РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
KOMISJONI OTSUS,
23. november 2011,
mis käsitleb riigiabi C 28/10, mida Portugal andis lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse skeemi kujul
(teatavaks tehtud numbri C(2011) 7756 all)
(Ainult portugalikeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2014/532/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud sätetele (1)
ning arvestades järgmist:
(1)
Käesolev otsus käsitleb Portugali poolt lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse skeemi (edaspidi „skeem”) vormis antud riigiabi.
1. MENETLUSLIKUD ASJAOLUD
(2)
Portugal teatas 12. jaanuaril 2009 vastavalt komisjoni teatise „Ühenduse riigiabi meetmete ajutine raamistik praeguses finants- ja majanduskriisis rahastamisele juurdepääsu toetamiseks” (2) (edaspidi „ajutine raamistik”) jaotisele 5.1 lühiajalisest ekspordikrediidikindlustuse skeemist.
(3)
Kuigi kõnealune skeem kuulutati esialgselt välja OECD riikidele antava lühiajalise ekspordikrediidikindlustusena, hõlmas see ka sisekaubandustehinguid.
(4)
Kuna Portugali ametiasutused kinnitasid, et skeemi on rakendatud alates 2009. aasta jaanuarist, teavitas komisjon Portugali 19. aprilli 2010. aasta kirjaga, et skeem kanti üle teatamata riigiabi registrisse.
(5)
Komisjon teavitas 27. oktoobri 2010. aasta kirjaga Portugali Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikele 2 vastava kõnealust skeemi käsitleva uurimise algatamisest.
(6)
Portugali ametiasutused edastasid 29. novembri 2010. aasta kirjaga oma märkused komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta kirja kohta. Ametiasutused lisasid kaks kirja krediidikindlustusandjatelt (CESCE ja COSEC), mis olid saadetud vastavalt 22. novembril 2010 ja 23. novembril 2010.
(7)
Komisjoni otsus algatada menetlus avaldati Euroopa Liidu Teatajas9. aprillil 2011 (3). Komisjon kutsus huvitatud isikuid esitama skeemi kohta märkusi. Komisjonile ei esitatud ühtegi märkust.
2. MEETME KIRJELDUS
2.1. EESMÄRK
(8)
Portugali ametiasutused on väitnud, et praegune finantskriis on suurendanud äritegevusega seotud riske. See on omakorda suurendanud krediidikindlustusandjate konservatiivsust, mis väljendub äritegevusega seotud riskide katmiseks antava kindlustuskaitse tasemes.
(9)
Skeemi eesmärk on kõrvaldada krediidikindlustuse puudumisest tulenev turutõrge ning taastada usaldus krediidikindlustusturu suhtes.
(10)
Kõnealused eesmärgid soovitakse saavutada, pakkudes krediidikindlustust eksportijatele ja ettevõtjatele, kes ei saa ajutiselt eraturult kõnealust kaitset oma äritegevusele, mis hõlmab OECD riikides asuvaid ostjaid, või koduturul toimuvale äritegevusele.
(11)
Portugali ametiasutuste andmeil on kindlustussektor alates 2008. aastast märkimisväärselt kokkutõmbunud, mille tulemuseks on kindlustuskatte vähene kättesaadavus. Kindlustatud varade koguväärtus vähenes ajavahemikul 31. detsember 2008 kuni 31. detsember 2009 kokku 32,84 %, ajavahemikul 31. detsember 2009 kuni 30. september 2010 kahanes vastav näitaja veelgi 22,4 % võrra. Kindlustusportfelli koguväärtus kahanes 30,6 miljardilt eurolt (2008. aasta lõpus) 15,9 miljardile eurole (2010. aasta 30. september). Kindlustatud äriühingute arv vähenes 3 709-lt (2008. aasta lõpp) 2 290-le (2010. aasta september). Põhjendamaks vajadust jätkata skeemi kehtivust 2010. aasta lõpuni, esitati ka kindlustusandjate kirjad, kuigi neist ilmnes, et skeemiga antavat maksimaalset katet tõenäoliselt ei saavutata. Kirjades põhjendati kõnealuse skeemi vajalikkust ning viidati ekspordikrediidikindlustusega seotud riskide suurenemisele praeguses majanduslikus olukorras, kus püütakse kriisist taastuda, ning sellest tulenevale hindade tõusule ja eraõiguslike kindlustusandjate antava kindlustuskatte vähenemisele teatavates valdkondades.
2.2. ÕIGUSLIK ALUS
(12)
Skeemi riiklik õiguslik alus on 26. augusti 2008. aasta dekreet-seadus nr 175/2008, mis käsitleb Finova asutamist, ning 16. juuli 1998. aasta dekreet-seadus nr 211/98, millega kehtestatakse vastastikuste kindlustusettevõtjate suhtes kohaldatavad eeskirjad (muudetud 30. jaanuari 2001. aasta dekreet-seadusega nr 19/2001 ja 7. septembri 2007. aasta dekreetseadusega nr 309-A/2007).
2.3. RAKENDUSASUTUS
(13)
Skeemi rakendatakse järgmiste Portugali turul tegutsevate eraõiguslike krediidikindlustusandjate kaudu: COSEC, CESCE, Coface ja Credito y Caución.
2.4. ABISAAJAD
(14)
Portugali ametiasutuste poolt 26. novembril 2010 esitatud teabe kohaselt osales 2010. aasta oktoobris skeemis 399 abisaajat.
(15)
Järgmistes tabelites on esitatud 2010. aasta oktoobris eraldatud krediidilimiitide jagunemine:
(16)
Kindlustusvahendaja põhine jagunemine:
Kindlustusandja
Abisaajad
Krediidilimiit eurodes
Arv
(%)
Väärtus
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Kokku
399
100
211 630 292
100
(17)
Jagunemine sisekaubanduses ja eksporditurul toimuva äritegevuse lõikes 2010. aasta oktoobris (eurodes):
Reaalselt kasutatud krediidilimiit (4)
Väärtus (eurodes)
(%)
Sisekaubandustehingud
137 175 542
73,20
Eksport
50 221 841
26,80
Kokku
187 397 383
100
(18)
Jagunemine abisaaja suuruse lõikes:
Abisaaja suurus
Abisaajad
Krediidilimiit eurodes
Arv
(%)
Väärtus (eurodes)
(%)
Suurettevõtjad
126
31,58
101 135 009
47,79
Keskmise suurusega ettevõtjad
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikro- ja väikesed ettevõtjad
115
28,82
38 987 665
18,42
Kokku
399
100
211 630 292
100
2.5. SKEEMI RAKENDAMIST KÄSITLEVAD TINGIMUSED JA EESKIRJAD
(19)
Skeem hõlmab kommertsriske (nagu maksejõuetus ja kohustuste täitmata jätmine), mis on seotud OECD riikidesse suunduva ekspordiga vähem kui kaheaastase ajavahemiku jooksul ning sisekaubandustehingutega.
(20)
Riiklik kindlustus pakub eraõiguslikele kindlustusandjatele riskijagamisrahastu („täiendav kindlustuskaitse”) teenust. Seda antakse ainult täiendava kaitsena eraõigusliku kindlustusandja kaitsele.
