РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно държавна помощ C 85/01 за ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP
(нотифицирано под номер C(2011) 9429)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/365/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената/посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
Чрез три жалби, подадени през 1993 г., 1996 г. и 1997 г. от търговския радио- и телевизионен оператор Sociedade de independente comunicação, S. A. (SIC), Комисията бе уведомена, че Португалия ее приложила редица ad hoc мерки и годишни компенсационни мерки в полза на обществения португалски радио- и телевизионен оператор Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
С писмо от 15 ноември 2001 г. Комисията уведоми Португалия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на няколко ad hoc мерки, предоставени на RTP.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Впоследствие, в член 1 от Решение 2005/406/ЕО на Комисията от 15 октомври 2003 г. относно ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP, бе установено, че някои от тези мерки, а именно държавната помощ от 68 006 млн. PTE, предоставена от Португалия на RTP под формата на споразумение със схемата за социално осигуряване през 1993 г., на вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г., са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (4). В допълнение, в член 2 от това решение се посочва, че някои мерки не съдържат държавна помощ, а именно освобождаването от такси за регистрация, плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протоколът за насърчаване на киното, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г.
(4)
На 26 юни 2008 г. Първоинстанционният съд отмени по Дело T-442/03 (5) част от Решение 2005/406/ЕО поради две причини. Той отмени член 2 от посоченото решение, тъй като констатира, че „освобождаване от такси за регистрация“ не представлява държавна помощ. Съдът установи, че задачата на Комисията е да определи, във връзка с ad hoc предимството, състоящо се от освобождаването от плащане на такси за регистрация и такси, свързани с преобразуването в публично дружество с ограничена отговорност (наричани по-долу „временно освобождаване“), дали е съвместимо с логиката на португалската система трансформирането на публичните предприятия в публични дружества с ограничена отговорност да възникне по законодателен път, или дали прибягването до законодателството е било дерогация, която е имала за цел да предостави предимство на публичните предприятия по отношение на други предприятия.
(5)
Във връзка с трайното предимство, произтичащо от неограничено освобождаване от такси за регистрация и други такси, по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или анотация на RTP (наричано по-долу „постоянно освобождаване“), Съдът установи, че макар да не е невероятно освобождаването в действителност да не е било постоянно (вж. параграфи 73 и 79 от решението), това не променя констатацията, че общият характер на това освобождаване не е бил демонстриран от Комисията. Съдът установи още, че макар и да е възможно RTP да е преобразувано от Португалия в публично дружество с ограничена отговорност, тъй като това е било счетено за необходимо за изпълнението на задачата за обществена услуга, това не е било придружено от достатъчно доказателства.
(6)
Съдът отхвърля жалбите по отношение на констатацията в Решение 2005/406/ЕО емитирането на облигации през 1994 г. и улесненията за плащане на лицензионната такса да не се класифицират като държавна помощ.
(7)
По отношение на съвместимостта на мерките за държавна помощ (член 1 от Решение 2005/406/ЕО), Съдът установи, че Комисията не може да се позове на докладите за обществена услуга и съдържаната в тях информация, без провеждане на външен одит за тези доклади, както се изисква от националното законодателство. Поради това Комисията не може да заключи, че мерките за държавна помощ са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора (сега 106, параграф 2 от ДФЕС и „вътрешния пазар“) (6). Съдът анулира член 1 от Решение 2005/406/ЕО.
(8)
След решението на Съда по Дело T-442/03, Комисията насочи вниманието на заинтересованите страни към факта, че разследването на Комисията в този случай е било подновено, и прикани трети страни да дадат своето мнение (7).
(9)
Комисията получи мнение от жалбоподателя на 10 март 2009 г., което беше препратено на Португалия на 8 април 2009 г. Допълнителни мнения от жалбоподателя бяха получени на 17 юни 2009 г., те бяха препратени на Португалия на 28 юли 2009 година. Португалия отговори на двете групи мнения с писма от 7 и 8 септември 2009 г. Португалия изпрати допълнителна информация на Комисията на 23 февруари 2010 г., 4 март 2010 г. и 15 април 2010 г. Комисията изпрати искане за информация до Португалия на 10 май 2010 г., с което по-специално поиска да бъдат проведени независими външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г.
(10)
Португалия отговори на молбата на Комисията за допълнителна информация с писмо от 8 юни 2010 г. и представи поисканите доклади за външните одити относно обществената услуга с писмо от 12 август 2010 г. Допълнителна информация от Португалия беше предоставена с писмо от дата 29 септември 2010 г. На 29 март 2011 г. беше проведена среща с Португалия и допълнителна информация бе предоставена от Португалия на Комисията на 17 юни 2011 г., 25 август 2011 г. и 26 октомври 2011 г.
С писмо, заведено на 15 декември 2011 г., Португалия по изключение се съгласи, това решение да се приеме на английски език като автентичен език.
(11)
Решението се занимава само с ad-hoc мерките, включени в решението за откриване на официална процедура по разследване. Някои от мерките, за които беше обявено в Решение 2005/406/ЕО, че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, не са били анулирани от Съда по дело T-442/03 и следователно член 2 от Решение 2005/406/ЕО е станал окончателен. Тези мерки се отнасят до плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протокола относно кинопродукциите, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г. Въпреки това, както се изисква от Съда в дело T-442/03, Комисията ще направи нова оценка по отношение на временното и постоянно освобождаване от разходи за нотариални такси, както и от такси за регистрация и разходи по публикуване.
Настоящото решение е съсредоточено върху финансовата връзка между RTP и Португалия в периода от 1992 г. до 1998 г. по отношение на споразумението със схемата за социално осигуряване през 1993 г., вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и кредитът от 1998 г. Настоящото решение не се занимава с въпросите на правната класификация и съвместимостта с Договора за годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP, които са били предмет на Решението на Комисията от 22 март 2006 г. по дело № Е 14/05 (8). В допълнение, на 4 юли 2006 г. Комисията прие Решение относно споразумението за преструктуриране на финансирането на RTP, по дело NN 31/06 (9).
(12)
Въпреки това, за да има цялостна „картина“ на финансовите отношения между Португалия и RTP през периода, обхванат от разследването на Комисията по този случай, Комисията трябва да разглежда не само мерките ad hoc, но също и финансовата подкрепа, предоставена на RTP чрез годишни компенсационни плащания. Следователно това решение се отнася до годишните компенсационни плащания до степента, необходима за изясняване на позицията на Комисията относно ad hoc мерките.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ВЪПРОСИ
A. МЕРКИ В ПОЛЗА НА RTP
A.1. ОПИСАНИЕ НА ПОЛУЧАТЕЛЯ RTP
(13)
RTP (по онова време Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) е учредено като акционерно дружество с акт от 15 декември 1955 г., след решението на Португалия да създаде телевизионна компания, на която би била възложена концесия за предоставяне на обществена услуга на телевизионно излъчване (10). Концесионния договор за обществена услуга е подписан на 16 януари 1956 г.
(14)
С наредбa - закон № 674-d/75 от 2 декември 1975 г., RTP беше национализирана. Тази наредба преобразува RTP в публично предприятие с наименованието „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, към което в съответствие с наредбата бяха прехвърлени всички законни права и задължения на неговия предшественик.
(15)
RTP е имала монополно положение върху националния медиен пазар до осемдесетте години на двадесети век. То е обслужвало два телевизионни канали, RTP1 и RTP2. През 90-те години то е изправено пред конкуренцията на търговските радио- и телевизионни разпространители след като през февруари 1992 г. Португалия предостави лицензи на SIC и на търговския телевизионен оператор TVI да излъчват съответно по трети и по четвърти канал (11).
(16)
Със закон № 21/92 от 14 август 1992 г. RTP, ЕР се преобразува в публично акционерно дружество с наименование „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ и се одобрява неговият нов статут.
(17)
RTP осъществява едновременно дейности за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение и търговски дейности. На RTP е законно разрешено да упражнява търговска или промишлена дейност, свързана с дейността на телевизия (12).
(18)
Търговски дейности на RTP са извършвани чрез финансово участие в дружества, които са правно разграничени от RTP и имат своя собствена структура и счетоводна система.
A.2. МЕРКИ (13)
(19)
Годишните компенсационни плащания към RTP представляват основният механизъм за компенсиране на RTP за неговите задължения за обществена услуга. През периода от 1992 г. до 1998 г., RTP е получило годишни компенсационни плащания, възлизащи на 66 495 милиона PTE (около 332 млн. EUR) (14) за покриване на разходите по неговите задължения за обществена услуга. Правното основание за годишните компенсационни плащания е член 5 от Закон № 21/92 (15).
(20)
Таблица 1 дава разбивка на годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г., който е обхванат от настоящото решение.
Таблица 1
Сума на годишните компенсационни плащания, 1992-1998 г.
(PTE и млн. EUR)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Източник: Резолюция на Съвета на министрите
(21)
По времето, когато RTP е преобразувано в публично дружество с ограничена отговорност, португалското законодателство относно регистрацията на дружества може да се опише по следния начин. В член 7, параграф 1 от кодекса на португалските дружества (Código das Sociedades Comerciais), във версията му, която е в сила към момента на преобразуването на RTP, се посочва, че уставът (contrato de sociedade) на всяко търговско дружество трябва да бъде оформен официално чрез нотариален акт.
В член 18, параграф 5 от кодекса на дружествата се посочва, че актът, с който се създава публично дружество с ограничена отговорност, след като дружеството е било учредено в надлежната правна форма, трябва да се регистрира в търговския регистър. Регистрацията е задължителна в съответствие с член 15, параграф 1 и параграф 3, буква а) от Закона за търговския регистър (Código do Registo Comercial) и член 166.o от кодекса за дружествата.
В съответствие с член 70, параграф 1, буква а) от Закона за търговския регистър, във версията му, която е в сила по това време, актът, с който се създава публично акционерно дружество, трябва да бъде публикуван в Diário da República (вж. член 70, параграф 2 (17)). Публикуването трябва да се извърши ex officio от служителя за сметка на заинтересованата страна (вж. член 71, параграф 1 от Закона за търговския регистър).
(22)
При преобразуването му в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. RTP е освободено от плащане на нотариални такси и такси за регистрация, свързани с регистрацията на юридическото преобразуване на RTP от публично дружество в публично акционерно дружество. Стойността на освобождаванията е 33 млн. PTE (приблизително 164 000 EUR). Обикновено съгласно португалското право, всички юридически лица трябва да платят такси, начислявани при създаване на предприятие и при изменение на учредителния акт на дружеството или при други съответни изменения на дружеството.
(23)
Правното основание за освобождаването от такси за регистрация е член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, който предвижда, че:
„с настоящото уставът на RTP SA (…) се одобрява; не е необходимо той да бъде трансформиран в документ, а ще бъде автоматично регистриран, без такси и разходи, във Вестника на Републиката (Diário da República), в който ще бъде публикуван.“
(24)
Член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 се получава от прилагането на Закон 84/88 от 20 юли 1988 г. относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества. В член 1 от Закон № 84/88 се предвижда, че публичните предприятия, дори ако са национализирани, биха могли да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества. Той гласи:
„публичните предприятия […] могат да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества, притежавани изцяло или в по-голямата си част от публични субекти, в съответствие с Конституцията и с този закон.“
(25)
В член 3, параграф 2 от Закон № 84/88 относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества се предвижда също, че такава наредба-закон трябва да одобри устава на публичното акционерно дружество. В съответствие с член 3, параграф 3 от Закон № 84/88 наредбата-закон представлява достатъчен документ, за да бъдат изпълнени изискванията за регистрация (18).
(26)
Съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 RTP е освободено от плащане на други регистрационни такси, пряко свързани с промяната на правното естество на дружеството. Член 11, параграф 2 гласи:
„Всички действия по вписване, регистриране, отбелязване пред всички служби по вписвания, администрации или публични органи, по-конкретно националния регистър на юридическите лица, службите по вписване на ипотеки и службата за прехвърляне на собственост на превозните средства, се извършват въз основа на обикновена молба, подписана от двама от членовете на управителния съвет на дружеството и при освобождаване от всички данъци и такси.“
(27)
Португалия твърди, че разпоредбата на член 11, параграф 2 произтича от прилагането на Наредбa-закон № 404/90 (19) и потвърждава приложимостта към RTP на разпоредба относно общото прилагане. Въз основа на член 1 от този закон, на предприятията, които до 31 декември 1993 г., са изпълнили актове на сътрудничество или концентрация, може да бъде предоставено освобождаване от данъка върху прехвърлянето на дълготрайни активи, които са били необходими за концентрацията или сътрудничеството. В член 1 от същия закон се предвижда също така и освобождаване от възнагражденията и други законови такси, които могат да бъдат изискуеми за изпълнението на тези актове.
(28)
Португалия заяви, че в миналото RTP на няколко пъти е платило нотариални такси и такси за регистрация, свързани с определени увеличения на капитала и с други действия след преустройството му в публично акционерно дружество (20).
(29)
В периода от 1983 г. до 1989 г., RTP „натрупа“ дълг към социалноосигурителната схема на PTE в размер на 2 189 млн., произтичащи от невъзможността му да плаща социални осигуровки. В основата на това задължение е спор между RTP и администрацията на службата за социална сигурност относно тълкуването на удръжките за социално осигуряване за извънреден труд и хонорари на творците.
(30)
Администрацията за социално осигуряване излага своето тълкувание в член 2, буква д) на Наредба за изпълнението № 12/83 от 12 февруари 1983 г. За да се избегне съдебна процедура, двете страни постигнаха споразумение, съгласно което администрацията на службата за социално осигуряване се отказва от искането си за лихви за забавено плащане и приема разсрочено плащане на дълга. След уреждането на правния спор наредбата за изпълнението не е анулирана.
(31)
На 6 май 1993 г. съвместен указ на Министерството на финансите и Министерството на социалната сигурност официално разрешава разсрочване на дълга на 120 месечни вноски и отменя глобите и лихвите, дължими за сумата от 1 206 млн. PTE (6 млн. EUR).
(32)
Условията за разрешаване на изключителните договорености за уреждане на задълженията на RTP към схемата за социална сигурност са изложени в посочената по-горе наредба-закон № 411/91. В член 2, алинея 1 от цитираната по-горе наредба-закон се предвижда, че разрешението за това трябва да е задължително, за да се гарантира жизнеспособността на длъжника и договореностите да могат да се прилагат inter alia на основание, че, както е предвидено в член 2, буква г) на наредбата-закон, в предприятието с дългове „е било обект на временно ползване, самоуправление на служителите или държавна намеса.“
(33)
През периода от 1994 г. до 1997 г. Португалия увеличава капитала на RTP всяка година. Поместената по-долу таблица дава преглед на различните увеличения на капитала, които възлизат на 46 800 млн. PTE (233 млн. EUR).
Таблица 2
Увеличение на акционерния капитал на RTP 1994-1997 г.
(в млн. PTE)
Година
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
Увеличение на акционерния капитал
10 000
12 800
10 000
14 000
Дялов капитал към 31 декември
22 708
35 508
45 508
59 508
Източник: баланс на RTP.
(34)
В договорите за обществена услуга, които Португалия е сключила с RTP се предвижда участието на държавата в инвестициите, направени от RTP, за предпочитане под формата на увеличаване на капитала (21).
(35)
През декември 1998 г. бе сключен договор между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP за второстепенен заем от Фонда за стабилизиране на публичните дългове (Fundo de regularização da dívida Pública), предоставен на RTP, в който се определят условията за заем в размер на 20 000 млн. PTE (99,8 млн. EUR), за увеличаване на капитала на RTP.
(36)
Фондът за стабилизиране на публичните дългове се управлява от Институт за управление на публичния дълг (Instituto de Gestão de Crédito Público), на който е възложено управлението на дълга на португалската държава и изпълнението на централизирана програма за заеми в съответствие със Закона за обществения дълг (22) и насоките, установени от португалското правителство. Този институт е под ръководството и контрола на Министерството на финансите на Португалия (23).
(37)
От датата, на която сумите са били на разположение на RTP, заемът е предмет на плащания на годишни лихви по 12-месечния Lisbor лихвен процент, изчислен на първата дата на всеки период, плюс 20 базисни пункта (24).
(38)
Съгласно договора кредитът е трябвало да бъде върнат на 31 декември 2003 г., но е могъл да бъде продължен за следващ период от една или две години по взаимно съгласие. RTP не е платило лихва по заема, тъй като в договора се предвижда, че лихвата, платима по първите четири годишни плащания, следва да се капитализира (25).
(39)
Договорът, сключен през декември 1998 г. между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP е изготвен в съответствие с насоките, определени в съвместна резолюция на държавните секретари, отговарящи за медиите, за държавната хазна и за финансите, от 17 декември 1998 г.
Б. ФИНАНСОВОТО СЪСТОЯНИЕ НА RTP
(40)
Както е показано в следната таблица, RTP е понесло загуби през периода, който е предмет на разследването на Комисията. През 1996 г. финансово състояние на RTP се е влошило до такава степен, че неговият нетен собствен капитал е бил отрицателен.
Таблица 3
Икономически и финансови данни на RTP за периода от 1993 г. до 1998 г.
(в млн. PTE)
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Нетна печалба (загуба)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Нетни активи
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Активи
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Финансови задължения (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Източник: Финансови отчети на RTP.
В. ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА НА RTP ОТ 1992 Г. ДО 1998 Г.
(41)
RTP е задължено да предоставя обществената услуга за телевизия. Различни закони определят дефиницията, възлагането и финансирането на тази услуга.
(42)
Закон № 58/90, който регулира дейността телевизионно излъчване, определя условията за частните радио- и телевизионни оператори, както и задължението на държавата да гарантира обществената услуга телевизионното излъчване (27). По отношение на устава на RTP Закон № 21/92 определя основните задължения за обществена услуга и финансирането на тази услуга.
(43)
Два договора за обществени услуги, подписани между португалската държава и RTP през 1993 г. и през 1996 г., описват по-подробно обществената услуга и нейното финансиране, (по-долу или „стар договор за обществена услуга“ или „нов договор за обществена услуга“ или „договори за обществена услуга“, когато са посочени и двата договора) (28).
(44)
Член 4 от Закон № 21/92 предвижда сключването на концесионен договор между Португалия и RTP и определя основните задължения за обществена услуга, които трябва да бъдат извършени по силата на този договор. В член 4, параграф 2 от същия закон се установяват общите принципи, които RTP трябва да спазва при извършване на дейността си като концесионер (29), а в член 4, параграф 3 се описват задълженията на обществената телевизионна услуга (30).
(45)
Договорите за обществена услуга потвърждават задълженията за обществена услуга на RTP. Първо, на RTP са наложени общи задължения и задължения, свързани със съдържанието на програмите (31). RTP трябва да предоставя услугата за обществена телевизия, като част от нея то трябва да излъчва два канала и да предоставя общо покритие за населението на континентална Португалия. Първият канал е от по-общ характер и от него се изисква да представя по-общ вид програми. Вторият канал трябва да бъде насочен повече към специфични групи и да осигурява образователни, културни и научни програми. Един от каналите трябва да обхваща автономните региони на Азорските острови и Мадейра.
(46)
Второ, договорите за обществена услуга предвиждат специфични програмни задължения за RTP (32). Определени са стандарти за качеството на програмите (като плурализъм, безпристрастна информация и др.) и съдържанието на програмите (нови художествени филми, спорт, деца, португалска култура, местни новини, развлечения). RTP трябва да предоставя гледаемо време за определени органи, за подпомагане на киното и други форми аудиовизуални продукции, за насърчаване на производството на образователни или учебни програми, за обмен на програми с автономните региони на Азорските острови и Мадейра и за насърчаване на сътрудничеството с други доставчици на обществената услуга телевизия в Европейския съюз. Освен това то трябва да изпълнява специфични програмни задължения, свързани с международно сътрудничество. Например, трябва да произвежда програми и да ги излъчва за португалските общности, които живеят в чужбина, в португалоезичните страни в Африка и в Макао. Необходимо е да се гарантира функционирането на RTP в Мадейра и на Азорските острови и да се запазят производствените центрове и делегациите в чужбина.
(47)
Трето, договорите за обществена услуга налагат определени специфични задължения на RTP. Например, RTP трябва да поддържа аудиовизуални архиви, да въвежда технологични иновации в своето оборудване и дейности, да подпомага Националния театър „S. Carlos“ и да предоставя други услуги, които ще бъдат посочени на ad hoc основа.
(48)
В член 5 от Закон № 58/90 на RTP се възлага концесия за обществената услуга телевизионно разпространение за период от 15 години, който може да бъде подновен за допълнителен срок от 15 години, с обхват на честотите, съответстващ на първи и втори канал. В член 4 от Закон № 21/92 се посочва, че RTP е концесионер на обществената услуга за телевизионно разпространение. В точка 1, буква а) от договора за обществени услуги се потвърждава, че RTP е доставчик на обществената услуга телевизия (33).
(49)
Договорите за обществена услуга (34) предвиждат създаването на Съвет за обществено мнение (Conselho de opinião), състоящ се от представители на различни части от общественото мнение, който може да се намесва, за да преценява дали RTP спазва своите общи и специфични задължения по отношение на обществената услуга за телевизионно разпространение.
(50)
RTP е задължено да предостави на министъра на финансите публичен бизнес план и бюджет за изпълнението на неговата задача за обществена услуга, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) за следващата година, придружено от становища, издадени от борда на одиторите на RTP и Съвета за обществено мнение. Освен това то трябва да представи доклад за изпълнението на своите задължения за обществена услуга през предходната година (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, („доклади за обществена услуга“), придружени от становище на борда на одиторите на RTP (35).
(51)
Министърът на финансите и членът на правителството, отговорящ за медиите, следва да проверят спазването на договорите за обществена услуга. Генералният инспектор на финансите е необходимо да провери финансовия план. Освен това годишен одит на докладите за обществена услуга трябва да бъде извършен от външен специализиран одитор (36).
(52)
Новият договор за обществени услуги също така предвижда санкции, които да се наложат от Португалия при нарушение на договора, под формата на глоби, изземване, възстановяване или прекратяване на договора.
(53)
В периода от 1992 г. до 1998 г., в RTP са извършени външни одити относно всички негови годишни отчети от независим одитор.
(54)
RTP също е представило докладите за обществена услуга за всички години, с изключение на доклада за обществена услуга за 1992 г., тъй като задължението за външните одити е посочено за първи път в стария договор за обществена услуга, датиращ от 1993 г. Португалия твърди, че за годините от 1995 г. до 1998 г. законово независим одитор е предоставил благоприятно и автономно становище относно докладите за обществена услуга (37). Португалия твърди също, че всички доклади за обществена услуга през този период са били придружени от становище на борда на одиторите на RTP и от одитор на генералния инспектор на финансите (Inspecção-Geral de Finanças), който е независим от RTP.
Ситуацията по отношение на външните одити на докладите за обществена услуга може да бъде описана, както следва:
(55)
Докладите за обществена услуга от 1993 г. и 1994 г. съдържат декларация за съответствие, съгласно която задълженията за обществена услуга на RTP са изпълнени, но само от страна на управлението на RTP.
(56)
За годините 1995, 1996, 1997 и 1998 г., докладът за обществена услуга съдържа декларации за съответствието от външен одитор, независим от дружеството, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial DAS Contas), според които одитът не е разкрил никакви въпроси, които биха оказали значително влияние върху пресмятането на компенсаторните плащания за RTP, посочени в докладите за тези години.
(57)
През 2010 г. Португалия представи на Комисията по-пълни външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г. Външните одити на докладите за обществена услуга за този период са били организирани от регулатора за националните медии, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Те са били осъществени за този период от Pedro Roque SROC, външен одитор, който е независим от RTP (38). Португалия също така представи обобщаващ доклад, включващ резултатите от одитите за всички години.
Външен одит на доклада за обществената услуга вече е съществувал за 1998 г. Този външен одит за 1998 г. е проведен от BDO Binder, външен одитор „BDO Binder report“) (39).
(58)
Мандатът на одитите за периода 1992-1997 г. е бил да се оцени за всяка година дали RTP изпълнило мандата си, както е предвидено в договорите за обществена услуга, които са били в сила към момента и дали съществува съответствие между разходите за обществени услуги и компенсационните плащания. Външните одити изброяват задълженията за обществена услуга, произтичащи от договорите за обществена услуга, вземат предвид различните закони, уреждащи задълженията за обществена услуга на RTP (например Закона за телевизията № 58/90 от 7 септември 1990 г.), както и обществения бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) и докладите за обществена услуга. Външните одити проучват дали задълженията за обществена услуга са спазени. Докладите правят сравнение между компенсационните плащания от страна на Португалия спрямо установените разходи в докладите за обществена услуга.
(59)
За всички години, които се разследват, т.е. 1992-1997 г., одитите стигат до заключението, че по същество RTP е изпълнило основните си задължения за телевизионно разпространение. Одитите също така посочват, че „по отношение на съответствието между предоставените задачи за обществена услуга и компенсацията на „реалните и действителните разходи“, няма съществени нарушения, които да влияят на съответствието със законодателството, което е било в сила към момента.“ За всички години в обобщения доклад се констатира, че компенсационните плащания от Португалия, са били по-малки от посочените суми във всички доклади за обществена услуга. Одитите са публикувани на уебсайта на ERC (40). По същия начин докладът на BDO (BDO Binder report) не сочи никакво свръхкомпенсиране за предоставената обществена услуга.
(60)
Член 5 от Закон № 21/92 предоставя на RTP право да получи обезщетение за своите задължения за обществена услуга. Това право се потвърждава и в договорите за обществена услуга.
(61)
В допълнение към системата от годишни компенсационни плащания (вж. съображение 19 по-горе), договорите за обществена услуга предвиждат финансиране от Португалия за:
а)
плащане на специфични услуги съгласно споразуменията за предоставяне на договорените услуги или тези, които предстои да бъдат договорени между публичната администрация и RTP (41);
б)
държавно участие във всички инвестиции, направени от RTP, особено тези за инфраструктурата, необходима за експлоатацията на центровете за производство и разпространяване в автономните региони на Азорските острови и Мадейра, за аудиовизуални архиви и международни предавания на RTP, както и за други технологични инвестиции, които RTP е длъжно да прави (42).
(62)
За да определи разходите и приходите на задълженията за обществена услуга, които отговарят на условията за компенсационни плащания, RTP прилага аналитична счетоводна система. В договорите за обществена услуга се определят критериите за изчисляване на приемливите разходи за компенсация по отношение на всяко задължение за обществена услуга (43).
(63)
Въз основа на аналитичната счетоводна система, спомената в предходния параграф, RTP разпределя разходите и приходите (например, за персонал и оборудване), за да обхване определен брой дейности (като управление на програмите, преки и косвени програмни разходи, дифузионни и емисионни разходи, разходи за маркетинг и други административни разходи).
(64)
Преките разходи на различните дейности са разделени между различните разходни позиции (например RTP 1, RTP 2, RTPi и RTP África). Непреките разходи са разпределени за пера от разходите въз основа на последователни аналитични критерии (например, броят на часовете на излъчване) (44).
(65)
Аналитичната счетоводна система има следните характеристики:
а)
в рамките на договорите за обществена услуга само нетните оперативни разходи могат да се компенсират в съответствие с метода, описан в договорите за обществена услуга. Финансовите разходи, извънредните разходи и разпоредбите, които не са пряко свързани с дадена дейност, са изключени от обезщетение (45);
б)
с оглед изчисляване на нетните оперативни разходи, които могат да се възстановяват, RTP трябва да приспадне оперативните приходи, произтичащи от всяко задължение за обществена услуга;
в)
старият договор за обществена услуга не е допускал компенсация за обществената услуга от общ характер под формата на задължение за експлоатация на RTP 1 и RTP 2 и за покриване на автономните региони с един от каналите (46);
г)
по силата на новия договор за обществени услуги оперативните разходи на RTP 1 и RTP 2 могат да бъдат компенсирани, но не се допуска допълнителна компенсация в случай, че реалните нетни оперативни разходи на RTP 1 и RTP 2 превишават планираните разходи (47).
(66)
RTP е докладвала относно нетните разходи по предоставяне на обществената услуга в годишните доклади за обществената услуга, в съответствие с метода за изчисление на разходите, описан в съображения 60-65. Поместената по-долу таблица дава преглед на разходите за всяка дейност по обществената услуга, за която RTP има право да получи компенсационни плащания.
Таблица 4
Нетни отчетени и подлежащи на възстановяване разходи за обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Телетекст
112,9
86,8
Функциониране на RTP в международен план
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Директно предаване на RTP 1 на Азорските острови и на Мадейра
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Аудиовизуални архиви
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Сътрудничество с португалоезичните страни в Африка
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Диференциал на покритие
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Делегации/кореспонденти
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Фондация за Национален театър „S. Carlos“
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Насърчаване на киното
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Функциониране на автономни регионални центрове
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Телевизионно предаване за конкретни органи
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Спортна телевизия (48)
- 440,0
Нетни оперативни разходи на RTP 1
16 946,1
11 916,6
Нетни оперативни разходи на RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Общо нетни оперативни разходи
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Източник: Португалските органи и докладите за обществена услуга.
(67)
Поместената по-долу таблица дава преглед на инвестициите на RTP в оборудване за дейностите, свързани с обществената услуга. Тя представя както реалните инвестиции в дейности по обществената услуга, както са посочени в годишните финансови отчети, така и инвестициите, отчетени в докладите за обществена услуга. Реалните инвестиции в дейности, свързани с обществената услуга, са били по-високи от инвестициите, отчетени в докладите за обществената услуга.
Таблица 5
Инвестиции в дейностите по обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Общо
Финансови отчети
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Доклади за обществената услуга
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Разлика
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Източник: финансови отчети на RTP и доклади за обществената услуга.
(68)
Целта на ad hoc мерките е била компенсиране на RTP за задълженията за обществена услуга, наложени върху него, и финансиране на неговите инвестиции.
(69)
В Португалия операторът на обществени услуги не е избран в резултат на конкурентна процедура, съгласно която всички заинтересовани предприятия са имали възможност да посочат сумата на компенсацията, която би била необходима за поемане на концесията за обществена услуга телевизионно разпръскване. RTP е назначено от правителството за осигуряване на обществената услуга телевизия.
(70)
От 1992 г. насам, както търговски, така и обществени радио- и телевизионни оператори, са активни на португалския телевизионен пазар. С изключение на RTP, търговските оператори SIC и TVI са лицензирани за излъчване на телевизионни канали. SIC е първият частен оператор, започнал излъчване на 6 октомври 1992 година. Мерките в полза на RTP биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията на пазара на телевизионно разпръскване.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(71)
След започване от страна на Комисията на процедура за разследване по този случай няколко заинтересовани страни дадоха мнение относно мерките, посочени в съображения 21-39. Следващите съображения дават общ поглед върху съответните мнения, получени от заинтересованите страни, категоризирани по мярка.
(72)
В настоящия раздел са посочени само мнения, отнасящи се до въпросите, които са останали отворени, след решението на Съда по Дело T-442/03, а именно тези, отнасящи се до освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, както и във връзка с другите мерки (споразумението със схема за социално осигуряване през 1993 г., вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г.), както е посочено в член 1 от Решение 2005/406/ЕО. Тези мнения на заинтересовани страни включват становища, представени след първото решение на Комисията за откриване на официална процедура от 15 ноември 2001 г., както и коментари, получени след публикуване на покана за представяне на мнения от 24 декември 2008 г. (49)
(73)
SIC и TVI заявиха, че освобождаването от нотариални такси и такси за регистрация е изключение от правилата, които обикновено се прилагат съгласно португалското законодателство за всяка промяна в уставите на предприятия. SIC е на мнение, че обхватът на освобождаването не се ограничава до преобразуването на RTP през 1992 г. Въз основа на член 11, параграф 2 от закон № 21/92 RTP се ползва от общо освобождаване от плащане на такси и права за всякакъв вид вписвания и регистрация.
(74)
TVI е на мнение, че RTP също е освободено от плащането на разходи, свързани с публикуването на нотариален акт.
(75)
Относно вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г., SIC, ACT (асоциацията на търговските радио- и телевизионни оператори), италианският търговски радио- и телевизионен оператор Mediaset и TVI дадоха мнение, че разумен акционер не би увеличил капитала на дружество с характеристиките на RTP. Въпросните вливания на капитал са направени в предприятие с голям дефицит без последователен план за преструктуриране, който да го направи жизнеспособен.
