РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
KOMISJONI OTSUS,
25. aprill 2012,
riigiabi SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) kohta, mida Saksamaa andis eriotstarbelisele ühingule Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalzis, Saarimaal, Rheingau-Taunus-Kreisis ja Landkreis Limburg-Weilburgis
(teatavaks tehtud numbri C(2012) 2557 all)
(Ainult saksakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2012/485/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku (1),
olles kutsunud vastavalt nimetatud sätetele (2) huvitatud isikuid üles esitama märkusi ja võttes nende märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
Saria Bio-Industries AG & Co KG (edaspidi „kaebuse esitaja”) teatas komisjonile 23. veebruaril 2008 esitatud kaebuses, et Saksamaa maksab eriotstarbelisele ühingule Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalzis, Saarimaal, Rheingau-Taunus-Kreisis ja Landkreis Limburg-Weilburgis (edaspidi „ZT”) iga-aastaseid tasusid.
(2)
Komisjon teatas 20. juuli 2010. aasta kirjaga Saksamaale, et ta on otsustanud algatada meetme suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse (edaspidi „menetluse algatamise otsus”). Euroopa Liidu Teatajas26. oktoobril 2010 avaldatud menetluse algatamise otsuses kutsus komisjon huvitatud isikuid üles esitama meetme kohta oma märkused (3).
(3)
Kaebuse esitaja esitas oma märkused komisjonile 25. novembril 2010. Saksamaa esitas oma märkused menetluse algatamise otsuse ja kaebuse esitaja märkuste kohta vastavalt 20. augusti 2010. aasta ja 18. novembri 2010. aasta tähtaja pikendamise taotlusele mitmes osas - 3. märtsil 2011, 1. aprillil 2011, 4. aprillil 2011, 16. mail 2011, 15. juulil 2011 ja 9. novembril 2011.
(4)
ZT esitas kirjalikud märkused komisjonile 4. aprillil 2011. Kuigi vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999 (millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks) (4) artikli 20 lõikele 1 koostoimes artikliga 6 peavad huvitatud isikud esitama oma märkused hiljemalt ühe kuu jooksul pärast menetluse algatamise otsuse avaldamist Euroopa Liidu Teatajas, esitas ZT oma märkused alles nelja kuu pärast. Komisjon saab menetluse poolte hilinemisega esitatud märkusi arvesse võtta üksnes üksikutel põhjendatud juhtudel (5). Komisjoni hinnangul ei ole ZT selliseid põhjendusi kirjalikult esitanud ja hilinemist ei õigusta ka ükski muu asjaolu. Seepärast teatas komisjon18. aprilli 2011. aasta kirjaga ZT-le, et ametlikus uurimismenetluses tema märkuste arvesse võtmine oleks vastuolus menetluseeskirjadega ja tähendaks menetluse poolte põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist. Käesolev otsus põhineb siiski kõnealustes märkustes esitatud teabel.
(5)
Kaebuse esitaja osales komisjoni ametliku uurimismenetlusega samal ajal Saksamaal riigisiseses kohtumenetluses, olles esitanud ZT vastu hagi Verwaltungsgericht Trierile (Trieri halduskohus). Verwaltungsgericht Trier tegi 2. detsembril 2008 otsuse, et iga-aastased tasud on riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Ebaseadusliku abi tagastamise kohta otsustas kohus, et ZT ei pea aastatel 2005-2008 saadud summasid tagasi maksma, sest teatavate erandlike asjaolude tõttu oleks tagasimaksmine olnud ebaproportsionaalne.
(6)
Nii kaebuse esitaja kui ka ZT kaebasid Verwaltungsgericht Trieri otsuse edasi Oberverwaltungsgericht Koblenzile (Koblenzi kõrgem halduskohus). Oberverwaltungsgericht jättis oma 24. novembri 2009. aasta otsusega Verwaltungsgericht Trieri otsuse jõusse.
(7)
Kaebuse esitaja ja ZT kaebasid Oberverwaltungsgericht Koblenzi otsuse seejärel edasi Bundesverwaltungsgerichtile (föderaalne halduskohus). Bundesverwaltungsgericht lükkas oma 16. detsembri 2010. aasta otsusega (6) kaebuse esitaja taotluse tagasi, muutis Oberverwaltungsgericht Koblenzi otsust ja jättis hagid tervikuna rahuldamata, asudes seisukohale, et kaebus on ajavahemiku 2005-2009 puhul vastuvõetamatu ning 2010. aastal makstud iga-aastased tasud ei ole riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
2. MEETME ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
2.1. Õigusraamistik
2.1.1. Euroopa Liidu õigusnormid
(8)
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määruses (EÜ) nr 1069/2009, milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete tervise-eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1774/2002 (7), käsitletakse loomsete kõrvalsaaduste kogumist, transporti, ladustamist, käitlemist, töötlemist, kasutamist ja kõrvaldamist nii, et need tooted ei kujutaks endast ohtu inimeste ja loomade tervisele. Õigusakti eesmärk on muu hulgas vältida transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate (TSE) ja muude nakkavate loomataudide, näiteks sigade klassikalise katku ning suu- ja sõrataudi puhanguid.
(9)
Määruse (EÜ) nr 1069/2009 4. jaos eristatakse kolme loomsete kõrvalsaaduste kategooriat vastavalt inimeste ja loomade terviseriski tasemele:
a)
1. kategooria materjal kujutab endast suurt ohtu, mis tuleneb eelkõige TSEst ja teatavate keelatud ainete ning keskkonna saasteainete olemasolust. Selle kategooria materjali hulka kuuluvad muu hulgas TSE kahtlusega loomade kehaosad või selliste loomade kehaosad, kellel on TSE esinemine ametlikult kinnitatud, ja 1. kategooria materjal, mis on segunenud 2. või 3. kategooria materjaliga. Selline materjal tuleb kõrvaldada põletamise või töötlemise teel ning seda ei tohi kasutada põllumajandusloomade söödas ja tehnikatoodetes;
b)
2. kategooria materjal kujutab endast samuti suurt ohtu, sest sellesse kategooriasse kuuluvad surnud loomad ja muu materjal, mis sisaldab teatavaid keelatud aineid või saasteaineid. 2. kategooria materjal tuleb kõrvaldada põletamise või töötlemise teel ja seda ei tohi kasutada põllumajandusloomade söödas. Mõnikord võib sellist materjali siiski kasutada väetisena või tehnilistel eesmärkidel;
c)
3. kategooria materjali hulka kuuluvad muu hulgas tapetud loomade kehaosad, mis on küll tunnistatud inimtoiduks kõlbmatuks, kuid millel ei ilmne mingeid inimestele või loomadele nakkavate haiguste nähte, ning loomade kehaosad, mis on kõlblikud inimtoiduks, kuid mida ärilistel kaalutlustel kasutatakse muul eesmärgil, näiteks põllumajandusloomade söödas.
(10)
Määrus (EÜ) nr 1069/2009 on põhimõtteliselt sarnane eelmise Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) nr 1774/2002 (8) ning sisaldab muu hulgas sätteid, millega keelatakse 1. ja 2. kategooria materjali import ja eksport ning mille kohaselt peab jäätmekäitleja saama eelnevalt loa kõnealust määrust kohaldavalt pädevalt asutuselt. Määruses (EÜ) nr 1069/2009 on sätestatud ka 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise konkreetsed tingimused. Määrus ei sisalda siiski sätteid 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise majandusliku korralduse kohta. Määruses (EÜ) nr 1069/2009 ei ole seega sätestatud, et konkreetses piirkonnas peab kõrvaldamisega tegelema ainult üks ettevõtja, nagu on Saksamaal.
2.1.2. Liikmesriigi õigusnormid
(11)
Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten’i (9) (seadus, millega rakendatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste töötlemist ja kõrvaldamist käsitlevad ühenduse õigusnormid; edaspidi „loomsete kõrvalsaaduste seadus”) § 3 kohaselt on maapiirkonnad ja linnad kohustatud kõrvaldama ning töötlema 1. ja 2. kategooria materjali (nn kontrollitav kaup). Nad täidavad seda ülesannet ise või tellivad teenuse kolmandatelt isikutelt.
(12)
3. kategooria materjali (nn kontrollimata kaup) võivad kõrvaldada kõik töötlemisettevõtted tingimusel, et järgitakse määruse (EÜ) nr 1069/2009 sätteid.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT on 1979. aastal vastavalt Landesgesetz von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG’i (10) (Rheinland-Pfalzi liidumaa seadus, millega rakendatakse loomsete kõrvalproduktide seadus; edaspidi „Rheinland-Pfalzi rakendusseadus”) §-dele 1 ja 2 asutatud avalik-õiguslik juriidiline isik. Aja jooksul on ZT osanikeks saanud kõik Rheinland-Pfalzi ja Saarimaa maapiirkonnad ja suuremad linnad ning kaks Hesseni maapiirkonda - Rheingau-Taunus-Kreis ja Landkreis Limburg-Weilburg (vt ZT põhikirja § 1).
(14)
Põhikirja § 2 kohaselt volitasid ZT liikmed ZTd võtma üle kõik õigused ja kohustused, mis maapiirkondadel ja linnadel on kõrvaldamise eest vastutajatena vastavalt loomsete kõrvalsaaduste seaduse §-le 3 koostoimes asjaomaste liidumaa seadustega.
(15)
Saksa õiguse kohaselt ei saa eriotstarbelise ühingu kui avalik-õigusliku juriidilise isiku suhtes algatada maksejõuetusmenetlust. Liikmed saavad siiski teha ühingu lõpetamise otsuse.
2.3. Surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamine
2.3.1. ZT tegevus
(16)
ZT täidab talle seadusega pandud ülesannet kõrvaldada oma tegevuspiirkonnast pärinevat 1. ja 2. kategooria materjal (edaspidi „tegevuspiirkonna materjal”), kuid ta kõrvaldab ka naaberliidumaadest Baden-Württembergist ja Hessenist pärinevat 1. ja 2. kategooria materjali (vt üksikasjalik kirjeldus põhjenduses 20 ja järgnevates põhjendustes) ning 3. kategooria materjali (edaspidi üheskoos „tegevuspiirkonna väline materjal”).
(17)
Nagu järgnevast tabelist näha, töötles ZT varem suures koguses tegevuspiirkonna välist materjali. Selline materjal moodustas keskmiselt peaaegu poole viimastel aastatel töödeldud materjalist.
Tabel 1
ZT töödeldud kogused aastatel 1998-2009
Tegevuspiirkonna materjal
Tegevuspiirkonna väline materjal
Baden- Württemberg
Põhja- ja Kesk- Hessen
1. ja 2. kategooria kontrollitud kaubad
3. kategooria kontrollimata kaubad
1. ja 2. kategooria kontrollitud kaubad
1. ja 2. kategooria kontrollitud kaubad
Kokku
1998
tonni
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tonni
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tonni
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tonni
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tonni
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tonni
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tonni
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tonni
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tonni
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tonni
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tonni
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tonni
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
1998.-2009. aasta
tonni
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
keskmine
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Tegevuspiirkonna materjal koosneb surnud loomadest ja tapamaja jäätmetest. ZT tegeleb nii kogumise kui ka töötlemisega (edaspidi üheskoos „jäätmete kõrvaldamine”). Kulude katteks on ZT kehtestanud teenustasud. Surnud loomade ja tapamaja jäätmete suhtes kohaldatakse erinevaid tasumäärasid.
(19)
Kuna 3. kategooria materjaliga kaubeldakse vabalt turul, lepib ZT kokku eraõiguslikud jäätmete kõrvaldamise tasud. Kuigi enamik eraõiguslikke jäätmekäitlejaid kõrvaldab 3. kategooria materjali töötlemisest suurema müügitulu saamiseks eraldi (töödeldes materjali näiteks lemmikloomatoiduks), töötleb ZT 3. kategooria materjali eraldiseisva käitise puudumise tõttu koos kontrollitava kaubaga. Kontrollitava kauba töötlemisel saab seepärast toota ainult madalama väärtusega lõpptooteid, näiteks õli ja rasvu, millest saab väiksemat tulu.
(20)
ZT töötleb 2000. aastast alates ka Baden-Württembergi 1. ja 2. kategooria materjali. ZT ja Zweckverband Neckar-Franken sõlmisid sel eesmärgil eraõigusliku erilepingu. Lepingu kohaselt kogub kohapeal jäätmeid Zweckverband Neckar-Franken ja seejärel veetakse materjal ZT-le töötlemiseks.
(21)
ZT esitas 2007. aastal pakkumuse ka kontrollitava kauba kõrvaldamiseks Põhja- ja Kesk-Hesseni maapiirkondades ning ta võitis hankemenetluse. Enne seda, kui ZT võttis 1. aprillil 2009 jäätmete kõrvaldamise ülesande üle, tegeles sellega üks kaebuse esitajale kuuluv kontserni ettevõte.
(22)
ZT töötles seega oma käitiste rakendamiseks nii oma tegevuspiirkonnast pärinevat 1. ja 2. kategooria materjali kui ka - tema ametlike kohustuste väliselt - suures koguses vabalt kaubeldavat 3. kategooria materjali ning väljastpoolt tema tegevuspiirkonda pärinevat 1. ja 2. kategooria materjali. Aastatel 2002-2008 moodustas tegevuspiirkonnast pärinev 1. ja 2. kategooria materjal üksnes 54-58 % ZT töödeldud kogusest. 2009. aastal vähenes see osakaal osaliselt Põhja- ja Kesk-Hesseni materjali lisandumise tõttu järsult 39 protsendini, moodustades vähem kui poole ZT töödeldud kogusest.
2.3.2. ZT käitiste tootmisvõimsus
(23)
ZT-l on kaks jäätmekäitlusrajatist, üks Rivenichis ja teine Sandersmühles. Tavaliselt töötavad mõlemad käitised viis päeva nädalas kahes vahetuses (viiepäevane kahes vahetuses töö). Nädalas suudetakse töödelda kuni 2 160 tonni jäätmeid. Sellisest tavapärase äritegevuse käigus kasutatavast tootmisvõimsusest piisas, et töödelda viimastel aastatel tekkinud jäätmeid koguses keskmiselt 88 000 tonni aastas ehk 1 700 tonni nädalas.
(24)
Sarnaselt teistele jäätmekäitlejatele on ZT-l vaba tootmisvõimsus, s.o tavapärase äritegevuse käigus kasutamata vahetused tööpäevadel ja nädalalõpus. Sellist ettevõtte vaba tootmisvõimsust saab kasutada epideemiapuhangu ajal, et töödelda täiendavalt tekkivaid loomseid jäätmeid.
2.3.2.1. Ettevõtte lühiajaline vaba tootmisvõimsus
(25)
ZT esitatud teabe kohaselt on käitised võimelised tegutsema lühiajaliselt (6-12 nädalat) seitse päeva nädalas kolmes vahetuses (seitsmepäevane kolmes vahetuses töö). Lühiajaline tootmisvõimsus on seega kuni 4 536 tonni nädalas. Pidevalt ei ole siiski võimalik seitse päeva nädalas kolmes vahetuses töötada, sest seadmed kuluvad ja töötajad väsivad.
(26)
Seega on ZT-l vaba tootmisvõimsus, mis võimaldab tal lühiajaliselt - kuni 12 nädalat - töödelda epideemia korral lisaks tavakogusele 2 376 tonni nädalas (vt ka tabel 3 punktis 9.3.1).
2.3.2.2. Ettevõtte pikaajaline vaba tootmisvõimsus
(27)
Pikema aja jooksul saaks käitisi rakendada epideemia tõttu tekkiva täiendava materjali töötlemiseks kuni viiel päeval nädalas kolmes vahetuses (viiepäevane kolmes vahetuses töö), sest käitiste pikemaajalisel intensiivsemal rakendamisel tuleb nädalavahetustel teha hooldustöid. Sel juhul saab nädalas töödelda kuni 3 240 tonni.
(28)
Seega on ZT-l vaba tootmisvõimsus, mis võimaldab tal pikemaajaliselt - vähemalt 12 nädalat - töödelda epideemia korral lisaks tavakogusele 1 080 tonni nädalas (vt ka tabel 3 punktis 9.3.1).
2.4. Iga-aastased tasud ja üldhuviteenused
(29)
ZT liikmete (maapiirkonnad ja linnad) makstavate iga-aastaste tasude õiguslik alus on ZT põhikiri. Tasude eesmärk on katta kulud, mida ei kaeta tuludest (vt põhikirja § 9 lõige 1).
(30)
Iga-aastaste tasude täpne suurus määratakse kindlaks iga-aastases eelarveprojektis, mille liikmete üldkoosolek peab eelnevalt heaks kiitma. Pärast eelarveprojekti vastuvõtmist on ZT-l õigus nõuda haldusaktiga tasude maksmist.
(31)
ZT põhikirja muudeti 2010. aasta veebruaris tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2009. Selle ajani ei sisaldanud põhikiri iga-aastaste tasude kasutamist ja arvutamist käsitlevaid eeskirju, välja arvatud § 9 lõige 1, kuid 2010. aasta veebruaris lisati põhikirja järgmised uued sätted.
(32)
Vastavalt põhikirja § 9 lõikele 2 tuleb iga-aastaste tasude suurus nüüd eelnevalt kindlaks määrata. Samuti on ette nähtud, et tasusid võib nõuda üksnes selliste kulude hüvitamiseks, mis tulenevad ettevõtjale pandud kohustusest kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali ning hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust.
(33)
Põhikirja § 10 lõikega 2 nähti ette vaba tootmisvõimsus 7 110 tonni, mis pidi 2009. aastast alates olema epideemia puhuks varuks ja mis tuli töödelda kuue nädala jooksul (st 1 185 tonni nädalas). Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kindlaksmääramisel võeti arvesse asjaolu, et lisaks ZT enda tootmisvõimsusele on jäätmete kõrvaldamiseks olemas alternatiivne tootmisvõimsus 5 000 tonni aastas, mida saab kasutada epideemia korral. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud määratakse eelnevalt kindlaks asjaomases äriplaanis. Seejuures võib epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludena käsitada üksnes proportsionaalset osa püsikuludest (kulum, maksud, kindlustus, laenuintressid), ettevõtteväliste teenuseosutajatega sõlmitud hoolduslepingute kulusid ja pideva tegevusvalmiduse tagamiseks vajalikku osa personalikuludest. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud kajastatakse raamatupidamise erikontol, eraldi ettevõtja muudest kuludest. Kõnealused kulud jaotatakse vastavalt tootmisvõimsuse jaotusele.