(21)
Riiklikku kindlustust antakse Portugali ametiasutuste kinnitusel täpselt samadel tingimustel kui erakindlustust. Seega ei saa riikliku kindlustusega kaetud summa ületada kunagi erakindlustusega kaetud summat. Kohaldatav kindlustusmakse on siiski vaid 60 % eraõigusliku kindlustusandja võetavast kindlustusmaksest. Skeemi raames kohaldatav keskmine määr moodustas 0,21 % käibest, samal ajal kui eraõiguslike kindlustusandjate poolt küsitav turuhinnale vastav määr ulatus 2009. aastal 0,36 % käibest. Isegi 2007. ja 2008. aasta keskmised turuhinnale vastavad määrad (vastavalt 0,23 % ja 0,24 %) olid kõrgemad kui skeemi raames alates 2009. aastast kohaldatav keskmine määr.
(22)
Kindlustusjuhtumi korral jagatakse võimalikud tagasinõutud summad riikliku ja põhikaitset pakkuva eraõigusliku kindlustusandja vahel proportsionaalselt nende osaga kindlustusega kaetud kogukaitsest. Tagasinõudmismenetlust juhib eraõiguslik kindlustusandja.
2.6. KESTUS
(23)
Skeem kuulutati välja 12. jaanuaril 2009 ning see pidi kestma 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010. Skeemi kestuse pikendamisest ei ole komisjonile teatatud.
2.7. EELARVE
(24)
Portugali ametiasutuste poolt komisjonile esitatud teabe kohaselt on maksimaalne tagatis abisaaja kohta 1,5 miljonit eurot.
(25)
Portugali ametiasutuste poolt komisjonile esitatud teabe kohaselt on skeemi kogueelarve nii sisekaubandus- kui ka eksporditehingute puhul 2 miljardit eurot (5).
3. KOMISJONI OTSUS AMETLIKU UURIMISMENETLUSE KOHTA
(26)
27. oktoobri 2010. aasta otsuses ametliku uurimismenetluse algatamise kohta esitas komisjon esialgse hinnangu ning väljendas kahtlust skeemi ühisturuga kokkusobivuse suhtes. Otsuses väljendatud kahtlused hõlmasid järgmist:
-
Skeemi kohaldamine lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse suhtes, mille puhul tagatise hind oli väiksem lühiajalist ekspordikrediidikindlustust käsitlevas komisjoni teatises (6) (edaspidi „teatis”) eeldatud tavalisest tasemest. Komisjon väljendas kahtlust, kas kõnealune hüvitis oli võimalikke kaasnevaid konkurentsimoonutusi arvesse võttes vajalik ja soovitava eesmärgiga proportsioonis.
-
Skeemi kohaldamine sisekaubandustehingute suhtes. Komisjon väljendas kahtlust meetme ühisturuga kokkusobivuse suhtes ning seadis taaskord kahtluse alla esitatud tagatiste hinnakujunduse.
4. PORTUGALI MÄRKUSED
(27)
Portugali ametiasutused väitsid oma märkustes ametliku uurimismenetluse algatamise kohta, et komisjoni väide, mille kohaselt skeemis osalevad ettevõtjad saavad eelise, mida neil muidu ei oleks võimalik kasutada, ei ole kooskõlas ajutises raamistikus väljendatud eesmärkidega. Turutõrke tõendamiseks viitavad Portugali ametiasutused kahjumäärale, mis saavutas 2008. aastal rekordtaseme 102 %, vaatamata sellele kindlustusega kaetud äriühingute arv vähenes 2009. aasta lõpuks 2008. aasta lõpuga võrreldes 29,41 % võrra ning 2010. aasta septembri lõpuks veelgi 12,53 % võrra. Kindlustusportfelli väärtus vähenes 2009. aasta lõpuks 2008. aasta lõpuga võrreldes 32,84 % võrra ning 2010. aasta septembriks veelgi 22,36 % võrra. Portugal väidab ka, et teised liikmesriigid on sarnaseid skeeme kasutanud.
(28)
Eelise selektiivse iseloomuga seoses väidab Portugal, et skeem ei ole selektiivne, vaid kujutab endast üldmeedet, millega ei kaasne valdkonnasisest või valdkonnaülest diskrimineerimist. Portugal taunib komisjoni määratluse puudumist, millega määrataks kindlaks üldmeetme mõiste. Portugali ametiasutuste sõnul on diskrimineerimise puudumine tõendatud järgmiselt: i) skeemi kohaldamine teiste liikmesriikide äriühingute suhtes, kes tegutsevad Portugalis; ii) skeemi raames võetakse vastu taotlusi kõigilt neljalt Portugalis tegutsevalt vähemalt osaliselt välismaistele ettevõtjatele kuuluvalt kindlustusandjalt; iii) rahastamisvajadus ei muutu kriisi jooksul; iv) 2010. aasta oktoobri seisuga anti skeemi raames abi peamiselt sisekaubandusega seotud tegevusele (73,2 %); v) kõigil Portugalis tegutsevatel äriühingutel on võimalus skeemis osaleda, sõltumata sellest, kas nende tegevuse iseloom on seotud kaupadega kauplemisega (skeemi raames eraldati ehitussektorile 2 155 000 eurot, transpordisektorile 471 500 eurot ja muudele teenustele (v.a kaubandus) 4 580 000 eurot), kuigi ekspordikrediit on oma olemuselt seotud kaupadega kauplemisega. Lisaks sellele ei tuleks ka täiendava kindlustuskaitse mudelit pidada Portugali arvates diskrimineerimiseks, kuna see ei takista ühelgi äriühingul saavutada sarnaseid tingimusi eraõigusliku kindlustusandja juures. Ametiasutuste tegevus põhineb täielikult eraõiguslike kindlustusandjate riskihindamistel. Lisaks sellele on Portugali ametiasutused arvamusel, et iga kindlustusega seotud maksimaalmäär ei takista suurettevõtjatel skeemis osaleda. Suurettevõtjad on skeemist kasu saanud nii, et nende osakaal kindlustustehingute väärtusest oli kuni 47,79 %, keskmise suurusega ettevõtjate osakaal oli 33,79 % ja väikeettevõtjate osakaal 18,42 %. Abisaajate arvust on suurettevõtjate osakaal ainult 31,58 %, keskmise suurusega ettevõtjate osakaal 39,60 % ja väikeettevõtjate osakaal 28,82 %. Maksimaalmäära eesmärk on tagada, et kaasatud riigi vahendid oleksid eesmärkidega õiges proportsioonis ning riskid oleksid asjakohaselt hajutatud. Samal ajal tagatakse skeemile juurdepääs võimalikult paljude äriühingute jaoks. Asjaolu, et skeemi maksimaalmäära ei ole kasutatud, tõendab Portugali ametiasutuste arvates, et suurettevõtjaid ei diskrimineerita. Ametiasutused seavad ka kahtluse alla komisjoni poolt ametliku uurimise algatamist käsitleva otsuse punktis 36 osutatud õiguspraktika ja diskrimineerimise vahelise seose. Ametiasutuste arvates on kahetsusväärne, et komisjon ei ole kehtestanud kriteeriume, millele meede peab vastama, et seda peetaks üldmeetmeks.
(29)
Portugal põhjendas skeemi eraõiguslike kindlustusandjatega võrreldes madalamat hinnataset ebasoodsa valikuga, kuna ettevõtjad kindlustavad skeemi kaudu vähem riskantsed tegevused ning jätavad riskialtimad tegevused eraõiguslike kindlustusandjate katta. Seega ei ole komisjoni argumendid Portugali ametiasutuste arvates ekspordikrediidi valdkonna suhtes asjakohased, kuna risk ei suurene krediidi suuruse suhtes nagu see on pangakrediidi puhul. Madalat riski väljendab Portugali ametiasutuste arvates ka asjaolu, et 2010. aasta oktoobris oli skeemi raames esitatud taotluste arv suurenenud ainult 0,26 % võrra sõlmitud kindlustuslepingute kogusummast. Lisaks sellele vastab riigi tagatise suhtes kohaldatav hind Portugali ametiasutuste arvates kriisieelsele turuhinnale ning ei kujuta seega endast abisaajate jaoks eelist.
