РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 8 päivänä maaliskuuta 2011,
valtiontuesta asiassa C 24/09 (ex N 446/08) - Valtiontuki energiaintensiivisille yrityksille, ekosähköä koskeva laki, Itävalta
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 1363)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/528/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen artiklojen (1) mukaisesti ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Itävalta ilmoitti 27 päivänä kesäkuuta 2008 ennakkoilmoituksella aikomuksestaan muuttaa ekosähköä koskevaa voimassa olevaa lakia (österreichische Ökostromgesetz, jäljempänä ’ÖSG’), jonka komissio oli vuonna 2006 hyväksynyt silloisessa muodossaan sisämarkkinoille soveltuvaksi tueksi (2). Itävalta ilmoitti 4 päivänä syyskuuta 2008 ÖSG:n uudesta versiosta, jota tämä komission päätös koskee.
(2)
Komissio pyysi lisätietoja 28 päivänä lokakuuta 2008 päivätyllä kirjeellä. Muistutuskirjeen jälkeen Itävalta toimitti lisätietoja 22 päivänä joulukuuta 2008 päivätyllä kirjeellä. Itävallan edustajien kanssa 11 päivänä helmikuuta 2009 pidetyn tapaamisen jälkeen komissio pyysi 19 päivänä helmikuuta päivätyllä kirjeellä lisätietoja, jotka Itävalta toimitti 17 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Komissio pyysi lisätietoja 8 päivänä toukokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä, ja Itävalta toimitti niitä 9 ja 19 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyillä kirjeillä.
(3)
Komissioon saapui 9 päivänä heinäkuuta 2008 Itävallan työkamarin (Bundesarbeitskammer) ÖSG:tä koskeva kantelu, joka koski erästä energiaintensiivisiin yrityksiin kohdistuvaa ÖSG:hen sisältyvää toimenpidettä.
(4)
Komissio teki 22 päivänä heinäkuuta 2009 sekamuotoisen päätöksen, jolla hyväksyttiin ekosähkön tuottajiin kohdistuvat toimenpiteet, sillä komissio ilmoitti näiden toimenpiteiden olevan yhteensopivia valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen (3), jäljempänä ’ympäristönsuojelutuen suuntaviivat’, kanssa mutta päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn ÖSG:hen sisältyvän, energiaintensiivisiä yrityksiä koskevan vapautusmekanismin arvioimiseksi (4).
(5)
Komissio ilmoitti Itävallalle tästä päätöksestä 23 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä ja kehotti Itävaltaa toimittamaan kaikki toimenpiteen arvioimiseksi tarpeelliset tiedot.
(6)
Komissio julkaisi päätöksensä Euroopan unionin virallisessa lehdessä (5) ja kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(7)
Itävalta pyysi 19 päivänä elokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä määräajan pidentämistä, ja komissio myönsi pidennyksen 9 päivänä syyskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Itävalta toimitti huomautuksensa 8 päivänä lokakuuta 2009.
(8)
Tällä välin Itävallan työkamari esitti 7 päivänä lokakuuta 2009 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa energiaintensiivisiin yrityksiin kohdistuvasta toimenpiteestä. Se toimitettiin Itävallalle, ja sitä kehotettiin esittämään huomautuksensa. Itävalta esitti huomautuksensa 23 päivänä joulukuuta 2009 ja toimitti 23 päivänä huhtikuuta 2010 lisätietoja.
(9)
Komissio pyysi 21 päivänä kesäkuuta 2010 ja 19 päivänä heinäkuuta 2010 lisätietoja Itävallalta, ja ne toimitettiin sille 13 päivänä syyskuuta 2010. Itävallan toivomuksesta 9 päivänä heinäkuuta 2010 järjestettiin tapaaminen komission ja Itävallan edustajien välillä.
(10)
Itävalta korosti 24 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä ÖSG:n merkitystä Itävallan kannalta ja pyysi asiaa koskevaa päätöstä joulukuun 2010 alkuun mennessä. Komissio vastasi kirjeeseen 7 päivänä joulukuuta 2010. Itävallan edustajien kanssa järjestettiin toinen tapaaminen 9 päivänä joulukuuta 2010.
(11)
Itävalta peruutti 30 päivänä joulukuuta 2010 päivätyllä kirjeellä menettelyn aikana toimenpiteen puolesta esittämänsä perustelut ja pyysi komissiota hyväksymään energiaintensiivisten yritysten vapautusmekanismin. Komissio vastasi tähän kirjeeseen 25 päivänä tammikuuta 2011.
2. TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(12)
Komissio hyväksyi 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemällään päätöksellä ÖSG:n muutetun version muilta osin, paitsi lain 22c §:n, joka koskee energiaintensiivisille yrityksille tarkoitettua vapautusmekanismia. Tästä syystä tässä kuvauksessa käsitellään vain tätä mekanismia.
2.1 Energiaintensiivisiä yrityksiä koskevan vapautusmekanismin kuvaus
(13)
ÖSG:n 3 osan mukaan Itävalta antaa yhdelle tai useammalle yritykselle toimiluvan hoitaa ekosähkön selvityskeskuksen tehtävää. Toimiluvan haltija on vastuussa erityisesti ekosähkön ostamisesta tuottajilta kiinteään hintaan ja tämän ekosähkön myymisestä sähköyhtiöille kiinteään hintaan. Sähköyhtiöillä on velvollisuus ostaa tietty prosenttiosuus kokonaistarjonnastaan ekosähkön selvityskeskukselta. Prosenttiosuus vastaa ekosähkön keskimääräistä osuutta Itävallan koko sähköntuotannosta.
(14)
Tällä hetkellä Itävalta on myöntänyt koko maan kattavan ekosähkön selvityskeskuksen toimiluvan vain Abwicklungsstelle für Ökostrom AG:lle, jäljempänä ’OeMAG’. OeMAG on yksityisoikeudellinen osakeyhtiö, jonka tilintarkastuksen suorittaa kauppakamarin hyväksymä tilintarkastaja. Itävallan talous- ja työministeriö ja maan energia-alan sääntelyviranomainen E-Control GmbH valvovat OeMAGin toimintaa. Itävallan viranomaiset hyväksyvät etukäteen lailla tai asetuksella energiaintensiivisiin yrityksiin kohdistuvan toimenpiteen täytäntöönpanon tärkeimmät osatekijät (kuten sähkönjakelun järjestelyt sähkönmyyjille, myyjien maksama hinta ja loppukäyttäjien maksuosuus). Järjestelyyn osallistuvien yritysten välisiä kiistoja ei ratkaista hallinnollisella menettelyllä vaan tavallisessa tuomioistuimessa.
(15)
OeMAG on siirtoverkonhaltijoina toimivien yhtiöiden, pankkien ja teollisuusyritysten omistama osakeyhtiö. Verbund-APG omistaa OeMAGin osakkeista 24,4 prosenttia ja VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG ja Smart Technologies kukin 12,6 prosenttia. Verbund-APG on Verbund AG:n (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) kokonaan omistama tytäryhtiö; Verbund AG:n osakkeista 51 prosenttia omistaa Itävallan tasavalta. VKW Netz AG kuuluu Illwerke AG:lle, joka puolestaan on 95,5-prosenttisesti Vorarlbergin osavaltion omistuksessa. TIWAG-Netz AG on TIWAG AG:n omistuksessa, jonka Tirolin osavaltio omistaa kokonaan. CISMO GmbH:n omistaa Oesterreichische Kontrollbank AG sekä siirtoverkonhaltijat ja sähkö- ja kaasuyritykset. Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) puolestaan on itävaltalaisten pankkien omistama, Investkredit Bank AG pääasiassa Volksbank-pankkien omistuksessa ja Smart Technologies Siemensin omistuksessa. Näin ollen OeMAGin osakkeista 49,6 prosenttia on julkisessa määräysvallassa olevien osakkeenomistajien hallussa ja 50,4 prosenttia yksityisessä määräysvallassa olevien osakkeenomistajien hallussa. Komissiolla ei ole todisteita siitä, että julkisessa määräysvallassa olevat osakkeenomistajat voisivat käyttää määräysvaltaa tai edes yhteistä määräysvaltaa OeMAGissa.
(16)
ÖSG:n 22c §:n 1 momentissa säädetyn mekanismin perusteella energiaintensiiviset yritykset voivat pyytää sähköntoimittajiaan olemaan toimittamatta heille ekosähköä. Edellytyksenä ovat energiaintensiivisten yritysten toimittamat todisteet siitä, että
a)
ne ovat oikeutettuja energiaveron palauttamisesta annetussa laissa tarkoitettuun palautukseen ja
b)
ekosähkökustannukset vastaavat ainakin 0,5:tä prosenttia tuotannon nettoarvosta.
Itävallan energia-alan sääntelyviranomainen Energie-Control GmbH myöntää vapautuksen hakemuksen perusteella.
(17)
Jos vapautus myönnetään, sähköyhtiöiden on kiellettyä periä näiltä suurilta sähkönkuluttajilta ekosähköstä aiheutuvia lisäkustannuksia.
(18)
ÖSG:n 22c §:n 5 momentin mukaan sähkönjakelijoiden ja suurten sähkön loppukuluttajien välisiin sopimuksiin on sisällyttävä pakollinen säännös, jonka mukaan kyseisille loppukuluttajille ei toimiteta sähkönjakelijoille ekosähkön selvityskeskukselta siirrettyä ekosähköä eikä ekosähköstä aiheutuneita kustannuksia siirretä eteenpäin. Lain mukaan kaikki edellä esitetyn vastaiset säännökset ovat mitättömiä (6).
(19)
Jos energiaintensiiviselle yritykselle myönnetään vapautus ostovelvollisuudesta, sen on ÖSG:n 22c §:n 2 momentin mukaan maksettava OeMAGille taloudellinen korvaus, jonka suuruus on 0,5 prosenttia edellisen kalenterivuoden tuotannon nettoarvosta.
2.2 Tiivistelmä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen sisällöstä
(20)
Ilmoituksessaan Itävalta totesi, että vapautusmekanismia olisi tarkasteltava riippumatta yleisestä ekosähkön tuottajiin kohdistuvasta tukiohjelmasta, koska se koskee ainoastaan ”yksityisoikeudellista sopimussuhdetta” energiaintensiivisten yritysten ja sähkönjakelijoiden välillä. Itävalta väitti, ettei vapautus ole valtiontukea, ja vaikka olisikin, tuki olisi sisämarkkinoille soveltuva analogian perusteella ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa.
(21)
Komissio tuli jo menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä kuitenkin siihen tulokseen, että tarkasteltaessa kysymystä siitä, onko kyseessä tuki, rahoitusmekanismin ”vapauttamista” ei voida arvioida erillään rahoitusmekanismista itsestään. Komission näkemys oli, että ”poikkeuksella” (vapautus) on luontaisesti erottamaton yhteys ”sääntöön” ja että vapautusmekanismi on kiinteä osa yleistä ohjelmaa, minkä vuoksi sitä on arvioitava valtiontukien näkökulmasta vastaavasti. Lainsäädännön mukaan sähkönjakelijat, joiden asiakaskunnasta vapautuksen saaneet yritykset muodostavat suuren osan, voivat lisäksi hakea vapautusta syöttötariffin maksamisesta. Tästä käy ilmi, että järjestely voi johtaa myös OeMAGille koituviin suoriin tappioihin, mikä vahvistaa päätelmää siitä, että kyseessä on valtiontuki (7).
(22)
Komissio esitti epäilyjä vapautusmekanismin yhteensopivuudesta tukisäännösten kanssa. Näistä syistä komissio päätti aloittaa vapautusmekanismia koskevan muodollisen tutkintamenettelyn.
(23)
Koska komissio ei ollut vielä antanut lopullista päätöstä asiasta, Itävalta myönsi vapautusmekanismin etuuskohtelun (8) sillä perusteella, että yhteisön tilapäisiin puitteisiin sisältyy mahdollisuus myöntää tukea enintään 500 000 euroa 1 päivän tammikuuta 2008 ja 31 päivän joulukuuta 2010 välisenä aikana (9). Komissio on hyväksynyt Itävallan tukiohjelman, joka koskee yhteismarkkinoille soveltuvia rajoitettuja, yhteisön tilapäisten puitteiden mukaisia tukia (Österreichregelung Kleinbeihilfen) (N 47a/09) (10). Tukiohjelmaa voidaan soveltaa yrityksiin, jotka eivät 1 päivänä heinäkuuta 2008 olleet vaikeuksissa, ja se koskee kaikkia toimialoja lukuun ottamatta kalastusta ja maataloustuotteiden alkutuotantoa. Toimenpiteellä on tuettu yli 2 000:ta yritystä.
3. ITÄVALLAN HUOMAUTUKSET
(24)
Itävallan näkemyksenä on, kuten ennakkoilmoitus- ja ilmoitusmenettelyssäkin, että toimenpide energiaintensiivisten yritysten hyväksi ei ollut valtiontukea, koska se ei koske valtion varoja eikä ole valikoiva.
(25)
Vaikka vapautusmekanismi olisikin valtiontukea, se voidaan Itävallan mukaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi soveltamalla analogiaa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa, tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan mukaisesti 6 päivänä elokuuta 2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 (yleinen ryhmäpoikkeusasetus) (11) 25 artiklan kanssa ja energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27 päivänä lokakuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/96/EY (12), jäljempänä ’energiaverodirektiivi’, 17 artiklan kanssa.
