РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно дело за държавна помощ SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Диференцирани данъчни ставки върху пътуване с въздушен транспорт, приведени в действие от Ирландия
(нотифицирано под номер C(2012) 5037)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/199/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2009 г. Комисията получи жалба във връзка с държавна помощ от въздушен превозвач (наричан по-нататък „жалбоподател“) по отношение на редица аспекти на данък за облагане на пътуване с въздушен транспорт, приведен в действие от Ирландия, включително диференцирани данъчни ставки, приложими за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, за които се твърди, че поставят Aer Arann в благоприятно положение.
(2)
С писмо от 13 юли 2011 г. Комисията информира Ирландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на диференцираните данъчни ставки, прилагани съгласно ирландския данък върху пътуване с въздушен транспорт. Комисията поиска от ирландските органи да изпратят копие от решението до бенефициерите.
(3)
На 9 август 2011 г. и на 5 септември 2011 г. въздушният превозвач Ryanair Ltd. (наричан по-нататък „Ryanair“) изпрати писма по отношение на решението на Комисията да открие процедурата. Комисията отговори на тези писма на 5 октомври 2011 г. На 17 октомври 2011 г. Ryanair изпрати друго писмо.
(4)
След удължаване на срока за отговор ирландските органи представиха наблюденията си по решението на Комисията на 15 септември 2011 г.
(5)
На 18 октомври 2011 г. решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят наблюденията си по мярката.
(6)
На 17 ноември 2011 г. Ryanair изпрати отговора си на поканата. С писмо от 28 ноември 2011 г. Комисията попита Ryanair дали писмото на Ryanair съдържа поверителна информация и дали тя може да бъде разкрита на ирландските органи. С писмо от 30 ноември 2011 г. Ryanair потвърди, че писмото от 17 ноември 2011 г. може да бъде изпратено до ирландските органи.
(7)
С писмо от 12 декември 2011 г. Комисията изпрати мнението на Ryanair до ирландските органи, които предоставиха своите мнения по него на 13 януари 2012 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Считано от 30 март 2009 г. ирландските органи въведоха акциз върху въздушния транспорт на пътници. Националното правно основание за акциза е дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., чрез който се въвежда акциз, наречен „данък върху пътуването с въздушен транспорт“, който въздушните превозвачи са задължени да плащат по отношение на „всяко отпътуване на пътник със самолет от летище“, намиращо се в Ирландия (3). Данъкът е дължим от момента, в който пътник отпътува от летище със самолет, който може да превози над 20 пътници и не се използва за държавни или военни цели. Въпреки че данъкът, in fine, трябва да бъде прехвърлен на пътниците посредством цената на билета, именно въздушните превозвачи са облагани с него и са задължени да го плащат (4).
(9)
В момента на въвеждането си данъкът беше определен въз основа на разстоянието между летището, в което е започнало пътуването, и летището, в което то е завършило, в размер на i) 2 EUR в случай на пътуване от летище до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, и ii) 10 EUR във всички други случаи.
(10)
След разследване от Комисията по отношение на евентуално нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 г. относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (5) и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, считано от 1 март 2011 г. ставките бяха променени, така че за всички отпътувания се прилага единна данъчна ставка в размер на 3 EUR, независимо от пропътуваното разстояние. (6)
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(11)
Комисията откри официалната процедура по разследване по отношение на по-ниската данъчна ставка, която се прилага за някои трасета през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., тъй като смята, че тя вероятно представлява държавна помощ, и има съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар.
(12)
В оценката си дали мярката е селективна в съответствие с установената съдебна практика (7) Комисията първо анализира съответната референтна данъчна система и след това анализира дали мярката представлява дерогация от тази система и ако е така, дали Ирландия е показала, че дерогацията следва по характер и логика данъчната система.
(13)
Тя стигна до заключението, че в конкретния случай референтната система е облагането с данъци на пътници във въздушен транспорт, които отпътуват от летище, намиращо се в Ирландия.
(14)
Комисията отбеляза, че данъчната система за пътуване с въздушен транспорт предвижда една обща или нормална ставка, приложима за почти всички полети, и една намалена ставка за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин. Тя установи, че нормалната ставка представлява референтната система, а намалената ставка, приложима за ясно разграничена категория полети, изглежда изключение от референтната система.
(15)
Комисията изрази съмнения дали намалената ставка е оправдана въз основа на разстоянието от точката на отпътуване и крайната дестинация на пътуването.
(16)
Първо, ставката не е приложима въз основа на действителната продължителност на пътуването, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията.
(17)
Второ, структурата и обективният характер на данъка не изглеждат да са свързани с разстоянието на полета, а с факта, че се отпътува от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество (шум и замърсяване на въздуха) са съвсем същите за всички пътници, които отпътуват от ирландско летище, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Съответните въздушни превозвачи се намират в едно и също правно и обстоятелствено положение като останалите относно тази цел.
(18)
Трето, данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на разстоянието на полетите, а определя само две ставки: една за полети на много къси разстояния и друга за всички останали полети. Този критерий изглежда облагодетелства полетите в рамките на Ирландия и до някои западни части на Обединеното кралство и следователно представлява разграничение между националните полети и тези в Съюза. В конкретния случай ирландските органи изтъкнаха, че по-висока такса за дестинации, за които се прилага по-ниската ставка, би била непропорционална по отношение на цената. Комисията установи, че цената на билетите за вътрешни дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. По този начин по-ниската данъчна ставка не изглеждаше обоснована от характера и логиката на данъчната система на пътуването с въздушен транспорт и следователно изглеждаше селективна мярка.
(19)
Тъй като всички останали критерии в член 107, параграф 1 от Договора също бяха изпълнени, мярката изглежда представлява държавна помощ за въздушните превозвачи, обслужвали трасетата, възползващи се от намалената ставка.
(20)
Помощта не изглеждаше да попада в обхвата на никои насоки за съвместимост на държавна помощ, издадени от Комисията. Тъй като изглежда представляваше оперативна помощ, въвеждаща дискриминиращо разграничение между полетите в Съюза, тя не можеше да се смята за пряко съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора. Освен това помощта не попадна в рамките на нито едно друго изключение, посочено в член 107, параграф 2 или 3 от Договора.
(21)
Следователно Комисията изрази съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар на мярката за помощ и в съответствие с член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (8) реши да открие официалната процедура по разследване, като покани Ирландия и други заинтересовани страни да представят мненията си.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(22)
В отговор на известието в Официален вестник (9) Комисията получи мнения от ирландските органи и от Ryanair.
4.1. Мнения на ирландските органи
4.1.1. Данъкът е данък върху потребителите
(23)
Ирландските органи посочват, че характерът на данъка върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху клиента. За улесняване на прилагането ирландските органи са задължили всеки въздушен превозвач да плати в Службата по приходите съответната сума на пътник, отпътуващ от ирландско летище и превозван от този превозвач. Въздушните превозвачи обаче могат да прехвърлят данъка и да го събират от пътниците си.
(24)
Освен това данъкът върху въздушния транспорт обикновено се посочва в цената на билета и/или в общите условия на превозвачите като данък или такса, заедно с други данъци и такси. Съответно данъкът не предоставя предимство на никой въздушен превозвач, тъй като е само още една такса, данък или налог, който се събира ефективно от потребителя.
4.1.2. Липса на предимство за конкретни превозвачи
(25)
Ирландските органи твърдят, че предоставянето на предимство на конкретни превозвачи е предпоставка данъкът върху пътуването с въздушен транспорт да попадне в определението на член 107, параграф 1 от Договора. Според ирландските органи, при положение че данъкът върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху потреблението, независимо дали се прилага в размер на 10 EUR или на 2 EUR, е трудно да се разбере как данъкът предоставя предимство на конкретни превозвачи.
(26)
Няма спор, че всички въздушни превозвачи, независимо дали са задължени да налагат данъчна ставка в размер на 10 EUR или на 2 EUR, са равнопоставени. Въпросът, който възниква, е дали се предоставя предимство на въздушните превозвачи, които колективно трябва да налагат данъчна ставка в размер само на 2 EUR. Според ирландските органи единственият реалистичен сценарий, при който данъкът за пътуване с въздушен транспорт може да представлява помощ, е ако въздушните превозвачи, обслужващи трасета до дестинации на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, са задължени да събират данък за пътуване с въздушен транспорт в размер на 10 EUR, но могат да запазят разликата между ставката в размер на 10 EUR и тази в размер на 2 EUR. Това обаче не е така. В това отношение е важно да се посочи, че при създаването на въпросния данък ирландските органи не са имали предвид конкретен въздушен превозвач или бизнес модел.
4.1.3. Няма предимство за ирландските въздушни превозвачи
(27)
Първо, следва да се отбележи, че Ирландия вече не разполага с национален въздушен превозва per se, предвид факта, че държавата е прехвърлила дела си в дружеството Aer Lingus, което първоначално беше националният държавен въздушен превозвач, така че сега разполага с миноритарно дялово участие.
(28)
Ако данъкът имаше ефект върху ирландските въздушни превозвачи, този ефект щеше да е много различен за всеки от въздушните превозвачи. Ирландските органи твърдят, че трасетата в Съюза, които подлежат на по-високата ставка в размер на 10 EUR, се обслужват в голямата си част от същите ирландски въздушни оператори. В съответния период трите въздушни превозвачи притежават около [93-97] (10) % от пазара на полети, за които се прилага по-ниската ставка, но те доминират и на пазара на пътуване с въздушен транспорт в Съюза, като притежават [82-87] (10) % от всички такива полети в Съюза.