(30)
Portugali ametiasutuste arvates ei moonuta skeem ka liikmesriikidevahelist konkurentsi, kuna: i) see hõlmab ka siseriiklikke tehinguid; ii) kindlustuse maksumus on liikmesriigiti erinev, nagu näitavad kindlustuse erinevad hinnad; ning iii) sellist teenust turul ei osutata.
5. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(31)
Pärast ametliku uurimismenetluse algatamist käsitleva komisjoni otsuse avaldamist Euroopa Liidu Teatajas9. aprillil 2011 ei ole huvitatud isikud komisjonile märkusi esitanud.
6. HINDAMINE
6.1. MEETMETE KÄSITAMINE RIIGIABINA
(32)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatakse:
Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
(33)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaldamiseks peab olema tegemist riigile omistatava abimeetmega, mis antakse riigi ressurssidest ja mis kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust ning moonutab konkurentsi ühisturul, andes teatavatele ettevõtjatele selektiivse eelise.
Riigi ressursid
(34)
Nagu ametliku uurimismenetluse algatamist käsitlevas komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta otsuses selgitati, annab kindlustuskatte otseselt riik ning skeemist tulenev võimalik kahjum mõjutab riigieelarvet. Skeem hõlmab seetõttu riigi ressursse. Portugali ametiasutused riigi ressursside kaasamist ei eita.
Kindlustusandjate selektiivne eelis
(35)
Komisjon analüüsis ekspordikrediiditurge lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse skeeme käsitlevates otsustes (7). Lühiajalise ekspordikrediidikindlustusturu kindlustusmaksed määratakse lepingutes kindlaks tavaliselt vähemalt üheks aastaks. Seetõttu on pakutud kindlustuskatte hinnamuutus tuntav ajalise viitega. Lisaks sellele on turutavaks kohandada krediidikindlustuse pakkumist pakutud krediidi hulga suurendamise või vähendamise kaudu ning mitte muuta kindlustuskatte eest võetavat hinda. Kõnealust tava on järgitud alates finantskriisi algusest, mida tõendavad Portugali edastatud kindlustuskatte andmisest keeldumist käsitlevad kirjad ning muude lühiajalise krediidikindlustusskeemide raames saadetud keeldumiskirjad (8). Kindlustusandjate keeldumiskirjades ei pakuta tavaliselt teatavate ostjate puhul eksportijatele alternatiivselt kõrgema hinnaga kindlustuskatet. On tõendeid, et finantskriisi tulemusena vähendasid eraõiguslikud kindlustusandjad märkimisväärselt pakutavat kindlustuskatet, sageli sellest üldse loobudes. Turul osalejate esitatud muu teave kinnitab eespool esitatut (9). Kindlustusandjatevaheline konkurents põhineb seega pigem kvantiteedil kui hinnal. Meetme kaudu vastas riik nõudlusele, mida olemasolevad eraõiguslikud teenusepakkujad ei olnud rahuldanud. Ilma riikliku sekkumiseta oleks konkurentsiturul uus konkurent vastanud nõudlusele täiendava kindlustuskatte andmise näol. Sellest tulenevalt oli riigi sekkumise mõjuks kaitsta Portugali turul juba tegutsevate eraõiguslike teenusepakkujate turupositsioone.
(36)
Lühiajaline ekspordikrediidikindlustus on toode, mille puhul kindlustusandja võtab kaubandustehingutes enda kanda ostjaga seotud kaubanduslikud ja poliitilised riskid. Pangad pakuvad samuti võimalust võtta enda kanda kaubandustehingute kaubandusriske, kasutades selleks dokumentaalmakseid ja regressiõiguseta faktooringut. Ekspordikrediidikindlustusseltside pakutav lühiajaline ekspordikrediidikindlustus ja pankade pakutavad dokumentaalmaksed on kaubandustehingute kaubandusriskide vastu kaitsmist hõlmaval turul nõudlusepoolsed asendustooted. Riikliku sekkumise puudumisel oleksid eksportijad võinud vähemalt teatavaski ulatuses toetuda pankade pakutavate dokumentaalmaksete (akreditiiv) kasutamisele (10). Kindlustusandjate pakutava lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse ja pankade pakutavate dokumentaalmaksete võimaliku omavahelise asendatavuse tõttu hõlmab meede eelist lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse sektori kasuks, kuna see aitab kaubandustehingute kaubandusriskide vastu kaitsmist hõlmaval turul kaasa ekspordikrediidi kindlustusandjate turuosa säilitamisele. Kuna pangad ei saa osaleda skeemis, mille raames riiklikku kindlustust pakutakse täiendava kaitsena eraõiguslike kindlustusandjate pakutavale kaitsele, on tegemist selektiivse eelisega.
(37)
Eespool esitatut arvestades järeldab komisjon, et meede pakub kindlustusandjatele selektiivset eelist.
Selektiivne eelis eksportijatele ja sisekaubandusega tegelevatele ettevõtjatele
(38)
Skeemiga ühinenud eksportijad ja kaubandusettevõtjad maksavad turuhinnast madalamat kindlustusmakset. Selle tulemuseks on skeemis osalevate ettevõtjate positsiooni paranemine võrreldes selliste ettevõtjatega, kes saaksid kindlustuskatet ainult eraõiguslikelt kindlustusandjatelt turuhindade alusel. Skeemi meetmete kaudu toimuvat teatavate turul osalejate positsiooni tugevnemist võrreldes sarnases olukorras olevate konkurentidega peetakse eeliseks (11). Käesoleva juhtumi puhul ei oleks kõnealuste abisaajate positsioonide tugevdamine ilma riigi sekkumiseta olnud võimalik samas ulatuses.
(39)
Lisaks sellele kinnitasid Portugali ametiasutused, et turult ei ole võimalik skeemiga kaetud riskidele vähemalt samas ulatuses kindlustuskatet leida. Seega saavad skeemis osalevad ettevõtjad kahekordse eelise, saades kindlustuskatte, mis ei oleks neile muidu kättesaadav: lisaks turuhinnast madalamatele kindlustusmaksetele on neil ka täiendav kindlustuskate.
(40)
Portugali skeem on de facto selektiivne.
(41)
Esialgne viide skeemi selektiivsuse kohta on see, et meetmest kasu saavad ettevõtjad on peaaegu täielikult kaupadega kauplevad ettevõtjad, kuna teenuseid osutavad ettevõtjad saavad skeemi raames palju vähem kasu. Ametliku uurimismenetluse raames väitsid Portugali ametiasutused, et puuduvad igasugused õiguslikud takistused, mis tõkestaksid kaubandustehingutega mitte tegelevatel ettevõtjatel skeemist kasu saada ning et ehitus- ja transpordisektori ning muude teenuste sektorid (v.a kaubandus) on skeemist juba kasu saanud. Portugal tunnistab siiski, et ekspordikrediidikindlustus hõlmab oma olemuselt peamiselt kaupadega kauplemist. Ettevõtjad, kes osutavad transpordi- ja muid teenuseid, moodustasid 2010. aasta oktoobris ainult 2,4 % skeemi raames tagatud kindlustuskaitsest. Võttes arvesse, et 361 skeemis osalenud ettevõtjast oli teenuseid osutavaid ettevõtjaid ainult 8 ning nende osa krediidilimiidist oli ainult 1,25 %, on selge, et kõnealune meede toetas peamiselt ettevõtjaid, kes kauplesid kaupadega.
