РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ (ΕΕ) 2015/248 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 15ης Οκτωβρίου 2014
σχετικά με τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης SA.23008 (2013/C) (πρώην 2013/NN) που έθεσε σε εφαρμογή η Σλοβακική Δημοκρατία υπέρ της Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) και της Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP)
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2014)7277]
(Το κείμενο στη σλοβακική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής «ΣΛΕΕ»), και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις προαναφερόμενες διατάξεις (1),
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 2 Απριλίου 2007 η Επιτροπή έλαβε από την ιδιωτική σλοβακική εταιρεία ασφάλισης υγείας Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (εφεξής η «Dôvera» ή «η καταγγέλλουσα») καταγγελία σχετικά με εικαζόμενο μέτρο κρατικής ενίσχυσης που χορηγήθηκε υπέρ του κρατικού ασφαλιστικού φορέα υγείας Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (εφεξής η «SZP»), υπό μορφή αύξησης του εγγεγραμμένου κεφαλαίου του κατά 450 εκατ. SKK (περίπου 15 εκατ. ευρώ), που πραγματοποιήθηκε στις 26 Ιανουαρίου 2006.
(2)
Η Επιτροπή απέστειλε στη Σλοβακική Δημοκρατία σχετικό αίτημα παροχής πληροφοριών στις 21 Αυγούστου 2009. Ύστερα από παράταση της προθεσμίας απόκρισης, οι σλοβακικές αρχές υπέβαλαν τις ζητηθείσες πληροφορίες με επιστολή της 24ης Σεπτεμβρίου 2009.
(3)
Με έγγραφο της 26ης Φεβρουαρίου 2010, η Επιτροπή ζήτησε από τις σλοβακικές αρχές συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την εν λόγω εισφορά κεφαλαίου, καθώς και διευκρινίσεις όσον αφορά το σλοβακικό σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (Risk Equalisation Scheme, RES), ένα άλλο μέτρο το οποίο θα μπορούσε ενδεχομένως να χαρακτηριστεί κρατική ενίσχυση. Με επιστολή της 25ης Μαρτίου 2010, οι σλοβακικές αρχές ζήτησαν παράταση της προθεσμίας απόκρισης στο συγκεκριμένο αίτημα, η οποία εκχωρήθηκε από την Επιτροπή με επιστολή της 31ης Μαρτίου 2010. Στις 16 Ιουνίου 2010 η Επιτροπή υπενθύμισε στη Σλοβακική Δημοκρατία την υποχρέωσή της να διαβιβάσει τις συναφείς πληροφορίες και οι σλοβακικές αρχές ανταποκρίθηκαν στο εν λόγω αίτημα με επιστολή της 9ης Ιουλίου 2010. Κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής σε επιστολή της 4ης Νοεμβρίου 2010, η Σλοβακική Δημοκρατία υπέβαλε μη εμπιστευτική εκδοχή της εν λόγω απάντησης στις 3 Δεκεμβρίου 2010.
(4)
Την 1η Ιανουαρίου 2010 η SZP συγχωνεύθηκε με τον έτερο κρατικό σλοβακικό ασφαλιστικό φορέα υγείας Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (εφεξής «VZP»). Από το 1998 έως και το 2005 τουλάχιστον, οι εν λόγω δύο κρατικές ανώνυμες εταιρείες λάμβαναν τα ασφαλιστικά χαρτοφυλάκια άλλων εταιρειών ασφάλισης υγείας.
(5)
Σε δύο συνεδριάσεις που πραγματοποιήθηκαν με τη συμμετοχή της Επιτροπής και της Dôvera στις 10 Οκτωβρίου 2010 και στις 15 Μαρτίου 2011 συζητήθηκαν το αντικείμενο της καταγγελίας και η λειτουργία του τομέα ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία. Με έγγραφο της 15ης Ιουλίου 2011, η Dôvera διαβίβασε συμπληρωματικές πληροφορίες για τη φύση του τομέα ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία και επέκτεινε τους ισχυρισμούς της καταγγελίας της στα ακόλουθα τρία νέα μέτρα που εικάζεται ότι τέθηκαν σε εφαρμογή υπέρ της SZP και της VZP: i) εξόφληση του χρέους της εταιρείας SZP από την κρατική εταιρεία Veritel'a.s. κατά την περίοδο 2004-2005 μέσω δύο πληρωμών ύψους 52,7 εκατ. ευρώ και 28 εκατ. ευρώ· ii) επιδότηση ύψους 7,6 εκατ. ευρώ που χορηγήθηκε το 2006 στην SZP από το Υπουργείο Υγείας και iii) κρατικά χρηματοδοτούμενη αύξηση κεφαλαίου ύψους 65,1 εκατ. ευρώ στη VZP την 1η Ιανουαρίου 2010. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ζήτησε από τις σλοβακικές αρχές να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την επεκταθείσα καταγγελία, συμπεριλαμβανομένων των νέων ισχυρισμών. Ύστερα από παράταση της προθεσμίας απόκρισης, οι σλοβακικές αρχές υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους με επιστολή της 11ης Νοεμβρίου 2011.
(6)
Κατόπιν συνάντησης με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που πραγματοποιήθηκε στις 15 Δεκεμβρίου 2011, η Dôvera διαβίβασε περαιτέρω στοιχεία σχετικά με τη φύση του τομέα ασφάλισης υγείας με επιστολή της 16ης Ιανουαρίου 2012.
(7)
Με επιστολή της 2ας Ιουλίου 2013, η Επιτροπή κοινοποίησε στη Σλοβακική Δημοκρατία την απόφασή της να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης (εφεξής η «απόφαση κίνησης της διαδικασίας»). Η απόφαση κίνησης της διαδικασίας δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2), συνοδευόμενη από πρόσκληση προς τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους.
(8)
Με επιστολή της 24ης Ιουλίου 2013, οι σλοβακικές αρχές ζήτησαν παράταση της προθεσμίας υποβολής των παρατηρήσεών τους σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, την οποία και εκχώρησε η Επιτροπή με επιστολή της 30ής Ιουλίου 2013. Η Σλοβακική Δημοκρατία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας με επιστολή της 27ης Αυγούστου 2013.
(9)
Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας από τα ακόλουθα πέντε τρίτα μέρη: από το Ινστιτούτο Οικονομικών και Κοινωνικών Μεταρρυθμίσεων (INEKO) με επιστολή της 15ης Οκτωβρίου 2013· από την Union zdravotná poisťovňa, a.s. (Ένωση ασφάλισης υγείας) με επιστολή της 25ης Οκτωβρίου 2013· από το Ινστιτούτο Πολιτικής για την Υγεία (Health Policy Institute, «HPI») με επιστολή της 28ης Οκτωβρίου 2013· από τη Združenie zdravotných poisťovní SR («ZZP», Ένωση Εταιρειών Ασφάλισης Υγείας στη Σλοβακία) με επιστολή της 28ης Οκτωβρίου 2013, και από την Dôvera με επιστολή της 11ης Νοεμβρίου 2013.
(10)
Οι ανωτέρω παρατηρήσεις διαβιβάστηκαν στις σλοβακικές αρχές με επιστολές της 20ής Νοεμβρίου και της 20ής Δεκεμβρίου 2013. Στις 20 Δεκεμβρίου 2013, οι σλοβακικές αρχές ζήτησαν παράταση της προθεσμίας απόκρισης στις εν λόγω παρατηρήσεις έως την 31η Ιανουαρίου 2014, την οποία και εκχώρησε η Επιτροπή την ίδια ημέρα. Με επιστολή της 29ης Ιανουαρίου 2014, η Σλοβακία απάντησε στις παρατηρήσεις που υπέβαλαν τα τρίτα μέρη σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας.
(11)
Στις 2 Απριλίου 2014 πραγματοποιήθηκε συνεδρίαση με τη συμμετοχή των υπηρεσιών της Επιτροπής και των σλοβακικών αρχών.
(12)
Στις 11 Απριλίου 2014 και στις 25 Αυγούστου 2014 η Επιτροπή απέστειλε συμπληρωματικά αιτήματα παροχής πληροφοριών, στα οποία η Σλοβακία ανταποκρίθηκε, αντιστοίχως, με επιστολές της 15ης Μαΐου 2014 και 27ης Αυγούστου 2014.
2. ΠΛΑΙΣΙΟ
2.1. Η ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΥΠΟΧΡΕΩΤΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΥΓΕΙΑΣ ΣΤΗ ΣΛΟΒΑΚΙΑ
(13)
Το 1994 η Σλοβακία στράφηκε από ένα σύστημα ενιαίου κρατικού ασφαλιστικού φορέα σε ένα πλουραλιστικό μοντέλο, με τη συμμετοχή φορέων τόσο από τον δημόσιο όσο και από τον ιδιωτικό τομέα. Στο πλαίσιο μιας εκ βάθρων μεταρρύθμισης, η οποία αφορούσε τους νόμους αριθ. 581/2004 και αριθ. 580/2004 και τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2005 (η «μεταρρύθμιση του 2005»), τροποποιήθηκαν οι κανόνες σχετικά με την αναδιανομή των εισπραττόμενων εισφορών ασφάλισης υγείας και μεταβλήθηκε η νομική μορφή όλων των ασφαλιστικών εταιρειών (τόσο κρατικής όσο και ιδιωτικής ιδιοκτησίας) από ειδικής φύσεως (sui generis) νομικές οντότητες σε εταιρείες με περιορισμένη ευθύνη των μετόχων (δηλαδή σε κερδοσκοπικές ανώνυμες εταιρείες ιδιωτικού δικαίου). Συγκροτήθηκε δε ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή, η σλοβακική αρχή επιτήρησης της υγείας («HSA»), με σκοπό την έκδοση αδειών λειτουργίας και την επιτήρηση της συμμόρφωσης των ασφαλιστικών εταιρειών προς τις ισχύουσες κανονιστικές διατάξεις. Κατ' ουσίαν, οι μεταρρυθμίσεις αυτές σχεδιάστηκαν με στόχο να συμβάλουν στη βελτίωση της αποδοτικής χρήσης των διαθέσιμων πόρων και στην αύξηση της ποιότητας της παρεχόμενης υγειονομικής περίθαλψης (3).
(14)
Στη Σλοβακία όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας, τόσο δημόσιες όσο και ιδιωτικές, παρέχουν υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στους κατοίκους της Σλοβακίας (4). Η δυνατότητα που προβλέπεται στον νόμο αριθ. 580/2004 για παροχή ατομικής ασφάλισης υγείας επιπλέον της δέσμης βασικών παροχών στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας είναι εξαιρετικά περιορισμένη, λόγω των ολοκληρωμένων παροχών υγειονομικής περίθαλψης που καλύπτονται από το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης. (5) Επιπλέον, το 2005 θεσπίστηκε με νομοθετική πράξη η δυνατότητα όλων των εταιρειών ασφάλισης υγείας να παρέχουν προαιρετική ασφάλιση υγείας στα άτομα που εξαιρούνται από το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας (6).
(15)
Το 2007 με τον νόμο αριθ. 530/2007 τροποποιήθηκε ο νόμος αριθ. 581/2004 και απαγορεύτηκε στις ασφαλιστικές εταιρείες που δραστηριοποιούνται στον τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας να καταβάλλουν κέρδη υπό μορφή μερισμάτων από 1ης Ιανουαρίου 2008, επιβάλλοντας ως εκ τούτου την υποχρέωση επανεπένδυσης των πλεονασμάτων που προέκυπταν στο σλοβακικό σύστημα υγείας. Ως εκ τούτου, από τον Ιανουάριο του 2008 δεν επιτρεπόταν πλέον στις εταιρείες ασφάλισης υγείας να προβαίνουν σε διανομή κερδών. Ωστόσο, στις 26 Ιανουαρίου 2011 το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας αποφάνθηκε ότι η απαγόρευση διανομής κερδών ήταν ασυμβίβαστη με διάφορες διατάξεις του σλοβακικού συντάγματος. Πέραν της εν λόγω δικαστικής απόφασης, οι σλοβακικές αρχές προέβησαν τον Ιούλιο του 2011 σε τροποποίηση του νόμου αριθ. 530/2007 με τον νόμο αριθ. 250/2011, ούτως ώστε να επιτραπεί εκ νέου στους ασφαλιστικούς φορείς υγείας η διανομή (προς τους μετόχους τους) των κερδών που προέκυπταν από τη δραστηριότητα της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, με την επιφύλαξη ορισμένων προϋποθέσεων (7). Συνεπεία των εν λόγω νομοθετικών τροποποιήσεων, η Επιτροπή περάτωσε τον Δεκέμβριο του 2011 τη διαδικασία επί παραβάσει που είχε κινήσει αναφορικά με τον περιορισμό επί της διανομής και της καταβολής κερδών (8).
