РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä huhtikuuta 2012,
valtiontuesta SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), jota Saksa on myöntänyt Rheinland-Pfalzissa, Saarlandissa, Rheingau-Taunuksen piirikunnassa ja Limburg-Weilburgin piirikunnassa yhdistykselle Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 2557)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/485/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissiolle on Saria Bio-Industries AG & Co KG:n, jäljempänä ’kantelun tekijä’, 23 päivänä helmikuuta 2008 tekemässä kantelussa kerrottu vuotuisista maksuista, joita Saksa on myöntänyt Rheinland-Pfalzissa, Saarlandissa, Rheingau-Taunuksen piirikunnassa ja Limburg-Weilburgin piirikunnassa yhdistykselle Zweckverband Tierkörperbeseitigung, jäljempänä ’ZT’.
(2)
Komissio ilmoitti Saksalle 20 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamisesta tehty päätös’. Menettelyn aloittamisesta tehty päätös on julkaistu 26 päivänä lokakuuta 2010Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa.
(3)
Komissio on vastaanottanut kantelun tekijän huomautukset 25 päivänä marraskuuta 2010. Pyydettyään 20 päivänä elokuuta 2010 ja 18 päivänä marraskuuta 2010 määräajan pidennystä, joka myönnettiin, Saksa on toimittanut huomautuksensa menettelyn aloittamisesta tehtyyn päätökseen sekä kantelun tekijän huomautuksiin useammassa osassa 3 päivänä maaliskuuta 2011, 1 päivänä huhtikuuta 2011, 4 päivänä huhtikuuta 2011, 16 päivänä toukokuuta 2011, 15 päivänä heinäkuuta 2011 ja 9 päivänä marraskuuta 2011.
(4)
ZT lähetti komissiolle 4 päivänä huhtikuuta 2011 kirjalliset huomautuksensa. Vaikka asianomaisia kehotettiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (4) 20 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan mukaisesti esittämään huomautuksensa viimeistään kuukauden kuluttua siitä, kun päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ZT toimitti huomautuksensa vasta neljän kuukauden kuluttua. Komission on ainoastaan perustelluissa yksittäistapauksissa mahdollista ottaa huomioon myös myöhässä saapuneet asianosaisten huomautukset (5). Komissio ei löydä ZT:n kirjeestä tällaisia perusteluja eikä myöhästyminen ole muiden olosuhteiden vuoksi perusteltua. Siksi komissio ilmoitti ZT:lle 18 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, että ZT:n huomautusten ottaminen huomioon muodollisessa tutkintamenettelyssä on työjärjestyksen vastaista ja johtaisi perusteettomaan asianosaisten erilaiseen kohteluun. Komissio on kuitenkin käyttänyt kaikkia huomautuksiin sisältyneitä tietoja tämän päätöksen perustana.
(5)
Kantelun tekijä käynnisti komission muodollisen tutkintamenettelyn rinnalla oikeuskäsittelyn Saksassa ja nosti ZT:tä vastaan kanteen Trierin hallinto-oikeudessa. Trierin hallinto-oikeuden 2 päivänä joulukuuta 2008 antaman tuomion mukaan vuotuiset maksut olivat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Sääntöjenvastaisen tuen takaisinperinnästä hallinto-oikeus päätti, että ZT:n ei tarvitsisi maksaa vuosien 2005 ja 2008 välisenä aikana saamaansa summaa takaisin, koska se vaikuttaisi poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi kohtuuttomalta.
(6)
Sekä kantelun tekijä että ZT hakivat Koblenzin ylemmältä hallinto-oikeudelta muutosta Trierin hallinto-oikeuden tuomioon. Ylempi hallinto-oikeus vahvisti Trierin hallinto-oikeuden tuomion 24 päivänä marraskuuta 2009 antamallaan tuomiolla.
(7)
Kantelun tekijä ja ZT ovat sittemmin valittaneet Koblenzin ylemmän hallinto-oikeuden tuomiosta liittovaltion hallinto-oikeuteen, jäljempänä ’BVerwG’. BVerwG hylkäsi kantelun tekijän valituksen, muutti Koblenzin ylemmän hallinto-oikeuden tuomiota ja hylkäsi kanteet kokonaisuudessaan 16 päivänä joulukuuta 2010 antamallaan tuomiolla (6), koska se katsoi, että kannetta ei olisi pitänyt ottaa tutkittavaksi ajanjaksolta vuodesta 2005 vuoteen 2009 ja että kyseessä oleva maksu ei ollut vuoden 2010 osalta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2. TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
2.1 Asiaa koskevat oikeussäännöt
2.1.1 Unionin lainsäädäntö
(8)
Muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden terveyssäännöistä sekä asetuksen (EY) N:o 1774/2002 kumoamisesta (sivutuoteasetus) 21 päivänä lokakuuta 2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 (7) säädetään eläimistä saatavien sivutuotteiden keräämisestä, kuljettamisesta, varastoimisesta, käsittelystä, jalostamisesta ja käytöstä sekä hävittämisestä, jotta ne eivät aiheuttaisi vaaraa ihmisten ja eläinten terveydelle. Näiden sääntöjen avulla on tarkoitus estää muun muassa tarttuvan spongiformisen enkefalopatian (TSE) ja muiden tarttuvien eläintautien, kuten klassisen sikaruton ja suu- ja sorkkataudin puhkeaminen.
(9)
Asetuksen (EY) N:o 1069/2009 4 jaksossa eläimistä peräisin olevat sivutuotteet jaetaan kolmeen luokkaan niiden riskien perusteella, joita ihmisten ja eläinten terveydelle aiheutuu:
a)
Luokkaan 1 kuuluva aines aiheuttaa huomattavia riskejä, jotka liittyvät erityisesti TSE:hen ja tiettyihin kiellettyihin aineisiin ja ympäristölle vaarallisiin aineisiin. Luokkaan 1 kuuluva aines käsittää muun muassa sellaisten eläinten ruhonosat, joilla epäillään olevan jokin TSE-tartunta tai joissa TSE on todettu, ja seokset, joissa on luokkaan 1 kuuluvaa ainesta ja luokkaan 2 tai 3 kuuluvaa ainesta. Tällainen aines on hävitettävä polttamalla tai käsittelemällä eikä sitä saa sisältyä tuotantoeläinten rehuun eikä teknisiin tuotteisiin.
b)
Myös luokkaan 2 kuuluvaan ainekseen sisältyy merkittäviä riskejä, sillä se käsittää kuolleet eläimet ja muuta ainesta, joka sisältää kiellettyjä aineita tai vierasaineita. Luokkaan 2 kuuluva aines on hävitettävä polttamalla tai käsittelemällä eikä sitä saa sisältyä tuotantoeläinten rehuun. Monissa tapauksissa sitä voidaan kuitenkin käyttää lannoitteena tai teknisiin tarkoituksiin.
c)
Luokkaan 3 kuuluva aines käsittää muun muassa teurastettujen eläinten osat, jotka eivät kelpaa ihmisravinnoksi, vaikka niissä ei ole ilmennyt merkkejä ihmisiin tai eläimiin tarttuvista taudeista, ja eläimistä peräisin olevan aineksen, joka kelpaa ihmisravinnoksi, mutta jota taloudellisista syistä käytetään muuhun tarkoitukseen, kuten tuotantoeläinten rehuksi.
(10)
Asetuksessa (EY) N:o 1069/2009, joka oleellisilta osin vastaa aiempaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1774/2002 (8), säädetään luokkaan 1 ja luokkaan 2 kuuluvan aineksen osalta muun muassa, että niiden tuonti ja vienti on kiellettyä ja että niiden käsittelylaitosten on saatava etukäteen lupa toimintaansa toimivaltaisilta viranomaisilta, joiden on noudatettava asetuksen sääntöjä. Asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 annetaan siis luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen valvontaa koskevia sääntöjä. Asetuksesta ei voida johtaa mitään sääntöjä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen järjestämisen taloudellisesta puolesta. Asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 ei siis säädetä, että tietyllä alueella ainoastaan yksi yritys saa huolehtia hävittämisestä, kuten Saksassa on tilanne.
2.1.2 Saksan säännökset
(11)
Muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden käsittelyä ja hävittämistä koskevien yhteisön sääntöjen täytäntöönpanosta annetun Saksan lain (9), jäljempänä ’TierNebG’, 3 §:n mukaan piirikunnilla ja piirikuntiin kuulumattomilla kaupungeilla on velvollisuus huolehtia luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen - ns. velvoiteaineksen - hävittämisestä ja käsittelystä. Ne voivat hoitaa tämän tehtävän itse tai antaa sen kolmansille hoidettavaksi.
(12)
Luokkaan 3 kuuluvan aineksen - ns. vapaan aineksen - hävittämisestä voi huolehtia mikä tahansa käsittelylaitos, kunhan se noudattaa asetuksen (EY) N:o 1069/2009 säännöksiä.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT on julkisoikeudellinen yhteisö, joka perustettiin vuonna 1979 TierNebG:n täytäntöönpanosta annetun Rheinland-Pfalzin osavaltiolain (10), jäljempänä ’TierNebGAG RP’, 1 ja 2 §:n nojalla. Kaikki Rheinland-Pfalzin ja Saarlandin piirikunnat ja piirikuntiin kuulumattomat suuremmat kaupungit sekä kaksi Hessenin piirikuntaa - Rheingau-Taunus ja Limburg-Weilburg, - ovat nykyisin ZT:n jäseniä (ks. ZT:hen sovellettavan yhdistysjärjestyksen 1 §).
(14)
Yhdistysjärjestyksen 2 §:n mukaan ZT:n jäsenet luovuttavat sille kaikki oikeudet ja velvollisuudet, joita piirikunnilla ja piirikuntiin kuulumattomilla kaupungeilla hävittämisvelvollisina TierNebG:n 3 §:n ja osavaltiolakien mukaan on.
(15)
Saksan lainsäädännön mukaan Zweckverband ei voi julkisoikeudellisena yhteisönä joutua maksukyvyttömyysmenettelyyn. Jäsenet voivat kuitenkin päättää sen purkamisesta.
2.3 Kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittäminen
2.3.1 ZT:n toiminta
(16)
ZT ei ainoastaan hoida perussääntönsä mukaista toimeksiantoa, joka on luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen toiminta-alueellaan, jäljempänä ’toimeksiantoaines’, vaan se hävittää myös naapuriosavaltioista Baden-Württembergistä ja Hessenistä tulevaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta (ks. tarkempi kuvaus johdanto-osan 20 kappaleessa ja sitä seuraavissa kappaleissa) sekä luokkaan 3 kuuluvaa ainesta, jäljempänä yhdessä ’toimeksiantoon kuulumaton aines’.
(17)
Kuten seuraavasta taulukosta käy ilmi, ZT on käsitellyt suuria määriä toimeksiantoon kuulumatonta ainesta. Viime vuosina käsitellyistä määristä keskimäärin lähes puolet on ollut toimeksiantoon kuulumatonta ainesta.
Taulukko 1
ZT:n vuosina 1998-2009 käsittelemät määrät
Toimeksi antoaines
Toimeksiantoon kuulumaton aines
Baden-Württemberg
Pohjois- ja Keski- Hessen
Luokkiin 1 ja 2 kuuluva velvoiteaines
Luokkaan 3 kuuluva vapaa aines
Luokkiin 1 ja 2 kuuluva velvoiteaines
Luokkiin 1 ja 2 kuuluva velvoiteaines
Yhteensä
1998
tonnia
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tonnia
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tonnia
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tonnia
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tonnia
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tonnia
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tonnia
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tonnia
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tonnia
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tonnia
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tonnia
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tonnia
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Keskiarvo
tonnia
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Toimeksiantoaines koostuu kuolleista eläimistä ja teurasjätteistä. ZT hoitaa sekä keräämisen että käsittelyn, jäljempänä yhdessä ’hävittäminen’. Kustannusten kattamiseksi ZT perii maksuja. Kuolleisiin eläimiin ja teurasjätteisiin sovelletaan erilaisia maksutariffeja.
(19)
Koska luokkaan 3 kuuluvaa ainesta käsitellään markkinoilla vapaasti, ZT sopii niiden hävittämisestä perittävistä maksuista yksityisoikeudellisesti. Useimmat yksityiset yritykset hävittävät luokkaan 3 kuuluvan aineksen erikseen saadakseen siitä jalostamalla - esimerkiksi lemmikkieläinten ruoaksi - suuremman myyntituoton, mutta ZT käsittelee luokkaan 3 kuuluvan aineksen yhdessä velvoiteaineksen kanssa, koska sillä ei ole erillistä laitosta tähän tarkoitukseen. Velvoiteainesta käsittelemällä voidaan näin ollen saada ainoastaan huonompilaatuisia lopputuotteita - kuten öljyä ja rasvoja - joiden tuotto on vähäinen.
(20)
Vuodesta 2000 lähtien ZT on käsitellyt myös Baden-Württembergistä tulevaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta. ZT ja Zweckverband Neckar-Franken ovat tehneet tätä varten julkisoikeudellisen sopimuksen. Zweckverband Neckar-Franken huolehtii aineksen keräämisestä paikalla ja toimittaa sen ZT:lle käsiteltäväksi.
(21)
Vuodesta 2007 lähtien ZT on myös osallistunut tarjouskilpailuun Pohjois- ja Keski-Hessenin piirikuntien velvoiteaineksen hävittämisestä ja saanut sen hoitaakseen. Ennen kuin ZT sai hävittämisen tehtäväkseen 1 päivänä huhtikuuta 2009, sitä hoiti kantelun tekijän konserniin kuuluva yritys.
(22)
ZT ei siis ole käyttänyt laitoksiaan ainoastaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan toimeksiantoaineksen käsittelyyn, vaan käsittelemällä luokkaan 3 kuuluvaa vapaasti käsiteltävää ainesta ja toiminta-alueensa ulkopuolelta tulevaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta sillä oli huomattavassa määrin perussääntönsä mukaiseen toimeksiantoon kuulumattomia tehtäviä. Vuosien 2002 ja 2008 välillä ZT:n käsittelemistä määristä luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa toimeksiantoainesta oli vain 54-58 prosenttia. Vuonna 2009 osuus laski selvästi - myös Pohjois- ja Keski-Hessenin aines mukaan lukien -, eikä se 39 prosentin suuruisena ollut enää puoltakaan ZT:n käsittelemästä määrästä.
2.3.2 ZT:n laitoskapasiteetti
(23)
ZT:llä on kaksi käsittelylaitosta, Rivenichissä ja Sandersmühlessä. Normaalikäytössä kumpikin laitos toimii kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Tänä aikana voidaan käsitellä enimmillään jopa 2 160 tonnia viikossa. Normaalikäytön kapasiteetti on riittänyt vuosittain keskimäärin 88 000 tonnin eli 1 700 viikkotonnin käsittelyyn.
(24)
Kuten muut käsittelylaitokset, ZT:llä on normaalikäytössä hyödyntämättä jäävien vuorojen aikana ja viikonloppuisin toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia. Tätä toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia voidaan hyödyntää tautiepidemioiden yhteydessä ylimääräisten ruhojen käsittelyyn.
2.3.2.1 Lyhytaikainen toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti
(25)
ZT:n antamien tietojen mukaan laitoksia voidaan lyhyen aikaa - 6-12 viikkoa - käyttää kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa. Näin saadaan lyhyeksi ajaksi käyttöön jopa 4 536 tonnin viikkokapasiteetti. Jatkuva toiminta kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa ei ole sen mukaan pidempään mahdollista kulumisen ja henkilöstön väsymisen vuoksi.
(26)
ZT:llä on näin ollen lyhytaikaisesti - 12 viikkoon asti - toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia 2 376 tonnia viikossa. Tämä määrä voidaan tautiepidemioiden yhteydessä käsitellä tavanomaisen määrän lisäksi (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
2.3.2.2 Pitkäaikainen toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti
(27)
Laitoksia voitaisiin käyttää tautiepidemian yhteydessä pidempiaikaisesti ylimääräisen aineksen käsittelemiseksi enimmillään kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa, koska viikonloput tarvitaan huoltotöihin, jos käyttöastetta lisätään pidemmäksi aikaa. Näin voitaisiin käsitellä enimmillään 3 240 tonnia viikossa.
(28)
ZT:llä on näin ollen pitkäaikaisesti - yli 12 viikon ajan - toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia 1 080 tonnia viikossa. Tämä määrä voidaan tautiepidemioiden yhteydessä käsitellä tavanomaisen määrän lisäksi (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
2.4 Vuotuinen maksu ja julkista hankintaa koskeva sopimus
(29)
ZT:n jäseniltään (piirikunnilta ja piirikuntien ulkopuolisilta kaupungeilta) saamien vuotuisten maksujen oikeusperusta on ZT:n yhdistysjärjestyksessä. Vuotuisilla maksuilla on tarkoitus kattaa kustannukset, joita tuloilla ei pystytä kattamaan (ks. yhdistysjärjestyksen 9 §:n 1 momentti).
(30)
Vuotuisen maksun täsmällinen määrä päätetään vuotuisessa talousarviossa, joka hyväksytään etukäteen jäsenten kokouksessa. Kun talousarvio on hyväksytty, ZT:llä on oikeus periä maksu hallintotoimena.
(31)
Helmikuussa 2010 ZT:n yhdistysjärjestystä muutettiin takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2009. Siihen asti yhdistysjärjestyksessä ei ollut 9 §:n 1 momenttia pidemmälle meneviä säännöksiä vuotuisen maksun käyttämisestä ja laskemisesta, mutta helmikuussa 2010 siihen otettiin seuraavanlaiset säännökset:
(32)
Yhdistysjärjestyksen 9 §:n 2 momentin mukaan vuotuinen maksu on määritettävä etukäteen. Lisäksi säädetään, että maksua voidaan periä ainoastaan kattamaan kustannuksia, joita syntyy sille siirretystä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisvelvollisuudesta ja epidemiareservin ylläpitämisestä.
(33)
Yhdistysjärjestyksen 10 §:n 2 momentin mukaan vuodesta 2009 lähtien on ylläpidettävä epidemiareservikapasiteettia, jonka suuruus on oltava kuuden viikon aikana 7 110 tonnia (kuusi kertaa 1 185 tonnia viikossa). Määritettäessä epidemiareservin suuruutta otettiin huomioon, että ZT:n kapasiteetin lisäksi vaihtoehtoista hävittämiskapasiteettia on epidemiatapauksissa käytettävissä 5 000 tonnia vuodessa. Epidemiareservin kustannukset on määritettävä etukäteen taloussuunnitelmassa. Epidemiareserviin liittyviä kustannuksia voivat olla ainoastaan asianomainen osuus kiinteistä kustannuksista (poistot, verot, vakuutukset, vieraan pääoman korot), kustannukset ulkoisista huoltosopimuksista ja osuus jatkuvan toimintavalmiuden ylläpitämisestä aiheutuvista henkilöstökustannuksista. Epidemiareservikapasiteetista aiheutuvat kustannukset esitetään erillisillä tileillä yrityksen muista kustannuksista erillään. Kustannukset kohdistetaan suhteessa kapasiteettiosuuksiin.
(34)
ZT on perustamisestaan vuonna 1979 vuoteen 2011 saanut vuotuisina maksuina 66 493 680 euroa. Vuodesta 1998 vuotuiset määrät ovat olleet seuraavat:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DEM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DEM)
2000 ja 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DEM) vuotta kohti
2002-2008
:
2 250 000 EUR vuodessa
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Vuodesta 1998 vuoteen 2011 vuotuisten maksujen määrä oli 30 932 198 euroa.