(29)
По-специално ирландските органи изтъкват, че изтъкнатото от Ryanair неблагоприятно положение очевидно е несъстоятелно, тъй като Ryanair отговаря за приблизително [56-63] (10) % от пътниците, превозвани по трасетата, за които се прилага по-ниската ставка (вж. таблица 1).
Таблица 1
Пазарни дялове на ирландските въздушни превозвачи за трасета, тръгващи от ирландски летища
Пазарни дялове
Най-много 300 км
Над 300 км (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
ОБЩО
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Източник:
Информация, предоставена от Ирландия въз основа на цифри, предоставени от трите ирландски въздушни превозвачи и данни от Централната статистическа служба.
(30)
Таблица 1 показва, че единственият превозвач, който може да бъде определен за национален превозвач предвид миноритарния дял на държавата (Aer Lingus), има много по-голям дял от полетите, за които се прилага по-високата ставка ([35-40] (*) %), отколкото от полетите, за които се прилага по-ниската ставка ([16-23] (*) %). Следователно ако по-ниската данъчна ставка имаше ефект върху въздушните превозвачи, Aer Lingus щеше да е в значително неблагоприятно положение.
(31)
По отношение на Aer Arann, за който жалбоподателят също твърди, че се ползва от предполагаемата помощ, ирландските органи твърдят, че през периода 2007-2010 г. той преминава през значително намаление на оборота и на броя пътници. След въвеждането на данъка Aer Arann отчита загуби в размер на 18 млн. EUR. Следователно изглежда, че превозвачът е най-печеливш преди въвеждането на данъка. Ирландските органи изтъкват също, че има само едно вътрешно трасе, по което жалбоподателят и Aer Arann са конкуренти, и че по това трасе [37-42] (*) % от полетите се обслужват от жалбоподателя. За полети до чуждестранни дестинации, които се ползват от по-ниската ставка (западни части на Обединеното кралство), жалбоподателят обслужва над [37-42] (*) % от редовните полети, докато Aer Arann и Aer Lingus имат по-ниски дялове.
(32)
Освен това, неирландските въздушни превозвачи винаги са имали свободата да обслужват полети, за които се прилага по-ниската ставка. В този контекст не съществува свобода на действие за държавата. Ирландските органи изтъкват, че ако имаше предимство в обслужването на полети, за които се прилага по-ниската ставка, чуждестранни (неирландски) превозвачи щяха да изберат да обслужват тези полети. Липсата на чуждестранни въздушни превозвачи, обслужващи тези полети, сочи, че от по-ниската ставка не произтича предимство.
4.1.4. По-ниската ставка е въведена с цел да се избегне данъчна ставка, която не е пропорционална по отношение на цената на билета
(33)
Ирландските органи подчертават, че целта на диференцирането на ставките е да се въведе елемент на пропорционалност в равнището на данъците по отношение на разстоянието, тъй като цените обикновено са по-ниски за по-близки дестинации. Въпреки че се приема, че не съществува идеално съотношение между разстояние и цена, стана ясно, че съотношението е достатъчно, за да обоснове двустепенното разделяне на данъка. Ирландските органи смятат, че механизъм, предоставящ по-точно диференциране въз основа на разстоянието, щеше да направи системата изключително сложна и административно утежняваща.
4.1.5. Няма нарушаване на конкуренцията
(34)
Ирландските органи изтъкват, че по-ниската данъчна ставка няма за резултат нарушаване на конкуренцията и не повлиява върху търговията. Първо, тъй като данъкът е по характер данък върху потреблението, той няма видим ефект върху въздушните превозвачи. Второ, при диференцираните данъчни ставки не се прави разлика между ирландския пазар и пазара на други държави членки. От полетите, за които се прилага по-ниската ставка, мнозинството са невътрешни (68 % в сравнение с 32 % за изцяло вътрешните полети). Трето, въздушните превозвачи извършват дейност на пазар, отворен за конкуренция, което означава, че пазарът е отворен за новодошли участници, за които по-ниската ставка се прилага при същите условия, както и за останалите въздушните превозвачи. Ако по-ниската ставка предоставяше предимство на някои превозвачи, неирландските въздушните превозвачи вероятно щяха да изберат да обслужват трасетата, за които се прилага по-ниската ставка. Липсата на новодошли участници показва, че по-ниската ставка не предоставя предимство на някои въздушни превозвачи.
4.1.6. Всяка помощ би била помощ de minimis или би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи
(35)
Ирландските органи твърдят, че дори и по-ниската данъчна ставка да се разглеждаше като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, тя следва да се обяви за съвместима с вътрешния пазар, тъй като би била или помощ de minimis, или при всички случаи би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи.
4.2. Мнения от трети страни
4.2.1. Ryanair
(36)
По отношение на характера на държавната помощ на по-ниската данъчна ставка Ryanair се съгласява с предварителната гледна точка, изразена от Комисията в решението ѝ от 13 май 2011 г., че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на някои въздушни превозвачи и представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. При все това Ryanair не се съгласява с гледната точка на Комисията, че i) по-високата ставка от 10 EUR трябва да се смята за „нормалната“ ставка и че ii) дружеството Ryanair е получило предимство посредством мярката.
(37)
По отношение на установяването на „нормална“ или „стандартна“ ставка по данъчната система Ryanair твърди, че гледната точка на Комисията, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка и че всички превозвачи, за които се прилага по-ниската ставка в размер на 2 EUR, са получили предимство, е необоснована. Според Ryanair няма причина, поради която по-високата, а не по-ниската ставка, да следва да се разглежда като нормалната ставка. Нещо повече, тъй като двустепенната ставка е заменена с единна ставка, новата ставка вероятно ще е съчетание от първоначалните ставки. Следователно новата ставка би била разумният целеви показател за оценяване на всяка възможна вреда или предимства, произтичащи от двустепенната система.
(38)
Ryanair твърди още, че двустепенният данък върху пътуването с въздушен транспорт не предоставя предимство на Ryanair. При разглеждането на мярка, която може да представлява държавна помощ, Комисията трябва да вземе под внимание общите ефекти от нея върху възможния бенефициер и по-специално да приспадне всички специфични такси, които представляват тежест върху предимството, предоставено от предполагаемата помощ. През периода, в който се прилага двустепенната данъчна система, дружеството Ryanair е изплатило данъците, посочени в таблица 2.
Таблица 2
Превозвани пътници и платен данък през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г.
Категория дестинация от летище Дъблин
Пътници, подлежащи на данък
Платен данък
Дял
Най-много 300 км в страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Най-много 300 км извън страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Над 300 км в рамките на ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Над 300 км извън ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
ОБЩО
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Тъй като Ryanair смята, че новата единна ставка от 3 EUR следва да се смята за нормалната ставка, Ryanair следва да е платил сума в размер на […] (*) (12) EUR данък за пътуване с въздушен транспорт за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Това е с […] (*) EUR по-малко от действително платената сума (вж. таблица 2). По този начин дружеството Ryanair изтъква, че не се е ползвало от предимство от по-ниската ставка, а по-скоро е понесло неблагоприятно положение.
4.3. Наблюдения на Ирландия по коментарите от трети страни
(40)
На 13 януари 2012 г. ирландските органи предоставиха гледната си точка по мненията на Ryanair: първо, те не са съгласни с описанието на Ryanair на данъка, тъй като според тях данъкът е по същество данък върху потреблението и по-ниската данъчна ставка не предоставя предимство на въздушните превозвачи. Второ, те не могат да разберат как Ryanair може да бъде страната, която е засегната най-пряко и най-отрицателно от по-ниската ставка, особено след като на дружеството се падат [56-63] (*) % от пътниците, превозвани с полетите, които са предмет на по-ниската ставка. Трето, няма основание за твърдението, че по-ниската ставка е създадена, за да подкрепя Aer Arann. Ирландските органи не са имали конкретен превозвач предвид при създаването на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Четвърто, няма логика в аргумента на Ryanair, че по-високата ставка в размер на 10 EUR не трябва да се смята за основната ставка на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Съгласно двустепенната данъчна система по-високата ставка се прилага за между 85 % и 90 % от всички отпътувания. Ирландските органи заявиха отново, че са позволили дерогация от стандартната ставка в размер на 10 EUR, за да въведат елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието.
5. ОЦЕНКА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора
(41)
По силата на член 107, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(42)
За да попадне в приложното поле на член 107, параграф 1 от Договора, дадена мярка трябва да бъде селективна (13). Когато установява дали мярка е селективна, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ спрямо други, които биха се оказали с оглед на преследваните от споменатия режим цели в сходно обстоятелствено и правно положение. (14) Съгласно установената съдебна практика (15) данъчна мярка е prima facie селективна, ако представлява отклонение от обичайното прилагане на общата данъчна рамка.
(43)
Първо, Комисията следователно трябва да идентифицира съответната референтна данъчна система. По отношение на данъчното облагане Комисията отбелязва, че по принцип определянето на система на данъчно облагане попада в изключителната компетентност на държавите членки. При разработването на системата си на данъчно облагане ирландските органи са избрали да определят за данъчно събитие в данъка върху пътуване с въздушен транспорт отпътуването на пътник със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Следователно референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Целта на тази система е да генерира постъпления в държавния бюджет. Заключението, че референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи от летище, намиращо се в Ирландия, беше потвърдено от ирландските органи в отговора им на наблюденията на третата страна.
(44)
Второ, в съответствие с установената съдебна практика (16) Комисията трябва да определи дали въпросната данъчна мярка представлява дерогация от идентифицираната референтна система.
