ДИРЕКТИВА 2011/85/ЕС НА СЪВЕТА
от 8 ноември 2011 година
относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 126, параграф 14, трета алинея от него,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
като взе предвид становището на Европейския парламент (1),
като взе предвид становището на Европейската централна банка (2),
като има предвид, че:
(1)
Съществува необходимост от доразвиване на опита, придобит през първото десетилетие на Икономическия и паричен съюз. Неотдавнашните събития в икономиката поставиха нови предизвикателства пред провеждането на фискалната политика в Съюза, и по-конкретно изведоха на преден план необходимостта да се повиши националната ангажираност и да има хармонизирани изисквания по отношение на правилата и процедурите, съставляващи бюджетните рамки на държавите-членки. По-специално е необходимо да се уточнят действията, които националните органи трябва да предприемат, за да изпълнят разпоредбите на приложения към Договорите Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за Европейския съюз (ДЕС) и към Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 3 от него.
(2)
Сектор „Държавно управление“ на държавите-членки и неговите подсектори поддържат системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, включващи елементи като счетоводство, вътрешен контрол, финансова отчетност и одит. Тези системи следва да се разграничават от статистическите данни, които отразяват статистически обработените резултатни показатели на държавните финанси, както и от прогнозите действия или действия, свързани с бюджетирането, които касаят държавните финанси в бъдеще.
(3)
Цялостните и надеждни публични счетоводни практики за всички подсектори на сектор „Държавно управление“ са предпоставка за изготвянето на висококачествени статистически данни, които са съпоставими между всички държави-членки. Вътрешният контрол следва да гарантира, че съществуващите правила се прилагат във всички подсектори на сектор „Държавно управление“. Независимите одити, извършвани от публични институции, като сметни палати, или от частни одиторски институции, следва да насърчават най-добрите международни практики.
(4)
Наличието на фискални данни е от решаващо значение за правилното функциониране на рамката за бюджетно наблюдение на Съюза. Постоянното наличие на своевременно представени и надеждни фискални данни е гаранция за правилното и навременно наблюдение, което от своя страна позволява бърза реакция в случай на неочаквано бюджетно развитие. Решаващ фактор за гарантиране на качеството на фискалните данни е прозрачността, която трябва да включва постоянния публичен достъп до тях.
(5)
Що се отнася до статистиката, Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. относно европейската статистика (3) установи нормативна рамка за изготвянето на европейска статистика с оглед на формулирането, прилагането, наблюдението и оценката на политиките на Съюза. С този регламент също се определят принципите на разработването, изготвянето и разпространението на европейска статистика: професионална независимост, безпристрастност, обективност, надеждност, статистическа поверителност и разходна ефективност, като се дават ясни определения за всеки от тези принципи. Регламент (ЕО) № 479/2009 на Съвета от 25 май 2009 г. за прилагане на Протокола за процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност (4), засили правомощията на Комисията при верифициране на статистически данни, използвани за процедурата при прекомерен дефицит.
(6)
Определенията за „бюджетен“, „дефицит“ и „инвестиция“ са посочени в Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит чрез позоваване на Европейската система за интегрирани икономически сметки (ЕSA), заменена от Европейската система от национални и регионални сметки в Общността, приета с Регламент (ЕО) № 2223/96 на Съвета от 25 юни 1996 г. относно Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (5) (ESA 95).
(7)
Наличието и качеството на данните по ESA 95 са от първостепенно значение за правилното функциониране на рамката за фискално наблюдение на Съюза. ESA 95 се основава на информация, осигурявана на начислена база. Въпреки това тази фискална статистика на начислена база се основава на предхождащо я събиране на данни на касова основа или на техния еквивалент. Тези данни могат да играят съответна роля за засилване на навременното бюджетно наблюдение с цел да се избегне късното откриване на съществени бюджетни грешки. Наличието на времеви редове от данни на касова основа за бюджетните резултати може да разкрие тенденции, които налагат по-стриктно наблюдение. Фискалните данни на касова основа (или еквивалентни данни от счетоводното отчитане на публичния сектор, в случай че не са налични данни на касова основа), които трябва да се публикуват, следва да включват поне общо салдо, общ размер на приходите и общ размер на разходите. В обосновани случаи, когато например съществуват голям брой органи на местното управление, навременното публикуване на данни може да се основава на подходящи техники за изготвяне на оценки, основани на извадка от органи, с последващо коригиране чрез използване на данните за всички органи.
(8)
Необективните и нереалистични макроикономически и бюджетни прогнози могат да се окажат съществена пречка пред ефективността на фискалното планиране, вследствие на което да отслабят ангажимента към бюджетната дисциплина, докато прозрачността и обсъждането на методологиите за прогнозиране могат значително да повишат качеството на макроикономическите и бюджетните прогнози за целите на фискалното планиране.
(9)
Прозрачността представлява съществен фактор, гарантиращ използването на реалистични прогнози за провеждане на бюджетната политика, и следва да включва публичния достъп не само до официалните макроикономически и бюджетни прогнози, изготвени за целите на фискалното планиране, но и до методологиите, допусканията и съответните параметри, залегнали в основата на тези прогнози.
(10)
Анализът на чувствителността и съответните бюджетни прогнози, допълващи най-вероятния макрофискален сценарий, позволяват анализ на насоките, в които биха се развили основните фискални променливи при различни допускания за растежа и лихвените проценти, и така намаляват значително риска от нарушаване на бюджетната дисциплина поради грешки в прогнозирането.
(11)
Прогнозите на Комисията и информацията за моделите, на които те се основават, могат да предоставят на държавите-членки подходящ еталон за техния най-вероятен макрофискален сценарий, като повишават обосноваността на прогнозите, използвани за бюджетно планиране. Степента, в която може да се очаква обаче, че държавите-членки ще сравняват прогнозите, използвани за бюджетно планиране, с прогнозите на Комисията, ще зависи от графика на изготвянето на прогнозите и от сравнимостта на методологиите за прогнозиране и допусканията. Прогнозите на други независими органи също могат да представляват подходящ еталон.
(12)
Съществените разлики между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията следва да бъдат описани и да се изложат причините за това, по-специално ако нивото или растежът на променливите във външните допускания значително се отклоняват от стойностите в прогнозите на Комисията.
(13)
Поради взаимната зависимост между бюджетите на държавите-членки и бюджета на Съюза, с цел да се подпомогнат държавите-членки при изготвянето на бюджетните им прогнози, Комисията следва да им предостави прогнози за разходите на Съюза въз основа на равнището на разходите, програмирано в многогодишната финансова рамка.
(14)
За да се улесни изготвянето на прогнозите за целите на бюджетното планиране и да се изяснят различията между прогнозите на държавите-членки и тези на Комисията, всяка държава-членка следва ежегодно да има възможност да обсъди с Комисията допусканията, залегнали в подготовката на макроикономическите и бюджетните прогнози.
(15)
Решаващ фактор за повишаване на качеството на официалните макроикономически и бюджетни прогнози е те да бъдат подложени на редовна, безпристрастна и всеобхватна оценка, основана на обективни критерии. Обстойната оценка включва внимателен преглед на икономическите допускания, сравнение с прогнозите, изготвени от други институции, и оценка на точността на предишни прогнози.