(34)
ZT sai alates asutamisest 1979. aastal kuni 2011. aastani iga-aastaseid tasusid kokku 66 493 680 eurot. 1998. aastast alates olid iga-aastased summad järgmised:
1998
:
2 114 192 eurot (4 135 000 Saksa marka);
1999
:
2 432 216 eurot (4 575 000 Saksa marka);
2000 ja 2001
:
2 249 684 eurot (4 400 000 Saksa marka) aastas;
2002-2008
:
2 250 000 eurot aastas;
2009
:
1 961 515 eurot;
2010
:
2 212 392 eurot;
2011
:
1 962 515 eurot.
(35)
Aastatel 1998-2011 maksti iga-aastaseid tasusid kokku 30 932 198 eurot.
(36)
Esitatud kasumiaruannete kohaselt oli ZT kumulatiivne kahjum ajavahemikul 1998-2009 pärast iga-aastaste tasude arvessevõtmist 4 562 795 eurot. Tasusid (kokku 26 757 292 eurot) arvesse võtmata oli 1998.-2009. aasta kumulatiivne kahjum 31 320 678 eurot. Iga-aastastest tasudest ei piisanud seega kumulatiivse kahjumi täielikuks katmiseks.
2.5. Seoses TSE testide, surnud loomade ja tapamaja jäätmetega heakskiidetud riigiabi
(37)
ELi toimimise lepingu artikli 191 lõike 2 kohaselt kohaldatakse loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise suhtes üldiselt põhimõtet „saastaja maksab”. Surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamine ning sellega seotud kulude kandmine on seega peamiselt põllumajandustootjate ja tapamajade kohustus (12).
(38)
TSE puhangu tõttu tuli siiski tagada surnud loomade ning 1. ja 2. kategooria materjali sisaldavate tapamaja jäätmete nõuetekohane käitlemine ja toetada riigiabi andmise kaudu põllumajandustootjaid. Komisjon sätestas asjaomase korra 24. detsembri 2002. aasta suunistes, mis käsitlevad riigiabi andmist seoses TSE testide, surnud loomade ja tapamaja jäätmetega (13) (edaspidi „TSE suunised”). Kõnealust korda ajakohastati ja muudeti rangemaks ühenduse suuniste (ühenduse suunised riigiabi kohta põllumajandus- ja metsandussektoris 2007-2013) (14) (edaspidi „2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunised”) punktis V.B.4.
(39)
TSE suunistes ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistes nähakse põhimõtteliselt ette, et loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise kulud peab kandma saastaja (15), kuid teatavatel erandjuhtudel on siiski lubatud anda abi TSE testide tegemiseks ja surnud loomade kõrvaldamiseks (16). Tapamaja jäätmete kõrvaldamiseks ei tohi üldiselt abi anda (17). Pealegi on abi siseturuga kokkusobiv üksnes juhul, kui tõendatakse, et sellest saavad kasu ainult põllumajandustootjad, mitte järgtööstuse tootmisettevõtted (nt tapamajad või loomsete jäätmete käitlejad) (18).
2.5.1. Komisjoni 29. jaanuari 2004. aasta otsus riigiabi juhtumi NN 33/03 kohta
(40)
Komisjon kiitis 2004. aastal heaks Rheinland-Pfalzis TSE ohuga võitlemiseks ettenähtud abimeetmed, millest Saksamaa teatas vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c, TSE suunistele ja põllumajandussektoris antavat riigiabi käsitlevatele ühenduse 12. augusti 2000. aasta suunistele (19). Kõnealuste meetmete eesmärk oli tõkestada TSE levikut, hüvitades muu hulgas täiendavad kulud, mis põllumajandustootjatel tekkisid ohtliku materjali nõuetekohasel kõrvaldamisel seoses keeluga kasutada veiste söödaks liha- ja kondijahu.
(41)
Peale muude meetmete kiitis komisjon heaks ühekordse abi teatavate ajavahemikul 2000. aasta oktoobrist kuni 2001. aasta septembrini liha- ja kondijahu söödana kasutamise keelu tõttu kogunenud ohtlike tapamaja jäätmete kõrvaldamise kulude täielikuks hüvitamiseks. Abisaajad olid siiski tapamajad, mitte ZT.
2.5.2. Komisjoni 6. juuli 2004. aasta otsus riigiabi juhtumi N 15/04 kohta
(42)
Teise, samuti 2004. aastal heaks kiidetud abikava kohaselt pidi Rheinland-Pfalzi põllumajandustootjatele hüvitatama selliste surnud loomade kogumise ja töötlemise kulud, kelle eest nad olid maksnud tasu Tierseuchenkasse’le (20) (taudikassa). Teenustasu, mida ZT võtab oma tegevuspiirkonnas surnud loomade kogumise ja töötlemise eest, maksavad võrdsetes osades liidumaad (Rheinland-Pfalz, Hessen, Saarimaa), ühingu liikmed ja asjaomaste liidumaade Tierseuchenkasse’d. Loomakasvatajad peavad siiski tasuma 25 % töötlemiskuludest.
(43)
Komisjon on otse ZT-le makstava abi ajavahemikuks 1. jaanuarist 1999 kuni 31. detsembrini 2013 heaks kiitnud. Seda tehti tingimusel, et abi toob kasu üksnes põllumajandustootjatele ega kumuleeru muu abiga.
(44)
Kuna abist hüvitatakse proportsionaalne osa eelnevalt kindlaksmääratud teenustasudest (100 % kogumistasust ja 75 % töötlemistasust), leiab komisjon, et abikava tõi kasu üksnes põllumajandustootjatele ja sellega ei andnud ZT-le majanduslikku eelist.
2.5.3. Heakskiidetud abikavade NN 33/03 ja N 15/04 ning iga-aastaste tasude suhe
(45)
Mõlemad heakskiidetud abikavad (edaspidi „põllumajandusabi”) on ZT raamatupidamisarvestuses kajastatud tuluna. Põhjenduses 36 nimetatud kahjumis (enne iga-aastaste tasude lisamist) on seega juba võetud arvesse asjaolu, et ZT sai tuluna põllumajandusabi.
(46)
ZT sai seega oma kahjumi rahastamiseks peale põllumajandusabi ka iga-aastaseid tasusid.
3. MENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(47)
Kaebuse esitaja leiab, et ZT ei suudaks majanduslikult püsima jääda, kui tema liikmed ei kataks iga-aastaste tasude kaudu tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisest tulenevat iga-aastast kahjumit. ZT, kes on tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamisel monopoolses seisundis ja kellel seega puuduvad konkurendid, pakub tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamise avatud turgudel turuhinnast madalamaid hindu. ZT hinnapoliitikaga püütakse üksnes tagada tema suure vaba tootmisvõimsusega käitiste maksimaalne rakendamine.
(48)
Kaebuse esitaja arvates põhjustavad iga-aastased tasud erinevaid konkurentsimoonutusi. Eelkõige kritiseeris ta ZT hinnakujundust 3. kategooria materjali puhul ning seoses Põhja- ja Kesk-Hessenis jäätmete kõrvaldamist käsitlevas hankemenetluses esitatud pakkumusega:
a)
ZT pakkus tapamaja jäätmete kõrvaldamise teenust looma kohta kindlaksmääratud hinnaga, mitte töödeldava materjali kogusest sõltuva teenustasu eest. Sellega muutus väikestele tapamajadele, kus 3. kategooria materjali eraldamine 1. ja 2. kategooria materjalist on kulukam kui suuremates ja paremini varustatud tapamajades, atraktiivseks võimalus loobuda 3. kategooria materjali eraldamisest ja anda see ZT-le üle koos 1. ja 2. kategooriasse kuuluvate tapamaja jäätmetega. ZT pakkus seega tapamaja jäätmete kõrvaldamist omahinnast madalamate hindadega, sest teenustasudes ei võetud arvesse 3. kategooria materjali samaaegsest töötlemisest tulenevaid täiendavaid kulusid;
b)
ZT võitis pakkumismenetluse 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks Põhja- ja Kesk-Hessenis üksnes seetõttu, et tema tootmisvõimsuse hoidmise püsikulud olid juba kaetud iga-aastastest tasudest ja ta sai seega pakkuda madalamaid teenustasumäärasid.
(49)
Saksamaa leiab seevastu, et iga-aastased tasud olid vajalikud katmaks ZT kulud, mis tulenesid kohustusest hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Oma väite toetuseks esitas Saksamaa eksperdihinnangu, mille koostas 2007. aasta märtsis Fraunhofer Institute (21) (edaspidi „Fraunhoferi hinnang”) ja mille kohaselt moodustasid epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud ligikaudu 50 % tootmisvõimsuse kogukuludest. Lisaks väideti, et iga-aastased tasud olid vajalikud saastatud alade puhastamiskulude katmiseks.
(50)
Komisjon leidis esialgse uurimise käigus, et iga-aastased tasud andsid ZT-le põhimõtteliselt majandusliku eelise, sest need vähendasid tema jooksvaid kulusid, ning et täidetud olid ka muud abi olemasolu tingimused.
(51)
Komisjon märkis, et selline tegevuskulude katmiseks antav abi on üldiselt keelatud. Samuti väljendas ta kahtlust, kas iga-aastased tasud on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise hüvitisena põhjendatud. Komisjon tugines seejuures Altmarki kohtuotsuses (22) sätestatud neljale kriteeriumile:
a)
abi saav ettevõtja peab olema reaalselt vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud;
b)
parameetrid, mille alusel see hüvitis arvutatakse, peavad olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud;
c)
hüvitis ei tohi olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, võttes arvesse selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit;
d)
kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, mis võimaldab välja valida kandidaadi, kes suudab üldsusele asjassepuutuvaid teenuseid osutada kõige odavamalt, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud.
(52)
Seoses üldist majandushuvi pakkuvate teenuste olemasoluga väljendas komisjon kahtlust, kas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine on üldistes huvides, sest vastavalt „saastaja maksab” põhimõttele on põllumajandustootjad kohustatud kõrvaldama surnud loomad ja tapamaja jäätmed ning komisjon annab neile selleks eespool nimetatud heakskiidetud abi. Samuti on küsitav iga-aastaste tasude vajalikkus. Teiste liidumaade kogemus näitab, et eraettevõtjate käitistel on piisavalt võimsust epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks, ilma et nad saaksid selle eest lisahüvitist.
(53)
Samuti kahtles komisjon, kas ZT põhikiri vastab ülesannete andmise dokumendi läbipaistvusnõuetele, sest enne 2010. aastat ei määratletud selles epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmist avaliku teenuse osutamise kohustusena, mida ZT peab täitma, ning selles ei sätestatud ka kuluarvestuseks vajalikke parameetreid.
(54)
Seoses hüvise maksmise vajadusega tõstatas komisjon küsimuse, kas iga-aastastest tasudest ei rahastata tegelikult mittetasuvast vabast tootmisvõimsusest tulenevat kahjumit. Täiendavate iga-aastaste tasude vajalikkus on küsitav, kui teistes liidumaades kaetakse kõik kulud saastajate makstavatest teenustasudest.
(55)
Kuna ZTd ei valitud avalikus hankemenetluses, on kaheldav, kas ZT on keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja.
(56)
Seepärast jõudis komisjon esialgsele järeldusele, et on vaja üksikasjalikult uurida, kas ZT-le makstavad iga-aastased tasud on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks tegelikult vajalikud või on turul endal epideemia puhuks ebapiisavalt vaba tootmisvõimsust.
(57)
Lõpetuseks seati kahtluse alla Saksamaa väide, et iga-aastased tasud on saastatud alade puhastamiskulude katteks makstava hüvitisena põhjendatud. Keskkonnakaitseks antavat riigiabi käsitlevate ühenduse 1. aprilli 2008. aasta suuniste (23) (edaspidi „keskkonnaabi suunised”) punkti 132 kohaselt saab sellist abi käsitada siseturuga kokkusobivana üksnes juhul, kui abi saajat ei saa liikmesriigi õigusaktide alusel vastutavaks pidada, kuid käesoleval juhul see ilmselgelt nii ei ole.
4. MENETLUS LIIKMESRIIGI KOHTUTES
(58)
Bundesverwaltungsgericht leidis oma 16. detsembri 2010. aasta otsuses, et 2010. aastal makstud iga-aastased tasud ei ole riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, sest Altmarki kriteeriumid on täidetud. Bundesverwaltungsgericht ei teinud otsust varasemate iga-aastaste tasude kohta, sest leidis, et hagi on enne 2010. aastat makstud tasude osas vastuvõetamatu.
4.1. Esimene Altmarki kriteerium
(59)
Bundesverwaltungsgericht otsustas, et loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamine vastavalt loomsete kõrvalsaaduste määrusele ja loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 3 lõikele 1 on üldist majandushuvi pakkuv teenus ja see hõlmab epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmist.
(60)
Bundesverwaltungsgericht eristas tavapärases äritegevuses kasutatavat tootmisvõimsust, sh ettevõtte vaba tootmisvõimsus, ja tavaliselt kasutamata tootmisvõimsust. Kui iga-aastastest tasudest oleks kaetud tavapärase tootmisvõimsuse kulud, sh ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud, oleks Bundesverwaltungsgericht leidnud, et need on „saastaja maksab” põhimõttest tulenevalt riigiabi.
(61)
Kui aga iga-aastastest tasudest kaetakse üksnes epideemiapuhanguks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud, ei ole tegemist riigiabiga. Seejuures pole oluline, et vaba tootmisvõimsus võib olla suurem kui tegevuseks vajalik, sest vaba tootmisvõimsuse olemusest tulenevalt seda tavaliselt ei kasutata. Järeldus oleks teistsugune ainult juhul, kui on viiteid sellele, et vaba tootmisvõimsust kasutatakse ka tavapärases äritegevuses (nt 3. kategooria materjali kõrvaldamiseks). Kuna see nii ilmselt siiski ei olnud, oli iga-aastaste tasude puhul tegemist üksnes hüvitisega avaliku teenuse osutamise kohustusest - hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust - tulenevate kulude katmiseks.
4.2. Teine Altmarki kriteerium
(62)
Seoses läbipaistvusnõudega märkis Bundesverwaltungsgericht, et põhikirja muudeti 2. veebruaril 2010, st vahetult enne 2010. aasta tasude kindlaksmääramist. Bundesverwaltungsgerichti sõnul on 2010. aasta põhikirja §-s 9 selgelt sätestatud, et iga-aastastest tasudest hüvitatakse üksnes epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud.
4.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(63)
Põhikirja muudetud §-ga 9 tagati, et iga-aastastest tasudest hüvitatakse üksnes epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud.
(64)
Lisaks ei olnud vaba tootmisvõimsuse suurust käsitlev otsus äriline otsus, mis tuli teha majandusliku kulutasuvuse alusel. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus on oma olemuselt ebamajanduslik, sest sellise vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud on ebaproportsionaalsed võrreldes ulatusliku epideemiapuhangu tekkimise tõenäosusega.
4.4. Neljas Altmarki kriteerium
(65)
Bundesverwaltungsgericht leidis, et neljandat Altmarki kriteeriumit ei saa käesoleva juhtumi puhul kohaldada, sest 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine toimub 3. kategooria materjali kõrvaldamisest eraldi. ZT osutatavad avaliku huvi teenused ja kommertsteenused ei kattu, samas kui Altmarki kohtuasjas kohaldati eraõigusliku bussiveoettevõtja suhtes paljusid avaliku teenuse osutamisega seotud nõudeid (nt peatuste arv ja sõidugraafik), mis olulisel määral muutsid põhitransporditeenuse osutamise viisi. Seega oli ZT-le makstavate iga-aastaste tasude eesmärk hüvitada sellise avaliku huvi teenuse kulud, mida osutati väljaspool turutingimusi.
(66)
Lisaks leidis Bundesverwaltungsgericht, et avaliku sektori asutusel on õigus täita avaliku huvi ülesannet ise, ilma kohustuseta kasutada eraõiguslikke teenuseosutajaid. Riigihangete õigust käsitlevat Euroopa Kohtu praktikat arvesse võttes leidis Bundesverwaltungsgericht, et avaliku sektori asutus võib vabalt valida, kas ta täidab avalike huvidega seotud ülesandeid omaenda vahenditega või ostab need sisse turult (24).
5. KAEBUSE ESITAJA MÄRKUSED
5.1. Esimene Altmarki kriteerium
(67)
Kaebuse esitaja väidab, et „saastaja maksab” põhimõtte tõttu ei ole epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine üldist majandushuvi pakkuv teenus ELi toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 tähenduses.
(68)
Saastajatena saab lihtsalt tuvastada põllumajandustootjad ja tapamajad: põllumajandustootjatele on tõhus võitlus loomaepideemiate vastu kasulik, sest epideemiad ohustavad nende karja ja seega nende vara. Kiire ja tõhus võitlus epideemiate vastu võimaldab tapamajadel tegutseda tavapärases ulatuses.
(69)
„Saastaja maksab” põhimõtet tunnustatakse ka Saksamaa asjaomastes õigusaktides, milles põllumajandustootjatele ja tapamajadele viidatakse sageli kui saastajatele, kes peavad kandma jäätmete kõrvaldamise kulud (25).
5.2. Teine Altmarki kriteerium
(70)
Kaebuse esitaja sõnul väitis ZT alles pärast riigisisese ja komisjoni uurimismenetluse algatamist, et tal on alati olnud ülesanne hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Enne põhikirja muutmist 2010. aastal puudus konkreetne dokument, millega ZT-le oleks antud ülesanne hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, ning puudusid ka eelnevalt sätestatud parameetrid hüvitise arvutamiseks.
5.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(71)
Kaebuse esitaja väidab, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise nõue ei põhjusta loomsete jäätmete käitlejatele netokulusid.
5.3.1. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus kaetakse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt
(72)
Loomsete jäätmete käitlejad töötavad Saksamaal tavaliselt kahes vahetuses viis või kuus päeva nädalas, kusjuures töötundide arv kõigub +/- 5 %. Nõudluse hooajalisest kõikumisest tulenevalt töötatakse suure nõudluse ajal kolmes vahetuses ja väikse nõudluse ajal kahes vahetuses viis päeva nädalas. Böckenhoffi hinnang (26) kinnitas, et kolmas vahetus tööpäevadel ja täiendavad vahetused nädalalõpus tagavad piisava vaba tootmisvõimsuse, et tulla toime epideemia tõttu suurenenud jäätmekogustega.
(73)
Epideemiaks ettenähtud kohustusliku vaba tootmisvõimsuse saab seega katta ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt, mis jäätmekäitlejal on tavapärase äritegevuse käigus olemas. Kaebuse esitaja väidab, et ta ei ole piisava epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks kunagi pidanud tegema täiendavaid investeeringuid.
