РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
KOMISJONI OTSUS,
8. märts 2011,
mis käsitleb riigiabi juhtumit C 24/09 (ex N 446/08) - Austria riigiabi energiamahukatele ettevõtetele rohelise elektri seaduse alusel
(teatavaks tehtud numbri K(2011) 1363 all)
(Ainult saksakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2011/528/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud sätetele (1) ja võttes nende märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
27. juunil 2008 esitas Austria eelteate selle kohta, et kavatseb muuta Austria kehtivat rohelise elektri seadust (Ökostromgesetz, edaspidi „ÖSG”), mille komisjon oli 2006. aastal tookordses redaktsioonis heaks kiitnud kui siseturuga kooskõlas oleva abi (2). 4. septembril 2008 esitas Austria ÖSG muudetud teksti, mida käsitleb komisjoni käesolev otsus.
(2)
Komisjon küsis 28. oktoobri 2008. aasta kirjaga lisateavet. Pärast meeldetuletust edastas Austria täiendava teabe 22. detsembril 2008. aastal saadetud kirjas. Pärast Austria esindajatega kohtumist 11. veebruaril 2009 küsis komisjon 19. veebruari 2009. aasta kirjaga täiendavat teavet, mille Austria edastas 17. märtsi 2009. aasta kirjas. Komisjon küsis 8. mai 2009. aasta kirjaga lisateavet, mille Austria esitas 9. ja 19. juuni 2009. aasta kirjades.
(3)
9. juulil 2008 sai komisjon Austria Töötajate Kojalt (Bundesarbeitskammer) ÖSG kohta kaebuse seoses kõnealuses seaduses sätestatud abimeetmega energiamahukatele ettevõtetele.
(4)
22. juulil 2009 võttis komisjon vastu hübriidotsuse, millega lubati kohaldada rohelise elektri tootjatele mõeldud abimeetmeid; komisjon tunnistas need meetmed kokkusobivaks keskkonnakaitseks antavat riigiabi käsitlevate ühenduse suunistega (edaspidi „keskkonnaabi suunised”), (3) kuid otsustas siiski algatada ametliku uurimismenetluse, et hinnata ÖSG-s energiamahukatele ettevõtetele kehtestatud vabastusmehhanismi (4).
(5)
23. juuli 2009. aasta kirjaga teavitas komisjon Austriat sellest otsusest ja nõudis Austrialt kogu teabe esitamist, mis on vajalik meetme hindamiseks.
(6)
Komisjon avaldas oma otsuse Euroopa Liidu Teatajas (5) ja palus huvitatud isikutel esitada meetme kohta oma märkused.
(7)
19. augusti 2009. aasta kirjaga taotles Austria tähtaja pikendamist, mida komisjon oma 9. septembri 2009. aasta kirjaga ka võimaldas. Austria edastas oma märkused lõpuks 8. oktoobril 2009.
(8)
Vahepeal esitas Austria Töötajate Koda oma 7. oktoobri 2009. aasta kirjas arvamuse energiamahukatele ettevõtetele suunatud abimeetme kohta. See edastati Austriale, et viimane selle kohta omapoolse arvamuse esitaks. Austria esitas oma arvamuse 23. detsembril 2009 ja edastas 23. aprillil 2010 täiendavat teavet.
(9)
Komisjon küsis 21. juuni 2010. aasta ja 19. juuli 2010. aasta kirjades Austrialt lisateavet, mis esitati 13. septembril 2010. 9. juulil 2010 toimus Austria soovil komisjoni ja Austria esindajate kohtumine.
(10)
24. novembri 2010. aasta kirjas rõhutas Austria ÖSG tähtsust Austria jaoks ja palus teha kõnealuses asjas otsuse 2010. aasta detsembri alguseks. Komisjon vastas sellele kirjale 7. detsembril 2010. 9. detsembril 2010 toimus veel üks kohtumine Austria esindajatega.
(11)
30. detsembri 2010. aasta kirjas võttis Austria tagasi menetluse käigus meetme toetuseks esitatud väited ning esitas komisjonile taotluse energiamahukatele ettevõtetele mõeldud vabastusmehhanismi lubamiseks. Komisjon vastas sellele kirjale 25. jaanuaril 2011.
2. MEETME ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
(12)
Komisjon nõustus oma 22. juuli 2009. aasta otsuses ÖSG muudetud tekstiga, välja arvatud selle paragrahviga 22c, milles käsitletakse energiamahukatele ettevõtetele mõeldud vabastusmehhanismi. Seetõttu piirdub kirjeldus kõnealuse mehhanismiga.
2.1. Energiamahukatele ettevõtetele suunatud vabastusmehhanismi kirjeldus
(13)
Vastavalt ÖSG 3. osale annab Austria ühele või mitmele ettevõtjale kontsessiooni rohelise elektri korraldusasutuse ülesannete täitmiseks. Kontsessionäär vastutab eelkõige rohelise elektri ostmise eest tootjatelt kehtestatud hinnaga ja selle rohelise elektri müügi eest elektritarnijatele kehtestatud hinnaga. Elektritarnijad on kohustatud ostma teatava protsentuaalse osa tarnitava elektri kogumahust rohelise elektri korraldusasutuselt; kõnealune protsendimäär vastab rohelise elektri keskmisele osakaalule kogu Austria energiaallikate jaotuses.
(14)
Seni on Austria andnud rohelise elektri korraldusasutuse üleriigilise kontsessiooni ainult Abwicklungsstelle für Ökostrom AG-le (edaspidi OeMAG). OeMAG on eraõiguslik aktsiaselts, mida auditeerib vannutatud audiitor. OeMAGi üle teevad täiendavat järelevalvet Austria majandus- ja tööministeerium ning energiaturgu reguleeriv asutus E-Control GmbH. Energiamahukate ettevõtete abimeetme rakendamiseks vajalikud üksikasjad (nt eeskirjad elektri müügi kohta elektritarnijatele, tarnijate makstav hind ja hind lõpptarbijale) kehtestavad Austria ametivõimud eelnevalt seaduse või määrusega. Osalevate ettevõtjate vahelised vaidlused lahendatakse tavalises kohtus, mitte haldusmenetluse teel.
(15)
OeMAG on aktsiaselts, mille omanikeks on äriühingud, kes tegutsevad ülekandevõrgu käitajatena, pangad ning tööstusettevõtjad. 24,4 % aktsiatest kuulub Verbund-APG-le, äriühingutel VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG ja Smart Technologies on igaühel 12,6 % OeMAG-i aktsiatest. Verbund-APG on Verbund AG (varasemad nimetused: Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) sajaprotsendiline tütarettevõtja; Verbund AG aktsiatest kuulub 51 % Austria Vabariigile. VKW Netz AG kuulub Illwerke AG-le, millest omakorda 95,5 % kuulub Vorarlbergi liidumaale. TIWAG-Netz AG kuulub TIWAG AG-le, mis omakorda kuulub sajaprotsendiliselt Tirooli liidumaale; CISMO GmbH omanikud on Oesterreichische Kontrollbank AG ja ülekandevõrgu käitajad ning elektri- ja gaasiettevõtjad; Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) omanikud on Austria pangad; Investkredit Bank AG on suuremas osas ühistupankade (Volksbanken) omanduses ning Smart Technologies kuulub Siemensile. Seega on avaliku sektori kontrolli all olevate aktsiaomanike käes 49,6 % ja erasektori kontrolli all olevate aktsiaomanike käes 50,4 % OeMAG-i aktsiatest. Komisjonil puuduvad igasugused tõendid selle kohta, et avaliku sektori kontrolli all olevatel aktsiaomanikel võiks kas või ühiselt olla OeMAG-i üle valitsevat mõju.
(16)
ÖSG § 22c lõikes 1 sätestatud mehhanismi alusel võivad energiamahukad ettevõtted esitada oma elektritarnijale taotluse, et neile ei tarnitaks rohelist elektrit. Selle eeltingimusena peavad energiamahukad ettevõtted tõendama, et
a)
neil on õigus tagastusele energialõivude tagastamise seaduse tähenduses ning
b)
kulutused rohelisele elektrile moodustavad vähemalt 0,5 % toodangu puhasväärtusest.
Taotluse alusel võimaldab vabastust Austria energiaturgu reguleeriv asutus Energie-Control GmbH.
(17)
Kui vabastus on antud, siis on elektritarnijatel seadusega keelatud võtta kõnealustelt suurtelt elektritarbijatelt rohelise elektri eest lisatasu.
(18)
ÖSG § 22c lõikes 5 on selle kohta öeldud, et „elektritarnijate ja (suurte elektri)lõpptarbijate vahelised lepingud […] peavad tingimata sisaldama klauslit, et kõnealustele lõpptarbijatele […] ei tarnita rohelist elektrit, mida rohelise elektri korraldusasutus elektritarnijale eraldab […], ega jäeta nende kanda rohelise elektri kulusid. Sellega vastuolus olevad lepingutingimused on tühised” (6).
(19)
Kui energiamahukas ettevõte on ostukohustusest vabastatud, peab ta ÖSG § 22c lõike 2 kohaselt maksma OeMAG-ile hüvitise, mille suuruseks on 0,5 % eelneva kalendriaasta toodangu puhasväärtusest.
2.2. Menetluse algatamise otsuse sisukokkuvõte
(20)
Oma teatises märkis Austria, et vabastusmehhanismi tuleb hinnata üldisest rohelise elektri tootjate abikavast eraldi, sest see hõlmab üksnes energiamahukate ettevõtete ja elektritarnijate vahelist „eraõiguslikku lepingulist suhet”. Austria väitis, et vabastus ei ole riigiabi ning et isegi juhul, kui see oleks riigiabi, oleks see analoogia põhjal kooskõlas keskkonnaabi suuniste 4. peatükiga.
(21)
Ent komisjon jõudis juba menetluse algatamise otsuses järeldusele, et riigiabi olemasolu selgitamiseks ei saa rahastamismehhanismist vabastamist hinnata eraldi rahastamismehhanismist endast. Komisjon on arvamusel, et erand (vabastus) on definitsiooni kohaselt lahutamatult seotud reegliga ja vabastusmehhanism on üldise abikava lahutamatu osa ning seda tuleb seega hinnata riigiabiõigusest lähtuvalt. Peale selle võivad seaduste kohaselt elektritarnijad, kelle klientidest moodustavad vabastusotsuse saanud ettevõtted suure osa, taotleda soodustariifi maksmisest vabastamist, millest nähtub, et selline kord võib OeMAG-ile põhjustada ka otsest rahalist kahju, mis toetab järeldust, et tegemist on riigiabiga (7).
(22)
Komisjon kahtles, kas vabastusmehhanism on riigiabi eeskirjadega kokkusobiv. Seetõttu otsustas komisjon algatada vabastusmehhanismi suhtes ametliku uurimismenetluse.
(23)
Kuna komisjon ei ole lõplikku otsust veel teinud, siis võimaldas Austria vabastusmehhanismi soodustusi (8) ühenduse ajutiste suuniste alusel, kus on ette nähtud võimalus kuni 500 000 euro suuruste toetuste andmiseks ajavahemikul 1. jaanuarist 2008 kuni 31. detsembrini 2010 (9). Komisjon kiitis heaks kava „Ühenduse ajutiste suuniste kohane ühisturuga kokkusobiv piiratud riigiabi (Austria väikesemahuline riigiabi)” (N 47a/2009) (10). Kava võib kohaldada ettevõtjatele, kes ei olnud 1. juulil 2008 raskustes, ja see kehtib kõigis majandusharudes, välja arvatud kalandus ja põllumajandustoodete esmatootmine. Meetmest sai kasu üle 2 000 ettevõtja.
3. AUSTRIA MÄRKUSED
(24)
Nagu eelnevalt eelteatamis- ja teatamismenetluses väljendatud, väidab Austria endiselt, et energiamahukate ettevõtete abimeede ei kujuta endast riigiabi, sest see ei hõlma riigi ressursse ega ole valikuline.
(25)
Isegi juhul, kui vabastusmehhanismi puhul oleks tegemist riigiabiga, võib seda analoogia põhjal keskkonnaabi suuniste 4. peatükiga, komisjoni 6. augusti 2008. aasta määruse (EÜ) nr 800/2008 (EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse ühisturuga kokkusobivaks (üldine grupierandi määrus)) (11) (edaspidi „üldine grupierandi määrus”) artikliga 25 ja nõukogu 27. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/96/EÜ (millega korraldatakse ümber energiatoodete ja elektrienergia maksustamise ühenduse raamistik) (12) (edaspidi „energiamaksudirektiiv”) artikliga 17 lugeda siseturuga kokkusobivaks.
