РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 20 päivänä heinäkuuta 2010,
tukijärjestelmästä C 38/09 (ex NN 58/09), jonka Espanja aikoo toteuttaa Corporación de Radio y Televisión Españolan (RTVE) hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2010) 4925)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/1/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 29 jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta (1),
on mainittujen määräysten (2) mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa ja on ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti 22 päivänä kesäkuuta 2009 kantelun, joka koski Espanjan hallituksen suunnitelmaa kansallisen radio- ja televisiopalvelujen tarjoajan Corporación de Radio y Televisión Españolan (RTVE) rahoitusjärjestelmän muuttamisesta. Komissio pyysi 5 päivänä elokuuta 2009 Espanjalta lisätietoja tästä muutoksesta ja erityisesti uusien verojen ja RTVE:n rahoituksen välisestä yhteydestä. Corporación de Radio y Televisión Españolan rahoittamisesta 28 päivänä elokuuta 2009 annettu uusi laki 8/2009 (3), jolla muutettiin valtion radio- ja televisioyhtiöstä 5 päivänä kesäkuuta 2006 annettua lakia 17/2006 (4), tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 2009. Espanja toimitti komissiolle sen pyytämät tiedot kyseisestä järjestelystä 21 päivänä syyskuuta sekä 22 ja 26 päivänä lokakuuta 2009.
(2)
Komissio ilmoitti Espanjalle 2 päivänä joulukuuta 2009 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisen tuen osalta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely. Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (5). Komissio kehotti päätöksessä asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisestä toimenpiteestä.
(3)
Espanja vastasi päätökseen menettelyn aloittamisesta 21 päivänä joulukuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Komissio sai huomautuksia useilta asianomaisilta. Komissio on toimittanut huomautukset Espanjalle kommentoitaviksi ja vastaanottanut sen huomautukset 23 päivänä maaliskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä.
(4)
Komissio pyysi lisätietoja 19 päivänä helmikuuta ja 19 päivänä toukokuuta 2010 päivätyillä kirjeillä. Espanjan viranomaiset toimittivat vastauksensa 22 päivänä maaliskuuta ja 31 päivänä toukokuuta päivätyillä kirjeillä.
(5)
Komissio aloitti 18 päivänä maaliskuuta 2010 rikkomisesta johtuvan menettelyn antamalla SEUT-sopimuksen 258 artiklan mukaisen perustellun lausunnon, jonka mukaan sähköistä viestintää koskeva maksu rikkoo sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (6) (valtuutusdirektiivi) 12 artiklan säännöksiä. Kyseisessä artiklassa säädetään yksityiskohtaisesti hallinnollisista maksuista, joita jäsenvaltiot voivat veloittaa viestintäpalvelua tarjoavilta tai viestintäverkkoa hallinnoivilta yrityksiltä. Valtiontuen tutkinta ei rajoita rikkomisesta johtuvaa menettelyä.
II TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(6)
Espanjan yleisradiotoiminnan nykyinen rahoitusjärjestelmä perustuu lakiin 17/2006, jonka komissio hyväksyi vuosina 2005 ja 2007 tehdyillä päätöksillä (7). Laissa 17/2006 säädetään RTVE:n julkisen palvelun tehtävästä. Lain I osassa (erityisesti 2 ja 3 §) määritellään RTVE:n julkisen palvelun tehtävät ja täsmennetään, että radiopalveluista vastaa RNE (Radio Nacional de España) ja tv-palveluista RTVE (Radio Televisión Española). Lain II osan IV luvussa säädetään RTVE:n julkisen palvelun tehtävän hoitamiseksi myönnettävän rahoituksen ehdoista. RTVE saa lain 33 §:n mukaan valtion talousarviosta vuosittain korvauksen julkisen palvelun velvoitteidensa täyttämisestä. Korvauksen määrä ei saa ylittää RTVE:n ja RNE:n suorittamien julkisen palvelun tehtävien nettokustannuksia. Lain II osan VI luvussa säädetään parlamentin, audiovisuaalialan viranomaisen ja tilintarkastustuomioistuimen toteuttamista ulkoisista tarkastuksista.
(7)
RTVE:n budjetti oli 1 177 miljoonaa euroa vuonna 2007, 1 222 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 1 146 miljoonaa euroa vuonna 2009. Viime varainhoitovuosina RTVE on saanut valtion talousarviosta noin 500 miljoonan euron korvauksen vuodessa julkisen palvelun tehtävänsä suorittamisesta. Korvausta myönnettiin 575 miljoonaa euroa vuonna 2006, 433 miljoonaa euroa vuonna 2007 ja 500 miljoonaa euroa vuonna 2008. Vuonna 2009 korvaus nousi kuitenkin 726 miljoonaan euroon, koska yhtiön mainostulot olivat tyrehtyneet.
(8)
Lain 17/2006 säännöksiä julkisen palvelun tehtävän määritelmästä ja RTVE:n mahdollisesta kaupallisesta toiminnasta muutettiin lailla 8/2009. Uudessa laissa laajennetaan yhtiön julkisen palvelun sisältöä, jonka komissio hyväksyi vuonna 2005. Uudessa laissa rajoitetaan suurta yleisöä kiinnostavien tai yhteiskunnallisesti erittäin merkittävien urheilutapahtumien lähetysoikeuksien hankintakustannukset 10 prosenttiin tavara- ja palveluhankintojen vuosibudjetista (9 §:n 1 momentin i alamomentti). Rajoitus ei kuitenkaan koske olympiakisoja ja paralympialaisia. Laissa säädetään myös lastenohjelmaa koskevista velvoitteista (9 §:n 1 momentin d alamomentti) ja rajoitetaan suurten kansainvälisten elokuvayhtiöiden tuottamien elokuvien näyttäminen parhaaseen lähetysaikaan 52 elokuvaan vuodessa (9 §:n 1 momentin m alamomentti).
(9)
Uudessa laissa säädetään, että mainonnan, teleostosten, sponsoroinnin ja kertamaksupalvelujen käyttö tulojen hankkimiseksi lopetetaan vuoden 2009 loppuun mennessä. Kaupallisesta toiminnasta saatavat tulot korvataan nykyisillä tai uusilla maksuilla ja veroilla, joita kerätään kaupallisilta radio- ja tv-yhtiöiltä sekä teleoperaattoreilta. Espanja toivoo, että tämä toimenpide helpottaa kaupallisiin operaattoreihin kohdistuvia paineita lisäämällä niiden mainostuloja ja poistaa yhden potentiaalisen markkinoiden vääristymisen aiheuttajan. RTVE jatkaa palvelujen tarjoamista kolmansille sekä omien tuotantojen myyntiä kaupallisina tulonlähteinä (yhteensä noin 25 miljoonaa euroa).
(10)
RTVE on saanut mainonnasta tuloja noin 600 miljoonaa euroa vuodessa (667 miljoonaa euroa vuonna 2007 ja 565 miljoonaa euroa vuonna 2008). Näiden tulojen menettäminen tarkoittaa sitä, että RTVE:n yleisradiotoiminnan nettokustannukset ovat lähestulkoon samat kuin sen vuotuinen budjettirahoitus. Espanja aikoo korvata tulonmenetykset lisäämällä julkista rahoitusta RTVE:n vuotuisen toimintabudjetin määrään vähennettynä ainoastaan edellä mainituilla, jäljelle jäävillä vähäisillä kaupallisilla tuloilla (25 miljoonaa euroa).