(74)
Samuti väidab kaebuse esitaja, et jäätmekäitleja tootmisvõimsuse kavandamisel tuleks arvesse võtta naaberliidumaade tootmisvõimsusi. Ulatusliku haiguspuhangu korral saab lühiajalise suurema tootmisvõimsuse nõudluse rahuldamiseks kasutada teiste liidumaade tootmisvõimsusi. 1. ja 2. kategooria materjali vedu ei ole ühegi õigusnormi kohaselt keelatud. Otse vastupidi, asjaomastes Saksa õigusaktides (27) nähakse töötlemisvõimsuse kitsaskohtade vältimiseks epideemia korral ilmse lahendusena ette naaberpiirkondade tootmisvõimsuste kasutamine.
5.3.2. Tavapärastest teenustasudest rahastatavad kogukulud
(75)
Kaebuse esitaja sõnul rahastatakse kogu tootmisvõimsuse kulud tavaliselt teenustasudest, mida ettevõtja, kellele on antud ülesanne kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali, saab tavapärase äritegevuse eest. Kuna ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud on käitise püsikulude lahutamatu osa, saab neid teenustasude arvutamisel arvesse võtta. Kaebuse esitaja viitab muu hulgas Bundesverwaltungsgerichti kohtuotsusele (28), milles selgitatakse, et teenustasude arvutamisel tuleks arvesse võtta objektiivselt põhjendatud vaba tootmisvõimsuse kulusid.
(76)
Kuueteistkümnest liidumaast kümnes (Berliin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Alam-Saksi, Nordrhein-Westfalen, Saksi-Anhalt, Schleswig-Holstein ja Tüüringi) tegelevad 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega ainult eraettevõtjad. Mõnes neist liidumaadest, näiteks Alam-Saksis, Nordrhein-Westfalenis ja Schleswig-Holsteinis, on piirkondi, kus kariloomi on eriti arvukalt. Baieris ja Hessenis osutavad loomsete jäätmete kõrvaldamise teenust osaliselt eraettevõtjad.
(77)
Neis liidumaades, kus loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise ülesanne on antud kaebuse esitajale või tema sidusettevõtjatele (st Mecklenburg-Vorpommernis, Saksi-Anhaltis ja Tüüringis), lepivad avaliku sektori asutus ja asjaomane ettevõtja kokku jäätmekäitleja maksimaalse aastase tootmisvõimsuse. Sellist tootmisvõimsust peetakse piisavaks, et tulla epideemia korral toime suurenenud nõudlusega. Kaebuse esitaja andmetel on mõnes Nordrhein-Westfalenis korraldatud riigihankemenetluses epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tase juba eelnevalt kindlaks määratud. Steinfurti piirkonnas on vaba tootmisvõimsuse suuruseks sätestatud näiteks 5 % eelmise aasta kariloomade arvust. Kõrvaldamistasud arvutatakse nii, et kõik jäätmekäitlejate püsikulud kaetakse täielikult põllumajandustootjatelt ja tapamajadelt võetavatest kõrvaldamistasudest.
(78)
Järelikult näitab teiste liidumaade kogemus, et jäätmekäitleja kogukulud - sh epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud - saab täielikult rahastada teenustasudest ja täiendav hüvitamine riigikassast ei ole vajalik.
5.3.3. Iga-aastaste tasude tegelik kasutamine ZTs
(79)
Kaebuse esitaja väidab, et ZT kasutab iga-aastaseid tasusid nii tavapärasest äritegevusest tuleneva kahjumi rahastamiseks kui ka hiljem kõrvalistel eesmärkidel kasutatava ülemäärase tootmisvõimsuse hoidmisest tuleneva kahjumi rahastamiseks.
5.3.3.1. Väidetava epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kasutamine avaliku teenuse osutamiseks Põhja- ja Kesk-Hessenis
(80)
Fraunhoferi hinnangus (29) esitatud vaba tootmisvõimsuse ja ZT poolt Põhja- ja Kesk-Hesseni 2009. aasta hankemenetluse pakkumuses esitatud vaba tootmisvõimsuse võrdlus näitab, et ZT vaba tootmisvõimsus on aja jooksul oluliselt vähenenud: kui Fraunhoferi hinnangu kohaselt moodustas vaba tootmisvõimsus ja seega väidetavalt vajalik epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus 2005. aastal ligikaudu 50 % kogutootmisvõimsusest, siis 2009. aastal oli see vastavalt ZT pakkumusele Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetluses üksnes 35 %.
(81)
Eeldades, et ZT-le anti ka tegelikult ülesanne hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust ja et 50 % ZT keskmisest tootmisvõimsusest oli piisav epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus (nagu leiti Fraunhoferi hinnangus), ei oleks ZT saanud Põhja-Hesseni avalikus hankemenetluses osaleda ja võtta endale täiendavat jäätmete kõrvaldamise kohustust Baden-Württembergis.
(82)
Kuna ZT võitis tegelikult Põhja-Hesseni avaliku hankemenetluse ja võttis endale täiendava kohustuse osutada jäätmete kõrvaldamise teenust, pidi ta osa väidetavalt vajalikust epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest paratamatult tavapärases äritegevuses ära kasutama. Seega on ilmne, et iga-aastastest tasudest kaeti epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusena ebavajaliku ülemäärase tootmisvõimsuse kulud.
5.3.3.2. Ebavajaliku vaba tootmisvõimsuse rahastamine
(83)
Kaebuse esitaja võrdleb ZT vaba tootmisvõimsust teistes liidumaades olemasoleva vaba tootmisvõimsusega ja leiab, et ZT vaba tootmisvõimsus oli neli kuni viis korda suurem kui teiste liidumaade epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus, võttes arvesse erinevust karilooma arvus. Seega rahastati iga-aastastest tasudest vaba tootmisvõimsust, mis oli teiste liidumaade tavaga võrreldes epideemiaks ettenähtud vajalikust vabast tootmisvõimsusest oluliselt suurem. ZT sai seda ülemäärast tootmisvõimsust kasutada hiljem tegevuspiirkonnavälistel eesmärkidel, näiteks osalemiseks Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetluses.
5.4. Neljas Altmarki kriteerium
(84)
Kaebuse esitaja väidab, et ZTga ei sõlmitud lepingut avaliku hankemenetluse kaudu, kuigi enamikus teistes liidumaades kasutatakse kõige tõhusama teenuseosutaja valikuks avalikku hankemenetlust. Lisaks ei tehtud kulude analüüsi, et võrrelda ZT kulusid keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja omadega.
(85)
Kaebuse esitaja sõnul ei olnud avaliku hankemenetluse korraldamine Rheinland-Pfalzis õiguslikult takistatud.
5.5. Konkurentsi moonutamine tegevuspiirkonna välistel turgudel
5.5.1. ZT omahinnast madalam pakkumus Põhja- ja Kesk-Hesseni avalikus hankemenetluses
(86)
Kaebuse esitaja väidab, et iga-aastaste tasude konkurentsi moonutavat mõju tõendab Põhja-Hessenis korraldatud avalik hankemenetlus.
(87)
Enne hankemenetlust tegeles 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega kaebuse esitaja sidusettevõtja Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (edaspidi „TBA Schäfer”). 2009. aasta hankemenetluses ei saanud TBA Schäfer siiski ZTga edukalt konkureerida. Kui TBA Schäferi pakkumus pidi põhinema täielikel kuludel, siis ZT sai pakkuda omahinnast madalamaid teenustasusid, sest osa tema tootmisvõimsuse kulusid rahastati juba iga-aastastest tasudest.
(88)
Seda, et ZT pakkus Põhja-Hesseni hankemenetluses omahinnast madalamaid hindu, tõendab ka võrdlus teenustasudega, mis ZT kohaldab oma tegevuspiirkonnas. Seal on teenustasu 328 eurot tonni kohta, samas kui Põhja-Hesseni hankemenetluses pakkus ZT hinnaks üksnes 208 eurot tonni kohta. Kuna jäätmete kogumise kulud kahes piirkonnas oluliselt ei erine, on arusaamatu, kuidas ZT sai Põhja-Hessenis täpselt sama teenuse puhul pakkuda tasusid, mis on ZT tegevuspiirkonnas võetavatest tasudest ligikaudu kolmandiku võrra väiksemad.
(89)
Kuna TBA Schäferi kulubaas oli varasemates hankemenetlustes avalikustatud, oli ZT jaoks lihtne pakkuda hinnaks 208 eurot tonni kohta - st vaid 4 eurot vähem kui TBA Schäferi pakkumine (212 eurot tonni kohta) - ja seega hankemenetlus võita.
5.5.2. ZT 3. kategooria materjali kõrvaldamise teenustasud ei kata kulusid
(90)
Kaebuse esitaja kinnitab, et ZT kogusummal põhineva hinnakujunduse tõttu ei ole Rheinland-Pfalzi tapamajad motiveeritud eraldama 3. kategooria materjali 1. ja 2. kategooria materjalist. Seepärast kõrvaldatakse koos vähemväärtusliku, 1. ja 2. kategooria materjaliga suur osa 3. kategooria materjalist, mida muidu saaks töödelda lemmikloomatoiduks (30).
(91)
Lisaks oli ZT hinnapoliitika tõttu turult eemaldatud 3. kategooria materjali kogus suurem, kui komisjon oma esialgses turuhinnangus eeldas. Menetluse algatamise otsuse põhjenduses 33 märgitakse, et Rheinland-Pfalzis eraldati 3. kategooria materjal 72 protsendil kõigist tapetud loomadest. See põhineb siiski üksnes tapetud loomade arvul. Kui võtta arvesse asjaolu, et veiste tapmisel tekib palju rohkem 3. kategooria materjali kui sigade puhul, siis eraldatakse 3. kategooria materjalist tegelikult üksnes 45 %. Järelikult on ZT hinnapoliitikast põhjustatud turumoonutus varem arvatust palju suurem.
6. ZT MÄRKUSED
(92)
ZT märkused kattuvad põhiosas järgmises punktis esitatud Saksamaa märkustega. Tarbetu kordamise vältimiseks ei käsitleta ZT märkusi seepärast eraldi.
7. SAKSAMAA MÄRKUSED
(93)
Saksamaa vaidlustab väite, et ZT põhikirjas sätestatud iga-aastased tasud kujutavad endast ebaseaduslikku riigiabi, sest Altmarki kriteeriumid on tema sõnul täidetud. Lisaks väidab ta, et kõnealune abi on siseturuga kokkusobiv, sest iga-aastased tasud ei ületa epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise ja saastunud alade puhastamise kulusid.
7.1. Esimene Altmarki kriteerium
(94)
Saksamaa väidab esiteks, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine on üldist majandushuvi pakkuv teenus. Saksamaa põhjendab seda sellega, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine on kohaliku omavalitsuse seadusjärgne kohustus.
(95)
Kohalikud omavalitsusüksused andsid kõnealuse seadusjärgse ülesande täitmise ZT-le kui avalik-õiguslikule juriidilisele isikule. Üldine majandushuvi seisneb selles, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega kaitstakse inimeste tervist. See kehtib eelkõige epideemia puhul.
(96)
Tuleb meeles pidada, et ZT-le ei saa süüks panna asjaolu, et rahastamine on võimalik ka TSE suuniste ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suuniste kohaselt. Kõnealused suunised käsitlevad üksnes loomsete jäätmete (surnud loomade) kõrvaldamise kulude, kuid mitte konkreetselt epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulude rahastamist. Iga-aastased tasud ei kumuleeru seega TSEga seoses heakskiidetud abiga.
(97)
Pealegi saab surnud loomade kõrvaldamisel tuvastada saastajatena põllumajandustootjad, kuid epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude puhul on saastaja tuvastamine keerulisem.
7.2. Teine Altmarki kriteerium
(98)
ZT-le on Rheinland-Pfalzi rakendusseadusega pandud alates 1979. aastast loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise ülesanne.
(99)
Epideemiaks ettenähtud kohustusliku vaba tootmisvõimsuse suurus ja netokulude arvutamise parameetrid sätestati 1. veebruaril 2010 muudetud põhikirjas. Need põhinesid Fraunhoferi hinnangul.
(100)
Saksamaa rõhutab, et isegi enne põhikirja muutmist 2010. aastal olid ZT liikmete iga-aastased tasud kindlaks määratud objektiivselt ja läbipaistvalt. Eelkõige võttis ZT üldkoosolek igal aastal avalikult vastu äriplaani, mille kiitis heaks järelevalveasutus ning mis avaldati Rheinland-Pfalzi, Hesseni ja Saarimaa ametlikes väljaannetes.
7.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(101)
Saksamaa sõnul on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus vajalik inimeste tervise kaitsmiseks epideemia puhkemisel.
7.3.1. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurust käsitlev hinnang
(102)
Saksamaa sõnul põhines 2. veebruaril 2010 muudetud põhikirjas sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurus Fraunhoferi hinnangul. Saksamaa sai pärast menetlus algatamist täiendava hinnangu (31), mille koostas Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (edaspidi „ISPA-RP hinnnag”).
(103)
Fraunhoferi hinnangus hinnati eeldatavat materjali kogust eri stsenaariumite puhul, võttes arvesse nende toimumise tõenäosust. ISPA-RP hinnangus kasutati metoodikat, mille kohaselt hinnati üksikasjalikult erinevaid epideemiastsenaariume suu- ja sõrataudi ning sigade klassikalise katku puhangu korral.
(104)
Mõlemas hinnangus jõuti järeldusele, et ZT kogutootmisvõimsusest piisab töötlemaks lisaks tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali tavapärastele kogustele (keskmiselt 1 700 tonni nädalas) nii lühi- kui ka pikemaajalise epideemia põhjustatud koguseid.
7.3.1.1. Lühiajalised epideemiad
(105)
ISPA-RP hinnangu kohaselt saab lühiajalise epideemia korral - eeldades, et täiendavat materjali tekib 2-5 päeva jooksul kuni 200 tonni päevas - täiendavat materjali hõlpsalt töödelda koos tavapäraste kogustega, kasutades selleks nädalas olemasolevat vaba tootmisvõimsust kuni 1 523 tonni ja töötades viis päeva nädalas kolmes vahetuses, ilma et oleks vaja kasutada täiendavaid vahetusi nädalalõppudel.
(106)
Isegi kui epideemia hõlmab suuremat osa ühingu tegevuspiirkonnast, saaks nädalalõpuvahetusi kasutades töödelda kaheksa nädala jooksul täiendavalt 1 300-1 800 tonni; seega oli olemas lühiajaline vaba tootmisvõimsus kuni 2 819 tonni nädalas (vt tabel 3 punktis 9.3.1).
7.3.1.2. Pikaajalised epideemiad
(107)
Selle stsenaariumi kohaselt puhkeb ühingu tegevuspiirkonnas suu- ja sõrataud ning 10 % loomadest tuleb välja praakida, nagu juhtus 2001. aastal Ühendkuningriigis. Sel juhul oleks materjali hinnanguline kogus keskmiselt 1 300 tonni nädalas 18 nädala jooksul. ISPA-RP hinnangu kohaselt suudaksid ZT käitised töödelda pikema aja vältel ka sellist kogust lisaks tavapärasele kogusele, töötades viis päeva nädalas kolmes vahetuses (vt tabel 3 punktis 9.3.1).
7.3.1.3. Esitatud uuringute järeldused
(108)
Saksamaa sõnul näitavad esitatud uuringud, et kui töötada viis päeva nädalas kolmes vahetuses, siis piisab olemasolevast koguvõimsusest lühi- ja isegi pikemaajaliste epideemiate tõttu tekkivate täiendavate koguste töötlemiseks lisaks tavapärastele kogustele. Enamiku stsenaariumite puhul ei oleks isegi vaja kasutada täiendavaid vahetusi nädalalõppudel, kui käitis töötaks täisvõimsusel 6-12 nädalat.
(109)
Uuringutes jõuti järeldusele, et viis päeva nädalas kolmes vahetuses töötades on ZT-l piisavalt koguvõimsust, et töödelda tavapärased kogused ja pikemaajalise epideemia tõttu eeldatavalt tekkivad kogused. Seega peetakse praegu olemasolevat koguvõimsust pigem piisavaks kui liiga suureks.
7.3.2. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud
(110)
Saksamaa esitatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude arvutustes järgitakse Fraunhoferi hinnangus kasutatud metoodikat. Tootmisvõimsuse kulude jaotus tavapärase äritegevuse ja epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse vahel põhineb koguvõimsuse keskmisel rakendamisel, kui töötatakse kolmes vahetuses viis päeva nädalas. Ilmnes, et ZT rakendab viis päeva nädalas kolmes vahetuses töötades keskmiselt ligikaudu 50 % olemasolevast kogutootmisvõimsusest.
(111)
Sellise tootmisvõimsuse rakendusastme puhul eraldati nii tavapärasele äritegevusele kui ka epideemiaks ettenähtud vabale tootmisvõimsusele (nii jäätmete kogumiseks kui ka töötlemiseks) (32) kummalegi ligikaudu 50 % tootmisvõimsuse kuludest. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud on seega järgmised:
Tabel 2
Saksamaa hinnang epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude kohta ajavahemikul 2000-2009
(eurodes)
Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Keskmine
2 784 282
(112)
Tuleks märkida, et 2000. ja 2001. aastal eraldati epideemiaks ettenähtud vabale tootmisvõimsusele üksnes ligikaudu 45 % tootmisvõimsuse kuludest ning Põhja- ja Kesk-Hesseni lepingu lisandumine 2009. aastal vähendas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust umbes viiendiku võrra. 1998. ja 1999. aasta kohta epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse arvutused puuduvad.
7.3.3. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude rahastamine iga-aastastest tasudest
(113)
Käsitletud aastatel (v.a 2009. aasta) olid ZT liikmete makstud iga-aastased tasud väiksemad kui tabelis 2 esitatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud. 2009. aastal oli iga-aastaste tasude kogusumma vaba tootmisvõimsuse kuludega võrdne.