(16)
Като се има предвид, че основаните на правила бюджетни рамки на държавите-членки имат доказана ефективност за повишаване на националната ангажираност по отношение на фискалните правила на Съюза, насочени към подобряване на бюджетната дисциплина, стриктните специфични за отделната държава числови фискални правила, които са съгласувани с бюджетните цели на равнището на Съюза, следва да бъдат крайъгълен камък за засилване на рамката на Съюза за бюджетно наблюдение. Стриктните числови фискални правила следва да разполагат с конкретни дефиниции на целите, както и с механизми за ефективно и навременно наблюдение. Тези правила следва да се основават на надежден и независим анализ, извършван от независими органи или органи, които разполагат с функционална автономия по отношение на фискалните органи на държавите-членки. В допълнение опитът в това отношение показва, че за да се постигне ефективно функциониране на числовите фискални правила, трябва да се предвидят последици в случай на тяхното неизпълнение, които съответно биха могли да се изразяват и само в загуба на репутация.
(17)
По силата на Протокол (№ 15) за някои разпоредби, отнасящи се до Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, приложен към ДЕС и към ДФЕС, референтните стойности, посочени в Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към тези договори, не обвързват пряко Обединеното кралство. Задължението за наличие на числови фискални правила, които ефективно да допринасят за спазването на конкретните референтни стойности за прекомерния дефицит, както и свързаното с това задължение многогодишните цели в средносрочните бюджетни рамки да съответстват на тези правила, не следва да се прилагат за Обединеното кралство.
(18)
Държавите-членки следва да избягват процикличните фискални политики, а усилията за фискална консолидация следва да бъдат по-големи в периодите на благоприятна икономическа конюнктура. Числовите фискални правила с конкретно определени параметри спомагат за постигането на тези цели и следва да се отразят в годишните закони за бюджета на държавите-членки.
(19)
Националното фискално планиране може да бъде съгласувано с превантивната и корективната част на Пакта за стабилност и растеж (ПСР), само ако то включва приемането на многогодишна перспектива, и по-специално постигането на средносрочните бюджетни цели. Основното предназначение на средносрочните бюджетни рамки е да гарантират, че бюджетните рамки на държавите-членки са в съответствие със законодателството на Съюза. В контекста на Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (6) и на Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (7) предпазната и корективната част на ПСР не следва да се разглеждат поотделно.
(20)
Въпреки че одобряването на годишните закони за бюджета представлява най-важният етап в бюджетния процес, при който в държавите-членки се вземат важни бюджетни решения, повечето фискални мерки пораждат последици за бюджета, които далеч надхвърлят годишния бюджетен цикъл. Ето защо едногодишните перспективи предоставят недостатъчна база за стабилни бюджетни политики. С цел да се включи многогодишната бюджетна перспектива на рамката за бюджетно наблюдение на Съюза, планирането на годишните закони за бюджета следва да се основава на многогодишно фискално планиране, произтичащо от средносрочната бюджетна рамка.
(21)
Тази средносрочна бюджетна рамка следва да съдържа, наред с другото, прогнози за всички основни разходни и приходни пера за съответната бюджетна година и за годините след нея на базата на непроменени политики. Всяка държава-членка следва да бъде в състояние да определи по подходящ начин непроменените политики и да ги оповести публично, заедно с използваните допускания, методологии и други съответни параметри.
(22)
Настоящата директива не следва да създава пречки пред едно ново правителство в дадена държава-членка да актуализира средносрочната си бюджетна рамка, за да отрази новите си приоритети на политиките. В този случай новото правителство следва да посочи ясно различията спрямо предходната средносрочна бюджетна рамка.
(23)
Разпоредбите на рамката за бюджетно наблюдение, създадена от ДФЕС, и по-специално от ПСР, се отнасят до сектор „Държавно управление“ като цяло, което обхваща подсекторите „Централно управление“, „Регионално управление“, „Местно управление“ и „Социалноосигурителни фондове“, посочени в Регламент (ЕО) № 2223/96.
(24)
Много от държавите-членки претърпяха значителна фискална децентрализация с възлагането на бюджетни правомощия на поднационални администрации. Следователно ролята на тези администрации в осигуряване на изпълнението на ПСР нарасна значително и следва да се положат особени усилия, за да се гарантира, че всички подсектори на сектор „Държавно управление“ са надлежно включени в обхвата на задълженията и процедурите, заложени в националните бюджетни рамки, като това се отнася по-специално - но не единствено - за тези държави-членки.
(25)
За да могат ефективно да насърчават бюджетната дисциплина и устойчивостта на публичните финанси, бюджетните рамки следва да включват всички видове публични финанси. Поради тази причина следва да се обърне особено внимание на дейностите на тези органи и фондове на държавното управление, които не са част от редовните бюджети на подсекторно равнище и които имат незабавно или средносрочно въздействие върху бюджетните позиции на държавите-членки. Тяхното общо въздействие върху салдото на сектор „Държавно управление“ и държавния дълг следва да бъде представено в рамките на годишните бюджетни процеси и средносрочните бюджетни планове.
(26)
По подобен начин особено внимание следва да се обърне на наличието на условни задължения. По-конкретно условните задължения включват евентуални задължения, които зависят от настъпването на определено събитие в бъдеще, или настоящи задължения, при които няма вероятност за извършване на плащането или сумата на възможното плащане не може да бъде изчислена по надежден начин. В условните задължения се включва например подходяща информация за държавните гаранции, необслужваните кредити и задълженията, произтичащи от дейността на публични дружества, включително, когато е целесъобразно, за вероятността и потенциалната дата на падеж на разходите, свързани с условни задължения. Чувствителността на пазара следва да се отчита надлежно.
(27)
Комисията следва редовно да наблюдава изпълнението на настоящата директива. Следва да се набелязват и споделят най-добрите практики, свързани с разпоредбите на настоящата директива, в които се разглеждат различните аспекти на националните бюджетни рамки.
(28)
Доколкото целта на настоящата директива, а именно уеднаквено спазване на бюджетна дисциплина съгласно изискванията на ДФЕС, не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите-членки и следователно може да бъде по-добре постигната на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от ДЕС. В съответствие с принципа на пропорционалност, посочен в същия член, настоящата директива не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.
(29)
В съответствие с точка 34 от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество (8) държавите-членки се насърчават да изготвят за себе си и в интерес на Съюза свои собствени таблици, които, доколкото е възможно, показват съответствието между настоящата директива и мерките за транспониране, и да ги направят обществено достояние,
ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ДИРЕКТИВА:
ГЛАВА I
ПРЕДМЕТ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Член 1
Настоящата директива установява подробни правила относно характеристиките на бюджетните рамки на държавите-членки. Тези правила са необходими, за да се осигури спазване на предвидените в ДФЕС задължения на държавите-членки по отношение на избягването на прекомерен бюджетен дефицит.
Член 2
За целите на настоящата директива се прилагат определенията за „бюджетен“, „дефицит“ и „инвестиция“, посочени в член 2 от Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към ДЕС и към ДФЕС. Прилага се също определението за „подсектори на сектор „Държавно управление“ от точка 2.70 от приложение А към Регламент (ЕО) № 2223/96.
Освен това се прилага следното определение:
„бюджетна рамка“ означава съвкупността от договорености, процедури, правила и институции, върху които се основава провеждането на бюджетните политики на сектор „Държавно управление“, и по-специално:
а)
системите на бюджетно счетоводство и статистическа отчетност;
б)
правилата и процедурите, уреждащи изготвянето на прогнози за бюджетното планиране;
в)
специфични за отделната държава числови фискални правила, които допринасят за съответствието между провежданата от държавите-членки фискална политика и задълженията им в тази област съгласно ДФЕС, и се изразяват във вид на обобщаващ показател за бюджетните резултати, като например бюджетен дефицит, заеми, дълг или значителен компонент от тях;
г)
бюджетните процедури, включващи процедурни правила, на които се основава бюджетният процес на всички етапи;
д)
средносрочните бюджетни рамки като специфична съвкупност от национални бюджетни процедури, които разширяват времевия хоризонт за изготвяне на фискалната политика отвъд годишния бюджетен цикъл, включително определяне на приоритетите на политиката и на средносрочните бюджетни цели;
е)
механизмите за независимо наблюдение и анализ с оглед повишаване на прозрачността на елементите на бюджетния процес;
ж)
механизмите и правилата, регулиращи фискалните взаимоотношения между публичните органи в различните подсектори на сектор „Държавно управление“.