(11)
RTVE:n kokonaisvuositulot ovat uuden lain 3 §:n 2 momentin mukaan enintään 1 200 miljoonaa euroa vuosina 2010 ja 2011. Enimmäismäärä kasvaa vuosina 2012-2014 enintään yhden prosentin tästä määrästä. Sen jälkeen tulojen vuosikasvu määräytyy kuluttajahintaindeksin perusteella. Näitä lukuja määrittäessään Espanja arvioi RTVE:n budjettimenojen vuotuiseksi lisäykseksi 104 miljoonaa euroa, joilla täytetään aiemmin mainoksille varattu aika muulla audiovisuaalisella tuotannolla.
(12)
Alustavassa valtion talousarviossa vuositulojen kokonaismäärä koostuu laissa 17/2006 säädetyn järjestelmän mukaisesti valtion talousarviosta myönnetyistä, noin 500 miljoonan euron määrärahoista. Tämä määrä vastaa aiempien vuosien määrärahoja, ja se kerätään uuden lain 4-6 §:n mukaisesti seuraavilla kolmella verotoimenpiteellä:
a)
Maksuttomilta kaupallisilta televisioyhtiöiltä kannetaan 3 prosentin ja maksutelevisioyhtiöiltä 1,5 prosentin tulovero. Näiden verotulojen osuus RTVE:n vuotuisesta rahoituksesta ei saa olla enempää kuin 15 prosenttia (maksuttomat tv-kanavat) ja 20 prosenttia (maksu-tv). Mahdollinen ylijäämä tilitetään valtion talousarvioon. Tämä vero kannetaan ainoastaan Espanjaan sijoittautuneilta operaattoreilta. Sitä ei kanneta muista jäsenvaltioista tuoduista palveluista.
b)
Espanjan televiranomaisen (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) operaattorirekisteriin kirjattujen palveluoperaattorien toiminnan bruttotuotoista (lukuun ottamatta viitetukkumarkkinoilta saatuja tuloja) kannetaan 0,9 prosentin vero seuraavien palvelujen osalta: kiinteän puhelinverkon palvelut, matkaviestintäverkon palvelut ja Internet-yhteyksien tarjoaminen. Vero kannetaan operaattoreilta, joiden maantieteellinen toiminta-alue on yhtä itsehallintoaluetta laajempi ja jotka tarjoavat audiovisuaali- tai muita palveluja, kuten mainontaa. Tästä verosta saatavat tulot eivät saa ylittää 25:tä prosenttia RTVE:n kokonaisvuosituloista. Mahdollinen ylijäämä tilitetään valtion talousarvioon. Tämä vero kannetaan ainoastaan Espanjaan sijoittautuneilta operaattoreilta. Sitä ei kanneta muista jäsenvaltioista tuoduista palveluista.
c)
80 prosentin osuus olemassa olevasta, 3 päivänä marraskuuta 2003 annetulla lailla 32/2003 käyttöön otetusta radiotaajuusmaksusta (enintään 330 miljoonaa euroa). Ylijäämä tilitetään valtion talousarvioon. Tätä prosenttiosuutta voidaan muuttaa valtion talousarvioon sovellettavien lakien mukaisesti.
(13)
Lain 17/2006 5 ja 6 §:ssä säädetään nimenomaisesti, että kaupallisilta tv-yhtiöiltä ja teleoperaattoreilta kerätyt maksut ja verot käytetään RTVE:n rahoittamiseen. Myös lain johdannossa todetaan uusien maksujen ja verojen yhteys RTVE:lle mainosmarkkinoilta poistumisen vuoksi suoritettaviin korvauksiin.
(14)
Jos tulot näistä kolmesta lähteestä eivät riitä kattamaan RTVE:lle julkisen palvelun suorittamisesta maksettavan perinteisen korvauksen (500 miljoonaa euroa) ja sen toiminnasta aiheutuvien kokonaiskustannusten välistä 700 miljoonan euron erotusta, joka on tähän asti katettu kaupallisilla tuloilla, lain 8/2009 2 §:n 2 momentissa säädetään, että puuttuvat rahat maksetaan lain 17/2006 33 §:n mukaisesti valtion talousarviosta. Viimeksi mainitussa pykälässä säädetään, että valtio vastaa RTVE:n julkisen palvelun rahoituksesta. Näin ollen RTVE:n tuottamista julkisista palveluista aiheutuvien kustannusten rahoitus on taattu 1,2 miljardiin euroon asti riippumatta uusien verojen tuotosta.
(15)
Espanja on vahvistanut, että televisioyhtiö- ja teleoperaattoriverosta saatavia tuloja ei välttämättä tarvitse käyttää yksinomaan RTVE:n rahoitukseen. Espanja on asettanut enimmäismäärät verotuloilla katettavalle rahoitusosuudelle. Enimmäismäärät ylittävät tulot siirretään valtion talousarvioon ja ne voidaan käyttää muiden kustannusten peittämiseen. Espanjan viranomaiset voivat päättää vapaasti edellä mainittuihin enimmäismääriin asti siitä, kuinka suuri osa tuloista todella suoritetaan RTVE:lle. Esimerkiksi vuoden 2010 alustavassa talousarviossa RTVE:lle osoitetaan alle puolet enimmäismäärästä.
(16)
Liiallisten korvausten välttämiseksi uuden lain 8 §:ssä säädetään varauksesta, johon siirretään hallituksen päätöksellä se osa tuloista, joka ylittää julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat todelliset nettokustannukset. Tämän varauksen suuruus on enintään 10 prosenttia RTVE:n vuotuisista budjettimenoista. Kyseisen 10 prosentin ylärajan ylittävät tulot palautetaan valtionkassaan. Varauksesta katetaan aikaisempien vuosien mahdolliset tappiot. Jos varauksessa olevia varoja ei ole käytetty neljän vuoden kuluessa, ne peritään takaisin vähentämällä vastaava summa korvauksesta, joka suoritetaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä seuraavan varainhoitovuoden osalta.
(17)
Tämän lisäksi lain 37-39 ja 41 §:n mukaisesti tilintarkastajien, valtionhallinnon tarkastusviraston (Intervención General de la Administración del Estado), parlamentin, audiovisuaalialan viranomaisen ja tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa ulkoisessa tarkastuksessa varmistetaan, että RTVE ei saa korvauksia, jotka ylittävät todellisten nettokustannusten ja edellä mainitun 10 prosentin varauksen summan. Tulot vähäisestä jäljellä olevasta kaupallisesta toiminnasta pienentävät julkisen palvelun velvoitteen hoitamisesta suoritettavaa korvausta (lain 8/2009 7 §:n 1 momentti).
(18)
Tässä päätöksessä arvioidaan sellaisia RTVE:n nykyiseen rahoitusjärjestelmään tehtyihin muutoksiin liittyviä piirteitä, joihin komissio suhtautui epäilevästi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään.