(114)
Saksamaa selgitab, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulusid ei võetud kasutustasude arvutamisel arvesse, sest see ei olnud õiguslikult võimalik. Kuigi kohalikud omavalitsusüksused võivad Rheinland-Pfalzi Kommunalabgabengesetz’i (edaspidi „kohaliku omavalitsuse seadus”) § 7 kohaselt võtta kulude katteks avalik-õiguslike rajatiste ja käitiste kasutamise eest tasu, ei tohi rajatise või käitise kulud ja tasu oluliselt erineda. Kohaliku omavalitsuse seaduse § 8 kohaselt tuleb tasude aluseks olevad kulud määrata kindlaks äriühingu kuluarvestuse põhimõtteid järgides. Saksamaa andmetel põhinevad tasud siiski üksnes 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kuludel, mitte epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kuludel. Viimane ei ole üksikutele maksukohustuslastele osutatav teenus, vaid see on ette nähtud üldsuse kaitseks tulevaste ohtude eest.
7.3.4. Rahastamine teistes liidumaades
(115)
Komisjoni nõudmisel tegi Saksamaa üleriigilise uuringu, mis käsitles epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kindlaksmääramise ja rahastamise tavasid.
(116)
Kõigis liidumaades, välja arvatud ZT tegevuspiirkonnas, kaetakse epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus ettevõttes tööpäevadel ja nädalalõppudel olemasoleva vaba tootmisvõimsuse arvelt. Böckenhoffi hinnangu kohaselt ei tehta epideemiatega võitlemiseks tavaliselt tootmisvõimsusesse täiendavaid investeeringuid. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks piisab olemasolevast vabast tootmisvõimsusest - s.o kolmandast vahetusest tööpäevadel ja nädalalõpuvahetustest. Hiljem kasutati eksperdihinnangutes, näiteks Alam-Saksi kohta tehtud ISPA hinnangus (33) (edaspidi „ISPA-NS hinnang”), või asjaomaste sidusrühmadega konsulteerides alternatiivseid arvutusmeetodeid. Siiski kehtib Böckenhoffi hinnangu põhijäreldus, et täiendavad investeeringud vabasse tootmisvõimsusesse ei ole vajalikud.
(117)
Ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulusid rahastatakse teenustasudest või muudest tasudest (olenevalt ettevõtja õiguslikust seisundist). Kohaldatakse erinevaid eeskirju, mida järgides jaotatakse ettevõtte vaba tootmisvõimsus surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamise vahel.
(118)
Mis puudutab põllumajandustootjatele surnud loomade kõrvaldamiseks vastavalt TSE suunistele ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistele antavat riigiabi, siis on enamikus liidumaades riiklike toetuste osakaal 67-75 % surnud loomade kõrvaldamise teenustasust:
a)
Baden-Württemberg ja Nordrhein-Westfalen: loomapidajad kannavad 25 % töötlemiskuludest. 100 % jäätmete kogumiskuludest ja ülejäänud 75 % töötlemiskuludest kaetakse riigikassast (maapiirkonnad ja liidumaad);
b)
Saksi-Anhalt, Tüüringi ja Brandenburg: loomapidajad kannavad 25 % või 33 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest. Ülejäänud jäätmete kogumise ja töötlemise kulud (75 % või 67 %) kaetakse riigikassast;
c)
Baier, Rheinland-Pfalz ja Saarimaa: piirkond, Tierseuchenkasse ja liidumaa kannavad igaüks kolmandiku jäätmete kogumiskuludest. 66 % töötlemiskuludest kaetakse riigikassast, 25 % maksavad loomapidajad ja 8 % Tierseuchenkasse;
d)
Saksimaal kannavad 25 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest loomapidajad, 8 % maksab Tierseuchenkasse ja 66 % riigikassa;
e)
Alam-Saksis kannab 60 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest Tierseuchenkasse ja 40 % kaetakse riigikassast. Tierseuchenkasse nõuab 25 % töötlemiskuludest sisse loomapidajatelt;
f)
Schleswig-Holsteinis kannab 100 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest Tierseuchenkasse;
g)
Mecklenburg-Vorpommernis kannavad 100 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest loomapidajad.
(119)
Saksamaa arvates nähtub kõnealusest ülevaatest, et on suhteliselt ebaoluline, kas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulusid võetakse teenustasude ja muude tasude arvutamisel arvesse või rahastatakse neid iga-aastastest tasudest, nagu on Rheinland-Pfalzis. Oluline on see, kes tegelikult kulud kannab. Kokkuvõttes rahastab suure osa epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludest riik TSE suuniste või 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suuniste kohaselt antava abi kaudu.
7.4. Neljas Altmarki kriteerium
(120)
Saksamaa leiab, et liidu õigus ei nõua 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise turu avamist hankemenetluste kaudu. Seda on kinnitanud ka Euroopa Kohus (34).
7.5. Tegevuspiirkonna välistel turgudel konkurentsi ei moonutatud
(121)
Saksamaa leiab, et käesoleva juhtumi puhul turgudel konkurentsi ei moonutatud.
7.5.1. Kontrollimata kauba kõrvaldamine ZTs toimub ristsubsideerimiseta
(122)
Saksamaa väidab, et 3. kategooria materjali kõrvaldamise puhul ei moonutanud ZT-le makstud iga-aastased tasud konkurentsi, sest ristsubsideerimist ei toimunud:
a)
ZT raamatupidamise aastaaruanded tõendavad selgelt, et ZT on eraldatud 3. kategooria materjali töödeldes saanud aastaid suurt brutokasumit, mis välistab ristsubsideerimise;
b)
kui 3. kategooria materjal tarnitakse koos 1. ja 2. kategooria materjaliga, on teenustasude arvutamisel segamaterjali (kaalu järgi) juba arvesse võetud. See tähendab, et hinnakirjas esitatud teenustasud sisaldavad juba eelnevalt arvutatud koguses kõnealuse kategooria segamaterjali.
(123)
Kaebuse esitaja väide, et ZT hinnapoliitika tõttu eraldatakse üksnes 45 % kõnealuse kategooria materjalist, on alusetu. Asjaomased statistilised andmed kinnitaksid, et ZT ei ole kunagi töödelnud nii suurt kogust 3. kategooria materjali. Komisjoni menetluse algatamise otsuses viidatakse, et 2009. aastal oli eraldamise määr 72 %, ning seda saab kinnitada.
(124)
Samuti tuleks märkida, et ühingu tegevuspiirkonnas tapetakse 85 % loomadest kuues ettevõttes, kus toimub ka kõige laiemas mõttes materjalide eraldamine. Kaebuse esitaja tegutseb kõnealustes ettevõtetes ja saab neilt eraldatud 3. kategooria materjali. Kaebuse esitajal on seega juurdepääs 3. kategooria materjali turgudele ja tema turuosa neil turgudel on väga suur.
7.5.2. Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetlus
(125)
Asjaolu, et ZT kohaldab Põhja- ja Kesk-Hessenis teistsuguseid tasusid kui ühingu tegevuspiirkonnas, ei tõenda konkurentsimoonutuste olemasolu. Erinevused rahastamises tulenevad tasude arvutamise suhtes kohaldatavatest erinevatest õiguslikest nõuetest. Loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 3 lõike 1 kohaselt on Saksamaal 1. ja 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamine vastavalt liidumaa õigusele pädevate kohalike omavalitsusüksuste kohustus. Järelikult võib rahastamine olla vastavalt liidumaa ja kohaliku tasandi eeskirjadele erinevalt reguleeritud.
(126)
Kui loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise eest vastutavad asutused ise kõrvaldamisega ei tegele ja see ülesanne antakse kolmandatele isikutele - nagu on tehtud Põhja- ja Kesk-Hessenis -, põhinevad hindade arvutamise eeskirjad suunisel „Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten” (edaspidi „hindade arvutamise suunis”) (35), mitte kohaldatavatel kohaliku omavalitsuse eeskirjadel.
(127)
Kohaliku omavalitsuse seaduse ja hindade arvutamise suunise vahel on suured erinevused, eelkõige seoses tasudele lisatava intressikuluga; need erinevused on ZT jaoks olulised, sest ta rahastas oma investeeringuid suures osas laenude abil, makstes nende pealt igal aastal suuri intresse.
(128)
Kui kohaliku omavalitsuse seaduse § 8 kohaselt võis ZT neid tegelikke intressikulusid teenustasude arvutamisel arvesse võtta, siis hindade arvutamise suunise kohaselt võisid Põhja-ja Kesk-Hesseni tasud põhineda üksnes arvestuslikel intressidel, mille aluseks on põhitegevusega seotud varade keskmine väärtus, ja seega ei olnud tegelike intressimaksete kogusummat võimalik tasudes arvesse võtta.
(129)
Samuti on alusetu kaebuse esitaja väide, et TBA Schäfer ei võitnud Põhja- ja Kesk-Hessenis hankemenetlust iga-aastastest tasudest tuleneva ristsubsideerimise tõttu. TBA Schäferi pakutud hind oli kõrgem seetõttu, et TBA Schäferi hindas tootmistulu liiga madalaks ja pidi lisaks kandma kõrgemaid halduskulusid ning tasuma kontserni osamakseid. ZT hindas tootmistulu seevastu õigesti ja kuna ta kontserni ei kuulu, ei pidanud ta kontserni osamakseid tasuma.
7.6. Saastatud alade puhastamine
(130)
Saksamaa väidab, et ZT-le makstud iga-aastastest tasudest rahastatakse kahe saastatud ala - Sprendlingen-Gensingeni ja Sohrschiedi - puhastamiskulusid.
(131)
Mõlemal saastatud alal on saastunud pinnas ja põhjavesi, kuna eelmised omanikud või käitajad kasutasid süsivesinikke. Mõlemad alad läksid ZT omandusse ZT asutamisel 1979. aastal.
(132)
Koblenzi ringkonnavalitsus pani 21. aprilli 1997. aasta ja 31. märtsi 1998. aasta otsusega ZT-le kohustuse saastus kõrvaldada. Sprendlingen-Gensingeni ala puhastamist käsitlevad lisatingimused sätestati 13. juuli 2001. aasta otsusega. Asjaomasel ajavahemikul - st aastatel 1998-2010 - oli mõlema saastatud ala puhastamiskulu kokku 2 413 049 eurot.
7.6.1. Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala
(133)
Saksamaa möönab, et vastavalt 31. märtsi 1998. aasta otsusele peab Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala puhastamiskulud kandma ZT. Riigiabi seisukohast on siiski ebaõiglane, et puhastamiskulude eest vastutab üksnes ZT, sest Saksamaa hilisema kohtupraktika kohaselt tähendaks piiramatu vastutus ebaõiglast kohtlemist võrreldes eraettevõtjatega.
(134)
Vastavalt Bundesverfassungsgerichti (föderaalne konstitutsioonikohus) 16. veebruari 2000. aasta määrusele (36) vastutavad eraettevõtjad riigisisese õiguse kohaselt ainult mõistlikus ulatuses. Bundesverfassungsgerichti sõnul ületatakse mõistlik ulatus siis, kui vastutus ületab vara väärtuse. Sellest alates ei saa vastutust enam pidada proportsionaalseks sisuliseks ja piiravaks tingimuseks, mille eesmärk on kaitsta Saksa Grundgesetzi (põhiseadus) artikli 14 lõike 2 teise lausega tagatud vara. Kuna ZT ei saa avalik-õigusliku juriidilise isikuna siiski tugineda Saksa Grundgesetzis sätestatud eraisiku õigustele, siis ei kehti selline vastutuse piiramine ZT suhtes.
(135)
Saksamaa sõnul on Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala turuväärtus negatiivne, sest selle hinnanguline arvestuslik väärtus oli 31. detsembri 2009. aasta bilansi kohaselt 128 500 eurot, kuid puhastuskulud olid kokku 1 542 316 eurot ja ületasid seega kõnealust väärtust. Eespool nimetatud vastutuse piirmäär oli seega ületatud.
(136)
Vastutuse piirmäära ületavate puhastuskulude rahastamist iga-aastastest tasudest tuleks vastavalt keskkonnaabi suuniste punktile 132 käsitada siseturuga kokkusobiva abina, sest eraisikud peaksid kandma puhastuskulud üksnes ala turuväärtuse ulatuses.
7.6.2. Sohrschiedi saastatud ala
(137)
Kuigi ZT on vastavalt puhastamist käsitlevale 21. aprilli 1997. aasta otsusele saastajana vastutav, kahtleb Saksamaa, kas ZT oli Saksa õiguse kohaselt tegelikult kohustatud kandma varasema omaniku või käitaja tegevusega põhjustatud kahjust tulenevaid puhastuskulusid. Kuna asjaolud toimusid enam kui 30 aastat tagasi, ei saa vastutuse küsimust enam täpselt selgitada.
(138)
Saksamaa leiab, et osas, milles iga-aastaseid tasusid kasutatakse Sohrschiedi saastatud ala puhastamiskulude katteks, on need vastavalt keskkonnaabi suunistele siseturuga kokkusobiv abi, sest puhastamise kohustust ei oleks tohtinud panna ZT-le.
(139)
Lisaks väidab Saksamaa, et Sohrschiedi saastatud ala turuväärtus on samuti negatiivne ja ka kõnealusel juhul on vastutuse piirmäär ületatud.
8. ABI OLEMASOLU ÜLDTINGIMUSTE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKELE 1 (ALTMARKI KRITEERIUMEID ARVESSE VÕTMATA)
(140)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
8.1. Riigi vahenditest rahastatud iga-aastased tasud
(141)
Saksamaa ei vaidlusta asjaolu, et ZT liikmete iga-aastaste tasude puhul on tegemist riigi vahenditega. ZT liikmed on Rheinland-Pfalzi, Saarimaa ning Hesseni piirkonnad ja linnad. Kuna ZT kogub 1979. aastast alates oma liikmetelt haldusakti alusel iga-aastaseid tasusid, on meetme näol tegemist riigi vahendite otsese ülekandmisega. Kuna tegemist on haldusaktiga, siis saab öelda, et iga-aastaseid tasusid maksab riik.
8.2. ZT majanduslik eelis
(142)
Esiteks peab abisaaja olema ettevõtja. Ettevõtja mõiste hõlmab kõiki majandustegevusega tegelevaid üksusi sõltumata nende õiguslikust seisundist ja rahastamise viisist. See kehtib nii eraõiguslike kui ka avalik-õiguslike ettevõtjate kohta (37). Majandustegevus on iga tegevus, mis hõlmab kaupade või teenuste üldiselt tasu eest pakkumist konkreetsel turul (38). Kuna ZT pakub tasu eest teatavate loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise teenust, on ZT ettevõtja.
(143)
Põhimõtteliselt annavad iga-aastased tasud ZT-le majandusliku eelise, sest need vähendavad jooksvaid kulusid ja nende eest ei saada vastutasuks asjakohast tulu. Saksamaa väidab siiski, et iga-aastaste tasudega hüvitati ZT-le üksnes sellised kulud, mida viimane pidi kandma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuse tõttu, ning et ta ei saanud seega majanduslikku eelist.
(144)
Euroopa Kohus leidis Altmarki kohtuotsuses, et avaliku teenuse osutamise kohustuse hüvitamine ei ole riigiabi, st ei anna abisaajale eelist, kui teatavad kriteeriumid on kumulatiivselt täidetud (39).
(145)
Kuna Altmarki kohtuotsus on käesolevas asjas oluline, uuritakse punktis 9 eraldi ja üksikasjalikult Saksamaa väidet, et Altmarki kriteeriumid on täidetud.
8.3. Konkurentsi moonutamine ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamine
(146)
Saksamaa leiab, et ühingu tegevuspiirkonnast pärineva 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise turg ei ole konkurentsile avatud ning seega võib välistada nii konkurentsi moonutamise kui ka liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise.
(147)
Komisjon märgib esiteks, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisel esinevad piirkondlikud monopolid. Enamik pädevaid kohalikke omavalitsusüksusi annab ettevõtjatele monopoolse seisundi hankemenetlusega. Turul on seega konkurents olemas. Käesolevas asjas kinnitab seda Põhja- ja Kesk-Hessenis korraldatud hankemenetlus.
(148)
Seepärast leiab komisjon kooskõlas oma 23. veebruari 2011. aasta otsusega, mis käsitleb riigiabi C 58/06 (ex NN 98/05), mida Saksamaa andis Verkehrsverbund Rhein-Ruhri ettevõtjatele Bahnen der Stadt Monheim (BSM) ja Rheinische Bahngesellschaft (RBG) (40), et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise turg on konkurentsile avatud. Nii liidu kui ka liikmesriigi õiguse kohaselt võivad kohalikud omavalitsusüksused, kellele on tehtud ülesandeks kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjal, vabalt valida, kas nad leiavad hankija hankemenetluse kaudu turult ja annavad talle jäätmete kõrvaldamise ülesande või tegelevad kõrvaldamisega ise, leides selleks in-house lahenduse (41). Hoolimata Saksamaa väitest, et ZT vastab in-house hankelepingu tingimustele (42), tugevdavad iga-aastased tasud ZT finantsseisundit võrreldes teiste võimalike pakkujatega. Kuna hankemenetluses võivad osaleda kõigi liikmesriikide pakkujad, võivad iga-aastased tasud kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust.
(149)
Samuti võib iga-aastastest tasudest saadav majanduslik eelis tugevdada ZT seisundit turgudel, kus ta konkureerib otseselt teiste ettevõtjatega (3. kategooria materjali kõrvaldamine, hankemenetlus 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks Põhja- ja Kesk-Hessenis).
8.4. Esialgne otsus riigiabi olemasolu kohta
(150)
Iga-aastased tasud vastavad tingimustele, mille kohaselt on tegemist riigiabiga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Järgmises punktis uuritakse üksikasjalikult Saksamaa väidet, et neli Altmarki kriteeriumit on täidetud.
9. ALTMARKI KRITEERIUMITE HINDAMINE ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 1 ALUSEL
9.1. Esimene Altmarki kriteerium
(151)
Esimese Altmarki kriteeriumi kohaselt peab abi saav ettevõtja olema tegelikult vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud.
(152)
Kõigepealt tuleks märkida, et hindamisel tuleb eristada ajavahemikke 1979-2008 ja 2009-2011.
(153)
Enne põhikirja muutmist 2. veebruaril 2010 (tagasiulatuva mõjuga alates 1. jaanuarist 2009) oli ZT-le pandud ainult üldine kohustus kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali. Vanas põhikirjas ei viidatud kohustusele hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Seega puudus epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise täpselt määratletud kohustus esimese Altmarki kriteeriumi tähenduses.
(154)
Muudetud põhikirjaga nähti peale 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kohustuse sõnaselgelt ette, et ZT on kohustatud hoidma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust.
(155)
Järgnevalt tõendab komisjon, et iga-aastased tasud pole ei ZT-le pandud 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kohustuse ega epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuse alusel põhjendatud kui riiklikud hüvitised esimese Altmarki kriteeriumi tähenduses.