(36)
Esitettyjen tuloslaskelmien mukaan ZT:n yhteenlaskettu tappio vuosina 1998-2009 on vuotuisten maksujen jälkeen 4 562 795 euroa. Ilman 26 757 292 euron vuotuisia maksuja yhteenlaskettu tappio vuosina 1998-2009 on 31 320 678 euroa. Vuotuiset maksut eivät siis riittäneet kattamaan kertyneitä tappioita kokonaisuudessaan.
2.5 TSE-testien, kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden vuoksi myönnetty valtiontuki
(37)
Eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittämiseen sovelletaan SEUT-sopimuksen 191 artiklan 2 kohdan mukaista aiheuttamisperiaatetta. Näin ollen on ensi sijassa tuottajien ja teurastamoyritysten asia huolehtia kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämisestä asianmukaisesti ja vastata siihen liittyvistä kustannuksista (12).
(38)
TSE-kriisin vuoksi oli kuitenkin välttämätöntä varmistaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta sisältävien kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden asianmukainen käsittely ja tukea tuottajia valtiontuella. Komissio antoi asiaa koskevat säännökset TSE-testien, kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden vuoksi myönnettäviä valtiontukia koskevissa, 24 päivänä joulukuuta 2002 annetuissa yhteisön suuntaviivoissa, jäljempänä ’TSE-suuntaviivat’ (13). Niitä on täydennetty ja tiukennettu maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa vuosiksi 2007-2013, jäljempänä ’vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivat’ (14).
(39)
TSE-suuntaviivoissa ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivoissa edellytetään, että tuottaja vastaa eläimistä peräisin olevin sivutuotteiden hävittämiskustannuksista (15), mutta sallitaan TSE-testien ja kuolleiden eläinten hävittämisen tukeminen tietyin tarkkaan rajatuin ehdoin (16). Teurasjätteiden hävittämiseen ei periaatteessa saa myöntää tukea (17). Lisäksi tuki soveltuu sisämarkkinoille ainoastaan, jos voidaan osoittaa, että se tulee ainoastaan tuottajan eikä tuotantoketjussa tuottajan jälkeen olevan tuotantoyrityksen (kuten teurastamojen ja ruhojen käsittelylaitosten) hyväksi (18).
2.5.1 Valtiontukiasiassa NN 33/03 29 päivänä tammikuuta 2004 tehty komission päätös
(40)
Komissio on vuonna 2004 hyväksynyt Rheinland-Pfalzin TSE-turvatoimia koskevat tukitoimenpiteet, joista Saksa oli ilmoittanut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan, TSE-suuntaviivojen ja maatalousalan valtiontukia koskevien 12 päivänä elokuuta 2000 annettujen yhteisön suuntaviivojen (19) mukaisesti. Näillä tukitoimenpiteillä oli tarkoitus ehkäistä BSE:n leviäminen muun muassa korvaamalla tuottajille riskiaineksen hävittämisestä aiheutuvat ylimääräiset kustannukset, joita niille aiheutui, kun nautojen ruokinta liha-luujauholla kiellettiin.
(41)
Komissio hyväksyi muiden toimenpiteiden ohella kertaluonteisen 100 prosentin tuen tiettyjen riskipitoisten teurasjätteiden hävittämiskustannuksiin, joita syntyi, kun eläinperäisen jauhon käyttö rehuna kiellettiin ZT:n toiminta-alueella lokakuusta 2000 syyskuuhun 2001. Tuolloin tuensaajana ei kuitenkaan ollut ZT vaan teurastamoyritykset.
2.5.2 Valtiontukiasiassa N 15/04 6 päivänä heinäkuuta 2004 tehty komission päätös
(42)
Toisessa myös vuonna 2004 hyväksytyssä tuessa on kyse siitä, että tuottajat saavat Rheinland-Pfalzissa kuolleiden eläinten keräämis- ja käsittelykustannuksista korvauksen, jota varten ne ovat suorittaneet maksuja eläintautirahastoon (20). Osavaltiot (Rheinland-Pfalz, Hessen ja Saarland), ZT:n jäsenet ja kunkin osavaltion eläintautirahasto vastaavat yhtäläisin osuuksin maksuista, joita ZT perii toimeksiantoon kuuluvien kuolleiden eläinten keräämisestä ja käsittelystä. Tuotantoeläinten pitäjien on kuitenkin maksettava käsittelykustannuksista 25 prosentin osuus.
(43)
Komissio on hyväksynyt ZT:lle suoraan maksettavat tuet 1 päivän tammikuuta 1999 ja 31 päivän joulukuuta 2013 väliseksi ajaksi. Tukien ehtona on, että ne koituvat ainoastaan tuottajien hyväksi eivätkä kasaudu muiden tukien kanssa.
(44)
Koska tuella korvataan suhteellinen osuus etukäteen määritetyistä maksuista (kerääminen 100 prosenttia ja käsittely 75 prosenttia), komissio katsoi, että tukijärjestely koituu pelkästään tuottajien hyväksi eikä siitä aiheudu etua ZT:lle.
2.5.3 Hyväksyttyjen tukien NN 33/03 ja N 15/04 suhde vuotuisiin maksuihin
(45)
Kumpikin hyväksytyistä tuista, jäljempänä ’maataloustuet’, kirjataan ZT:n kirjanpitoon tuloina. Näin ollen ZT:n maataloustuista saamat tulot on jo otettu huomioon 36 kappaleessa mainituissa tappiossa ennen vuotuisia maksuja.
(46)
ZT saa siis vuotuiset maksut maataloustukien lisäksi kattaakseen jäljelle jäävät tappionsa.
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(47)
Kantelun tekijä katsoo, että ZT ei selviytyisi taloudellisesti, elleivät sen jäsenet osallistuisi vuotuisilla maksuilla niiden tappioiden kattamiseen, joita toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen hävittämisestä aiheutuu. Sen mukaan ZT, jolla on monopoli toimeksiantoaineksen hävittämisessä ja joka ei näin ollen kohtaa minkäänlaista kilpailua, tarjoaa avoimilla markkinoilla toimeksiantoon kuulumattoman aineksen osalta hintoja, jotka alittavat markkinahinnat. ZT:n hintapolitiikan tarkoitus on kantelun tekijän mukaan ainoastaan saada käyttöä ZT:n laitoksille, joilla on runsaasti vapaata kapasiteettia.
(48)
Kantelun tekijän mielestä kilpailu on monella tavoin vääristynyt vuotuisten maksujen vuoksi. Se arvostelee erityisesti ZT:n hinnoittelua luokkaan 3 kuuluvan aineksen osalta ja tarjouskilpailussa Pohjois- ja Keski-Hessenin aineksen hävittämisestä.
a)
Maksut, joita ZT perii teurasjätteen hävittämisestä, eivät perustu käsiteltyyn määrään vaan kiinteään eläinkohtaiseen hintaan. Tämän takia pienempien teurastamojen, joille luokkaan 3 kuuluvan aineksen erottaminen luokkiin 1 ja 2 kuuluvasta aineksesta aiheuttaa suurempia kustannuksia kuin suurille ja paremmin varustelluille teurastamoille, kannattaa luopua erottelusta ja luovuttaa luokkaan 3 kuuluva aines ZT:lle yhdessä luokkien 1 ja 2 teurasjätteiden kanssa. ZT:n väitetään näin ollen tarjoavan teurasjätteiden hävittämistä hintaan, joka ei kata kustannuksia, koska se ei laske luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä aiheutuvia lisäkustannuksia maksuihinsa.
b)
ZT:llä ei ollut mahdollisuutta hävitä Pohjois- ja Keski-Hessenin luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä järjestettyä tarjouskilpailua, sillä sen kiinteät kustannukset kapasiteetin ylläpitämisestä katettiin vuotuisella maksulla ja siksi se saattoi tarjota alempaan hintaan.
(49)
Saksa sitä vastoin katsoo, että vuotuinen maksu on välttämätön, jotta kustannukset, joita ZT:lle aiheutuu epidemiareservin ylläpitämisestä, voidaan kattaa. Tätä koskien Saksa on myös esittänyt Fraunhofer-Institutin selvityksen (21) maaliskuulta 2007, jäljempänä ’Fraunhofer-selvitys’, jolla se halusi osoittaa, että epidemiareservin ylläpitämiskustannukset ovat noin 50 prosenttia yhteenlasketuista kapasiteettikustannuksista. Lisäksi Saksa pitää vuotuista maksua välttämättömänä hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostuskustannusten kattamiseksi.
(50)
Komissio totesi alustavassa arviossaan, että ZT saa vuotuisista maksuista taloudellista etua, koska ne vähentävät sen juoksevia menoja, ja että myös muut valtiontuen tunnusmerkit täyttyvät.
(51)
Komissio totesi, että tällaiset toimintatuet ovat yleensä kiellettyjä. Komissio epäili myös, missä määrin vuotuista maksua voidaan perustella korvauksena epidemiareservin ylläpitämisestä. Komissio tukeutui tässä Altmark-tuomion (22) seuraaviin neljään kriteeriin:
a)
Tuensaajayrityksellä on oltava tosiasiallisesti vastuullaan julkisen palvelun velvoitteita, joiden on oltava selkeästi määriteltyjä.
b)
Korvauksen laskennassa käytettävät parametrit on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi.
c)
Korvaus ei voi ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä johtuvien kustannusten kattamiseksi osittain tai kokonaan, kun otetaan huomioon niihin liittyvät tulot sekä niiden täyttämiseen liittyvä kohtuullinen voittomarginaali.
d)
Silloin kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
(52)
Sen suhteen, onko kyseessä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, komissio epäili, palveleeko epidemiareservin ylläpitäminen yleistä tarkoitusta, sillä aiheuttamisperiaatteen mukaan tuottajat ovat velvollisia hävittämään kuolleet eläimet ja teurasjätteet ja he saavat tähän edellä mainittuja komission hyväksymiä tukia. Lisäksi vuotuisen maksun välttämättömyys on kyseenalainen. Muiden Saksan osavaltioiden käytäntö nimittäin osoittaa, että yksityisten toimijoiden laitokset pystyvät ylläpitämään riittävää epidemiareserviä, vaikka ne eivät saa ylimääräistä korvausta kapasiteetin ylläpitämisestä.
(53)
Lisäksi komissio epäili, täyttääkö ZT:n yhdistysjärjestys läpinäkyvän toimeksiantokirjan vaatimukset, sillä ennen vuotta 2010 siinä ei ollut määritelty epidemiareservin ylläpitämistä ZT:lle kuuluvaksi julkisen palvelun velvoitteeksi eikä siinä ollut kustannusten laskemiseen tarvittavia muuttujia.
(54)
Korvausten välttämättömyyden suhteen komissio on esittänyt kysymyksen, eikö vuotuisilla maksuilla itse asiassa rahoiteta tuottamattomasta vapaasta kapasiteetista aiheutuvia tappioita. Ylimääräisen vuotuisen maksun välttämättömyys on kyseenalainen, kun muissa osavaltioissa kaikki kustannukset katetaan aiheuttajilta perittävillä maksuilla.
(55)
Koska ZT:tä ei ole valittu julkisessa tarjouskilpailumenettelyssä, on kyseenalaista, onko ZT hyvin johdettu keskivertoyritys.
(56)
Näin ollen komission alustava päätelmä on, että on tutkittava yksityiskohtaisesti, onko vuotuinen maksu ZT:lle välttämätön epidemiareservin ylläpitämiseksi ja eivätkö markkinat pystyisi tarjoamaan riittävästi vapaata laitoskapasiteettia epidemiatapauksissa.
(57)
Komissio epäili myös Saksan väitettä, että vuotuiset maksut olisivat perusteltuja hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostuskustannusten korvaamiseksi. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle 1 päivänä huhtikuuta 2008 annettujen yhteisön suuntaviivojen, jäljempänä ’ympäristötukisuuntaviivat’ (23), 132 kohdan mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana ainoastaan, jos tuensaajaa ei voida kansallisen lainsäädännön mukaan asettaa vastuuseen, mikä selvästikään ei päde tähän tilanteeseen.
4. ASIAN KÄSITTELY KANSALLISISSA TUOMIOISTUIMISSA
(58)
BVerwG toteaa 16 päivänä joulukuuta 2010 antamassaan tuomiossa, että vuotuinen maksu ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska se täyttää Altmark-ehdot. BVerwG ei ottanut kantaa aiempiin vuotuisiin maksuihin, koska se katsoi, että ennen vuotta 2010 suoritettuja vuotuisia maksuja ei olisi pitänyt ottaa käsiteltäväksi.
4.1 Altmark-kriteeri 1
(59)
BVerwG:n käsityksen mukaan eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittäminen on sivutuoteasetuksen ja TierNebG:n 3 §:n 1 momentin mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, johon kuuluu myös epidemiareservin ylläpitäminen.
(60)
BVerwG erottaa toisistaan tavanomaiseen toimintaan käytettävän kapasiteetin, johon myös toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti kuuluu, ja tavallisesti käyttämättömän kapasiteetin. Jos tavanomaisen kapasiteetin ja toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset katettaisiin vuotuisilla maksuilla, BVerwG katsoisi, että vuotuinen maksu on aiheuttamisperiaatteen vuoksi valtiontukea.
(61)
Kun vuotuiset maksut kuitenkin kattavat vapaan kapasiteetin, jota ylläpidetään pelkästään epidemioiden varalta, maksut eivät ole valtiontukea. Sillä ei ole merkitystä, että vapaata kapasiteettia voi olla enemmän, kuin toiminnallisesti tarvittaisiin, koska on luonnollista, että sitä ei yleensä käytetä. Ainoastaan, jos olisi merkkejä, että vapaata kapasiteettia käytetään myös tavanomaiseen toimintaan (esimerkiksi luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittämiseen), voitaisiin tehdä toisenlainen päätelmä. Koska näin ei selvästikään kuitenkaan ole, vuotuisissa maksuissa on kyse pelkästään sellaisten kustannusten korvaamisesta, joita aiheutuu epidemiareservin ylläpitämistä koskevasta julkisen palvelun velvoitteesta.
4.2 Altmark-kriteeri 2
(62)
Läpinäkyvyysehdosta BVerwG toteaa, että yhdistysjärjestystä muutettiin 2 päivänä helmikuuta 2010 juuri ennen vuoden 2010 vuotuisten maksujen vahvistamista. BVerwG katsoo, että vuoden 2010 yhdistysjärjestyksen 9 §:ssä tehdään selväksi, että vuotuinen maksu on yksinomaan korvaus epidemiareservin ylläpitämiskustannuksista.
4.3 Altmark-kriteeri 3
(63)
Yhdistysjärjestyksen muutetulla 9 §:llä katsotaan varmistetun, että vuotuinen maksu on yksinomaan korvaus epidemiareservin ylläpitämiskustannuksista.
(64)
Lisäksi BVerwG katsoi, että päätös reservikapasiteetin suuruudesta ei ole liiketaloudellinen päätös, joka täytyisi tehdä taloudellisen kannattavuuden perusteella. Epidemiareservin ylläpitäminen on luonnostaan epätaloudellista, koska tästä vapaasta kapasiteetista aiheutuvat kustannukset eivät ole missään suhteessa laajalle levinneen eläinkulkutaudin puhkeamisen todennäköisyyteen.
4.4 Altmark-kriteeri 4
(65)
BVerwG:n käsityksen mukaan neljättä Altmark-kriteeriä ei voida tässä tapauksessa soveltaa, koska luokkiin 1 ja 2 kuuluva aines hävitetään erillään luokkaan 3 kuuluvasta aineksesta. ZT:n suorittamissa julkisissa ja kaupallisissa palveluissa ei ole päällekkäisyyttä, kun taas Altmark-tapauksessa yksityiselle linja-autoyritykselle oli asetettu monia julkisen palvelun velvoitteita (esimerkiksi pysäkkien määrän ja aikataulujen suhteen), jotka muuttivat huomattavasti tapaa, jolla kuljetuspalvelua tarjottiin. ZT:lle suoritetut vuotuiset maksut olivat siis korvaus markkinoiden ulkopuolella suoritettavan julkisen palvelun kustannuksista.
(66)
BVerwG katsoo lisäksi, että julkinen laitos saa huolehtia yleisen edun mukaisista tehtävistään itse olematta pakotettu turvautumaan yksityisiin palveluntarjoajiin. BVerwG toteaa julkisia hankintoja koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön viitaten, että julkinen laitos voi vapaasti päättää, hoitaako se tietyn tehtävän omilla resursseillaan vai hankkiiko se palvelun markkinoilta (24).
5. KANTELUN TEKIJÄN HUOMAUTUKSET
5.1 Altmark-kriteeri 1
(67)
Kantelun tekijä toteaa, että epidemiareservin ylläpitäminen ei aiheuttamisperiaatteen vuoksi ole SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu.
(68)
Tuottajat ja teurastamot voidaan ongelmitta määrittää aiheuttajiksi. Tuottajat hyötyvät eläintautien tehokkaasta torjunnasta, koska eläintaudit voivat olla vaaraksi niiden karjalle eli niiden omaisuudelle. Nopean ja tehokkaan eläintautien torjunnan ansiosta teurastamot ovat saattaneet jatkaa toimintaansa tavanomaisessa laajuudessa.
(69)
Aiheuttamisperiaate tunnetaan myös asiaa koskevassa Saksan lainsäädännössä, jossa tuottajia ja teurastamoja kutsutaan säännöllisesti aiheuttajiksi, joiden on vastattava hävittämiskustannuksista (25).
5.2 Altmark-kriteeri 2
(70)
Kantelun tekijä tuo esiin, että ZT on vasta kansallisten tutkimusten ja komission tutkinnan käynnistymisen jälkeen ilmoittanut, että sillä on aina ollut tehtävänään epidemiareservin ylläpitäminen. Ennen kuin yhdistysjärjestystä vuonna 2010 muutettiin, siinä ei ollut mainintaa ZT:n tehtävästä ylläpitää epidemiareserviä eikä parametrejä korvausmaksun laskemiseksi ollut vahvistettu etukäteen.
5.3 Altmark-kriteeri 3
(71)
Kantelun tekijä väittää, että kuolleiden eläinten käsittelylaitoksille ei aiheutunut nettokustannuksia epidemiareservin ylläpitämistehtävästä.
5.3.1 Toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti kattaa epidemiareservin
(72)
Kuolleiden eläinten käsittelylaitokset toimivat Saksassa yleensä kahdessa vuorossa viitenä tai kuutena viikonpäivänä, ja käyttötuntien erot ovat +/- 5 prosenttia. Kausivaihteluista riippuen työskennellään suuremman kysynnän aikana kolmessa vuorossa ja pienemmän kysynnän aikana taas kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Böckenhoffin selvitys (26) osoittaa, että kolmas vuoro viikolla ja viikonlopun lisävuorot mahdollistavat riittävän epidemiareservin ylläpitämisen, jotta epidemiatapauksissa selviydytään lisääntyneestä aineksesta.
(73)
Tarvittava epidemiareservi voitaisiin näin ollen kattaa toiminnallisista syistä vapaalla kapasiteetilla, jota käsittelylaitosten normaalikäytössä jää. Kantelun tekijän mukaan se ei ole koskaan katsonut olevansa pakotettu toteuttamaan lisäinvestointeja riittävän epidemiareservin ylläpitämiseksi.
(74)
Kantelun tekijä toteaa vielä, että käsittelylaitoksen kapasiteettisuunnittelussa oli otettava huomioon naapuriosavaltioiden kapasiteetti. Mittavan tautiepidemian yhteydessä voidaan lyhytaikaisesti lisääntyneen kapasiteettitarpeen tyydyttämiseksi turvautua muiden osavaltioiden kapasiteettiin. Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kuljettamista ei ole lainsäädännössä kielletty. Asiaa koskevissa Saksan oikeussäännöissä (27) naapurialueiden kapasiteetin käyttöä pidetään epidemiatapauksissa päinvastoin luonnollisena mahdollisuutena kiertää käsittelykapasiteetin kapeikot.