3.1 Valtion varat ja valtion toiminnaksi katsominen
(26)
Valtion varojen osalta Itävalta katsoo, että ÖSG on analoginen uusiutuvia energioita koskevan Saksan lain (Erneuerbare-Energien-Gesetz) kanssa, johon ei Itävallan näkemyksen mukaan liity valtion varojen käyttöä. Itävalta viittaa tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen tuomioon asiassa PreussenElektra (13).
(27)
Itävallan mielestä ÖSG:hen ja uusiutuvia energioita koskevaan Saksan lakiin sisältyvillä vapautusmekanismeilla on seuraavia yhteisiä piirteitä:
a)
Molemmissa järjestelmissä taatusta syöttötariffista aiheutuvat lisäkustannukset maksavat sähköntoimittajat, joiden on ostettava tietty osuus uusiutuvaa energiaa kiinteään hintaan.
b)
Kummassakaan järjestelmässä sähköntoimittajilla ei ole velvollisuutta ostaa ekosähköä asiakkaille, jotka on vapautettu ekosähkön ostosta.
c)
Molemmissa järjestelmissä markkinatoimijoilla, jotka eivät hoida julkisen palvelun tehtäviä, on velvollisuus ostaa ekosähköä sen tuottajilta. Näillä markkinatoimijoilla on lainsäädännön mukaan oikeus siirtää lisäkustannukset sähköntoimittajien kannettaviksi, ja ostovelvoitteet ja hinnat on määritetty lainsäädännöllä.
d)
Molemmissa järjestelmissä sääntelyviranomainen tarkistaa, etteivät ekosähkön ostoon tuottajilta velvoitetut yritykset saa liian suurta korvausta.
(28)
Komissio selosti menettelyn aloittamisesta tekemänsä päätöksen 42-48 kohdassa, miksi ja missä suhteessa arvioitu toimenpide on verrattavissa toimenpiteeseen, josta yhteisöjen tuomioistuin on antanut tuomion asiassa Essent (14). Itävalta kiistää nämä havainnot seuraavista syistä:
a)
OeMAG ei ole valtion nimeämä elin maksujen kantamista varten. Tässä yhteydessä Itävalta viittaa uudelleen Saksaan, missä sen mielestä verkko-operaattoreilla on aivan sama tehtävä kuin OeMAGilla.
b)
OeMAG on yksityinen yritys, ei julkisoikeudellinen yhteisö, kuten yhteisöt, jotka olivat asioissa Air France (15) ja Salvat Père (16) annettujen tuomioiden perustana. Tässä yhteydessä Itävalta korostaa sitä, ettei valtiolla ole valtuuksia nimittää OeMAGin johdon tai hallituksen jäseniä, veto-oikeutta OeMAGin päätöksiin eikä valvontavaltuuksia. Valtiolla ei ole myöskään valtuuksia ottaa hoitaakseen OeMAGin tehtäviä.
c)
OeMAGia koskevat riita-asiat käsitellään tavallisissa tuomioistuimissa.
d)
OeMAGiin kohdistuu julkista valvontaa vain Itävallan tilintarkastusviraston tekemien jälkitarkastusten muodossa.
e)
OeMAGin mahdollisia tappioita ei kateta valtion talousarviosta. Julkisviranomaisten rooli rajoittuu ekosähkön osto- ja myyntihintojen määrittämiseen. Tämän vuoksi valtion talousarviolle ei aiheudu sellaista rasitetta, joka osoitettiin asioissa Sloman Neptun (17) ja Pearle (18).
f)
Energie-Control GmbH:lla ei ole harkintavaltaa ÖSG:n 22c §:n mukaisen vapautuksen myöntämisen suhteen.
g)
Vapautusmekanismi ei vaikuta sähköntoimittajien OeMAGille maksamaan kokonaismäärään. Ainoastaan kokonaismäärän jakaminen eri loppukäyttäjien kesken muuttuu.
3.2 Valikoivuus
(29)
Itävalta toteaa, että energiaintensiivisiä yrityksiä koskeva vapautus ei ole valtiontukea, koska se ei ole valikoiva.
(30)
Itävalta muistuttaa siitä, että energiaintensiiviset yritykset vapautetaan vain osittain ekosähkön tuottajien tukemisen rahoittamisesta. Niiden on maksettava suoraan OeMAGille tasausmaksu, jonka suuruus on 0,5 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta, ja näin ne osallistuvat edelleen ekosähkön tuotannon rahoittamiseen.
(31)
Itävalta perustelee asialla Adria-Wien Pipeline (19) kantaansa, jonka mukaan toimenpidettä ei ole rajoitettu virallisesti tiettyihin toimialoihin eikä se ole tosiasiassa valikoiva. Vaikka valikoivuutta olisikin ensi näkemältä havaittavissa, järjestelmän logiikka tekee siitä joka tapauksessa oikeutettua.
(32)
Virallinen valikoivuus: Itävalta väittää, että ÖSG:ssä ei määritellä tukikelpoisiksi pelkästään tiettyjä toimialoja tai tietynkokoisia yrityksiä eikä siihen sisälly muitakaan valikoivia kriteerejä. Itävalta tukee väitettään sillä, ettei oikeuskäytännössä ole viitteitä siitä, että valtiontueksi toteamisen kannalta välttämättömät valikoivuuden tunnusmerkit täyttyisivät pelkällä kynnysarvon määrittämisellä tuotannon nettoarvolle. Lisäksi Itävalta viittaa siihen, ettei toimenpiteeseen sisälly rajoituksia toimialojen suhteen, yritysten koon suhteen eikä muitakaan valikoivia kriteerejä, ja painottaa, että toimenpide koskee ajallisesti rajoitetun ohjelman perusteella 19:ää eri toimialaa ja noin 2 300:aa yritystä. Tästä syystä toimenpide ei sen mukaan ole virallisesti valikoiva.
(33)
Tosiasiallinen valikoivuus: Itävallan näkemyksen mukaan vapautusmekanismia käyttävien toimialojen ja yritysten suuri määrä sekä se, ettei toimenpiteeseen sisälly rajoituksia toimialojen eikä yritysten koon suhteen eikä muita valikoivia kriteerejä, kertoo siitä, että toimenpide on tosiasiallisesti yleinen toimenpide. Itävallan mielestä tälle näkökannalle löytyy tukea myös asiasta Adria-Wien Pipeline. Itävalta väittää, että yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli tässä asiassa energiaveron osittaista palauttamista, joka myönnettiin yrityksille, joiden energiaverot olivat suuremmat kuin 0,35 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta. Tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Kansallisia toimenpiteitä, joissa säädetään maakaasusta ja sähköstä kannettujen energiaverojen osittaisesta palauttamisesta, ei ole pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa (…) [nykyään SEUT-sopimuksen 107 artikla] tarkoitettuina valtiontukina silloin, kun niitä sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella sijaitseviin yrityksiin näiden toimialasta ja toiminnasta riippumatta.” (20)
(34)
Järjestelmän logiikkaan liittyvät perustelut: Jälleenrahoitus- ja vapautusmekanismin rakenteesta Itävalta toteaa, että rahoituksen eriyttäminen on suunniteltu analogiseksi muiden vero- ja maksurahoitteisten järjestelmien kanssa. Koska tällaisella eriyttämisellä otetaan huomioon yritysten kyky selviytyä maksuista, se vastaa järjestelmän logiikkaa eikä sen vuoksi ole tukea. Itävalta katsoo, että komissio on edustanut tätä näkökantaa myös kahdessa aiemmassa tukipäätöksessä (21).
(35)
Lisäksi Itävalta viittaa siihen, että vapautusmekanismi ei heikennä ÖSG:llä luotuja ympäristöetuja, sillä ekosähkön tuotannon tukimäärä ei laske. Ainoastaan alentamalla tiettyjen yritysten ympäristökustannuksia pystytään sen mukaan luomaan kestävä ekosähkön rahoitusmekanismi, joka on välttämätön uusiutuvien energialähteiden tukemiseksi.
3.3 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(36)
Tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille Itävalta toteaa, että vapautusmekanismi voidaan katsoa analogiseksi ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa.
(37)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luku (151-159 kohta) sisältää säännöksiä valtiontuista, jotka myönnetään ympäristöverojen alennuksena tai ympäristöveroista vapautuksena. Tukia arvioidaan kahdella tavalla. Ensinnäkin yhdenmukaistetuista ympäristöveroista myönnettävien veronalennusten tai verovapautusten muodossa myönnettävät tuet katsotaan sisämarkkinoille soveltuviksi, jos tuensaaja maksaa vähintään energiaverodirektiivissä määritetyn yhteisön vähimmäisverotason (22). Jos toimenpide sisältää yhdenmukaistetuista ympäristöveroista myönnettäviä veronalennuksia ja verovapautuksia, jotka ovat suurempia kuin nämä vähimmäisverotasot, tai alennuksia ja vapautuksia, jotka liittyvät yhdenmukaistamattomiin ympäristöveroihin, jäsenvaltioiden on esitettävä yksityiskohtaiset tiedot kunkin toimenpiteen välttämättömyydestä ja oikeasuhteisuudesta.
(38)
Tässä yhteydessä Itävalta ehdottaa, että sovellettaisiin analogisesti ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 lukua, joka koskee ympäristöveron alennuksena tai ympäristöveroista vapautuksena myönnettäviä toimenpiteitä. Itävallan perustelujen mukaan toimenpidettä voidaan arvioida erityisesti analogisesti yhdenmukaistettuja ympäristöveroja koskevien säännösten kanssa. Tämän oikeusperustan mukaan vapautusmekanismin voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, kunhan kyseiset yritykset maksaisivat edelleen energiaverodirektiivissä määritetyn vähimmäisverotason, toisin sanoen 0,5 euroa/MWh, kuten ne jo tekevätkin. Tästä seuraisi Itävallan mukaan, että lisävapautus syöttötariffijärjestelmästä osittaisena vapautuksena sen rahoittamismaksusta voitaisiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, koska jäljelle jäävä maksuosuus ekosähkön tuotannon tukemisen rahoittamisesta muodostaisi edelleen vähimmäissähköveron täydennyksen.
(39)
Itävallan käsityksen mukaan vapautusmekanismi johtaa ainakin välillisesti ympäristönsuojelun tason nousuun. Tässä yhteydessä vapautusmekanismi on sen mukaan välttämätön, jotta mahdollistetaan sähkönkuluttajien ekosähköstä maksaman maksun yleinen korotus.
(40)
Itävalta tukee tätä väitettä vertaamalla ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohdan ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (23) 25 artiklan sanamuotoa. Vertaamalla yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen muotoilua useissa kieliversioissa Itävalta päättelee, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan soveltamisala on laajempi kuin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohta: kun suuntaviivojen 152 kohdan mukaan ympäristöverojen alentaminen edellyttää täysin yhdenmukaistettuja energiaveroja, yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklasta voidaan päätellä, että ympäristöverojen alennuksiin (kuten energiaverodirektiivin mukaiset sähkömaksun alennukset) sovelletaan vapautusta, jos energiaverodirektiivin (direktiivi 2003/96/EY) edellytykset täyttyvät. Tästä seuraa Itävallan mukaan, että energiaverodirektiivin säännökset veronalennuksista sisältyvät energiaintensiivisiä yrityksiä koskevaan vapautusmekanismiin. Energiaverodirektiivin logiikka, arviot ja sääntelylliset elementit ja siihen viittaavat säännökset kuten yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artikla ovat sen vuoksi sovellettavissa ehdotettuun vapautusmekanismiin. Sekä vapautusmekanismi että Itävallan järjestelmä maksujen kohdistamiseksi sähkönkulutukseen täyttävät sen vuoksi energiaverodirektiivin edellytykset ja ovat sen vuoksi yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan mukaan perusteltuja tai kyseisen artiklan kanssa analogisesti sisämarkkinoille soveltuvia (24).
(41)
Tässä yhteydessä Itävalta muistuttaa siitä, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 lukua laadittaessa jäsenvaltiot esittivät kriittisiä huomautuksia. Lisäksi Itävalta viittaa 7 päivänä joulukuuta 2006 esitettyyn asiakirjaan Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive (25). Tässä yhteisessä asiakirjassa tehtiin selväksi, että jäsenvaltiot tarvitsevat joustavuutta, jotta ne voivat eriyttää järkevästi. Ympäristöverojen ja -maksujen luonteeseen ja logiikkaan kuuluvat myös vapautukset ja eriytetyt maksut. Jäsenvaltiot kannattavat näin ollen Itävallan mukaan ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen laajaa tulkintaa.
(42)
Lopuksi Itävalta selostaa yksityiskohtaisesti, että muissakin jäsenvaltioissa on voimassa samanlaisia järjestelmiä, ja painottaa, että ÖSG on pitkälle verrattavissa uusiutuvia energioita koskevan Saksan lain säännöksiin. Koska Itävallan energiaintensiiviset yritykset kilpailevat muiden jäsenvaltioiden (esimerkiksi Saksan) ja kolmansien maiden yritysten kanssa, vapautusmekanismi on olennainen, jotta ei jouduta huonompaan asemaan kansainvälisessä kilpailussa.
4. KOLMANSIEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(43)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen Itävallan Bundesarbeitskammer toimitti huomautuksia. Bundesarbeitskammerilla on 3,2 miljoonaa jäsentä, ja sen mielestä ÖSG:n rahoitusjärjestelmä sisältää valtiontukea. Se ei myöskään ole samaa mieltä Itävallan kanssa siitä, että sähkön suurkuluttajiin sovellettava vapautusmekanismi olisi valtiontukisäännösten mukainen. Bundesarbeitskammer korostaa sitä, että mekanismi johtaa lisärasitukseen pienille ja keskisuurille (pk-) yrityksille ja kotitalouksille, jotka joutuvat maksamaan ekosähköön liittyvät lisäkustannukset olematta pääkuluttajia. Tämä tilanne johtaa sen mukaan kilpailun vääristymiseen pk-yritysten kustannuksella.
(44)
Bundesarbeitskammer viittaa huomautuksissaan komission 4 päivänä heinäkuuta 2006 tekemään päätökseen (26), jossa komissio oli jo arvioinut syöttötariffit valtiontueksi. Koska syöttötariffeja koskevaa oikeudellista kehystä ei ole tämän jälkeen muutettu, ÖSG:n vuoden 2008 versiossa säädetty tukijärjestelmä on edelleen valtiontukea. Sen vuoksi Bundesarbeitskammer kysyykin, miten Itävallan näkökanta voi nyt poiketa siitä, mitä se esitti ÖSG:n aiemmasta versiosta tehdyn ilmoituksen yhteydessä.
(45)
Bundesarbeitskammer ei ole samaa mieltä Itävallan näkemyksestä, jonka mukaan suurkuluttajien vapauttamista ostovelvoitteesta ÖSG:n mukaisesti olisi tarkasteltava energiaverojen ylärajojen asettamista vastaavasti. Viittaamalla komission aiempaan päätökseen energiaverojen ylärajojen asettamisen hyväksymisestä Itävalta hakee nyt sääntöjen vastaisesti myös sähkön suurkuluttajien vapautusmekanismin hyväksymistä. Bundesarbeitskammer katsoo kuitenkin, ettei tämä analogia ole hyväksyttävä.
(46)
Näin ollen energiaverojen ylärajojen asettaminen oli verotukea, jonka tarkoituksena oli ainakin välillisesti parantaa ympäristönsuojelua, kun taas energiaintensiivisten yritysten vapauttamista ostovelvoitteesta ei voida liittää ympäristönsuojelutuen suuntaviivoihin ympäristöpoliittisten tavoitteiden puuttumisen vuoksi.
(47)
Koska ÖSG:ssä säädetään erityisesti suurkuluttajien vapauttamisesta tällaisesta ostovelvoitteesta, tätä säännöstä ei voida tarkastella ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa tarkoitettuna ympäristöveron alennuksena tai vapautuksena ympäristöverosta.
(48)
Vaikka 4 lukua sovellettaisiinkin analogisesti, vapautusmekanismi ei olisi kyseisten säännösten mukainen seuraavista syistä: toimenpiteen kestoa ei ole rajoitettu 10 vuoteen. Lisäksi kyseisten toimialojen (esim. paperi, teräs) tuotantokustannusten mahdollinen kasvu voidaan siirtää asiakkaille, koska nykyisessä markkinatilanteessa hintajousto on tarpeeksi suurta. Näin ollen vapautusmekanismi ei täytä ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 158 kohdan c alakohdan edellytystä.
(49)
Vapautus ei myöskään ole oikeasuhteinen, koska energiaintensiivisten kuluttajien ei tarvitse ostaa ekosähköä, joten vaihtoehtoisten energialähteiden hintojen lähentyminen markkinahintoihin viivästyy. Lisäksi ekosähkön tuotannon lisäkustannukset jäävät pelkästään pk-yritysten ja kotitalouksien kannettaviksi, vaikka ne käyttävät vain vähän energiaa. Näin ollen myöskään ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 159 kohdan a alakohdan edellytys ei täyty.
(50)
Ei ole tehty minkäänlaisia ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 159 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja sopimuksia, joilla kyseiset sähkön suurkuluttajat sitoutuisivat ÖSG:n tavoitteiden saavuttamiseen. Suurkuluttajia hyödyttävä vapautusmekanismi ei myöskään edistä suurkuluttajien energiatehokkuutta eikä ympäristöystävällistä energiankäyttöä, vaan päinvastoin sillä vapautetaan ne kaikesta osallistumisesta EU:n laajuisten ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen.
(51)
Bundesarbeitskammerin näkemyksen mukaan käsiteltävänä oleva ÖSG:n 22 § on sen vuoksi toimintatuki sui generis, joka ei kuulu ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan, koska se ei hyödytä ympäristöä millään tavalla. Koska tuki ei ole ajallisesti rajattu eikä asteittain aleneva ja koska se johtaa ajan mittaan kilpailun vääristymiseen ennen kaikkea pk-yritysten vahingoksi, sitä ei pitäisi Bundesarbeitskammerin mielestä hyväksyä.
5. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
(52)
Komissio arvioi ilmoitetun toimenpiteen SEUT-sopimuksen 107 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen perusteella ja ETA-sopimuksen 61 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen perusteella (27).
(53)
Komissio huomauttaa aluksi, että ilmoituksen kohteena oleva laki käsittää kaksi erillistä toimenpidettä, jotka molemmat arvioitiin komission 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemän päätöksen (28) yhteydessä valtiontukien näkökulmasta. ÖSG:ssä säädetään ensinnäkin tuesta ekosähkön tuottajille syöttötariffin muodossa. Lisäksi ÖSG:hen sisältyy lauseke, jonka mukaan energiaintensiiviset yritykset voidaan tiettyjen edellytysten täyttyessä vapauttaa (osittain) velvoitteesta maksaa syöttötariffi. Komissio hyväksyi 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemässään päätöksessä ekosähkön tuottajien hyväksi sovellettavat syöttötariffit sisämarkkinoille soveltuvaksi tueksi mutta ilmaisi samalla epäilyksensä sen suhteen, onko vapautusmekanismi tukisäännösten mukainen, minkä vuoksi se käynnisti ÖSG:n tästä osasta muodollisen tutkintamenettelyn. Komissio hyväksyi 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemällään päätöksellä kyllä ekosähkön tuottajien tukemisen sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontueksi mutta ei ottanut lopullista kantaa kysymykseen siitä, onko energiaintensiivisten yritysten vapautus ostovelvoitteesta valtiontukea ja, jos on, onko vapautusmekanismi valtiontukisäännösten mukainen. Nämä kysymykset olivat tätä päätöstä edeltäneen muodollisen tutkintamenettelyn aiheena. Kuten jäljempänä selostetaan, 22 päivänä heinäkuuta 2009 tehdyssä päätöksessä tehty OeMAGin kautta ekosähkön tuottajille jaettujen varojen luokittelu valtion varoiksi on kuitenkin tärkeää sen määrittelemisen kannalta, onko valtion varoja mukana mekanismissa, joka vapauttaa energiaintensiiviset yritykset osallistumisesta näihin varoihin.
5.1 Onko kyse valtiontuesta?
(54)
Toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos 1) tuensaaja saa toimenpiteen välityksellä etua, 2) toimenpide on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty, 3) toimenpiteellä suositaan yksittäistä yritystä tai tuotannonalaa ja 4) toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua sisämarkkinoilla.
5.1.1 Etu
(55)
Jos oletettu etu johtuu vapautuksesta tai osittaisesta vapautuksesta säännösten mukaisesta maksusta, on selvitettävä ainoastaan, suositaanko valtion toimenpiteellä lakisääteisen järjestelmän puitteissa tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa (29).
(56)
Kyseessä olevassa asiassa toimenpiteellä oli tarkoitus saada tuloja sähkönkuluttajilta ekosähkön tuotannon rahoittamiseksi. Energiaintensiiviset yritykset ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti samassa tilanteessa kaikkien muiden sähkönkuluttajien kanssa, koska ne kaikki kuluttavat sähköä ja ostavat sähkönsä sähköntoimittajilta, joilla puolestaan on velvoite ostaa tietyssä määrin ekosähköä lailla tai asetuksella määritettyyn kiinteään selvityshintaan (Verrechnungspreis). Ilman vapautusmekanismia energiaintensiiviset yritykset maksaisivat sähköntoimittajille ekosähköstä aiheutuvat lisäkustannukset sähkölaskussaan eritellyn mukaisesti. Tällöin sähköntoimittajat siirtävät eteenpäin lisäkustannukset, jotka aiheutuvat niiden velvoitteesta ostaa ekosähköä ekosähkön selvityskeskukselta. Samanaikaisesti muilla sähkönkuluttajilla, jotka ovat samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, koska ne kaikki ostavat sähköä, ei ole tätä mahdollisuutta. Tästä syystä vapautusmekanismi suosii energiaintensiivisiä yrityksiä verrattuna kaikkiin muihin sähkönkuluttajiin.
(57)
E-Control GmbH:n myöntämän vapautuksen perusteella energiaintensiivisillä yrityksillä on kuitenkin oikeus olla ottamatta vastaan ekosähkön toimituksia ja sähköntoimittajia on lainsäädännöllä kielletty siirtämästä ekosähkön ostamista ekosähkön selvityskeskukselta koskevan velvoitteen johdosta syntyviä kustannuksia vapautetuille yrityksille. Tämän sijaan energiaintensiiviset yritykset maksavat 0,5 prosenttia tuotantonsa nettoarvosta ekosähkön selvityskeskukselle.
(58)
Tästä syystä vapautusmekanismi johtaa siihen, että energiaintensiivisten yritysten osuus ekosähkön selvityskeskuksen tuloista rajoitetaan tiettyyn ylärajaan. Tämän seurauksena ne on lainsäädännöllä vapautettu maksusta, joka niiden olisi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa pitänyt maksaa. Tästä seuraa, että yrityksille, jotka voivat hyödyntää vapautusmekanismia, aiheutuu etua.
(59)
Itävallan toimittamien tietojen mukaan maksuhelpotuksen suuruus saattaa vastata jopa 44:ää miljoonaa euroa vuosittain (30). Toimenpide tuottaa näin ollen etua kyseisille energiaintensiivisille yrityksille.
5.1.2 Valtion varat ja valtion toiminnaksi katsominen
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan etua voidaan pitää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena vain, jos se on myönnetty suoraan tai välillisesti valtion varoista ja näiden varojen käyttö on valtion toimenpide (31).
(60)
Tähän liittyen Itävalta esitti kaksiosaisen perustelun. Ensinnäkin OeMAGin määräysvallassa olevat varat eivät ole valtion varoja. Toiseksi, jos OeMAGin määräysvallassa olevat varat kuitenkin katsottaisiin valtion varoiksi, vapautusmekanismin aiheuttamat OeMAGin varojen menetykset eivät vähennä valtion varoja, sillä OeMAGin tason alapuolella (eli energiaintensiivisten kuluttajien ja sähköntoimittajien tasolla) ei ole valtion osallistumista.
(61)
Komissio toteaa, että energiaintensiivisiin yrityksiin sovellettava vapautusmekanismi pienentää ekosähkön selvityskeskuksen OeMAGin tuloja, koska sähköntoimittajien ei tarvitse ostaa ekosähköä energiaintensiivisille yrityksille, joille on myönnetty vapautus, ja koska energiaintensiivisten yritysten suorat maksut OeMAGille ovat pienempiä kuin määrät, jotka OeMAG olisi saanut, ellei energiaintensiivisiä yrityksiä olisi vapautettu.
(62)
Sen vuoksi komission on määritettävä, ovatko ekosähkön selvityskeskuksen OeMAGin määräysvallassa olevat varat ÖSG:n perusteella valtion varoja. Jos näin on, arvioitavana oleva toimenpide johtaisi valtion tulojen menetyksiin ja sen vuoksi se olisi rahoitettu valtion varoista.
(63)
Asiassa Essent (32) valtio antoi useiden alankomaalaisten sähköntuottajien omistuksessa olevan yrityksen SEP tehtäväksi hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua kerätä maksut, jotka sähköverkon käyttäjille oli määrätty. Säännösten mukaan SEP sai käyttää maksuista saatuja tuloja ainoastaan lainsäädännössä määritettyyn tarkoitukseen, eli kattamaan hukkakustannuksia, joita sähköyhtiöille oli aiheutunut sähkömarkkinoiden vapauttamisen yhteydessä.
(64)
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion mukaan SEPin kantamat maksut ovat valtion varoja, koska seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)
Lisämaksu on maksu, joka määrättiin yksityisyrityksille julkisen viranomaisen toimivallan mukaisella menettelyllä (tuomion 47 ja 66 kohta).
b)
Valtio antoi SEPin tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun kerätä maksut (68 kohta).
c)
SEPillä ei ole mitään mahdollisuutta käyttää maksun tuottoa muihin kuin laissa säädettyihin tarkoituksiin. Sitä valvotaan lisäksi tarkasti tehtävänsä hoitamisessa (69 kohta).