(76)
Освен това, що се отнася до заема през 1998 г., SIC заяви, че като се има предвид фактът, че RTP е било „технически фалирало“ през 1996 г., никоя финансова институция не би одобрила такъв заем за RTP.
(77)
SIC, по-специално, подчертава липсата на външни одити, които е трябвало да са провеждат редовно. Посочват се и пропуски, установени за 1998 г., както е описано в доклада на BDO Binder за същата година, - единствения наличен външен одит, който Комисията е трябвало да вземе предвид. Изтъкват се и някои критики в доклада на BDO Binder за 1998 г., включително, inter alia, прекалени рекламни ограничения за телевизионното разпространяване на RTP. SIC подчертава, че според договорите за обществена услуга, RTP е задължено да зачита рекламните ограничения и може, напр. да излъчва само определен брой минути реклама на час. Според заключенията на доклада на BDO Binder, това не е било спазено за 1998 г. SIC цитира също констатацията в доклада, че някои активи не са били отчетени, което изглежда се възприема от SIC като доказателство, че съответните инвестиции за тези активи не са извършени.
(78)
След отменянето на член 1 и част на член 2 от Решение 2005/406/ЕО от Съда по дело T-442/03, SIC твърди, че по това решение Комисията трябва също така да вземе под внимание доклада на португалската сметна палата (Tribunal de Contas, наричана по-долу „Сметна палата“) от юни 2002 г. (№ 8/2002), който според SIC е трябвало да изследва управлението на RTP и предоставянето на обществената услуга телевизия от гледна точка на ефективността, ефикасността и икономичността и който разглежда периода 1997-2000 г. Въпреки това, този период беше удължен до 1993 г. Като обобщава констатациите на доклада, SIC подчертава, че е налице липса на стратегия за определяне на програмите на RTP, директивите на вътрешния съвет относно лимитите на разходите не са спазвани, а изготвеният годишен бюджет не е бил изпълнен. SIC също така заяви, че Сметната палата посочва, че Португалия все още не е обявила, че предоставянето на държавна помощ на RTP е свързано с реалното спазване на задължението за обществена услуга.
(79)
SIC посочва общите заключения на португалската Сметна палата относно договорите за обществена услуга, които дават стимули за RTP да пренебрегва ефикасността и ефективността при управлението на RTP, съпътствано от неясна и неопределена задача за обществена услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(80)
Относно освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, Португалия твърди, че тъй като преобразуването на публично предприятие в публично акционерно дружество (sociedade anónima) е трябвало да бъде осъществено чрез законодателен акт, не е съществувала друга база за събиране на такси и хонорари, свързани с вписването на тази трансформация чрез нотариален акт, нито за регистрирането и публикуването ѝ.
(81)
Преобразуването на RTP в публично дружество с ограничена отговорност е извършено през 1992 г., за да го приведе в съответствие с частното право, и начинът, по който то работи, е по-близък до този на частните оператори. Счетено е за необходимо да се предоставят на RTP средствата и условията, за да може то да изпълнява по най-добър начин целите, свързани с обществената услуга, на пазар, все по-отворен за конкуренцията. Целта е била операциите и управлението на RTP да разполагат със същата гъвкавост, която имат „нормалните“ дружества, действащи съгласно частното търговско право. Според Португалия формата на публично акционерно дружество е по-малко обременителна от процедурите за държавен контрол, прилагани преди това към RTP като публично предприятие, като по този начин му се предлагат по-добри условия за разработване на телевизионни канали и техните програми.
(82)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP през 1992 г. чрез закон, в резултат на което не е бил необходим „нотариален акт“ за формализиране на този акт, съответства на естеството и логиката на португалската правна система. В тази връзка Португалия припомня, че RTP е било създадено като държавно предприятие през 1975 г. посредством законодателство, а именно с Наредбa-закон № 674-D/75. Поради това, както се изисква изрично от Закон 84/88, уреждащ трансформирането на публичните предприятия в акционерни дружества, тези актове трябва също да се осъществяват посредством законодателство.
В съответствие с член 3, параграф 2 от Закон № 84/88, който представлява общ закон относно преобразуването на публичните предприятия (вж. съображение 25 по-горе), законодателният акт, чрез който се трансформират публични предприятия, трябва да одобри устава на акционерното дружество, възникващо в резултат на преобразуването. В допълнение това съответства на принципа на равностойност на актове, според който законодателните актове могат да бъдат изменяни, суспендирани или анулирани само от актове с равностоен ранг в йерархията на нормативните актове. Португалия посочва, че принципът на равностойност на актовете е предвиден в португалската конституция (понастоящем член 112, параграф 5 или член 115, параграф 5 от Конституцията в сила по времето, когато RTP е преобразувано през 1992 г.), която постановява, че „никой закон не може да създава други категории законодателство, или да предоставя на други видове актове правомощия да тълкуват, интегрират, изменят, спират действието или отменят неговите разпоредби с външен ефект“. Прилагането на този принцип към трансформирането на публичните предприятия е подкрепено от автори в областта на правото (50). Португалия също така се позовава на редица решения на Конституционния съд, който отново посочва тълкуванието, че закон може да се интерпретира само от друг закон (51), а не от акт с различно и по-ниско подреждане в йерархията на нормативните актове.
(83)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество със Закон № 21/92 е извършено в съответствие с тази обща схема на португалското законодателство и не е могло правомерно да бъде извършено само в съответствие с частното право под формата на нотариален акт. Португалия цитира също така и няколко примера на други публични предприятия, трансформирани чрез законодателен акт в акционерни дружества (52).
(84)
Португалия се позовава на наредба-закон № 267/76 от 8 април 1976 г., с който се установява за първи път обща схема за публичните предприятия. Тази наредба-закон установява, че публичните предприятия могат да бъдат създавани само чрез наредба-закон, който трябва да одобри техния устав. Това се прилага и за последващи изменения на устава.
(85)
Португалия допълнително се позовава на Закон № 84/88 от 20 юли 1988 г. (вж. съображение 25 от настоящото решение), който гласи, че е необходима наредба-закон, за да се превърне публично предприятия в акционерно дружество, и че той също така следва да одобри устава на публичното предприятие. В следствие на това Португалия заключава, че за трансформирането на RTP през 1992 г., първо, е била необходима наредба-закон и, второ, уставът е могъл да бъде одобрен само от закон, а не с нотариален акт.
(86)
В допълнение, Закон № 58/90 от 7 септември 1990 г. изисква обществената услуга телевизия да се предоставя от оператори, притежавани изключително или в по-голямата си част от публични органи, а уставите на такива оператори трябва да бъдат одобрени с наредба-закон.
(87)
По отношение на „таксите за регистрация“, Португалия отбелязва, че регистрацията на устава, одобрен със Закон № 21/92, е била освободена от такси, но формалностите по регистрацията е трябвало да бъдат осъществени „ex officio“. Формалностите по регистрацията са счетени за необходими, тъй като в Кодекса за търговска регистрация (Código do Registo Comercial) се изисква актовете, свързани с предприятия, да бъдат вписани в регистъра и публикувани. Според Португалия, стойността на таксите за регистрация е 11 000 contos (53), което се равнява на 11 000 000 PTE.
(88)
По отношение на изискването за публикуване, Португалия подчертава, че тъй като на уставът на RTP е бил публикуван в Diário da República като приложение на Закон № 21/92, който го одобрява, това изискване е било изпълнено.
(89)
По отношение на мнението на SIC относно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, Португалия отговори, че португалският законодател не предвижда определени облекчения на таксите при трансформиране на предприятия или преструктуриране на обществени предприятия. Освобождаването е въз основа на наредба-закон № 404/90. Португалия твърди, че RTP не е освободено от плащането на такси за регистрация въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, с изключение на трансформирането от 1992 г. Португалия също така се твърди, че класифицирането на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 като постоянно освобождаване от такси се дължи на езиково недоразумение. Вместо да бъде посочено, че наредбата-закон е достатъчна за всички правни цели и всякакви други актове необходими за законовото уреждане на „положението“ (т.е. трансформирането от 1992 г., добавено от автора на настоящото), в член 11, параграф 2 се посочва, че RTP ще бъде освободено от такси и налози, които произтичат от актовете в регистрите на собственост. Това означава, според Португалия, че RTP не е освободено от такси за регистрация извън контекста на трансформирането от 1992 г., с изключение на операциите, засягащи трансформирането от 1992 г. Португалия предостави също така документация за няколко ситуации, при които RTP е платило такси за регистрация.
(90)
Португалия твърди, че контекстът на първоначалното споразумение между администрацията на органът за социално осигуряване и RTP относно разсрочването на дълга и опрощаването на лихви и глоби е бил съдебен спор за конституционосъобразността на наредба за изпълнение № 12/83 относно задължителните удръжки за социално осигуряване върху възнаграждението за извънреден труд. Споразумението потвърждава тълкуването на RTP, че възнаграждението не е било предмет на удръжки за социално осигуряване, което беше подкрепено от данък експерт.
(91)
Второ, Португалия твърди, че формалното разрешение на това споразумение от страна на португалското правителство не предоставя конкретно финансово предимство за RTP в сравнение с други предприятия в сходно положение съгласно наредба-закон № 411/91. Португалия твърди, че дерогацията, предвидена в член 2, параграф 1, буква г), се е прилагала за RTP, тъй като RTP е било предмет на държавна намеса и е претърпяло различни превратности по време на управлението на административната комисия, назначена от правителството през 1977 г. (54) Португалия твърди, че общият характер на дерогацията се подчертава от факта, че споразумение е постигнато и с една от заинтересованите страни въз основа на Наредба-закон № 411/91.
(92)
По отношение на заема Португалия заяви, че техническите условия, свързани с него, предвиждат, че финансовата дейност следва да носи лихва, изчислена в съответствие с пазарните критерии.
(93)
Португалия твърди, че вливанията на капитал през периода от 1994 до 1998 г. представляват инструмент за финансиране на разходите по предоставяне на обществената услуга телевизия, заедно с изплащането на компенсаторни обезщетения.
(94)
Според Португалия, моделът на финансиране, избран за компенсиране на RTP за разходите по обществената услуга, се е оказал неподходящ и е довел до търговски дефицит. Първо, компенсаторните обезщетения винаги са били изчислявани под реалните нужди на финансирането на обществената услуга телевизия. На второ място, Португалия систематично е изплащала компенсациите със закъснение. RTP е трябвало да прибягва до банково финансиране, за да посреща своите оперативни разходи, но не е можело да включва лихвите и амортизационните такси при изчисляването на разходите за обществената услуга. Трето, RTP е трябвало да плаща данък добавена стойност (ДДС) на държавата за обезщетенията, като по този начин нетната сума на компенсаторните обезщетения намалява.
(95)
Португалия твърди, че: i) данъчните облекчения (т.е. освобождаване от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване); ii) улесненията за плащането на данъка за използване на мрежи за радиоразпръскване; iii) разсрочването на дълга към схемата за социално осигуряване; iv) плащането за отделянето на телевизионната мрежа; v) протоколът за насърчаване на киното; и vi) заемът, взет от RTP през 1998 г., не попадат в понятието за държавна помощ. По отношение на съвместимостта на другите мерки Португалия заяви, че те следва да се считат за компенсация за разходите за обществената услуга и следователно не като държавна помощ (55) или, съответно, тяхната съвместимост със законодателството на Съюза следва да бъде оценявано в светлината на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (сега член 106, параграф 2 от ДФЕС).
(96)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията Португалия заяви, че:
а)
включването през 1996 г. на оперативните разходи на RTP 2 като възстановими разходи за обществена услуга се основава на новия договор за обществени услуги, съгласно който компенсацията на оперативни разходи на RTP 2 съгласно договора влиза в сила от 1 януари 1996 г. (56);
б)
заемът от 20 000 милиона PTE следва да не се счита за компенсация, тъй като той е предоставен при пазарни условия,
в)
увеличенията на капитала също са били предназначени за финансиране на инвестиции, а не просто за да се предостави финансова компенсация за възстановимите разходи за обществената услуга. Задължението на държавата в качеството ѝ на акционер да участва във финансирането на инвестициите, които се считат за необходими, се определя в договорите за обществена услуга (57);
г)
компенсационните плащания са били предмет на ДДС, като в резултат на това нетната стойност, получена от RTP е по-ниска;
д)
съгласно новия договор за обществени услуги, разходите за обществената услуга са били възстановени само до равнището на предназначения за тях бюджет.
Като взема предвид горепосоченото, Португалия заключи, че финансовата компенсация за задълженията за обществена услуга на RTP не следва да се счита за прекомерно висока или нецелесъобразна.
(97)
По отношение на липсата на външни одити, Португалия твърди, че Комисията вече е представила становище относно финансовото състояние на RTP, което обхваща и периода от 1992 г. до 1998 г., без да изисква външен одит на обществената услуга в решенията от 2006 г. по дело E 14/05 и NN 31/06 и тези решения не са били оспорени в съда. Португалия твърди, че, по-специално, в решение NN 31/06 Комисията вече е взела предвид доклада на Сметната палата № 8/2002. Тя подчертава освен това, че в решение NN 31/06 Комисията е заключила, че финансовото състояние на RTP от 1992 г. до 1998 г. е резултат от хронично ниско финансиране на неговите дейности, свързани с обществената услуга. В решение NN 31/06 Комисията основава своите констатации на външен доклад, а именно на доклада на Pricewaterhouse Cooper от 2005 г., и на външно одитираните годишни счетоводни отчети на RTP, които Португалия счита, че са единствените приложими отчети.
(98)
Португалия също така отново заявява, че докладите за обществена услуга за периода от 1993 г. до 1998 г. са били предмет на одит от страна на одиторите на RTP (58). Въпреки това, по-късно Португалия представи външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1998 г., заедно с окончателен, обобщаващ отчет, обхващащ всички тези години. Външните одити бяха организирани от независим медиен орган, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, който поиска от външните одитори Pedro Roque (59) да извършат външните одити.
(99)
Португалия отговори по-подробно на някои от твърденията на SIC по конкретни въпроси. По отношение на твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder, становището на Съвета за обществено мнение е липсвало, Португалия подчертава, че това становище не е обхващало доклада за обществената услуга на RTP. Становището на този орган е било осигурено, но в стария договор за обществена услуга, то не се е превърнало в правно задължително изискване. Също така, новият договор за обществена услуга не изисква становището на този орган да бъде дадено в доклада за обществена услуга.
(100)
По отношение твърденията на SIC, че докладът на BDO Binder за 1998 г. включва 53 млн. EUR под формата на материални активи, въпреки че не съществува инвентар на тези активи, Португалия потвърди, че съответните инвестиции са направени за тези активи. Фактът, че първоначално не бе изготвен инвентар на тези активи (макар че, с изключение на 4 милиона, стойността на такива активи може да бъде определена и инвентар може да бъде изготвен със задна дата), това не означава, че инвестиции не са били направени. Външният одитор потвърди салдата, цифрите и транзакциите с трети страни.
(101)
По отношение твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder за 1998 г. лимитът за рекламно време е бил превишен, Португалия изтъкна, че това по никакъв начин няма да доведе до намаление на финансовата компенсация. Причината за това е, че сумите, които са били получени от RTP за надвишеното рекламно време, са доста по-малки от недостатъчното финансиране за тази година. Във всеки случай, Португалия потвърди, че общите приходи от реклама (включително приходи от превишаването на лимита за реклами) са били взети под внимание при изчисляването на финансовите нужди, т. е. компенсацията за изпълнението на задачата за обществена услуга.
(102)
Португалия твърди, че доклад 8/2002 на португалската сметна палата не трябва да се взема под внимание в настоящото решение, тъй като решението на Съда по Дело T-442/2003 откри само обективна слабост на информацията, съдържаща се в докладите за обществена услуга, които не са били съпроводени от външен одит. Португалия подчертава, че доклад 8/2002 на Сметната палата се отнася само до финансовите години от 1997 г. до 2000 г., а не до целия период, обхванат от настоящото разследване. Годините от 1993 г. до 1997 г. са обхванати в доклада само за целите на общо описание на финансовото положение на RTP и необходимостта от преструктуриране, но те не представляват самият предмет на доклада. Целта на доклада е да се оцени управлението на RTP, ролята на държавата като акционер и предоставянето на обществената услуга телевизионно разпръскване.
Португалия твърди, че Сметната палата е надхвърлила задачата си за извършване на одит на публичните финанси и вместо това е започнала анализ на ефикасността и ефективността на публичните разходи. Докладът, по мнението на Португалия, е без значение, с изключение на факта, че представлява независим одит на предприятието, потвърждава отчетите на Португалия и не открива незаконосъобразност. Португалия твърди, че в настоящото решение Комисията следва да вземе под внимание доклад 20/98 на Сметната палата вместо одитен доклад 8/2002, тъй като одитен доклад 20/98 обхваща икономическо и финансово състояние на RTP за периода от 1994 г. до 1996 г. В одитен доклад 20/98 се прави заключението, че критериите, използвани за финансиране на обществените услуги, са по-ясно определени в новия договор за обществени услуги, отколкото в стария договор за обществени услуги, което се оспорва в по-късния доклад 8/2002.
V. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(103)
За да установи дали ad hoc мерките, приложени от Португалия за RTP, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тези мерки:
а)
са предоставени от държавата членка или чрез държавни ресурси;
б)
са в състояние да нарушат конкуренцията;
в)
поставят в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
г)
засягат търговията между държавите-членки.
(104)
По-долу ще бъдат проучени характерът на държавна помощ на заема от 1998 г., споразумението за разсрочване на дълга и отменянето на лихвените задължения, както и капиталовите инжекции за периода 1994-1997 г. По подобен начин ще бъдат оценени наличието на държавни ресурси при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване.
(105)
Държавни ресурси са налице при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване, тъй като загубата на данъчни приходи е равностойна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи (60).
(106)
По отношение на разсрочването на дълга вследствие на схема за социално осигуряване и отмяна на лихви за просрочено плащане, Комисията счита, че органът, отговорен за схемата за социално осигуряване, не може да се разглежда като предприятие. Той не извършва стопанска дейност, а е публичен орган със задача за администриране на социалното осигуряване (61). Освен това разрешението за разсрочване на дълговете не е дадено от схемата за социална сигурност, а от съвместен декрет на държавните секретари за финанси и социално осигуряване и на заместник държавния секретар на заместник министъра. С разрешението държавата е пропуснала приходи, тъй като тя би получила 1 206 милиона PTE под формата на лихви за неизплатени задължения. Следователно става ясно, че е имало участие на държавни ресурси и че държавата е отговорна за мярката.
(107)
Увеличенията на капитала на RTP са предоставени от държавата пряко от обществения бюджет. Следователно е ясно, че такова финансиране представлява държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(108)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че при заема за RTP не се касае за държавни ресурси. Понятието държавни ресурси също така включва предимства, предоставени от органи, предназначени или създадени от държавата-членка за тази цел (62). Договорът за заем от 1998 г. е сключен между RTP и Фонда за стабилизиране на публичния дълг - фонд, който е управляван от Института за управление на публичния дълг. Правен акт предвижда, че Институтът е под ръководството и контрола на министъра на финансите (63). Затова може да се заключи, че средствата, предоставени от Фонда за стабилизиране на публичния дълг, следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(109)
Държавата може да се счита като пряко свързана с тази мярка, тъй като условията на договора се определят в резолюция, съгласувана на 17 декември 1998 г. между секретарите на държавата за медиите и финансите.
(110)
Освобождаване от такси за нотариален акт, както и от такси за регистрация и разходи за публикуване: Що се отнася до освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване следва да се оцени дали мярката е представлявала общо освобождаване от такси, от което RTP се е възползвало, или дали мярката е приложена специално спрямо RTP. В следващите съображения Комисията прави разлика между временно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92.
(111)
Комисията констатира, че освобождаването от необходимостта за нотариален акт, регистрация и разходи за публикуване е предоставило предимство на RTP, като го освобождава от разходи, които иначе предприятието би трябвало да плаща от собствения си бюджет.
(112)
Това предимство е също така избирателно по същество, тъй като както се вижда от член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, то е предоставено само на RTP. Фактът, че този закон може да укрепи, както твърди Португалия, прилагането на по-общ закон, а именно Закон № 84/88, не променя това заключение. Закон № 84/88 се отнася до публичните предприятия и предвижда, че тези предприятия могат да бъдат трансформирани в акционерни дружества чрез наредба-закон. При все това фактът, че този закон се отнася до „публичните предприятия като цяло“, не засяга избирателността по същество, посочена в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, в полза на конкретното предприятие RTP. Във всеки случай освобождаване само за публичните предприятия ще представлява селективна мярка по същество за тази група предприятия (в сравнение с частните предприятия), от които RTP е част.
(113)
Държавните мерки могат обаче, въпреки че са по същество селективни, да не попадат в понятието за избирателна мярка по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако държавната мярка, вместо чрез дерогация от обичайните прилагане на системата, да стане неотменна част от него (64). Следователно е необходимо да се проучи дали мярката е съвместима с естеството и логиката на португалската правна система за трансформиране на публичното предприятие RTP в публично акционерно дружество чрез законодателство или дали ресурс на законодателството за целите на превръщането на RTP е бил избран с цел да му се предостави предимство спрямо други предприятия. В съответствие с подхода на Съда в неговото решение, Комисията занапред ще прави разлика между освобождаването от нотариални разходи, от една страна, и регистрация и разходи за публикуване, от друга страна (65).
(114)
Освобождаване от нотариален акт и нотариални разходи: Комисията счита, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество и одобрението на устава посредством законодателство вместо чрез нотариален акт отговаря на логиката и характера на португалската правна система. Преобразуването в публично акционерно дружество бе направено с цел да се даде на RTP по-гъвкава форма на дружество и по този начин да го поставят на равна нога с частните оператори. Фактът, че това трансформиране е съставено от закона, а не чрез нотариален акт, не беше опит да се заобиколи изискването за нотариален договор, но е резултат от общия принцип на португалското право, че законодателните актове могат да бъдат променяни само от еквивалентни законодателни актове.
(115)
Съгласно този принцип на „еквивалентност на актовете“ закон може да се анулира, прекрати временно или модифицира чрез правен акт, който е от една и съща йерархична степен като учредителния акт, а не с акт, която е с по-нисък ранг в йерархията на законодателството. Този принцип е бил въведен в португалската конституция през 1982 г., т.е. много преди преобразуването на RTP през 1992 г. Член 115, параграф 5 на португалската конституция във формата, в която е в сила към момента на преобразуването на RTP, предвижда никой закон да не: „създава други форми на законодателство или предоставя на други видове актове правомощия за тълкуване, интегриране, изменение, спиране действието или отменяне на всяка една от неговите разпоредби по начин, по който да предизвика последици по отношение на трети страни“ Тъй като RTP беше национализирана през 1975 г. с акт на законодателството, а именно чрез Наредбa-закон № D 674-d/75, трансформирането му в друга правна форма, отново би могло могат да бъде постигнато само чрез Наредба-закон, или по силата на закон, който е равностоен или дори с по-висок ранг от този на наредбата-закон. Не съществува също така нещо, което да сочи, че първоначалната национализация на RTP е извършена през 1975 г. с цел да се избегне прилагането към дружествата, регулирани от частното право и е довела до ползи за дружеството.
(116)
Не съществуват доказателства, подсказващи, че всички други закони в сила преди преобразуването на RTP (вж. съображения 84-86 от настоящото решение) са били с цел създаване на парично облагодетелстване за публичните предприятия чрез избягване на нотариалните актове (и съответните разходи), които се прилагат спрямо частните трансакции. По-специално Закон № 84/88, който позволи публичните предприятия да бъдат трансформирани в акционерните дружества с Наредба-закон, отразява конституционните и правни принципи, които са били в сила в съответния момент.
(117)
Заключение: Като се вземат под внимание тези въпроси, освобождаването от изискването за извършване на трансформацията на RTP чрез нотариален акт (и по този начин с поемане на съответните разходи), не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(118)
Освобождаване от такси за регистрация и разходи за публикуване: Необходимо е да се оцени дали RTP се е облагодетелствала от полза, като не е плащала всички разходи, свързани с регистрацията на дружеството в търговския регистър и публикуването на нотариалния акт. В съответствие с португалското право, което е в сила в момента, нотариалният акт, с който се формализира създаването на дружество, регулирано от частното право, и неговият устав трябва да бъдат публикувани в Diário da República от секретаря, отговарящ на търговския регистър, за да добият третите страни представа за съдържанието на тези документи. RTP не пое тези разходи за публикация, тъй като задължителното публикуване в Diário da República на Закон № 21/92 гарантира, че на Акта за преобразуване на RTP и на съдържанието на неговите нови членове, регламентиращи сдружаването, е предоставена необходимата гласност.
(119)
Няма признаци, че Португалия е избрала да превърне RTP в публично акционерно дружество чрез Закон № 21/92, за да предостави на RTP предимство под формата на икономии на разходи за регистрация и публикуване. Ясно е че втора публикация на устава на RTP би била напълно обезсмислена, тъй като изискванията за прозрачност и публичност бяха вече изпълнени чрез публикуване на Закон № 21/92 в Diário da República. Докато регистрацията е била направена с оглед на по-късното публикуване и двете мерки са свързани, не е безспорно дали освобождаване от такси за регистрация може да бъде оправдано от същността и логиката на португалската правна система и задължителното преобразуване на RTP посредством законодателство. Португалия не оспорва, че вписването е било също така изискано от кодекса на търговските дружества. Както Португалия заяви: „регистрацията не беше отменена, само не беше нужен нотариален акт, но наредбата-закон представляваше достатъчен документ за целите на регистрацията“. Това следва също от член 3, параграф 3 от Закон № 84/88, (вж. съображение 25 от настоящото решение). Освен това Португалия подчерта, че за да може RTP да се регистрира в бъдеще всички други актове, свързани с компанията, фактът на създаването му (т.е. резултатът от преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество), е трябвало да бъде регистриран (66). Ако регистрацията е необходимо обаче, Комисията не вижда причина защо RTP не следва да понесе съответните разходи.
(120)
Заключение: Може да се заключи, че освобождаването на RTP от изискването за нотариален акт (включително нотариални разходи), както и освобождаване от изискването за публикуване и съответните разходи за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1, от Закон № 21/92, представлява държавна помощ.
Въпреки това, както е посочено по-нататък в съображения 160-161 от настоящото решение, тези изключения биха били, при всички положения, оправдани като законно обезщетение за разходите по предоставянето на услуга от общ икономически интерес съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(121)
Португалия твърди, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не предоставят на практика постоянна дерогация за RTP, но че тя е била предназначена за покриване на същото положение като преди във връзка с временно освобождаване, а именно превръщането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. Португалия твърди също, че нееднократно RTP е платило нотариални такси за регистрация. Обаче формулировката на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, обхваща всяко по-нататъшни актове за вписване, регистрация или анотация, които, в съответствие с този член, могат да бъдат извършвани безплатно за неограничен период от време.
(122)
Такова постоянно освобождаване също предоставя предимство на RTP като го освобождава от разходи, които то иначе би трябвало да поеме от своя собствен бюджет. Аргументът на Португалия, че доколкото ѝ е известно, член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил приложен и RTP е изплатило всички необходими такси е доказателство, което е релевантно при потенциално възстановяване на държавна помощ, но не променя констатацията за формулирането на разпоредбата.
(123)
Това предимство също е избирателно, тъй като Закон № 21/92 се отнася за RTP. Португалия не може да претендира, че Закон № 21/92 е самото прилагане на общо правило от португалското законодателство. По-специално, членове 1 и 2 от наредбa-закон № 404/90 не могат да се използват, за да се докаже липсата на избирателност, тъй като наредбата-закон касае актове на концентрация и, следователно, не включва този случай, който се отнася до трансформирането на дадено публично предприятие в публично акционерно дружество (67).
(124)
В противовес на временното освобождаване от такси за регистрация, една постоянна дерогация не може да е оправдана с доктрината за еквивалентност на актове, с която, поради процеса на законодателно приемане, се отмени изискването за нотариален договор и неговото публикуване, когато RTP беше трансформирано през 1992 г. Спазването на природата и логиката на португалската правна система може да се приеме за временно освобождаване, тъй като в конкретния случай трансформиране на RTP в публично акционерно дружество би могло да бъде постигнато, както бе показано, чрез наредба-закон. Въпреки това, широкото приложно поле на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не изключва, че освобождаването от нотариални изисквания (и разходи) ще бъде възможно за други ситуации от освен за преобразуването на RTP през 1992 г. в публично акционерно дружество. Достатъчно е да се посочи, че постоянната дерогация в полза на едно дружество (или една група от дружества, като например акционерни дружества) от различни такси за регистрация не може никога да бъде в естеството и логиката на правната система (68).
Заключение: Следва да се направи заключение, че постоянното освобождаване за RTP, произтичащo от член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(125)
Споразумение за социална сигурност (разсрочвания на задълженията и освобождаване от лихви): След разглеждане на мненията на трети страни и на Португалия, Комисията заключава, че първоначално споразумение между органа, отговорен за схемата за социална сигурност и RTP не може да се разглежда като представляващо типично поведение на частен оператор. Спорът дали тълкуването на някои правила за социално осигуряване, както са определени в Наредба за изпълнение № 12/83 е правилен от правна гледна точка. Споразумението потвърди интерпретацията на RTP, която бе подкрепена от анализа на данъчен експерт, който заключи, че Наредбата за изпълнение е противоконституционен. Наредбата за изпълнение обаче не е оттеглена след споразумението. Следователно трябва да бъде направено заключението, че мярката е избирателно прилагана за RTP без да се засяга приложимостта на интерпретацията на схемата за социална сигурност по отношение на други дружества.
(126)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия че разрешението за разсрочване на дълг и за освобождаване от глоби и лихви бе предоставено в рамките на обща система, приложима за всички предприятия, които се намират в подобно положение, въз основа на Наредбата-закон № 411/91 и следователно не е предоставило на RTP специфично предимство.
(127)
Без това да пречи на селективния или общ характер на такава схема, целта на настоящото решение е да се определи дали прилагането на схемата на RTP е избирателно.
(128)
С цел да се докаже, че разсрочването е наложително, за да се осигури жизнеспособност на дружеството, с наредба-закон № 411/91 се изисква провеждане на финансово/икономическо проучване. RTP никога не е извършило такова проучване на своята жизнеспособност в съответствие с член 2, параграф 3 от наредба-закон № 411/91.
(129)
Освен това, условието, посочено в член 2, параграф 1, буква г) на наредба-закон № 411/91 не е била приложима за RTP както узаконяването на дълговете не следва държавна намеса. Комисията не приема твърдението на Португалия, че историята на държавна намеса е засегнала функционирането на предприятието в задължение, и че RTP не е било регулирано от нормативни разпоредби в момента на държавната намеса. Въпреки че RTP е предмет на специален режим на управление през 1977 г. (69), този режим приключи с приемането на устава от 1980 г., докато задълженията по схемата за социално осигуряване са „натрупани“ в периода 1983-1989 г. Комисията счита, че за RTP узаконяване на дълга не може да се счита за част от общ режим, съгласно Закон № 411/91, тъй като RTP не отговаря на критериите, установени в този закон за такова разрешение. Поради това мярката е била прилагана по селективен начин за RTP.
(130)
Чрез предоставяне на разсрочване на дълговете Португалия следва да е действала по същия начин като публичен или частен кредитор, който се стреми да възстанови суми, дължими към него, и за тази цел, сключва споразумения за разсрочване на дълговете, за да се улесни плащането (70). Ставката на наказателната лихва, прилагана от държавата, следва да бъде равна на ставката от частен кредитор, която би се прилагат в подобни обстоятелства. Комисията счита, че частен кредитор, който цели събирането на задължението чрез правни средства, би получил поне законния лихвен процент. Следователно, като не е изискала съвсем плащане на лихви, въпреки наличните механизми за правоприлагане, Португалия не е действало по същия начин, по който даден частен кредитор би действал, за да се постигне максимален лихвен процент. Освен това дългът със схемата за социално осигуряване „е бил натрупан в периода 1983-1989 г., а договореност за разсрочване бе одобрена чак през 1993 г. При същите условия даден частен кредитор не би позволил подобно натрупване на неизплатен дълг в продължение за толкова дълъг период, без да инициира процедури за събиране. Следователно изглежда, че мярката предоставя на RTP специфично предимство.