ГЛАВА II
СЧЕТОВОДНО ОТЧИТАНЕ И СТАТИСТИКА
Член 3
1. Държавите-членки поддържат национални системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, които обхващат по изчерпателен и последователен начин всички подсектори на сектор „Държавно управление“ и съдържат информацията, необходима за изготвяне на данни на начислена основа с цел съставяне на данните, основани на стандарта ESA 95. Тези системи за счетоводно отчитане на публичния сектор са предмет на вътрешен контрол и независим одит.
2. Държавите-членки гарантират навременната и редовна наличност на фискални данни за всички подсектори на сектор „Държавно управление“, определени в Регламент (ЕО) № 2223/96. По-специално държавите-членки публикуват:
а)
фискални данни на касова основа (или еквивалентна стойност от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако не са налични данни на касова основа) със следната периодичност:
-
за подсекторите „Централно управление“, „Регионално управление“ и „Социалноосигурителни фондове“: всеки месец, преди края на последващия месец, и
-
за подсектора „Местно управление“: на всеки три месеца, преди края на последващото тримесечие;
б)
подробна таблица с данни за преобразуването, в която е посочена методологията на преминаването от данни на касова основа (или еквивалентни стойности от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако не са налични данни на касова основа) към данни, основани на стандарта ESA 95.
ГЛАВА III
ПРОГНОЗИ
Член 4
1. Държавите-членки гарантират, че фискалното планиране се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, за чието изготвяне е използвана възможно най-актуалната информация. Бюджетното планиране се основава на най-вероятния макрофискален сценарий или на по-консервативния сценарий. Макроикономическите и бюджетните прогнози се сравняват с най-актуалните налични прогнози на Комисията и, ако е целесъобразно, с тези на други независими органи. Съществените разлики между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията се излагат аргументирано, по-специално ако нивото или растежът на променливите във външните допускания значително се отклоняват от стойностите в прогнозите на Комисията.
2. Комисията оповестява публично методологиите, допусканията и съответните параметри, на които се основават макроикономическите и бюджетните прогнози.
3. За да подпомогне държавите-членки при изготвянето на бюджетните им прогнози, Комисията им предоставя прогнози за разходите на Съюза въз основа на равнището на разходите, планирано в многогодишната финансова рамка.
4. В рамките на анализа на чувствителността макроикономическите и бюджетните прогнози разглеждат измененията на основните фискални променливи при различни допускания за растежа и лихвените проценти. Диапазонът на алтернативните допускания, използвани при макроикономическите и бюджетните прогнози, се определя в зависимост от точността на предишните прогнози и отчита в максималната възможна степен съответните рискови сценарии.
5. Държавите-членки посочват институцията, отговорна за изготвянето на макроикономическите и бюджетните прогнози, и оповестяват публично официалните макроикономически и бюджетни прогнози, съставени за целите на фискалното планиране, включително методологиите, допусканията и съответните параметри, на които тези прогнози се основават. Поне веднъж годишно държавите-членки и Комисията установяват технически диалог относно допусканията, залегнали в подготовката на макроикономическите и бюджетните прогнози.
6. Макроикономическите и бюджетните прогнози, изготвени за целите на фискалното планиране, се подлагат на редовна, безпристрастна и всеобхватна оценка, основана на обективни критерии, в т.ч. оценка ex post. Резултатът от тази оценка се оповестява публично и се взема предвид по целесъобразен начин в бъдещите макроикономически и бюджетни прогнози. Ако при оценката се установи значително отклонение на макроикономическите прогнози в рамките на период от поне четири поредни години, съответната държава-членка предприема необходимите действия и ги оповестява.
7. Равнището на държавния дълг и на бюджетния дефицит на държавите-членки за всяко тримесечие се публикува от Комисията (Евростат) на всеки три месеца.
ГЛАВА IV
ЧИСЛОВИ ФИСКАЛНИ ПРАВИЛА
Член 5
Всяка държава-членка следва да въведе специфични числови фискални правила, които ефективно насърчават спазването на произтичащите от ДФЕС задължения относно бюджетната политика с многогодишен хоризонт за сектор „Държавно управление“ като цялo. Тези правила насърчават по-специално:
а)
съответствие с референтните стойности за дефицита и дълга, определени съгласно ДФЕС;
б)
приемането на многогодишна перспектива за фискално планиране, включително спазването на средносрочната бюджетна цел на държавата-членка.
Член 6
1. Без да се засягат разпоредбите в ДФЕС относно рамката за бюджетно наблюдение на Съюза, специфичните за отделната държава фискални правила включват конкретни данни за следните елементи:
а)
определяне на целите и обхват на правилата;
б)
ефективно и навременно наблюдение на спазването на правилата, което се основава на надежден и независим анализ, извършван от независими органи или органи, които разполагат с функционална автономия по отношение на фискалните органи на държавите-членки;
в)
последици в случай на неспазване.
2. Ако числовите фискални правила съдържат клаузи, позволяващи дерогация, в тези клаузи се определят ограничен брой специфични обстоятелства, съвместими с произтичащите от ДФЕС задължения на държавите-членки в областта на бюджетната политика, както и стриктни процедури, при които е разрешено временно неспазване на дадено правило.
Член 7
Годишните закони за бюджета на държавите-членки отразяват специфичните за отделната държава числови фискални правила, които са в сила.
Член 8
Членове 5-7 не се прилагат за Обединеното кралство.
ГЛАВА V
СРЕДНОСРОЧНИ БЮДЖЕТНИ РАМКИ
Член 9
1. Държавите-членки установяват надеждна, ефективна средносрочна бюджетна рамка, предвиждаща приемането на перспектива за фискално планиране с продължителност най-малко три години, за да се гарантира, че националното фискално планиране следва многогодишна перспектива за фискално планиране.
2. Средносрочните бюджетни рамки включват процедури за определяне на следните елементи:
а)
изчерпателни и прозрачни многогодишни бюджетни цели по отношение на общия бюджетен дефицит, дълг и всички други обобщаващи фискални показатели, като например разходи, за да се гарантира, че те отговарят на числовите фискални правила, предвидени в действащата глава IV;
б)
прогнози за всички основни разходни и приходни пера на сектор „Държавно управление“, с повече информация относно подсекторите „Централно управление“ и „Социалноосигурителни фондове“, за съответната бюджетна година и за годините след нея, на базата на непроменени политики;
в)
описание на предвижданите средносрочни политики с въздействие върху финансовите средства на сектор „Държавно управление“, разделени по основни приходни и разходни пера, което показва как се постигат корекциите към средносрочните бюджетни цели в сравнение с предвижданията в рамките на непроменените политики;
г)
оценка на начините, по които предвижданите политики е вероятно да се отразят на дългосрочната устойчивост на публичните финанси, като се има предвид прякото им дългосрочно въздействие върху финансите на сектор „Държавно управление“.
3. Предвижданията, приети в рамките на средносрочните бюджетни рамки, се основават на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози в съответствие с глава III.
Член 10
Годишните закони за бюджета са в съответствие с разпоредбите на средносрочната бюджетна рамка. По-конкретно прогнозите за приходите и разходите, заедно с приоритетите, определени от средносрочната бюджетна рамка съгласно член 9, параграф 2, представляват основата за изготвянето на годишния бюджет. Надлежно се разясняват причините за всяко отклонение от тези разпоредби.