(16)
Στις 31 Οκτωβρίου 2012 οι σλοβακικές αρχές ενέκριναν σχέδιο προγράμματος για τη θέσπιση ενιαίου μη κερδοσκοπικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία, το οποίο προβλεπόταν να τεθεί σε εφαρμογή είτε μέσω εκούσιων εξαγορών (έως την 1η Ιανουαρίου 2014) των ιδιωτικών εταιρειών ασφάλισης υγείας είτε μέσω της απαλλοτρίωσής τους (έως την 1η Ιουλίου 2014) και της ίδρυσης εν συνεχεία ενιαίας (κρατικής) εταιρείας ασφάλισης υγείας. (9) Ωστόσο, κατά τον χρόνο έκδοσης της παρούσας απόφασης, καμία από τις ενέργειες που προβλέπονταν στο προαναφερόμενο σχέδιο προγράμματος δεν είχε ακόμη υλοποιηθεί (10).
2.2. ΟΙ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΟΙ ΦΟΡΕΙΣ ΥΓΕΙΑΣ ΣΤΗ ΣΛΟΒΑΚΙΑ
(17)
Σύμφωνα με τη σλοβακική νομοθεσία, ως εταιρεία ασφάλισης υγείας νοείται κάθε ανώνυμη εταιρεία, η οποία έχει την καταστατική έδρα της στη Σλοβακική Δημοκρατία και σκοπό την παροχή υποχρεωτικής δημόσιας ασφάλισης υγείας με την επιφύλαξη της χορήγησης σχετικής έγκρισης από την αρχή επιτήρησης της υγείας.
(18)
Προκειμένου να αποκτήσουν δέσμη παροχών υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, οι κάτοικοι της Σλοβακίας δύνανται να επιλέξουν τη σύναψη συμβολαίου με έναν από τους ακόλουθους τρεις ασφαλιστικούς φορείς υγείας:
α)
την κρατική ανώνυμη εταιρεία VZP, η οποία ιδρύθηκε την 1η Ιουλίου 2005· δημιουργήθηκε από τον μετασχηματισμό της δημόσιας επιχείρησης VšZP, η οποία είχε συσταθεί δυνάμει του νόμου αριθ. 273/1994 της 1ης Νοεμβρίου 1994, ως η διάδοχη εταιρεία της εθνικής ασφαλιστικής εταιρείας (Národná poisťovňa) της υπηρεσίας διαχείρισης ταμείων ασφάλισης υγείας· η VZP συγχωνεύθηκε με την κρατική εταιρεία SZP την 1η Ιανουαρίου 2010 δυνάμει του νόμου αριθ. 533/2009 (για τον λόγο αυτό, η κοινή οντότητα αναφέρεται εφεξής, κατά περίπτωση, ως «SZP/VZP»)· μοναδικός μέτοχος της VZP είναι η Σλοβακική Δημοκρατία·
β)
την ιδιωτική ανώνυμη εταιρεία Dôvera (βασικός μέτοχος της οποίας είναι ο χρηματοπιστωτικός όμιλος της Κεντρικής Ευρώπης PENTA)· η Dôvera ιδρύθηκε την 1η Οκτωβρίου 2005 και συγχωνεύθηκε στις 31 Δεκεμβρίου 2009 με μια άλλη ιδιωτική σλοβακική εταιρεία ασφάλισης υγείας με την επωνυμία Apollo. Το 2010 η οντότητα που προέκυψε από την εν λόγω συγχώνευση αποτελούσε τη μεγαλύτερη ιδιωτική εταιρεία ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία·
γ)
την ιδιωτική ανώνυμη εταιρεία Union zdravotná poisťovňa, η οποία ιδρύθηκε στις 9 Μαρτίου 2006 και είναι μέλος του ομίλου Achmea, γνωστού παλαιότερα ως Eureko, ο οποίος έχει την έδρα του στις Κάτω Χώρες.
(19)
Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζεται η εξέλιξη των μεριδίων που κατείχαν στην αγορά οι διάφορες εταιρείες οι οποίες παρείχαν υποχρεωτική ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία κατά την περίοδο 2008-2013 (11):
Έτος
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Εταιρείες
Αριθμός ασφαλισμένων (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: συγχώνευση της SZP με τη VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: συγχώνευση της Apollo με την Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας είναι ανώνυμες εταιρείες, ενώ οι κανονιστικές διατάξεις περί κυριότητας επιτρέπουν τη συμμετοχή μετόχων τόσο από τον δημόσιο όσο και από τον ιδιωτικό τομέα. Όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας υποχρεούνται να πληρούν ορισμένα κριτήρια φερεγγυότητας. Δεδομένου ότι υπόκεινται σε αυστηρούς δημοσιονομικούς περιορισμούς, είναι εξ ολοκλήρου υπεύθυνες για τυχόν χρηματοδοτικά ελλείμματα. Ως ιδιωτικές ανώνυμες εταιρείες που ιδρύθηκαν βάσει των γενικών διατάξεων του εταιρικού δικαίου, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας φαίνεται να διαχειρίζονται τις οικείες δραστηριότητες και δαπάνες υγειονομικής περίθαλψης με αυτόνομο τρόπο.
(21)
Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας μπορούν να είναι κερδοφόρες και αποκομίζουν πράγματι κέρδη (13). Τα έσοδα των ασφαλιστικών εταιρειών στη Σλοβακία προέρχονται από τις ασφαλιστικές εισφορές, τον κρατικό προϋπολογισμό (εισφορές εκ μέρους των οικονομικά ανενεργών προσώπων και επιδότηση για την κάλυψη αυξήσεων στις δαπάνες των υπηρεσιών υγείας), εισόδημα από ακίνητη περιουσία, δωρεές και άλλα εισοδήματα. Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας μπορούν, για παράδειγμα, να αποκομίζουν κέρδη μέσω της βελτίωσης του συστήματος διαχείρισής τους και μέσω των διαπραγματεύσεων στις οποίες προβαίνουν κατά τη σύναψη συμβάσεων με παρόχους υγειονομικής περίθαλψης.
2.3. ΒΑΣΙΚΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΟΥ ΣΛΟΒΑΚΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΥΠΟΧΡΕΩΤΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΥΓΕΙΑΣ
2.3.1. Κοινωνικός σκοπός και δημόσιο συμφέρον
(22)
Στο πλαίσιο του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας επιδιώκεται ένας κοινωνικός σκοπός, ο οποίος έγκειται στη διασφάλιση της παροχής υγειονομικής περίθαλψης και της διατήρησης ενός βιώσιμου συστήματος ασφάλισης υγείας. Οι πολίτες έχουν δικαίωμα στην ασφάλιση υγείας και οι κάτοικοι Σλοβακίας υποχρεούνται να είναι ασφαλισμένοι (14). Το δικαίωμα στην παροχή δωρεάν υγειονομικής περίθαλψης στο πλαίσιο της ασφάλισης υγείας συνιστά συνταγματική υποχρέωση της Σλοβακικής Δημοκρατίας (15). Σύμφωνα με τις σλοβακικές αρχές, με την παροχή υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία, θεωρείται ότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας εκπληρώνουν τη συνταγματική υποχρέωση που υπέχει το κράτος, δηλαδή την παροχή ασφάλισης υγείας στους κατοίκους της Σλοβακίας μέσω της διαχείρισης του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία. Η Σλοβακική Δημοκρατία είναι εκ του νόμου επιφορτισμένη με το καθήκον χρηματοδότησης του συστήματος υγειονομικής περίθαλψης και κάλυψης των ζημιών στον τομέα υγειονομικής περίθαλψης. (16) Δυνάμει του τμήματος 2 του νόμου αριθ. 580/2004 για την ασφάλιση υγείας, η παροχή δημόσιας υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας συνιστά δραστηριότητα η οποία εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου συμφέροντος και στο πλαίσιο της οποίας πραγματοποιείται διαχείριση δημόσιων πόρων.
2.3.2. Υποχρεωτική υπαγωγή, άνευ περιορισμού ασφάλιση και καθορισμός ασφαλίστρων σε κοινή βάση
(23)
Σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου αριθ. 580/2004 και του νόμου αριθ. 581/2004, η συμμετοχή στο πρόγραμμα δημόσιας ασφάλισης υγείας του σλοβακικού κράτους είναι υποχρεωτική για την πλειονότητα του πληθυσμού στη Σλοβακική Δημοκρατία (17). Η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία καλύπτει επίσης πρόσωπα που ήταν ασφαλισμένα δυνάμει του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1408/71 του Συμβουλίου (18) έως την 30ή Απριλίου 2010 και, από 1ης Μαΐου 2010, δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 883/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (19).
(24)
Οι ασφαλισμένοι έχουν το δικαίωμα να επιλέξουν την εταιρεία ασφάλισης υγείας της προτίμησής τους, καθώς και να αλλάζουν ασφαλιστική εταιρεία μία φορά ετησίως. Βάσει της υποχρέωσης άνευ περιορισμού ασφάλισης και καθορισμού ασφαλίστρων σε κοινή βάση, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία έχουν τη νομική υποχρέωση να κάνουν δεκτό στο ασφαλιστικό τους σύστημα κάθε κάτοικο Σλοβακίας που υποβάλλει σχετική αίτηση, υπό τον όρο ότι πληροί τις νομικές απαιτήσεις περί ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία. Ειδικότερα, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας δεν μπορούν να απορρίψουν την αίτηση ασφάλισης ενός προσώπου λόγω ηλικίας, κατάστασης υγείας ή κινδύνων εκδήλωσης ασθένειας (20) και οφείλουν να παρέχουν βασική ασφάλιση υγείας στην ίδια τιμή σε όλα τα πρόσωπα, ανεξαρτήτως των παραγόντων αυτών.
(25)
Κατά συνέπεια, το σλοβακικό σύστημα ασφάλισης υγείας περιλαμβάνει επίσης το νομικό πλαίσιο για τον ισότιμο καταμερισμό των κινδύνων μεταξύ των εταιρειών ασφάλισης υγείας μέσω ενός συστήματος αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (RES). Δυνάμει του συστήματος RES (21), οι εταιρείες ασφάλισης υγείας που ασφαλίζουν πρόσωπα τα οποία συνδέονται με υψηλότερο κίνδυνο λαμβάνουν χρηματοδοτικούς πόρους από ασφαλιστικές εταιρείες των οποίων το χαρτοφυλάκιο συνδέεται με χαμηλότερο κίνδυνο, δηλαδή μέσω της μηνιαίας και ετήσιας ανακατανομής των εισφορών και της διαχείρισης μεταβιβάσεων (22).