(45)
Ryanair изтъква, че по-ниската ставка в размер на 2 EUR или като алтернатива единната ставка в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г., следва да се разглежда като нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт. При все това с изключение на някои дестинации в западните части на Обединеното кралство, по-ниската ставка се прилага само за вътрешни дестинации и според ирландските органи само за 10-15 % от всички полети, които подлежат на облагане с данъка. Следователно тя не може да се разглежда като нормална данъчна ставка. По отношение на ставката в размер на 3 EUR, тя не е била в сила в момента, с който е свързано настоящото решение, и следователно не може да се разглежда за нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт по това време. По тези причини Комисията смята, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка в референтната система, докато намалената ставка в размер на 2 EUR, приложима за ясно ограничена категория полети, е изключение от референтната система.
(46)
Трето, Комисията трябва да разгледа дали такива изключения са обосновани от „характера или общата схема на системата“ (17) в държавата членка. Ако това е така, се смята, че мярката не предоставя селективно предимство и съответно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В този контекст следва да се отбележи, че съгласно съдебната практика (18) относими са основните и водещи принципи на референтната система, а не тези в конкретната мярка.
(47)
Според ирландските органи по-ниската ставка е въведена, за да се внесе елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието на полета. Комисията смята, че това разсъждение не е свързано с основните и водещи принципи на самия данък, а по-скоро с тези на самата дерогация. Структурата и обективният характер на данъка не са свързани с разстоянието на полета, а с факта на отпътуване от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество от пътниците, отпътуващи от ирландско летище (например шум и замърсяване), са напълно същите, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Следователно засегнатите въздушни превозвачи са едни спрямо други в едно и също правно и обстоятелствено положение по отношение на целта.
(48)
В допълнение данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на действителната дължина на полетите. Първо, данъчната ставка не се прилага въз основа на действителната дължина на полета, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо къде се е осъществило действителното отпътуване. Второ, данъчната система определя само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети.
(49)
Освен това дори причината за дерогацията да следва характера и логиката на данъчната система за пътуване с въздушен транспорт, Съдът е заявил, че дадено предимство трябва да е съгласувано не само с присъщите особености на разглежданата данъчна система, но и що се отнася до привеждането в действие на тази система (19). Както е посочено в съображение 47, данъчната система de facto не гарантира пропорционални ставки по отношение на действителната дължина на полета, тъй като приложимата ставка се определя въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо от това къде се е осъществило действителното отпътуване и тъй като се прилагат само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети. Цената на билетите до вътрешните дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. Така мярката не е успяла да постигне целта си за гарантиране на пропорционалност при данъчното облагане по отношение на разстоянието на полета. В този случай нито ирландските органи, нито трета страна е изтъкнала, че ефектът от дерогацията е, че равнището на данъка de facto е пропорционално на разстоянието. Напротив, ирландските органи признават, че няма идеално съотношение между разстоянието и данъчната ставка.
(50)
Следователно Комисията не вижда причина да промени предварителната си гледна точка, че по-ниската ставка не следва логиката и общата схема на данъчната система за облагане на пътуването с въздушен транспорт. Съответно Комисията смята, че мярката е селективна и не се обосновава от характера и логиката на системата.
(51)
Разходите за данъци обикновено се поемат от предприятието.
(52)
Прилагането на данъка върху пътуването с въздушен транспорт може да засегне приходите на въздушните превозвачи, които трябва да плащат този данък, чрез увеличаване на цените на билетите, които могат да предложат на клиентите си, или намаляване на маржа при всеки билет, който продават, когато въздушните превозвачи решат да не прехвърлят данъка на клиентите. В това отношение Съдът е установил, че „тъй като летищните данъци пряко и автоматично повлияват върху цената на пътуването, разликите в данъците, платими от пътниците, ще се отразят автоматично на транспортните разходи и по този начин […] достъпът до вътрешни полети ще бъде поставен в благоприятно положение в сравнение с полетите в Общността“ (20).
(53)
Следователно намалената ставка за някои видове полети има по-малък ефект, отколкото нормалната ставка върху въздушните превозвачи, които предлагат този вид полети. Тези въздушни превозвачи са освободени от разхода, който по принцип трябва да поемат, и следователно прехвърлят на клиентите си и самите те понасят по-ниски разходи.
(54)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на въздушните оператори, обслужващи трасетата, за които се прилага тази ставка. По-ниските разходи, които те трябва да прехвърлят на клиентите си или да понесат пряко, представляват финансови ресурси, които тези въздушни оператори могат да спестят, и следователно са подобрили икономическото им положение спрямо други въздушни превозвачи, които се конкурират на пазара на въздушния транспорт. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Комисията отбелязва, че полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair са основани в Ирландия и седалищата им все още се намират там). Следователно намалената ставка de facto е предоставила предимство на ирландските въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(55)
Комисията не може да приеме аргумента на Ryanair, че предимството е ограничено до разликата между по-ниската ставка и ставката в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г. Тази ставка не е приложена по същото време, както по-ниската ставка и ако предимството се определя в система с една по-висока ставка и една по-ниска, прилагането на целеви показател, определен някъде между тези ставки, не обхваща цялото предоставено предимство.
(56)
Ryanair изтъква също, че дружеството се е възползвало по-малко от по-ниската ставка, отколкото Aer Arann например, тъй като повечето му полети са до дестинации, за които се прилага по-високата ставка. При все това предимството, произтичащо от прилагането на по-ниската данъчна ставка в размер на 2 EUR, е разликата между тази ставка и стандартната ставка в размер на 10 EUR. Когато прилага по-ниската ставка за някои полети, дружеството Ryanair, както и всички останали въздушни превозвачи, обслужващи полети, за които се прилага тази ставка, се е ползвало от предимство, съответстващо на разликата между двете ставки.
(57)
Ирландските органи изтъкват, че данъкът е предназначен да се прехвърли на пътниците и следователно не съществува предимство за въздушните оператори. В този контекст Комисията отбелязва, че намаляването на нормалната ставка на даден данък може да предостави селективно предимство на въздушен превозвач, който е задължен да плати намалената ставка, дори и в ситуации, в които съществува правно задължение въпросният данък да се прехвърли на клиентите (21). Комисията отбелязва също, че в конкретния случай, не е имало механизъм, който да гарантира, че данъкът действително се прехвърля, а е оставено на въздушния оператор да реши дали и как данъкът ще се прехвърли на пътниците. В жалбата си жалбоподателят всъщност е изтъкнал обратното, а именно, че не е могъл да прехвърли разходите за данъка върху клиентите си, тъй като това би имало непропорционален ефект върху цените на билетите. Следователно Комисията не е съгласна с ирландските органи, че няма предимство за въздушните оператори: онези, които са можели да използват по-ниската данъчна ставка за някои полети, са имали по-ниски разходи за предаване на клиентите си, отколкото останалите. Това е и в съответствие с практиката на Комисията по отношение на мерките за помощ, произтичащи от акциз (22), съгласно която е установено, че облекчения от тези акцизи предоставят предимство на въздушния превозвач, който трябва да плати данъка, независимо от факта, че този субект може да избере да прехвърли разхода на клиентите си.
(58)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка е предоставила предимство на някои въздушни превозвачи. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair). Следователно намалената ставка е предоставила предимство на ирландски въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(59)
Фактът, че ирландските органи са позволили да се приложи данъчна ставка, по-ниска от нормалната, има за резултат загуба на данъчни постъпления за държавата и следователно представлява финансиране с държавни ресурси. Тъй като решението за по-ниската ставка е взето от държавните органи, мярката се приписва на държавата.
(60)
В сравнение с конкурентите си въздушните превозвачи, ползвали по-ниската ставка, са били облекчени от загуби, които иначе е трябвало да поемат или да прехвърлят на клиентите си. Следователно по-ниската ставка на данъка върху пътуване с въздушен транспорт е подобрила икономическото им положение спрямо други предприятия, които се конкурират на пазара за въздушен транспорт, като по този начин е нарушила или рискува да наруши конкуренцията.
(61)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва положението на едно предприятие в сравнение с други предприятия, които се конкурират в областта на търговията в рамките на Съюза, последната трябва да се разглежда като засегната от тази помощ (23). Достатъчно е получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на пазари, отворени за конкуренция (24). Секторът на въздушния транспорт се характеризира от силна конкуренция между превозвачите от различни държави членки, по-специално след влизането в сила на третия етап на либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“) на 1 януари 1993 г., именно Регламент (ЕИО) № 2407/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно лицензирането на въздушни превозвачи (25), Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно достъпа на въздушни превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността (26) и Регламент (ЕИО) № 2409/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно тарифите на самолетните билети и таксите за услуги за въздушен превоз (27). Следователно намалената ставка е можела да наруши търговията между държавите членки, тъй като е укрепила позицията на някои въздушни превозвачи, конкуриращи се на напълно либерализиран пазар на равнището на Съюза.
(62)
Тъй като всички критерии в член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени, мярката представлява държавна помощ за всички въздушни превозвачи, обслужвали полети, които са се ползвали от намалената ставка.
5.2. Законност
(63)
Като не са изпратили уведомление за мярката преди нейното привеждане в действие, ирландските органи не са изпълнили задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Следователно мярката за помощ представлява неправомерна държавна помощ.