9.1.1. Kohustus kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali
9.1.1.1. Tegemist ei ole üldist majandushuvi pakkuva teenusega
(156)
Bundesverwaltungsgericht leiab, et vastavalt määrusele (EÜ) nr 1069/2009 ja loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 3 lõikele 1 on 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine avaliku teenindamise kohustus ja seega üldist majandushuvi pakkuv teenus. Bundesverwaltungsgericht peab eriti tähtsaks asjaolu, et Saksa õiguse kohaselt on kõnealuse materjali kõrvaldamine kohustuslik avalik-õiguslik ülesanne, ning lähtus eeldusest, et ZT teostab selles osas avalikku võimu. Bundesverwaltungsgericht leiab, et avaliku teenindamise kohustus hõlmab ka epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustust (43).
(157)
Saksmaa jagab seda seisukohta ja väidab lisaks, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise ning epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise eesmärk on kaitsta inimeste tervist.
(158)
Kuna 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine on avaliku teenindamise kohustus, peavad Bundesverwaltungsgericht ja Saksamaa iga-aastaseid tasusid põhjendatuks, sest need kujutavad endast riiklikke hüvitisi kõnealuse kohustuse tõttu ZT-l tekkivate kulude katmiseks.
(159)
Nagu avalike teenuste eest makstava hüvitisena antavat riigiabi käsitleva Euroopa Liidu raamistiku (44) (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik”) punktis 13 selgitatakse, on liikmesriikidel vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale suur vabadus otsustamisel, millist laadi teenused liigitatakse üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks, välja arvatud valdkondades, kus seda reguleerivad liidu erieeskirjad.
(160)
Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas rõhutanud, et tegevus on üldist majandushuvi pakkuv tegevus ainult siis, kui see esindab üldist majandushuvi, millel on spetsiifilised omadused võrreldes teiste majanduselu tegevuste esindatava huviga (45).
(161)
Euroopa Kohus pidi GEMO kohtuasjas lahendama küsimuse, kas surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamise kulud peaksid täismahus kandma põllumajandustootjad ja tapamajad või peaks kulud osaliselt kandma riik, sest tegemist on üldist majandushuvi pakkuva teenusega. Euroopa Kohus leidis oma otsuses, et kulud peaksid täielikult kandma põllumajandustootjad ja tapamajad (46).
(162)
Euroopa Kohus leidis, et surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamisest tekkiv finantskoormus on kuluartikkel, mis on põllumajandustootjate ja tapamajade tegevusega vältimatult seotud. Nende tegevuse tulemusel tekivad tooted ja jäätmed, mis on kasutamiskõlbmatud ja eelkõige keskkonda kahjustavad, ning nende kõrvaldamise kohustus lasub saastajatel.
(163)
Riigiasutuste sekkumine eesmärgiga vabastada põllumajandustootjad ja tapamajad sellest kohustusest loob seega majandusliku eelise, mis võib moonutada konkurentsi. Isegi kui riik tegutses jäätmete kõrvaldamise kulusid üle võttes tervishoiupoliitika eesmärgil, ei muuda see asjaolu, et sellega anti põllumajandustootjatele ja tapamajadele majanduslik eelis, sest väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tehta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 riiklikel sekkumismeetmetel vahet põhjuste või eesmärkide alusel, vaid neid määratletakse nende mõju põhjal (47).
(164)
TSE testide, surnud loomade ja tapamaja jäätmetega seoses riigiabi andmist käsitlevate ühenduse suuniste (2002/C324/02) (kuni 2006. aastani) punktides 27 ja 37 ning põllumajandus- ja metsandussektoris aastatel 2007-2013 antavat riigiabi käsitlevate ühenduse suuniste (2006/C319/01) peatükis V.B.4 kinnitatakse samuti, et nõuetekohase kõrvaldamise eest vastutavad loomsete kõrvalsaaduste omanikud või tootjad, kes peavad seega kandma kulud vastavalt „saastaja maksab” põhimõttele. Kõnealuste suuniste kohaselt moodustab sellest reeglist erandi riigiabi, mida on lubatud anda üksnes eriolukorras (eelkõige surnud loomade kõrvaldamiseks).
(165)
Põhimõtte „saastaja maksab” üldist kohaldamist kinnitab ka Rheinland-Pfalzi liidumaa õigus. Loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 4 lõikes 1 on sätestatud, et jäätmete kõrvaldamise kulud ja sellega seoses tehtud väljaminekute kandmise kohustuse võib panna loomakasvatajatele.
(166)
Käesolevas asjas saab Euroopa Kohtu praktikast, määrusest (EÜ) nr 1069/2009, TSE suunistest ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistest teha järgmised järeldused.
(167)
Esiteks ei ole üldist majandushuvi pakkuva teenuse olemasoluks oluline, kas liikmesriik on asjaomase teenuse määratlenud ühiskondliku kohustusena. Teenuse määratlemine ühiskondliku kohustusena on samaväärne ainuõiguste andmisega. Kui Bundesverwaltungsgerichti seisukoht oleks õige, saaks liikmesriik määratleda ühiskondliku kohustusena iga teenuse, muutes selle üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks. Selline tõlgendus kaotaks aga ELi toimimise lepingu artikli 106 kasuliku mõju: kõnealuse artikli eesmärk on tagada, et hüvitist makstakse ainult siis, kui see on põhjendatud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega.
(168)
Komisjoni arvates tuleb teha vahet ainuõiguse andmisel ja teenuse liigitamisel üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks.
(169)
Ainuõiguse andmine 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks võib piirata ELi toimimise lepingu artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabadust. Vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 52 koostoimes artikliga 62 võib selline piiramine olla põhjendatud rahvatervise kaitsmisega. Sätestades, et teatavas piirkonnas vastutab 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise eest ainult üks ettevõtja, soovivad Saksamaa ja Rheinland-Pfalz tagada tugeva järelevalve teostamine kõnealuse ettevõtja üle ja seega rahvatervise kaitse.
(170)
Erinevalt Saksamaa ja Bundesverwaltungsgerichti seisukohast ei ole iga meede, mille eesmärk on kaitsta rahvatervist, automaatselt üldhuviteenus.
(171)
Komisjon ei kahtle seega selles, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine tähendab oma olemuse tõttu tervisele eriti ohtlike jäätmete kõrvaldamist. Seepärast on määruses (EÜ) nr 1069/2009 sätestatud range kontrollisüsteem, mida kohaldatakse selliste jäätmete kõrvaldajate suhtes. Kõnealuste sätete tõttu on jäätmekäitlejatel kindlasti lisakulusid, kuid neid kulusid võetakse tasudes arvesse.
(172)
Selles suhtes ei erine 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine oma olemuselt muude tervisele eriti ohtlike jäätmete kõrvaldamisest. Selliste jäätmete kõrvaldamise kulud peab tavaliselt kandma saastaja, mitte üldsus.
(173)
Käesolevas asjas on tegemist 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise teenusega. Komisjon peab seega käesolevas asjas uurima, kas kõnealune teenus erineb põhimõtteliselt muudest majanduselu tegevustest, mis tähendab, et seda osutatakse üldistes huvides, mitte ainult sellest kasu saavate ettevõtjate huvides.
(174)
Komisjoni arvates ei erine 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine põhimõtteliselt oma sisult muudest majanduselu tegevustest. Seepärast ei saa seda liigitada üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks.
(175)
Erinevalt Bundesverwaltungsgericht arvamusest ei tähenda määrusega (EÜ) nr 1069/2009 ettenähtud range kontroll, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamist tuleks käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena.
(176)
Lisaks kohaldatakse kõnealuse valdkonna suhtes liidu õigusnorme. Need näevad eelkõige ette, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kulud peab kandma saastaja. Seega ei saa üldsus põhimõtteliselt kanda osa kõnealustest kuludest, nagu Euroopa Kohus leidis GEMO kohtuotsuses (48). Selliste liidu erinormide tõttu ei saa liikmesriigid enam vastu võtta eeskirju, mille eesmärk on liigitada 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine liidu õigusest kõrvale kaldudes üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks. Üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks liigitamine on sel põhjusel välistatud.
(177)
Seoses Saksamaa väitega, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise eesmärk on kaitsta inimeste tervist, viidatakse taas GEMO kohtuotsusele, milles Euroopa Kohus leidis, et ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 ei tehta riiklikel sekkumismeetmetel vahet põhjuste või eesmärkide alusel, vaid neid määratletakse nende mõju põhjal.
(178)
Järelikult peab ettevõtja põhimõtteliselt kandma kulud, mis tulenevad tema tegevust reguleerivatest õigusnormidest, näiteks käesolevas asjas 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise rangetest eeskirjadest. Inimeste tervise kaitsmise eesmärki võetakse arvesse ainuõiguste andmise põhjendamisel, pidades silmas teenuste osutamise vabadust ja põllumajandustootjatele antava abi kokkusobivust siseturuga.
(179)
Seepärast leiab komisjon, et Saksamaa ei saa liigitada 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamist üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks.
9.1.1.2. Teine võimalus: hüvitised ei ole mingil juhul vajalikud
(180)
Komisjon märgib teise võimalusena, et esimese Altmarki kriteeriumi kohaselt tuleb ka hinnata, kas hüvitis on üldist majandushuvi pakkuva teenuse puhul vajalik. Seega tuleb hinnata hüvitise vajalikkust, isegi kui 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine on üldist majandushuvi pakkuv teenus.
(181)
Saksamaa ja Bundesverwaltungsgerichti väidetes eiratakse Euroopa Kohtu selgitust GEMO kohtuotsuses, mille kohaselt ei õigusta selliste ettevõtjate võetud kohustused, kellele on tehtud ülesandeks 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, riiklike hüvitiste maksmist kõnealuste kohustustega seotud kulude katmiseks. Kõik 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega seotud kulud peab kandma saastaja, sest need kulud on paratamatult seotud põllumajandustootjate ja tapamajade majandustegevusega.
(182)
Euroopa Kohus leidis, et riiklikud hüvitised kõnealusest kohustusest tulenevate kulude katmiseks ei ole põhjendatud, sest kulud peab kandma saastaja.
(183)
Erinevalt Bundesverwaltungsgerichti seisukohast ei tähenda määruses (EÜ) nr 1069/2009 sätestatud range kontroll seda, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kulud võib katta riiklike hüvitiste kaudu.
(184)
Teisisõnu, avaliku teenindamise kohustuse olemasolu üksi ei tähenda tingimata, et riiklikud hüvitised kõnealusest kohustusest tulenevate kulude katmiseks on põhjendatud.
(185)
Komisjoni arvates ei saa Saksamaa õigustada tasusid sellega, et need on riiklikud hüvitised ZT-le pandud 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kohustusest tulenevate kulude katmiseks, sest „saastaja maksab” põhimõtte kohaselt tuleb kõik kulud katta teenustasudest, mida ZT saastajatelt võtab.
9.1.2. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine
(186)
Seoses küsimusega, kas vaba tootmisvõimsuse hoidmist saab eraldi võttes liigitada üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks, tuleks märkida järgmist. Saksa õiguse kohaselt peab ettevõtja, kellel on 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise geograafiline monopol, tagama, et ta suudab epideemia korral töödelda ka suuremat materjalikogust. Vastavalt Saksamaa esitatud 16 liidumaa võrdlusele suudetakse seda kõikjal väljaspool ZT tegevuspiirkonda tagada selliselt, et käitised töötavad kolmes vahetuses ning nädalavahetusel ja vajaduse korral viiakse materjal teistesse liidumaadesse. See tähendab, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustus ei põhjusta lisakulusid, sest selleks saab kasutada olemasolevat vaba tootmisvõimsust.
(187)
Isegi kui lisakulud tekiksid, tuleks need edasi suunata põllumajandustootjatele ja tapamajadele. Epideemia tõttu suurenenud materjalikogusega toimetuleku kulud on osa 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega tegelevate käitiste tavapärastest tegevuskuludest.
(188)
Asjaolu, et omanikud, st kohalikud omavalitsusüksused, kohustavad ametliku dokumendiga enda omanduses olevaid äriühinguid hoidma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, ei ole oluline. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmist ei saa üldist majandushuvi pakkuva teenusena käsitada kahel põhjusel.
(189)
Kui olemasolevast vabast tootmisvõimsusest (mis ei põhjusta lisakulusid) ei piisa kohutusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks ja sellise vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustus põhjustab täiendavaid investeerimiskulusid, tuleb „saastaja maksab” põhimõtte kohaselt kõnealused kulud katta teenustasudest või muudest tasudest. See ei erine muude jäätmete kõrvaldamise kohta esitatud väidetest (vt selle kohta põhjalikult eespool esitatud põhjendused 156-185).
(190)
Kui olemasolev vaba tootmisvõimsus on tegelikult epideemia puhuks vajalikust suurem, puudub sellise ülemäärase vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks üldine huvi.
(191)
Sellega seoses leiab Bundesverwaltungsgericht, et vaba tootmisvõimsuse liigitamise seisukohast pole oluline, kas ZT hoidis liiga suurt tootmisvõimsust, mida ei olnud tegelikult üldse vaja. Üksnes kohalikud omavalitsusüksused saavad otsustada, kas nad rahastavad liigset tootmisvõimsust või nõuavad selle vähendamist. Tegemist on kohalike omavalitsusüksuste poliitilise vastutuse, mitte riigiabiõiguse küsimusega (49). Selle väitega ei saa nõustuda, sest nõutav tootmisvõimsus ei ole tegelikult üldse ette nähtud avaliku huvi teenimiseks.
(192)
Nagu punktis 9.3 täpsemalt selgitatakse, saab ZT puhul kasutada epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusena olemasolevat vaba tootmisvõimsust ja hüvitise maksmine ei ole seega mingil juhul põhjendatud.
(193)
Neil põhjustel leiab komisjon, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustust ei saa käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena. Teise võimalusena leiab komisjon, et see ei õigusta mingil juhul iga-aastaste tasude maksmist riiklike hüvitistena.
9.1.3. 3. kategooria materjali kõrvaldamine
(194)
Kuna ZT-le ei ole 3. kategooria materjali kõrvaldamist ülesandeks tehtud, on selle käsitamine üldist majandushuvi pakkuva teenusena juba ainuüksi sel põhjusel välistatud. Lisaks ei saa seda sellisena käsitada punktis 9.1.1 esitatud põhjustel.
9.1.4. Kokkuvõte
(195)
Käesolevas asjas ei ole Altmarki esimene kriteerium seega täidetud.
(196)
Seepärast on järgnevad teist kuni neljandat Altmarki kriteeriumi käsitlevad põhjendused esitatud vaid teise võimalusena.
9.2. Teine Altmarki kriteerium
(197)
Teise Altmarki kriteeriumi kohaselt peavad hüvitise arvutamise parameetrid olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud. Seepärast on juhul, kui liikmesriik hüvitab ettevõtjale kahjumi, ilma et parameetrid oleks eelnevalt kindlaks määratud, tegemist soodustusega ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(198)
Käesolevas asjas tuleb eristada ajavahemikke 1979-2008 ja 2009-2012.
9.2.1. Ajavahemik 1979-2008
(199)
ZT võis 28. oktoobril 1994 vastuvõetud põhikirja kohaselt katta kogu majandusaasta kahjumi iga-aastastest tasudest. Saksamaa sõnul tuli aga iga-aastastest tasudest rahastada epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimuse hoidmise kulud.
(200)
1994. aasta põhikirjas on ZT epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurus ja sellega seotud kulude arvutamiseks vajalikud parameetrid siiski kindlaks määramata. Tekkinud kahjum ei ole epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude objektiivne mõõdupuu, sest kahjumi suurus sõltub paljudest asjaoludest, mis ei ole epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludega kuidagi seotud.
(201)
Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude arvutamiseks puudus niisiis eelnevalt kindlaks määratud objektiivne ja läbipaistev meetod. Teine Altmarki kriteerium ei olnud seega ajavahemikul 1979-2008 täidetud.
9.2.2. Ajavahemik 2009-2012
(202)
Põhikirja muudeti 2. veebruaril 2010 tagasiulatuva mõjuga alates 1. jaanuarist 2009. § 10 lõikes 2 on sõnaselgelt sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurus. § 9 lõike 2 ja § 10 lõike 4 kohaselt tuleb epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud ja seega iga-aastaste tasude suurus määrata kindlaks enne majandusaasta algust eelarveprojektis.
(203)
Uue põhikirja § 10 lõikes 5 on sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude arvutamise eeskirjad. Fraunhoferi hinnangu kohaselt eraldatakse proportsionaalne osa tootmisvõimuse kogukuludest epideemiaks ettenähtud vabale tootmisvõimsusele. Põhikirjas ja iga-aastases eelarveprojektis määratakse kindlaks kuluarvestuseks vajalikud parameetrid. Komisjon tegi kindlaks, et parameetrite puhul on tegemist objektiivselt kontrollitavate andmetega ning arvutusmeetod on üheselt mõistetav ja läbipaistev. 2010. aastast alates põhinevad iga-aastased tasud seega eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud parameetritel.
(204)
Teises Altmarki kriteeriumis sätestatud läbipaistvusnõue on seega aastate 2010-2012 puhul täidetud. Samal ajal tuleks siiski märkida, et kuigi komisjon tunnistab, et arvutused on tehtud eelnevalt ja läbipaistvalt, ei ole arvutustes kasutatud valem tema arvates sobiv takistamaks ülemäärast hüvitamist kolmanda Altmarki kriteeriumi tähenduses.
(205)
2009. aasta puhul määrati seevastu kulude arvutamise eeskirjad, eelarveprojekt ja tasude suurus kindlaks tagasiulatuvalt, mitte eelnevalt. Teine Altmarki kriteerium ei ole seega 2009. aasta puhul mingil juhul täidetud.
9.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(206)
Kolmanda Altmarki kriteeriumi kohaselt ei tohi hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, võttes arvesse asjaomast tulu ja mõistlikku kasumit selle kohustuse täitmise eest.
(207)
Komisjon kasutab avaliku teenindamise kohustuse täitmise kulude arvutamiseks kulude netokokkuhoiu meetodit (50). Selle meetodi kohaselt arvutatakse avaliku teenuse pakkumise kohustuse täitmiseks vajalikud või eeldatavalt vajalikud kulud kui avaliku teenuse pakkumise kohustusega teenusepakkuja netokulude ja sama, kuid ilma nimetatud kohustuseta teenusepakkuja netokulude või kasumi vahe. Õigesti tuleb hinnata teenusepakkuja eeldatavat kulude kokkuhoidu ja eeldatavalt saamata jäävaid tulusid avaliku teenuse pakkumise kohustuse puudumisel. Netokulude arvutamisel tuleks hinnata üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutaja saadavaid toetusi, sealhulgas niivõrd kui võimalik ka immateriaalseid toetusi (51).