(19)
Kuten komissio on todennut, keskeinen piirre RTVE:n rahoitusjärjestelmän muuttamisessa ja sen kaupallisen toiminnan liki täydellisessä lopettamisessa on se, että kaupallisesta toiminnasta aiemmin saadut tulot korvataan erityisesti tätä tarkoitusta varten käyttöön otettujen tai uudistettujen verojen tuotoilla. Laista 8/2009 käy yksiselitteisesti ilmi, että veroprosentti on asetettu siten, että se tuottaa ennalta määrätyn osan RTVE:n rahoituksesta. Tämä yhteys rahoituksen ja veroista saatujen tulojen välillä viittaa siihen, että verojen ja RTVE:lle myönnetyn tuen välillä on sitova yhteys siinä mielessä, että verojen tuotto on välttämättä käytettävä RTVE:n rahoittamiseen ja se vaikuttaa suoraan tuen määrään.
(20)
Unionin tuomioistuin on todennut useaan otteeseen, että jos rahoitusmenetelmä on olennainen osa tukitoimenpidettä, komission on otettava se huomioon tuen arvioinnissa. (8) Jos nimenomaisesti tuen rahoittamiseen tarkoitettu vero osoittautuu perussopimuksen muiden määräysten vastaiseksi, komissio ei voi katsoa tukijärjestelmää, jonka osa tämä vero on, sisämarkkinoille soveltuvaksi. Näin ollen menetelmä, jolla tukitoimenpide on rahoitettu, voi saattaa koko tukijärjestelmän soveltumattomaksi sisämarkkinoille.
(21)
Sen vuoksi komissio esitti epäilyjä sen suhteen, ovatko uudet verot olennainen osa toimenpidettä. Jos verot ovat tukijärjestelmän olennainen osa, komission on arvioitava, ovatko ne perussopimuksen mukaisia, mikä vaikuttaisi tukijärjestelmän yleiseen sääntöjenmukaisuuteen. Tämä kysymys vaikutti aiheelliselta erityisesti, kun otetaan huomioon, että komissio epäilee kiinteän puhelinverkon ja matkaviestintäverkon palveluja sekä Internet-yhteyksiä tarjoavilta yrityksiltä kannettujen verojen olevan direktiivin 2002/20/EY (9) vastaisia.
(22)
Toinen kysymys, jonka suhteen komissiolla oli epäilyjä, koski sitä, oliko Espanja toteuttanut rahoitusjärjestelmän uudistamisen yhteydessä riittävät varotoimenpiteet liian suurten korvausten välttämiseksi. Mainonnan lopettaminen saattaa vaikuttaa yleisradioyhtiön kustannuksiin vähentämällä sen ohjelmatarjonnan riippuvuutta kaupallisista näkökohdista.
(23)
Sitä paitsi RTVE:n rahoitusjärjestelmässä olisi oltava menettely, jolla voidaan etukäteen arvioida, täyttävätkö yleisradioyhtiö RTVE:n uudet palvelut Amsterdamin pöytäkirjan (10) aineelliset edellytykset. Komissio ei pystynyt selvittämään Espanjan toimittamien tietojen perusteella, oliko Espanjassa jo käytössä tällainen menettely.
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(24)
Huomautuksia saatiin 15 asianomaiselta osapuolelta. Näiden joukossa oli kaupallisia televisioyhtiöitä (TF1 ja Association of Commercial Television in Europe, ACT), maksutelevisio-operaattoreita (DTS ja Canal Satélite), Internet- ja puhelinpalvelujen tarjoajia (redtel, ONO ja AETIC), kaapelitelevisio-operaattoreita (Cable Europe) ja mainostajia. Osa huomautusten esittäjistä pyysi, ettei niiden nimeä paljasteta.
(25)
Useimmat asianomaisista väittivät, että uudet verot olivat laittomia, ja katsoivat, että ne vääristäisivät kilpailua julkisten ja yksityisten televisioyhtiöiden välillä, maksuttoman ja maksu-tv:n välillä tai teleoperaattorien ja sekä telepalveluja että audiovisuaalisia palveluja tarjoavien operaattorien välillä. Lisäksi ne esittivät epäilyjä siitä, onko sähköisen viestinnän vero direktiivin 2002/20/EY (11) (valtuutusdirektiivi) 12 artiklan mukainen.
(26)
Televisioyhtiöt ja internetpalvelujen tarjoajat asettivat kyseenalaisiksi myös sen, sopiiko RTVE:n julkisen palvelun tehtävän määritelmä yhteen direktiivin kanssa. Huomautusten mukaan ongelmana on määritelmän epätäsmällisyys ja se, että se mahdollistaisi merkittävien urheilutapahtumien sekä suurten kansainvälisten tuotantoyhtiöiden tuottamien elokuvien lähetysoikeuksien hankkimisen. TF1 väitti erityisesti, että RTVE saisi alkaa tarjota merkittäviä uusia julkisia palveluja ilman minkäänlaista ennakkoarviointia niiden vaikutuksesta.
(27)
Veron ja tuen mahdollisen välttämättömän yhteyden osalta televisioyhtiöt ja internetpalvelujen tarjoajat väittivät, että uusien verojen tuotto vaikuttaisi suoraan tuen määrään. Niitä huolestutti erityisesti verotulojen kasvun mahdollinen johtaminen siihen, että RTVE:lle myönnettävät korvaukset ylittäisivät julkisen palvelun tarjoamisesta aiheutuvat nettokustannukset.
(28)
Tuen oikeasuhteisuuden osalta useat televisioyhtiöt ja internet-operaattorit viittasivat vaaraan, että yhtiölle maksettavat korvaukset nousisivat liian suuriksi. Niiden mukaan laissa 8/2009 esitetty RTVE:n budjettiarvio (1,2 miljardia euroa), ei perustu riittävän tarkkaan laskelmaan julkisen palvelun nettokustannuksista. RTVE:n nykyinen vuosibudjetti muodostaa niiden mielestä mielivaltaisen laskentaperustan, koska siinä ei eroteta kaupallista toimintaa julkisista palveluista. Ne huomauttivat erityisesti, että laskennassa ei oteta huomioon mainonnan lopettamisesta syntyviä säästöjä. Koska ohjelmien ei enää tarvitse saada suuria katsojamääriä, esimerkiksi kulttuuriohjelmien tuottaminen tulisi halvemmaksi. Toiset huomautusten esittäjät taas epäilivät, että RTVE käyttäisi enemmän rahaa kalliiden ohjelmien tuottamiseen.
(29)
Lisäksi huomautuksissa arvioitiin, että myös RTVE:n mainostulojen menetyksen korvaaminen kokonaan valtion varoista voisi johtaa ylisuuriin korvauksiin. Korvaukset laskettaisiin aiempien varainhoitovuosien perusteella, vaikka mainostulot - ja siten myös RTVE:n kokonaistulot - ovat pienentyneet talouskriisin vuoksi vuonna 2010. Tämän ajattelutavan mukaan olisi kohtuutonta, jos RTVE saisi sekarahoituksen lopettamisen myötä taatut tulot, joiden määrä ei riipu mainostulojen vaihtelusta.
(30)
Televisioyhtiöiden mukaan on myös kyseenalaista, onko budjettivalvonta riittävän tehokasta varmistamaan, että ainoastaan julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvat nettokustannukset katetaan julkisista varoista.