5.3. Съвместимост на помощта с Договора
(64)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора помощи могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар, ако имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Тъй като помощта представлява оперативна помощ, която е намалила част от текущите разходи на някои въздушни превозвачи, според съдебната практика на Съда тя е принципно несъвместима с вътрешния пазар (28). Помощта не попада в обхвата на нито едни насоки за съвместимост на държавна помощ, дадени от Комисията в този контекст. По-специално, тя не се обхваща от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (29), тъй като не е свързана със започването на никакви трасета. Ирландските органи не са изтъкнали или предоставили никаква информация, показваща, че помощта може да се смята за съвместима по силата на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (30). Точно обратното, те са заявили ясно, че целта на данъка е да генерира постъпления, а не да защитава околната среда. Фактът, че въпросният данък няма ясна и пропорционална връзка с намаляването на енергийното потребление, замърсяването или емисиите на газове, с равнищата на шум и др. подкрепя това разсъждение. Следователно Комисията не смята, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(65)
Въпросната помощ не попада в никое от изключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора.
(66)
Освен това, дори и помощта да беше съвместима с някое от заключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора, което не е така, Съдът е установил, че процедурата съгласно членове 107 и 108 от Договора не трябва никога да има резултат, противоречащ на конкретни разпоредби от Договора. Съдът също е посочил, че тези аспекти на помощта, които нарушават конкретни разпоредби на Договора, различни от членове 107 и 108, може да са така неразривно свързани с обекта на помощта, че да е невъзможно да бъдат оценени отделно. (31) Конкретно в този случай, както е описано в съображение 10, диференцираните ставки са били обект на разследване на Комисията, което установява, че са в нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, тъй като диференцирането е наложило по-тежки условия за предоставянето на въздухоплавателни услуги в Съюза, отколкото условията, наложени за националните услуги. Съдът е посочил изрично в решения по дела относно летищни данъци, че разпоредбите от Договора за свободното предлагане на услуги са приложими и в сектора на транспорта (32). В този случай държавната помощ произтича от самото диференциране на данъчните ставки. Тъй като данъкът и помощта представляват два елемента от една и съща данъчна мярка, те са неразривно свързани (33) и следователно държавната помощ не може да бъде отпусната, без да се наруши принципа на свободното предоставяне на услуги. Следователно помощта не може да се обяви за съвместима с Договора в никой случай, тъй като неминуемо ще наруши разпоредбите от Регламент (ЕО) № 1008/2008 и член 56 от Договора.
(67)
Следователно Комисията заключава, че помощта не може да се смята за съвместима с Договора.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(68)
Комисията смята, че по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, предвидена в дял 55 (2) от Закона за финансите (№ 2) и по-специално член 2, буква б) от него за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Ирландия неправомерно е привела в действие държавната помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора.
(69)
Държавната помощ не е в съответствие с никоя дерогация, предвидена в член 107, параграф 2 и 3 от Договора. Тъй като не могат да се предвидят други причини за съвместимост на дадената мярка, тя е несъвместима с вътрешния пазар.
(70)
Държавната помощ възлиза на разликата между по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт и стандартната ставка в размер на 10 EUR (т.е. 8 EUR на пътник), удържана на всеки пътник. Това засяга всички полети, осъществени от самолети, в които могат да пътуват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-малко 300 км от летище Дъблин. Бенефициерите са Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann и други въздушни превозвачи, които Ирландия трябва да идентифицира.
(71)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато са взети отрицателни решения относно случаи на неправомерна помощ, Комисията трябва да изиска от съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. От Ирландия следва да се изиска да възстанови несъвместимата помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ във вид на по-ниска ставка за данък върху пътуване с въздушен транспорт за всички полети, осъществени от самолети, които могат да превозват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. в приложение на дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., приведена в действие неправомерно от Ирландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, която е отпусната по схемата, посочена в член 1, не представлява помощ, ако отговаря на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (34).
Член 3
Индивидуална помощ, отпусната по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или определени с решение на Комисията за одобрение на схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималните интензитети на помощта, приложими за този вид помощ.
Член 4
1. Ирландия възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1.
2. Сумите, подлежащи на възстановяване, включват лихви, изчислени от датата, на която помощта е предоставена на бенефициерите, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (35).
Член 5
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, е незабавно и ефективно.
2. Ирландия осигурява изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Ирландия предоставя следната информация:
а)
списък на бенефициерите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че от получателите е изискано да възстановят помощта.
2. Ирландия уведомява редовно Комисията за напредъка в прилагането на националните мерки, които са предприети с цел изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Ирландия незабавно предоставя информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Ирландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
KOMISJONI OTSUS,
25. juuli 2012,
riigiabi juhtumi SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - kohta Iirimaal rakendatavad diferentseeritud lennureisijatasud
(teatavaks tehtud numbri C(2012) 5037 all)
(Ainult ingliskeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2013/199/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eelkõige selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt nimetatud sätetele (1) ja võttes nende märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
2009. aastal laekus komisjonile lennuettevõtjalt (edaspidi „kaebuse esitaja”) riigiabi käsitlev kaebus Iirimaal rakendatava lennureisijatasu mitme aspekti kohta, sealhulgas diferentseeritud tasud, mida kohaldati lendude suhtes Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvatesse sihtlennujaamadesse - mis väidetavalt soosisid lennuettevõtjat Aer Arann.
(2)
Komisjon teavitas 13. juuli 2011. aasta kirjaga Iirimaad, et otsustas Iirimaal lennureisijatasu raames kohaldatavate diferentseeritud tasude suhtes algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse. Komisjon nõudis, et Iiri ametiasutused edastaksid otsuse koopia abisaajatele.
(3)
9. augustil 2011 ja 5. septembril 2011 saatis lennuettevõtja Ryanair Ltd (edaspidi „Ryanair”) mitu kirja seoses komisjoni otsusega algatada menetlus. Komisjon vastas kõnealustele kirjadele 5. oktoobril 2011. Ryanair saatis 17. oktoobril 2011 veel ühe kirja.
(4)
Pärast vastamistähtaja pikendamist esitasid Iiri ametiasutused komisjoni otsuse kohta 15. septembril 2011 oma märkused.
(5)
18. oktoobril 2011 avaldati komisjoni otsus menetluse algatamise kohta Euroopa Liidu Teatajas (2). Komisjon kutsus huvitatud isikuid üles esitama meetme kohta märkusi.
(6)
17. novembril 2011 vastas Ryanair kutsele. Oma 28. novembri 2011. aasta kirjaga uuris komisjon Ryanairilt, kas Ryanairi kirjas olnud teave on konfidentsiaalne, mistõttu seda ei või Iiri ametiasutustele avalikustada. Oma 30. novembri 2011. aasta kirjas kinnitas Ryanair, et tema 17. novembri 2011. aasta kirja võib edastada Iiri ametiasutustele.
(7)
12. detsembri 2011. aasta kirjaga edastas komisjon Ryanairi märkused Iiri ametiasutustele, kes esitasid nende kohta oma märkused 13. jaanuaril 2012.
2. MEETME KIRJELDUS
(8)
Alates 30. märtsist 2009 võtsid Iiri ametiasutused kasutusele lennureisijate transpordiaktsiisi. Maksu riiklik õiguslik alus on 2008. aasta finantsseaduse (nr 2) paragrahv 55, millega kehtestatakse „lennureisijatasuna” tuntud aktsiisimaks, mida lennuettevõtjad peavad tasuma „iga reisija lahkumise eest Iirimaal asuvast lennujaamast lennuki pardal” (3). Maks tuleb tasuda siis, kui reisija lahkub lennujaamast lennuki pardal, mis suudab vedada üle 20 reisija ning mida ei kasutata riiklikel ega sõjalistel eesmärkidel. Kuigi tasu pidid maksma reisijad osana piletihinnast, olid lennuettevõtjad need, kes vastutasid tasu ja selle maksmise eest (4).
(9)
Kasutusele võtmise ajal arvestati tasu reisi lähte- ja sihtlennujaama vahelise kauguse põhjal määraga i) 2 eurot, kui sihtlennujaam oli Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel, ja ii) 10 eurot kõigil muudel juhtudel.
(10)
Pärast seda, kui komisjon oli uurinud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta määruse (EÜ) nr 1008/2008 (ühenduses lennuteenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta) (5) ning aluslepingu teenuste osutamise vabadust käsitleva artikli 56 võimalikku rikkumist, muudeti määrasid alates 1. märtsist 2011, kohaldades ühtset kolme euro suurust maksumäära kõikide väljalendude suhtes läbitavast vahemaast olenemata (6).
3. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE ALUSED
(11)
Komisjon algatas ametliku uurimismenetluse madalama tasu kohta, mida kohaldati teatavatel lennuliinidel ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011, kuna ta leidis, et see kujutab endast riigiabi ning et selle kokkusobivus siseturuga on kaheldav.
(12)
Hinnates, kas meede on väljakujunenud kohtupraktika (7) kohaselt valikuline, määras komisjon kõigepealt kindlaks võrdlusaluseks oleva maksusüsteemi ning seejärel analüüsis, kas meede kujutab endast sellest süsteemist erandit, ning kui see on nii, siis kas Iirimaa on tõendanud, et erand tuleneb maksusüsteemi laadist ja loogikast.
(13)
Komisjon jõudis järeldusele, et kõnealusel juhul on võrdlusalune süsteem Iirimaal asuvast lennujaamast lahkuvate lennureisijate maksustamine.
(14)
Komisjon märkis, et lennureisijatasu süsteemis nähakse ette üks üldine või tavaline tasu, mida kohaldatakse peaaegu kõikide lendude suhtes, ning vähendatud tasu lendudele Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvatesse sihtlennujaamadesse. Komisjon leidis, et tavaline tasu kujutab endast võrdlusalust süsteemi, samal ajal kui täpselt piiritletud lennukategooria suhtes kohaldatav vähendatud tasu on erand võrdlusaluseks olevast süsteemist.
(15)
Komisjon kahtles, kas vähendatud tasu kohaldamine reisi lähte- ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel on õigustatud.