5.3.2 Kustannukset on katettava säännöllisistä maksuista saatavilla tuloilla
(75)
Kantelun tekijän mukaan kaikki kapasiteettikustannukset rahoitetaan yleensä maksuista saatavilla tuloilla, joita luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen tehtäväksi saanut yritys tavanomaisessa toiminnassaan saa. Koska toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset ovat kiinteä osa laitoksen kustannuksia, ne voidaan sisällyttää perittäviin maksuihin. Kantelun tekijä viittaa muun muassa BVerwG:n tuomioon (28), jossa tehdään selväksi, että asiallisesti perustellut kapasiteettireservikustannukset voitaisiin sisällyttää maksuihin.
(76)
Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittely on 16 osavaltiosta kymmenessä annettu tehtäväksi pelkästään yrityksille, jotka ovat yksityisomistuksessa (Berliini, Brandenburg, Bremen, Hampuri, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein ja Thüringen) Joissakin näistä osavaltioista on alueita, joilla karjakanta on erityisen suuri, kuten Niedersachsenissa, Nordrhein-Westfalenissa ja Schleswig-Holsteinissa. Baijerissa ja Hessenissä ruhojen hävittämisestä huolehtivat osittain yritykset, jotka ovat yksityisomistuksessa.
(77)
Niissä osavaltioissa, joissa kantelun tekijä tai sen sidosyritykset ovat saaneet tehtäväkseen eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittämisen, eli Mecklenburg-Vorpommernissa, Sachsen-Anhaltissa ja Thüringenissä viranomainen ja toimeksiannon saanut yritys ovat määrittäneet yhdessä vuotuisen enimmäiskapasiteetin, jota käsittelylaitoksen on ylläpidettävä. Tällaista kapasiteettia on pidetty riittävänä vastaamaan epidemiatapauksessa kasvavaan kysyntään. Kantelun tekijän tietojen mukaan joissakin Nordrhein-Westfalenin tarjouskilpailuissa epidemiareservin suuruus on ilmoitettu. Esimerkkinä mainitaan Steinfurtin piirikunnan tarjouskilpailu, jossa epidemiareservin suuruudeksi määritettiin 5 prosenttia edellisen vuoden karjakannasta. Käsittelymaksut on laskettu niin, että käsittelylaitoksen kiinteät kustannukset rahoitetaan kokonaan käsittelymaksuilla, joita tuottajilta ja teurastamoilta peritään.
(78)
Näin ollen muiden osavaltioiden käytäntö osoittaa, että käsittelylaitoksen kokonaiskustannukset - epidemiareservikustannukset mukaan lukien - voidaan rahoittaa kokonaisuudessaan maksuista saatavilla tuloilla eikä viranomaisilta tarvita lisäkorvausta.
5.3.3 Vuotuisen maksun tosiasiallinen käyttö
(79)
Kantelun tekijän mukaan ZT ei käytä vuotuista maksua tavanomaisen toimintansa tappioiden rahoittamiseen vaan myös niiden tappioiden rahoittamiseen, joita aiheutuu sellaisen ylikapasiteetin ylläpitämisestä, jota on myöhemmin käytetty toimeksiantoon kuulumattomiin tarkoituksiin.
5.3.3.1 Väitetyn epidemiareservin käyttö Pohjois- ja Keski-Hessenin kanssa tehdyn sopimuksen täyttämiseen
(80)
Kun verrataan Fraunhofer-selvityksessä (29) esitettyä vapaata kapasiteettia ja sitä vapaata kapasiteettia, jonka ZT ilmoittaa vuonna 2009 Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailussa, havaitaan ZT:n vapaan kapasiteetin vähentyneen selvästi ajan myötä. Fraunhofer-selvityksen mukaan vuonna 2005 vapaan kapasiteetin eli välttämättömäksi väitetyn epidemiareservin osuus oli noin 50 prosenttia kokonaiskapasiteetista, mutta se laski vuoteen 2009 mennessä vain 35 prosenttiin, kuten ZT:n Pohjois- ja Keski-Hesseniä koskevasta tarjouksesta käy ilmi.
(81)
Jos oletetaan, että ZT:lle oli annettu tehtäväksi ylläpitää epidemiareserviä ja että 50 prosenttia ZT:n keskimääräisestä kapasiteetista oli sopiva epidemiareservi (kuten Fraunhofer-selvityksessä todetaan), ZT ei olisi voinut osallistua Pohjois-Hesseniä koskevaan julkiseen tarjouskilpailuun eikä lisätä käsittelytehtäviään Baden-Württembergissä.
(82)
Koska ZT kuitenkin sai toimeksiannon Pohjois-Hessenin julkisessa tarjouskilpailussa ja otti lisää käsittelytehtäviä hoitaakseen, ZT on väistämättä käyttänyt osan välttämättömäksi väitettyä epidemiareserviä tavanomaiseen toimintaan. Näin on selvää, että vuotuisella maksulla rahoitettiin kustannuksia vapaasta kapasiteetista, jota ei tarvittu epidemiareserviksi.
5.3.3.2 Ei-välttämättömän vapaan kapasiteetin rahoittaminen
(83)
Kantelun tekijä vertaa ZT:n käytettävissä olevaa vapaata kapasiteettia Saksan muissa osavaltioissa käytettävissä olevaan vapaaseen kapasiteettiin ja tulee siihen tulokseen, että erisuuruiset karjakannat huomioon ottaen ZT:n vapaa kapasiteetti oli neljä tai viisi kertaa suurempi kuin muissa osavaltioissa epidemiareservinä käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti. Näin ollen vuotuisella maksulla rahoitettiin vapaata kapasiteettia, joka muiden osavaltioiden käytäntöön verrattuna oli selvästi suurempi kuin välttämätön epidemiareservi. Tätä ylimääräistä kapasiteettia oli myöhemmin käytettävissä toimeksiantoon kuulumattomiin tarkoituksiin, kuten Pohjois- ja Keski-Hesseniä koskevaan tarjouskilpailuun osallistumiseen.
5.4 Altmark-kriteeri 4
(84)
Kantelun tekijän mukaan ZT ei saanut toimeksiantoa julkisessa tarjouskilpailussa, kun taas useimmissa muissa osavaltioissa suorituskykyisin tarjoaja valitaan julkisessa tarjouskilpailumenettelyssä. Ei myöskään tehty mitään kustannusarviota, jossa ZT:n kustannuksia olisi verrattu hyvin johdetun keskivertoyrityksen kustannuksiin.
(85)
Kantelun tekijän mielestä ei olisi ollut mitään oikeudellisia esteitä järjestää Rheinland-Pfalzissa julkista tarjouskilpailua.
5.5 Kilpailun vääristyminen toimeksiantoon kuulumattomilla markkinoilla
5.5.1 ZT:n tarjous Pohjois- ja Keski-Hessenin julkisessa tarjouskilpailussa ei kata kustannuksia
(86)
Kantelun tekijän mukaan Pohjois-Hesseniä koskevan julkisen tarjouskilpailun kulku havainnollistaa vuotuisen maksun kilpailua vääristävää vaikutusta.
(87)
Ennen tarjouskilpailua luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä huolehti Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH, jäljempänä ’TBA Schäfer’, joka on kantelun tekijän sidosyritys. TBA Schäferin ei ollut mahdollista voittaa ZT:tä vuoden 2009 tarjouskilpailussa. TBA Schäferin täytyi tehdä tarjouksensa kokonaiskustannusten perusteella, mutta ZT:n oli mahdollista tarjota hintoja, jotka alittivat kustannukset, sillä osa sen kapasiteettikustannuksista rahoitettiin vuotuisilla maksuilla.
(88)
Lisätodiste siitä, että ZT:n tarjous Pohjois-Hesseniä koskevassa tarjouskilpailussa ei kattanut kustannuksia, saadaan vertaamalla tarjousta maksuihin, joita ZT perii omalla toiminta-alueellaan. Omalla toiminta-alueellaan ZT:n perimä maksu on 328 euroa tonnilta, ja Pohjois-Hesseniä koskevassa tarjouksessa se oli vain 208 euroa tonnilta. Koska keräämiskustannuksissa ei alueiden välillä ollut merkittäviä eroja, vaikuttaa käsittämättömältä, että ZT voi tarjota täsmälleen samaa palvelua Pohjois-Hessenissä hintaan, joka on noin kolmanneksen alhaisempi kuin sen omalla toiminta-alueella perimä hinta.
(89)
Koska TBA Schäferin kustannuspohja oli aikaisempien tarjouskilpailujen vuoksi tiedossa, ZT:n oli helppo asettaa tarjouksensa 208 euroon tonnilta eli vain 4 euroa edullisemmaksi kuin TBA Schäferin tarjous, joka oli 212 euroa tonnilta, ja näin voittaa tarjouskilpailu.
5.5.2 Luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittämisestä perittävät maksut eivät kata kustannuksia
(90)
Kantelun tekijän mukaan ZT:n Rheinland-Pfalzissa noudattama kiinteä hinnoittelu vähentää teurastamoyritysten halukkuutta erottaa luokkaan 3 kuuluva aines luokkiin 1 ja 2 kuuluvasta aineksesta. Tämän vuoksi huomattava määrä luokkaan 3 kuuluvaa ainesta, joka muuten voitaisiin jatkojalostaa lemmikkieläinten ruoaksi, hävitetään yhdessä huonompilaatuisen, luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kanssa (30).
(91)
Lisäksi luokkaan 3 kuuluva aines, joka poistuu markkinoilta ZT:n hinnoittelupolitiikan vuoksi, on määrältään suurempi kuin komissio alustavassa markkina-arviossaan otaksui. Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen 33 kohdassa todetaan, että luokkaan 3 kuuluva aines erotetaan Rheinland-Pfalzissa 72 prosentissa teurastuksista. Tieto perustuu kuitenkin pelkästään teurastusten määrään. Jos otettaisiin huomioon, että nautojen teurastuksessa syntyy huomattavasti suurempi määrä luokkaan 3 kuuluvaa ainesta kuin sikojen teurastuksessa, tuloksena olisi, että vain 45 prosenttia luokkaan 3 kuuluvasta aineksesta erotetaan. Näin ollen ZT:n hinnoittelu vääristää markkinoita vielä selvästi enemmän kuin on oletettu.
6. ZT:N HUOMAUTUKSET
(92)
ZT:n huomautukset vastaavat olennaisilta osin Saksan huomautuksia, jotka esitetään seuraavassa luvussa. Tarpeettoman toiston välttämiseksi ZT:n huomautuksia ei näin ollen esitetä erikseen.
7. SAKSAN HUOMAUTUKSET
(93)
Saksa kiistää, että ZT:n yhdistysjärjestyksen mukaisesti peritty vuotuinen maksu olisi sääntöjenvastaista tukea, sillä Saksan mukaan Altmark-tuomion kriteerit täyttyvät. Lisäksi Saksa toteaa, että tuki on sisämarkkinoille soveltuvaa, koska vuotuinen maksu ei ylitä epidemiareservin ylläpitämisestä ja hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostamisesta aiheutuvia kustannuksia.
7.1 Altmark-kriteeri 1
(94)
Saksa toteaa ensinnäkin, että epidemiareservin ylläpitäminen on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Saksa perustelee tätä sillä, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen on kunnan pakollinen tehtävä.
(95)
Paikalliset viranomaiset ovat antaneet ZT:lle oikeustoimikelpoisena julkisoikeudellisena yhteisönä tämän tehtävän. Yleinen taloudellinen tarkoitus on se, että hävittämällä luokkiin 1 ja 2 kuuluva aines suojellaan ihmisten terveyttä. Tämä koskee ennen kaikkea epidemiatapauksia.
(96)
Tässä yhteydessä on Saksan mukaan huomattava, että ei voida lukea ZT:lle haitaksi sitä, että rahoitus olisi ollut mahdollista myös TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen mukaisesti. Niissä säännellään ainoastaan tosiasiallisesta ruhojen (kuolleiden eläinten) hävittämisestä aiheutuvien kustannusten rahoittamista mutta ei epidemiareservin ylläpitämisestä aiheutuvien kustannusten rahoittamista. Näin ollen vuotuinen maksu ei myöskään kasaannu hyväksyttyjen TSE-tukien kanssa.
(97)
Kuolleiden eläinten hävittämisen yhteydessä tuottajat voidaan määrittää aiheuttajiksi, mutta epidemiareservikustannusten tapauksessa aiheuttajan määrittäminen ei ole ongelmatonta.
7.2 Altmark-kriteeri 2
(98)
Eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittäminen on ollut vuodesta 1979 ZT:n tehtävänä TierNebGAG RP:n nojalla.
(99)
Tarvittavan epidemiareservin suuruus ja nettokustannusten laskennassa käytettävät muuttujat esitettiin 1 päivänä helmikuuta 2010 muutetussa Verbandsordnungissa. Ne perustuivat Fraunhofer-selvitykseen.
(100)
Saksa korostaa, että ZT:n jäseniltään perimät vuotuiset maksut oli määritetty objektiivisesti ja läpinäkyvästi myös ennen vuonna 2010 tapahtunutta yhdistysjärjestyksen muuttamista. ZT:n edustajainkokous päättää kunkin vuoden taloussuunnitelmasta julkisessa menettelyssä, valvontaviranomaiset hyväksyvät sen ja se julkaistaan Rheinland-Pfalzin, Hessenin ja Saarlandin virallisissa lehdissä.
7.3 Altmark-kriteeri 3
(101)
Saksan mielestä ylläpidetty epidemiareservi on epidemiatapauksissa välttämätön ihmisten terveyden suojelemiseksi.
7.3.1 Epidemiareservin suuruutta koskeva selvitys
(102)
Saksan mukaan epidemiareservien suuruus määritettiin 2 päivänä helmikuuta 2010 muutetussa yhdistysjärjestyksessä Fraunhofer-selvityksen perusteella. Saksa on menettelyn aloittamisen jälkeen toimittanut myös toisen selvityksen (31), jonka on laatinut Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten, jäljempänä ’ISPA-RP-selvitys’.
(103)
Fraunhofer-selvityksessä arvioitiin odotettavissa oleva aineksen määrä erilaisissa skenaarioissa ottaen huomioon skenaarioiden todennäköisyyden. ISPA-RP-selvityksessä noudatetaan metodologisesti yksityiskohtaista lähestymistapaa erilaisten epidemiaskenaarioiden mallintamiseksi suu- ja sorkkataudin tai klassisen sikaruton puhkeamistapauksessa.
(104)
Kummassakin selvityksessä tultiin siihen tulokseen, että ZT:n käytettävissä oleva kokonaiskapasiteetti riittää toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen tavanomaisen keskimäärin 1 700 tonnin viikoittaisen määrän käsittelemisen lisäksi myös lyhytaikaisten ja pidempiaikaisten epidemiatapausten yhteydessä syntyvien määrien käsittelyyn.
7.3.1.1 Lyhytaikaiset epidemiat
(105)
ISPA-RP-selvityksestä käy ilmi, että lyhytaikaisen epidemian yhteydessä käsiteltäväksi tuleva ylimääräinen aines voitaisiin käsitellä ongelmitta tavanomaisen määrän lisäksi käytettävissä olevan viikoittaisen enimmillään 1 523 tonnin suuruisen vapaan kapasiteetin puitteissa kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa tarvitsematta turvautua ylimääräisiin viikonloppuvuoroihin, jos oletetaan, että ylimääräistä ainesta on enimmillään 200 tonnia päivässä 2-5 päivän ajan.
(106)
Myös epidemioissa, jotka koskevat suurehkoa osaa toiminta-alueesta, voitaisiin kahdeksan viikon ajan käsitellä 1 300-1 800 tonnia ylimääräistä ainesta viikossa, jos turvauduttaisiin myös viikonloppuvuoroihin, jolloin vapaata kapasiteettia olisi lyhytaikaisesti käytettävissä enimmillään 2 819 tonnia viikossa (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
7.3.1.2 Pitkäaikaiset epidemiat
(107)
Tässä yhteydessä lähtökohtana on skenaario, jossa puhkeaa toiminta-alueen laajuinen suu- ja sorkkatautiepidemia, jossa eläinten hävittämisaste on 10 prosenttia, kuten Isossa-Britanniassa vuonna 2001. Tällöin oletetaan käsiteltävän keskimäärin 1 300 tonnia viikossa 18 viikon ajan. ISPA-RP-selvitys osoittaa, että ZT:n laitoksissa voitaisiin tavanomaisen määrän lisäksi käsitellä pidemmän aikaa myös tämä määrä kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
7.3.1.3 Esitettyjen selvitysten päätelmät
(108)
Saksan mielestä esitetyt selvitykset osoittavat, että käytettävissä oleva kokonaiskapasiteetti riittää tavanomaisten määrien lisäksi lyhytaikaisista ja myös pidempiaikaisista epidemioista seuraavan ylimääräisen aineksen käsittelyyn. Useimmissa skenaarioissa ei tällöin edes jouduttaisi turvautumaan lisävuoroihin, joita on käytettävissä täydellä teholla toimittaessa viikonloppuisin 6-12 viikon ajan.
(109)
Selvitysten tulos on, että ZT:n kokonaiskapasiteetti riittää tavanomaisten määrien ja pidempikestoisten epidemioiden vuoksi käsiteltäväksi tulevan aineksen käsittelyyn kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Näin ollen tällä hetkellä käytettävissä oleva kokonaiskapasiteetti ei ole ylimitoitettu vaan tarkoituksenmukainen.
7.3.2 Epidemiareservistä aiheutuvat kustannukset
(110)
Saksan esittämät laskelmat epidemiareservin kustannuksista perustuvat Fraunhofer-selvitykseen. Kapasiteettikustannukset on jaettu normaalikäyttöön ja epidemiareserviin viitenä päivänä viikossa kolmessa vuorossa käytettävissä olevan kokonaiskapasiteetin keskimääräisen käytön perusteella. ZT käyttää normaalikäytössä kokonaiskapasiteetistaan, joka on käytettävissä kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa, keskimäärin noin 50 prosenttia.
(111)
Tämän käyttöasteen perusteella sekä normaalikäytön että epidemiareservin kapasiteettikustannukset ovat keräämisen ja käsittelyn osalta noin 50 prosenttia (32). Epidemiareservin ylläpitämisestä aiheutuu näin ollen seuraavat kustannukset:
Taulukko 2
Saksan esittämät epidemiareservikustannukset vuosina 2000-2009
(euroa)
Epidemiareservikustannukset
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Keskiarvo
2 784 282
(112)
On huomattava, että vuosina 2000 ja 2001 epidemiareserviin kohdennettiin vain noin 45 prosenttia kapasiteettikustannuksista ja että vuonna 2009 epidemiareservi pieneni noin viidenneksellä Pohjois- ja Keski-Hesseniltä saadun toimeksiannon seurauksena. Vuosilta 1998 ja 1999 ei ole laskelmaa epidemiareservin kustannuksista.
7.3.3 Epidemiareservikustannusten rahoittaminen vuotuisilla maksuilla
(113)
Vuotta 2009 lukuun ottamatta ZT:n jäsenien sille suorittamat vuotuiset maksut olivat esitettyinä vuosina alhaisemmat kuin taulukossa 2 esitetyt epidemiareservikustannukset. Vuonna 2009 lopullinen vuotuinen maksu oli kustannusten suuruinen.