(65)
Tuomiossa todettiin selvästi, että asia PreussenElektra ei ole vertailukelpoinen, sillä tuomion mukaan Saksan kehyksessä, jota yhteisöjen tuomioistuin arvioi, ”valtio ei ollut valtuuttanut yrityksiä hoitamaan valtion varoja, vaan niitä sitoi velvollisuus tehdä ostot omilla varoillaan” (33). Lisäksi komissio huomautti 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemässään päätöksessä, että käsiteltävänä olevassa asiassa Itävallan valtio on perustanut OeMAGin ja myöntänyt luvan sen toiminnalle, ja OeMAGin perussäännön mukaan se on saanut tehtäväkseen hallinnoida ekosähkön tukemiseen tarkoitettuja varoja. Tällä perusteella komissio päätteli, että OeMAGin yksityinen luonne ei ole riittävä peruste todeta, ettei toimenpide sisällä tukea. Erityisesti komissio lausui, ettei ilmoitettu toimenpide ole vertailukelpoinen asiassa PreussenElektra käsitellyn ohjelman kanssa. Kun asiassa PreussenElektra kyseessä olivat yksityisten yritysten väliset liikesuhteet ilman välittävän elimen osuutta, Itävallan ÖSG:ssä OeMAGin tehtäväksi on annettu ekosähkön tuotannon tukemiseen tarkoitettujen varojen kerääminen ja jakaminen.
(66)
Yhteisöjen tuomioistuin tekee lisäksi eron asian Essent ja asioiden Pearle ja PreussenElektra välille. Asiassa Pearle ammattialajärjestön keräämien varojen käyttö ei ollut viranomaisten määräys vaan yksityinen mainoskampanja. Asiassa PreussenElektra puolestaan yksityiset sähköyhtiöt, joilla oli velvollisuus ostaa ekosähköä kiinteään hintaan, käyttivät omia varojaan, eivät valtion keräämästä maksusta kertyneitä tuloja (72-74 kohta).
(67)
Komission on sen vuoksi arvioitava, oliko valtio antanut nyt käsiteltävässä asiassa OeMAGin tehtäväksi maksun keräämisen ja hallinnoinnin samalla tavoin kuin SEPille annettiin vai käyttikö OeMAG PreussenElektraa vastaavasti omia varoja (34).
(68)
Onko kyse maksusta? Komission on todettava aluksi, onko OeMAGin keräämien varojen yhteydessä kyseessä maksu. Komissio huomauttaa, että ÖSG:n 10 ja 19 §:ssä sähköntoimittajat velvoitetaan ostamaan tietty määrä ekosähköä markkinahinnan ylittävään hintaan. Tämä hinta on niin kutsuttu selvityshinta (Verrechnungspreis). ÖSG:n 22b §:n mukaan Itävallan talous- ja työministeri määrittelee selvityshinnan suuruuden vuosittain, ja siinä säädetään normaaliarvoista. Tästä syystä sähkön markkinahinnan ja julkisen viranomaisen toimivallan mukaisella menettelyllä määritellyn selvityshinnan välinen erotus on sähkömaksu. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tätä määrää ei makseta muille markkinaosapuolille, jotka harjoittavat tavanomaista taloudellista toimintaa, toisin kuin asiassa PreussenElektra, jossa yhteisöjen tuomioistuin lähti siitä, ettei kyse ollut valtion varoista. Nyt käsiteltävässä asiassa maksut maksetaan elimelle, jonka tehtävänä on nimenomaan näiden varojen kerääminen ja jakaminen yleisen edun mukaisesti.
(69)
Yksityisen laitoksen nimeäminen maksun kerääjäksi ja hallinnoijaksi: ÖSG:ssä säädetään, että maksun kerääjänä ei toimi valtio, vaan oikeushenkilö, jolla on toimilupa toimia ekosähkön selvityskeskuksena. Tällä hetkellä OeMAGilla on toimilupa toimia ekosähkön selvityskeskuksena koko Itävallan alueella. Tämän toimiluvan välityksellä OeMAG on saanut tehtäväkseen hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua kerätä maksu selvityshinnan muodossa kaikilta sähköntoimittajilta.
(70)
Sähköntoimittajat voivat yleisesti ottaen siirtää maksun sähkönkuluttajille, ja taloudellisesta näkökulmasta katsottuna on oletettavissa, että ne myös yleensä tekevät niin. ÖSG:ssä niitä kuitenkin kielletään siirtämästä maksua energiaintensiivisille yrityksille, jotka on ÖSG:n 22c §:ssä vapautettu ekosähkön ostamisesta.
(71)
Komissio päättelee tästä, että OeMAG on saanut valtiolta tehtäväkseen hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, joka on maksun kerääminen ja hallinnointi.
(72)
Varojen käyttö lainsäädännöllä määriteltyyn tarkoitukseen ja niiden valvonta: Komissio toteaa, että ÖSG:n 23 §:n mukaan OeMAGin on hallinnoitava selvityshinnasta saatuja tuloja erityisen pankkitilin kautta. Tälle tilille maksettuja varoja saa käyttää ainoastaan ekosähkön ostamiseen. OeMAGin on annettava talous- ja työministerille ja Itävallan tilintarkastusvirastolle mahdollisuus tutustua kaikkiin tiliä koskeviin asiakirjoihin milloin tahansa. Riippumatta OeMAGin omistusrakenteesta Itävallan tilintarkastusvirastolla on lisäksi ÖSG:n 15 §:n mukaan velvollisuus suorittaa OeMAGissa jälkitarkastuksia.
(73)
Komissio päättelee tästä, että OeMAGin on käytettävä varat lainsäädännöllä määritettyyn tarkoitukseen ja että valtio valvoo tarkasti varojen käyttöä.
(74)
Tästä syystä komissio päättelee, että asioita Essent ja Steinike vastaavasti OeMAGin keräämät ja hallinnoimat varat ovat valtion varoja.
(75)
Itävalta on esittänyt lukuisia perusteluja sille, miksi OeMAGin tilanne on verrattavissa pikemminkin asiassa PreussenElektra vallinneeseen tilanteeseen kuin asiassa Essent esiintyneeseen tilanteeseen. Jäljempänä olevista johdanto-osan kappaleista käy ilmi, etteivät nämä perustelut kestä tarkempaa tarkastelua.
(76)
Aluksi komissio toteaa, että Itävalta on verrannut ÖSG:tä Saksan aikaisempaan ja nykyiseen lakiin uusiutuvista energioista ja ottanut esiin yhteisöjen tuomioistuimen 13 päivänä maaliskuuta 2001 antaman tuomion asiassa PreussenElektra (35). Tämä vertailu ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen. Tässä päätöksessä komissio arvioi ainoastaan ehdotettua toimenpidettä, se ei arvioi Saksan lainsäädäntöä eikä siihen verrattavissa olevaa lainsäädäntöä, sillä kukin asia on arvioitava sen omien näkökohtien perusteella. Joka tapauksessa on esitettyihin perusteluihin viitaten todettava, että Itävallan lainsäädäntö eroaa huomattavasti Saksan laista, jota arvioitiin asiassa PreussenElektra. Asiassa PreussenElektra annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ainoastaan valtion itsensä tai valtion nimittämän tai perustaman yksityisen laitoksen suoraan myöntämät edut voivat sisältää valtion varoja. Tämän jälkeen yhteisöjen tuomioistuin totesi, että yksityisille sähkönjakeluyrityksille asetettuun velvoitteeseen ostaa sähköä ei liity valtion varojen suoraa tai välillistä siirtämistä. Ilmoitettu järjestelmä ei sen vuoksi ole identtinen sen järjestelmän kanssa, jota arvioitiin asiassa PreussenElektra annetussa tuomiossa. Kuten 22 päivänä heinäkuuta 2009 tehdyssä päätöksessä selitetään, komissio on todennut Itävallan järjestelmän sisältävän varoja, jotka on katsottava valtion varoiksi. Erityisesti komissio totesi Itävallan järjestelmän eroavan Saksan järjestelmästä siinä, että siinä säädetään valtion nimittämästä välittäjänä toimivasta elimestä (esim. OeMAG) ja että valtio seuraa ja valvoo tämän elimen hallinnoimien varojen keräämistä ja jakamista. Lisäksi komissio havaitsi, että Itävallan järjestelmä saattaisi mahdollistaa myös suorat maksut valtiolta OeMAGille.
(77)
Uusiutuvaa energiaa koskevasta Saksan laista on todettava, ettei se ole tämän ilmoituksen kohteena ja että komissio ei ole tähän mennessä arvioinut tätä toimenpidettä eikä sen vuoksi aio käsitellä lähemmin oletettua analogiaa Itävallan ÖSG:n ja Saksan nykyisen uusiutuvaa energiaa koskevan lain välillä.
(78)
Itävalta toteaa lisäksi, että OeMAG on yksityinen yritys, ei julkisoikeudellinen yhteisö, kuten yhteisöt, jotka olivat asioissa Air France ja Salvat Père annettujen tuomioiden perustana. Itävallan viranomaiset voivat sen mukaan valvoa OeMAGia ainoastaan tarkastamalla tilejä jälkikäteen ja peruuttamalla toimiluvan.
(79)
Komissio huomauttaa tältä osin asiaan Essent viitaten, että on merkityksetöntä, antaako valtio yksityisen vai julkisen laitoksen tehtäväksi kerätä ja hallinnoida maksusta kertyviä varoja. Yhteisöjen tuomioistuimen perusteluista ei käy ilmi, oliko SEP julkisessa vai yksityisessä omistuksessa, joten se on arvioinnin kannalta merkityksetöntä. Tämä vastaa julkisasiamies Mengozzin asiassa Essent esittämän ratkaisuehdotuksen 106 kohtaa ja yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Steinike (36) antamaa tuomiota.
(80)
Se seikka, että OeMAG on yksityisessä määräysvallassa oleva yritys, ei siis sulje pois sitä, että kyseessä ovat valtion varat. Ratkaiseva kysymys on pikemminkin, nimesikö valtio OeMAGin keräämään ja hallinnoimaan maksua.
(81)
Itävalta esittää lisäksi, että OeMAGin mahdollisia tappioita ei kateta valtion talousarviosta ja että viranomaisten rooli rajoittuu ekosähkön osto- ja myyntihintojen määrittämiseen. Tämän vuoksi valtion talousarviolle ei aiheudu sellaista rasitetta, joka osoitettiin asioissa Sloman Neptun ja Pearle.
(82)
Tältä osin komissio painottaa asiaan Essent viitaten, että yksityisten laitosten, jotka valtio on nimennyt maksun keräämistä ja hallinnoimista varten, käytettävissä olevat varat ovat valtion varoja. Sen mukaisesti maksun tason alentaminen joidenkin sen maksamiseen velvoitettujen yritysten kohdalla riittää aiheuttamaan valtiolle lisäkustannuksia.
(83)
Itävallan väitteestä, jonka mukaan Energie-Control GmbH:lla ei ole harkintavaltaa energiaintensiivisten yritysten maksuvelvoitteesta vapauttamisen myöntämisessä, komissio viittaa julkisasiamies Mengozzin asiassa Essent esittämään ratkaisuehdotukseen, jonka 109 kohdassa todetaan, että arvioitaessa sitä, ovatko tietyt varat valtion varoja, on merkityksetöntä, onko valtion maksun keräämistä ja hallinnoimista varten nimittämällä välittäjällä harkintavaltaa vai ei.
(84)
Itävallan viimeisen väitteen mukaan vapautusmekanismi ei koske sähköntoimittajien OeMAGille maksamaa kokonaismäärää ja se muuttaa ainoastaan kokonaissumman jakamista loppukäyttäjien eri luokkiin, minkä osalta komissio viittaa siihen, että valtion tulojen menetysten korvaaminen toisesta lähteestä saatavien valtion tulojen lisäämisellä, on sekin merkityksetöntä sen suhteen, onko kyseessä valtion varojen käyttäminen. Ratkaisevaa on pikemminkin se, että jotakin yritystä suositaan ja tämä suosiminen johtaa tältä yritykseltä saatavien valtion tulojen menetyksiin. On itsestään selvää, että valtion on löydettävä muita tulonlähteitä korvatakseen nämä menetykset.
(85)
Komissio tulee siihen tulokseen, että käsiteltävänä olevassa asiassa asiaintila vastaa asioissa Essent ja Steinike tarkasteltua asiaintilaa toisin sanoen että kaikki mainituissa kahdessa oikeustapauksessa määritellyt valtion varojen kyseessä olemista koskevat kriteerit täyttyvät. Näin ollen arvioitavana oleva toimenpide on rahoitettu valtion varoista.
(86)
OeMAGin määräysvallassa olevien varojen käyttöä säännellään lainsäädännöllä ÖSG:n kautta. Sen vuoksi varojen käyttö voidaan katsoa valtion toimenpiteeksi.
(87)
Edellä esitetystä seuraa, että vapautusmekanismin johdosta menetetään valtion varoja ja tämä johtuu valtion toimenpiteestä.
5.1.3 Tuen valikoivuus
(88)
Komissio muistuttaa siitä mahdollisuudesta, että toimenpide saattaa kyllä teoreettisesti vaikuttaa neutraalilta sekä yritysten että toimialojen osalta mutta voi käytännössä olla valikoiva.
(89)
Itävalta esittää, että vapautusmekanismi ei ole valtiontukea, koska se ei ole valikoiva vaan yleinen toimenpide, joka on avoin kaikille yrityksille ja toimialoille. Itävalta väittää ensinnäkin, että ilmoitetun ohjelman 0,5 prosentin kynnysarvo ei sisällä rajoituksia, jotka koskevat tiettyjä tuotantoaloja tai yrityksen kokoa taikka muita valikoivia arviointiperusteita (37). Toiseksi Itävalta toteaa, että toimenpide koskee tosiasiassa 2 300:aa yritystä 19 eri toimialalta, mikä osoittaa, että toimenpide on todellisuudessa avoin kaikille yrityksille ja kaikille toimialoille.
