РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
KOMISJONI OTSUS,
20. juuli 2010,
riigiabi kava C 38/09 (ex NN 58/09) kohta, mida Hispaania kavatseb rakendada ettevõtja Corporación de Radio y Televisión Española suhtes (RTVE)
(teatavaks tehtud numbri K(2010) 4925 all)
(Ainult hispaaniakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2011/1/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut ja eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku;
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut ja eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a;
võttes arvesse protokolli nr 29 liikmesriikide avalik-õigusliku ringhäälingu kohta, mis on lisatud Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule (1);
olles palunud huvitatud isikutel esitada oma märkused vastavalt ülalmainitud sätetele (2) ja võttes arvesse nende märkusi
ning arvestades järgmist:
I. MENETLUS
(1)
22. juunil 2009 sai komisjon kaebuse, milles juhiti tähelepanu Hispaania valitsuse kavatsusele muuta riikliku raadio- ja televisiooniorganisatsiooni Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) rahastamissüsteemi. 5. augustil 2009 palus komisjon Hispaanialt teavet nimetatud muudatuse kohta, eriti uute maksude ja RTVE rahastamise seose kohta. 1. septembril 2009 jõustus uus 28. augusti 2009. aasta seadus 8/2009 Corporación de Radio y Televisión Española rahastamise kohta, (3) millega muudeti 5. juuni 2006. aasta seadust 17/2006 riigi omandis oleva raadio ja televisiooni kohta (4). 21. septembril ning 22. ja 26. oktoobril 2009 esitas Hispaania komisjonile kava kohta soovitud teabe.
(2)
2. detsembril 2009 saadetud kirjaga teavitas komisjon Hispaaniat oma otsusest algatada meetme suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlus. Komisjoni otsus menetluse alustamise kohta avaldati Euroopa Liidu Teatajas (5). Komisjon kutsus huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi abimeetme kohta.
(3)
Hispaania vastas menetluse algatamise otsusele 21. detsembri 2009. aasta kirjaga. Huvitatud isikud saatsid komisjonile oma märkused. Komisjon edastas need Hispaaniale ning andis ka võimaluse neile vastata. Hispaania märkused sai komisjon 23. märtsi 2010. aasta kirjaga.
(4)
Komisjon küsis 19. veebruari ja 19. mai 2010. aasta kirjades lisaküsimusi, millele Hispaania ametiasutused vastasid 22. märtsi ja 31. mai 2010. aasta kirjades.
(5)
18. märtsil 2010 algatas komisjon ametliku kirjaga vastavalt ELTL artiklile 258 rikkumismenetluse, kuivõrd elektroonilise side maks on vastuolus Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (6) artikliga 12, mis sätestab täpsed eeskirjad haldustasude kohta, mida liikmesriigid võivad kehtestada telekommunikatsiooniteenuseid või -võrke pakkuvatele äriühingutele. Riigiabi hindamise menetlus ei takista rikkumismenetlust.
II. MEETME ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
(6)
Hispaanias seaduse 17/2006 alusel kehtiv RTVE avalik-õigusliku ringhäälingu rahastamise süsteem kiideti heaks komisjoni 2005. ja 2007. aasta otsustega (7). Seadusega 17/2006 usaldatakse RTVEle avaliku teenuse pakkumine. Seaduse I jaotises (täpsemalt artiklites 2 ja 3) määratletakse RTVE avaliku teenuse pakkumine ning täpsustatakse, et televisiooni- ja raadioteenuseid pakuvad vastavalt RTVE (Radio Televisión Española) ja RNE (Radio Nacional de España). II jaotise IV peatükis reguleeritakse finants- ja majandusraamistiku tingimused, mille kohaselt pakub RTVE avalikke teenuseid. Täpsemalt sätestab artikkel 33, et avaliku teenuse pakkumise hüvitamiseks eraldatakse RTVEle igal aastal eelarvest raha. Hüvitis ei tohi ületada RTVE või RNE osutatud avaliku teenuse tegelikku maksumust. I jaotise VI peatükk sätestab parlamendi, audiovisuaalset sidet reguleerivate asutuste ja kontrollikoja teostatava väliskontrolli.
(7)
Iga-aastased RTVE tööks vajalikud eelarvelised kulud olid 1 177 miljonit eurot 2007. aastal, 1 222 miljonit eurot 2008. aastal ja 1 146 miljonit eurot 2009. aastal. Nende aastate jooksul sai RTVE avaliku teenuse osutamise eest hüvitist umbes 500 miljonit eurot aastas (2006. aastal 575 miljonit eurot; 2007. aastal 433 miljonit eurot, 2008. aastal 500 miljonit eurot; 2009. aastal juba vähendatud reklaamitulusid arvesse võttes 726 miljonit eurot).
(8)
Seadusega 8/2009 muudeti seadust 17/2006 avaliku teenuse pakkumise määratluse ja RTVE võimaliku äritegevuse osas. Seadusega lisatakse avaliku teenuse pakkumise määratlusele elemente, mille komisjon kiitis heaks 2005. aastal. Täpsemalt piirab see üldist või ühiskonnale suurt huvi pakkuvate spordiürituste, välja arvatud olümpiamängud ja paraolümpiamängud, ülekandeõiguste omandamist 10 protsendini kogu aastaeelarvest välistarnete, ostude ja teenuste puhul (artikli 9 lõike 1 punkt 1). Samuti sätestatakse kohustused lastesaadete kohta (artikli 9 lõike 1 punkt d) ja piiratakse suurte rahvusvaheliste tootjate tehtud filmide teleesilinastusi päeva vaadatavaimail ajal 52 filmini aastas (artikli 9 lõike 1 punkt m).
(9)
Uus seadus sätestab täpsemalt, et reklaami, teleturu, sponsorluse ja tasuliste teenuste kasutamine tuluallikana lõpeb 2009. aasta lõpuks. Äritulud asendatakse tuludega, mis saadetakse olemasolevatest või uutest äriühinguna tegutsevate ringhäälinguorganisatsioonide ja telekommunikatsioonioperaatorite tasudest. Hispaania loodab, et meede leevendab kommertstelekanalite tekitatud survet, suurendab reklaamist saadavat tulu ja kõrvaldab võimaliku turumoonutuse allika. RTVE säilitab äritulu allikatena kolmandatele isikutele teenuste osutamise ja omatoodangu müügi (kokku umbes 25 miljonit eurot).