Член 11
Никоя разпоредба от настоящата директива не създава пречки за едно ново правителство в дадена държава-членка да актуализира средносрочната си бюджетна рамка, за да отрази новите си приоритети на политиките. В такъв случай новото правителство посочва различията спрямо предходната средносрочна бюджетна рамка.
ГЛАВА VI
ПРОЗРАЧНОСТ НА ФИНАНСИТЕ НА СЕКТОР „ДЪРЖАВНО УПРАВЛЕНИЕ“ И ЦЯЛОСТНОСТ НА ОБХВАТА НА БЮДЖЕТНИТЕ РАМКИ
Член 12
Държавите-членки гарантират, че всички мерки, предприети с оглед на спазване на разпоредбите на глави II, III и IV, са съгласувани между всички подсектори на сектор „Държавно управление“ и ги обхващат изцяло. За това се изискват по-специално съгласуваност на счетоводните правила и процедури и надеждност на използваните системи за събиране и обработка на данни.
Член 13
1. Държавите-членки създават подходящи механизми за координация между подсекторите на сектор „Държавно управление“, за да се гарантира, че всички подсектори на сектор „Държавно управление“ са изцяло и последователно обхванати в процесите на фискално планиране, определяне на специфичните за отделните държави числови фискални правила, изготвяне на бюджетни прогнози и въвеждане на многогодишно планиране, както се определя по-специално в многогодишната бюджетна рамка.
2. За да се подобри фискалната отчетност, бюджетните отговорности на публичните органи в различните подсектори на сектор „Държавно управление“ следва да са ясно определени.
Член 14
1. В рамките на годишните бюджетни процеси държавите-членки посочват всички органи и фондове на сектор „Държавно управление“, които не са част от редовните бюджети на подсекторно равнище, заедно с друга съответна информация. Общото въздействие върху салдото на сектор „Държавно управление“ и държавния дълг се представя в рамките на годишните бюджетни процеси и средносрочните бюджетни планове.
2. Държавите-членки публикуват подробна информация относно въздействието на данъчните разходи върху приходите.
3. За всички подсектори на сектор „Държавно управление“ държавите-членки публикуват съответна информация за условните задължения с потенциално значително въздействие върху публичните бюджети, включително държавни гаранции, необслужвани кредити и задължения, произтичащи от дейността на публични дружества, както и техния размер. Държавите-членки публикуват и информация за дялове на сектор „Държавно управление“ в капитала на частни и публични дружества, които възлизат на икономически значими суми.
ГЛАВА VII
ЗАКЛЮЧИТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ
Член 15
1. Държавите-членки въвеждат в сила разпоредбите, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 31 декември 2013 г. Те съобщават незабавно на Комисията текста на тези разпоредби. Съветът насърчава държавите-членки да изготвят за себе си и в интерес на Съюза свои собствени таблици за съответствие, които, доколкото е възможно, показват съответствието между настоящата директива и мерките за транспониране, и да ги направят обществено достояние.
2. Когато държавите-членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите-членки.
3. Комисията изготвя междинен доклад за напредъка относно изпълнението на основните разпоредби на настоящата директива въз основа на съответната информация от държавите-членки, който се представя на Европейския парламент и на Съвета до 14 декември 2012 г.
4. Държавите-членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби, които приемат в областта, уредена с настоящата директива.
Член 16
1. До 14 декември 2018 г. Комисията публикува преглед на пригодността на настоящата директива.
2. В този преглед се оценява, inter alia, пригодността на:
а)
статистическите изисквания за всички подсектори на сектор „Държавно управление“;
б)
формулировката и ефективността на числово изразените фискални правила в държавите-членки;
в)
общото ниво на прозрачност на публичните финанси в държавите-членки.
3. До 31 декември 2012 г. Комисията извършва оценка на пригодността на Международните счетоводни стандарти за публичния сектор за държавите-членки.
Член 17
Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ в Официален вестник на Европейския съюз.
Член 18
Адресати на настоящата директива са държавите-членки.
Съставено в Брюксел на 8 ноември 2011 година.
NEUVOSTON DIREKTIIVI 2011/85/EU,
annettu 8 päivänä marraskuuta 2011,
jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista
EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 126 artiklan 14 kohdan kolmannen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen,
ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon (1),
ottaa huomioon Euroopan keskuspankin lausunnon (2),
sekä katsoo seuraavaa:
(1)
Talous- ja rahaliiton ensimmäisen kymmenvuotiskauden aikana saatuja kokemuksia olisi hyödynnettävä. Talouden viimeaikaiset tapahtumat ovat tuoneet uusia haasteita finanssipolitiikalle koko unionissa, ja eritoten on korostunut se, että jäsenvaltioiden sitoutumista olisi vahvistettava ja että niihin sääntöihin ja menettelyihin, jotka muodostavat julkisen talouden kehykset jäsenvaltioissa, olisi sovellettava yhtenäisiä vaatimuksia. Erityisesti on tarpeen tarkentaa, mitä kansallisten viranomaisten on tehtävä noudattaakseen Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn, liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan (N:o 12) ja varsinkin sen 3 artiklan määräyksiä.
(2)
Jäsenvaltioissa julkisyhteisöt ja julkisyhteisöjen alasektorit harjoittavat julkista tilinpitoa, johon sisältyy senkaltaisia osatekijöitä kuin kirjanpito, sisäinen tarkastus, tilinpäätökset ja tilintarkastukset. Näiden järjestelmien osalta olisi tehtävä ero tilastotietoihin, jotka liittyvät julkisen talouden toteutumiin ja perustuvat tilastointimenetelmiin, sekä ennusteisiin tai talousarviotoimiin, jotka koskevat julkisen talouden tulevaa kehitystä.
(3)
Täydelliset ja luotettavat julkisen tilinpidon käytänteet kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla ovat ennakkoedellytys korkealaatuisten ja eri jäsenvaltioiden kesken verrattavissa olevien tilastojen tuottamiseksi. Sisäisillä tarkastuksilla olisi varmistettava, että nykyisten sääntöjen noudattamista valvotaan kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla. Julkisten laitosten kuten tilintarkastustuomioistuinten tai yksityisten tilintarkastuselinten suorittamien riippumattomien tarkastusten tulisi kannustaa soveltamaan parhaita kansainvälisiä käytäntöjä.
(4)
Julkista taloutta koskevien tietojen saatavuus on olennaisen tärkeää julkista taloutta koskevan unionin valvontakehyksen asianmukaisen toiminnan kannalta. Ajantasaisten ja luotettavien julkisen talouden tietojen säännöllinen saatavuus on avaintekijä asianmukaisessa ja oikein ajoitetussa seurannassa, joka puolestaan mahdollistaa pikaiset toimet, jos julkisen talouden kehitys käy odottamattomaksi. Ratkaisevan tärkeää julkisen talouden tietojen laadun varmistamisessa on avoimuus, jonka on tarkoitettava tällaisten tietojen säännöllistä julkista saatavuutta.
(5)
Euroopan tilastoista 11 päivänä maaliskuuta 2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 223/2009 (3) vahvistetaan oikeudellinen kehys Euroopan tilastojen tuottamiseksi tavoitteena unionin politiikkojen muotoileminen, soveltaminen, seuraaminen ja arvioiminen. Mainitussa asetuksessa säädetään lisäksi periaatteista, jotka kattavat Euroopan tilastojen kehittämisen, tuottamisen ja levittämisen. Näitä ovat ammatillinen riippumattomuus, puolueettomuus, objektiivisuus, luotettavuus, tilastosalaisuus ja kustannustehokkuus. Kustakin periaatteesta esitetään tarkka määritelmä. Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisesta 25 päivänä toukokuuta 2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 479/2009 (4) lujitetaan komission toimivaltaa tarkastaa liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä käytetyt tilastotiedot.