(16)
Esiteks ei kohaldatud seda tasu mitte reisi tegeliku pikkuse, vaid Dublini lennujaama ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel.
(17)
Teiseks tundus, et maksu struktuur ja objektiivne olemus ei ole seotud lennu kauguse, vaid Iiri lennujaamast väljumise faktiga. Seos maksuhalduriga, maksustatav sündmus (väljumine Iiri lennujaamast) ja negatiivne välismõju Iiri ühiskonnale (müra ja reostus) olid täpselt samasugused kõikide Iiri lennujaamast lahkuvate reisijate puhul, olenemata lennu sihtkohast ja kaugusest. Asjaomased lennuettevõtjad olid selle eesmärgi suhtes üksteisega samas õiguslikus ja faktilises olukorras.
(18)
Kolmandaks ei olnud maksusüsteem lennu kaugusega seoses olulisel määral diferentseeritud, vaid kehtestatud oli ainult kaks tasu: üks väga lühikestele lendudele ja teine kõikidele ülejäänud lendudele. Tundus, et kõnealune kriteerium soosib Iiri siselende ja lende Ühendkuningriigi teatavatesse läänepoolsetesse osadesse ning eristab seega diskrimineerivalt riigi- ja liidusiseseid lende. Nimetatud juhul väitsid Iiri ametiasutused, et kõrgema maksu kehtestamine väiksema tasuga sihtlennujaamadele oleks hinna suhtes ebaproportsionaalne. Komisjon leidis, et riigisiseste lendude hind ei ole tingimata madalam kui muudesse liidu sihtkohtadesse toimuvate lendude hind. Seega ei olnud väiksem tasu lennureisijatasu süsteemi laadi ja loogika seisukohast õigustatud ning seepärast tundus tegu olevat valikulise meetmega.
(19)
Kuna ka kõik teised aluslepingu artikli 107 lõike 1 kriteeriumid näisid olevat täidetud, tundus, et meede kujutab endast riigiabi lennuettevõtjatele, kes käitasid vähendatud tasust kasu saanud lennuliine.
(20)
Riigiabi ei kuulunud ühegi komisjoni väljastatud riigiabi kokkusobivust käsitleva suunise reguleerimisalasse. Kuivõrd ilmnes, et see on tegevusabi, mis eristas diskrimineerivalt liidusiseseid lende, ei saanud seda pidada kokkusobivaks vahetult aluslepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel. Peale selle ei kuulunud abi ka ühegi teise aluslepingu artikli 107 lõikes 2 või 3 osutatud erandi alla.
(21)
Seega olid komisjonil kahtlused abimeetme kokkusobivuse kohta siseturuga ning vastavalt 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999 (millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks) (8) artikli 4 lõikele 4 otsustas komisjon alustada ametlikku uurimismenetlust, kutsudes sellega Iirimaad ja teisi huvitatud isikuid esitama oma märkusi.
4. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(22)
Vastuseks Euroopa Liidu Teatajas (9) avaldatud teatele saatsid Iiri ametiasutused ja Ryanair komisjonile oma märkused.
4.1. Iiri ametiasutuste märkused
4.1.1. Tegemist on tarbijatele kehtestatud maksuga
(23)
Iiri ametiasutused väidavad, et lennureisijatasu on olemuselt tarbijatele kehtestatud maks. Et lihtsustada kohaldamist, kohustasid Iiri ametiasutused iga lennuettevõtjat tasuma maksuametile iga Iiri lennujaamast lahkuva ja tema lennuliiniga lendava reisija kohta asjaomase summa. Lennuettevõtjatel lubatakse siiski maks üle kanda ja koguda seda oma reisijatelt.
(24)
Veelgi enam, lennureisijatasu sisaldub tavaliselt piletihinnas ja/või maksu või lõivu näol lennuettevõtjate üldtingimustes koos muude tasude ja maksudega. Vastavalt sellele ei kaasne maksuga kasu lennuettevõtjatele, kuna tegu on lihtsalt ühe tarbijatelt kogutava lõivu, maksu või tasuga.
4.1.2. Kasu puudumine konkreetsetele lennuettevõtjatele
(25)
Iiri ametiasutused väidavad, et kasu kaasnemine konkreetsetele lennuettevõtjatele on eeltingimus, et lennureisijatasu kuuluks aluslepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud määratluse reguleerimisalasse. Iiri ametiasutuste väitel on olukorras, kus lennureisijatasu on olemuselt tarbijamaks - ükskõik, kas seda kogutakse summas kümme või kaks eurot -, raske mõista, kuidas tasuga kaasneb kasu konkreetsetele lennuettevõtjatele.
(26)
Pole kahtlust, et kõik lennuettevõtjad, olenemata sellest, kas nad peavad tasuma maksu summas kümme või kaks eurot, on pandud võrdsesse olukorda. Tekib küsimus, kas need lennuettevõtjad, kes peavad maksu tasuma üksnes kahe euro suuruses summas, on ühiselt eelistatud seisundis. Iiri ametiasutuste sõnul on ainus realistlik stsenaarium, mille puhul lennureisijatasu kujutaks endast abi, kui lennuettevõtjad, kes käitavad lennuliine Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvatesse sihtlennujaamadesse, oleksid kohustatud koguma lennureisijatasu summas kümme eurot, kuid neil lubataks kümne- ja kaheeurose tasu vahe endale jätta. Nii see aga ei olnud. Sellega seoses on oluline märkida, et Iiri ametiasutused ei pidanud kõnealust maksu kavandades silmas ühtki konkreetset lennuettevõtjat ega ärimudelit.
4.1.3. Iiri lennuettevõtjad ei ole eelistatud seisundis
(27)
Esiteks tuleb märkida, et Iirimaal ei ole enam riiklikke lennuettevõtjaid kui selliseid, arvestades, et riik taandas oma osaluse endises riiklikus lennuettevõtjas Aer Lingus vähemusosaluseks.
(28)
Kui maksul oleks olnud Iiri lennuettevõtjatele mingi mõju, oleks see olnud iga lennuettevõtja jaoks väga erinev. Iiri ametiasutused juhivad tähelepanu asjaolule, et liidusiseseid lennuliine, kus kehtis kõrgem, kümneeurone tasu, käitasid peamiselt samad Iiri lennuettevõtjad. Asjaomasel ajavahemikul kuulus kolmele lennuettevõtjale madalama tasuga lendude turust [93-97] (10) %, kuid samad ettevõtjad olid ülekaalus ka liidusiseste lennureiside turul, kus neile kuulus [82-87] (10) % kõikidest sellistest liidusisestest lendudest.
(29)
Eelkõige väidavad Iiri ametiasutused, et Ryanairi mis tahes väited oma ebasoodsa olukorra kohta on selgelt põhjendamatud, kuna Ryanairi madalama tasuga lennuliinidel veetakse umbes [56-63] (10) % reisijatest (vt tabel 1).
Tabel 1.
Iiri lennuettevõtjate turuosad Iiri lennujaamadest väljuvate lennuliinide puhul.
Turuosad
Kuni 300 km
Üle 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
KOKKU
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Allikas:
Iirimaa esitatud teave, mis põhineb kolme Iiri lennuettevõtja väljatoodud arvnäitajatel ja statistikaameti andmetel.
(30)
Tabelist 1 on näha, et ainukese lennuettevõtja arvele, keda võib riigi vähemusosaluse tõttu lugeda riiklikuks lennuettevõtjaks (Aer Lingus), langes palju suurem osa kõrgema tasuga lendudest ([35-40] (*) %) võrreldes madalama tasuga lendudega ([16-23] (*) %). Seega, kui madalam tasu oleks lennuettevõtjaid kuidagi mõjutanud, oleks Aer Lingus olnud märksa ebasoodsamas olukorras.
(31)
Aer Aranni puhul, kes sai kaebuse esitaja sõnul väidetavast abist kasu, märgivad Iiri ametiasutused, et ajavahemikul 2007-2010 vähenes nii selle ettevõtja käive kui ka reisijate arv märgatavalt. Pärast maksu kehtestamist teatas Aer Arann 18 miljoni euro suurusest kahjumist. Seega teenis lennuettevõtja enne maksu kehtestamist kõige suuremat tulu. Samuti juhivad Iiri ametiasutused tähelepanu, et kaebuse esitaja ja Aer Arann konkureerisid vaid ühel riigisisesel lennuliinil ning et sellel lennuliinil käitas kaebuse esitaja ligi [37-42] (*) % lendudest. Vähendatud tasuga lendudest välismaal asuvatesse sihtkohtadesse (Ühendkuningriigi lääneossa) käitas kaebuse esitaja üle [37-42] (*) % regulaarlendudest, samal ajal kui Aer Aranni ja Aer Linguse osakaal oli väiksem.
(32)
Veelgi enam, mitte Iiri lennuettevõtjatel on alati olnud vabadus käitada lende, mille suhtes kohaldati madalamat tasu. Riigil ei olnud selles suhtes kaalutlusõigust. Iiri ametiasutused väidavad, et kui madalama tasuga lendude käitamine oleks andnud eelise, oleksid välismaised (mitte Iiri) lennuettevõtjad otsustanud käitada selliseid lende. See, et välismaised lennuettevõtjad selliseid lende ei käitanud, näitab, et madalama tasuga ei kaasnenud eelist.