IV ESPANJAN HUOMAUTUKSET
(31)
Ensiksikin Espanja vastustaa sitä, että komissio arvioi tämän menettelyn yhteydessä tuen oikeasuhteisuutta sekä sitä, onko merkittävien uusien palvelujen ennakkoarviointi suoritettu. Nämä kysymykset on tutkittu komission vuosina 2005 ja 2007 hyväksymän, voimassa olevan RTVE:n rahoitusjärjestelmän yhteydessä. Sen sijaan tämän menettelyn aloittamispäätöksessä on kyse rahoitusjärjestelmän uudistuksen määrittelemisestä Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (12) 1 artiklan c kohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi. Espanjan mukaan uuden tuen osuus rajoittuu rahoitusjärjestelmän uudistamisen yhteydessä käyttöön otettavaan uuteen veroon, eikä se siis muuttaisi muita voimassa olevan järjestelmän osia tai vaikuttaisi niihin. Nämä muut osat olisivat edelleen olemassa olevaa tukea, eikä komission siis pitäisi arvioida niitä tämän menettelyn yhteydessä.
(32)
Verojen tuoton pakollisen kohdentamisen osalta Espanja väittää, että uudet verot eivät muodostaisi tuen olennaista osaa eivätkä vaikuttaisi suoraan sen määrään. Espanja korostaa, että kun lain 8/2009 2 §:n 2 momenttia tarkastellaan yhdessä lain 17/2006 33 §:n kanssa, julkisen palvelun nettokustannukset ovat ainoa ratkaiseva tekijä RTVE:lle myönnettävän julkisen rahoituksen määrittämisessä, verojen tuotosta riippumatta. Julkisen palvelun budjettisuunnittelu ei perustu verojen tuottoon vaan palvelun kustannuksiin aiempina varainhoitovuosina.
(33)
Espanja on vahvistanut, että televisioyhtiö- ja teleoperaattoriverosta saatavia tuloja ei käytetä yksinomaan RTVE:n rahoitukseen. Verojen tuotto ohjataan valtion talousarvioon (valtionkassaan), josta suoritetaan kaikki maksut RTVE:lle. Espanja on asettanut ylärajan verojen tuotosta maksettavalle rahoitukselle. Mahdollinen ylijäämä siirretään valtion talousarvioon ja voidaan käyttää muihin tarkoituksiin. Sitä paitsi Espanja voi määrätä, että RTVE:lle kohdennetaan tietty enimmäismäärää pienempi prosenttiosuus verojen tuotosta. Esimerkiksi vuoden 2010 alustavassa talousarviossa RTVE:lle osoitetaan alle puolet enimmäismäärästä.
(34)
Espanjan viranomaisten mukaan se, onko uusista veroista saatavien tulojen määrä arvioitua suurempi tai pienempi, ei vaikuta julkisen palvelun tehtävän suorittamisesta maksettavan korvauksen määrään. Jos uusista veroista saatavat tulot eivät riitä kattamaan mainonnan lopettamisesta aiheutuvaa tulojen supistumista, puuttuvat varat otetaan lain 17/2006 33 §:n mukaisesti valtion talousarviosta. Mahdollinen ylijäämä siirretään valtion talousarvioon. Lisäksi kaikki tulot, jotka ylittävät lain 8/2009 3 §:n 2 momentissa asetetun 1,2 miljardin euron ylärajan, siirretään valtionkassaan. Näin ollen RTVE:n julkisen palvelun tehtävän suunniteltu kokonaisrahoitus ei riipu mistään tietyistä verotuloista, vaan se maksetaan joka tapauksessa valtion talousarviosta.
(35)
Tuen oikeasuhteisuuden osalta Espanja väittää, että nettokustannusten kattamisen periaatteen noudattaminen on taattu. Lain 17/2006 33 §:n 1 momentin, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 8/2009, mukaan nettokustannukset ovat ainoa tuen todellisen määrän laskemisessa huomioon otettava tekijä. Jos verojen tuotto on lain 8/2009 2 §:n 2 momentin ja 8 §:n 2 momentin mukaan liian pieni, puuttuva rahoitusosuus maksetaan valtion talousarviosta. Vastaavasti jos verojen tuotto ylittää korvauksen, ylijäämä otetaan talousarvioon lukuun ottamatta mahdollista lisäkorvausta, joka on 10 prosenttia RTVE:n vuotuisista budjettimenoista, kuten lain 8 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
(36)
Espanja ei mielestään ole toiminut mielivaltaisesti asettaessaan rahoituksen vuotuiseksi määräksi 1,2 miljardia euroa seuraavien varainhoitovuosien aikana. Tämä määrä perustuu vuotuisiin kustannuksiin, joita RTVE:lle on koitunut julkisen palvelun tehtävänsä suorittamisesta. Sen velvoitteet eivät ole muuttuneet sillä tavoin, että voitaisiin odottaa kustannusten supistuvan. Päinvastoin kantelijat ovat Espanjan viranomaisten mukaan jättäneet huomiotta sen, että RTVE:n lasketaan joutuvan investoimaan 104 miljoonaa euroa lisätuotantoihin mainoksilta vapautuvan lähetysajan täyttämiseksi.
(37)
Viranomaisten mukaan ei myöskään ole oikein olettaa, että RTVE:llä ei mainosten lopettamisen vuoksi olisi enää tarvetta tavoittaa suuria katsojamääriä, ja että se voisi siten supistaa tuotantokulujaan ja esittää vähemmän kiinnostavia ohjelmia. RTVE:n on säilytettävä näkyvyytensä ja suuri katsojaosuutensa voidakseen täyttää julkisen palvelun tehtävänsä tehokkaasti.
(38)
Espanjan mukaan RTVE:n varainkäyttöä valvotaan tehokkaasti lain 17/2006 37 §:n mukaisten sisäisten tarkastusten, valtionhallinnon tarkastusviraston toimeenpanemien tarkastusten ja yksityisen tilintarkastusyrityksen (KPMG) suorittamien ulkoisten tarkastusten avulla. Lisäksi saman lain 39 ja 40 §:n mukaan maan parlamentti ja audiovisuaalialan viranomainen valvovat RTVE:n julkisen palvelun tehtävän täyttämistä ja hyväksyvät sen tilinpäätöksen. Lisäksi RTVE on tilintarkastustuomioistuimen valvonnan alainen.
(39)
Mitä tulee merkittävien uusien palvelujen käyttöönoton vaikutuksia koskevaan ennakkoarviointiin, Espanja katsoo, että tällaisesta menettelystä säädetään audiovisuaalisesta viestinnästä 31 päivänä maaliskuuta 2010 annetun yleisen lain (13) 7/2010 41 §:n 3 momentissa. Ennakkoarvioinnin tekeminen on annettu yleisradiotoiminnan valvonnasta ja sääntelystä vastaavan audiovisuaalialan riippumattoman kansallisen elimen (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales) tehtäväksi. Ennakkoarviointia varten kuullaan asianomaisia osapuolia, julkaistaan kuulemisen tulokset ja arvioidaan kunkin uuden palvelun kokonaisvaikutusta markkinoihin. Lisäksi Espanjan viranomaiset ovat ilmoittaneet aikovansa allekirjoittaa RTVE:n kanssa ennen 1 päivää marraskuuta 2010 puitesopimuksen (contrato-programa), jossa määritellään ”merkittävän uuden palvelun” käsitteen sisältö. Sopimusluonnoksen mukaan merkittävällä uudella palvelulla tarkoitetaan viitemarkkinoiksi luokitelluista, jo olemassa olevista palveluista selvästi erottuvaa uutta palvelua, jolla saattaa olla vaikutusta markkinoihin erityisesti kysynnän osalta.