(90)
Toimenpide on valikoiva, jos sillä suositaan vain tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja. Jos se sen sijaan koskee kaikkia kyseisen maan yrityksiä riippumatta niiden toiminnasta, se ei ole valikoiva.
(91)
Komissio toteaa, että 0,5 prosentin kynnysarvo ei riitä määrittämään ilmoitettua ohjelmaa yleiseksi toimenpiteeksi. Päinvastoin komissio katsoo, että tämän kynnysarvon vuoksi kaikki maan yritykset eivät voi hyötyä ilmoitetusta toimenpiteestä.
(92)
Itävalta väitti, että ilmoitettu toimenpide koskee vain yrityksiä, joiden kustannukset nousevat ekosähkön tukemiseen osallistumisen vuoksi yli 0,5 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta. Komissio toteaa, että nämä edellytykset ovat hyvin lähellä energiaverodirektiivin 17 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaista energiaa vaativien (energiaintensiivisten) tuotannonalojen määritelmää (38). Itävalta väittää kuitenkin, ettei tämä 0,5 prosentin kynnys ole riittävä peruste luokitella ilmoitettua toimenpidettä valikoivaksi. Itävalta katsoo yhteisöjen tuomioistuimen tuomion asiassa Adria Wien Pipeline tukevan tätä näkemystä. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin käsitteli energiamaksujen (osittaista) hyvitystä, joka myönnettiin yrityksille, joiden energiamaksut olivat suuremmat kuin 0,35 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta. Tuomioistuin totesi seuraavaa: ”(…) kansallisia toimenpiteitä, joissa säädetään maakaasusta ja sähköstä kannettujen energiaverojen osittaisesta palauttamisesta, ei ole pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa [nykyinen SEUT-sopimuksen 107 artikla] tarkoitettuina valtiontukina silloin, kun niitä sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella sijaitseviin yrityksiin näiden toimialasta ja toiminnasta riippumatta.” (39)
(93)
Komission näkemys on kuitenkin se, ettei kyseinen tuomio sulje pois mahdollisuutta todeta valikoivuuden olemassaoloa 0,5 prosentin kynnysarvon osalta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Komissio toteaa, että mainitussa tuomiossa kyseessä oli itävaltalaisen tuomioistuimen pyynnöstä annettu ennakkoratkaisu, jossa arvioitiin voimassa olevaa energiaveron palauttamista koskevaa ohjelmaa. Itävaltalainen tuomioistuin oli esittänyt kaksi kysymystä. Ensinnäkin se oli kysynyt, oliko veron palauttamista pidettävä voimassa olevan järjestelyn yhteydessä valikoivana, kun se myönnettiin ainoastaan aineellisia hyödykkeitä valmistaville yrityksille. Toiseksi se esitti (hypoteettisen) kysymyksen, miten yhteisöjen tuomioistuin arvioisi veron palauttamista, jota ei rajoitettaisi pelkästään yrityksiin, joiden pääasiallinen toiminta koostui aineellisten taloushyödykkeiden valmistuksesta, vaan se myönnettäisiin kaikille yrityksille riippumatta niiden toiminnasta.
(94)
Ensimmäisestä kysymyksestä yhteisöjen tuomioistuin totesi, että toimenpide muuttui valikoivaksi sen myötä, että veron palauttaminen rajoitettiin koskemaan yrityksiä, jotka valmistavat aineellisia taloushyödykkeitä. Ottaen huomioon, että toinen kysymys siitä, miten tuomioistuin arvioisi kaikille toimialoille avointa veron palauttamista, oli luonteeltaan hypoteettinen, yhteisöjen tuomioistuin vastasi melko yleisellä tavalla. Se totesi toimenpiteen olevan valikoiva, jos sillä suositaan jotakin yritystä tai tuotannonalaa, kun taas se ei ole valikoiva, jos se myönnetään erotuksetta kaikille kyseisen valtion alueella sijaitseville yrityksille (40). Yhteisöjen tuomioistuin päätteli lopuksi, että kansalliset toimenpiteet eivät ole valtiontukea ”silloin, kun niitä sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella sijaitseviin yrityksiin näiden toimialasta ja toiminnasta riippumatta” (41). Yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan määrittänyt, koskeeko toimenpide, joka jää alle 0,35 prosentin kynnysarvon, sen näkemyksen mukaan tosiasiassa kaikkia yrityksiä. Myös oikeusasiamies Jacobs totesi tämän ratkaisuehdotuksessaan, joka koski yhteisöjen tuomioistuimen myöhempää tuomiota: ”yhteisöjen tuomioistuin ei tarkastellut 0,35 prosentin rajaa asiassa Adria-Wien antamassaan tuomiossa” (42). Yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvinnut arvioida sitä, oliko vapautusmekanismi sellaisenaan (toisin sanoen ilman sen rajoittamista yrityksiin, jotka tuottavat pääasiassa aineellisia taloushyödykkeitä) tosiasiassa valikoiva. Sen vuoksi yhteisöjen tuomioistuin ei sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että 0,35 prosentin kynnysarvo olisi valikoiva, jos se johtaisi siihen, että toimenpidettä ei sovellettaisi tosiasiassa kaikkiin yrityksiin kyseisen valtion alueella.
(95)
Komission näkemyksen mukaan yhteisöjen tuomioistuin päinvastoin esitti tiettyjä vihjeitä siihen suuntaan, että tällainen kynnysarvo voi olla valikoiva, vaikka toimenpide mahdollisesti koskee useita erilaisia toimialoja. Niinpä yhteisöjen tuomioistuin totesi vastauksessaan toiseen kysymykseen erityisesti, että valtion aloitetta ei voida pitää yleisenä talouspoliittisena toimenpiteenä siitä hyötyvien yritysten suuren lukumäärän perusteella, eikä sillä perusteella, että nämä yritykset toimivat useilla erilaisilla ja merkittävillä aloilla (43). Komissio toteaa edelleen, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan lukuisien toimenpiteiden, jotka eivät ole toimialakohtaisia, voidaan katsoa olevan valikoivia, jos niitä ei tosiasiassa myönnetä kaikille kyseisen valtion yrityksille (44). Edellä esitetystä seuraa, että myös toimenpiteet, jotka myönnetään kaikille toimialoille, voidaan katsoa valikoiviksi siltä pohjalta, ettei niitä tosiasiassa myönnetä kaikille yrityksille kyseisessä maassa.
(96)
Tämä näkökanta tulee esiin myös komission päätöksessä, joka koskee energiaverosta Itävallassa myönnettyä huojennusta (45). Edellä mainitun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion jälkeen Itävalta oli laajentanut toimenpidettä siten, että nyt kaikkien toimialojen yritysten oli mahdollista saada energiaveron huojennus. Muutettua ohjelmaa koskeneessa arvioinnissaan komissio kuitenkin katsoi toimenpiteen olevan edelleen valikoiva, sillä vaikka verohuojennus teoriassa koski kaikkia yrityksiä, se hyödytti tosiasiallisesti vain yrityksiä, jotka käyttävät paljon energiaa suhteessa tuotannon nettoarvoon (46). Komissio päätteli, että verohuojennus oli sääntöjenvastainen (ilmoittamatta jätetty) ja sisämarkkinoille soveltumaton valtiontuki (47).
(97)
Komission päätöksen vaikutukset johtivat myöhemmin siihen, että itävaltalainen hallintotuomioistuin pyysi yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua (48). Itävallan Verwaltungsgerichtshofin esittämät kysymykset koskivat verohuojennuksen sääntöjenvastaisuuden vaikutusten soveltamisalaa, eikä yhteisöjen tuomioistuin ottanut valikoivuuden näkökohtaa uudelleen arvioitavaksi. Julkisasiamies sen sijaan käsitteli tätä näkökohtaa ratkaisuehdotuksessaan. Julkisasiamies totesi seuraavaa: ”Kuten komissio mainitsee, palautusten myöntäminen (tuotantoyritysten lisäksi) palveluyrityksille, joita ei ole suljettu pois soveltaen 0,35 prosentin rajaa, olisi yksinkertaisesti tuensaajien joukon laajentamista. Tämä ei kuitenkaan poistaisi tuen vaikutuksia, koska valikoiva kriteeri jäisi voimaan.” (49) Julkisasiamies totesi lisäksi: ”Komission vuonna 2004 tehtyyn päätökseen sisältyvät perustelut ovat vakuuttavia muutetussa järjestelmässä sovellettavan 0,35 prosentin rajan valikoivuuden osalta (…)” (50).
(98)
Komissio päättelee edellä esitetystä, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa 0,5 prosentin kynnysarvo on valintaperuste, jolla ilmoitetun toimenpiteen hyödyntäminen rajoitetaan energiaintensiivisiin yrityksiin, ja ei-energiaintensiiviset yritykset suljetaan sen ulkopuolelle. Riippumatta siitä, kuinka suuri määrä toimialoja hyötyy toimenpiteestä, kynnysarvo sinällään johtaa näin ollen siihen, ettei ilmoitettu toimenpide hyödytä kaikkia maan yrityksiä. Sen vuoksi kynnysarvo tekee ilmoitetusta toimenpiteestä valikoivan.
(99)
Lisäksi komissio toteaa, että tarkasteltavaa vapautusmekanismia voivat hyödyntää ainoastaan ne yritykset, joille myönnetään verohuojennus Itävallan energiaverohuojennuslain (joka oli komission valtiontuesta C 33/03 tekemän päätöksen kohteena) mukaisesti. Komission kyseisessä päätöksessä esittämät perustelut pätevät myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.
(100)
Itävallan toisen perustelun osalta komissio toteaa, että ilmoitettu toimenpide on senkin vuoksi valikoiva, että se kohdistuu tosiasiassa ensisijaisesti rajoitettuun määrään yrityksiä, jotka valmistavat tiettyjä energiaintensiivisiä hyödykkeitä. Komissio katsoo, että tarkasteltaessa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä tietyn toimenpiteen johdosta sitä ei pidä tarkastella toimenpiteen tavoitteiden tai syiden vaan sen vaikutusten perusteella (51). Vaikka toimenpide teoriassa hyödyttäisikin kaikkia toimialoja ja yrityksiä, sitä voidaan kuitenkin pitää valikoivana, jos se ei tosiasiallisesti hyödytä kaikkia maan yrityksiä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiasta seuraavaa: ”Sillä perusteella, että toimenpiteestä hyötyviä yrityksiä on paljon, tai sillä perusteella, että teollisuuden alat, joilla nämä yritykset toimivat, ovat moninaisia ja tärkeitä, ei ole mahdollista päätellä, että (…) ohjelmat olisivat yleisluonteinen talouspoliittinen toimenpide (…).” (52).
(101)
Tutkimustensa yhteydessä komissio totesi, että ilmoitettu ohjelma kohdistuu ensi sijassa hyvin harvoihin, useimmiten hyödykkeitä tuottaviin yrityksiin. Tähän liittyen Itävalta esitti 9 päivänä syyskuuta 2010 tietoja, jotka perustuivat ohjelman senhetkiseen soveltamiseen ilmoittamiskynnysarvoja alhaisemmin tuki-intensiteetein. Näiden tietojen mukaan Itävallan noin 300 000 yrityksestä vain noin 2 000 oli pyrkinyt ohjelman piiriin (toisin sanoen alle 1 prosentti kaikista Itävallan yrityksistä). Lisäksi ohjelman tämänhetkisen soveltamistavan johdosta noin 66 prosenttia varoista hyödyttää yrityksiä, jotka toimivat ”hyödykkeiden tuotannon” alalla (53). Siinä tapauksessa, että Itävalta korottaisi tuki-intensiteettejä vähämerkityksisen tuen kynnysarvot ylittäviksi (kun ohjelmaa tällä hetkellä sovelletaan niiden alle jäävin tuki-intensiteetein), komissio totesi lisäksi, että toimenpide keskittyisi tuolloin oletettavasti vielä voimakkaammin hyödykkeiden tuotannon alalla toimiviin yrityksiin. Tämä näkyy siinä, että Itävallan esittämien tietojen perusteella vain kaksitoista yritystä hyötyisi korkeammista tuki-intensiteeteistä kuin nyt sovellettavan ohjelmaversion yhteydessä, ja vain kaksi näistä yrityksistä toimii liikennealalla, kun taas kymmenen niistä toimii hyödykkeiden tuotannon alalla (54).
(102)
Edellä esitetystä komissio päättelee, että ilmoitettu ohjelma ei hyödytä useimpia Itävallan talouden toimialoja lainkaan tai vain vähäisessä määrin, mutta se suosii pääasiassa yhdellä näistä toimialoista, hyödykkeiden tuotannossa toimivia yrityksiä. Riippumatta niiden toimialojen lukumäärästä, joilla toimivat yritykset voivat hyötyä tästä toimenpiteestä, se kohdistuu pääasiassa hyödykkeitä tuottaviin yrityksiin ja sitä on sen vuoksi tosiasiassa pidettävä valikoivana.
(103)
Edellä esitetystä komissio päättelee, että ilmoitettu vapautusmekanismi on valikoiva, koska siinä säädetään ensinnäkin 0,5 prosentin kynnysarvosta, jolla toimenpide kohdistetaan vain energiaintensiivisiin yrityksiin, ja toiseksi koska nämä yritykset toimivat ensisijaisesti hyödykkeiden tuotannon alalla.
