РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
KOMISJONI OTSUS,
20. september 2011,
meetme C 35/10 (ex N 302/10) kohta, mida Taani kavatseb rakendada interneti hasartmängude maksustamise kujul Taani hasartmängumaksuseaduse kohaselt
(teatavaks tehtud numbri C(2011) 6499 all)
(Ainult taanikeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2012/140/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi vastavalt neile sätetele (1) ja võttes neid märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
Taani ametiasutused teatasid 6. juulil 2010 vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) artikli 108 lõikele 3 õiguskindluse tagamise eesmärgil hasartmängumaksu käsitlevast seadusandlikust ettepanekust L 203 (edaspidi „hasartmängumaksuseadus”), (2) mis võeti vastu 25. juunil 2010. Komisjon küsis täiendavat teavet 11. augusti 2010. aasta ja 22. septembri 2010. aasta kirjadega. Taani ametiasutused esitasid nõutud teabe 20. oktoobri 2010. aasta kirjaga.
(2)
Samuti sai komisjon kaks eraldi kaebust seoses kavandatud hasartmängumaksuseadusega. Esimese esitas 23. juulil 2010 Taani mänguautomaaditööstuse ettevõtjate assotsiatsioon (edaspidi „DAB”). Teise kaebuse esitas 6. augustil 2010 traditsiooniline kasiinoettevõtja Royal Casino. Mõlemad kaebused edastati 23. septembril 2010 Taani ametiasutustele nende märkuste saamiseks. Taani ametiasutused esitasid oma märkused 20. oktoobri 2010. aasta kirjas.
(3)
Kohtumine Taani ametiasutustega teatise ja kahe eespool osutatud kaebuse arutamiseks toimus 10. novembril 2010 Brüsselis. Kohtumise ajal esitasid Taani ametiasutused dokumendi „Poolelioleva riigiabijuhtumi tõttu tekkinud dilemma”, milles nad andsid ühtlasi teada oma kavatsusest lükata teatatud seaduse jõustumine edasi seniks, kuni komisjon on vastu võtnud oma otsuse (3).
(4)
Komisjon teavitas 14. detsembri 2010. aasta otsusega Taani ametiasutusi, et ta on otsustanud algatada teatatud meetmega seoses ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse. Komisjoni otsus menetluse algatamise kohta (edaspidi „menetluse algatamise otsus”) avaldati Euroopa Liidu Teatajas (4). Komisjon palus huvitatud isikutel esitada märkused.
(5)
Taani ametiasutused esitasid oma tähelepanekud menetluse algatamise otsuse kohta 14. jaanuari 2011. aasta kirjaga.
(6)
Kokku esitas 11. veebruarist 2011 kuni 22. veebruarini 2011 oma märkused 17 huvitatud kolmandat isikut (5). Need märkused edastati Taani ametiasutustele 16. märtsil 2011, andes ametiasutustele võimaluse vastata. Komisjon sai Taani ametiasutuste märkused 14. aprilli 2011. aasta kirjaga.
2. MEETME KIRJELDUS
(7)
Pärast rikkumismenetluse algatamist ja põhjendatud arvamuse saatmist 23. märtsil 2007 seoses spordikihlveoteenuste vaba liikumise takistamisega Taanis (6) otsustas Taani valitsus reformida hasartmängu- ja kihlveoteenuseid käsitlevaid siseriiklikke õigusakte ning asendada kehtiv monopoolne kord reguleeritud ja osaliselt liberaliseeritud korraga. Liberaliseerimist peeti muu hulgas vajalikuks selleks, et järgida ELi õigust ning reageerida ohule, mida kujutasid endast teistes jurisdiktsioonides paiknevate mänguteenuse pakkujate poolt osutatud ebaseaduslikud interneti hasartmänguteenused.
(8)
Teatatud hasartmängumaksuseadus on üks hasartmängusektori liberaliseerimiseks vastu võetud seadustest (7). Hasartmänguseaduse artikli 1 kohaselt on uue, hasartmänguteenuseid käsitlevate õigusaktide reformi üldine eesmärk:
-
hoida hasartmängude mängimine mõõdukal tasemel;
-
kaitsta noori ja teisi haavatavaid isikuid ärakasutamise või hasartmängusõltuvusse sattumise eest;
-
kaitsta mängijaid selle tagamisega, et hasartmänguteenust pakutakse mõistlikul, usaldusväärsel ja läbipaistval viisil, ning
-
tagada avalik kord ja ennetada hasartmängude kasutamist kuritegelikel eesmärkidel.
(9)
Hasartmänguseaduse kohaselt on hasartmängude pakkumiseks või korraldamiseks vajalik litsents, välja arvatud juhul, kui nimetatud seaduses või muus õigusaktis ei ole sätestatud teisiti. Peale selle tuleb hasartmängude pakkumise või korraldamise eest tasuda maksu (hasartmängumaksuseaduse artikkel 1).
(10)
Hasartmänguseaduse artiklis 5 esitatud määratluse kohaselt hõlmavad hasartmängud järgmist: i) loteriid, ii) kombineeritud hasartmängud ning iii) kihlveod.
(11)
Kombineeritud hasartmängud tähendavad tegevusi, kus osalejal on võimalus võita auhind ning kus võidu tõenäosus sõltub nii osavusest kui ka juhusest. Kombineeritud hasartmängud hõlmavad seega sageli kasiinodes pakutavaid mänge (näiteks rulett, pokker, baccarat, blackjack) ning sularahavõite pakkuvaid mänguautomaate.
(12)
Hasartmänguseaduse artiklis 5 määratletakse interneti hasartmängud kui mängud, milles osalevad mängija ja hasartmängu pakkuja ning mille käigus kasutatakse kaugsuhtlust. Samas sättes määratletakse traditsiooniline hasartmäng kui mäng, milles osalevad mängija ja hasartmängu pakkuja või pakkuja esindaja, kes kohtuvad füüsiliselt. Kihlveoteenused on määratletud kui tegevus, mille käigus on osalejal võimalus võita auhind ning tehakse panus tulevikusündmuse tulemuse peale või tulevikusündmuse esinemise peale.
(13)
Hasartmängumaksuseaduse artiklite 2-17 kohaselt kohaldatakse hasartmängumaksu järgmiste mängude suhtes: i) loteriid, sealhulgas klassiloteriid ja mittetulundusühingute pakutavad loteriid; ii) kihlveod, sealhulgas kohalikud kihlveod; iii) traditsioonilised kasiinod; iv) internetikasiinod; v) sularahavõite pakkuvad mänguautomaadid mängusaalides või pubides, baarides jne ning vi) panuseta mängud.
(14)
Hasartmängumaksuseaduses sätestatakse erinevad maksumäärad, mis sõltuvad sellest, kas mänge pakutakse traditsioonilistes või internetikasiinodes.
(15)
Hasartmängumaksuseaduse artikli 10 kohaselt maksustatakse traditsioonilistes kasiinodes mänge pakkuvaid litsentsiomanikke põhimaksuga, mis moodustab 45 % nende hasartmängu brutotuludest (panused miinus võidud), millest on maha arvatud jootraha, ning lisamaksuga, mis moodustab 30 % nende hasartmängu brutotuludest (jootraha maha arvatud), mis on suurem kui 4 miljonit Taani krooni (arvutatakse kuu kohta) (8).
(16)
Hasartmängumaksuseaduse artikli 11 kohaselt maksustatakse internetikasiinos mänge pakkuvaid litsentsiomanikke maksuga, mis moodustab 20 % nende hasartmängu brutotuludest.
(17)
Mängusaalides ja pubides, baarides jne sularahavõite pakkuvatel mänguautomaatidel hasartmänge pakkuvaid litsentsiomanikke maksustatakse maksuga, mis moodustab 41 % nende hasartmängu brutotuludest. Täiendav 30 % makstakse pubides, baarides jne asuvate mänguautomaatide pealt, kui hasartmängu brutotulud on üle 30 000 Taani krooni, ning mängusaalides asuvate mänguautomaatide pealt, kui hasartmängu brutotulud on üle 250 000 Taani krooni (9).
(18)
Litsentsitasuga seoses nähakse hasartmänguseaduses ette, et igaüks, kes taotleb litsentsi kihlvedude korraldamiseks või interneti kasiinomängude pakkumiseks, peab tasuma lõivu 250 000 Taani krooni (350 000 Taani krooni, kui taotletakse litsentsi nii kihlvedude korraldamiseks kui ka interneti kasiinomängude pakkumiseks) ning iga-aastast litsentsitasu, mis võib hasartmängutulu suurusest sõltuvalt ulatuda 50 000 Taani kroonist kuni 1 500 000 Taani kroonini.
(19)
Hasartmänguseaduses nõutakse, et internetihasartmängude pakkujad peavad kas olema registreeritud Taanis või määrama oma heakskiidetud esindaja, kui nad on registreeritud teises ELi või EMP liikmesriigis (artikkel 27).
3. MENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(20)
Komisjon algatas ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud ametliku uurimismenetluse seoses kõnealuse meetmega põhjusel, et see meede võib hõlmata riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(21)
Eelkõige leidis komisjon, et meedet võib kohtupraktikat arvestades pidada valikuliseks. Komisjon tuletas meelde, et maksumeetme valikulisuse igasuguse hindamise käigus tuleks uurida, kas asjaomase meetmega soodustatakse teatavaid ettevõtjaid võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on nimetatud korra eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras (10).
(22)
Võttes arvesse internetis ja traditsioonilistes kasiinodes pakutavate mängude laadi, mõlemat liiki hasartmängutegevusega kaasnevat sotsiaalset kogemust ning tarbijate sotsiaal-majanduslikke profiile, kahtles komisjon, kas internetis ja traditsioonilistes kasiinodes pakutavate hasartmängude vahelised erinevused on piisavalt olulised, et neid mänge võiks pidada õiguslikult ja faktiliselt mittevõrreldavateks nende maksustamisel hasartmängumaksuseaduse kohaselt.
(23)
Peale selle oli komisjon menetluse selles etapis seisukohal, et kui meedet peetakse esmapilgul valikuliseks, ei ole Taani ametiasutustel õnnestunud tõendada, et meede oleks põhjendatud maksusüsteemi loogika alusel.
(24)
Sellega seoses väitsid Taani ametiasutused, et interneti hasartmängude maksumäär peegeldas vajalikku tasakaalu Taani hasartmängualastes õigusaktides sätestatud eesmärkide vahel, et ühelt poolt kaitsta mängijaid ning teiselt poolt suuta konkureerida teistes, madalama maksumääraga riikides asutatud interneti hasartmänguettevõtjatega.
(25)
Peale selle, seoses Taani ametiasutuste viitega hasartmänguseaduse üldistele eesmärkidele (vt põhjendus 8) oli komisjon seisukohal, et need eesmärgid tundusid olevat üldist laadi ega olnud seotud maksusüsteemiga. Kuna kohtupraktikas on sedastatud, et ainult maksusüsteemile omased eesmärgid on asjakohased, leidis komisjon, et Taani ametiasutused ei olnud piisavalt põhjendanud oma väidet, et kõnealuse maksumeetme valikulisus oli vajalik maksusüsteemi loogikast lähtuvalt.