V TOIMENPITEEN ARVIOINTI
(40)
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(41)
RTVE:n rahoitusjärjestelmään kuuluvat varat kulkevat valtion talousarvion kautta. Kyseessä on julkisten varojen suora siirto tietylle yritykselle, jonka kilpailijoilla ei ole mahdollisuuksia saada kyseisiä varoja. Näin ollen RTVE nauttii valikoivaa etua.
(42)
Espanja väittää ennen menettelyn aloittamista toimittamissaan huomautuksissa, että uudistus ei vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska RTVE:llä ei ole toimintaa Espanjan rajojen ulkopuolella. Kun valtion myöntämä tuki vahvistaa yhden yrityksen asemaa yhteisön sisäisessä kaupassa verrattuna kilpaileviin yrityksiin, sen on kuitenkin katsottava vaikuttavan näihin kilpaileviin yrityksiin, vaikka tukea saava yritys ei itse harjoittaisi vientiä (14). Jos vastaavasti jäsenvaltio myöntää tukia palvelualalla ja tuotteiden jakelussa toimiville yrityksille, ei ole välttämätöntä, että tuensaajayritykset itse harjoittavat toimintaa tämän jäsenvaltion ulkopuolella, jotta tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (15).
(43)
Tämän periaatteen mukaisesti komission vuosina 2001 ja 2009 antamissa tiedonannoissa valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan todetaan seuraavaa: ”Julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn valtion rahoituksen voidaan myös yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. […] Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, jota harjoitetaan usein kansainvälisellä tasolla. […] Lisäksi kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio (16).”
(44)
RTVE toimii itse kansainvälisillä markkinoilla (myymällä ohjelmia ja hankkimalla lähetysoikeuksia). Se vaihtaa tv-ohjelmia Euroopan yleisradioliiton välityksellä ja osallistuu Eurovisio-järjestelmään (17). Lisäksi RTVE kilpailee lähetysoikeuksien hankinnan ja myynnin alalla suoraan sellaisten kaupallisten radio- ja tv-yhtiöiden kanssa, jotka toimivat kansallisilla ja kansainvälisillä yleisradiomarkkinoilla ja joiden omistusrakenne on kansainvälinen. Näin ollen tuki RTVE:lle saattaisi vääristää kilpailua Espanjan markkinoilla tavalla, joka on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vaikka RTVE ei olisikaan harjoittanut kaupallista toimintaa elokuuhun 2009 asti. Komissio on jo todennut näin päätöksissä E 8/2005 ja NN 8/07.
(45)
Komissio harkitsi myös sellaista mahdollisuutta, että rahoitustoimenpiteet voitaisiin katsoa pelkäksi korvaukseksi julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta, josta ei olisi taloudellista etua RTVE:lle yhteisöjen tuomioistuimen Altmark-tuomiossa (18) tarkoitetulla tavalla. RTVE on yritys, jolle on annettu tehtäväksi yleishyödyllisen palvelun tarjoaminen eli julkisen palvelun yleisradiotoiminnan harjoittaminen. Valtion toimia yleishyödyllisen palvelun tarjoamisesta koituvien nettomääräisten lisäkustannusten korvaamiseksi ei voida luokitella valtiontueksi, jos kaikki mainitussa tuomiossa esitetyt edellytykset täyttyvät. Ensinnäkin tuensaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi. Toiseksi ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Neljänneksi, silloin kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei yksittäistapauksessa valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
(46)
Jos yrityksille, joiden tehtäväksi on nimenomaisesti annettu julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, myönnetään julkisia tukia, joiden tarkoituksena on korvata kyseisten velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneet kustannukset, eivätkä nämä tuet täytä kaikkia edellä mainittuja edellytyksiä, kyseisiin tukiin sovelletaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohtaa ja niitä on pidettävä kyseisessä artiklassa tarkoitettuna valtiontukena (19).
(47)
RTVE:lle on annettu laeissa 17/2006 ja 8/2009 määritelty yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävä. Sitä ei kuitenkaan ole nimetty julkisen yleisradiotoiminnan harjoittajaksi avoimen tarjouspyynnön perusteella vaan lakisääteisesti. Espanjan viranomaiset eivät myöskään ole hyväksyttävää korvausta määrittäessään analysoineet kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Korvaus määritetään vuosittain juoksevien nettokustannusten perusteella ilman vertailua hyvin johdettuun yritykseen. Korvauksen laskemisessa käytettäviä parametreja ei ole määritelty etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Näin ollen kaikki yhteisöjen tuomioistuimen asettamat edellytykset eivät täyty, ja tarkasteltavana olevat toimenpiteet voidaan luokitella SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. (20)
(48)
Espanja ei ole tehnyt ilmoitusta uudesta tukitoimenpiteestä. Espanja väittää, että kyseessä ei ole olennainen muutos voimassa olevaan tukijärjestelmään, jota on muutettu asiassa E 8/2005 SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa nojalla tehdyn komission päätöksen mukaisesti. Tästä syystä Espanja katsoo, että kyseessä ei ole uusi tuki, josta olisi ilmoitettava.
(49)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan c kohdan mukaan ”uudella tuella” tarkoitetaan kaikkia tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset. Täytäntöönpanoasetuksen (EY) N:o 794/2004 4 artiklan nojalla voimassa olevan tuen muutoksena ei pidetä muodollista tai hallinnollista muutosta, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille tehtyyn arviointiin, eikä voimassa olevan tukiohjelman alkuperäisen talousarvion kasvua enintään 20 prosentilla.
(50)
Jotta voimassa olevan järjestelmän muutos voitaisiin luokitella uudeksi tueksi, muutoksen on oltava olennainen, toisin sanoen sen on muutettava järjestelmän peruspiirteitä. Näin tapahtuisi, jos muutettaisiin esimerkiksi järjestelmän tavoitteita, veroperustetta, asianomaisia henkilöitä tai elimiä taikka yleisesti järjestelmän rahoituslähdettä. (21) Tässä tapauksessa RTVE:n rahoituslähteet ovat muuttuneet olennaisesti. Rahoituslähteiden muuttuminen tarkoittaa sitä, että mainoksista saatu rahoitus (joka ei ollut tukea) korvataan valtion rahoituksella (joka on tukea). Tämä merkittävä lisäys tuen määrään sekä siirtyminen sekarahoitusjärjestelmästä yhden rahoituslähteen järjestelmään osoittavat selvästi, että kyse on uudesta tuesta.
(51)
Menettelyä koskevan asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c kohdan mukaan voimassa olevan tuen muutoksia on pidettävä uutena tukena. Tämä säännös merkitsee, että ”uutena tukena ei ole pidettävä ”muutettuja voimassa olevia tukia”, vaan ainoastaan muutos sellaisenaan voidaan luokitella uudeksi tueksi”, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korosti asiassa Gibraltar antamassaan tuomiossa (22).Tuomion mukaan ”alkuperäinen järjestelmä on muuttunut uudeksi tukijärjestelmäksi ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos on vaikuttanut alkuperäisen järjestelmän olennaiseen sisältöön. Tällaisesta olennaisesta muutoksesta ei kuitenkaan voi olla kyse, jos uusi elementti on selvästi erotettavissa alkuperäisestä järjestelmästä (23).”