(42)
Skeemi selektiivsust tõendavad ka muud asjaolud.
(43)
Kuigi Portugali ametiasutused väidavad, et skeem on üldise iseloomuga, kuna abisaajad määratakse kindlaks objektiivsete kriteeriumite alusel, mis ei too kaasa teistest liikmesriikidest pärit olevate üksuste diskrimineerimist, jätavad skeemi käsitlevad tingimused abisaajate valikul teatavat manööverdamisruumi. Skeemis järgitakse täiendava kindlustuskaitse mudelit, mille kohaselt on skeemi raames abikõlblikud ainult sellised ettevõtjad, kellel on eraõigusliku kindlustusandja määratud krediidilimiit. Ettevõtjad, kellele aga erakrediidikindlustusandjad keelduvad kindlustuskaitset andmast, ei ole täiendava kindlustuskaitse jaoks abikõlblikud. Skeem jätab kindlustuskõlblikkuse hindamise täielikult eraõigusliku kindlustusandja otsustada. Kuna puuduvad ühtsed ja objektiivsed kriteeriumid, mille abil hinnata iga eksportija ja ettevõtja teostatud tehingutega kaasnevat riski, jätab skeem eraõiguslikele kindlustusandjatele teatava manööverdamisruumi selliste ettevõtjate krediidivõimelisuse hindamisel, kes on skeemi raames abikõlblikud. Euroopa Liidu Kohus on arvamusel, et pidamaks meedet mitteselektiivseks, peab see põhinema objektiivsetel rakendamiskriteeriumitel ning see ei või mingil moel olla seotud teatava geograafilise või valdkondliku tingimusega ning peab olema kooskõlas meetme eesmärkidega (12). Kõnealuse juhtumi puhul on erakindlustuskatte andmist käsitlevaid otsuseid hõlmavate objektiivsete kriteeriumite puudumise tulemuseks võrreldavas olukorras olevate soodustatud isikute võimalik diskrimineerimine (13).
(44)
Isegi kui skeemis osalemise kriteeriumid oleksidki objektiivsed, on kohus seisukohal, et ainuüksi objektiivsete kriteeriumite olemasolu ei takista meetme selektiivsust, kui meetme mõjuks on teatavate ettevõtjate teiste ettevõtjate suhtes eelistamine. Kohus on muu hulgas tõdenud ka, et „asjaolu, et abi ei ole suunatud ühele või mitmele eelnevalt kindlaks määratud abisaajale, vaid abi saamisele on seatud mitmeid objektiivseid kriteeriume, mille täitudes võidakse abi anda eelnevalt kindlaks määratud kogueelarve raames määratlemata arvule abisaajatele, keda ei ole esialgselt individuaalselt kindlaks määratud, ei piisa selleks, et seada kahtluse alla meetme selektiivne iseloom ning sellest tulenevalt selle klassifitseerimist riigiabina vastavalt asutamislepingu artiklile 92 [ELi toimimise lepingu artikli 107 lõige 1].Kõnealune asjaolu tähendab äärmisel juhul seda, et kõnealune meede ei ole üksikabi.See ei välista siiski võimalust, et kõnealust riiklikku meedet ei tuleks vaadelda abisüsteemina, mis koosneb selektiivsest ja seetõttu erimeetmest, kui see oma rakenduskriteeriumite tõttu annab teatavatele ettevõtjatele või teatavate kaupade tootmisele teiste arvelt eeliseid.” (14) Seega, vastavalt kohtu seisukohale ei peaks riigi sekkumisi hindama põhjuste või eesmärkide alusel, vaid nende mõju alusel (15). Kõnealuse juhtumi puhul on tegemist selektiivse skeemiga.
(45)
Selleks et meede oleks üldise iseloomuga, ei tohiks see põhineda objektiivsetel ja horisontaalsetel kriteeriumitel ning selle kehtivusaeg ega rakendusala ei tohiks olla piiratud. Kõnealune skeem on vaatamata Portugali väidetele selle üldise iseloomu kohta piiratud nii ajaliselt kui ka oma rakendusala poolest, sealhulgas täiendava kindlustuskatte poolest, nagu juba eespool põhjenduses number 43 selgitati.
(46)
Skeemi kriteeriumid ei ole ka kooskõlas meetme eesmärgi ja loogikaga (16). Isegi kui eraõiguslikud kindlustusandjad kohaldaksid skeemi objektiivselt, saaksid selles osaleda ainult ettevõtjad, kelle kindlustuskate on kriisi ajal vähenenud. Ettevõtjad, kelle puhul eraõiguslikud kindlustusandjad on krediidilimiidi andmise täielikult peatanud, jäävad skeemi rakendamisest väljapoole. Kuigi skeemi eesmärk on leida lahendus kindlustuskatte väidetavale puudumisele eraturul, ei hõlma skeem ettevõtjaid, keda erakindlustuse mahu vähenemine turul kõige raskemini mõjutas. Seetõttu ei ole kõnealuse meetme ülesehitus kõnealuse turutõrke kõrvaldamiseks sobilik.
(47)
Eespool esitatu alusel võib väita, et skeemis osalevad eksportijad ja kaubandusega tegelevad ettevõtjad saavad nautida selektiivse eelise hüvesid.
Kaubanduse kahjustamine ja konkurentsimoonutused
(48)
Seoses mõjuga kaubandusele kohaldatakse skeemi ekspordi ja sisekaubanduse suhtes.
(49)
Sisekaubandust hõlmates võib skeem potentsiaalselt mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust ulatuses, mis võib märkimisväärselt moonutada kaubavooge, näiteks suunates majandustegevust ekspordilt sisekaubandusele.
(50)
Konkurentsi moonutamisega seoses võib Euroopa Kohtu kohtupraktikast järeldada, et ainuüksi asjaolu, et ettevõtja positsioon paraneb võrreldes teiste konkureerivate ettevõtjatega, kui talle antakse majanduslikku abi, mida ta muidu tavapärase äritegevuse käigus ei oleks saanud, viitab konkurentsi võimalikule moonutamisele (17).
(51)
Kuna skeemi kohaldatakse ekspordi suhtes, sealhulgas ekspordi suhtes teistesse liikmesriikidesse, siis mõjutab meede selgelt liikmesriikidevahelisi kaubavoogusid, kuna see lihtsustab skeemis osalejate eksporti.
(52)
Skeem mõjutab ka kauplemist, niivõrd kui see hõlmab sisekaubandust. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt juhul, kui liikmesriigi antud abi parandab ettevõtja positsiooni ELi-siseses kaubanduses võrreldes teiste ettevõtjatega, tuleks kõnealust abi pidada konkurente mõjutavaks. Asjaolu, et teatavad majandussektorid on ELi tasandil konkurentsile avatud, võib aidata määratleda, kas abil on konkurentsile reaalne või potentsiaalne mõju ja kas see mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. Lisaks sellele ei ole oluline, et abisaajast ettevõtja oleks ise tegev ELi-siseses kaubanduses. Liikmesriigi poolt ettevõtjale antud abi võib kaasa aidata tegevuse säilitamisele või selle laiendamisele riigi siseturul, mille tulemusena teistes liikmesriikides asuvatel ettevõtjatel on vähem võimalusi kõnealuse liikmesriigi turule siseneda. Lisaks võib sellise ettevõtja, kes ei osalenud ELi-siseses kaubanduses, positsiooni tugevdamine panna selle ettevõtja olukorda, mis võimaldab talle siseneda teise liikmesriigi turule (18).