(104)
Komissio toteaa, että luonteeltaan valikoiva toimenpide ei kuitenkaan täytä valikoivuuden kriteeriä, jos valikoivuus on perusteltua järjestelmän, johon toimenpide kuuluu, luonteen tai sisäisen rakenteen vuoksi (55). Komissio huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseisen jäsenvaltion on osoitettava asian olevan näin (56).
(105)
Yhteisöjen tuomioistuimen perustelujen mukaan tältä osin on erotettava yhtäältä tietylle verojärjestelmälle asetetut tavoitteet, jotka ovat järjestelmään nähden ulkoisia, ja itse verojärjestelmään olennaisena osana kuuluvat mekanismit, jotka ovat tarpeen mainitunlaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Ainoastaan jälkimmäiset mekanismit tulevat kysymykseen perusteluina verojärjestelmän, johon toimenpide kuuluu, luonteen tai sisäisen rakenteen suhteen (57). Ulkoiset tavoitteet on otettava huomioon tuen soveltuvuutta arvioitaessa (58).
(106)
Itävallan käsityksen mukaan määrien eriyttäminen ÖSG:n 22c §:n mukaisesti tähtää yritysten kapasiteetin huomioon ottamiseen lisämaksujen suorittamisen yhteydessä. Lisäksi vapautusmekanismi ei sen mukaan heikennä ÖSG:ssä säädettyjä ympäristöetuja, sillä ekosähkön tukemiseen käytettävät tukimäärät eivät laske. Ainoastaan alentamalla tiettyjen yritysten ympäristökustannuksia pystytään luomaan ekosähkön kestävä rahoitusmekanismi, joka on välttämätön uusiutuvien energialähteiden tukemisen takaamiseksi.
(107)
Komissio toteaa tässä yhteydessä, että selvityshinnan myötä perustetun järjestelmän olennaisena tavoitteena on saada tuloja, jotka on tarkoitus käyttää erityisesti uusiutuvien energialähteiden tukemiseen. Vapautusmekanismin perustavanlaatuisena päämääränä on kuitenkin parantaa energiaintensiivisten yritysten kilpailukykyä siten, että niiden maksama sähkönhinta on alhaisempi, ja lisätä tällä tavoin selvityshintaan perustuvan järjestelmän hyväksyttävyyttä. Tämä merkitsee järjestelmän logiikan ja sisäisen rakenteen ulkopuolisen päämäärän tavoittelua.
(108)
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaisen ulkopuolisen päämäärän tavoittelua ei voida käyttää toimenpiteen perusteluna, joka koskisi verojärjestelmän luonnetta tai sisäistä rakennetta (59). Tätä voidaan analysoida ainoastaan arvioitaessa tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille (60).
(109)
Itävalta toi esiin kaksi valtiontuista tehtyä päätöstä, joilla se pyrki tukemaan väitettään siitä, että vapautusmekanismi olisi perusteltu järjestelmän logiikan ja sisäisen rakenteen vuoksi, mutta komissio toteaa tilanteen olleen kyseisissä päätöksissä erilainen. Asiassa N 271/06, joka koski ylijäämälämpöön liittyneitä Tanskan verosäännöksiä, valtiontukitoimenpiteellä pyrittiin varmistamaan verokohtelun tasapuolisuus kaikkien energiatuotteiden osalta, ei kilpailukyvyn parantamiseen. Valtiontukitoimenpide N 860/06, joka koski Saksassa myönnettyjä vapautuksia energiaverosta kaksoiskäyttötuotteina käytettäville energiatuotteille, perustui periaatteeseen vain lämmitys- tai moottoripolttoaineina käytettyjen energiatuotteiden verotuksesta.
(110)
Edellä esitetystä seuraa, että ilmoitettu energiaintensiivisten tuotannonalojen vapautus ei ole perusteltu järjestelmän luonteen tai sisäisen rakenteen vuoksi.
(111)
Tämän johdosta komissio päättelee, että ilmoitettu toimenpide täyttää valikoivuuden edellytyksen, koska se on tosiasiassa valikoiva eikä se ole perusteltu järjestelmän luonteen tai sisäisen rakenteen vuoksi.
5.1.4 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan
(112)
Komission näkemyksen mukaan toimenpide on toimintatukea, ja sen edunsaajat toimivat pääasiassa energiaintensiivisten hyödykkeiden kuten metallin tai paperituotteiden tuotannon alalla (61). Näillä toimialoilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja yritykset kilpailevat muiden jäsenvaltioiden yritysten kanssa. Sen vuoksi käsiteltävänä oleva toimenpide on omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan kauppaan sisämarkkinoilla.
5.1.5 Päätelmä
(113)
Komissio päättelee, että vapautusmekanismi on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, koska sen vaikutuksesta valtion varat vähenevät, mikä tuo energiaintensiivisille yrityksille valikoivaa etua. Toimenpide voi sen vuoksi vaikuttaa jäsenvaltioiden kauppaan ja vääristää kilpailua sisämarkkinoilla.
5.2 Tuen sääntöjenmukaisuus
(114)
Itävalta on sitoutunut olemaan toteuttamatta tukea ennen Euroopan komission hyväksyntää. Itävalta on ilmoittanut toimenpiteestä ennen sen toteuttamista ja täyttänyt siten SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisen velvollisuutensa (62).
5.3 Tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi
(115)
Komissio voi todeta valtiontuet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion on osoitettava, että toimenpide on sisämarkkinoille soveltuva (63).
(116)
Komissiolla on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa tukiasioissa suuri harkintavalta (64). Tämän harkintavallan käyttämiseksi komissio on julkaissut suuntaviivoja ja tiedonantoja; niissä määritellään arviointiperusteet, joiden mukaisesti tietynlaiset tuet voidaan todeta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission valtiontukien valvonnan alalla julkaisemat suuntaviivat ja tiedonannot sitovat komissiota siltä osin, kuin ne eivät poikkea SEUT-sopimuksen määräyksistä ja ovat jäsenvaltioiden hyväksymiä (65).
(117)
Sen vuoksi aluksi on arvioitava, kuuluuko ilmoitettu tuki yksien tai useampien suuntaviivojen tai tiedonantojen soveltamisalaan ja voidaanko se todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi sillä perusteella, että se täyttää niissä määritetyt sisämarkkinoille soveltuvuuden kriteerit.
(118)
Itävalta väittää, että ilmoitettu toimenpide kuuluu ympäristönsuojelutuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (66) soveltamisalaan tai että näitä suuntaviivoja on sovellettava vastaavasti. Tämän lisäksi Itävalta katsoo tuen kuuluvan yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (67) soveltamisalaan.
(119)
Toimintatukien myöntäminen on kuitenkin mahdollista selvästi määritellyissä tilanteissa. Toimintatukea voidaan myöntää erityisesti verohuojennusten muodossa tietyin edellytyksin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen (68) 4 luvun tai ryhmäpoikkeusasetuksen (69) 25 artiklan perusteella. Lisäksi tietyin edellytyksin toimenpiteitä voidaan tarkastella suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella.
5.3.1 Ympäristönsuojelutuen suuntaviivat
(120)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisala määritellään seuraavasti (70):
”(58)
Näitä suuntaviivoja sovelletaan valtiontukeen ympäristönsuojelulle. Niiden soveltamisessa noudatetaan muita valtiontukien alalla noudatettavia yhteisön menettelytapoja, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen muita määräyksiä sekä perussopimusten nojalla annettuja säädöksiä.
(59)
Näitä suuntaviivoja sovelletaan ympäristönsuojelua edistävään tukeen kaikilla perustamissopimuksen kattamilla aloilla. Lisäksi suuntaviivoja sovelletaan yhteisön erityisten valtiontukisääntöjen soveltamisalaan kuuluviin aloihin (terästeollisuus, laivanrakennus, moottoriajoneuvot, synteettikuidut, liikenne, hiiliteollisuus, maatalous ja kalastus), jos kyseisissä erityissäännöissä ei toisin määrätä.”
(121)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 70 kohdan 1 alakohdan mukaan ympäristönsuojelulla tarkoitetaan kaikkia toimenpiteitä, joilla pyritään korjaamaan tai ennaltaehkäisemään fyysiselle ympäristölle tai luonnonvaroille tuensaajan omasta toiminnasta aiheutuvia haittoja, pienentämään tällaisten haittojen riskiä tai edistämään luonnonvarojen järkiperäistä käyttöä, mukaan lukien energiansäästötoimenpiteet ja uusiutuvien energialähteiden käyttö. Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 151 kohdasta käy ilmi, että toimenpiteet, jotka vaikuttavat ainakin välillisesti ympäristönsuojelun tason parantumiseen, kuuluvat ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan.
(122)
Itävalta katsoo, että vapautusmekanismi edistää ympäristönsuojelua välillisesti kahdesta syystä: mekanismi on ensinnäkin olennainen edellytys sille, että saadaan taattua poliittinen tuki selvityshinnan korotukselle korkeammalle tasolle, mikä puolestaan on välttämätöntä, jotta sähköntuotantoa uusiutuvista energialähteistä saadaan lisättyä. Toiseksi se vetää perässään sähkönkulutuksen hintoja ylöspäin, minkä kautta syntyy kannustin energiatehokkaampaan toimintaan.
(123)
Komissio toteaa ensimmäisen väitteen osalta, että selvityshinnan ja uusiutuvista energialähteistä tuotettavan sähkön lisäämisen välillä ei välttämättä ole yhteyttä. Itävalta on uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23 päivänä huhtikuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY (71), jäljempänä ’uusiutuvan energian direktiivi’, kautta velvoitettu lisäämään uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön tuotantoaan. Itävallalla on kuitenkin vapaus päättää rahoituksesta itse. Se voisi käyttää esimerkiksi myös verotuloja. Sen vuoksi vapautusmekanismi ei ole välttämätön uusiutuvista energialähteistä tuotettavan sähkön lisäämiseksi.
(124)
Toisesta väitteestä komissio toteaa, että vapautusmekanismi toimii katon tavoin. Energiaintensiivisten yritysten maksama keskimääräinen sähkön hinta laskee jokaisen kulutetun lisäkilowattitunnin myötä, joka ylittää kynnysarvon. Sen sijaan, että vapautusmekanismi kannustaisi tukemaan energiatehokkuutta, se johtaa pikemminkin energiatehokkuuden laskuun.
(125)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että vapautusmekanismi ei kuulu ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan.
(126)
Vaikka toimenpide kuuluisikin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan, mikä tässä asiassa ei pidä paikkaansa, komissio toteaa, ettei sitä voitaisi määritellä sisämarkkinoille soveltuvaksi, koska ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa mainitut edellytykset eivät täyty.
(127)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa tehdään sisämarkkinoille soveltumista koskevan tarkastelun yhteydessä ero yhdenmukaistettujen ja yhdenmukaistamattomien ympäristöverojen välillä. Veronluonteinen maksu selvityshinnan muodossa ei ole unionin tasolla yhdenmukaistettu ympäristövero. Komissio toteaa tätä taustaa vasten, että uusiutuvan energian direktiivissä määritellään uusiutuviin energialähteisiin liittyvät sitovat tavoitteet, mutta keinot näiden tavoitteiden saavuttamiseksi jätetään jäsenvaltioiden päätettäväksi.
(128)
Vapautusmekanismia olisi tarkasteltava sen vuoksi ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaisten, yhdenmukaistamattomia ympäristöveroja koskevien sääntöjen mukaisesti (72).
(129)
Näiden määräysten mukaan jäsenvaltion on toimitettava tietoja verovapautusten/veronalennusten piiriin kuuluvista toimialoista tai tuensaajaluokista sekä suurimpien tuensaajien tilanteesta kullakin toimialalla ja siitä, kuinka verotus voi osaltaan vaikuttaa ympäristönsuojeluun. Vapautuksen piiriin kuuluvat toimialat olisi kuvailtava hyvin ja kunkin toimialan suurimmista tuensaajista olisi toimitettava luettelo (erityisesti liikevaihdon, markkinaosuuksien ja veropohjan suuruuden perusteella) (73). Näiden tietojen perusteella komission on arvioitava, ovatko ympäristöveron alennukset tai siitä vapautukset välttämättömiä ja oikeasuhteisia. Välttämättömyyden kriteerin täyttymisestä määrätään, että tuensaajat on valittava objektiivisten ja avointen kriteerien perusteella, ympäristöveron on ilman alennusta johdettava tuotantokustannusten merkittävään nousuun, jota ei ole mahdollista siirtää asiakkaille ilman myynnin merkittävää pienentymistä sen seurauksena (74). Tuen oikeasuhteisuudesta määrätään, että kyseisen jäsenvaltion on osoitettava, että kukin yksittäinen tuensaaja maksaa kansallisesta verosta osuuden, joka vastaa suurin piirtein kunkin yksittäisen tuensaajan ympäristövaikutusta, että tuensaajat maksavat vähintään 20 prosenttia kansallisesta verosta, jollei alhaisempaa veroastetta voida perustella, ja että veronalennusten tai verovapautusten myöntäminen on sidottu ympäristönsuojelutavoitteiden saavuttamista koskeviin sopimuksiin (75).
(130)
Komissio toteaa kuitenkin, että Itävalta ei ole toimittanut edellä mainittuja tietoja huolimatta komission useista pyynnöistä (76). Näin ollen komissio ei ole voinut arvioida, onko tuki välttämätöntä ja oikeasuhteista ja millä tavoin se edistää ympäristönsuojelua.
