РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 16 декември 2011 година
за освобождаване на някои финансови услуги от сектора на пощенските услуги в Унгария от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2011) 9197)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/875/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от него,
като взе предвид искането, изпратено по пощата от Magyar Posta, получено на 24 юни 2011 г.,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 24 юни 2011 г. Комисията получи искане в съответствие с член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО, изпратено до Комисията по пощата. Комисията изиска допълнителна информация от заявителя и унгарския орган по конкуренцията чрез електронни съобщения от 8 август 2011 г. Съответните отговори бяха получени на 2 септември и на 15 септември 2011 г. Заявлението, изпратено от Magyar Posta (наричано по-нататък „Posta“), се отнася за различни финансови услуги, предоставяни от Posta, и се състои от две части, а именно: платежни услуги и услуги, извършвани от името на други финансови институции. Всяка от частите засяга различни финансови услуги, които са групирани тематично по следния начин, определен от Posta:
Платежни услуги:
1.
Съществуващи собствени услуги:
1.1.
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка (обикновени и експресни плащания),
1.2.
Услуги, позволяващи теглене на пари в брой от разплащателна сметка: (услуги за доставка на пари в брой и услуги за плащане на пенсии),
1.3.
Услуги за парични преводи (вътрешни платежни нареждания, международни платежни нареждания и платежни нареждания чрез Western Union -извършвани от името на други финансови институции);
2.
Обслужване на сметки и свързани с тях платежни услуги, които е предложено да се предоставят в бъдеще:
2.1.
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка, както и всички операции по обслужване на разплащателна сметка,
2.2.
Услуги, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка, както и всички операции по обслужване на разплащателна сметка,
2.3.
Извършване на платежни транзакции между платежни сметки,
2.4.
Издаване на платежни инструменти като заместители на карти.
Услуги, извършвани от името на други финансови институции:
3.1.
Посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги (услуги за банкови сметки на дребно и фирмени банкови сметки, предлагани от името на кредитни институции, включително приемане и препращане на платежни нареждания за изпълнение, както и посредничество при безсрочни депозити и срочни депозити, свързани с банкова сметка),
3.2.
Извършване на кредитно посредничество от името на кредитни институции,
3.3.
Посредничество и приемане на разплащателни карти от името на кредитни институции (кредитни карти, дебитни карти, приемане на банкови карти и POS терминали),
3.4.
Посредничество при инвестиции и спестявания със специална цел от името на други финансови институции:
а)
Продажби на финансови инструменти (държавни ценни книжа, инвестиционни фондове и други ценни книжа);
б)
Посредничество при продукти за спестявания на домакинствата,
3.5.
Посредничество при застрахователни продукти: (животозастраховане и други видове застраховане).
(2)
Според заявлението (2) мрежата на Posta се състои от повече от 2 600 постоянни пощенски клона. Не всички изброени в заявлението услуги обаче се предоставят от всички клонове (3). Общият брой на клоновете на кредитните институции, функциониращи понастоящем на територията на Унгария, е 4 605. Според Giro Zrt, OTP bank е най-голямата институция с 809 клона, следвана от K&H Bank Zrt. (377 клона), CIB Bank Zrt. (218 клона), Reiffeisen Bank Zrt. (180 клона) и Erste Bank Hungary Nyrt. (145 клона). Всяка от осемте най-големи банки в сектора на кредитните институции има по над 100 клона, като съществуват и 22 малки и средни банки, 10 клона на кредитни институции и 138 кредитни институции, учредени под формата на кооперации, като най-големите сред тях имат мрежа от 20-40 клона. За сравнение в международен план, на основата на данни от Синята книга на ЕЦБ за 2007 г. (4), това поставя Унгария в средата на класацията по брой на клоновете на глава от населението.
II. ПРАВНА РАМКА
(3)
Следва да се припомни, че в съответствие с буква в) от член 6, параграф 2 от Директива 2004/17/ЕО, предоставянето на финансови услуги, както са определени в четвъртото тире на посочената буква в), е обхванато от тази директива единствено в степента, в която такива услуги се предоставят от субекти, които предоставят също пощенски услуги по смисъла на буква б) от същата разпоредба. Posta е единственият възложител в Унгария, който предлага услугите, засегнати от това решение.
(4)
Съгласно член 30 от Директива 2004/17/ЕО поръчките, които позволяват да се осъществява някоя от дейностите, за които се отнася директивата, не попадат в обхвата на директивата, ако в държавата-членка, в която се извършва тази дейност, тя е пряко изложена на конкуренция на пазари, достъпът до които не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат особените белези на засегнатия сектор. Счита се, че достъпът не е ограничен, ако държавата-членка е изпълнила и приложила съответното общностно законодателство за отваряне на даден сектор или на част от него. Когато в приложение XI към директивата не е посочено приложимо общностно законодателство, както е в случая по отношение на услугите, засегнати от настоящото решение, тогава съгласно втора алинея от член 30, параграф 3 „следва да се покаже, че достъпът до въпросния пазар е свободен фактически и юридически.“
(5)
По отношение на финансовите услуги следва да се припомни, че на ниво ЕС са приети голям обем законодателни мерки, насочени към либерализиране на установяването и предоставянето на услуги в този сектор (5). По отношение на платежните услуги е отбелязано, че Унгария е транспонирала изцяло и своевременно Директива 2007/64/ЕО относно платежните услуги във вътрешния пазар чрез Закон LXXXV/2009 относно извършването на дейност в сферата на платежните услуги.
(6)
Унгария е въвела законодателството на Съюза по отношение на либерализирането на движението на капитали и свободно предоставяне на услуги, както и съответното законодателство за либерализиране на финансовите пазари. Освен това Унгария е изпълнила изискванията, определени в плана за действие за финансовите услуги. Унгарският пазар на кредитните институции и платежните услуги е добре регулиран. Съгласно Закон CXII: 1996 г. за кредитните институции и финансовите предприятия (Закона за банкирането), финансовите услуги и спомагателните дейности подлежат на разрешителен режим. Съгласно Закон CXXXVII/2007 г. за инвестиционните дружества и стоковите дилъри и правилата, управляващи техните дейности, инвестиционни услуги могат да се извършват единствено от инвестиционни дружества и кредитни институции. Закон LX/2003 за застрахователните дружества и застрахователната дейност предвижда, че застрахователни дейности могат да се извършват единствено от застрахователни дружества. Posta има разрешение от унгарския финансов надзорен орган да извършва финансови услуги съгласно това приложение. Всяка институция, която е в състояние да изпълни разпоредбите относно разумното функциониране и ефективния надзор, може да получи разрешение да извършва тези услуги. Финансови услуги или спомагателни дейности към финансовите услуги, както и инвестиционни и застрахователни услуги могат да се извършват също от чуждестранни дружества чрез клоновете им, при условие че имат разрешение за това от компетентния надзорен орган в страната, в която са установени. Изискването да имат клон в Унгария не се прилага за финансови институции, установени в държава-членка на ЕИП, тъй като тези институции могат да предоставят своите услуги трансгранично.
(7)
Като се имат предвид фактите, изложени в съображения 5 и 6 по-горе, може да се допусне, че условието, установено в член 30, параграф 3, относно свободния достъп до пазара, може да се счита за изпълнено.
(8)
Прякото излагане на конкуренция на конкретен пазар следва да се оценява въз основа на обективни критерии, като никой от тях не е решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, за които се отнася настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява един от критериите, които следва да се вземат предвид. Други критерии могат да бъдат степента на концентрация на тези пазари и/или правото на смяна на доставчика от страна на потребителите. Тъй като условията за различните дейности, засегнати от настоящото решение, варират, проучването на конкурентната среда следва да вземе предвид различното състояние на различните пазари.
(9)
Въпреки че в някои случаи може да се предвижда по-тясно или по-широко определение на пазара, точното определение на съответния пазар може да остане открито за целите на настоящото решение, що се отнася до броя на услугите, включени в заявлението, изпратено от Posta, в степента в която резултатите от анализа остават еднакви, независимо дали е основан на по-тясно или на по-общо определение.
(10)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(11)
В заявлението са изброени две отделни категории платежни услуги, а именно: А) съществуващи услуги, и Б) услуги, чието въвеждане е планирано за 2012 г. За целите на оценката, свързана с настоящото решение, ще бъдат взети предвид единствено съществуващите услуги, тъй като няма състоятелни доказателства за въздействието, което планираните услуги биха оказали, ако и след като бъдат въведени.
(12)
Съществуващите платежни услуги, извършвани от Posta, представляват услуги, позволяващи депозиране на пари в брой в разплащателна сметка, и услуги, позволяващи теглене на пари в брой от банкова сметка, при което Posta действа като посредник, както и услуги за парични преводи (самостоятелни услуги на Posta за вътрешни и международни платежни нареждания, както и услуги за платежни нареждания чрез Western Union, при които действа като посредник).
(13)
Целта на настоящото решение е да установи дали услугите, предлагани от Posta, са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари със свободен достъп), което би гарантирало, че и при липса на дисциплината, налагана от подробните правила за възлагане на обществени поръчки, постановени в Директива 2004/17/ЕО, възлагането от страна на Posta на обществени поръчки за извършване на разглежданите тук дейности ще се изпълнява по прозрачен, недискриминационен начин въз основа на критерии, които му позволяват да намери решението, което като цяло е икономически най-изгодно. За тази цел следователно е необходимо да се проучи дали банките и другите финансови институции имат възможност да упражняват конкурентен натиск върху Posta.
(14)
Основните конкуренти на Posta на пазара на платежните услуги са банките и другите финансови институции, които не са обхванати от разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО, тъй като те не са възложители по смисъла на директивата и/или не предоставят финансови услуги заедно с пощенски услуги.
