РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 4ης Φεβρουαρίου 2014
σχετικά με το μέτρο των τιμολογίων ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία: διανομείς SA.36559 (C 3/07) (πρώην NN 66/06) που έθεσε σε εφαρμογή η Ισπανία
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2013) 7743]
(Το κείμενο στην ισπανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2014/457/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις (1) και έλαβε υπόψη τις εν λόγω παρατηρήσεις,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Με επιστολή της 27ης Απριλίου 2006, οι επιχειρήσεις Centrica plc και Centrica Energía S.L.U. (στο εξής καλούμενες συλλήβδην «Centrica») υπέβαλαν στην Επιτροπή καταγγελία σχετικά με το σύστημα των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ηλεκτρικής ενέργειας που εφαρμόστηκε στην Ισπανία το 2005.
(2)
Με επιστολή της 27ης Ιουλίου 2006, η Επιτροπή ζήτησε από τις ισπανικές αρχές να παράσχουν πληροφορίες σχετικά με το ως άνω αναφερόμενο μέτρο. Η Επιτροπή έλαβε τις εν λόγω πληροφορίες με επιστολή της 22ας Αυγούστου 2006.
(3)
Στις 12 Οκτωβρίου 2006, η υπόθεση καταχωρίστηκε ως μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση (υπόθεση NN 66/06).
(4)
Με επιστολή της 9ης Νοεμβρίου 2006, η Επιτροπή ζήτησε από τις ισπανικές αρχές πρόσθετες διευκρινίσεις σχετικά με το εν λόγω μέτρο. Οι ισπανικές αρχές απάντησαν με επιστολή της 12ης Δεκεμβρίου 2006.
(5)
Με επιστολή της 24ης Ιανουαρίου 2007, η Επιτροπή ανακοίνωσε στις ισπανικές αρχές την απόφασή της να κινήσει σε σχέση με το μέτρο τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).
(6)
Η απόφαση της Επιτροπής δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν παρατηρήσεις σχετικά με το μέτρο.
(7)
Οι ισπανικές αρχές υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους με επιστολή της 26ης Φεβρουαρίου 2007.
(8)
Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από τους ακόλουθους ενδιαφερομένους: κυβέρνηση της Γαλικίας (επιστολή της 23ης Μαρτίου 2007), Centrica (επιστολές της 26ης Μαρτίου 2007 και της 3ης Ιουλίου 2007), ACIE - Ένωση ανεξάρτητων προμηθευτών ενέργειας (επιστολή της 26ης Μαρτίου 2007), κυβέρνηση των Αστουριών (επιστολή της 27ης Μαρτίου 2007), AEGE - Ένωση επιχειρήσεων μεγάλης κατανάλωσης ενέργειας (επιστολή της 2ας Απριλίου 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (επιστολή της 3ης Απριλίου 2007), Ferroatlántica - παραγωγός μετάλλων (επιστολή της 3ης Απριλίου 2007), Alcoa (επιστολή της 3ης Απριλίου 2007), UNESA - Ισπανική ένωση του κλάδου της ηλεκτρικής ενέργειας (επιστολή της 25ης Απριλίου 2007), ENEL Viesgo (επιστολή της 26ης Απριλίου 2007), Iberdrola (επιστολή της 26ης Απριλίου 2007), Unión Fenosa Distribución (επιστολή της 27ης Απριλίου 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (επιστολή της 27ης Απριλίου 2007), Endesa Distribución Eléctrica (επιστολή της 27ης Απριλίου 2007).
(9)
Με επιστολές της 15ης Μαΐου και της 6ης Ιουλίου 2007, η Επιτροπή διαβίβασε τις παρατηρήσεις των ενδιαφερομένων στις ισπανικές αρχές, για να υποβάλουν με τη σειρά τους σχόλια, τα οποία λήφθηκαν με επιστολή της 2ας Αυγούστου 2007.
(10)
Η Centrica υπέβαλε συμπληρωματικές πληροφορίες με τις επιστολές της 1ης Ιουνίου 2007, της 28ης Αυγούστου 2007, της 4ης Φεβρουαρίου 2008 και της 1ης Μαρτίου 2008.
(11)
Με επιστολές της 30ής Ιουλίου 2009, της 19ης Μαρτίου 2010, της 6ης Οκτωβρίου 2011, της 12ης Απριλίου 2012, της 31ης Αυγούστου 2012, της 4ης Φεβρουαρίου 2013 και της 17ης Ιουλίου 2013, η Επιτροπή ζήτησε νέες διευκρινίσεις σχετικά με το μέτρο από τις ισπανικές αρχές, οι οποίες απάντησαν με επιστολές της 5ης Οκτωβρίου 2009, της 26ης Απριλίου 2010, της 7ης Δεκεμβρίου 2011, της 12ης Ιουνίου 2012, της 18ης Οκτωβρίου 2012, της 11ης Φεβρουαρίου 2013 και της 4ης Οκτωβρίου 2013, αντίστοιχα.
(12)
Στις 19 Απριλίου 2013, ο φάκελος διαιρέθηκε σε δύο μέρη: την υπόθεση με αριθμό SA.21817 (C 3/07 πρώην NN 66/06), η οποία αφορά τις ενισχύσεις προς τους τελικούς χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας, και την υπόθεση με αριθμό SA.36559 (C 3/07 πρώην NN 66/06), η οποία αφορά τις ενισχύσεις προς τους διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας. Η παρούσα απόφαση αφορά αποκλειστικά τις ενισχύσεις προς τους διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας.
ΑΝΑΛΥΤΙΚΗ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΗΛΕΚΤΡΙΚΗΣ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ ΤΗΣ ΙΣΠΑΝΙΑΣ ΤΟ 2005
Διάκριση μεταξύ ρυθμιζόμενων και μη ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων
(13)
Στο νομοθετικό πλαίσιο που θέσπισε ο νόμος 54/1997, της 27ης Νοεμβρίου 1997, για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας (στο εξής, ο «νόμος για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας»), ο οποίος αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του ισπανικού συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας, γίνεται θεμελιώδης διάκριση μεταξύ ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων και ελευθερωμένων δραστηριοτήτων.
(14)
Η παραγωγή, η εισαγωγή, η εξαγωγή και η λιανική προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας είναι ελευθερωμένες δραστηριότητες, δηλαδή δραστηριότητες τις οποίες οι οικονομικοί φορείς μπορούν να ασκούν ελεύθερα με εμπορικούς όρους και στις οποίες το κράτος δεν ασκεί αυστηρό ρυθμιστικό έλεγχο μέσω, για παράδειγμα, του ελέγχου των τιμών και των όρων προμήθειας.