(10)
Praeguseks on arvestuslikku reklaamitulu umbes 600 miljonit eurot (2007. aastal 667 miljonit eurot; 2008. aastal 565 miljonit eurot). Selle äritulu kadumisega on RTVE avalik-õigusliku ringhäälingu pakkumise netokulud peaaegu identsed ringhäälinguorganisatsiooni iga-aastaste eelarveliste tegevuskuludega. Hispaania kavatseb tulude kaotamist hüvitada, eraldades riiklikest vahenditest rohkem raha vastavalt RTVE iga-aastastele eelarvelistele tegevuskuludele, millest arvatakse maha üksnes eelmises põhjenduses mainitud väikesed 25 miljoni euro suurused äritulud.
(11)
Uue seaduse artikli 3 lõige 2 sätestab RTVE iga-aastaseks kogutuluks 2010. ja 2011. aastaks maksimaalselt 1 200 miljonit eurot, aastateks 2012-2014 nimetatud summa suurendamise kuni 1 % ulatuses ja hilisemateks aastateks summa suurendamise vastavalt tarbijahinnaindeksile. Arvestades RTVE eelnevaid iga-aastaseid eelarvelisi kulusid, hindas Hispaania summade kindlaksmääramisel iga-aastaseid lisakulusid varem reklaamile mõeldud eetriaja täitmiseks muu audiovisuaalse toodanguga 104 miljonile eurole.
(12)
Tulenevalt Hispaania eelarvekavast moodustatakse iga-aastase tulu kogusumma vastavalt seaduses 17/2006 esitatud kavale riigieelarvelisest 500 miljoni euro suurusest eraldisest, mis vastab eelmistel aastatel eraldatud summadele, ja uutest tuludest, mis saadakse kolme uue või muudetud fiskaalmeetme kaudu, mis on sätestatud uue seaduse artiklites 4, 5 ja 6.
a)
Maks, mis moodustab 3 % tasuta televisiooni operaatorite tulust ja 1,5 % tasulise televisiooni operaatorite tulust. Maksust saadav toetus ei tohi ületada 15 % (tasuta televisiooni) ja 20 % (tasulise televisiooni) iga-aastasest kogutoetusest RTVEle. Nimetatud summat ületav maksutulu läheb riigieelarvesse. Maks kehtib ainult Hispaanias registreeritud ettevõtjate suhtes. Muudest liikmesriikidest sissetoodud teenuste suhtes maksu ei kohaldata.
b)
Maks, mis moodustab 0,9 % selliste telekommunikatsiooniteenuste osutajate kogu tegevustulust (välja arvatud tulu, mis on saadud hulgimüügi sihtturult), kes on registreeritud Hispaania telekommunikatsioonikomisjoni Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones operaatoriteregistris järgmiste teenuste osas: tavatelefoniteenus, mobiiltelefoniteenus ja Interneti-teenus. Maksu kohaldatakse operaatorite suhtes, kes tegutsevad üleriigiliselt või rohkem kui ühes autonoomses piirkonnas ning osutavad audiovisuaalseid teenuseid või muid reklaami hõlmavaid teenuseid. Maksust saadav toetus ei tohi ületada 25 % iga-aastasest kogutoetusest RTVEle. Nimetatud summat ületav maksutulu läheb riigieelarvesse. Maks kehtib ainult Hispaanias registreeritud ettevõtjate suhtes. Muudest liikmesriikidest sissetoodud teenuste suhtes maksu ei kohaldata.
c)
80 % või maksimaalselt 330 miljonit eurot kehtivast raadiospektri kasutamise maksust, mis kehtestati 3. novembri 2003. aasta seadusega 32/2003. Ülejäänu läheb riigieelarvesse. Nimetatud osa suurust võib muuta üldist riigieelarvet käsitlevate seadustega.
(13)
Seaduse 17/2006 artiklid 5 ja 6 sätestavad sõnaselgelt, et kommertstelevisiooni ja telekommunikatsioonioperaatorite makse kogutakse RTVE rahastamise eesmärgil. Lisaks loob seaduse preambul otseselt seose uute maksude ja RTVEle reklaamiturult eemaldamise eest hüvitise maksmise vahel.
(14)
Kui neist kolmest maksust saadav tulu ei osutu piisavaks, et katta traditsioonilise avaliku teenuse hüvitise (500 miljonit eurot) ja RTVE haldamise üldkulude 700 miljoni euro suurust vahet, mida on siiani kaetud ärituludega, on seaduse 8/2009 artikli 2 lõikes 2 ette nähtud, et puuduvad vahendid eraldatakse vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33 riigieelarvest, kuivõrd valitsus on kohustatud katma RTVE avaliku teenuse osutamise kohustusest tulenevad netokulud. See tähendab, et RTVE avalike teenuste osutamisega seotud netokulude katmine maksimaalselt 1 200 miljoni euro ulatuses on tagatud sõltumata saadud maksutulust.
(15)
Hispaania kinnitas, et televisiooni- ja telekommunikatsioonioperaatoritele kehtestatud maksudest saadavat tulu ei pea tingimata kasutama üksnes RTVE rahastamiseks. Hispaania on kehtestanud maksimaalse maksusumma, millega võib rahastada RTVE tegevust. Ülejäänud tulu laekub riigieelarvesse, mis võimaldab seda kasutada ka muude kulude katmiseks. Lisaks võib Hispaania maksimumsumma ulatuses otsustada, kui suure summa ta reaalselt RTVEle eraldab. 2010. aasta eelarveprojekt näeb ette näiteks võimalikust summast vähem kui poole eraldamise RTVEle.
(16)
Vältimaks ülemäärast hüvitamist näeb uue seaduse artikkel 8 ette reservfondi, kuhu makstakse see osa valitsuse eraldisest, mis ületab avaliku teenuse osutamise kohustusest tekkinud netokulusid. Reserv on piiratud 10 protsendiga RTVE iga-aastastest eelarvelistest kuludest. Nimetatud 10 % ületavad summad laekuvad tagasi riigikassasse. Reservi kasutatakse võimalike eelmiste aastate kahjumite katmiseks. Kui raha ei kulutata ära nelja aasta jooksul, siis vähendatakse vastava summa ulatuses avaliku teenuse osutamise eest järgneval aastal makstavat hüvitist (seaduse 8/2009 artikli 7 lõige 1).
(17)
Lisaks tagatakse vastavalt seaduse 17/2006 artiklitele 37 ja 39-41 audiitorite, valitsuse auditibüroo, parlamendi ja audiovisuaalset sidet reguleerivate asutuste ja kontrollikoja väliskontrolliga, et RTVE ei saa hüvitist ulatuses, mis ületab netokulusid ja 10 % reservi. Hüvitist vähendatakse allesjäänud äritegevusest saadava tulu ulatuses (seaduse 8/2009 artikli 7 lõige 1).
(18)
Selles otsuses on analüüsitud RTVE rahastamissüsteemi muutuste neid elemente, mille suhtes komisjon väljendas ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses kahtlusi.