(53)
Käesoleva juhtumi puhul soositakse meetmega ettevõtjaid, kes on tegevad erinevates sektorites, mis on avatud kauplemisele Euroopa Liidus. Seega isegi ainult Portugali turul tegutsevate ettevõtjate sisekaubandusega seotud tegevusele antud eelised mõjutavad liikmesriikidevahelist kaubandust.
(54)
Lisaks sellele on meetme eesmärk toetada Portugali ettevõtjate äritegevust teiste liikmesriikide ettevõtjatega võrreldes. Kõnealune meede võib seetõttu moonutada konkurentsi ühisturul.
Järeldus
(55)
Sellest tulenevalt kujutab kõnealune skeem endast ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi. Kõnealust abi võib pidada ühisturuga kokkusobivaks, kui selle suhtes on võimalik kohaldada mõnda aluslepingus sätestatud erandit.
6.2. ABI KOKKUSOBIVUS KINDLUSTUSANDJATE JAOKS
(56)
Komisjon esitas teatises tingimused, mille alusel kindlustusandjatele suunatud riigiabi vormis lühiajalisi ekspordikrediidiskeeme peetakse ühisturuga kokkusobivaks. Ajutises raamistikus määratakse kindlaks teatise kohaldamist käsitlevad tingimused finantskriisi tingimustes.
(57)
Teatise muudetud punktis 2.5 (19) määratakse kindlaks turukõlblikud riskid kui teatise lisas (20) loetletud riikides loodud avalik-õiguslike ja eraõiguslike võlgnikega seotud kaubanduslikud ja poliitilised riskid. Ekspordikrediidikindlustusandjate kasuks antavad finantseelised, mis hõlmavad turukõlbliku riskina kvalifitseeruvat tehingut, on tavaliselt keelatud.
(58)
Teatise punktis 3.1 sätestatakse, et tegurid, mis võivad moonutada turukõlblikke riske kindlustavate era- ja riiklike või riiklikult toetatavate ekspordikrediidikindlustusandjate vahelist konkurentsi, hõlmavad de jure ja de facto riiklikke tagatisi laenamisele ja kahjumile. Sellised tagatised võimaldavad kindlustusandjatel laenata tavalisest turuhinnast madalamalt tasemelt või teevad laenamise nende jaoks üldse võimalikuks. Lisaks sellele vabastatakse kindlustusandjad tagatisega vajadusest ennast eraturul edasi kindlustada.
(59)
Riikide puhul, kes ei ole teatise lisas loetletud, ei peeta selliseid riske teatise tähenduses turukõlblikeks ning teatisega ei nähta nende kindlustamisele ette riiklikku toetust.
(60)
Teatise punktis 4.2 sätestatakse, et turukõlblikke riske ei ole võimalik katta liikmesriikide abi kasutades ekspordikrediidikindlustusega. Teatise punktis 4.4 sätestatakse aga, et teatavatel tingimustel võivad kõnealuseid riske ajutiselt katta riiklikud või riiklikult toetatavad ekspordikrediidikindlustusandjad. Eelkõige sätestatakse kõnealuses punktis, et riske, mis on tekkinud seoses teatise lisas loetletud riikides asuvate võlgnikega, ei peeta ajutiselt turukõlblikeks juhul, kui suudetakse tõendada, et tavaliselt turukõlblikeks riskideks peetavatele riskidele ei ole võimalik erakindlustuskatet saada. Liikmesriigid, kes soovivad kõnealust vabastusklauslilt aktiveerida, peavad esitama turuaruande ning tõendid kahelt oluliselt rahvusvaheliselt tuntud ekspordikrediidikindlustusandjalt ning ühelt kõnealuses riigis tegutsevalt krediidikindlustusandjalt, tõendamaks, et nimetatud riskidele ei ole erakindlustusturult võimalik kindlustuskatet saada. Lisaks sellele peab riiklikult toetatud ekspordikrediidikindlustusandja võimalikult suures ulatuses ühtlustama mitte turukõlblikeks riskideks peetavate riskide kindlustusmaksed teiste eraõiguslike ekspordikrediidikindlustusandjate kindlustusmaksetega sama liiki riskide eest võetavate kindlustusmaksetega ning esitama kirjelduse tingimuste kohta, mida riiklik ekspordikrediidikindlustusandja kavatseb selliste riskide suhtes kohaldada.
(61)
Menetluse kiirendamiseks lihtsustati ajutise raamistikuga kuni 31. detsembrini 2010 tõendite loetelu, mida liikmesriigid peavad kindlustuskatte puudumise kohta esitama. Selleks pidid liikmesriigid esitama suure rahvusvahelise eraõigusliku ekspordikrediidikindlustusandja ning kõnealuses riigis tegutseva krediidikindlustusandja väljastatud tõendid või vähemalt nelja ühisturul tuntud eksportija tõendi. Ajutise raamistiku kehtivust pikendati kuni 31. detsembrini 2011 (21).
Kindlustuskatte puudumine
(62)
Portugal esitas mitu eksportijate kirja, millest nähtus, et neile jäeti mitme tehingu puhul kindlustuskate andmata. Sellegipoolest ei leidnud komisjon Portugali ametiasutuste esitatud kirjadest piisavaid tõendeid kindlustuskatte puudumise kohta. Kirjades esitatud keeldumise põhjused on kas konfidentsiaalsed või nimetatakse neis selge sõnaga, et keeldumise põhjuseks on kliendi kehv likviidsus ja finantsolukord. Selline keeldumine on korralikult toimival kindlustusturul tavaline äritava. Vastuses ametliku uurimismenetluse algatamist käsitlevale komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta otsusele esitas Portugal andmeid, millest on näha kindlustuslepinguid sõlminud ettevõtjate arvu vähenemist (ettevõtjate arv vähenes 2009. aasta lõpuks võrreldes eelmise aastaga 29,41 % ning 2010. aasta septembri lõpuks veel 12,53 %). Samuti vähenes esitatud andmete kohaselt kindlustusportfelli väärtus (väärtus vähenes 2009. aasta lõpuks võrreldes eelmise aastaga 32,84 % ning 2010. aasta septembri lõpuks veel 22,36 %). Kahest Portugali esitatud eraõigusliku kindlustusandja kindlustuskatte puudumist eraturul käsitlenud kirjast ühes (CESCE 22. novembri 2010. aasta kiri) väideti, et ostuturgude kahanemise tõttu vähenesid ka ettevõtjate rahastamisvajadused. Seetõttu ei ole kindlustusmahtude väidetav vähenemine piisav selleks, et tõendada kindlustuskatte puudumist turul.
(63)
Lisaks sellele, kui eraturult ei ole tõepoolest võimalik kindlustuskatet saada ning katte saamine muutub võimalikuks riigi osalise katte kaudu, võib tekkida arusaam, et kindlustusandjad said riigiabi. Kuna vastavalt põhjenduses 35 selgitatule kohandub turg kvantiteedi, mitte hindade kaudu, võimaldab riigiabist tulenev krediidi olemasolu juba turul tegutsevatel ettevõtjatel oma positsiooni säilitada.
Kindlustusmaksete eraõiguslike krediidikindlustusandja kindlustusmaksetega ühtlustamine
(64)
Skeemi raames makstav hind on 60 % hinnast, mida sama klient maksaks eraõigusliku kindlustusandja antava kindlustuskatte eest. Vastupidiselt Portugali süüdistustele võib skeemi raames riigile üle kantud riski pidada suuremaks kui riski, mida eraõiguslik kindlustusandja katab iseseisvalt. Tuleb meenutada, et kindlustatud summa suurenedes suureneb ka makseviivituse oht. Seega nõustuks eksportija suurema kindlustuskatte puhul sõlmima ostjaga rohkem tehinguid. Tehingute koguhulk ületaks ostja võimet tagasi maksta.