4.1.4. Madalam tasu kehtestati selleks, et vältida piletihinna suhtes ebaproportsionaalse maksu kohaldamist
(33)
Iiri ametiasutused rõhutavad, et tasude eristamise eesmärk oli muuta kaugusega seotud maksude tase proportsionaalsemaks, kuna lähemate sihtkohtade puhul on hinnad tavaliselt madalamad. Ehkki tunnistatakse, et kaugus ja hind ei ole omavahel täpselt vastavuses, oldi siiski arvamusel, et vastavus on maksude kahele tasemele jaotamise põhjendamiseks piisav argument. Iiri ametiasutused leiavad, et täpsem kauguse alusel eristamise mehhanism oleks muutnud süsteemi erakordselt keeruliseks ning suurendanud halduskoormust.
4.1.5. Konkurentsi ei kahjustatud
(34)
Iiri ametiasutused väidavad, et madalam tasu ei kahjustanud konkurentsi ega mõjutanud kaubandust. Esiteks: kuivõrd laadilt oli tegu tarbijamaksuga, ei olnud sellel lennuettevõtjatele märgatavat mõju. Teiseks: diferentseeritud tasud ei eristanud Iiri turgu teiste liikmesriikide turust. Suur enamik madalama tasuga lendudest olid rahvusvahelised lennud (68 % võrreldes 32 % täielikult riigisiseste lendudega). Kolmandaks: lennuettevõtjad tegutsevad konkurentsile avatud turul, mis tähendab, et turg oli avatud uutele tulijatele, kelle suhtes kohaldati teiste lennuettevõtjatega samadel tingimustel madalamat tasu. Kui madalama tasuga oleks teatavatele lennuettevõtjatele kaasnenud kasu, oleksid mitte Iiri lennuettevõtjad eeldatavasti otsustanud käitada lennuliine, mille suhtes kohaldati madalamat tasu. Uute tulijate puudumine näitab, et madalam tasu ei andnud teatavatele lennuettevõtjatele eelist.
4.1.6. Mis tahes abi oleks vähese tähtsusega abi või avaldaks asjaomastele lennuettevõtjatele väheolulist mõju
(35)
Iiri ametiasutused väidavad, et isegi kui madalamat tasu pidada aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabiks, tuleks see kuulutada siseturuga kokkusobivaks, kuivõrd see oleks kas vähese tähtsusega abi või sellel oleks asjaomastele lennuettevõtjatele väheoluline mõju.
4.2. Kolmandate isikute märkused
4.2.1. Ryanair
(36)
Madalama tasuga riigiabi laadi suhtes nõustub Ryanair komisjoni 13. mai 2011. aasta otsuses väljendatud algse seisukohaga, et madalama tasuga kaasneb teatavatele lennuettevõtjatele eelis ning et see kujutab endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Siiski ei nõustu Ryanair komisjoni seisukohaga, et i) kõrgemat, kümneeurost tasu tuleb pidada „tavaliseks” tasuks ning et ii) Ryanair sai meetme kaudu eelise.
(37)
Seoses „tavalise” või „standardse” tasu kehtestamisega maksusüsteemi kohaselt väidab Ryanair, et komisjoni seisukoht, nagu oleks kõrgem kümneeurone tasu tavaline tasu ning et eelise saavad kõik lennuettevõtjad, kelle suhtes kohaldatakse madalamat kaheeurost tasu, on meelevaldne. Ryanairi sõnul ei ole põhjust, miks tuleks pidada just kõrgemat ja mitte madalamat tasu tavaliseks tasuks. Veelgi enam, kuna kaheastmeline tasu on asendatud ühtse tasuga, on tõenäoline, et uus tasu jääb kahe algse tasu vahele. Seepärast oleks uus tasu kaheastmelisest süsteemist tuleneva võimaliku kahju või kasu hindamiseks mõistlik võrdlusalus.
(38)
Lisaks väidab Ryanair, et kaheastmelise lennureisijatasuga ei kaasnenud Ryanairile eelist. Uurides meedet, mis võib endast kujutada riigiabi, peab komisjon arvesse võtma selle üldist mõju potentsiaalsele kasusaajale ning eelkõige arvama maha kõik erimaksud, mis kaasnevad väidetavast abist tuleneva eelisega. Kaheastmelise maksusüsteemi kohaldamise ajal tasus Ryanair tabelis 2 osutatud makse.
Tabel 2.
Reisijate arv ja tasutud maks ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011.
Sihtkoha kategooria kauguse põhjal Dublini lennujaamast
Maksu tasuvad reisijad
Tasutud maks
Osa
Kuni 300 km riigi piires (kaheeurone tasu)
[…] (*)
[…] (*) eurot
[0,5-2,5] (*) %
Kuni 300 km välismaal (kaheeurone tasu)
[…] (*)
[…] (*) eurot
[1,5-4,5] (*) %
Üle 300 km ELi piires
[…] (*)
[…] (*) eurot
[93-98] (*) %
Üle 300 km väljaspool ELi
[…] (*)
[…] (*) eurot
[0,3-2,5] (*) %
KOKKU
[…] (*)
[…] (*) eurot
100 %
(39)
Kuna Ryanair leiab, et uut ühtset kolmeeurost tasu tuleb lugeda tavaliseks tasuks, oleks Ryanair pidanud tasuma ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011 lennureisijatasuna […] (*) eurot (12). See on tegelikult tasutud summast […] (*) eurot vähem (vt tabel 2). Seega väidab Ryanair, et ta ei saanud madalamast tasust kasu, vaid sattus pigem ebasoodsasse olukorda.
4.3. Iirimaa seisukoht kolmandate isikute märkuste suhtes
(40)
13. jaanuaril 2012 esitasid Iiri ametiasutused Ryanairi märkuste suhtes oma seisukoha. Esiteks ei nõustu nad sellega, kuidas Ryanair maksu kirjeldab, kuna nende hinnangul on tegu olemuselt tarbijamaksuga ja madalama tasuga ei kaasnenud lennuettevõtjatele eelist. Teiseks ei mõista ametiasutused, kuidas sai Ryanair olla kõige otsesemalt ja negatiivsemalt mõjutatud osaline, eelkõige seetõttu, et tema madalama tasuga lendudega veetakse [56-63] (*) % reisijatest. Kolmandaks ei ole põhjendatud väide, et madalam tasu kehtestati Aer Aranni toetamiseks. Iiri ametiasutused ei pidanud lennureisijatasu kehtestamisel silmas ühtki konkreetset ettevõtjat. Neljandaks ei ole loogiline Ryanairi väide, et kõrgemat kümneeurost tasu ei tohiks lugeda tavaliseks lennureisijatasuks. Kaheastmelise maksusüsteemi puhul kehtis kõrgem tasu 85-90 % kõikidest väljalendudest. Iiri ametiasutused kordasid, et on lubanud teha kümneeurosest standardtasust erandi selleks, et muuta kaugusega seotud maks proportsionaalsemaks.
5. HINNANG
5.1. Riigiabi olemasolu ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt
(41)
Aluslepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.”
(42)
Et olla meede aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, peab see meede seega olema valikuline (13). Meetme valikulisuse üle otsustamisel peab komisjon hindama, kas meede soodustab „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist” võrreldes teistega, kes kõnealuse korra kehtestamise abil saavutavat soovitavat eesmärki silmas pidades on faktiliselt ja õiguslikult võrreldavas olukorras (14). Väljakujunenud kohtupraktika (15) kohaselt on fiskaalmeede esmapilgul valikuline, kui see kujutab endast erandit üldise maksuraamistiku tavapärasest kohaldamisest.
(43)
Esiteks peab komisjon seetõttu kindlaks määrama asjaomase võrdlusaluseks oleva maksusüsteemi. Maksustamisega seoses märgib komisjon, et põhimõtteliselt kuulub maksusüsteemi määratlemine liikmesriikide ainupädevusse. Oma maksusüsteemi ülesehitamisel otsustasid Iiri ametiasutused määratleda lennureisijatasu puhul maksustatava sündmusena reisija lahkumise lennuki pardal Iirimaal asuvast lennujaamast. Võrdlusalune süsteem on seega Iirimaal asuvast lennujaamast lennuki pardal lahkuvate lennureisijate maksustamine. Süsteemi eesmärk on suurendada riigieelarve tulusid. Järeldust, et võrdlusalune süsteem on Iirimaal asuvast lennujaamast lahkuvate lennureisijate maksustamine, kinnitasid Iirimaa ametiasutused oma vastuses kolmanda isiku märkustele.
(44)
Teiseks peab komisjon kooskõlas väljakujunenud kohtupraktikaga (16) kindlaks tegema, kas kõnealune maksumeede kujutab endast erandit kindlaksmääratud võrdlusalusest süsteemist.
(45)
Ryanair väidab, et madalamat kaheeurost tasu või ka 1. märtsil 2011 kehtestatud ühtset kolmeeurost tasu tuleks lugeda lennureisijatasu süsteemi tavaliseks tasuks. Kuid erinevalt teatavatest Ühendkuningriigi lääneosa sihtkohtadest kohaldati madalamat tasu ainult riigisiseste sihtkohtade suhtes ning Iiri ametiasutuste väitel kehtis maks vaid umbes 10-15 % puhul kõikidest lendudest. Seega ei saa seda pidada tavaliseks tasuks. Kolmeeurone tasu aga käesolevas otsuses käsitletud ajal ei kehtinud ning seetõttu ei saa seda pidada lennureisijatasu süsteemi tolleaegseks tavaliseks tasuks. Seepärast leiab komisjon, et kõrgem kümneeurone tasu on võrdlusaluse süsteemi tavaline tasu, samal ajal kui täpselt piiritletud lennukategooria suhtes kohaldatav kaheeurone tasu oli erand võrdlusalusest süsteemist.