(26)
Lisaks oli komisjon seisukohal, et teatatud seadus hõlmas riigi ressursside kasutamise kaudu antud maksusoodustust, sest eespool nimetatud maksutulu andis interneti hasartmänguettevõtjatele eelise märkimisväärselt madalama maksumäära näol. Peale selle võib meede mõjutada kaubandust siseturul ja moonutada konkurentsi sel määral, mil meede annab valikulise majandusliku eelise Taanis tegutsevatele interneti hasartmänguettevõtjatele.
(27)
Lõpetuseks kahtles komisjon, kas teatatud meede võiks kuuluda mõne ELi toimimise lepingu artikli 107 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandi kohaldamisalasse.
4. TAANI AMETIASUTUSTE MÄRKUSED
(28)
Taani ametiasutused esitasid 14. jaanuari 2011. aasta kirjaga oma märkused komisjoni menetluse algatamise otsuse kohta.
(29)
Tuginedes oma teates esitatud interneti ja traditsiooniliste hasartmängude faktiliste ja majanduslike erinevuste loetelule, kordasid Taani ametiasutused oma seisukohta, et interneti hasartmänge tuleks käsitada traditsioonilistest hasartmängudest erineva tegevusena.
(30)
Taani ametiasutuste sõnul ei ole traditsiooniliste kasiinode ja internetikasiinode teatavates elektroonilistes mängudes kasutatav tarkvara identne. Peale asjaolu, et platvormid ja pakkujad ei ole samad, väideti, et nende elektrooniliste mängude vahel on suured erinevused, sest nende mängude mängimiseks traditsioonilistes kasiinodes on vajalik mängija füüsiline kohalolek. Füüsilise kohalolekuga kaasnevad erinevad kulud (näiteks transpordikulu, sissepääsu- ja riidehoiutasud ning toidu ja joogiga seotud kulud), mida ei esine interneti hasartmängude puhul.
(31)
Asjaolu, et mitu liikmesriiki on keelustanud interneti hasartmängud, lubades samas traditsiooniliste hasartmänguteenuste osutamist, peegeldas Taani ametiasutuste jaoks kahte liiki hasartmängude pakkumisega kaasnevaid erinevusi.
(32)
Peale selle väitsid Taani ametiasutused, et komisjon ei ole võtnud arvesse oma 2006. aasta uuringu (interneti hasartmängude kohta Euroopa Liidu siseturul) (11) järeldusi, mille kohaselt tuleks traditsioonilisi ja internetikasiinosid käsitada eraldiseisvate turgudena.
(33)
Samuti rõhutasid Taani ametiasutused, et komisjoni hinnangus keskenduti ainult traditsioonilistele kasiinodele ega võetud arvesse mänguautomaate (v.a rulett, blackjack, pokker jne), mis asuvad traditsioonilistes pubides, baarides jne või mängusaalides.
(34)
Seoses meetme põhjendamisega maksusüsteemi loogikaga väidavad Taani ametiasutused, et komisjon on teatatud meetme eesmärki võib-olla valesti tõlgendanud. Kõnealuse meetme eesmärk ei ole säilitada Taani hasartmängusektori rahvusvahelist konkurentsivõimet, vaid pigem püüd saavutada õigusaktis sätestatud neli eesmärki (hoida hasartmängude mängimine mõõdukal tasemel; kaitsta noori ja teisi haavatavaid isikuid ärakasutamise eest või hasartmängudest sõltuvusse sattumise eest; kaitsta mängijaid selle tagamisega, et hasartmänguteenust pakutakse õiglasel, vastutustundlikul ja läbipaistval viisil; tagada avalik kord ja ennetada hasartmängude kasutamist kuritegelikel eesmärkidel).
(35)
Interneti ja traditsioonilistele hasartmängudele kehtestatud erinevate maksumääradega seoses selgitasid Taani ametiasutused, et nad seisid silmitsi õigusliku ja regulatiivse dilemmaga. Ühelt poolt ei saanud nad enam säilitada kehtivat monopolistlikku olukorda ja edasi lükata interneti hasartmängude turu liberaliseerimist. Teiselt poolt kahjustaks interneti ja traditsiooniliste hasartmängutegevuse suhtes ühtse maksustamistaseme kohaldamine poliitikaeesmärke, mida valitsus soovib selles valdkonnas saavutada.
(36)
Eelkõige väitsid Taani ametiasutused, et ühtse maksustamistaseme kehtestamine kõikide hasartmängutegevuste suhtes tooks kaasa ebajärjekindlad lahendused, olenemata valitud maksumudelist. Ühtsel madalamal 20 % maksumääral põhineva mudeli valimine annaks tugeva stiimuli mängida traditsioonilistes kasiinodes, mis oleks vastuolus tarbijakaitse üldise huviga.
(37)
Seevastu ühtsel kõrgemal maksumääral põhinev mudel, mis on sarnane traditsioonilise hasartmängutegevuse suhtes kohaldatavale mudelile, muudaks interneti hasartmänguettevõtjate jaoks ebaatraktiivseks taotleda litsentsi nende teenuste osutamiseks Taanis ning sellega jääks seaduses liberaliseerimisega seoses sätestatud eesmärgid täitmata. See oleks vastuolus ka tarbijakaitse üldise huviga, sest interneti hasartmängude üle ei oleks võimalik teostada tõhusat kontrolli.
(38)
Taani ametiasutused esitasid oma seisukoha toetamiseks Taani parlamendi erakondade esimeestele maksundusministeeriumi 6. märtsi 2010. aasta märgukirja, mis käsitles kehtestatavat maksustamistaset (12). Märgukirjast nähtub, et praegust erinevat maksustamist tuleks vaadelda kui sellise tasakaalustamise tulemust, mille eesmärk on ühelt poolt tagada õigusnormide järgimine ja teiselt poolt maksimeerida maksutulu ja hoida hasartmängude mängimine mõõdukal tasemel.
(39)
Sellega seoses leidsid Taani ametiasutused, et arvesse tuleks võtta ka rahvusvahelist konkurentsi ja interneti hasartmängusektori globaalset laadi. Sellega seoses viitasid Taani ametiasutused ka uuringule interneti hasartmängude kohta Euroopa Liidu siseturul, mille kohaselt ei tohiks tegutsemine kodumaal olla pakkuja jaoks kulukam tegutsemisest välismaal, et tarbijate ja pakkujate jaoks oleks atraktiivsem tegutseda oma piirkonnas, mitte aga teistes riikides (13).
(40)
Peale selle väitsid Taani ametiasutused, et Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas Salzgitter kehtestatud põhimõtet (mille kohaselt ei peaks komisjon selleks, et kindlaks teha, kas teatatud meede kujutab endast riigiabi, võrdlema teatatud maksustamistaset teistes liikmesriikides kohaldatavate maksustamistasemetega) (14) ei kohaldata teatatud seaduse suhtes, sest traditsiooniliste ja interneti hasartmängutegevuste erinev maksustamine põhineb ainult siseriiklikel maksukaalutlustel. Eelkõige ei võtnud Taani valitsus arvesse teistes liikmesriikides kohaldatavaid maksumäärasid mitte selleks, et parandada Taani hasartmängusektori konkurentsivõimet, vaid valitsus soovis lihtsalt leida sobiva tasakaalu eespool nimetatud nelja poliitikaeesmärgi vahel, mis on sätestatud teatatud seaduses.
(41)
Peale selle väitsid Taani ametiasutused, et komisjon oli valesti tõlgendanud kohtuasja Salzgitter, sest komisjon oli kohtuasjale tuginenud mitte selleks, et hinnata teatatud meetme valikulist olemust, vaid selleks, et uurida, kas teatatud meetme valikulisust võiks pidada põhjendatuks.
(42)
Eespool toodud põhjustel leiavad Taani ametiasutused, et kui teatatud maksumeede peaks osutuma valikuliseks, tuleks seda käsitada maksusüsteemi loogika alusel põhjendatud meetmena.
5. KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSED
(43)
Komisjon sai märkused, sealhulgas kaebused, 17 huvitatud kolmandalt isikult, kellest seitse olid ühendused, (15) seitse ettevõtjad (16) ja kolm liikmesriigid (17).
(44)
Meetme valikulisusega seoses väitsid mõned huvitatud isikud, et traditsioonilised ja internetikasiinod ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavas olukorras, sest need ettevõtjad ei tegutse samal turul ning sellest tulenevalt ei kandu maksumeede kõrvale üldiselt kohaldatavast maksusüsteemist. Sellest tulenevalt ei peaks maksumeedet käsitama valikulisena.
(45)
Selle seisukoha toetuseks väidavad huvitatud kolmandad isikud, et traditsiooniliste ja internetikasiinode pakutavad tooted erinevad üksteisest olulisel määral. Traditsiooniliste kasiinode pakutavate tegevustega kaasneb sotsiaalne kogemus, mille käigus - erinevalt interneti hasartmängudest - on mängukogemuse oluliseks osaks arutelu, välimus ja füüsiline keskkond. Peale selle tuleks traditsioonilist hasartmängutegevust käsitada üldise meelelahutuskogemuse osana, mida täiendavad muud tegevused, näiteks sellised teenused, mida pakuvad restoranid, baarid, konverentsikeskused ja hotellid.
(46)
Lisaks väidavad need huvitatud isikud, et interneti ja traditsiooniliste hasartmängutegevustega ei kaasne sama sõltuvusrisk. Seda seisukohta on toetatud Euroopa Liidu Kohtu praktikas, kus kohus leidis, et „internetis hasartmängude pakkumisele omased tunnused võivad […] sisaldada […] erinevat laadi ja oluliselt suuremaid ohte tarbijate kaitse valdkonnas” (18). Samuti viidatakse hasartmänge käsitlevale uuringule, (19) mille avaldas Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale ning mille kohaselt kujutavad interneti hasartmängud tegelikku sõltuvusse sattumise riski, mida peab siiski käsitlema interneti hasartmängude reguleeritud turg.
(47)
Lisaks väitis mõni huvitatud isik, et hasartmänguturg on erinevate turustamiskanalite alusel killustatud, mis on erinevate asjaomaste turgude eristamisel asjakohaseks elemendiks. Sellega seoses viitavad nad Prantsusmaa konkurentsiasutuse 20. jaanuari 2011. aasta arvamusele, milles märgiti, et interneti hasartmänge võib eristada hasartmängudest klubides või laudades (20).