(19)
Nagu komisjon mainis, seisnevad RTVE rahastamisega ja äritegevuse peaaegu täieliku katkemisega seotud muutused peamiselt selles, et äritegevusest RTVEle tekkinud tulu asendatakse spetsiaalselt selleks otstarbeks kehtestatud või kohandatud maksudega. Seadus 8/2009 sätestab selgelt, et maksumäär on kehtestatud nii, et teatud eelnevalt kokkulepitud osa sellest kasutatakse RTVE rahastamiseks. Rahastamise ja uutest maksudest saadava tulu seos viitab, et maksud on ettenähtud RTVEle antavaks abiks nii, et maksutulu eraldatakse tingimata RTVEle antava abi rahastamiseks ning see mõjutab otseselt RTVEle antava abi suurust.
(20)
Kohus on korduvalt öelnud, et kui rahastamismeetod on meetme lahutamatu osa, peab komisjon võtma abimeetme käsitlemisel arvesse ka nimetatud meetodit (8). Kui spetsiaalselt abi andmiseks mõeldud maks osutub lepingu muude sätetega vastuolus olevaks, ei saa komisjon kuulutada abikava, mille osa maks on, siseturuga kokkusobivaks. Lõppkokkuvõttes võib meetod, mille abil rahastatakse abimeedet, muuta kogu abikava siseturuga kokkusobimatuks.
(21)
Seega kahtles komisjon, kas uued maksud on meetme lahutamatu osa. Kui on, siis peaks komisjon hindama nende vastavust lepingule ning see mõjutaks kogu abikava õiguspärasust. Mure näis olevat põhjendatud, eriti arvestades, et komisjon kahtleb tavatelefoniteenust, mobiiltelefoniteenust ja Interneti-teenust osutavatele ettevõtjatele kehtestatud uute maksude vastavuses direktiivile 2002/20/EÜ (9).
(22)
Teine küsimus, mis komisjonis kahtlusi äratas, oli see, kas Hispaania oli kehtestanud rahastamissüsteemi reformi järel piisavalt kaitsemeetmeid võimaliku ülemäärase hüvitamise vastu. Reklaami kaotamine võib mõjutada ringhäälinguorganisatsiooni kulusid, muutes need vähem sõltuvaks ärilistest kaalutlustest.
(23)
RTVE rahastamissüsteem peaks nägema ette adekvaatse menetluse, et hinnata eelnevalt, kas avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni RTVE uued teenused vastavad Amsterdami protokolli (10) olulistele tingimustele. Hispaania edastatud teave ei võimaldanud komisjonil uurida, kas Hispaanial juba on selline mehhanism.
III. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(24)
Märkused saatsid 15 huvitatud isikut, nende hulgas äriühinguna tegutsevad ringhäälinguorganisatsioonid (TF1 ja ACT - Association of Commercial TV in Europe (Euroopa Kommertstelevisiooni Ühendus)), tasulise televisiooni operaatorid (DTS, Canal Satélite), telefoniside ja Interneti-teenuse pakkujad (redtel, ONO, AETIC), kaabelsideoperaatorid (Cable Europe) ja reklaami edastajad. Mõned palusid, et nende isikut ei avaldataks.
(25)
Enamik kaebuse esitajaid vaidlustasid uute maksude seaduslikkuse, mis nende meelest moonutaksid konkurentsi avalik-õigusliku ja eratelevisiooni, tasuta ja tasulise televisiooni või ainult telekommunikatsiooniteenuseid pakkuvate operaatorite ja nende operaatorite vahel, kes pakuvad lisaks ka audiovisuaalseid teenuseid. Samuti avaldasid nad kahtlust, kas elektroonilisele sidele kehtestatud maks on kooskõlas loadirektiivi 2002/20/EÜ artikliga 12 (11).
(26)
Ringhäälinguorganisatsioonid ja Interneti-teenuse pakkujad kahtlesid ka RTVE avaliku teenuse osutamise määratluse sobivuses. See ei oleks piisavalt täpne ning oleks erilisemate spordisündmuste või suurte rahvusvaheliste tootjate filmide ülekandeõiguste omandamiseks liiga soodne. TF1 väitis, et RTVE uute oluliste avalike teenuste rakendamise kohta ei ole eelkontrolli.
(27)
Seoses maksu võimaliku muutmisega abi tagatiseks olid televisiooniorganisatsioonid ja Interneti-teenuse pakkujad seisukohal, et uutest maksudest saadaval tulul oleks abile otsene mõju. Erilist tähelepanu pöörati asjaolule, et maksutulude suurenemine võib viia RTVE tegevuse hüvitamiseni suuremas ulatuses kui vaid avaliku teenuse osutamise netokulude katmine.
(28)
Abi proportsionaalsuse osas nägid mitmed televisiooni- ja Interneti-teenuse pakkujad ülemäärase hüvitamise ohtu. RTVE eelarvekavas sisalduv ja seaduses 8/2009 sätestatud 1 200 miljoni euro suurune summa ei põhineks avaliku teenuse osutamise netokulude nõuetekohasel arvutusel. Need aastaeelarves sisalduvad RTVE kulud on arvutatud meelevaldselt. Seal ei tehta vahet äritegevuse ja avaliku teenuse osutamisega seotud tegevuste vahel. Täpsemalt ei võta kava arvesse kulusäästu, mis saavutatakse reklaami kaotamise tagajärjel, arvestades, et saadetega ei pea enam püüdma hulgaliselt vaatajaid. Tootmine oleks näiteks kunstisaadete puhul seega vähem kulukas. Teised jälle kartsid, et RTVE kulutaks rohkem kallite saadete peale.
(29)
Võimalikku ülemäärase hüvitamise ohtu nähti ka asjaolus, et RTVE reklaamitulude ärajäämine kaetakse täielikult riigi vahenditest. Hüvitise suurust arvutataks eelnevate aastate põhjal, kuigi majanduskriis oleks 2010. aastal vähendanud äritulusid ja seega ka RTVE üldtulusid. Ei oleks õiglane, kui kahepoolse rahastamise kadumisega saaks RTVE kindla sissetuleku, hoolimata sellest, et äritulud on varieeruvad.
(30)
Ringhäälinguorganisatsioonid kahtlesid ka efektiivse eelarvekontrolli süsteemi olemasolus, mis tagaks, et riiklikest vahenditest kaetaks üksnes avaliku teenuse osutamise netokulud.