(65)
Portugali ametiasutused on arvamusel, et täiendavate tehingute risk on madalam, kuna eksportija, kes sai piiratud kindlustuskatte, kindlustaks kõigepealt kõige riskialtimaid ostjaid; suurema kindlustuskatte korral kindlustaks eksportija ostjaid, kelle puhul ei ole risk nii suur. Kõnealune väide ei arvesta siiski asjaolu, et krediidilimiit määratakse ostjast lähtuvalt ning seetõttu ei ole eksportijal võimalik kõige vähem krediidivõimelistele ostjatele määratud limiiti täielikult enda tarbeks kasutada.
(66)
Lisaks sellele viiks Portugali ametiasutuste väide, et kindlustatud täiendavad tehingud on madalama riskiga kui eraõigusliku kindlustusandja kindlustatud tehingud, järelduseni, et eraõiguslikud kindlustusandjad nõustuvad teataval tasemel kindlustusmakse eest kõrgema riskiga ning keelduvad andmast sama kindlustusmakse eest kindlustuskatet madalama riskiga tehingutele. Kui see väide oleks tõene, siis kindlustaks ratsionaalse mõtlemisega eraõiguslik kindlustusandja rohkem tehinguid, mis suurendaks tema kindlustusmaksetest tulenevat sissetulekut ning kahandaks riske. Teisisõnu viitaks Portugali ametiasutuste väide eraõiguslike kindlustusandjate irratsionaalsele käitumisele, kuna nad on nõus portfelli vähem riskialtima osa asemel kindlustama selle riskantsemat osa. Seetõttu ei saa selle väitega nõustuda.
(67)
Meetmega kaetud suurema riski tulemusena võtab riik esialgse kindlustuskatte individuaalsel andmisel ja hindamisel enda kanda suurema arvatava kahjumi kui eraõiguslik kindlustusandja. Seetõttu peab täiendav kindlustuskate peegeldama võimaliku omavastutuse kõrgemat riski, kui kindluskatte laiendamist käsitlev otsus tehakse täiendava kindlustuskatte puhul alles pärast esialgse krediidikindlustusmakse limiidi kindlaks määramist. Portugali ametiasutuste väidet, mille kohaselt ettevõtjad teeksid ebasoodsa valiku, mis tagaks riskantsemate tehingute puhul kindlustuskatte võtmise eraõiguslikelt kindlustusandjatelt, ei toeta ükski konkreetne tõend ega teadaolev turutava. Kõige levinuma eraõigusliku lühiajalise krediidikindlustuse kogukäivet arvestava kindlustuspoliisi kohaselt peab kogu krediteeritud müügi portfell olema kindlustuspoliisiga kaetud. Seega ei saa kindlustusselts oma riske selektiivselt kindlustada. Komisjon on arvamusel, et täiendava kindlustuse hind oleks pidanud arvesse võtma eeldatavat kõrgemat riski. Hinnakujundamise käigus oleks seetõttu tulnud kehtestada kõrgemad hinnad kui eraõiguslike kindlustusandjate baaskindlustuse hind.
(68)
Käesolevas juhtumis on skeemi raames kehtinud hinnad madalamad kui ekspordikrediidikindlustuse praegune turuhind, mida kinnitas ka Portugal oma vastuses ametliku uurimismenetluse algatamist käsitlenud komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta otsusele. Kõnealused hinnad on madalamad ka 2007. ja 2008. aasta turuhindadest. Seetõttu ei leia ka kinnitust Portugali ametiasutuste esitatud väide, mille kohaselt vastavad nimetatud hinnad kriisieelsetele turuhindadele. Lisaks sellele peaks hind arvesse võtma ka eeldatava riski taset. Seetõttu peaks skeemi raames makstav hind olema kõrgem kui turuhind.
(69)
Eespool nimetatut arvestades ei ühildu skeem sellisena nagu seda kindlustusandjate suhtes kohaldati, teatise ega ajutise raamistikuga.
6.3. ABI KOKKUSOBIVUS EKSPORTIJATE JA SISEKAUBANDUSETTEVÕTJATE JAOKS
6.3.1. Lühiajalist ekspordikrediidikindlustust käsitleva meetme kokkusobivus
(70)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkt c, mida kohaldatakse tavaliste turutingimuste suhtes, ning artikli 107 lõike 3 punkt b, mida kohaldatakse majandust tabanud tõsiste tõrgete ajal, võimaldavad teatavatel tingimustel pidada abi ühisturuga kokkusobivaks.
(71)
Komisjon tuletab meelde, et kohtupraktika kohaselt tuleb ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b kohaldada piiravalt ja see peab olema suunatud liikmesriigi majanduses esineva tõrke kõrvaldamisele (22).
(72)
Kooskõlas kuni 31. detsembrini 2012 pikendatud kehtivusega ajutises raamistikus (punkt 5.1) sätestatud põhimõtetele peab abimeede kokkusobivuse tagamiseks täitma järgmised tingimused:
a)
Sobilikkus
Abi peab olema hästi määratletud, et saavutada majanduses tõsise tõrke kõrvaldamist käsitlev eesmärk. Kõnealust eesmärki ei saavutata, kui meede ei ole tõrke kõrvaldamiseks sobilik.
b)
Vajalikkus
Abimeede peab oma summa ja vormi poolest olema eesmärgi saavutamiseks vajalik. Seega peab ta olema eesmärgi saavutamiseks minimaalse vajaliku suurusega ning võtma tõrke kõrvaldamiseks kõige sobilikuma vormi. Teisisõnu, kui kogu majandust hõlmava tõsise tõrke kõrvaldamiseks on piisav väiksem abisumma või vähem moonutavamas vormis meede, siis kõnealust meedet ei oleks vaja võtta. Kõnealust analüüsi kinnitab Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika (23).
c)
Proportsionaalsus
Meetmete positiivset mõju tuleb hoida konkurentsimoonutuste suhtes asjakohaselt tasakaalus, et moonutused oleksid viidud meetmete eesmärkide saavutamiseks võimalikult miinimumini. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikega 1 keelatakse kõik selektiivsed riiklikud meetmed, mis võiksid moonutada liikmesriikidevahelist kaubandust. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktist b tulenev mis tahes erand peab tagama, et selline abi piirduks ainult meetme eesmärkide saavutamiseks vajalikuga.
Sobilikkus
(73)
Skeemi ülesehitus välistab vastavalt põhjenduses number 46 esitatule selliste ettevõtjate osalemise, keda kriis on kõige raskemalt tabanud, ning seetõttu ei ole sobilik tegeleda eraõigusliku kindlustusandja pakutava kindlustuskatte puudumist käsitleva väidetava turutõrkega.
Vajalikkus ja proportsionaalsus: kindlustusmaksete ühtlustamine eraõiguslike krediidikindlustusandjate kindlustusmaksetega
(74)
Nagu eespool põhjenduses number 62 väideti, kuigi Portugali esitatud teave väljendas küll pingeid eraõigusliku krediidikindlustuse turul, ei olnud see kindlustuskatte puudumise tõendamiseks piisav. Seetõttu ei ole võimalik tõendada riikliku sekkumise vajalikkust.
(75)
Vastavalt põhjendustes number 21 ja 64 selgitatule on skeemi raames makstav hind 60 % hinnast, mida sama klient maksaks eraõigusliku kindlustusandja antava kindlustuskatte eest.
