen. (8) Tästä yleissäännöstä poiketen komissiolla on liittymissopimuksen pöytäkirjan N:o 8 nojalla toimivalta tarkastella valtiontukea, jonka Puola on myöntänyt ennen EU:hun liittymistä terästeollisuuden kansallisen rakenneuudistusohjelman puitteissa.
7.1.1 Pöytäkirja N:o 8 erityissäädöksenä (lex specialis)
(53)
Pöytäkirjassa N:o 8 on määräys, jonka nojalla Puola voi saattaa päätökseen ennen liittymistä aloitetun terästeollisuuden rakenneuudistuksen. Puolan terästeollisuuden rakenneuudistus aloitettiin ennen liittymistä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 nojalla, ja sitä jatkettiin EU-Puola-assosiaationeuvoston päätöksen (9), jäljempänä ’assosiaationeuvoston päätös’, nojalla.
(54)
Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 Puolalle myönnettiin viiden vuoden karenssiaika (vuodesta 1992 vuoden 1996 loppuun), jonka kuluessa sillä oli lupa myöntää julkista tukea EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvan terästeollisuutensa rakenneuudistuksen toteuttamiseen.
(55)
Karenssiaikaa pidennettiin assosiaationeuvoston päätöksellä 1 päivästä tammikuuta 1997 alkaen kahdeksalla vuodella tai kunnes Puola liittyisi EU:hun. Tänä aikana Puolalla oli poikkeuksellisesti oikeus myöntää ”terästuotteille” rakenneuudistukseen tarkoitettua julkista tukea Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 asetetuin edellytyksin (joiden soveltamista jatkettiin assosiaationeuvoston päätöksellä) ja kansallisen rakenneuudistusohjelman nojalla. Puola esitti kyseisen ohjelman komissiolle huhtikuussa 2003. Komission tutkittua rakenneuudistusohjelman jäsenvaltiot hyväksyivät Puolan hakemuksen heinäkuussa 2003 (10).
(56)
Pöytäkirjan N:o 8 mukaisesti komissiolla on toimivalta valvoa Puolan EU:hun liittymisen jälkeen valtiontukea, jota Puola on myöntänyt maan terästeollisuudelle Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 (ja myöhemmin assosiaationeuvoston päätöksen) nojalla ja KRO:n mukaisesti. Tämän lisäksi pöytäkirjassa N:o 8 määrätään, että komissiolla on toimivalta määrätä perittäväksi takaisin tuki, joka on myönnetty Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 tai KRO:n vastaisesti. Tämän perusteella pöytäkirja N:o 8 on luonteeltaan erityissäädös (lex specialis), jolla yleisperiaatteesta poiketen sallitaan Puolan terästeollisuudelle ennen liittymistä myönnetyn valtiontuen valvonta ja tutkinta poikkeuksellisesti ja taannehtivasti. Tuomioistuin on vahvistanut tämän katsoessaan, että pöytäkirja N:o 8 on SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaan nähden erityissäädös (lex specialis), jolla komission SEUT-sopimuksen nojalla suorittama valtiontukien valvonta laajennetaan koskemaan Puolan terästeollisuuden rakenneuudistukseen vuosina 1997-2003 myönnettyä tukea. (11)
7.1.2 Pöytäkirjaan N:o 8 perustuvan komission taannehtivan valvontavallan soveltamisala
(57)
Tässä menettelyssä komission on arvioitava, kattavatko poikkeukselliset ja taannehtivat valvontavaltuudet, joita käsitellään edellä johdanto-osan 53-56 kappaleessa, myös toimenpiteet, jotka Puola oli toteuttanut putkituottajien hyväksi ennen Puolan liittymistä EU:hun. Tätä varten on tulkittava asiaan sovellettavia oikeusperustoja eli pöytäkirjaa N:o 8 yhdessä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätöksen kanssa sen selvittämiseksi, kattavatko niiden määräykset myös tuen, jota Puolan putkituottajille myönnettiin ennen Puolan liittymistä EU:hun.