(114)
Saksan mukaan epidemiareservin ylläpitämiskustannuksia ei laskettu mukaan käytöstä perittävään maksuun, koska se ei ollut lainsäädännön mukaan mahdollista. Rheinland-Pfalzin kunnallisia maksuja koskevan lain, jäljempänä ’KAG RP’, 7 §:n nojalla aluehallintoviranomaiset voivat periä maksuja julkisten laitosten käytöstä kustannusten kattamiseksi, kunhan laitoksen tarjoama palvelu ja siitä perittävä maksu eivät ole ilmeisessä epäsuhteessa. KAG RP:n 8 §:n mukaan kustannukset, joihin käyttömaksut perustuvat, on määritettävä kustannuslaskentaa koskevien liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Saksan mukaan kuitenkin ainoastaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä peritään maksua, ei epidemiareservin ylläpitämisestä. Viimeksi mainittu ei ole vastasuoritus yksittäiselle maksuvelvolliselle, vaan sitä ylläpidetään yhteisön hyväksi tulevien vaarojen varalta.
7.3.4 Rahoitus muissa Saksan osavaltioissa
(115)
Saksa on komission pyynnöstä tehnyt liittovaltion laajuisen kyselyn epidemiareservin määrittämis- ja rahoituskäytännöistä.
(116)
Epidemiareservi muodostuu kaikissa Saksan osavaltioissa ZT:n toiminta-aluetta lukuun ottamatta toiminnallisista syistä vapaasta kapasiteetista, jota on arkisin ja viikonloppuina käytettävissä. Böckenhoffin selvityksen perusteella kapasiteettiin ei yleensä ole tehty epidemioiden torjuntaa varten lisäinvestointeja. Arkipäivien kolmannen vuoron ja viikonloppuvuorojen käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti on epidemiareserviksi riittävä. Sittemmin on otettu käyttöön vaihtoehtoisia laskentamenetelmiä, jotka perustuvat selvityksiin, kuten Niedersachsenin ISPA-selvitys, jäljempänä ’ISPA-NS-selvitys’ (33), tai sidosryhmien suostumukseen. Böckenhoffin selvityksen perusnäkemys kuitenkin pitää eli lisäinvestointeja vapaaseen kapasiteettiin ei tarvita.
(117)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset rahoitetaan erilaisilla maksuilla (yrityksen oikeudellisesta muodosta riippuen). Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset jaetaan kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämiseen erilaisiin säännöksiin perustuvien mallien mukaan.
(118)
TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen mukaisesti tuottajille kuolleiden eläinten hävittämisen yhteydessä annettu tuki on useimmissa Saksan osavaltioissa 67-75 prosenttia kuolleiden eläinten hävittämismaksuista:
a)
Baden-Württemberg ja Nordrhein-Westfalen: Eläinten omistajat maksavat 25 prosenttia käsittelykustannuksista. Julkinen valta (piirikunnat ja osavaltiot) maksaa 100 prosenttia keräämiskustannuksista sekä loput 75 prosenttia käsittelykustannuksista.
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen ja Brandenburg: Eläinten omistajat maksavat 25 tai 33 prosenttia keräämis- ja käsittelykustannuksista. Julkinen valta maksaa jäljelle jäävän osan keräämis- ja käsittelykustannuksista (75 tai 67 prosenttia).
c)
Baijeri, Rheinland-Pfalz ja Saarland: Piirikunnat, eläintautirahasto ja osavaltio maksavat kukin kolmanneksen keräämiskustannuksista. Käsittelykustannusten rahoitus jakaantuu niin, että julkinen valta maksaa 66 prosenttia, eläinten omistajat 25 prosenttia ja eläintautirahasto 8 prosenttia.
d)
Sachsenissa eläinten omistajat maksavat 25 prosenttia, eläintautirahasto 8 prosenttia ja julkinen valta 66 prosenttia keräämis- ja käsittelykustannuksista.
e)
Niedersachsenissa eläintautirahasto maksaa 60 prosenttia ja julkinen valta 40 prosenttia keräämis- ja käsittelykustannuksista. Eläintautirahasto veloittaa 25 prosenttia käsittelykustannuksista eläinten omistajilta.
f)
Schleswig-Holsteinissa eläintautirahaston osuus keräämis- ja käsittelykustannuksista on 100 prosenttia.
g)
Mecklenburg-Vorpommernissa eläinten omistajien osuus keräämis- ja käsittelykustannuksista on 100 prosenttia.
(119)
Saksan mukaan tämä katsaus osoittaa, että sillä ei ole suurta merkitystä, sisällytetäänkö epidemiareservikustannukset perittäviin maksuihin vai rahoitetaanko ne vuotuisella maksulla niin kuin Rheinland-Pfalzissa. Ratkaisevaa on, kuka kustannuksista tosiasiallisesti vastaa. Lopputulos on, että julkinen valta rahoittaa suuren osan epidemiareservikustannuksista TSE-suuntaviivojen tai vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen mukaisella tuella.
7.4 Altmark-kriteeri 4
(120)
Saksa katsoo, että unionin oikeus ei velvoita avaamaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämismarkkinoita tarjouskilpailuilla. Yhteisöjen tuomioistuin on sen mukaan vahvistanut asian (34).
7.5 Ei kilpailun vääristymistä toimeksiantoon kuulumattomilla markkinoilla
(121)
Saksa katsoo, että kilpailu ei vääristy markkinoilla.
7.5.1 ZT hävittää vapaan aineksen ilman ristiintukemista
(122)
Saksa katsoo, että luokkaan 3 kuuluvan aineksen tapauksessa ZT:n perimä vuotuinen maksu ei ole johtanut kilpailun vääristymiseen, koska ristiintukemista ei ole:
a)
ZT:n tilinpäätöksistä käy selvästi ilmi, että ZT on vuosien ajan saanut luokkaan 3 kuuluvan aineksen erillisestä käsittelystä huomattavat tuotot, mikä sulkee pois ristiintukemisen.
b)
Jos luokkaan 3 kuuluva aines toimitettaisiin yhdessä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kanssa, seokset olisi jo laskettu mukaan (painon mukaan) perittäviin maksuihin. Tämä tarkoittaa, että etukäteen laskettu kyseisen luokan seka-aineksen määrä olisi maksuja koskevassa päätöksessä otettu huomioon maksun suuruudessa.
(123)
Kantelun tekijän väitteellä, että ZT:n hinnoittelun vuoksi ainoastaan 45 prosenttia luokkaan kuuluvasta aineksesta erotetaan, ei ole pohjaa. ZT ei ole milloinkaan käsitellyt niin suurta määrää luokkaan 3 kuuluvaa ainesta, minkä asiaa koskevat tilastot vahvistavat. Komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä 72 prosentin erotteluosuus vuonna 2009 voidaan vahvistaa.
(124)
Lisäksi todetaan, että 85 prosenttia toiminta-alueen teurastuksista suoritetaan kuudessa laitoksessa, jotka erottelevat aineksen niin pitkälle kuin mahdollista. Kantelun tekijä toimii näissä laitoksissa ja vastaanottaa niiltä luokkaan 3 kuuluvaa erotettua ainesta. Kantelun tekijällä on siis pääsy luokkaan 3 kuuluvan aineksen markkinoille, ja sillä onkin hallussaan erittäin suuri osuus näistä markkinoista.
7.5.2 Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailu
(125)
Se seikka, että ZT perii Pohjois- ja Keski-Hessenissä eri maksun kuin omalla toiminta-alueellaan, ei todista kilpailun vääristyneen. Rahoituserot selittyvät erilaisilla laskentaa koskevilla lainsäädännön vaatimuksilla. Luokkiin 1 ja 2 kuuluvista eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden hävittäminen on Saksassa TierNebG:n 3 §:n 1 momentin mukaan periaatteessa osavaltion oikeuden nojalla toimivaltaisen aluehallintoviranomaisen tehtävä. Näin ollen osavaltioiden ja kuntien tasolla voi olla erilaisia säännöksiä rahoittamisesta.
(126)
Jos hävittämisvelvollinen ei itse suorita eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden hävittämistä, vaan siirtää tehtävän kolmannelle - kuten Pohjois- ja Keski-Hessenissä - laskentasäännökset eivät määräydy kunnallisia maksuja koskevan lain perusteella vaan julkisten hankintojen markkinoilla sovellettavien hinnanmääräytymisperiaatteiden (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten), jäljempänä ’LSP’ (35), nojalla.
(127)
KAG RP:n ja LSP:n välillä on huomattavia eroja, jotka liittyvät erityisesti perittäviin maksuihin mahdollisesti sisällytettäviin korkokustannuksiin. Näillä on merkitystä ZT:n kannalta, koska se on rahoittanut investointinsa huomattavassa määrin luotoilla ja maksaa vuosittain huomattavan määrän korkoja.
(128)
KAG RP:n 8 §:n mukaan ZT voi sisällyttää maksulaskelmaansa tosiasiallisesti syntyneet korkokustannukset, mutta LSP:n mukaan Pohjois- ja Keski-Hessenissä maksuihin on mahdollista sisällyttää ainoastaan laskennalliset korot suhteutettuna toiminnan kannalta välttämättömän omaisuuden keskimääräiseen arvoon. Kaikkien aiheutuneiden korkomaksujen laskeminen mukaan ei näin ollen ollut mahdollista.
(129)
Myös se kantelun tekijän väite, että TBA Schäfer hävisi Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjousmenettelyn vuotuisen maksun muodossa tapahtuneen ristiintukemisen vuoksi, on vailla pohjaa. TBA Schäferin tarjous oli sen vuoksi korkeampi, että se oli arvioinut tuotetulot vähäisemmiksi ja että sen hallintokustannukset ja konsernimaksut olivat suuremmat. ZT sitä vastoin oli arvioinut tuotetulot oikean suuruisiksi, ja koska se ei ollut osa konsernia, sen ei myöskään tarvinnut maksaa konsernimaksuja.
7.6 Hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostus
(130)
Saksan mukaan osa ZT:n perimästä vuotuisesta maksusta käytetään kahden hylätyn saastuneen toimipaikan, Sprendlingen-Gensingenin ja Sohrschiedin, kunnostamisen rahoittamiseen.
(131)
Maaperä ja pohjavesi oli kummassakin paikassa saastunut aikaisempien omistajien tai toiminnanharjoittajien käyttämän hiilivedyn vuoksi. Molemmat tontit siirtyivät ZT omistukseen vuonna 1979, kun se perustettiin.
(132)
ZT on velvoitettu Koblenzin aluehallituksen 21 päivänä huhtikuuta 1997 ja 31 päivänä maaliskuuta 1998 tekemillä päätöksillä poistamaan vierasaineet. Sprendlingen-Gensingenin toimipaikan kunnostusvelvollisuuteen on lisätty vaatimuksia 13 päivänä heinäkuuta 2001 tehdyllä päätöksellä. Kummankin toimipaikan yhteenlasketut kunnostuskustannukset vuodesta 1998 vuoteen 2010 olivat 2 413 049 euroa.
7.6.1 Sprendlingen-Gensingenin toimipaikka
(133)
Saksa myöntää, että ZT:n on 31 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyn kunnostuspäätöksen mukaan vastattava Sprendlingen-Gensingenin toimipaikan kunnostamiskustannuksista. Valtiontukioikeudellisesti ei olisi kuitenkaan perusteltua, että ZT:n täytyisi vastata kunnostuskustannuksista kokonaan itse, koska rajoittamaton vastuu johtaisi uudemman saksalaisen oikeuskäytännön perusteella eriarvoiseen kohteluun suhteessa yksityisiin yrityksiin.
(134)
Saksan perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemän päätöksen (36) mukaan yksityinen yritys on kansallisen oikeuden mukaisesti vastuussa vain kohtuullisessa määrin. Perustuslakituomioistuimen mukaan kohtuullisuuden raja voi tulla vastaan, jos vastuu on suurempi kuin tontin arvo. Tämän rajan ylityttyä vastuuta ei voida enää pitää Saksan perustuslain 14 §:n 2 momentin 2 alamomentissa taattua omaisuudensuojaa koskevana oikeasuhteisena aineellisena ja rajoittavana säännöksenä. Koska ZT ei voi julkisoikeudellisena oikeushenkilönä vedota perustuslaissa määrättyihin yksityishenkilön oikeuksiin, tätä vastuun rajoitusta ei voida soveltaa ZT:hen.
(135)
Saksan mukaan Sprendlingen-Gensingenin toimipaikan markkina-arvo on negatiivinen, sillä 31 päivänä joulukuuta 2009 laadittu tase perustuu 128 500 euron arvioituun kirjanpitoarvoon, jonka tällä välin yhteensä 1 542 316 euroon nousseet kunnostuskustannukset ylittävät. Näin ollen edellä kuvattu vastuuraja ylittyy.
(136)
Vastuurajan ylittävien kunnostuskustannusten rahoittamista vuotuisella maksulla olisi ympäristötukisuuntaviivojen 132 kohdan mukaisesti pidettävä sisämarkkinoille soveltuvana tukena, koska yksityisten on vastattava kunnostuskustannuksista ainoastaan tontin markkina-arvoon asti.
7.6.2 Sohrschiedin toimipaikka
(137)
Vaikka ZT on 21 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyllä kunnostuspäätöksellä tehty aiheuttajana vastuulliseksi, Saksa epäilee, olisiko ZT Saksan oikeuden mukaan tosiasiallisesti ollut velvollinen vastaamaan kunnostuskustannuksista, jotka johtuvat aikaisempien omistajien tai toiminnanharjoittajien aiheuttamista vahingoista. Koska tapahtumat ovat yli 30 vuoden takaisia, vastuukysymystä ei voida enää ratkaista yksiselitteisesti.
(138)
Saksa katsoo, että vuotuinen maksu on ympäristötukisuuntaviivojen mukaisesti sisämarkkinoille soveltuva tuki siinä määrin kuin sillä korvataan Sohrschiedin toimipaikan kunnostuskustannuksia, koska ZT ei ollut velvollinen kunnostamaan aluetta.
(139)
Lisäksi Saksa toteaa, että myös Sohrschiedin toimipaikan markkina-arvo on negatiivinen ja että näin ollen edellä kuvattu vastuuraja ylittyy myös tässä tapauksessa.
8. SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETUN VALTIONTUEN OLEMASSAOLON YLEISTEN EDELLYTYSTEN ARVIOINTI (OTTAMATTA HUOMIOON ALTMARK-KRITEEREJÄ)
(140)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
8.1 Vuotuisen maksun rahoittaminen valtion varoista
(141)
Saksa ei kiistä, etteikö ZT:n jäsenten suorittamissa vuotuisissa maksuissa olisi kyse valtion varoista. ZT:n jäsenet ovat Rheinland-Pfalzin, Saarlandin ja Hessenin piirikuntia ja piirikuntiin kuulumattomia kaupunkeja. Koska ZT on vuodesta 1979 perinyt hallintotoimena jäseniltään vuotuisen maksun, toimenpiteessä on kyse valtion varojen suorasta siirrosta. Koska kyseessä on hallintotoimi, vuotuiset maksut katsotaan valtion toimenpiteiksi.
8.2 ZT:lle koituva taloudellinen etu
(142)
Tuensaajan on ensinnäkin oltava yritys. Yrityksen käsitteellä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta yksikön oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Tämä koskee sekä yksityisiä että julkisia yrityksiä (37). Kaikki toiminta, jossa tarjotaan - yleensä vastikkeellisesti - tuotteita ja palveluita tietyillä markkinoilla, on taloudellista toimintaa (38). Koska ZT tarjoaa vastikkeellisesti tiettyjen eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden hävittämispalveluja, se on yritys.
(143)
Vuotuisista maksuista koituu periaatteessa ZT:lle taloudellista etua, koska ne vähentävät sen juoksevia menoja eikä siltä edellytetä asianmukaista vastasuoritusta. Saksa tosin väittää, että vuotuisilla maksuilla on ainoastaan korvattu kustannuksia, joita ZT:lle aiheutuu velvollisuudesta ylläpitää epidemiareserviä, eikä sille näin ollen ole koitunut taloudellista etua.
(144)
Tuomioistuin on Altmark-tuomiossa todennut, että korvaus julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä ei ole valtiontukea eli siitä ei koidu tuensaajalle etua, kunhan tietyt kriteerit täyttyvät (39).
(145)
Koska Altmark-tuomio on käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkittävä, Saksan näkemystä, että Altmark-kriteerit täyttyvät, arvioidaan erikseen perusteellisesti 9 luvussa.
8.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(146)
Koska luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämismarkkinoita ei ole ZT:n toiminta-alueella avattu kilpailulle, Saksan mukaan sekä kilpailun vääristyminen että vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voidaan sulkea pois.
(147)
Komissio toteaa ensinnäkin, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisessä on alueellisia monopoleja. Suurin osa toimivaltaisista aluehallintoviranomaisista kuitenkin myöntää tällaisen monopoliaseman tarjouskilpailussa. Markkinoilla on siis kilpailua. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailu on tästä todiste.
(148)
Komissio katsoo valtiontuesta C 58/06 (ex NN 98/05), jonka Saksa on myöntänyt Verkehrsverbund Rhein Ruhr -yhdistykseen kuuluville yrityksille Bahnen der Stadt Monheim (BSM) ja Rheinische Bahngesellschaft (RBM) 23 päivänä helmikuuta 2011 tekemänsä päätöksen (40) mukaisesti, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen markkinat ovat avoimet kilpailulle. Unionin oikeudessa ja kansallisessa oikeudessa annetaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä vastaaville aluehallintoviranomaisille mahdollisuus valita, etsivätkö ne markkinoilta tarjouskilpailulla tarjoajan, jolle ne antavat tehtävän, vai huolehtivatko ne hävittämisestä itse (41). Riippumatta Saksan väitteestä, että ZT täyttää sidosyksikköhankinnan kriteerit (42), vuotuiset maksut vahvistavat ZT:n taloudellista asemaa suhteessa muihin mahdollisiin tarjoajiin. Koska tarjouskilpailuihin voi osallistua tarjoajia kaikista jäsenvaltioista, vuotuinen maksu todennäköisesti myös vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(149)
Vuotuisista maksuista koituvat taloudelliset edut voivat myös vahvistaa ZT:n asemaa markkinoilla, joilla se kilpailee suoraan muiden tarjoajien kanssa (luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittäminen, tarjouskilpailu luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä Pohjois- ja Keski-Hessenissä).
8.4 Alustava päätelmä tuen olemassaolosta
(150)
Vuotuiset maksut täyttävät SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolon edellytykset. Seuraavassa luvussa käsitellään seikkaperäisesti Saksan väitettä, että Altmark-tuomion neljä edellytystä täyttyisivät.
9. ALTMARK-KRITEERIEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDAN PUITTEISSA
9.1 Altmark-kriteeri 1
(151)
Ensimmäisen Altmark-kriteerin mukaan edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi.
(152)
Ensin on huomattava, että ajanjaksot 1979-2008 ja 2009-2011 on arvioitava erikseen.
(153)
Ennen kuin yhdistysjärjestystä 2 päivänä helmikuuta 2010 muutettiin takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2009, ZT:lle oli vain yleisesti annettu tehtäväksi luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen. Vanhassa yhdistysjärjestyksessä ei ollut minkäänlaista velvollisuutta ylläpitää epidemiareserviä. Näin ollen ZT:llä ei ollut ensimmäisessä Altmark-kriteerissä tarkoitettua selvästi määriteltyä velvollisuutta ylläpitää epidemiareserviä.
(154)
Muutetussa yhdistysjärjestyksessä ZT velvoitetaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen lisäksi nimenomaisesti ylläpitämään epidemiareserviä.