3.1. Riigi ressursid ja riigile omistatavus
(26)
Seoses riigi ressurssidega esindab Austria vaatepunkti, et ÖSG on analoogne Saksamaa taastuvenergiaseadusega (EEG), mis Austria arvates riigi ressursse ei koorma. Austria osutab siinjuures Euroopa Kohtu otsusele PreussenElektra kohtuasjas (13).
(27)
Austria arvates on ÖSG-s ja EEG-s sätestatud vabastusmehhanismidel järgmised ühised jooned:
a)
mõlema süsteemi korral kannavad tagatud soodustariifist tulenevad lisakulud elektritarnijad, kes peavad kehtestatud hinnaga ostma teatava osa taastuvenergiast;
b)
kummagi süsteemi korral ei ole elektritarnijad kohustatud ostma rohelist elektrit nende klientide jaoks, kes on rohelise elektri ostmise kohustusest vabastatud;
c)
mõlemas süsteemis on tootjatelt kohustatud rohelist elektrit ostma turuosalised, kes ei tegutse avalikes ülesannetes; nendel turuosalistel on seaduslik õigus kanda lisakulud üle elektritarnijatele, kusjuures vastavad ostukohustused ja hinnad on seadusega kindlaks määratud;
d)
mõlema süsteemi korral kontrollib reguleeriv asutus, et ettevõtjad, kes on kohustatud tootjatelt rohelist elektrit ostma, ei saaks liigset hüvitist.
(28)
Komisjon selgitas menetluse algatamise otsuse punktides 42-48, miks ja mille poolest on hindamisel olev meede võrreldav meetmega, mille kohta langetas Euroopa Kohus otsuse kohtuasjas Essent (14). Austria vaidles sellele järeldusele vastu järgmistel põhjustel:
a)
OeMAG ei ole asutus, kelle riik on tasude kogumiseks määranud. Seoses sellega viitab Austria jälle Saksamaale, kus tema arvates on võrguettevõtjatel täpselt samasugune roll nagu OeMAG-il;
b)
OeMAG on eraõiguslik äriühing, mitte avalik-õiguslik organ nagu need organid, mille kohta tehti otsused kohtuasjades Air France (15) ja Salvat Père (16). Seoses sellega rõhutab Austria, et riigil ei ole volitusi nimetada ametisse juhatuse või nõukogu liikmeid, vetoõigust OeMAG-i otsuste suhtes ega ka järelevalvevolitusi. Riigil ei ole ka volitusi OeMAG-i ülesandeid üle võtta;
c)
OeMAG-i käsitlevad vaidlused kuuluvad lahendamisele tavalistes kohtutes;
d)
ainus avalik kontroll, millele OeMAG allub, on Austria riigikontrolli tehtav järelkontroll;
e)
riigieelarvest ei kaeta OeMAG-i võimalikku kahjumit; ametivõimude roll piirdub rohelise elektri ostu- ja müügihindade kehtestamisega. Seega puudub mõju riigieelarvele, nagu tõestati kohtuasjades Sloman Neptun (17) ja Pearle (18);
f)
Energie-Control GmbH ei oma ÖSG § 22c kohase vabastuse andmisel kaalutlusõigust;
g)
vabastusmehhanism ei muuda elektritarnijatelt OeMAG-ile makstavat kogusummat. Muutub ainult kogusumma jaotus lõpptarbijate eri kategooriate vahel.
3.2. Valikulisus
(29)
Austria väidab, et energiamahukatele ettevõtetele suunatud vabastus ei kujuta endast riigiabi, sest see ei ole valikuline.
(30)
Austria tuletab meelde, et energiamahukad ettevõtted vabastatakse rohelise elektri tootjate toetuse rahastamisest ainult osaliselt. Neil tuleb maksta otse OeMAG-ile hüvitis, mille suuruseks on 0,5 % nende toodangu puhasväärtusest, ning seega aitavad nad ikkagi rohelise elektri tootmise toetust rahastada.
(31)
Kohtuasjale Adria-Wien Pipeline (19) tuginedes väidab Austria, et de jure ei piirdu meede ainult teatavate majandussektoritega ega ole de facto valikuline. Isegi prima facie valikulisuse olemasolul on see igal juhul süsteemi toimimisloogikast tulenevalt õigustatud.
(32)
De jure valikulisus: ÖSG-s ei ole ette nähtud, et abikõlblikud on ainult teatavad majandusharud või teatava suurusega ettevõtjad, samuti pole sätestatud muid valikulisi kriteeriume. Austria kaitseb oma arvamust väitega, et kohtulahendid ei viita sellele, et ainuüksi toodangu teatava puhasväärtuse kindlaksmääramine annaks alust nimetada meedet valikuliseks, mis on riigiabi oluline tunnus. Lisaks osutab Austria sellele, et meetme puhul ei ole kehtestatud piiranguid majandusharude või ettevõtja suuruse osas ega ka muid valikulisi kriteeriume, ning rõhutab, et meede hõlmab ajaliselt piiratud korra alusel 19 majandusharu ja umbes 2 300 ettevõtjat. Seega ei ole meede de jure valikuline.
(33)
De facto valikulisus: Austria arvates tõendavad vabastusmehhanismi kasutavate majandusharude ja ettevõtjate suur arv ning asjaolu, et meetme puhul ei ole ette nähtud piiranguid majandusharude või ettevõtja suuruse osas ega ka muid valikulisi kriteeriume, et tegemist on de facto üldise meetmega. Seda seisukohta toetab ka kohtuasi Adria-Wien Pipeline. Austria märgib, et Euroopa Kohus uuris kõnealuses kohtuasjas energialõivude osalist tagastamist, mida võimaldati ettevõtjatele, kelle energialõivud moodustasid üle 0,35 % nende toodangu puhasväärtusest. Kohus märkis järgmist:„… siseriiklikud meetmed, mis näevad ette maagaasi ja elektri energialõivude osalist tagastamist, ei kujuta endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 92… (praegu ELi toimimise lepingu artikkel 107) tähenduses, kui neid kohaldatakse kõigile riigis tegutsevatele ettevõtjatele olenemata tegevusalast (20).”
(34)
Õigustatus süsteemi toimimisloogikast tulenevalt: refinantseerimis- ja vabastusmehhanismi kohta mainib Austria, et rahastamispoole diferentseerimine on korraldatud analoogselt muude maksudest ja lõivudest rahastatavate süsteemidega. Kuna diferentseerimisel võetakse arvesse ettevõtete elujõulisust, vastab see süsteemi toimimisloogikale ning seetõttu ei ole tegemist riigiabiga. Austria arvates toetas ka komisjon kahes varasemas riigiabi käsitlevas otsuses sellist seisukohta (21).
(35)
Lisaks viitab Austria sellele, et vabastusmehhanism ei vähenda ÖSG abil saavutatavat kasu keskkonnale, sest rohelise elektri tootmise toetusmahtu ei alandata. Ainult teatavate ettevõtete keskkonnakulude vähendamise abil on võimalik luua rohelise elektri jätkusuutlik rahastamismehhanism, mis on vajalik taastuvate energiaallikate toetamise tagamiseks.
3.3. Kokkusobivus siseturuga
(36)
Seoses kokkusobivusega toob Austria esile analoogia vabastusmehhanismi ja keskkonnaabi suuniste 4. peatüki vahel.
(37)
Keskkonnaabi suuniste 4. peatükk (punktid 151-159) sisaldab eeskirju riigiabi kohta, mida antakse keskkonnamaksude vähendamise või nendest vabastamise vormis. Ette on nähtud kahte liiki hindamine: ühenduse õiguses reguleeritud keskkonnamaksude korral loetakse maksude vähendamise või nendest vabastamise vormis antav abi siseturuga kokkusobivaks, kui abisaajad maksavad vähemalt energiamaksudirektiivis sätestatud ühenduse miinimummäära (22). Kui meetmega nähakse ühenduse õiguses reguleeritud keskkonnamaksude korral ette maksuvähendusi ja -vabastusi, mis langetavad maksumäära allapoole nimetatud miinimummäära, või nähakse ette maksuvähendusi ja -vabastusi ühenduse õiguses reguleerimata keskkonnamaksude korral, peavad liikmesriigid edastama üksikasjalikud andmed asjaomase meetme vajalikkuse ja proportsionaalsuse kohta.
(38)
Seoses sellega teeb Austria ettepaneku kohaldada analoogia põhjal keskkonnaabi suuniste 4. peatükki, mis käsitleb keskkonnamaksude vähendamise või nendest vabastamise vormis rakendatavaid meetmeid. Vastavalt Austria põhjendustele saab meedet hinnata eelkõige analoogia põhjal ühenduse õiguses reguleeritud keskkonnamakse käsitlevate sätetega. Sellest õiguslikust alusest lähtudes võib vabastusmehhanismi lugeda siseturuga kokkusobivaks, kui asjaomased ettevõtjad maksavad ka edaspidi energiamaksudirektiivis sätestatud miinimummäära, st 0,5 eurot/MWh, mis antud juhul ongi nii. Sellest tuleneb, et täiendavat vabastust soodustariifisüsteemist, mis seisneb osalises vabastamises selle rahastamise maksetest, võib pidada siseturuga kokkusobivaks, sest rohelise elektri tootmise toetuse rahastamiseks makstav ülejäänud summa kujutab endast ikkagi täiendust energiamaksu miinimummäärale.
(39)
Austria arvates aitab vabastusmehhanism vähemalt kaudselt keskkonnakaitse taset tõsta. Seoses sellega on vabastusmehhanism vajalik, et võimaldada kokkuvõttes suurendada elektritarbijate poolt rohelise elektri eest makstavat kogusummat.
(40)
Austria kaitseb seda väidet, võrreldes keskkonnaabi suuniste punkti 152 ja üldise grupierandi määruse (23) artikli 25 sõnastusi. Olles võrrelnud üldise grupierandi määruse sõnastusi eri keeltes, jõuab Austria järeldusele, et määruse artikkel 25 on tähenduselt laiem kui keskkonnaabi suuniste punkt 152: kui suuniste punkti 152 kohaselt on keskkonnamaksu vähendamise eeltingimuseks, et energiamaks oleks täielikult ühenduse õiguses reguleeritud, siis üldise grupierandi määruse artiklist 25 võib järeldada, et keskkonnamaksude vähendamine (nt elektrilõivu vähendamine vastavalt energiamaksudirektiivile) on lubatud juba juhul, kui on täidetud energiamaksudirektiivi (direktiiv 2003/96/EÜ) nõuded. Seepärast tuleb järeldada, et energiamaksudirektiivis sätestatud maksuvabastuste eeskirjad sisalduvad energiamahukate ettevõtete vabastusmehhanismis. Seega on energiamaksudirektiivi loogika, hinnangud ja sätted ning energiamaksudirektiivile viitavad eeskirjad, nagu üldise grupierandi määruse artikkel 25 kohaldatavad ettepandud vabastusmehhanismile. Nii vabastusmehhanism kui ka Austria elektritarbimistasude süsteem vastavad seega energiamaksudirektiivis sätestatud eeltingimustele ja on seetõttu üldise grupierandi määruse artikli 25 kohaselt õigustatud või analoogia põhjal üldise grupierandi määruse artikliga 25 siseturuga kokkusobivad (24).
(41)
Seoses sellega tuletab Austria meelde, et liikmesriigid tegid keskkonnaabi suuniste 4. peatüki kohta selle koostamise käigus kriitilisi märkusi. Lisaks viitab Austria 7. detsembri 2006. aasta dokumendile Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive (25) (ühisdokument keskkonnakaitseks antavat riigiabi käsitlevate ühenduse suuniste ja energiamaksudirektiivi läbivaatamise kohta). Kõnealuses ühisdokumendis on selgitatud, et liikmesriigid vajavad asjakohase diferentseerimise jaoks paindlikkust. Keskkonnamaksude ja -lõivude olemuse ja toimimisloogika juurde kuuluvad ka vabastused või diferentseeritud määrad. Liikmesriigid on seega välja astunud keskkonnaabi suuniste ja üldise grupierandi määruse laia tõlgendusvõimaluse eest.
(42)
Lõpuks kirjeldab Austria üksikasjalikult, et teistes liikmesriikides kehtivad analoogsed süsteemid, ning rõhutab, et ÖSG on suurel määral võrreldav Saksamaa taastuvenergiaseadusega (EEG). Kuna Austria energiamahukad ettevõtted konkureerivad teiste liikmesriikide (nt Saksamaa) ja kolmandate riikide ettevõtetega, on vabastusmehhanism ülimalt oluline, et vältida ebasoodsat olukorda rahvusvahelises konkurentsis.
4. KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSED
(43)
Pärast ametliku uurimismenetluse algatamist edastas oma märkused Austria Töötajate Koda. Austria Töötajate Koda, millel on 3,2 miljonit liiget, on seisukohal, et ÖSG rahastamissüsteem hõlmab riigiabi. Ta ei jaga ka Austria arvamust, et suurte elektritarbijate vabastusmehhanism on riigiabi eeskirjadega kokkusobiv. Austria Töötajate Koda rõhutab, et mehhanism põhjustab lisakoormust väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKEd) ja kodumajapidamistele, kes on kohustatud kandma rohelise elektriga seotud lisakulusid, olemata ise põhitarbijad. See olukord tekitab VKEsid kahjustavaid konkurentsimoonutusi.
(44)
Austria Töötajate Koda osutab oma arvamuses komisjoni 4. juuli 2006. aasta otsusele, (26) milles komisjon juba hindas soodustariifid riigiabiks. Kuna soodustariifide õigusraamistik ei ole sellest ajast saadik muutunud, kujutab ÖSG 2008. aasta redaktsioonis ettenähtud toetussüsteem endast endiselt riigiabi. Seetõttu küsib Austria Töötajate Koda, kuidas on võimalik, et Austria arvamus erineb nüüd ÖSG varasema redaktsiooni teatises väljendatud arvamusest.
(45)
Koda ei jaga Austria seisukohta, et suurtarbijate vabastamist ostukohustusest, nagu see on ÖSG-s ette nähtud, tuleks lugeda võrreldavaks piirtaseme seadmisega energiamaksudele. Viidates komisjoni varasemale otsusele energiamaksudele piirtaseme seadmise lubamise kohta, taotleb Austria nüüd ka elektri suurtarbijate vabastusmehhanismi lubamist, mis on vastuvõetamatu. Austria Töötajate Koda on arvamusel, et selline analoogia on lubamatu.
(46)
Energiamaksudele piirtaseme seadmine kujutab endast maksuabi, mille abil tahetakse vähemalt kaudselt keskkonnakaitset edendada, ent energiamahukate ettevõtete vabastamist ostukohustusest ei saa keskkonnakaitse suunistega kokkusobivaks pidada, sest sellel puudub keskkonnapoliitiline eesmärk.
(47)
Kuivõrd ÖSG näeb eelkõige ette suurtarbijate vabastamise sellisest ostukohustusest, ei saa seda vaadelda keskkonnamaksuvabastuse või -vähendusena keskkonnaabi suuniste 4. peatüki tähenduses.
(48)
Isegi juhul, kui 4. peatükki saaks analoogia põhjal kohaldada, ei oleks vabastusmehhanism järgmistel põhjustel asjakohaste sätetega kokkusobiv: meetme kehtivus ei ole piiratud kümne aastaga; peale selle saab asjakohaste majandusharude (nt paberi-, terasetööstus) tootmiskulude võimalikku kasvu üle kanda ostjatele, sest hinnaelastsus on praeguses turuolukorras piisavalt suur. Seega ei vasta vabastusmehhanism keskkonnaabi suuniste punkti 158 alapunkti c eeltingimusele.
(49)
Vabastus ei ole lisaks ka proportsionaalne, sest energiamahukad tarbijad ei ole kohustatud rohelist elektrit ostma, mistõttu aeglustuks alternatiivenergia hindade lähenemine turuhindadele. Peale selle peaksid VKEd ja kodumajapidamised üksi kandma rohelise elektri tootmise lisakulusid, kuigi nad tarbivad vähe elektrienergiat. Seega ei ole täidetud ka keskkonnaabi suuniste punkti 159 alapunkti a eeltingimus.
(50)
Puuduvad igasugused kokkulepped keskkonnaabi suuniste punkti 159 alapunkti c tähenduses, millega asjaomased energia suurtarbijad kohustuksid saavutama ÖSG-s seatud eesmärke. Lõpuks ei aita suurtarbijatele mõeldud vabastusmehhanism neid energiatõhususe või keskkonnasäästliku energiakasutuse poole suunata, vaid jätaks nad vastupidiselt just nimelt kõrvale igasugusest osalusest ka kogu ELi hõlmavate keskkonnaeesmärkide saavutamisel.
(51)
Austria Töötajate Koja arvates kujutab kõnealune ÖSG § 22 endast seega sui generis tegevusabi, millele ei saa kohaldada keskkonnaabi suuniseid, sest see ei too keskkonnale mingit kasu. Et abi ei ole ajaliselt piiratud ega aja jooksul kahanev ja põhjustaks ajapikku eelkõige VKEsid kahjustavaid konkurentsimoonutusi, ei tuleks seda Austria Töötajate Koja arvates lubada.
5. MEETME HINDAMINE RIIGIABIÕIGUSEST LÄHTUVALT
(52)
Komisjon uuris teatatud meedet ELi toimimise lepingu artikli 107 ja sellele järgnevate artiklite ning Euroopa Majanduspiirkonna lepingu artikli 61 ja sellele järgnevate artiklite alusel (27).
(53)
Kõigepealt märgib komisjon, et teatatud seadus hõlmab kahte eraldi meedet, millest kummagi suhtes algatati komisjoni 22. juuli 2009. aasta otsusega riigiabiõigusest lähtuv uurimine (28). Esiteks nähakse ÖSG-s ette soodustariifide vormis abi rohelise elektri tootjatele. Teiseks sisaldab ÖSG klauslit, mille kohaselt võidakse energiamahukad ettevõtted teatavatel tingimustel (osaliselt) soodustariifi maksmise kohustusest vabastada. Oma 22. juuli 2009. aasta otsuses lubas komisjon kohaldada rohelise elektri tootjatele mõeldud soodustariife kui siseturuga kokkusobivat abi, kuid väljendas samas kahtlust vabastusmehhanismi kokkusobivuse kohta riigiabi eeskirjadega, mistõttu ta algatas ÖSG selle osa suhtes ametliku uurimismenetluse. Oma 22. juuli 2009. aasta otsuses lubas komisjon küll toetada rohelise elektri tootjaid, lugedes seda siseturuga kokkusobivaks riigiabiks, kuid ei võtnud lõplikku seisukohta küsimuses, kas energiamahukate ettevõtete ostukohustusest vabastamine kujutab endast riigiabi, ning kui see nii on, siis kas vabastusmehhanism on riigiabi eeskirjadega kooskõlas. Neid küsimusi käsitles käesolevale otsusele eelnenud ametlik uurimismenetlus. Nagu allpool selgitatud, on OeMAG-i kaudu rohelise elektri tootjatele jaotatavate vahendite 22. juuli 2009. aasta otsuses riigi ressurssideks liigitamine siiski oluline, selgitamaks välja, kas riigi ressurssidega on tegemist ka mehhanismi korral, mis vabastab energiamahukad ettevõtted panuse lisamisest nendesse vahenditesse.
5.1. Riigiabi olemasolu
(54)
Meede kujutab endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, kui 1) abisaajale antakse meetme abil teatav eelis, 2) meedet rahastatakse riigi poolt või riigi ressurssidest, 3) meetmega soodustatakse vaid teatavaid ettevõtjaid või majandusharusid ning 4) meede võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja moonutada või ähvardada moonutada konkurentsi siseturul.
5.1.1. Eelis
(55)
Kui võimalik eelis tuleneb teatavast reguleerivast lõivust osalisest või täielikust vabastamisest, tuleb üheselt välja selgitada, kas mõni seadusega sätestatud süsteemi raames kohaldatav riiklik meede seab teatavad ettevõtjad või tootmisharud ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses eelisseisundisse võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on kõnesoleva meetme seisukohalt de jure ja de facto samaväärses olukorras (29).
(56)
Käesoleval juhul tuleks kõnealuse meetme abil saada elektritarbijatelt tulu, et rahastada rohelise elektri tootmist. Energiamahukad ettevõtted on de facto ja de jure kõigi teiste elektritarbijatega võrdses seisundis, sest kõik nad tarbivad elektrit ja ostavad tarbitava elektrit elektritarnijatelt, kes omakorda on kohustatud ostma kindlas mahus rohelist elektrit seaduse või määrusega kehtestatud hinnaga („siirdehind”). Kui vabastusmehhanism puudub, maksavad energiamahukad ettevõtted elektritarnijatele kinni rohelise elektri lisakulud, mis kajastub nende elektriarvel. Sealjuures kannavad elektritarnijad edasi lisakulud, mis tulenevad nende kohustusest osta rohelise elektri korraldusasutuselt rohelist elektrit. Samas teistel elektritarbijatel, kes on faktiliselt ja juriidiliselt samaväärses olukorras, sest nad kõik ostavad elektrit, see võimalus puudub. Seega seab vabastusmehhanism energiamahukad ettevõtted eelisseisundisse võrreldes kõigi teiste elektritarbijatega.
(57)
E-Control GmbH poolt võimaldatava vabastuse alusel on aga energiamahukatel ettevõtetel õigus rohelise elektri tarnetest loobuda ja elektritarnijatel on seadusega keelatud kanda vabastatud ettevõtetele üle kulusid, mis neil tekivad oma kohustuse tõttu osta rohelise elektri korraldusasutuselt rohelist elektrit. Selle asemel maksavad energiamahukad ettevõtted rohelise elektri korraldusasutusele 0,5 % oma toodangu puhasväärtusest.
(58)
Seetõttu põhjustab vabastusmehhanism olukorra, kus energiamahukate ettevõtete panusele rohelise elektri korraldusasutuse tuludesse on alates teatavast suurusest seatud ülempiir. Järelikult on nad õigusaktide kohaselt vabastatud lõivust, mida nad tavapärastes turutingimustes oleksid pidanud maksma. Sellest järeldub, et ettevõtetel, kes saavad vabastusmehhanismi kasutada, on eelis.
(59)
Austria andmete kohaselt võib lõivuvähendus ulatuda kokku 44 miljoni euroni aastas (30). Meede kujutab endast seega eelist kõnealustele energiamahukatele ettevõtetele.
5.1.2. Riigi ressursid ja riigile omistatavus
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt saab eelist lugeda riigiabiks ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses ainult juhul, kui seda võimaldatakse otseselt või kaudselt riigi ressurssidest ja kui kõnealuste vahendite kasutamine on omistatav riigile (31).
(60)
Selle kohta esitas Austria kahesuguseid väiteid. Esiteks ei saa OeMAG-i kontrolli all olevaid vahendeid omistada riigile. Teiseks - juhul, kui OeMAG-i kontrolli all olevad vahendid siiski riigile omistatakse - ei tähenda vabastusmehhanismist tingitud OeMAG-i tulude vähenemine riigi tulude vähenemist, sest allpool OeMAG-i tasandit (st energiamahukate ettevõtete ja elektritarnijate tasandil) puudub riigil igasugune osalus.
(61)
Komisjon märgib, et energiamahukate ettevõtete vabastusmehhanism vähendab rohelise elektri korraldusasutuse (OeMAG-i) tulusid, sest elektritarnijad ei pea ostma rohelist elektrit energiamahukatele ettevõtetele, kellele on antud vabastus, ning energiamahukate ettevõtete otsemaksed OeMAG-ile kujunevad väiksemaks kui need summad, mille OeMAG oleks saanud, kui energiamahukatele ettevõtetele ei oleks vabastust võimaldatud.
(62)
Seetõttu peab komisjon kindlaks tegema, kas rohelise elektri korraldusasutuse (OeMAG-i) kontrolli all olevad vahendid kujutavad endast ÖSG alusel riigi ressursse. Kui see nii on, põhjustaks hindamisel olev meede riigi tulude vähenemise ja oleks seega riigi ressurssidest rahastatav.
(63)
Kohtuasjas Essent (32) andis riik Hollandi elektritootjate omanduses olevale ettevõttele SEP ülesande osutada avalikkuse huvides majanduslikku teenust, nimelt koguda elektrivõrgu kasutajatele kehtivaid lõive. Õigusnormide kohaselt sai SEP lõivust laekuvaid tulusid kasutada ainult seadusega kindlaks määratud otstarbel, st elektriettevõtjatele elektrituru liberaliseerimise käigus tekkinud luhtunud kulude hüvitamiseks.
(64)
Euroopa Kohtu otsuse kohaselt kujutavad SEP-i kogutud lõivud endast riigi ressursse, sest täidetud on järgmised tingimused:
a)
lisatasu on lõiv, mis kehtestati eraettevõtjatele ametivõimude antud aktiga (kohtuotsuse punktid 47 ja 66);
b)
SEP sai riigilt ülesande osutada avalikkuse huvides majanduslikku teenust - koguda lõivu (punkt 68);
c)
SEP-il puudub võimalus kasutada lõivutulusid muul kui seaduses sätestatud otstarbel ja tema ülesande täitmist kontrollitakse rangelt (punkt 69).