(208)
2. veebruari 2010. aasta põhikirja § 10 lõike 2 kohaselt on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus 2009. aastast alates 7 110 tonni, mis tuleb töödelda kuue nädala jooksul. ZT peab seega võtma meetmeid selle tagamiseks, et epideemia korral töödeldakse kuue nädala jooksul lisaks tavakogusele 1 185 tonni nädalas (52).
(209)
Saksamaa väitel hüvitatakse iga-aastastest tasudest ZT netokulud, mis tulenevad epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmisest. Kuigi epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustus sätestati põhikirjas sõnaselgelt alles pärast selle muutmist 2. veebruaril 2010, oli ZT-l ka varem selline epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus ja ta pidi kandma sellega seotud kulud. Eelkõige vastavalt Rheinland-Pfalzi teenustasu võtmise eeskirjadele ei saanud ZT neid kulusid 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise teenustasudes arvesse võtta.
(210)
Fraunhoferi hinnangul põhinevate Saksamaa arvutuste kohaselt moodustasid epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse netokulud ajavahemikul 2002-2009 ligikaudu poole käitiste kogukuludest, sest käitiste tehniliselt võimalik kogutootmisvõimsuse rakendusaste (viiepäevase kolmes vahetuses töö korral) oli alla 50 % nädalas.
(211)
Komisjon tõendab järgnevates punktides, et erinevalt Saksamaa arvutustest ei kandnud ZT kindlaksmääratud suuruses epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise tõttu netokulusid. Saksamaa viidatud kulud koosnevad esiteks olemasoleva vaba tootmisvõimsuse kuludest, mis kaetakse teenustasudest ja muudest tasudest, ja teiseks käitiste alarakendusest tuleneva vaba tootmisvõimsuse kuludest.
9.3.1. Kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse katmine ZT olemasoleva vaba tootmisvõimsuse arvelt
(212)
1991. aasta Böckenhoffi hinnangus uuriti esimest korda vajadust ehitada tavapärase äritegevuse jaoks ettenähtust suurem jäätmete kõrvaldamise käitis, et tagada epideemia puhuks piisav tootmisvõimsus. Hinnangus jõuti eitavale seisukohale, sest jäätmete kõrvaldamise käitis töötab tavapäraselt viis päeva nädalas kahes vahetuses ja kolmandast vahetusest tulenev ettevõtte vaba tootmisvõimsus on hinnangu kohaselt epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks piisav.
(213)
Paljud jäätmekäitlejad on aja jooksul üle läinud kolmanda vahetuse osalisele kasutamisele ka tavapärase äritegevuse käigus või laupäeviti ühes-kahes vahetuses töötamisele ajal, mil kõrvaldatava materjali kogused on kõige suuremad. See tähendab, et tavapärases äritegevuses rakendatakse tootmisvõimsust rohkem ja epideemia korral tuleb ulatuslikumalt kasutada nädalavahetustel olemasolevat vaba tootmisvõimsust.
(214)
Uuemas erialakirjanduses (53) kinnitatakse eri stsenaariumidel põhinevatele üksikasjalikele arvutustele tuginedes Böckenhoffi hinnangu peamist järeldust, et epideemiatega võitlemiseks ei ole vaja teha täiendavaid investeeringuid vabasse tootmisvõimsusesse, vaid epideemia tõttu tekkivate täiendavate loomsete jäätmete kõrvaldamiseks piisab olemasolevast vabast tootmisvõimsusest, st kolmandast vahetusest tööpäevadel ja nädalavahetuste vahetustest. Seejuures võetakse arvesse kõrgemat tootmisvõimsuse rakendusastet tavapärase äritegevuse korral. Stsenaariumid käsitlevad enamasti sigade klassikalise katku ning suu- ja sõrataudi lühiajalisi kohaliku ulatusega puhanguid.
(215)
2. veebruari 2010. aasta põhikirjas sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus kuni 1 185 tonni nädalas, mille ZT peab epideemia korral kuue nädala jooksul tagama, põhineb samuti sigade klassikalise katku ning suu- ja sõrataudi kohaliku ulatusega puhangutel. Kõnealuse vaba tootmisvõimsuse suurus põhineb ISPA-RP hinnangul, mille kohaselt on lühiajalise epideemiapuhangu korral loomsete jäätmete täiendav kogus ühingu tegevuspiirkonnas selles suurusjärgus.
(216)
Nagu järgnevast tabelist nähtub, saab ka ZT katta kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt, töötades lühiajaliselt öösiti ja nädalavahetustel, nagu tehakse teistes liidumaades. Ettevõtte vaba tootmisvõimsus 2 376 tonni nädalas, mis saavutatakse, kui töötada kuue nädala jooksul seitse päeva nädalas kolmes vahetuses, on kohustuslikust epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest (1 185 tonni nädalas) ligikaudu kaks korda suurem.
(217)
Isegi kui eeldada, et käitiste tootmisvõimsust ei kasutata seitse päeva nädalas kolmes vahetuses töötades täielikult ära või ei tehta seda seitsme päeva jooksul pidevalt, on ettevõtte vaba tootmisvõimsus kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks piisav. Võrreldes kohustuslikku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust (1 185 tonni nädalas) ISPA-RP hinnangu (54) kohaselt ZT käitises olemasoleva vaba tootmisvõimsusega, on ZT-l ööde ja nädalavahetuste näol piisavalt vaba tootmisvõimsust:
Tabel 3
ZT olemasolev vaba tootmisvõimsus võrreldes kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusega (põhineb tootmisvõimsuse keskmisel rakendusastmel aastatel 1998-2009)
Tegevusliik
Kogutootmisvõimsus
Olemasolev vaba tootmisvõimsus
Põhikirjakohane epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus
Vaba tootmisvõimsus pärast epideemiaks ettenähtud võimsuse mahaarvamist
Rakendusastme tõttu
Ettevõtte tegevuse tõttu
Kokku
Kokku
Maksimaalne tootmisvõimsus (2 vahetust 5 päeva nädalas)
2 160
443
443
Maksimaalne tootmisvõimsus (3 vahetust 5 päeva nädalas)
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Tavapärane tootmisvõimsus (3 vahetust 7 päeva nädalas)
3 864
443
1 704
2 147
962
Maksimaalne tootmisvõimsus (3 vahetust 7 päeva nädalas)
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
See kinnitab seega, et ZT-l - nagu ka teiste liidumaade äriühingutel - on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse jaoks olemas piisavalt vaba tootmisvõimsust. Järelikult ei vajanud ZT selle hoidmiseks täiendavat tootmisvõimsust. Seepärast ei kandnud ZT kõnealuse kohustuse tõttu mingeid netokulusid.
(219)
Saksamaa väidab siiski ka, et seaduse kohaselt ei olnud ZT-l lubatud võtta jäätmete kõrvaldamise tasudes arvesse ainult epideemia puhul kasutatava vaba tootmisvõimsuse kulusid, sest sellist vaba tootmisvõimsust hoitakse üldistes huvides.
(220)
Liidumaade uuringute tulemustest ja kaebuse esitaja esitatud lepingutest ilmneb siiski, et sõltumata jäätmekäitleja õiguslikust vormist ja kohaldatavast arvutusmeetodist rahastatakse eranditult kõiki tootmisvõimsuse kulusid põhitegevustulust. See ilmneb selgelt ka kohaliku omavalitsuse seaduse §-st 8, milles on sätestatud, et „kasutustasude ja regulaarsete maksete aluseks olevad kulud määratakse kindlaks kooskõlas äriühingu kuluarvestuse põhimõtetega”. See tähendab, et ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tuleb teenustasudes proportsionaalselt arvesse võtta, sest selliste kulude ning tavapärase äritegevuse käigus tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamise vahel on põhjuslik seos.
(221)
Samuti leidis Bundesverwaltungsgericht oma otsuses õigesti, et ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tuleb katta tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamise tuludest (55). Järelikult, kui kohustuslikku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust saab katta ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt, nagu see on ZT puhul, siis ei ole iga-aastaste tasude maksmine vajalik.
(222)
Saksamaa väidab lõpuks iga-aastaste tasude kaitseks, et kõik nädalasisese kolmanda vahetusega seotud ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tulenevad epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustusest. Kõnealuse kohustuseta saaks ZT oma tehnilise võimsuse täielikult ära kasutada, töötades kolmes vahetuses viis päeva nädalas.
(223)
Saksamaa ei ole siiski tõendanud, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuseta ei oleks ettevõttes enam nädalasisest vaba tootmisvõimsust. Pigem tundub (näiteks ISPA-NS hinnangust), et isegi neil äriühingutel, kes tegelevad ainult 3. kategooria materjali kõrvaldamisega ega ole seega kohustatud hoidma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, on suur vaba tootmisvõimsus ning nad katavad kõik tootmisvõimsuse kulud tasudest.
9.3.2. Olemasolev vaba tootmisvõimsus on epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest suurem
(224)
Nagu tabelist 3 näha, on ZT vaba tootmisvõimsus kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse jaoks vajalikust palju suurem. Olemasolev lühiajaline vaba tootmisvõimsus on rohkem kui kaks korda epideemia puhkemisel vajalikust suurem. Joonis 2 näitab, et mõnel aastal jäi viiepäevase kahes vahetuses töö korral kasutamata kuni 25 % tavapärasest tootmisvõimsusest. Kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks täiesti ebavajaliku vaba tootmisvõimsuse kulusid ei saa netokuludes arvesse võtta. Saksamaa esitatud netokulude arvutused tuleb ka sel põhjusel tagasi lükata, sest nendes seostati kogu vaba tootmisvõimsuse kulud vääralt epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusega.
(225)
ISPA-RP ja Fraunhoferi hinnangu kohaselt oli ZT olemasolev vaba tootmisvõimsus piisav isegi selleks, et tulla kolme kuu jooksul toime kogu liidumaad hõlmava suu-ja sõrataudi puhanguga. Ometi ei ole ZT kunagi pidanud hoidma rohkem kui kuuenädalast epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Teisisõnu, ühingu liikmed ei ole kunagi kohustanud ZTd hoidma pikemaajalist epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, millest jätkuks vähemalt kuueks nädalaks, nii et ZT tuleks üksi toime kogu liidumaad hõlmava pikemaajalise haiguspuhanguga. Võrdlus tootmisvõimsusega, mis on vajalik toimetulekuks kogu liidumaad hõlmava suu-ja sõrataudi puhanguga, on seega asjakohatu (56).
(226)
Asjaolu, et ZT käitiste tootmisvõimsus on põhikirjas nõutust oluliselt suurem, tuleneb järgnevast: põhikirja kohaselt on ZT kohustatud töötlema tegevuspiirkonna 1. ja 2. kategooria materjali, mida on nädalas keskmiselt ligikaudu 900 tonni (57). Kui sellele lisada kohustuslik epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus 1 185 tonni nädalas, oleks ZT-l põhikirjas ettenähtud kohustuse täitmiseks vaja käitist, mis suudaks seitse päeva nädalas kolmes vahetuses töötades töödelda 2 085 tonni nädalas.
(227)
ZT käitiste maksimaalne tootmisvõimsus on tegelikult 4 536 tonni nädalas. ZT käitiste tootmisvõimsus on seega põhikirjas sätestatud ülesande täitmiseks vajalikust kaks korda suurem. Kuna ZT tootmisvõimsus on palju suurem kui avaliku teeninduse ülesande täitmiseks vajalik, ei saanud tal epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustusest tekkida netokulusid.
9.3.3. Kokkuvõte
(228)
Kokkuvõtteks võib seega öelda, et Saksamaa ei ole tõendanud, et ZT kandis epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustusest tulenevaid netokulusid. Uurimine näitas, et iga-aastastest tasudest rahastatakse vaba tootmisvõimsust, mis on olemas tavapärase äritegevuse puhul (ja mida tuleks seega rahastada kõnealuste teenuste eest võetavatest tasudest) või mis tuleneb ZT käitiste tootmisvõimsuse ebapiisavast rakendamisest.
9.4. Neljas Altmarki kriteerium
(229)
Neljas Altmarki kriteerium näeb ette, et kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, mis võimaldab välja valida taotlejat, kes suudab üldsusele asjaomaseid teenuseid osutada kõige odavamalt, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja oleks selliste kohustuste täitmiseks kandnud, võttes arvesse nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit.
(230)
Neli Altmarki kriteeriumit on erandid põhimõttest, et hüvitised kujutavad endast eelist. Kriteeriumide täitmise tõendamise kohustus lasub seega liikmesriikidel.
(231)
ZTd ei valitud hankemenetlusega ning Saksamaa ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et ZT on keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja. Seega ei ole Saksamaa tõendanud, et neljas Altmarki kriteerium on täidetud. Loomsete jäätmete kõrvaldamise kõrged teenustasud Rheinland-Pfalzis ja vajadus - mis teistes liidumaades puudub - rahastada äriühingut iga-aastaste tasude kaudu viitavad samuti sellele, et ZT ei ole keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja.
(232)
Seega ei ole neljas Altmarki kriteerium täidetud.
(233)
Bundesverwaltungsgericht leidis, et ZT suhtes ei ole neljas Altmarki kriteerium kohaldatav, sest iga-aastaste tasude eesmärk ei olnud avaliku teenindamise kohustusest tulenevate lisakulude hüvitamine muidu turutingimustel põhineva tegevuse raames, vaid väljaspool turgu avaliku teenuse ametliku osutamise rahastamine. Teenuse osutamise ametlikkus tulenes Bundesverwaltungsgerichti arvates ühingu liikmeteks olevate kohalike omavalitsusüksuste poliitilisest otsusest sõlmida 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks nn in-house hankeleping. Bundesverwaltungsgericht lähtus oma tõlgenduses Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Bundesverwaltungsgerichti arvates eeldab neljas Altmarki kriteerium, et avaliku teenindamise kohustust peab täitma eraettevõtja. Kuna in-house lepingu puhul see nii ei ole, ei ole neljas Altmarki kriteerium kohaldatav ettevõtjate suhtes, kellele on teenuse osutamise ülesanne antud in-house lepinguga (59).
(235)
Komisjon ei nõustu Bundesverwaltungsgerichti õigusliku seisukohaga. Esiteks ei viidata neljandas Altmarki kriteeriumis sellele, et kõnealune kriteerium ei ole in-house lepingute korral kohaldatav. Otse vastupidi, pakkudes välja kaks erinevat võimalust (hankemenetlus või keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja kulude analüüs), näitab Euroopa Kohus, et neljas Altmarki kriteerium on kohaldatav isegi siis, kui hankemenetlust ei toimu - seega eelkõige in-house lepingute korral.
(236)
Stadtreinigung Hamburgi kohtuotsuses käsitleti üksnes seda, millal tuleb hankeleping sõlmida ja millal mitte. Sellest ei saa siiski teha mingeid järeldusi riigiabiõiguse kohta. Otse vastupidi, neljandas Altmarki kriteeriumis sätestatud teine võimalus viitab just sellistele juhtumitele, kus hankemenetluse korraldamise kohustus puudub.
(237)
Lisaks eeldab Bundesverwaltungsgericht, et ZT ei konkureerinud geograafilisest monopolist tulenevalt teiste äriühingutega ja et konkurentsi ilmselt ei moonutatud. Konkurentsi moonutamine on siiski riigiabi mõiste iseseisev tunnus, mis erineb majanduslikust eelisest (mille kontekstis sõnastati neli Altmarki kriteeriumit). Käesolevas asjas on konkurentsi moonutamise tunnus olemas (vt punkt 8.3). Samuti kinnitas komisjon oma teatise „Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes” (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev teatis”) (60) punktis 37 sõnaselgelt, et in-house leping ei välista konkurentsi moonutamist.
(238)
Asjaolu, et Bundesverwaltungsgericht rõhutab ZT tegevuse ametlikkust, tõstatab viimaks küsimuse, kas Bundesverwaltungsgericht eitab neljanda Altmarki kriteeriumi kohaldatavust, kuna eeldab, et ZT ei tegele majandustegevusega. Ka see on väär - ZT pakub teenuseid tasu eest ja tegeleb seega majandustegevusega (vt punkt 8.2). Komisjon kinnitas seda ka sõnaselgelt üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva teatise punktis 13.
9.5. Järeldused selle kohta, kas ZT-le anti majanduslik eelis
(239)
Erinevalt Bundesverwaltungsgerichti otsusest ja Saksamaa väidetest ei ole Altmarki kohtuotsuses sätestatud kriteeriumid täidetud. Esiteks ei ole iga-aastased tasud põhjendatud kui riiklikud hüvitised ZT kohustuste eest, sest kõik kõnealuste kohustustega seotud kulud tuleb katta teenustasudest saadavast tulust. Teiseks tundub, et erinevalt Saksamaa väidetest ei kandnud ZT epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuse tõttu netokulusid. Saksamaa viidatud kulud on kas ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud, mis tuleb katta teenustasudest ja muudest tasudest saadavast tulust, või kohustuslikust epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest suurema vaba tootmisvõimsuse kulud. Kolmandaks ei olnud enne 2010. aastat iga-aasaste tasude arvutamise parameetrid eelnevalt piisavalt läbipaistvalt kindlaks määratud. Neljandaks ei suutnud Saksamaa tõendada, et ZT on keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja.
(240)
ZT sai seega iga-aastaste tasude kaudu majandusliku eelise.
(241)
Kui epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud, mille Saksamaa arvutas valesti, jaotada õigesti erinevate teenuste vahel - tegevuspiirkonna 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, Baden-Württembergi ja Hesseni 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine ning 3. kategooria materjali kõrvaldamine -, on selgemalt näha, milliseid majanduslikke eeliseid ZT eri turgudel iga-aastaste tasude kaudu sai.
(242)
Järgmistes punktides 9.5.1-9.5.3 tõendatakse, et iga-aastastest tasudest kaeti tegelikult kahjum, mis tekkis järgmistel põhjustel:
a)
3. kategooria materjali ebakvaliteetne töötlemine;
b)
alarakendatud tootmisvõimsus;
c)
omahinnast madalamad jäätmete kõrvaldamise tasud Põhja- ja Kesk-Hessenis;
d)
omahinnast madalamad tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamise teenustasud.