2.3.3. Παροχές και εισφορές που συνδέονται με το εισόδημα
(26)
Η σλοβακική υποχρεωτική ασφάλιση υγείας βασίζεται σε σύστημα υποχρεωτικών εισφορών. Τα ποσοστά των εισφορών καθορίζονται από τον νόμο και είναι αναλογικά προς το εισόδημα του ασφαλισμένου (όπως στην περίπτωση του φόρου που επιβάλλεται επί του εισοδήματος), και δεν υπολογίζονται με βάση τον ασφαλισμένο κίνδυνο (όπως η ηλικία του ασφαλισμένου ή η κατάσταση της υγείας του). Οι εν λόγω εισφορές, τις οποίες οι σλοβακικές αρχές θεωρούν μέρος των δημόσιων πόρων, εισπράττονται από τα ακόλουθα πρόσωπα: 1) από εργαζόμενους και εργοδότες· 2) από αυτοαπασχολούμενους· 3) από εκούσια ανέργους· 4) από το κράτος (για τους «κρατικά ασφαλισμένους», δηλαδή την ομάδα των πλέον ανενεργών οικονομικά ατόμων)· και 5) από τους καταβάλλοντες μερίσματα.
(27)
Σε όλους τους ασφαλισμένους διασφαλίζεται το ίδιο βασικό επίπεδο παροχών («η δέσμη βασικών παροχών»). Δεν υπάρχει άμεση σύνδεση μεταξύ του ύψους των εισφορών που καταβάλλονται μέσω του συστήματος και των παροχών (23) που λαμβάνονται. Οι ιατρικές υπηρεσίες που καλύπτονται από την υποχρεωτική ασφάλιση υγείας παρέχονται ανεξαρτήτως των καταβαλλόμενων εισφορών από τον ασφαλισμένο.
(28)
Η δέσμη βασικών παροχών της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας καλύπτει σχεδόν το σύνολο των διαδικασιών παροχής υγειονομικής περίθαλψης που προβλέπονται στη Σλοβακική Δημοκρατία, το οποίο σημαίνει ότι μέσω της δέσμης αυτής παρέχεται ουσιαστικά πλήρης υγειονομική περίθαλψη. Επί του παρόντος, η δέσμη βασικών παροχών διασφαλίζει σε όλους το δικαίωμα δωρεάν υγειονομικής περίθαλψης, εξαιρουμένων ορισμένων μόνο θεραπευτικών αγωγών (π.χ. πλαστική χειρουργική), και τη μερική κάλυψη φαρμακευτικών αγωγών και θαλασσοθεραπειών, καθώς και επιλεγμένων υπηρεσιών που σχετίζονται με την υγειονομική περίθαλψη (π.χ. επισκέψεις στο τμήμα επειγόντων περιστατικών). Η δέσμη βασικών παροχών μπορεί να περιοριστεί ή να διευρυνθεί με την έκδοση κυβερνητικού διατάγματος (χωρίς κοινοβουλευτικές διαβουλεύσεις). Δεδομένου ότι το σλοβακικό σύνταγμα διασφαλίζει σε κάθε πολίτη την παροχή υγειονομικής περίθαλψης στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται από τον νόμο, οι ασφαλιστικές εταιρείες δεν μπορούν να επηρεάσουν το «καλάθι» των παροχών, το επίπεδο της ασφαλιστικής κάλυψης ή τα ασφάλιστρα για τη δέσμη βασικών παροχών, διότι όλα αυτά ορίζονται από τον νόμο.
(29)
Οι σλοβακικές εταιρείες ασφάλισης υγείας δύνανται να προσθέτουν στη δέσμη βασικών παροχών, και το πράττουν άλλωστε, διάφορα συμπληρωματικά δικαιώματα (παροχές) της επιλογής τους, τα οποία καλύπτουν υπηρεσίες που δεν περιλαμβάνονται στην εν λόγω δέσμη αλλά προσφέρονται δωρεάν από τους ασφαλιστικούς φορείς υγείας στους πελάτες τους στο πλαίσιο της ίδιας δέσμης υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης που παρέχονται βάσει της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας. Για παράδειγμα, από τα διαθέσιμα στοιχεία προκύπτει ότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας δύνανται να αποφασίζουν εάν θα προσφέρουν πρόσθετη κάλυψη ορισμένων συμπληρωματικών και προληπτικών θεραπειών στο πλαίσιο της ίδιας δέσμης υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας. Οι εν λόγω συμπληρωματικές παροχές διαφοροποιούνται από τις ατομικές υπηρεσίες ασφάλισης υγείας που μπορεί να παρέχονται έναντι αντιτίμου.
2.3.4. Επιλογή παρόχων και υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης
(30)
Στις εταιρείες ασφάλισης υγείας επιτρέπεται να επιλέγουν οι ίδιες τους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης και να διαπραγματεύονται τις συμβάσεις που συνάπτουν με ιατρούς και μεμονωμένα νοσοκομειακά ιδρύματα. Ως εκ τούτου, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας συνάπτουν συμβάσεις με μεμονωμένους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης· οι εν λόγω συμβάσεις συνάπτονται ανεξάρτητα η μία από την άλλη και ένας συγκεκριμένος πάροχος υγειονομικής περίθαλψης δύναται να συνάψει συμβάσεις με όλες ή με ορισμένες μόνο από τις εταιρείες ασφάλισης υγείας και αντιστρόφως. Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας καλύπτουν υπηρεσίες που παρέχονται από παρόχους υγειονομικής περίθαλψης τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα.
(31)
Προκειμένου να εξασφαλίζεται η γεωγραφική προσβασιμότητα των υπηρεσιών υγείας, το κράτος έχει θεσπίσει την απαίτηση ελάχιστου δικτύου προκειμένου να επηρεάσει τον σχεδιασμό της ικανότητας εξυπηρέτησης. Στο πλαίσιο της παροχής υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας υποχρεούνται από τον νόμο να συνάπτουν συμβάσεις με ελάχιστο δίκτυο νοσοκομειακών ιδρυμάτων. Κάθε εταιρεία ασφάλισης υγείας δημιουργεί το δικό της δίκτυο και βελτιώνει το ελάχιστο δίκτυο με τη σύναψη επιλεκτικών συμβάσεων με επιπλέον νοσοκομειακά ιδρύματα και άλλους παρόχους υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης. Κατά συνέπεια, οι υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης που παρέχονται από τα εν λόγω νοσοκομειακά ιδρύματα ή/και από άλλους παρόχους υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης και συμπεριλαμβάνονται στην ασφαλιστική κάλυψη της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας καλύπτονται από τον ασφαλιστικό φορέα υγείας προς όφελος των ασφαλισμένων. Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας διαθέτουν έναν ορισμένο βαθμό διακριτικής ευχέρειας κατά τις διαπραγματεύσεις που διεξάγουν με τα νοσοκομειακά ιδρύματα όσον αφορά την τιμή και την ποιότητα των υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης που παρέχονται στους ασφαλισμένους.
2.3.5. Κανονιστικό πλαίσιο
(32)
Το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία ρυθμίζεται από τις διατάξεις ειδικών κανονισμών (24). Όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας που παρέχουν υποχρεωτική ασφάλιση υγείας έχουν, εκ του νόμου, την ίδια νομική μορφή, τα ίδια δικαιώματα και τις ίδιες υποχρεώσεις. Κάθε εταιρεία ασφάλισης υγείας πρέπει να ιδρύεται με σκοπό την παροχή δημόσιας ασφάλισης υγείας και δεν πρέπει να ασκεί άλλες δραστηριότητες από εκείνες που απαριθμούνται στο τμήμα 6 του νόμου αριθ. 581/2004. Οι δραστηριότητες των εταιρειών ασφάλισης υγείας που διαχειρίζονται το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας τελούν υπό πλήρη κρατικό έλεγχο, ο οποίος ασκείται ειδικότερα μέσω της ρυθμιστικής αρχής, ήτοι της HSA, η οποία επιτελεί καθήκοντα παρακολούθησης και εποπτείας στο πλαίσιο του συστήματος υγείας. Η HSA παρακολουθεί κατά πόσον οι εταιρείες ασφάλισης υγείας και οι πάροχοι υγειονομικών υπηρεσιών συμμορφώνονται προς το εν λόγω νομοθετικό πλαίσιο και παρεμβαίνει σε περιπτώσεις παραβίασης των σχετικών διατάξεων.
3. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΕΠΙΜΑΧΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
(33)
Στην παρούσα απόφαση εξετάζονται τα ακόλουθα έξι μέτρα (εφεξής αναφέρονται συλλογικά ως «τα επίμαχα μέτρα») (25):
3.1. Η ΑΥΞΗΣΗ ΚΕΦΑΛΑΙΟΥ ΤΟΥ 2006 ΣΤΗΝ SZP
(34)
Με επιστολή της 2ας Απριλίου 2007, η ιδιωτική εταιρεία ασφάλισης υγείας Dôvera υπέβαλε στην Επιτροπή καταγγελία σχετικά με εισφορά κεφαλαίου ύψους 450 εκατ. σλοβακικών κορονών («SKK») (περίπου 15 εκατ. ευρώ) από τη Σλοβακική Δημοκρατία προς την κρατική εταιρεία SZP, η οποία πραγματοποιήθηκε σε τρεις δόσεις κατά την περίοδο μεταξύ της 28ης Νοεμβρίου 2005 και της 18ης Ιανουαρίου 2006.
(35)
Η εν λόγω εισφορά κεφαλαίου συνδέθηκε με τη μεταρρύθμιση του τομέα υγειονομικής περίθαλψης και με τη μεταρρύθμιση του τομέα ασφάλισης υγείας της περιόδου 2004-2005 στη Σλοβακική Δημοκρατία. Στην πραγματικότητα, κατά τον χρόνο ίδρυσής της με τη νομική μορφή ανώνυμης εταιρείας το 2005, η SZP, ως νόμιμος διάδοχος ενός δημόσιου οργανισμού (26), υποχρεούνταν βάσει του νόμου να αναλάβει τόσο τα περιουσιακά στοιχεία του προηγούμενου ασφαλιστικού φορέα όσο και τις υποχρεώσεις του που είχαν προκύψει πριν από το 2005, το ύψος των οποίων δεν εξασφάλιζε επαρκές επίπεδο φερεγγυότητας, όπως αυτό οριζόταν βάσει των απαιτήσεων του τμήματος 14 σημείο 1 του νόμου για τις εταιρείες ασφάλισης υγείας (νόμος αριθ. 581/2004). Την 31η Δεκεμβρίου 2005 οι υποχρεώσεις αυτές ανέρχονταν στο ποσό των 467,765 εκατ. SKK (περίπου 15,5 εκατ. ευρώ).
3.2. Η ΕΞΟΦΛΗΣΗ ΤΟΥ ΧΡΕΟΥΣ ΤΗΣ SZP ΑΠΟ ΤΗ VERITEL
(36)
Η Veriteľ ιδρύθηκε το 2003 ως νέος κρατικός οργανισμός για την εξυγίανση του χρέους στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης (27) και της ανατέθηκε από τη σλοβακική κυβέρνηση το καθήκον υλοποίησης ενός προγράμματος για την ελάφρυνση των χρεών των φορέων υγειονομικής περίθαλψης και των εταιρειών ασφάλισης υγείας πριν από την αναδιοργάνωση όλων των υφιστάμενων ασφαλιστικών ταμείων υγείας με τη μορφή ανωνύμων εταιρειών έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2005. Η διαδικασία ελάφρυνσης του χρέους πραγματοποιήθηκε βάσει ψηφισμάτων της σλοβακικής κυβέρνησης.
(37)
Κατά την περίοδο 2003-2005 η Veriteľ προέβη σε διακανονισμό χρέους στον τομέα της υγείας το οποίο υπερέβαινε το 1,1 δισεκατ. ευρώ σε λογιστική αξία έναντι 644 εκατ. ευρώ σε μετρητά. Δεδομένου ότι το Υπουργείο Υγείας ανακοίνωσε ότι επρόκειτο για την τελευταία διάσωση του συστήματος υγείας, ο οργανισμός Veriteľ καταργήθηκε το 2006 (28).