(48)
Mõni huvitatud isik märkis samuti, et traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kohaldatakse piiratud konkurentsisurvet konkreetsetes geograafilistes piirkondades, kus nad oma mänge pakuvad. Seevastu interneti hasartmänguettevõtjad seisaksid silmitsi raevuka konkurentsiga teiste interneti hasartmänguettevõtjate poolt. Kuna traditsiooniliste kasiinode hasartmängutooted on seotud füüsilise asukohaga, peavad kliendid asjaomasesse asukohta jõudmiseks siiski füüsiliselt liikuma. Näiteks Taanis on ainult kuus asukohta, kus traditsioonilised kasiinod tegutseda võivad. Interneti hasartmänguteenused võimaldavad mängijatel seevastu pääseda juurde suurele arvule mängudele, mida pakuvad erinevad rahvusvahelised hasartmänguettevõtjad. Peale selle muudab internetikasiinode vahelise konkurentsi veelgi tugevamaks selliste spetsialiseerunud veebisaitide olemasolu, kus võrreldakse erinevate interneti hasartmänguettevõtjate pakkumisi, ning selliste arvukate blogide ja foorumite olemasolu, mis võimaldavad mängijatel võrrelda interneti hasartmänguettevõtjate tooteid, hindu ja teenuseid.
(49)
Samal ajal rõhutavad need huvitatud isikud, et interneti hasartmängudega seotud kasumimarginaalid on olulisel määral väiksemad võrreldes traditsiooniliste kasiinode kasumimarginaalidega, sest interneti hasartmänguettevõtjate vaheline konkurents on tugev ja traditsiooniliste kasiinode vahel selline konkurents puudub. Seega on internetikasiinode väljamaksemäär (st protsent panustatud summadest, mis makstakse klientidele tagasi) oluliselt madalam. Peale selle saavad traditsioonilised kasiinod pakkuda muid kõrvaltooteid ja saada seega kasu kõrvaltegevusest - näiteks kasiino hotellidest, baaridest või restoranidest -, mis internetikeskkonnas puudub. Kuna traditsioonilised hasartmänguettevõtjad võivad teenida suuremat hasartmängutulu kui interneti hasartmänguettevõtjad, siis sellest tulenevalt oleks erineva maksumäära kohaldamine põhjendatud finantsvõimekuse põhimõttega, mille kohaselt need, kes suudavad taluda suuremat maksukoormust, peaksid maksma kõrgemaid makse.
(50)
Peale eespool nimetatud argumentide väitsid mõned huvitatud isikud ka seda, et isegi kui Taani meede osutuks valikuliseks, oleks valikulisuse kriteerium põhjendatav maksusüsteemi olemuse ja üldskeemiga. Taani diferentseeritud maksumäära eesmärk oli tagada, et interneti hasartmänguettevõtjad taotleksid Taani litsentsi ja maksaksid seega tulevikus Taani makse, ning samal ajal oleks tagatud ka see, et saavutatakse hasartmänge käsitlevates Taani õigusaktides sätestatud tarbijapoliitika eesmärgid.
(51)
Sellega seoses viitasid mõned huvitatud isikud komisjoni 1998. aasta teatisele riigiabi eeskirjade rakendamise kohta äriühingute maksustamisega seotud meetmete suhtes, (21) mille kohaselt on kogu maksusüsteemi eesmärk koguda tulu riigi kulutuste katmiseks. Selle alusel leiavad nad, et Taani residentidele interneti hasartmänguteenuste osutamisest tuleneva maksutulu optimeerimise eesmärki ei suudeta saavutada, kui maksumäär oleks kõrgem kui teatatud seaduse alusel interneti hasartmängude suhtes kohaldatud määr.
(52)
Vastukaaluks eespool nimetatud argumentidele esitasid teised kolmandad isikud - peamiselt traditsiooniliste hasartmängude pakkujad - märkuseid Taani ametiasutuste seisukoha vastu.
(53)
Põhimõtteliselt väitsid need huvitatud isikud, et Taani maksustamiskorda tuleks käsitada valikulisena, sest sellega kehtestatakse erinev maksukohtlemine kahte rühma kuuluvate ettevõtjate suhtes, mis asuvad meetme eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras. Need isikud väidavad, et traditsioonilised ja internetikasiinod tegelevad konkureeriva tegevusega ühel ja samal turul ning on seetõttu võrreldavas olukorras.
(54)
Selle seisukoha toetamiseks väidavad huvitatud isikud, et traditsioonilistes ja internetikasiinodes pakutavad mängud on samasugused. Kasiinomängude suhtes kohaldatavaid eeskirju tuleks käsitada samasugustena ning virtuaalne suhtlemine krupjeede või teiste mängijatega on võrreldav reaalse suhtlemisega traditsioonilistes kasiinodes. Traditsiooniliste mänguautomaatide valmistajad toodavad veebikeskkonnas kasutamiseks samu mudeleid nagu traditsiooniliseks kasutamiseks. Sellest tulenevalt olid internetis ja traditsioonilistes kasiinodes pakutavad kasiinomängud tehnilisest vaatenurgast identsed tehnoloogilise platvormi, kirjelduse, tunnusjoonte, formaatide ja parameetrite seisukohast.
(55)
Peale selle väidavad huvitatud isikud, et traditsiooniliste ja internetikasiinode tarbijaprofiilid on võrreldavad. Sellest tulenevalt ei tohiks kasutada tarbijaaspekti asjakohase argumendina, et eristada interneti hasartmänge traditsioonilistest hasartmängudest.
(56)
Mõni huvitatud isik ei arvanud, et interneti hasartmänge peaks käsitama traditsioonilistest hasartmängudest erineva tegevusena, vaid lihtsalt alternatiivse kanalina, mille kaudu mängijatele mänge pakutakse.
(57)
Lisaks eespool nimetatud argumentidele on huvitatud isikud seisukohal, et praegust hasartmänguturgu tuleks vaadelda ühtse turuna, mis on läbimas suurt muutust, mis väljendub mängijate laiaulatuslikus suundumises traditsioonilistest kasiinodest internetikasiinodesse. Sellel hiljutisel suundumusel võib olla mitu põhjust, sealhulgas interneti kasutamise pidev kasv, internetikasiinode väikesed käitamiskulud kõikidel tasanditel (rajatised, personal ja püsikulud), asjaolu, et internetikasiinod suudavad pakkuda piiramatut juurdepääsu interneti hasartmängudele ööpäevaringselt igal pool, kui arvesse võtta uute tehnoloogiate pidevat arengut.
(58)
Huvitatud isikud ennustavad, et kui võtta arvesse tehnoloogilise progressi ja äritegevuse kiiret tempot ning e-kaubandusele omast turu hõlvamist, mis on muutnud hasartmängusektori selle valdkonna äärmiselt dünaamiliseks ja muutuvaks, siis tulevikus suureneb interneti hasartmängude turuosa võrreldes traditsiooniliste hasartmängudega veelgi. Sellega seoses viitavad nad ka kohtujurist Boti arvamusele kohtuasjas Liga Portuguesa de Futebol Profissional, (22) mille kohaselt on uute kommunikatsioonivahendite mõju selline, et siiani ainult konkreetsetes ruumides kättesaadavaid õnne- ja hasartmänge on nüüd uute tehnoloogiate, näiteks telefonide, interaktiivse televisiooni ja interneti arengut arvesse võttes võimalik mängida igal ajal ja igal pool.
(59)
Samuti viidatakse siseturu hasartmänguteenuseid käsitlevale komisjoni 2006. aasta uuringule (23). Selle kohaselt muutuvad kasiinohasartmängud tulevikus üha enam serveripõhisteks, sest mänguautomaadid asenduvad kiiresti allalaaditavate mängutarkvaradega (24). Seda arengut tähistaks uute hübriidmängukohtade tekkimine.
(60)
Eespool esitatud argumentide põhjal jõuavad huvitatud isikud järeldusele, et meede on valikuline, sest traditsiooniliste ja internetikasiinode tegevus on õiguslikult ja faktiliselt sarnane. Samuti ei saa sellist valikulisust õigustada maksusüsteemi loogikaga. Peale selle leiavad nad, et kõrgema maksumäära kohaldamine ei heidutaks interneti hasartmänguettevõtjaid taotlemast luba Taanis.
(61)
Samuti ei pea nad asjakohaseks Taani ametiasutuste viidet teiste liikmesriikide riiklikele maksusüsteemidele, et õigustada vajadust meelitada ligi internetikasiinosid, sest väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peaks igasugune põhjendus tuginema vaid riiklikule maksusüsteemile (25). Peale selle on kohtud korduvalt ümber lükanud Taani ametiasutuste väite, mille kohaselt teatavate ettevõtjate suhtes kohaldatava maksumäära alandamine on vajalik selleks, et muuta turg konkurentsivõimelisemaks.
6. TAANI AMETIASUTUSTE MÄRKUSED KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSTE KOHTA
(62)
Jäädes seisukohale, et teatatud meede ei ole valikuline ega kujuta endast riigiabi, juhivad Taani ametiasutused tähelepanu sellele, et kõik sekkuvad valitsused toetavad seisukohta, et regulatiivsest vaatenurgast eksisteerib vajadus eristada traditsioonilisi ja internetikasiinosid.
(63)
Samuti väidavad nad, et ELi toimimise lepingu artiklite 101 ja 102 kohaldamisel asjaomase turu määratlemiseks kasutatud metoodika on ette nähtud eraettevõtjatele ning põhineb toote asendatavuse hindamisel nõudluse ja pakkumise vaatenurgast ning seetõttu ei tohiks seda kasutada riigiabi hindamisel. Selle metoodika kasutamisega mindaks kaugemale riigiabi eeskirjadest, mida antud juhul kohaldatakse liikmesriigi suveräänse maksude kehtestamise õiguse suhtes.
(64)
Nende arvates peaks interneti hasartmänge käsitama traditsioonilistest hasartmängudest eraldi. Sellega seoses viitavad Taani ametiasutused ka ühinemismenetluse käigus komisjoni poolt võetud seisukohale, mille kohaselt moodustavad mänguautomaadid (peavõitu pakkuvad mänguautomaadid, žetooniga toimivad mänguautomaadid ning sularahal põhinevad mänguautomaadid või auhinda pakkuvad mänguautomaadid (AWPd)) eraldi tooteturu (26). Samuti nimetavad nad muu hulgas Prantsusmaa konkurentsiasutuse vastu võetud otsuseid, mille kohaselt traditsiooniline pokker ei paikne samal turul internetipokkeriga, sest traditsioonilise pokkeri puhul on vaja isiklikku enesevalitsust, teiste mängijate jälgimist ning seda liiki pokkeriga kaasnevad sageli suuremad kulud ja geograafilised piirangud (27). Samuti viidatakse Briti õiglase kaubanduse ameti vastu võetud ühinemisotsusele, milles eristatakse ühelt poolt litsentsi saanud kihlveokontoreid ning teiselt poolt kihlvedude sõlmimist telefoni või interneti teel (28).