(15)
Методите на плащане, предлагани от банките, като цяло са по-привлекателни от плащанията чрез документи върху хартиен носител и/или с пари в брой и са всеобщо достъпни. Съгласно GfK Hungaria (6), броят на потребителите на онлайн банкови услуги е нараснал с 200 000 до края на 2010 г. в сравнение с предходната година и е достигнал 1 милион потребители, като се увеличава темпът на растежа. В същото време, според същия източник, намалява броят на онези, които предпочитат да извършват банкови операции лично - една четвърт от всички клиенти вече не посещават банковите клонове, за да извършват банкови операции.
(16)
Съгласно определението на заявителя, продуктовият пазар представлява пазарът на платежни услуги, предоставяни от кредитни институции и други доставчици на платежни услуги, докато за съответния географски пазар се счита, че има национален мащаб. Унгарският орган по конкуренцията (GVH) посочи, че макар да не разполага с цялата информация и данни, за да може да даде правилно и точно определение на продуктовия пазар, определението на съответния продуктов пазар, направено от заявителя, „изглежда приемливо“. Що се отнася до географския пазар, при същата уговорка както по-горе, GVH посочи, че „не са му известни данни, според които географският пазар не обхваща цялата територия на Унгария“.
(17)
За целите на настоящото решение няма да се прави допълнително разделяне на пазара на платежните услуги на отделни продуктови пазари за продажби на дребно и продажби на едро, тъй като резултатът от анализа остава до голяма степен същият, независимо дали се базира на по-тясно или по-широко определение.
(18)
Позовавайки се на степента на концентрация на пазара на платежни услуги, унгарският орган по конкуренцията заяви, че вероятно „съществуващите 5-6 основни банки, заедно с Magyar Posta, имат много висок комбиниран пазарен дял при платежните услуги на дребно и вероятно обхващат по-голямата част от пазара. Допуска се, че пазарът за продукти на едро вероятно е по-слабо концентриран поради присъствието на няколко други финансови институции“.
(19)
Тези услуги позволяват на клиентите да правят плащания за закупена услуга или стока. Те се използват от частни лица за изпълнение на задължения за плащане, и по-специално за извършване на плащания за комунални услуги, телекомуникационни услуги, финансови услуги, застрахователни услуги, услуги за доставка до дома, плащане на данъци и т.н.
(20)
Основният фактор, който определя съответния продуктов пазар, е установяването на обхвата на заместващия продукт, което означава алтернативните начини, с които даден клиент би разполагал за изпълнение на задължения за плащане. Следователно заявителят счита, че съответният продуктов пазар обхваща депозитите на пари в брой, направени в банкови сметки в банки или чрез ATM (7), плащанията чрез карти и преводите между банкови сметки (обикновени преводи и автоматични дебитни преводи).
(21)
Що се отнася до смяната на методите на плащане, унгарският орган по конкуренцията (GVH) потвърди, че „основните доставчици на комунални услуги и другите доставчици на услуги са склонни да предлагат разнообразни методи за плащане на своите клиенти, с възможност лесно да се преминава от един метод към друг. Изглежда, че съществува също тенденция да се убеждават клиентите да използват методи за електронни плащания, вместо методи с хартиен носител и чрез пари в брой“. В този контекст следва да се отбележи нарасналата употреба на онлайн банкирането. При все това, както е посочено в съображение 9 по-горе, точното определение може да бъде оставено открито за целите на настоящото решение.
(22)
Пазарният дял на Posta за услуги, позволяващи депозиране на пари в брой в разплащателна сметка, изчислен като процент от общия пазар, както е определен, представляваше (8) 3,91 % през 2007 г., 3,88 % през 2008 г. и 4,14 % през 2009 г. По отношение на обема и стойността следва да се отбележи, че броят на транзакциите на Posta и тяхната стойност са се понижили през 2009 г. в сравнение с предходните две години (9).
(23)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(24)
Услугите, позволяващи тегленето на пари в брой, се характеризират с това, че титулярят на сметката разрешава плащане от своята разплащателна сметка по нареждане на трета страна. Понастоящем тези услуги обхващат доставката на пари в брой и услугите за плащане на пенсии. Тегленията се извършват основно от държавната хазна и общинската администрация, като тази схема се използва за плащане на семейни надбавки, социални обезщетения и обезщетения за безработица и т.н. При плащания, направени от държавата, получателят на плащане има възможността сумите да бъдат превеждани по банкова сметка или да ги получава чрез пощенски запис. В случай на плащане на пенсия, получателите имат възможност също част от сумата да бъде преведена по тяхна сметка, а другата част да получат като пари в брой. По всяко време е възможна промяна между пощенски запис на пари в брой и банков превод чрез подаване на обикновена молба до централната администрация на националната пенсионно-осигурителна служба.
(25)
Чрез националната банка унгарската държава осъществява политика, насочена към намаляване на обема на транзакциите с пари в брой и към насърчаване на развитието на методите за електронни плащания и свързаната с това инфраструктура. Юридическите лица са длъжни да извършват плащания чрез платежни сметки и възнагражденията на държавните служители се плащат по банкови сметки. Съгласно неотдавнашно проучване (10), направено от унгарската национална банка, понастоящем половината от пенсиите, отпуснати от държавата, се плащат по други начини, а не чрез пощите, и съгласно заявлението (11) през последните години непрекъснато намаляват както броят, така и общият размер на пенсиите, плащани чрез Posta.
(26)
Поради горните причини преводът на плащания между платежни сметки (обикновен превод и групови преводи), тегленията на пари в брой с банкови карти от ATM и POS (12) терминали и тегленията на пари в брой на каса в банка се считат за съответния продуктов пазар за услугите, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка.
(27)
В случая на горните услуги, за целите на плащанията към лица с банкова сметка плащанията между платежни сметки (обикновени преводи и групови преводи, при които плащанията се правят от единична сметка към няколко лица) биха могли да се считат за заместващи продукти. Тук също точното определение може да бъде оставено открито за целите на настоящото решение
(28)
Пазарният дял на Posta за услуги, позволяващи теглене на пари в брой от разплащателна сметка, изчислен като процент от общата заместваща услуга, представляваше (13) 2,44 % през 2007 г., 2,49 % през 2008 г. и 2,61 % през 2009 г. По отношение на обема и стойността следва да се отбележи, че броят на транзакциите на Posta и тяхната обща стойност показаха низходяща тенденция през последните три години, за които има данни, а именно през 2007 г., 2008 г. и 2009 г. (14).
(29)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(30)
Услугата за парични преводи, предоставяна от Posta, се използва като цяло за плащания между частни лица. Съответните услуги са вътрешни платежни нареждания и международни платежни нареждания, предоставяни самостоятелно от Posta, както и парични преводи чрез Western Union, които са достъпни за вътрешни и международни операции, по система за изпращане на пари в реално време.
(31)
При вътрешните преводи, извършвани самостоятелно от Posta, както и от името на Western Union, заявителят счита, че транзакциите между платежни сметки заместват паричните преводи, ако получателят на плащане има разплащателна сметка. Следователно, пазарът на осъществяваните в Унгария плащания между сметки би могъл да се счита за съответния продуктов пазар на вътрешните парични преводи, въпреки че точното определение може да бъде оставено открито.
(32)
Изчислен по съответния начин, пазарният дял на Posta е бил по-малък от 1 % през 2007 г., 2008 г. и 2009 г.
(33)
При международните парични преводи дейностите, извършвани от Posta и Western Union, бяха разгледани като тясно взаимно заменяеми. Освен това плащанията през платежни сметки се считат за заменяеми продукти, следователно трансграничните плащания между платежни сметки се разглеждат от заявителя като съответния продуктов пазар. При все това точното определение на съответния пазар може да бъде оставено отворено.
(34)
През 2007 г., 2008 г. и през 2009 г. пазарният дял на Posta, изчислен на тази база, представлява 0,5 %.
(35)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(36)
Заявлението за освобождаване се отнася също за определени дейности на Posta, извършвани от името на други, във връзка с определени финансови услуги, при които Posta действа като посредник.
(37)
Заявлението за освобождаване обхваща посредничеството при текущи сметки и свързаните с тях продукти и услуги, а именно: услуги за банкови сметки на дребно и фирмени банкови сметки, предлагани от името на кредитни институции, включително приемане и препращане на платежни нареждания за изпълнение, както и посредничество при безсрочни депозити и срочни депозити, свързани с банкова сметка.
(38)
Финансовите продукти и услугите, предлагани от Posta като посредник, се осигуряват от Erste Bank и OTP Bank. Posta предлага също собствени депозитни продукти.
(39)
В предишната практика на Комисията (15) се прави разлика между банкиране на дребно и фирмено банкиране. Определението за банкиране на дребно включва всички банкови услуги за частни лица и много малки предприятия, докато фирменото банкиране обхваща като цяло банковите услуги за големи фирмени клиенти и малки и средни предприятия. При все това в предишните си решения (16), свързани със сектора на банкиране на дребно, Комисията е оставила открит въпроса дали отделните продукти на банкирането на дребно представляват отделни продуктови пазари, или няколко продукта на банкирането на дребно могат да формират част от единен съответен продуктов пазар.
(40)
Съответният продуктов пазар трябва да се разграничава според етапа, на който се намира във веригата за дистрибуция (нагоре по веригата - предоставяне на текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги, или надолу по веригата -посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги). По отношение на дейността посредничество при платежни сметки на дребно, съответният продуктов пазар може да се счита за пазар на посредничеството при текущи сметки и депозитни продукти на дребно. По отношение на дейността посредничество при фирмени платежни сметки, съответният продуктов пазар може да се счита за пазар на посредничеството при фирмени текущи сметки и депозитни продукти. При все това в съответствие със съображение 9 от настоящото решение не е необходимо да се прави определение на съответния пазар.