(65)
Otsuses toodi selgelt välja, et PreussenElektra juhtum ei ole samaväärne, sest Saksa õigusraamistikus, mida Euroopa Kohus hindas, „… ei olnud ettevõtjad riigi poolt volitatud riigi ressursse haldama, vaid neile oli kehtestatud ostukohustus, mida nad pidid täitma oma rahalistest vahenditest (33).” Järelikult, nagu komisjon oma 22. juuli 2009. aasta otsuses märkis, on antud juhul OeMAG Austria riigi poolt loodud ja tegevusloaga varustatud ning riigilt sai OeMAG põhikirja alusel ka ülesande hallata rohelise elektri toetamiseks mõeldud vahendeid. Sellest järeldas komisjon, et OeMAG-i eraõiguslik olemus ei ole piisav väitmaks, et meede ei kujuta endast riigiabi. Eelkõige tegi komisjon kindlaks, et teatatud meede ei ole võrreldav PreussenElektra süsteemiga. Kui PreussenElektra õigusraamistik reguleerib ainult eraettevõtjate vahelisi ärisuhteid ilma vahendava üksuse sekkumiseta, siis Austria rohelise elektri seadus annab OeMAG-ile ülesande koguda ja jaotada rohelise elektri tootmise toetamiseks mõeldud vahendeid.
(66)
Lisaks sellele eristab Euroopa Kohus juhtumit kohtuasjadest Pearle ja PreussenElektra. Kohtuasjas Pearle ei olnud kutseorganisatsiooni kogutud vahendite kasutamine ametivõimude poolt kindlaks määratud, vaid tegemist oli eraviisilise reklaamikampaaniaga. Kohtuasjas PreussenElektra kasutasid eraettevõtjatest elektritarnijad, kellele kehtis rohelise elektri kehtestatud hinnaga ostmise kohustus, oma vahendeid, mitte aga riigi jaoks kogutud lõivutulusid (punktid 72-74).
(67)
Seetõttu peab komisjon kontrollima, kas käesoleval juhul sai OeMAG sarnaselt SEP-iga riigilt ülesande koguda ja hallata lõivu või kasutas OeMAG analoogiliselt PreussenElektraga oma vahendeid (34).
(68)
Lõivu olemasolu. Kõigepealt peab komisjon kindlaks tegema, kas OeMAG-i kogutavad vahendid kujutavad endast lõivu. Selle kohta märgib komisjon, et ÖSG § 10 ja § 19 kohustavad elektritarnijaid ostma teatava koguse rohelist elektrit turuhinnast kõrgema hinnaga, nn siirdehinnaga. ÖSG § 22b kohaselt kehtestab siirdehinna taseme igal aastal Austria majandus- ja tööminister; standardväärtused on sätestatud ÖSG §-s 22b. Seetõttu kujutab elektri turuhinna ja ametivõimude välja antud aktiga sätestatud siirdehinna vahe endast elektrilõivu. Käesoleval juhul ei maksta seda summat teistele tavapärase majandustegevusega tegelevatele turuosalistele nagu PreussenElektra juhtumil, mille korral Euroopa Kohus eeldas, et tegemist ei ole riigi ressurssidega. Selle asemel makstakse summa käesoleval juhul asutusele, kellele on spetsiaalselt antud ülesanne neid vahendeid eranditult ainult avalikes huvides koguda ja jaotada.
(69)
Lõivu kogumiseks ja haldamiseks eraõigusliku asutuse nimetamine. ÖSG-s nähakse ette, et seda lõivu ei kogu mitte riik, vaid õigussubjekt, kellele on antud kontsessioon rohelise elektri korraldusasutusena tegutsemiseks. Käesoleval ajal on OeMAG kontsessionäärina rohelise elektri korraldusasutuseks kogu Austria territooriumil. Selle kontsessiooniga on OeMAG-ile antud ülesanne osutada avalikkuse huvides majanduslikku teenust - koguda kõigilt elektritarnijatelt siirdehinna vormis lõivu.
(70)
Elektritarnijad võivad üldjuhul lõivu tasumise vabalt elektritarbijatele üle kanda ja majanduslikel põhjustel võib eeldada, et nad seda tavaliselt ka teevad. Ent ÖSG keelab neil lõivu tasumist üle kanda energiamahukatele ettevõtetele, mis on ÖSG § 22c kohaselt rohelise elektri ostukohustusest vabastatud.
(71)
Sellest järeldab komisjon, et OeMAG-ile on riigi poolt antud ülesanne osutada avalikkuse huvides majanduslikku teenust - koguda ja hallata lõivu.
(72)
Vahendite kasutamine seadusega kehtestatud otstarbel ja vahendite kontrollimine. Komisjon märgib, et ÖSG § 23 kohaselt peab OeMAG haldama siirdehinnast saadud tulu spetsiaalselt selleks ette nähtud pangakontol. Sellele kontole laekunud vahendeid tohib kasutada üksnes rohelise elektri ostmiseks. OeMAG peab Austria majandus- ja tööministrile ning Austria riigikontrollile võimaldama igal ajal juurdepääsu kõigile kontot käsitlevatele dokumentidele. Lisaks on Austria riigikontrollil ÖSG § 15 järgi kohustus teha OeMAG-is selle omandistruktuurist olenemata järelkontrolli.
(73)
Komisjon järeldab sellest, et OeMAG peab vahendeid kasutama seadusega ette nähtud otstarbel ning et riik kontrollib vahendite kasutamist rangelt.
(74)
Seetõttu jõuab komisjon lõppjäreldusele, et - kooskõlas kohtuotsustega asjades Essent ja Steinike - kujutavad OeMAG-i kogutavad ja hallatavad vahendid endast riigi ressursse.
(75)
Austria esitas arvukalt väiteid, et näidata, miks on OeMAG-i olukord võrreldav PreussenElektra, mitte aga Essentiga. Alljärgnevatest põhjendustest selgub, et lähemal uurimisel ei osutu need väited paikapidavaks.
(76)
Esmalt märgib komisjon, et Austria on võrrelnud oma rohelise elektri seadust Saksamaa varasema ja praeguse taastuvenergiaseadusega ning maininud Euroopa Kohtu 13. märtsi 2001. aasta otsust PreussenElektra asjas (35). See võrdlus ei ole aga käesoleval juhul asjakohane. Käesoleva otsuse tegemisel hindab komisjon ainult ettepandud meedet ega anna hinnangut ei Saksamaa ega muudele võrreldavatele õigusaktidele, sest iga juhtumit tuleb hinnata selle enda asjaoludest lähtudes. Igal juhul tuleb esitatud väiteid vaadeldes tunnistada, et Austria seadus erineb oluliselt Saksamaa seadusest, mida PreussenElektra asja uurimisel hinnati. PreussenElektra otsuses sedastas Euroopa Kohus, et riigi ressursse saavad sisaldada ainult eelised, mida annab riik või riigi poolt nimetatud või asutatud eraõiguslik organ. Seejärel märkis kohus, et eraettevõtjatest elektritarnijate kohustus elektrit osta ei põhjusta riigi ressursside otsest ega kaudset üleandmist. Teatatud õigusraamistik ei ole seega identne raamistikuga, mida hinnati PreussenElektra otsuses. Nagu on selgitatud 22. juuli 2009. aasta otsuses, tegi komisjon kindlaks, et Austria süsteem sisaldab vahendeid, mida tuleb pidada riigi omadeks. Eelkõige selgitas komisjon välja, et Austria süsteem erineb Saksa süsteemist selle poolest, et selles nähakse ette riigi poolt nimetatud vahendusasutuse (nt OeMAG) olemasolu ning et riik jälgib ja kontrollib selle asutuse hallatavate vahendite kogumist ja jaotamist. Peale selle tegi komisjon kindlaks, et Austria süsteem võib võimaldada ka riigi otsemakseid OeMAG-ile.
(77)
Saksamaa taastuvenergiaseaduse kohta tuleb märkida, et see ei ole käesoleva teatise käsitlusalaks ning et komisjon ei ole seda meedet seni veel hinnanud ja ei lasku seega üksikasjadesse võimaliku analoogia osas rohelise elektri seaduse ja praeguse taastuvenergiaseaduse vahel.
(78)
Austria väidab lisaks, et OeMAG on eraõiguslik äriühing, mitte avalik-õiguslik organ nagu need organid, mille kohta tehti otsused kohtuasjades Air France ja Salvat Père. Austria ametivõimud saavad OeMAG-i kontrollida ainult kontode järelkontrolli ja kontsessiooni lõpetamise teel.
(79)
Komisjon märgib selle kohta, viidates kohtuasjale Essent, et ei ole oluline, kas riik volitab lõivutulude kogujaks ja haldajaks eraõigusliku või avalik-õigusliku asutuse. Euroopa Kohtu selgitustest ei ilmne, kas SEP oli riigi või eraomandis, järelikult on see hindamisel ebaoluline. See on kooskõlas kohtujurist Mengozzi ettepaneku punktiga 106 kohtuasjas Essent ja Euroopa Kohtu otsusega kohtuasjas Steinike (36).
(80)
Asjaolu, et OeMAG on eraomanike kontrolli all olev ettevõte, ei välista seega riigi ressursside olemasolu. Otsustav küsimus seisneb hoopis selles, kas OeMAG on riigi poolt määratud lõivu koguma ja haldama.
(81)
Lisaks väidab Austria, et riigieelarvest ei kaeta OeMAG-i võimalikku kahjumit ja ametivõimude osa piirdub rohelise elektri ostu- ja müügihindade kehtestamisega. Seega puudub mõju riigieelarvele, nagu tõestati kohtuasjades Sloman Neptun ja Pearle.
(82)
Seoses sellega rõhutab komisjon, viidates kohtuasjale Essent, et riigi poolt lõivu koguma ja haldama nimetatud eraõiguslike asutuste käsutuses olevad vahendid kujutavad endast riigi ressursse. Vastavalt sellele on lõivukohustuslike ettevõtjate lõivusummade vähenemine piisav, et oleks tegemist rahalise koormusega riigile.
(83)
Seoses Austria väitega, et Energie-Control GmbH-l ei ole energiamahukate ettevõtete ostukohustusest vabastamisel kaalutlusõigust, viitab komisjon kohtujurist Mengozzi selgitustele, kes kohtuasjas Essent oma ettepaneku punktis 109 märkis, et hindamisel, kas teatavad vahendid kujutavad endast riigi ressursse, ei ole oluline, kas riigi poolt lõivu kogumiseks ja haldamiseks määratud vahendaja omab kaalutlusõigust.
(84)
Austria viimase väite kohta, et vabastusmehhanism ei muuda elektritarnijate poolt OeMAG-ile makstavat kogusummat ning muutub ainult kogusumma jaotus lõpptarbijate eri kategooriate vahel, osutab komisjon, et asjaolu, et riigi tulude vähenemist kompenseeritakse teistest allikatest saadavate riigi tulude suurendamisega, on riigi ressursside olemasolu suhtes samuti ebaoluline. Otsustav on pigem see, et mõnda ettevõtjat soodustatakse ja see soodustus põhjustab sellelt ettevõtjalt saadava riigitulu vähenemist. On ilmselge, et lõpuks peab riik tulude vähenemise korvamiseks leidma uusi tuluallikaid.
(85)
Komisjon jõuab järeldusele, et käesoleval juhul vastavad asjaolud kohtuasjades Essent ja Steinike uuritud asjaoludele; täidetud on kõik viimati nimetatud juhtudel kindlaks määratud kriteeriumid riigi ressursside olemasolu kohta. Järelikult rahastatakse hindamisel olevat meedet riigi ressurssidest.
(86)
OeMAG-i kontrolli all olevate vahendite kasutamine on reguleeritud seadusega ÖSG. Seetõttu on vahendite kasutamine omistatav riigile.
(87)
Eelnevast järeldub, et vabastusmehhanism põhjustab riigi ressursside vähenemist ja saadav kahju on omistatav riigile.
5.1.3. Meetme valikulisus
(88)
Komisjon tuletab meelde võimalust, et meede võib nii ettevõtjate kui ka majandusharude osas (teoreetiliselt) paista neutraalne, kuid võib tegelikkuses siiski olla valikuline.
(89)
Austria mainib, et vabastusmehhanism ei kujuta endast riigiabi, sest see ei ole valikuline, vaid pigem üldine meede, mis on avatud kõigile ettevõtjatele ja majandusharudele. Esiteks väidab Austria, et teatatud abikavas kohaldatav 0,5 % lävi ei hõlma piiranguid tootmisharude või ettevõtja suuruse osas ega ka muid valikulisi kriteeriume (37). Teiseks väidab Austria, et meede hõlmab de facto2 300 ettevõtjat 19 majandusharust, mis näitab, et meede on tegelikult avatud kõigile ettevõtjatele ja majandusharudele.