(65)
Seoses tooteturgudel valitsevate erinevustega rõhutavad Taani ametiasutused, et paljude sekkujate sõnul pakutakse kasiinodes lisateenuseid - mis on märkimisväärselt kallimad. Sotsioloogilisest vaatenurgast kordavad Taani ametiasutused oma seisukohta, et kaughasartmängude ja traditsiooniliste hasartmängude mängijad moodustavad eri liiki kliendirühmad, nagu on märgitud ka komisjoni hiljutises, 24. märtsi 2011. aasta rohelises raamatus interneti hasartmängude kohta siseturul, milles öeldi, et interneti hasartmängude mängijad paistavad erinevat traditsiooniliste kasiinode või kihlveokontorite klientidest (29).
(66)
Samuti kordavad Taani ametiasutused seisukohta, et väljamakse määr on märkimisväärselt kõrgem interneti hasartmänguettevõtjate puhul, arvestades nende väikeseid tegevuskulusid. Samuti juhivad nad tähelepanu sellele, et erinevusi traditsiooniliste ja internetikasiinode vahel võib leida kasutatava tarkvara tehnilistes aspektides, litsentsi andmist reguleerivates erinevates eeskirjades ning traditsiooniliste kasiinode kohalikus domineerivas positsioonis.
(67)
Samuti seavad Taani ametiasutused kahtluse alla selle, kuidas teatavad huvitatud isikud tõlgendavad eespool nimetatud arvamust, mille kohtujurist Bot esitas kohtuasjas Liga Portuguesa. Nad väidavad, et nimetatud arvamus, mis esitati seoses teenuste osutamise vabadusega, on kooskõlas arusaamaga, et kaughasartmänguteenuse osutajaid tuleks käsitada selliselt, nagu nad oleksid erinevas õiguslikus ja faktilises olukorras võrreldes traditsiooniliste hasartmänguettevõtjatega.
(68)
Taani ametiasutused tunnistavad, et teatavat liiki interneti hasartmänguteenused võivad siiski kujutada endast teist liiki müüki, nagu näiteks kihlveoteenuste puhul.
(69)
Teatatud seaduse eesmärkidega seoses ei nõustu Taani ametiasutused konkreetsete huvitatud isikute seisukohaga, et teatatud akti eesmärk on ligi meelitada välismaised hasartmänguteenuse pakkujaid. Pigem on valitsusel hasartmänguseaduses loetletud eesmärgid. Peale selle ei muutuks uue seaduse üldine eesmärk, st teenida hasartmängudega nagu mis tahes muu samalaadse süsteemiga, et koguda maksutulu riigi eelarve rahastamiseks.
(70)
Samuti nõustuvad Taani ametiasutused mõne huvitatud isiku väljendatud seisukohaga, et maksukohustuslase suutlikkust maksta tuleks käsitada kehtiva põhjendusena. Antud juhul oleks interneti hasartmänguettevõtjate finantsvõimekus tõepoolest märkimisväärselt väiksem.
(71)
Lõpetuseks väidavad Taani ametiasutused, et nende kaughasartmängude suhtes kohaldatav maksusüsteem on kavandatud nii, et oleks tagatud parim võimalik tulumäär. Seega väljendaks interneti hasartmängude suhtes kohaldatav madalam maksumäär vajadust tasakaalustada teatatud seaduses sätestatud neli eesmärki vajadusega maksimeerida maksutulu.
7. MEETME HINDAMINE
7.1. Riigiabi olemasolu ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt
(72)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
7.1.1. Riigi ressursid
(73)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 nõutakse, et meetme peab andma liikmesriik või see peab tulenema riigi ressurssidest. Maksutulud vähenevad niivõrd, kuivõrd riigi ressursse kasutatakse maksustamiskuludeks.
(74)
Antud juhtumi puhul ei ole ükski isik - Taani ametiasutused, kaebuse esitajad ega kolmandad isikud - riigi ressursside olemasolu vaidlustanud.
(75)
Lubades interneti hasartmänguettevõtjate maksustamist suhteliselt madala maksumääraga, nimelt 20 % nende hasartmängu brutotuludest, (30) loobuvad Taani ametiasutused tulust, mis kujutab endast riigi ressursse. Seetõttu on komisjon seisukohal, et asjaomase meetmega kaasneb riigi ressursside kadu ning seetõttu tuleneb see meede riigi ressurssidest.
7.1.2. Eelis
(76)
Samuti peab meetmega kaasnema abisaajale rahaline eelis. Eelise mõiste hõlmab mitte ainult otsest kasu, vaid ka selliseid sekkumisi, mis erinevates vormides leevendavad tavapäraselt ettevõtja eelarvest kantud kulusid (31).
(77)
Antud juhtumi puhul ei ole ükski isik - Taani ametiasutused, kaebuse esitajad ega kolmandad isikud - eelise olemasolu vaidlustanud.
(78)
Hasartmängumaksuseaduse kohaselt peavad interneti hasartmänguettevõtjad maksma maksu, mis on 20 % nende hasartmängu brutotuludest. See määr on oluliselt madalam traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kohaldatavast määrast. Sellepärast saavad interneti hasartmänguettevõtjad eelise madalama maksukoormuse kujul. Sellest järeldub, et asjaomane meede hõlmab eelist interneti hasartmänguteenuseid osutavatele ettevõtjatele.
7.1.3. Konkurentsi moonutamine ja mõju kaubandusele
(79)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt peab meede kahjustama EL-sisest kaubandust ning moonutama konkurentsi või ähvardama seda teha. Antud juhtumi puhul peavad interneti hasartmänguettevõtjad, kes registreerivad end Taanis, tegutsema konkurentsitingimustes ning nad on kaasatud ühendusesisesesse kaubandusse. Sellest tulenevalt mõjutab hasartmängumaksuseadus, milles nähakse ette interneti hasartmänguteenuseid osutavatele Taani ettevõtjate soodne maksukohtlemine, kindlasti ühendusesisest kaubandust ning moonutab või ähvardab moonutada konkurentsi.
7.1.4. Valikulisus
(80)
Selleks et meedet saaks käsitada riigiabina ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, peaks see meede osutuma valikuliseks sel määral, mil selle meetmega soodustatakse teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist.
(81)
Väljakujunenud kohtupraktikas on valikulisust tõlgendatud nii, et meede on valikuline, kui selle meetme eesmärk on osaliselt vabastada need ettevõtjad rahalistest kohustustest, mis tulenevad seadusega kehtestatud kohustuslike maksete üldise süsteemi tavapärast kohaldamisest (32). Sellest järeldub, et meede on valikuline, kui selle puhul kaldutakse kõrvale üldise maksustamisraamistiku kohaldamisest. Kehtiva kohtupraktika kohaselt tuleb hinnata seda, kas asjaomane meede soodustab teatavaid ettevõtjaid võrreldes teiste ettevõtjatega, kes asuvad nimetatud korra eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras (33).
(82)
Kohtupraktika kohaselt tuleb juhul, kui leitakse, et meede kaldub kõrvale üldisest maksusüsteemist, seda meedet uurida eesmärgiga teha kindlaks, kas erinev kohtlemine tuleneb selle maksusüsteemi olemusest või ülesehitusest, millesse need meetmed kuuluvad (34). Teisisõnu seisneb küsimus selles, kas asjaomane meede, mis tundub esmapilgul olevat valikuline, on põhjendatud maksusüsteemi loogikaga (35).
(83)
Antud juhtumi puhul tuleks võrdlussüsteem määratleda kui Taani hasartmängutegevuste maksustamissüsteem. Hasartmängumaksuseaduse eesmärk on reguleerida maksude maksmist kõikide Taanis teostatavate või korraldatavate hasartmängutegevuste pealt olenemata sellest, kas need tegevused viiakse läbi internetis või traditsioonilistes kasiinodes. Sellepärast tuleks asjaomast meedet (st erineva maksukohtlemise kehtestamine interneti hasartmängutegevuste suhtes) hinnata selle võrdlussüsteemi taustal.
(84)
Kuna teatatud seaduses nähakse ette, et internetikasiinodes mängude pakkumiseks vajaliku litsentsi omanikud peavad maksma maksu, mis moodustab 20 % nende hasartmängu brutotuludest, samas kui traditsioonilistes kasiinodes mängude pakkumiseks vajaliku litsentsi omanikud peavad maksma põhimaksu, mis moodustab 45 % nende hasartmängu brutotuludest, ning lisamaksu kuni 30 % nende hasartmängu brutotuludest, siis tekib küsimus, kas interneti hasartmänguettevõtjaid ja traditsioonilisi hasartmänguettevõtjaid, kelle suhtes kohaldatakse erinevat maksumäära, tuleks käsitada õiguslikult ja faktiliselt võrreldavatena.
(85)
Sellega seoses on Taani ametiasutused järjepidevalt väitnud, et interneti hasartmängutegevused ja traditsioonilised hasartmängutegevused ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavad platvormide, kulude, kasumimarginaalide, sotsiaalse kogemuse, pakkujate või toodete poolest.
(86)
Peale selle on Taani ametiasutused sarnaselt teistele huvitatud isikutele rõhutanud olulist erinevust kahte liiki ettevõtjate vahel, viidates internetikasiinode vahel valitsevale tihedale konkurentsile ja konkurentsi puudumisele traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate vahel.
(87)
Olenemata mitmetest objektiivsetest erinevustest interneti ja traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate vahel (näiteks füüsiline kohaolu vs. virtuaalne kohalolu), leiab komisjon, et eespool nimetatud erinevused traditsiooniliste ja internetikasiinode vahel ei ole piisavad selleks, et kahte liiki ettevõtjaid oleks võimalik sisuliselt ja otsustaval määral õiguslikult ja faktiliselt eristada.
(88)
Sellega seoses märgib komisjon, et traditsiooniliste ja interneti hasartmänguettevõtjate pakutavad mängud on samaväärsed. Nii interneti kui ka traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate pakutavad mängud - sealhulgas rulett, baccarat, punto banco, pokker ja mängimine mänguautomaatidel - moodustavad osa samast mängutegevusest olenemata sellest, kas mängimine toimub internetis või traditsioonilistes kasiinodes. Peale selle näivad traditsioonilistes ja internetikasiinodes pakutavad kasiinomängud olevat tehnilisest vaatenurgast võrreldavad tehnoloogiliste platvormide, formaatide ja parameetrite poolest.
(89)
Sellega seoses leiab komisjon, et hasartmängutegevuste maksustamise seiskohast on hasartmänguteenuste osutamine veebikeskkonnas sama liiki mängutegevuste järjekordne turustuskanal. Selle seisukoha toetamiseks märgib komisjon internetikasiinode märkimisväärseid jõupingutusi, et jäljendada traditsiooniliste kasiinode pakutavat kogemust sel viisil, et veebikeskkonnas mängijad tunneksid end nii, nagu nad mängiksid traditsioonilises kasiinos, mitte aga virtuaalses keskkonnas.