IV. HISPAANIA MÄRKUSED
(31)
Esiteks vaidlustab Hispaania asjaolu, et komisjoni käimasoleva menetlusega hinnatakse uute oluliste teenuste proportsionaalsust ja neile eelkontrolli rakendamist. Need oleksid osa olemasolevast RTVE rahastamise kavast, mille komisjon on 2005. ja 2007. aastal heaks kiitnud. Selle menetluse algatamise otsus põhineb aga rahastamissüsteemi käsitamisel uue abina vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999 määrusele (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks (12). Abi ainuke uus element oleks rahastamisreform uute maksude kujul, mis ei muudaks ega mõjutaks olemasoleva kava teisi elemente. Teised elemendid moodustaksid siiski olemasoleva abi, mida komisjon ei peaks käimasolevas menetluses hindama.
(32)
Abi maksudega tagamise küsimuses on Hispaania seisukohal, et uued maksud ei moodustaks abimeetme lahutamatut osa ega mõjutaks otseselt antava abi suurust. Hispaania rõhutas, et vastavalt seaduse 8/2009 artikli 2 lõikele 2 koosmõjus seaduse 17/2006 artikliga 33 on ainus RTVE riigipoolse rahastamise suurust määrav tegur avaliku teenuse netokulud hoolimata sellest, kui suur on maksudest saadav tulu. Kavandatud avaliku teenuse kuludes ei võeta arvesse maksudest saadavat tulu, need põhinevad selle teenuse eelnevate aastate kuludel.
(33)
Hispaania kinnitas, et teleringhäälinguorganisatsioonidele ja telekommunikatsioonioperaatoritele kehtestatud maksudest saadavat tulu ei suunata üksnes RTVEsse. Maksutulu suunatakse hoopis riigieelarvesse (riigikassasse), kust tehakse kõik maksed RTVEle. Hispaania on kehtestatud maksutulust tehtavatele maksete maksimumpiiri. Ülejäänud maksutulu läheb riigieelarvesse, kust seda võib eraldada teisteks eesmärkideks. Lisaks võib Hispaania eelnevalt nimetatud maksimumsumma ulatuses otsustada, millise osa maksust riik RTVEle reaalselt eraldada kavatseb. 2010. aasta eelarve kava näeb näiteks ette võimalikust summast vähem kui poole eraldamise RTVEle.
(34)
Hispaania väidab, et kui uutest maksudest saadavad tulud on oodatust suuremad või väiksemad, siis see ei too kaasa muudatusi kavandatava avaliku teenuse hüvitise suuruses. Kui uutest maksudest saadav tulu ei ole piisav, et katta reklaami kaotamisest tekkinud puudujääki, eraldatakse puudujääv summa riigieelarvest vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33. Ülejäänud tulu läheb riigieelarvesse. Maksutulu, mis ületab seaduse 8/2009 artikli 3 lõikes 2 ettenähtud 1 200 miljonit eurot kantakse riigikassasse. Seega ei sõltuks RTVE avaliku teenuse pakkumise üldine rahastamine konkreetsete maksutulude suurusest, vaid oleks igal juhul tagatud riigieelarvega.
(35)
Abi proportsionaalsuse osas oli Hispaania seisukohal, et tagatud on netokulude katmise põhimõte. Vastavalt seaduse 17/2006 artikli 33 lõike 1 muudatustele, mis on sätestatud seadusega 8/2009, on netokulud ainuke parameeter, mis määrab abi suuruse. Vastavalt seaduse 8/2009 artikli 2 lõikele 2 ja artikli 8 lõikele 2 hüvitatakse maksutulust puudujääv osa riigieelarvest ja maksutulust ülejääv osa kantakse riigieelarvesse, välja arvatud võimalik ülemäärane hüvitis suurusjärgus 10 % iga-aastastest eelarvelistest kuludest, mis on sätestatud artikli 8 lõigetes 1 ja 2.
(36)
Tulevate aastaste eelarvekavasse 1 200 miljoni euro kavandamise asjakohasuse osas ei leia Hispaania, et on kulusid meelevaldselt kajastanud. Summa põhineb iga-aastastel eelarves kajastatud RTVE avaliku teenuse kohustuse täitmise kuludel. Kohustused ei muutunud selliselt, et see annaks alust eeldada madalamaid kulusid; vastupidi - kaebuse esitajad ei ole arvestanud asjaoluga, et RTVE peab investeerima 104 miljonit eurot lisasaadetesse, et täita reklaami kadumise tõttu tekkinud lisaeetriaega.
(37)
Lisaks ei ole õige eeldada, et reklaami kadumise tõttu ei ole RTVEl enam vajadust püüda hulgaliselt vaatajaid ning võib seepärast vähendada tootmiskulusid ja pakkuda vähem atraktiivseid saateid. RTVE avaliku teenuse pakkumine näeb ette kohustuse säilitada teiste telekanalitega võrreldes väljapaistev ja sisukas programm ja atraktiivsus vaatajale. Vastasel juhul ei täidaks RTVE oma kohustust tõhusalt.
(38)
Vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 37 tagatud tõhus eelarve järelkontroll, mida teostavad siseaudit, valitsuse auditibüroo revisjon ja välisauditiga erasektorisse kuuluv audiitorfirma (KPMG). Vastavalt nimetatud seaduse artiklitele 39 ja 40 teostavad parlament ja audiovisuaalset sidet reguleeriv asutus järelevalvet RTVE avaliku teenuse pakkumise täitmise ja raamatupidamise aastaaruande üle. Samuti teostab RTVE üle järelevalvet kontrollikoda.
(39)
Oluliste uute teenuste juurutamise osas teostatava eelkontrolli olemasolu kohta leidis Hispaania, et 31. märtsi 2010 üldseaduse 7/2010 (13) (audiovisuaalse kommunikatsiooni kohta) artikli 41 lõikes 3 on sätestatud vastav menetlus. Hispaania sõltumatu avalik-õigusliku ringhäälingu järelevalve- ja reguleeriv asutus Consejo Estatal de Medios Audiovisuales teostab eelkontrolli, mis hõlmab huvigruppide avalikku küsitlemist, küsitluse tulemuste avalikustamist ja turu iga uue teenuse üldmõju hindamist. Hispaania teatas ka, et kavatseb sõlmida RTVEga 1. novembril 2010 programmilepingu (contrato-programa), kus määratletakse oluline uus teenus. Vastavalt programmilepingu esialgsele versioonile loetakse oluliseks uueks teenuseks uue teenuse pakkumist, mida eristatakse selgelt juba olemasolevatest teenustest ning mida saab pidada võrdlustoote turuks ning mis suudab mõjutada turgu, eriti nõudlust.
V. HINNANG ABIMEETMELE
(40)
Vastavalt ELTL artikli 107 lõikele 1, mis käsitleb liikmesriikide antavat abi, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi vahenditest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
(41)
Hispaania RTVE rahastamissüsteemi rahalised vahendid laekuvad riigieelarvesse ning hiljem neid eraldatakse sealt. Tegu on otsese eraldisega riigi vahenditest konkreetsesse ettevõtjasse ja see ei ole konkurentidele kättesaadav. RTVEl on seega valikuline eelis.