(52)
Tästä oikeuskäytännöstä ja lainsäädännöstä seuraa, että mukautukset, jotka eivät vaikuta toimenpiteen soveltuvuuden arviointiin, eivät myöskään vaikuta tuen olennaiseen sisältöön, eivätkä ne siis muuta toimenpiteen luokittelua olemassa olevaksi tueksi. Jos sen sijaan muutos vaikuttaa järjestelmän olennaiseen sisältöön, mutta ei siinä määrin, että tämä vaatisi järjestelmän muiden osien uutta arviointia, muutosta voidaan arvioida sellaisenaan kiinnittämättä huomiota järjestelmän muihin osiin. Tässä tapauksessa ilmoitusvelvollisuus ja komission velvollisuus tarkastella toimenpidettä koskevat ainoastaan kyseistä muutosta.
(53)
Lain 8/2009 4-6 artiklassa säädetyt tai muutetut kolme verotoimenpidettä ovat erotettavissa RTVE:n nykyisestä rahoitusjärjestelmässä. Vaikka uudet rahoituslähteet saattavat vaikuttaa järjestelmän sääntöjenmukaisuuteen sinänsä, ne eivät vaikuta RTVE:lle myönnetyn tuen muihin elementteihin eivätkä tuen mahdollisiin markkinavaikutuksiin.
(54)
Tuen uudet elementit - uudet verot - saattavat johtaa uusien tukien syntymiseen, koska ne eivät vastaa mitään asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdassa tarkoitetuista tilanteista. Ne on otettu käyttöön perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen hyväksyttyjen lakien nojalla; ne eivät ole yksittäisiä tukia, jotka on hyväksytty hyväksytyn tukiohjelman yhteydessä; niitä ei ole hyväksytty asetuksen (EY) N:o 659/1999 4 artiklan 6 kohdan nojalla; niitä ei ole myönnetty yli kymmenen vuotta ennen komission ensimmäistä toimenpidettä; ja ne koskevat aloja, jotka oli vapautettu kilpailulle tukien voimaan tullessa. Toisaalta vaikka oletettaisiin, että voidaan hyväksyä Espanjan viranomaisten väite, jonka mukaan uusilla elementeillä vain muutetaan voimassa olevaa rahoitusjärjestelmää, näyttää siltä, että RTVE:n lisärahoituksen hankintatapa muuttaisi voimassa olevaa rahoitusjärjestelmää olennaisesti, koska rahoituksen lähde muuttuisi. Voimassa olevaan järjestelmään ei sisältynyt RTVE:n hyväksi kannettavia veroja, joiden sääntöjenmukaisuus tai -vastaisuus vaikuttaisi koko tuen soveltuvuuteen.
(55)
Kuten menettelyn aloittamispäätöksessä todetaan, RTVE:n rahoitusta koskevat muutokset herättivät komissiossa epäilyjä rahoitusjärjestelmän yleisestä yhteensopivuudesta perussopimuksen määräysten kanssa, mikä johti siihen, että komission oli arvioitava asiaa vielä erikseen. Näin ollen näistä muutoksista olisi pitänyt ilmoittaa virallisesti komissiolle. Kuten edellä todetaan, toimenpiteen luokittelu uudeksi tueksi koskee ainoastaan järjestelmän muutoksia. Siksi komissio on aloittanut menettelyn ainoana tarkoituksenaan arvioida näiden muutosten laatua ja niiden vaikutuksia tuen soveltuvuuteen.
(56)
Komissio arvioi julkisille yleisradioyhtiöille myönnettävää tukea SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti korvauksena niiden julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä. Arvioinnin perusteena ovat kriteerit, jotka esitetään valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan vuonna 2001 annetussa tiedonannossa (24), jäljempänä ’vuoden 2001 tiedonanto yleisradiotoiminnasta’. Valtiontuen sääntöjenvastaisuuden arvioinnissa sovellettavien sääntöjen määräytymisestä annetun komission ilmoituksen sekä yleisradiotoiminnasta vuonna 2009 annetun tiedonannon 100 kohdan mukaisesti uutta tiedonantoa sovelletaan uuteen tukeen, josta ei ole ilmoitettu, ainoastaan jos se on myönnetty tiedonannon julkaisupäivän eli lokakuun 29 päivän 2009 jälkeen. Tässä tapauksessa uusi tukijärjestelmä perustettiin kuitenkin lain tullessa voimaan 1 päivänä syyskuuta 2009. Näin ollen uutta tukijärjestelmää on arvioitava vuoden 2001 tiedonannon sekä komission myöhemmän oikeuskäytännön perusteella. (25)
(57)
Jotta toimenpiteeseen voitaisiin soveltaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta, sen on täytettävä seuraavat ehdot:
a)
kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi (määritelmä);
b)
jäsenvaltio on uskonut nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi kyseisen palvelun tarjoamisen (tehtävänanto);
c)
perustamissopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen (tässä tapauksessa valtiontukien kiellon) soveltaminen estäisi yritykselle osoitettujen tehtävien täyttämisen eikä poikkeus vaikuta kaupan kehitykseen unionin etujen kanssa ristiriitaisella tavalla (suhteellisuustesti). (26)
(58)
Julkista yleisradiotoimintaa koskevassa erityistapauksessa edellä olevaa lähestymistapaa on mukautettava Amsterdamin pöytäkirjassa olevien tulkintamääräysten mukaisesti. Pöytäkirjassa viitataan ”julkisen palvelun tehtävään, jonka kukin jäsenvaltio antaa, määrittelee ja järjestää” (määritelmä ja tehtävänanto), ja jossa määrätään julkisen yleisradiotoiminnan rahoitusta koskevasta poikkeuksesta perustamissopimuksen määräyksiin ”siinä määrin kuin rahoitus myönnetään yleisradioyrityksille julkisen palvelun tehtävän täyttämiseksi, […] ja […] siinä määrin kuin rahoitus ei vaikuta yhteisön kauppa- ja kilpailuolosuhteisiin sellaisessa laajuudessa, että se olisi yleisen edun vastaista, kun samalla otetaan huomioon tällaisen julkisen palvelun tehtävän toteuttaminen” (suhteellisuus) (27).
(59)
Komissio on katsonut RTVE:n rahoituksesta asioissa E 8/2005 ja NN 8/07 tekemässään päätöksessä, että laissa 17/2006 annettu julkisen palvelun tehtävän määritelmä on SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukainen. Lain 8/2009 9 § vaikuttaa tähän määritelmään lisäämällä velvoitteita ja rajoituksia RTVE:n yleisradiotoiminnan sisältöön. Näin vaatimus siitä, että julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä asianmukaisesti, täyttyy edelleen. Lisäksi RTVE:n poistuminen tv-mainonnan markkinoilta saattaa vahvistaa sen julkisen palvelun tehtävää vähentämällä sen ohjelmatarjonnan riippuvuutta kaupallisista näkökohdista ja mainostulojen vaihteluista.
(60)
Näistä syistä komissio ei esittänyt näitä RTVE:n rahoituksen piirteitä koskevia epäilyjä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään.