(41)
Заявителят определя географския пазар като цялата територия на Унгария. Унгарският орган по конкуренцията (GVH) потвърди, че „за целта на настоящия случай всички съществуващи финансови институции в Унгария извършват своята дейност в цялата страна; при предоставянето на финансови услуги няма признаци за регионално отклонение в каквото и да било отношение“. Освен това съгласно предишната практика на Комисията (17) във връзка с финансовите пазари съответният географски пазар се счита за национален пазар по своя обхват поради различните условия на конкуренцията в отделните държави-членки и значението на мрежата от клонове.
(42)
Пазарните дялове на Posta, изчислени въз основа на горното съображение, са следните: за текущите сметки и депозити на дребно: 1,45 % през 2007 г., 1,38 % през 2008 г. и 1,51 % през 2009 г., докато на пазара на фирмени текущи сметки и депозити пазарните дялове на Posta бяха пренебрежимо малки (0 %) през 2007 г., 2008 г. и 2009 г. Стойностите показват, че пазарните дялове за посредничество при тези финансови услуги са също ниски.
(43)
Останалата част от пазара е разделена между други банки и финансови институции, които не подлежат на разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО.
(44)
При своето проучване на банкирането на дребно през 2009 г. (18) унгарският орган по конкуренцията (GVH) установи, че не съществуват големи пречки пред смяната на сметки в Унгария, а освен това се наблюдава, че нивото на смяна на текущи сметки е едно от най-високите в сравнение с останалите държави-членки на ЕС.
(45)
Преимуществата на широката мрежа на Posta се неутрализират от нарастващото значение на онлайн банкирането.
(46)
Съгласно проучване (19) на факторите, които влияят върху избора на банка от страна на клиентите, сред най-важните установени факти са надеждността и доверието, близостта и достъпността (включително наличие на средства за теглене на пари в брой) и качеството на обслужването. Тези заключения бяха потвърдени също от резултатите от проучването (20) относно финансовите услуги и услугите, свързани с текущи сметки. Според този източник най-важният аспект при избор на банка са разходите и репутацията, докато улесненият достъп (т.е. широката мрежа) изглежда има по-малко значение. Също така има значение спектърът на банковите услуги, а именно достъпността на широк набор от банкови услуги, както и високото качество на обслужване. Предвид горното, въпреки че Posta има широка мрежа, съществуват други критерии, отбелязани от клиентите като важни (репутация на банката, банкови услуги, качество на обслужването), които играят компенсираща роля при избора на банка. Ето защо клиентите, чиито нужди включват широк набор от услуги, не биха избрали или преминали към пощенска сметка, която не предлага обичайния за тях набор от услуги.
(47)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(48)
Тази дейност представлява посредничество при отпускане на кредити от трети страни, при което Posta действа като посредник за множество специални услуги. Posta предлага кредитни продукти (без изисквания за обезпечение, независимо дали под формата на движимо, или недвижимо имущество), предоставяни от Erste Bank на частни клиенти, докато във фирмения сектор Posta предлага продукт на Magyar Fejlesztesi Bank, при което действа като посредник за множество специални услуги.
(49)
Засегнатите тук услуги могат да бъдат допълнително разделени по много и различни начини в зависимост от фактори като цели, за които се взема кредитът, или типичния клиент (потребители, МСП, по-големи предприятия или публична администрация). Следователно кредитното посредничество на дребно и фирменото кредитно посредничество биха могли да се считат за отделни продуктови пазари.
(50)
Продуктовият пазар на кредитното посредничество на дребно се определя от заявителя като пазар на неограничени ипотечни заеми и персонални заеми както в унгарски форинти, така и в чуждестранна валута. Това не противоречи на предишната практика на Комисията (21), където Комисията е оставила открит въпроса дали отделните банкови продукти на дребно представляват отделни съответни продуктови пазари, или няколко банкови продукта на дребно могат да формират част от единен съответен продуктов пазар.
(51)
Във фирмения сектор Posta предлага само един вид фирмен кредитен продукт. Този продукт се предлага обикновено от други финансови институции (т.е. спестовни кооперации). Posta предлага този продукт в 45 определени клона, а не в цялата си мрежа. Заявителят счита, че съответният продуктов пазар на фирмения сектор включва заеми за МСП, предлагани от кредитни институции. При все това, както е посочено в съображение 9 по-горе, точното пазарно определение може да бъде оставено открито за целите на настоящото решение.
(52)
Географският пазар представлява цялата територия на Унгария практически по същите причини, както посочените в съображение 41.
(53)
Пазарният дял на Posta на пазара на кредити на дребно, както е определен, беше по-малък от 0,5 % през 2007 г., 2008 г. и 2009 г., докато пазарният дял на пазара на фирмени кредити е пренебрежимо малък (0 %) през същите години. Наличните данни показват, че пазарните дялове на Posta на тези пазари с тесни определения, са толкова малки, че на пазар с по-широко определение Posta би имала още по-малки пазарни дялове.
(54)
Останалата част от пазара се поделя между други банки и финансови институции, които не подлежат на разпоредбите на Директивата за комуналните услуги. Съвкупните пазарни дялове (22) на първите трима конкуренти през 2007 г., 2008 г. и 2009 г. бяха както следва: 52,54 %, 51,39 % и 54,27 % съответно на пазара на заеми на дребно, и 42,69 %, 47,36 % и 48,07 % съответно на пазара на фирмени заеми.
(55)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(56)
Posta предлага кредитни карти, издавани от Erste Bank Zrt. Този продукт представлява стандартна кредитна карта по отношение на предлаганите условия и услуги.
(57)
По отношение на дебитните карти Posta действа като посредник и обхваща фирмени банкови карти и банкови карти на дребно, свързани с текущи сметки. Posta действа като посредник за множество специални услуги, докато услугата се предоставя от Erste Bank Hungary Nyrt. Предлаганите карти са стандартни дебитни карти.
(58)
По отношение на приемането на разплащателни карти пощенските клонове са оборудвани с POS терминали, позволяващи теглене на пари в брой с банкови карти. Заявителят настоява, че от гледна точка на клиентите същата услуга (получаване на пари в брой) може да бъде получена чрез теглене на пари в брой на каса в банката или на друг POS терминал, експлоатиран от трети страни на място, различно от пощенския клон, следователно продуктите са заменими.
(59)
В досегашната практика Комисията е разграничавала (23) две основни дейности, свързани с разплащателните карти: първо, издаване на карти на частни лица и дружества и второ, „набиране“ на търговци, които да приемат разплащателни карти. Освен това в рамките на дейността по издаване на разплащателни карти Комисията е обсъдила в предишни свои решения (24) възможността да се прави разлика между различните видове карти, но в крайна сметка точното определение е останало отворено.
(60)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, ще бъдат взети предвид трите продуктови пазара: пазарът на кредитни карти, пазарът на дебитни карти и приемането на карти.
(61)
Що се отнася до пазара на приемане на карти, продуктовият пазар, определен от заявителя, не представлява пазарът, който беше общо определен в предишните решения на Комисията, споменати в съображение 59. „Първоначалният“ пазар на приемане на карти е този, който се състои от търговци, които приемат плащания с карти. Друг възможен пазар на приемане на карти е този, който се състои от банки, които предлагат услуги по приемане на карти на такива търговци. При все това, както е потвърдено от унгарския орган по конкуренцията (GVH) (25), в случая на Posta, като се има предвид, че POS устройствата функционират като ATM устройства на двете банки, за които Posta действа като посредник, „Magyar Posta вероятно е била в правото да предостави данни за концентрацията въз основа на броя на действащите ATM устройства“.
(62)
По отношение на географския пазар, в предишни решения на Комисията (26) се посочва, че пазарът на разплащателните карти е все пак национален по обхват, макар да се признава, че има възможност за разширяването му в бъдеще. В настоящия случай се счита, че определението на географския пазар обхваща цялата територия на Унгария.
(63)
Между 2007 г. и 2009 г. пазарните дялове на Posta, както са определени от заявителя, бяха по-малко от 1 % на пазара на кредитни карти, по-малко от 3 % на пазара на дебитни карти и по-малко от 6 % на пазара на приемане на карти.
(64)
Според унгарския орган по конкуренцията (27) след неотдавнашно проучване, проведено от него и от унгарската национална банка, от общо 24 банки, издаващи дебитни карти, общият пазарен дял на петте банки, които издават най-много дебитни карти, е приблизително 82 %. Според същия източник пазарът на издаването на кредитни карти е по-слабо концентриран: от осемнадесетте банки, издаващи кредитни карти, седемте банки, които издават най-много кредитни карти, имат общ пазарен дял от 68 % на пазара. Освен това, съгласно заявлението, нивото на концентрация в сектора на приемането на карти e високо, тъй като три четвърти от общия брой на ATM се експлоатират от четири банки.
(65)
Предвид ниските пазарни дялове на Posta и присъствието на други банки и финансови институции, които оказват конкурентен натиск върху дейността на Posta, ние можем да направим заключението, че за целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат взети предвид като показател за прякото излагане на дейността на Posta на конкуренция.
(66)
Тази категория услуги обхваща продажбата на финансови инструменти и предлагането на пазара на специални инвестиционни продукти. Предлаганите финансови инструменти са държавни ценни книжа, инвестиционни фондове на Erste Befektetesi Zrt, други ценни книжа и специални схеми за спестявания на домакинствата от името на Fundamenta Lakaskassza Zrt. и OTP Lakastakarekpenztar Zrt., за които Posta като действа като посредник.