(90)
Selleks et toetada oma seisukohta, et interneti ja traditsioonilised hasartmängud ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavad tegevused, on Taani ametiasutused muu hulgas viidanud Briti õiglase kaubanduse ameti otsusele, milles eristatakse ühelt poolt litsentsitud kihlveokontoreid ning teiselt poolt kihlvedude sõlmimist telefoni või interneti teel (36). Selline viitamine on siiski vastuolus Taani ametiasutuste seisukohaga, et kihlvedude sõlmimine internetis ja traditsioonilises keskkonnas on identsed teenused (37). Sellega seoses on vastuoluline ka see, et Taani ametiasutused peavad internetis ja traditsioonilises keskkonnas pakutavaid kihlveoteenuseid samalaadseks tegevuseks ning kohaldavad nende tegevuste suhtes sama maksukohtlemist, pidades samas teist liiki interneti ja traditsioonilisi hasartmängutegevusi erinevateks tegevusteks ning kohaldades nende suhtes erinevaid maksumäärasid.
(91)
Taani ametiasutused tuginesid ka juhtumiga Candover-Cinven-Gala seoses tehtud otsusele, (38) milles sätestati, et mänguautomaadid (peavõitu pakkuvad mänguautomaadid, žetooniga toimivad mänguautomaadid ning sularahal põhinevad mänguautomaadid või auhinda pakkuvad mänguautomaadid (AWPd)) moodustavad sõltumatu tooteturu (39). Kuigi selles otsuses ei käsitletud riigiabi eeskirjade kohaldamist ega valikulisuse küsimust, tuleb siiski märkida, et kuigi otsusest sätestatakse, et mänguautomaadid (peavõitu pakkuvad mänguautomaadid, žetooniga toimivad mänguautomaadid ning sularahal põhinevad mänguautomaadid või auhinda pakkuvad mänguautomaadid (AWPd)) moodustavad sõltumatu tooteturu, öeldakse seal ka seda, et neid mänguautomaate võib käsitada hasartmängupaketi osana asjaomases asukohas, kus nad asuvad, st kasiinodes, bingosaalides, mängusaalides, pubides, kihlveokontorites jne (40).
(92)
Tarbijate sotsiaal-majanduslikes profiilides, sõltuvusriskides või turu arengus esinevad väidetavad erinevused on samuti ebapiisavad kinnitamaks, et interneti ja traditsioonilised hasartmängud kujutavad endast kahte eri liiki tegevust, mis ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavad. Tundub, et mõned uuringud, millele Taani ametiasutused ja samamoodi ka kaebuse esitajad tuginesid, sisaldavad piisavalt tõendeid vastupidiste järelduste toetamiseks. Seega, pidades silmas siseturu hasartmänguteenuseid käsitlevat komisjoni 2006. aasta uuringut, (41) väidavad Taani ametiasutused, et uuring tundub näitavat, et traditsiooniliste ja internetikasiinode turud on eraldiseisvad (42). Sama aruannet on tsiteerinud ka mõned huvitatud isikud (43) eesmärgiga näidata, et interneti hasartmängude turgu ei tohiks käsitada uue turuna, vaid pigem sama hasartmänguturu edasiarendusena, mis väljendub uute hübriidmängukohtade tekkimises (44).
(93)
Samamoodi leidub vastukäivaid argumente Taani riikliku sotsiaaluuringute keskuse teostatud uuringus, (45) mida tsiteerivad nii Taani ametiasutused kui ka kaebuse esitajad. Kui Taani ametiasutused väidavad, et traditsioonilistes kasiinodes mängijad erinevad internetikasiinodes mängijatest vanuse, soo ja haridustaseme poolest, siis samale uuringule tuginevad kaebuse esitajad jõuavad vastupidisele järeldusele, väites, et uuringust nähtub, et traditsioonilistes või internetikasiinodes mängivate klientide profiilide vahel puuduvad suured erinevused. Nende arvetes nähtub uuringust, et nii traditsioonilistes kui ka internetikasiinodes mängivad inimesed on tavaliselt samad 18-24-aastased noored mehed (46).
(94)
Eespool toodut silmas pidades järeldab komisjon, et traditsioonilisi ja internetikasiinosid tuleks käsitada õiguslikult ja faktiliselt võrreldavatena. Kuna nii interneti kui ka traditsioonilised hasartmängud põhjustavad samu riske, käsitletakse teatatud meetmes nii interneti kui ka traditsioonilisi hasartmänge. Asjaomase meetmega nähakse ette erinev maksukohtlemine, millega soodustatakse interneti hasartmänguettevõtjaid võrreldes traditsiooniliste kasiinodega. Sellest tulenevalt peaks asjaomast meedet käsitama esmapilgul valikulisena ELi toimimise lepingu artikli 107 tähenduses, sest selle meetmega kaldutakse kõrvale üldisest maksustamise korrast.
(95)
Seda, kas esmapilgul valikulisena tunduvat meedet on võimalik põhjendada süsteemi olemuse ja üldskeemiga, tuleb hinnata kehtiva kohtupraktika alusel. Meetme valikulisuse põhjendamiseks võib tugineda maksustamissüsteemi aluseks olevatele põhimõtetele või põhjendustele.
(96)
Sellega seoses väitsid Taani ametiasutused, et asjaomase sektori eripära arvesse võttes on interneti hasartmänguettevõtjate soodustamine erineva maksukohtlemise kaudu ainus viis tagada nende maksustamiskava tõhusus. Kõrgema maksumäära kehtestamine võtaks interneti hasartmänguettevõtjatelt motivatsiooni taotleda Taani litsentsi, samas kui madalama maksukoormuse kehtestamine kõikide asjaomaste ettevõtjate suhtes oleks vastuolus üldise eesmärgiga hoida hasartmängude pakkumine mõistlikul tasemel.
(97)
Taani ametiasutused on ka kinnitanud, et interneti hasartmänguettevõtjate finantsvõimekus, mis on väidetavalt väiksem kui traditsiooniliste kasiinoettevõtjate finantsvõimekus, põhjendas erineva maksumäära kehtestamist kahte liiki ettevõtjate suhtes.
(98)
Eelpool nimetatud argumente silmas pidades tuletab komisjon meelde, et kohtupraktika kohaselt (47) ja komisjoni teatise kohaselt, mis käsitleb äriühingute otsese maksustamisega seotud meetmete suhtes riigiabi eeskirjade kohaldamist, (48) peab liikmesriik kindlaks tegema, kas asjaomane meede tuleneb otseselt asjaomase liikmesriigi maksusüsteemi alus- või juhtpõhimõtetest. Asjaomase maksusüsteemi olemusel või üldskeemil rajanev põhjendus kujutab endast erandit põhimõttest, et riigiabi andmine on keelatud. Seetõttu tuleb seda täpselt tõlgendada (49).
(99)
Sellest tuleneb, et Taani ametiasutuste ülesanne on tõendada, et asjaomane maksumeede on põhjendatud maksusüsteemi loogika alusel. Kuid Taani ametiasutused ei esitanud ühtegi piisavat ja veenvat tõendit oma väite kinnitamiseks, et laiema kategooria (hasartmänguettevõtjad) ühe konkreetse segmendi (interneti hasartmänguettevõtjad) maksumäära alandamine eesmärgiga tagada, et viimati nimetatud ettevõtjad taotleksid litsentsi, tuleneb Taani maksusüsteemi aluseks olevatest põhimõtetest ja selle maksusüsteemi loogikast. Eelkõige tuleks eesmärki, mille kohaselt soovitakse meelitada Taanis ligi välismaiseid hasartmänguteenuse pakkujaid ja hakata nende suhtes kohaldama Taanis kehtivaid eeskirju, käsitada riikliku poliitikaeesmärgina, mis jääb väljapoole maksusüsteemi loogikat.
(100)
Samuti ei suutnud Taani ametiasutused seoses interneti hasartmänguettevõtjate väidetava madalama maksevõimekusega tõendada, et interneti ja traditsiooniliste kasiinotegevuste kasumlikkuse vahel eksisteerib erinevus, mis põhjendaks diferentseeritud maksukohtlemist. Ühtlasi ei ole Taani ametiasutused tõendanud, et finantsvõimekus on nende äriühingute otsese maksustamise süsteemist tulenev põhimõte, mida võiks antud juhtumi puhul käsitada kui põhjendust traditsiooniliste ja internetikasiinode suhtes diferentseeritud maksukohtlemise kehtestamisele.
(101)
Eespool esitatust järeldub, et komisjon ei pea teatatud seaduse valikulisust põhjendatuks maksusüsteemi loogikast lähtuvalt.
7.1.5. Järeldus
(102)
Eespool kirjeldatut silmas pidades leiab komisjon, et ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid on täidetud ning et meede, millega kehtestatakse madalam maksumäär interneti hasartmängude suhtes, kujutab endast riigiabi interneti hasartmänguteenuseid osutavatele Taanis registreeritud ettevõtjatele.
7.2. Meetme kokkusobivus siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel
(103)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõigetes 2 ja 3 sätestatakse eeskirjad selle kohta, millal on teatav abimeede kokkusobiv siseturuga ja mis liiki abi võib käsitada siseturuga kokkusobivana.
(104)
Komisjon leiab, et asjaomase meetme võib tunnistada siseturuga kokkusobivaks erandi alusel, mis on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktis c, mille kohaselt on lubatud „abi teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega”.
(105)
Komisjon märgib, et meede ei kuulu ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c kohaldamist käsitlevate kehtivate suuniste reguleerimisalasse. Sellepärast tuleb seda meedet hinnata vahetult nimetatud aluslepingu sätet silmas pidades. Selleks et abimeede oleks kokkusobiv siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel, peab sellel meetmel olema ühist huvi pakkuv eesmärk, mida püütakse saavutada vajalikul ja proportsionaalsel viisil. Kui komisjon hindab meetme kokkusobivust siseturuga, kaalub ta selle meetme positiivset mõju ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele ning vastukaaluks selle meetme võimalikke negatiivseid kõrvalmõjusid, näiteks kaubanduse ja konkurentsi moonutamine. See test põhineb kolmest etapist koosneval uurimisel. Esimesed kaks etappi käsitlevad riigiabi positiivset mõju ning kolmandas etapis uuritakse negatiivset mõju ning positiivsest ja negatiivsest mõjust tulenevat tasakaalu (50). Test on üles ehitatud järgmiselt:
1)
kas abimeetmel on korralikult sõnastatud ja ühist huvi pakkuv eesmärk?
2)
kas abi on sobilik ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamiseks, st kas kavandatud abiga käsitletakse turutõrget või muud eesmärki? Konkreetsemalt:
a)
kas abimeede on asjakohane vahend, st kas on teisi sobivamaid vahendeid?
b)
kas abimeetmel on stimuleeriv mõju, st kas abi muudab potentsiaalsete abisaajate käitumist?
c)
kas abimeede on proportsionaalne, st kas käitumise sama muutuse võiks esile kutsuda väiksema abi kaudu?
3)
kas konkurentsimoonutused ja mõju kaubandusele on piiratud, nii et üldine mõju on positiivne?