(6)
Liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyssä pöytäkirjassa (N:o 12) määritellään ilmaisut ”julkinen”, ”alijäämä” ja ”sijoitus” viittaamalla Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmään (EKT), joka on korvattu Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmällä yhteisössä, hyväksytty Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä 25 päivänä kesäkuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2223/96 (5), jäljempänä ”EKT 95”.
(7)
EKT 95 -tietojen saatavuudella ja laadulla on olennaisen tärkeä merkitys julkista taloutta koskevan unionin valvontakehyksen asianmukaisen toiminnan varmistamisessa. EKT 95 perustuu suoriteperusteisesti annettuihin tietoihin. Nämä suoriteperusteiset julkisen talouden tilastot perustuvat kuitenkin aiemmin koottuihin kassatietoihin tai niitä vastaaviin tietoihin. Niillä voidaan merkittävästi tehostaa julkisen talouden oikea-aikaista seurantaa sen välttämiseksi, että julkisen talouden huomattavat virheet havaitaan liian myöhään. Kassatietoja koskevien aikasarjojen saatavuus julkisen talouden kehityksestä voi paljastaa malleja, joita on valvottava tiiviimmin. Julkista taloutta koskevien kassaperusteisten tietojen (tai vastaavien lukujen julkisesta tilinpidosta, jos kassaperusteisia tietoja ei ole saatavilla), jotka on julkaistava, on sisällettävä vähintään kokonaistase, tulot yhteensä ja menot yhteensä. Perustelluissa tapauksissa, esimerkiksi jos paikallishallinnon elimiä on runsaasti, tietojen ajallaan julkistaminen voi edellyttää sopivien, kyseisistä elimistä koostuviin otoksiin perustuvien arviointitekniikoiden käyttämistä, minkä jälkeen tietoja voidaan tarkistaa täydellisten tietojen perusteella.
(8)
Puolueelliset ja epärealistiset makrotalouden ja julkisen talouden ennusteet voivat huomattavasti heikentää julkisen talouden suunnittelun tehokkuutta ja näin ollen haitata sitoutumista budjettikuriin. Ennustusmenetelmien avoimuus ja niistä keskusteleminen voivat puolestaan merkittävästi parantaa makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden laatua julkisen talouden suunnittelussa.
(9)
Ratkaisevan tärkeää sen varmistamisessa, että finanssipolitiikassa turvaudutaan realistisiin ennusteisiin, on avoimuus, jonka olisi merkittävä sekä julkisen talouden suunnittelua varten laadittavien makrotalouden ja julkisen talouden virallisten ennusteiden että myös niiden menetelmien, oletusten ja asianmukaisten parametrien, joille tällaiset ennusteet perustuvat, julkista saatavuutta.
(10)
Herkkyysanalyysit ja niitä vastaavat makrotalouden ja finanssipolitiikan todennäköisintä skenaariota täydentävät julkisen talouden ennusteet antavat mahdollisuuden analysoida, miten keskeiset julkisen talouden muuttujat kehittyisivät erilaisten kasvu- ja korko-oletusten mukaan, ja siten pienentävät huomattavasti riskiä, että virheelliset ennusteet vaarantavat budjettikurin.
(11)
Komission ennusteet ja tiedot niistä malleista, joihin ne perustuvat, tarjoavat jäsenvaltiolle hyödyllisen vertailuarvon niiden todennäköisintä makrotalouden ja finanssipolitiikan skenaariota varten, mikä lisää julkisen talouden suunnittelussa käytettyjen ennusteiden paikkansapitävyyttä. Laajuus, jossa jäsenvaltioiden voidaan olettaa vertaavan julkisen talouden suunnittelussa käytettyjä ennusteita komission ennusteisiin, vaihtelee kuitenkin ennusteen laatimisajankohdan sekä ennustusmenetelmien ja -oletusten verrattavuuden mukaan. Muiden riippumattomien elinten laatimat ennusteet voivat myös tarjota hyödyllisiä vertailuarvoja.
(12)
Merkittävät erot makrotaloudessa ja finanssipolitiikassa valitun skenaarion ja komission ennusteen välillä olisi kuvattava ja perusteltava, erityisesti jos ulkoisissa oletuksissa esitetty muuttujien taso tai kasvu eroaa merkittävästi komission ennusteisiin sisältyvistä arvoista.
(13)
Koska jäsenvaltioiden talousarvioiden ja unionin talousarvion välillä vallitsee keskinäinen riippuvuus, komission olisi tuettava jäsenvaltioita niiden laatiessa julkisen talouden ennusteitaan ja tätä varten annettava unionin menoja koskevia ennusteita, jotka perustuvat monivuotisessa rahoituskehyksessä suunniteltuun menotasoon.
(14)
Julkisen talouden suunnittelussa käytettyjen ennusteiden tuottamisen helpottamiseksi ja jäsenvaltioiden ja komission ennusteiden välisten erojen selkeyttämiseksi kullakin jäsenvaltiolla olisi vuosittain oltava mahdollisuus keskustella komission kanssa oletuksista, jotka ovat makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden laatimisen perustana.
(15)
Objektiivisiin perusteisiin pohjautuva säännöllinen, puolueeton ja kattava arviointi tehostaa keskeisellä tavalla virallisten makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden laatua. Perusteelliseen arviointiin sisältyy taloudellisten oletusten tarkastelu, vertailu muiden instituutioiden laatimiin ennusteisiin ja arvio siitä, miten aiemmat ennusteet ovat onnistuneet.
(16)
Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden sääntöperusteiset julkisen talouden kehykset vahvistavat todistetusti tehokkaasti jäsenvaltioiden sitoutumista budjettikuria edistäviin unionin finanssipoliittisiin sääntöihin, julkista taloutta koskevan lujitetun unionin valvontakehyksen kulmakivenä olisi oltava vahvat maakohtaiset numeeriset finanssipoliittiset säännöt, jotka ovat unionin finanssipoliittisten tavoitteiden mukaisia. Vahvoihin numeerisiin finanssipoliittisiin sääntöihin olisi sisällytettävä hyvin täsmennetyt tavoitemääritelmät sekä mekanismit tehokasta ja oikein ajoitettua seurantaa varten. Näiden sääntöjen tulisi perustua riippumattomien elinten tai sellaisten elinten suorittamaan luotettavaan ja riippumattomaan analyysiin, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia jäsenvaltioiden finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista. Lisäksi toimintapolitiikasta saatu kokemus on osoittanut, että sääntöjen noudattamatta jättämiseen on liitettävä seuraamuksia, joiden ei välttämättä tarvitse verottaa muuta kuin mainetta, jotta numeeriset finanssipoliittiset säännöt toimisivat tehokkaasti.
(17)
Ottaen huomioon, että Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn eräistä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneeseen kuningaskuntaan liittyvistä määräyksistä tehdyn pöytäkirjan N:o 15 nojalla mainittuihin perussopimuksiin liitetyssä liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyssä pöytäkirjassa N:o 12 mainitut viitearvot eivät suoraan sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa, velvoitetta, jonka mukaan jäsenvaltioilla on oltava käytössään numeeriset finanssipoliittiset säännöt, joilla tehokkaasti edistetään alijäämää koskeviin viitearvoihin liittyvien velvoitteiden noudattamista, sekä siihen liittyvää velvoitetta, jonka mukaan julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiin sisältyvien monivuotisten tavoitteiden olisi oltava tällaisten sääntöjen mukaisia, ei siksi olisi sovellettava Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.