(90)
Meede on valikuline, kui see soodustab ainult teatavaid ettevõtjaid või tootmisharusid. Ja vastupidi: meede ei ole valikuline, kui see kehtib kõigile kodumaistele ettevõtjatele nende tegevusalast olenemata.
(91)
Komisjon märgib esimese väiteliini kohta, et 0,5 % lävi ei ole piisav, et nimetada teatatud abikava üldiseks meetmeks. Vastupidiselt sellele leiab komisjon, et nimetatud läve tõttu ei ole kõigil kodumaistel ettevõtjatel võimalik teatatud meetmest kasu saada.
(92)
Austria väitis, et teatatud meede on mõeldud ettevõtjatele, kelle kulud suurenevad rohelise elektri toetamiseks makstava summa tõttu rohkem kui 0,5 % nende toodangu puhasväärtusest. Komisjon leiab, et need eeltingimused on väga sarnased energiamaksudirektiivi artikli 17 lõike 1 punktis a sätestatud energiamahukate tootmisharude määratlusele (38). Ent Austria väidab, et see 0,5 % lävi ei ole piisav, et nimetada teatatud meedet valikuliseks. Austria arvates toetab seda seisukohta Euroopa Kohtu otsus asjas Adria Wien. Selles otsuses hindas kohus energialõivude (osalist) tagastamist, mida võimaldati ettevõtjatele, kelle energialõivud ületasid 0,35 % nende toodangu puhasväärtusest. Kohus märkis järgmist:„… siseriiklikud meetmed, mis näevad ette maagaasi ja elektri energialõivude osalist tagastamist, ei kujuta endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 92 (praegune ELi toimimise lepingu artikkel 107) tähenduses, kui neid kohaldatakse kõigile riigis tegutsevatele ettevõtjatele olenemata tegevusalast (39).”
(93)
Komisjon on siiski arvamusel, et see kohtuotsus ei välista käesolevas asjas valikulisuse tuvastamist 0,5 % läve põhjal. Komisjon märgib, et kohtuotsuse puhul oli tegemist ühe Austria kohtu taotlusel tehtud eelotsusega, milles hinnati kehtivat energialõivude tagastamise kava. Austria kohus esitas kaks küsimust. Esiteks küsis ta, kas kehtiva kava raames ette nähtud lõivude tagastamist tuleb pidada valikuliseks, kuna seda võimaldatakse ainult kaupu tootvatele ettevõtetele. Teiseks esitas ta (hüpoteetilise) küsimuse, kuidas hindaks Euroopa Kohus sellist lõivude tagastamist, mida ei võimaldataks ainult neile ettevõtetele, kelle põhitegevusala on kaupade tootmine, vaid kõigile ettevõtetele nende tegevusalast olenemata.
(94)
Esimese küsimuse osas leidis Euroopa Kohus, et meede on valikuline, sest lõivude tagastamine piirdub kaupu tootvate ettevõtetega. Arvestades asjaolu, et teine küsimus - kuidas kohus hindaks lõivude tagastamist, mida võimaldataks kõigile majandusharudele - oli hüpoteetiline, vastas kohus üsna üldiselt. Ta leidis, et meede on valikuline, kui see soodustab teatavaid ettevõtjaid või tootmisharusid, ning ei ole valikuline, kui seda saavad kasutada kõik kodumaised ettevõtjad võrdsetel alustel (40). Lõpuks tegi kohus järelduse, et riigi meetmed ei kujuta endast riigiabi,”„… kui neid kohaldatakse kõigile riigis tegutsevatele ettevõtjatele olenemata tegevusalast” (41). Kohus ei andnud aga hinnangut selle kohta, kas 0,35 % lävega meede kehtib tema arvates tegelikult kõigile ettevõtjatele. Seda tõdes kohtujurist Jacobs oma ettepanekus Euroopa Kohtu hilisema otsuse kohta:”„…Euroopa Kohus [ei käsitlenud] 0,35 % kriteeriumit kohtuotsuses Adria-Wien... (42)..” Kohus ei pidanud hindama, kas vabastusmehhanism kui selline (st ilma piiranguta, et see kehtib vaid ettevõtetele, mis peamiselt toodavad kaupu) oli de facto valikuline. Seega ei välistanud kohus, et 0,35 % lävi oleks valikuline juhul, kui see põhjustaks olukorra, kus meede de facto ei kehtiks kõigile kodumaistele ettevõtjatele.
(95)
Vastupidiselt sellele on komisjon arvamusel, et Euroopa Kohus andis teatavaid pidepunkte selle kohta, et niisugune lävi võib olla valikuline ka juhul, kui meede kehtib paljudele majandusharudele. Näiteks märkis kohus oma vastuses teisele küsimusele, et riiklikku meedet ei saa lugeda üldiseks majanduspoliitiliseks meetmeks ei soodustatud ettevõtjate arvu ega majandusharude mitmekesisuse ja olulisuse alusel, mida need ettevõtjad esindavad (43). Lisaks leiab komisjon, et Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt võib valikuliseks pidada paljusid sektoripiiranguteta meetmeid, kui neid de facto ei võimaldata kõigile kodumaistele ettevõtjatele (44). Eelöeldust järeldub, et ka meetmeid, mida kohaldatakse kõigis majandusharudes, võib lugeda valikuliseks põhjusel, et nendest de facto ei võimaldata kasu saada kõigil asjaomase riigi ettevõtjatel.
(96)
Seda seisukohta väljendab ka komisjoni otsus Austria energialõivutagastuse kohta (45). Eespool nimetatud Euroopa Kohtu otsuse alusel laiendas Austria meedet nii, et energialõivutagastust said kasutada kõigi majandusharude ettevõtjad. Muudetud abikava hindamisel leidis komisjon siiski, et meede on endiselt valikuline, sest kuigi tagastamine kehtib formaalselt kõigile ettevõtetele, teenib see de facto ainult nende ettevõtete huve, mille energiatarbimine võrreldes toodangu puhasväärtusega on suur (46). Komisjon otsustas, et lõivutagastus on õigusvastane (st sellest ei teatatud) ja siseturuga kokkusobimatu riigiabi (47).
(97)
Komisjoni otsuse tagajärgede tõttu taotles üks Austria halduskohus hiljem Euroopa Kohtult eelotsust (48). Austria kõrgema halduskohtu (Verwaltungsgerichtshof) esitatud küsimused käsitlesid lõivutagastuse õigusvastasuse mõjuala ja Euroopa Kohus ei hakanud valikulisuse aspekti uuesti hindama. Küll aga käsitles seda aspekti oma märkustes kohtujurist. Oma ettepanekus leidis kohtujurist: „[..]. nagu märgib ka komisjon, oleks üksnes toodangu puhasväärtuse 0,35 % kriteeriumile vastavatele teenuseid osutavatele ettevõtjatele (lisaks tootmisega tegelevatele ettevõtjatele) maksutagastuse andmine lihtsalt riigiabi saajate ringi laiendamine. See aga ei kaotaks kõnealuse abi mõju, kuna selektiivsuse kriteerium jääks kehtima (49).” Lisaks märkis kohtujurist: „Komisjoni poolt 2004. aasta otsuses esitatud põhjendused muudetud meetmes kehtiva toodangu puhasväärtuse 0,35 % kriteeriumi selektiivsuse kohta on veenvad, […] (50).”
(98)
Eespool öeldust järeldab komisjon, et käesoleval juhul on 0,5 % lävi valikukriteerium, millega seatakse piirang, et teatatud meedet saavad kasutada vaid energiamahukad ettevõtted ja kohaldamisalast jäetakse välja mitte-energiamahukad ettevõtted. Meetmest kasu saavate majandusharude arvust olenemata viib juba lävi iseenesest selleni, et teatatud meede ei teeni kõigi kodumaiste ettevõtjate huve. Seega muudab lävi teatatud meetme valikuliseks.
(99)
Lisaks sellele märgib komisjon, et uuritavat vabastusmehhanismi saavad kasutada ainult need ettevõtjad, kellele on võimaldatud lõivutagastus Austria energialõivu tagastamise seaduse kohaselt, mida käsitles komisjoni otsus riigiabi C-33/2003 kohta. Kõnealuses otsuses esitatud komisjoni argumendid kehtivad ka käesoleval juhul.
(100)
Komisjon nendib Austria teise väiteliini kohta, et teatatud meede on valikuline ka seetõttu, et on de facto esmajoones suunatud piiratud arvule ettevõtetele, mis toodavad teatavaid energiamahukaid kaupu. Komisjon märgib, et Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt ei tule meedet hinnata mitte selle eesmärkide ja põhjuste, vaid mõju alusel (51). Isegi juhul kui meede teenib formaalselt kõigi majandusharude ja ettevõtjate huve, võib seda ikkagi valikuliseks lugeda, kui see de facto ei too kasu kõigile kodumaistele ettevõtjatele. Euroopa Kohus märkis selle kohta järgmist: „Ei soodustatud ettevõtjate arvu ega majandusharude mitmekesisuse ja olulisuse alusel, mida need ettevõtjad esindavad, ei saa [abikava] lugeda üldiseks majanduspoliitiliseks meetmeks (52).”
(101)
Komisjon tegi oma uurimise käigus kindlaks, et teatatud abikava kontsentreerub peamiselt väga vähestele ettevõtetele, mis enamikul juhtudel tegelevad kaupade tootmisega. Seoses sellega esitas Austria 9. septembril 2010 andmed, mis põhinevad abikava praegusel kohaldamisel, mille korral abi osatähtsus on väiksem kui teatamiskohustuse piir. Nende andmete kohaselt on Austria umbes 300 000 ettevõttest abi taotlenud ainult ligikaudu 2 000 (st alla 1 % kõigist Austria ettevõtetest). Lisaks sellele on abikava praegusel kohaldamisel umbes 66 % vahenditest suunatud sellistele ettevõtetele, mis tegelevad kaupade tootmisega (53). Kui Austria peaks tõstma abi osatähtsust üle miinimumtaseme, mille piires abikava praegu ajutiselt kohaldatakse, siis kontsentreeruks meede komisjoni arvates ilmselt veelgi enam kaupade tootmisega tegelevatele ettevõtetele. Seda näitab asjaolu, et Austria esitatud andmete põhjal saaks abi suuremast osatähtsusest kasu ainult 12 ettevõtet rohkem kui abikava praegu kohaldatava redaktsiooni korral, ja ainult kaks neist tegutsevad transpordisektoris, kümme aga kaupade tootmise valdkonnas (54).
(102)
Eelnevast järeldab komisjon, et teatatud abikava ei too enamikule Austria majandusharudest üldse mingit kasu või kui, siis vähe; peamiselt soodustatakse ettevõtteid, mis tegutsevad ühes neist harudest, nimelt kaupade tootmise sektoris. Olenemata nende majandusharude arvust, mille ettevõtted võiksid meetmest kasu saada, kontsentreerub meede peamiselt kaupu tootvatele ettevõtetele ja seega tuleb seda de facto valikuliseks lugeda.
(103)
Eespool öeldust teeb komisjon järelduse, et teatatud vabastusmehhanism on valikuline, sest esiteks näeb see ette 0,5 % läve, mille abil reserveeritakse meede energiamahukatele ettevõtetele, ja teiseks tegutsevad need ettevõtted eelkõige kaupade tootmise valdkonnas.
(104)
Komisjon tõdeb, et hoolimata oma valikulisest iseloomust ei vasta meede valikulisuse tingimusele, kui meetme olemasolu õigustab selle süsteemi olemus ja sisestruktuur, kuhu meede kuulub (55). Komisjon märgib, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab asjaomane liikmesriik seda tõendama (56).
(105)
Euroopa Kohtu selgituste kohaselt tuleb sealjuures eristada konkreetse maksustamiskorraga taotletavaid väliseid eesmärke ja nende saavutamiseks vajalikke maksusüsteemile omaseid sisemehhanisme. Ainult viimati nimetatud mehhanismid lähevad põhjendusena arvesse, kui viidatakse selle maksusüsteemi olemusele ja sisestruktuurile, kuhu meede kuulub (57). Väliseid eesmärke tuleb arvesse võtta kokkusobivuse hindamisel (58).