(155)
Komissio osoittaa seuraavassa, että ZT:n velvollisuus huolehtia luokkaan 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä ja sen velvollisuus ylläpitää epidemiareserviä eivät oikeuta pitämään vuotuisia maksuja ensimmäisessä Altmark-kriteerissä tarkoitettuina valtion maksamina korvauksina.
9.1.1 Velvollisuus huolehtia luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä
9.1.1.1 Ei yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu
(156)
BVerwG katsoo, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen asetuksen (EY) N:o 1069/2009 ja TierNebG:n 3 §:n 1 momentin nojalla on julkisen palvelun velvoite eli siis yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. BVerwG korostaa erityisesti sitä, että aineksen hävittäminen on Saksan oikeuden mukaan pakollinen julkinen tehtävä, ja lähtee siitä, että ZT toimii siltä osin viranomaisena. BVerwG katsoo, että julkisen palvelun velvoitteeseen kuuluu myös epidemiareservin ylläpitäminen (43).
(157)
Saksa yhtyy tähän näkemykseen ja katsoo lisäksi, että sekä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen että epidemiareservin ylläpitäminen palvelevat ihmisten terveyden suojelua.
(158)
Koska luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen on BVerwG:n ja Saksan mielestä julkisen palvelun velvoite, ne katsovat, että on perusteltua pitää vuotuisia maksuja valtion suorittamina korvauksina kustannuksista, joita ZT:lle aiheutuu tästä velvoitteesta.
(159)
Kuten myös julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevien Euroopan unionin puitteiden, jäljempänä ’julkisen palvelun korvauspuitteet’ (44), 13 kohdassa selostetaan, jäsenvaltioilla on tuomioistuimen asiaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella runsaasti liikkumavaraa sen suhteen, minkälaisia suoritteita voidaan pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina, ellei ole kyse sektoreista, joille on osoitettu erityisesti niitä koskevia unionin säännöksiä.
(160)
Tuomioistuin on korostanut oikeuskäytännössään sitä, että yleinen taloudellinen tarkoitus on kyseessä vain silloin, kun tarkoitus on jollakin tavoin erityinen suhteessa talouselämän muiden toimenpiteiden tarkoituksiin (45).
(161)
Tuomioistuin on käsittelyt asiassa GEMO kysymystä, pitääkö tuottajien ja teurastamojen vastata kaikista kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämiskustannuksista vai saako valtio vastata osasta niitä sillä perusteella, että kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Tuomioistuin totesi tuomiossaan, että tuottajien ja teurastamojen on vastattava kaikista kustannuksista (46).
(162)
Tuomioistuin totesi, että kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämiseen perustuvan taloudellisen kustannuksen on katsottava olevan tuottajien ja teurastamoiden taloudelliseen toimintaan olennaisesti kuuluva osa. Näiden yritysten harjoittaman toiminnan seurauksena syntyy käyttökelvottomia ja varsinkin ympäristölle haitallisia tuotteita ja jäännöksiä, joiden hävittäminen kuuluu niiden tuotannosta vastuussa oleville tahoille.
(163)
Tästä syystä viranomaisten toimenpiteet, joiden tarkoituksena on vapauttaa tuottajat ja teurastamot tästä taloudellisesta kustannuksesta, on taloudellinen etu, joka saattaa vääristää kilpailua. Vaikka valtiolla olisi terveyspoliittinen tavoite, kun se ottaa vastatakseen hävittämiskustannuksista, tuottajat ja teurastamot saavat joka tapauksessa taloudellista etua, sillä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (47).
(164)
Myös TSE-testien, kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden vuoksi myönnettäviä valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen (2002/C 324/02) (voimassa vuoteen 2006) 27 ja 37 kohdassa ja vuosiksi 2007-2013 annettujen maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevien suuntaviivojen (2006/C 319/01) V.B.4 jaksossa vahvistetaan, että eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden omistajan tai valmistajan on huolehdittava asianmukaisesta hävittämisestä ja aiheuttamisperiaatteen mukaisesti vastattava kustannuksista. Näiden asiakirjojen mukaan poikkeukset tästä säännöstä ovat valtiontukea, joka voidaan hyväksyä ainoastaan erityistilanteissa (erityisesti kuolleiden eläinten osalta).
(165)
Aiheuttamisperiaatteen pätevyys vahvistetaan myös Rheinland-Pfalzin osavaltion lainsäädännössä. TierNebGAG:n 4 §:n 1 momentissa säädetään, että omistajat voidaan velvoittaa maksamaan kustannukset hävittämisestä ja siihen liittyvistä menettelyistä.
(166)
Tuomioistuimen oikeuskäytännön, asetuksen (EY) N:o 1069/2009, TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen perusteella voidaan käsiteltävänä olevasta tapauksesta tehdä seuraavia päätelmiä:
(167)
Ensinnäkin, kun arvioidaan, onko kyseessä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, ei ole ratkaisevaa, määritteleekö jäsenvaltio kyseisen palvelun kunnalle kuuluvaksi pakolliseksi tehtäväksi. Palvelun määritteleminen kunnan pakolliseksi tehtäväksi merkitsee yksinoikeuden myöntämistä. Jos BVerwG:n tulkinta olisi oikea, jäsenvaltio voisi julistaa minkä tahansa palvelun kunnan pakolliseksi tehtäväksi ja tehdä siitä näin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun. Tällainen tulkinta tekisi kuitenkin SEUT-sopimuksen 106 artiklasta merkityksettömän, sillä tarkoitus on nimenomaan, että korvausten maksaminen voidaan hyväksyä vain, jos kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu.
(168)
Komissio katsoo, että on pidettävä erillään toisaalta yksinoikeuden myöntäminen ja toisaalta palvelun hyväksyminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi.
(169)
Yksinoikeuden myöntäminen luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämiseen voi merkitä SEUT-sopimuksen 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista. Tällaista rajoittamista voidaan SEUT-sopimuksen 52 artiklan ja 62 artiklan nojalla perustella kansanterveyden suojelemisella. Määrätessään, että tietyllä alueella vain yksi yritys vastaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä, Saksa ja Rheinland-Pfalz haluavat varmistaa, että yritystä valvotaan erityisen tarkasti ja näin varmistetaan kansanterveyden suojelu.
(170)
Kansanterveyden suojelemiseksi toteutettava toimenpide ei kuitenkaan automaattisesti ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, vaikka Saksa ja BVerwG tätä mieltä ovatkin.
(171)
Komissio ei kiistä, etteikö luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisessä olisi kyse sellaisten jätteiden hävittämisestä, jotka ominaisuuksiensa vuoksi aiheuttavat terveydelle erityistä vaaraa. Siksi asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 säädetään tällaisia jätteitä käsittelevien laitosten tiukasta valvonnasta. Nämä säännökset aiheuttavat käsittely-yrityksille varmasti myös lisäkustannuksia, jotka on kuitenkin sisällytettävä perittäviin maksuihin.
(172)
Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen ei tässä suhteessa poikkea muiden sellaisten jätteiden hävittämisestä, jotka ominaisuuksiensa vuoksi aiheuttavat terveydelle erityistä vaaraa. Tällaisten jätteiden hävittämiskustannuksista vastaavat yleensä niiden aiheuttajat eikä yhteisö.
(173)
Tarkasteltavana olevassa tapauksessa palvelu on luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen. Komission on tutkittava, poikkeaako palvelu lähtökohtaisesti muusta taloudellisesta toiminnasta niin, että se on yleisen edun mukaista eikä pelkästään siitä hyötyvän talouden toimijan edun mukaista.
(174)
Komissio katsoo, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen ei lähtökohtaisesti poikkea muusta taloudellisesta toiminnasta. Tästä syystä sitä ei voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(175)
Vastoin BVerwG:n näkemystä asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 säädetty tiukka valvonta ei johda siihen, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä olisi pidettävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(176)
Alaa säännellään unionin säännöksillä. Niissä säädetään muun muassa, että tuottajan on vastattava luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämiskustannuksista. Kuten tuomioistuin on GEMO-tuomiossa todennut, tästä seuraa, että yhteisön ei ole lähtökohtaisesti mahdollista ottaa osaa kustannuksista itselleen (48). Näiden unionin lainsäädännössä olevien säännösten vuoksi kansallisissa lainsäädännössä ei voi enää olla säännöksiä, joissa unionin lainsäädännöstä poiketen pidetään luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Tästä syystä sen luokittelu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi ei ole mahdollista.
(177)
Mitä tulee Saksan väitteeseen, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisellä suojellaan ihmisten terveyttä, voidaan jälleen viitata GEMO-tuomioon, jossa tuomioistuin toteaa, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella.
(178)
Tästä seuraa, että talouden toimijoiden on lähtökohtaisesti vastattava kustannuksista, joita niille sääntelyn vuoksi aiheutuu toimintansa harjoittamisesta, kuten tässä tapauksessa luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä koskevista tiukoista säännöksistä. Ihmisten terveyden suojelutavoitteella on merkitystä hyväksyttäessä yksinoikeuden myöntäminen, palvelujen tarjoamisen vapaus huomioon ottaen, ja arvioitaessa tuottajien saaman tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
(179)
Näistä syistä komissio katsoo, että Saksa ei voi pitää luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
9.1.1.2 Toissijaisesti: Korvauksen maksaminen ei ole missään tapauksessa välttämätöntä
(180)
Toissijaisesti komissio toteaa, että ensimmäiseen Altmark-kriteeriin sisältyy myös sen arviointi, onko korvauksen maksaminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta välttämätöntä. Vaikka luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen olisi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, on tutkittava, onko korvauksen maksaminen välttämätöntä.
(181)
Saksa ja BVerwG eivät ota väitteissään huomioon, että tuomioistuin on GEMO-tuomiossa todennut, että velvoitteet, joita luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä huolehtivat yritykset ovat ottaneet hoitaakseen, eivät oikeuta valtion korvauksiin kustannuksista, joita velvoitteen hoitamisesta aiheutuu. Tuotannosta vastuussa olevien on vastattava kaikista luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämiskustannuksista, koska ne ovat kustannuksia, jotka ovat tuottajien ja teurastamoiden taloudelliseen toimintaan olennaisesti kuuluva osa.
(182)
Tuomioistuimen ratkaisu oli, että ei ole perusteltua, että valtio maksaa korvausta kustannuksista, joita tästä velvoitteesta aiheutuu, koska tuotannosta vastuussa olevien on vastattava kustannuksista.
(183)
Vastoin BVerwG:n näkemystä asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 säädetystä tiukasta valvonnasta ei voida johtaa päätelmää, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittelykustannukset voitaisiin kattaa valtion maksamilla korvauksilla.
(184)
Julkisen palvelun velvoitteen olemassaolo ei toisin sanoen tarkoita, että valtion maksama korvaus tästä velvoitteesta aiheutuvista kustannuksista olisi oikeutettu.
(185)
Komissio katsoo, että Saksa ei voi perustella vuotuisia maksuja valtion korvauksena kustannuksista, joita ZT:lle aiheutuu luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisvelvoitteesta, koska aiheuttamisperiaatteen mukaan kaikki kustannukset on katettava maksuilla, joita ZT perii tuottajilta.
9.1.2 Epidemiareservin ylläpitäminen
(186)
Siitä, olisiko reservikapasiteettia erikseen tarkasteltuna pidettävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, voidaan todeta seuraavaa: Saksan lainsäädännön mukaan yrityksen, jolla on alueellinen monopoli luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisessä, on varmistettava, että se selviytyy epidemiatapauksissa myös lisääntyneestä ainesmäärästä. Kuten Saksan esittämästä 16 osavaltion vertailusta käy ilmi, ZT:n aluetta lukuun ottamatta kaikilla alueilla tämä toteutetaan niin, että yritykset käyttävät laitoksiaan kolmessa vuorossa, myös viikonloppuisin, ja tarvittaessa toimittavat ainesta muihin osavaltioihin. Tämä merkitsee, että epidemiareservin ylläpitämisvelvoitteesta ei aiheudu lisäkustannuksia, koska epidemiareservi voidaan kattaa käytettävissä olevalla toiminnallisista syistä vapaalla kapasiteetilla.
(187)
Jos tästä kuitenkin aiheutuisi lisäkustannuksia, olisi tuottajien ja teurastamojen vastattava niistä. Suuremman ainesmäärän käsittely epidemioiden yhteydessä on osa kustannuksia, joita luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittelylaitoksen toimintaan tavallisesti kuuluu.
(188)
Sillä ei ole merkitystä, että omistajat eli aluehallintoviranomaiset velvoittavat määräysvallassaan olevan yrityksen viranomaispäätöksellä ylläpitämään epidemiareserviä. Epidemiareservin ylläpitämistä ei kahdesta syystä voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(189)
Siinä tapauksessa, että toiminnallisista syistä - ja ilman lisäkustannuksia - käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti ei riitä kattamaan säädettyä epidemiareserviä ja epidemiareservin ylläpitovelvoitteesta aiheutuu näin ollen lisäkustannuksia, aiheuttamisperiaatteen nojalla nämä kustannukset on lähtökohtaisesti katettava perittävillä maksuilla. Tilanne ei poikkea mitenkään siitä, mitä on todettu muiden jätteiden hävittämisestä (ks. tarkemmin 156-185 kappale).
(190)
Siinä tapauksessa, että vapaata kapasiteettia ylläpidetään enemmän kuin epidemiatapauksessa tosiasiallisesti tarvitaan, ei ole yhteisön edun mukaista ylläpitää tällaista ylimääräistä kapasiteettia.
(191)
BVerwG katsoo, että reservikapasiteetin ylläpitämisen luokittelussa ei ole merkitystä sillä, ylläpitääkö ZT liian suurta kapasiteettia, jota ei lainkaan tarvita. Sen mukaan on täysin aluehallintoviranomaisten oma asia päättää, rahoittavatko ne ylikapasiteettia vai pyrkivätkö ne purkamaan sitä. Kysymys liittyy aluehallintoviranomaisten poliittiseen vastuuseen mutta ei valtiontukioikeuteen (49). Tätä näkemystä ei voida hyväksyä, koska tarpeettoman kapasiteetin ylläpitäminen ei ole yhteisön edun mukaista.
(192)
Kuten 9.3 jaksossa vielä tarkemmin selostetaan, ZT:n tapauksessa säädetty epidemiareservi voidaan kattaa toiminnallisista syistä käytettävissä olevalla vapaalla kapasiteetilla eikä korvauksen maksamista voida missään tapauksessa perustella.
(193)
Näistä syistä komissio katsoo, että myöskään velvoitetta ylläpitää epidemiareserviä ei voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Toissijaisesti komissio katsoo, että vuotuisia maksuja ei missään tapauksessa voida perustella valtion korvauksina.
9.1.3 Luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittäminen
(194)
Koska luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittämistä ei ole annettu ZT:lle tehtäväksi, luokittelu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi on jo tästä syystä mahdotonta. Lisäksi tällaiseksi luokittelu ei ole mahdollista 9.1.1 jaksossa esitetyistä syistä.
9.1.4 Yhteenveto
(195)
Ensimmäinen Altmark-kriteeri ei käsiteltävänä olevassa tapauksessa täyty.
(196)
Näin ollen toista, kolmatta ja neljättä Altmark-kriteeriä käsitellään seuraavassa vain toissijaisesti.
9.2 Altmark-kriteeri 2
(197)
Toisessa Altmark-kriteerissä edellytetään, että ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Jos siis jäsenvaltio korvaa yrityksen tappioita ilman, että parametrejä on etukäteen vahvistettu, kyseessä on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu.
(198)
Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on välttämätöntä pitää erillään vuodet 1979-2008 ja vuodet 2009-2012.
9.2.1 Ajanjakso 1979-2008
(199)
ZT:lle annettiin 28 päivänä lokakuuta 1994 hyväksytyssä yhdistysjärjestyksessä mahdollisuus kattaa kaikki tilivuoden aikana syntyneet tappiot vuotuisella maksulla. Kuten Saksa on todennut, vuotuisilla maksuilla oli kuitenkin määrä rahoittaa kustannukset, joita ZT:lle aiheutui epidemiareservin ylläpitämisestä.
(200)
Vuoden 1994 yhdistysjärjestyksessä ei kuitenkaan ollut tietoa siitä, kuinka suurta epidemiareserviä ZT:n olisi ylläpidettävä, eikä epidemiareservikustannusten laskemiseen tarvittavia parametrejä. Syntyneet tappiot eivät ole objektiivinen mittari epidemiareservin kustannuksille, koska tappion suuruuteen vaikuttavat monet tekijät, jotka eivät ole yhteydessä epidemiareservin kustannuksiin.
(201)
Etukäteen ei siis ollut määritetty objektiivista ja läpinäkyvää menetelmää, jolla epidemiareservin kustannukset olisi voitu laskea. Toinen Altmark-kriteeri ei näin ollen täyty vuosien 1979-2008 osalta.
9.2.2 Ajanjakso 2009-2012
(202)
Yhdistysjärjestystä muutettiin 2 päivänä helmikuuta 2010 takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2009. Ylläpidettävän epidemiareservin suuruus määritetään nyt nimenomaisesti 10 §:n 2 momentissa. Epidemiareservin kustannukset ja sen myötä vuotuisen maksun suuruus on 9 §:n 2 momentin ja 10 §:n 4 momentin mukaan määritettävä talousarviossa ennen tilikauden alkua.
(203)
Uuden yhdistysjärjestyksen 10 §:n 5 momentissa on säännökset epidemiareservin kustannusten laskemisesta. Kapasiteettikustannuksista kohdennetaan säädettyyn epidemiareserviin Fraunhofer-selvityksen mukaisesti suhteellinen osuus. Kustannuslaskennassa tarvittavat parametrit esitetään yhdistysjärjestyksessä ja vuotuisessa talousarviossa. Komissio on todennut, että parametreissa on kyse objektiivisesti havaittavissa olevissa tiedoista, ja laskentatapa esitetään yksiselitteisesti ja läpinäkyvästi. Vuotuiset maksut määritetään näin ollen vuodesta 2010 lukien etukäteen objektiivisten ja läpinäkyvien parametrien perusteella.
(204)
Näin ollen toisen Altmark-kriteerin läpinäkyvyysvaatimukset täyttyvät vuosien 2010-2012 osalta. Samalla on kuitenkin todettava, että vaikka komissio myöntää, että laskelmat suoritetaan etukäteen ja läpinäkyvästi, sovellettavalla laskentakaavalla ei voida estää kolmannessa Altmark-kriteerissä tarkoitettua ylikorvaamista.
(205)
Vuoden 2009 osalta sen sijaan kustannusten laskemista koskevat säännökset, talousarvio ja vuotuisen maksun suuruus määritettiin takautuvasti eikä etukäteen. Näin ollen toinen Altmark-kriteeri ei täyty vuoden 2009 osalta.
9.3 Altmark-kriteeri 3
(206)
Kolmannen Altmark-kriteerin mukaan korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(207)
Komissio käyttää julkisen palvelun velvoitteen kustannusten laskemisessa vältettyjen nettokustannusten menetelmää (50). Menetelmässä nettokustannukset, jotka ovat välttämättömiä tai joiden odotetaan olevan välttämättömiä julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi, lasketaan niiden nettokustannusten, jotka aiheutuvat palveluntarjoajalle sen harjoittaessa liiketoimintaa julkisen palvelun velvoitteen alaisena, ja samalle palveluntarjoajalle ilman kyseistä velvoitetta aiheutuvien nettokustannusten tai voiton välisenä erotuksena. On kiinnitettävä asianmukaista huomiota siihen, että ne kustannukset, jotka palveluntarjoajan odotetaan välttävän, ja tulot, jotka sen odotetaan menettävän ilman julkisen palvelun velvoitetta, arvioidaan oikein. Nettokustannuksia laskettaessa olisi arvioitava yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottajan saamia hyötyjä, mukaan lukien aineettomat hyödyt, jos mahdollista (51).