(76)
Vastavalt põhjendustes number 65-67 selgitatule peab täiendav kindlustuskate peegeldama võimaliku omavastutuse kõrgemat riski, kui kindluskatte laiendamist käsitlev otsus tehakse täiendava kindlustuskatte puhul alles pärast esialgse krediidikindlustusmakse limiidi kindlaks määramist.
(77)
Väidetavalt oleks puuduva kindlustuskatte pakkumist käsitlev eesmärk saavutatav ka skeemi kaudu, kus hinnad peegeldaksid riigi poolt enda kanda võetavat riski. Seetõttu ei ole samade riskide eest makstavast turuhinnast madalamal kindlustusmaksel põhineva skeemi hinnakujundus skeemi eesmärgiga proportsioonis.
(78)
Sellest tulenevalt ei saa skeemi ekspordikrediidikindlustust käsitlevat osa pidada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b ja ajutise raamistiku tähenduses eksportijate jaoks kokkusobivaks abiks.
(79)
Artikli 107 lõike 3 punktiga c seoses on kõik sobilikkust, vajalikkust ja proportsionaalsust käsitlevad väited artikli 107 lõike 3 punkti b alusel teostatud ühilduvuse analüüsi kohaselt võrdselt kokkusobivad. Seetõttu mõjutab ekspordikrediidikindlustuse andjatele antav abi kaubandustingimusi ulatuses, mis on vastuolus ühiste huvidega.
6.3.2. Skeemi kokkusobivus sisekaubanduskindlustuse tehingutega
(80)
Skeemi kohaldamisel sisekaubandustehingute suhtes suunaks turuhinnast madalam sisekaubanduse kindlustus kaubandustehingud ekspordilt sisekaubandusele ning see mõjutaks oluliselt importi. Seetõttu on sisekaubandustehingute riigipoolne toetamine tavapärastes turutingimustes rangelt keelatud. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktidega c ja b võimaldatakse pidada abi teatud tingimustel siiski ühisturuga kokkusobivaks. Teatise ja ajutise raamistikuga on kehtestatud kriteeriumid, mis käsitlevad abimeetmete kokkusobivust lühiajalise ekspordikrediidikindlustusega. Kõnealused dokumendid ei hõlma siiski sisekaubandustehinguid.
(81)
Sellegipoolest kuulutas Portugal kõnealuse skeemi välja ajutise raamistiku raames praeguse finantskriisi kontekstis. Seetõttu tuleb kindlaks määrata, kas praeguse majanduskriisi kaugeleulatuvate tagajärgede taustal võiks kõnealust skeemi pidada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktiga b otseselt kokkusobivaks. Kui see ei ole võimalik, siis tuleb analüüsida, kas meedet on võimalik kokkusobivaks pidada artikli 107 lõike 3 punkti c alusel.
(82)
Kokkusobivuse puhul ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b raames võimaldab kõnealune säte komisjonil pidada abi ühisturuga kokkusobivaks juhul, kui selle eesmärk on „mõne liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamine”.
(83)
Komisjon tuletab meelde, et ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b tuleb kohaldada piiravalt ja see peab olema suunatud tõrke kõrvaldamisele, mis mõjutab teatava liikmesriigi kogu majandust (24). Komisjon tuletab ka meelde, et vastavalt põhjenduses number 73 esitatule peab meede järgima sobilikkuse, vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.
(84)
Meede koostati praeguse finantskriisi tingimustes ning selle kestus on ajaliselt piiratud.
(85)
Komisjon on saanud kirju eksportijatelt ja eraõiguslikelt kindlustusandjatelt, milles näidatakse kindlustuskatte vähenemist sisekaubandustehingute puhul. Portugali ametiasutused väidavad, et kahjusuhe on kasvanud 102 %ni. Kõnealune tähelepanek ei ole siiski lõplik, kuna kahjusuhe on järjepidevalt näidanud kasvusuundumust juba 2004. aastast alates, nagu selgub Portugali ametiasutuste esitatud tähelepanekutest. Kahjusuhte pidev kasv isegi enne finantskriisi puhkemist võib viidata mitte turutõrkele sisekaubanduse rahastamisel, vaid pigem turu struktuuriprobleemidele. Seetõttu ei ole komisjonil tõendeid, et kõnealune skeem oleks majanduses tõsiste tõrgete kõrvaldamiseks sobilik, ning on seisukohal, et skeemi ei saa ajutise raamistiku ega artikli 107 lõike 3 punkti b tähenduses kokkusobivaks pidada.
(86)
Meetme kokkusobivuse kohta teatise ja artikli 107 lõike 3 punktiga c tuleb märkida, et skeemi eesmärk on leida lahendus katte puudumise probleemile kindlustusturul. Kuna tegu on siiski täiendava kindlustusega, mis jätab eraõiguslikele kindlustusandjatele abisaaja valimisel teatavat valikuruumi, on skeemi raames võimalik potentsiaalselt jätta kindlustuskattest ilma ettevõtjaid, kes on kattega ettevõtjatega võrreldes võrreldavas olukorras, kuid keda kriis mõjutas suuremas ulatuses. Sellistelt kõrvale jäetud ettevõtjatelt võetaks kindlustuskate ära täies ulatuses, mitte ei peatataks selle kehtivust osaliselt. Lisaks sellele ei paku meede abisaajatele mitte ainult täiendavat katet, vaid annab ka eelise hinnakujundamisel, kuna kindlustusmaksed on turuhinnast madalamad. Nagu eespool juba märgitud, on skeemi raames makstav hind 60 % hinnast, mida sama klient maksaks eraõigusliku kindlustusandja antava kindlustuskatte eest. Samal ajal ei kajastu kindlustusmakses asjaolu, et kattelimiiti kahekordistatakse esialgse limiidiga võrreldes, mis viitab suuremale riskile. Skeemi hinnatase ei ole kindlustuskatte puudumise kõrvaldamise vajadusega seoses põhjendatud. Skeem ei ole võimalikest konkurentsimoonutustest tulenevalt seatud eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne.
(87)
Komisjon järeldab seetõttu, et sisekaubanduskindlustusele antud riigiabi ei täida Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktide b või c tingimusi ning ei ole seetõttu ühisturuga kokkusobiv.
7. KOKKUVÕTE
(88)
Eespool kirjeldatut arvesse võttes leiab komisjon, et skeemiga antakse riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, mida ei saa tunnistada ühisturuga kokkusobivaks.
8. ABI TAGASINÕUDMINE
(89)
Nõukogu määruse (EÜ) nr 659/1999 (25) artikli 14 lõikes 1 on sätestatud, et kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et asjaomane liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajatelt abi tagasi saada. Tagasi tuleb nõuda üksnes abi, mis ei ole ühisturuga kokkusobiv.
(90)
Abi tagasinõudmise eesmärk on taastada enne abi andmist valitsenud olukord. See saavutatakse pärast seda, kui abisaajad on kokkusobimatu abi tagasi maksnud ja kaotavad sellega eelnevalt konkurentide ees olnud eelised. Tagasinõutav summa peaks olema selline, millega elimineerida abisaajatele antud majanduslikud eelised.