(67)
В предишните случаи Комисията е оставила открит въпроса дали всяка от тези услуги би могла да представлява отделен продуктов пазар (28). Определението ще бъде оставено открито в този случай, тъй като предоставяните от Posta услуги като посредник не пораждат загриженост за конкуренцията, независимо от направените алтернативни определения на пазара.
(68)
Що се отнася до географския обхват, Комисията е счела (29), че повечето пазарни сегменти са международни по своя обхват, но някои от тях са анализирани от национална гледна точка (30). Точното определение на географския обхват ще бъде оставено отворено и в настоящия случай за географски пазар ще се счита територията на Унгария.
(69)
Между 2007 г. и 2009 г. пазарният дял на Posta беше по-малко от 4 % на пазара на държавни ценни книжа, между 3 % и 9 % на пазара на инвестиционни единици, по-малко от 2 % на пазара на облигации и по-малко от 4 % на пазара на схеми за спестявания на домакинствата.
(70)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta на инвестиционния пазар.
(71)
Posta предлага животозастраховане от името на Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. и други видове застраховане от името на Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
В своите предишни решения (31) Комисията е направила разграничение между три широки категории вида застраховане, а именно: животозастраховане, други видове застраховане и презастраховане. Освен това беше наблюдавано, че с оглед на търсенето животозастраховането и другите видове застраховане могат допълнително да бъдат разделени на толкова отделни продуктови пазара, колкото вида рискове се покриват. По отношение на животозастраховането Комисията е приела в предишни решения следното сегментиране: животозастраховане за частни лица, групово животозастраховане и свързано с фондове, или като алтернатива: индивидуална защита, групова защита, персонална пенсия, групови пенсии, спестявания и инвестиции (32). По отношение на другите видове застраховане Комисията е разглеждала преди, inter alia, автокаско на МПС, застраховка срещу пожар, застраховка за превоз, здравна застраховка, застраховка на имущество, обща гражданска отговорност, застраховка срещу непредвидени обстоятелства, застраховка срещу съдебни спорове, застраховка срещу трудови злополуки и кредитно застраховане (33). При все това съображенията от страна на доставчиците биха могли да доведат до разширяване на продуктовите пазари. За целите на настоящото решение точното определение на продуктовия пазар може да бъде оставено открито.
(73)
В досегашната практика Комисията е анализирала също продажбата на застрахователните продукти и е потвърдила, че съответният пазар за продажба на продукти за животозастраховане и други видове застраховане би обхванал всички изходящи (т.е. на трети страни или без собственик) канали за дистрибуция като брокери, агенти или други посредници (34). При все това за целите на настоящото решение точното определение на продуктовия пазар може да бъде оставено открито.
(74)
По отношение на географския пазар в своите предишни решения (35) Комисията е дала определения на пазарите за животозастраховане като пазари с национален обхват поради националните канали за дистрибуция, установената пазарна структура, финансовите ограничения и различните регулаторни системи. Същият подход ще се използва в настоящия случай и за географски пазар ще се счита цялата територия на Унгария.
(75)
Между 2007 г. и 2009 г. пазарният дял на Posta беше по-малък от 5 % (36) на пазара на продукти на животозастраховане и по-малък от 1 % (37) при продукти на други видове застраховане. Тези стойности показват, че пазарните дялове за посредничество при застраховането са също ниски.
(76)
През същите години общите пазарни дялове на първите трима конкуренти бяха 52,29 %, 51,08 % и 50,1 % съответно на пазара на продукти за животозастраховане, и 54,84 %, 52,56 % и 51,66 % съответно на пазара на продукти за други видове застраховане.
(77)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta на застрахователния пазар.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(78)
С оглед на факторите, разгледани в съображения от 11 до 77, условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено в Унгария за следните дейности:
а)
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка;
б)
Услуги, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка;
в)
Услуги за парични преводи;
г)
Посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги;
д)
Кредитно посредничество;
е)
Посредничество и приемане на разплащателни карти, издадени от кредитни институции;
ж)
Посредничество при инвестиции и спестявания със специална цел от името на други;
з)
Посредничество при застрахователни продукти.
(79)
Тъй като условието за неограничен достъп до пазара също е изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага, когато възложителите възлагат поръчки, предназначени да позволят услугите, изброени в съображение 78, да се извършват в Унгария, както и към конкурси за проект, организирани за извършването на такава дейност в Унгария.
(80)
Финансовите услуги, извършвани от Posta, са спомагателни към пощенските услуги съгласно член 6, параграф 2, буква б) от Директива 2004/17/ЕО. Пощенските услуги, извършвани от Posta, не подлежат на това искане за освобождаване, следователно разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО продължават да се прилагат за тях. В този контекст се припомня, че обществените поръчки, които обхващат няколко дейности, се третират в съответствие с член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. поръчка, използвана за подпомагане както на изпълнението на дейностите, освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейностите, които не са освободени, следва да се обърне внимание на дейностите, за които първоначално е предназначена поръчката. В случай на такава смесена поръчка, при която основната цел е да се подпомагат пощенските дейности, се прилага разпоредбата на Директива 2004/17/ЕО. Ако обективно е невъзможно да се определи за коя дейност основно е предназначена поръчката, тя се възлага в съответствие с правилата, посочени в параграфи 2 и 3 на член 9 от Директива 2004/17/ЕО.
(81)
Настоящото решение се основава на правното и фактическото положение от юли до октомври 2011 г., определено въз основа на информацията, предоставена от Magyar Posta и от унгарския орган по конкуренцията. То може да бъде преразгледано, ако наличието на съществени промени в правното и фактическото положение означава, че условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО вече не са изпълнени.
(82)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет за обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за договори, сключени от възложители с цел разрешаване на извършването на следните услуги в Унгария:
а)
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка;
б)
Услуги, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка;
в)
Услуги за парични преводи;
г)
Посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги;
д)
Кредитно посредничество;
е)
Посредничество и приемане на разплащателни карти, издадени от кредитни институции;
ж)
Посредничество при инвестиции и спестявания със специална цел от името на други;
з)
Посредничество при застрахователни продукти.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Унгария в съответствие с Договорите.
Съставено в Брюксел на 16 декември 2011 година.
KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOPÄÄTÖS,
annettu 16 päivänä joulukuuta 2011,
tiettyjen Unkarissa tarjottavien postialan rahoituspalvelujen jättämisestä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY soveltamisen ulkopuolelle
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 9197)
(Ainoastaan unkarinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/875/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) sekä erityisesti sen 30 artiklan 5 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon Magyar Postan postitse lähettämän pyynnön, joka vastaanotettiin 24 päivänä kesäkuuta 2011,
sekä katsoo seuraavaa:
I. TAUSTATIEDOT
(1)
Komissio vastaanotti postitse 24 päivänä kesäkuuta 2011 direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio pyysi lisätietoja hakijalta ja Unkarin kilpailuviranomaiselta 8 päivänä elokuuta 2011 lähettämillään sähköposteilla. Vastaukset niihin saatiin 2 päivänä syyskuuta 2011 ja 15 päivänä syyskuuta 2011. Magyar Postan (jäljempänä ’Posta’) vastaus koskee Postan tarjoamia erilaisia rahoituspalveluja ja muodostuu kahdesta osasta, joista toinen koskee maksupalveluja ja toinen muiden rahoituslaitosten lukuun tarjottuja palveluja. Kummassakin osassa käsitellään puolestaan useita eri rahoituspalveluja, jotka on ryhmitelty seuraavien otsakkeiden alle Postan määrittelyn mukaisesti.
Maksupalvelut
1.
Nykyiset omat palvelut
1.1
Palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille (laskujenmaksu ja laskujen pikamaksu)
1.2
Palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä (käteistoimituspalvelu ja eläkkeenmaksupalvelu)
1.3
Rahansiirtopalvelut (kotimainen maksumääräys, kansainvälinen maksumääräys sekä Western Unionin maksumääräys, joka suoritetaan toisten lukuun)
2.
Tilipalvelut ja niihin liittyvät maksupalvelut, joita ehdotetaan tarjottavan tulevaisuudessa
2.1
Palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille sekä kaikki maksutilin hoitamisen edellyttämät toiminnot
2.2
Palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä sekä kaikki maksutilin hoitamisen edellyttämät toiminnot
2.3
Maksutapahtumien toteuttaminen maksutilien välillä
2.4
Kortin korvaavien maksuvälineiden myöntäminen
Toisten lukuun tarjotut palvelut
3.1
Käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitys (toisten luottolaitosten lukuun tarjotut henkilöasiakkaiden ja yritysasiakkaiden pankkitilipalvelut, joihin sisältyy maksumääräysten hyväksyminen ja välittäminen suoritettaviksi sekä pankkitiliin kytkettyjen käteistalletusten ja määräaikaisten talletusten välitys)
3.2
Luottojen välitys toisten luottolaitosten lukuun
3.3
Maksukorttien välitys ja hyväksyminen toisten luottolaitosten lukuun (luottokortit, maksukortit, pankkikortin hyväksyminen ja maksupäätteet)
3.4
Sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitys toisten lukuun
a)
Rahoitusvälineiden myynti (valtioiden velkakirjat, sijoitusrahastot ja muut arvopaperit)
b)
Asuntosäästötuotteiden välitys
3.5
Vakuutustuotteiden välitys (henkivakuutukset ja muut vakuutukset)
(2)
Hakemuksen mukaan (2) Postan verkostossa on yli 2 600 pysyvää postitoimipaikkaa. Kaikissa toimipaikoissa ei kuitenkaan tarjota kaikkia hakemuksessa lueteltuja palveluja (3). Unkarin alueella tällä hetkellä toimivien luottolaitosten konttoreiden kokonaismäärä on 4 605. Giro Zrt:n mukaan OTP Bank on niistä suurin (sillä on 809 konttoria), ja sen jäljessä tulevat K&H Bank Zrt (377 konttoria), CIB Bank Zrt (218 konttoria), Reiffeisen Bank Zrt (180 konttoria) ja Erste Bank Hungary Nyrt (145 konttoria). Luottolaitosalan kahdeksalla suurimmalla pankilla on kullakin yli 100 konttoria. Pieniä ja keskisuuria pankkeja on 22, ja lisäksi osuuskunnan muotoon perustettuja luottolaitosten konttoreita on 10 ja luottolaitoksia on 138, ja suurimmalla niistä on 20-40 konttorin verkosto. Euroopan keskuspankin (EKP) vuoden 2007 Blue Bookin tietoihin (4) perustuvassa kansainvälisessä vertailussa Unkarissa henkeä kohden laskettu sivukonttorien määrä on keskitasoa.
II. LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS
(3)
On muistettava, että direktiivi 2004/17/EY kattaa sen 6 artiklan 2 kohdan c alakohdan neljännessä luetelmakohdassa tarkoitettujen rahoituspalvelujen tarjonnan vain, jos palvelut tarjoaa yksikkö, joka tarjoaa myös mainitun kohdan b alakohdassa tarkoitettuja postipalveluja. Posta on Unkarissa ainoa hankintayksikkö, joka tarjoaa asianomaisia palveluja.
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Jos asiaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä ei ole lueteltu direktiivin liitteessä XI, kuten tässä päätöksessä tarkoitettujen palvelujen tapauksessa, 30 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaisesti ”on osoitettava, että kyseisille markkinoille pääsy on tosiasiallisesti ja oikeudellisesti vapaata”.
(5)
Olisi muistettava, että suuri osa rahoituspalveluja koskevasta unionin lainsäädännöstä tähtää alan palvelujen sijoittautumisen ja tarjonnan vapauttamiseen (5). Kun kyseessä ovat maksupalvelut, on todettava, että Unkari on siirtänyt maksupalveluista annetun direktiivin 2007/64/EY kokonaan ja määräajassa osaksi kansallista lainsäädäntöään lailla nro LXXXV/2009 maksupalvelutoiminnan harjoittamisesta.
(6)
Unkari on pannut täytäntöön unionin lainsäädännön pääomanliikkeiden vapauttamisesta ja palvelun tarjoamisen vapaudesta sekä asiaankuuluvan lainsäädännön rahoitusmarkkinoiden vapauttamisesta. Lisäksi Unkari on täyttänyt rahoituspalvelujen toimintasuunnitelmassa asetetut vaatimukset. Unkarin luottolaitos- ja maksupalvelumarkkinoita säännellään hyvin. Luottolaitoksista ja rahoitusyhtiöistä annetun lain nro CXII/1996 (pankkitoimintalaki) mukaan rahoituspalvelujen tarjoamiseen ja niihin liittyvän toiminnan harjoittamiseen tarvitaan lupa. Sijoitusyhtiöistä ja hyödykkeisiin sijoittajista ja niiden toimintaan sovellettavista säännöistä annetun lain nro CXXXVII/2007 mukaan sijoituspalveluja saavat tarjota vain sijoitusyhtiöt ja luottolaitokset. Laissa nro LX/2003 vakuutusyhtiöistä ja vakuutustoiminnasta säädetään, että vakuutustoimintaa saavat harjoittaa vain vakuutusyhtiöt. Postalla on Unkarin rahoitusvalvontaviranomaisen lupa tarjota tämän hakemuksen mukaisia rahoituspalveluja. Lupa näiden palvelujen tarjoamiseen voidaan myöntää laitokselle, joka täyttää huolellista toimintaa ja tehokasta valvontaa koskevat vaatimukset. Myös ulkomaiset yritykset voivat sivukonttoriensa kautta tarjota rahoituspalveluja tai harjoittaa rahoituspalveluihin liittyvää toimintaa sekä tarjota sijoituspalveluja ja vakuutuspalveluja, jos niillä on siihen sijoittautumisvaltion toimivaltaisen valvontaviranomaisen antama lupa. Unkarissa toimivaa sivukonttoria koskeva edellytys ei koske rahoituslaitoksia, joiden päätoimipaikka on jossakin ETA:n jäsenvaltiossa, sillä nämä laitokset voivat tarjota palvelujaan rajatylittävällä tavalla.
(7)
Edellä johdanto-osan 5 ja 6 kappaleessa esitettyjen seikkojen perusteella 30 artiklan 3 kohdassa asetetun, vapaata pääsyä markkinoille koskevan ehdon voidaan olettaa täyttyvän.
(8)
Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua tietyillä markkinoilla, olisi arvioitava useiden perusteiden pohjalta, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Huomioon olisi otettava tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä, tässä päätöksessä tarkoitetuilla markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys ja/tai asiakkaiden vaihtuvuus. Koska tässä päätöksessä tarkoitettujen toimintojen edellytykset ovat erilaiset, kilpailutilanteen arvioinnissa olisi otettava huomioon eri markkinoiden erilaiset tilanteet.
(9)
Vaikka joidenkin Postan toimittamassa pyynnössä lueteltujen palvelujen markkinat voitaisiin määritellä tarkemminkin, sitä ei tässä päätöksessä ole tarpeen tehdä, koska tarkastelun tulokseen ei vaikuta se, kuinka tiukasti tai väljästi markkinat on määritelty.
(10)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III. ARVIOINTI
(11)
Hakemuksessa luetellaan kaksi erilaista maksupalveluryhmää: a) nykyiset palvelut ja b) palvelut, joiden tarjoaminen on tarkoitus aloittaa vuonna 2012. Tähän päätökseen liittyvää arviointia tehtäessä huomioon otetaan vain nykyiset palvelut, sillä saatavilla ei ole olennaista näyttöä siitä, millaisia vaikutuksia suunnitelluilla palveluilla olisi, jos ja kun niitä ryhdytään tarjoamaan.
(12)
Postan tarjoamat nykyiset maksupalvelut ovat palveluja, jotka mahdollistavat käteisen tallettamisen maksutilille ja käteisen nostamisen maksutililtä ja joissa Posta toimii välikätenä, sekä rahansiirtopalveluja (Postan omaan lukuunsa hoitamia kotimaisia ja kansainvälisiä maksumääräyksiä sekä Western Unionin maksumääräyksiä, joissa Posta toimii välittäjänä).
(13)
Tämän päätöksen tavoitteena on todeta, kohdistuuko Postan tarjoamiin palveluihin kilpailua (sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu) siinä määrin, että voidaan varmistaa, että Postan tekemät hankinnat asianomaisten toimintojen jatkamiseksi toteutetaan - myös ilman direktiivissä 2004/17/EY säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä - avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, jotka mahdollistavat kokonaisuudessaan taloudellisesti kaikkein edullisimman ratkaisun. Siksi on tarpeen tutkia, pystyvätkö pankit ja muut rahoituslaitokset asettamaan Postalle kilpailupaineita.
(14)
Postan suurimpia kilpailijoita maksupalvelujen markkinoilla ovat pankit ja muut rahoituslaitokset, jotka eivät kuulu direktiivin 2004/17/EY säännösten soveltamisalaan, sillä ne eivät ole direktiivissä tarkoitettuja hankintayksiköitä ja/tai ne eivät tarjoa rahoituspalvelujen lisäksi postipalveluja.
(15)
Pankkien tarjoamat maksutavat ovat yleisesti houkuttelevampia kuin paperimuotoisten asiakirjojen ja/tai käteisen käyttöön perustuvat maksutavat, ja niitä on yleisesti saatavilla. GfK Hungarian mukaan (6) verkkopankkipalvelujen käyttäjien määrä kasvoi vuoden 2010 aikana 200 000:lla ja ylitti miljoonan käyttäjän rajan, ja kasvutahti kiihtyy. Samaan aikaan saman lähteen mukaan niiden määrä, jotka haluavat hoitaa pankkiasiansa henkilökohtaisesti, vähenee - neljännes kaikista asiakkaista ei käy enää pankkien konttoreissa hoitamassa pankkiasioitaan.
(16)
Hakija määrittelee tuotemarkkinoiksi luottolaitosten ja muiden maksupalvelujen tarjoajien maksupalvelumarkkinat ja katsoo maantieteellisten markkinoiden kattavan koko maan. Unkarin kilpailuviranomainen (GVH) totesi, että vaikka sillä ei olekaan käytettävissään kaikkia tietoja, joiden pohjalta se voisi määritellä tuotemarkkinat asianmukaisesti ja tarkkaan, hakijan ilmoittama tuotemarkkinoiden määritelmä ”voidaan todennäköisesti hyväksyä”. Maantieteellisistä markkinoista GVH totesi samassa ilmoituksessaan, jossa se sanoutui irti vastuusta, että se ”ei ole tietoinen mistään seikasta, joka osoittaisi, ettei maantieteellisinä markkinoina pitäisi pitää koko Unkarin aluetta”.
(17)
Tässä päätöksessä maksupalveluja ei jaotella vähittäis- ja tukkutuotemarkkinoihin, sillä tarkastelun tulokseen ei vaikuta se, kuinka tiukasti tai väljästi markkinat on määritelty.