(208)
Epidemiareservin suuruudesta säädetään 2 päivänä helmikuuta 2010 muutetun yhdistysjärjestyksen 10 §:n 2 momentissa, että vuodesta 2009 lukien on ylläpidettävä7 110 tonnin epidemiareserviä, joka on oltava käytettävissä kuuden viikon ajanjaksolla. ZT:n on siis huolehdittava, että epidemian yhteydessä voidaan käsitellä tavanomaisten määrien lisäksi 1 185 tonnia viikossa kuuden viikon ajan (52).
(209)
Saksan mukaan vuotuisilla maksuilla korvattiin nettokustannukset, joita ZT:lle aiheutui epidemiareservin ylläpitämisestä. Vaikka yhdistysjärjestykseen sisältyi vasta sen jälkeen, kun sitä 2 päivänä helmikuuta 2010 muutettiin, nimenomainen velvoite ylläpitää epidemiareserviä, ZT oli myös aiemmin ylläpitänyt vastaavaa epidemiareserviä ja sen oli täytynyt vastata siitä aiheutuvista kustannuksista. Rheinland-Pfalzissa ZT:n ei ollut osavaltion maksusäännösten vuoksi ollut mahdollista sisällyttää näitä kustannuksia luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä perittäviin maksuihin.
(210)
Saksa laskee Fraunhofer-selvitykseen tukeutuen, että epidemiareservin nettokustannukset ovat vuosina 2002-2009 noin puolet laitosten kokonaiskustannuksista, koska laitosten teknisesti mahdollisesta kapasiteetista käytetään viikoittain - viitenä päivänä kolmessa vuorossa - vähemmän kuin 50 prosenttia.
(211)
Komissio osoittaa seuraavassa, että vastoin Saksan laskelmia ZT:lle ei aiheutunut säädetyn suuruisen epidemiareservin ylläpitämisestä nettokustannuksia. Saksan esittämät kustannukset ovat toisaalta toiminnallisista syistä käytettävissä olevan vapaan kapasiteetin kustannuksia, jotka on katettava perittävillä maksuilla, ja toisaalta laitosten vajaakäytöstä johtuvan vapaan kapasiteetin kustannuksia.
9.3.1 Säädetyn epidemiareservin kattaminen ZT:n toiminnallisista syistä käytettävissä olevasta vapaasta kapasiteetista
(212)
Böckenhoffin selvityksessä vuodelta 1991 tutkittiin ensimmäisen kerran, onko välttämätöntä rakentaa normaalikäytössä tarvittavaa suurempi käsittelylaitos, jotta epidemiatapauksessa olisi riittävästi kapasiteettia käytettävissä. Vastaus oli kielteinen, sillä käsittelylaitos toimi normaalikäytössä vain viitenä päivänä viikossa kahdessa vuorossa ja toiminnallisista syistä vapaata kolmannen vuoron kapasiteettia pidettiin riittävänä epidemiareservinä.
(213)
Ajan myötä monet käsittelylaitokset ovat siirtyneet myös normaalioloissa toimimaan osittain kolmessa vuorossa tai huippuaikoina myös lauantaisin yhdessä tai kahdessa vuorossa. Tämä merkitsee, että laitosten käyttöaste normaalioloissa kasvaa ja että epidemiatilanteessa on suuremmassa määrin turvauduttava viikonloppuisin käytettävissä olevaan vapaaseen kapasiteettiin.
(214)
Uudemmassa alan kirjallisuudessa (53) vahvistetaan yksityiskohtaisissa skenaariolaskelmissa edelleen Böckenhoffin selvityksen perussisältö eli se, että epidemioiden torjunta ei edellytä lisäinvestointeja vapaaseen kapasiteettiin, vaan arkisin kolmannessa vuorossa ja viikonloppuisin käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti riittää epidemiatapauksissa ylimääräisten ruhojen käsittelyyn. Normaaliolojen kasvanut käyttöaste on otettu huomioon. Tutkittavat epidemiatapaukset ovat useimmiten paikallisia ja lyhytaikaisia klassisen sikaruton tai suu- ja sorkkataudin puhkeamisia.
(215)
Myös 2 päivänä helmikuuta 2010 muutetussa yhdistysjärjestyksessä säädetty 1 185 tonnin viikoittainen epidemiareservi, joka ZT:llä täytyy olla epidemioiden yhteydessä kuudeksi viikoksi, perustuu paikallisiin klassisen sikaruton ja suu- ja sorkkataudin puhkeamistapauksiin. Epidemiareservin suuruus perustuu ISPA-RP-selvitykseen, jossa osoitetaan, että ZT:n toiminta-alueella on lyhytaikaisten epidemioiden yhteydessä varauduttava tämän suuruusluokan lisäykseen ruhojen määrässä.
(216)
Kuten seuraavasta taulukosta käy ilmi, säädetty epidemiareservi voidaan ZT:n toiminta-alueella - kuten muissakin osavaltioissa - kattaa lyhytaikaisesti öisin ja viikonloppuisin käytettävissä olevasta, toiminnallisista syistä vapaasta kapasiteetista. Toiminnallisista syistä vapaa 2 376 tonnin viikoittainen kapasiteetti, joka on käytettävissä kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa kuuden viikon ajan, on noin kaksinkertainen suhteessa säädettyyn 1 185 tonnin viikoittaiseen epidemiareserviin.
(217)
Vaikka laitokset eivät olisikaan maksimaalisessa käytössä kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa tai niitä ei käytettäisi yhtäjaksoisesti seitsemänä päivänä, käytettävissä on kuitenkin edelleen riittävästi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia säädetyn epidemiareservin kattamiseen. Kun verrataan säädettyä 1 185 tonnin viikoittaista epidemiareserviä ISPA-RP-selvityksen mukaan ZT:n laitoksissa käytettävissä olevaan vapaaseen kapasiteettiin (54), voidaan todeta, että ZT:llä on öisin ja viikonloppuisin riittävästi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia.
Taulukko 3
ZT:n käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti verrattuna säädettyyn epidemiareserviin (vuosien 1998-2009 keskimääräisen käyttöasteen perusteella)
Toimintatapa
Kokonais kapasiteetti
Käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti
Yhdistysjärjestyksen mukainen epidemia_ reservi
Vapaa kapasiteetti ilman epidemiareserviä
käyttö asteesta riippuvainen
toiminnalli sista syistä vapaa
yhteensä
yhteensä
2 vuorossa 5 päivänä enimmäiskapasiteetti
2 160
443
443
3 vuorossa 5 päivänä enimmäiskapasiteetti
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 vuorossa 7 päivänä normaalikapasiteetti
3 864
443
1 704
2 147
962
3 vuorossa 7 päivänä enimmäiskapasiteetti
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Tästä käy siis ilmi, että ZT:llä - kuten muiden osavaltioiden yrityksillä - on riittävästi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia käytettävissä epidemiareservin kattamiseen. Näin ollen ZT:n ei ole tarvinnut suunnata lisäkapasiteettia epidemiareservin ylläpitämiseen. ZT:lle ei ole myöskään siis aiheutunut nettokustannuksia tästä velvoitteesta.
(219)
Saksan mukaan ZT:n ei ollut oikeudellisesti mahdollista sisällyttää vain epidemioiden yhteydessä käytettävän vapaan kapasiteetin kustannuksia perittäviin maksuihin, koska epidemiareservi hyödyttää yhteisöä.
(220)
Osavaltioissa järjestetyn kyselyn tulokset ja kantelun tekijän toimittamat sopimukset kuitenkin osoittavat, että kaikki kapasiteettikustannukset rahoitetaan perittävillä maksuilla käsittely-yrityksen oikeudellisesta muodosta tai sovellettavista laskentasäännöksistä riippumatta. Tämä käy yksiselitteisesti ilmi myös KAG RP:n 8 §:stä, jonka mukaan kustannukset, joihin käyttömaksut ja toistuvat maksuosuudet perustuvat, on määritettävä kustannuslaskentaa koskevien liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on sisällytettävä maksuihin suhteellisin osuuksin, koska ne ovat kausaalisessa yhteydessä toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelyyn normaalioloissa.
(221)
Myös BVerwG on todennut tuomiossaan aivan oikein, että toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on rahoitettava tuloilla, joita toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelystä saadaan (55). Näin ollen, kun säädetty epidemiareservi voidaan kattaa toiminnallisista syistä vapaalla kapasiteetilla, kuten ZT:n tapauksessa, vuotuiset maksut eivät ole välttämättömiä.
(222)
Saksa perustelee vuotuisia maksuja myös sillä, että kaikki toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset, jotka liittyvät kolmanteen vuoroon arkisin, aiheutuvat velvollisuudesta ylläpitää epidemiareserviä. Ilman tätä velvollisuutta ZT voisi käyttää teknisestä enimmäiskapasiteetistaan viitenä päivänä kolmessa vuorossa 100 prosenttia.
(223)
Saksa ei ole kuitenkaan esittänyt näyttöä siitä, että arkisin ei enää olisi toiminnasta riippuvaista vapaata kapasiteettia ilman epidemiareservin ylläpitovelvollisuutta. Näyttää pikemminkin siltä - esimerkiksi ISPA-NS-selvityksen perusteella - että myös yrityksillä, jotka käsittelevät vain luokkaan 3 kuuluvaa ainesta ja joilla ei ylipäänsä ole mitään velvollisuutta ylläpitää epidemiareserviä, on huomattavasti vapaata kapasiteettia ja että ne rahoittavat kapasiteettikustannukset kokonaisuudessaan perimillään maksuilla.
9.3.2 Käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti ylittää säädetyn epidemiareservin
(224)
Kuten taulukosta 3 käy ilmi, ZT:n vapaa kapasiteetti on selvästi suurempi kuin säädetyn epidemiareservin ylläpitämisen vuoksi olisi välttämätöntä. Käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti on lyhytaikaisesti yli kaksi kertaa niin suuri kuin epidemiatapauksessa tarvittaisiin. Kuviosta 2 käy ilmi, että monena vuotena jopa normaalikapasiteetista jäi toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa 25 prosenttia käyttämättä. Nettokustannuksiin ei voida myöskään sisällyttää kustannuksia vapaasta kapasiteetista, jota ei lainkaan tarvita säädetyn epidemiareservin ylläpitämiseksi. Saksan esittämät laskelmat nettokustannuksista on hylättävä myös tästä syystä, sillä niissä epidemiareserviin sisällytetään virheellisesti kustannukset kaikesta vapaasta kapasiteetista.
(225)
ISPA-RP- ja Fraunhofer-selvitys osoittavat, että ZT:n käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti riittäisi jopa selviytymään liittovaltion laajuisesta suu- ja sorkkatautiepidemiasta kolmen kuukauden ajan. ZT:lle ei ole kuitenkaan annettu tehtäväksi epidemiareservin ylläpitämistä kuutta viikkoa pidemmäksi ajaksi. Tämä tarkoittaa, että ZT:n jäsenet eivät ole velvoittaneet sitä ylläpitämään yli kuuden viikon pidempiaikaista epidemiareserviä, jonka avulla ZT voisi yksinään selviytyä liittovaltion laajuisesta pidempikestoisesta epidemiasta. Siksi vertailu maanlaajuisen suu- ja sorkkatautiepidemian yhteydessä tarvittavaan kapasiteettiin on merkityksetön (56).
(226)
Myös seuraavista seikoista käy ilmi, että ZT:n käytettävissä oleva laitoskapasiteetti ylitti selvästi yhdistysjärjestyksen vaatimukset: ZT velvoitetaan yhdistysjärjestyksessä käsittelemään luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa toimeksiantoainesta keskimäärin noin 900 tonnia viikossa (57). Jos siihen lisätään vielä säädetty 1 185 tonnin viikoittainen epidemiareservi, ZT tarvitsi yhdistysjärjestyksen velvoitteet täyttääkseen laitoksen, jonka kapasiteetti on 2 085 tonnia viikossa toimittaessa kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa.
(227)
Tosiasiassa ZT:llä on kuitenkin käytössään laitokset, joiden enimmäiskapasiteetti on 4 536 tonnia viikossa. ZT:n laitosten kapasiteetti on siis kaksi kertaa niin suuri kuin yhdistysjärjestyksessä annetut tehtävät edellyttävät. Koska ZT:llä on selvästi enemmän kapasiteettia kuin sen julkisten hankintojen sopimusten täyttäminen edellyttäisi, sille ei voi aiheutua nettokustannuksia epidemiareservin ylläpitämisvelvoitteesta.
9.3.3 Yhteenveto
(228)
Lopuksi todettakoon, että Saksa ei ole pystynyt näyttämään toteen, että ZT:lle olisi aiheutunut nettokustannuksia velvollisuudesta ylläpitää epidemiareserviä. Tutkinnassa on käynyt ilmi, että vuotuisilla maksuilla rahoitetaan kustannuksia vapaasta kapasiteetista, joka toisaalta on toiminnallisista syistä normaalikäytössä käytettävissä (ja joka on näin ollen rahoitettava palvelusta perittävillä maksuilla) tai toisaalta johdettavissa siitä, että ZT:n laitosten käyttöaste ei ole riittävä.
9.4 Altmark-kriteeri 4
(229)
Neljännen Altmark-kriteerin mukaan silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saatavat tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(230)
Neljässä Altmark-kriteerissä esitetään edellytykset poikkeamiselle periaatteesta, jonka mukaan korvauksista aiheutuu etua. Jäsenvaltiolla on todistustaakka edellytysten täyttymisestä.
(231)
ZT:tä ei ole valittu tarjouskilpailulla eikä Saksa ole esittänyt näyttöä siitä, että ZT olisi hyvin johdettu keskivertoyritys. Näin ollen Saksa ei ole osoittanut neljännen Altmark-kriteerin täyttyneen. Myös Rheinland-Pfalzissa ruhojen hävittämisestä perittävät korkeat maksut ja se, että toiminnan rahoittamiseen tarvitaan vuotuinen maksu, jollaista ei ole missään muussa osavaltiossa, viittaavat siihen, että ZT ei ole hyvin johdettu keskivertoyritys.
(232)
Näin ollen neljäs Altmark-kriteeri ei täyty.
(233)
BVerwG katsoo, että neljättä Altmark-kriteeriä ei pitäisi soveltaa ZT:hen, koska vuotuisella maksulla ei korvata lisäkustannuksia julkisen palvelun velvoitteen hoitamisesta muuten markkinalähtöisen toiminnan puitteissa vaan sillä rahoitetaan julkisen tehtävän hoitamista viranomaisena markkinoiden ulkopuolella. BVerwG:n mukaan tehtävän hoitamisen viranomaisluonne on tulosta Zweckverbandin jäseninä olevien aluehallintoviranomaisten poliittisista päätöksistä hoitaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen sidosyksikköhankintana. BVerwG tukeutuu tulkinnassaan tuomioistuimen tuomioon asiassa Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
BVerwG:n mukaan neljännessä Altmark-kriteerissä edellytetään, että yksityinen julkisen palvelun velvoitteen täyttää yksityinen yritys. Koska sidosyksikköhankinnassa näin ei ole, neljättä Altmark-kriteeriä ei tulisi soveltaa yrityksiin, jotka ovat saaneet toimeksiantonsa sidosyksikköhankintana (59).
(235)
Komissio ei yhdy BVerwG:n käsitykseen. Ensinnäkään neljännessä Altmark-kriteerissä mikään ei viittaa siihen, etteikö sitä sovellettaisi sidosyksikköhankintaan. Päinvastoin: kahdella vaihtoehdolla (tarjouskilpailu tai hyvin johdetun keskivertoyrityksen kustannusten analysointi) tuomioistuin osoittaa, että neljättä Altmark-kriteeriä sovelletaan myös silloin, kun tarjouskilpailua ei ole järjestetty, erityisesti myös sidosyksikköhankinnan yhteydessä.
(236)
Stadtreinigung Hamburg -tuomio koskee vain sitä, milloin on velvollisuus järjestää hankintamenettely ja milloin ei. Valtiontukioikeudellisia päätelmiä siitä ei voida tehdä. Päinvastoin: neljännen Altmark-kriteerin toinen vaihtoehto koskee tapausta, jossa tarjousmenettelyvelvollisuutta ei ole.
(237)
Lisäksi BVerwG lähtee siitä, että alueellisen monopolin vuoksi ZT ei kilpaile muiden yritysten kanssa ja että on mahdollista, että kilpailu ei vääristy. Kilpailun vääristyminen on kuitenkin valtiontukikäsitteen tunnusmerkki, joka on taloudellisesta edusta (johon neljä Altmark-kriteeriä perustuvat) erillinen. Kilpailun vääristymisen tunnusmerkki täyttyy käsiteltävänä olevassa tapauksessa (ks. 8.3 jakso). Komissio on myös Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen antamansa tiedonannon, jäljempänä ’korvaustiedonanto’ (60), 37 kohdassa todennut, että sidosyksikköhankinta ei sulje pois kilpailun vääristymistä.
(238)
Se, että BVerwG korostaa ZT:n toiminnan viranomaisluonnetta, panee miettimään, kieltääkö BVerwG neljännen Altmark-kriteerin soveltamisen siksi, että sen mielestä ZT ei harjoita taloudellista toimintaa. Tämäkään ei pidä paikkaansa. ZT tarjoaa palvelua vastikkeellisesti, ja harjoittaa näin taloudellista toimintaa (ks. 8.2 jakso). Komissio on todennut tämän myös korvaustiedonannon 13 kohdassa.
9.5 Päätelmä ZT:n saamasta taloudellisesta edusta
(239)
Vastoin BVerwG:n tuomiota ja Saksan näkemystä Altmark-kriteerit eivät täyty. Ensinnäkään vuotuisia maksuja ei voida perustella valtion korvauksina ZT:n tehtäväksi annetuista velvoitteista, koska kaikki näihin velvoitteisiin liittyvät kustannukset on katettava palvelusta perittävillä maksuilla. Toiseksi epidemiareservin ylläpitämisvelvoitteesta ei ole aiheutunut ZT:lle nettokustannuksia, toisin kuin Saksa väittää. Saksan esittämät kustannukset koskevat joko toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia, jolloin ne on katettava perittävillä maksuilla ja toiminnan tuotoilla, tai ne koskevat säädetyn epidemiareservin ylittävää vapaata kapasiteettia. Kolmanneksi vuotuisten maksujen laskentaparametrejä ei ennen vuotta 2010 ollut etukäteen määritetty tarvittavalla läpinäkyvyydellä. Neljänneksi Saksa ei voinut osoittaa, että ZT on hyvin johdettu keskivertoyritys.
(240)
Näin ollen ZT on saanut vuotuisista maksuista taloudellista etua.
(241)
Kun Saksan virheellisesti laskemat epidemiareservin kustannukset kohdistetaan kustannukset aiheuttaneisiin palveluihin - luokkiin 1 ja 2 kuuluvan toimeksiantoaineksen hävittäminen, Baden-Württembergistä ja Hessenistä tulevan, luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen sekä luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittäminen - voidaan täsmällisesti osoittaa, mitä taloudellista etua ZT on vuotuisista maksuista eri markkinoilla saanut.