(46)
Kolmandaks peab komisjon uurima, kas sellised erandid on liikmesriigi „süsteemi laadi või üldise ülesehituse” (17) alusel õigustatud. Kui asi on nii, ei loeta valikulist eelist meetmega kaasnevaks ning meede ei kujuta endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Sellega seoses tuleb märkida, et kohtupraktika kohaselt (18) on olulised just võrdlusaluseks oleva süsteemi, mitte konkreetse kõnealuse meetme alus- ja juhtpõhimõtted.
(47)
Iiri ametiasutuste väitel võeti madalam tasu kasutusele maksu taseme proportsionaalsuse parandamiseks seoses lennu kaugusega. Komisjon leiab, et põhjendused ei tugine mitte maksusüsteemi, vaid erandi enda alus- ja juhtpõhimõtetele. Maksu struktuur ja objektiivne olemus ei olnud seotud lennu kauguse, vaid Iiri lennujaamast väljumise faktiga. Seos maksuhalduriga, maksustatav sündmus (väljumine Iiri lennujaamast) ja reisijate Iiri lennujaamast väljumise välismõjud (nt müra ja reostus) Iiri ühiskonnale olid lennu sihtkohast ja kaugusest olenemata täpselt samad. Seepärast olid asjaomased lennuettevõtjad kõnealuse eesmärgi seisukohast sarnases õiguslikus ja faktilises olukorras.
(48)
Veelgi enam, maksusüsteem ei ole lendude pikkusega seoses olulisel määral diferentseeritud. Esiteks ei kohaldatud tasu mitte lennu tegeliku pikkuse, vaid Dublini lennujaama ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel, olenemata tegeliku väljalennu asukohast. Teiseks kehtestati maksusüsteemiga ainult kaks tasu: üks väga lühikestele lendudele Dublini lennujaamast ja teine kõikidele teistele lendudele.
(49)
Peale selle, isegi kui erand oli põhjendatud lennureisijatasu süsteemi põhimõtete laadi ja loogikaga, on Euroopa Kohus märkinud, et tulu peab vastama mitte üksnes kõnealuse maksusüsteemi tunnustele, vaid olema ka kooskõlas selle süsteemi rakendusmeetmetega (19). Nagu on nimetatud põhjenduses 47, ei taganud maksusüsteem faktiliselt proportsionaalseid tasusid vastavalt lendude tegelikule pikkusele, kuna kohaldatav tasu oli fikseeritud Dublini lennujaama ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel, olenemata väljalennu tegelikust kohast, ning kohaldati ainult kahte tasu: üht väga lühikeste lendude suhtes Dublini lennujaamast ja teist kõikide muude lendude suhtes. Riigisiseste sihtkohtade piletite hind ei pruugi olla madalam kui lennupiletite hind teistesse liidu sihtkohtadesse. Seega ei suudetud meetmega saavutada seatud eesmärki tagada maksustamise proportsionaalsus vastavalt lennu kaugusele. Kõnealusel juhul ei ole Iiri ametiasutused ega kolmandad isikud väitnud, et erandi tulemusena muutus maksude tase faktilise kaugusega proportsionaalseks. Vastupidi, Iiri ametiasutused tunnistavad, et kaugus ei olnud tasuga väga hästi kooskõlas.
(50)
Seepärast ei näe komisjon põhjust muuta oma algset seisukohta, et madalam tasu ei vasta lennureisijatasu süsteemi loogikale ega üldisele ülesehitusele. Seega leiab komisjon, et meede on valikuline ning ei ole süsteemi laadi ega loogikaga põhjendatud.
(51)
Maksukulude näol on tegemist kuludega, mida kannab tavaliselt ettevõtja.
(52)
Lennureisijatasu kohaldamine võib selle maksu tasumise kohustusega lennuettevõtjate tulusid mõjutada, tõstes klientidele pakutavate piletite hinda või vähendades iga müüdava pileti kasumimarginaali, kui lennuettevõtjad otsustavad tasu klientidele mitte edasi kanda. Sellega seoses on Euroopa Kohus märkinud, et „kuna lennujaamamaksud mõjutavad otseselt ja automaatselt reisi hinda, kajastuvad reisijate tasutavate maksude erinevused automaatselt transpordikuludes ning seega […] on juurdepääs riigisisestele lendudele parem kui ühendusesisestele lendudele” (20).
(53)
Teatavat liiki lendude vähendatud tasu avaldab seega kõnealust liiki lende pakkuvatele ettevõtjatele vähem mõju kui tavaline tasu. Need lennuettevõtjad vabastatakse kulust, mida nad peaksid tavajuhul kandma, ning seepärast saavad nad klientidele üle kanda või ise tasuda väiksema kulu.
(54)
Seega leiab komisjon, et madalam tasu andis eelise lennuettevõtjatele, kes teenindasid lennuliine, mille suhtes kõnealust tasu kohaldati. Madalam kulu, mille nad pidid oma klientidele edasi kandma või ise otse tasuma, kujutas endast rahalisi vahendeid, mille arvelt lennuettevõtjad said säästa ja seega parandasid oma majanduslikku olukorda võrreldes teiste lennutransporditurul konkureerivate lennuettevõtjatega. Eelis vastab madalama kaheeurose ja tavalise kümneeurose tasu erinevusele ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011. Komisjon märgib, et lende, mille suhtes kohaldati madalamat tasu, käitasid peamiselt Iirimaaga tihedalt seotud lennuettevõtjad (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair asutati Iirimaal ning nende peakontorid asuvad endiselt seal). Seepärast andis vähendatud tasu teiste liidu lennuettevõtjatega võrreldes faktilise eelise Iiri lennuettevõtjatele.
(55)
Komisjon ei saa nõustuda Ryanairi väitega, et eelis piirdus madalama tasu ja 1. märtsil 2011 kehtestatud kolmeeurose tasu erinevusega. Selline tasu ei kehtinud madalama tasuga samal ajal ning kui eelis määratakse kindlaks ühe madalama ja ühe kõrge tasuga süsteemis, ei iseloomusta kusagil nende tasude vahel asuva võrdlusaluse kohaldamine kogu antud eelist.
(56)
Lisaks väidab Ryanair, et on madalamast tasust saanud vähem kasu kui näiteks Aer Arann, kuna enamik tema lende on kõrgema tasuga sihtkohtadesse. Siiski tuleneb madalama kaheeurose tasu kohaldamisest eelis selle tasu ja kümneeurose standardtasu erinevuse näol. Madalama tasu kohaldamisel teatavatele lendudele on Ryanair - nagu kõik teised sama tasuga lende käitavad lennuettevõtjad - saanud kasutada kahe tasu erinevusele vastavat eelist.
(57)
Iiri ametiasutused väidavad, et eesmärk oli kanda maks üle reisijatele ning seepärast puudusid eelised lennuettevõtjate tasandil. Sellega seoses märgib komisjon, et kõnealuse maksu tavalise tasu vähendamisega võib kaasneda valikuline eelis lennuettevõtjale, kes on kohustatud maksma vähendatud tasu isegi olukordades, kui kehtib õigusnõue kanda kõnealune maks üle klientidele (21). Lisaks märgib komisjon, et praegusel juhul ei olnud mehhanismi, mis tagaks maksu tegeliku ülekandmise, vaid jäi lennuettevõtja otsustada, kas ja kuidas maks reisijatele üle kanda. Oma kaebuses väitis kaebuse esitaja tegelikult vastupidist: nimelt et ta ei saanud maksukulu oma klientidele üle kanda, kuna sellel oleks olnud piletihindadele ebaproportsionaalne mõju. Seepärast ei nõustu komisjon Iiri ametiasutustega, et lennuettevõtjate tasandil eeliseid ei kaasnenud: need, kes said teatavate lendude puhul kasutada madalamat tasu, pidid klientidele üle kandma väiksema kulu kui teised. Samuti on see kooskõlas komisjoni tavaga aktsiisimaksust tulenevate abimeetmete puhul (22), mille kohaselt on leitud, et sellised maksuvabastused annavad maksukohustuslikule lennuettevõtjale eelise, olenemata asjaolust, et kõnealune ettevõtja võib otsustada kulu oma klientidele üle kanda.
(58)
Seega leiab komisjon, et madalam tasu andis teatavatele lennuettevõtjatele eelise. Eelis vastab madalama kaheeurose ja tavalise kümneeurose tasu erinevusele ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011. Madalama tasuga lende käitasid peamiselt Iirimaaga tihedalt seotud lennuettevõtjad (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair). Seepärast andis vähendatud tasu Iiri lennuettevõtjatele liidu lennuettevõtjatega võrreldes eelise.
(59)
See, et Iiri ametiasutused lubasid kohaldada tavalisest tasust madalamat tasu, tõi kaasa riigi maksutulu vähenemise ning seega rahastati seda riigi vahenditest. Kuivõrd madalama tasu kehtestamise olid otsustanud riigi ametiasutused, on meede seostatav riigiga.
(60)
Võrreldes oma konkurentidega vabanesid madalamast tasust kasu saavad lennuettevõtjad kuludest, mida nad muidu oleksid pidanud tasuma või oma klientidele üle kandma. Seetõttu parandas madalam lennureisijatasu nende majanduslikku olukorda võrreldes teiste lennutransporditurul konkureerivate ettevõtjatega, moonutades sellega konkurentsi või ähvardades seda moonutada.