(18)
Jäsenvaltioiden olisi vältettävä myötäsyklistä finanssipolitiikkaa, ja julkista taloutta olisi pyrittävä vakauttamaan enemmän taloudellisesti hyvinä aikoina. Hyvin täsmennetyt numeeriset finanssipoliittiset säännöt edistävät näitä tavoitteita, ja ne olisi otettava huomioon jäsenvaltioiden vuotuisessa talousarviolainsäädännössä.
(19)
Finanssipolitiikan kansallinen suunnittelu on vakaus- ja kasvusopimuksen molempien osien eli ennalta ehkäisevän ja korjaavan osion mukaista ainoastaan, jos omaksutaan monivuotinen näkökulma ja erityisesti pyritään saavuttamaan julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteet. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset ovat ehdottoman tärkeät sen varmistamisessa, että jäsenvaltioiden julkisen talouden kehykset ovat unionin lainsäädännön mukaisia. Julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 (6) ja liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 (7) hengen mukaisesti vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevää ja korjaavaa osiota ei tulisi tarkastella toisistaan erillään.
(20)
Vaikka vuotuisen talousarviolainsäädännön hyväksyminen on keskeinen osa talousarviomenettelyä, jossa jäsenvaltiot hyväksyvät tärkeitä julkista taloutta koskevia päätöksiä, useimmilla finanssipoliittisilla toimenpiteillä on julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia, jotka menevät paljon vuotuista budjettikierrosta pidemmälle. Yksivuotinen näkökulma on sen vuoksi heikko perusta terveelle finanssipolitiikalle. Jotta kansallisella tasolla voidaan ottaa huomioon, että näkökulma julkista taloutta koskevassa unionin valvontakehyksessä on monivuotinen, vuotuisen talousarviolainsäädännön suunnittelun olisi perustuttava monivuotiseen finanssipolitiikan suunnitteluun, jonka lähtökohtana on julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys.
(21)
Tämän julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen tulisi sisältää muun muassa kutakin keskeistä meno- ja tuloerää koskevia ennusteita budjettivuonna ja sitä pidemmällä ajanjaksolla olettaen, että politiikka säilyy muuttumattomana. Kunkin jäsenvaltion tulisi voida määritellä asianmukaisesti muuttumattomat politiikat, ja määritelmä tulisi julkistaa samoin kuin siihen liittyvät oletukset, menetelmät ja muut asianmukaiset parametrit.
(22)
Tämän direktiivin ei olisi estettävä jäsenvaltion uutta hallitusta ajantasaistamasta julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehystään uusia poliittisia painopisteitään vastaavaksi. Siinä tapauksessa uuden hallituksen olisi tuotava esiin erot edelliseen julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykseen verrattuna.
(23)
Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa ja eritoten vakaus- ja kasvusopimuksessa vahvistettuja julkisen talouden valvontakehyksen määräyksiä ja säännöksiä sovelletaan koko julkishallintoon, joka kattaa asetuksen (EY) N:o 2223/96 mukaisesti seuraavat alasektorit: valtionhallinto, osavaltiohallinto, paikallishallinto ja sosiaaliturvarahastot.
(24)
Hyvin monissa jäsenvaltioissa julkista taloutta on hajautettu huomattavasti ja budjettivaltaa on siirretty valtiotasoa alemmille hallinnon tasoille. Valtiotasoa alempien hallinnon tasojen merkitys sen varmistamisessa, että vakaus- ja kasvusopimusta noudatetaan, on näin ollen lisääntynyt huomattavasti, ja erityistä huomiota olisi kiinnitettävä siihen, että kansallisissa julkisen talouden kehyksissä vahvistettujen velvollisuuksien ja menettelyjen piiriin varmasti kuuluvat kaikki julkisyhteisöjen alasektorit. Erityisesti, muttei yksinomaan, tämä koskee mainittuja jäsenvaltioita.
(25)
Jotta julkisen talouden kehyksillä edistettäisiin tehokkaasti budjettikuria ja julkisen talouden kestävyyttä, niiden olisi katettava julkinen talous laajalti. Tästä syystä erityistä huomiota olisi kiinnitettävä sellaisten julkisyhteisöjen elinten ja rahastojen toimiin, jotka eivät muodosta alasektoritasolla sellaisten säännönmukaisten talousarvioiden osaa ja joilla on välitön tai keskipitkän aikavälin vaikutus jäsenvaltioiden julkisen talouden rahoitusasemaan. Niiden yhdistetty vaikutus julkisyhteisöjen saamisiin ja velkoihin olisi esiteltävä vuotuisten talousarviomenettelyjen ja keskipitkän aikavälin talousarviosuunnitelmien puitteissa.
(26)
Vastaavasti ehdollisten sitoumusten olemassaolo olisi otettava asianmukaisesti huomioon. Tarkemmin sanoen ehdolliset sitoumukset saattavat sisältää tulevaisuudessa mahdollisesti toteutuvista epävarmoista tapahtumista johtuvia mahdollisia velvoitteita tai nykyisiä velvoitteita, mikäli maksu ei ole todennäköinen tai todennäköisen maksun määrää ei voida luotettavasti mitata. Niihin sisältyvät esimerkiksi asiaankuuluvat tiedot valtion takauksista, järjestämättömistä lainoista ja julkisten yritysten toiminnasta aiheutuvista vastuista, mukaan lukien tarvittaessa ehdollisten sitoumusten todennäköisyys sekä menojen mahdollinen viimeinen eräpäivä. Markkinoiden herkkyys olisi otettava asianmukaisesti huomioon.
(27)
Komission olisi seurattava säännöllisesti tämän direktiivin täytäntöönpanoa. Olisi määritettävä ja vaihdettava parhaita käytäntöjä, jotka koskevat kansallisten julkisen talouden kehysten eri näkökohtia käsitteleviä tämän direktiivin säännöksiä.
(28)
Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän direktiivin tavoitetta eli Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa vaadittua budjettikurin yhdenmukaista noudattamista, vaan se voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla, joten unioni voi toteuttaa toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
(29)
Paremmasta lainsäädännöstä tehdyn toimielinten välisen sopimuksen (8) 34 kohdan mukaisesti jäsenvaltioita kannustetaan laatimaan itseään varten ja unionin edun vuoksi omia taulukoitaan, joista ilmenee mahdollisuuksien mukaan tämän direktiivin ja kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevien toimenpiteiden välinen vastaavuus, ja julkaisemaan ne,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN DIREKTIIVIN:
I LUKU
KOHDE JA MÄÄRITELMÄT
1 artikla
Tässä direktiivissä vahvistetaan jäsenvaltioiden julkisen talouden kehysten ominaispiirteitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot noudattavat Euroopan unionin toiminnasta tehdystä sopimuksesta johtuvia velvoitteita välttää liiallisia julkisen talouden alijäämiä.
2 artikla
Tässä direktiivissä sovelletaan Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan (N:o 12) 2 artiklassa vahvistettuja ilmaisujen ”julkinen”, ”alijäämä” ja ”sijoitus” määritelmiä. Julkisyhteisöjen alasektoreihin sovelletaan myös asetuksen (EY) N:o 2223/96 liitteessä A olevassa 2.70 kohdassa vahvistettua määritelmää.