(242)
Jäljempänä 9.5.1-9.5.3 jaksossa osoitetaan, että vuotuisilla maksuilla tosiasiallisesti tasataan tappioita, joita syntyy seuraavista syistä:
a)
luokkaan 3 kuuluvan aineksen heikompilaatuinen käsittely;
b)
käyttämätön kapasiteetti;
c)
Pohjois- ja Keski-Hessenissä perittävät käsittelymaksut eivät kata kustannuksia;
d)
toimeksiantoaineksen käsittelymaksut eivät kata kustannuksia.
9.5.1 Toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelemisestä aiheutuvat tappiot, kun virheellisesti lasketut epidemiareservikustannukset kohdistetaan aiheuttajan mukaan
(243)
Kaikki väitetyt epidemiareservikustannukset kohdistetaan aiheuttajansa mukaan ZT:n vuosien 2002-2009 tuloslaskelmien perusteella käyttäen lähtökohtana laitosten käyttöä kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa.
(244)
Ensinnäkin on huomattava, että keskeinen syy korkeisiin vapaan kapasiteetin kustannuksiin on ZT:n laitosten vajaakäyttö. Siksi on aivan ensiksi vähennettävä ne vapaan kapasiteetin kustannukset, jotka johtuvat laitosten vajaakäytöstä normaalioloissa.
(245)
Kuten taulukon 3 käyttöastetilastoista käy ilmi (ks. sarake ”käyttöasteesta riippuvainen vapaa kapasiteetti”), ZT ei ole toimiessaan kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa koskaan käyttänyt kaikkea teknistä kapasiteettiaan. Käyttöaste on alentunut voimakkaasti erityisesti vuodesta 2002 toimeksiantoaineksen voimakkaan vähentymisen myötä. Seuraavassa käytetään vajaakäytön mittatikkuna vapaata kapasiteettia toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Vajaakäytön laskennassa vertailuarvoksi otetaan suurin kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa saavutettu käyttö, joka oli 101 855 vuositonnia vuonna 2002. Tästä saadaan tulokseksi keskimäärin 13 prosentin vajaakäyttö.
(246)
Kuten taulukon 4 sarakkeesta ”käyttöasteesta riippuvainen vapaa kapasiteetti” käy ilmi, vajaakäytöstä normaalioloissa aiheutuu keskimäärin 434 304 euron kustannukset. ZT:n on kannettava näistä kustannuksista liiketaloudellinen vastuu, koska ne johtuvat siitä, että sen laitokset ovat normaalioloissa vajaakäytössä.
(247)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset kohdistetaan suhteessa käyttöön toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Sekä toimeksiantoon kuuluviin että siihen kuulumattomiin palveluihin kohdistuu näin suhteellinen osuus toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannuksista. Taulukossa 4 erotetaan toisistaan keräämiseen liittyvät ja käsittelyyn liittyvät toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset.
(248)
Taulukosta käy ilmi, että ZT ei vuosina 2002-2009 keskimäärin pystynyt liikevaihdollaan kattamaan toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannuksia. Tämä koskee sekä toimeksiantoon kuuluvia että siihen kuulumattomia palveluja. Vastaava ”Katetuotto II” osoittaa toimeksiantoon kuulumattomien palvelujen osalta keskimäärin 1 198 257 euron ja toimeksiantoon kuuluvien palvelujen osalta keskimäärin 1 140 898 euron vuositappiota.
Taulukko 4
Tuloslaskelma
(euroa)
Kuolleet eläime
Teurasjätteet
Toimeksiantoaines
Sarakkeet 1 + 2
Luokkaan 3 kuuluva aines
BW ja Hessen
Vajaakäyttö
Toimeksiantoon kuulumaton aines
Sarakkeet 4 + 5 + 6
Yhteensä
Sarakkeet 3 + 7
(1)
Liikevaihto
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kustannukset ZT:n mukaan
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Liikevaihto
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Oikaistut kustannukset
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Katetuotto I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Käyttöasteesta riipp. vapaa kapasiteetti (vk)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Toiminnallisista syistä vk, kerääminen
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Toiminnallisista syistä vk, käsittely
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Katetuotto II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Kohdistamattomat kiinteät kustannukset
[…]
(11)
Katetuotto III
[…]
(12)
+
Vuotuiset maksut
[…]
(13)
Tulos
[…]
Rivit 1-2: ZT:n antamat tiedot
ZT ei kirjaa tuottoja luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä erikseen kustannuslaskelmaansa, vaan vähentää ne, kuten muutkin tuotetulot (esim. rasvoista ja öljystä), kokonaiskustannuksista, jotka kohdistetaan toimeksiantoon kuuluviin teurasjätteisiin, luokkaan 3 kuuluvaan ainekseen sekä Baden-Württembergistä tulevaan ainekseen. Koska jäljempänä kuitenkin tarkastellaan luokkaan 3 kuuluvaa ainesta erikseen, tuotot luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä on vähennettävä kokonaiskustannuksista.
Rivit 3-5: Katetuotto I:n laskeminen
Oikaistujen kustannusten laskemiseksi luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä saadut tuotot, jotka on vähennetty kustannuksista, lisätään osuuksien suhteessa kustannuksiin, joita aiheutuu toimeksiantoon kuuluvista teurasjätteistä, luokkaan 3 kuuluvasta aineksesta sekä Baden-Württembergistä tulevasta aineksesta. Rivillä 2 ja rivillä 4 esitettyjen kokonaiskustannusten ero vastaa siis rivillä 3 esitettyjä, luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä saatavia tuottoja.
Tietojen puuttumisen vuoksi komissio ei ole voinut tutkia, onko ZT kohdistanut kokonaiskustannukset riveillä 2 ja 3 oikein eri palveluihin. Erityisesti on huomattava, että ruhojen hävittämisen osuus kapasiteettikustannuksista on suhteettoman suuri. Näin ollen Katetuotto I saattaa olla toimeksiantoon kuuluvien teurasjätteiden, luokkaan 3 kuuluvan aineksen sekä Baden-Württembergistä tulevan aineksen osalta liian suuri.
Rivit 6-9: Katetuotto II:n laskeminen
Epidemiareservikustannuksista vähennetään ensin vajaakäyttö toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa (= käyttöasteesta riippuvainen vapaa kapasiteetti). Sen jälkeen muut epidemiareservikustannukset kohdistetaan käsiteltyihin määriin ja laskettuun vajaakäyttöön suhteellisin osuuksin. Koska Baden-Württembergissä ei harjoiteta keräämistä, keräämis- ja käsittelykustannuksia tarkastellaan erikseen. Koska vapaata kapasiteettia koskevat kustannukset on jo lisätty suoraan Pohjois- ja Keski-Hessenin sopimusta varten vuonna 2009, mitään muita kustannuksia ei enää lisätä.
9.5.2 Vuotuisilla maksuilla rahoitetaan toimeksiantoon kuulumattoman aineksen käsittelystä aiheutuvia tappioita
(249)
ZT:n kilpailijoiden on toimeksiantoon kuulumattomilla markkinoilla rahoitettava laitostensa kaikki kustannukset kokonaan liikevaihdollaan. ZT:n kanssa luokkaan 3 kuuluvan aineksen markkinoilla kilpaileva yritys tai Pohjois- ja Keski-Hessenin aiempi toiminnanharjoittaja eivät voi turvautua siihen, että valtio rahoittaisi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia tai kysynnästä johtuvaa vajaakäyttöä.
9.5.2.1 Tappiot luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä
(250)
Kuten kaikkien muiden yritysten, jotka käsittelevät luokkaan 3 kuuluvaa ainesta ilman julkista hankintaa koskevaa sopimusta, ZT:n on kannettava kaikki siihen liittyvät kustannukset ja riskit itse.
(251)
ZT käsittelee luokkaan 3 kuuluvaa ainesta yhdessä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kanssa eikä voi näin ollen saada samoja tuotetuloja kuin siinä tapauksessa, että luokkaan 3 kuuluva aines käsitellään erillään luokkiin 1 ja 2 kuuluvasta aineksesta. Puhtaan, luokkaan 3 kuuluvan aineksen kysynnän lisäännyttyä hinta, jonka ZT voi saada teurastamoilta, on laskenut voimakkaasti. Kuten kantelun tekijä esittää, käsittely-yritykset maksavat tietyistä luokkaan 3 kuuluvista aineksista teurastamoille jopa korvauksen.
(252)
Tämä suuntaus ei näy selvästi tuottojen kehityksessä luokkaan 3 kuuluvaa ainestonnia kohti. ZT sai vuonna 2002 vielä […] euron tuoton tonnia kohti, mutta tuotto on jatkuvasti pienentynyt, ja se oli vuonna 2009 enää […] euroa. Tuotto on tonnia kohti pienentynyt seitsemässä vuodessa melkein 70 prosenttia.
Kuvio 1
Katetuoton kehitys luokkaan 3 kuuluvan aineksen osalta vuosina 2000-2009 (euroa)
(…)
(253)
Luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittely on siis viime vuosina muuttunut ZT:n kannalta yhä kannattamattomammaksi. Vuonna 2004 ZT pystyi vielä kattamaan suorat kustannuksensa, mutta seuraavina vuosina luokkiin 3 kuuluvan aineksen käsittely ei enää vaikuttanut positiivisesti vapaan kapasiteetin kustannusten kattamiseen.
(254)
Saksan esittämä laskelma, jonka mukaan tuotot, jotka ZT voi luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä saada, ovat suoria kustannuksia suuremmat, on virheellinen. Saksa sisällyttää laskelmaansa kustannukset, joista tuotot on jo vähennetty (ks. taulukon 4 rivi 2), eikä tosiasiallisesti aiheutuneita kustannuksia, kuten kuuluisi (ks. oikaistut kustannukset taulukon 4 rivillä 4).
(255)
Ilmeisesti Saksa hyväksyy laitostensa käytön ylläpitämiseksi jatkuvat tappiot, joita luokkaan 3 kuuluvan aineksen heikompilaatuisesta käsittelystä aiheutuu.
9.5.2.2 Vajaakäytön aiheuttamat tappiot
(256)
Toinen keskeinen syy ZT:n tappioihin on se, että sen laitosten käyttöaste on useimpina vuosina heikko. Monena vuotena vajaakäyttö lisääntyi toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa enemmän kuin 25 prosenttia parhaaseen, vuoden 2001 käyttöasteeseen verrattuna. Vain vuosina 2001 ja 2002 voitiin TSE-kriisin ansiosta saavuttaa parempi käyttöaste joutumatta näinäkään vuosina turvautumaan toiminnallisista syistä vapaaseen kapasiteettiin öisin tai viikonloppuisin.
Kuvio 2
ZT:n normaalikapasiteetin vajaakäyttö vuosina 1998-2009 toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa
(257)
Vajaakäytön selvä lisääntyminen vuoden 2002 jälkeen johtuu eläinkannan pienenemisestä ja sen myötä toimeksiantoaineksen määrän vähenemisestä. Vuosien 2002 ja 2009 välillä määrä väheni yli 35 prosenttia. ZT on yrittänyt ottaa vapautunutta kapasiteettia käyttöön lisäämällä toimeksiantoon kuulumattoman aineksen vastaanottoa. Vasta menestyksekäs osallistuminen Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailuun mahdollisti käyttöasteen nostamisen lähelle vuosien 2002/2003 tasoa.
9.5.2.3 Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailusta aiheutuvat tappiot
(258)
Koska ZT on hoitanut Pohjois- ja Keski-Hessenin aineksen käsittelyä vasta vuodesta 2009, toimeksiantoa koskevista tuloksista on vain vähän tietoa. Vuonna 2009 esitetystä kustannuslaskelmasta näyttäisi käyvän ilmi, että uuden sopimuksen katetuotto on positiivinen sen jälkeen, kun noin 200 000 euron suuruiset vapaan kapasiteetin kustannukset on vähennetty.
(259)
Tarjousasiakirjoista voidaan kuitenkin todeta, että ZT:n tarjous ei kata sen tosiasiallisia kustannuksia. Kuten Saksa on itse todennut, korot, joita ZT maksaa pankkilainoistaan, ovat suuremmat kuin laskennallinen korko, jonka ZT laskentasäännösten mukaisesti ilmoitti tarjouksessa. Toisin sanoen ZT ei odota, että se pystyisi kattamaan kaikki vieraan pääoman korkokustannuksensa ja saamaan omalle pääomalleen kohtuullisen tuoton.
(260)
ZT:n korkomenot ovat olleet 1,07 miljoonaa euroa vuodessa. Jos sen perusteella, mikä on Pohjois- ja Keski-Hessenistä tulevan käsiteltävän määrän osuus kokonaiskapasiteetista, lähdetään siitä, että noin neljännes korkokustannuksista voidaan kohdistaa Pohjois- ja Keski-Hesseniltä saatuun toimeksiantoon, saadaan tulokseksi 0,26 miljoonan euron kustannusosuus, kun ZT Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailua varten tekemässään maksulaskelmassa esitti kustannukset 0,16 miljoonaksi euroksi. Vuosittain kattamatta jäävien 0,10 miljoonan euron korkokustannusten lisäksi tulevat vielä kattamatta jäävät oman pääoman korot.
(261)
Taloudellisesti toimiva yritys ei olisi tehnyt tarjousta, joka ei alun alkaenkaan kata odottavissa olevia pääomakustannuksia. Saksan toistuva viittaaminen siihen, että säännökset eivät antaneet sille mahdollisuutta laskea kustannuksia kokonaisuudessaan hintalaskelmaan, ei muuta tätä asiaa. Yksityistä yritystä ei voida pakottaa eikä se olisi valmis tarjoamaan palveluja hintaan, joka ei antaisi sille mahdollisuutta kattaa kustannuksiaan ja saada kohtuullista voittoa.
(262)
Vaikka lähtökohtana olisi vuonna 2009 esitetty kustannuslaskelma, jonka mukaan katetuotto on noin 200 000 euroa positiivinen, kymmenen vuoden sopimuskauden aikana odotettavissa olevilla katetuotoilla ei voida tasata vajaakäytöstä aiheutuvia tappioita, jotka vuodesta 2002 lukien ovat olleet keskimäärin noin 700 000 euroa vuodessa. Taloudellisesti toimiva yritys ei olisi ylläpitänyt vajaakäytössä olevaa kapasiteettia niin kauan.
(263)
Toimeksiantoon kuulumattoman aineksen osalta on siis niin, että ZT on vuotuisten maksujen ansiosta toisaalta myynyt kapasiteettia kustannuksiaan alhaisempaan hintaan ja toisaalta vuosien ajan ylläpitänyt käyttämätöntä kapasiteettia, jonka tulevat tuotot eivät voi tasata menneiden vuosien vajaakäytöstä aiheutuneita tappioita. ZT on siis ylläpitänyt markkinoilla kapasiteettia, johon taloudellisesti toimivalla käsittely-yrityksellä ei olisi ollut varaa.
9.5.3 Vuotuisilla maksuilla rahoitetaan toimeksiantoon kuuluvan aineksen käsittelystä aiheutuvia tappioita
(264)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset, jotka johtuvat toimeksiantoaineksen käsittelystä, on katettava perittävistä maksuista saatavilla tuloilla. ZT:n, kuten kaikkien muidenkin yritysten, joille on annettu tehtäväksi valvotun aineksen käsittely, on omalla vastuullaan huolehdittava siitä, että se asianmukaisella liikkeenjohdolla hoitaa tämän tehtävän taloudellisesti. Ylimääräinen korvausmaksu vapauttaisi sen tästä taloudellisesta vastuusta.
(265)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on näin ollen kohdistettava kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden käsittelyyn. Saksan osavaltioissa on käytössä erilaisia malleja, joiden perusteella toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset jaetaan teurasjätteiden ja ruhojen käsittelyyn. Monissa osavaltioissa vapaan kapasiteetin kustannuksista kohdistetaan suurempi osuus kuolleisiin eläimiin kuin teurasjätteisiin. Koska maksusäännöksissä ja yhdistysjärjestyksessä ei ole kohdistamiskaavaa, vapaan kapasiteetin kustannukset jaetaan osuuksien mukaan.
9.5.3.1 Teurasjätteiden käsittelyssä hinta ei kata kustannuksia
(266)
Kuten Saksa itse toteaa, ZT kilpailee teurasjätteiden käsittelyssä muiden käsittelylaitosten kanssa. Toimeksiantoon kuuluvien teurasjätteiden käsittelystä perittävien maksujen suuruus vaikuttaa teurastamojen erotteluosuuteen ja siihen, miten paljon luokkaan 3 kuuluvaa erotettua ainesta on muiden käsittelylaitosten käytettävissä.
(267)
Vaikka tuotot keskimäärin hädin tuskin kattavat suorat kustannukset, ajan kuluessa syntyy samanlainen kuva kuin luokkaan 3 kuuluvan aineksen katetuotoista: vuoteen 2004 tuotot ylittivät suorat kustannukset. Kun vuodesta 2005 noudatetun uuden maksutariffin myötä keskimääräinen tuotto tonnia kohti aleni 160 eurosta 116 euroon - eli 27,5 prosenttia - seuraavina vuosina ei pystytty kattamaan edes suoria kustannuksia eikä näin ollen myöskään osallistumaan toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannusten kattamiseen. Katetuotto I oli jälleen positiivinen vasta vuonna 2009 (ks. taulukko 4).
(268)
On ilmeistä, että ilman vuotuista maksua ZT ei olisi voinut ylläpitää tällaista hinnoittelupolitiikkaa. Aivan kuten luokkaan 3 kuuluvien teurasjätteiden tapauksessa, voidakseen edelleen pitää laitoksensa käytössä ZT hyväksyi vuodesta 2005 lukien hinnat, jotka eivät kattaneet edes sen suoria kustannuksia. Kaiken kaikkiaan toimeksiantoaineksen katetuotto II on selvästi negatiivinen - sen jälkeen, kun toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on vähennetty - noin 13 prosenttia liikevaihdosta (ks. taulukko 4).
9.5.3.2 Monopoliaseman vakiinnuttaminen toiminta-alueella suorilla vuotuisilla maksuilla
(269)
Saksa katsoo, että ZT ei saanut vuotuisista maksuista taloudellista etua, koska ei ole merkityksellistä, myöntääkö valtio korvauksen epidemiareservin ylläpitämisestä suoraan käsittely-yritykselle vai rahoitetaanko se epäsuorasti tuottajalle myönnettävällä TSE-tuella. Jälkimmäisessä tapauksessa epidemiareservin kustannukset tosin sisällytettäisiin perittäviin maksuihin, mutta tuottaja saisi samaan aikaan maksuihin helpotusta vastaavasti suuremmalla tuella. Kummassakin tapauksessa julkinen valta kantaa tosiasiallisesti suuren osan taakasta, mihin valtiontukioikeudellinen tutkinta viime kädessä kohdistuu.
(270)
Ensinnäkin on vielä kerran todettava (ks. 2.5.3 jakso), että ZT saa vuotuisen maksun tuottajille maksettavien TSE-tukien lisäksi. Lisäksi ZT:tä tuetaan Rheinland-Pfalzissa TSE-tuilla enemmän kuin esimerkiksi Pohjois- ja Keski-Hessenissä, koska siellä tonnihinta - johon TSE-tuki perustuu - on 212 euroa eli selvästi alempi kuin Rheinland-Pfalzissa, jossa se on 390 euroa. Tuottajat eivät ZT:n toiminta-alueella selvästikään pääse vuotuisten maksujen ansiosta hyötymään alhaisemmista käyttömaksuista.
(271)
Toiseksi TSE-suuntaviivoissa nimenomaisesti edellytetään osoitettavan, että tuki ei tule tuotantoketjussa tuottajan jälkeen olevan tuotantoyrityksen hyväksi (61). Kuten 9.5.2 ja 9.5.3 jaksosta käy ilmi, ZT käyttää vuotuisia maksuja tosiasiallisesti siihen, että se rahoittaa tappioita, joita sille aiheutuu hinnoittelupolitiikastaan, käyttämättömästä kapasiteetista tai muusta liikkeenjohdollisesta tehottomuudesta.