5.3.2 Analogia ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa
(131)
Koska ilmoitettu vapautusmekanismi ei edistä ympäristönsuojelua edes välillisesti, komissio arvioi lisäksi, voitaisiinko vapautusmekanismi hyväksyä soveltamalla analogiaa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa.
(132)
Itävallan mukaan vapautusmekanismia voitaisiin arvioida soveltamalla analogiaa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 ja 153 kohdan sääntöjen kanssa, jotka koskevat yhdenmukaistetuista ympäristöveroista myönnettäviä alennuksia. Tässä yhteydessä komissio muistuttaa siitä, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa määrätään kahdentyyppisistä ympäristöveron alennuksia koskevista arvioinneista, jotka voivat johtaa erilaisiin johtopäätöksiin. Ensinnäkin 4 luvussa on määräyksiä energiaverodirektiivissä yhdenmukaistettuja energiaveroja koskevista alennuksista, jotka voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuviksi ilman lisäarviointia, jos niiden yhteydessä noudatetaan energiaverodirektiivissä määritettyjä vähimmäisverotasoja. Toiseksi 4 lukuun sisältyy tiettyjä sääntöjä, jotka koskevat yhdenmukaistamattomien ympäristöverojen alennusten sekä energiaverodirektiivissä määriteltyjä vähimmäisverotasoja alhaisempien yhdenmukaistettujen energiaverojen alennusten arviointia. Näiden sääntöjen mukaan jäsenvaltion on muun muassa annettava kattavat tiedot kunkin toimenpiteen välttämättömyydestä ja oikeasuhteisuudesta. Itävalta väittää, että komissio voisi hyväksyä veronluonteisia maksuja koskevan vapautusmekanismin sillä perusteella, että edunsaajayritykset maksavat ainakin Itävallan energiaveron vähimmäistason.
(133)
Komissio toteaa, ettei sen päätöksentekokäytännössä eikä yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännöissä ole ennakkotapauksia, joissa yhdenmukaistettujen energiaverojen arviointia koskevia ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaisia sääntöjä olisi sovellettu analogian perusteella veronluonteisiin maksuihin.
(134)
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EU-lainsäädännön säännöstä voidaan soveltaa analogisesti, jos kumpikin seuraavista edellytyksistä täyttyy: ensinnäkin asiaan sovellettavien sääntöjen on oltava hyvin samankaltaiset kuin säännöt, joiden analogiseen soveltamiseen pyritään. Toiseksi asiaan sovellettavissa säännöissä on oltava aukko, joka ei sovellu yhteen jonkin EU-lainsäädännön yleisen periaatteen kanssa ja joka analogisen soveltamisen kautta voidaan saada suljettua (77). Näiden edellytysten valossa komissio toteaa, että analogioita käytetään EU-oikeudessa vain poikkeustapauksissa.
(135)
Ensinnäkin kuhunkin asiaan sovellettavien sääntöjen on oltava hyvin samankaltaiset kuin säännöt, joiden analogiseen soveltamiseen pyritään. Koska ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 lukuun sisältyy vapautuksia ympäristöverosta tai ympäristöveron alennuksia, täytyy ÖSG:n sääntöjen, jotka koskevat ilmoitettuja maksuja, vastata kattavasti ympäristöveroihin sovellettavia sääntöjä.
Komissio totesi kuitenkin, että EU-lainsäädännön mukaan suhteessa ympäristöveroihin vallitseva oikeudellinen tilanne ei ole verrattavissa EU-lainsäädännön mukaan suhteessa veronluonteisiin maksuihin vallitsevaan oikeudelliseen tilanteeseen. EU-lainsäädännössä ei ole erityisiä sääntöjä veronluonteisille maksuille, kun taas ympäristöverojen kantamiselle on olemassa erityiset säännöt. Kyseessä ovat erityisesti energiaverodirektiivissä määritetyt vähimmäisverotasot sekä niistä myönnettävät vapautukset, jotka myönnetään ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa ja ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklassa määritetyin edellytyksin. Veronluonteisten maksujen osalta komissio toteaa, ettei ole olemassa niitä koskevia sääntöjä vapautuksista eikä alennuksista sen paremmin kuin vähimmäistasoistakaan.
(136)
Tästä komissio päättelee, ettei Itävallan järjestelmän yhteyteen kuuluviin veronluonteisiin maksuihin sovelleta sääntöjä, jotka vastaavat ympäristöveroja EU-lainsäädännön mukaan koskevia sääntöjä.
(137)
Toiseksi asiaan sovellettavissa säännöissä on oltava aukko, joka ei sovellu yhteen EU-lainsäädännön yleisen periaatteen kanssa ja joka analogisen soveltamisen kautta voidaan saada suljettua.
(138)
Toimenpiteitä, jotka eivät kuulu ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan, voidaan kuitenkin arvioida SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. Komissio ei ole löytänyt ympäristönsuojelutuen suuntaviivoista tällaista aukkoa, jonka perusteella ilmoitettu toimenpide voitaisiin arvioida soveltamalla analogiaa. Tämä johtopäätös pätee sekä yhdenmukaistettuja että yhdenmukaistamattomia veroja koskeviin analogioihin.
(139)
Veronluonteisista maksuista myönnettäviä vapautuksia koskevien sääntöjen puuttumista ei voitu korjata myöskään soveltamalla analogiaa energiaverojen alennuksia koskevien EU-lainsäädännön mukaisten sääntöjen kanssa. Tästä komissio toteaa, että yhdenmukaistettujen energiaverojen alennuksia koskevien sääntöjen analoginen soveltaminen yhdenmukaistamattomiin veronluonteisiin maksuihin tarkoittaisi myös sitä, että yritykset pystyisivät noudattamaan energiaverodirektiivin vähimmäisverotasoja maksamalla tällaisia veronluonteisia maksuja. Tällainen lähestymistapa ei ole energiaverodirektiivin tarkoituksen mukainen. Komissio katsoo, että energiaverodirektiivin mukaiset vähimmäisverotasot määritettiin ainoastaan sovellettaviksi yhdenmukaistetun energiaverojärjestelmän yhteydessä. Niiden käyttö vertailukohteena yhdenmukaistetun alueen ulkopuolella olisi soveltamista, jota niille ei ollut tarkoitettu. Vähimmäisverotasoja ei selvästikään määritetty sitä varten, että saataisiin määritettyä kokonaiskuormitus, joka energiaintensiivisten yritysten on ympäristöön liittyvien sääntelytoimenpiteiden, erityisesti syöttötariffien rahoitusmekanismien, seurauksena kannettava. Tällaisen lähestymistavan yhteydessä jätettäisiin huomiotta myös se, että valtiontukipolitiikassa hyväksytään lempeä suhtautumistapa verovapautuksiin, jotka ylittävät yhdenmukaistetun vähimmäistason, siitä syystä, että yhdenmukainen kohtelu taataan ainakin tietyssä määrin noudattamalla kaikissa jäsenvaltioissa voimassa olevia vähimmäistasoja. Tämä perustelu ei kuitenkaan päde yhdenmukaistamattomista syöttötariffeista aiheutuviin rasituksiin, joiden yhteydessä vakiomaksuista poikkeamisen kautta saattaa aiheutua kilpailun vääristymistä.
(140)
Edellä esitetystä seuraa, että veronluonteisista maksuista myönnettävää alennusta koskevien sääntöjen puuttuminen ei ole EU-lainsäädännön yleisten periaatteiden kanssa yhteensoveltumaton aukko, joka voitaisiin sulkea soveltamalla analogiaa yhdenmukaistetuista energiaveroista myönnettäviä alennuksia koskevien voimassa olevien sääntöjen kanssa.
(141)
Vaikka analogian soveltaminen olisikin mahdollista, vapautusmekanismia ei voitaisi missään tapauksessa katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi 129-133 kappaleessa esitetyistä syistä.
(142)
Komissio päättelee edellä olevasta, että se ei voi soveltaa analogiaa ilmoitetun vapautusmekanismin ja yhdenmukaistetuista energiaveroista myönnettävien alennusten arviointia koskevien ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaisten sääntöjen välillä eikä se voi sen vuoksi hyväksyä vapautusmekanismia tällaisen analogian perusteella.
5.3.3 Analogia yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan kanssa
(143)
Komissio tutki myös, voitaisiinko vapautusmekanismi hyväksyä soveltamalla analogiaa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan kanssa.
(144)
Itävallan käsityksen mukaan ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan erilainen sanamuoto jättää tiettyä pelivaraa toimenpiteen hyväksymiselle soveltamalla analogiaa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan kanssa. Itävalta toi esiin, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Jotta erityisesti direktiivillä 2003/96/EY yhdenmukaistettujen verojen alentaminen tai niistä myönnettävät vapautukset voidaan hyväksyä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan nojalla, niiden on noudatettava sovellettavaa yhteisön lainsäädäntöä ja erityisesti siinä säädettyjä rajoituksia ja edellytyksiä.”
(145)
Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklassa todetaan sen sijaan:
”Ympäristöverojen alennusten muodossa toteutettavat ympäristönsuojelutukiohjelmat, jotka täyttävät direktiivin 2003/96/EY edellytykset, ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla yhteismarkkinoille soveltuvaa, ja ne vapautetaan perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesta ilmoitusvaatimuksesta edellyttäen, että ne täyttävät tämän artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt edellytykset.” (78)
(146)
Tästä sanamuodosta Itävalta päätteli, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan soveltamisala olisi mahdollisesti laajempi kuin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohta. Itävalta väitti, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohta koskisi mahdollisesti vain energiaverodirektiivillä yhdenmukaistettuja veroja, kun taas yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklassa vaadittaisiin ainoastaan, että vapautusmekanismin yhteydessä noudatetaan energiaverodirektiivillä määritettyjä vähimmäisverotasoja, vaikka kyseessä ei olekaan yhdenmukaistettu energiavero. Itävallan näkemyksen mukaan yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaa ei sen vuoksi voitaisi soveltaa sellaisten yhdenmukaistamattomien verojen alennukseen, jotka voitaisiin todeta sisämarkkinoille soveltuviksi, jos yleisessä verojärjestelmässä noudatetaan energiaverojen vähimmäistasoja. Itävalta myönsi kyllä, että ÖSG:n puitteissa maksetut maksut eivät ole veroja (79), mutta väitti, että ilmoitettu vapautusmekanismi voitaisiin arvioida ja hyväksyä soveltamalla analogiaa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaan sisältyvän ympäristöveroja koskevan säännöksen kanssa.
(147)
Komissio katsoo kuitenkin, ettei yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan analogiseen soveltamiseen ole mahdollisuuksia. Ensinnäkään käsiteltävänä olevaan asiaan sovellettavat säännöt eivät ole pitkälle samankaltaiset kuin säännöt, joiden analogiseen soveltamiseen pyritään. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan sanamuodosta käy selvästi ilmi, että se koskee vain energiaverodirektiivillä säänneltyjä ympäristöveroja. Tässä mielessä energiaveroksi luokittelu on ”edellytys” yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan soveltamiselle. Tätä tulkintaa tukee myös se, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen järjestelmän logiikasta käy ilmi, ettei sen soveltamisala voi olla laajempi kuin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen, joihin siinä viitataan. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaa sovelletaan sen vuoksi yksiselitteisesti ainoastaan energiaverodirektiivillä säänneltyihin energiaveroihin. Kuten edellä on todettu, ÖSG:n yhteydessä maksetut maksut eivät kuitenkaan ole ympäristöveroja eikä energiaverodirektiivin säännöksiä sovelleta niihin. Tästä seuraa, että energiaveroja koskevat säännöt ja Itävallan syöttötariffeja koskevat säännöt eivät ole pitkälle verrattavissa toisiinsa. Toiseksi asiaan sovellettavissa säännöissä ei ole aukkoa, joka ei soveltuisi yhteen jonkin EU-lainsäädännön yleisen periaatteen kanssa ja joka analogisen soveltamisen kautta voitaisiin saada suljettua. Veronalennukset tai niitä vastaavat toimenpiteet, joita yleinen ryhmäpoikkeusasetus ei kata, eivät automaattisesti ole yhteensopimattomia EU-lainsäädännön kanssa; niiden yhteydessä on vain noudatettava SEUT-sopimuksen 108 artiklan mukaista yleistä ilmoitusvelvollisuutta. Sen jälkeen ne voidaan arvioida ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen tai - jos niitä ei voida soveltaa - suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti ja todeta sisämarkkinoille soveltuviksi. Tästä seuraa, etteivät Itävallan tukiohjelman arvioimiseen sovellettavat säännöt sisällä EU-lainsäädännön kanssa ristiriidassa olevaa aukkoa.
(148)
Edellä esitetystä komissio päättelee, ettei se voi soveltaa analogiaa ÖSG:n yhteydessä maksettavien maksujen ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan mukaisten yhdenmukaistettujen energiaverojen välillä eikä sen vuoksi voi hyväksyä vapautusmekanismia tällaisen analogian perusteella.
5.3.4 Soveltuvuus sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella
(149)
Komissio toteaa, ettei Itävalta ole väittänyt, että vapautusmekanismi voitaisiin todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Koska jäsenvaltion on esitettävä syyt, joiden perusteella tuen sisämarkkinoille soveltuvuus voidaan todeta (80), ja todistettava, että tähän liittyvät edellytykset täyttyvät, Itävalta ei pelkästään tästäkään syystä saa esittää tätä perustaa sisämarkkinoille soveltuvuudelle.