(15)
Αντιθέτως, η διανομή, η μεταφορά και οι δραστηριότητες που ασκούν ο διαχειριστής της αγοράς (3) και ο διαχειριστής του συστήματος (4) ρυθμίζονται πλήρως από τα κράτος. Κανονικά, το κράτος ρυθμίζει τις εν λόγω δραστηριότητες σε κάθε σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς οι φορείς που τις ασκούν διαθέτουν de facto και de jure μονοπώλια και, σε αντίθετη περίπτωση, οι φορείς δεν θα εμποδίζονταν να παραβαίνουν τους κανόνες του ανταγωνισμού και θα μπορούσαν να εφαρμόζουν μονοπωλιακές τιμές, υψηλότερες της κανονικής τιμής της αγοράς.
Απλή διανομή και προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων
(16)
Το 2005, η διανομή περιελάμβανε τρεις τύπους ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων στο ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας. Η πρώτη είναι η απλή διανομή, η οποία συνίσταται στη μετάδοση ηλεκτρικής ενέργειας στα σημεία κατανάλωσης μέσω των δικτύων διανομής και αποτελεί μονοπώλιο, απουσία εναλλακτικών δικτύων. Ο δεύτερος τύπος περιλαμβάνει συγκεκριμένες δραστηριότητες εμπορικής διαχείρισης οι οποίες συνδέονται στενά με τη διανομή, όπως ανάγνωση μετρητών, σύναψη συμβάσεων, τιμολόγηση, παροχή υπηρεσιών στους πελάτες κ.λπ. Το 2005, η τρίτη ρυθμιζόμενη δραστηριότητα ήταν η προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου, και ο νόμος την ανέθετε στους διανομείς, επιπροσθέτως της κύριας νόμιμης αποστολής τους (διαχείριση και παροχή πρόσβασης στα δίκτυα διανομής ηλεκτρικής ενέργειας) (5). Μετά τη μεταρρύθμιση η οποία ολοκληρώθηκε το 2009, οι διανομείς δεν προμηθεύουν πλέον ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(17)
Βάσει του νόμου, οι διανομείς έπρεπε να αγοράζουν την αναγκαία ηλεκτρική ενέργεια για την προμήθεια των ρυθμιζόμενων πελατών είτε στην οργανωμένη αγορά χονδρικής (το «pool») στην τιμή της ημέρας (οριακή τιμή συστήματος ή «τιμή του pool») είτε απευθείας από τους παραγωγούς ανανεώσιμων πηγών ενέργειας (6) και να μεταπωλούν ακολούθως την ηλεκτρική ενέργεια στους τελικούς καταναλωτές βάσει του εφαρμοστέου διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου.
Ρόλος των διανομέων ως χρηματοοικονομικών ενδιαμέσων του συστήματος
(18)
Το 2005, υπήρχαν 25 διαφορετικά διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια για τους τελικούς χρήστες ανάλογα με το επίπεδο, τα χαρακτηριστικά ή/και τη χρήση της κατανάλωσης και την τάση σύνδεσης στο δίκτυο. Ταυτόχρονα, εφαρμόζονταν άλλα εννέα ρυθμιζόμενα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο στους τελικούς χρήστες της ελεύθερης αγοράς, βασισμένα επίσης στην τάση σύνδεσης και σε άλλα χαρακτηριστικά (7). Στην ελεύθερη αγορά οι τελικοί χρήστες πλήρωναν τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο στους προμηθευτές, οι οποίοι τα μετακύλιαν με τη σειρά τους στους διανομείς. Στη ρυθμιζόμενη αγορά, τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο ενσωματώνονταν σε ένα συνολικό διοικητικά ρυθμιζόμενο τιμολόγιο, το οποίο οι τελικοί χρήστες πλήρωναν στους διανομείς (ήταν τεκμαρτά). Από το 2005, η Ισπανία επέφερε αλλαγές στο σύστημα των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Η τελευταία αλλαγή είναι αυτή του 2013, όταν η Ισπανία θέσπισε ένα νέο νομοθετικό πλαίσιο για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας (νόμος 24/13), το οποίο περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων μέτρων, τη μεταρρύθμιση της ρύθμισης των τιμών της αγοράς λιανικής. Η Ισπανία ανακοίνωσε ότι ο νέος αυτός νόμος και οι κανόνες εφαρμογής του θα τεθούν σε εφαρμογή εντός του 2014.
(19)
Τα επίπεδα των συνολικών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και των ρυθμιζόμενων τελών πρόσβασης στο δίκτυο αποφασίζονταν εκ των προτέρων για ολόκληρο το έτος, συνήθως πριν από το τέλος του έτους N-1, παρότι μπορούσαν να αναπροσαρμοστούν στη διάρκεια του έτους (8). Ωστόσο, οι ετήσιες αυξήσεις των τιμολογίων δεν μπορούσαν να υπερβαίνουν ένα ανώτατο όριο (9). Καταρχήν, όλα τα επίπεδα των τιμολογίων και των τελών πρόσβασης καθορίζονταν, βάσει προβλέψεων, με σκοπό να διασφαλίζεται ότι τα ρυθμιζόμενα έσοδα από την εφαρμογή τους θα επαρκούν για την κάλυψη όλων των ρυθμιζόμενων εξόδων του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας. Τα εν λόγω ρυθμιζόμενα έξοδα του συστήματος περιελάμβαναν το 2005 τα έξοδα προμήθειας της ενέργειας για τα συνολικά τιμολόγια, το κόστος αγοράς ενέργειας από ειδικά καθεστώτα στήριξης (ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, συμπαραγωγή κ.λπ.), τα έξοδα μεταφοράς και διανομής, τα μέτρα διαχείρισης της ζήτησης, τα πρόσθετα έξοδα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στα νησιά της Ισπανίας, τις ενισχύσεις στον εγχώριο άνθρακα, τα ελλείμματα προηγούμενων ετών κ.λπ.