(38)
Η καταγγέλλουσα ισχυρίζεται ότι η εξόφληση εκ μέρους της Veriteľ χρέους 52,7 εκατ. SKK της SZP, το οποίο ήταν υψηλότερο από το ποσό που είχε λάβει η ίδια η καταγγέλλουσα (29), υποδηλώνει αδικαιολόγητη διακριτική μεταχείριση κατά τη διαδικασία εξόφλησης του χρέους. Ωστόσο, ο κύριος προβληματισμός της καταγγέλλουσας έγκειται στο γεγονός ότι, επιπλέον, η Veriteľ προέβη, στις 30 Νοεμβρίου 2005 (επομένως μετά τον μετασχηματισμό), σε περαιτέρω εξόφληση χρέους, ύψους περίπου 28 εκατ. ευρώ, που όφειλε η SZP στον ειδικό λογαριασμό ανακατανομής ασφαλίστρων. Η εν λόγω εξόφληση εκτελέστηκε μέσω της παραχώρησης των απαιτήσεων καταβολής ασφαλίστρων και τόκων από τη SZP στη Veritel. Η SZP παραχώρησε στη Veritel απαιτήσεις καταβολής ασφαλίστρων και τόκων ύψους περίπου 929 εκατ. SKK (εκ των οποίων περίπου 343 εκατ. SKK σε τόκους). Η Veritel προσέφερε, με τη σειρά της, σε αντάλλαγμα στην SZP το ποσό των 840 εκατ. SKK (περίπου 28 εκατ. ευρώ) συμψηφίζοντας το χρέος της στον ειδικό λογαριασμό ανακατανομής ασφαλίστρων (30).
3.3. Η ΕΠΙΔΟΤΗΣΗ ΤΟΥ 2006 ΠΡΟΣ ΤΗΝ SZP
(39)
Κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2006 το Υπουργείο Υγείας χορήγησε στην SZP μία ακόμη επιδότηση, χρησιμοποιώντας μέρος του υπολοίπου ρευστοποίησης της Veriteľ, η λύση της οποίας έλαβε χώρα τον Ιούλιο του 2006. Σύμφωνα με την καταγγέλλουσα, το ποσό της επιδότησης ανήλθε περίπου σε 7,6 εκατ. ευρώ.
(40)
Η καταγγέλλουσα ισχυρίζεται ότι η εν λόγω επιδότηση χορηγήθηκε για τον διακανονισμό υποχρεώσεων της SZP έναντι των παρόχων υγειονομικής περίθαλψης που χρονολογούνταν πριν από το 2005, παρότι δεν ήταν σαφές κατά πόσον το χρέος αυτό εξακολουθούσε να υφίσταται κατά τη χρονική στιγμή χορήγησης της επιδότησης.
(41)
Κατά την άποψη, ωστόσο, των σλοβακικών αρχών, οι χρηματοδοτικοί πόροι που αντλήθηκαν από το υπόλοιπο της ρευστοποίησης της Veriteľ δεν χορηγήθηκαν στην SZP, αλλά σε ιατρικές εγκαταστάσεις, οι οποίες ανήκαν εκείνη την περίοδο στο κράτος, για την πληρωμή των υποχρεώσεών τους (δηλαδή τις εισφορές ασφάλισης υγείας για τους εργαζομένους τους) στην SZP. Κατά συνέπεια, ο εν λόγω διακανονισμός δεν εμπεριείχε, σύμφωνα με τις σλοβακικές αρχές, στοιχεία επιδότησης, αλλά επρόκειτο για κανονική εξόφληση μη αμφισβητούμενων υποχρεώσεων εκ μέρους του κράτους, ήτοι οφειλόμενων ασφαλίστρων υγείας.
3.4. Η ΑΥΞΗΣΗ ΚΕΦΑΛΑΙΟΥ ΤΟΥ 2010 ΣΤΗ VZP
(42)
Την 1η Ιανουαρίου 2010 η Σλοβακική Δημοκρατία προέβη, μέσω του Υπουργείου Υγείας, σε αύξηση του εγγεγραμμένου μετοχικού κεφαλαίου της στη VZP. Η εν λόγω αύξηση μετοχικού κεφαλαίου ανήλθε περίπου σε 65,1 εκατ. ευρώ.
(43)
Σύμφωνα με την καταγγέλλουσα, δεδομένου ότι η VZP βρισκόταν στα πρόθυρα πτώχευσης, φαίνεται ότι το κράτος ενήργησε κατά τον τρόπο αυτό προκειμένου να μειωθεί το έλλειμμα εσόδων που παρουσίαζε η VZP. Η καταγγέλλουσα υποστηρίζει επίσης ότι το κράτος δεν προσέβλεπε σε καμία περίπτωση στην απόδοση της επένδυσής του εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του γεγονότος ότι η Σλοβακία είχε μόλις θεσπίσει νόμο δυνάμει του οποίου απαγορευόταν στις εταιρείες ασφάλισης υγείας να διανέμουν τα κέρδη τους.
(44)
Κατά την άποψη των σλοβακικών αρχών, η εν λόγω αύξηση κεφαλαίου του 2010 στη VZP πραγματοποιήθηκε με σκοπό την εξουδετέρωση των επιπτώσεων της χρηματοπιστωτικής κρίσης και την παροχή στήριξης στη VZP, ούτως ώστε η τελευταία να αντεπεξέλθει στις πιέσεις για αύξηση του επιπέδου του συνολικού χρέους της με την αυξανόμενη ζήτηση παροχής υγειονομικής περίθαλψης.
3.5. ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΑΝΤΙΣΤΑΘΜΙΣΕΩΣ ΑΣΦΑΛΙΣΜΕΝΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ (RES)
(45)
Κατά την προκαταρκτική αξιολόγηση που διενήργησε, η Επιτροπή διαπίστωσε επίσης ότι η χρηματοδότηση των εταιρειών ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία περιλαμβάνει μηχανισμό συγκέντρωσης και προσαρμογής των κινδύνων, το λεγόμενο σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (RES).
(46)
Το σύστημα RES (31) εφαρμόζεται πλήρως σε όλες τις εταιρείες ασφάλισης υγείας που παρέχουν υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία. Μολονότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας εισπράττουν τις εισφορές υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας απευθείας από τους εργοδότες, τους αυτοαπασχολούμενους, τους αυτοασφαλιζόμενους (εκούσια ανέργους), το κράτος και τους καταβάλλοντες μερίσματα, η κατανομή των εσόδων και των δαπανών δεν είναι ισομερής μεταξύ των εν λόγω εταιρειών λόγω της διαφορετικής δομής των ασφαλισμένων σε καθεμία από αυτές. Προκειμένου να μετριαστεί η οικονομική επιβάρυνση των εταιρειών ασφάλισης υγείας με χαρτοφυλάκιο υψηλότερου κινδύνου και να μειωθούν οι πιθανότητες για επιλογή κινδύνων, οι εισφορές ανακατανέμονται μεταξύ των εταιρειών ασφάλισης υγείας που χρησιμοποιούν το σύστημα RES, μέσω μιας μεθόδου υπολογισμού που έχει σχεδιαστεί από την HSA. (32) Οι παράμετροι που εφαρμόζονται στο πλαίσιο του συστήματος RES είναι η ηλικία, το φύλο και, από το 2010 και εξής, η κατάσταση οικονομικής δραστηριότητας του ασφαλισμένου.
(47)
Οι σλοβακικές αρχές εκτιμούν ότι το σύστημα RES δεν συνιστά μορφή κρατικής ενίσχυσης αλλά ότι πρόκειται για περίπτωση συμψηφισμού των ταμείων σύμφωνα με τα εφαρμοστέα κριτήρια του συστήματος RES για τους ασφαλισμένους, ότι πρόκειται δηλαδή για την τήρηση της αρχής της αλληλεγγύης μεταξύ των ασφαλισμένων και δεν τίθεται, επομένως, ζήτημα κρατικής ενίσχυσης.
3.6. ΟΙ ΜΕΤΑΒΙΒΑΣΕΙΣ ΧΑΡΤΟΦΥΛΑΚΙΩΝ ΣΤΗΝ SZP ΚΑΙ ΤΗ VZP
(48)
Ένα άλλο μέτρο για το οποίο έλαβε γνώση η Επιτροπή κατά τη διάρκεια της προκαταρκτικής αξιολόγησης που διενήργησε είναι η πραγματοποίηση διαφόρων απευθείας μεταβιβάσεων, μέσω κρατικής παρέμβασης, χαρτοφυλακίων στην SZP και τη VZP από άλλες εταιρείες ασφάλισης υγείας (ιδίως από την εταιρεία Družstevná zdravotná poisťovňa προς τη VZP και από την εταιρεία Európská zdravotná poisťovňa προς την SZP) που είχαν τεθεί εν τω μεταξύ υπό καθεστώς εκκαθάρισης.
(49)
Σύμφωνα με την Dôvera, το χαρτοφυλάκιο της EZP μεταβιβάστηκε απευθείας στην SZP, παρότι υπήρχαν και άλλοι ενδιαφερόμενοι φορείς στην αγορά, ενώ οι περιορισμοί και οι όροι της μεταβίβασης δεν ήταν σαφείς.
(50)
Η Σλοβακική Δημοκρατία προβάλλει το επιχείρημα ότι η απόφαση της HSA για τη μεταβίβαση του χαρτοφυλακίου της EZP στην SZP χωρίς αντίτιμο συνάδει με τις διατάξεις του νόμου αριθ. 581/2004, με σεβασμό παράλληλα του δικαιώματος του ασφαλισμένου να επιλέξει την εταιρεία ασφάλισης υγείας της προτίμησής του. Η Σλοβακία ισχυρίζεται ότι άλλες ασφαλιστικές εταιρείες εκδήλωσαν μεν ενδιαφέρον για το συγκεκριμένο χαρτοφυλάκιο, πλην όμως υπό όρους οι οποίοι θα είχαν ως συνέπεια τη δυσανάλογη παράταση της διαδικασίας εκκαθάρισης. Κατά την άποψη, επιπλέον, των σλοβακικών αρχών, εφόσον η μεταβίβαση των χαρτοφυλακίων αφορούσε το σύνολο τόσο των απαιτήσεων όσο και των υποχρεώσεων των εταιρειών που είχαν τεθεί σε καθεστώς εκκαθάρισης, δεν χορηγήθηκε στους αποδέκτες, δηλαδή στη VZP και τη SZP, κανένα πλεονέκτημα.
4. ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
(51)
Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας που εξέδωσε, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες όσον αφορά τον καθορισμό της οικονομικής ή μη φύσης της συγκεκριμένης δραστηριότητας και επισήμανε ότι, βάσει των ιδιαιτεροτήτων που παρουσιάζει η υπόθεση, οι SZP/VZP και οι άλλες εταιρείες που προσφέρουν υπηρεσίες ασφάλισης υγείας στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία ενδέχεται να επιδόθηκαν από 1ης Ιανουαρίου 2005 στην άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Η Επιτροπή έκρινε ότι το μείγμα οικονομικών και μη οικονομικών χαρακτηριστικών του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας καθιστά αναγκαία την εις βάθος ανάλυση των διαφόρων στοιχείων και της αντίστοιχης σημασίας τους στο πλαίσιο του καθεστώτος, προκειμένου να διαπιστωθεί εάν η δραστηριότητα του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας με τον συγκεκριμένο τρόπο οργάνωσης και άσκησής της στη Σλοβακία πρέπει να θεωρηθεί οικονομική (από την 1η Ιανουαρίου 2005) ή μη οικονομική.
(52)
Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι, σε περίπτωση που η δραστηριότητα έπρεπε να θεωρηθεί οικονομική, δεν είχε στη διάθεσή της αρκετά στοιχεία ώστε να αποφανθεί κατά πόσον τα υπό εξέταση μέτρα παρέχουν στις SZP/VZP επιλεκτικό πλεονέκτημα.
(53)
Αφού κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν ήταν, συνεπώς, σε θέση να αποκλείσει την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης στο συγκεκριμένο στάδιο, λόγω έλλειψης συγκεκριμένων επιχειρημάτων ή σαφών ενδείξεων ως προς το συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή διατύπωσε επίσης αμφιβολίες σχετικά με το κατά πόσον τα εν λόγω μέτρα θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά κατά την έννοια του άρθρου 106 παράγραφος 2 ή του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης, στην περίπτωση που κατέληγε στο συμπέρασμα ότι τα εν λόγω μέτρα θεωρούνταν κρατική ενίσχυση.