(106)
Austria on seisukohal, et ÖSG § 22c kohaselt makstavate summade diferentseerimise eesmärgiks on võtta lisalõivude maksmisel arvesse ettevõtete majanduslikke võimalusi. Lisaks ei vähenda vabastusmehhanism ÖSG abil saavutatavat kasu keskkonnale, sest rohelise elektri tootmise toetusmahtu ei alandata. Ainult teatavate ettevõtete keskkonnakulude vähendamise abil on võimalik luua rohelise elektri jätkusuutlikku rahastamismehhanismi, mis on vajalik taastuvate energiaallikate toetamise tagamiseks.
(107)
Komisjon märgib seoses sellega, et siirdehinnal rajaneva süsteemi sisemine eesmärk on saada tulu, mida kasutatakse eelkõige taastuvenergia tootmise toetamiseks. Vabastusmehhanismi eesmärk seevastu on energiamahukate ettevõtete konkurentsivõime suurendamine, võimaldades neil maksta elektri eest madalamat hinda ja muutes siirdehinnal rajaneva süsteemi seeläbi vastuvõetavamaks. Siinjuures on tegemist süsteemi toimimisloogikasse ja sisestruktuuri mittepuutuva eesmärgi järgimisega.
(108)
Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt ei saa niisuguse välise eesmärgi poole püüdlemist kasutada selleks, et põhjendada meetme vajalikkust maksusüsteemi olemuse ja sisestruktuuri tõttu (59). Seda saab analüüsida ainult kokkusobivuse hindamise käigus (60).
(109)
Komisjon leiab, et mõlema riigiabi käsitleva otsuse korral, millega Austria püüdis toetada väidet, et vabastusmehhanism on õigustatud süsteemi toimimisloogika ja sisestruktuuri tõttu, oli tegemist teistsuguse olukorraga. Otsus juhtumi N 271/06 kohta, mis käsitles Taani maksueeskirju seoses soojuse ülejääkidega, oli suunatud maksustamislahenduste neutraalsuse tagamisele kõigi energiatoodete korral, mitte aga konkurentsivõime tõstmisele. Otsus juhtumi N 820/06 kohta, mis käsitles energiamaksuvabastusi Saksamaal kahesuguse kasutusega energiatoodetele, rajanes põhimõttel, et maksustada tuleb energiatooteid, mida kasutatakse ainult kütteainena või mootorikütusena.
(110)
Eelnevast järeldub, et energiamahukatele tootmisharudele suunatud teatatud vabastust ei õigusta selle süsteemi olemus ega sisestruktuur, kuhu vabastus kuulub.
(111)
Seetõttu järeldab komisjon, et teatatud meede vastab valikulisuse tingimusele, sest see on de facto valikuline, ning selle olemasolu ei õigusta süsteemi olemus ega sisestruktuur.
5.1.4. Konkurentsi moonutamine ja kaubanduse kahjustamine
(112)
Ettevõtted, kes saavad kasu komisjoni poolt tegevusabiks peetavast meetmest, tegelevad valdavalt energiamahukate kaupade, nagu näiteks metalli ja paberitoodete tootmisega (61). Nendes majandusharudes toimib liikmesriikidevaheline kaubandus ning ettevõtted konkureerivad muude liikmesriikide ettevõtetega. Seetõttu võib kõnealune meede moonutada konkurentsi ja kahjustada kaubandust siseturul.
5.1.5. Järeldus
(113)
Komisjon järeldab, et vabastusmehhanism kujutab endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, sest see vähendab riigi tulusid, luues energiamahukatele ettevõtetele valikulise eelise. Järelikult võib meede kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja moonutada konkurentsi siseturul.
5.2. Abi õiguspärasus
(114)
Austria kohustus abi mitte enne rakendama, kui Euroopa Komisjon on seda lubanud. Austria teatas meetmest enne selle rakendamist ja on seega täitnud oma ELi toimimise lepingu artikli 108 lõike 3 kohase kohustuse (62).
5.3. Abi siseturuga kokkusobivuse hindamine
(115)
Komisjon võib tunnistada riigiabi siseturuga kokkusobivaks ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 alusel. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liikmesriik tõendama meetme kokkusobivust siseturuga (63).
(116)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 alla kuuluva riigiabi asjades on komisjonil suur kaalutlusõigus (64). Selle kaalutlusõiguse teostamisel on komisjon välja andnud suuniseid ja teatisi, milles on sätestatud kriteeriumid, mille kohaselt võidakse teatavat liiki riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 alusel siseturuga kokkusobivaks tunnistada. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on komisjon kohustatud tema poolt riigiabi kontrollimise valdkonnas välja antud suuniseid ja teatisi järgima, kui need ei ole vastuolus ELi toimimise lepingu sätetega ja kui liikmesriigid on neid tunnustanud (65).
(117)
Seega tuleb kõigepealt kontrollida, kas teatatud riigiabi kuulub ühe või mitme suunise või teatise kohaldamisalasse ja kas selle saab tunnistada siseturuga kokkusobivaks, sest sätestatud kokkusobivuskriteeriumid on täidetud.
(118)
Austria väidab, et teatatud meede kuulub keskkonnakaitseks antavat riigiabi käsitlevate ühenduse suuniste (66) kohaldamisalasse või et neid suuniseid tuleb asjakohaselt kohaldada. Peale selle on Austria seisukohal, et abi kuulub üldise grupierandi määruse (67) kohaldamisalasse.
(119)
On olemas aga ka selgelt määratletud olukorrad, mille puhul on lubatud anda tegevusabi. Eelkõige võib maksuvähenduste vormis tegevusabi teatavatel tingimustel anda keskkonnaabi suuniste (68) 4. peatüki või üldise grupierandi määruse (69) artikli 25 alusel. Lisaks võib meetmeid teatavatel tingimustel hinnata vahetult ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel.
5.3.1. Keskkonnaabi suunised
(120)
Keskkonnaabi suuniste kohaldamisala on määratletud järgmiselt (70):
„(58)
Käesolevaid suuniseid kohaldatakse keskkonnakaitseks antava riigiabi suhtes. Neid kohaldatakse kooskõlas muu ühenduse riigiabipoliitika, Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu muude sätete ning nimetatud lepingute kohaselt vastuvõetud õigusaktidega.
(59)
Suuniseid kohaldatakse abi suhtes, [24] mis antakse keskkonnakaitse toetuseks kõigis EÜ asutamislepingu kohaldamisalasse kuuluvates sektorites. Neid kohaldatakse ka nende sektorite puhul, kus kehtivad riigiabi käsitlevad ühenduse erieeskirjad (terasetööstus, laevaehitus, mootorsõidukid, sünteeskiud, transport, söetööstus, põllumajandus ja kalandus), kui selliste erieeskirjadega ei ole sätestatud teisiti.”
(121)
Keskkonnaabi suuniste punkti 70 alapunkti 1 kohaselt on keskkonnakaitse tegevus, mille eesmärk on hüvitada või ennetada abisaaja enda tegevusest looduskeskkonnale või loodusvaradele tekkida võivat kahju, vähendada sellise kahju tekkimise riski või kaasa tuua loodusvarade tõhusam kasutamine, sealhulgas energia säästmise meetmed ja taastuvate energiaallikate kasutamine. Keskkonnaabi suuniste punktist 151 nähtub, et meetmed, mis aitavad vähemalt kaudselt kaasa keskkonnakaitse paranemisele, kuuluvad keskkonnaabi suuniste kohaldamisalasse.
(122)
Austria on arvamusel, et vabastusmehhanism aitab kahel põhjusel kaudselt kaasa keskkonnakaitse paranemisele: esiteks on mehhanism oluline eeldus selleks, et tagada kõrgemal tasemel poliitiline toetus siirdehinna tõstmisele, mis omakorda on vajalik selleks, et rahastada taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise edendamist, samuti toob see kaasa kõrgema tasu elektritarbimise eest, mis ergutab energiatõhusamalt tegutsema.
(123)
Esimese väite osas märgib komisjon, et siirdehinna ja taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise suurendamise vahel ei pruugi olla seost. Austriat kohustab taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmist suurendama Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiv 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (71) (edaspidi „taastuvenergiadirektiiv”). Kuidas seda rahastada, otsustab aga Austria ise. Näiteks võib Austria kasutada maksutulusid. Taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise suurendamiseks ei ole vabastusmehhanism seega vajalik.
(124)
Teise väite osas leiab komisjon, et vabastusmehhanism toimib maksulaena. Energiamahukate ettevõtete makstav keskmine elektrihind langeb iga täiendavalt tarbitud kWh-ga, mis ületab maksulae määra. Selle asemel, et motiveerida energiatõhusust edendama, põhjustab vabastusmehhanism selle langust.
(125)
Seega jõuab komisjon järeldusele, et vabastusmehhanism ei kuulu keskkonnaabi suuniste kohaldamisalasse.
(126)
Isegi kui meede kuuluks keskkonnaabi suuniste kohaldamisalasse (ent käesoleval juhul see nii ei ole), tõdeb komisjon, et seda ei saa tunnistada siseturuga kokkusobivaks, sest keskkonnaabi suuniste 4. peatükis nimetatud eeltingimused ei ole täidetud.
(127)
Seoses kokkusobivuse kontrollimisega eristatakse keskkonnaabi suuniste 4. peatükis ühenduse õiguses reguleeritud ja ühenduse õiguses reguleerimata keskkonnamakse. Maksutaoline siirdehinna vormis lõiv ei kujuta endast liidu tasandil reguleeritud keskkonnamaksu. Eespool kirjeldatut arvesse võttes leiab komisjon, et taastuvenergiadirektiivis on taastuvate energiaallikate osas kehtestatud siduvad eesmärgid, kuid kuidas neid saavutada, see on jäetud liikmesriikide otsustada.
(128)
Seega tuleks vabastusmehhanismi keskkonnaabi suuniste 4. peatüki kohaselt hinnata vastavalt ühenduse õiguses reguleerimata keskkonnamaksude eeskirjadele (72).
(129)
Kõnealuste sätete kohaselt peab liikmesriik esitama teabe selle kohta, milliseid majandusharusid või abisaajate kategooriaid maksuvähendus või -vabastus hõlmab, milline on iga asjakohase majandusharu peamiste abisaajate olukord ja kuidas aitab maksustamine kaasa keskkonna kaitsmisele. Soodustatavaid majandusharusid tuleb nõuetekohaselt kirjeldada ja esitada nimekiri iga majandusharu suurimatest abisaajatest (võttes arvesse eelkõige käivet, turuosa ja maksubaasi suurust) (73). Selle teabe alusel peab komisjon kontrollima, kas keskkonnamaksuvähendused või sellest vabastused on vajalikud ja proportsionaalsed. Kui vajalikkuse nõue on täidetud, tuleb abisaajad valida objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide põhjal; alandamata keskkonnamaksumäär peab kaasa tooma olulise tootmiskulude suurenemise, mida ei ole võimalik klientidele üle kanda, ilma et see müüki tunduvalt vähendaks (74). Abi proportsionaalsuse osas peab asjaomane liikmesriik näitama, et iga abisaaja maksab sellise osa riiklikust maksust, mis üldjoontes vastab tema tegevuse keskkonnamõjule, et ta maksab vähemalt 20 % riiklikust maksust, välja arvatud juhul, kui madalam määr on õigustatud, ning et maksuvähendused või -vabastused on seotud keskkonnaeesmärkide saavutamise kokkulepete sõlmimisega (75).
(130)
Komisjon mainib aga, et Austria ei ole vaatamata komisjoni korduvatele nõudmistele eespool nimetatud teavet esitanud (76). Seetõttu ei saanud komisjon kontrollida, kas abi on vajalik ja proportsionaalne või kuidas see aitab keskkonnakaitset parandada.
5.3.2. Analoogia keskkonnaabi suuniste 4. peatükiga
(131)
Arvestades asjaolu, et teatatud vabastusmehhanism ei aita isegi kaudselt kaasa keskkonnakaitse paranemisele, kontrollis komisjon järgmisena, kas vabastusmehhanismi kohaldamiseks oleks võimalik luba anda analoogia põhjal keskkonnaabi suuniste 4. peatükiga.
(132)
Austria arvates saaks vabastusmehhanismi hinnata analoogia põhjal ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksude vähendamise eeskirjadega, mis on sätestatud keskkonnaabi suuniste punktides 152 ja 153. Seoses sellega tuletab komisjon meelde, et keskkonnaabi suuniste 4. peatükis on keskkonnamaksuvähenduste kontrollimiseks ette nähtud kaks võimalust, mis võivad viia erinevate järeldusteni. Esiteks sisaldab 4. peatükk eeskirju ühenduse tasandil energiamaksudirektiivis reguleeritud energiamaksude vähenduste kohta, mille saab ilma täiendava kontrollita kuulutada siseturuga kokkusobivaks, kui järgitakse energiamaksudirektiivis kehtestatud miinimummäära. Teiseks sisaldab 4. peatükk teatavaid eeskirju ühenduse õiguses reguleerimata keskkonnamaksude vähenduste ning selliste ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksude vähenduste hindamise kohta, mille korral maksumäär jääb allapoole energiamaksudirektiivis kehtestatud miinimummäära. Nende eeskirjade kohaselt peab liikmesriik muu hulgas esitama üksikasjalikud andmed asjakohase meetme vajalikkuse ja proportsionaalsuse kohta. Austria väidab, et komisjon võib anda loa maksutaolisest lõivust vabastamise mehhanismi kohaldamiseks seetõttu, et soodustatud ettevõtted maksavad vähemalt Austria energiamaksu miinimummäära.