(150)
Komissio tutki kuitenkin, voitaisiinko vapautusmekanismi tällä perusteella katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi.
(151)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komissio voi todeta tuen sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos tuki edistää yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista (81), on välttämätön tämän tavoitteen saavuttamiseksi (82) eikä muuta kaupan edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(152)
Vastaavasti komission soveltamana käytäntönä (83) on, että toimenpiteet voidaan todeta suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia ja jos yhteiseen tavoitteeseen kohdistuvat myönteiset vaikutukset ovat suuremmat kuin kielteiset vaikutukset kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin komissio pitää asianmukaisena arvioida seuraavia kysymyksiä:
1.
Onko tukitoimenpiteen tavoitteet määritelty selvästi ja ovatko ne yhteisen edun mukaisia?
2.
Onko tukiväline suunniteltu niin, että sen avulla voidaan saavuttaa yhteisen edun mukainen tavoite? Erityisesti:
a)
Onko valtiontuki asianmukainen ja välttämätön väline vai onko muita, paremmin soveltuvia välineitä?
b)
Onko tuella kannustava vaikutus eli muuttaako se yritysten toimintatapoja?
c)
Onko tuki oikeasuhteinen vai voitaisiinko sama toimintatapojen muutos saada aikaan vähäisemmällä tuella?
3.
Onko kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan vähäistä, niin että kokonaistilanne on myönteinen?
(153)
Itävallan antamien tietojen mukaan toimenpiteen ensisijaisena tavoitteena on ympäristönsuojelu. Kuten 126-129 kappaleessa esitetään, vapautusmekanismi ei kuitenkaan edistä ympäristönsuojelua.
(154)
Tämän lisäksi toimenpiteen ympäristövaikutus saavutetaan syöttötariffien yleisellä korotuksella, mikä Itävallan käsityksen mukaan ei olisi mahdollinen ilman energiaintensiivisten yritysten kilpailukyvyn varmistamista ilmoitetun vapautusmekanismin avulla. Sitä paitsi Itävallan viranomaiset tunnustavat selostuksessaan, että vapautusmekanismilla pyritään parantamaan Itävallan energiaintensiivisten yritysten kilpailukykyä muissa jäsenvaltioissa toimiviin kilpailijoihin nähden. Komission päätöksentekokäytännössä ei ole missään vaiheessa hyväksytty väitettä, jonka mukaan tällaiset tuet edistävät yhteisen edun mukaista tavoitetta.
(155)
Ainoa poikkeus tästä on ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luku. Mutta vaikka komissio hyväksyy ympäristöveron alennuksen, se vaatii verotuksen vähimmäistason maksamista. Silloin kokonaisosuus, jonka veronalennuksesta hyötyvä yritys yhteensä maksaa verotuloista, nousee kunkin aiheutetun pilaantumisen yksikön myötä. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tilanne on kuitenkin toisenlainen. Maksuosuudelle asetetaan katoksi 0,5 prosenttia tuotannon nettoarvosta. Veronluonteista maksua ei sovelleta enää sen yli aiheutettuihin pilaantumisen yksiköihin. Tämä tarkoittaa sitä, että maksuosuus pilaantumisen yksikköä kohden pienenee jokaisen aiheutetun lisäyksikön myötä. Näin ollen järjestelmä tarjoaa resurssien säästämisen sijaan kannustimen niiden lisäkuluttamiseen.
(156)
Komission näkemyksen mukaan tuki ei näin ollen edistä yhteisen edun mukaista tavoitetta.
(157)
Komissio toteaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ”(…) toimintatuet, eli tuet, joiden tarkoituksena on vapauttaa yritys sellaisista menoista, joista se olisi normaalisti vastannut juoksevassa hallinnossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, eivät periaatteessa kuulu edellä mainitun 92 artiklan 3 kohdan [nykyään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohta] soveltamisalaan (…)” (84). Yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi: ”Itse asiassa oikeuskäytännön mukaan nämä tuet periaatteessa vääristävät kilpailua aloilla, joilla niitä myönnetään, eikä niiden avulla jo niiden luonteensakaan perusteella voida saavuttaa jotakin edellä mainituissa poikkeussäännöksissä vahvistetuista tavoitteista” (85). Nyt käsiteltävänä olevan asian osalta komissio katsoo, että vapautusmekanismi on toimintatuki, koska se vapauttaa edunsaajayritykset osasta niiden sähkönhankintakustannuksia, jotka niiden normaalisti olisi suoritettava osana päivittäistä liiketoimintaansa.
(158)
Sen vuoksi komission näkemys on, että toimintatuet eivät missään tapauksessa ole sopiva poliittinen väline tämän tavoitteen saavuttamiseksi, vaikka kilpailukyky olisikin yhteisen edun mukainen tavoite.
(159)
Ympäristöverojen osalta komissio on hyväksynyt rajoitetun poikkeuksen tästä periaatteesta, mutta tässä yhteydessä sillä oli mielessään tietty tavoite. Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaan tiettyjä toimialoja tai yritysluokkia koskevat ympäristöverojen alennukset tai niistä myönnettävät vapautukset voidaan hyväksyä, jos ne mahdollistavat toisten yritysten verojen korottamisen, mikä parantaa kokonaistilannetta tarkasteltaessa kustannusten sisällyttämistä hintoihin, ja lisäkannustinten luomisen ympäristönsuojelun parantamiseksi. Sen vuoksi komissio katsoi, että tämäntyyppinen tuki voi olla välttämätöntä, jotta voidaan vaikuttaa välillisesti kielteisiin ulkoisvaikutuksiin helpottamalla suhteellisen kireän kansallisen ympäristöverotuksen käyttöönottoa tai säilyttämistä.
(160)
Komissio toteaa kuitenkin, että ekosähkön tukemiseen suunnatut maksuosuudet, joista edunsaajayritykset oli tarkoitus vapauttaa ilmoitetun ohjelman yhteydessä, eivät ole ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 70 kohdan 14 alakohdassa eivätkä 151 kohdassa tarkoitettuja ympäristöveroja. Verot ovat maksuja, jotka maksetaan valtion yleiseen talousarvioon. Maksuosuuksia, joista edunsaajayritykset on tarkoitus ilmoitetun ohjelman puitteissa vapauttaa, ei kuitenkaan makseta valtion yleiseen talousarvioon. Päinvastoin ne käytetään pelkästään rahoittamaan maksuosuuksia OeMAGille, joka tukee ekosähkön tuottajia syöttötariffien kautta. Näin ollen nämä maksuosuudet eivät ole ympäristöveroja.
(161)
Komission näkemyksen mukaan mahdollisuutta poikkeukseen ympäristönsuojelutuen suuntaviivoihin sisältyvästä yleisestä säännöstä, jonka mukaan toimintatuet eivät sovellu sisämarkkinoille, olisi tulkittava rajoittavasti. Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luku olisi poikkeuksena rajoitettava koskemaan ympäristöveroja.
(162)
Lisäksi komissio toteaa, kuten edellä esitettiin, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltaminen veronluonteisiin maksuihin olisi näiden sääntöjen ja energiaverodirektiivin tavoitteiden vastaista yhdenmukaistettujen energiaverojen osalta. Lisäksi tällainen lähestymistapa voisi johtaa myös näiden määräysten yleiseen soveltamiseen veronluonteisiin maksuihin ympäristönsuojelualalla (esim. jätteitä yms. koskeviin veronluonteisiin maksuihin). Näin laaja soveltaminen ylittää ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun soveltamisalan ja tavoitteet.
(163)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että toimintatuet, jotka myönnetään veronluonteisista maksuista annettavien alennusten muodossa, eivät ole soveltuva väline parantaa ympäristönsuojelun tasoa. Komissio toteaa, että se ei ole toistaiseksi soveltanut ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun edellytyksiä muunlaisiin maksuihin eikä veronluonteisiin maksuihin.
(164)
Komissio toteaa lisäksi, että ympäristöveron laajuus, silloinkin, kun sovelletaan vain alennettua verokantaa, on suorassa suhteessa kyseisten yritysten aiheuttamaan ympäristön pilaantumisen laajuuteen. Alennettuakin verokantaa sovellettaessa ympäristövero tarjoaa yrityksille kannustimen säästää resursseja. Nyt käsiteltävässä asiassa maksuosuudelle asetetaan kuitenkin tietty katto. Sen yli meneviä pilaantumisen yksiköitä ei enää veroteta. Vapautusmekanismin kautta veronluonteinen maksu menettää kaiken kannustinvaikutuksen toimia resursseja säästävästi.
(165)
Siltä varalta, että veronluonteisten maksujen alennusten muodossa myönnettävät toimintatuet hyväksyttäisiin soveltuvaksi poliittiseksi välineeksi, komissio toteaa edelleen, että tällaisten toimintatukien välttämättömyyden ja soveltuvuuden arvioimiseksi olisi tehtävä tutkimus, joka on verrattavissa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaiseen yhdenmukaistamattomien ympäristöverojen alennusten arviointiin (86), koska yhdenmukaistamattomien verojen tutkinta 4 luvun mukaisesti heijastaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sovellettavia perusteellisen taloudellisen tutkinnan yleisiä periaatteita.
(166)
Näiden määräysten mukaan jäsenvaltion on toimitettava tietoja verovapautusten/veronalennusten piiriin kuuluvista toimialoista tai tuensaajaluokista sekä suurimpien tuensaajien tilanteesta kullakin toimialalla ja siitä, kuinka verotus voi osaltaan vaikuttaa ympäristönsuojeluun. Vapautuksen piiriin kuuluvat toimialat olisi kuvailtava hyvin ja kunkin toimialan suurimmista tuensaajista olisi toimitettava luettelo (erityisesti liikevaihdon, markkinaosuuksien ja veropohjan suuruuden perusteella) (87). Näiden tietojen perusteella komission on arvioitava, ovatko ympäristöveron alennukset tai siitä vapautukset välttämättömiä ja oikeasuhteisia. Välttämättömyyden kriteerin täyttymisestä määrätään, että tuensaajat on valittava objektiivisten ja avointen kriteerien perusteella, ympäristöveron on ilman alennusta johdettava tuotantokustannusten merkittävään nousuun, jota ei ole mahdollista siirtää asiakkaille ilman myynnin merkittävää pienentymistä sen seurauksena (88). Tuen oikeasuhteisuudesta määrätään, että kyseisen jäsenvaltion on osoitettava, että kukin yksittäinen tuensaaja maksaa kansallisesta verosta osuuden, joka vastaa suurin piirtein kunkin yksittäisen tuensaajan ympäristövaikutusta, että tuensaajat maksavat vähintään 20 prosenttia kansallisesta verosta, jollei alhaisempaa veroastetta voida perustella, ja että veronalennusten tai verovapautusten myöntäminen on sidottu ympäristönsuojelutavoitteiden saavuttamista koskeviin sopimuksiin (89).
(167)
Komissio toteaa kuitenkin, että Itävalta ei ole toimittanut edellä mainittuja tietoja huolimatta komission useista pyynnöistä (90). Näin ollen komissio ei ole voinut arvioida, oliko tuki välttämätöntä ja oikeasuhteista ja millä tavoin se edistäisi ympäristönsuojelua.
(168)
Itävalta ei myöskään pystynyt osoittamaan, että vapautusmekanismiin sisältyisi kannustinvaikutus.
(169)
Komissio viittaa siihen, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaiset toimintatuet uhkaavat vääristää kilpailua ja vaikuttaa kaupan edellytyksiin (91). Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kilpailua vääristävä vaikutus vahvistuu sitä kautta, että yritykset, jotka voivat käyttää vapautusmekanismia, saavat jo ennestään toimintatukea energiaverotusta koskevien veronalennusten muodossa. Toisen, kestoltaan rajoittamattoman toimintatuen myöntäminen merkitsisi kilpailun vääristymistä ja vaikuttaisi kauppaan tavalla, joka on yhteisen edun vastainen.
(170)
Komissio päättelee tämän vuoksi, että vapautusmekanismia ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella sisämarkkinoille soveltuvaksi.
5.4 Päätelmä
(171)
Komissio arvioi edellä esitetyn huomioon ottaen sekä ekosähkön tuottajien tukemisen että energiaintensiivisiä yrityksiä koskevan vapautusmekanismin. Ekosähkön tuottajien tukemisesta komissio toteaa, että se on luokitellut tämän toimenpiteen 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemässään päätöksessä sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontueksi. Vapautusmekanismista, joka oli muodollisen tutkintamenettelyn kohteena, komissio toteaa, että myös tämä toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio katsoo, että vapautusmekanismiin, joka on puhdasta toimintatukea, ei voida kuitenkaan soveltaa mitään SEUT-sopimuksessa määrättyjä poikkeuksia yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuet ovat kiellettyjä.
Komissio ottaa huomioon kaikki sen tietoon saatetut tosiseikat ja päättelee, että valtiontuki, jonka Itävalta aikoo myöntää energiaintensiivisille yrityksille, on katsottava sisämarkkinoille soveltumattomaksi,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jonka Itävalta aikoo myöntää energiaintensiivisille yrityksille osittaisena vapautuksena velvoitteesta ostaa ekosähköä, ei sovellu sisämarkkinoille.
Tämän vuoksi tukea ei saa myöntää.
2 artikla
Itävallan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Itävallalle.
Tehty Brysselissä 8 päivänä maaliskuuta 2011.