(131)
Увеличения на капитала: След разглеждане на мненията на трети страни и Португалия, Комисията стига до заключението, че увеличенията на капитала през периода 1994-1997 г. е предоставило финансови предимства за RTP. Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, с оглед на лошото финансово състояние на RTP през периода, когато са осъществени увеличенията на капитала, нито един частен инвеститор не би влял капитал в дружеството, тъй като не може да се очаква нормална възвръщаемост от дружеството в разумен срок. В действителност, въпреки капиталовите инжекции финансовото състояние на RTP се е влошило. Нито Португалия, нито третите заинтересовани страни заявяват, че Португалия е действала като частен инвеститор при инжектирането на капитал в дружеството.
(132)
Заем 1998: Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че заемът, предоставен през 1998 г., е в съответствие с пазарните условия. За да може заемът да не представлява държавна помощ, условията, свързани с него (а именно търсената сигурност и лихвеният процент) следва да отразяват присъщия риск при предоставяне на заеми на предприятието (71). Рискът и следователно лихвеният процент, са по-високи, когато едно предприятие е в икономическо и финансово състояние, чиято стабилност е под равнището, при което то би придобило заем от дадена финансова институция.
(133)
Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, при сключването на заема, RTP е в сериозни финансови затруднения до такава степен, че неговите задължения надвишават стойността на неговите активи и стойността на нетния капитал е била отрицателна. Технически дружеството е в несъстоятелност.
(134)
На първо място, трябва да се има предвид, че заемът е бил подчинен заем, т.е. не е имало гарантирана с активи сигурност и в случай на обявяване в несъстоятелност, той е категоризиран за възстановяване след заемите от всички кредитори, но преди акционерите. Липсата на подходящи гарантирана с активи сигурност беше ясен сигнал, че заемът не е бил отпуснат при пазарни условия и че става въпрос за държавна помощ. С оглед на техническата несъстоятелност на RTP по времето на предоставяне на кредита, никоя финансова институция не би ѝ дала подчинен заем, тъй като е имало малка вероятност RTP да е в състояние да го върне. В действителност заемът не е предоставен от частна финансова институция, а от Фонда за стабилизиране на публичния дълг.
(135)
Второ, може да се твърди, че лихвеният процент по заема не отразява ясно неговия истински риск. Той не само е под референтната ставка, която Комисията обикновено използва за изчисляване на елемента на държавна помощ при схеми на лихвени субсидии за заеми (72), но също така нормален оператор на пазара би изисквал, в допълнение към „солидни“ гаранции един лихвен процент, който би компенсирал такъв висок риск от неизплащане.
(136)
Като се има предвид, че финансовото състояние на RTP е такова, че то не би било в състояние да получи подчинен заем при нормални условия, заемът ефективно отговаря за изплащането на безвъзмездни средства и представлява предимство за RTP.
(137)
Затова Комисията смята, че разсрочването на дълговете чрез схема за социално осигуряване, капиталовите инжекции в периода 1994-1997 г. и заемът, отпуснат през 1998 г., са предоставили финансово и икономическо предимство в сравнение с конкурентите, които не получават същите средства.
(138)
Тъй като португалският телевизионен пазар е отворен за конкуренцията най-късно от 1992 г., на пазара е имало конкуренти за периода, през който RTP са се възползвали от различните мерки. През февруари 1992 г., лицензи за излъчване са били предоставяни на търговските радио- и телевизионни оператори SIC и TVI и през октомври 1992 г. SIC започна разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия.
(139)
Комисията не приема твърдението на Португалия, че споразумението за дълг чрез схемата за социална сигурност би останало извън понятието за държавна помощ, тъй като дългът сам по себе си е било създаден преди пазарът за разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия да бъде отворен за конкуренцията. Финансовото преимущество бе предоставено на RTP през май 1993 г. след отварянето на пазара за радио- и телевизионно разпространение и поради това беше възможно да предоставя икономическо предимство на RTP.
(140)
Съответно следва да се направи заключение, че мерките, предоставени от Португалия, са били в състояние да дадат икономическо и финансово предимство на RTP в сравнение с конкурентите, които не получават същите финансови средства и по този начин да нарушат конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(141)
Мерките за държавна помощ попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото те засягат търговията между държавите членки. Такъв е случаят, когато въпросните дейности са предмет на търговия между държавите членки. В този случай бенефициерът RTP сам по себе си е активен на международния пазар. Действително, чрез Европейски съюз за радиоразпръскване това дружество обменя телевизионни програми, и участва в системата на Евровизия (73). Освен това RTP е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост (74).
(142)
Следователно може да се заключи, че мерките за помощ, отпуснати на RTP от Португалия засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(143)
От гореизложеното може да се направи заключението, че като се остави настрана възможното задължение за предоставяне на обществена услуга, наложено на RTP, следните мерки включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
-
разсрочването на дълг чрез схемата за социална сигурност,
-
капиталовите инжекции през периода 1994-1997 г. и
-
заемът, отпуснат през 1998 г.
По този начин временното освобождаване от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване от такси за регистрация и други такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(144)
Въпреки това, както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, RTP е натоварен със задължение за обществена услуга-разпространение на радио- и телевизионни програми. По делото на Altmark Trans GmbH и Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH и Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (делото „Altmark“), Съдът постанови, че държавните мерки за компенсиране на разходи за обществената услуга не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО (сега член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени всички следни четири условия (75):
a)
предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнение на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са предварително установени по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава необходимото за покриване на всички или някои от възникналите разходи при изпълнение на общественото задължение, вземайки предвид съответните приходи и приемлива печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
когато дружеството не е избрано след процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимият размер на компенсацията трябва да се определи на базата на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване, би направило за изпълнението на тези задължения.
(145)
Оставяйки настрана условията, предвидени в първото и третото условие, мерките ad hoc (вж. съображение 143 от настоящото решение) изглежда не изпълняват второто и четвъртото условие на решението по делото Altmark, поради следните причини:
(146)
Ясно е, че финансирането, предоставено по споразумението с органа, отговорен за схемата за социално осигуряване, и заемът през 1998 г., не са били част от системата за компенсация, чиито параметри, които са били установени предварително по обективен и прозрачен начин (второто условие). Напротив, те са въз основа на ad hoc решения, които могат да се припишат на държавата.
(147)
Освен това, както е посочено в съображение 61 от настоящото решение, договорите за обществени услуги, предвидени за конкретна възможност за финансиране за инвестиции в оборудване за обществени услуги чрез средствата на капиталовите инжекции. Те не ограничават инвестиции в обществените услуги или определят ясно условията и ограниченията на участието на държавата; те едва се позовават на възможността държавата да участват в инвестициите на RTP като акционер. Поради това Комисията счита, че капиталовите инжекции също не биха могли да се считат за част от компенсационна система, чиито параметрите са били установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(148)
RTP явно не е избрано след процедура за обществена поръчка, гарантиращи възможно най-ниски разходи. Няма данни за това, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, което би направило едно типично предприятие (четвъртото условие).
(149)
Следователно е ясно, че в този случай не всички условия, посочени в решението по делото Altmark, са изпълнени. Следователно мерките, посочени в съображение 143 от настоящото решение, трябва да се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(150)
Съдът винаги е защитавал становището, че чрез член 106 от ДФЕС може да се предвиди освобождаване от забраната за държавни помощи за предприятия, на които е възложена услуга от общ икономически интерес (УОИИ). По делото Altmark беше косвено потвърдено, че държавна помощ, която компенсира разходи, понесени от едно предприятие за предоставяне на УОИИ, може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, ако удовлетворява условията на член 106, параграф 2 от ДФЕС (предишен член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и в миналото споменати като „общ пазар“) (76).
(151)
Съдът ясно постанови, че за да се възползва дадена мярка от такова освобождаване, принципите на определяне, възлагане и пропорционалност трябва да бъдат изпълнени. Комисията счита, че когато тези принципи са изпълнени, развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на интересите на Съюза.
(152)
Начинът, по който тези принципи се прилагат в сектора на радио- и телевизионно разпространение, е обяснен в Съобщение на Комисията за прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на публичната услуга разпространение на радио- и телевизионни програми („Съобщение относно радио- и телевизионно разпространение“) (77). Според Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение, Комисията трябва да оцени дали (78):
a)
дейностите на RTP са задължения за предоставяне на обществена услуга, ясно дефинирана като такава от държавата членка (дефиниция);
б)
на RTP е официално възложено от португалските органи предоставянето на тази услуга (възлагане),
в)
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга.
(153)
Както е посочено в Протокола за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки (Амстердамския протокол (79)) и Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение (80), държавите-членки трябва да определят задачата за обществената услуга на обществения радио- и телевизионен оператор. В сектора на радио- и телевизионно разпръскване, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за понятието обществена услуга съдържа явна грешка. Тези грешки ще представляват злоупотреба с определението на обществената услуга.
(154)
С оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, в светлината на тълкувателните разпоредби на този протокол, определение, даващо на даден оператор задачата за предоставяне на балансирана и разнообразна програма, за основателно (81). Такова определение би бил съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество.
(155)
Както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, от RTP се изисква, по силата на Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга, осигуряване, като обща публична телевизионна услуга, на излъчването на два канала с цялостно покритие. Докато първият канал предлага повече общи програми, вторият канал трябва да е насочен повече към специфични аудитории. Освен това, както се посочва в съображения 44 и 45 от настоящото решение, Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга налагат по-подробни задължения за RTP по отношение на съдържанието на програмите и международното сътрудничество, както и някои други специфични задължения.
(156)
Въпреки че определението за обществената услуга на радио- и телевизионното разпространение RTP е с качествен характер и от твърде широкото естество, Комисията, в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, счита такова едно „общо“ определение за основателно (82). Следователно тя също така разглежда общото определение на задачата за обществена услуга на RTP за предоставяне на два телевизионни канала с национално покритие, един с по-общо, и друг в по-голяма степен насочен към специфична аудитория, за основателно. Такова определение може да се счита за задоволяващо демократичните, социалните и културните нужди на португалското общество.
(157)
Освен това Комисията счита за правомерни задълженията, които определят подробно как RTP следва да изпълнява общата задача за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение. В съответствие с текста на Амстердамския протокол, тези задължения може също да се считат за отговарящи на демократичните, социалните и културните потребности на португалското общество.
(158)
Въпреки че Комисията разглежда мисията за обществена услуга на RTP като основателна, тя трябва обаче, да удостовери дали определението съдържа никакви очевидни грешки.
Комисията ще оцени дали временното и постоянното освобождаване от нотариален такси, такси за регистрация и публикуване може да се счита за компенсация за разходи за обществена услуга и ще анализира допълнително дали задължението на RTP за подкрепа на кина може да се счита за попадащо в рамките на задачата за обществена услуга на RTP.
(159)
Комисията първо ще оцени дали временно освобождаване от изискванията за нотариален акт (и свързани разходи), такси за регистрация и разходи за публикуване при преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, както и постоянното освобождаване от различни такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, може да се смята като компенсация за разходите, произтичащи от предоставянето на обществена услуга.
(160)
Временни освобождавания: Първо, необходимо е да се проучи дали разходите, свързани с трансформирането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. (т.е. разходи, които нормално възникват за нотариален акт, неговото регистриране и публикуването), могат да бъдат законно компенсирани като разходи за обществената услуга. Компенсацията е под формата, както е посочено по-горе, чрез освобождаване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92.
(161)
По време на своето преобразуване, RTP, провеждаше само дейности по предоставяне на обществената услуга (Вж. съображение 18 от настоящото решение), докато търговските дейности бяха извършени от правно обособени дъщерни дружества. Следователно разходите, свързани с трансформирането на радио- и телевизионния оператор, предоставящ обществена услуга, автоматично представляват разходи за обществената услуга, които държавата законно би могли да компенсира. Не е необходимо да се обсъди дали реорганизацията на RTP е била правно задължителна или необходима (83). При оценката съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Съобщението за радио- и телевизионна дейност се изисква компенсацията да не надвишава нетните разходи за обществената услуга, но не се изисква оценка за това дали тези разходи, при условие че те са ограничени до предоставянето на обществена услуга, биха могли да бъдат избегнати (84). В съответствие с Амстердамския протокол и Съобщението за радио- и телевизионна дейност, по принцип държавите-членки са свободни да решат за организацията на своя обществен радио- и телевизионен оператор, като това не се отнася единствено до организацията на радио- и телевизионния оператор, в чийто съдържание ще бъдат излъчвано, но и в каква правна форма общественият радио- и телевизионен оператор ще извършва своите операции. Ролята на Комисията е ограничена до проверка на това дали тази свобода на държавата-членка е била използвана по злоупотребяващ начин. В този случай няма признаци, че трансформирането проведено с единствената цел да се даде предимство на RTP. Няма причина за съмнение, че мотивите на Португалия за трансформирането през 1992 г. са били да се даде на RTP повече гъвкавост в неговите действия, вместо да остане държавна организация с тромави процедури за държавен контрол. Поради това трябва да се заключи, че освобождаването от разходите за регистрация (т.е.разходи за нотариален акт, разходи за регистрация, разходи за публикуване) по време на трансформирането на RTP, представлява законна компенсация за предоставянето на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга.
(162)
Постоянно освобождаване: При все това горната обосновка (изложена в съображение 161 от настоящото решение) не може да се приложи спрямо постоянното освобождаване в член 11, параграф 2 от Закон 21/92, което не е ограничено във времето и следователно е възможно да обхване регистрациите и вписванията на RTP извън неговата задача за обществена услуга (например когато самото RTP би поело търговски дейности вместо да го направи чрез своите правно обособени дъщерни предприятия).
С оглед на широкия обхват на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, както по отношение на времето (т.е. то да е неограничено) и по вид (т.е. да не се ограничава прилагането му към дейностите по обществената услуга), не е възможна обосновка на евентуално бъдещ освобождаване от такси за регистрация като разходи за обществена услуга. Поради това следва да се заключи, че освобождаването от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не е съвместимо с вътрешния пазар.
(163)
Докато Португалия изтъкна, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил прилаган и че RTP винаги е заплащал всички необходими такси за регистрация след преобразуването през 1992 г., този довод може да се окаже валиден в случай на възстановяване, но не променя факта, че тази разпоредба като такава предоставя държавна помощ в полза на RTP, което е необосновано съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, или всяка друга разпоредба на същия договор.
(164)
Като отчита съображение 45 на Директивата „Телевизия без граници“, Комисията би могла да приеме, доколкото произтичащите филмови права са показани в обществените телевизионни предавания, че определението за понятието обществена услуга на обществените радио- и телевизионни оператори включва задължението те значително да допринасят за инвестирането в европейската аудиовизуална продукция (85).
(165)
Комисията счита, че задължението, наложено на RTP за насърчаване на киното попада в обхвата на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга, тъй като RTP впоследствие излъчва в обществените телевизионни предавания филмите, за които то е придобило права за разпространение.
(166)
Комисията, следователно, не може да се съгласи с коментарите на заинтересованите страни, че задължението на RTP относно насърчаване на киното и неговото финансиране е дискриминационно. Страните по процедурата посочиха, че частните оператори също са сключили протоколи за насърчаване на кино с португалските власти, които не предвиждат компенсации. Въпреки това, Комисията счита, че е необходимо да се прави разграничение между доброволни споразумения за насърчаване на киното, сключени между държавата и частните оператори, от една страна, и на задълженията за радио- и телевизионно разпространение като обществената услуга, наложени на RTP за излъчване на кино продукции и за тяхното финансиране, от друга страна. Ясно е, че на RTP изрично е поверено извършването на задача за обществена услуга, за подкрепа на определени филмови продукции, които впоследствие се излъчват като телевизионни програми за обществена услуга, като се има предвид, че такава задача за обществена услуга не е поверена на частните оператори. В действителност, RTP се е превърнало в инструмент, използван от държавата, за подпомагане на киното. Всякакви предимства, предоставени от RTP на киното, биха могли да представляват държавна помощ и трябва да бъде оценявани като такива. Настоящото решение не засяга оценката на възможните преимущества, предоставени на филмови продуценти.
(167)
Съответно, следва да се направи заключение, че съфинансирането от RTP на португалски кинематографични произведения, които са показани върху обществени канали, може да бъдат разглеждано като специфично законно задължение, което е от основно значение за изпълнението на задълженията за обществената услуга на RTP за радио- и телевизионно разпространение. Това задължение поради това не представляват явна грешка.
(168)
Комисията обаче счита, че правното задължение, наложено на RTP да предоставя „други услуги, които трябва да бъдат посочени на ad hoc основа“ (86), не е достатъчно точно, за да се даде възможност на Комисията да оцени предварително с достатъчна правна сигурност дали такива услуги може да се разглеждат като обществена услуга. Въпреки че тя заема позицията, че „другите услуги, които трябва да бъдат посочени“ не са ясно определени, тя отбелязва, че не са направени никакви плащания по тази разпоредба през разследвания период (87).
(169)
С оглед на горепосоченото, Комисията стига до заключението, че дейностите на RTP, както са описани в Закон № 21/92 и преформулирани в договорите за обществена услуга, са ясно определени задължения за обществена услуга.
Въпреки че задължението за предоставяне на „други услуги, които трябва да бъдат предоставени на ad hoc основа“ не е достатъчно точно, за да се стигне до заключението, че всички услуги, предоставяни под това заглавие, може да се считат за обществени услуги, не са направени никакви плащания по тази разпоредба в периода от 1992 г. до 1998 г.
Въпреки това, постоянното освобождаване от такси за регистрация и други такси не се ограничава до компенсация на разходи за обществена услуга и затова не може да бъде оправдано по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(170)
На второ място, необходимо е да се оцени дали задълженията за обществена услуга са били възложени на получателя на държавните средства RTP.
(171)
В съответствие със Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Комисията трябва да провери дали задачата за обществена услуга, е била поверена на RTP посредством официален акт (88).
(172)
Както е посочено в съображение 48 от настоящото решение, е ясно, че задълженията за обществена услуга са поверени на RTP съгласно различни законодателни актове и договори: член 5 от Закон № 58/90, член 4, параграф 1 и член 5 от Закон № 21/92 и точка 1 от старите и новите договори за обществени услуги.
(173)
Комисията не получи никакви коментари от страна на заинтересованите страни или от Португалия, относно това, че обществена услуга не е в достатъчна степен поверена на RTP посредством официален акт. В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност и с оглед на законите и договорите, посочени в съображение 48 от настоящото решение, следва да се направи заключение, че ако несъмнено RTP трябва да се изпълнява задължения за обществена услуга за телевизия, следователно задачата за обществена услуга е била поверена на RTP официално.
(174)
Не е необходимо само обществена услуга да бъде поверена на RTP посредством официален акт; следва да се предприемат стъпки, за да се гарантира, че обществеността услуга се предоставя, както се изисква от законите и договорите за обществена услуга. Както е посочено в съображения 49-59 от настоящото решение, бяха задействани различни механизми за контрол, за да се гарантира, че RTP изпълнява задълженията за обществената услуга, по предвидения начин.
(175)
На първо място, RTP беше приканено да предостави доклади за изпълнението на своите задължения за обществени услуги, както и планове, придружени от становище на борда на неговите вътрешни одитори. RTP изготви доклади за обществени услуги за годините 1993-1998 г., в които беше описано изпълнението на всяко задължение за обществена услуга и се идентифицираха разходите за всяко задължение за обществена услуга чрез аналитична счетоводна система.
(176)
На второ място, министърът на финансите и отговорният член на правителството за средствата за масово осведомяване направи одит на спазването на договора за обществени услуги и Генералният финансов инспектор направи одит на финансовия план.
(177)
На трето място, трябва да се извършва годишен външен одит. Комисията не може да приеме аргумента на Португалия, повторен след Решение на Съда по дело T-442/03, че всъщност докладите за обществена услуга, са били одитирани от външната страна и че, следователно, не са били необходими последващи действия. Ситуацията преди приемането на Решението на Комисията от 15 октомври 2003 г., може да бъдат описана, както следва:
а)
за 1992 г. не е съществувал доклад за обществена услуга, тъй като задължението за предоставяне на доклади за обществена услуга и одита на тези доклади за пръв път е въведено с договора за концесия от 1993 г.;
б)
за годините 1993 и 1994 г. не съществува външен одит, само една декларация от представителите на дружество, а именно на фискалния съвет на RTP (Conselho fiscal da RTP), което е просто вътрешен отдел за компанията;
в)
за годините от 1995 до 1998 г. - декларация от външен одитор, независим от RTP и неговите представители, придружава докладите. Тези декларации потвърждават, че RTP е спазвало своите задължения за обществени услуги. Няма достъп обаче до повече подробни доклади за обществена услуга, които доведоха до тези констатации.
(178)
Въпреки това, с оглед на констатациите на Съда по Дело T-442/03 и по-специално в точки 232-256 от решението, Комисията не може да се позове само на (кратките) одиторски декларации относно докладите за обществена услуга, посочени в съображение 177 на настоящото решение, и приема вместо това предложението на Португалия да извърши външен одит въз основа на съществуващите обществени доклади за всички въпросни години. Т.е. външни одити относно изпълнението от страна на RTP на задълженията за обществени услуги са били извършени за финансовите години от 1992 до 1997 г. През 1992 г., външният одит беше проведен въпреки липсата на доклад за обществена услуга. Все пак, външният одитор е използвало друг документ, за да се определи дали мандата за обществената услуга е изпълнен. За 1998 г., не е проведен външен одит, тъй като винаги е съществувал, неоспорим и от СНХВ, външен одит под формата на доклад на BDO Binder за 1998 г., упоменат по-надолу в съображения 186-188 от настоящото решение.
(179)
Новите одити за периода от 1992 г. до 1997 г. са били организирани от регулатора на националните медии, а именно Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. Това е независима административна структура, която в съответствие с португалската конституция е отговорна за даването на гаранции, наред с други неща, зачитане на устава и правилата, регулиращи дейността на средствата за масово осведомяване. Тя организира одити, които да бъдат проведени за периода от 1992 до 1997 г., чрез сключването на договори с външен одитор, Pedro Roque, който е независим от RTP.
(180)
Като се отчита времето, изтекло между 1992 г. и провеждането на одитите на докладите за обществената услуга през 2010 г., е трудно да се осигури достъп до всички данни. Това обяснява дължина на разследването и времето, което е било необходимо за нови одити. Въпреки това, в края на краищата одитите са могли да се провеждат, когато вече докладите за обществена услуга (с изключение на година 1992 г.) са съществували и одиторите следователно са имали основа за своя одит. Одитите за периода от 1992 г. до 1997 г. са били представени на Комисията.
(181)
Във външните одити се посочва, че тяхната задача е да се оцени и извърши мониторинг на обществена услуга за радио - и телевизионно разпространение, както е предоставена от RTP, и на плащането, получено от него за тази задача. Те съдържат описание на информацията, взета под внимание. Те се позовават inter alia на Закон № 58/90 (Закон за публичното радио- и телевизионно разпространение, Закон № 21/92 за преобразуването на RTP, договорите за обществени услуги, годишните отчети и техните външни одити, Публичния бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), докладите за обществена услуга за съответните години (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). В одитите е споменато, че поради дългия времеви период, който е изтекъл между годините 1992 до 1997 г. и договора за одит през 2010 г., някои документи са били унищожени и определена информация я няма. Поради тази причина одиторският доклад е съсредоточен основно върху наличните доклади, в частност върху докладите за обществена услуга (89) и заверените годишни отчети.
(182)
Въпреки тези ограничения поради давност, одиторите са открили възможност да изпълнят договорните си и да извършат одита и да оценят изпълнението на задължението за обществена услуга на RTP и обезщетението, получено за него. От одитите се вижда изрично, че одиторите са били в състояние да преодолеят трудностите, възникнали поради давност, и са провели одитите. Например, докато одиторите имат резерви, че не е могло да се ползват критериите и методите за счетоводните разходи, това не се е оказало пречка за извършване на одит и за достигане до положителен извод. В обобщаващия доклад се посочва, че: „всички разходи и приходи на RTP се основават на предположението, че неговата дейност се отнася само до предоставянето на публични телевизионни услуги, както и че настоящите одити са били сновани на финансовите отчети, одитирани както от вътрешния одитор на компанията, така и от външните одитори, от които не могат да бъдат изведени никакви подходящи факти, освен тези, описани подробно в годишните отчети.“ (90) Комисията вече установи (вж. съображение 18 от настоящото решение), че RTP е извършвало само дейност за обществени услуги през годината, за която се извършва разследването, докато търговските дейности са били извършени от правно обособените дъщерните предприятия на RTP. Критериите за разпределяне на разноските следователно са от значение само за поставяне разпределението на разходите в рамките на разходите за обществена услуга, понесени от RTP и не трябва да оказват влияние върху сумата на общите разходи за обществената услуга.
По отношение на финансовата информация, Комисията установи, че външните одитори могат законосъобразно да разчитат на годишните финансови отчети, които винаги са придружавани от проверка, удостоверяваща достоверността на сметките на RTP. Според договорите за обществени услуги, целта на външния одит на доклада за обществената услуга беше да се провери, че RTP е изпълнило своето задължение за обществени услуги съгласно възложения му мандат, и че компенсацията за обществена услуга е в съответствие с тези разходи за извършване на такива задължения. Следователно, въпреки че финансовата информация за предоставяне на публични услуги през годините, предмет на разследването, е свързана с предоставянето на обществената услуга от RTP, допълнителна независима проверка бе необходима, за да се определи дали направените разходи са в съответствие с мандата за обществената услуга.
(183)
Външните одитори потвърдиха тази точка. За периода 1992-1997 г. одиторите стигнаха до заключението, че: „По същество RTP е изпълнило своите задължения за радио- и телевизионна дейност по отношение на количеството, както е определено в концесионния договор, като се обърне специално внимание на задължението за съдържанието на радиотелевизионните програми“. Одиторът установи, че „след като анализира наличните документи, а именно докладите на одитора и официалния одиторски комитет, ни не открихме нищо, което би могло да ни навежда на заключението, че представените документи, отнасящи се до кореспонденцията между предоставените задачи за обществени услуги и плащането на техните реални и действителни разходи, съдържат материално съществени нарушения, които засягат тяхното съответствие със законодателството, което е в сила на тази дата.“ (91).
(184)
Редица одитни доклади посочват, че RTP е могло да поиска по-висок размер на компенсация, но е възпрепятствано поради условията на договора за обществени услуги, вследствие на член 15, параграф 4 на стария договор за обществени услуги и в член 19, параграф 3 от 1996 г. новия договор за обществени услуги. Отделните външни одити за 1994 г., 1996 г. и 1997 г. съдържат декларации относно разликата между високата разходи, действително направени от RTP за предоставяне на обществена услуга, и компенсациите, получени от него, които са по-ниски от направените разходи (92). В обобщаващия окончателен доклад за всички години, които са били одитирани, изрично се посочва, че: „за всички години компенсаторното обезщетение, което беше разпределено и платено, е по-ниско от сумите, посочени във всяко RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, the public service reports)“ (93).
(185)
Някои одити (с изключение на тези за периода от 1992 г. и 1993 г.) посочват, че RTP е надвишило правните ограничения за реклами, т.е. разпространява повече реклами, отколкото е било разрешено чрез договорите за обществена услуга. Приходите, които RTP е получило за такава реклама, трябва да бъдат взети под внимание за изчисляване на разходи за обществената услуга, в съответствие със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като приходи, получени от обществената услуга, включително приходите от реклама, трябва да бъдат включени в изчисляването на нуждата на дружеството от финансиране на обществената услуга.
Фактът, че границите на рекламата са надхвърлени, не повлиява на одиторския анализ за целия период 1992-1997 г. Компенсацията за обществена услуга съответства на задачата за обществена услуга, изпълнявана от RTP, и не е имало свръхкомпенсация. Португалия също така потвърди, че по отношение на годините 1994, 1995 и 1996 г., всички печалби от реклама (включително тези, които са резултат от прекомерното разрешено време за реклама), са взети предвид и са намалили финансовата нужда за обществени услуги съответно (94). По отношение на 1996 г., в член 15 в новия договор за обществени услуги е посочено, че при определянето на компенсацията печалбите, произтичащи от използването на канали, могат да не се вземат предвид, когато се сумират общо разходите за целите на изчисляване на общите разходи за обществената услуга. „Печалбите“ включват приходите от реклама. Португалия изрично потвърди, че печалбата от реклама е била приспадната от размера на исканата компенсация (95).
(186)
По отношение на 1998 г. външното дружество BDO Binder проведе разследване относно връзката между мисията на RTP за обществената услуга и свързаните с това разходи. Докладът на BDO Binder дава няколко насочени към бъдещето препоръки и предлага укрепване на вътрешния контрол на RTP, за да се гарантира спазване на вътрешните правила, но не включва никаква констатация, че RTP е получила твърде много компенсация във връзка с задачите за обществени услуги, извършвани от нея или че цифрите, използвани в доклада за публичната администрация, изготвен от RTP и използван от Комисията в Решението от 15 октомври 2003 г., не могат да са достоверни. Въпреки че докладът на BDO Binder разглежда конкретни цифри, той се позовава на неуспеха в изготвянето на опис за някои активи. Докладът обаче отправя повече критика към липсата на опис на активите, а не заключава (96), че съответните инвестиции не са направени и стойността на инвестициите е отчетена неправилно. Въпреки това, както се подчертава от Португалия, данните за съответните инвестиции не са, във всеки случай, включени в изчислението на компенсацията, която изключва амортизационните разходи за дълготрайни активи, които могат да бъдат изплатени.
(187)
По отношение превишаването на рекламно време докладът на BDO Binder установи, че всички рекламни приходи са били взети предвид при изчисляването на финансовата нужда за обществена услуга. Отново, нито един от тези фактори не накара одитора да дадат отрицателно становище за изпълнението - от RTP на своите задължения за обществени услуги и не указва никакво свръхкомпенсиране.
(188)
Но най-важното за анализа в настоящото решение е заключението в доклада на BDO Binder (което не се оспорва от SIC), че RTP би могло да отправи искане за 25 млрд. PTE за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, но вместо това е получило само 14 млрд. PTE. С други думи, докладът на BDO Binder не сочи никаква свръхкомпенсация, а вместо това стига до противоположния извод.
(189)
Както е посочено в решение NN 31/06 относно преструктурирането на RTP, външен одит от Pricewaterhouse Coopers подробно разгледа дали финансовата информация, предоставена от португалските власти, е в съответствие с финансовите отчети на RTP за периода от 1991 г. до 2003 г., и дали сумите, включени в одитните доклади за обществена услуга и в други източници на информация, са счетени за уместни за осигуряване на съответствието на отчетените одити (вж. съображение 38 от решение NN 31/06). В одиторския доклад на PWC се валидират данните без никакви значителни забележки (съображение 52 от решение NN 31/06). Одиторския доклад на PWC изрично потвърди, че сумите, получени от RTP като компенсация за извършване на обществена услуга съответстват на сумите, посочени в решенията на Съвета на министрите (вж. съображение 41 и таблица 39 от решение NN 31/06). Одиторският доклад на PWC отбеляза общия недостиг на финансиране за RTP. В него се посочва, че в допълнение към задачите за обществени услуги, сумите за които са били възстановявани съгласно договорите за обществени поръчки, е имало задачи за обществени услуги, които са били изпълнявани от RTP, но за които възстановяване от държавата не може да се изисква. Комисията заключи в решение NN 31/06, че одиторският доклад на PWC е могъл да се опре с основание на финансовите отчети на RTP и установи, че RTP действително е било хронично недостатъчно финансирано. Следователно, за целите на настоящото решение, одиторският доклад на PWC, може да се използва като друг елемент, в допълнение към външните одити относно докладите за обществена услуга, че данните, използвани от Комисията в Решение 2005/403/ЕО, са били правилни.
(190)
По отношение на аргумента на жалбоподателя, че доклад № 8/2002 на държавния одитор, Tribunal de Contas, следва да бъде взет предвид, Комисията действително е отчела този доклад в настоящото решение. На първо място трябва да се признае, както признава и SIC, че одиторският доклад № 8/2002, обхваща периода 1997-2000 г., и следователно е от значение само за 1997 г. и 1998 г. Докато данните по отношение на предходни години, са били посочени в този доклад, те са имали за цел да използват за описание общото финансово развитие на RTP, но самите те не са предмет на разследването на Сметната палата.