(61)
Liikmesriigi antav abi kahjustab liidusisest kaubandust, kui see parandab ettevõtja seisundit võrreldes tema liidusiseste konkurentidega (23). Piisab sellest, kui abisaaja konkureerib konkurentsile avatud turgudel muude ettevõtjatega (24). Lennutranspordisektorit iseloomustab eri liikmesriikidest pärit lennuettevõtjate tihe konkurents, eelkõige alates õhutranspordi liberaliseerimise kolmanda etapi (nn kolmanda paketi) jõustumisest 1. jaanuaril 1993, täpsemalt nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrusest (EMÜ) nr 2407/92 (lennuettevõtjatele lennutegevuslubade väljaandmise kohta) (25), nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrusest (EMÜ) nr 2408/92 (ühenduse lennuettevõtjate juurdepääsu kohta ühendusesisestele lennuliinidele) (26) ja nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrusest (EMÜ) nr 2409/92 (piletihindade ja lastitariifide kohta) (27). Vähendatud tasu suutis mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust seetõttu, et see tugevdas liidu tasandil täielikult liberaliseeritud turul mõne konkureeriva lennuettevõtja seisundit.
(62)
Kuna kõik aluslepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid on täidetud, kujutab meede endast riigiabi kõikidele lennuettevõtjatele, kes käitasid lende, mis said vähendatud tasu tõttu kasu.
5.2. Õiguspärasus
(63)
Iiri ametiasutused, kes jätsid meetmest enne selle kehtestamist teatamata, ei täitnud enda aluslepingu artikli 108 lõikest 3 tulenevaid kohustusi. Seega on abimeetme näol tegemist ebaseadusliku riigiabiga.
5.3. Abi kokkusobivus aluslepinguga
(64)
Aluslepingu artikli 107 lõike 3 punkti c kohaselt võib abi pidada siseturuga kokkusobivaks, kui abi on antud teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei kahjusta kaubandustingimusi ulatuses, mis oleks vastuolus ühiste huvidega. Kuivõrd abi näol oli tegemist tegevusabiga, mis vähendas teatavate lennuettevõtjate jooksvaid kulusid, on see Euroopa Kohtu praktika kohaselt siseturuga põhimõtteliselt kokkusobimatu (28). Abi ei kuulu ühegi komisjoni väljastatud riigiabi kokkusobivust käsitleva suunise reguleerimisalasse. Eelkõige ei käsitleta seda ühenduse suunistes lennujaamade rahastamise ja piirkondlikest lennujaamadest opereerivate lennuettevõtjate riikliku stardiabi kohta (29), kuivõrd see ei ole seotud teatavate lennuliinide käivitamisega. Iiri ametiasutused ei ole esitanud põhjendusi ega teavet näitamaks, et abi saab lugeda kokkusobivaks ühenduse suunistega keskkonnakaitseks antava riigiabi kohta (30). Vastupidi, nad on selgitanud, et maksu eesmärk on suurendada tulusid, mitte kaitsta keskkonda. Sellist põhjendust toetab asjaolu, et kõnealusel maksul ei ole selget ega proportsionaalset seost energiakasutuse, reostuse, gaasiheite või mürataseme jms vähendamisega. Seepärast ei pea komisjon abi aluslepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel siseturuga kokkusobivaks.
(65)
Kõnealune abi ei kuulu ka ühegi teise aluslepingu artikli 107 lõikes 2 või 3 osutatud muu erandi alla.
(66)
Veelgi enam, isegi kui abi oleks olnud kokkusobiv mõne aluslepingu artikli 107 lõigetes 2 või 3 osutatud erandiga - mis aga nii ei olnud - on Euroopa Kohus märkinud, et aluslepingu artiklites 107 ja 108 sätestatud menetlus ei tohi kunagi anda tulemust, mis on vastuolus aluslepingu erisätetega. Samuti on kohus öelnud, et abi need aspektid, mis lähevad vastuollu aluslepingu muude erisätetega peale artiklite 107 ja 108, võivad olla abi eesmärgiga nii lahutamatult seotud, et on võimatu neid eraldi hinnata (31). Sellel konkreetsel juhul, nagu on kirjeldatud põhjenduses 10, uuris diferentseeritud määrasid komisjon, kes leidis, et need rikuvad määrust (EÜ) nr 1008/2008 ja aluslepingu artiklit 56 teenuste osutamise vabaduse kohta, kuna diferentseerimisega kehtestati liidusiseste lennuteenuste osutamisele koormavamad tingimused kui riigisisestele teenustele. Euroopa Kohus on lennujaamamakse käsitlevates kohtuasjades sõnaselgelt kinnitanud, et aluslepingu teenuste osutamise vabadust käsitlevaid sätteid kohaldatakse ka transpordisektori suhtes (32). Sellisel juhul tuleneb riigiabi tasude endi diferentseeritusest. Kuna maks ja abi on ühe ja sama fiskaalmeetme kaks osa, ei saa neid teineteisest eraldada (33) ning seetõttu ei saa riigiabi anda ilma teenuste osutamise vabaduse põhimõtet rikkumata. Järelikult ei ole võimalik kuulutada abi ühelgi juhul aluslepinguga kokkusobivaks, sest see rikuks vältimatult määruse (EÜ) nr 1008/2008 ja aluslepingu artikli 56 sätteid.
(67)
Seega teeb komisjon järelduse, et abi ei saa lugeda aluslepinguga kokkusobivaks.
6. KOKKUVÕTE
(68)
Komisjon leiab, et madalam lennureisijatasu lendude puhul Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel olevasse sihtlennujaama, nagu on ette nähtud finantsseaduse (nr 2) paragrahvi 55 lõikega 2 ja eelkõige selle artikli 2 punktiga b ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011, kujutab endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Iirimaa rakendas seda riigiabi ebaseaduslikult, rikkudes aluslepingu artikli 108 lõiget 3.
(69)
Riigiabi ei vasta aluslepingu artikli 107 lõigetega 2 ja 3 ettenähtud eranditele. Et kõnealuse meetme kokkusobivuse kohta ei ole võimalik muid põhjendusi leida, on see siseturuga kokkusobimatu.
(70)
Riigiabi summa moodustab igalt reisijalt kogutud madalama lennureisijatasu ja kümneeurose standardtasu vahe (st kaheksa eurot reisija kohta). See hõlmab kõiki lende, mille puhul kasutatakse lennukeid, mis suudavad vedada rohkem kui 20 reisijat ja mida ei kasutata riiklikel ega sõjalistel eesmärkidel ning mis väljuvad lennujaamast, mida läbib aastas üle 10 000 reisija, sihtlennujaama, mis asub kuni 300 km kaugusel Dublini lennujaamast. Kasu said Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann ja teised Iirimaa lennuettevõtjad.
(71)
Määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 14 lõikes 1 sätestatakse, et kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et asjaomane liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajalt abi tagasi saada. Seepärast tuleks Iirimaalt kokkusobimatu abi tagasi nõuda,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Riigiabi madalama lennureisijatasu vormis, mida kohaldatakse kõikide lendude suhtes, mida teenindavad lennukid, mis suudavad vedada üle 20 reisija ning mida ei kasutata riiklikel ega sõjalistel eesmärkidel ning mis väljuvad lennujaamast, mida läbib aastas üle 10 000 reisija, Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvasse sihtlennujaama ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011, kohaldades 2008. aasta finantsseaduse (nr 2) paragrahvi 55, mida Iirimaa rakendas ebaseaduslikult, rikkudes aluslepingu artikli 108 lõiget 3, on siseturuga kokkusobimatu.
Artikkel 2
Artiklis 1 osutatud kava raames antud individuaalset abi ei loeta abiks juhul, kui see vastas andmise ajal nõukogu määruse (EÜ) nr 994/98 artikli 2 kohaselt vastu võetud määruse tingimustele (34).
Artikkel 3
Artiklis 1 osutatud kava raames antud individuaalne abi, mis vastas andmise ajal nõukogu määruse (EÜ) nr 994/98 artikli 1 kohaselt vastu võetud määruses või abikava heaks kiitvas komisjoni otsuses sätestatud tingimustele, on kokkusobiv siseturuga kõnealust liiki abile kehtiva abi osatähtsuse ülemmäära ulatuses.
Artikkel 4
1. Iirimaa nõuab artiklis 1 osutatud kava kohaselt antud kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi.
2. Tagasinõutavalt summalt arvestatakse intressi alates kasusaajate käsutusse andmise kuupäevast kuni summa tegeliku tagasisaamiseni.
3. Intressi arvutatakse liitintressina kooskõlas komisjoni määruse (EÜ) nr 794/2004 (35) V peatükiga.
Artikkel 5
1. Artiklis 1 osutatud kava kohaselt antud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tõhusalt.
2. Iirimaa tagab käesoleva otsuse rakendamise nelja kuu jooksul pärast otsuse teatavakstegemise kuupäeva.
Artikkel 6
1. Kahe kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist esitab Iirimaa järgmise teabe:
(a)
artiklis 1 osutatud kava kohaselt abi saanud abisaajate nimekiri ja igale abisaajale kava kohaselt antud abi kogusumma;
(b)
igalt abisaajalt tagasi nõutav kogusumma (põhisumma ja intress);
(c)
käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatavate meetmete üksikasjalik kirjeldus;
(d)
dokumendid, mis kinnitavad, et abisaajale on antud korraldus abisummad tagasi maksta.
2. Iirimaa teavitab komisjoni käesoleva otsuse täitmiseks võetud riiklike meetmete rakendamisest, kuni artiklis 1 osutatud kava kohaselt makstud abi on lõplikult tagasi makstud. Iirimaa esitab komisjoni taotlusel viivitamata teabe käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatavate meetmete kohta. Ta esitab ka üksikasjalikud andmed abisaajalt juba tagasi saadud abisummade ja intressi kohta.
Artikkel 7
Käesolev otsus on adresseeritud Iirimaale.
Brüssel, 25. juuli 2012