(20)
Στο ρυθμιστικό καθεστώς της Ισπανίας, οι διανομείς ήταν, και παραμένουν, οι κύριοι χρηματοοικονομικοί ενδιάμεσοι του συστήματος. Διαχειρίζονταν το σύνολο των εσόδων του συστήματος των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, δηλαδή τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο και τα έσοδα των συνολικών τιμολογίων. Τα εν λόγω έσοδα, τα οποία καλούνται συλλήβδην καθορισμένα έσοδα, χρησιμοποιούνταν για την κάλυψη όλων των ρυθμιζόμενων εξόδων του συστήματος. Δεν υπήρχαν κανόνες οι οποίοι να προορίζουν μια συγκεκριμένη κατηγορία εσόδων, ή μέρος αυτών, σε μια συγκεκριμένη κατηγορία εξόδων, ή μέρος αυτών Ως εκ τούτου, τα έσοδα του τέλους πρόσβασης στο δίκτυο δεν προορίζονταν, εν όλω ή εν μέρει, για τη χρηματοδότηση των υψηλότερων εξόδων στήριξης της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ή των εξόδων παραγωγής στα νησιωτική Ισπανία.
(21)
Ο συμψηφισμός των λογαριασμών πραγματοποιούνταν στο πλαίσιο διαδικασίας εκκαθάρισης διενεργούμενης υπό τον άμεσο έλεγχο του ισπανικού ρυθμιστικού φορέα, της Εθνικής Επιτροπής Ενέργειας (Comisión Nacional de Energía, CNE). Η αμοιβή των διανομέων (για τις σχετικές με την καθαυτό διανομή δραστηριότητες) προερχόταν επίσης από τα καθορισμένα έσοδα, μετά την αφαίρεση όλων των λοιπών εξόδων.
Διανομείς έναντι προμηθευτών και αντίστοιχες τιμές
(22)
Επομένως, στη λιανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία δραστηριοποιούνταν το 2005 δύο κατηγορίες φορέων: οι διανομείς, οι οποίοι ήταν υποχρεωμένοι να πωλούν βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, και οι προμηθευτές, οι οποίοι πωλούσαν υπό όρους που αποτελούσαν αντικείμενο ελεύθερης διαπραγμάτευσης. Για ιστορικούς λόγους, στην Ισπανία οι διανομείς ανήκουν σε κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους, οι οποίοι είναι οι ιστορικοί φορείς και εκμεταλλεύονται παραδοσιακά τα δίκτυα διανομής σε συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές και οι οποίοι υπέστησαν αλλαγές μόνον λόγο συγχωνεύσεων και ενοποιήσεων. Στη ρυθμιζόμενη αγορά, οι διανομείς εφάρμοζαν συνολικά τιμολόγια, τα οποία δεν διέκριναν μεταξύ του κόστους αγοράς ενέργειας και του κόστους πρόσβασης στο δίκτυο.
(23)
Οι προμηθευτές μπορεί να ανήκουν σε κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους (οι οποίοι διαθέτουν κανονικά διαφορετικά τμήματα παραγωγής, διανομής και προμήθειας) ή να είναι νέοι φορείς στην αγορά. Συχνά, οι νέοι φορείς δεν διαθέτουν ικανότητα παραγωγής και δραστηριοποιούνται μόνον στην αγορά λιανικής. Η Centrica συγκαταλέγεται στους νέους αυτούς φορείς. Στην ελεύθερη αγορά, οι προμηθευτές εισέπρατταν τιμές οι οποίες έπρεπε να καλύπτουν το τέλος πρόσβασης στο δίκτυο (το οποίο έπρεπε να καταβάλλουν στους διανομείς), το κόστος αγοράς της ενέργειας (κόστος αγοράς στην αγορά χονδρικής ή κόστος ίδιας παραγωγής, στην περίπτωση κάθετα ολοκληρωμένων επιχειρήσεων) και ένα «περιθώριο εμπορίας», το οποίο κάλυπτε άλλα έξοδα (έξοδα εμπορίας, συστήματα πληροφορικής, τιμολόγηση κ.λπ.), καθώς και μια αμοιβή επί του επενδυμένου κεφαλαίου.
(24)
Το 2005, η συνύπαρξη της ελεύθερης αγοράς και της ρυθμιζόμενης αγοράς και, ιδίως, η δυνατότητα των τελικών χρηστών να μεταπηδούν ελεύθερα από τη μία στην άλλη σήμαινε ότι τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια λειτουργούσαν ως τιμή αναφοράς (ή εκ των πραγμάτων περιορισμός) των τιμών της ελεύθερης αγοράς. Για τον λόγο αυτό, ένας προμηθευτής μπορούσε να δραστηριοποιηθεί αποδοτικά σε ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς μόνον εάν υφίστατο θετικό περιθώριο εμπορίας, δηλαδή μια ορισμένη διαφορά μεταξύ της λιανικής τιμής -εν προκειμένω, του διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου, το οποίο δικαιούνταν ο πελάτης- και των γενικών εξόδων του για την παροχή της υπηρεσίας στους πελάτες.
Το τιμολογιακό έλλειμμα του 2005
(25)
Το 2005, το επίπεδο στο οποίο θεσπίστηκαν τα ρυθμιζόμενα τιμολόγια και τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο δεν παρήγαγε επαρκή έσοδα ώστε το σύστημα να μπορέσει να ανακτήσει το σύνολο των ρυθμιζόμενων εξόδων, όπως τεκμηριώθηκαν εκ των υστέρων, για το σύνολο του έτους. Από την τελική διαδικασία εκκαθάρισης του 2005, η οποία πραγματοποιήθηκε από τη CNE στο τέλος του έτους, προέκυψε έλλειμμα 3,811 δισεκατ. ευρώ. Δεν ήταν η πρώτη φορά που από τη διαδικασία εκκαθάρισης προέκυπτε έλλειμμα, αλλά το ύψος του ελλείμματος του 2005 ήταν πρωτόγνωρο. Το 2000, το 2001 και το 2002 είχαν καταγραφεί ελλείμματα, αλλά ήταν μικρότερα.
(26)
Μεταξύ άλλων, η κυβέρνηση υποτίμησε το πραγματικό κόστος αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας. Έτσι, ενώ, σε γενικές γραμμές, η κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας από τους τελικούς χρήστες, τόσο στη ρυθμιζόμενη όσο και στην ελεύθερη αγορά, εξελίχθηκε το 2005 όπως είχε προβλεφθεί τον Δεκέμβριο του 2004, οι απρόβλεπτες αυξήσεις των τιμών κατά τη διάρκεια του έτους εκτόξευσαν τις τιμές χονδρικής σε 62,4 EUR/MWh το 2005, από 35,61 EUR/MWh το 2004, με αποτέλεσμα η μέση τιμή χονδρικής το 2005 να ανέλθει σε 59,47 EUR/MWh. Στα αίτια της εν λόγω αύξησης συγκαταλέγονται η μεγάλη ξηρασία κατά το συγκεκριμένο έτος (η οποία προκάλεσε μείωση της παραγωγής υδροηλεκτρικής ενέργειας κατά 55 %), η αύξηση των τιμών του πετρελαίου, η επίπτωση της τιμής αγοράς των δικαιωμάτων εκπομπών CO2 τα οποία λήφθηκαν δωρεάν από το κοινοτικό σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών και η αύξηση της ζήτησης ενέργειας σε επίπεδα υψηλότερα από εκείνα της αύξησης του ΑΕγχΠ.