(61)
RTVE:n rahoitusjärjestelmään tehtävien muutosten yksi olennainen piirre on se, että yhtiö luopuu lähes kaikesta kaupallisesta toiminnastaan. Näin sekarahoitusjärjestelmä (julkiset varat ja kaupalliset tulot) korvataan yhden lähteen järjestelmällä, jossa toiminta rahoitetaan yleisradiotoimintaa koskevan vuoden 2001 tiedonannon 45 kohdassa tarkoitetulla tavalla yksinomaan tai lähes yksinomaan julkisin varoin. Jäsenvaltiot voivat päättää vapaasti, haluavatko ne yhdistellä eri rahoituslähteitä ja miten tämä tehdään. Sitä osaa RTVE:n tuloista, joka on tähän asti saatu kaupallisesta toiminnasta, ei pelkästään korvata valtion talousarviosta lain 17/2006 33 §:n mukaisesti. Samalla on otettu käyttöön tiettyjä veroja nimenomaan tarvittavien tulojen keräämiseksi.
(62)
Rahoituksen ja uusien verojen tuoton välillä osoitettu yhteys viittaa siihen, että verojen tuotolla oli tarkoitus rahoittaa RTVE:lle myönnetty tuki ja vaikuttaa suoraan sen määrään. Silloin kun nimenomaisesti tuen rahoittamiseksi tarkoitettu vero osoittautuu perussopimuksen muiden määräysten vastaiseksi, komissio ei voi katsoa tukijärjestelmää, jonka osa vero on, sisämarkkinoille soveltuvaksi. Niinpä menetelmä, jolla tuki rahoitetaan, voi aiheuttaa sen, että koko tukijärjestelmä ei sovellu sisämarkkinoille. Kuten edellä 21-23 kohdassa todetaan, on arvioitava, muodostaako uusi rahoitusjärjestelmä tosiasiassa sitovan yhteyden tuen ja verojen tuoton kohdentamisen välille, ja pitäisikö komission siis ottaa huomioon uusien tukien vaikutukset, kun se arvioi valtiontukea.
(63)
Jotta veron voitaisiin katsoa olevan erottamaton osa tukitoimenpidettä, veron ja tuen välillä on oltava sellainen sitova yhteys, jonka mukaisesti veron tuotto osoitetaan väistämättä tuen rahoittamiseen ja se vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen (28).
(64)
Nämä edellytykset eivät täyty tarkasteltavana olevassa tapauksessa. Kuten Espanja on vahvistanut, RTVE:lle myönnettävän tuen määrää laskettaessa otetaan huomioon ainoastaan yhtiön rahoitustarve sekä yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvat arvioidut nettokustannukset. RTVE:n saama rahoitus on sekä tosiasiallisesti että oikeudellisesti riippumatonta verojen tuotosta, koska sen määrä riippuu yksinomaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvista nettokustannuksista. RTVE:n rahoitukseen osoitettavat verotulot eivät toisaalta voi ylittää kyseisiä nettokustannuksia (ylimenevä osuus palautetaan valtion talousarvioon). Jos taas nettokustannukset ylittävät verojen tuoton, erotus katetaan talousarviomäärärahoista. Verojen odotettua suurempi tai pienempi tuotto ei siis aiheuta muutoksia RTVE:n rahoitukseen. Jos uusien verojen tuotto ei riitä kattamaan mainonnan lopettamisesta syntyvää alijäämää, tarvittavat varat saadaan lain 17/2006 33 §:n mukaisesti valtion talousarviosta. Mahdollinen ylijäämä siirretään valtion talousarvioon. RTVE:n julkisen palvelun tehtävän suunniteltu kokonaisrahoitus ei siis riipu tiettyjen verotulojen määrästä vaan se maksetaan joka tapauksessa valtion talousarviosta.
(65)
Tätä päätelmää ei muuta se, että yhteys verojen ja sen tarkoituksen välillä, jota varten ne kannetaan, mainitaan sekä lain perusteluissa että itse lakitekstissä. Lain sanamuodossa (”tarkoituksena täydentää RTVE:n rahoitusta”) ei määritellä veron ja tuen välisen yhteyden laatua.
(66)
Näin ollen komissio päättelee, että edellä 14 kohdassa kuvaillut kolme verotoimenpidettä eivät ole tuen olennainen osa. Kysymys niiden sääntöjenmukaisuudesta ei ole olennainen arvioitaessa RTVE:lle myönnetyn tuen soveltuvuutta. Verotoimenpiteiden sääntöjenmukaisuutta koskevat asianomaisten huomautukset eivät myöskään ole olennaisia arvioitaessa valtiontukea. Siksi vireillä oleva, direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) väitetystä rikkomisesta johtuva menettely, joka koskee sähköisen viestinnän veroa, ei vaikuta tähän päätökseen.
(67)
Sen varmistamiseksi, että korvaus on oikeasuhteinen ja kattaa ainoastaan RTVE:n julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvat nettokustannukset, uudessa laissa säädetään, että kaikki RTVE:n tulot, jotka ylittävät näiden kustannusten ja 10 prosentin vararahaston summan, palautetaan valtion talousarvioon. Vararahastossa voidaan säilyttää 10 prosentin ylijäämä enintään neljän vuoden ajan aikaisempien varainhoitovuosien mahdollisten alijäämien sekä poikkeuksellisten kustannusten kattamiseksi. Tämä järjestely liiallisten korvausten estämiseksi on komission oikeuskäytännön (29) mukainen.
(68)
Tuen oikeasuhteisuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on perustettava asianmukainen valvontaelin, joka huolehtii siitä, että julkisen palvelun tehtävän täyttämiseen myönnettyjen julkisten varojen käyttöä valvotaan säännöllisesti ja tehokkaasti (30) ja joka takaa, että valtion varoista vuosittain maksettu rahoitus ei ylitä julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvia nettokustannuksia (31). Espanja pitää voimassa edellä kuvatun, lain 17/2006 nojalla käyttöön otetun ulkoisen tarkastusjärjestelmän, joka on hyväksytty komission päätöksessä E 8/2005 ja joka mahdollistaa yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvien nettokustannusten määrittämisen.
(69)
Koska mainonnan lopettaminen saattaa vaikuttaa yleisradioyhtiön kustannuksiin ja vähentää kaupallisten näkökohtien vaikutusta sen ohjelmatarjontaan, komissio pyysi päätöksessään menettelyn aloittamisesta Espanjaa ja muita asianomaisia esittämään huomautuksensa rahoitusjärjestelystä, jotta voitaisiin sulkea pois mahdollisuus liiallisten korvausten syntymisestä.
(70)
Asianomaiset esittivät huolensa siitä, että RTVE:lle maksettaisiin todennäköisesti liiallisia korvauksia. RTVE:n suunniteltu vuosibudjetti, 1,2 miljardia euroa, ei niiden mukaan perustunut oikeaan laskelmaan julkisen palvelun nettokustannuksista. Siinä ei niiden mielestä erotettu kaupallista toimintaa julkisen palvelun toiminnasta eikä otettu huomioon kustannussäästöjä, jotka syntyisivät mainonnan lopettamisesta, kun ohjelmien ei enää tarvitsisi tavoittaa suurta katsojamäärää ja ne voitaisiin siten tuottaa halvemmalla. Sitä paitsi huomautusten mukaan kokonaiskorvaus mainostulojen menetyksestä laskettaisiin aikaisempien varainhoitovuosien perusteella, vaikka vuonna 2010 mainostulot olivat tyrehtyneet talouskriisin vuoksi ja siten RTVE:n kokonaistulot olivat supistuneet. Huomautusten tekijöiden mielestä ei olisi oikein, että sekarahoituksen lopettamisen jälkeen RTVE:lle taattaisiin tietyt tulot riippumatta kaupallisten tulojen vaihteluista. Ne ilmaisivat myös huolensa budjettivalvonnasta.