(133)
Komisjon nendib, et tema otsustamispraktikas ja Euroopa kohtute praktikas puudub pretsedent, kus keskkonnaabi suuniste 4. peatükis sisalduvaid ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksude hindamise eeskirju oleks analoogia põhjal kohaldatud maksutaolistele lõivudele.
(134)
Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt saab ELi õiguse normi kohaldada analoogia põhjal, kui mõlemad järgmised tingimused on täidetud: kõigepealt peavad asjakohasele olukorrale kohaldatavad eeskirjad olema valdavalt kooskõlas eeskirjadega, mida soovitakse kohaldada analoogia põhjal. Teiseks, olukorrale kohaldatavad eeskirjad peavad sisaldama lünka, mis on vastuolus ELi õiguse teatava üldpõhimõttega ja mida saab täita analoogiapõhise kohaldamise abil (77). Neid eeltingimusi arvestades märgib komisjon, et ELi õiguses rakendatakse analoogiat ainult erandjuhtudel.
(135)
Kõigepealt peavad asjakohasele olukorrale kohaldatavad eeskirjad olema valdavalt kooskõlas eeskirjadega, mida soovitakse kohaldada analoogia põhjal. Seoses sellega, et keskkonnaabi suuniste 4. peatükis on sätestatud keskkonnamaksude vähendused ja vabastused, peavad teatatud lõive ÖSG-s käsitlevad sätted valdavalt vastama keskkonnamaksudele kohaldatavatele sätetele.
Komisjon tegi aga kindlaks, et ELi õiguse kohaselt keskkonnamaksudele kehtiv õiguslik olukord ei ole võrreldav ELi õiguse kohase olukorraga maksutaoliste lõivude puhul. Kui maksutaolistele lõivudele ei ole ELi õiguses konkreetseid eeskirju kehtestatud, siis keskkonnamaksude kogumise kohta on ette nähtud täpsed reeglid. Eelkõige on sealjuures tegemist energiamaksudirektiivis sätestatud miinimummääradega ja vabastustega nendest, mida võimaldatakse keskkonnaabi suuniste 4. peatüki ning üldise grupierandi määruse artikli 25 tingimustel. Maksutaoliste lõivude osas märgib komisjon, et puuduvad eeskirjad nii vabastuste ja vähenduste kui ka miinimummäärade kohta.
(136)
Seetõttu teeb komisjon järelduse, et Austria abikavas sisalduvate maksutaoliste lõivude suhtes ei kehti eeskirju, mis vastaksid ELi õiguse kohastele reeglitele keskkonnamaksude kohta.
(137)
Teiseks peavad olukorrale kohaldatavad eeskirjad sisaldama lünka, mis on vastuolus ELi õiguse teatava üldpõhimõttega ja mida saab täita analoogiapõhise kohaldamise abil.
(138)
Keskkonnaabi suuniste kohaldamisalasse mittekuuluvaid meetmeid on aga võimalik hinnata ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel. Seetõttu ei suutnud komisjon leida keskkonnaabi suunistes sellist lünka, mis õigustaks teatatud meetme hindamist analoogiapõhise hindamise kohaldamise teel. Selline järeldus kehtib mõlema variandi korral, st nii analoogiale ühenduse õiguses reguleeritud kui ka analoogiale ühenduse õiguses reguleerimata keskkonnamaksudega.
(139)
Peale selle ei saa maksutaolistest lõivudest vabastamise eeskirjade puudumist kompenseerida analoogia abil ELi õiguses kehtivate sätetega energiamaksude vähendamise kohta. Selle kohta märgib komisjon, et ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksude vähendamise eeskirjade analoogiapõhine kohaldamine ühenduse õiguses reguleerimata maksutaolistele lõivudele tähendaks seda, et ettevõtjad saaksid energiamaksudirektiivis sätestatud miinimummäärade sisse arvestada ka maksutaoliste lõivude tasumise. Selline lähenemisviis ei ole seega kooskõlas energiamaksudirektiivi mõttega. Komisjon on arvamusel, et energiamaksudirektiivi miinimummäärad kehtestati ainult ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksusüsteemis kohaldamiseks. Nende kasutamine võrdlusbaasina väljaspool ühenduse õiguses reguleeritud valdkonda tooks kaasa kohaldamise, mida ei olnud ette nähtud. On selge, et miinimummäärasid ei kehtestatud selleks, et kindlaks määrata energiamahukatele ettevõtetele keskkonnaalaste reguleerivate meetmete, eelkõige soodustariifide rahastamismehhanismi kaudu kohaldatava maksukoormuse kogusuurus. Niisuguse lähenemisviisi korral jäetaks tähelepanuta ka aspekt, et riigiabipoliitika aktsepteerib selliste maksuvabastuste leebet käsitlemist, kus maksumäära ei langetata ühenduse õiguses kehtestatud miinimummäärast allapoole, ja seda põhjusel, et võrdne kohtlemine on vähemalt teataval määral tagatud kõigis liikmesriikides kehtivate miinimummäärade järgimisega. See argument ei kehti aga ühenduse õiguses reguleerimata soodustariifisüsteemidest tuleneva maksukoormuse kohta, mille puhul võib standardmääradest kõrvalekaldumise tõttu esineda konkurentsimoonutusi.
(140)
Eelnevast järeldub, et maksutaoliste lõivude vähenduste eeskirjade puudumine ei kujuta endast ELi õiguse teatava üldpõhimõttega vastuolus olevat lünka, mida saaks täita analoogia abil ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksude vähendamise eeskirjadega.
(141)
Isegi kui analoogiapõhine kohaldamine oleks võimalik, ei saaks vabastusmehhanismi põhjendustes 129-133 esitatud põhjustel ikkagi ühisturuga kokkusobivaks lugeda.
(142)
Eespool öeldust järeldab komisjon, et ta ei näe analoogiat teatatud vabastusmehhanismi ja keskkonnaabi suuniste 4. peatüki kohaste ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksuvähenduste hindamise eeskirjade vahel ning seega ei saa komisjon vabastusmehhanismi sellise analoogia põhjal ka lubada.
5.3.3. Analoogia üldise grupierandi määruse artikliga 25
(143)
Lisaks kontrollis komisjon, kas vabastusmehhanismi kohaldamist oleks võimalik lubada analoogia põhjal üldise grupierandi määruse artikliga 25.
(144)
Austria arvates võimaldab keskkonnaabi suuniste 4. peatüki ja üldise grupierandi määruse artikli 25 erinev sõnastus teatavat kaalutlusruumi meetme lubamiseks analoogia põhjal üldise grupierandi määruse artikliga 25. Austria sedastas, et keskkonnaabi suuniste punktis 152 on öeldud järgmist:
„Selleks et sellised, eelkõige direktiivi 2003/96/EÜ kaudu ühtlustatud alandatud maksumäärad ja maksuvabastused oleksid ühitatavad EÜ asutamislepingu artikliga 87, peavad need vastama asjakohastele kohaldatavatele ühenduse õigusaktidele ja kõnealustes õigusaktides sätestatud piirangutele ja tingimustele.”
(145)
Üldise grupierandi määruse artiklis 25 aga öeldakse:
„Direktiivi 2003/96/EÜ tingimustele vastavad keskkonnaabi kavad keskkonnamaksu vähenduste vormis on asutamislepingu artikli 87 lõike 3 tähenduses ühisturuga kokkusobivad ja vabastatakse asutamislepingu artikli 88 lõike 3 kohasest teatamiskohustusest, kui täidetud on käesoleva artikli lõigetes 2 ja 3 sätestatud tingimused (78).”
(146)
Eespool toodud sõnastusest järeldas Austria, et üldise grupierandi määruse artikkel 25 võib olla tähenduselt laiem kui keskkonnaabi suuniste punkt 152. Austria väite kohaselt võib keskkonnaabi suuniste punkt 152 kehtida ainult ühenduse tasandil energiamaksudirektiivis reguleeritud energiamaksude kohta, seevastu üldise grupierandi määruse artikkel 25 nõuab üksnes seda, et vabastusmehhanismis oleks kinni peetud energiamaksudirektiivis kehtestatud miinimummääradest, seda ka juhul, kui on tegemist ühenduse õiguses reguleerimata energiamaksuga. Austria arvates võib üldise grupierandi määruse artiklit 25 seega kohaldada ühenduse õiguses reguleerimata energiamaksude vähendustele, mida saab lugeda siseturuga kokkusobivaks, kui üldises maksusüsteemis on järgitud energiamaksu miinimummäärasid. Austria möönis küll, et ÖSG raames makstavad summad ei ole maksud, (79) väitis aga, et teatatud vabastusmehhanismi on võimalik hinnata ja lubatavaks tunnistada analoogia põhjal üldise grupierandi määruse artiklis 25 keskkonnamakse käsitleva sättega.
(147)
Komisjoni arvates aga puudub võimalus kaaluda analoogiat üldise grupierandi määruse artikliga 25. Kõigepealt ei ole käesolevale olukorrale kohaldatavad eeskirjad valdavalt kooskõlas eeskirjadega, mida soovitakse kohaldada analoogia põhjal. Üldise grupierandi määruse artiklit 25 tuleb üheselt mõista nii, et see säte kehtib ainult energiamaksudirektiivis reguleeritud energiamaksudele. Selles tähenduses on energiamaksuks liigitamine üldise grupierandi määruse artikli 25 kohaldamise eeltingimuseks. Seda tõlgendust toetab ka asjaolu, et üldise grupierandi määruse süsteemi loogikast tulenevalt ei saa selle kehtivusala olla laiem kui keskkonnaabi suuniste oma, millele määruses viidatakse. Seetõttu kehtib üldise grupierandi määruse artikkel 25 üheselt ainult energiamaksudirektiivis reguleeritud energiamaksudele. Nagu juba selgitatud, ei ole rohelise elektri seaduse kohaselt makstavad summad keskkonnamaksud ja neile ei kohaldata energiamaksudirektiivi sätteid. Sellest tuleneb, et energiamaksude eeskirjad ja Austria soodustariifide eeskirjad ei ole omavahel valdavalt sarnased. Teiseks, olukorrale kohaldatavad eeskirjad ei sisalda lünka, mis oleks vastuolus ELi õiguse teatava üldpõhimõttega ja mida saaks täita analoogiapõhise kohaldamise abil. Maksuvähendused ja muud samalaadsed meetmed, mida üldine grupierandi määrus ei hõlma, ei ole per se ELi õigusega vastuolus, vaid nende korral tuleb lihtsalt järgida ELi toimimise lepingu artikli 108 kohast üldist teatamiskohustust. Siis on võimalik neid keskkonnaabi suuniste või - kui need ei ole kohaldatavad - siis vahetult ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel hinnata ja siseturuga kokkusobivaks tunnistada. Sellest tuleneb, et Austria abikava hindamisele kohaldatavad eeskirjad ei sisalda ELi õigusega vastuolus olevat lünka.
(148)
Eespool öeldust järeldab komisjon, et ta ei näe analoogiat rohelise elektri seaduse kohaselt makstavate summade ja üldise grupierandi määruse artikli 25 kohaste ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksude vahel ning seega ei saa komisjon vabastusmehhanismi sellise analoogia põhjal ka lubada.
5.3.4. Kokkusobivus ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel
(149)
Komisjon sedastab, et Austria ei ole väitnud, et vabastusmehhanismi saaks vahetult ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel ühisturuga kokkusobivaks lugeda. Tulenevalt sellest, et liikmesriik peab esitama põhjendused, mille põhjal on võimalik kindlaks teha abi kokkusobivus ühisturuga, (80) ja tõendama, et asjakohased eeltingimused on täidetud, ei tohi Austria juba ainuüksi sellel põhjusel nimetatud kokkusobivuse alusele viidata.
(150)
Komisjon uuris siiski, kas oleks võimalik vabastusmehhanismi sellel õiguslikul alusel ühisturuga kokkusobivaks tunnistada.