7.2.1. Ühist huvi pakkuv eesmärk
(106)
Taani ametiasutused selgitasid, et nad otsustasid hasartmängu- ja kihlveoteenuseid käsitlevate kehtivate õigusaktide reformi läbi viia selleks, et asendada kehtiv monopoolne kord reguleeritud ja osaliselt liberaliseeritud korraga. Liberaliseerimist peeti muu hulgas vajalikuks selleks, et järgida ELi õigust pärast rikkumismenetluse algatamist ja põhjendatud arvamuse saatmist 23. märtsil 2007 (51) ning reageerida ohule, mida kujutasid endast teistes jurisdiktsioonides paiknevate mänguteenuse pakkujate poolt osutatud ebaseaduslikud interneti hasartmänguteenused.
(107)
Siiani on Taani hasartmängusektor olnud peamiselt riigi monopol, sest väljastatud on ainult üks litsents riigi kontrolli all olevale ettevõtjale Danske Spil A/S. Olenemata sellest, et õigusraamistikuga on keelatud välismaistel interneti hasartmänguettevõtjatel turustada Taanis oma teenuseid selle riigi residentidest tarbijatele, on paljud teistes liikmesriikides ja ka kolmandates riikides registreeritud interneti hasartmänguettevõtjad pakkunud oma teenuseid kanalite kaudu, mis ei paikne Taanis, näiteks Ühendkuningriigist üle kantavate satelliittelevisioonikanalite kaudu. Taani ametiasutused väitsid oma teates, et praktikas ei saanud nad kehtestada keeldu teiste Taanis oma teenuseid turustavate hasartmänguteenuste osutajate suhtes Taani kohtuasja tõttu, mille raames väideti, et kehtiv Taani hasartmängumonopol kujutab endast teenuste vaba liikumise piirangut. Selle tulemusel säilis ebarahuldav olukord, mille käigus seati eksisteeriva monopoli õiguspärasus küsimuse alla mitte ainult haldus- ja kohtumenetluste raames, vaid ka seeläbi, et teistes jurisdiktsioonides registreeritud ja litsentsi mitteomavad ettevõtjad osutasid interneti hasartmänguteenuseid otse.
(108)
Hasartmänguseadusele lisatud seletuskirja kohaselt oli liberaliseerimisprotsess põhjendatud hiljutiste tehnoloogiliste arengutega, mis tähendas, et Taani kuulus nüüd ülemaailmsesse kommunikatsiooniühiskonda, kus tarbijatel on juurdepääs väga erinevatele teenustele, mida osutavad erinevates piirkondades registreeritud ettevõtjad. Viimase kümne aasta jooksul on hasartmängud muutunud oluliseks müügiartikliks internetis, eelkõige pärast internetipokkeri kasutuselevõttu. Internet on andnud Taani kodanikele võimaluse võrrelda ettevõtja Danske Spil A/S tooteid ja tootevalikut Ühendkuningriigis, Maltal, Gibraltaril ja teistes riikides registreeritud interneti hasartmänguettevõtjate pakutavate toodetega. Viimastel aastatel on üha rohkem taanlasi hakanud mängima rahvusvaheliste hasartmänguteenuste osutajate kaudu. Nagu selgitasid Taani ametiasutused, kartis valitsus, et kui hasartmängude osutamist ei reguleerita ja kontrollita tõhusalt, võidakse seda hakata seostama negatiivse mõjuga ühiskonnale kuritegude ja avaliku korra rikkumiste kujul ning see võib põhjustada haavatavate isikute seas sõltuvust hasartmängudest. Samal ajal on ettevõtja Danske Spil kasum pidevalt langenud. Seepärast vajasid Taani ametiasutused võimalust reguleerida ja kontrollida Taani kodanikele pakutavaid hasartmänge, et suruda hasartmängud kontrollitud raamistikku ja seeläbi ennetada ühiskonnale avalduvaid negatiivseid tagajärgi.
(109)
Sellega seoses tuletab komisjon meelde, et hasartmängusektorit ei ole Euroopa Liidus kunagi mingil viisil ühtlustatud. Teenuste direktiivi artikli 2 kohaselt on hasartmängud sõnaselgelt isegi direktiivi reguleerimisalast välja arvatud (52). Kuid olenemata asjaolust, et selles valdkonnas puuduvad igasugused teisese õiguse aktid, võivad piiriülesed hasartmängudega seotud tegevused kuuluda aluslepingu põhivabaduste, nimelt asutamisvabaduse (ELi toimimise lepingu artikkel 49) ja teenuste osutamise vabaduse (ELi toimimise lepingu artikkel 56) reguleerimisalasse.
(110)
Põhimõtteliselt nõutakse ELi toimimise lepingu artiklis 56 teenuste osutamise vabadusele seatud kõikide piirangute kaotamist, isegi kui neid piiranguid kohaldatakse ühetaoliselt nii kodumaiste kui ka teiste liikmesriikide teenuseosutajate suhtes, kui nendega keelatakse teises liikmesriigis registreeritud ja seal seaduslikult samalaadseid teenuseid osutava teenuseosutaja tegevust või siis takistatakse nende tegevust või muudetakse see tegevus nende jaoks vähem soodsamaks (53). Samuti on kohtupraktikas sedastatud, et liikmesriigi õigusaktidega, millega keelatakse teistes liikmesriikides registreeritud teenuseosutajatel pakkuda teenuseid selle esimese liikmesriigi territooriumil interneti kaudu, piiratakse ELi toimimise lepingu artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabadust (54). Peale selle on teenuste osutamise vabadus kehtestatud nii teenuseosutajate kui ka teenusesaajate heaks (55).
(111)
Kuigi hasartmänguteenuste osutamine kuulub esmalt ELi toimimise lepingu artiklis 56 sätestatud põhivabaduse reguleerimisalasse, siis antud juhtumi puhul mõjutavad Taani õigusaktid ka asutamisvabadust. Hasartmänguseaduse artikli 27 kohaselt nõuab Taani, et interneti hasartmängude pakkujad peavad olema kas registreeritud Taanis või määrama oma heakskiidetud esindaja, kui nad on registreeritud teises ELi või EMP liikmesriigis. Piirangute põhjendused on asutamisvabaduse puhul samad, mis teenuste osutamise vabaduse puhul.
(112)
Piirangud on vastuvõetavad üksnes erakorraliste meetmetena, nagu on selgesõnaliselt sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 52, või kui need on Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt põhjendatud üldhuvidega seotud mõjuvate põhjustega. ELi toimimise lepingu artikli 52 lõikes 1 lubatakse piiranguid, mis on põhjendatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervisega seoses.
(113)
Hasartmängudega seotud tegevuste puhul on Euroopa Kohus tunnustanud teatavaid üldhuvidega seotud mõjuvaid põhjuseid, nagu näiteks eesmärgid, mis seonduvad tarbijakaitsega, ning nii pettuste kui ka hasartmängudega seotud kulutamisele õhutamise vältimisega, aga ka avaliku korra säilitamise üldvajadusega. Sellega seoses võivad moraalsed, usulised ja kultuurilised tegurid ning üksikisikutele ja ühiskonnale seoses hasartmängude ja kihlvedudega avalduvad moraalselt ja rahaliselt kahjulikud tagajärjed olla põhjuseks, miks riigi ametiasutustel peaks olema mõningane vabadus, mis võimaldaks neil otsustada, mida on tarbijakaitseks ja avaliku korra kaitseks vaja. Sellest tulenevalt peavad piirangud igal juhul olema põhjendatud avalikes huvides kehtestatud kohustuslike nõuetega, olema sobilikud soovitud eesmärgi saavutamiseks ega tohi minna kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust. Samuti tuleb neid kohaldada diskrimineerimiseta (56).
(114)
Tuleks siiski märkida, et maksutulust loobumine ei ole üks ELi toimimise lepingu artiklis 52 loetletud põhjus ega ka aktsepteeritud sellisena kohtupraktika (57) kohaselt ning seetõttu ei saa seda käsitada olulise avaliku huviga seotud õigustava põhjusena, millele võiks tugineda sellise meetme põhjendamisel, mis on põhimõtteliselt vastuolus põhivabadusega.
(115)
Konkreetselt piiriüleste hasartmängude pakkumise piiramise õigustuste osas on Euroopa Kohus sedastanud järgmist (58):
„57.
Selles kontekstis tuleb märkida […], et hasartmängualased õigusnormid kuuluvad valdkonda, kus liikmesriikide vahel esinevad märkimisväärsed kõlblusest tulenevad, usulised ja kultuurilised erinevused. Kui antud valdkonda ei ole ühenduse tasandil ühtlustatud, siis on iga liikmesriigi ülesanne määratleda neis valdkondades vastavalt oma väärtusteskaalale nõuded, mis tagavad asjaomaste huvide kaitse.
58.
Asjaomases valdkonnas vastu võetud õigusnormide vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamist ei mõjuta pelgalt asjaolu, et ühe liikmesriigi valitud kaitsesüsteem erineb teises liikmesriigis rakendatud süsteemist. Nende hindamisel tuleb ennekõike silmas pidada huvitatud liikmesriigi pädevate asutuste seatud eesmärke ning tagada soovitud kaitsetaset.
59.
Liikmesriigid on seega vabad määrama kindlaks oma hasartmängupoliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt määratlema soovitud kaitsetaseme. Siiski peavad kehtestatud piirangud oma proportsionaalsuselt vastama tingimustele, mis tulenevad Euroopa Kohtu praktikast (eespool viidatud kohtuotsus Placanica jt, punkt 48).
[…]
69.
Selles kohta tuleb märkida, et internetis pakutavate hasartmängude sektorit ei ole ühenduse tasandil ühtlustatud. Seega võib liikmesriik asuda seisukohale, et üksnes asjaolu, et selline ettevõtja […] pakub sellesse sektorisse kuuluvaid teenuseid interneti kaudu seaduslikult teises liikmesriigis, kus on tema asukoht ja kus ta peab täitma seadusest tulenevaid nõudeid ja alluma selle riigi pädevate ametivõimude kontrollile, ei ole piisav tagatis, et kaitsta liikmesriigi tarbijaid pettuste ja kuritegevuse ohtude eest, võttes arvesse raskusi, mis võivad asukohaliikmesriigi ametivõimudel sellistel asjaoludel ettevõtjate kvaliteeti ja ausust hinnates tekkida.
70.
Lisaks sellele, kuna tarbija ja ettevõtja vahel puudub otsene kontakt, hõlmavad internetis pakutavad hasartmängud erinevat laadi ja selliste mängude traditsioonilise turuga võrreldes oluliselt suuremaid ohte seoses pettustega, mida ettevõtjad tarbijate suhtes toime võivad panna.”
(116)
Hiljutises kohtuotsuses viitas Euroopa Kohus ka üksikasjalikult interneti hasartmängudega seotud riskidele (59):
„103.