(191)
Най-важното е, че доклад № 8/2002 не посочва никаква нередност при финансирането на RTP или на каквато и да било свръхкомпенсация за периода 1997-2000 г. (или за някоя от другите години). Напротив, доклад № 8/2002 посочва няколко пъти структурните финансови затруднения на RTP. Съответно Комисията не е в състояние - въз основа на доклад № 8/2002, да посочи някои плащания като представляващи свръхкомпенсация и незаконна държавна помощ. Напротив, доклад № 8/2002 потвърждава изрично, че от 1993 г. до края на 1999 г., оцеляването на RTP бе постигнато чрез непрекъсната и нарастваща задлъжнялост на дружеството.
(192)
Както е посочено от жалбоподателя, доклад № 8/2002 критикува управлението на дружеството на няколко пъти и посочва неефективности, които биха могли да бъде избегнати. Целта на доклад № 8/2002 е определена като общ преглед на управлението на RTP и предоставянето на обществените телевизионни предавания; по отношение на ефикасността, ефективността и икономиите. Както беше изтъкнато от жалбоподателя, в доклад № 8/2002 се посочва, че RTP е с негъвкави структури и прекомерен персонал и е предоставяло публични услуги по неефикасен начин. Доклад № 8/2002 също критикува прекалено неясно формулираната и генерична концепция за задача за обществена услуга и договорите за обществени услуги, които водят до управленска неефективност според държавния одитор.
(193)
Въпреки това, концепцията за задача за обществената услуга на RTP беше проучена от Комисията с решение от 15 ноември 2003 година. По дело T-442/03 Съдът поддържа, че широкото определение на задачата на RTP е приемливо (97). Що се отнася до предполагаемите неефективности, Комисията би желала да посочи, че това не е аспект, който трябва да бъде взет под внимание при прилагането на Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(194)
Като трети критерий Комисията следва да оцени дали финансирането е пропорционално на нетните разходи за обществената услуга.
(195)
В Съобщението за радио- и телевизионна дейност се описват критериите, въз основа на които Комисията оценява пропорционалността на държавното финансиране. То изисква държавната помощ да не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, както и да няма нарушения на пазара, които не са необходими за изпълнението на мисията за обществена услуга (98).
(196)
Първо, за да се определи себестойността на дейностите по предоставяне на обществени услуги правилно, Съобщението за радио- и телевизионна дейност изисква правилно разпределение на разходите и приходите между обществени услуги и търговски дейности.
(197)
Както е посочено в съображения 61-67 от настоящото решение, чрез договорите за обществена услуга се определя методът на разпределение на разходите и приходите, които RTP трябва да прилага. В този случай задачата на Комисията е по принцип улеснена от факта, че RTP е въвела аналитична счетоводна система, която позволява количествено определяне на допустимите разходи, направени от него, за да изпълни всяко от възстановимите задължения за обществени услуги.
(198)
Чрез тази система всяка позиция на допустимите разходи се разпределя за дадена дейност и впоследствие се разделя между различните задачи за обществени услуги на RTP, които подлежат на възстановяване, въз основа на обективни счетоводни принципи.
(199)
Тъй като приходите, произтичащи от всяка възстановяема задача за обществена услуга, се приспадат от оперативните разходи на публичната услуга, системата гарантира, че годишните компенсации са ограничени до нетните разходи за всяко задължение за обществена услуга (вж. съображение 65 от настоящото решение).
(200)
Поради това Комисията стигна до заключението, че параметрите за определяне на разходите са установени по обективен и прозрачен начин.
(201)
Въпреки това правилата за компенсация на разходите биха могли да подценят реалната нетна стойност на обществена услуга за RTP и биха могли да доведат до структурен недостиг на финансиране за реалните нужди от такова.
(202)
Както е посочено в съображение 65, съгласно метод за изчисление на разходите, предвиден в договорите за обществени услуги, някои разходи за обществената услуга са били изключени от плащането посредством годишни компенсации (99). Освен това Португалия уведоми Комисията, че въпреки че RTP е трябвало да плати ДДС върху получените годишни компенсационни плащания, произтичащите разходи не могат да бъдат взети предвид в рамките на счетоводните правила (вж. съображение 94). Накрая, в докладите си за публичната услуга, RTP не включва всички инвестиции, направени в обществени съоръжения, макар че те бяха отчетени във финансовите сметки (вж. съображение 67).
(203)
При все това в съответствие с Амстердамския протокол държавите членки са тези, които предоставят финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори. В този случай Португалия е решила да не възстановява някои от разходите, направени от доставчика на услуги при изпълнение на неговите задачи.
(204)
В този случай държавата е предоставила не само годишни компенсационни плащания на RTP, но също и допълнително финансиране под формата на увеличаване на дяловия капитал, заеми и споразумение с орган, отговорен за схемата за социална сигурност. В съответствие с параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионна дейност, Комисията трябва да анализира дали всички мерки са пропорционални на нетните разходи за обществената услуга. Едва след това финансирането на RTP може да се счита за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(205)
Комисията също така счита, че задълженията за обществена услуга, наложени на RTP, които не отговарят на условията за компенсация по силата на договори за обществена услуга, могат да се считат за легитимни и ясно определени задължения за обществена услуга формално наложени от държавата на доставчика на услуги. Следователно, съгласно правилата за държавните помощи, Португалия може да финансира всички нетни разходи за обществената услуга на RTP.
(206)
Таблица 6 в съображение 207 дава преглед на разходите за обществена услуга на RTP (както на инвестиционните разходи, така и на нетните оперативни разходи), както са изчислени съгласно приложимите счетоводни правила за разходите, и на компенсацията, получена за извършване на инвестиционни и експлоатационни разходи.
(207)
Първо са представени инвестициите в обществени средства (таблица 5) и компенсациите, предвидени за финансиране на инвестициите (таблица 2). На второ място са представени нетните разходи за дейността на RTP (таблица 4) и компенсационните плащания за тези разходи (таблица 1). Накрая, таблицата показва предимствата, придобити от помощ ad hoc, произтичащи от споразумението със схема за социално осигуряване, и заема от 1998 г.
Таблица 6
Обобщение на финансовите нужди и компенсацията за нетните оперативни разходи за обществените услуги съгласно счетоводните правила
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Сума
Инвестиционни разходи
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Капиталови инжекции
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Разлика между инвестиционни разходи и компенсация
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Оперативни разходи за обществена услуга
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Компенсационни плащания
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Социална сигурност
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Заем
-20 000,0
-20 000,0
Разлика между оперативни разходи и компенсация
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Източник: Финансов доклад и доклад за обществената дейност.
(208)
Както е подчертано в съображения 201 и 202, системата за годишни компенсационни плащания, избрана от Португалия е имала като последица подценяване на действителните разходи за задачите за обществена услуга, извършени от RTP. Системата е довела до натрупването на дълг. На втория етап, с цел да се запази финансовата стабилност на RTP, Португалия използва ad hoc мерки за финансиране на разходите за обществената услуга на RTP.
(209)
Както показва таблица 6 в съображение 207, вливането на капиталова инжекция е било свръхкомпенсация за инвестициите за обществена услуга с 26 736 PTE. 8 милиона EUR, като се има предвид, че оперативните разходи са незадоволително финансирани от компенсационните плащания и другите ad hoc мерки в размер на 28 755,1 млн. PTE. Въпреки че капиталовите инжекции са основно предназначени за финансиране на инвестиции в оборудване, те също са използвани за изплащане на натрупаните задължения.
(210)
Както таблица 6 в съображение 207 също показва, общата компенсация е била с 2 018,3 млн. PTE по-малко от нетните разходи за обществената услуга (28 755,1 PTE минус 26 736,8 млн. PTE). Поради това Комисията заключава, че съгласно правилата на Съюза общото държавно финансиране е пропорционално на нетните оперативни разходи за обществената услуга на RTP за разследвания период. Тази констатация не се променя, ако се приеме, че сумата от 11 000 000 PTE, произтичаща от освобождаването от такси за регистрация, също е държавна помощ (вж. съображения 119 и 120 от настоящото решение), противно на първоначалното предположение на Комисията. Като се вземе предвид тази сума, все още е налице недостиг на финансиране за RTP в размер на 2 007,3 млн. PTE.
(211)
Комисията смята, че средствата, получени от RTP са дори по-малки от общия размер на нетните разходи, направени при изпълнението на задълженията им, наложени му от държавата поради факта, че в таблица 6 в съображение 207 не се отчитат всички разходи за обществената услуга на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г.
(212)
В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност Комисията следва да гарантира, че държавното финансиране е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, но също и че няма нарушения на пазара във връзка с търговски дейности, които произтичат от дейностите, свързани с обществени услуги, и правилно разпределение на разходите, за които не е възможно преразпределение на приходите, което не е необходимо за изпълнението на мисията за обществена услуга. Такова нарушаване би било налице, ако RTP бе упражнило натиск върху цените на рекламата на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (101). В такъв случай RTP няма да увеличи до максимум своите търговски приходи и би увеличило излишно необходимостта от държавно финансиране. Съгласно Съобщението за радио- и телевизионна дейност, такова поведение, ако е демонстративно, не може да се счита за присъщо на мисията за обществена услуга, възложена на радио- и телевизионния разпространител (102).
(213)
В решението за откриване на процедура за разследване от 15 ноември 2001 г., Комисията посочи, че ако такова поведение беше установено, тя би взела предвид такива нарушения и произтичащата от това необходимост от по-голямо държавно финансиране при оценката на възможните свръхкомпенсиране. На този етап от процедурата Комисията отбеляза, че „въз основа на информацията, с която Комисията разполага, до този момент не може да бъде установено дали RTP е участвало в подобно поведение“ (103).
(214)
След покана за представяне на мнения относно откриването на процедура в настоящия случай, Комисията не получи никакви мнения от конкурентите на RTP, които да посочват или доказват, че RTP е била ангажирана в антиконкурентно поведение в търговските пазари, което би могло да доведе до увеличаване на държавното финансиране, несъвместимо с Договора (104).
(215)
При тези обстоятелства Комисията счита, че няма признаци за подобно поведение. Следователно тя заключава, че RTP не изглежда да е замесено в антиконкурентно поведение на търговските пазари, водещо до повишена необходимост от държавно финансиране и че няма свръхкомпенсация в резултат на такова поведение.
(216)
Съответно Комисията заключава, че споразумението с органа, отговарящ за схемата за социална сигурност, капиталовите инжекции и подчиненият заем, както и временно освобождаване от такси за регистрация, следва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Въпреки това, финансирането на RTP чрез ad hoc мерки, е съвместимо с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Общото финансиране е пропорционално на нетните разходи на ясно определени възложени задължения за обществена услуга. Следователно държавното финансиране не засяга условията за търговия и конкуренцията в Съюза до степен, която би противоречала на интересите на Съюза съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (105).
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(217)
Комисията установи, че Португалия е приложила незаконосъобразно предоставянето на ad hoc помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС (106). Това не важи за временно освобождаване от такси за нотариални актове и такси за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, тъй като тези мерки не се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(218)
Както е посочено в съображение 143, заключението на Комисията е, че споразумението с органа, отговарящ за социално осигуряване през 1993 г., капиталовите инжекции през периода от 1994 до 1997 г. и заемът през 1998 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. По подобен начин освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянното освобождаване от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 представляват държавна помощ. Ad hoc мерките са предоставени от ресурси на държавата и заплашват да нарушат конкуренцията в рамките на вътрешния пазар чрез подпомагане на RTP и оказват влияние върху търговията.
Ad hoc мерките не отговарят на условията, посочени в решението по делото Altmark, тъй като те не могат да се разглеждат като част от система за компенсация, чиито параметри са били установени предварително по обективен и прозрачен начин. Освен това е ясно, че RTP не е било избрано чрез публична тръжна процедура, гарантираща възможно най-ниската цена и няма индикации, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие.
(219)
Освобождаването, предвидено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, се прилага за ad hoc мерки, с изключение на постоянното освобождаване на RTP съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92. Според анализа мерките компенсират достатъчно ясно определени задължения за обществена услуга, поверени на RTP от Закон № 21/92, и договорите за обществените услуги. Ad hoc мерките са пропорционални на нетните разходи за обществена услуга на RTP. Ad hoc мерките не нарушават конкуренцията до степен, неблагоприятна за интересите на Съюза, тъй като мерките са съразмерни на нетните разходи за обществена услуга на RTP. RTP също не е действала по антиконкурентен начин в търговската си дейност.
(220)
Комисията счита, че постоянното освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като не се определя като компенсация за извършване на услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това Португалия следва да отмени това право. Португалия следва да гарантира също така, че всички помощи, които се изплащат на RTP съгласно това законодателство, следва да бъдат възстановени от него.
(221)
Като има предвид горните заключения, Комисията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Следните ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
а)
разсрочване на дълг на RTP в размер на 1 206 млн. PTE от Португалия под формата на споразумение с органа, отговарящ за социалната сигурност през 1993 г.;
б)
капиталови инжекции в периода 1994-1997 г., възлизащи на 46 800 млн. PTE;
в)
заем от 20 000 млн. PTE, предоставен през 1998 г.;
г)
временно освобождаване от такси за регистрация, предвидени в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92 и в размер на 11 000 000 PTE.
2. Мерките за държавни помощи, посочени в параграф 1 от настоящия член, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, тъй като те не са довели до свръхкомпенсиране на нетните разходи за задачата за обществена услуга, поверена на RTP.
Член 2
Освобождаването от такси за нотариален акт и разходи за публикуване, предвидено в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92, не представлява държавна помощ.
Член 3
1. Постоянното освобождаване, предоставено на RTP от плащането на каквито и да било такси по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или отбелязване, както е предвидено в член 11, параграф 2 от португалския Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Държавната помощ, неправомерно предоставена от Португалия, в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, в полза на RTP, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 4
1. Португалия отменя закона, посочен в член 3, параграф 1 от настоящото решение, и трябва да нареди възстановяването на всяка държавна помощ, получена от RTP съгласно тази разпоредба до отмяната на този закон.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на RTP, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата ще бъде изчислена с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, която е предоставена по закона, посочен в член 3, е незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение ще започне да се прилага в срок от четири месеца от датата на оповестяване на настоящото решение.
Член 6
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Португалия трябва да предостави на Комисията следната информация:
а)
подробно описание на мерките, предприети за премахване на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92;
б)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от RTP;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на RTP е било разпоредено да върне помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 3. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от RTP.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 20 päivänä joulukuuta 2011,
valtiontuesta C 85/01, tapauskohtaisista toimenpiteistä, jotka Portugali on toteuttanut RTP:n hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 9429)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/365/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on edellä mainitun artiklan mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Kaupallinen televisioyhtiö Sociedade Independente de Comunicação, S.A., jäljempänä ’SIC’, esitti komissiolle vuosina 1993, 1996 ja 1997 kolme kantelua, joiden mukaan Portugali sovelsi tapauskohtaisia toimenpiteitä ja maksoi vuotuisia korvauksia Portugalin julkiselle yleisradioyhtiölle Radiotelevisão Portuguesa, SA:lle, jäljempänä ’RTP’.
(2)
Komissio ilmoitti Portugalin viranomaisille 15 päivänä marraskuuta 2001 päivätyllä kirjeellään päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely, joka koskee kaikkia RTP:n hyväksi toteutettuja tapauskohtaisia toimenpiteitä.
(3)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (3). Tapauskohtaisista toimenpiteistä, jotka Portugali on toteuttanut RTP:n hyväksi, 15 päivänä lokakuuta 2003 tehdyn komission päätöksen 2005/406/EY (4) 1 artiklassa todetaan, että osa toimenpiteistä eli 68 006 miljoonan Portugalin escudon valtiontuki, jonka Portugali on myöntänyt RTP:lle sosiaaliturvaviranomaisten kanssa vuonna 1993 tehdyn sopimuksen, vuosina 1994-1997 toteutettujen pääomasijoitusten ja vuonna 1998 myönnetyn lainan muodossa, soveltui yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Lisäksi päätöksen 2 artiklan mukaan valtiontukea eivät olleet toimenpiteet, joilla myönnettiin vapautus rekisteröintimaksuista, maksettiin korvaus televisiolähetysverkosta luopumisesta, sovittiin verkon vuotuista käyttömaksua koskevista järjestelyistä, tehtiin pöytäkirja elokuvatuotannon tukemisesta, laskettiin liikkeeseen joukkovelkakirjoja ja laadittiin rakenneuudistussuunnitelma vuosiksi 1996-2000.
(4)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi 26 päivänä kesäkuuta 2008 asiassa T-442/03 (5) päätöksen 2005/406/EY osittain kahdesta syystä. Päätöksen 2 artikla kumottiin siltä osin, kuin siinä todetaan, että vapautus rekisteröintimaksuista ei ole valtiontukea. Tuomioistuin katsoi, että komission tehtävänä oli tutkia, oliko yrityksen osakeyhtiöksi muuttamiseen liittyviä rekisteröintimaksuja ja palkkioita koskevasta vapautuksesta muodostuvan tapauskohtaisen edun, jäljempänä ’väliaikainen vapautus’, suhteen Portugalin oikeusjärjestelmän sisäisen rakenteen mukaista, että julkisten yritysten muuttaminen osakeyhtiöiksi toteutetaan lainsäädännöllä, vai onko tällaisia toimenpiteitä varten turvautuminen lakiin poikkeus, jonka todellinen tarkoitus siitä johtuvien seuraamusten vuoksi on antaa julkisille yrityksille etua muihin yrityksiin nähden.
(5)
Tuomioistuin katsoi pysyvästä edusta, jota RTP:lle myönnettiin, kun se sai rajoituksetta vapautuksen kaikista rekisteröintimaksuista ja muista maksuista kaikkien kirjaamis-, rekisteröinti- tai merkintätoimien osalta, jäljempänä ’pysyvä vapautus’, että vaikka voi hyvin olla, ettei poikkeus tosiasiallisesti ollut pysyvä (ks. tuomion 73 ja 79 kohta), tämä ei muuta sitä tosiasiaa, että komissio ei ole osoittanut riittävän perustellusti, että vapautus oli luonteeltaan yleinen. Lisäksi tuomioistuin totesi, että vaikka pitäisi paikkansa, että Portugali oli muuttanut RTP:n osakeyhtiöksi, koska piti sitä tarpeellisena, jotta RTP voi täyttää julkisen palvelun tehtävänsä, tätä ei ole riittävästi näytetty toteen.
(6)
Tuomioistuin hylkäsi kanteet siltä osin, kuin ne koskivat päätöksessä 2005/406/EY esitettyä päätelmää, ettei vuoden 1994 joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskua eikä käyttömaksujärjestelyjä luokiteltu valtiontueksi.
(7)
Muiden toimenpiteiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille (päätöksen 2005/406/EY 1 artikla) tuomioistuin totesi, ettei komissio voinut vedota julkista palvelua koskeviin kertomuksiin ja niihin sisältyviin tietoihin ilman kansallisessa lainsäädännössä edellytettyä ulkopuolista tilintarkastusta. Komissio ei tämän vuoksi voinut todeta, että valtiontukitoimenpiteet olisivat soveltuneet yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa (nykyään ’sisämarkkinoille’ SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa) tarkoitetulla tavalla (6). Tuomioistuin kumosi päätöksen 2005/406/EY 1 artiklan.
(8)
Komissio ilmoitti asiassa T-442/03 annetun tuomion jälkeen asianomaisille osapuolille, että komission tutkinta asiassa on aloitettu uudestaan ja pyysi kolmansilta osapuolilta kommentteja (7).
(9)
Komissio sai kantelijalta 10 päivänä maaliskuuta 2009 kommentteja, jotka toimitettiin Portugalille 8 päivänä huhtikuuta 2009. Kantelijalta saatiin 17 päivänä kesäkuuta 2009 lisäkommentteja, jotka toimitettiin Portugalille 28 päivänä heinäkuuta 2009. Portugali vastasi näihin kommentteihin 7 ja 8 päivänä syyskuuta 2009 päivätyillä kirjeillä. Se lähetti komissiolle lisätietoja 23 päivänä helmikuuta 2010, 4 päivänä maaliskuuta 2010 ja 15 päivänä huhtikuuta 2010. Komissio lähetti Portugalille 10 päivänä toukokuuta 2010 tietopyynnön, jossa se pyysi erityisesti, että vuosien 1992-1997 julkista palvelua koskeville kertomuksille tehdään riippumaton ulkopuolinen tilintarkastus.
(10)
Portugali vastasi komission tietopyyntöön 8 päivänä kesäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä ja toimitti pyydetyt julkista palvelua koskevien kertomusten ulkopuoliset tarkastukset 12 päivänä elokuuta 2012 päivätyllä kirjeellä. Portugali toimitti lisätietoja 29 päivänä syyskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä. Portugalin kanssa pidettiin kokous 29 päivänä maaliskuuta 2011, ja se toimitti komissiolle lisätietoja 17 päivänä kesäkuuta 2011, 25 päivänä elokuuta 2011 ja 26 päivänä lokakuuta 2011.
Portugali suostui poikkeuksellisesti 15 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä siihen, että tämä päätös hyväksytään siten, että todistusvoimainen kieli on englanti.
(11)
Tässä päätöksessä käsitellään ainoastaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen piiriin kuuluvia tapauskohtaisia toimenpiteitä. Tuomioistuin ei kumonnut asiassa T-442/03 eräitä toimenpiteitä, joiden ei päätöksessä 2005/406/EY katsottu olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, minkä vuoksi päätöksen 2005/406/EY 2 artiklasta on tullut lopullinen. Kyseessä ovat toimenpiteet, joilla maksettiin korvaus televisiolähetysverkosta luopumisesta, sovittiin verkon vuotuista käyttömaksua koskevista järjestelyistä, tehtiin elokuvatuotantoa koskeva pöytäkirja, laskettiin liikkeeseen joukkovelkakirjoja ja laadittiin rakenneuudistussuunnitelma vuosiksi 1996-2000. Kuten tuomioistuin edellytti asiassa T-442/03, komissio arvioi uudelleen väliaikaisen ja pysyvän vapautuksen notariaattikuluista sekä rekisteröintimaksuista ja julkaisukuluista.
Tässä päätöksessä keskitytään RTP:n ja Portugalin taloudelliseen suhteeseen vuosina 1992-1998 sosiaaliturvaviranomaisten kanssa vuonna 1993 tehdyn sopimuksen, vuosina 1994-1997 toteutettujen pääomasijoitusten ja vuonna 1998 myönnetyn lainan osalta. Siinä ei tarkastella asiaa E 14/05 (8) koskevassa 22 päivänä maaliskuuta 2006 tehdyssä komission päätöksessä jo käsiteltyjä kysymyksiä, jotka liittyvät RTP:lle vuosittain maksettujen korvausten oikeudelliseen luokitteluun ja soveltuvuuteen. Lisäksi komissio teki asiassa NN 31/06 (9)4 päivänä heinäkuuta 2006 päätöksen RTP:n rahoituksen rakenteen uudistamisesta.
(12)
Jotta Portugalin valtion ja RTP:n välisistä taloudellisista suhteista komission tutkintamenettelyn kattamalla kaudella saataisiin kokonaiskuva, komission on otettava huomioon tapauskohtaisten toimenpiteiden lisäksi RTP:lle vuotuisena korvauksena myönnetty rahoitustuki. Näin ollen vuotuisia korvauksia tarkastellaan tässä päätöksessä vain siinä määrin, kuin on tarpeen, jotta voidaan selventää komission kantaa tapauskohtaisista toimenpiteistä.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA
A. TOIMENPITEET RTP:N HYVÄKSI
A.1 TUENSAAJA RTP:N KUVAUS
(13)
RTP (aiemmin Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) perustettiin osakeyhtiönä 15 päivänä joulukuuta 1955 annetulla lailla, sen jälkeen kun Portugali oli päättänyt perustaa yleisradioyhtiön harjoittamaan julkisen palvelun televisiotoimintaa (10). Julkisen palvelun tarjoamista koskeva sopimus allekirjoitettiin 16 päivänä tammikuuta 1956.
(14)
RTP kansallistettiin 2 päivänä joulukuuta 1975 asetuksella 674-D/75. Kyseisellä asetuksella RTP muutettiin valtionyhtiöksi nimeltä Radiotelevisão Portuguesa, E.P. ja sille siirrettiin kaikki sen edeltäjän lakisääteiset oikeudet ja velvollisuudet.
(15)
RTP oli monopoliasemassa televisiotoiminnan kansallisilla markkinoilla 1980-luvulle asti. Sillä oli kaksi televisiokanavaa, RTP1 ja RTP2. Kilpailu kaupallisten televisioyhtiöiden kanssa alkoi 1990-luvulla, kun Portugali antoi helmikuussa 1992 SIC:lle luvan lähetystoiminnan aloittamiseen kolmannella kanavalla ja kaupalliselle televisioyhtiölle TVI:lle neljännellä kanavalla (11).
(16)
Elokuun 14 päivänä 1992 annetulla lailla 21/92 muutettiin RTP, EP osakeyhtiöksi Radiotelevisão Portuguesa, S. A. ja hyväksyttiin sen uusi yhtiöjärjestys.
(17)
RTP harjoittaa samanaikaisesti yleisradiotoimintaa ja kaupallista toimintaa. Lainsäädännön mukaan se saa harjoittaa televisiotoimintaan liittyvää liike- tai tuotantotoimintaa (12).
(18)
RTP harjoittaa kaupallista toimintaa hankkimalla osakkuuksia muista yhteisöistä, jotka ovat oikeudellisesti RTP:stä erillisiä yksiköitä ja joilla on oma rakenteensa ja kirjanpitojärjestelmänsä.
A.2 TOIMENPITEET (13)
(19)
RTP:lle annetaan korvausta julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä pääasiassa vuotuisilla korvauksilla. Vuosina 1992-1998 RTP sai vuotuisia korvauksia 66 495 miljoonaa Portugalin escudoa (noin 332 miljoonaa euroa (14)), jotta se voisi kattaa julkisen palvelun velvoitteensa täyttämisestä aiheutuvat kulut. Vuotuisten korvausten oikeusperusta on vahvistettu lain nro 21/92 5 §:ssä. (15)
(20)
Taulukossa 1 esitetään RTP:lle myönnettyjen vuotuisten korvausten jakautuminen tämän päätöksen kohteena olevalla kaudella eli vuosina 1992-1998.
Taulukko 1
Vuotuiset korvaukset 1992-1998
(miljoonaa Portugalin escudoa)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 miljoonaa euroa (16)
35,4 miljoonaa euroa
35,6 miljoonaa euroa
35,9 miljoonaa euroa
72,3 miljoonaa euroa
51,6 miljoonaa euroa
69,8 miljoonaa euroa
Lähde: Hallituksen päätös.
(21)
RTP:n osakeyhtiöksi muuttamisen aikaan yritysten rekisteröintiä koskeva laki oli Portugalissa seuraavanlainen: yhtiölain (Código das Sociedades Comerciais) 7 §:n 1 momentissa säädettiin, että notaarin oli vahvistettava kauppayhtiön yhtiöjärjestys (contrato de sociedade).
Yhtiölain 18 artiklan 5 kohdan mukaan osakeyhtiön perustamisasiakirja oli yhtiön virallisen perustamisen jälkeen talletettava kaupparekisteriin. Rekisteröinti oli pakollista kaupparekisterilain (Código do Registo Comercial) 15 §:n 1 momentin ja 3 §:n a momentin nojalla sekä yhtiölain 166 §:n nojalla.
Kaupparekisterilain kyseisenä aikana voimassa olleen version 70 §:n 1 momentin a kohdan mukaan osakeyhtiön perustamisasiakirja oli julkaistava Portugalin virallisessa lehdessä (Diário da República; ks. 70 §:n 2 momentti) (17). Asiakirjan julkaisee rekisterinpitäjä viran puolesta ja asianomainen osapuoli maksaa kulut (ks. kaupparekisterilain 71 §:n 1 momentti).
(22)
Kun RTP muutettiin osakeyhtiöksi vuonna 1992, se vapautettiin notariaatti- ja rekisteröintimaksuista, jotka liittyvät yhtiömuodon muuttumiseen valtionyhtiöstä osakeyhtiöksi. Vapautusten arvo oli 33 miljoonaa escudoa (noin 164 000 euroa). Portugalin lain mukaan kaikkien oikeushenkilöiden on tavallisesti suoritettava yhtiön perustamisesta, yhtiöjärjestyksen muuttamisesta tai muista yhtiöön liittyvistä muutoksista kannettavat maksut.
(23)
Rekisteröintimaksuista vapauttamisen oikeusperusta on lain nro 21/92 11 §:n 1 momentti, jossa säädetään seuraavaa:
”Täten hyväksytään RTP SA:n yhtiöjärjestys, jota ei tarvitse erikseen osoittaa oikeaksi, vaan yritys merkitään suoraan kaupparekisteriin ilman veroja ja maksuja, sen jälkeen kun yhtiöjärjestys on julkaistu Portugalin virallisessa lehdessä (Diário da República).”
(24)
Lain nro 21/92 11 §:n 1 momentti johtuu valtionyhtiöiden muuttamisesta osakeyhtiöiksi 20 päivänä heinäkuuta 1988 annetun Portugalin lain nro 84/88 soveltamisesta. Lain nro 84/88 1 §:ssä säädetään, että jopa kansallistetut valtionyhtiöt voidaan muuttaa osakeyhtiöiksi asetuksen nojalla. Siinä todetaan seuraavaa:
”Julkiset yritykset voidaan muuttaa asetuksella valtionyhtiöiden kokonaan tai suurimmaksi osaksi omistamiksi osakeyhtiöiksi perustuslain ja tämän lain mukaisesti.”
(25)
Valtionyhtiöiden muuttamisesta osakeyhtiöiksi annetun lain nro 84/88 3 §:n 2 momentin mukaan osakeyhtiön yhtiöjärjestys on hyväksyttävä tällaisella asetuksella. Lain nro 84/88 3 §:n 3 momentin mukaan asetus katsotaan asiakirjaksi, joka riittää täyttämään kaikki tarvittavat rekisteröintivaatimukset (18).
(26)
RTP vapautettiin lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin nojalla kaikista muista rekisteröintiveroista ja -maksuista, jotka liittyvät suoraan yhtiömuodon muuttamista koskeviin asiakirjoihin. Asetuksen 11 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikki kirjaamista, rekisteröintiä ja merkintätoimia koskevat asiakirjat kaikissa rekisteröintiyksiköissä, kaikissa hallintoviranomaisissa tai kaikissa julkisissa elimissä, erityisesti kansallisessa oikeushenkilörekisterissä, kiinteistörekisterissä ja ajoneuvorekisterissä, annetaan yhtiön hallintoneuvoston kahden jäsenen allekirjoittamasta pyynnöstä ja kaikista veroista ja maksuista vapautettuina.”
(27)
Portugalin mukaan 11 artiklan 2 kohta johtuu asetuksen nro 404/90 (19) soveltamisesta ja siinä vahvistetaan, että RTP:hen sovelletaan yleisesti sovellettavaa säännöstä. Kyseisen lain 1 §:n perusteella yrityksille, jotka ovat toteuttaneet yhteistyö- tai sulautumistoimenpiteitä ennen 31 päivää joulukuuta 1993, voitiin myöntää vapautus sellaisen kiinteän omaisuuden myynnistä kannettavasta verosta, joka on tarpeen sulautuman tai yhteistyön toteuttamiseksi. Lisäksi lain 1 §:ssä säädetään vapautuksesta veroluonteisista maksuista ja muista oikeudellisista kuluista, jotka on lainsäädännön nojalla mahdollisesti maksettava tämäntyyppisissä tilanteissa.
(28)
Portugali ilmoitti, että RTP on osakeyhtiöksi muuttamisen jälkeen maksanut useita kertoja tiettyihin pääomasijoituksiin ja muihin toimiin liittyvät notariaatti- ja rekisteröintimaksut (20).
(29)
RTP oli 2 189 miljoonaa escudoa velkaa sosiaaliturvaviranomaisille vuosina 1983-1989, sillä se ei ollut maksanut sosiaaliturvamaksuja. Velka syntyi alun perin RTP:n ja sosiaaliturvaviranomaisten välisestä tulkintaerimielisyydestä, joka koski yhtiön työntekijöiden ylityötunteihin ja taiteilijoille maksettaviin korvauksiin liittyviä sosiaaliturvamaksuja.