Lisäksi sovelletaan seuraavaa määritelmää:
”julkisen talouden kehys” tarkoittaa järjestelyjä, menettelyjä, sääntöjä ja instituutioita, jotka ovat julkisyhteisöjen finanssipolitiikan perustana, ja erityisesti seuraavia:
a)
julkisen talouden tilinpitoa ja tilastotietojen raportointia koskevat järjestelmät;
b)
ennusteiden laatimista julkisen talouden suunnittelua varten koskevat säännöt ja menettelyt;
c)
maakohtaiset numeeriset finanssipoliittiset säännöt, jotka edistävät jäsenvaltioiden johdonmukaisuutta finanssipolitiikan harjoittamisessa Euroopan unionin toiminnasta tehdystä sopimuksesta johtuvien velvoitteidensa mukaisesti, ilmaistuna julkisen talouden kehitystä kuvaavana yleisindikaattorina, kuten julkisen talouden alijäämä, lainanotto, velka tai jokin niiden keskeinen osatekijä;
d)
talousarviomenettelyt, jotka sisältävät talousarvioprosessin kaikkien vaiheiden perustana olevat menettelysäännöt;
e)
julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset tiettynä kansallisten talousarviomenettelyjen kokonaisuutena, jolla finanssipolitiikan aikajänne ulotetaan vuotuista talousarvioaikataulua pidemmälle, mukaan lukien toimintapolitiikan painopisteiden ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden asettaminen;
f)
talousarviomenettelyn osatekijöiden avoimuuden lisäämiseen pyrkivät riippumatonta seurantaa ja analysointia koskevat järjestelyt;
g)
mekanismit ja säännöt, joilla säännellään julkisen talouden suhteita viranomaisten välillä julkisyhteisöjen eri alasektoreilla.
II LUKU
KIRJANPITO JA TILASTOT
3 artikla
1. Jäsenvaltioilla on oltava käytössään julkisen tilinpidon kansalliset järjestelmät, jotka laajalti ja johdonmukaisesti kattavat kaikki julkisyhteisöjen alasektorit sekä sisältävät tiedot, joita tarvitaan suoriteperusteisen tietoaineiston tuottamiseksi tarkoituksena EKT 95 -standardiin perustuvan tietoaineiston valmistelu. Näiden julkisten tilinpitojärjestelmien on oltava sisäisen valvonnan ja riippumattoman tarkastuksen alaisia.
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikista julkisyhteisöjen alasektoreista on oikeaan aikaan ja säännöllisesti julkisesti saatavilla julkista taloutta koskevat tiedot asetuksen (EY) N:o 2223/96 mukaisesti. Jäsenvaltioiden on etenkin julkaistava
a)
julkista taloutta koskevat kassaperusteiset tiedot (tai vastaavat luvut julkisesta tilinpidosta, jos kassaperusteisia tietoja ei ole saatavilla) seuraavin määräajoin:
-
kuukausittain valtionhallinnon, osavaltiohallinnon ja sosiaaliturvan alasektorien osalta ennen seuraavan kuukauden loppua, ja
-
neljännesvuosittain paikallishallinnon alasektorin osalta ennen seuraavan neljännesvuoden loppua;
b)
yksityiskohtainen täsmäytystaulukko, josta ilmenee kassaperusteisten (tai vastaavat luvut julkisesta tilinpidosta, jos kassaperusteisia tietoja ei ole saatavilla) ja EKT 95 -standardiin perustuvien tietojen välisen siirtymän osatekijät.
III LUKU
ENNUSTEET
4 artikla
1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että julkisen talouden suunnittelu perustuu realistisiin makrotalouden ja julkisen talouden ennusteisiin, joissa käytetään kaikkein ajantasaisimpia tietoja. Finanssipolitiikan suunnittelun on perustuttava makrotalouden ja finanssipolitiikan kaikkein todennäköisimpään skenaarioon tai varovaisempaan skenaarioon. Makrotaloutta ja julkista taloutta koskevia ennusteita on verrattava ajantasaisimpiin komission ennusteisiin ja tarvittaessa muiden riippumattomien elinten ennusteisiin. Merkittävät erot makrotaloudessa ja finanssipolitiikassa valitun skenaarion ja komission ennusteen välillä kuvataan perustellen, erityisesti jos ulkoisissa oletuksissa esitetty muuttujien taso tai kasvu eroaa merkittävästi komission ennusteisiin sisältyvistä arvoista.
2. Komission on julkistettava ne menetelmät, oletukset ja asianmukaiset parametrit, jotka ovat makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden perustana.
3. Tukeakseen jäsenvaltioita niiden laatiessa julkisen talouden ennusteitaan komission on annettava unionin menoja koskevia ennusteita, jotka perustuvat monivuotisessa rahoituskehyksessä suunniteltuun menotasoon.
4. Herkkyysanalyysin puitteissa makrotalouden ja julkisen talouden ennusteissa on tarkasteltava julkisen talouden merkittävimpien muuttujien kehitystä erilaisissa kasvu- ja korko-oletuksissa. Makrotalouden ja julkisen talouden ennusteissa käytetyissä vaihtoehtoisissa oletuksissa on käytettävä opasteena sitä, miten ennusteissa on aiemmin onnistuttu, ja pyrittävä ottamaan huomioon asiaankuuluvat riskiskenaariot.
5. Jäsenvaltioiden on täsmennettävä, mikä instituutio on vastuussa makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden tuottamisesta, ja julkistettava viralliset makrotalouden ja julkisen talouden ennusteet, jotka on laadittu finanssipolitiikan suunnittelua varten, myös käytetyt menetelmät, oletukset ja asianmukaiset parametrit, jotka ovat kyseisten ennusteiden perustana. Vähintään kerran vuodessa jäsenvaltioiden ja komission on käytävä teknistä vuoropuhelua niistä oletuksista, jotka ovat makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden valmistelun perustana.
6. Finanssipolitiikan suunnittelussa käytettyjä makrotalouden ja julkisen talouden ennusteita on arvioitava säännöllisesti, puolueettomasti ja kattavasti objektiivisin perustein, myös jälkikäteen. Tämän arvioinnin tulokset on julkistettava ja otettava asianmukaisesti huomioon tulevissa makrotalouden ja julkisen talouden ennusteissa. Jos arvioinnissa havaitaan merkittävä vinoutuma, joka vaikuttaa makrotalouden ennusteisiin vähintään neljän peräkkäisen vuoden ajan, kyseisen jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimet ja julkistettava ne.
7. Komissio (Eurostat) julkaisee jäsenvaltioiden neljännesvuosittaiset velka- ja alijäämätasot kolmen kuukauden välein.
IV LUKU
NUMEERISET FINANSSIPOLIITTISET SÄÄNNÖT
5 artikla
Jäsenvaltioilla on oltava käytössään erityiset sitä koskevat numeeriset finanssipoliittiset säännöt, joilla tehokkaasti edistetään sitä, että julkisyhteisö kokonaisuudessaan noudattaa monivuotisen kehyksen aikana Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen pohjautuvia velvoitteitaan finanssipolitiikan alalla. Tällaisten sääntöjen on erityisesti katettava
a)
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti määriteltyjen alijäämän ja velan viitearvojen noudattaminen;
b)
monivuotisen aikajänteen omaksuminen finanssipolitiikan suunnittelussa, mukaan lukien jäsenvaltioiden julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden noudattaminen.
6 artikla
1. Rajoittamatta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräyksiä julkisen talouden valvontaa koskevasta unionin kehyksestä, maakohtaisten numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen on sisällettävä seuraavat osatekijät:
a)
tavoitemääritelmä ja sääntöjen soveltamisala;
b)
sääntöjen noudattamisen tehokas ja oikea-aikainen seuranta, joka perustuu riippumattomien elinten tai sellaisten elinten suorittamaan luotettavaan ja riippumattomaan analyysiin, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia jäsenvaltioiden finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista;
c)
sääntöjen noudattamatta jättämisestä aiheutuvat seuraukset.