(27)
Η Εθνική Επιτροπή Ενέργειας (Comisión Nacional de Energía, CNE), ρυθμιστικός φορέας της Ισπανίας, επισήμανε ότι το 2005, κατά μέσο όρο, τα συνολικά τιμολόγια του 2005 δεν αντικατόπτριζαν το σύνολο των εξόδων προμήθειας και, ιδίως, το κόστος αγοράς της ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά χονδρικής. Ειδικότερα, όπως φαίνεται στο ακόλουθο γράφημα, οι τεκμαρτές τιμές ηλεκτρικής ενέργειας των μέσων συνολικών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ήταν κατώτερες των τιμών της χονδρικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας μόνον στους πέντε μήνες από τον Ιανουάριο έως τον Φεβρουάριο του 2005 και έπειτα από τον Απρίλιο έως τον Ιούνιο του 2005. Ωστόσο, από τον Οκτώβριο του 2006 έως τον Δεκέμβριο του 2007 συνέβη το αντίθετο: σε αυτό το διάστημα δεκατεσσάρων μηνών, οι μέσες τιμές χονδρικής έπεσαν απότομα κάτω από τις τεκμαρτές τιμές της ενέργειας των μέσων συνολικών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, ξεπερνώντας κατά πολύ τη διαφορά που παρατηρήθηκε στους επτά μήνες του 2005 κατά τους οποίους οι τιμές χονδρικής ήταν υψηλότερες από τις τεκμαρτές τιμές των συνολικών τιμολογίων.
Γράφημα 1
Μέση σταθμισμένη τιμή της αγοράς χονδρικής έναντι τεκμαρτής τιμής ενέργειας στο συνολικό τιμολόγιο
Πηγή: CNE - Έκθεση σχετικά με την εξέλιξη του ανταγωνισμού στις αγορές φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας. Περίοδος 2005-2007, σ. 84.
(28)
Ένας σημαντικός παράγοντας, ο οποίος συνέβαλε επίσης στην αύξηση των γενικών εξόδων του συστήματος, ήταν το υψηλό επίπεδο των επιδοτήσεων στην παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Ειδικότερα, οι παραγωγοί ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές μπορούσαν να επιλέξουν να συμμετάσχουν απευθείας στη χονδρική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (ή «pool»). Το 2005, η επιλογή αυτή ήταν ιδιαίτερα ελκυστική, με αποτέλεσμα να συμμετάσχει στη χονδρική αγορά αριθμός παραγωγών ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές μεγαλύτερος από τον αναμενόμενο, πράγμα που προκάλεσε την αύξηση των εξόδων του συστήματος. Επιπλέον, οι άμεσες ενισχύσεις στα έξοδα παραγωγής της ηλεκτρικής ενέργειας που δεν πωλούνταν στο «pool» και προερχόταν από τα ειδικό καθεστώς (ανανεώσιμες πηγές, συμπαραγωγή), τα οποία καταχωρίστηκαν ως ρυθμιζόμενα έξοδα στους λογαριασμούς, ανήλθαν σε 2,701 δισεκατ. ευρώ το 2005, ήτοι αύξηση 5,75 % σε σχέση με το 2004. Ενδεικτικά, τα έξοδα μεταφοράς και διανομής του συστήματος ανήλθαν σε 4,142 δισεκατ. ευρώ το 2004, 4,410 δισεκατ. ευρώ το 2005 και 4,567 δισεκατ. ευρώ το 2006.
Θεσπισθείς μηχανισμός για την προχρηματοδότηση και την κάλυψη του ελλείμματος
(29)
Η δημιουργία του ελλείμματος δεν πέρασε απαρατήρητη. Ήδη τον Μάρτιο του 2005, όταν κατέστη εμφανής η δημιουργία του τιμολογιακού ελλείμματος, οι ισπανικές αρχές όρισαν, μέσω του άρθρου 24 του Βασιλικού Νομοθετικού Διατάγματος 5/2005 (10), ότι τα αναγκαία κεφάλαια για την κάλυψη της διαφοράς θα καταβάλλονταν από τις πέντε μεγαλύτερες «επιχειρήσεις ηλεκτρικής ενέργειας με δικαιώματα είσπραξης», δηλαδή εκείνες που είχαν δικαίωμα είσπραξης αντιστάθμισης για το λανθάνον κόστος (11), σύμφωνα με τα ακόλουθα ποσοστά:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %·
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %·
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %·
-
Endesa, SA: 44,16 %·
-
Elcogás, SA: 1,91 %.
(30)
Το αρνητικό υπόλοιπο του λογαριασμού λανθάνοντος κόστους συνεπαγόταν δικαιώματα είσπραξης, τα οποία συνίσταντο στο δικαίωμα των προμηθευτριών επιχειρήσεων να εισπράξουν έσοδα από τους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας στο μέλλον. Οι προμηθεύτριες επιχειρήσεις μπορούσαν να τιτλοποιήσουν τα εν λόγω δικαιώματα και να τα πωλήσουν στην αγορά. Οι εν λόγω επιχειρήσεις, εκτός της Elcogás SA, είναι μητρικές επιχειρήσεις κάθετα ολοκληρωμένων οντοτήτων, οι οποίες δραστηριοποιούνται κανονικά στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας καθώς και στον τομέα της διανομής μέσω κλάδων διανομής. Όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Βασιλικού Διατάγματος 5/2005, οι λόγοι και τα κριτήρια για τον καθορισμό των πέντε συγκεκριμένων επιχειρήσεων για τους σκοπούς της προχρηματοδότησης του τιμολογιακού ελλείμματος του 2005 -και όχι άλλων επιχειρήσεων οι οποίες δραστηριοποιούνται στην ισπανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας- φαίνεται πως είναι το δικαίωμά τους να εισπράττουν αντισταθμίσεις για το λανθάνον κόστος και όχι, για παράδειγμα, η δραστηριότητά τους στον τομέα της διανομής. Πράγματι, η Elcogás SA υπήρξε και παραμένει επιχείρηση η οποία δραστηριοποιείται αποκλειστικά στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας (12). Επίσης, για τον σκοπό της προχρηματοδότησης του ελλείμματος του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας σε επόμενα έτη, η Ισπανία προσδιόρισε εναλλακτικά τη μητρική επιχείρηση της οντότητας (π.χ. Endesa SA Iberdrola SA) ή τον κλάδο παραγωγής (Endesa Generación SA, Iberdrola Generación SA στο Βασιλικό Νομοθετικό Διάταγμα 6/2009), αλλά ποτέ τον κλάδο διανομής (δηλαδή, την Endesa Distribución Eléctrica, S.L, πλήρως ελεγχόμενη θυγατρική επιφορτισμένη με τη διανομή ηλεκτρικής ενέργειας στο πλαίσιο του συστήματος διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων το 2005).