(58)
Yleisesti tunnustetun oikeusperiaatteen mukaisesti erityissäädöstä (lex specialis), joka muodostaa poikkeuksen yleisperiaatteesta, on tulkittava rajoittavasti. Kun rajoitettua tulkintaa sovelletaan edellä mainittuihin oikeusperustoihin (ks. johdanto-osan 59-65 kappale), päädytään johtopäätökseen, jonka mukaan komission poikkeuksellinen ja taannehtiva valvontavalta rajoittuu toimenpiteisiin, jotka on myönnetty EHTY-tuotteiden tuottajille ennen Puolan liittymistä EU:hun. Tämä tarkoittaa sitä, että valvontavalta ei kata putkituottajien hyväksi toteutettuja toimenpiteitä.
7.1.3 Oikeusperustojen tulkinta
(59)
Komission valtuudet seurata ja valvoa taannehtivasti Puolan terästeollisuudelle ennen liittymistä myönnettyä tukea määritellään pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 12 ja 18 kohdassa. Pöytäkirjan 12 artiklan nojalla komissiolla ja neuvostolla on toimivalta seurata KRO:n toteuttamista sekä ennen liittymistä että sen jälkeen vuoteen 2006 asti. Pöytäkirjan 18 kohdan nojalla komissiolla on valtuudet vaatia valtiontuen takaisinperimistä, jos tuki on myönnetty pöytäkirjan 8 kohdassa asetettujen edellytysten vastaisesti.
(60)
Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 1 kohdassa määrätään, että Puolan myöntämää ”Puolan terästeollisuuden tiettyjen osien” rakenneuudistukseen tarkoitettua valtiontukea pidetään yhteismarkkinoille soveltuvana edellyttäen, että: ”Eurooppa-sopimuksen (…) EHTY-tuotteista tehdyssä pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohdassa vahvistettua määräaikaa on pidennetty liittymispäivään saakka”; rakenneuudistusohjelmassa vahvistettuja ehtoja noudatetaan; pöytäkirjassa N:o 8 esitetyt edellytykset täyttyvät, ja ”Puolan terästeollisuudelle ei makseta rakenneuudistusta varten valtion tukea liittymispäivän jälkeen”.
(61)
Lisäksi pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 2 kohdassa määrätään, että liitteessä 1 lueteltujen yhtiöiden yksittäisissä liiketoimintasuunnitelmissa esitettyjen edellytysten mukainen Puolan teräsalan rakenneuudistus saatetaan päätökseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2006. Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 3 kohdassa määrätään, että Puolan teräsalan rakenneuudistusohjelman puitteissa voidaan myöntää valtion tukea ainoastaan liitteessä 1 luetelluille yhtiöille.
(62)
Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 1 kohdassa viitataan myös suoraan Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 2 kohtaan (jonka soveltamista jatkettiin assosiaationeuvoston päätöksellä). Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaa n:o 2 oli määrä soveltaa ainoastaan ”EHTY-tuotteisiin” (pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohta), ja kyseiset terästuotteet puolestaan luetellaan liitteessä. Liitteen sisältö on sama kuin EHTY-sopimuksen liitteessä I oleva EHTY-tuotteiden luettelo, jossa jätetään selkeästi ”EHTY-terästuotteiden” määritelmän ulkopuolelle putket (”teräsputket (saumattomat tai hitsatut) (…) hiotut tai kiillotetut terästangot ja teräsvalanteet (putket ja putkiliitokset sekä muut teräsvalanteet)”).
(63)
EHTY-sopimuksen voimassaolo päättyi 23 päivänä heinäkuuta 2002. Tuosta päivästä alkaen terästeollisuudelle myönnetty valtiontuki kuuluu EY:n yleisten oikeussääntöjen soveltamisalaan. Samalla päätettiin, että Euroopan terästeollisuuden määritelmä laajennettaisiin käsittämään myös putkituottajat. Muutettu määritelmä on sisällytetty monialaisten puitteiden 27 artiklaan ja liitteeseen B, joiden mukaan EU:n terästeollisuus käsittää ”saumattomat putket ja profiiliputket” sekä ”hitsatut rauta- ja teräsputket”. Terästeollisuuden laajennettu määritelmä toistetaan myös vuosien 2007-2013 alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (12) liitteessä I ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (13) 2 artiklan 29 kohdassa.