(54)
Σε αυτό το πλαίσιο, η Επιτροπή επισήμανε ότι το τελικό συμπέρασμα σχετικά με το κατά πόσον η δραστηριότητα της παροχής υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία είναι πράγματι οικονομική ή μη, κατά πόσον τα κρατικά μέτρα πληρούν όλες τις προϋποθέσεις ώστε να θεωρηθούν κρατική ενίσχυση και, εάν ναι, κατά πόσον είναι συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά μπορεί να συναχθεί μόνο στο πλαίσιο τελικής απόφασης, η οποία πρέπει να εκδοθεί μετά την ολοκλήρωση της επίσημης διαδικασίας, αφού συγκεντρωθούν και εξεταστούν εις βάθος όλα τα διαθέσιμα στοιχεία (περιλαμβανομένων των συμπληρωματικών παρατηρήσεων του κράτους μέλους και των τρίτων μερών).
5. ΟΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
(55)
Η Επιτροπή έλαβε τις ακόλουθες παρατηρήσεις από τα ενδιαφερόμενα μέρη, οι οποίες συνοψίζονται κατωτέρω:
5.1. DOVERA
(56)
Στην απάντησή της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η καταγγέλλουσα εταιρεία Dôvera υπέβαλε συμπληρωματικά στοιχεία σχετικά με το σύστημα ασφάλισης υγείας, καθώς και συμπληρωματικά επιχειρήματα, ιδίως προς επίρρωση της άποψής της ότι οι SZP/VZP συνιστούν επιχειρήσεις που υπόκεινται στο δίκαιο του ανταγωνισμού και επωφελήθηκαν από μη συμβιβάσιμη κρατική ενίσχυση.
(57)
Η Dôvera επισημαίνει ότι οι SZP/VZP ανταγωνίζονται με τις ιδιωτικές εταιρείες ασφάλισης υγείας, οι οποίες προσφέρουν μεν τις ίδιες υπηρεσίες αλλά είναι κερδοσκοπικού χαρακτήρα, και επικαλείται εν προκειμένω τόσο τις παρατηρήσεις που είχε υποβάλει σε προγενέστερο στάδιο σχετικά με την οικονομική φύση της δραστηριότητας όσο και την πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου. (33) Στο πλαίσιο αυτό, η Dôvera ισχυρίζεται ότι αρκετά στοιχεία που διαβίβασε η Σλοβακική Δημοκρατία και περιλαμβάνονται στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας ως στοιχεία που καταδεικνύουν τη μη οικονομική δραστηριότητα των VZP/SZP δεν ευσταθούν. Κατά την άποψη της Dôvera, η μεταρρύθμιση της περιόδου 2004-2005 αποσκοπούσε στη δημιουργία ανταγωνιστικής αγοράς, στόχος που αναγνωρίστηκε και επιβεβαιώθηκε από το σλοβακικό δικαστικό σώμα (δηλαδή από το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας), καθώς και από τις ίδιες τις σλοβακικές αρχές. Στο ίδιο πλαίσιο, η Dôvera επισημαίνει επίσης το γεγονός ότι οι ασφαλιστικοί φορείς ανταγωνίζονται μεταξύ τους για τους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης μέσω επιλεκτικής σύναψης συμβάσεων και διαπραγματεύσεων σχετικά με την τιμή και την ποιότητα των υπηρεσιών, ενώ αναφέρει επίσης τις εκστρατείες μάρκετινγκ που πραγματοποιούν οι εταιρείες ασφάλισης υγείας για τη διατήρηση της πελατείας τους και την προσέλκυση νέων πελατών. Η Dovera διαψεύδει επίσης τον ισχυρισμό περί του αποκλειστικά κοινωνικού χαρακτήρα του συστήματος, επικαλούμενη τη δυνατότητα των φορέων ασφάλισης υγείας να αποκομίζουν και να διανέμουν κέρδη, καθώς και την προθυμία ιδιωτών επενδυτών να επενδύσουν σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας της Σλοβακίας.
(58)
Η Dôvera παραπέμπει στις παρατηρήσεις που υπέβαλε στην Επιτροπή πριν από την έκδοση της απόφασης κίνησης της διαδικασίας και επισημαίνει περαιτέρω ότι όλα τα μέτρα τα οποία εξετάζονται στην εν λόγω απόφαση πρέπει να χαρακτηριστούν παράνομη ενίσχυση, διότι πληρούνται όλα τα άλλα κριτήρια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Κατά την άποψή της, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η Σλοβακική Δημοκρατία ενήργησε ως ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς στο πλαίσιο της αύξησης του κεφαλαίου της SZP το 2006 και του κεφαλαίου της VZP το 2010. Η Dôvera προβάλλει επίσης το επιχείρημα ότι η Σλοβακική Δημοκρατία εισήγαγε διακρίσεις μεταξύ των SZP/VZP και των ιδιωτικών ασφαλιστικών εταιρειών διά της ευνοϊκότερης μεταχείρισης της SZP στο πλαίσιο της διαδικασίας εξόφλησης του χρέους της κατά την περίοδο 2003-2005, καθώς και με την εισαγωγή δύο νέων παραμέτρων στο σύστημα RES το 2009 και το 2012. Όσον αφορά τη μεταβίβαση χαρτοφυλακίων, οι παρατηρήσεις της Dôvera επικεντρώνονται στο ασφαλιστικό χαρτοφυλάκιο της EZP, διότι δεν έχει στη διάθεσή της στοιχεία σχετικά με προγενέστερη μεταβίβαση χαρτοφυλακίου στη VZP. Ως προς το σημείο αυτό, αναφέρει ότι είναι πιθανόν οι σλοβακικές αρχές να παραπληροφόρησαν την Επιτροπή σχετικά με το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο για τη συγκεκριμένη μεταβίβαση χαρτοφυλακίου.
(59)
Τέλος, η Dôvera ισχυρίζεται ότι οι σλοβακικές αρχές δεν κατόρθωσαν να αποδείξουν ότι η παροχή υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας συνιστά υπηρεσία γενικού συμφέροντος και αμφισβητεί, συνεπώς, τη βάση αυτή καθαυτή της ανάλυσης δυνάμει της νομολογίας Altmark (34) και της δέσμης μέτρων ΥΓΟΣ της Επιτροπής.
5.2. UNION ZDRAVOTNA POISTOVNA
(60)
Οι παρατηρήσεις σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας που υπέβαλε η Union zdravotná poisťovňa, η άλλη ιδιωτική ανταγωνίστρια εταιρεία των SZP/VZP, διαπνέονται εν γένει από το ίδιο πνεύμα με τις παρατηρήσεις που υπέβαλε η Dovera, καθώς η εταιρεία αυτή ισχυρίζεται ότι η SZP και η VZP συνιστούν επιχειρήσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Η Union zdravotná poisťovňa επισημαίνει ότι τα πέντε από τα έξι μέτρα που περιγράφονται στη τμήμα 3 της παρούσας απόφασης πρέπει να χαρακτηριστούν κρατικές ενισχύσεις και ότι δεν είναι συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά. Όσον αφορά το έκτο μέτρο, ήτοι το σύστημα RES, η Union zdravotná poisťovňa υποστηρίζει ότι θα μπορούσε δυνητικά να πληροί τις προϋποθέσεις της νομολογίας Altmark για την αντιστάθμιση δημόσιας υπηρεσίας ή ενδέχεται να είναι συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της Συνθήκης, πλην όμως απαιτείται περαιτέρω διερεύνηση όσον αφορά τη δυνητική διακριτική προσέγγιση υπέρ του καθαρού αποδέκτη του συστήματος RES, δηλαδή των SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO ΚΑΙ ZZP
(61)
Οι παρατηρήσεις σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας που υπέβαλαν τα άλλα τρία ενδιαφερόμενα μέρη, ήτοι το Ινστιτούτο Πολιτικής για την Υγεία (HPI), το Ινστιτούτο Οικονομικών και Κοινωνικών Μεταρρυθμίσεων (INEKO) και η ZZP, συντάσσονται κατά μείζονα λόγο με τη θέση της καταγγέλλουσας εταιρείας Dôvera και της Union zdravotná poisťovňa, σύμφωνα με την οποία η δραστηριότητα είναι οικονομική και τα μέτρα συνεπάγονται τη χορήγηση κρατικής ενίσχυσης με την παροχή επιλεκτικού πλεονεκτήματος στις SZP/VZP, επισημαίνοντας την πεποίθησή τους ότι οι ασφαλιστικοί φορείς υγείας δραστηριοποιούνται σε ανταγωνιστικό περιβάλλον (με τη χρήση διαφορετικών μέσων για την προσέλκυση πελατών) και διατυπώνοντας τον ισχυρισμό ότι το κράτος επέδειξε διακριτική μεταχείριση υπέρ των οικείων κρατικών εταιρειών ασφάλισης υγείας.
6. ΟΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙ ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΣΛΟΒΑΚΙΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ
(62)
Η Σλοβακική Δημοκρατία διαβίβασε τις παρατηρήσεις της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας και υπέβαλε σχόλια σχετικά με τις παρατηρήσεις των τρίτων μερών.
(63)
Οι σλοβακικές αρχές περιέλαβαν στις παρατηρήσεις τους διευκρινίσεις και συμπληρωματικά επιχειρήματα προς επίρρωση της θέσης τους σύμφωνα με την οποία το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν υπόκειται σε κανόνες ανταγωνισμού, διότι δεν συνιστά οικονομική δραστηριότητα. Ισχυρίζονται ότι η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία δεν μπορεί να χαρακτηριστεί οικονομική δραστηριότητα δυνάμει της πάγιας νομολογίας του Δικαστηρίου (35), ιδίως για τους ακόλουθους λόγους:
α)
Το σύστημα έχει κοινωνικό σκοπό.
β)
Το σύστημα βασίζεται στην αρχή της αλληλεγγύης, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των ακόλουθων χαρακτηριστικών:
i)
υποχρεωτική εγγραφή για τους κατοίκους Σλοβακίας·
ii)
διασφάλιση του ίδιου ελάχιστου επιπέδου παροχών σε όλους τους ασφαλισμένους·
iii)
απουσία σύνδεσης μεταξύ των εισφορών και των παροχών σε ατομικό επίπεδο, δεδομένου ότι το ύψος των εισφορών καθορίζεται από τον νόμο (απουσία ανταγωνισμού όσον αφορά τις τιμές)·
iv)
αλληλεγγύη μεταξύ των ασφαλιστικών φορέων σε περίπτωση κινδύνου: το σύστημα RES και ο καθορισμός ασφαλίστρων σε κοινή βάση.
γ)
Υφίσταται λεπτομερές κανονιστικό πλαίσιο, το οποίο υπόκειται σε κρατική εποπτεία: η νομική μορφή, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις όλων των εταιρειών ασφάλισης υγείας καθορίζονται από τον νόμο.
(64)
Η Σλοβακική Δημοκρατία αποδεικνύει το αβάσιμο της παραδοχής σύμφωνα με την οποία το σλοβακικό σύστημα υγείας μετατράπηκε σε εμπορικό σύστημα λόγω των νομοθετικών τροποποιήσεων του 2005 και ισχυρίζεται ότι το σύστημα ουδέποτε απώλεσε τον δημόσιο μη οικονομικό χαρακτήρα του. Εφιστά επίσης την προσοχή στο γεγονός ότι το σλοβακικό σύστημα ασφάλισης υγείας εντάσσεται στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης και επισημαίνει τις αρμοδιότητες των κρατών μελών δυνάμει του άρθρου 168 παράγραφος 7 της Συνθήκης όσον αφορά την οργάνωση και την παροχή υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης.