(31)
Τον Ιούνιο του 2006, οι ισπανικές αρχές εξέδωσαν απόφαση σχετικά με τον τρόπο ανάκτησης του ελλείμματος του 2005 από τους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας μέσω των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Με το Βασιλικό Διάταγμα 809/2006 (13), οι ισπανικές αρχές όρισαν ότι οι καταναλωτές θα πληρώσουν το έλλειμμα του 2005 (ή, για την ακρίβεια, τα δικαιώματα είσπραξης που παραχωρήθηκαν στις επιλεγείσες προμηθεύτριες επιχειρήσεις) σε διάστημα 14,5 ετών μέσω ειδικής επιβάρυνσης, επιβαλλόμενης τόσο στα συνολικά τιμολόγια όσο και στα τιμολόγια πρόσβασης. Η επιβάρυνση, υπολογισμένη ως το αναγκαίο ετήσιο ποσό για τη γραμμική ανάκτηση της πραγματικής καθαρής αξίας του ελλείμματος του 2005 σε διάστημα 14,5 ετών, ορίστηκε σε 1,378 % του συνολικού τιμολογίου και σε 3,975 % του τιμολογίου πρόσβασης για το 2006. Ως εφαρμοστέο επιτόκιο ορίστηκε το Euribor τριών μηνών.
(32)
Η επιβάρυνση εξομοιώθηκε με «εισφορά ειδικού σκοπού». Οι ισπανικές αρχές όρισαν ότι τα έσοδα της εισφοράς για τη χρηματοδότηση του ελλείμματος του 2005 θα συγκεντρωθούν στον λογαριασμό καταθέσεων που διαχειρίζεται η CNE. Ακολούθως, η CNE θα μεταβιβάσει τα κεφάλαια στους δικαιούχους των δικαιωμάτων είσπραξης, δηλαδή στις επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που χρηματοδότησαν το έλλειμμα ή στις οντότητες που αγόρασαν μεταγενέστερα από αυτές τα δικαιώματα είσπραξης, ανάλογα με το μερίδιο του ελλείμματος που χρηματοδότησε καθεμία εξ αυτών.
Συνέπειες των επιπέδων των τιμολογίων στην ισπανική αγορά
(33)
Το 2005, η ελεύθερη αγορά κάλυπτε 37,49 % της ζήτησης ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία. Το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί σε σχετικά περιορισμένο αριθμό καταναλωτών: μόλις 8,5 % των καταναλωτών αγόραζαν ενέργεια στην ελεύθερη αγορά, ενώ 91,5 % εξακολουθούσε να προμηθεύεται ενέργεια βάσει των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων (ποσοστό κατώτερο του 97 % το 2004). Οι πελάτες υψηλής τάσης (κυρίως οι βιομηχανικοί πελάτες) αποτελούσαν την κύρια ομάδα στην ελεύθερη αγορά: 38,9 % εξ αυτών είχαν ασκήσει το σχετικό δικαίωμα και οι αγορές τους αντιπροσώπευαν 29 % της συνολικής κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας στην ηπειρωτική Ισπανία το 2005. Η μεγάλη πλειονότητα των νοικοκυριών και των μικρών καταναλωτών χαμηλής τάσης, οι οποίοι μπορούσαν να επιλέξουν την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας από την ελεύθερη αγορά από το 2003 (14), συνέχιζαν να προμηθεύονται ηλεκτρική ενέργεια βάσει των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων· ωστόσο, σημαντική μερίδα αυτών επέλεξε επίσης την ελεύθερη αγορά το 2005. Την 31η Δεκεμβρίου 2005, η ελεύθερη αγορά αριθμούσε περισσότερα από δύο εκατ. καταναλωτές (1,3 εκατ. το 2004).
(34)
Ωστόσο, το μέσο πλεονέκτημα τιμής που παρείχαν τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια το 2005 πρέπει να εξεταστεί παράλληλα με την επιστροφή των καταναλωτών στη ρυθμιζόμενη αγορά, μολονότι με κάποια καθυστέρηση. Όπως καταδεικνύεται στον πίνακα 2, ο αριθμός των καταναλωτών που προμηθεύονταν ηλεκτρική ενέργεια από την ελεύθερη αγορά αυξήθηκε κατά τη διάρκεια του 2005, αλλά μειώθηκε το 2006, πέφτοντας στο ποσοστό (8,15 %) που είχε επιτευχθεί κατά το πρώτο εξάμηνο του 2005. Ομοίως, η πτώση της ποσότητας ενέργειας που προμήθευε η ελεύθερη αγορά στους τελικούς χρήστες, η οποία παρατηρήθηκε τον Δεκέμβριο του 2004, συνεχίστηκε κατά το πρώτο εξάμηνο του 2005. Παρότι ανακόπηκε σημαντικά μεταξύ Ιουνίου και Σεπτεμβρίου του 2005, συνεχίστηκε τον Δεκέμβριο του ίδιου έτους και καθ' όλη τη διάρκεια του 2006.
Πίνακας 2
Μερίδιο κέντρων προμήθειας και ενέργειας στην ελεύθερη αγορά (εκπεφρασμένο σε ποσοστό της συνολικής αγοράς) κατά την περίοδο 2004-2006
Ηλεκτρική ενέργεια
2004
2005
2006
Μαρ
Ιουν
Σεπ
Δεκ
Μαρ
Ιουν
Σεπ
Δεκ
Μαρ
Ιουν
Σεπ
Δεκ
ως ποσοστό των κέντρων προμήθειας
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
ως ποσοστό της ενέργειας
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Πηγή: Έκθεση της CNE, «Ενημερωτικό σημείωμα σχετικά με την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου στις ελευθερωμένες αγορές, επικαιροποίηση 31 Δεκεμβρίου 2006».