(64)
Vastaavaa muutosta, jossa otettaisiin huomioon EU:n terästeollisuuden uusi määritelmä, joka kattaa myös putkituottajat, ei kuitenkaan ole tehty sen enempää Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaan N:o 2 kuin assosiaationeuvoston päätökseenkään. Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan N:o 2 voimassaolo päättyi 31 päivänä joulukuuta 1996. Assosiaationeuvoston päätöksellä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamista jatkettiin 1 päivästä 1997 alkaen kahdeksalla vuodella tai siihen asti, että Puola liittyy EU:hun (riippuen siitä, kumpi ajankohdista on aikaisempi). Assosiaationeuvoston päätöksen 1 artikla koskee ”terästuotteita” yleensä, mutta sen soveltamisala liittyy selkeästi Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohtaan, joka koskee yksinomaan EHTY-terästuotteita. Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan N:o 2 voimassaolon pidentämisen ehdoiksi asetettiin erityisesti, että Puola esittää komissiolle kansallisen rakenneuudistusohjelman ja tuensaajien liiketoimintasuunnitelmat, jotka ”täyttävät pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohdassa luetellut vaatimukset ja jotka Puolan tasavallan kansallinen valtion tuen valvontaviranomainen (kilpailu- ja kuluttajansuojavirasto) on arvioinut ja hyväksynyt”.
(65)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että pöytäkirjassa N:o 8 oleva 18 kohta, jota tulkitaan ottaen huomioon pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1-3 kohta, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätös, ei anna komissiolle toimivaltaa valvoa Puolan putkituottajille ennen liittymistä myönnettyä tukea.
7.1.4 Eurooppa-sopimuksen täytäntöönpanosäännöt tulkintavälineenä
(66)
Edellä johdanto-osan 59-65 kappaleessa esitetyn sovellettavien oikeusperustojen (pöytäkirja N:o 8, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätös) oikeudellisen tulkinnan lisäksi komissio on tutkinut, voidaanko komission täytäntöönpanovalta tarkastella Puolan putkituottajille ennen liittymistä myönnettyä tukea taannehtivasti, määritellä niiden täytäntöönpanosääntöjen nojalla, jotka EU-Puola-assosiaationeuvosto hyväksyi vuonna 2001 Eurooppa-sopimukseen ja pöytäkirjaan n:o 2 sisältyvien valtiontukimääräysten täytäntöönpanoa varten, jäljempänä ’täytäntöönpanosäännöt’ (14).
(67)
Periaatteessa täytäntöönpanosäännöissä annetaan menettelyohjeet, jotka on erotettava Eurooppa-sopimuksessa ja sen pöytäkirjassa n:o 2 vahvistetuista valtiontukea koskevista aineellisista määräyksistä. On kuitenkin huomattava, että täytäntöönpanosääntöihin sisältyy myös erityissäännöksiä siitä, minkä kriteerien nojalla arvioidaan tuen yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen ja sen pöytäkirjan n:o 2 määräysten kanssa.
(68)
Täytäntöönpanosääntöjen 1 artikla kuuluu seuraavasti: ”Yksittäisten tukien ja tukiohjelmien yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen määräysten kanssa arvioidaan näiden sääntöjen 1 artiklan mukaisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti, mukaan lukien voimassa oleva ja tuleva johdettu oikeus, puitteet, suuntaviivat ja muut yhteisössä voimassa olevat asiaa koskevat hallinnolliset määräykset sekä Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja kaikki päätökset, jotka assosiaationeuvosto mahdollisesti tekee 4 artiklan 3 kohdan nojalla”. Siinä esitetyn yleisperiaatteen mukaan ne aineelliset kriteerit, joiden perusteella arvioidaan valtiontuen yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen kanssa yleensä, ovat siinä mielessä ”kehittyviä”, että niissä otetaan huomioon EU:n oikeuteen ja tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ajan myötä tehtävät muutokset.