(30)
Sosiaaliturvaviranomaisten tulkinta perustui 12 päivänä helmikuuta 1983 annetun toimeenpanoasetuksen nro 12/83 2 §:n e kohtaan. Välttääkseen asian käsittelyn oikeudessa osapuolet tekivät sopimuksen, jonka mukaan sosiaaliturvaviranomaiset luopuivat viivästyskorkojen perimisestä ja hyväksyivät velan uudelleenjärjestelyn. Toimeenpanoasetusta ei kuitenkaan kumottu, kun oikeudelliset erimielisyydet oli saatu sovittua.
(31)
Velan uudelleenjärjestely hyväksyttiin virallisesti 6 päivänä toukokuuta 1993 annetulla valtiovarainministeriön ja sosiaaliministeriön yhteisellä asetuksella. Velka sovittiin maksettavaksi takaisin 120 kuukausierässä. Lisäksi luovuttiin 1 206 miljoonan escudon (6 miljoonan euron) suuruisten sakkojen ja viivästyskorkojen perimisestä.
(32)
RTP:n sosiaaliturvavelan takaisinmaksuun sovellettavat poikkeukselliset ehdot hyväksyttiin asetuksella nro 411/91. Sen 2 §:n 1 momentin mukaan järjestelyjen hyväksyminen on välttämätöntä, jotta voitiin varmistaa velallisen yrityksen elinkelpoisuus. Mainittuja poikkeuksellisia ehtoja voidaan soveltaa asetuksen 2 §:n d kohdan mukaan mm. siksi, että velkaantunut yritys on ollut vallattuna, työntekijöiden johtamana tai valtion toimenpiteiden kohteena.
(33)
Portugali korotti RTP:n pääomaa vuosina 1994-1997 vuosittain. Seuraavassa taulukossa esitetään yhteensä 46 800 miljoonan escudon (233 miljoonan euron) pääomasijoitusten jakautuminen.
Taulukko 2
RTP:n pääoman korottaminen vuosina 1994-1997
(miljoonaa Portugalin escudoa)
vuosi
1994
1995
1996
1997
Pääomankorotus
10 000
12 800
10 000
14 000
Pääoma 31.12.
22 708
35 508
45 508
59 508
Lähde: RTP:n taseet.
(34)
Portugalin ja RTP:n välisissä julkisen palvelun sopimuksissa määrätään, että valtio osallistuu RTP:n toteuttamiin investointeihin mieluiten pääomasijoitusten kautta (21).
(35)
Julkisyhteisöjen lainoituksesta vastaava rahasto (Fundo de Regularização da Dívida Pública) ja RTP tekivät joulukuussa 1998 sopimuksen toissijaisesta lainasta. Lainasopimuksessa vahvistettiin edellytykset, joiden mukaan kyseinen rahasto myönsi RTP:lle 20 000 miljoonan escudon (99,8 miljoonaa euroa) lainan, jolla korotettiin yrityksen pääomaa.
(36)
Julkisista velkajärjestelyistä vastaava laitos (Instituto de Gestão do Crédito Público) johtaa julkisyhteisöjen lainoituksesta vastaavan rahaston toimintaa. Se vastaa Portugalin julkisen velan hoidosta ja keskushallinnon lainaohjelman täytäntöönpanosta ja noudattaa toiminnassaan julkisesta velasta annettua lakia (22) ja Portugalin hallituksen vahvistamia suuntaviivoja. Julkisista velkajärjestelyistä vastaavan laitoksen toimintaa valvoo Portugalin valtiovarainministeriö (23).
(37)
RTP:n oli maksettava varojen haltuunsaamispäivästä lainalle vuotuista korkoa, joka määräytyi kunkin kauden ensimmäisenä päivänä voimassa olleen 12 kuukauden Lisbor-koron mukaan korotettuna 20 peruspisteellä (24).
(38)
Lainasopimuksen mukaan laina oli maksettava takaisin 31 päivään joulukuuta 2003 mennessä, mutta laina-aikaa voitiin jatkaa yhteisellä päätöksellä vielä yhden tai kahden vuoden ajan. RTP ei maksanut korkoa lainasta, koska sopimuksessa määrätään (25), että ensimmäisten neljän takaisinmaksettavan vuosierän mukainen korko liitetään pääomaan.
(39)
Julkisyhteisöjen lainoituksesta vastaavan rahaston ja RTP:n välinen lainasopimus laadittiin joulukuussa 1998 valtiosihteerien (viestintäasiat, valtionvarat) 17 päivänä joulukuuta 1998 tekemään yhteiseen päätökseen sisältyvien suuntaviivojen mukaan.
B. RTP:N TALOUDELLINEN TILANNE
(40)
Kuten seuraavasta taulukosta käy ilmi, RTP tuotti tappiota komission tarkastelun kohteena olevalla kaudella. Vuonna 1996 sen rahoitusasema heikkeni siinä määrin, että sen nettopääoma muuttui negatiiviseksi.
Taulukko 3
RTP:n taloutta ja rahoitusasemaa koskevat tiedot kaudella 1993-1998
(miljoonaa Portugalin escudoa)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettotulos (tappio)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Nettopääoma
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Varat
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Rahoitusvastuut (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Lähde: RTP:n tilinpäätösasiakirjat.
C. RTP:N JULKISEN PALVELUN VELVOITTEET VUOSINA 1992-1998
(41)
RTP on velvoitettu tarjoamaan julkisia yleisradiopalveluja. Yleisradiopalvelujen määritelmästä, toimeksiannosta ja rahoituksesta on säädetty eri laeissa.
(42)
Lailla nro 58/90 (27) säännellään televisiotoiminnan harjoittamista. Siinä vahvistetaan yksityisiin toiminnanharjoittajiin sovellettavat säännöt ja säädetään valtion velvollisuudesta varmistaa julkisten yleisradiopalvelujen tarjoaminen. RTP:n yhtiöjärjestystä koskevalla lailla nro 21/92 määritellään tärkeimmät julkiseen palveluun sisältyvät velvoitteet ja sen rahoitus.
(43)
Julkista palvelua ja sen rahoitusta kuvattiin yksityiskohtaisemmin kahdessa RTP:n ja Portugalin valtion välisessä julkisen palvelun sopimuksessa, jotka allekirjoitettiin vuosina 1993 ja 1996, jäljempänä molempiin sopimuksiin viitatessa ’aiempi julkisen palvelun sopimus’ ja ’uusi julkisen palvelun sopimus’ (28).
(44)
Lain nro 21/92 4 §:ssä säädetään, että Portugalin ja RTP:n välillä on tehtävä toimilupasopimus, ja siinä on täsmennettävä tärkeimmät julkisen palvelun velvoitteet, jotka sopimuksen nojalla on täytettävä. Lain 4 §:n 2 momentissa vahvistetaan pääperiaatteet, joita RTP:n on noudatettava harjoittaessaan toimilupansa mukaista toimintaa (29). Lain 4 §:n 3 momentissa kuvataan yksityiskohtaisesti julkisen palvelun yleisradiotoimintaan liittyviä velvoitteita (30).
(45)
Julkisen palvelun sopimuksissa vahvistetaan RTP:n julkisen palvelun velvoitteet. RTP:n on noudatettava yleisiä velvoitteita ja sen ohjelmasisältöä koskevia velvoitteita (31). Sen on tarjottava julkisia yleisradiopalveluja lähettämällä ohjelmaa vähintään kahdella kanavalla, joiden peittoalue kattaa koko Manner-Portugalin väestön. Ensimmäinen kanava on luonteeltaan yleisempi ja sen ohjelmiston on oltava yleisluontoisempaa. Toinen kanava on suunnattava erityisille kohderyhmille ja sen on tarjottava kulttuuri-, opetus- ja tiedeohjelmia. Jommankumman kanavan ohjelmien edellytetään näkyvän myös Azorien ja Madeiran autonomisilla alueilla.
(46)
Julkisen palvelun sopimuksissa asetetaan RTP:lle myös erityisiä ohjelmistovaatimuksia (32). Niissä vahvistetaan ohjelmien laatua (esimerkiksi moniarvoisuus, tietojen puolueettomuus jne.) ja sisältöä (uudet fiktio-ohjelmat, urheilulähetykset, lastenohjelmat, Portugalin kulttuuria esittelevät ohjelmat, kotimaanuutiset ja viihdeohjelmat) koskevat vaatimukset. RTP:n on varattava lähetysaikaa tietyille yhteisöille, tuettava elokuvateollisuutta ja muita audiovisuaalisen tuotannon muotoja, edistettävä opetusohjelmien tuotantoa, varmistettava ohjelmavaihto Azorien ja Madeiran autonomisten alueiden kanssa ja edistettävä yhteistyötä muiden yhteisöjen kanssa, jotka harjoittavat julkista yleisradiotoimintaa EU:ssa. RTP:n on lisäksi täytettävä kansainväliseen yhteistyöhön liittyvät erityiset ohjelmistovaatimukset. RTP:n on esimerkiksi tuotettava ja lähetettävä ohjelmia ulkomailla asuville portugalilaisyhteisöille ja portugalinkielisiin Afrikan maihin ja Macaoon. RTP:n on varmistettava RTP Madeiran ja RTP Açoresin toiminta sekä pidettävä tuotantoyksikköjä ja toimipisteitä ulkomailla.
(47)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksissa asetetaan RTP:lle erityisvelvoitteita. Sen on esimerkiksi pidettävä audiovisuaalista arkistoa, käytettävä laitteissaan ja toiminnassaan teknisiä innovaatioita, tuettava S. Carlos -kansallisteatteria ja tarjottava myös muita tapauskohtaisesti täsmennettäviä palveluja.
(48)
Lain nro 58/90 5 §:ssä RTP:lle myönnetään 15 vuoden toimilupa yleisradiotoiminnan tarjoamiseksi. Toimilupa voidaan uusia toiseksi 15 vuoden kaudeksi ja se kattaa lähetystaajuudet ensimmäisellä ja toisella televisiokanavalla. Lain nro 21/92 4 §:n mukaan RTP on julkisia yleisradiopalveluja koskevan toimiluvan haltija. Julkisen palvelun sopimusten 1 kohdassa todetaan, että RTP:n tehtävänä on tarjota julkisia yleisradiopalveluja (33).
(49)
Julkisen palvelun sopimuksissa (34) määrätään perustettavaksi neuvoa-antava lautakunta (Conselho de Opinião), joka koostuu eri alojen edustajista. Lautakunta voi toteuttaa toimia varmistaakseen, että RTP täyttää julkista televisiotoimintaa koskevat yleiset ja erityiset velvoitteensa.
(50)
RTP:n on esitettävä valtiovarainministeriölle vuosittain seuraavaa vuotta koskeva julkisen palvelun toimintasuunnitelma ja talousarvio (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) sekä RTP:n tilintarkastusyksikön ja neuvoa-antavan lautakunnan lausunto. Näiden lisäksi sen on toimitettava kertomus edeltävän vuoden julkisen palvelun velvoitteista (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público), jäljempänä ’julkista palvelua koskeva kertomus’, jonka liitteenä on RTP:n tilintarkastusyksikön lausunto (35).
(51)
Valtiovarainministerin ja viestinnästä vastaavan hallituksen jäsenen on tarkistettava, että julkisen palvelun sopimuksia noudatetaan. Tilintarkastusviranomaisen on tarkastettava rahoitussuunnitelma. Lisäksi ulkopuolisen erityistilintarkastajan on tarkastettava julkista palvelua koskevat kertomukset vuosittain (36).
(52)
Uudessa julkisen palvelun sopimuksessa määrätään myös seuraamuksista, joita Portugali voi soveltaa, jos sopimusta laiminlyödään. Näitä ovat esimerkiksi sakot, takavarikointitoimet, korvaukset ja toimiluvan irtisanominen.
(53)
Riippumaton tilintarkastaja tarkasti vuosina 1992-1998 RTP:n kaikki vuotuiset tilinpäätökset.
(54)
RTP oli laatinut kaikista vuosista julkista palvelua koskevat kertomukset lukuun ottamatta vuotta 1992, sillä ulkopuolisia tarkastuksia koskeva velvoite mainittiin ensimmäistä kertaa vuonna 1993 tehdyssä aiemmassa julkisen palvelun sopimuksessa. Portugalin mukaan oikeudellisesti itsenäinen tarkastaja antoi riippumattoman puoltavan lausunnon julkista palvelua koskevista kertomuksista vuosilta 1995-1998 (37). Portugalin mukaan kaikkien julkista palvelua koskevien kertomusten liitteenä kyseisellä jaksolla oli RTP:n tilintarkastusyksikön lausunto ja RTP:stä riippumattoman valtion tilintarkastusviranomaisen (Inspecção-Geral de Finanças) tarkastus.
Julkista palvelua koskevien kertomusten ulkopuolisten tarkastusten tilanne esitetään seuraavassa.
(55)
Vuosien 1993 ja 1994 julkista palvelua koskeviin kertomuksiin sisältyi vaatimustenmukaisuusvakuutus, jonka mukaan RTP:n julkisten palvelujen tehtävät oli täytetty, mutta vain RTP:n hallinnon toimesta.
(56)
Vuosien 1995, 1996, 1997 ja 1998 julkista palvelua koskeviin kertomuksiin sisältyi vaatimustenmukaisuusvakuutus, jonka oli myöntänyt riippumaton ulkopuolinen tilintarkastaja yrityksestä Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas). Vakuutuksen mukaan tarkastuksessa ei käynyt ilmi seikkoja, jotka olisivat vaikuttaneet merkittävästi kyseisten vuosien kertomuksissa mainittujen korvausten laskemiseen.
(57)
Portugali toimitti vuonna 2010 komissiolle vuosista 1992-1997 aiempaa kattavammat julkista palvelua koskevien kertomusten ulkopuoliset tarkastukset. Kyseisen jakson ulkopuoliset tarkastukset oli toimittanut kansallinen tiedotusvälineiden sääntelyviranomainen Entidade Reguladora para a Comunicação Social, jäljempänä ’ERC’. Ne suoritti kyseisestä jaksosta RTP:stä riippumaton ulkopuolinen tilintarkastaja Pedro Roque SROC (38). Portugali toimitti myös yhteenvetokertomuksen kaikkien vuosien tarkastustuloksista.
Julkista palvelua koskevista kertomuksista tehtiin ulkopuoliset tarkastukset jo vuodesta 1998. Kyseisen tarkastuksen, jäljempänä ’BDO Binderin raportti’, teki ulkopuolinen tilintarkastaja BDO Binder (39).
(58)
Vuosien 1992-1997 tarkastusten tarkoituksena oli arvioida kunkin vuoden osalta, täyttikö RTP tuolloin voimassa olleiden julkisen palvelun sopimusten mukaiset tehtävänsä ja vastasivatko julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamat kustannukset ja korvaukset toisiaan. Ulkopuolisissa tarkastuksissa kartoitettiin julkisen palvelun sopimuksista johtuvat julkisen palvelun velvoitteet, RTP:n julkisen palvelun velvoitteita ohjaavat eri lait (esimerkiksi 7 päivänä syyskuuta 1990 annettu televisiolaki nro 58/90), julkisen palvelun toimintasuunnitelma ja talousarvio (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) sekä julkista palvelua koskevat kertomukset. Ulkopuolisissa tarkastuksissa myös tarkasteltiin, noudatettiinko julkisen palvelun velvoitteita. Tarkastuskertomuksissa vertailtiin Portugalin suorittamia korvauksia ja julkista palvelua koskevissa kertomuksissa vahvistettuja kustannuksia.
(59)
Tarkastuksissa tultiin siihen lopputulokseen, että RTP täytti kaikkina tarkasteltavina vuosina 1992-1997 suurelta osin julkista yleisradiotoimintaa koskevat velvoitteensa. Tarkastuksissa todettiin myös, että toteutettujen julkisen palvelun tehtävien ja todellisten kustannusten korvausten keskinäisessä vastaavuudessa ei ole olennaisia vääristymiä, jotka vaikuttaisivat kyseisenä aikana voimassa olleen lainsäädännön noudattamiseen. Yhteenvetokertomuksessa todettiin kaikkien vuosien osalta, että Portugalin suorittamat korvaukset olivat julkista palvelua koskevissa kertomuksissa ilmoitettuja määriä pienemmät. Tarkastukset on julkaistu ERC:n verkkosivuilla (40). Myöskään BDO Binderin raportissa ei käynyt ilmi, että suoritetusta julkisesta palvelusta olisi maksettu liikaa korvausta.
(60)
Lain nro 21/92 5 §:ssä säädetään RTP:n oikeudesta saada korvausta vastineeksi julkisen palvelun tehtävästään. Tämä oikeus vahvistetaan julkisen palvelun sopimuksissa.
(61)
Vuotuisten korvausten järjestelmän (ks. johdanto-osan 19 kappale) lisäksi julkisen palvelun sopimuksissa määrätään Portugalin tarjoamasta rahoituksesta seuraavaa:
a)
julkishallinnon ja RTP:n välillä tehdyissä tai tehtävissä julkisen palvelun sopimuksissa määritellyistä erityisistä palveluista maksetaan korvausta (41);
b)
valtio osallistuu kaikkiin RTP:n investointeihin ja varsinkin niihin, jotka liittyvät Azoreiden ja Madeiran autonomisilla alueilla sijaitsevien tuotanto- ja lähetysyksiköiden edellyttämiin infrastruktuureihin, audiovisuaalisiin arkistoihin, RTP:n kansainvälisiin lähetyksiin ja muihin teknisiin investointeihin, joita RTP:ltä edellytetään (42).
(62)
RTP käyttää analyyttista kustannuslaskentaa määrittääkseen niihin julkisen palvelun velvoitteisiin, joista se on oikeutettu saamaan korvausta, liittyvät menot ja tulot. Sopimuksissa määritellään kriteerit tukikelpoisten kustannusten laskemiseksi määritettäessä korvausta kustakin julkisen palvelun velvoitteesta (43).
(63)
RTP on kohdentanut menot ja tulot (esim. henkilöstö- ja laitekustannukset) edellä mainitun kustannuslaskentajärjestelmänsä perusteella tiettyyn määrään toimintoja (ohjelmistosuunnittelu, suorat ja välilliset ohjelmasuunnittelukustannukset, jakelukustannukset, lähetyskustannukset, markkinointikustannukset ja yleiskustannukset).
(64)
Eri toimintojen suorat kustannukset jaetaan varojen käyttökohteen mukaan (esimerkiksi RTP 1, RTP 2, RTPi ja RTP África). Välilliset kustannukset kohdennetaan käyttökohteeseen johdonmukaisten analyyttisten kriteerien perusteella (esim. lähetysaika tunteina) (44).
(65)
Analyyttisen kustannustenjakojärjestelmän pääpiirteet ovat seuraavat:
a)
julkisen palvelun sopimusten mukaan ainoastaan nettomääräiset toimintakustannukset voidaan korvata julkisen palvelun sopimuksissa kuvattua menetelmää noudattaen; korvauksen ulkopuolelle jäävät rahoituskulut, poikkeukselliset menot ja varaukset, jotka eivät liity suoraan tiettyyn toimintoon (45),
b)
jotta voidaan laskea korvauskelpoiset toimintakustannukset, RTP:n on vähennettävä julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät tulot,
c)
aiemman julkisen palvelun sopimuksen mukaan korvausta ei maksettu yleisestä julkisen palvelun velvoitteesta hallinnoida RTP 1- ja RTP 2 -kanavia ja lähettää toista näistä kanavista autonomisilla alueilla (46),
d)
uuden julkisen palvelun sopimuksen mukaan RTP 1- ja RTP 2 -kanavien toiminnasta aiheutuneet kustannukset voidaan korvata, mutta ylimääräisiä korvauksia ei makseta, jos RTP 1- ja RTP 2 -kanavien todelliset nettomääräiset toimintakustannukset ovat ennakoituja korkeammat (47).
(66)
RTP on ilmoittanut julkista palvelua koskevissa vuotuisissa kertomuksissaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuneet nettokustannukset, jotka on laskettu johdanto-osan 60-65 kappaleessa kuvattua kustannuslaskentamenetelmää noudattaen. Seuraavassa taulukossa esitetään yhteenveto julkisen palvelun tehtävistä aiheutuvista kustannuksista, joista RTP voi saada korvausta.
Taulukko 4
Ilmoitetut ja korvauskelpoiset nettokustannukset kutakin julkisen palvelun tehtävää kohden
(miljoonaa Portugalin escudoa)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Tekstitelevisio
112,9
86,8
RTP International -kanavan toiminta
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África -kanavan toiminta
-
-
-
-
654,7
1 332,0
RTP 1 -kanavan suorat lähetykset Madeiralla ja Azoreilla
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuaaliarkistot
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Yhteistyö portugalinkielisten Afrikan maiden kanssa
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Lähetysaikojen ero
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Toimipisteet / kirjeenvaihtajat
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
S. Carlos -kansallisteatterisäätiö
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Elokuvatuotannon tukeminen
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Itsenäisten alueyksiköiden toiminta
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Lähetysaika erityisille yhteisöille
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV-kanava (48)
- 440,0
RTP 1 -kanavan toiminnasta aiheutuvat nettokulut
16 946,1
11 916,6
RTP 2 -kanavan toiminnasta aiheutuvat nettokulut
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Toimintakustannukset yhteensä, netto
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Lähde: Portugalin viranomaisten toimittamat tiedot ja julkista palvelua koskevat kertomukset.
(67)
Seuraavassa taulukossa esitetään yhteenveto RTP:n investoinneista laitteisiin, joita se käyttää julkisen palvelun toiminnassa. Samalla esitetään tilinpäätöksiin sisältyvät varsinaiset investoinnit julkisen palvelun toimintaan ja julkista palvelua koskevissa kertomuksissa ilmoitetut investoinnit. Julkisen palvelun toimintaan tehdyt varsinaiset investoinnit ovat suuremmat kuin julkista palvelua koskevissa kertomuksissa mainitut investoinnit.
Taulukko 5
Investoinnit julkisen palvelun toimintaan
(miljoonaa Portugalin escudoa)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Yhteensä
Tilinpito
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Julkista palvelua koskevat kertomukset
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Erotus
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Lähde: RTP:n tilinpäätökset ja julkista palvelua koskevat kertomukset.
(68)
Tapauskohtaisten toimenpiteiden tarkoituksena on korvata RTP:lle osoitettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset ja rahoittaa sen tekemät investoinnit.
(69)
Portugalissa julkisen palvelun tarjoajaa ei ole valittu kilpailuttamismenettelyllä, jossa kaikille yrityksille olisi annettu mahdollisuus esittää tarjous korvaussummasta, jonka saadessaan ne voisivat tarjota julkista palvelua toimiluvan nojalla. Portugalin hallitus nimitti RTP:n julkisten yleisradiopalvelujen tarjoajaksi.
(70)
Vuodesta 1992 televisiotoiminnan markkinoilla Portugalissa on toiminut sekä kaupallisia että julkisia yrityksiä. RTP:n lisäksi kaupallisilla televisioyhtiöillä SIC:llä ja TVI:llä on kanavatoimilupa. SIC aloitti yleisradiotoiminnan ensimmäisenä yksityisenä yrityksenä 6 päivänä lokakuuta 1992. RTP:n hyväksi toteutetut toimenpiteet saattavat vääristää kilpailua Portugalin televisiotoiminnan markkinoilla.
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(71)
Useat asianomaiset osapuolet kommentoivat johdanto-osan 21-39 kappaleessa tarkoitettuja toimenpiteitä sen jälkeen, kun komissio oli aloittanut tutkintamenettelyn. Seuraavissa johdanto-osan kappaleissa tarkastellaan asianomaisilta osapuolilta saatuja kommentteja kunkin toimenpiteen mukaan.
(72)
Tässä jaksossa käsitellään ainoastaan kysymyksiä, jotka ovat vielä ratkaisematta tuomioistuimen asiassa T-442/03 antaman tuomion jälkeen. Ne liittyvät vapautuksiin notariaatti- ja rekisteröintimaksuista ja julkaisukuluista sekä päätöksen 2005/406/EY 1 artiklassa tarkoitettuihin muihin toimenpiteisiin (sosiaaliturvaviranomaisten kanssa vuonna 1993 tehty sopimus, vuosina 1994-1997 toteutetut pääomasijoitukset ja vuonna 1998 myönnetty laina). Näihin asianomaisten osapuolten kommentteihin sisältyy näkemyksiä, jotka on toimitettu komission 15 päivänä marraskuuta 2001 tekemän ensimmäisen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen, sekä kommentteja, jotka on saatu 24 päivänä joulukuuta 2008 julkaistun huomautusten esittämistä koskevan kehotuksen jälkeen (49).
(73)
SIC ja TVI esittivät, että vapautukset yrityksen perustamiseen liittyvistä notariaatti- ja rekisteröintimaksuista poikkeavat säännöistä, joita yleensä Portugalin lainsäädännön mukaan sovelletaan yhtiöjärjestyksen muuttamiseen. SIC:n mukaan vapautus ei koske ainoastaan RTP:n muuttamista osakeyhtiöksi vuonna 1992. Lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin mukaan RTP on saanut yleisen vapautuksen veroista ja kaikentyyppisistä kirjautumis- ja rekisteröintimaksuista.
(74)
TVI toteaa, että RTP vapautettiin myös maksamasta kustannuksia, jotka liittyvät notaarin vahvistaman asiakirjan julkaisemiseen.
(75)
SIC, ACT (kaupallisten lähetystoiminnan harjoittajien yhdistys), italialainen kaupallinen lähetystoiminnan harjoittaja Mediaset ja TVI esittivät vuosina 1994-1997 tehdyistä pääomasijoituksista, ettei yksikään järkevästi toimiva osakas olisi korottanut RTP:n kaltaisen yrityksen pääomaa. Mainitut pääomasijoitukset tehtiin yritykseen, jolla oli suuri alijäämä eikä johdonmukaista rakenneuudistussuunnitelmaa elinkelpoisuuden palauttamiseksi.
(76)
Lisäksi SIC totesi vuoden 1998 lainasta, että koska RTP oli ”käytännössä konkurssissa” vuonna 1996, yksikään rahoituslaitos ei olisi myöntänyt RTP:lle vastaavaa lainaa.
(77)
Erityisesti SIC toi esiin, ettei ulkopuolisia tarkastuksia ei ollut tehty, vaikka ne olisi pitänyt suorittaa säännöllisin väliajoin. Se viittasi myös vuotta 1998 koskevassa BDO Binderin raportissa kuvattuihin ongelmiin; kyseessä oli ainoa tehty ulkopuolinen tarkastus, mikä komission olisi pitänyt ottaa huomioon. SIC totesi, että kyseisessä raportissa oli kritisoitu useita seikkoja, esimerkiksi mainosten enimmäismäärän ylittymistä RTP:n televisiolähetyksissä. Se muistutti, että julkisen palvelun sopimusten mukaan RTP:n on noudatettava mainosten enimmäismääriä ja esimerkiksi mainosminuutteja on vain rajoitettu määrä tunnissa. BDO Binderin raportin mukaan näitä enimmäismääriä ei noudatettu vuonna 1998. SIC myös viittasi raportissa olleeseen tietoon, jonka mukaan tiettyjä omaisuuseriä ei ollut kirjattu, ja vaikuttaa pitävän tätä todisteena siitä, ettei vastaavia investointeja ole tehty.
(78)
SIC on sitä mieltä, että koska tuomioistuin on asiassa T-442/03 kumonnut päätöksen 2005/406/EY 1 artiklan ja osan 2 artiklasta, komission on otettava tässä päätöksessä huomioon Portugalin tilintarkastustuomioistuimen (Tribunal de Contas) kesäkuussa 2002 julkaisema kertomus, jossa SIC:n mukaan pyrittiin tarkastelemaan puolueettomasti RTP:n hallintoa ja sen julkisen televisiopalvelun tarjoamista tehokkuuden, tuloksellisuuden ja taloudellisuuden kannalta vuosina 1997-2000. Kyseistä tarkastelujaksoa laajennettiin kuitenkin vuoteen 1993. SIC totesi yleisesti raportista, ettei RTP:n ohjelmiston määrittelyyn ollut selkeää strategiaa, eikä sisäisiä ohjeita kustannusrajoista tai laadittua vuosibudjettia noudatettu. SIC myös mainitsi Portugalin tilintarkastustuomioistuimen huomauttaneen, ettei Portugali ollut vielä osoittanut valtiontuen myöntämisen liittyvän siihen, että RTP tosiasiallisesti täyttää sille uskotun julkisen palvelun tehtävän.
(79)
SIC mainitsi Portugalin tilintarkastustuomioistuimen katsovan yleisesti, että julkisen palvelun sopimukset kannustavat RTP:tä jättämään huomiotta tehokkuuden ja tuloksellisuuden hallinnossaan, mihin yhdistyy julkisen palvelun yleisradioyhtiön tehtävien heikko ja epämääräinen hoitaminen.
IV PORTUGALIN HUOMAUTUKSET
(80)
Portugali toteaa notariaatti- ja rekisteröintimaksuista ja julkaisukuluista vapauttamisesta, että koska valtionyhtiön muuttaminen osakeyhtiöksi (sociedade anónima) oli toteutettava säädöksellä, notaarin asiakirjalla vahvistamiseen liittyvien verojen ja veronluonteisten maksujen perimiselle ei ollut perustaa.
(81)
RTP muutettiin osakeyhtiöksi vuonna 1992, jotta siihen voitaisiin soveltaa yksityisoikeutta ja se saataisiin toimimaan enemmän yksityisten toimijoiden tavoin. RTP:lle annettiin tarpeellisiksi katsottuja keinoja ja edellytyksiä, jotta se pystyisi täyttämään julkisen palvelun tavoitteet markkinoilla, jotka olivat yhä avoimemmat kilpailulle. Tavoitteena oli antaa RTP:n toiminnalle ja hallinnolle sama joustavuus, kuin ”tavallisilla” kauppaoikeuden alaisilla yrityksillä oli. Portugalin mukaan osakeyhtiömuoto oli vähemmän hankala kuin valtiontukimenettelyt, joita RTP:hen valtionyhtiönä aiemmin sovellettiin. Samalla helpotettiin televisiokanavien ja niiden ohjelmiston kehittämistä.
(82)
Portugalin mukaan RTP:n muuttaminen lailla vuonna 1992 siten, ettei muutoksesta tarvinnut tehdä notaarin vahvistamaa asiakirjaa, oli Portugalin oikeusjärjestelmän luonteen ja rakenteen mukaista. Portugali muistuttaa, että RTP perustettiin vuonna 1975 valtionyhtiöksi säädöksellä eli asetuksella nro 674-D/75. Valtionyhtiöiden muuttamisesta osakeyhtiöiksi annetussa laissa nro 84/88 vaadittiin nimenomaisesti, että valtionyhtiöt oli muutettava osakeyhtiöiksi säädöksellä.
Valtionyhtiöiden muuttamisesta osakeyhtiöiksi annetun lain (ks. johdanto-osan 25 kappale) nro 84/88 3 §:n 2 momentin mukaan säädöksessä, jolla valtionyhtiö muutetaan osakeyhtiöksi, on hyväksyttävä muutoksen myötä syntyvän osakeyhtiön yhtiöjärjestys. Näin noudatetaan myös säädösten samanarvoisuuden periaatetta, jonka mukaan säädöksiä voidaan muuttaa, lykätä tai kumota ainoastaan säädöksillä, joilla on vastaava asema säädösten hierarkkisessa järjestyksessä. Portugalin mukaan säädösten samanarvoisuuden periaatteesta säädetään Portugalin perustuslaissa (nykyään 112 §:n 5 momentti, RTP:n muuttamisen aikaan vuonna 1992 115 §:n 5 momentti). Sen mukaan yhdessäkään laissa ei saa luoda uusia lainsäädäntöluokkia tai antaa muuntyyppisille säädöksille lainvoimaa, jonka ansiosta sen säännöksiä voidaan tulkita, sisällyttää, muuttaa, lykätä tai kumota. Tämän periaatteen soveltamista valtionyhtiöiden muuttamiseen tuetaan oikeuskirjallisuudessa (50). Portugali viittaa myös useisiin Portugalin perustuslakituomioistuimen tuomioihin (51), joissa vahvistetaan tulkinta, että lakia voidaan tulkita ainoastaan toisella lailla, ei sellaisella säädöksellä, jonka asema säädösten hierarkkisessa järjestyksessä on erilainen ja alempi.