(65)
Οι σλοβακικές αρχές αναφέρουν περαιτέρω ότι η μεταρρύθμιση του τομέα της ασφάλισης υγείας δεν αντικατέστησε τη δημόσια ασφάλιση υγείας με την ιδιωτική ασφάλιση υγείας και δεν άνοιξε σε ιδιωτικούς ασφαλιστικούς φορείς την ασφαλιστική κάλυψη κινδύνων που σχετίζονται με την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση. Κατά την άποψη της Σλοβακίας, ο απώτερος σκοπός της μεταρρύθμισης του τομέα της υγείας συνίστατο στον καθορισμό συγκεκριμένων κανόνων για τη διαχείριση των χρηματοδοτικών πόρων που διατίθενται στον τομέα της υγείας, και η αναδιοργάνωση, έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2005, όλων των προϋπαρχόντων ταμείων ασφάλισης υγείας υπό τη μορφή ανώνυμων εταιρειών με σαφώς προσδιορισμένους λογιστικούς κανόνες φαινόταν να αποτελεί το κατάλληλο μέσο για τον καθορισμό των εν λόγω κανόνων. Οι σλοβακικές αρχές θεωρούν ότι όλοι οι ασφαλιστικοί φορείς υγείας στη Σλοβακία συμμετέχουν στη διαχείριση δημόσιων πόρων που τίθενται στη διάθεσή τους στο πλαίσιο του συστήματος δημόσιας ασφάλισης υγείας.
(66)
Σύμφωνα με τις σλοβακικές αρχές, το γεγονός ότι το σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας επιτρέπει περιορισμένο βαθμό ανταγωνισμού όσον αφορά την ποιότητα θα μπορούσε να εκληφθεί ως στοιχείο που παρακινεί τις εταιρείες ασφάλισης υγείας να λειτουργούν σε οικονομικό επίπεδο σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής διαχείρισης, προς το συμφέρον της ορθής λειτουργίας του συστήματος, αλλά όχι ως στοιχείο που θα μπορούσε να επηρεάσει τη μη οικονομική φύση του συστήματος ασφάλισης υγείας συνολικά.
(67)
Οι σλοβακικές αρχές διευκρινίζουν επίσης ότι οι χρηματοδοτικοί πόροι που συσσωρεύονται και ανακατανέμονται εντός της δομής του σλοβακικού συστήματος δημόσιας ασφάλισης υγείας μέσω των εταιρειών ασφάλισης υγείας αποτελούν το άθροισμα των εισφορών δημόσιας ασφάλισης υγείας, οι οποίες είναι υποχρεωτικές βάσει του νόμου και συνιστούν, επομένως, μέρος των δημόσιων οικονομικών της Σλοβακίας. Ως εκ τούτου, όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας είναι επιφορτισμένες με το καθήκον διαχείρισης δημόσιων πόρων που εισπράττονται από τους πολίτες κατ' εφαρμογή των συναφών νομικών διατάξεων με σκοπό τη χρήση τους για την κάλυψη της υγειονομικής περίθαλψης.
(68)
Προς περαιτέρω επίρρωση του ισχυρισμού τους, οι σλοβακικές αρχές υπενθυμίζουν επίσης το γεγονός ότι, ακόμη και μετά την άρση της απαγόρευσης διανομής κερδών το 2011, η τροποποίηση του νόμου αριθ. 250/2011 επέτρεπε στις εταιρείες ασφάλισης υγείας να αποκομίζουν κέρδη μόνο υπό σαφώς καθορισμένες προϋποθέσεις, οι οποίες ήταν οι εξής:
α)
θέσπιση φόρου επί των κερδών των εταιρειών ασφάλισης υγείας·
β)
υποχρεωτική χρήση των κερδών για τη δημιουργία αποθεματικού κεφαλαίου που δεν υπερβαίνει το 20 % του καταβεβλημένου εγγεγραμμένου κεφαλαίου της ασφαλιστικής εταιρείας (το αποθεματικό κεφάλαιο μπορεί να χρησιμοποιείται αποκλειστικά και μόνο για την κάλυψη ζημιών της εν λόγω ασφαλιστικής εταιρείας)·
γ)
υποχρεωτική δημιουργία τεχνικών αποθεμάτων για την κάλυψη των προβλεπόμενων παροχών υγειονομικής περίθαλψης σε ασφαλισμένους που περιλαμβάνονται σε καταλόγους αναμονής (κατά συνέπεια, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας δεν μπορούν να αποκομίζουν κέρδη εις βάρος των πελατών τους συμπεριλαμβάνοντάς τους σε καταλόγους αναμονής αντί να καλύπτουν άμεσα τις δαπάνες για την υγειονομική τους περίθαλψη· το στοιχείο αυτό είναι ουσιαστικής σημασίας για τη συμμόρφωση προς τα γενικώς αποδεκτά λογιστικά πρότυπα στον κλάδο της δημόσιας ασφάλισης υγείας).
(69)
Εν προκειμένω, οι σλοβακικές αρχές διευκρίνισαν ότι, όταν η VZP παρουσίασε πλεόνασμα, δημιούργησε κεφάλαιο υγειονομικής περίθαλψης προκειμένου να καλύψει τη χρήση των υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης και να χρηματοδοτήσει ιδιαιτέρως δαπανηρές υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης που καλύπτονται από τη δημόσια ασφάλιση υγείας. Επιπλέον, κατά τα έτη στα οποία η VZP παρουσίασε πλεόνασμα, μέρος των κερδών της προστέθηκε επίσης στο υποχρεωτικό αποθεματικό κεφάλαιο το οποίο χρησιμοποιήθηκε στη συνέχεια για τη μείωση των συσσωρευμένων ζημιών. Επομένως, κατά την άποψη των σλοβακικών αρχών, ουδέποτε διανεμήθηκαν και καταβλήθηκαν σε μετόχους κέρδη που αποκομίστηκαν από οποιαδήποτε κρατική εταιρεία ασφάλισης υγείας.
(70)
Στο πλαίσιο αυτό, η Σλοβακική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης έναν ακόμη περιορισμό επί των εταιρειών ασφάλισης υγείας ο οποίος αφορά το γεγονός ότι δύνανται να προβούν σε δανεισμό μόνο σύμφωνα με τον νόμο αριθ. 523/2004 για τους δημοσιονομικούς κανόνες της δημόσιας διοίκησης, με την επιφύλαξη προηγούμενης έγκρισης από την HSA.
(71)
Προς περαιτέρω επίρρωση του ισχυρισμού τους ότι η δραστηριότητα της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού, οι σλοβακικές αρχές εφιστούν επίσης την προσοχή σε έρευνα που διενήργησε το 2009 το Αντιμονοπωλιακό Γραφείο της Σλοβακίας και από την οποία προέκυψε ότι οι δραστηριότητες των εταιρειών ασφάλισης υγείας ασκούνται στο πλαίσιο ενός συστήματος το οποίο χαρακτηρίζεται από υψηλό βαθμό αλληλεγγύης και στο οποίο η υγειονομική περίθαλψη παρέχεται δωρεάν ενώ τα βασικά στοιχεία των εν λόγω δραστηριοτήτων ρυθμίζονται από το κράτος, και ότι, ως εκ τούτου, οι δραστηριότητες που ασκούν οι εταιρείες ασφάλισης υγείας κατά την παροχή δημόσιας ασφάλισης υγείας δεν μπορούν να χαρακτηριστούν οικονομική δραστηριότητα που ασκείται από επιχειρήσεις η οποία περιορίζει τον ανταγωνισμό. Κατά την άποψη, επομένως, του Αντιμονοπωλιακού Γραφείου, ο σλοβακικός νόμος περί ανταγωνισμού δεν εφαρμόζεται στις δραστηριότητες των εταιρειών ασφάλισης υγείας που ασκούνται κατά την παροχή δημόσιας ασφάλισης υγείας (36).
(72)
Οι σλοβακικές αρχές διευκρινίζουν επίσης ότι, το 2011 το Συνταγματικό Δικαστήριο αποφάνθηκε μεν ότι η απαγόρευση της διανομής κερδών από το 2007 και μετά ήταν αντισυνταγματική διότι συνιστούσε παραβίαση των σλοβακικών συνταγματικών δικαιωμάτων κυριότητας, αλλά δεν συμμεριζόταν την άποψη ότι ο νόμος για τις εταιρείες ασφάλισης υγείας περιόριζε τις αρχές της οικονομίας της αγοράς. Οι σλοβακικές αρχές επισημαίνουν ακόμη το γεγονός ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο αποφάνθηκε επίσης εν προκειμένω ότι οι νομοθετικές διατάξεις σχετικά με την ασφάλιση υγείας που αποκλείουν ή περιορίζουν σε σημαντικό βαθμό τις επιπτώσεις των μέσων της οικονομίας της αγοράς και περιορίζουν, συνεπώς, τον ανταγωνισμό είναι συνταγματικά αποδεκτές.
(73)
Πέραν του ισχυρισμού τους ότι η δραστηριότητα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού, οι σλοβακικές αρχές υποστηρίζουν ότι τα μέτρα δεν πληρούν τα υπόλοιπα κριτήρια περί κρατικών ενισχύσεων δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Στο πλαίσιο αυτό, ισχυρίζονται ότι οι εισφορές κεφαλαίου του 2006 και του 2009 δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση, διότι τηρούσαν την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Διαψεύδουν περαιτέρω τον ισχυρισμό περί αδικαιολόγητης διακριτικής μεταχείρισης κατά τη διαδικασία εξόφλησης του χρέους από τη Veriteľ και υποστηρίζουν ότι δεν χορηγήθηκε επιδότηση στη VZP το 2006, αλλά ότι η εν λόγω πράξη συνιστούσε κανονική πληρωμή υφιστάμενων μη αμφισβητούμενων υποχρεώσεων από το κράτος. Οι σλοβακικές αρχές παρέχουν περαιτέρω αναλυτικά στοιχεία σχετικά με τις μεταβιβάσεις χαρτοφυλακίων από την DZP στη VZP και από την EZP στην SZP και ισχυρίζονται ότι ούτε οι εν λόγω μεταβιβάσεις παρείχαν στις SZP/VZP επιλεκτικό πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Τέλος, παρέχουν επίσης περαιτέρω στοιχεία σχετικά με το σύστημα RES, αποσαφηνίζοντας ειδικότερα τον τρόπο αναδιανομής των εισφορών (σε μηνιαία και ετήσια βάση) κατά τα έτη από το 2006 έως το 2012, και ισχυρίζονται ότι ούτε το συγκεκριμένο μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση, δεδομένου ότι αντισταθμίζει τους κινδύνους που περιλαμβάνονται στο σύστημα λόγω της εφαρμογής ενιαίων ποσοστών εισφορών για όλες τις ομάδες ασφαλισμένων οι οποίες ενέχουν διαφορετικούς βαθμούς κινδύνου.
(74)
Το μεγαλύτερο μέρος των παρατηρήσεων των σλοβακικών αρχών επί της απόφασης κίνησης της διαδικασίας έχει ως στόχο την υπεράσπιση της θέσης τους σύμφωνα με την οποία, λόγω της απουσίας οικονομικής δραστηριότητας, οι SZP/VZP δεν συνιστούν επιχειρήσεις και τα μέτρα συνάδουν με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, δεν παρέχουν πλεονέκτημα στις SZP/VZP και, επομένως, δεν εμπεριέχουν στοιχεία κρατικής ενίσχυσης. Κατά συνέπεια, δεν έκριναν αναγκαία τη διατύπωση ισχυρισμών περί του συμβιβάσιμου των εικαζόμενων μέτρων κρατικής ενίσχυσης.
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
(75)
Το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ ορίζει ότι «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή που απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές […]».
(76)
Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις ισχύουν μόνο σε περίπτωση που ο δικαιούχος του μέτρου είναι «επιχείρηση». Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως επιχείρηση για τους σκοπούς του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης νοείται κάθε φορέας που ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος και του τρόπου χρηματοδοτήσεώς του (37). Συνεπώς, ο χαρακτηρισμός ενός συγκεκριμένου φορέα ως επιχείρησης εξαρτάται αποκλειστικά και μόνο από την οικονομική ή μη φύση των δραστηριοτήτων που ασκεί.