(35)
Παρότι οι επιπτώσεις των ζημιών που υφίσταντο οι προμηθευτές άρχισαν να γίνονται αισθητές από τα μέσα του 2005, όταν άρχισε η σημαντική αύξηση των τιμών χονδρικής, οι συμβάσεις προμήθειας δεν μπορούσαν να καταγγελθούν με άμεση ισχύ. Για τον λόγο αυτό, οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς, και ιδίως εκείνοι που δεν διέθεταν ικανότητα παραγωγής, αλλά έπρεπε να αγοράζουν ηλεκτρική ενέργεια στην αγορά χονδρικής, υποχρεώθηκαν είτε να κάνουν προσφορές στην ελεύθερη αγορά ισοδύναμες με το διοικητικά ρυθμιζόμενο τιμολόγιο, παρά τις ενδεχόμενες λειτουργικές ζημίες, είτε να εφαρμόσουν τιμές υψηλότερες, οι οποίες αντικατόπτριζαν το πραγματικό κόστος αγοράς, χάνοντας έτσι μερίδιο της αγοράς.
ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΠΡΟΒΛΕΠΟΜΕΝΗΣ ΣΤΟ ΑΡΘΡΟ 108 ΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ 2 ΣΛΕΕ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(36)
Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας βασίστηκε σε διάφορους λόγους, οι οποίοι προσδιορίζονται ακολούθως:
(37)
Στην απόφαση συγκρίνονται τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια που πλήρωναν οι διάφορες κατηγορίες τελικών χρηστών με τις τιμές που εκτιμάται ότι θα κατέβαλλαν στην ελεύθερη αγορά, απουσία των εν λόγω τιμολογίων, και διαπιστώνεται ότι φαίνεται να υφίσταται πλεονέκτημα υπέρ των περισσότερων κατηγοριών χρηστών. Η εικαζόμενη ενίσχυση υπέρ των τελικών χρηστών αποτελεί αντικείμενο χωριστής απόφασης στην υπόθεση με αριθμό SA.21817 - Διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ηλεκτρικής ενέργειας: καταναλωτές.
(38)
Όσον αφορά τους διανομείς, στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας αναφέρεται ότι, παροτρύνοντας τους τελικούς χρήστες να επιστρέψουν στη ρυθμιζόμενη αγορά, το σύστημα μπορεί να ωφέλησε τους διανομείς, οι οποίοι φαίνεται ότι απολάμβαναν εγγυημένου περιθωρίου κέρδους στις ρυθμιζόμενες δραστηριότητές τους. Το συγκεκριμένο πλεονέκτημα φαίνεται να είχε παραχωρηθεί επιλεκτικά στους διανομείς, καθώς ήταν οι μόνοι παράγοντες στην αγορά οι οποίοι δικαιούνταν να πωλούν ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(39)
Επίσης, κατά την απόφαση, το σύστημα συνεπαγόταν μεταβίβαση κρατικών πόρων, καθώς η επιβάρυνση επί της τιμής που χρησιμοποιήθηκε για την κάλυψη του ελλείμματος συνιστά φόρο υπέρ τρίτων, τα έσοδα του οποίου διέρχονται από τον ρυθμιστικό φορέα της Ισπανίας, τη CNE (έναν δημόσιο οργανισμό), προτού διοχετευθούν στους τελικούς δικαιούχους. Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα στην απόφασή της ότι, λαμβάνοντας υπόψη τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου, τα εν λόγω κεφάλαια πρέπει να θεωρηθούν κρατικοί πόροι.
(40)
Λαμβάνοντας υπόψη ότι τόσο οι μεγάλοι τελικοί χρήστες όσο και οι διανομείς δραστηριοποιούνται σε αγορές οι οποίες είναι γενικά ανοικτές στον ανταγωνισμό και στο εμπόριο εντός της Ένωσης, στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι πληρούνταν όλα τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ και ότι το μέτρο συνιστούσε κρατική ενίσχυση υπέρ των τελικών χρηστών και των διανομέων.
(41)
Αφού επισήμανε ότι δεν φαίνεται να συντρέχει καμία από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 107 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή εξέτασε στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας κατά πόσον η προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων μπορούσε να θεωρηθεί υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος και, ως τέτοια, να εμπίπτει στην εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 106 παράγραφος 2 ΣΛΕΕ. Κατά την απόφαση, η διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών για τη θέσπιση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας περιορίζεται από την οδηγία 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2003, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ (15) (στο εξής, η «οδηγία για την ηλεκτρική ενέργεια»). Η οδηγία για την ηλεκτρική ενέργεια υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν υποχρέωση καθολικής υπηρεσίας (η οποία περιλαμβάνει, ειδικότερα, το δικαίωμα προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας σε λογικές τιμές) μόνον για τους ιδιώτες καταναλωτές και τις μικρές επιχειρήσεις (16). Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα στην απόφασή της ότι, λαμβάνοντας υπόψη την εν λόγω οδηγία, η προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων σε μεσαίες και μεγάλες επιχειρήσεις, σε αντιδιαστολή προς τα νοικοκυριά και τις μικρές επιχειρήσεις, δεν μπορεί να θεωρηθεί πραγματική υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος.
(42)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή διατύπωσε σοβαρές αμφιβολίες για το κατά πόσον τα στοιχεία ενίσχυσης που περιέχονται στα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια που εφαρμόζονται σε επιχειρήσεις εκτός των μικρών και στους διανομείς μπορούν να θεωρηθούν συμβατά με την εσωτερική αγορά.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ
(43)
Στην πρόσκληση της Επιτροπής να υποβάλουν παρατηρήσεις επί της απόφασης κίνησης διεξοδικής έρευνας απάντησαν πολλοί μεγάλοι βιομηχανικοί καταναλωτές, διανομείς, ανεξάρτητοι προμηθευτές και κυβερνήσεις των αυτόνομων κοινοτήτων της Ισπανίας. Στη συνέχεια εξετάζονται μόνον οι παρατηρήσεις οι οποίες αφορούν τη θέση των διανομέων.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΩΝ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΩΝ
(44)
Λήφθηκαν παρατηρήσεις από τη Centrica και την ACIE, Ένωση ανεξάρτητων προμηθευτών ενέργειας. Οι ισχυρισμοί και τα συμπεράσματά τους συμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό και παρατίθενται μαζί.