(83)
Portugali on sitä mieltä, että RTP:n muuttaminen osakeyhtiöksi lailla 21/92 toteutettiin Portugalin lain yleisen järjestelmän mukaisesti eikä se olisi ollut lainvoimainen, jos se olisi tehty yksityisoikeuden mukaisesti pelkällä notaarin vahvistamalla asiakirjalla. Portugali esittää myös useita esimerkkejä muista valtionyhtiöistä, jotka on muutettu osakeyhtiöiksi säädöksillä (52).
(84)
Portugali viittaa 8 päivänä huhtikuuta 1976 annettuun asetukseen nro 267/76, jossa vahvistettiin ensimmäisen kerran valtionyhtiöihin sovellettava yleinen järjestelmä. Asetuksen mukaan valtionyhtiöt voitiin perustaa ainoastaan asetuksella, jossa on myös hyväksyttävä niiden yhtiöjärjestys. Tämä koski myös yhtiöjärjestyksen myöhempiä muutoksia.
(85)
Portugali viittaa myös 20 päivänä heinäkuuta 1988 annettuun lakiin nro 84/88 (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 25 kappale), jonka mukaan valtionyhtiötä osakeyhtiöksi muutettaessa on tarpeen antaa asetus, jossa on myös hyväksyttävä valtionyhtiön yhtiöjärjestys. Portugali toteaa myös, että RTP:n osakeyhtiöksi muuttamiseksi vuonna 1992 oli ensinnäkin tarpeen antaa asetus ja toiseksi sen yhtiöjärjestys voitiin hyväksyä ainoastaan lailla, ei notaarin vahvistamalla asiakirjalla.
(86)
Lisäksi 7 päivänä syyskuuta 1990 annetussa laissa nro 58/90 edellytettiin, että julkisen palvelun televisiotoimintaa saavat tarjota yksinomaan tai suurimmaksi osaksi julkisten tahojen omistamat toiminnanharjoittajat ja että tällaisten toiminnanharjoittajien yhtiöjärjestys on hyväksyttävä asetuksella.
(87)
Portugali huomauttaa rekisteröintimaksuista, että vaikka lailla nro 21/92 hyväksyttyyn yhtiöjärjestykseen liittyikin vapautus näistä kuluista, rekisteröintimuodollisuudet oli silti täytettävä viran puolesta. Rekisteröintimuodollisuudet katsottiin tarpeellisiksi, koska kaupparekisterilaissa (Código do Registo Comercial) vaaditaan, että kaikki yrityksiin liittyvät toimenpiteet rekisteröidään ja julkaistaan. Portugalin mukaan rekisteröintimaksujen arvo on 11 000 Portugalin contoa eli 11 000 000 escudoa (53).
(88)
Portugali toteaa, että julkistamisvelvollisuuden vaatimus täyttyi, koska RTP:n yhtiöjärjestys hyväksyttiin laissa nro 21/92 ja julkaistiin Diário da Repúblicassa kyseisen lain liitteenä.
(89)
Portugali vastasi SIC:n esittämiin lain nro 21/92 11 §:n 2 momenttia koskeviin kommentteihin, ettei Portugalin laissa ole erityisiä valtionyhtiöiden liiketoimintaan liittyviin muutoksiin tai rakenneuudistustoimiin liittyviä veroetuja. Vapautus perustui asetukseen nro 404/90. Portugali toteaa, ettei RTP ollut lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin nojalla vapautettu rekisteröintimaksuista muutoin kuin vuonna 1992, jolloin se muutettiin osakeyhtiöksi. Sen mukaan lain nro 21/92 11 §:n 2 momentissa esitetyn luokittelun pitäminen pysyvänä vapautuksena maksuista johtuu kielellisestä väärinkäsityksestä. Lain 11 §:n 2 momentissa ei säädetty, että asetus kävisi perustaksi kaikkiin oikeudellisiin tarkoituksiin ja kaikkiin säädöksiin, joita tarvittiin ”tilanteen” (eli vuonna 1992 toteutetun osakeyhtiöksi muuttamisen, oma lisäys) säännönmukaistamiseksi. Sen sijaan siinä säädettiin, että RTP vapautettiin maksuista ja palkkioista, joilla kiinteistörekisterin asiakirjat saatettiin voimaan. Portugalin mukaan tämä tarkoitti, ettei RTP ollut vapautettu muista rekisteröintimaksuista, jotka eivät liittyneet vuonna 1992 toteutettuun osakeyhtiöksi muuttamiseen. Portugali myös toimitti asiakirjoja useista tilanteista, joissa RTP oli maksanut rekisteröintimaksut.
(90)
Portugalin mukaan velan uudelleenjärjestelyä ja korkojen ja sakkojen perimättä jättämistä koskevan, sosiaaliturvaviranomaisten ja RTP:n välisen alkuperäisen sopimuksen taustalla on oikeudellinen kiista täytäntöönpanoasetuksen nro 12/83 perustuslainmukaisuudesta. Täytäntöönpanoasetuksessa määrätään pakollisia sosiaaliturvamaksuja, jotka liittyvät ylityökorvauksiin. Sopimuksessa vahvistettiin RTP:n tulkinta, jonka mukaan korvauksesta ei tarvinnut maksaa sosiaaliturvamaksuja. Tulkinnan vahvisti veroasiantuntija.
(91)
Portugali toteaa lisäksi, että hyväksymällä sopimuksen virallisesti Portugalin hallitus ei myöntänyt asetuksella nro 411/91 erityistä taloudellista etua RTP:lle verrattuna muihin samankaltaisissa olosuhteissa toimiviin yrityksiin. Portugalin mukaan 2 §:n 1 momentin d alamomentin poikkeusta sovellettiin RTP:hen, koska valtio oli puuttunut sen toimintaan toimenpiteillä ja se oli kärsinyt vaihtelevista olosuhteista hallituksen vuonna 1977 nimittämän hallintoneuvoston (54) alaisuudessa. Portugali toteaa, että myös yksi asianosaisista osapuolista on toteuttanut järjestelyn asetuksen nro 411/91 nojalla, mikä osoittaa, että poikkeus on luonteeltaan yleinen.
(92)
Portugali toteaa, että lainaan liittyvien teknisten ehtojen perusteella rahoitustoimenpiteestä olisi perittävä markkinakorkoa.
(93)
Portugalin mukaan vuosien 1994-1998 pääomasijoituksilla on yhdessä korvausten kanssa korvattu julkisten yleisradiopalvelujen tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia.
(94)
Portugalin mukaan julkisen palvelun velvoitteesta RTP:lle aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen valittu rahoitusmalli osoittautui riittämättömäksi, mikä johti liiketappioiden syntymiseen. Korvaukset laskettiin aina todellista yleisradiotoiminnan rahoitustarvetta alhaisemmiksi. Portugali maksoi korvaukset lisäksi aina myöhässä. RTP:n oli hankittava rahoitusta pankista, jotta se pystyi vastaamaan toimintakustannuksistaan, mutta ei kuitenkaan voinut ottaa huomioon viivästyskorkoja ja lainanlyhennyksiä arvioidessaan julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvia kustannuksia. RTP:n oli myös maksettava korvauksistaan arvonlisäveroa valtiolle, mikä supisti korvausten nettomäärää.
(95)
Portugali esittää, että seuraavat toimenpiteet eivät ole valtiontukea: i) verovapautukset (eli vapautukset notariaatti- ja rekisteröintimaksuista ja julkaisukuluista), ii) lähetysverkon käyttömaksuun liittyvien verojen maksujärjestelyt, iii) sosiaaliturvavelan uudelleenjärjestely, iv) maksu televisiolähetysverkosta luopumisesta, v) pöytäkirja elokuvatuotannon tukemisesta ja vi) RTP:n vuonna 1998 ottama laina. Portugali toteaa muiden toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille, että kyse on julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamien kustannusten korvaamisesta eikä näin ollen valtiontuesta (55). Vaihtoehtoisesti toimenpiteiden soveltuvuutta unionin lainsäädännön kanssa olisi arvioitava EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan (nykyään SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohta) perusteella.
(96)
Portugali totesi liiallisten korvausten laskutavasta seuraavaa:
a)
RTP 2 -kanavan toimintakulujen katsominen vuonna 1996 korvauskelpoisiksi julkisen palvelun kustannuksiksi perustui uuteen julkisen palvelun sopimukseen, jonka mukaan RTP 2:n toimintakulujen korvaaminen alkoi 1 päivänä tammikuuta 1996 (56),
b)
20 000 miljoonan escudon lainaa ei pitäisi katsoa korvaukseksi, koska se myönnettiin markkinaehdoin,
c)
pääomasijoitusten tarkoituksena on myös rahoittaa investointeja eikä vain kattaa korvauskelpoisia julkisen palvelun kustannuksia; valtion velvollisuus osallistua osakkaan ominaisuudessa välttämättömiksi katsottujen investointien rahoitukseen on kirjattu julkisen palvelun sopimuksiin (57),
d)
korvauksista oli maksettava arvonlisäveroa, mikä alensi RTP:n saaman rahoituksen nettoarvoa,
e)
uuden julkisen palvelun sopimuksen mukaan julkisen palvelun kustannuksista maksetaan korvausta ainoastaan arvioidun määrärahatarpeen verran.
Edellä esitetyn perusteella Portugali päättelee, että RTP:lle julkisen palvelun velvoitteesta maksettuja korvauksia ei pitäisi katsoa liiallisiksi tai sopimattomiksi.
(97)
Portugali toteaa, että komissio oli ottanut jo asioissa E 14/05 ja NN 31/06 tekemissään päätöksissä kantaa RTP:n rahoitustilanteeseen vuosina 1992-1998 ilman, että se olisi vaatinut julkisen palvelun ulkopuolista tarkastamista, eikä tuomioistuin asettanut kyseisiä päätöksiä kyseenalaisiksi. Portugalin mukaan erityisesti komissio otti Portugalin tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen nro 8/2002 huomioon jo päätöksessä NN 31/06. Se korostaa, että komissio totesi päätöksessä NN 31/06 RTP:n taloudellisen tilanteen vuosina 1992-1998 johtuneen julkisen palvelun toimintojen jatkuvasta rahoitusvajeesta. Komission päätelmät päätöksessä NN 31/06 perustuivat ulkopuoliseen raporttiin eli PriceWaterhouse Cooperin raporttiin vuodelta 2005 sekä ulkopuolisen tarkastajan tekemään RTP:n tilinpäätökseen, jota Portugali pitää ainoana asiaan liittyvänä tilinpäätöksenä.
(98)
Portugali muistuttaa myös, että RTP:n omat tilintarkastajat tarkastivat julkista palvelua koskevat kertomukset vuosilta 1993-1998 (58). Portugali kuitenkin toimitti myöhemmin julkista palvelua koskevien kertomusten ulkopuoliset tarkastukset vuosilta 1992-1998 sekä yhteenvetokertomuksen kaikkien vuosien tarkastustuloksista. Ulkopuoliset tarkastukset järjesti riippumaton viestintäviranomainen ERC, joka antoi toimeksiannon Pedro Roquelle (59).
(99)
Portugali vastasi eräisiin yksittäisiin SIC:n väitteisiin muita yksityiskohtaisemmin. SIC katsoi, että BDO Binderin raportin mukaan neuvoa-antavan lautakunnan lausunto puuttui, mutta Portugalin mukaan lausunto ei koskenut RTP:n julkista palvelua koskevaa kertomusta. Vaikka aiemmassa julkisen palvelun sopimuksessa edellytettiin kyseisen tahon lausuntoa, kyseessä ei ollut oikeudellisesti sitova edellytys. Uudessa julkisen palvelun sopimuksessa ei edellytetty kyseisen tahon lausuntoa julkista palvelua koskevasta kertomuksesta.
(100)
SIC:n mukaan vuotta 1998 koskevan BDO Binderin raportin mukaan aineellista omaisuutta oli noin 53 miljoonaa euroa, vaikkei siitä ollut inventoitua tietoa. Portugali vahvisti, että vastaavat investoinnit oli tehty. Se, ettei omaisuutta alun perin inventoitu (vaikka omaisuutta voitiin myöhemmin yksilöidä 4 miljoonan euron arvosta ja se voitiin inventoida takautuvasti) ei tarkoita, ettei investointeja ole tehty. Ulkopuolinen tarkastaja vahvisti taseet, luvut ja kolmansien osapuolten kanssa toteutetut liiketoimet.
(101)
SIC oli esittänyt, että BDO Binderin raportin mukaan mainosajat ylittyivät vuonna 1998. Portugali kuitenkin huomautti, ettei tämä millään lailla johtanut korvausten pienenemiseen, koska RTP:n ylimääräisestä mainosajasta saamat määrät olivat selvästi kyseisen vuoden rahoitusalijäämää pienemmät. Portugali vahvisti, että joka tapauksessa yhteenlasketut mainostulot (myös mainosten enimmäismäärien ylittymisestä saadut tulot) otettiin huomioon laskettaessa rahoitustarvetta eli julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä suoritettavaa korvausta.
(102)
Portugalin mukaan Portugalin tilintarkastustuomioistuimen kertomusta nro 8/2002 ei pitäisi ottaa huomioon tässä päätöksessä, sillä tuomioistuimen asiassa T-442/03 antamassa tuomiossa todettiin ainoastaan, ettei julkista palvelua koskevista kertomuksista tehty ulkopuolista tarkastusta ja että niihin sisältyvissä tiedoissa oli objektiivisia heikkouksia. Portugalin mukaan Portugalin tilintarkastustuomioistuimen kertomus nro 8/2002 ainoastaan koskee vuosia 1997-2000, ei koko tarkasteltavana olevaa ajanjaksoa. Vuosia 1993-1997 käsiteltiin kertomuksessa vain siksi, että voitiin esittää yleinen kuvaus RTP:n taloudellisesta tilanteesta ja rakenneuudistustarpeesta, ei siksi, että ne olisivat varsinaisesti kuuluneet siinä käsiteltäviksi. Kertomuksen tarkoituksena on arvioida RTP:n hallintoa, valtion roolia osakkaana sekä julkiseen lähetystoimintaan liittyvien palveluiden tarjoamista.
Portugali esittää, että Portugalin tilintarkastustuomioistuin ylitti toimivaltansa, johon kuuluu julkisten varojen tarkastaminen, ja ryhtyi analysoimaan julkisten menojen tuloksellisuutta ja kustannustehokkuutta. Portugali katsoo, että kertomuksella on merkitystä ainoastaan riippumattomana yritystä koskevana tarkastuksena, jossa vahvistettiin Portugalin tilinpäätös ja jossa ei löytynyt sääntöjenvastaisuuksia. Portugali katsoo, että komission olisi Portugalin tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen nro 8/2002 sijasta otettava huomioon kertomus 20/98, joka kattaa RTP:n talous- ja rahoitustilanteen vuosina 1994-1996. Kertomuksen 20/98 mukaan julkisten palveluiden rahoittamisessa käytetyt kriteerit on määritelty uudessa julkisen palvelun sopimuksessa selkeämmin kuin aiemmassa, mikä asetetaan kyseenalaiseksi myöhemmin kertomuksessa nro 8/2002.
V TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
(103)
Jotta voidaan määritellä, ovatko Portugalin RTP:n hyväksi toteuttamat tapauskohtaiset toimenpiteet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, komission on arvioitava toimenpiteitä seuraavista lähtökohdista:
a)
onko kyse jäsenvaltion toimenpiteistä tai valtion varoista rahoitetuista toimenpiteistä,
b)
ovatko toimenpiteet omiaan vääristämään kilpailua,
c)
suositaanko toimenpiteillä tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja,
d)
vaikuttavatko toimenpiteet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(104)
Seuraavassa tarkastellaan vuoden 1998 lainan, velan uudelleenjärjestelyä koskevan sopimuksen ja korkojen perimättä jättämisen sekä vuosina 1994-1997 toteutettujen pääomasijoitusten valtiontukiluonnetta. Samoin arvioidaan valtion varojen käyttämistä vapautuksiin notariaatti- ja rekisteröintimaksuista ja julkaisukuluista.
(105)
Notariaatti- ja rekisteröintimaksuista ja julkaisukuluista myönnetyssä vapautuksessa on kyse valtion varoista, jos verotulojen menetys vastaa verotustukiin käytettyjen valtion varojen määrää (60).
(106)
Sosiaaliturvavelan uudelleenjärjestelystä sekä viivästyskoroista luopumisesta voidaan todeta, että komission mielestä sosiaaliturvajärjestelmästä vastaavia viranomaisia ei voida katsoa yritykseksi. Sosiaaliturvaviranomaiset eivät harjoita taloudellista toimintaa, vaan kyseessä on julkinen yhteisö, jonka tehtävänä on hoitaa sosiaaliturvajärjestelmää (61). Sitä paitsi sosiaaliturvaviranomaiset eivät itse antaneet lupaa velan uudelleenjärjestelyyn, vaan se vahvistettiin valtionvaroista ja sosiaaliturvasta vastaavien valtiosihteerien sekä varaministeriä avustavan alivaltiosihteerin yhteisellä määräyksellä. Luvan myötä valtio luopui tuloistaan, sillä muutoin sen olisi pitänyt periä 1 206 miljoonaa escudoa korkoa maksamattomasta velasta. Näin ollen on ilmeistä, että kyseessä ovat valtion varat ja valtion toimenpide.
(107)
Valtio maksoi RTP:n pääomankorotukset suoraan valtion talousarviosta. On siis selvää, että nämä varat olivat perustamissopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja.
(108)
Komissio ei voi hyväksyä Portugalin viranomaisten näkemystä siitä, että RTP:lle myönnettyyn lainaan ei olisi liittynyt tuloja valtiolle. Valtion varojen käsite kattaa myös edut, jotka valtion tätä tarkoitusta varten nimeämät tai perustamat elimet myöntävät (62). Vuoden 1998 lainasopimuksen sopimuspuolet olivat RTP ja julkisyhteisöjen lainoituksesta vastaava rahasto, jota julkisista velkajärjestelyistä vastaava laitos hallinnoi. Laitos kuuluu lakisääteisesti valtiovarainministeriön alaisuuteen (63). Näin ollen rahastosta myönnetyt varat on katsottava valtion varoiksi.
(109)
Kyseisen toimenpiteen voidaan katsoa olevan valtion suoraan toteuttama, sillä sopimuksen ehdot määriteltiin viestintäasioista, valtionvaroista ja rahoituksesta vastaavien valtiosihteerien 17 päivänä joulukuuta 1998 tekemässä yhteisessä päätöksessä.
(110)
Vapautus notariaatti- ja rekisteröintimaksuista sekä julkaisukuluista: Tarkasteltaessa vapautusta notariaatti- ja rekisterimaksuista sekä julkaisukuluista olisi määritettävä, onko toimenpiteellä myönnetty yleinen verovapautus, josta RTP hyötyi, vai onko sitä sovellettu yksinomaan RTP:hen. Komissio erottaa seuraavassa toisistaan lain nro 21/92 11 §:n 1 momentissa säädetyn väliaikaisen poikkeuksen ja lain nro 21/92 11 §:n 1 momentissa säädetyn pysyvän poikkeuksen.
(111)
Komissio katsoo, että vapautus notariaatti- ja rekisteröintimaksuvelvoitteesta sekä julkaisukuluista toi RTP:lle edun, kun se vapautettiin maksuista, jotka sen olisi muutoin pitänyt maksaa omasta budjetistaan.
(112)
Etu on myös aineellisesti valikoiva, sillä sitä myönnettiin ainoastaan RTP:lle, kuten lain nro 21/92 11 §:n 1 momentista käy ilmi. Tätä seikkaa ei muuta se, että kyseisessä laissa vahvistetaan yleisemmän lain eli lain nro 84/88 soveltaminen, kuten Portugali mainitsee. Laissa nro 84/88 säädetään, että valtionyhtiöt voidaan muuttaa osakeyhtiöiksi asetuksella. Kuitenkaan se, että laissa viitataan yleisesti valtionyhtiöihin, ei vaikuta lain nro 21/92 11 §:n 1 momentin aineelliseen valikoivuuteen juuri RTP:n hyväksi. Joka tapauksessa myös valtionyhtiöitä koskeva etu olisi aineellisesti valikoiva toimenpide, sillä se koskee vain tiettyä yritysten ryhmää (mutta ei yksityisiä yrityksiä), johon RTP kuuluu.
(113)
Saattaa kuitenkin olla, etteivät valtion toimenpiteet kuulu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin valikoiviin toimenpiteisiin, jos valtion toimenpide ei poikkea järjestelmän tavanomaisesta soveltamisesta vaan on tälle järjestelmälle ominainen. (64) Tämän vuoksi on tarpeen tarkastella, noudattiko valtionyhtiö RTP:n muuttaminen osakeyhtiöksi lainsäädännön avulla Portugalin oikeusjärjestelmän luonnetta ja rakennetta, vai sovellettiinko tätä lainsäädäntöä muutettaessa RTP:tä osakeyhtiöksi siksi, että sille voitiin näin antaa etu muihin yrityksiin nähden. Samoin kuin tuomioistuin tuomiossaan (65), komissio käsittelee seuraavassa erikseen vapautusta notariaattikuluista sekä vapautusta rekisteröinti- ja julkaisukuluista.
(114)
Vapautus notaarin vahvistaman asiakirjan laatimisesta ja notariaattikuluista: Komissio katsoo, että RTP:n muuttaminen osakeyhtiöksi ja sen yhtiöjärjestyksen muuttaminen lainsäädännöllä, ei notaarin vahvistamalla asiakirjalla, on Portugalin oikeusjärjestelmän rakenteen ja luonteen mukaista. RTP muutettiin osakeyhtiöksi, jotta sille saataisiin joustavampi yhtiömuoto ja tasavertainen kilpailuasema yksityisiin toiminnanharjoittajiin nähden. Sillä, että muutos toteutettiin lainsäädännöllä eikä notaarin vahvistamalla asiakirjalla, ei pyritty kiertämään tällaisen asiakirjan laatimisvaatimusta, vaan se johtui Portugalin lain perusperiaatteesta, jonka mukaan säädöstä voi muuttaa ainoastaan vastaavan tasoisella säädöksellä.
(115)
Säädösten samanarvoisuuden periaatteen mukaisesti laki voidaan kumota tai sitä voidaan lykätä tai muuttaa ainoastaan säädöksellä, jolla on alkuperäistä säädöstä vastaava, ei alempi, asema säädöshierarkiassa. Tämä periaate kirjattiin Portugalin perustuslakiin vuonna 1982, eli kauan ennen kuin RTP muutettiin osakeyhtiöksi vuonna 1992. Portugalin perustuslain 115 §:n 5 kohdassa, sellaisena kuin se oli RTP:n osakeyhtiöksi muuttamisen aikaan, säädettiin, ettei yhdessäkään laissa saa luoda uusia lainsäädäntöluokkia tai antaa muuntyyppisille säädöksille lainvoimaa, jonka ansiosta sen säännöksiä voidaan tulkita, sisällyttää, muuttaa, lykätä tai kumota. RTP kansallistettiin vuonna 1975 lainsäädännön avulla eli asetuksella nro D 674-D/75, joten se voitiin muuttaa osakeyhtiöksi vain vastaavalla asetuksella tai muulla säädöksellä, jonka asema säädösten hierarkkisessa järjestyksessä on sama tai korkeampi. Mikään ei viittaa siihen, että RTP:n alkuperäisen kansallistamisen tarkoituksena vuonna 1975 olisi ollut estää järjestelmän soveltaminen yksityisoikeuden alaisiin yrityksiin ja luoda etu RTP:lle.
(116)
Ei ole todisteita, joiden mukaan ennen RTP:n muuttamista osakeyhtiöksi voimassa olleiden muiden lakien (ks. johdanto-osan 84-86 kappale) tarkoituksena olisi ollut tuottaa valtionyhtiöille taloudellista hyötyä, kun näiden muuttamiseen ei tarvittu yksityisiin liiketoimiin sovellettuja notaarin vahvistamia asiakirjoja. Erityisesti laki nro 84/88, jossa sallittiin valtionyhtiöiden muuttaminen osakeyhtiöiksi asetuksella, heijasti tuolloin voimassa olleita perustuslaillisia ja oikeudellisia periaatteita.
(117)
Päätelmät: Kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, vapautus vaatimuksesta, jonka mukaan RTP muuttaminen osakeyhtiöksi olisi edellyttänyt notaarin vahvistamaa asiakirjaa (jolloin ei myöskään aiheutunut vastaavia kuluja), ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(118)
Vapautus sekä rekisteröintimaksuista ja julkaisukuluista. On tarpeen arvioida, saiko RTP etua siitä, ettei se maksanut kuluja, jotka liittyivät yrityksen rekisteröintiin kaupparekisteriin ja notaarin vahvistaman asiakirjan julkaisemiseen. Kyseisenä ajankohtana voimassa olleen Portugalin lainsäädännön mukaan kaupparekisteristä vastaavan rekisterinpitäjän oli julkaistava Diário da Repúblicassa notaarin vahvistama asiakirja, jolla vahvistettiin yksityisoikeuden piiriin kuuluvan yrityksen perustaminen ja sen yhtiöjärjestys, jotta kolmannet osapuolet saisivat näiden asiakirjojen sisällön tietoonsa. RTP:n ei tarvinnut maksaa näitä julkaisukuluja, sillä laki nro 21/92 oli julkaistava Diário da Repúblicassa, ja näin RTP:n osakeyhtiöksi muuttamista koskevat asiakirjat ja uuden yhtiöjärjestyksen sisältö tulivat asianmukaisesti julkistetuiksi.
(119)
Ei ole merkkejä siitä, että Portugali olisi muuttanut RTP:n osakeyhtiöksi lailla nro 21/92 antaakseen RTP:lle etua säästyneinä rekisteröinti- ja julkaisukuluina. Pikemminkin tilanne oli sellainen, että RTP:n yhtiöjärjestyksen julkaiseminen toistamiseen olisi ollut täysin hyödytöntä, sillä avoimuus- ja julkisuusvaatimukset oli jo täytetty, kun laki nro 21/92 oli julkaistu Diário da Repúblicassa. Rekisteröinti on tarkoitus julkaista myöhemmin ja rekisteröinti ja julkaisu liittyvät toisiinsa, mutta on kyseenalaista, voidaanko myös vapautusta rekisteröintimaksuista perustella Portugalin oikeusjärjestelmän rakenteella ja luonteella ja RTP:n muuttamisella osakeyhtiöksi lainsäädännön nojalla. Portugali ei kiellä sitä, että rekisteröitymistä edellytettiin edelleen yhtiölaissa. Se totesi, ettei rekisteröinnistä luovuttu vaan ainoastaan notaarin vahvistamaa asiakirjaa ei tarvittu, mutta asetus katsottiin rekisteröintiin riittäväksi asiakirjaksi. Tämä seuraa myös lain nro 84/88 3 §:n 3 momentista (ks. johdanto-osan 25 kappale). Lisäksi Portugali korosti, että tieto RTP:n perustamisesta (eli vuonna 1992 toteutettu muutos osakeyhtiöksi) oli rekisteröitävä, jotta RTP pystyisi myöhemmin rekisteröimään kaikki yritykseen liittyvät asiakirjat (66). Jos rekisteröinti kuitenkin on pakollinen, komissio ei näe, miksi RTP:n ei pitäisi suorittaa siihen liittyviä maksuja.
(120)
Päätelmät: RTP:n vapautus lain nro 21/92 11 §:n 1 kohdassa tarkoitetuista vaatimuksesta laatia notaarin vahvistama asiakirja (sekä samalla vapautus notariaattikuluista) sekä julkaisuvaatimuksesta ja vastaavista julkaisukuluista eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
Vapautus lain nro 21/92 11 §:n 1 kohdassa tarkoitetuista rekisteröintimaksuista on valtiontukea.
Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 160 ja 161 kappaleessa todetaan, vapautukset olisivat kuitenkin joka tapauksessa perusteltuja sääntöjenmukaisena korvauksena yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen kustannuksista SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(121)
Portugali katsoo, että lain 21/92 11 §:n 2 momentissa ei varsinaisesti myönnetä pysyvää vapautusta RTP:lle, vaan kyseessä on sama tilanne kuin väliaikaisen vapautuksen osalta eli RTP:n muuttaminen osakeyhtiöksi vuonna 1992. Portugalin mukaan RTP myös maksoi notaarin rekisteröintimaksuja useaan otteeseen. Lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin sanamuoto kattaa kaikki kirjaamis-, rekisteröinti- tai merkintätoimet, jotka kyseisen säännöksen mukaan voidaan toteuttaa ilmaiseksi rajattoman jakson ajan.
(122)
Tällainen pysyvä vapautus tarjoaa RTP:lle edun, kun se vapautetaan maksuista, jotka sen muutoin olisi maksettava omasta budjetistaan. Portugali toteaa, että lain nro 21/92 11 §:n 2 momenttia ei sen tiedon mukaan ole koskaan sovellettu ja että RTP on maksanut kaikki tarvittavat maksut. Tämä tieto on oleellinen mahdollista valtiontukea takaisin perittäessä, mutta ei muuta säännöksen sanamuotoa koskevaa tietoa.
(123)
Etu on myös valikoiva, sillä laki nro 21/92 koskee RTP:tä. Portugali ei voi esittää, että laissa nro 21/92 pelkästään sovelletaan Portugalin lain yleistä sääntöä. Asetuksen nro 404/90 1 ja 2 §:ää ei voida käyttää sen osoittamiseen, ettei valikoivuutta ollut, sillä asetus koskee sulautumistoimenpiteitä eikä tätä asiaa, jossa on kyse valtionyhtiön muuttamisesta osakeyhtiöksi (67).
(124)
Toisin kuin väliaikaista vapautusta rekisteröintimaksuista, pysyvää vapautusta ei voida perustella säädösten samanarvoisuudella lainsäädäntömenettelyn vuoksi, sillä RTP vapautettiin osakeyhtiöksi muuttamisen yhteydessä vuonna 1992 velvoitteesta, joka koski notaarin vahvistamaa asiakirjaa ja sen julkaisemista. Portugalin oikeusjärjestelmän luonteen ja rakenteen noudattaminen voitaisiin hyväksyä väliaikaisen poikkeuksen perusteluksi, koska, kuten on osoitettu, RTP voitiin muuttaa osakeyhtiöksi ainoastaan asetuksella. Lain nro 21/92 11 §:n 2 momentti ei kuitenkaan estä sitä, etteivätkö vapautukset notariaattivelvoitteista (ja -kuluista) olisi mahdollisia myös muissa tapauksissa kuin vuonna 1992 toteutetussa RTP:n muuttamisessa osakeyhtiöksi. Pysyvä vapautus eri rekisteröintimaksuista yhden yrityksen (tai tietyn tyyppisten yritysten, esimerkiksi osakeyhtiöiden) eduksi ei koskaan voi olla oikeusjärjestelmän luonteen ja rakenteen mukaista (68).
Päätelmät: Lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin mukainen RTP:tä koskeva pysyvä vapautus on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(125)
Sosiaaliturvajärjestely (sosiaaliturvavelan uudelleenjärjestely ja korkojen perimättä jättäminen): Tutkittuaan kolmansien osapuolten ja Portugalin esittämät huomautukset komissio on päätellyt, että alkuperäistä sopimusta sosiaaliturvaviranomaisten ja RTP:n välillä ei voida pitää yksityisen toiminnanharjoittajan tavanomaisena toimintana. Kiista koski kysymystä siitä, voidaanko sosiaaliturvaviranomaisten tulkintaa tietyistä toimeenpanoasetuksen nro 12/83 säännöksistä pitää oikeudellisesti asianmukaisena. Tehdyssä sopimuksessa vahvistettiin RTP:n tulkinta, ja sen tukena oli veroasiantuntijan analyysi, jossa toimeenpanoasetuksen pääteltiin olevan perustuslain vastainen. Toimeenpanoasetusta ei kuitenkaan kumottu sopimuksen jälkeen. On siis todettava, että toimenpidettä sovellettiin valikoivasti RTP:hen ilman, että samalla olisi muutettu sosiaaliturvaviranomaisten tulkintaa säännöksistä muiden yritysten suhteen.
(126)
Komissio ei voi yhtyä Portugalin viranomaisten kantaan, että velan uudelleenjärjestelyä sekä sakoista ja koroista luopumista koskeva lupa olisi annettu osana yleistä järjestelmää, jota sovellettiin asetuksen nro 411/91 nojalla kaikkiin yrityksiin vastaavassa tilanteessa, eikä se näin ollen merkinnyt erityisen edun myöntämistä RTP:lle.