(42)
Siiski väitis Hispaania oma märkustes, mis esitati enne menetluse algatamist, et reform ei mõjuta liikmesriikidevahelist kaubandust, kuivõrd RTVE ei tegutse väljaspool Hispaaniat. Kui riigi rahaline toetus tugevdab ettevõtja positsiooni võrreldes teiste ühenduses konkureerivate ettevõtjatega, mõjutab abi siiski liikmesriikidevahelist kaubandust, isegi kui abi saav ettevõtja ise ekspordiga ei tegele (14). Samamoodi ei pea teenuse- ja turundussektoris tegutsevad ettevõtjad, mis saavad liikmesriigilt toetust, tegutsema väljaspool liikmesriiki, et toetus avaldaks mõju liidusisesele kaubandusele (15).
(43)
Selle põhimõtte taustal selgitatakse komisjoni 2001. ja 2009. aasta teatistes riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta avalik-õigusliku ringhäälingu suhtes, et „… avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide riiklik rahastamine mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. […] See kehtib kindlasti seoses programmiõiguste omandamise ja müügiga, mis sageli toimub rahvusvahelisel tasandil. […] Peale selle võib ka kommerts-ringhäälinguorganisatsioonide omandistruktuur hõlmata mitut liikmesriiki” (16).
(44)
RTVE on ka ise rahvusvahelisel turul aktiivne (saadete müük ja ülekandeõiguste omandamine). RTVE vahetab Euroopa Ringhäälingute Liidu kaudu televisioonisaateid ja osaleb Eurovisiooni-süsteemis (17). Ülekandeõiguste omandamise ja müügi osas konkureerib RTVE otseselt äriühinguna tegutsevate ringhäälinguorganisatsioonidega, mis on riigisisesel ja rahvusvahelisel ringhäälinguturul aktiivsed ning milles on välismaised osalused. Seega, isegi ilma äritegevuseta, millega RTVE tegeles kuni 2009. aasta augustini, võib RTVEle antav abi moonutada konkurentsi Hispaania turul niivõrd, et see mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. Seda on komisjon märkinud juba otsustes E 8/2005 ja NN 8/07.
(45)
Komisjon kaalus vastavalt Euroopa Kohtu Altmarki otsusele (18) ka võimalust käsitada finantsmeetmeid üksnes hüvitisena, mida makstakse avaliku teenuse täitmise eest, mis ei annaks RTVEle rahalist eelist. RTVE on asutus, millele on usaldatud üldist majandushuvi pakkuva teenuse (SGEI) osutamine ehk avalik-õigusliku ringhäälingu teenuse pakkumine. Meetmed, millega riik hüvitab üldist majandushuvi pakkuvate teenuste lisanetokulusid, ei kvalifitseeru riigiabina, kui täidetud on kõik selles otsuses nimetatud tingimused. Esiteks peab abi saav asutus täitma efektiivselt avaliku teenuse osutamise kohustust ning need kohustused peavad olema selgelt kindlaks määratud. Teiseks tulnuks parameetrid, mille alusel hüvitist arvutati, juba eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kehtestada. Kolmandaks ei tohi hüvitis ületada avaliku teenuse osutamiseks vajalikke kulusid või osa neist, kusjuures arvesse tuleb võtta kohustuste täitmisest saadavat tulu ja mõistlikku kasumit. Neljandaks, kui asutus, mis peab täitma avaliku teenuse osutamise kohustust, ei osutu riigihankes valituks ja valitakse pakkumus, milles suudetakse teenuseid pakkuda kõige väiksemate kuludega, tuleb hüvitise suurus kindlaks määrata, analüüsides kulusid, mida oleks neid kohustusi täites kandnud tüüpiline asutus, mida juhitakse mõistlikult ning millel on olemas vajalikud vahendid avaliku teenuse osutamiseks vajalike nõuete täitmiseks.
(46)
Kui riigitoetus, mis antakse asutustele, mille otseseks kohustuseks on osutada avalikke teenuseid, et hüvitada nimetatud kohustuste täitmisega kaasnevaid kulusid, ei vasta kõigile neile tingimustele, siis kohaldatakse toetuse suhtes ELTL artikli 107 lõiget 1 ning seda loetakse riigiabiks vastava sätte tähenduses (19).
(47)
Avalik-õiguslikule ettevõtjale RTVEle usaldati avalik-õigusliku ringhäälinguteenuse osutamine vastavalt seadustele 17/2006 ja 8/2009. RTVE nimetati avalik-õiguslikuks ringhäälinguorganisatsiooniks seadusega, mitte riigihanke kaudu. Lisaks ei määranud Hispaania ametivõimud kindlaks vajalikku hüvitissummat, analüüsides kulusid, mida oleks neid kohustusi täites kandnud tüüpiline asutus, mida juhitakse mõistlikult ning millel on olemas vajalikud vahendid. Hüvitise suurus määratakse igal aastal jooksvate netokulude põhjal, ilma et selleks kasutataks võrdlust mõistlikult juhitud ettevõtjaga. Parameetrid, mille põhjal hüvitis arvutati, ei olnud eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud. Seega ei ole täidetud kõik kohtu nimetatud argumendid, mistõttu kvalifitseeruvad hinnatavad meetmed riigiabina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses (20).
(48)
Hispaania ei ole teatanud uue abimeetme kehtestamisest ja jääb selle juurde, et meede ei kujuta endast olulist muudatust võrreldes olemasoleva abikavaga, mida on muudetud vastavalt komisjoni otsusele asjas E 8/2005 kooskõlas ELTL artikli 108 lõikega 3 ning mis seetõttu ei moodusta uut abimeedet, millest tuleks teavitada.
(49)
Vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punktile c on uus abimeede igasugune abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatus. Vastavalt rakendusmääruse (EÜ) nr 794/2004 artiklile 4 ei loeta olemasoleva abi puhtformaalseid või haldusmuudatusi, mis ei mõjuta abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist, ega olemasoleva abikava algse eelarve suurenemist kuni 20 % olemasoleva abi muutmiseks.
(50)
Selleks et olemasoleva kava muudatus kvalifitseeruks uue abina, peab süsteemi muutus olema oluline, mis tähendab, et muudetud peavad olema süsteemi põhiomadused. Nii oleks see siis, kui oleks muudetud taotletavat eesmärki, maksunõude alust, mõjutatud isikute ja organite ringi või rahastamisallikat üldiselt (21). Praegusel juhul on RTVE finantseerimisallikaid oluliselt muudetud. Uute rahastamisallikate all on mõeldud ka seda, et reklaamiga seotud rahastamine (mis ei ole abi) tuleb nüüd riigilt (mis on abi). Abisumma järsk suurenemine ja üleminek kahepoolselt rahastamissüsteemilt ühepoolsele viitavad selgelt, et tegu on uue abiga.