(18)
Maksupalvelumarkkinoiden keskittymisestä kilpailuviranomainen totesi seuraavaa: ”5 tai 6 suurimmalla pankilla ja Magyar Postalla on yhdessä hyvin suuri markkinaosuus vähittäismaksupalvelujen alalla, ja ne kattavat mahdollisesti suurimman osan markkinoista. Tukkumarkkinoilla keskittyminen on luultavasti vähäisempää siksi, että markkinoilla toimii monta muutakin rahoituslaitosta.”
(19)
Laskujenmaksu- ja laskujen pikamaksupalvelujen avulla asiakkaat voivat maksaa ostamansa palvelun tai tuotteen. Yksityishenkilöt käyttävät niitä maksuvelvoitteidensa hoitamiseen, ja niitä käytetään erityisesti yleishyödyllisten palvelujen, televiestintäpalvelujen, rahoituspalvelujen, vakuutuspalvelujen, kotiinkuljetuspalvelujen ja verojen maksamiseen.
(20)
Tuotemarkkinoita määriteltäessä olennaisinta on määrittää korvaavien tuotteiden saatavuus, millä tarkoitetaan asiakkaiden saatavilla olevia vaihtoehtoisia keinoja hoitaa maksuvelvoitteensa. Näin ollen hakija katsoo, että kyseiset tuotemarkkinat kattavat pankeissa tai pankkiautomaateilla (7) pankkitileille tehtävät käteistalletukset, korttimaksut ja pankkitilien väliset tilisiirrot (yksittäiset tilisiirrot ja automaattiset veloitukset).
(21)
Kun kyse on maksutavan vaihtamisesta, Unkarin kilpailuviranomainen (GVH) vahvisti seuraavaa: ”Suurimmat palveluntarjoajat ja muut palveluntarjoajat tarjoavat yleensä asiakkailleen monia eri maksutapoja ja mahdollisuuden käyttää helposti eri maksutapoja. Suuntauksena näyttää myös olevan se, että asiakkaita houkutellaan käyttämään sähköisiä maksutapoja paperimuotoisten asiakirjojen ja käteisen käyttöön perustuvien maksutapojen sijaan.” Tässä yhteydessä on pantava merkille verkkopankkipalvelujen käytön kasvu. Kuten edellä johdanto-osan 9 kappaleessa kuitenkin todetaan, tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(22)
Postan markkinaosuus palveluista, jotka mahdollistavat käteisen tallettamisen maksutilille, oli prosenttiosuutena kokonaismarkkinoista, sellaisena kuin ne on määritelty, (8) 3,91 prosenttia vuonna 2007, 3,88 prosenttia vuonna 2008 ja 4,14 prosenttia vuonna 2009. Sekä määrän että arvon suhteen on huomattava, että vuonna 2009 Postan transaktioiden määrä ja arvo laskivat kahteen aiempaan vuoteen verrattuna (9).
(23)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(24)
Käteisnostopalveluille on ominaista se, että tilinhaltija hyväksyy maksun suorittamisen pankkitililtään kolmannelle osapuolelle. Tällaiset palvelut käsittävät nykyisellään käteistoimituspalvelun ja eläkkeenmaksupalvelun. Tämän maksutavan suurimpia käyttäjiä ovat Unkarin valtiokonttori ja kunnanhallitukset, jotka maksavat tämän järjestelmän avulla perhe-etuuksia, sosiaalietuuksia, työttömyyskorvauksia jne. Kun maksun suorittajana on valtio, maksun saaja voi saada rahat pankkitililleen tai postiosoituksena. Eläkkeenmaksun tapauksessa vastaanottajat voivat myös saada osan summasta pankkitililleen ja osan käteistoimituksena. Vastaanottaja voi myös vaihtaa milloin tahansa postitse tapahtuvasta käteistoimituksesta pankkisiirtoon esittämällä asiaa koskevan pyynnön kansallisen eläkevakuutuslaitoksen keskushallinnolle.
(25)
Unkarin valtio harjoittaa Unkarin keskuspankin kautta politiikkaa, jonka tavoitteena on pienentää käteismaksujen määrää ja edistää sähköisten maksutapojen ja niihin liittyvän infrastruktuurin kehittämistä. Yrityksiä pyydetään hoitamaan maksuliikenteensä maksutilien kautta, ja virkamiesten palkat maksetaan pankkitileille. Unkarin keskuspankin hiljattain toteuttaman tutkimuksen (10) mukaan puolet valtion maksamista eläkkeistä maksetaan nykyisin muulla tavalla kuin postitse, ja hakemuksen mukaan (11) Postan kautta maksettujen eläkkeiden määrä ja niiden kokonaisarvo ovat vähentyneet tasaisesti viime vuosina.
(26)
Edellä esitetyistä syistä maksutililtä tehtäviä käteisnostoja koskevien palvelujen olennaisina markkinoina pidetään maksutilien välisiä tilisiirtoja (yksittäisiä tilisiirtoja ja joukkotilisiirtoja), pankkiautomaateilla ja maksupäätteillä (12) pankkikortilla tehtäviä käteisnostoja ja pankkitiskillä tehtäviä käteisnostoja.
(27)
Edellä mainittujen palvelujen kohdalla tarkoituksen ollessa maksun suorittaminen henkilöille, joilla on pankkitili, korvaavina tuotteina voidaan pitää maksutilien välisiä maksuja (yksittäisiä tilisiirtoja ja joukkotilisiirtoja, joissa samalta tililtä suoritetaan maksuja monelle eri henkilölle). Myöskään tältä osin tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(28)
Postan markkinaosuus palveluista, jotka mahdollistavat käteisen nostamisen maksutililtä, oli prosenttiosuutena koko korvaavasta palvelusta (13) 2,44 prosenttia vuonna 2007, 2,49 prosenttia vuonna 2008 ja 2,61 prosenttia vuonna 2009. Sekä määrän että arvon suhteen on huomattava, että kolmena viimeisenä vuonna, joilta tietoja on saatavana, eli vuosina 2007-2009 Postan transaktioiden määrän ja niiden kokonaisarvon kehityssuunta oli vähenevä (14).
(29)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(30)
Postan tarjoamia rahansiirtopalveluja käytetään yleisesti yksityishenkilöiden välisten maksujen suorittamiseen. Niihin sisältyviä palveluja ovat kotimaiset maksumääräykset ja kansainväliset maksumääräykset, joita Posta toteuttaa omaan lukuunsa, sekä Western Unionin kotimaiset ja kansainväliset maksumääräykset, jotka ovat reaaliaikainen keino lähettää rahaa.
(31)
Kun kyseessä ovat kotimaiset siirrot - sekä Postan omaan lukuunsa että Western Unionin lukuun suorittamat siirrot -, hakija katsoo, että maksutilien välisiä tilisiirtoja voidaan pitää rahansiirtopalvelut korvaavina palveluina, jos maksun saajalla on maksutili. Siksi kotimaisten rahansiirtojen keskeisinä tuotemarkkinoina voitaisiin pitää Unkarissa tilisiirtoina suoritettavien maksujen markkinoita, vaikka tarkkaa määritelmää ei tarvitakaan.
(32)
Tältä pohjalta laskettuna Postan markkinaosuus oli alle prosentti vuosina 2007-2009.
(33)
Kansainvälisten rahansiirtojen tapauksessa Postan ja Western Unionin palveluja voidaan pitää läheisinä korvaavina palveluina. Lisäksi maksutilien kautta suoritettuja maksuja pidetään korvattavissa olevina tuotteina, minkä vuoksi hakija pitää keskeisinä tuotemarkkinoina maksutilien välisiä rajatylittäviä maksuja. Keskeisiä markkinoita ei tarvitse kuitenkaan määritellä tarkkaan.
(34)
Tämän perusteella laskettuna Postan markkinaosuus oli 0,5 prosenttia vuosina 2007-2009.
(35)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(36)
Vapauttamishakemus koskee myös tiettyjä toimintoja, joita Posta toteuttaa välittäjänä muiden lukuun tiettyjen rahoituspalvelujen yhteydessä.
(37)
Vapauttamishakemus koskee käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitystä, tarkemmin sanottuna toisten luottolaitosten lukuun tarjottuja henkilöasiakkaiden ja yritysasiakkaiden pankkitilipalveluja, myös maksumääräysten hyväksymistä ja välittämistä suoritettaviksi sekä pankkitiliin kytkettyjen käteistalletusten ja määräaikaistalletusten välitystä.
(38)
Rahoitustuotteet ja -palvelut, joita Posta tarjoaa välittäjänä ovat Erste Bankin ja OPT Bankin tuotteita ja palveluja. Posta tarjoaa myös talletustuotteita omaan lukuunsa.
(39)
Komission aiemmassa käytännössä (15) erotetaan toisistaan henkilöasiakkaiden ja yritysasiakkaiden pankkipalvelut (vähittäis- ja yrityspankkipalvelut). Vähittäispankkipalveluilla tarkoitetaan kaikkia henkilöasiakkaille ja hyvin pienille yrityksille tarkoitettuja pankkipalveluja, kun taas yrityspankkipalvelut käsittävät suurille yritysasiakkaille ja pk-yrityksille suunnatut pankkipalvelut. Aiemmissa vähittäispankkialaa koskevissa päätöksissään (16) komissio ei kuitenkaan ratkaissut sitä, edustavatko yksittäiset vähittäispankkituotteet eri tuotemarkkinoita vai voivatko useat eri vähittäispankkituotteet olla osa yhtä keskeistä tuotemarkkinaa.