(77)
Όπως διευκρινίζεται στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, το ερώτημα, συνεπώς, σχετικά με το κατά πόσον τα μέτρα που τέθηκαν σε εφαρμογή υπέρ των SZP/VZP συνιστούν κρατική ενίσχυση εξαρτάται καταρχάς από το εάν και σε ποιον βαθμό οι SZP/VZP ενεργούν ως επιχειρήσεις κατά την άσκηση της δραστηριότητάς τους στο πλαίσιο του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, διότι θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ασκούν οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια της πάγιας νομολογίας.
(78)
Σύμφωνα με το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως οικονομική δραστηριότητα νοείται κάθε δραστηριότητα που συνίσταται στην προσφορά αγαθών ή/και υπηρεσιών σε μια δεδομένη αγορά (38). Στο πλαίσιο αυτό, η απάντηση στο ερώτημα αν υφίσταται μια αγορά για ορισμένες υπηρεσίες εξαρτάται ενδεχομένως από τον συγκεκριμένο τρόπο με τον οποίο οι υπηρεσίες αυτές οργανώνονται και παρέχονται στο οικείο κράτος μέλος (39). Οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις εφαρμόζονται μόνον όταν μια συγκεκριμένη δραστηριότητα παρέχεται σε περιβάλλον αγοράς. Η οικονομική φύση του ίδιου τύπου υπηρεσιών μπορεί, συνεπώς, να διαφέρει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Εξάλλου, λόγω πολιτικών επιλογών ή οικονομικών εξελίξεων, ο χαρακτηρισμός μιας ορισμένης υπηρεσίας μπορεί να μεταβληθεί με την πάροδο του χρόνου. Ενδέχεται, σε δραστηριότητα που σήμερα δεν χαρακτηρίζεται ως δραστηριότητα αγοράς, να της δοθεί στο μέλλον ο χαρακτηρισμός αυτός και αντιστρόφως (40).
(79)
Όσον αφορά την παροχή υγειονομικής περίθαλψης, ο χαρακτηρισμός των συστημάτων υγειονομικής περίθαλψης ως συστημάτων που συνεπάγονται την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας εξαρτάται από τις πολιτικές και οικονομικές ιδιαιτερότητες που παρουσιάζουν, καθώς και από τον συγκεκριμένο τρόπο με τον οποίο τα εν λόγω συστήματα συγκροτούνται και διαρθρώνονται στο οικείο κράτος μέλος. Στην ουσία, η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης κάνει διάκριση μεταξύ των συστημάτων που βασίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης και των οικονομικών συστημάτων (41).
(80)
Στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης χρησιμοποιείται ευρύ φάσμα κριτηρίων προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης βασίζεται στην αλληλεγγύη και δεν συνεπάγεται, επομένως, την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη διάφοροι παράγοντες: i) εάν η υπαγωγή στο σύστημα είναι υποχρεωτική (42)· ii) εάν το σύστημα εκπληρώνει αποστολή αποκλειστικά κοινωνικού χαρακτήρα (43)· iii) εάν το σύστημα είναι μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (44)· iv) εάν οι παροχές είναι ανεξάρτητες του ύψους των εισφορών (45)· v) εάν το ύψος των παροχών δεν είναι κατ' ανάγκην ανάλογο προς τα έσοδα του ασφαλισμένου (46)· και vi) εάν το σύστημα εποπτεύεται από το κράτος (47).
(81)
Σε αντίθεση με τα συστήματα που βασίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης, τα συστήματα άσκησης οικονομικής δραστηριότητας χαρακτηρίζονται συνήθως από: i) την προαιρετική υπαγωγή (48)· ii) την αρχή της κεφαλαιοποίησης, δηλαδή την εξάρτηση των παροχών από τις εισφορές που καταβάλλονται και τα οικονομικά αποτελέσματα του συστήματος (49)· iii) την κερδοσκοπική τους φύση (50) και iv) την εξασφάλιση παροχών συμπληρωματικών προς τις παρεχόμενες από το βασικό σύστημα (51).
(82)
Ορισμένα συστήματα συνδυάζουν στοιχεία και των δύο κατηγοριών (τα βασιζόμενα στην αρχή της αλληλεγγύης και τα οικονομικά συστήματα) (52) και, ως εκ τούτου, προκειμένου η Επιτροπή να διερευνήσει εάν ένα συγκεκριμένο σύστημα είναι οικονομικής ή μη φύσης, πρέπει να διαπιστώσει εάν υπάρχουν στο υπό εξέταση σύστημα τα διάφορα στοιχεία που περιλαμβάνονται στις δύο προηγούμενες αιτιολογικές σκέψεις και να σταθμίσει τη σχετική βαρύτητα καθενός από αυτά (53).
(83)
Κατά συνέπεια, η τελική διαπίστωση σχετικά με το κατά πόσον η παροχή υπηρεσιών υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία συνιστά οικονομική ή μη δραστηριότητα θα εξαρτηθεί από την εμπεριστατωμένη ανάλυση του συγκεκριμένου τρόπου οργάνωσης και άσκησης της εν λόγω δραστηριότητας στο οικείο κράτος μέλος και θα αφορά, επομένως, ειδικά το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στο οικείο κράτος μέλος. Με γνώμονα αυτές ακριβώς τις γενικές παρατηρήσεις θα αξιολογήσει και η Επιτροπή κατά πόσον τα επίμαχα μέτρα που εικάζεται ότι χορηγήθηκαν στις SZP/VZP συνιστούν κρατική ενίσχυση ως μέτρα που τέθηκαν εφαρμογή υπέρ «επιχείρησης» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
(84)
Από μια σειρά δεικτών καταδεικνύεται, αφενός, η μη οικονομική φύση του σλοβακικού συστήματος ασφάλισης υγείας, ιδίως όσον αφορά τα κοινωνικά χαρακτηριστικά και τους στόχους του που διαδραματίζουν κυρίαρχο ρόλο στη λειτουργία του εν λόγω συστήματος, και, αφετέρου, η διάρθρωση του συστήματος γύρω από τον κεντρικό άξονα της αρχής της αλληλεγγύης.
(85)
Πρώτον, η συμμετοχή στο πρόγραμμα δημόσιας ασφάλισης υγείας είναι εκ του νόμου υποχρεωτική για την πλειονότητα του πληθυσμού στη Σλοβακική Δημοκρατία και οι ιατρικές υπηρεσίες που καλύπτονται στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας παρέχονται ανεξαρτήτως των εισφορών που καταβάλλονται από τους ασφαλισμένους. Ο ασφαλισμένος μπορεί να επιλέξει ελεύθερα την ασφαλιστική εταιρεία που προτιμά και, βάσει της υποχρέωσης άνευ περιορισμού ασφάλισης, η εταιρεία ασφάλισης υγείας που επιλέγει δεν μπορεί να του αρνηθεί την παροχή ασφάλισης λόγω της ηλικίας, της κατάστασης της υγείας του ή των κινδύνων εκδήλωσης ασθένειας που ενδεχομένως παρουσιάζει (54).
(86)
Δεύτερον, η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία βασίζεται σε εισφορές οι οποίες καθορίζονται από τον νόμο κατ' αναλογία του εισοδήματος του ασφαλισμένου και δεν βασίζεται στους ασφαλισμένους κινδύνους (ηλικία, κατάσταση υγείας, κίνδυνοι εκδήλωσης ασθένειας του ασφαλισμένου). Επιπλέον, δεν υφίσταται άμεση σύνδεση μεταξύ του ύψους των εισφορών που καταβάλλει στο σύστημα ο ασφαλισμένος και της αξίας των παροχών που λαμβάνει από το σύστημα ο ίδιος ασφαλισμένος. Κατά συνέπεια, οι ασφαλιστικές εταιρείες δεν έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν ούτε το ύψος των εισφορών ούτε το ελάχιστο επίπεδο ασφαλιστικής κάλυψης που δικαιούνται οι ασφαλισμένοι, διότι αυτά καθορίζονται από διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας.
(87)
Τρίτον, σε όλους τους ασφαλισμένους διασφαλίζεται από τον νόμο το ίδιο βασικό επίπεδο παροχών, το οποίο είναι στην πραγματικότητα πολύ υψηλό, δεδομένου ότι καλύπτει σχεδόν το σύνολο των διαδικασιών παροχής υγειονομικής περίθαλψης που προβλέπονται στη Σλοβακική Δημοκρατία, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι μέσω του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας παρέχεται ουσιαστικά πλήρης υγειονομική περίθαλψη (55). Το σλοβακικό σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (RES) διασφαλίζει τον καταμερισμό των ασφαλιστικών κινδύνων και, ως εκ τούτου, ενισχύει περαιτέρω την αλληλεγγύη. Επιπροσθέτως, το σλοβακικό σύστημα επιβάλλει την αρχή του καθορισμού ασφαλίστρων σε κοινή βάση, δηλαδή δεν επιτρέπεται στους ασφαλιστικούς φορείς να προβαίνουν σε διαφοροποίηση των ασφαλίστρων ανάλογα με τον ασφαλιστικό κίνδυνο, ενώ η αντιστάθμιση των κινδύνων αποζημιώνει εν μέρει τους ασφαλιστικούς φορείς που παρουσιάζουν δημογραφικό προφίλ υψηλότερου κινδύνου στο χαρτοφυλάκιό τους μέσω της ανακατανομής χρηματικών ποσών από τους ασφαλιστικούς φορείς που καταβάλλουν μικρότερο ύψος παροχών από τον μέσο όρο προς τις ασφαλιστικές εταιρείες που καταβάλλουν στους ασφαλισμένους τους υψηλότερες παροχές από τον μέσο όρο (56).
(88)
Τέλος, πέραν όλων των προαναφερομένων κοινωνικών χαρακτηριστικών και των χαρακτηριστικών αλληλεγγύης, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία οργανώνεται και παρέχεται με βάση ένα ισχυρό κανονιστικό πλαίσιο, δυνάμει του οποίου η νομική μορφή, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις όλων των εταιρειών ασφάλισης υγείας προβλέπονται από νομοθετικές διατάξεις στις οποίες καθορίζονται λεπτομερείς προϋποθέσεις και οι εν λόγω εταιρείες ασκούν τη δραστηριότητά τους υπό αυστηρή κρατική εποπτεία (57).
(89)
Βάσει των εν λόγω χαρακτηριστικών, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας είναι μη οικονομικής φύσης και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι SZP/VZP συνιστούν «επιχείρηση» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης (58).
(90)
Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ορισμένα χαρακτηριστικά του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας θα μπορούσαν να είναι ενδεικτικά της οικονομικής φύσης των δραστηριοτήτων που ασκούνται στο συγκεκριμένο σύστημα: i) η παρουσία αρκετών ασφαλιστικών φορέων (δημόσιων και ιδιωτικών) στον σλοβακικό τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, ii) ένας ορισμένος βαθμός ανταγωνισμού μεταξύ των εν λόγω ασφαλιστικών φορέων υγείας, οι οποίοι iii) επιδίδονται στην άσκηση κερδοσκοπικής δραστηριότητας, και iv) το γεγονός ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας έκρινε ότι η δραστηριότητα είναι ανοικτή στον ανταγωνισμό. Ωστόσο, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι η παρουσία των εν λόγω χαρακτηριστικών δεν θέτει υπό αμφισβήτηση το συμπέρασμά της ότι η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία συνιστά μη οικονομική δραστηριότητα.