9.5.1. Kahjum tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisest, juhul kui vääralt arvutatud, epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud jaotatakse vastavalt eesmärgile
(243)
Tuginedes 2002.-2009. aasta kohta esitatud ZT kasumiaruannetele ja lähtudes käitise viiepäevasest kahes vahetuses tööst, jaotatakse kõik epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusega väidetavalt seotud kulud vastavalt käitiste kasutamisele.
(244)
Esiteks tuleb märkida, et vaba tootmisvõimsusega seotud suurte kulude peamine põhjus on ZT käitiste alarakendatus. Seega tuleb tavapärase äritegevuse korral käitiste alarakendusest tulenevad vaba tootmisvõimsuse kulud esmalt maha arvata.
(245)
Vastavalt tabelis 3 tootmisvõimsuse rakendamise kohta esitatud andmetele (veerg „rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus”) ei ole ZT viiepäevase kahes vahetuses töö korral olemasolevat tehnilist võimsust kunagi täielikult ära kasutanud. Tootmisvõimsuse rakendusaste on eelkõige alates 2002. aastast tegevuspiirkonna materjali koguste kiire vähenemise tõttu järsult langenud. Alarakendatuse mõõtmiseks kasutatakse järgnevalt vaba tootmisvõimsust viiepäevase kahes vahetuses töö korral. Alarakendatuse arvutamisel lähtutakse viiepäevase kahes vahetuses töö korral saavutatud kõrgeimast rakendusastmest, mis oli 2002. aastal 101 855 tonni. Keskmine alarakendatuse määr on seega 13 %.
(246)
Nagu nähtub tabeli 4 veerust „rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus”, on tavapärase äritegevuse korral alarakendatuse keskmine kulu 434 304 eurot. ZT vastutab äriühinguna kõnealuste kulude eest, sest need tulenevad käitise mittetäielikust rakendatusest tavapärase äritegevuse korral.
(247)
Viiepäevase kahes vahetuses töö korral jagatakse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud proportsionaalselt vastavalt käitise kasutamisele. Seega jagatakse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud proportsionaalselt tegevuspiirkonna teenuste ja tegevuspiirkonna väliste teenuste vahel. Tabelis 4 eristatakse kogumise ja töötlemisega seotud ettevõtte vaba tootmisvõimsust.
(248)
Üldiselt ei suutnud ZT ajavahemikul 2002-2009 ei tegevuspiirkonna teenuste ega tegevuspiirkonna väliste teenuste puhul katta ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulusid tuludest. Veerus „Brutokasum II” on keskmine aastakahjum tegevuspiirkonna väliste teenuste puhul 1 198 257 eurot ja tegevuspiirkonna teenuste puhul 1 140 898 eurot.
Tabel 4
Kasumiaruanne
(eurodes)
Surnud loomad
Tapamaja jäätmed
Tegevuspiirkonna materjal
Veerud 1 + 2
3. kategooria materjal
BW ja Hessen
Alarakendatus
Tegevuspiirkonna väline materjal
Veerud 4 + 5 + 6
Kokku
Veerud 3 + 7
(1)
Käive
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
ZT esitatud kulud
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Käive
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigeeritud kulud
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Brutokasum I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Vaba tootmisvõimsus - kogumine
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Vaba tootmisvõimsus - töötlemine
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Brutokasum II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Jaotamata püsikulud
[…]
(11)
Brutokasum III
[…]
(12)
+
Iga-aastane tasu
[…]
(13)
Kasum/kahjum
[…]
Read 1 ja 2: ZT esitatud andmed
ZT ei kajasta kuluarvestuses eraldi 3. kategooria materjali kõrvaldamise tulu, vaid arvestab selle sarnaselt muudest toodetest (nt rasvad ja õlid) saadavale tulule maha kogukuludest, mis jaotatakse seejärel tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete, 3. kategooria materjali ning Baden-Württembergi ja Hesseni materjali vahel. Kuna aga 3. kategooria materjali üle peetaks eraldi arvestust, tuleb 3. kategooria materjali kõrvaldamisest saadud tulu kogukuludest maha arvestada.
Read 3-5: brutokasumi I arvutamine
Korrigeeritud kulude arvutamiseks jaotatakse 3. kategooria materjali töötlemisest saadud tulu, mis on kuludest maha arvestatud, proportsionaalselt tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete, 3. kategooria materjali ning Baden-Württembergi ja Hesseni materjali kõrvaldamise kulude vahel. 2. ja 4. real kajastatud kulude vahe vastab seega 3. real kajastatud 3. kategooria materjali kõrvaldamisest saadud tuludele.
Komisjon ei saanud andmete puudumise tõttu kontrollida, kas ZT jaotas 2. ja 4. real kajastatud kogukulud õigesti eri teenuste vahel. Eelkõige tuleks märkida, et loomsete jäätmete kõrvaldamine moodustab ülemäära suure osa tootmisvõimsuse kuludest. Seega võib tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete, 3. kategooria materjali ning Baden-Württembergi ja Hesseni materjali brutokasum I olla liiga kõrge.
Read 6-9: brutokasumi II arvutamine
Esmalt arvestatakse epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludest maha alarakendatus viiepäevase kahes vahetuses töö korral (= rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus). Seejärel jaotakse ülejäänud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud proportsionaalselt töödeldud koguste ja arvutatud alarakendatuse vahel. Kuna Baden-Württembergis jäätmeid ei koguta, arvestatakse kogumise ja töötlemise kulud eraldi. Kuna vaba tootmisvõimsuse otsekulud on 2009. aastal Põhja- ja Kesk-Hesseniga sõlmitud lepingus juba arvesse võetud, siis rohkem kulusid ei lisata.
9.5.2. Iga-aastastest tasudest kaetakse tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisest tulenev kahjum
(249)
ZT konkureerib tegevuspiirkonna välistel turgudel ettevõtjatega, kes peavad katma oma käitiste kogukulud täielikult enda tuludest. Ei ZTga 3. kategooria materjali kõrvaldamisel konkureeriv ettevõtja ega ka Põhja- ja Kesk-Hessenis varem tegutsenud ettevõtja saa ettevõtte vaba tootmisvõimsuse või nõudluse tasemest põhjustatud alarakendatuse rahastamiseks kasutada täiendavaid riiklikke vahendeid.
9.5.2.1. Kahjum, mis tuleneb 3. kategooria materjali kõrvaldamisest
(250)
Sarnaselt kõigile teistele äriühingutele, kes tegelevad hankelepinguta 3. kategooria materjali kõrvaldamisega, peab ZT ise kandma sellega seotud kulud ja riskid.
(251)
ZT kõrvaldab 3. kategooria materjali koos 1. ja 2. kategooria materjaliga ega saa seetõttu saada samasugust tulu nagu siis, kui ta kõrvaldaks 3. kategooria materjali eraldi 1. ja 2. kategooria materjalist. Suurenenud nõudlus puhtalt 3. kategooria materjali järele on siiski järsult alandanud hindu, mida ZT tapamajadelt küsida saab. Kaebuse esitaja selgituse kohaselt maksavad jäätmekäitlejad teatavate 3. kategooriasse kuuluvate materjalide eest tapamajadele isegi tasu.
(252)
Selline suundumus on selgelt näha töödeldud 3. kategooria materjali tonni kohta saadud tuludest: kui 2002. aastal sai ZT veel […] eurot tonni kohta, siis 2009. aastal oli tulu pärast pidevat langust ainult […] eurot. Tulu tonni kohta vähenes seega seitsme aasta jooksul peaaegu 70 %.
Joonis 1
Brutokasum 3. kategooria materjali töötlemisest aastatel 2000-2009 (eurodes)
[…]
(253)
3. kategooria materjali töötlemine on muutunud ZT jaoks seega paaril viimasel aastal üha kahjumlikumaks. Kuni 2004. aastani suutis ZT veel otsekulud katta, kuid järgnevatel aastatel ei andnud 3. kategooria materjali kõrvaldamine enam vaba tootmisvõimsuse kulude katmiseks piisavalt tulu.
(254)
Saksamaa esitatud arvutuskäik, mille kohaselt on ZT 3. kategooria materjali kõrvaldamisest saadav tulu otsekuludest suurem, on väär. Saksamaa arvutused põhinevad kuludel, millest on tulu juba maha arvatud (vt tabel 4, 2. rida), mitte tegelikult kantud kuludel, mis oleks õige (korrigeeritud kulude kohta vt tabel 4, 4. rida).
(255)
ZT on ilmselt valmis kandma 3. kategooria materjali ebakvaliteetsest kõrvaldamisest tulenevat pidevat kahjumit, et hoida oma käitised käigus.
9.5.2.2. Alarakendatusest tulenev kahjum
(256)
ZT kahjumi teine oluline põhjus seisneb selles, et käitised olid enamik aastaid alarakendatud. Mõnel aastal oli alarakendatus viiepäevase kahes vahetuses töö korral 2001. aasta kõrgeimast rakendusastmest rohkem kui 25 % suurem. TSE kriisi tõttu saavutati kõrgem rakendusaste üksnes 2001. ja 2002. aastal, kuigi isegi siis ei olnud tarvis kasutada ettevõttes öösel ja nädalavahetustel olemasolevat vaba tootmisvõimsust.
Joonis 2
ZT tavapärase tootmisvõimsuse alarakendamine aastatel 1998-2009 (viiepäevane kahes vahetuses töö)
(257)
Pärast 2002. aastat tekkinud suure alarakendatuse põhjuseks oli kariloomade arvu vähenemine ja sellest tulenev tegevuspiirkonna materjali vähenemine enam kui 35 % aastatel 2002-2009. ZT püüdis vabanenud tootmisvõimsust rakendada suuremas koguses tegevuspiirkonna välise materjali sissevõtmise kaudu. Ometi suutis ta tootmisvõimsuse rakendusastme taas ligikaudu 2002.-2003. aasta tasemele tõsta alles pärast hankemenetluse võitmist Põhja- ja Kesk-Hessenis.
9.5.2.3. Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetlusest tulenev kahjum
(258)
Kuna ZT kõrvaldab Põhja- ja Kesk-Hessenis jäätmeid alles alates 2009. aastast, on selle tegevuse tulemuste kohta väga vähe andmeid. 2009. aasta kohta esitatud kuluarvestusest nähtub, et uue lepingu tulemusel oli brutokasum pärast ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulude mahaarvamist positiivne (ligikaudu 200 000 eurot).
(259)
Hankedokumentidest ilmneb siiski, et ZT esitas pakkumuse tegelikest kuludest madalama hinnaga. Nagu Saksamaa ise märgib, on intress, mida ZT pangalaenude pealt maksab, ZT poolt vastavalt hankemenetluses rakendatud arvutuseeskirjadele arvutatud intressist kõrgem. Teisisõnu, ZT ei eelda, et ta suudab katta oma laenuintresside kulud või teenida omakapitalilt mõistlikku kasumit.
(260)
ZT maksab laenude pealt intressi kokku 1,07 miljonit eurot aastas. Eeldades vastavalt Põhja- ja Kesk-Hessenist pärit kõrvaldatava koguse osale kogutootmisvõimsusest, et ligikaudu neljandiku laenukuludest saab kanda Põhja- ja Kesk-Hesseniga sõlmitud hankelepingu arvelt, on Põhja- ja Kesk-Hesseni osa kuludes 0,26 miljonit eurot võrreldes 0,16 miljoni euroga, mida ZT kasutas Põhja-ja Kesk-Hesseni teenustasude arvutamisel. 0,10 miljoni euro suurusele katmata laenuintressile aastas lisandub veel katmata kapitaliintress.
(261)
Turutingimustel tegutsev ettevõtja ei oleks esitanud pakkumust, mis juba algusest peale ei kata eeldatavaid kapitalikulusid. Seda asjaolu ei muuda ka Saksamaa korduv viitamine tasude arvutamise suhtes kohaldatavatele väidetavatele nõuetele, mille kohaselt ei ole lubatud kõiki kulusid edasi suunata. Ühtegi eraettevõtjat ei saa sundida ja ükski neist ei oleks nõus pakkuma teenuseid hinnaga, mis ei kata kulusid ega võimalda teenida mõistlikku kasumit.
(262)
Isegi kui lähtuda 2009. aasta kohta esitatud kuluarvestusest, mille kohaselt on positiivne brutokasum ligikaudu 200 000 eurot, ei kata lepingu 10-aastase kehtivuse jooksul eeldatavalt saadav brutokasum alarakendatusest tulenevat kahjumit, mis oli alates 2002. aastast keskmiselt 700 000 eurot aastas. Turutingimustel tegutsev ettevõtja ei oleks alarakendatud tootmisvõimsust nii pika aja jooksul hoidnud.
(263)
Tegevuspiirkonna välise materjaliga seoses on ilmne, et ZT müüs tootmisvõimsust iga-aastaste tasude tõttu omahinnast madalama hinnaga ja säilitas alarakendatud tootmisvõimsust aastaid, ilma et oleks suutnud tulevasest tulust katta eelnevate aastate alarakendatusest tulenevat kahjumit. Seega on selge, et ZT hoidis turul tootmisvõimsust, mida turutingimustel tegutsev jäätmekäitleja ei oleks saanud endale lubada.
9.5.3. Iga-aastastest tasudest kaetakse tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamisest tulenev kahjum
(264)
Tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamisest tulenevad ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tuleb katta teenustasudest. Sarnaselt teistele äriühingutele, kellele on tehtud ülesandeks kõrvaldada kontrollitavat materjali, peab ZT omal vastutusel tagama, et ta täidab oma äritegevust nõuetekohaselt juhtides seda ülesannet majanduslikust aspektist lähtudes. Täiendavad hüvitised vabastaksid ta sellest majanduslikust vastutusest.
(265)
Seega tuleb ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud jagada surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamise vahel. Liidumaad kasutavad ettevõtte vaba tootmisvõimsuse jagamiseks tapamaja jäätmete ja loomakorjuste kõrvaldamise vahel eri meetodeid. Mõnes liidumaas eraldatakse surnud loomadele suurem osa vaba tootmisvõimsuse kuludest kui tapamaja jäätmetele. Kuna kulude jaotust ei ole teenustasusid käsitlevates eeskirjades ja põhikirjas sätestatud, tuleb need jagada proportsionaalselt.
9.5.3.1. Omahinnast madalam tapamaja jäätmete kõrvaldamise hind
(266)
Nagu Saksamaa ise märgib, konkureerib ZT tapamaja jäätmete kõrvaldamisel teiste jäätmekäitlejatega. Tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete kõrvaldamise teenustasude suurus mõjutab jäätmete eraldamise mahtu tapamajades ja seega seda, kui palju eraldatud 3. kategooria materjali jääb teistele jäätmekäitlejatele.
(267)
Kuigi tulud katavad kokkuvõttes napilt otsekulusid, sarnaneb olukord aastate lõikes 3. kategooria materjali brutokasumi olukorraga: kuni 2004. aastani olid tulud otsekuludest suuremad. Alates 2005. aastast kehtivad siiski uued teenustasud, mistõttu keskmine tulu tonni kohta vähenes 160 eurolt 116 eurole (st 27,5 %) - järgnevatel aastatel ei suudetud katta isegi otsekulusid ja seega ei saadud ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulude katmiseks kasumit. Alles 2009. aastal saavutati taas positiivne brutokasum I (vt tabel 4).
(268)
ZT ei oleks iga-aastaste tasudeta ilmselt saanud sellist hinnapoliitikat rakendada. Täpselt nagu 3. kategooria tapamaja jäätmete puhul, nõustus ZT oma käitiste tootmisvõimsuse edasiseks rakendamiseks alates 2005. aastast hindadega, mis ei katnud isegi tema otsekulusid. Üldiselt on tegevuspiirkonna materjalide brutokasum II pärast ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulude mahaarvamist selgelt negatiivne, moodustades kokku ligikaudu 13 % käibest (vt tabel 4).
9.5.3.2. Iga-aastased tasud tugevdasid monopoolset seisundit ühingu tegevuspiirkonnas
(269)
Saksamaa leiab, et iga-aastased tasud ei andnud ZT-le majanduslikku eelist, sest pole oluline, kas riik maksab epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise eest hüvitist otse jäätmekäitlejale või rahastab seda kaudselt saastajatele TSEga seoses antava abi kaudu. Viimasel juhul võetakse epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulusid teenustasudes arvesse, kuid samal ajal saavad saastajad vastavalt suuremat abi. Mõlemal juhul kantakse suur osa kuludest riigi vahenditest ja see ongi lõpuks konkurentsimõju hindamise seisukohast oluline.
(270)
Esiteks tuleks veel kord (vt punkt 2.5.3) märkida, et ZT saab iga-aastaseid tasusid lisaks põllumajandustootjatele TSEga seoses antavale abile. Pealegi saab ZT TSE-abi kaudu Rheinland-Pfalzis suuremat toetust kui Põhja- ja Kesk-Hessenis, sest Põhja- ja Kesk-Hessenis on tonni hind (212 eurot) - ja seega TSE-abi andmise alus - tunduvalt madalam kui tonni hind Rheinland-Pfalzis (390 eurot). Ilmselgelt ei ole see tõsi, et ühingu tegevuspiirkonna põllumajandustootjad maksavad iga-aastaste tasude tõttu madalamaid teenustasusid.
(271)
Teiseks on TSE suunistes sõnaselgelt nõutud tõendite esitamist selle kohta, et abist ei saa kasu järgtööstuse tootmisettevõtted (61). Nagu eespool punktides 9.5.2 ja 9.5.3 selgitatud, kasutab ZT iga-aastaseid tasusid tegelikult hinnapoliitikast, alarakendatud tootmisvõimsusest või muudest äritegevuse puudustest tuleneva kahjumi katmiseks.
(272)
Saksamaa ei suuda seega ilmselgelt tõendada, et põllumajandustootjad saavad iga-aastastest tasudest kui surnud loomade kõrvaldamise kulude hüvitamisest kasu. Tegelikult tuleks hoopiski vastata küsimusele, kas põllumajandustootjate makstavad teenustasud ei oleks iga-aastaste tasudeta olnud madalamad, sest sellisel juhul oleks ZT tundnud juba varem suuremat majanduslikku survet oma tootmisvõimsuse ja ettevõtte juhtimise kohandamiseks vastavalt turutingimustele.
9.5.4. Kokkuvõte
(273)
Saksamaa ei suuda tõendada, et ZT-le mastavad iga-aastased tasud on riiklike hüvitistena põhikirjast tuleneva kohustuse täitmise eest põhjendatud. Altmarki kohtuotsuses sätestatud kriteeriumid on täitmata.
(274)
ZT kuluarvestuse põhjalik analüüs näitab pigem, et iga-aastased tasud annavad ZT-le tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisel majandusliku eelise.