(40)
Keskeiset tuotemarkkinat on eroteltava jakeluketjun portaan mukaan (alkupää: käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen tarjoaminen; loppupää: käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välittäminen). Kun kyseessä on henkilöasiakkaiden maksutilien välitystoiminta, keskeisinä tuotemarkkinoina voitaisiin pitää henkilöasiakkaiden käyttötilien ja talletustuotteiden välittämistä koskevia markkinoita. Yritysasiakkaiden maksutilien välitystoiminnan tapauksessa keskeisinä tuotemarkkinoina voitaisiin pitää yritysasiakkaiden käyttötilien ja talletustuotteiden välittämistä koskevia markkinoita. Tämän päätöksen johdanto-osan 9 kappaleen mukaan keskeisiä markkinoita ei ole kuitenkaan tarpeen määrittää.
(41)
Hakija määrittelee maantieteellisiksi markkinoiksi koko Unkarin alueen. Unkarin kilpailuviranomainen vahvisti, että ”tässä tapauksessa kaikki Unkarissa toimivat rahoituslaitokset harjoittavat toimintaansa maan laajuisesti, eikä näkyvissä ole merkkejä minkäänlaisista rahoituspalvelujen tarjontaan liittyvistä alueellisista poikkeamista”. Lisäksi rahoitusmarkkinoihin liittyvässä komission aiemmassa käytännössä (17) keskeisten maantieteellisten markkinoiden katsottiin olevan laajuudeltaan kansalliset eri jäsenvaltioiden erilaisten kilpailuolosuhteiden sekä konttoriverkoston suuren merkityksen vuoksi.
(42)
Edellä esitetyn perusteella laskettuna Postan markkinaosuus oli henkilöasiakkaiden käyttötilien ja talletusten markkinoilla 1,45 prosenttia vuonna 2007, 1,38 prosenttia vuonna 2008 ja 1,51 prosenttia vuonna 2009, kun taas yritysasiakkaiden käyttötilien ja talletusten markkinoilla Postan markkinaosuus oli erittäin pieni (0 prosenttia) vuosina 2007-2009. Nämä luvut osoittavat, että myös näiden rahoituspalvelujen välittämisen alalla markkinaosuudet ovat pienet.
(43)
Loput markkinoista jakautuvat muiden sellaisten pankkien ja rahoituslaitosten kesken, joihin ei sovelleta direktiivin 2004/17/EY säännöksiä.
(44)
Tutkimuksessaan vähittäispankkitoiminnasta vuonna 2009 (18) Unkarin kilpailuviranomainen havaitsi, ettei Unkarissa ole merkittäviä esteitä tilin vaihtamiselle ja että muihin EU:n jäsenvaltioihin verrattuna Unkari on yksi niistä maista, joissa käyttötilejä vaihdetaan eniten.
(45)
Verkkopankkipalvelujen käytön kasvu tasapainottaa Postan laajan verkoston tuomia etuja.
(46)
Eräässä tutkimuksessa (19), joka koski tekijöitä, jotka asiakkaiden mukaan vaikuttavat pankin valintaan, havaittiin, että tärkeimpiä tekijöitä olivat luotettavuus ja varmuus, läheinen sijainti ja palvelujen käytettävyys (myös käteisnostotapojen saatavuus) sekä palvelun laatu. Myös rahoituspalveluja ja käyttötilipalveluja koskevan tutkimuksen (20) tulokset vahvistivat nämä johtopäätökset. Tämän lähteen mukaan pankkia valittaessa tärkeimpiä näkökohtia ovat kulut ja maine, kun taas helpon saavutettavuuden (kuten laajan verkoston) merkitys näyttää olevan pienempi. Tärkeinä seikkoina pidettiin myös pankkipalvelujen valikoimaa eli monenlaisten pankkipalvelujen saatavuutta sekä laadukasta palvelua. Vaikka Postalla onkin laaja verkosto, edellä esitetyn perusteella myös muilla asiakkaiden tärkeinä pitämillä kriteereillä (pankin maine, pankkipalvelut, palvelun laatu) on pankkia valittaessa tasapainottava vaikutus. Asiakkaat, jotka tarvitsevat laajemman palveluvalikoiman, epäröisivät siksi käyttää tai siirtyä käyttämään postitiliä, joka ei tarjoa tuttua valikoimaa.
(47)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(48)
Luotonvälityspalvelu käsittää kolmansien osapuolten myöntämien luottojen välittämisen niin, että Posta toimii monien erityispalvelujen välittäjänä. Vähittäisasiakkaille Posta tarjoaa Erste Bankin luottotuotteita (ilman irtaimistoon tai kiinteään omaisuuteen liittyviä lisävakuusvaatimuksia) ja yritysasiakkaille Magyar Fejlesztesi Bankin tuotetta toimien monien erityispalvelujen välittäjänä.
(49)
Kyseiset palvelut voidaan jaotella monin eri tavoin luoton käyttötarkoituksen tai tyypillisen asiakkaan (kuluttajat, pk-yritykset, suuryritykset tai julkishallinto) kaltaisten tekijöiden mukaan. Siksi vähittäisluottojen välitystoimintaa ja yritysluottojen välitystoimintaa voidaan pitää erillisinä tuotemarkkinoina.
(50)
Hakija määrittelee vähittäisluottojen välitystoiminnan muodostamat tuotemarkkinat sekä Unkarin forintteina että ulkomaan valuuttoina myönnettävien rajoittamattomien kiinnitysluottojen ja henkilökohtaisten lainojen markkinoiksi. Tämä ei ole ristiriidassa komission aiemman käytännön (21) kanssa, jossa komissio ei ole ratkaissut, edustavatko yksittäiset vähittäispankkituotteet erillisiä keskeisiä tuotemarkkinoita vai voivatko useat eri vähittäispankkituotteet olla osa yhtä keskeistä tuotemarkkinaa.
(51)
Yritysasiakassektorilla Posta tarjoaa vain yhdenlaista yritysluottotuotetta. Tätä tuotetta tarjoavat tavallisesti muut rahoituslaitokset (kuten säästöosuuskunnat). Posta tarjoaa tätä tuotetta 45 nimetyssä toimipisteessä eikä koko verkostonsa kautta. Hakija katsoo kyseisten yritysasiakastuotemarkkinoiden käsittävän luottolaitosten tarjoamat pk-yrityksille suunnatut lainat. Kuten edellä johdanto-osan 9 kappaleessa kuitenkin todetaan, tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(52)
Maantieteelliset markkinat käsittävät koko Unkarin alueen, käytännössä samoista syistä, jotka esitetään johdanto-osan 41 kappaleessa.
(53)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus oli vähittäisluottomarkkinoilla, sellaisena kuin se on määritelty, alle 0,5 prosenttia ja yritysluottomarkkinoilla erittäin pieni (0 prosenttia). Saatavilla olevat tiedot osoittavat, että Postan markkinaosuudet näillä tiukasti määritellyillä markkinoilla ovat niin pienet, että väljemmin määritellyillä markkinoilla sen markkinaosuudet ovat vieläkin pienemmät.
(54)
Loput markkinoista jakautuvat muiden sellaisten pankkien ja rahoituslaitosten kesken, joihin ei sovelleta julkisia palveluja koskevan direktiivin säännöksiä. Kolmen suurimman kilpailijan yhteenlasketut markkinaosuudet (22) olivat vuosina 2007, 2008 ja 2009 vähittäisluottomarkkinoilla 52,54 prosenttia, 51,39 prosenttia ja 54,27 prosenttia sekä yritysluottomarkkinoilla 42,69 prosenttia, 47,36 prosenttia ja 48,07 prosenttia.
(55)
Edellä mainitut tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(56)
Posta tarjoaa Erste Bank Zrt:n myöntämiä luottokortteja. Tämä tuote on ehtojen ja tarjottujen palvelujen näkökulmasta tavallinen luottokortti.
(57)
Kun kyse on maksukorteista, Posta toimii käyttötileihin liitettyjen yritys- ja vähittäispankkikorttien välittäjänä. Posta toimii monien erityispalvelujen välittäjänä, kun taas palvelun tarjoaja on Erste Bank Hungary Nyrt. Kortit ovat tavallisia maksukortteja.
(58)
Maksukorttien hyväksymisestä todettakoon, että postitoimipaikoissa on maksupäätteet, jotka mahdollistavat käteisnostot pankkikortilla. Hakijan mukaan asiakkaiden näkökulmasta samaa palvelua saa (käteistä voi nostaa) pankkitiskiltä tai käyttämällä maksupäätteitä, joita kolmannet osapuolet ylläpitävät muissa paikoissa kuin postitoimistoissa, joten tuotteet ovat korvattavissa.
(59)
Komissio on aikaisemmin erottanut toisistaan (23) kaksi pääasiallista maksukortteihin liittyvää toimintoa: ensinnäkin korttien myöntämisen henkilöasiakkaille ja yrityksille sekä toiseksi korttimaksut hyväksyvien kauppiaiden ”hankkimisen”. Lisäksi komissio on käsitellyt aiemmissa päätöksissään (24) maksukortin myöntämistoiminnan yhteydessä mahdollisuutta erottaa eri korttityypit toisistaan, mutta tarkkaa määritelmää ei ole kuitenkaan vahvistettu.