(127)
Tämän päätöksen tarkoituksena on määritellä, sovellettiinko järjestelmää RTP:hen valikoivasti, eikä tarkastella sitä, oliko järjestelmä valikoiva vai yleinen.
(128)
Asetuksessa nro 411/91 edellytetään yrityksen taloudellista tilannetta ja rahoitusasemaa koskevan selvityksen laatimista, jotta voidaan osoittaa, että uudelleenjärjestely on tarpeen yrityksen elinkelpoisuuden varmistamiseksi. RTP ei kuitenkaan tehnyt missään vaiheessa tällaista asetuksen nro 411/91 2 §:n 3 momentin mukaista selvitystä.
(129)
Asetuksen 411/91 2 §:n 1 momentin d alamomentissa asetettua edellytystä ei sovellettu RTP:hen, sillä velan uudelleenjärjestelyä ei toteutettu seurauksena valtion toimenpiteestä. Komissio ei hyväksy Portugalin viranomaisten näkemystä, että valtion toimintahistoria olisi vaikuttanut velallisen yrityksen toimintaan ja että RTP:tä koskivat valtion toimenpiteen aikana lainsäädäntöön perustuvat säännöt. Vaikka RTP olikin erityisen hallintojärjestelmän alainen vuonna 1977 (69), järjestelmä lopetettiin, kun RTP:n yhtiöjärjestys hyväksyttiin vuonna 1980. Sosiaaliturvavelka muodostui kuitenkin vuosina 1983-1989. Komissio katsoo, että RTP:n velan uudelleenjärjestelyn hyväksyminen ei olisi ollut mahdollista asetuksen nro 411/91 mukaisen yleisen järjestelmän puitteissa, sillä RTP ei täyttänyt velan uudelleenjärjestelyn hyväksymiselle laissa asetettuja edellytyksiä. Tämän vuoksi toimenpidettä sovellettiin RTP:hen valikoivasti.
(130)
Salliessaan velan uudelleenjärjestelyn Portugalin olisi pitänyt toimia kuten julkinen tai yksityinen velkoja, joka pyrkii saamaan takaisin sille kuuluvat saatavat ja joka tästä syystä tekee uudelleenjärjestelysopimuksia takaisinmaksun helpottamiseksi (70). Valtion perimän viivästyskoron olisi oltava yhtä suuri kuin yksityisen velkojan vastaavassa tilanteessa perimä korko. Komissio katsoo, että aloittamalla oikeudellisen menettelyn velan takaisinperimiseksi yksityinen velkoja saisi vähintään lakisääteisen koron. Portugali ei siis käytettävissä olevista täytäntöönpanokeinoista huolimatta edellyttänyt koron maksua lainkaan, joten sen ei voida katsoa toimineen kuin yksityinen velkoja, joka olisi pyrkinyt saamaan mahdollisimman korkean koron. Tämän lisäksi sosiaaliturvavelkaa kertyi vuosina 1983-1989, mutta velan uudelleenjärjestelystä sovittiin vasta vuonna 1993. Vastaavissa olosuhteissa yksityinen velkoja ei olisi antanut velkojen kasvaa näin pitkään, vaan olisi aloittanut takaisinperintämenettelyn. Näin ollen vaikuttaa siltä, että toimenpiteellä myönnettiin RTP:lle erityinen etu.
(131)
Pääomankorotukset: Tarkasteltuaan kolmansien osapuolten ja Portugalin esittämiä huomautuksia komissio päättelee, että vuosien 1994-1997 pääomasijoituksilla annettiin RTP:lle taloudellinen etu. Kuten johdanto-osan 40 kappaleessa olevasta taulukosta 3 ilmenee, RTP:n rahoitusasema oli heikko pääomasijoitusten toteuttamisen aikaan. Yksityinen sijoittaja ei olisi sijoittanut pääomaa yritykseen, koska yrityksen ei olisi voitu odottaa tuottavan tavanomaista voittoa kohtuulliseen ajan kuluessa. Huolimatta pääomasijoituksista RTP:n taloudellinen tilanne heikkeni. Portugali ja kolmannet osapuolet eivät ole esittäneet, että Portugali olisi toiminut yksityisen sijoittajan tavoin sijoittaessaan pääomaa yritykseen.
(132)
Vuoden 1998 laina: Komissio on eri mieltä Portugalin kanssa siitä, oliko vuonna 1998 myönnetty laina markkinaehtoinen. Jotta lainassa ei olisi kyse valtiontuesta, sen myöntämisehtojen (lainaan liittyvä takaus ja lainan korko) on kuvastettava riskiä, joka sisältyy lainan myöntämiseen yritykselle (71). Riski ja siten myös korko ovat suuremmat silloin, kun yrityksen rahoitusasema ei tarjoa sellaista vakautta, mitä rahoituslaitos edellyttää myöntääkseen lainan.
(133)
Kuten johdanto-osan 40 kappaleessa olevasta taulukosta 3 ilmenee, lainan myöntämisaikana RTP oli niin suurissa rahoitusvaikeuksissa, että yrityksen velat ylittivät sen varat ja oma nettopääoma oli negatiivinen. Yritys oli käytännössä konkurssissa.
(134)
On syytä korostaa, että kyseinen laina oli huonommassa etuoikeusasemassa eli sillä ei ollut omaisuuseriin perustuvia vakuuksia ja konkurssitilanteessa valtion saatavat korvattaisiin vasta kaikkien muiden velkojien jälkeen mutta ennen osakkaita. Omaisuuseriin perustuvien riittävien vakuuksien puuttuminen osoittaa selvästi, ettei lainaa ole myönnetty markkinaehdoin ja että kyseessä oli valtiontuki. Koska RTP oli käytännössä konkurssissa lainan myöntämisajankohtana, yksikään rahoituslaitos ei olisi myöntänyt sille toissijaista lainaa, sillä oli erittäin epätodennäköistä, että RTP pystyisi maksamaan lainan takaisin. Lainaa ei myöntänytkään yksityinen rahoituslaitos, vaan julkisyhteisöjen lainoituksesta vastaava rahasto.
(135)
Lisäksi voidaan todeta, ettei lainakorko vastannut sen myöntämiseen sisältyvää riskiä. Korko oli alhaisempi kuin viitekorko, jota komissio yleensä käyttää tukiosan laskemiseen korkotukilainaohjelmissa (72). Tavanomainen markkinatoimija vaatisi kuitenkin asianmukaisten vakuuksien lisäksi korkoa, joka kattaisi lainan takaisinmaksun laiminlyöntiä koskevan suuren riskin.
(136)
Koska RTP ei rahoitusasemansa vuoksi olisi saanut toissijaista lainaa tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, laina vastaa käytännössä avustuksen myöntämistä ja on RTP:n hyväksi myönnetty etu.
(137)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että sosiaaliturvavelan uudelleenjärjestely, vuosien 1994-1997 pääomasijoitukset ja vuonna 1998 myönnetty laina muodostavat taloudellisen edun verrattuna kilpailijoihin, jotka eivät ole saaneet vastaavia varoja.
(138)
Portugalin televisiomarkkinat avattiin kilpailulle viimeistään vuonna 1992, joten markkinoilla oli kilpailijoita aikana, jona eri toimenpiteet RTP:n hyväksi toteutettiin. Kaupallisille SIC- ja TVI-televisioyhtiöille myönnettiin yleisradiotoimiluvat helmikuussa 1992 ja SIC aloitti lähetykset Portugalissa lokakuussa 1992.
(139)
Komissio ei voi hyväksyä Portugalin kantaa, jonka mukaan sosiaaliturvavelan maksua koskeva sopimus ei kuulu valtiontuen käsitteen soveltamisalaan, koska velka oli syntynyt, ennen kuin Portugalin yleisradiotoiminnan markkinat oli avattu kilpailulle. Rahoitusjärjestely myönnettiin RTP:lle toukokuussa 1993, sen jälkeen kun yleisradiomarkkinat oli avattu kilpailulle. Se oli siis omiaan muodostamaan taloudellisen edun RTP:lle.
(140)
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että Portugalin myöntämät toimenpiteet ovat omiaan muodostamaan RTP:lle taloudellisen edun verrattuna kilpailijoihin, jotka eivät saaneet vastaavia varoja, ja näin ollen toimenpiteet vääristävät kilpailua SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(141)
Valtion toimenpiteet kuuluvat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos ne vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tällainen vaikutus aiheutuu, jos kyseessä olevalla alalla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Tässä tapauksessa tuensaajayritys RTP harjoittaa toimintaa kansainvälisillä markkinoilla. Se osallistuu televisio-ohjelmien vaihtoon Euroopan yleisradioliiton välityksellä ja kuuluu Eurovisio-järjestelmään (73). Tämän lisäksi RTP kilpailee suoraan sellaisten kaupallisten yleisradioyhtiöiden kanssa, jotka harjoittavat toimintaa kansainvälisillä yleisradiolähetysten markkinoilla ja joiden omistusrakenne on kansainvälinen (74).
(142)
Voidaan siis päätellä, että Portugalin RTP:n hyväksi toteuttamat toimenpiteet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(143)
Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, että riippumatta RTP:lle asetetuista julkisen palvelun velvoitteista seuraaviin toimenpiteisiin sisältyy SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
-
sosiaaliturvavelkojen uudelleenjärjestely,
-
vuosina 1994-1997 toteutetut pääomasijoitukset ja
-
vuonna 1998 myönnetty laina.
Samoin lain nro 21/92 11 §:n 1 momentin mukainen väliaikainen vapautus rekisteröintimaksuista ja lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin mukainen pysyvä vapautus rekisteröintimaksuista sekä muista maksuista ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(144)
Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 44-48 kappaleessa todetaan, RTP:lle on uskottu yleisradiotoimintaa koskeva velvoite. Tuomioistuin totesi asiassa Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg vastaan Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, ja Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, jäljempänä ’Altmark-tuomio’, että valtion toimenpiteet, joilla korvataan julkisen palvelun kustannuksia, eivät ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan (nykyään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohta) mukaista valtiontukea, kun seuraavat neljä edellytystä täyttyvät (75):
a)
edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi,
b)
parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi,
c)
korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto,
d)
kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
(145)
Jos ensimmäistä ja kolmatta edellytystä ei oteta huomioon, tapauskohtaiset toimenpiteet (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 143 kappale) eivät vaikuta täyttävän toista ja neljättä Altmark-tuomiossa mainittua edellytystä seuraavassa esitettävistä syistä.
(146)
On selvää, että sosiaaliturvajärjestelmästä vastaavien viranomaisten kanssa tehtyyn sopimukseen perustuva rahoitus ja vuoden 1998 laina eivät kuulu korvausjärjestelmään, jossa korvausten taso on etukäteen vahvistettu objektiivisesti ja läpinäkyvästi (toinen edellytys). Pain vastoin ne perustuivat valtion tekemiin tapauskohtaisiin päätöksiin.
(147)
Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 61 kappaleessa todetaan, julkisen palvelun sopimuksessa määrättiin mahdollisuudesta pääomasijoituksina toteutettavaan erityisrahoitukseen, jota myönnetään julkiseen palveluun tarvittavia laiteinvestointeja varten. Sopimukset eivät rajoita investointeja julkiseen palveluun eikä niissä myöskään määritellä selvästi valtion osakkuuden edellytyksiä ja rajoituksia, vaan niissä ainoastaan määrätään valtion mahdollisuudesta osallistua RTP:n investointeihin osakkaan ominaisuudessa. Näin ollen komissio katsoo, että pääomasijoitusten ei mahdollisesti myöskään voida katsoa kuuluvan korvausjärjestelmään, jossa korvausten taso on etukäteen vahvistettu objektiivisesti ja läpinäkyvästi.
(148)
RTP:tä ei selvästikään valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, joka olisi varmistanut mahdollisimman alhaiset kustannukset. Mikään ei viittaa siihen, että tapauskohtaiset korvaukset olisi määritetty keskivertoyrityksen kustannuksiin perustuvan analyysin pohjalta (neljäs edellytys).
(149)
Edellä esitetyn perusteella on selvää, etteivät kaikki Altmark-tuomiossa mainitut edellytykset täyty tässä asiassa. Tämän vuoksi tämän päätöksen johdanto-osan 143 kappaleessa esitetyt toimenpiteet on katsottava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
(150)
Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiontuen myöntäminen yrityksille, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja (yleishyödyllisiä palveluja), voi olla sallittua SEUT-sopimuksen 106 artiklan nojalla. Altmark-tuomiossa vahvistetaan epäsuorasti, että yleishyödyllisiä palveluja tarjoavalle yritykselle aiheutuneiden kustannusten korvaamiseksi myönnetyt valtiontuet voivat soveltua sisämarkkinoille, jos ne täyttävät SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa (aiemmin EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta ja viittaus ’yhteismarkkinoihin’) määrätyt edellytykset (76).
(151)
Tuomioistuin on tehnyt selväksi, että toimenpiteen on täytettävä määrittelemistä, toimeksiantoa ja suhteellisuutta koskevat periaatteet, jotta siihen voidaan soveltaa poikkeusta. Komissio katsoo, että näiden edellytysten täyttyessä kaupan kehitykseen ei vaikuteta unionin edun vastaisella tavalla.
(152)
Komission tiedonannossa valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisradiotoimintaan, jäljempänä ’yleisradiotoiminnasta annettu tiedonanto’ (77), selitetään, miten näitä periaatteita sovelletaan yleisradiotoiminnan alalla. Komission on arvioitava yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti (78)
a)
vastaavatko RTP:n julkisen palvelun tehtävät jäsenvaltion selvästi julkisen palvelun velvoitteiksi määrittelemiä tehtäviä (määritelmä),
b)
onko RTP saanut Portugalin viranomaisilta virallisesti tehtäväkseen tällaisten palvelujen tarjoamisen (toimeksianto),
c)
onko rahoitus oikeassa suhteessa julkisten palvelujen tarjoamisen aiheuttamiin nettokustannuksiin.
(153)
Kuten jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta laaditussa pöytäkirjassa (79), jäljempänä ’Amsterdamin pöytäkirja’, ja yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa (80) on todettu, on jäsenvaltioiden tehtävä määritellä julkisen palvelun yleisradioyhtiön tehtävät. Komission tehtävä yleisradiotoiminnan alalla rajoittuu sen varmistamiseen, ettei julkisen palvelun määritelmään sisälly ilmeisiä virheitä. Tällainen virhe olisi julkisen palvelun määritelmän väärinkäyttöä.
(154)
Yleisradiotoiminnan erityispiirteiden vuoksi komissio pitää Amsterdamin pöytäkirjan tulkintasäännösten nojalla sääntöjenmukaisena määritelmää, jonka perusteella tasapainoisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen annetaan yhden määrätyn yleisradioyhtiön tehtäväksi (81). Tällainen määritelmä on yhdenmukainen yhteiskunnan demokraattisten, yhteiskunnallisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä koskevan tavoitteen kanssa.
(155)
Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 44-48 kappaleessa todetaan, RTP on lain nro 21/92 ja julkisen palvelun sopimusten nojalla velvoitettu tarjoamaan julkisia yleisradiopalveluja kahdella yleisellä kanavalla. Ensimmäisen kanavan on tarjottava yleisluontoisempia ohjelmia ja toinen kanava on suunnattu erityisille yleisöryhmille. Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 44 ja 45 kappaleessa todetaan, laissa nro 21/92 ja julkisen palvelun sopimuksissa määritellään yksityiskohtaisemmin RTP:n velvoitteet ohjelmasisällön ja kansainvälisen yhteistyön suhteen ja asetetaan eräitä muita erityisvelvoitteita.
(156)
Vaikka RTP:n yleisradiotoimintaan liittyvien tehtävien määritelmä perustuu laatuun ja on varsin laaja, komissio katsoo, että tällainen laaja-alainen määritelmä on Amsterdamin pöytäkirjan tulkintasäännösten (82) mukainen. Tämän vuoksi komissio pitää sääntöjenmukaisena yleistä julkisen palvelun määritelmää, jonka mukaan RTP:n tehtävänä on lähettää ohjelmaa kahdella koko maan kattavalla kanavalla, joista toinen on yleisluonteisempi ja toinen keskittynyt enemmän rajattuihin kohdeyleisöihin. Tällaisen määritelmän voidaan katsoa täyttävän Portugalin yhteiskunnan demokraattiset, yhteiskunnalliset ja kulttuuriset tarpeet.
(157)
Komissio pitää sääntöjenmukaisina niin ikään velvoitteita, joissa määritellään yksityiskohtaisesti tapa, jota noudattaen RTP:n on täytettävä yleisradiotoimintaa koskeva julkisen palvelun velvoitteensa. Nämä velvoitteet voidaan katsoa Amsterdamin pöytäkirjassa tarkoitetuiksi Portugalin yhteiskunnan demokraattisiksi, yhteiskunnallisiksi ja kulttuurisiksi tarpeiksi.
(158)
Vaikka komissio pitää RTP:lle annettua julkisen palvelun tehtävää sääntöjenmukaisena, sen on kuitenkin varmistettava, ettei määritelmään sisälly ilmeisiä virheitä.
Komissio arvioi, voidaanko väliaikainen ja pysyvä vapautus notariaatti- ja rekisteröintimaksuista sekä julkaisukuluista katsoa korvaukseksi julkisesta palvelusta aiheutuneista kustannuksista. Se arvioi myös, voidaanko RTP:n velvoitteen tukea elokuvateollisuutta katsoa kuuluvan RTP:n julkisen palvelun tehtäviin.
(159)
Komissio arvioi ensin, voidaanko lain nro 21/92 11 §:n 1 momentin mukainen väliaikainen vapautus velvoitteesta, joka koski notaarin vahvistamaa asiakirjaa (ja siihen liittyviä kustannuksia), rekisteröintimaksuista sekä julkaisukuluista vuonna 1992, kun RTP muutettiin osakeyhtiöksi, sekä lain nro 21/92 11 §:n 1 momentin mukainen pysyvä vapautus useista maksuista katsoa korvaukseksi julkisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneista kustannuksista.
(160)
Väliaikaiset poikkeukset. Ensinnäkin on tarpeen tarkastella, voidaanko kustannukset, jotka liittyivät RTP:n muuttamiseen osakeyhtiöksi vuonna 1992 (eli kustannukset, jotka aiheutuvat tavanomaisesti notaarin vahvistamasta asiakirjasta ja sen rekisteröimisestä ja julkaisemisesta), asianmukaisesti korvata julkisesta palvelusta aiheutuneina kustannuksina. Kuten aiemmin on jo todettu, korvaus suoritetaan lain nro 21/92 11 §:n 1 momentin mukaisena vapautuksena.
(161)
RTP tarjosi osakeyhtiöksi muuttamisen aikaan ainoastaan julkisia palveluja (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 18 kappale), kun taas kaupallisista toiminnoista vastasivat oikeudellisesti erilliset tytäryritykset. Tämän vuoksi julkisen palvelun yleisradioyhtiön muuttamiseen liittyvät kustannukset olivat automaattisesti julkisen palvelun kustannuksia, jotka valtio voisi asianmukaisesti korvata. Ei ole tarpeen arvioida, oliko RTP:n rakenneuudistus oikeudellisesti sitova tai tarpeellinen (83). SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisessa arvioinnissa tarkistetaan, ettei korvaus ylitä julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamia nettokustannuksia, mutta ei sitä, olisiko kyseiset kustannukset, jos ne on rajattu julkisen palvelun tarjoamiseen, voitu välttää (84). Jäsenvaltiot voivat Amsterdamin pöytäkirjan ja yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti päättää julkisen palvelun yleisradioyhtiön organisaatiosta periaatteessa vapaasti. Tämä ei koske pelkästään sisällön jakamisen järjestämistä vaan myös yleisradiotoiminnan harjoittajan oikeudellista muotoa. Komission tehtävänä on ainoastaan valvoa, onko jäsenvaltio väärinkäyttänyt tätä vapautta. Tässä tapauksessa ei ole viitteitä siitä, että RTP muutettiin osakeyhtiöksi siksi, että ainoana tavoitteena oli edun antaminen sille. Ei ole syytä kyseenalaistaa Portugalin perusteluja, joiden mukaan RTP muutettiin osakeyhtiöksi vuonna 1992, koska sen toimintaan haluttiin lisää joustoa sen sijaan, että se olisi jatkanut valtion organisaationa, johon sovellettiin monimutkaisia valtion valvontamenettelyjä. Tämän vuoksi on todettava, että vapautus rekisteröintimaksuista (kustannukset notaarin vahvistamaan asiakirjaan liittyvistä maksuista, rekisteröintimaksut ja julkaisukulut) RTP:n osakeyhtiöksi muuttamisen yhteydessä oli säännönmukainen korvaus yleisradiotoiminnasta.
(162)
Pysyvä vapautus. Edellä esitettyjä perusteita (jotka on esitetty tämän päätöksen johdanto-osan 161 kappaleessa) ei voi kuitenkaan soveltaa lain nro 21/92 11 §:n 2 momentissa tarkoitettuun pysyvään vapautukseen, jolle ei ole aikarajaa ja joka siis kattaa myös muut RTP:n toimintaan liittyvät rekisteröinti- ja merkintätoimet kuin julkisen palvelun tehtävään liittyvät (esimerkiksi kun RTP ottaa kaupallisia toimintoja hoitaakseen itse oikeudellisesti erillisten tytäryritysten sijasta).
Kun tarkastellaan lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin laajaa soveltamisalaa sekä ajallisesti (rajoittamaton) että kohteen (ei rajoitettu julkisen palvelun toimintoihin) osalta, tulevia vapautuksia rekisteröintimaksuista ei ole mahdollista perustella julkisesta palvelusta aiheutuneina kustannuksina. Tämän vuoksi on todettava, että lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin mukainen vapautus maksuista ei sovellu sisämarkkinoille.
(163)
Portugalin mukaan lain nro 21/92 11 §:n 2 momenttia ei ole koskaan sovellettu ja RTP on aina maksanut kaikki tarvittavat rekisteröintimaksut vuoden 1992 osakeyhtiöksi muuttamisen jälkeen. Tämä näkemys voisi olla oleellinen perinnän yhteydessä, mutta ei muuta sitä tosiasiaa, että kyseisellä säännöksellä myönnetään RTP:lle valtiontukea, joka ei ole perusteltua SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan tai muun SEUT-sopimuksen säännöksen nojalla.
(164)
”Televisio ilman rajoja” -direktiivin johdanto-osan 45 kappaleen perusteella komissio voisi hyväksyä, että yleisradioyhtiöön sovellettava julkisen palvelun määritelmä kattaa velvoitteen osallistua merkittävällä tavalla eurooppalaisen audiovisuaalisen tuotannon investointeihin, jos kyseisiä elokuvia koskevat oikeudet mahdollistavat niiden lähettämisen julkisen palvelun televisiokanavilla (85).
(165)
Komissio katsoo, että RTP:lle asetettu velvoite tukea elokuvatuotantoa kuuluu yleisradiotoimintaan, sillä RTP lähettää julkisen palvelun yleisradioverkossa elokuvia, joiden jakeluoikeudet se on hankkinut.
(166)
Tästä syystä komissio ei voi yhtyä asianomaisten osapuolten huomautuksiin, joiden mukaan elokuvatuotantoa koskevat RTP:n velvoitteet sekä niiden rahoitustapa olisivat syrjiviä. Osapuolet ovat esittäneet, että yksityiset televisioyhtiöt ovat niin ikään tehneet Portugalin viranomaisten kanssa elokuvatuotannon tukemisesta pöytäkirjoja, joissa ei ole sovittu korvauksista. Komissio katsoo kuitenkin, että on tarpeen erottaa toisistaan valtion ja yksityisten televisioyhtiöiden vapaaehtoisesti tekemät sopimukset ja RTP:lle asetettu yleisradiotoimintaan liittyvä velvoite lähettää ja rahoittaa elokuvia. On selvää, että RTP:lle on nimenomaisesti asetettu julkisen palvelun velvoite tukea tietyntyyppisiä elokuvatuotantoja, jotka lähetetään julkisilla yleisradiokanavilla. RTP:stä on itse asiassa tullut valtion väline elokuvatuotannon tukemisessa. RTP:n mahdollisesti elokuvatuotannolle antamat edut saattavat olla valtiontukea ja niitä on arvioitava sen mukaisesti. Tämä päätös ei vaikuta näiden elokuvien tuottajille mahdollisesti myönnettyjen etujen arvioimiseen.
(167)
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että RTP:n tarjoama yhteisrahoitus portugalilaisille elokuville, jotka lähetetään julkisilla yleisradiokanavilla, voidaan katsoa sääntöjenmukaiseksi erityisvelvoitteeksi, joka on välttämätön, jotta RTP voisi täyttää yleisradiotoimintaan liittyvien palvelujen tarjoamista koskevat yleiset velvoitteensa. Tämän vuoksi velvoitetta ei voida pitää tehtävän määrittelyyn liittyvänä ilmeisenä virheenä.
(168)
Komissio katsoo kuitenkin, että RTP:lle asetettu velvoite tarjota muita tapauskohtaisesti täsmennettäviä erityisiä palveluja (86) ei ole riittävän täsmällinen, jotta komissio voisi arvioida riittävällä oikeusvarmuudella, voidaanko tällaisia palveluja pitää julkisen palvelun velvoitteen mukaisina. Vaikka tällaisia muita täsmennettäviä palveluja ei ole määritetty selvästi, komissio toteaa, ettei tämän säännöksen nojalla ole suoritettu minkäänlaisia maksuja tarkasteltavalla jaksolla (87).
(169)
Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että RTP:n tehtävät, sellaisina kuin ne on kuvattu laissa nro 21/92 ja määritelty uudelleen julkisen palvelun sopimuksissa, ovat selvästi määriteltyjä julkisen palvelun velvoitteita.
Vaikka velvoite tarjota muita tapauskohtaisesti täsmennettäviä palveluja ei ole riittävän yksityiskohtainen määritelmä, jotta komissio voisi päätellä, että kaikki kyseessä olevat palvelut kuuluvat julkisen palvelun tehtäviin, kyseisen säännöksen nojalla ei ole suoritettu maksuja vuosina 1992-1998.
Pysyvää vapautusta rekisteröintimaksuista ja muista kuluista ei ole kuitenkaan rajattu julkisesta palvelusta aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen eikä sen perusteena voida näin ollen käyttää SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa.
(170)
Lisäksi on arvioitava, onko julkisen palvelun velvoite annettu RTP:lle eli valtion varojen saajalle.
(171)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaan komission on varmistettava, että RTP:lle on annettu virallisesti julkisen palvelun tehtävä. (88)
(172)
Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 48 kappaleessa todetaan, RTP:lle on selkeästi osoitettu julkisen palvelun velvoitteita useiden lakien ja sopimusten nojalla. Näitä ovat lain nro 58/90 5 §, lain nro 21/92 4 §:n 1 momentti ja 5 § sekä aiemman ja uuden julkisen palvelun sopimuksen 1 kohta.
(173)
Komissio ei ole saanut asianomaisilta osapuolilta tai Portugalilta huomautuksia, joiden mukaan julkisen palvelun tarjoamista ei olisi annettu RTP:lle riittävän selvästi virallisella toimeksiannolla. Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti ja tämän päätöksen johdanto-osan 48 kappaleessa mainitut lait ja sopimukset huomioon ottaen on todettava olevan ilmeistä, että RTP:n edellytetään täyttävän julkisen palvelun velvoite yleisradiotoiminnan alalla ja RTP:lle on siten virallisesti annettu julkisen palvelun tehtävä.
(174)
Sen lisäksi, että julkisen palvelun tehtävän on oltava virallisesti myönnetty RTP:lle, on selvitettävä, onko julkisia palveluja tarjottu laissa ja julkisen palvelun sopimuksissa edellytetyllä tavalla. Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 49-59 kappaleessa on todettu, erilaisia valvontajärjestelyjä oli otettu käyttöön sen varmistamiseksi, että RTP täytti julkisen palvelun velvoitteensa edellytetyllä tavalla.
(175)
RTP:n oli ensinnäkin esitettävä kertomuksia julkisen palvelun tehtävän toteuttamisesta ja laadittava suunnitelmia, joiden liitteenä oli sen oman tilintarkastusyksikön lausunto. RTP laati vuosista 1993-1998 julkista palvelua koskevat kertomukset, joissa kuvattiin kunkin julkisen palvelun velvoitteen täyttämistä ja osoitettiin kunkin velvoitteen täyttämisestä aiheutuneet kustannukset kirjanpidon avulla.
(176)
Toiseksi valtiovarainministeri ja tiedotusvälineistä vastaava hallituksen jäsen tarkastivat julkisen palvelun sopimuksen noudattamisen ja valtion tilintarkastusviranomainen tarkasti rahoitussuunnitelman.
(177)
Kolmanneksi oli suoritettava vuotuinen ulkopuolinen tilintarkastus. Komissio ei voi hyväksyä Portugalin näkemystä, jonka se toisti tuomioistuimen asiassa T-442/03 antaman tuomion jälkeen ja jonka mukaan julkista palvelua koskevien kertomusten tarkastukset teki ulkopuolinen tarkastaja, eikä muita toimia siis tarvittu. Ennen 15 päivänä lokakuuta 2003 tehtyä päätöstä tilanne oli seuraava:
a)
Vuodesta 1992 ei ollut olemassa julkista palvelua koskevaa kertomusta, sillä tällaisen kertomuksen toimittamista ja sitä koskevaa tarkastusta koskeva velvoite tuli voimaan vasta vuonna 1993 tehdyn toimilupasopimuksen myötä.
b)
Vuosina 1993 ja 1994 ei tehty ulkopuolista tarkastusta, vaan yrityksen sisäiset edustajat eli RTP:n veroneuvosto (Conselho fiscal da RTP) antoivat lausunnon.
c)
Vuosista 1995-1998 oli kertomuksiin liitetty RTP:stä ja sen edustajista riippumattoman ulkopuolisen tarkastajan lausunto. Lausunnoissa vahvistetaan, että RTP noudatti julkisen palvelun velvoitteitaan. Muita tähän päätelmään johtavia yksityiskohtaisia julkista palvelua koskevia kertomuksia ei kuitenkaan päästy tarkastelemaan.
(178)
Kun kuitenkin otetaan huomioon tuomioistuimen asiaa T-442/03 koskevat päätelmät ja erityisesti asiaa koskevan tuomion 232-256 kohta, komissio ei voinut luottaa yksinomaan tämän päätöksen johdanto-osan 177 kappaleessa tarkoitettuihin julkista palvelua koskeviin (lyhyisiin) tilintarkastuslausuntoihin, ja se hyväksyi Portugalin ehdotuksen, että ulkopuolinen tarkastus tehdään olemassa olevien julkista palvelua koskevien kertomusten perusteella kaikista asianomaisista vuosista. Tämän vuoksi RTP:n julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä vuosina 1992-1997 tehtiin ulkopuolinen tarkastus. Vuodesta 1992 tehtiin ulkopuolinen tarkastus, vaikka julkista palvelua koskevaa kertomusta ei ollut olemassa. Ulkopuolinen tilintarkastaja kuitenkin perusti arvionsa julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä toiseen asiakirjaan. Vuodesta 1998 ei ole tehty ulkopuolista tarkastusta, sillä siitä on jo tehty ulkopuolinen tarkastus eli tämän päätöksen johdanto-osan 186-188 kappaleessa tarkoitettu BDO Binderin raportti vuodelta 1998, mitä SIC ei kiistä.
(179)
Uudet vuosia 1992-1997 koskevat tarkastukset on toimittanut kansallinen tiedotusvälineitä sääntelevä viranomainen ERC. Se on riippumaton hallintoelin, joka vastaa Portugalin perustuslain mukaisesti muun muassa joukkotiedotusvälineiden toiminnan hallintaa koskevien sääntöjen noudattamisesta. Se järjesti vuosia 1992-1997 koskevat tarkastukset, antamalla toimeksiannon RTP:stä riippumattomalle ulkopuoliselle tarkastajalle Pedro Roquelle.