(151)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c kohaselt võib siseturuga kokkusobivaks pidada „abi teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega”. Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt võib komisjon tunnistada abi siseturuga kokkusobivaks, kui abi aitab kaasa ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele, (81) on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik (82) ega mõjuta kaubandustingimusi viisil, mis oleks vastuolus ühiste huvidega.
(152)
Komisjoni tavapraktika (83) on seega selline, et meetmed võib ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c kohaselt siseturuga kokkusobivaks tunnistada, kui need on vajalikud ja proportsionaalsed ning kui positiivne mõju ühise eesmärgi saavutamisele kaalub üles negatiivse mõju konkurentsile ja kaubandusele. Seoses sellega peab komisjon asjakohaseks uurida järgmisi küsimusi:
1)
kas abimeetme eesmärk on täpselt määratletud ja pakub ühist huvi?
2)
kas abimeede on ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamiseks sobiv? Eelkõige järgmist:
a)
kas abimeede on sobiv ja vajalik vahend või leidub muid sobivamaid vahendeid?
b)
kas abil on ergutav mõju, st kas abi mõjutab ettevõtjate käitumist?
c)
kas abi on proportsionaalne, st kas samasugune muutus käitumises oleks saavutatav ka väiksema abi korral?
3)
Kas konkurentsimoonutused ja mõju kaubandusele on piiratud, st kas positiivsed tagajärjed kaaluvad negatiivsed üles?
(153)
Austria andmete kohaselt on meede kavandatud eelkõige keskkonnakaitse edendamiseks. Nagu on selgitatud põhjendustes 126-129, ei aita vabastusmehhanism tegelikult keskkonnakaitset parandada.
(154)
Peale selle on keskkonnakoormuse vähendamine saavutatav soodustariifide üldise tõstmisega, mis aga pole Austria arvates võimalik ilma energiamahukate ettevõtete konkurentsivõime kindlustamiseta teatatud vabastusmehhanismi abil. Austria ametivõimud tunnistavad pealegi oma selgitustes, et vabastusmehhanismi eesmärgiks on Austria energiamahukate ettevõtete konkurentsivõime suurendamine võrreldes nende konkurentidega teistes liikmesriikides. Komisjon ei ole oma otsustamispraktikas mitte kunagi nõustunud sellega, et niisugused abimeetmed võiksid aidata kaasa ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele.
(155)
Ainsaks erandiks on keskkonnaabi suuniste 4. peatükk. Ent isegi juhul, kui komisjon nõustub keskkonnamaksu langetamisega, nõuab ta miinimummäärade tasumist. Kogusumma, mis maksuvähendust kasutaval ettevõtjal maksta tuleb, suureneb seega iga tema põhjustatud saasteühikuga. Käesoleval juhul on olukord aga teistsugune. Kui makstav summa jõuab 0,5 %ni toodangu puhasväärtusest, seatakse sellele lagi. Sellest alates lisanduvatele saasteühikutele maksutaolist lõivu enam ei kohaldata. See tähendab, et saasteühikute lisandudes makstav summa ühiku kohta kahaneb. Niisiis ergutab süsteem lisaressursse tarbima, mitte säästma.
(156)
Seetõttu on komisjon seisukohal, et abi ei aita kaasa ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele.
(157)
Komisjon märgib, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt „[…] tegevusabi, st abi, millega ettevõte vabastatakse kuludest, mida ta tavapäraselt oma jooksva halduse või tavalise tegevuse raames peaks kandma, ei kuulu üldjuhul artikli 92 lõike 3 (praegune ELi toimimise lepingu artikli 107 lõige 3) kohaldamisalasse […] (84).” Euroopa Kohus märgib ka: „Kohtupraktika kohaselt moonutab selline abi nimelt alati konkurentsitingimusi sektorites, kus seda antakse, kui abi oma olemuselt ei sobi mõne nimetatud erandsätetes kehtestatud eesmärgi saavutamiseks (85).” Käesoleva juhtumi osas leiab komisjon, et vabastusmehhanism kujutab endast tegevusabi, sest sellega vabastatakse soodustatud ettevõtted osaliselt elektrienergia ostukuludest, mida nad tavapäraselt oma jooksva äritegevuse raames peaksid kandma.
(158)
Seetõttu on komisjon arvamusel, et isegi juhul, kui konkurentsivõimelisus oleks ühist huvi pakkuv eesmärk, ei ole tegevusabi kindlasti sobiv poliitikavahend selle saavutamiseks.
(159)
Keskkonnamaksude suhtes on komisjon lubanud piiratud erandit sellest põhimõttest, pidades sealjuures aga silmas konkreetset eesmärki. Keskkonnamaksuvähendused ja sellest vabastused, millega soodustatakse teatavaid majandusharusid või ettevõtete rühmi, on keskkonnaabi suuniste 4. peatüki kohaselt lubatavad, kui need võimaldavad teisi ettevõtjaid tugevamalt maksustada, mis toob kokkuvõttes kaasa kulude parema arvessevõtmise hindades ja keskkonnakaitse paranemise. Seetõttu leiab komisjon, et selline abi võib osutuda vajalikuks, et kaudselt tasandada negatiivseid välismõjusid, sest võimaldab kehtestada või säilitada suhteliselt kõrgeid riiklikke keskkonnamakse.
(160)
Komisjon märgib siiski, et rohelise elektri toetussummad, millest soodustatud ettevõtted kavatsetakse teatatud abikava raames vabastada, ei kujuta endast keskkonnamakse keskkonnaabi suuniste punkti 70 lõike 14 ja punkti 151 tähenduses. Maksud on riigieelarvesse tehtavad eraldised. Need summad aga, millest soodustatud ettevõtted kavatsetakse teatatud abikava raames vabastada, ei lähe riigieelarvesse. Vastupidi, nendega rahastatakse ainult makseid OeMAG-ile, kes toetab rohelise elektri tootjaid soodustariifide abil. Järelikult ei kujuta need maksed endast keskkonnamakse.
(161)
Komisjon leiab, et erandi tegemise võimalust keskkonnaabi suunistes sisalduvast üldreeglist, mis käsitleb tegevusabi kokkusobimatust ühisturuga, tuleks tõlgendada kitsendavalt. Seega tuleks seada piirang, et keskkonnaabi suuniste 4. peatükk kui erand kehtib vaid keskkonnamaksudele.
(162)
Lisaks sellele leiab komisjon, nagu juba eespool kirjeldatud, et keskkonnaabi suuniste 4. peatüki kohaldamine maksutaolistele lõivudele läheks ühenduse õiguses reguleeritud energiamaksude osas vastuollu kõnealuste eeskirjade ja energiamaksudirektiivi eesmärkidega. Peale selle võib niisugune lähenemisviis kaasa tuua kõnealuste sätete üldise kohaldamise maksutaolistele lõivudele keskkonnakaitse valdkonnas (nt jäätmetele kehtestatud maksutaolised lõivud jne). Niivõrd lai kohaldamine ületab keskkonnaabi suuniste 4. peatüki kehtivusala ja eesmärke.
(163)
Seepärast on komisjon arvamusel, et maksutaoliste lõivude vähenduste vormis antav tegevusabi ei ole sobiv vahend keskkonnakaitse parandamiseks. Komisjon märgib, et ta ei ole keskkonnaabi suuniste 4. peatüki eeltingimusi seni muud liiki kohustistele ega maksutaolistele lõivudele kohaldanud.
(164)
Lisaks sellele tõdeb komisjon, et keskkonnamaksu suurus on otseselt proportsionaalne asjaomase ettevõtte tekitatud keskkonnareostusega, seda ka juhul, kui kohaldatakse vähendatud maksumäära. Isegi vähendatud määra kohaldamisel ergutab keskkonnamaks ettevõtjaid ikkagi ressursse säästma. Käesoleval juhul aga seatakse maksele alates teatavast suurusest lagi. Kui see on täitunud, siis lisanduvaid saasteühikuid enam ei maksustata. Vabastusmehhanismi tõttu kaotab maksutaoline lõiv igasuguse ergutava toime ressursside säästmisele.
(165)
Maksutaoliste lõivude vähenduste vormis antava tegevusabi sobiva poliitikavahendina tunnustamise kohta lisab komisjon, et sellise tegevusabi vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamiseks oleks vaja korraldada uurimine, mis on võrreldav ühenduse õigusega reguleerimata keskkonnamaksude vähenduste keskkonnaabi suuniste 4. peatüki kohase hindamisega, (86) sest ühenduse õigusega reguleerimata keskkonnamaksude 4. peatüki kohane hindamine kajastab ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c kohaselt kohaldatava üksikasjaliku majandusliku hindamise üldpõhimõtteid.
(166)
Kõnealuste sätete kohaselt peab liikmesriik esitama teabe selle kohta, milliseid majandusharusid või abisaajate kategooriaid maksuvähendus või -vabastus hõlmab, milline on iga asjaomase majandusharu peamiste abisaajate olukord ja kuidas aitab maksustamine kaasa keskkonna kaitsmisele. Soodustatavaid majandusharusid tuleb nõuetekohaselt kirjeldada ja esitada nimekiri iga majandusharu suurimatest abisaajatest (võttes arvesse eelkõige käivet, turuosa ja maksubaasi suurust) (87). Selle teabe alusel peab komisjon kontrollima, kas keskkonnamaksu vähendused või vabastused on vajalikud ja proportsionaalsed. Kui vajalikkuse nõue on täidetud, tuleb abisaajad valida objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide põhjal; alandamata keskkonnamaksumäär peab kaasa tooma olulise tootmiskulude suurenemise, mida ei ole võimalik klientidele üle kanda, ilma et see müüki tunduvalt vähendaks (88). Abi proportsionaalsuse osas peab asjaomane liikmesriik näitama, et iga abisaaja maksab sellise osa riiklikust maksust, mis üldjoontes vastab tema tegevuse keskkonnamõjule, et ta maksab vähemalt 20 % riiklikust maksust, välja arvatud juhul, kui madalam määr on õigustatud, ning et maksuvähendused või -vabastused on seotud keskkonnaeesmärkide saavutamise kokkulepete sõlmimisega (89).
(167)
Komisjon mainib aga, et Austria ei ole vaatamata komisjoni korduvatele nõudmistele eespool nimetatud teavet esitanud (90). Seetõttu ei saanud komisjon kontrollida, kas abi oli vajalik ja proportsionaalne või kuidas see aitab keskkonnakaitset parandada.
(168)
Lõpuks ei suutnud Austria tõendada ka vabastusmehhanismi ergutavat mõju.
(169)
Komisjon tõdeb, et Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt ähvardavad sellised tegevusabimeetmed konkurentsi moonutada ja kaubandustingimusi kahjustada (91). Käesoleval juhul on konkurentsi moonutav mõju veelgi tugevam, sest ettevõtted, kes saavad vabastusmehhanismi kasutada, saavad juba tegevusabi energiamaksu vähenduste vormis. Teise tegevusabi andmine, mis pealegi ei ole ajaliselt piiratud, tekitaks konkurentsimoonutusi ja kahjustaks kaubandust ühiste huvidega vastuolus oleval viisil.
(170)
Seetõttu teeb komisjon järelduse, et vabastusmehhanismi ei saa ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel siseturuga kokkusobivaks lugeda.
5.4. Järeldus
(171)
Eespool öeldut silmas pidades hindas komisjon nii rohelise elektri tootjate toetamist kui ka energiamahukatele ettevõtetele mõeldud vabastusmehhanismi. Rohelise elektri tootjate toetamise kohta märgib komisjon, et ta liigitas selle meetme oma 22. juuli 2009. aasta otsusega siseturuga kokkusobivaks riigiabiks. Ametliku uurimismenetluse käigus käsitletud vabastusmehhanismi kohta leiab komisjon, et ka see meede kujutab endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Komisjoni arvamuse kohaselt ei saa aga vabastusmehhanismile kui puhtakujulisele tegevusabile kohaldada ühtegi riigiabikeelu üldpõhimõtte erandit, mis on sätestatud ELi toimimise lepingus.
Arvestades kõiki komisjonile teatavaks tehtud asjaolusid, on komisjon jõudnud järeldusele, et riigiabi, mida Austria kavatseb energiamahukatele ettevõtetele anda, tuleb lugeda siseturuga kokkusobimatuks, ning
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Rohelise elektri ostmise kohustusest osalise vabastamise vormis antav riigiabi, mida Austria kavatseb energiamahukatele ettevõtetele anda, on siseturuga kokkusobimatu.
Abi ei tohi seega võimaldada.
Artikkel 2
Austria teatab komisjonile kahe kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavaks tegemisest, milliseid meetmed on selle täitmiseks võetud.
Artikkel 3
Käesolev otsus on adresseeritud Austriale.
Brüssel, 8. märts 2011