(45)
Κύριο στοιχείο των παρατηρήσεων της Centrica είναι η εικαζόμενη κρατική ενίσχυση η οποία χορηγήθηκε στους διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας. Η Centrica επισημαίνει ότι το μέσο κόστος αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά χονδρικής το 2005 ήταν σχεδόν 70 % υψηλότερο από εκείνο της πρόβλεψης του μέσου κόστους αγοράς που είχε ενσωματωθεί στα συνολικά τιμολόγια που θέσπισε η κυβέρνηση με το Βασιλικό Διάταγμα 2329/2004.
(46)
Λόγω της απόκλισης μεταξύ των προβλέψεων και του πραγματικού κόστους, τα έσοδα του συστήματος δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των εξόδων, κυρίως επειδή η τιμή που κατέβαλαν οι διανομείς για την αγορά ηλεκτρικής ενέργειας ήταν υψηλότερη από τη διοικητικά ρυθμιζόμενη τιμή στην οποία έπρεπε να πωλούν. Έτσι, οι λογαριασμοί των διανομέων εμφάνισαν έλλειμμα. Ωστόσο, ως αποτέλεσμα του μηχανισμού που θέσπισαν οι ισπανικές αρχές για την κάλυψη του ελλείμματος εσόδων (ο οποίος συνίστατο στην επιβολή υποχρέωσης στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας που πληρούσαν τις προϋποθέσεις να προχρηματοδοτήσουν το έλλειμμα με αντάλλαγμα δικαίωμα μεταγενέστερης επιστροφής), οι λογαριασμοί των διανομέων παρέμειναν ισοσκελισμένοι και οι ζημίες τους καλύφθηκαν εκ των πραγμάτων από το κράτος.
(47)
Οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς έτυχαν διαφορετικής μεταχείρισης, παρά το γεγονός ότι υπέστησαν παρόμοιες ζημίες. Κατά τη Centrica και την ACIE, το κόστος αγοράς των προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς ήταν παρόμοιο με εκείνο των διανομέων (17). Επιπλέον, ήταν υποχρεωμένοι εκ των πραγμάτων να προσαρμοστούν στο επίπεδο του συνολικού τιμολογίου που θέσπισε η κυβέρνηση για κάθε κατηγορία πελατών, διαφορετικά δεν μπορούσαν να προσελκύσουν νέους πελάτες ή να διατηρήσουν τους ήδη υφιστάμενους. Ειδικότερα, η ACIE επισημαίνει ότι, στις αρχές του 2005, τα μέλη της συνήψαν συμβάσεις βασισμένες στις κρατικές προβλέψεις για τις τιμές χονδρικής, τις οποίες υποχρεώθηκαν αργότερα να τηρήσουν, παρά το γεγονός ότι δεν ήταν αποδοτικές. Συνεπεία τούτου, οι ανεξάρτητοι προμηθευτές υπέστησαν ζημίες. Ωστόσο, εν αντιθέσει προς τις ζημίες των διανομέων, το κράτος δεν αντιστάθμισε τις δικές τους ζημίες. Η Centrica υπολογίζει ότι το 2005 υπέστη ζημίες αξίας δέκα εκατ. ευρώ. Κατά την ACIE, διάφοροι προμηθευτές, μεταξύ των οποίων οι Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía και RWE, αναγκάστηκαν να εγκαταλείψουν την αγορά.
(48)
Κατά την ACIE και τη Centrica, η αντιστάθμιση των ζημιών που υπέστησαν οι διανομείς νόθευσε τον ανταγωνισμό, εισήγαγε διάκριση κατά των ανεξάρτητων προμηθευτών και πρέπει να θεωρηθεί κρατική ενίσχυση. Εκτός από το επιχείρημα ότι η αντιστάθμιση των ζημιών συνιστά αφ' εαυτή πλεονέκτημα, η Centrica ισχυρίστηκε ότι οι ιστορικοί φορείς της αγοράς (κάθετα ολοκληρωμένες επιχειρήσεις) μπορούσαν να διατηρήσουν το μερίδιό τους στην αγορά και να αποφύγουν ζημίες παροτρύνοντας τους πελάτες να συναλλάσσονται όχι με τα τμήματα προμήθειας, τα οποία κατέγραφαν ζημίες, αλλά με τα τμήματα διανομής, τα οποία θα λάμβαναν ενδεχομένως αντιστάθμιση.
(49)
Κατά την ACIE και τη Centrica, το πλεονέκτημα για τις ήδη εγκαταστημένες επιχειρήσεις ήταν «ειδικό», δηλαδή επιλεκτικό, αφού ο μηχανισμός χρηματοδότησης και αντιστάθμισης ωφελούσε συγκεκριμένα τους διανομείς χορηγώντας τους οικονομικό και ανταγωνιστικό πλεονέκτημα σε σχέση με τους προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς. Η Centrica ισχυρίστηκε ότι η διάκριση μεταξύ διανομέων και προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς ήταν καθαρά τυπική, καθώς αμφότερες οι κατηγορίες ανταγωνίζονταν στην ίδια αγορά (τη λιανική πώληση ηλεκτρικής ενέργειας), επηρεάζονταν αμφότερες από τα συνολικά τιμολόγια (είτε επειδή τους επιβάλλονταν από τον νόμο είτε επειδή λειτουργούσαν εκ των πραγμάτων ως περιορισμός των τιμών της αγοράς), αγόραζαν αμφότερες ηλεκτρική ενέργεια στην ίδια τιμή και υφίσταντο τις ίδιες ζημίες.
(50)
Κατά τη Centrica, η προνομιακή μεταχείριση των διανομέων δεν δικαιολογούνταν από κανέναν λόγο εύλογο και σχετιζόμενο με το καθεστώς του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας ούτε μπορούσε να θεωρηθεί αντιστάθμιση για υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος. Η Centrica υποστηρίζει ότι το σύστημα παραβίασε την οδηγία για την ηλεκτρική ενέργεια όχι μόνον λόγω του διακριτικού χαρακτήρα των ρυθμίσεων για τα έλλειμμα, αλλά και επειδή στέρησε από τους καταναλωτές το δικαίωμά τους σε διαφανείς τιμές και τιμολόγια (18). Δεδομένου ότι μέρος της τιμής που έπρεπε να καταβάλουν για την ηλεκτρική ενέργεια το 2005 αναβλήθηκε για επόμενα έτη, οι τελικές τιμές που εισπράττονταν ήταν αδιαφανείς για τους καταναλωτές.