(51)
Kui nimetatud menetlusmääruse artikli 1 punkt c sätestab, et olemasoleva abi muudatusi tuleb pidada uueks abiks, siis tähendab see säte, et „uueks abiks ei tule pidada muudetud olemasolevat abi, vaid üksnes muudatust kui sellist, mida saab käsitleda uue abina”, nagu rõhutas Esimese Astme Kohus Gibraltari kohtuasjas (22). Lisaks leidis kohus, et „üksnes siis, kui muudatus mõjutab algse kava sisu, muutub viimane uueks abikavaks. Sellise sisulise muudatuse küsimust ei teki, kui uus element on algkavast selgelt eraldatav” (23).
(52)
Pretsedendiõigusest ja seadustest järeldub, et muudatused, mis ei mõjuta abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist, ei mõjuta ka abi sisu ning seega saab abi jätkuvalt liigitada olemasolevaks abiks. Samas, kui muudatus mõjutab kava sisu, kuid mitte nii suures ulatuses, et oleks vaja selle teisi elemente uuesti hinnata, saab muudatust hinnata kava teistest elementidest eraldiseisvana. Sellisel juhul tekib teatamiskohustus ja komisjonipoolse läbivaatamise kohustus üksnes muudatuse suhtes.
(53)
Kolm seaduse 8/2009 artiklitega 4, 5 ja 6 kehtestatud või muudetud fiskaalmeedet on eristatavad olemasolevast RTVE rahastamiskavast. Kuigi uued rahastamisallikad võivad mõjutada kava seaduspärasust, ei mõjuta need teiste RTVEle antava abi elementide hindamist ega mõju, mis antaval abil võib olla turule.
(54)
Abi uued elemendid, milleks on uued maksud, võivad moodustada uue abi, kui need ei mahu määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punktis b sätestatud raamidesse. Need on kehtestatud seadustega, mis on vastu võetud pärast lepingu jõustumist. Tegu ei ole individuaalse abimeetmega, mis on antud heakskiidetud abikava raames; need ei ole määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 4 punkti 6 alusel lubatud; neid ei antud kümme aastat enne komisjoni tegevuse alustamist ning need kohalduvad sektorile, mis oli nende jõustumise ajal konkurentsile avatud. Teiseks, isegi kui oletada, et Hispaania väide, et elemendid tuleb lugeda olemasoleva rahastamiskava muudatuseks, on kehtiv, tundub ikkagi, et uued rahastamisallikad moodustavad RTVE lisarahastamises olemasoleva rahastamiskava olulise muudatuse. Olemasolev kava ei sisaldanud neid konkreetseid makse, mida kogutakse RTVE abistamiseks. Maksude seaduspärasus on kaheldav, mistõttu seavad need kahtluse alla kogu abi sobivuse.
(55)
Nagu menetluse alustamise otsuses märgitud, kahtles komisjon, kas muutused RTVE rahastamises mõjutavad RTVE üldise rahastamise vastavust lepingule ning leidis, et komisjonil võib tekkida lisahindamise vajadus. Seetõttu oli vajalik muudatustest komisjonile ametlikult teatada. Nagu eelnevalt märgitud, liigitamine uueks abiks kehtib ainult muudatuse kui sellise suhtes. Seega alustas komisjon menetlust üksnes selleks, et hinnata nende muutuste olemust ja nende mõju abi sobivusele.
(56)
Komisjon hindab avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele hüvitisena avaliku teenuse osutamise eest antavat abi ELTL artikli 106 lõike 2 kohaselt vastavalt komisjoni 2001. aasta teatises riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta avalik-õigusliku ringhäälingu suhtes (2001. aasta ringhäälinguteatis) sätestatud kriteeriumitele (24). Vastavalt ebaseadusliku riigiabi hindamise suhtes kohaldatavate eeskirjade kindlaksmääramist käsitlevale komisjoni teatisele ja 2009. aasta ringhäälinguteatise punktile 100 kehtib viimane uue abi suhtes, millest ei ole teavitatud, üksnes siis, kui abi anti pärast27. oktoobrit 2009, mil teatis avaldati. Praegusel juhul kehtestati aga uus abisüsteem koos seaduse jõustumisega 1. septembril 2009. Seega hinnatakse uut rahastamiskava komisjoni 2001. aasta teatise ja sellele järgneva kohtupraktika alusel (25).
(57)
Selleks et meetme suhtes saaks kohaldada artikli 106 lõikes 2 sätestatud erandit, peavad olema täidetud kõik järgnevad tingimused:
a)
teenus peab olema üldist majandushuvi pakkuv ning liikmesriik peab olema selle vastavalt ka määratlenud (määratlus);
b)
liikmesriik peab olema sõnaselgelt kohustanud vastavat asutust seda teenust osutama (ülesande andmine);
c)
lepingus sätestatud konkurentsieeskirjade kohaldamine (praegusel juhul riigiabikeeld) peab hoidma ära asutustele antud ülesannete täitmise ja eeskirjade täitmisest vabastamine ei tohi mõjutada kaubanduse arengut selliselt, et see oleks vastuolus liidu huvidega (proportsionaalsus) (26).
(58)
Avalik-õigusliku ringhäälingu puhul on eespool kirjeldatud lähenemisviisi kohandatud, pidades silmas tõlgendavaid sätteid Amsterdami protokollis, mis osutab „avaliku teenuse osutamisele, nagu selle teeb ülesandeks, määratleb ja korraldab iga liikmesriik” (määratlus ja ülesande andmine), ning milles sätestatakse avalik-õigusliku ringhäälingu puhul erand asutamislepingu eeskirjadest „niivõrd, kuivõrd need summad määratakse ringhäälinguorganisatsioonidele avaliku teenuse osutamiseks, […], ja niivõrd, kuivõrd selline rahastamine ei mõjuta kaubandustingimusi ega konkurentsi ühenduses määral, mis oleks vastuolus üldiste huvidega, kusjuures arvesse võetakse avaliku teenuse osutamist” (proportsionaalsus) (27).
(59)
Komisjon on oma otsuses RTVE finantseerimise asjades E 8/2005 ja NN 8/07 leidnud, et seaduses 17/2006 sätestatud avaliku teenuse osutamise definitsioon on vastavuses ELTL artikli 106 lõikega 2. Seaduse 8/2009 artikkel 9 mõjutab seda määratlust niivõrd, kuivõrd sellega lisatakse edasisi kohustusi ja piiranguid RTVE ringhäälinguteenuse sisule. Seega on avaliku teenuse ülesande määratluse kriteeriumid ikkagi täidetud. RTVE eemalejäämine telereklaamiturult võib aidata tugevdada avaliku teenuse ülesannet, muutes saadete valiku vähem sõltuvaks ärilistest kaalutlustest ja äritulude kõikumistest.