2. Jos numeerisissa finanssipoliittisissa säännöissä on poikkeuksen mahdollistavia lausekkeita, niissä on esitettävä rajoitettu määrä erityistilanteita, jotka ovat finanssipolitiikan alalla Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen pohjautuvien jäsenvaltioiden velvoitteiden mukaisia, ja tiukkoja menettelyjä, joissa sääntöjen väliaikainen noudattamatta jättäminen on mahdollista
7 artikla
Jäsenvaltioiden vuotuisessa talousarviolainsäädännössä on otettava huomioon niiden maakohtaiset voimassa olevat numeeriset finanssipoliittiset säännöt.
8 artikla
Tämän direktiivin 5-7 artiklaa ei sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.
V LUKU
JULKISEN TALOUDEN KESKIPITKÄN AIKAVÄLIN KEHYS
9 artikla
1. Jäsenvaltioiden on laadittava uskottava ja tehokas julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys, joka mahdollistaa julkisen talouden suunnittelun vähintään kolmen vuoden aikajänteellä sen varmistamiseksi, että finanssipolitiikan kansallisessa suunnittelussa lähtökohdaksi otetaan monivuotisuus.
2. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiin on sisällyttävä seuraavien seikkojen vahvistamista koskevat menettelyt:
a)
kattavat ja avoimet monivuotiset julkisen talouden tavoitteet, jotka koskevat julkisyhteisöjen alijäämää, velkaa ja muita mahdollisia julkisen talouden yleisindikaattoreita, kuten menot, varmistaen samalla, että tavoitteet ovat IV luvussa säädettyjen voimassa olevien numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen mukaisia;
b)
julkisyhteisöjen kutakin keskeistä meno- ja tuloerää koskevat ennusteet eriteltynä tarkemmin valtionhallinnon ja sosiaaliturvan tasolla kyseisenä budjettivuonna ja sitä pidemmällä ajanjaksolla olettaen, että politiikka säilyy muuttumattomana;
c)
kuvaus julkiseen talouteen vaikuttavasta keskipitkän aikavälin ennakoidusta politiikasta eriteltynä keskeisten tulo- ja menoerien mukaan ja osoittaen, miten sopeuttaminen kohti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteita saavutetaan verrattuna ennusteisiin, joissa oletetaan, että politiikka säilyy muuttumattomana;
d)
arviointi siitä, kuinka julkiseen talouteen kohdistuvan välittömän pitkän aikavälin vaikutuksensa valossa ennakoitu politiikka todennäköisesti vaikuttaa julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen.
3. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten osana laadittujen ennusteiden on perustuttava III luvun mukaisiin realistisiin makrotalouden ja julkisen talouden ennusteisiin.
10 artikla
Vuotuisen talousarviolainsäädännön on noudatettava julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykseen perustuvia säännöksiä. Vuotuisen talousarvion valmistelun perustana on erityisesti käytettävä 9 artiklan 2 kohdassa tarkennettuja tulo- ja menoennusteita ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykseen perustuvia painopisteitä. Kaikki poikkeamat näistä säännöksistä on perusteltava asianmukaisesti.
11 artikla
Tämän direktiivin määräykset eivät estä jäsenvaltion uutta hallitusta ajantasaistamasta julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehystään uusia poliittisia painopisteitään vastaavaksi. Siinä tapauksessa jäsenvaltion on tuotava esiin erot edelliseen julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykseen verrattuna.
VI LUKU
JULKISYHTEISÖJEN TALOUDEN AVOIMUUS JA JULKISEN TALOUDEN KEHYSTEN KATTAVUUS
12 artikla
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki II, III ja IV luvun noudattamiseksi toteutetut toimenpiteet ovat johdonmukaisia kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla ja kattavat ne laajalti. Tämän edellyttää erityisesti tilinpitosääntöjen ja -menettelyjen johdonmukaisuutta ja perusteena olevien tietojen keruu- ja käsittelyjärjestelmien eheyttä.
13 artikla
1. Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tarkoituksenmukaiset mekanismit kaikkien julkisyhteisöjen alasektoreiden koordinoimiseksi, jotta kaikki julkisyhteisöjen alasektorit katetaan kokonaisvaltaisesti ja johdonmukaisesti finanssipolitiikan suunnittelussa, maakohtaisissa numeerisissa finanssipoliittisissa säännöissä ja julkista taloutta koskevien ennusteiden laatimisessa ja monivuotisen suunnittelun valmistelussa erityisesti julkisen talouden monivuotisen kehyksen mukaisesti.
2. Finanssipoliittisen vastuuvelvollisuuden edistämiseksi on selkeästi määriteltävä viranomaisten budjettivastuu julkisyhteisöjen eri alasektoreilla.
14 artikla
1. Jäsenvaltioiden on vuotuisten talousarviomenettelyjen puitteissa yksilöitävä ja esiteltävä kaikki julkisyhteisöjen elimet ja rahastot, jotka eivät muodosta alasektoritasolla säännönmukaisten talousarvioiden osaa, yhdessä muiden asiaankuuluvien tietojen kanssa. Julkisyhteisöjen elinten ja rahastojen yhdistetty vaikutus julkisyhteisöjen saamisiin ja velkoihin on esiteltävä vuotuisten talousarviomenettelyjen ja keskipitkän aikavälin talousarviosuunnitelmien puitteissa.
2. Jäsenvaltioiden on julkaistava yksityiskohtaiset tiedot verotukien vaikutuksesta tuloihin.
3. Jäsenvaltioiden on kaikkien julkisyhteisöjen alasektoreiden osalta julkaistava asiaankuuluvat tiedot ehdollisista sitoumuksista, joilla on potentiaalinen tuntuva vaikutus julkisen talouden talousarvioihin, mukaan lukien valtion takaukset, järjestämättömät lainat ja julkisten yritysten toiminnasta aiheutuvat vastuut, niiden laajuus mukaan lukien. Jäsenvaltioiden on myös julkaistava tiedot julkisyhteisöjen osallistumisesta yksityisten ja julkisten yritysten pääomaan taloudellisesti merkittävien määrien osalta.
VII LUKU
LOPPUSÄÄNNÖKSET
15 artikla
1. Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät säännökset voimaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2013. Niiden on toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle viipymättä. Neuvosto kannustaa jäsenvaltioita laatimaan itseään varten ja unionin edun vuoksi omia vastaavuustaulukoitaan, joista ilmenee mahdollisuuksien mukaan direktiivin ja kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen toimenpiteiden välinen vastaavuus, ja julkaisemaan ne.
2. Näissä jäsenvaltioiden antamissa säädöksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne virallisesti julkaistaan. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, miten viittaukset tehdään.
3. Komissio laatii välikertomuksen tämän direktiivin tärkeimpien säännösten täytäntöönpanon edistymisestä jäsenvaltioiden antamien asiaankuuluvien tietojen perusteella; välikertomus toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 14 päivänä joulukuuta 2012.
4. Jäsenvaltioiden on toimitettava tässä direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä antamansa keskeiset säännökset kirjallisina komissiolle.
16 artikla
1. Komissio julkaisee uudelleentarkastelun tämän direktiivin säännösten asianmukaisuudesta viimeistään 14 päivänä joulukuuta 2018.
2. Uudelleentarkastelussa arvioidaan muun muassa seuraavien seikkojen asianmukaisuutta:
a)
tilastolliset vaatimukset kaikkien julkisyhteisöjen alasektoreiden osalta;
b)
numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen suunnittelu ja tehokkuus jäsenvaltioissa;
c)
julkisen talouden avoimuuden yleinen taso jäsenvaltioissa.
3. Komissio arvioi viimeistään vuoden 2012 lopussa kansainvälisen julkisen sektorin tilinpäätösstandardien asianmukaisuuden jäsenvaltioiden kannalta.
17 artikla
Tämä direktiivi tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
18 artikla
Tämä direktiivi on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.
Tehty Brysselissä 8 päivänä marraskuuta 2011.