(91)
Kuna riigipoolse kindlustuskatte eest saadava tasu puhul ei ole asjakohast turul kohaldatavat hinda võimalik kindlaks teha, tuleb täpse abisumma suuruse väljaselgitamiseks määrata kindlaks mõistlik võrdlusalus. Nagu on sätestatud garantiisid käsitleva komisjoni teatise (26) punkti 4.2 esimeses taandes, võib laenugarantii sularahaekvivalendi vastaval aastal arvutada samal viisil nagu sooduslaenu toetusekvivalendi. Seega võib abisumma arvutada teoreetilise turuintressimäära ja riigigarantii abil saadud intressimäära vahena pärast tagatistasude mahaarvamist.
(92)
Kindlustusandjatele antava abi puhul tähendab eelis kindlustusandjate turuosa säilitamist. Abi puudumise korral oleks kindlustuskatet pakkunud mõni teine turuosaline. Nagu juba eespool põhjenduses number 35 selgitati, on konkurentsi aluseks turul peamiselt kvantiteet, mitte hinnad. Lisaks sellele on turutavaks määrata kindlaks kogu portfelli keskmine hind, mis kindlustatakse seejärel sama kindlustusandja (27) juures, et vältida kindlustatud ettevõtja poolset selektiivset kohaldamist. Selektiivset eelistamist võib esineda olukorras, kus kindlustatud ettevõtja maksis keskmist hinda ainult kõrge riskiga klientide eest ega kindlustanud madalama riskiga kliente või kindlustas madala riskiga kliendid teise kindlustusandja juures. Seetõttu juhul, kui mõni teine turuosaline pakkus eksportijatele kindlustuskatet kogu taotletud krediidilimiidi ulatuses isegi kõrgema hinnaga, siis oleksid eksportijad arvatavasti viinud kõik oma kindlustuspoliisid üle teise teenusepakkuja juurde. Rahalises tähenduses kujutab eelis endast iga eraõigusliku kindlustusandja kindlustatud mahult realiseeritud kasumimarginaali, millest on maha arvatud kõnealuse mahuga seotud kulud. Kõnealused elemendid, tõlgendatuna selliste eraõiguslike kindlustusandjate poolt realiseeritud kasumina, kes osalesid skeemis ajavahemikul, mil riik pakkus täiendavat kindlustuskatet, oleksid skeemi puudumisel tekkinud mõnele teisele turuosalisele. Kindlustusandjatele antav abi on seetõttu kvantifitseeritud skeemis selle kehtivuse ajal osalenud kindlustusandja realiseeritud kasumina, mis saadi nende pakutud kindlustuskattest skeemis osalenud eksportijatele ja sisekaubandusettevõtjatele. Skeemis osalevate klientide saadud eelis tuleks välja arvutada iga skeemis osaleva individuaalse kindlustusandja tasandil ning juhul kui kasum ületab miinimumsummat, tuleks see tagasi nõuda.
(93)
Eksportijate puhul oleks abisaajad pidanud riigipoolse kindlustuskatte eest maksma turutingimustele vastavat hüvitist. Abisumma tuleks seetõttu välja arvutada tegeliku turuhinna vahena, mida on kohandatud riskitaseme muutuse suhtes. Komisjon on välja töötanud tagasinõutava summa väljaarvutamismeetodi (kirjeldus on esitatud käesoleva otsuse lisas), mille aluseks on mõistlikud eeldused ja ühtne turutava. Meetodi kohaselt võrdub riigi poolt antud kindlustuskatte teoreetiline turuhind 110 % eraõiguslike kindlustusandjate iga eraldi eksportija puhul küsitavast hinnast (kindlustusmakse mõttes). Kuna skeemi raames makstav hind on 60 % eraõiguslike kindlustusandjate küsitavast hinnast, võrdub iga tehingu puhul tagasinõutav summa summaga, mida riik küsis skeemi raames korrutatuna 5/6ga.
(94)
Põhjenduses number 93 viidatud summa on tagasinõudmisele kuuluv summa, millele on lisatud selle summa pealt tegelikult kogunenud intress alates kuupäevast, mil abi anti abisaaja käsutusse (üksikgarantii andmise kuupäev), kuni abi tegeliku tagasimaksmiseni. Tagasinõudmise intress arvutatakse välja liitintressi alusel kooskõlas komisjoni määruse (EÜ) nr 794/2004 (28) V peatükiga, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 271/2008 (29).
(95)
Käesolevat otsust rakendatakse viivitamata eelkõige skeemi raames antud mis tahes üksikabi suhtes, välja arvatud abi, mille andmisel järgiti vastavalt nõukogu määruse (EÜ) nr 994/98 (30) artiklitele 1 ja 2 vastu võetud määrustes kehtestatud tingimusi, või mis tahes muud heakskiidetud abikavad, mille puhul on järgitud sellist liiki abi jaoks kehtestatud maksimaalset abi osatähtsust või miinimumlimiiti.
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
26. augusti 2008. aasta dekreet-seaduse nr 175/2008, mis käsitleb Finova asutamist, ning 16. juuli 1998. aasta dekreet-seaduse nr 211/98, millega kehtestatakse vastastikuste kindlustusettevõtjate suhtes kohaldatavad eeskirjad (muudetud 30. jaanuari 2001. aasta dekreet-seadusega nr 19/2001 ja 7. septembri 2007. aasta dekreetseadusega nr 309-A/2007), kohaldamisel lühiajalise ekspordikrediidikindlustusskeemiga hõlmatud, Portugali poolt ebaseaduslikult Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3 rikkudes antud riigiabi ei ole ühisturuga kokkusobiv.
Artikkel 2
Artiklis 1 osutatud skeemi raames antud üksikabi, mis abi andmise hetkel täidab vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 994/98 artiklile 1 vastu võetud määrustes kehtestatud tingimusi või mis tahes muid heakskiidetud abikavasid, mille puhul on järgitud sellist liiki abi jaoks kehtestatud maksimaalset abi osatähtsust või miinimumlimiiti, on ühisturuga kokkusobiv.
Artikkel 3
1. Portugal peab artiklis 1 osutatud kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi nõudma.
2. Tagasinõutavalt summalt arvestatakse intressi alates kuupäevast, mil summa abisaaja käsutusse anti, kuni selle tegeliku tagasimaksmiseni.
3. Intress arvutatakse liitintressina vastavalt määruse (EÜ) nr 794/2004 V peatükile, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 271/2008.
4. Portugal peab tühistama artiklis 1 nimetatud skeemi ning peatama alates käesoleva otsuse teatavakstegemise kuupäevast kõik artiklis 1 osutatud skeemi raames väljamaksmata abimaksed.
Artikkel 4
1. Artiklis 1 osutatud skeemi raames antud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tõhusalt.
2. Portugal tagab käesoleva otsuse täitmise nelja kuu jooksul pärast selle teatavakstegemise kuupäeva.
Artikkel 5
1. Portugal edastab kahe kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist komisjonile järgmise teabe:
a)
artiklis 1 osutatud skeemi raames abi saanute loetelu ja neist igaühele antud abi kogusumma;
b)
abisaajalt tagasi nõutav kogusumma (põhisumma ja tagasinõudmise intressid);
c)
käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete üksikasjalik kirjeldus;
d)
dokumendid, mis tõendavad, et abisaajad on määratud abi tagasi maksma.
2. Portugal hoiab komisjoni kursis käesoleva otsuse täitmiseks võetud riiklike meetmete edenemisega, kuni artiklis 1 osutatud abi on täies ulatuses tagasi makstud. Portugal esitab komisjoni nõudmisel viivitamata teabe käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete kohta. Samuti annab Portugal üksikasjalikku teavet abisaajalt juba tagasi saadud abisummade ja tagasinõudmise intressi kohta.
Artikkel 6
Käesolev otsus on adresseeritud Portugali Vabariigile.
Brüssel, 23. november 2011