(69)
Täytäntöönpanosääntöjen 2 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä viitataan erityisesti pöytäkirjan n:o 2 nojalla sovellettaviin arviointikriteereihin: ”Jos tuet ja tukiohjelmat koskevat Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamisalaan kuuluvia tuotteita, tämän kohdan ensimmäistä virkettä sovelletaan täysimääräisesti sillä poikkeuksella, että arviointia ei tehdä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti, vaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti”. Muotoilu kertoo selkeästi, että toisin kuin yleisen tuen, josta säädetään 2 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä (ks. edellä johdanto-osan 68 kappale), Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamisalaan kuuluvan tuen arviointikriteerien kehitys on sidottu EHTYn perustamissopimukseen. Sen sijaan ei ole otettu selkeästi kantaa siihen, miten arviointikriteerit kehittyvät sen jälkeen kun EHTYn perustamissopimuksen voimassaolo päättyi vuonna 2002.
(70)
Täytäntöönpanosääntöjen 2 artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistetaan mekanismi, jonka mukaisesti määritellään ne yhteensopivuutta koskevien EU:n kriteerien muutokset, joita Puolan on sovellettava. Puolalle on ilmoitettava erityisesti kaikista niistä EU:n yhteensopivuuskriteerien muutoksista, joita ei ole julkaistu, ja ”jos Puolan tasavalta ei vastusta tällaisia muutoksia kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun se on saanut muutoksista virallisen tiedon, niistä tulee yhteensopivuuden arvioinnin perusteita tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti. Jos Puolan tasavalta vastustaa muutoksia, käydään neuvotteluja näiden sääntöjen 7 ja 8 artiklan mukaisesti ottaen huomioon Eurooppa-sopimuksen määräykset lainsäädäntöjen lähentämisestä.”
(71)
Vaikka Puola ei olisi vastustanut kolmen kuukauden määräajan kuluessa vuonna 2002 tehtyä muutosta, jolla yhteisön terästeollisuuden määritelmään sisällytettiin myös putkituottajat, tällaisia yhteisön oikeuden muutoksia ei olisi voitu soveltaa toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu Eurooppa-sopimuksen soveltamisalaan, eli toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan. Lisäksi pöytäkirja N:o 8 on luonteeltaan erityissäädös (lex specialis), minkä vuoksi komissio ei voi sen soveltamisalaa määritellessään tukeutua unionin terästeollisuuden määritelmän laajentamiseen EHTYn perustamissopimuksen voimassaolon päättymisen jälkeen. Sen vuoksi on katsottava, että on selkeästi erotettava toisistaan yhtäältä Puolan terästeollisuudelle Eurooppa-sopimuksen nojalla ennen Puolan liittymistä EU:hun myönnettyyn valtiontukeen sovellettavan lainsäädännön ”kehittyminen” ja toisaalta tarve tulkita pöytäkirjaan N:o 8, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaan n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätökseen perustuvaa komission taannehtivaa valvontavaltaa rajoittavasti.
8. PÄÄTELMÄT
(72)
Tämän perusteella komission on katsottava, ettei sillä ole toimivaltaa tarkastella Puolan putkituottajille ennen liittymistä ja erityisesti vuosina 1997-2003 pöytäkirjan N:o 8 nojalla myönnettyä tukea. Tämä menettely lopetetaan, koska komissiolla ei ole toimivaltaa tarkastella sen kohteena olevia toimenpiteitä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Lopetetaan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu, 23 päivänä lokakuuta 2007 aloitettu Puolaa koskeva muodollinen tutkintamenettely sen vuoksi, että komissiolla ei ole Puolan liittymissopimuksen pöytäkirjassa N:o 8 tarkoitettua toimivaltaa tarkastella Puolan WRJ- ja WRJ-Serwis-yritysten hyväksi vuosina 2001, 2002 ja 2003 toteuttamia toimenpiteitä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 6 päivänä heinäkuuta 2010.