(91)
Πρώτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το γεγονός πως υπάρχουν αρκετοί (δημόσιοι και ιδιωτικοί) φορείς που δραστηριοποιούνται στον τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν προσδίδει αυτό καθαυτό οικονομικό χαρακτήρα στις δραστηριότητες που ασκούν στο πλαίσιο ενός συστήματος στο οποίο κυριαρχούν, όπως διευκρινίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις (85) έως (87), τα κοινωνικά χαρακτηριστικά και οι κοινωνικοί στόχοι του συστήματος, η αρχή της αλληλεγγύης βρίσκεται στο επίκεντρο της λειτουργίας του εν λόγω συστήματος και ασκείται αυστηρή κρατική εποπτεία. Η ερμηνεία αυτή θα προσέδιδε δυσανάλογη βαρύτητα στις οργανωτικές ρυθμίσεις που επιλέγει ένα κράτος μέλος όσον αφορά τη λειτουργία μέρους του οικείου συστήματος κοινωνικής ασφάλισης εις βάρος της ουσίας του υπό εξέταση συστήματος (59).
(92)
Δεύτερον, από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκύπτει ότι, ομοίως, η δυνατότητα ανταγωνισμού στο πλαίσιο του συστήματος ασφάλισης υγείας και η πραγματική ύπαρξη ανταγωνισμού, ακόμη και αν επιδιώκεται από τον νομοθέτη και επιβεβαιώνεται από το δικαστικό σώμα, δεν προσδίδει κατ' ανάγκη οικονομικό χαρακτήρα στην υπό εξέταση δραστηριότητα. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει καταστήσει σαφές ότι, για τη συναγωγή συμπεράσματος ως προς την οικονομική ή μη φύση των δραστηριοτήτων στο πλαίσιο συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας το οποίο, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της Σλοβακίας, παρέχει ένα περιθώριο για ανταγωνισμό, καθοριστικοί παράγοντες είναι ο χαρακτήρας και ο βαθμός του εν λόγω ανταγωνισμού, οι συνθήκες υπό τις οποίες ασκείται, καθώς και η παρουσία και η στάθμιση των άλλων συναφών παραγόντων (60). Στην προκειμένη περίπτωση αποκλείεται το είδος του ανταγωνισμού που παρουσιάζει το μεγαλύτερο ενδιαφέρον για τους καταναλωτές, ήτοι ο τιμολογιακός ανταγωνισμός όσον αφορά το ύψος των εισφορών, δεδομένου ότι οι σλοβακικοί ασφαλιστικοί φορείς υγείας δεν μπορούν να τροποποιήσουν το επίπεδο των εισφορών που καταβάλλουν οι ασφαλισμένοι διότι οι εισφορές καθορίζονται από τον νόμο. Επιπλέον, το περιθώριο ανταγωνισμού ως προς την ποιότητα είναι μάλλον περιορισμένο, δεδομένου ότι στο πλαίσιο του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας προβλέπεται ευρύτατο φάσμα εκ του νόμου καθοριζόμενων παροχών, οι οποίες είναι ισότιμες για όλους τους ασφαλισμένους, με αποτέλεσμα να υπάρχει ελάχιστο περιθώριο ανταγωνισμού μεταξύ των ασφαλιστικών φορέων για την προσέλκυση πελατών βάσει της προσφοράς πρόσθετων (δωρεάν) παροχών. Για τον λόγο αυτό, οι ασφαλιστικοί φορείς υγείας δεν έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν τις εν λόγω εκ του νόμου προβλεπόμενες παροχές και, ως εκ τούτου, δεν ανταγωνίζονται μεταξύ τους ούτε ως προς τη χορήγηση εκ του νόμου υποχρεωτικών παροχών όσον αφορά την υγειονομική περίθαλψη, η οποία αποτελεί και την κύρια δραστηριότητά τους.
(93)
Τρίτον, η Επιτροπή εκτιμά ότι η μη οικονομική φύση της δραστηριότητας υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας επιδίδονται σε ανταγωνισμό ως προς την ποιότητα και σε ανταγωνισμό όσον αφορά τις αποδοτικές προμήθειες μέσω της αγοράς υψηλής ποιότητας υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης και συναφών υπηρεσιών από παρόχους σε ανταγωνιστικές τιμές. Κατά τον τρόπο αυτό, μέσω μιας δραστηριότητας που ασκείται ανεξάρτητα από τα συμβόλαια που συνάπτουν με τους ασφαλισμένους στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, οι ασφαλιστικές εταιρείες προμηθεύονται τις απαραίτητες εισροές για την εκπλήρωση του ρόλου τους εντός του εν λόγω συστήματος. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης έπεται ότι, εάν το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας είναι, λόγω των εγγενών χαρακτηριστικών του, μη οικονομικού χαρακτήρα, τότε και η δραστηριότητα προμήθειας των απαραίτητων εισροών για τη λειτουργία του εν λόγω συστήματος είναι ομοίως μη οικονομικής φύσης (61).
(94)
Τέταρτον, το γεγονός ότι η ρύθμιση της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία επιτρέπει στους ασφαλιστικούς φορείς υγείας να αποκομίζουν κέρδη και να διανέμουν ορισμένα από αυτά στους μετόχους τους δεν μεταβάλλει τον μη οικονομικό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων τους, διότι οι ενέργειες αυτές πραγματοποιούνται στο πλαίσιο ενός συστήματος με έντονη παρουσία όλων των προαναφερομένων χαρακτηριστικών, τα οποία είναι ενδεικτικά της μη οικονομικής φύσης του συστήματος. Απλώς και μόνο το γεγονός ότι επιτρέπεται στους φορείς ασφάλισης υγείας να αποκομίζουν κέρδη και να διανέμουν ορισμένα από αυτά δεν μπορεί να αναιρέσει αυτό καθαυτό τη δεσπόζουσα παρουσία των κοινωνικών χαρακτηριστικών και στόχων του συστήματος, τον κεντρικό ρόλο που διαδραματίζει η αρχή της αλληλεγγύης σε αυτό και το αυστηρό καθεστώς κρατικής ρύθμισης και εποπτείας υπό το οποίο λειτουργεί. Όσον αφορά την κρατική ρύθμιση, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η δυνατότητα δημιουργίας, χρήσης και διανομής κερδών πλαισιώνεται και περιορίζεται από νομικές υποχρεώσεις οι οποίες επιβάλλονται από το κράτος στις σλοβακικές ασφαλιστικές εταιρείες και αποσκοπούν στη διασφάλιση της βιωσιμότητας και της συνέχειας της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας με το σύνολο των κυρίαρχων κοινωνικών στόχων και στόχων αλληλεγγύης που το χαρακτηρίζουν (62). Η ελευθερία δημιουργίας, χρήσης και διανομής κερδών είναι, επομένως, πολύ πιο περιορισμένη στον τομέα της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία από ό,τι στους συνήθεις εμπορικούς τομείς και υπόκειται στην επίτευξη κοινωνικών στόχων και στόχων αλληλεγγύης.
(95)
Ως εκ τούτου, λόγω του περιορισμένου χαρακτήρα του ανταγωνισμού που εισήχθη στο σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας (δηλαδή μόνο περιορισμένος ανταγωνισμός ως προς την ποιότητα και πλήρης απουσία ανταγωνισμού ως προς τις τιμές), καθώς και λόγω των περιορισμών όσον αφορά τους δυνατούς τρόπους δημιουργίας και χρήσης κερδών, τα στοιχεία του ανταγωνισμού και του κερδοσκοπικού προσανατολισμού που παρατηρούνται στο σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν θέτουν υπό αμφισβήτηση τα κυρίαρχα κοινωνικά και κανονιστικά χαρακτηριστικά, καθώς και τα χαρακτηριστικά αλληλεγγύης τα οποία είναι ενδεικτικά της μη οικονομικής φύσης των δραστηριοτήτων που ασκούν οι εταιρείες ασφάλισης υγείας στο πλαίσιο του εν λόγω συστήματος. Απεναντίας, τα στοιχεία ανταγωνισμού και κερδοσκοπικού προσανατολισμού που παρατηρούνται στο σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας πρέπει να θεωρηθεί ότι επιδιώκουν τον πρωταρχικό στόχο της παρακίνησης των ασφαλιστικών εταιρειών να ασκούν τη δραστηριότητά τους σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής διαχείρισης προς το συμφέρον της ορθής λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στη διασφάλιση της επίτευξης των κοινωνικών στόχων και των στόχων αλληλεγγύης του συστήματος (63).
(96)
Τέλος, η Επιτροπή θεωρεί ότι το γεγονός ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας (κατά την εξέταση της πιθανής παραβίασης του εκ του σλοβακικού συντάγματος προβλεπόμενου δικαιώματος άσκησης επιχειρηματικής δραστηριότητας) έκρινε ότι το σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας «εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ανταγωνισμού» δεν σημαίνει ότι το εν λόγω σύστημα εμπεριέχει δραστηριότητες οικονομικής φύσης κατά την έννοια των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις. Στην πραγματικότητα, στη συγκεκριμένη υπόθεση ζητήθηκε από το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας να εξετάσει κατά πόσον η νομοθετική απαγόρευση της διανομής κερδών από τις εταιρείες ασφάλισης υγείας, που θεσπίστηκε το 2007, ήταν συμβιβάσιμη με τις διατάξεις τόσο του σλοβακικού συντάγματος (παραβίαση του δικαιώματος κυριότητας, της προστασίας της ιδιοκτησίας και του δικαιώματος άσκησης επιχειρηματικής δραστηριότητας) όσο και των άρθρων 18, 49, 54 και 63 της Συνθήκης. Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας αποφάνθηκε ότι η συγκεκριμένη απαγόρευση συνιστούσε παραβίαση του σλοβακικού συντάγματος και ότι, ως εκ τούτου, δεν συνέτρεχε κανένας λόγος να εξεταστούν τα ουσιαστικά στοιχεία των κανόνων περί της εσωτερικής αγοράς της ΕΕ ή να εκδοθεί δικαστική απόφαση σχετικά με την παραβίαση των εν λόγω διατάξεων.
(97)
Υπό το πρίσμα αυτό, και λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων της παρούσας υπόθεσης, καθώς και της παρουσίας και της στάθμισης των σχετικών δεικτών, η δραστηριότητα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, όπως οργανώνεται και ασκείται στη Σλοβακία, δεν μπορεί να θεωρηθεί οικονομική δραστηριότητα.
(98)
Βάσει των προαναφερομένων, η Επιτροπή συνάγει το συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι SZP/VZP, ως αποδέκτες των επίμαχων μέτρων, συνιστούν επιχειρήσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης και, ως εκ τούτου, τα εν λόγω μέτρα δεν συνεπάγονται τη χορήγηση κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια της ίδιας διάταξης.
(99)
Κατά συνέπεια, δεν κρίνεται αναγκαία η εξέταση των λοιπών προϋποθέσεων για την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ ούτε η διερεύνηση του συμβιβάσιμου των επίμαχων μέτρων.
8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(100)
Βάσει των προαναφερομένων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα επίμαχα μέτρα δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Τα κατωτέρω μέτρα, τα οποία έθεσε σε εφαρμογή η Σλοβακική Δημοκρατία υπέρ της Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) ή/και της Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP), δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης:
α)
η αύξηση κεφαλαίου ύψους 450 εκατ. SKK στην SZP κατά την περίοδο μεταξύ της 28ης Νοεμβρίου 2005 και της 18ης Ιανουαρίου 2006·
β)
η εξόφληση του χρέους της SZP μέσω της Veritel' a.s. από το 2003 έως το 2006·
γ)
η επιδότηση που χορηγήθηκε το 2006 στην SZP από το Υπουργείο Υγείας·
δ)
η αύξηση κεφαλαίου ύψους 65,1 εκατ. ευρώ στην VZP την 1η Ιανουαρίου 2010·
ε)
το σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων που δημιουργήθηκε βάσει των διατάξεων του μέρους 3 του νόμου αριθ. 580/2004· και
στ)
η μεταβίβαση χαρτοφυλακίων εκκαθαρισθεισών εταιρειών ασφάλισης υγείας, ιδίως της εταιρείας Družstevná zdravotná poisťovňa στη VZP και της εταιρείας Európská zdravotná poisťovňa στην SZP.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στη Σλοβακική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 15 Οκτωβρίου 2014