(272)
Saksa ei siis selvästikään pysty osoittamaan, että vuotuiset maksut tulisivat korvauksena kuolleiden eläinten käsittelykustannuksista tuottajien hyväksi. Sen sijaan herää kysymys, olisiko tuottajilta ilman vuotuisia maksuja peritty alempia käyttömaksuja, koska ZT:hen olisi tällöin jo aikaisemmin kohdistunut suurempi taloudellinen paine sopeuttaa kapasiteettinsa ja liikkeenjohtonsa markkinaolosuhteisiin.
9.5.4 Yhteenveto
(273)
Saksa ei pysty osoittamaan, että vuotuiset maksut ZT:lle olisivat perusteltuja valtion korvauksena yhdistysjärjestyksestä johtuvista velvoitteista. Altmark-tuomion kriteerit eivät täyty.
(274)
ZT:n tuotto- ja kustannuslaskelman perusteellinen tutkinta osoittaa myös, että ZT saa toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelyn yhteydessä vuotuisista maksuista taloudellista etua.
(275)
Näin ollen vuotuiset maksut ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
10. SÄÄNTÖJENVASTAISUUDEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 3 KOHDAN PERUSTEELLA
(276)
Vuotuisista maksuista, joita ZT:lle on suoritettu vuodesta 1979, ei ole annettu komissiolle tietoa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vuotuiset maksut ovat näin ollen SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan perusteella sääntöjenvastaista valtiontukea.
(277)
Tässä tapauksessa ei voida soveltaa EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 28 päivänä marraskuuta 2005 tehdyn komission päätöksen 2005/842/EY (62), jäljempänä ’vuonna 2005 tehty julkisen palvelun korvauspäätös’, eikä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 20 päivänä joulukuuta 2011 tehdyn komission päätöksen 2012/21/EU (63), jäljempänä ’vuonna 2011 tehty julkisen palvelun korvauspäätös’, mukaista vapautusta ilmoitusvaatimuksesta, koska ZT:lle ei ole annettu tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, kuten 9 jaksossa on todettu. Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittely, epidemiareservin ylläpitäminen ja luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittely eivät nimittäin ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Toinen Altmark-kriteeri ei sitä paitsi täyty vuosina 1979-2010 eikä kolmas Altmark-kriteeri koko aikana vuodesta 1979. Näin ollen vuonna 2005 tehdyn julkisen palvelun korvauspäätöksen 4 ja 5 artiklassa ja myös vuonna 2012 tehdyn julkisen palvelun korvauspäätöksen 4 ja 5 artiklassa säädetyt välttämättömät edellytykset sille, että vuotuiset maksut voitaisiin vapauttaa ilmoitusvelvollisuudesta, eivät täyty.
11. SISÄMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 106 ARTIKLAN 2 KOHDAN PERUSTEELLA
(278)
SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan SEUT-sopimuksen määräyksiä. SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrätään kuitenkin sopimuksen sääntöjen soveltamista koskevasta poikkeuksesta siltä osin kuin kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi oikeudellisesti tai tosiasiallisesti yrityksiä hoitamasta niille uskottuja tehtäviä. Poikkeusta sovelletaan ainoastaan silloin, kun kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.
(279)
Julkisen palvelun korvauspuitteiden 69 kohdan mukaan komissio soveltaa kyseisissä puitteissa vahvistettuja periaatteita sääntöjenvastaiseen tukeen, josta se tekee päätöksen 31 päivän tammikuuta 2012 jälkeen, vaikka tuki olisi myönnetty jo ennen kyseistä päivämäärää. Koska vuotuisissa maksuissa on kyse sääntöjenvastaisesta valtiontuesta, on sovellettava julkisen palvelun korvauspuitteita.
(280)
Kuten 8.1 jaksossa on esitetty, ZT:lle ei ole annettu tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, koska luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittely, epidemiareservin ylläpitäminen ja luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittely eivät ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Jo tästä syystä vuotuisia maksuja ei voida pitää SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja julkisen palvelun korvauspuitteiden nojalla sisämarkkinoille soveltuvina.
(281)
Toista ja kolmatta Altmark-kriteeriä vastaavasti tuen katsotaan olevan julkisen palvelun korvauspuitteiden mukaan sopusoinnussa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan kanssa vain, jos on olemassa toimeksianto, jossa määritetään korvauksen laskentamenetelmät (2.3 jakso), eikä korvaus ole suurempi kuin julkisen palvelun velvoitteen nettokustannukset (2.8 jakso).
(282)
Kuten 9.2 jaksossa on selostettu, toinen Altmark-kriteeri ei täyty vuosina 1979-2009 eikä kolmas Altmark-kriteeri koko aikana. Siksi myöskään julkisen palvelun korvauspuitteiden 2.3 jakson (vuosien 1979-2009 osalta) ja 2.8 jakson (koko ajalta) vaatimukset eivät täyty.
(283)
Näin ollen vuotuista maksua ei voida perustella SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja julkisen palvelun korvauspuitteiden mukaisena tukena epidemiareservin ylläpitämiseen.
12. SISÄMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI TUKENA KUOLLEIDEN ELÄINTEN JA TEURASJÄTTEIDEN HÄVITTÄMISKUSTANNUSTEN RAHOITTAMISEEN SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 3 KOHDAN NOJALLA
(284)
Vuotuisissa maksuissa on kyse yritystuista, jotka on periaatteessa kielletty (64). Tällaisten tukien soveltuvuutta koskeva todistustaakka on sen vuoksi jäsenvaltiolla.
(285)
TSE-suuntaviivoissa ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivoissa kielletään tuet teurasjätteiden hävittämiskustannuksiin ja sallitaan tuet kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin vain sillä ehdolla, että tuki hyödyttää pelkästään tuottajia. Tuotantoketjussa myöhemmät yritykset - kuten teurastamot tai käsittelylaitokset - eivät saa missään tapauksessa nauttia tuista (65).
(286)
Tuki kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin voidaan hallinnollisen yksinkertaistamisen vuoksi maksaa suoraan käsittelylaitoksille, mutta on osoitettava, että tuki tulee kokonaisuudessaan tuottajien hyväksi (66).
(287)
Edellä 9 jaksossa on kuitenkin osoitettu, että vuotuisista maksuista koituu ZT:lle taloudellista hyötyä eivätkä ZT:n toiminta-alueen tuottajat hyödy niistä vaan joutuvat jopa maksamaan kuolleiden eläinten hävittämisestä korkeampia maksuja kuin esimerkiksi Pohjois- ja Keski-Hessenissä. Saksa ei siis voi näyttää toteen, että vuotuiset maksut ohjattaisiin kokonaisuudessaan tuottajille.
(288)
Lisäksi 6 päivänä heinäkuuta 2004 tehdyssä komission päätöksessä N 15/04, jolla tukijärjestely korvausten maksamiseksi tuottajille kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksista ZT:n toiminta-alueella hyväksyttiin vuosiksi 1998-2013, todetaan, että hyväksytty tuki ei saa kasautua muun tuen kanssa.
(289)
TSE-suuntaviivojen VI jaksossa on ennen 1 päivää tammikuuta 2003 sääntöjenvastaisesti myönnettyjen tukien osalta säädetty poikkeuksia:
a)
Tuki kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin voidaan hyväksyä 100 prosenttiin asti, vaikka tuki myönnettäisiin eläinten tuotannon, jalostuksen ja kaupan pitämisen tasolla.
b)
Lisäksi myös tuki teurasjätteiden hävittämiseen soveltuu poikkeustapauksissa sisämarkkinoille, kun tukien lyhytkestoisuus ja tarve noudattaa aiheuttamisperiaatetta pitkällä aikavälillä otetaan huomioon.
(290)
Näitä poikkeussäännöksiä ei voida soveltaa: vuotuiset maksut eivät rajoitu kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin, joista sitä paitsi jo suurin osa rahoitettiin maataloustukijärjestelyn kautta, eikä vuotuisissa maksuissa ole kyse lyhytaikaisesta ja kestoltaan rajoitetusta teurasjätteisiin liittyvästä toimenpiteestä.
(291)
Todettakoon lopuksi vielä, että Saksa ei ole itse tuonut esiin mitään syitä, joiden perusteella vuotuiset maksut TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen nojalla soveltuisivat sisämarkkinoille.
(292)
Koska vuotuiset maksut hyödyttävät ZT:tä, niitä ei voida pitää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan nojalla TSE-suuntaviivoissa ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivoissa tarkoitettuna sisämarkkinoille soveltuvana tukena.
13. VUOTUISEN MAKSUN SISÄMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 3 KOHDAN C ALAKOHDASSA TARKOITETTUNA YMPÄRISTÖTUKENA
(293)
Vuotuisissa maksuissa on kyse yritystuista, jotka on periaatteessa kielletty (67). Tällaisten tukien soveltuvuutta koskeva todistustaakka on sen vuoksi jäsenvaltiolla. Saksan mukaan vuotuisissa maksuissa on kyse ympäristötuesta.
(294)
Ympäristötukisuuntaviivojen 132 kohdan mukaan investointituki yrityksille, jotka korjaavat ympäristövahinkoja kunnostamalla saastuneita alueita, katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuvaksi edellyttäen, että sen tuloksena voidaan saavuttaa korkeampi ympäristönsuojelun taso. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon myös SEUT-sopimuksen 191 artiklan 2 kohta ja ympäristötukisuuntaviivoihin sisältyvä aiheuttamisperiaate. Ympäristötukisuuntaviivojen 132 artiklan mukaan saastumisen aiheuttajan on rahoitettava alueiden kunnostaminen aiheuttamisperiaatteen mukaisesti ilman valtiontukea. Aiheuttaja määräytyy sen mukaan, kuka jäsenvaltiossa sovellettavan lainsäädännön nojalla on vastuussa.
(295)
Vastuuoikeudellisen tilanteen arviointiajankohta määräytyy viranomaispäätöksen tekohetkellä voimassa olleen lainsäädännön mukaan.
(296)
Saksa ei kiistä, että ZT on aiheuttajana velvoitettu Sohrschiediä koskevalla 21 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyllä kunnostuspäätöksellä ja Sprendlingen-Gensingeniä koskevalla 31 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyllä päätöksellä silloin voimassa olleen kansallisen lainsäädännön mukaisesti kunnostamaan molemmat toimipaikat. ZT on siis Saksan lainsäädännön mukaan aiheuttajana vastuussa saastuneen maa-alueen kunnostamiskustannuksista kummassakin toimipaikassa. Saksan mukaan maan perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemän päätöksen (68) perusteella vastuurajan ylittävien kunnostamiskustannusten rahoittamista vuotuisella maksulla on pidettävä sisämarkkinoille soveltuvana tukea, koska yksityisten vastuu on päätöksessä rajattu tontin markkina-arvoon.
(297)
Saksan päättely on kuitenkin virheellinen. Ensinnäkin perustuslakituomioistuimen päätös koskee pelkästään asianosaisia eli menettelyn osapuolia. Muutos korkeimman oikeusasteen oikeuskäytännössä ei muuta oikeudellista tilannetta eikä se ole hallintomenettelylain 51 §:n 1 momentin 1 alamomentissa tarkoitettu purkamisperuste jo voimaan tulleelle hallintotoimelle.
(298)
Perustuslakituomioistuimen päätös ei saksalaisen oikeuskäytännön mukaan muuta sitä, että kunnostuspäätöstä tehtäessä kaikki aiheuttajat olivat vastuussa kunnostuskustannuksista täysimääräisesti. Aiheuttajat eivät näin ollen olisi voineet perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemän päätöksen jälkeen vetäytyä aiemmin tehtyyn ja voimaan tulleeseen päätökseen liittyvästä täysimääräisestä vastuustaan aiheuttajina.
(299)
Näin ollen ZT on vastuussa Sprendlingen-Gensingenin ja Sohrschiedien toimipaikoista myös Saksan esittämä perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tehty päätös huomioon ottaen.
(300)
Koska ZT ei ole hakenut muutosta kunnostuspäätöksiin, päätökset ovat lainvoimaisia eikä niitä voi riitauttaa. Jos Saksa nyt jälkeenpäin kiistää ZT:n vastuun Sohrschiedin toimipaikasta, sitä ei voida hyväksyä. ZT:n olisi pitänyt hakea muutosta 21 päivänä huhtikuuta 1997 tehtyyn kunnostuspäätökseen eikä antaa sen tulla lainvoimaiseksi. Ei ole myöskään komission tehtävä tutkia kansallisen viranomaisen lainvoimaista päätöstä kansallisen vastuuoikeudellisen tilanteen ja aiheuttamisperiaatteen osalta uudelleen.
(301)
Saksa itse myös toteaa, että perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemä päätös koskee ainoastaan yksityishenkilöitä, ei julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä. Tämä johtuu siitä, että vastuun rajoittamisen oikeusperusta on varallisuusoikeus, johon julkisoikeudelliset oikeushenkilöt eivät voi vedota. Näin ollen on kiistatonta, että ZT on Saksan oikeuden mukaan täydessä vastuussa aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä velvoitteista.
(302)
Yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden ja julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden mahdolliseen eriarvoiseen kohteluun jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä ei voida vedota ympäristötukisuuntaviivojen puitteissa. Niissä viitataan aikaisemmasta toiminnasta periytyviä velvoitteita koskevan vastuun osalta kansalliseen lainsäädäntöön.
(303)
Koska ZT:llä on Saksan oikeuden nojalla täysi vastuu kunnostuskustannuksista molemmissa toimipaikoissa, vuotuisia maksuja ei voida SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla pitää ympäristötukisuuntaviivoissa tarkoitettuna sisämarkkinoille soveltuvana tukena.
14. PÄÄTELMÄT
(304)
Vuodesta 1979 ZT:lle suoritetut vuotuiset maksut ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Saksa on myöntänyt vuotuiset maksut vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa.
(305)
Niitä ei voida pitää SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan eikä 107 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvina.
(306)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan iv alakohdan ja 15 artiklan 3 kohdan mukaan tuki, jonka osalta vanhentumisaika on kulunut umpeen, katsotaan voimassa olevaksi tueksi. Mainitun asetuksen 15 artiklan mukaan komission toimivaltuuksiin periä tuki takaisin sovelletaan kymmenen vuoden vanhentumisaikaa. Vanhentumisaika alkaa päivästä, jona sääntöjenvastainen tuki on myönnetty tuen saajalle, ja sääntöjenvastaista tukea koskevat komission toimet keskeyttävät vanhentumisajan. Vanhentumisaika alkaa uudelleen kunkin keskeytyksen jälkeen.
(307)
Unionin tuomioistuinten päätösten mukaan vanhentumisaika ei keskeydy ainoastaan virallisen menettelyn seurauksena, vaan myös lisätietojen pyytäminen on toimi, joka keskeyttää vanhentumisajan (69).
(308)
Kantelun tekijä riitautti ZT:lle suoritettavan vuotuisen maksun tammikuussa 2008, ja Saksalle esitettiin 26 päivänä toukokuuta 2008 lisätietopyyntö. Tämä lisätietopyyntö keskeytti vanhentumisajan. Näin ollen kaikki vuotuiset maksut, jotka ZT on saanut ennen 26 päivää toukokuuta 1998, katsotaan voimassa olevaksi tueksi. Sen sijaan kaikki vuotuiset maksut, jotka ZT on saanut 26 päivän toukokuuta 1998 jälkeen, katsotaan uudeksi tueksi.
(309)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi unionin lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on vastattava kysymykseen, herättikö BVerwG:n 16 päivänä joulukuuta 2010 antama tuomio ZT:ssä perusteltuja odotuksia, että vuotuiset maksut eivät olisi valtiontukea.
(310)
Komissio toteaa ensin, että BVerwG:n tuomio koski vain vuoden 2010 vuotuisia maksuja. Jos perusteltuja odotuksia ylipäänsä syntyi, saattoivat ne koskea ainoastaan vuoden 2010 vuotuisia maksuja (ja sitä seuraavien vuosien, jos yhdistysjärjestys pysyisi muuttumattomana).
(311)
BVerwG:n tuomio ei kuitenkaan ole voinut synnyttää ZT:ssä perusteltuja odotuksia edes vuoden 2010 osalta (tai sitä seuraavien vuosien osalta). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia (70). Tällaisia vakuutteluja ovat riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot (71).
(312)
Käsiteltävänä olevassa tapauksessa komissio ei ole kuitenkaan antanut ZT:lle tällaisia vakuutteluja, vaan se on sitä vastoin tehnyt 20 päivänä heinäkuuta 2010 päätöksen menettelyn aloittamisesta.
(313)
BVerwG ei ole unionin toimielin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisilla tuomioistuimilla ja komissiolla on toisiaan täydentävät ja erilliset tehtävät valvoa sitä, noudattavatko jäsenvaltiot niille SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklassa asetettuja velvoitteita (72). Sen arvioiminen, ovatko valtiontuet yhteensopivia sisämarkkinoiden kanssa, kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuin valvoo, kun taas kansalliset tuomioistuimet huolehtivat yksityisten oikeuksien suojaamisesta siinä tapauksessa, että SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä velvoitetta ilmoittaa valtiontuista etukäteen komissiolle on rikottu (73).
(314)
Käsiteltävänä olevassa asiassa BVerwG on antanut tuomion toimenpiteestä, jota koskevan muodollisen tutkintamenettelyn komissio oli aloittanut. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen seurauksena jäsenvaltion on keskeytettävä maksut (74). Lisäksi BVerwG on antanut tuomionsa, joka koski muun muassa neljännen Altmark-kriteerin väitettyä soveltamattomuutta, pyytämättä unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua.
(315)
Tämän seikan huomioon ottaen komissio katsoo, että BVerwG:n tuomiossa ei ole kyse täsmällisistä, ehdottomista ja yhtäpitävistä tiedoista.
(316)
Näin ollen vuotuisten maksujen takaisinperiminen ei ole luottamuksensuojan osalta vastoin unionin lainsäädännön yleisiä periaatteita,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Vuotuiset maksut, jotka Saksa on SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa rikkoen myöntänyt Rheinland-Pfalzissa, Saarlandissa, Rheingau-Taunuksen piirikunnassa ja Limburg-Weilburgin piirikunnassa yhdistykselle Zweckverband Tierkörperbeseitigung, jäljempänä ’tuensaaja’, 1 päivästä tammikuuta 1979 sääntöjenvastaisesti, ovat valtiontukea, eivätkä ne sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
1. Saksan on perittävä 1 artiklassa mainitut tuet, joita on maksettu 26 päivästä toukokuuta 1998 lukien, tuensaajalta välittömästi takaisin.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun 1 kohdassa mainitun tuen maksut saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korko lasketaan komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (75) V luvun säännösten mukaisesti.
4. Saksan on lopetettava kaikki 1 kohdassa mainitun tuen suorittamatta olevien maksujen suorittaminen tämän päätöksen tiedoksiantamispäivästä alkaen.
3 artikla
Saksan on varmistettava, että 2 artiklan 1 kohdassa mainitut tuet maksetaan takaisin neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
4 artikla
1. Saksan on toimitettava kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta komissiolle seuraavat tiedot:
a)
tiedot kokonaissummasta (päävaatimus ja korot), joka tuensaajalta on perittävä takaisin;
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Saksan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteuttamiensa toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu päätökseen. Saksan on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Saksan on myös annettava yksityiskohtaiset tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 25 päivänä huhtikuuta 2012.