(71)
Espanja osoitti kuitenkin, että RTVE:n budjettisuunnitelma on sopusoinnussa aikaisempien varainhoitovuosien budjetoitujen vuosikustannusten kanssa ja ettei ole mitään syytä epäillä, että pelkkä mainonnan lopettaminen johtaisi välittömästi tai lähitulevaisuudessa kustannusten huomattavaan supistumiseen. RTVE:ltä vaaditaan edelleen suurten katsojamäärien tavoittamista, ja mainonnan lopettamisen vuoksi yhtiön on rahoitettava ja lähetettävä entistä enemmän ohjelmia. Edellisten varainhoitovuosien määriin nähden (1 177 miljoonaa euroa vuonna 2007, 1 222 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 1 146 miljoonaa euroa vuonna 2009), ja kun otetaan huomioon mainoksille aiemmin varatun lähetysajan täyttämiseksi tarvittavista ohjelmista aiheutuvat lisäkustannukset (104 miljoonaa euroa) sekä jäljelle jäävät kaupalliset tulot (laskelmien mukaan vain noin 25 miljoonaa euroa), 1 200 miljoonaa euroa vaikuttaa varovaiselta ja järkevältä vuosibudjetin ylärajalta julkisen palvelun korvaamiseksi. Lisäksi periaate, jonka mukaan julkiselle yleisradioyhtiölle korvataan sen tosiasialliset nettokustannukset, merkitsee väistämättä myös sen suojaamista mainostulojen vaihteluilta.
(72)
Budjettivalvonnan osalta Espanja viittasi edellä 38 kohdassa kuvailtuihin, voimassa oleviin valvontajärjestelyihin, jotka otettiin käyttöön lain 17/2006 nojalla. Lain 37 §:ssä säädetään tehokkaista jälkitarkastuksista, joilla varmistetaan, että valtiontuki ei ylitä julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvia nettokustannuksia. Käytännössä näillä jälkitarkastuksilla tarkoitetaan sisäistä tarkastusta, valtionhallinnon tarkastusviraston toimeenpanemaa julkista tarkastusta sekä yksityisen tilintarkastusyrityksen suorittamaa ulkoista tarkastusta. Lisäksi lain 17/2006 39 ja 40 §:n nojalla Espanjan parlamentti ja audiovisuaalialan viranomainen valvovat RTVE:lle annetun julkisen palvelun tehtävän täyttämistä ja hyväksyvät sen tilinpäätöksen. Lisäksi RTVE on tilintarkastustuomioistuimen valvonnan alainen. Asianomaisten huomautusten perusteella ei ole mitään syytä olettaa, että tätä järjestelmää ei sovellettaisi asianmukaisesti.
(73)
Komissio katsoo, että ei ole olemassa merkkejä siitä, että RTVE:n julkisen palvelun velvoitteiden arvioitu vuotuinen korvaus ylittäisi ne kustannukset, jotka tästä palvelusta voi kohtuudella olettaa aiheutuvan, tai että korvauksen määrä ylittäisi nettokustannukset tulevaisuudessakaan.
(74)
Komissio kysyi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään Espanjan viranomaisilta, onko niillä käytössään asianmukaiset menettelyt, jotta ne voivat arvioida etukäteen, täyttävätkö julkisen yleisradioyhtiön RTVE:n uudet audiovisuaaliset palvelut Amsterdamin pöytäkirjan aineelliset edellytykset (ennakkoarviointi). (32) Komissio ei ole pystynyt selvittämään Espanjan viranomaisten tähän mennessä toimittamien tietojen perusteella, onko Espanjassa jo käytössä tällaiset menettelyt. Komissio on samaa mieltä Espanjan viranomaisten kanssa siitä, että RTVE:n rahoituksen tätä osaa käsiteltiin vuosien 2005 ja 2007 päätöksissä, jotka koskivat RTVE:n rahoitusjärjestelmää kokonaisuudessaan. Komissio myöntää myös, että tämän menettelyn aiheena olevat uudet verot eivät ole vaikuttaneet kyseiseen järjestelmään.
(75)
Espanjan toimittamien tietojen perusteella tällainen menettely on kuitenkin otettu käyttöön lain 7/2010 (33) 41 §:n 3 momentin nojalla. Valvonnan toteuttaminen on annettu yleisradiotoiminnan valvonnasta ja sääntelystä vastaavan audiovisuaalialan riippumattoman kansallisen elimen (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales) tehtäväksi. Valvontatehtävään kuuluu järjestää asianomaisten kuuleminen ja julkistaa sen tulokset sekä arvioida kunkin uuden palvelun kokonaisvaikutusta markkinoihin. Laissa ei kuitenkaan määritellä sitä, mitä tarkoitetaan merkittävällä uudella palvelulla. Asiaa koskevien kriteerien (34) vahvistaminen kuuluu kullekin jäsenvaltiolle. Espanja on ilmoittanut, että se aikoo allekirjoittaa ennen marraskuun 1 päivää 2010 RTVE:n kanssa puitesopimuksen, johon sisältyy merkittävän uuden palvelun määritelmä. Puitesopimusluonnoksen mukaan tällaisella palvelulla tarkoitetaan uutta palvelua, joka erottuu selvästi olemassa olevista palveluista, jotka voidaan puolestaan luokitella merkityksellisiksi tuotemarkkinoiksi. Merkittävällä uudella palvelulla voi olla vaikutusta näihin markkinoihin ja erityisesti kysyntään.
(76)
Näin Espanja on täyttänyt ennakkoarvioinnin järjestämistä koskevan velvollisuutensa. Komissio toteaa, että Espanja aikoo myös ottaa käyttöön merkittävän uuden palvelun sitovan määritelmän marraskuun 1 päivään 2010 mennessä. Komissio toteaa myös, että ennakkoarviointijärjestelmää ei ollut otettu käyttöön ennen vuotta 2010.
VI PÄÄTELMÄ
(77)
Komissio katsoo, että Espanja on toiminut sääntöjenvastaisesti toteuttamalla julkisen yleisradioyhtiön RTVE:n rahoitusjärjestelmän uudistuksen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti. Komissio katsoo kuitenkin, että kannettujen verojen tuoton kohdentamisen ja RTVE:lle myönnetyn tuen rahoituksen välillä ei ole välttämätöntä yhteyttä, ja että kyseiset verot eivät vaikuta siihen, onko tuki perussopimuksen mukainen. Lisäksi Espanjassa on käytössä suojatoimia, jotka estävät liiallisten korvausten maksamisen RTVE:lle. Lopuksi komissio toteaa, että Espanja on ottanut käyttöön ennakkoarviointimenettelyn, jota sovelletaan sellaisiin uusiin merkittäviin palveluihin, jotka liittyvät julkisen palvelun tehtävään. Julkiselle yleisradioyhtiölle RTVE:lle myönnetty tuki on siten edelleen perussopimuksen mukaista,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Julkisen yleisradioyhtiön Corporación de Radio y Televisión Españolan (RTVE) rahoitusjärjestelmä, jota Espanja muutti RTVE:n rahoituksesta annetulla lailla 8/2009, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 20 päivänä heinäkuuta 2010.