(275)
Iga-aastased tasud on seega riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
10. EBASEADUSLIKKUSE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 108 LÕIKELE 3
(276)
Iga-aastastest tasudest, mida ZT on alates 1979. aastast saanud, ei teatatud komisjonile vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikele 3. Iga-aastased tasud on seega vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikele 3 ebaseaduslik riigiabi.
(277)
Komisjoni 28. novembri 2005. aasta otsuses 2005/842/EÜ asutamislepingu artikli 86 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (62) (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev 2005. aasta otsus”) ja komisjoni 20. detsembri 2011. aasta otsuses 2012/21/EL Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (63) (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev 2011. aasta otsus”) sätestatud teatamiskohustusest vabastamist ei saa käesolevas asjas kohaldada, sest - nagu on selgitatud punktis 9 - ZT-le ei antud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesannet. 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamine ja 3. kategooria materjali kõrvaldamine ei ole üldist majandushuvi pakkuvad teenused. Lisaks oli aastatel 1979-2010 täitmata teine Altmarki kriteerium ja kogu perioodi jooksul alates 1979. aastast kolmas Altmarki kriteerium. Järelikult ei ole iga-aastastest tasudest teatamise kohustusest vabastamiseks üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevate 2005. ja 2011. aasta otsuste artiklites 4 ja 5 sätestatud tingimused täidetud.
11. KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 106 LÕIKELE 2
(278)
Vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 kohaldatakse ELi toimimise lepingut ettevõtjate suhtes, kellele on antud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid. ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikes 2 on siiski sätestatud, et ELi toimimise lepingu eeskirjadest võib teha erandi, kui konkurentsieeskirjade kohaldamine takistab juriidiliselt või faktiliselt ettevõtjatele määratud eriülesannete täitmist. Erandit saab kohaldada üksnes juhul, kui see ei mõjuta kaubanduse arengut määral, mis oleks vastuolus liidu huvidega.
(279)
Üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punkti 69 kohaselt kohaldab komisjon kõnealuses liidu raamistikus sätestatud põhimõtteid ebaseadusliku abi suhtes, mille kohta ta teeb otsuse pärast 31. jaanuari 2012 isegi juhul, kui abi on antud enne nimetatud kuupäeva. Kuna iga-aastased tasud on ebaseaduslik riigiabi, tuleb kohaldada üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikku.
(280)
Nagu punktis 8.1 selgitatud, ei antud ZT-le üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesannet, sest 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamine ja 3. kategooria materjali kõrvaldamine ei ole üldist majandushuvi pakkuvad teenused. Juba sel põhjusel ei ole iga-aastased tasud vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 ja üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikule siseturuga kokkusobivad.
(281)
Teise ja kolmanda Altmarki kriteeriumi kohaselt saab vastavalt üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikule antud abi käsitada ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikega 2 kooskõlas olevana üksnes siis, kui on olemas ülesande andmise dokument, milles on sätestatud hüvitise arvutamise meetodid (punkt 2.3), ning abi suurus ei ületa avaliku teenindamise kohustuse netokulusid (punkt 2.8).
(282)
Nagu punktis 9.2 selgitatud, oli aastatel 1979-2010 täitmata teine Altmarki kriteerium ja kogu perioodi jooksul alates 1979. aastast kolmas Altmarki kriteerium. Järelikult on täitmata ka üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punktide 2.3 (ajavahemikul 1979-2009) ja 2.8 (terve perioodi jooksul) tingimused.
(283)
Iga-aastaseid tasusid ei saa seega pidada vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 ja üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikule ühingu tegevuspiirkonnas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks antud abina põhjendatuks.
12. KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE SURNUD LOOMADE JA TAPAMAJA JÄÄTMETE KÕRVALDAMISE RAHASTAMISEKS ANTAVA ABINA VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 3 PUNKTILE c
(284)
Iga-aastased tasud kujutavad endast tegevusabi, mis on üldjuhul keelatud (64). Sellise abi kokkusobivuse tõendamise kohustus lasub seega liikmesriigil.
(285)
TSE suunistes ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistes keelatakse anda abi tapamaja jäätmete kõrvaldamise kulude katteks ja lubatakse anda abi surnud loomade kõrvaldamise kulude katteks üksnes tingimusel, et kõnealust abi saavad ainult põllumajandustootjad. Järgtööstuse ettevõtted, näiteks tapamajad või jäätmekäitlejad, ei tohi mingil juhul abist kasu saada (65).
(286)
Haldamise lihtsustamiseks võib abi surnud loomade kõrvaldamise kulude katteks anda otse jäätmekäitlejatele, kuid tuleb tõendada, et kogu abi läheb ainult põllumajandustootjatele (66).
(287)
Nagu punktis 9 selgitatud, andsid iga-aastased tasud ZT-le majandusliku eelise ja ühingu tegevuspiirkonna põllumajandustootjad ei saanud sellest üldse kasu, sest nad pidid surnud loomade kõrvaldamise eest maksma isegi kõrgemat teenustasu, kui maksti näiteks Põhja- ja Kesk-Hessenis. Samuti ei suuda Saksamaa tõendada, et iga-aastased tasud suunati täielikult edasi põllumajandustootjatele.
(288)
Lisaks on komisjoni 6. juuli 2004. aasta otsuses N 15/04, millega kiideti heaks abikava ZT tegevuspiirkonna põllumajandustootjatele surnud loomade kõrvaldamise kulude hüvitamiseks ajavahemikus 1998-2013, sätestatud, et põllumajandusabi ei tohi kumuleerida muu abiga.
(289)
Seoses enne 1. jaanuari 2003 antud ebaseadusliku abiga on TSE suuniste VI jaos sätestatud järgmised erandid:
a)
surnud loomade kõrvaldamise kulude katteks antava abi võib kuni 100 % ulatuses heaks kiita, isegi kui seda antakse tootmise, töötlemise ja turustamise tasandil;
b)
lisaks võib ka tapamaja jäätmete kõrvaldamiseks antav abi olla erandjuhul siseturuga kokkusobiv, võttes arvesse selle lühiajalisust ja vajadust tagada „saastaja maksab” põhimõtte järgimine.
(290)
Kõnealused erandid ei ole kohaldatavad: iga-aastased tasud ei piirdu surnud loomade kõrvaldamise kuludega, mida igal juhul rahastati suuremas osas vastavalt põllumajandusabi kavale, ning tapamaja jäätmete puhul ei olnud tegemist lühiajalise ajutise meetmega.
(291)
Lõpuks tuleb ka rõhutada, et Saksamaa ise ei ole esitanud väiteid, mis kinnitaksid iga-aastaste tasude kokkusobivust vastavalt TSE suunistele ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistele.
(292)
Kuna ZT saab iga-aastastest tasudest kasu, ei saa neid käsitada abina, mis on vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c siseturuga kokkusobiv TSE suuniste ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suuniste tähenduses.
13. IGA-AASTASTE TASUDE KUI KESKKONNAABI KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 3 PUNKTILE c
(293)
Iga-aastased tasud kujutavad endast tegevusabi, mis on üldjuhul keelatud (67). Sellise abi kokkusobivuse tõendamise kohustus lasub seega liikmesriigil. Saksamaa väitel on iga-aastaste tasude näol tegemist keskkonnaabiga.
(294)
Keskkonnaabi suuniste punkti 132 kohaselt loetakse investeerimisabi ettevõtjatele, kes heastavad saastatud alasid puhastades keskkonnakahju, siseturuga kokkusobivaks ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses, kui see toob kaasa parema keskkonnakaitse. Järgida tuleb siiski ka ELi toimimise lepingu artikli 191 lõikes 2 ja keskkonnaabi suunistes sätestatud „saastaja maksab” põhimõtet. Keskkonnaabi suuniste punkti 132 kohaselt peab saastaja tasuma puhastamise eest riigiabi saamata. Saastajana käsitatakse isikut, kes on vastutav vastavalt liikmesriigis kohaldatavale õigusele.
(295)
Asjaomane aeg vastutust käsitleva riigisisese õiguse reguleerimisalasse kuuluva olukorra hindamiseks sõltub ametliku otsuse vastuvõtmise ajal kohaldatud õigusest.
(296)
Saksamaa ei vaidlusta asjaolu, et vastavalt Sohrschiedi saastatud ala puhastamist käsitlevale 21. aprilli 1997. aasta korraldusele ja Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala puhastamist käsitlevale 31. märtsi 1998. aasta korraldusele pandi sel ajal kohaldatud liikmesriigi õiguse alusel ZT-le kui saastajale täielik kohustus puhastada mõlemad saastatud alad. Saksa õiguse alusel vastutab ZT seega saastajana mõlema ala saastunud pinnase kõrvaldamise kulude eest. Saksamaa väidab, et vastavalt Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määrusele (68) tuleks piirmäärast suuremate puhastamiskulude rahastamist iga-aastastest tasudest käsitada siseturuga kokkusobiva abina, sest kõnealuse määruse kohaselt on eraisiku vastutus piiratud maa turuväärtusega.
(297)
Saksamaa väide on siiski väär. Esiteks kohaldatakse Bundesverfassungsgerichti määrust ainult inter partes, st menetluse poolte suhtes. Eelkõige ei muuda siiski kõrgemate kohtute praktika muutumine õiguslikku olukorda ja ei ole seega siduvate haldusaktide läbivaatamise aluseks Verwaltungsverfahrensgesetzi (haldusmenetluse seadus) artikli 51 lõike 1 punkti 1 tähenduses.
(298)
Saksa kohtupraktika kohaselt ei muuda Bundesverfassungsgerichti määrus asjaolu, et puhastamiskorralduse vastuvõtmise ajal vastutasid kõigi puhastuskulude eest saastajad. Pärast Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määruse vastuvõtmist ei saanud ükski saastaja varem vastuvõetud lõplikule korraldusele viidates vältida täielikku vastutust saastajana.
(299)
Seega on ZT ka Saksamaa viidatud Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määrust arvesse võttes vastutav Sprendlingen-Gensingeni ja Sohrschiedi saastatud alade eest.
(300)
Kuna ZT puhastamiskorraldusi ei vaidlustanud, on need muutunud siduvaks ja lõplikuks. Kui Saksamaa eitab nüüd põhimõtteliselt tagantjärele ZT vastutust Sohrschiedi ala eest, siis ei ole see väide vastuvõetav. ZT oleks pidanud 21. aprilli 1997. aasta puhastamiskorralduse vaidlustama ja mitte laskma sel siduvaks muutuda. Komisjoni ülesanne ei ole ka „saastaja maksab” põhimõtte alusel uuesti läbi vaadata liikmesriigi asutuse siduvat otsusust seoses vastutust käsitleva riigisisese õiguse reguleerimisalasse kuuluva olukorraga.
(301)
Lisaks möönab Saksamaa ise, et Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määrus kehtib ainult eraisikute suhtes, mitte avalik-õiguslike juriidiliste isikute suhtes. See tuleneb sellest, et vastutuse piiramise õiguslik alus on asjaõigus. Avalik-õiguslik juriidiline isik ei saa asjaõigusele tugineda. Seepärast ei saa vaidlustada asjaolu, et liikmesriigi õiguse kohaselt oli ZT saastatud alade eest täielikult vastutav.
(302)
Keskkonnaabi suuniste alusel ei saa tugineda eraõiguslike ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute võimalikule ebavõrdsele kohtlemisele liikmesriigi õigussüsteemis. Suuniste kohaselt kohaldatakse saastatud aladega seotud vastutuse suhtes üksnes liikmesriigi õigust.
(303)
Kuna Saksa õiguse kohaselt vastutab ZT täielikult mõlema saastatud ala puhastamiskulude eest, ei saa tasusid käsitada vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c siseturuga kokkusobivana keskkonnakaitseks antava riigiabi suuniste tähenduses.
14. KOKKUVÕTE
(304)
ZT-le alates 1979. aastast makstud iga-aastased tasud kujutavad endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Saksamaa rikkus iga-aastaseid tasusid makstes ELi toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3.
(305)
Iga-aastaseid tasusid ei saa tunnistada ELi toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 ega ELi toimimise lepingu artikli 107 lõigete 2 ja 3 alusel siseturuga kokkusobivaks.
(306)
Vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktile iv koostoimes artikli 15 lõikega 3 loetakse abi, mille suhtes aegumistähtaeg on möödunud, olemasolevaks abiks. Vastavalt kõnealuse määrase artiklile 15 on komisjonil õigus abi tagasi nõuda kümne aasta jooksul. Tähtaja kulg algab päevast, mil abisaajale antakse ebaseaduslikku abi, ning selle katkestab igasugune komisjonipoolne ebaseadusliku abiga seotud tegevus. Katkenud aegumistähtaja kulg algab iga kord uuesti.
(307)
Euroopa Liidu kohtupraktika kohaselt katkestab abi tagasinõudmise tähtaja kulgemise mitte ainult ametlik menetlus, vaid selle võib katkestada ka teabenõue (69).
(308)
Kaebuse esitaja vaidlustas ZT-le makstavad iga-aastased tasud 2008. aasta jaanuaris ja teabenõue saadeti Saksamaale 26. mail 2008. Kõnealune teabenõue katkestas abi tagasinõudmise tähtaja kulgemise. Järelikult loetakse kõik iga-aastased tasud, mille ZT sai enne 26. maid 1998, olemasolevaks abiks. Kõik iga-aastased tasud, mille ZT sai pärast 26. maid 1998, kujutavad endast seevastu uut abi.
(309)
Vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artiklile 14 ei nõua komisjon abi tagastamist, kui see on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõttega. Käesolevas juhtumis tõstatub küsimus, kas Bundesverwaltungsgerichti 16. detsembri 2010. aasta otsus võis luua abisaaja jaoks õiguspärase ootuse, et iga-aastased tasud ei ole riigiabi.
(310)
Komisjon märgib esiteks, et Bundesverwaltungsgerichti kohtuotsus käsitles üksnes 2010. aastal makstud iga-aastaseid tasusid. Seega, kui õiguspärane ootus võis üldse tekkida, siis ainult seoses 2010. aastal makstud iga-aastaste tasudega (ja järgnevatel aastatel makstud tasudega, kui põhikirja ei oleks muudetud).
(311)
Bundesverwaltungsgerichti kohtuotsus ei saanud siiski õiguspärast ootust luua isegi seoses 2010. aastaga (ja järgnevate aastatega). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on igal õigussubjektil, kelles liidu institutsioon on konkreetseid kinnitusi andes tekitanud põhjendatud lootusi, õigus tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele (70). Selliseks kinnituseks on mis tahes vormis edastatud täpne, tingimusteta ja kooskõlaline teave (71).
(312)
Käesolevas juhtumis ei ole komisjon ZT-le konkreetseid kinnitusi andnud, vaid algatas hoopis 20. juulil 2010 ametliku uurimismenetluse.
(313)
Bundesverwaltungsgericht ei ole liidu institutsioon. Väljakujunenud kohtupraktikas on sätestatud, et teostades kontrolli selle üle, kas liikmesriigid peavad kinni neile ELi toimimise lepingu artiklitest 107 ja 108 tulenevatest kohustustest, täidavad siseriiklikud kohtud ja komisjon täiendavaid ja eraldiseisvaid rolle (72). Kuigi abimeetmete siseturuga kokkusobivuse hindamine jääb komisjoni ainupädevuse piiridesse, alludes Euroopa Kohtu kontrollile, on liikmesriigi kohtute ülesanne kaitsta üksikisikute õigusi olukorras, kus on rikutud ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 3 sätestatud kohustust teatada komisjonile eelnevalt riigiabi andmisest (73).
(314)
Käesolevas juhtumis tegi Bundesverwaltungsgericht otsuse meetme kohta, mille suhtes komisjon oli juba algatanud ametliku uurimismenetluse. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liikmesriik pärast sellise otsuse vastuvõtmist peatama meetme raames tehtavad maksed (74). Lisaks tegi Bundesverwaltungsgericht otsuse - mida põhjendati muu hulgas väitega, et neljas Altmarki kriteerium ei ole kohaldatav -, esitamata juhtumit eelotsuse saamiseks Euroopa Kohtusse.
(315)
Neid asjaolusid arvesse võttes leiab komisjon, et Bundesverwaltungsgerichti otsust ei saa käsitada täpse, tingimusteta ja kooskõlalise teabena.
(316)
Seepärast ei ole iga-aastaste tasude tagasinõudmine vastuolus liidu õiguse kohase õiguspärase ootuse kaitse üldpõhimõttega,
ON VASTU VÕTNUD JÄRGMISE OTSUSE:
Artikkel 1
Iga-aastased tasud, mida Saksamaa ELi toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3 rikkudes õigusvastaselt maksis alates 1. jaanuarist 1979 äriühingule Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalzis, Saarimaal, Rheingau-Taunus-Kreisis ja Landkreis Limburg-Weilburgis (edaspidi „abisaaja”), kujutavad endast riigiabi ja on siseturuga kokkusobimatud.
Artikkel 2
1. Saksamaa nõuab artiklis 1 nimetatud abi, mida on makstud alates 26. maist 1998, viivitamata abisaajalt tagasi.
2. Tagasinõutavalt summalt arvestatakse intressi ajavahemiku eest, mil lõikes 1 nimetatud abi abisaajate käsutusse anti, kuni selle täieliku tagasimaksmiseni.
3. Intressimäärale kohaldatakse intressi vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 794/2004 (75) V peatükile.
4. Saksamaa tühistab kõik lõikes 1 nimetatud abi tasumata maksed alates käesoleva otsuse teatavakstegemise kuupäevast.
Artikkel 3
Saksamaa tagab, et artikli 2 lõikes 1 nimetatud abi makstakse tagasi nelja kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist.
Artikkel 4
1. Saksamaa esitab kahe kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist komisjonile järgmise teabe:
a)
abisaajalt tagasinõutav kogusumma (põhisumma ja intressid);
b)
käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete üksikasjalik kirjeldus;
c)
dokumendid, mis tõendavad, et abisaajatele on antud korraldus abi tagasi maksta.
2. Saksamaa teavitab komisjoni käesoleva otsuse täitmiseks võetud riiklike meetmete rakendamisest, kuni artiklis 1 osutatud kava alusel antud abi on lõplikult tagastatud. Saksamaa esitab komisjoni palvel viivitamata andmed käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete kohta. Ta esitab ka üksikasjalikud andmed abisaajatelt juba tagasi saadud abisummade ja intresside kohta.
Artikkel 5
Käesolev otsus on adresseeritud Saksamaa Liitvabariigile.
Brüssel, 25. aprill 2012