(180)
Kaikkia tietoja on vaikea saada tutustuttavaksi, koska vuoden 1992 ja julkista palvelua koskevien kertomusten tarkastusten toteuttamisvuoden 2010 välillä on kulunut paljon aikaa. Tämä selittää tutkinnan keston ja tarkastusten tekemiseen kuluneen ajan. Tarkastukset saatiin lopulta tehtyä, sillä julkista palvelua koskevat kertomukset olivat jo olemassa (vuotta 1992 lukuun ottamatta), joten tilintarkastajilla oli perusta työlleen. Vuosia 1992-1997 koskevat tarkastukset on toimitettu komissiolle.
(181)
Ulkopuolisten tarkastusten tehtävänä on niissä esitetyn määritelmän mukaan arvioida ja valvoa RTP:n tarjoamaa julkista lähetyspalvelua ja sen tehtävästään saamaa maksua. Tarkastuksissa kuvataan, mitä tietoja on otettu huomioon. Niissä viitataan muun muassa lakiin nro 58/90 (laki yleisradiotoiminnasta), lakiin nro 21/92 RTP:n muuttamisesta osakeyhtiöksi, julkisen palvelun sopimuksiin, vuotuisiin tilinpäätöksiin ja tilinpäätöksiä koskeviin ulkopuolisiin tarkastuksiin, julkisen palvelun toimintasuunnitelmaan ja talousarvioon (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) ja kyseisistä vuosista laadittuihin julkista palvelua koskeviin kertomuksiin (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Tarkastuksissa mainitaan, että koska vuosien 1992-1997 ja tarkastussopimuksen tekovuoden 2010 välillä on kulunut paljon aikaa, eräät asiakirjat ovat tuhoutuneet eikä tiettyjä tietoja ole ollut saatavilla. Tämän vuoksi tarkastuskertomuksissa keskitytään pääasiassa saatavilla oleviin kertomuksiin, erityisesti julkista palvelua koskeviin kertomuksiin (89) ja varmennettuihin tilinpäätöksiin.
(182)
Huolimatta kuluneen ajan aiheuttamista rajoituksista tarkastajat pystyivät toteuttamaan tehtävänsä eli tekemään tarkastukset ja arvioimaan RTP:n julkisen palvelun velvoitteen täyttämistä ja sen saamaa korvausta. Tarkastuksissa mainitaan nimenomaisesti, että tarkastajat ovat pystyneet voittamaan ajankohtaan liittyvät vaikeudet ja tekemään tarkastukset. Tarkastajat esimerkiksi esittävät varauksen, jonka mukaan kustannuslaskentakriteereitä ja kustannusten jakoa ei voitu tarkastella, mutta tämä ei osoittautunut esteeksi tarkastuksen toteuttamiselle ja myönteisten päätelmien tekemiselle. Yhteenvetokertomuksen mukaan ”kaikki RTP:n menot ja tulot perustuvat olettamukseen, että se toteuttaa ainoastaan julkisen palvelun televisiotoimintaa. Tarkastukset pohjautuivat kirjanpitoon, jonka ovat tarkastaneet sekä yrityksen sisäiset tarkastajat että ulkopuoliset tarkastajat ja josta ei käynyt ilmi muita olennaisia tietoja kuin ne, joita on jo kuvattu yksityiskohtaisesti tilinpäätöksessä” (90). Komissio oli jo todennut (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 18 kappale), että RTP oli tarkasteltavina vuosina toteuttanut ainoastaan julkisen palvelun toimintaa, kun taas kaupallisen toiminnan toteuttajina olivat RTP:stä oikeudellisesti erilliset tytäryritykset. Tämän vuoksi voidaan siis tarkastella ainoastaan jakautumiskriteerejä, kun tarkastellaan kustannusten jakautumista RTP:n julkisen palvelun aiheuttamien kustannusten sisällä. Kriteerien ei pitäisi vaikuttaa mitenkään julkisen palvelun kokonaiskustannuksiin.
Komissio totesi rahoitustiedoista, että ulkopuoliset tarkastajat saattoivat perustellusti luottaa vuotuisiin tilinpäätöksiin, joiden liitteenä oli aina RTP:n kirjanpidon oikeellisuutta koskeva tarkastus. Julkisen palvelun sopimusten mukaan julkista palvelua koskevan kertomuksen ulkopuolisen tarkastuksen tarkoituksena on varmistaa, että RTP on täyttänyt julkisen palvelun velvoitteensa sille annetun tehtävän mukaisesti ja että julkisesta palvelusta saatu korvaus vastaa velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneita kustannuksia. Vaikka julkisen palvelun tarjoamista koskevat rahoitustiedot tarkasteltuina vuosina liittyivät RTP:n julkisen palvelun tarjoamiseen, oli kuitenkin tarpeen toteuttaa ylimääräinen riippumaton tarkistus, jotta voitiin selvittää, olivatko aiheutuneet kustannukset annetun julkisen palvelun tehtävän mukaisia.
(183)
Ulkopuoliset tarkastajat vahvistavat tämän. Tarkastajat totesivat vuosista 1992-1997, että RTP oli suurelta osin määrällisesti täyttänyt toimilupasopimuksessa vahvistetut yleisradiotoimintaa, erityisesti ohjelmasisältöä, koskevat velvoitteensa. Tarkastuksessa todetaan, että saatavilla olevien asiakirjojen eli tilintarkastajan ja lakisääteisen tarkastuskomitean raporttien tutkimisen yhteydessä ei löytynyt mitään, mikä olisi osoittanut toteutettujen julkisen palvelun tehtävien ja todellisten kustannusten korvausten keskinäisessä vastaavuudessa olevan olennaisia vääristymiä, jotka olisivat vaikuttaneet kyseisenä aikana voimassa olleen lainsäädännön noudattamiseen (91).
(184)
Useissa tarkastuskertomuksissa mainitaan, että RTP olisi voinut pyytää suurempia korvausmääriä, mutta julkisen palvelun sopimusten ehdot estivät tämän (aiemman julkisen palvelun sopimuksen 15 §:n 4 momentti ja vuoden 1996 julkisen palvelun sopimuksen 19 §:n 3 momentti). Vuosia 1994, 1996 ja 1997 koskevat yksittäiset ulkopuoliset tarkastukset sisältävät lausumia erotuksesta RTP:lle julkisen palvelun täyttämisestä tosiasiallisesti aiheutuneiden suurten kustannusten ja sen saaman, aiheutuneita kustannuksia pienemmän korvauksen välillä (92). Lopullisessa kaikkia tarkastettuja vuosia koskevassa yhteenvetokertomuksessa todetaan yksiselitteisesti, että pyydetty ja maksettu korvaus oli kaikkien vuosien osalta julkista palvelua koskevassa kertomuksessa (RCOPS, Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público) esitettyjä määriä alhaisempi (93).
(185)
Eräissä tarkastuksissa (lukuun ottamatta vuosia 1992 ja 1993) havaittiin, että RTP ylitti säännönmukaiset mainosten enimmäismäärät eli esitti enemmän mainoksia, kuin julkisen palvelun sopimuksissa sallittiin. Tällainen RTP:n mainostulo on otettava huomioon laskettaessa julkisesta palvelusta aiheutuneita kustannuksia yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti, sillä julkisen palvelun tarjoamisesta saadut tulot, myös mainostulot, olisi otettava huomioon julkiseen palveluun liittyvää yrityksen rahoitustarvetta koskevassa laskelmassa.
Se, että mainosten enimmäismäärät ylittyivät, ei vaikuttanut tarkastajan kokonaisanalyysiin vuosista 1992-1997. Julkisesta palvelusta saatu korvaus vastasi RTP:n toteuttamia julkisen palvelun tehtäviä eivätkä korvaukset olleet liiallisia. Portugali vahvisti myös, että kaikki vuosien 1994, 1995 ja 1996 mainostulot (myös sallitun mainosajan ylittämisestä saadut) otettiin huomioon ja vähennettiin julkisen palvelun rahoitustarpeesta (94). Uuden julkisen palvelun sopimuksen 15 §:ssä määrättiin vuoden 1996 osalta, että korvausta määriteltäessä ei saa ottaa huomioon kanavien käytöstä saatavia tuloja, kun kustannuksia lasketaan yhteen julkisen palvelun kokonaiskustannusten laskemista varten. Tuloihin sisältyvät myös mainostulot. Portugali vahvisti nimenomaisesti, että mainostulot vähennettiin vuotuisesta pyydetystä korvausmäärästä (95).
(186)
Ulkopuolinen tarkastaja BDO Binder toteutti vuotta 1998 koskevan tutkinnan RTP:n julkisen palvelun tehtävästä ja siihen liittyvistä kustannuksista. BDO Binderin raportissa annetaan useita suosituksia tulevaisuutta varten. Siinä ehdotetaan, että RTP:n sisäisiä tarkastuksia lisättäisiin sisäisten sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi, mutta siihen ei sisälly tietoja, joiden mukaan RTP olisi saanut liikaa korvauksia toteuttamistaan julkisen palvelun tehtävistä tai RTP:n laatimassa ja 15 päivänä lokakuuta 2003 tehdyssä komission päätöksessä käytetyssä julkista palvelua koskevassa kertomuksessa käytettyihin numerotietoihin ei voisi luottaa. BDO Binderin raportissa mainitaan konkreettisia numerotietoja käsiteltäessä, ettei tietyistä varoista ole inventoitua tietoa. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että raportissa arvostellaan pikemminkin omaisuuden inventoinnin puutetta (96) kuin sitä, ettei asianomaisia investointeja ollut tehty tai että investointien arvo olisi väärin kirjattu. Kuten Portugali kuitenkin korostaa, vastaavien investointien tietoja ei kuitenkaan ollut sisällytetty korvauksia koskevaan laskelmaan, jonka mukaan kiinteän omaisuuden poistokustannuksia ei voitu korvata.
(187)
BDO Binderin raportissa todettiin mainosaikojen ylittymisestä, että kaikki mainostulot oli otettu huomioon julkisen palvelun rahoitustarvetta laskettaessa. On jälleen syytä toistaa, ettei mikään näistä tekijöistä johtanut tarkastajan kielteiseen lausuntoon RTP:n julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä eikä osoittanut, että korvaukset olisivat olleet liiallisia.
(188)
Kaikkein tärkeintä tämän päätöksen analyysin kannalta on se, että BDO Binderin raportin mukaan RTP olisi voinut veloittaa julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä 25 miljardia escudoa, mutta sai vain 14 miljardia escudoa. SIC ei kiistä tätä. BDO Binderin raportissa ei siis katsota, että korvauksia olisi maksettu liiallisesti, vaan siinä tullaan päinvastaiseen johtopäätökseen.
(189)
Kuten RTP:n rakenneuudistusta koskevassa päätöksessä NN 31/06 todetaan, PriceWaterhouse Coopersin toteuttamassa ulkopuolisessa tarkastuksessa on tarkasteltu, vastasivatko Portugalin viranomaisten toimittamat rahoitustiedot RTP:n tilinpäätöstä vuosilta 1991-2003, julkista palvelua koskevissa kertomuksissa olevia määriä ja tietoja muista lähteistä, jotka oli katsottu merkityksellisiksi toimitettujen tarkastusten oikeellisuuden varmistamiseksi (ks. päätöksen NN 31/06 johdanto-osan 38 kappale). PWC:n tarkastuksessa vahvistettiin tiedot eikä niistä tehty erityisiä huomautuksia (päätöksen NN 31/06 johdanto-osan 52 kappale). PWC:n tarkastuskertomuksessa vahvistettiin nimenomaisesti, että RTP:n julkisesta palvelusta saamat korvausmäärät vastaavat hallituksen päätöksissä mainittuja määriä (ks. päätöksen NN 31/06 johdanto-osan 41 kappale ja taulukko 39). Siinä mainittiin RTP:n yleinen rahoitusvaje ja todettiin, että julkisen palvelun sopimusten mukaisesti korvattavien julkisen palvelun tehtävien lisäksi RTP toteutti sellaisia julkisen palvelun tehtäviä, joista ei voitu pyytää valtiolta korvausta. Komissio totesi päätöksessään NN 31/06, että PWC:n tarkastuskertomus voi tämän vuoksi pitää asianmukaisena perustana RTP:n tilinpäätöksiä ja katsoi, että RTP:llä todella oli jatkuva rahoitusvaje. Tämän vuoksi tässä päätöksessä julkista palvelua koskevien kertomusten ulkopuolisten tarkastusten lisäksi voidaan ottaa huomioon PWC:n tarkastuskertomus ja vahvistaa, että komission päätöksessä 2005/403/EY perustana käytetyt tiedot olivat oikeita.
(190)
Kantelija on esittänyt, että Portugalin tilintarkastustuomioistuimen kertomus nro 8/2002 olisi otettava huomioon. Komissio kuitenkin on jo tarkastellut kyseistä kertomusta tätä päätöstä varten tekemässään arviossa. Ensin on huomautettava, että kuten SIC myöntääkin, tarkastuskertomus nro 8/2002 kattaa vuodet 1997-2000, joten se on merkityksellinen vain vuosien 1997 ja 1998 osalta. Aiempia vuosia koskevat määrät on mainittu kertomuksessa, mutta niiden tarkoituksena oli kuvata RTP:n yleistä taloudellista kehitystä eikä olla itse tilintarkastustuomioistuimen tutkinnan kohteena.
(191)
Tärkein huomio on, ettei kertomuksessa nro 8/2002 mainita sääntöjenvastaisuuksista RTP:n rahoituksessa tai vuosina 1997-2000 (tai muina vuosina) maksetuista liiallisista korvauksista. Kertomuksessa nro 8/2002 päinvastoin mainitaan useita kertoja RTP:n rakenteelliset taloudelliset vaikeudet. Tämän vuoksi komissio ei pysty osoittamaan kertomuksen nro 8/2002 perusteella maksuja, jotka edustaisivat liiallisia korvauksia ja sääntöjenvastaista valtiontukea. Sen sijaan kertomuksessa nro 8/2002 vahvistetaan nimenomaisesti, että RTP pysyi vuodesta 1993 vuoden 1999 loppupuolelle asti toiminnassa yrityksen jatkuvan ja lisääntyvän velkaantumisen ansiosta.
(192)
Kuten kantelija mainitsee, kertomuksessa nro 8/2002 arvostellaan yrityksen johtoa useaan otteeseen ja tuodaan esiin tehottomuutta, joka olisi ollut vältettävissä. Kertomuksen nro 8/2002 tarkoitukseksi on määritelty RTP:n johdon sekä yleisradiotoiminnan tehokkuuden, tuloksellisuuden ja taloudellisuuden yleinen tarkastelu. Kuten kantaja huomauttaa, kertomuksen nro 8/2002 mukaan RTP:n rakenteet olivat joustamattomat, sillä oli liikaa henkilöstöä ja se tarjosi julkista palvelua tehottomasti. Kertomuksessa nro 8/2002 arvostellaan julkisen palvelun tehtävän käsitteen epämääräisyyttä ja yleisluontoisuutta sekä julkisen palvelun sopimuksia, jotka Portugalin tilintarkastustuomioistuimen mukaan ruokkivat johdon tehottomuutta.
(193)
Komissio on kuitenkin tutkinut RTP:n julkisen palvelun tehtävän käsitettä 15 päivänä marraskuuta 2003 tekemässään päätöksessä. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa T-442/03 antamassaan tuomiossa, että RTP:n tehtävän laajuus oli hyväksyttävissä (97). Komissio huomauttaa, ettei tehottomuus ole seikka, joka huomioitaisiin yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon soveltamista tarkasteltaessa.
(194)
Komission on myös arvioitava, oliko myönnetty rahoitus oikeassa suhteessa julkisen palvelun nettokustannuksiin.
(195)
Yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa kuvataan perusteita, joiden mukaan komissio arvioi valtion rahoituksen suhteellisuutta. Siinä edellytetään, että valtiontuki ei ylitä julkisen palvelun tehtävien nettokustannuksia eikä markkinoilla esiinny vääristymistä, joka ei ole välttämätöntä julkisen palvelun tehtävien täyttämiseksi (98).
(196)
Jotta julkisen palvelun tehtävien aiheuttamat kustannukset voidaan määritellä asianmukaisesti, yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa edellytetään, että julkisen palvelun ja kaupallisen toiminnan tulot ja menot on erotettu toisistaan asianmukaisesti.
(197)
Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 61-67 kappaleessa todetaan, julkisen palvelun sopimuksissa määritellään kustannusten ja tulojen kohdentamismenetelmä, jota RTP:n on noudatettava. Komission tehtävää helpottaa tässä asiassa se, että RTP:n on pitänyt soveltaa kirjanpitojärjestelmää, jonka avulla voidaan laskea yritykselle jokaisen korvauskelpoisen julkisen palvelun tehtävän suorittamisesta aiheutuneet korvauskelpoiset kustannukset.
(198)
Järjestelmän perusteella jokainen menoerä on kohdennettu objektiivisten kirjanpitoperiaatteiden mukaan tiettyyn toimintaan ja jaettu sen jälkeen RTP:n korvauskelpoisten julkisen palvelun tehtävien mukaan.
(199)
Koska kustakin korvauskelpoisesta julkisen palvelun tehtävästä saadut tulot vähennetään toimintakustannuksista, järjestelmällä varmistetaan, että vuotuiset korvaukset on rajattu kunkin julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamiin nettokustannuksiin (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 65 kappale).
(200)
Komissio katsoo tämän vuoksi, että kustannusten määrittämisessä käytetyt muuttujat on vahvistettu objektiivisesti ja läpinäkyvästi.
(201)
Kustannusten korvaamista koskevissa säännöissä saatetaan kuitenkin aliarvioida RTP:n julkisen palvelun todelliset kustannukset, mikä aiheuttaa rakenteellista rahoitusvajetta todellisiin rahoitustarpeisiin verrattuna.
(202)
Kuten johdanto-osan 65 kappaleessa todetaan, sopimuksissa määritellyn kustannuslaskentatavan mukaan tietyt julkisen palvelun kustannukset eivät kuulu vuotuisten korvausten piiriin (99). Lisäksi Portugali ilmoitti komissiolle, että vaikka RTP:n edellytetään maksavan arvonlisäveroa saamistaan vuotuisista korvauksista, kustannuslaskentasääntöjen mukaan näitä kustannuksia ei voida ottaa huomioon (ks. johdanto-osan 94 kappale). RTP ei ole myöskään sisällyttänyt julkista palvelua koskeviin kertomuksiinsa kaikkia laiteinvestointeja julkisen palvelun toimintaan, vaikka ne on kirjattu tilinpäätöksiin (ks. johdanto-osan 67 kappale).
(203)
Amsterdamin sopimukseen liitetyn pöytäkirjan määräysten mukaisesti on kuitenkin jäsenvaltion tehtävä järjestää julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden rahoitus. Portugali päätti tässä asiassa, ettei se korvaa osaa kustannuksista, joita palvelujen tarjoajalle aiheutui tehtäviensä toteuttamisesta.
(204)
Valtio maksoi vuotuisia korvauksia RTP:lle ja myönsi lisäksi ylimääräistä rahoitusta pääomasijoituksien, lainojen ja sosiaaliturvajärjestelmästä vastaavien viranomaisten kanssa tehdyn sopimuksen muodossa. Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 57 kohdan mukaan komission on kuitenkin varmistettava, että kaikki rahoitustoimenpiteet ovat oikeassa suhteessa julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamiin nettokustannuksiin. Vasta sen jälkeen RTP:n rahoitus voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaiseksi.
(205)
Komissio katsoo myös, että sellaiset RTP:lle annetut julkisen palvelun velvoitteet, jotka eivät oikeuta korvaukseen julkisen palvelun sopimusten nojalla, voidaan katsoa sääntöjenmukaisiksi ja selvästi määritellyiksi julkisen palvelun velvoitteiksi, jotka valtio on virallisesti antanut palvelun tarjoajan tehtäviksi. Tämän vuoksi Portugali voi yhteisön valtiontukisääntöjen mukaisesti rahoittaa kaikki RTP:n julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuneet nettokustannukset.
(206)
Johdanto-osan 207 kappaleessa olevassa taulukossa 6 esitetään yhteenveto RTP:lle aiheutuneista julkisen palvelun kustannuksista (investointi- ja toimintakustannukset) laskettuina sovellettavien kustannuslaskentasääntöjen mukaisesti sekä korvauksista, jotka se on saanut investointien ja toimintakustannusten perusteella.
(207)
Aluksi esitetään julkisen palvelun toimintaan liittyvät laiteinvestoinnit (taulukko 5) ja näiden investointien korvaamiseksi tarkoitettu rahoitus (taulukko 2). Toiseksi esitetään RTP:n nettomääräiset toimintakustannukset (taulukko 4) ja näiden kustannusten kattamiseksi tarkoitetut korvaukset (taulukko 1). Lopuksi taulukossa tarkastellaan etuja, jotka liittyvät sosiaaliturvaviranomaisten kanssa tehtyyn sopimukseen ja vuoden 1998 lainaan sisältyviin tapauskohtaisiin tukiin.
Taulukko 6
Yhteenveto rahoitustarpeista ja julkisen palvelun toimintakustannusten korvaamisesta laskentasääntöjen mukaan
(miljoonaa escudoa)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Yhteensä
Investointikustannukset
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Pääomasijoitukset
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Investointikustannusten ja korvausten erotus
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Julkisen palvelun toimintakustannukset
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Korvaukset
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sosiaaliturva
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Laina
-20 000,0
-20 000,0
Toimintakustannusten ja korvausten erotus
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Lähde: Rahoitusselvitys ja julkista palvelua koskevat kertomukset.
(208)
Kuten todettiin johdanto-osan 201 ja 202 kappaleessa, Portugalin valitsema vuotuisten korvausten järjestelmä merkitsee, että RTP:lle sen julkisen palvelun tehtävistä todellisuudessa aiheutuneet kustannukset on arvioitu liian pieniksi. Järjestelmä johti velkojen kasautumiseen. Säilyttääkseen RTP:n rahoitustasapainon Portugali toteutti toisessa vaiheessa tapauskohtaisia toimenpiteitä rahoittaakseen RTP:lle julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuneet kustannukset.
(209)
Kuten johdanto-osan 207 kappaleessa olevasta taulukosta 6 ilmenee, pääomasijoituksia oli julkisen palvelun tehtyihin investointeihin nähden 26 736,8 miljoonaa escudoa liikaa, mutta myönnetyt korvaukset ja muut tapauskohtaiset tuet alittivat toimintakustannukset 28 755,1 miljoonalla escudolla. Vaikka pääomasijoitusten tarkoituksena oli lähtökohtaisesti rahoittaa laiteinvestointeja, niitä käytettiin myös kerääntyneiden velkojen maksuun.
(210)
Kuten myös johdanto-osan 207 kappaleessa olevasta taulukosta 6 ilmenee, kokonaiskorvaus oli 2 018,3 miljoonaa escudoa pienempi kuin julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamat nettokustannukset (28 755,1 - 26 736,8 miljoonaa escudoa). Näin ollen komissio päättelee unionin sääntöjen nojalla, että valtion myöntämä kokonaisrahoitus on oikeassa suhteessa RTP:lle julkisen palvelun velvoitteista aiheutuneisiin nettokustannuksiin tarkasteltavalla kaudella. Tämä tilanne ei muutu, vaikka rekisteröintimaksuista saadusta vapautuksesta johtuvat 11 000 000 escudoa katsottaisiin valtiontueksi (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 119 ja 120 kappale), toisin kuin komissio alun perin oletti. Jos kyseinen määrä otettaisiin huomioon, RTP:n rahoitusvaje olisi edelleen 2 007,3 miljoonaa escudoa.
(211)
Komissio katsoo, että RTP:n saamat varat ovat todennäköisesti alittaneet valtion sille antamista julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneet yhteenlasketut nettokustannukset, kun otetaan huomioon, että johdanto-osan 207 kappaleessa olevaan taulukkoon 6 ei sisälly kaikkia RTP:n julkisen palvelun kustannuksia vuosina 1992-1998.
(212)
Komission on varmistettava yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti, että valtion myöntämä rahoitus on oikeassa suhteessa julkisen palvelun tarjoamisen aiheuttamiin nettokustannuksiin. Sen on samalla varmistettava, että julkisen palvelun toiminnasta johtuva kaupallinen toiminta, jonka osalta tuloja ja menoja ei voida täsmäyttää asianmukaisesti, ei aiheuta markkinoilla vääristymiä, jotka eivät ole välttämättömiä julkisen palvelun tarjoamisen kannalta. Jos RTP alentaisi mainoshintoja markkinoilla supistaakseen kilpailijoidensa tuloja, olisi kyse vääristymisestä (101). Tällöin RTP ei maksimoisi liiketoimintansa tuloja ja lisäisi aiheettomasti valtion rahoituksen tarvetta. Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaan tällaisen menettelytavan ei voida katsoa kuuluvan yleisradioyhtiölle annettuun julkisen palvelun tehtävään (102).
(213)
Tutkintamenettelyn aloittamisesta 15 päivänä marraskuuta 2001 tekemässään päätöksessä komissio totesi, että jos käy ilmi, että tällaista menettelytapaa on käytetty, se ottaa huomioon nämä vääristymät ja mahdollisen lisääntyneen rahoitustarpeen arvioidessaan, onko liiallisia korvauksia maksettu. Komissio totesi kyseisessä menettelyn vaiheessa, että se ei hallussaan olevien tietojen perusteella pysty päättelemään, onko RTP toiminut näin (103).
(214)
Se ei ole kuitenkaan saanut tässä asiassa RTP:n kilpailijoilta huomautuksia, jotka olisivat osoittaneet tai todistaneet, että RTP olisi toiminut markkinoilla kilpailun vastaisella tavalla, joka voisi johtaa perustamissopimuksen vastaiseen lisääntyneeseen julkisen rahoituksen kasvuun (104).
(215)
Komissio katsoo näin ollen, ettei tällaisesta toiminnasta ole minkäänlaista näyttöä. Komissio päättelee tämän vuoksi, ettei vaikuta siltä, että RTP olisi käyttänyt kaupallisen toiminnan markkinoilla kilpailunvastaisia menettelytapoja, jotka olisivat johtaneet kasvaneeseen valtion rahoituksen tarpeeseen tai että RTP:lle olisi myöskään tämän menettelytavan vuoksi myönnetty liiallisia korvauksia.
(216)
Komissio katsoo tämän vuoksi, että sosiaaliturvajärjestelmästä vastaavien viranomaisten kanssa tehty sopimus, pääomasijoitukset ja toissijainen laina on katsottava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. RTP:lle tapauskohtaisina toimenpiteinä myönnetty rahoitus soveltuu kuitenkin sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla. Kokonaisrahoitus on oikeassa suhteessa selkeästi määritellyistä ja toimeksiannetuista julkisen palvelun velvoitteista aiheutuviin nettokustannuksiin. Tämän vuoksi valtiontuki ei ole vaikuttanut unionin kauppa- ja kilpailuolosuhteisiin sellaisessa laajuudessa, että se olisi unionin edun vastaista SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla (105).
VI PÄÄTELMÄT
(217)
Komissio toteaa, että Portugali on myöntänyt tapauskohtaisia tukia sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa (106). Tämä ei koske lain nro 21/92 11 §:n 1 momentin mukaista väliaikaista vapautusta notariaatti- ja julkaisumaksuista, sillä näitä toimenpiteitä ei katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
(218)
Kuten johdanto-osan 143 kappaleessa todetaan, komissio katsoo, että sosiaaliturvaviranomaisten kanssa vuonna 1993 tehty sopimus, vuosina 1994-1997 toteutetut pääomasijoitukset ja vuonna 1998 myönnetty laina ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Samoin vapautus rekisteröintikuluista lain nro 21/92 11 §:n 1 momentin nojalla ja pysyvä vapautus maksuista lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin nojalla ovat valtiontukea. Tapauskohtaiset toimenpiteet myönnettiin valtion varoista, ne uhkasivat vääristää kilpailua sisämarkkinoilla suosimalla RTP:tä ja ne vaikuttivat kauppaan.
Tapauskohtaiset toimenpiteet eivät täytä Altmark-tuomiossa mainittuja edellytyksiä, koska niiden ei voida katsoa olevan osa korvausjärjestelmää, jonka ehdot on etukäteen vahvistettu objektiivisella ja läpinäkyvällä tavalla. Tämän lisäksi on selvää, että RTP:tä ei valittu julkisen tarjouskilpailumenettelyn perusteella, mikä olisi varmistanut palvelun tarjoamisen mahdollisimman edullisesti. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että tapauskohtaisten maksujen määrä olisi määritetty sellaisen kustannusanalyysin perusteella, jossa olisi otettu huomioon keskivertoyritykselle aiheutuvat kustannukset.
(219)
SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua vapautusta sovelletaan tapauskohtaisiin toimenpiteisiin lukuun ottamatta RTP:lle lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin nojalla myönnettyä pysyvää vapautusta. Kuten on analysoitu, toimenpiteet muodostivat korvauksen selkeästi määritellyistä julkisen palvelun velvoitteista, jotka oli laissa nro 21/92 ja julkisen palvelun sopimuksissa annettu virallisesti RTP:lle tehtäväksi. Tapauskohtaiset toimenpiteet olivat oikeassa suhteessa RTP:lle julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneisiin nettokustannuksiin. Tapauskohtaiset toimenpiteet eivät vääristäneet kilpailua unionin edun vastaisella tavalla, sillä ne olivat oikeassa suhteessa RTP:lle julkisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneisiin nettokustannuksiin. RTP ei toiminut kilpailunvastaisella tavalla kaupallisessa toiminnassaan.
(220)
Komissio katsoo, että lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin nojalla myönnetty pysyvä vapautus on valtiontukea, joka ei sovellu sisämarkkinoille, sillä sitä ei voida pitää korvauksena yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tämän vuoksi Portugalin olisi kumottava kyseinen laki. Portugalin olisi myös varmistettava, että RTP:lle lain mukaisesti maksettu tuki peritään takaisin.
(221)
Edellä esitetyn perusteella komissio,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Seuraavat tapauskohtaiset toimenpiteet, jotka Portugali on myöntänyt Radiotelevisão Portuguesa, SA:n, jäljempänä ’RTP’, hyväksi, ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
a)
Portugalin RTP:lle myöntämän 1 206 miljoonan Portugalin escudon lainan uudelleenjärjestely sosiaaliturvasta vastaavien viranomaisten kanssa tehdyn sopimuksen muodossa vuonna 1993,
b)
46 800 miljoonan escudon suuruiset pääomasijoitukset vuosina 1994-1997,
c)
vuonna 1998 myönnetty 20 000 miljoonan escudon laina,
d)
Portugalin lain nro 21/92 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu arvoltaan 11 000 000 escudon suuruinen väliaikainen vapautus rekisteröintimaksuista.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki soveltuu SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille, koska se ei johtanut RTP:lle uskotuista julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneiden nettokustannusten liialliseen korvaamiseen.
2 artikla
Portugalin lain nro 21/92 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu vapautus notariaattimaksuista ja julkaisukuluista ei ole valtiontukea.
3 artikla
1. RTP:lle Portugalin lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin nojalla myönnetty rajoittamaton vapautus kirjaamis-, rekisteröinti- tai merkintätoimiin liittyvistä maksuista ja palkkioista on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2. Portugalin RTP:lle lain nro 21/92 11 §:n 2 momentin nojalla SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti myöntämä sääntöjenvastainen valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
4 artikla
1. Portugalin on kumottava tämän päätöksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laki ja määrättävä RTP:n kyseisen säännöksen mukaisesti lain kumoamiseen asti saama valtiontuki perittäväksi takaisin.
2. Takaisin perittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki on saatettu RTP:n käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korolle on laskettava korkoa asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun ja asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 271/2008 mukaisesti.
5 artikla
1. Edellä 3 artiklassa tarkoitetun lain nojalla myönnetty tuki on perittävä välittömästi takaisin.
2. Portugalin on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
1. Portugalin on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
yksityiskohtainen kuvaus lain nro 21/92 11 §:n 2 kohdan kumoamiseksi toteutetuista toimenpiteistä,
b)
RTP:ltä takaisinperittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko),
c)
yksityiskohtainen kuvaus tämän päätöksen noudattamiseksi jo toteutetuista ja toteutettavista toimenpiteistä,
d)
asiakirjat, jotka osoittavat, että RTP on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Portugalin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 3 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös yksityiskohtaisia tietoja RTP:ltä jo perityistä tukimääristä ja koroista.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Portugalin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 20 päivänä joulukuuta 2011.