Tuleb märkida, et internetis hasartmängude pakkumisele omased tunnused võivad samamoodi sisaldada selliste mängude traditsioonilise turuga võrreldes erinevat laadi ja oluliselt suuremaid ohte tarbijate kaitse valdkonnas ja eelkõige seoses noortega ning isikutega, kellel on eriline kalduvus mängida või kellel võib see kalduvus tekkida. Lisaks varem mainitud otsese kontakti puudumisele tarbija ja ettevõtja vahel, kujutavad internetis pakutavatele mängudele juurdepääsu lihtsus ja pidev kättesaadavus ning sellise rahvusvahelist laadi pakkumise potentsiaalselt suurem maht ja sagedus keskkonnas, mida muu hulgas iseloomustab mängija isoleeritus, anonüümsus ja ühiskondliku kontrolli puudumine, endast tegureid, mis võivad soodustada mängusõltuvuse arengut ja mängudega seotud liigset kulutamist ning seetõttu suurendada sellega seonduvaid negatiivseid ühiskondlikke ja moraalseid tagajärgi, nagu seda on rõhutanud väljakujunenud kohtupraktika.
104.
Lisaks sellele tuleb märkida, et võttes arvesse kaalutlusõigust, mis liikmesriikidel on selleks, et määrata kindlaks tarbijakaitse ja avaliku korra kaitse tase hasartmängusektoris, ei ole tingimata nõutud, et seoses proportsionaalsuse kriteeriumiga vastaks liikmesriigi ametiasutuste kehtestatud piiravad meetmed kõigi liikmesriikide käsitlusele sellest, kuidas kõnesolevat õigustatud huvi kaitsta (vt analoogia alusel kohtuasi C-158/06: komisjon vs. Itaalia, EKL 2009, lk I-3491, punktid 83 ja 84).
105.
Kõike eeltoodut arvestades tuleb möönda, et internetis hasartmängude pakkumist keelavat meedet saab põhimõtteliselt pidada sobivaks, et saavutada õiguspärast eesmärki ennetada hasartmängudega seotud liigsele kulutamisele õhutamist, võidelda mängusõltuvuse vastu ja kaitsta noorsugu, isegi kui selliste mängude pakkumine on lubatud traditsioonilisemate kanalite kaudu.”
(117)
Ühtlustamise puudumine hasartmängude valdkonnas ning liikmesriikide erinevad lähenemisviisid lubatud mängude ulatuse ja neid pakkuda võivate ettevõtjatega seoses näitavad, et siseturg on piiriüleste hasartmänguteenuste osutamiseks väga killustunud. Kui osad liikmesriigid piiravad teatavate õnnemängude pakkumist või on selle isegi keelustanud, siis teistel on avatumad turud. Paljud liikmesriigid on ka hiljuti oma hasartmängualased õigusaktid üle vaadanud või on seda tegemas, arvestades interneti hasartmänguteenuste kasvu.
(118)
Taani ametiasutused ei esitanud üksikasjalikke näitajaid selle kohta, kui palju mängivad Taani residendid ebaseaduslikke hasartmänge, vaid väitsid selle asemel, et reguleerimata interneti hasartmängusektori areng oli ühiskondlikust vaatenurgast murettekitav aspekt.
(119)
Seda suundumust kinnitatakse Euroopa Komisjoni 2011. aasta märtsi rohelises raamatus (60). Lisatud komisjoni talituste töödokumendis öeldakse, et Taanis olid interneti hasartmängude puhul hasartmängu brutotulud 2008. aastal kokku 250 miljonit eurot, millest 14 % (st 34 miljonit eurot) oli seotud kasiinomängudega ja 22 % (st 56 miljonit eurot) pokkeriga (61). Määratluse järgi on nii interneti kasiinomängud kui ka internetipokker keelatud tegevused.
(120)
Arvatakse, et need näitajad suurenevad. Rohelises raamatus öeldakse, et interneti hasartmängud on hasartmänguturu kõige kiiremini kasvav osa, mille tulud moodustasid 2008. aastal kogu hasartmänguturu (EL 27) tuludest 7,5 %, ning võib eeldada, et 2013. aastaks selle maht kahekordistub (62). Teiseks, interneti hasartmängude osakaal Taanis hasartmängude mängimises on hinnanguliselt 21,9 %, st Taani on ELis teisel kohal, kusjuures ELi keskmine on 7,5 % (63).
(121)
Võttes arvesse eespool nimetatud kohtupraktikat ning samuti ELi hasartmänguturu üldiseid tunnusjooni, on komisjon seisukohal, et Taani ametiasutuste poolt teatatud meetme vastuvõtmise põhjendamiseks esitatud argumendid on põhjendatud. Eelkõige on komisjon teadlik asjaomaste tegevuste iseärasustest: interneti vahendusel pakutavad hasartmängud on sektorit muutnud, luues ülemaailmse turu, kus füüsilised piirid on laialivalguvad. Sellega seoses märgib ka komisjon - nagu on täheldatud ka 2011. aasta rohelises raamatus (64) - vajadust kontrollida interneti hasartmängude sektorit eesmärgiga ennetada kahjulikke negatiivseid tagajärgi, mida interneti hasartmängud tarbijatele avaldavad. Lisaks interneti hasartmängude sõltuvuse tekkimise märkimisväärsele ohule, mis on erinevates sotsiaaluuringutes kindlaks tehtud, (65) tuleb erilist tähelepanu pöörata alaealistele ja teistele haavatavatele isikutele, sealhulgas madala sissetulekuga mängijatele, varem mängusõltuvuses olnud mängijatele ning noortele täiskasvanutele, kes ei ole teadlikud hasartmänguprobleemidega kaasnevatest riskidest. Selleks et kaitsta nendesse kategooriatesse kuuluvaid potentsiaalseid mängijaid, peaks liikmesriikidel olema võimalus kontrollida interneti hasartmängusektorit, kehtestades muu hulgas vanusepiirangud või litsentsitingimused, kontrollides maksete töötlussüsteeme ning piirates interneti hasartmängude turustamist või propageerimist.
(122)
Taanis kavandatud reform, mille tulemusel teatatud seadus vastu võeti, on seetõttu kooskõlas Euroopa Komisjoni 24. märtsi 2011. aasta rohelise raamatuga interneti hasartmängude kohta siseturul, millega sooviti aidata kaasa interneti hasartmänge käsitleva õigusraamistiku tekkele liikmesriikides, mis tagaks kõigile sidusrühmadele suurema õiguskindluse (66). Roheline raamat koostati vastuseks Euroopa Liidu Nõukogu 2010. aasta detsembris toimunud kohtumisele, kus tervitati Euroopa Komisjoni poolt välja kuulutatud laialdasi konsultatsioone, mis käsitlesid interneti hasartmänge siseturul ning mis võimaldavad läbi viia põhjaliku arutelu küsimustes, mida eelkõige tekitavad interneti hasartmänguteenused, (67) ning Euroopa Parlamendi poolt 10. märtsil 2009 vastu võetud resolutsioonile, milles paluti komisjonil uurida tihedas koostöös riikide valitsustega online-hasartmänguteenuste piiriülese osutamise majanduslikku ja mittemajanduslikku mõju (68). Tuleb rõhutada, et teatatud seadusega ellu viidud õiguslik reform on kooskõlas komisjoni propageeritavate eesmärkidega, mille edendamiseks algatati rikkumismenetlus ja saadeti põhjendatud arvamus Taani ametiasutustele 2007. aasta märtsis (69).
(123)
Neil põhjustel leiab komisjon, et teatatud hasartmängumaksuseadus teenib hästi määratletud ühist huvi pakkuvat eesmärki sel määral, mil selle seadusega liberaliseeritakse turg ning lubatakse Taani ja välismaistel interneti hasartmänguettevõtjatel osutada oma teenust Taani residentidele, tagades samas, et need ettevõtjad täidavad vajalikud tingimused Taani ametiasutustelt litsentsi saamiseks.
7.2.2. Abi sobilikkus soovitud eesmärgi saavutamiseks
(124)
Abimeedet peetakse vajalikuks ja proportsionaalseks, kui see meede kujutab endast asjakohast vahendit ühist huvi pakkuva kindlaksmääratud eesmärgi saavutamiseks, avaldab stimuleerivat mõju abisaajatele ega tekita tarbetuid konkurentsimoonutusi.
(125)
Taani valitsus otsustas liberaliseerida Taani interneti hasartmänguturu ning lubada väljastada piiramatu arvu interneti hasartmänguteenuste osutamise litsentse. Kuid sellise litsentsi väljastamiseks tuleb täita mitmed tingimused, mis on muu hulgas seotud litsentsi taotleva ettevõtja juhtide usaldusväärsusega. Selleks et liberaliseerimine oleks edukas, otsustas Taani valitsus ka alandada interneti hasartmänguteenuste ettevõtjate makse, jättes traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kohaldatavad maksumäärad muutmata. Sellega seoses väitsid kaebuse esitajad, et interneti hasartmänguettevõtjate maksumäära alandamine ei olnud kõige asjakohasem lahendus. Näiteks oleks liberaliseerimisprotsessi eesmärgid võimalik saavutada maksete ja infovahetuse blokeerimise abil (blokeerimisvahendid), ilma et oleks vaja kehtestada interneti hasartmänguettevõtjate suhtes madalam maksumäär. Kaebuse esitajate sõnul oleks Taani võinud seepärast otsustada, et jõustatakse ebaseaduslike interneti hasartmängude keeld, valides maksete ja infovahetuse blokeerimise (domeeninimede süsteemi filtreerimine, internetiprotokolli blokeerimine ja maksete blokeerimine) või piirates väljastatavate litsentside arvu.
(126)
Blokeerimissüsteemide kasutamise kohta öeldakse komisjoni rohelises raamatus, et blokeerimissüsteemi tõhusus sõltub sellest, kas on olemas blokeeritavate elementide ning ka toimivate tarkvarasüsteemide eelnevalt määratletud ja ajakohastatud loetelu. Kuid nagu Taani ametiasutused rõhutasid, on küsitav, kas nende blokeerimissüsteemidega on võimalik saavutada loodetud tulemusi, sest veebikeskkonnas hasartmängijad võivad interneti blokeeringutest mööda hiilida, muutes kasutatavaid porte, ning teatavate maksete blokeerimisega võidakse blokeerida täiesti seaduslikud äritehingud, mis ei ole seotud maksetega panuste ja auhindade eest.
(127)
Interneti hasartmänguteenuste osutamiseks piiratud arvu litsentside väljastamise puhul sõltub mõju väljastatavate litsentside arvust. Kui väljastatakse vaid mõned litsentsid, vähendab väike konkurentide arv konkurentsi ja mõjutab pakkumist, mis võib tähendada tarbijate jaoks kõrgemaid kulusid väiksema väljamaksete määra kujul võrreldes olukorraga, kus väljastatakse piiramatu arv litsentse. Litsentside piiratud arv piirab ka tarbijate jaoks turul kättesaadavat valikut ja kvaliteeti ning julgustab pakkujaid olema vähem püüdlikud tarbija soovidele ja vajadustele reageerimisel (70). Samuti tõstatab litsentside arvu piiramine küsimuse, milliste kriteeriumide alusel oleks võimalik litsentside arv kindlaks määrata mittemeelevaldsel viisil, kuidas ja millised institutsioonid teostavad järelevalvet litsentsinõuete täitmise üle ning kuidas toimitakse ebaseadusliku teenuse osutamise korral, st kes võtab millised meetmed ebaseaduslikult osutatud hasartmänguteenuste suhtes (71).