(60)
Tässä päätöksessä otetaan huomioon kolme tuotemarkkinaa - luottokorttimarkkinat, maksukorttimarkkinat ja korttien hyväksyminen - sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(61)
Kun kyse on korttien hyväksymistä koskevista markkinoista, hakijan määrittämät tuotemarkkinat eivät vastaa markkinoita, jotka on määritelty yleisesti johdanto-osan 59 kappaleessa mainituissa aiemmissa komission päätöksissä. ”Alkuperäiset” korttien hyväksymistä koskevat markkinat ovat ne, jotka muodostuvat korttimaksut hyväksyvistä kauppiaista. Toiset mahdolliset korttien hyväksymistä koskevat markkinat muodostuvat pankeista, jotka tarjoavat tällaisille kauppiaille kortin hyväksymiseen liittyviä palveluja. Unkarin kilpailuviranomainen kuitenkin vahvisti (25), että kun Postan tapauksessa otetaan huomioon, että maksupäätteet toimivat kuten niiden kahden pankin pankkiautomaatit, joiden välittäjänä Posta toimii, ”Magyar Posta oli luultavasti oikeassa toimittaessaan tietoa käytössä olevien pankkiautomaattien määrään perustuvasta keskittymästä”.
(62)
Kun kyse on maantieteellisistä markkinoista, komission aiemmasta käytännöstä (26) ilmenee, että maksukorttien markkinat ovatkin laajuudeltaan yhä kansalliset, vaikka onkin tunnustettava, että markkinat voivat kenties laajentua tulevaisuudessa. Tässä tapauksessa maantieteellisiksi markkinoiksi katsotaan koko Unkarin alue.
(63)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus luottokorttimarkkinoista oli alle prosentti, maksukorttimarkkinoista alle kolme prosenttia ja korttien hyväksymistä koskevista markkinoista, sellaisena kuin hakija sen määrittelee, alle kuusi prosenttia.
(64)
Unkarin kilpailuviranomaisen mukaan (27) sen ja Unkarin keskuspankin hiljattain tekemä tutkimus osoitti, että yhteensä 24:stä maksukortteja myöntävästä pankista viiden suurimman pankin yhteenlaskettu markkinaosuus maksukorttimarkkinoista on noin 82 prosenttia. Saman lähteen mukaan luottokorttimarkkinat eivät ole yhtä keskittyneet: 18:sta luottokortteja myöntävästä pankista seitsemän suurimman yhteenlaskettu markkinaosuus on 68 prosenttia. Lisäksi hakemuksen mukaan korttien hyväksymistä koskevilla markkinoilla keskittymisaste on korkea: neljä pankkia hallitsee jopa 75:tä prosenttia pankkiautomaattien kokonaismäärästä.
(65)
Kun otetaan huomioon Postan pienet markkinaosuudet sekä se, että muut pankit ja rahoituslaitokset aiheuttavat kilpailupaineita Postan toiminnalle, voidaan todeta, että nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(66)
Sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitystä muiden lukuun koskeva palveluluokka kattaa rahoitusvälineiden myynnin ja erityisten sijoitustuotteiden markkinoinnin. Tarjottavia rahoitusvälineitä ovat valtioiden velkakirjat, Erste Befektetesi Zrt:n sijoitusrahastot, muut arvopaperit sekä asuntosäästämistä koskeva erityisjärjestely, jota Posta välittää Fundamenta Lakaskassza Zrt:n ja OTP Lakastakarekpenztar Zrt:n lukuun.
(67)
Aiemmassa käytännössään komissio ei ole ratkaissut sitä, voiko kukin näistä palveluista muodostaa erilliset tuotemarkkinat (28). Määritelmä jää vahvistamatta tässäkin asiassa, sillä Postan välittämiin palveluihin ei liity kilpailua koskevia huolenaiheita - tarkastellusta vaihtoehtoisesta markkinoiden määritelmästä riippumatta.
(68)
Kun kyse on maantieteellisestä laajuudesta, komissio on katsonut (29), että useimmat markkinasegmentit ovat laajuudeltaan kansainvälisiä, mutta osaa niistä on tarkasteltu kansallisesta näkökulmasta (30). Maantieteellisten markkinoiden tarkka määritelmä jää vahvistamatta, ja tässä tapauksessa maantieteellisiksi markkinoiksi katsotaan Unkarin alue.
(69)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus oli alle neljä prosenttia valtioiden velkakirjojen markkinoista, 3-9 prosenttia sijoitusrahasto-osuuksien markkinoista, alle kaksi prosenttia arvopaperimarkkinoista ja alle neljä prosenttia asuntosäästöjärjestelyjen markkinoista.
(70)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan sijoitusmarkkinoilla kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(71)
Posta tarjoaa henkivakuutuksia Magyar Posta Eletbiztosito Zrt:n lukuun ja muita vakuutuksia Magyar Posta Biztosito Zrt:n lukuun.
(72)
Aiemmissa päätöksissään (31) komissio on erottanut toisistaan kolme laajaa vakuutuslajien luokkaa: henkivakuutukset, muut vakuutukset ja jälleenvakuutukset. Lisäksi havaittiin, että henkivakuutukset ja muut vakuutukset voidaan jakaa kysynnän mukaan edelleen yksittäisiin tuotemarkkinoihin, joita on yhtä monta kuin erilaisia riskejä, joilta niillä suojaudutaan. Komissio on tarkastellut aiemmissa päätöksissään henkivakuutusten jakautumista seuraaviin segmentteihin: yksilön henkivakuutus, ryhmähenkivakuutus ja sijoitussidonnainen henkivakuutus tai vaihtoehtoisesti henkilöturvavakuutus, ryhmäturvavakuutus sekä henkilöiden ja ryhmien eläkevakuutukset, -säästöt ja -sijoitukset (32). Kun kyse on muista vakuutuksista kuin henkivakuutuksista, komissio on tarkastellut aikaisemmin muun muassa moottoriajoneuvovakuutusta, palovakuutusta, liikennevakuutusta, sairausvakuutusta, kiinteistövakuutusta, yleistä siviilivastuuvakuutusta, vahinkovakuutusta, oikeusturvavakuutusta, työtapaturmavakuutusta ja luottovakuutusta (33). Tarjontapuolen näkökohtien perusteella markkinoita voidaan kuitenkin pitää laajempina. Tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(73)
Komissio on tarkastellut aikaisemmin myös vakuutustuotteiden jakelua ja vahvistanut, että sekä henkivakuutusten että muiden vakuutusten jakelun keskeiset markkinat käsittävät kaikki ulkoiset (eli kolmannen osapuolen tai ulkopuolisessa omistuksessa olevat) jakelukanavat, kuten välittäjät, edustajat ja muut välikädet (34). Tämän päätöksen soveltamiseksi ei kuitenkaan tarvita tarkkaa määritelmää.
(74)
Maantieteellisten markkinoiden osalta komissio on määrittänyt aiemmissa päätöksissään (35) henkivakuutusmarkkinoiden olevan laajuudeltaan kansalliset kansallisten jakelukanavien, markkinoiden vakiintuneen rakenteen, verotuksellisten rajoitteiden ja erilaisten sääntelyjärjestelmien vuoksi. Tässä tapauksessa käytetään samaa lähestymistapaa ja maantieteellisiksi markkinoiksi katsotaan koko Unkarin alue.
(75)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus oli henkivakuutustuotteiden markkinoista alle viisi prosenttia (36) ja muiden vakuutustuotteiden markkinoista alle yksi prosentti (37). Nämä luvut osoittavat, että myös vakuutusten välittämisen alalla markkinaosuudet ovat pienet.
(76)
Samoina vuosina kolmen suurimman kilpailijan yhteenlasketut markkinaosuudet olivat henkivakuutustuotteiden markkinoilla 52,29 prosenttia, 51,08 prosenttia ja 50,1 prosenttia ja muiden vakuutustuotteiden markkinoilla 54,84 prosenttia, 52,56 prosenttia ja 51,66 prosenttia.
(77)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan vakuutusmarkkinoilla kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
IV. PÄÄTELMÄT
(78)
Edellä johdanto-osan 11-77 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella on katsottava, että ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin palveluun ja josta säädetään direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa, täyttyy Unkarissa seuraavien palvelujen osalta:
a)
palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille;
b)
palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä;
c)
rahansiirtopalvelut;
d)
käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitys;
e)
luotonvälitys;
f)
luottolaitosten myöntämien maksukorttien välitys ja hyväksyminen;
g)
sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitys muiden lukuun;
h)
vakuutustuotteiden välitys.
(79)
Koska myös rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskeva ehto täyttyy, direktiiviä 2004/17/EY ei tulisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa johdanto-osan 78 kappaleessa tarkoitettujen palvelujen suorittaminen Unkarissa, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan suorittamiseksi Unkarissa.
(80)
Postan tarjoamat rahoituspalvelut täydentävät direktiivin 2004/17/EY 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja postipalveluita. Tämä vapauttamishakemus ei koske Postan tarjoamia postipalveluja, minkä vuoksi kyseisiin palveluihin sovelletaan edelleen direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Tässä yhteydessä on muistettava, että useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia on käsiteltävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa ”yhdistetyn” hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle jätettyjen toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnot, joita hankinta ensisijaisesti koskee. Tällaiseen yhdistettyyn hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea postitoimintaa, sovelletaan direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määritellä, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, se on tehtävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti.
(81)
Tämä päätös perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen heinäkuusta lokakuuhun 2011, sellaisena kuin se käy ilmi Magyar Postan ja Unkarin kilpailuviranomaisen toimittamista tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset enää täyty.
(82)
Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat yhdenmukaisia julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon kanssa,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2004/17/EY ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa Unkarissa seuraavien palvelujen suorittaminen:
a)
palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille;
b)
palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä;
c)
rahansiirtopalvelut;
d)
käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitys;
e)
luotonvälitys;
f)
luottolaitosten myöntämien maksukorttien välitys ja hyväksyminen;
g)
sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitys muiden lukuun;
h)
vakuutustuotteiden välitys.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Unkarin tasavallalle perussopimusten mukaisesti.
Tehty Brysselissä 16 päivänä joulukuuta 2011.