(60)
Seetõttu ei väljendanud komisjon menetluse algatamise otsuses kahtlusi nende RTVE rahastamise aspektide kohta.
(61)
RTVE rahastamise muutuste peamised elemendid on äritegevuse peaaegu täielik katkestamine, üleminek kahepoolselt rahastamissüsteemilt, kus on ühendatud toetus riigivahenditest ja tulu äritegevusest, ühepoolsele rahastamissüsteemile, kus ringhäälingut rahastatakse täielikult või peaaegu täielikult ainult riigi vahenditest, vastavalt 2001. aasta ringhäälinguteatise punktis 45 sätestatud erinevusele. Liikmesriigid võivad vabalt valida, kas ja kuidas kombineerida eri rahastamisallikaid. Seda osa RTVE sissetulekust, mis siiani tuli äritegevusest, ei asendata lihtsalt Hispaania riigieelarvest tuleva rahaga vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33. Asendusega kaasneb ka teatud maksude kehtestamine või muutmine, mille eesmärgiks on teenida selleks otstarbeks vajalikku tulu.
(62)
Rahastamise ja uutest maksudest saadava tulu seos viitab, et maksutulu eraldatakse abina RTVEle ning et maksutulu mõjutab otseselt abi suurust. Kui maks, mis on kehtestatud abi rahastamiseks, osutub lepingu teiste sätetega vastuolus olevaks, ei saa komisjon kuulutada abikava, mille osaks maks on, siseturuga kokkusobivaks. Seega võib meetod, millega finantseeritakse abimeedet, muuta terve abikava siseturuga kokkusobimatuks. Järelikult, nagu sätestatud ülaltoodud punktides 21, 22 ja 23, tuleb hinnata, kas uus rahastamissüsteem seab abi sõltuvusse maksudest ja kas komisjon peaks seega käsitlema riigiabianalüüsis ka uute maksude mõju.
(63)
Selleks aga, et maksu saaks käsitada abimeetme lahutamatu osana, peab see olema abi rahastamise tagatiseks selles mõttes, et maksust saadavat tulu kasutataks tingimata abi rahastamiseks ning et maksutulul oleks otsene mõju abi suurusele (28).
(64)
Selles asjas ei ole need tingimused täidetud. Nagu ka Hispaania kinnitas, otsustatakse RTVEle antava abi suurus arvestades ainult RTVE vajadusi ja avalik-õigusliku ringhäälinguteenuse osutamise hinnangulisi netokulusid. RTVEle antud raha on nii faktiliselt kui ka õiguslikult sõltumatu maksutulust, kuna rahastamine sõltub üksnes avaliku teenuse osutamise kohustuse netokuludest. Teisalt ei tohi maksudest saadav tulu, mis eraldatakse RTVE rahastamiseks, ületada avaliku teenuse osutamise kohustuse netokulusid (tulu, mis ületab avaliku teenuse osutamise netokulusid, suunatakse tagasi riigieelarvesse). Teisest küljest, kui avaliku teenuse osutamise netokulud ületavad maksudest saadud tulu, täidetakse vahe riigieelarvest tehtavate maksetega. Oodatust suuremad või väiksemad maksutulud ei too kaasa muutusi kavandatud summades. Kui uutest maksudest saadavast tulust ei piisa, et täita reklaami kaotamisest tekkinud puudujääki, eraldatakse puuduolev summa riigieelarvest vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33. Lisamaksutulu läheb riigieelarvesse. Seega ei sõltu kavandatav RTVE avaliku teenuse osutamise kohustuse üldine rahastamine konkreetsete maksutulude suurusest, vaid tagatakse igal juhul riigieelarvega.
(65)
Maksude ja nende kehtestamise eesmärgi seos on ära märgitud seletuskirjas ja seadus ise ei võimalda teistsugusele järeldusele jõuda. Seaduse sõnastus (RTVE rahastamise eesmärgil) ei sätesta maksude ja abi seose olemust.
(66)
Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et punktis 14 kirjeldatud kolm maksumeedet ei ole abi lahutamatu osa. Nende seaduslikkuse ja RTVEle antava abi sobivuse vahel ei ole olulist seost. Samuti ei ole huvitatud isikute tähelepanekud maksude seaduslikkuse kohta olulised riigiabi hindamise seisukohast. Seega ei mõjuta käimasolev rikkumismenetlus seoses elektroonilise side maksuga, millega väidetavalt rikuti loadirektiivi 2002/20/EÜ artiklit 12, seda otsust.
(67)
Seoses hüvitise proportsionaalsusega, st et hüvitis kataks üksnes RTVE avaliku teenuse osutamise kohustusest tulenevaid netokulusid, siis sätestab uus seadus, et RTVE mis tahes tulu, mis ületab avaliku teenuse osutamise netokulud ja neile lisanduva 10 % reservi, laekub tagasi riigieelarvesse. 10 % ülejääki võib hoida kuni neli aastat reservfondis, et katta eelmiste aastate võimalikku liiga vähest hüvitamist või erakorralisi kulusid. See lubamatu ülemäärase hüvitamise vältimise mehhanism on vastavuses komisjoni praktikaga (29).
(68)
Tagamaks, et abi on proportsionaalne, peavad liikmesriigid rakendama ka sobiva mehhanismi, et tagada korrapärane ja tõhus kontroll riigi vahendite kasutamise üle avalike teenuste osutamisel (30) ja et pakkuda garantiid, et riigi iga-aastane rahastamine piirdub avaliku teenuse osutamise netokulude hüvitamisega (31). Hispaania jätab jõusse seadusega 17/2006 kehtestatud väliskontrollisüsteemi vastavalt selle ülaltoodud kirjeldusele, mille komisjon otsusega E 8/2005 heaks kiitis. Süsteem võimaldab määrata kindlaks avalik-õigusliku ringhäälingu netokulud.
(69)
Siiski, arvestades, et reklaami kaotamine võib mõjutada ringhäälinguorganisatsiooni kulusid, kuna selle saatevalik muutub ärilistest kaalutlustest vähem sõltuvaks, palus komisjon menetluse algatamise otsuses, püüdes välistada ülekompenseerimise võimalust, Hispaanialt ja teistelt huvitatud isikutelt märkusi rahastamismehhanismi kohta.