(128)
Neid kaalutlusi arvesse võttes leiab komisjon, et interneti hasartmängutegevuste suhtes kohaldatav madalam maksumäär on asjakohane vahend uues hasartmänguseaduses sätestatud liberaliseerimiseesmärkide saavutamiseks. Abimeetmega tagatakse, et Taani residentidele hasartmänguteenuseid osutavad interneti hasartmänguettevõtjad taotlevad litsentsi ja järgivad kohaldatavaid siseriiklikke õigusnorme.
(129)
Komisjon leiab, et abimeetmega suudetakse muuta interneti hasartmänguteenuseid pakkuvate välismaiste ettevõtjate käitumist, sest madalam maksumäär kujutab endast nende ettevõtjate jaoks stiimulit Taanis litsentsi hankimiseks ning seega esimest korda interneti hasartmänguteenuste seaduslikuks pakkumiseks.
(130)
Abi peetakse proportsionaalseks ainult siis, kui sama muutust käitumises ei ole võimalik saavutada väiksema abi ja vähema moonutamisega. Abi suuruse puhul tuleb piirduda minimaalse mahuga, mis on vajalik toetatava tegevuse toimumiseks. Antud juhtumi puhul leiab komisjon, et Taani ametiasutused on kavandanud meetme sellisel moel, et vähendada asjaomase riigiabi võimalikku suurust ja minimeerida meetme tõttu tekkivaid konkurentsimoonutusi.
(131)
Märgukirjas, mille Taani maksundusministeerium esitas 6. märtsil 2010 Taani parlamendi erakondade esimeestele ja milles käsitleti sätestatavat maksumäära, (72) viidati interneti hasartmängude suhtes kohaldatava maksumäära (milleks on 20 % hasartmängu brutotuludest) valikut põhjendades järgmistele kriteeriumidele:
a)
Taani litsentside alusel osutatavaid hasartmänguteenuseid tuleks kohandada vastavalt interneti hasartmänge pakkuvate välismaiste ettevõtjate pakkumistele, st maksumäära tuleb kohandada, et reageerida interneti hasartmänge pakkuvate välismaiste ettevõtjate kõrgetele väljamakse määradele, ajendades neid tõesti litsentsi taotlema;
b)
pakutavate mängude koguarvu tuleks suurendada, mis tooks kaasa käibe üldise kasvu;
c)
hasartmängutooted peaksid olema nii atraktiivsed, et mängijad ei tahaks mängida välismaiste (ebaseaduslikult tegutsevate) ettevõtjate veebisaitidel;
d)
tuleks kasutada blokeerimisvahendeid eesmärgiga tagada koos punktides a-c nimetatud meetmetega, et hasartmängude mängimine ebaseaduslike ettevõtjate veebisaitidel väheneks miinimumini.
(132)
Nimetatud märgukirjas märgivad Taani ametiasutused, et Ühendkuningriigi õigusnormides - mida tuleks käsitada Taani hasartmängueeskirjadega väga sarnaste õigusnormidena - on interneti hasartmängude suhtes kehtestatud 15 % maksumäär. Taani ametiasutused leidsid, et interneti hasartmängude maksumäära võiks kehtestada kõrgemana Ühendkuningriigis kehtiva määraga võrreldes, sest vastupidiselt Ühendkuningriigile kavatseb Taani kehtestada ka täiendavad blokeerimismeetmed, et muuta mängijate jaoks raskemaks mängida hasartmänge nende välismaiste ettevõtjate veebisaitidel, kes ei ole saanud Taani litsentsi.
(133)
Samamoodi toovad Taani ametiasutused näiteks Prantsusmaa ja Itaalia, kes on oma turud liberaliseerinud ning kehtestanud võrreldes Ühendkuningriigiga kõrgemad määrad. Taani ametiasutused märgivad, et need turud on Taani turust oluliselt suuremad. Turu suurusel võib olla käegakatsutav mõju ettevõtjate soovile turule siseneda, isegi kui kehtestatud on kõrgem maksumäär, sest kulud, mis alati kaasnevad uuel turul tegevuse alustamisega, kipuvad olema väiksematele turgudele sisenemisel suhteliselt kõrgemad.
(134)
Märgukiri sisaldab simulatsioone selle kohta, milline oleks võimalik mõju tulule, kui maksumäär oleks 15 %, 20 % ja 25 %, ning arvesse võetakse ka võimalikke muutusi mängijate mängukäitumises ja ettevõtjate tegevuses. Simulatsioonist nähtub, et 20 % maksumäära puhul on Taani litsentsi taotlemine ning mängijatele atraktiivsete teenuste osutamine hasartmängude pakkujate jaoks ikka veel piisavalt atraktiivne. Kõrgema maksumäära kehtestamine (st 25 %) suurendab tõenäoliselt survet väljamaksemääradele ning selle tulemusel võib 25 % määra positiivne mõju tuludele osutuda väiksemaks kui 20 % määra puhul.
(135)
Sellest tulenevalt jõudis Taani seadusandja järeldusele, et interneti hasartmängude suhtes kõrgema maksumäära kehtestamine tooks tõenäoliselt kaasa sellise hasartmängutoote pakkumise, mis ei oleks mängijatele piisavalt atraktiivne, ning sellega kaasneks omakorda väiksem käive, millega kaoks kohene väljavaade saada kõrgemat maksutulu.
(136)
Järeldusi, millele Taani seadusandja jõudis interneti hasartmängutegevuste maksustamiseks sobiva taseme valimisel, kinnitatakse ka majandusharus konsultatsioone pakkuva ettevõtja aruandes, milles leiti, et 20 % maksumäär ei tähenda, et riik loobuks tulust, mida ta muidu saaks (73). Nimetatud aruande kohaselt oli see kõrgeim majanduslikult elluviidav määr - kõrgema määra puhul tootlus puuduks, st tegemist oleks maksumääraga, mis oleks lihtsalt liiga kõrge, et ettevõtjatel oleks turule sisenemiseks ärilist motivatsiooni. Sellest määrast kõrgema määra puhul hakkaks maksutulu vähenema.
(137)
Eespool nimetatut silmas pidades leiab komisjon, et 20 % maksumäär, mida kohaldatakse interneti hasartmänguettevõtjate hasartmängu brutotulude suhtes, ei ole madalam sellest, mis on vajalik hasartmänguseaduse eesmärkide saavutamise tagamiseks. Seetõttu vastab abimeede Euroopa Kohtu praktikas sätestatud proportsionaalsuse nõudele.
7.2.3. Mõju konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele
(138)
Pidades silmas abimeetme mõju konkurentsile ja kaubandusele, tuleb eristada liikmesriikidevahelise kaubanduse võimalikku moonutamist ja konkurentsi moonutamist Taanis, eelkõige turul tegutsevate traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate vahel.
(139)
Liikmesriikidevahelise kaubanduse puhul negatiivset mõju oodata ei ole. Hasartmänguseadusega võimaldatakse Taani residentidel mängida seaduslikult litsentseeritud interneti hasartmänguettevõtjate veebisaitidel. Need veebisaidid ei ole Taani residentidest kasutajate jaoks keelatud, vaid neile pääsevad ligi kõik ELi liikmesriikide residendid, võttes arvesse nende riikide siseriiklike õigusaktidega kehtestatud piiranguid. Kehtestades interneti hasartmänguettevõtjate suhtes maksumäära, mis on 20 % nende hasartmängu brutotuludest, on Taani abimeede üldjoontes kooskõlas nende teiste liikmesriikide kohaldatud samalaadsete maksude määradega, kes on oma interneti hasartmänge käsitlevaid õigusakte juba reforminud. Näiteks nii Belgias kui ka Ühendkuningriigis kohaldatakse maksumäära, mis on 15 % interneti hasartmängude brutotuludest, samas kui teistes liikmesriikides kohaldatakse veelgi madalamaid määrasid (näiteks Eestis 5 %, Lätis 10 % ja Soomes 8,25 % hasartmängu brutotuludest). Ainult Slovakkias on sätestatud kõrgem maksumäär, nimelt 27 % hasartmängu brutotuludest.
(140)
Seoses konkurentsi moonutamisega Taanis võib öelda, et meede on tõenäoliselt kasulik märkimisväärsele hulgale erinevatele Taani ja välismaistele interneti hasartmänguettevõtjatele, kellel siiani oli keelatud osutada oma teenuseid Taani residentidele. Taani esitas nende interneti hasartmängude pakkujate nimekirja, kes on juba näidanud üles oma soovi luba taotleda. Kuna siiani oli vaid riigi kontrolli all oleval ettevõtjal õigus osutada interneti hasartmänguteenuseid, suurendab liberaliseerimine üldist konkurentsi turul.
(141)
Kuigi meede kujutab endast riigiabi ning selle rakendamisel võib olla negatiivne mõju turul tegutsevate traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate jaoks, kelle suhtes kohaldatakse maksumäära, mis on kuni 75 % nende hasartmängu brutotuludest, leiab komisjon, et meetme rakendamisega kaasnev üldine mõju on positiivne.
(142)
Nagu eespool näidatud, oleks interneti hasartmängude suhtes sellise maksumäära kehtestamine, mis oleks samal või sarnasel tasemel traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kehtestatud määraga, põhjustanud olukorra, kus majandusharu ja selles osalejad ei oleks reageerinud võimalusele osutada Taani turul interneti hasartmänguteenuseid seaduslikult, ning seega oleks hasartmänguseaduses kindlaks määratud ühist huvi pakkuvad eesmärgid jäänud saavutamata.
(143)
Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et meede on kokkusobiv siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses.
8. JÄRELDUS
(144)
Komisjon leiab, et teatatud seadusega antakse riigi ressursside kaudu maksueelis interneti hasartmänguettevõtjatele. Meedet võib esmapilgul pidada valikuliseks, sest selle puhul tehakse vahet interneti hasartmänguettevõtjate ja traditsiooniliste kasiinoettevõtjate vahel, kes meetmega saavutada soovitavat eesmärki silmas pidades on faktiliselt ja õiguslikult võrreldavas olukorras. Taani ametiasutused ei ole suutnud tõendada, et teatatud seaduse prima facie valikulisus on põhjendatud maksusüsteemi loogika alusel. Sellest tulenevalt käsitatakse teatatud seadust riigiabina ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(145)
Komisjon leiab siiski, et abi vastab tingimustele, mille kohaselt võib seda abi pidada kokkusobivaks siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Meede C 35/10, mida Taani kavatseb rakendada interneti hasartmängude maksustamise kujul Taani hasartmängumaksuseaduse kohaselt, on kokkusobiv siseturuga Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses.
Seetõttu lubatakse meede rakendada.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Taanile Kuningriigile.
Brüssel, 20. september 2011