(70)
Huvitatud isikud leidsid, et RTVEle ülemäärase hüvitise maksmine oleks tõenäoline. RTVE 1 200 miljoni euro suurune eelarvekava ei põhineks nõuetekohasel avaliku teenuse netokulude arvutusmeetodil. Eristamata jäetaks äri- ja avaliku teenuse osutamisega seotud tegevused ning arvesse ei võetaks reklaami kaotamisest tekkivat kulusäästu, mis tekiks seetõttu, et saadetega ei peaks enam meelitama suurt publikut ning neid võib toota odavamalt. Lisaks arvutataks reklaamitulust tekkiva kahju hüvitist eelmiste aastate arvude põhjal, kuigi 2010. aastal oleks majanduskriis toonud RTVEle kaasa madalamad äritulud ja seega ka madalamad üldtulud. Ei oleks õiglane, kui kahepoolse rahastamise kaotamisega saaks RTVE kindla sissetuleku hoolimata sellest, et majandustulud kõiguvad. Ühtlasi väljendati muret eelarvekontrolli pärast.
(71)
Hispaania näitas aga, et eelarvekava jääb vastavusse RTVE eelnevate aastate eelarvekuluga ning ei ole põhjust eeldada, et praegu või lähitulevikus tekib märkimisväärne kulusääst üksnes reklaami kaotamise tõttu. RTVE peab jätkuvalt püüdma palju vaatajaid ning reklaami kaotamine tekitab vajaduse uute saadete järele, mida on vaja rahastada. Kui võrrelda eelmiste aastate arve (1 177 miljonit eurot 2007. aastal, 1 222 miljonit eurot 2008. aastal ja 1 146 miljonit eurot 2009. aastal) ja arvestades reklaami eetriaja täitmiseks vajalikke lisasaadete kulusid (104 miljonit eurot), tundub ülejäänud äritulu (hinnanguliselt 25 miljonit eurot) ja 1 200 miljoni euro suurune ülempiir eelarvekulude planeerimiseks ettevaatlik ja mõistlik summa avaliku teenuse osutamise hüvitise aastasteks eelarvekuludeks. Lisaks toob avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni efektiivsete netokulude hüvitamise põhimõte kaasa ka selle kaitsmise reklaamituru tulude varieerumise eest.
(72)
Eelarvekontrolli puhul viitas Hispaania olemasolevatele kontrollimehhanismidele, mis on kehtestatud juba seadusega 17/2006, nagu kirjeldatud ka punktis 38. Selleks et riigiabi ei ületaks avaliku teenuse osutamise kulusid, on tagatud eelarve täitmise tõhus järelkontroll, mida vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 37 teostatakse sisekontrollina, valitsuse auditibüroo avaliku revisjonina ja eraettevõtjast audiitorfirma välisauditina. Lisaks, vastavalt sama seaduse artiklitele 39 ja 40, teostavad parlament ja audiovisuaalset sidet reguleeriv asutus järelevalvet RTVE avaliku teenuse osutamise täitmise ja raamatupidamise aastaaruande üle. RTVE allub ka kontrollikoja revisjonile. Huvitatud isikute märkused ei anna alust eeldada, et süsteemi ei rakendata nõuetekohaselt.
(73)
Komisjon ei leia viiteid asjaolule, et RTVEle avaliku teenuse osutamise eest antav iga-aastane hinnanguline hüvitis ületaks teenuse mõistlikult eeldatavaid kulusid või et lõpuks ületaks hüvitis avaliku teenuse osutamise netokulusid.
(74)
Menetluse alustamise otsuses küsis komisjon Hispaanialt, kas neil on piisav menetlusraamistik, et hinnata eelnevalt, kas avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni RTVE uued audiovisuaalsed teenused vastavad Amsterdami protokolli olulistele tingimustele (nn eelkontroll) (32). Hispaania siiani esitatud teave ei võimaldanud komisjonil uurida, kas Hispaanial juba oli selline mehhanism. Komisjon nõustub Hispaania vastuväitega, et põhimõtteliselt sisaldus see RTVE rahastamiselement 2005. ja 2007. aasta otsustes terve RTVE rahastamissüsteemi kohta. Komisjon nõustub ka sellega, et uute maksude kehtestamine, mis ajendasid selle menetluse algatamist, ei ole seda süsteemi mõjutanud.
(75)
Siiski kehtestati vastavalt Hispaania esitatud teabele menetlus seaduse 7/2010 artikli 41 lõikega 3, (33) millega usaldati kontrolli teostamine Hispaania sõltumatule avalik-õigusliku ringhäälingu järelevalve- ja reguleerivale asutusele Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, mille ülesanded on sidusrühmade avalik küsitlemine, küsitluse tulemuste avalikustamine ning turu iga uue teenuse üldmõju hindamine. Seaduses ei ole aga olulise uue teenuse määratlust. Liikmesriigid peaksid kehtestama asjaomased kriteeriumid (34). Hispaania teatas aga, et kavatseb hiljemalt 1. novembriks 2010 sõlmida RTVEga programmilepingu (contrato-programa), milles sisaldub ka vastav määratlus. Vastavalt programmilepingu esialgsele versioonile loetakse oluliseks uueks teenuseks uue teenuse pakkumist, mida eristatakse selgelt juba olemasolevatest teenustest ning mida saab võrdlustoote turuks pidada ning mis suudab mõjutada turgu, eriti nõudlust.
(76)
Seega on Hispaania täitnud eelkontrolli kehtestamise kohustuse ning komisjon märgib, et 2010. aasta novembriks kavatseb riik kehtestada ka olulise uue teenuse siduva määratluse. Komisjon märgib ka, et mehhanismi ei olnud kehtestatud enne 2010. aastat.
VI. KOKKUVÕTE
(77)
Komisjon leiab, et Hispaania on rakendanud avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni RTVE rahastamisreformi ebaseaduslikult, rikkudes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 punkti 3. Komisjon on aga seisukohal, et kogutavad maksud ei ole RTVEle antava abi tagatiseks ning need ei mõjuta abi vastavust lepingule. Lisaks on Hispaania kehtestanud kaitsemeetmed, et vältida RTVEle ülemäärase hüvitise maksmist. Lõpuks märgib komisjon, et Hispaania on näinud ette eelkontrollimenetluse oluliste uute teenuste kehtestamiseks avaliku teenuse osutamise raames. Seega on avalik-õiguslikule ringhäälinguorganisatsioonile RTVE antav abi kooskõlas lepinguga,
ON VÕTNUD VASTU JÄRGNEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE) rahastamine, mida Hispaania muutis seadusega 8/2009 RTVE rahastamise kohta, on kokkusobiv siseturuga Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 tähenduses.
Artikkel 2
Otsus on adresseeritud Hispaania Kuningriigile.
Brüssel, 20. juuli 2010