(51)
Η Centrica θεωρεί ότι το επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα που χορηγήθηκε με τις ρυθμίσεις για το τιμολογιακό έλλειμμα δεν ωφελούσε μόνον τους διανομείς αλλά και τις κάθετα ολοκληρωμένες επιχειρήσεις στις οποίες αυτοί ανήκαν. Κατά τη Centrica, ένας κάθετα ολοκληρωμένος όμιλος πρέπει να θεωρείται ενιαία επιχείρηση για τους σκοπούς της εφαρμογής των κανόνων σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις. Η Centrica ισχυρίζεται ότι το ισπανικό σύστημα επέτρεπε στις επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας να αυξάνουν τις τιμές στην αγορά χονδρικής και να συνεχίσουν να αποκομίζουν κέρδη. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι όμιλοι ενδιαφέρονταν να διατηρήσουν το μερίδιο αγοράς που διέθεταν τα τμήματα διανομής τους. Για τον λόγο αυτό, οι κάθετα ολοκληρωμένοι όμιλοι έπρεπε να θεωρηθούν επίσης δικαιούχοι κρατικής ενίσχυσης.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΔΙΑΝΟΜΕΩΝ
(52)
Λήφθηκαν παρατηρήσεις από τις UNESA (ένωση, η οποία εκπροσωπεί τους διανομείς), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución και Endesa Distribución. Οι παρατηρήσεις τους συμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό και παρατίθενται μαζί.
(53)
Οι διανομείς (εκπροσωπούμενοι από την UNESA) διακρίνουν μεταξύ, αφενός, της απλής διανομής και των δραστηριοτήτων εμπορικής διαχείρισης, τις οποίες θεωρούν υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, και, αφετέρου, της προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, η οποία δεν ενέχει, κατ' αυτούς, κρατική ενίσχυση καθώς δεν εμφανίζει οικονομικό πλεονέκτημα.
(54)
Οι διανομείς υπενθυμίζουν ότι το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου ασκούσαν τις δραστηριότητές τους προμηθευτές και διανομείς διέφερε σημαντικά, καθώς οι δεύτεροι υποχρεούνταν να αγοράζουν ηλεκτρική ενέργεια για την προμήθεια βάσει τιμολογίων που ρυθμίζονταν διοικητικά με συγκεκριμένους τρόπους (είτε από το «pool» είτε από τους παραγωγούς του «ειδικού καθεστώτος»), ενώ οι πρώτοι μπορούσαν να διαπραγματεύονται ελεύθερα τις τιμές τους. Οι διανομείς δεν μπορούσαν να αρνηθούν να προμηθεύουν ρυθμιζόμενους πελάτες ούτε να προσελκύσουν άλλους πελάτες εκτός εκείνων που επέλεγαν τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια. Επίσης οι διανομείς δεν μπορούσαν να παρέχουν παρεπόμενες υπηρεσίες, ενώ οι προμηθευτές είχαν τη δυνατότητα να καθορίζουν τους όρους προμήθειας.
(55)
Στον πίνακα που ακολουθεί συνοψίζονται οι διαφορές μεταξύ των προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς και των διανομέων όσον αφορά τη λιανική πώληση ηλεκτρικής ενέργειας (19):
Υποχρέωση προμήθειας
Δυνητική αγορά
Αγορές ενέργειας
Προμηθευτές
Όχι
Όλοι οι χρήστες στην Ισπανία
Κάθε μηχανισμός
Διανομείς
Ναι
Μόνον χρήστες συνδεδεμένοι στα δίκτυά τους
Μέσω του pool ή από παραγωγούς του ειδικού καθεστώτος
Χονδρική τιμή αγοράς
Τιμή πώλησης
Περιθώριο κέρδους
Προμηθευτές
Ελεύθερη
Ελεύθερη
Περιθώριο επί των πωλήσεων
Διανομείς
Τιμή του «pool» ή του διοικητικά ρυθμιζόμενου «ειδικού καθεστώτος»
Διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια
Χωρίς περιθώριο κέρδους
(56)
Έτσι, οι διανομείς καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι, λαμβάνοντας υπόψη το διαφορετικό νομικό και πραγματικό πλαίσιο, οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς δεν ανταγωνίζονταν τους διανομείς, αλλά τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια, τα οποία λειτουργούσαν ως τιμή αναφοράς στην αγορά.
(57)
Οι διανομείς ισχυρίζονται ότι η δραστηριότητα προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας βάσει τιμολογίου δεν τους απέδιδε κέρδη ούτε πλεονεκτήματα οποιουδήποτε είδους. Ενώ η αμοιβή των διανομέων από την απλή διανομή και την εμπορική διαχείριση περιελάμβανε ένα περιθώριο κέρδους για την ανταμοιβή του επενδυμένου κεφαλαίου, οι διανομείς εξασφάλιζαν μόνον την κάλυψη των εξόδων τους για την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, χωρίς κανένα περιθώριο κέρδους. Ειδικότερα, τα «αναγνωρισμένα» έξοδα ενός διανομέα βασίζονταν στη μέση σταθμισμένη τιμή που κατέβαλλαν για την ηλεκτρική ενέργεια κατά την περίοδο αναφοράς. Υπό ορισμένες περιστάσεις, τα εν λόγω αναγνωρισμένα έξοδα μπορούσαν να είναι κατώτερα των συνολικών πραγματικών εξόδων ενός διανομέα. Όταν η δραστηριότητα ρυθμιζόμενων πωλήσεων παρήγαγε πλεόνασμα, τα συγκεκριμένα κεφάλαια δεν κατέληγαν στους διανομείς αλλά, κατά τη διαδικασία εκκαθάρισης, διατίθεντο για τη χρηματοδότηση άλλων γενικών εξόδων του συστήματος. Το ποσό που αναγνώριζε το κράτος ήταν ίσο με τη διαφορά μεταξύ της σταθμισμένης μέσης τιμής των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας, πολλαπλασιασμένη επί την ποσότητα ενέργειας που μεταβίβαζε κάθε διανομέας, κατόπιν αφαίρεσης των συνήθων ζημιών.
(58)
Οι διανομείς ισχυρίζονται επίσης ότι δεν είχαν κανένα οικονομικό όφελος, άμεσο ή έμμεσο, από την επιστροφή στα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια των πελατών που είχαν επιλέξει την ελεύθερη αγορά, καθώς η αμοιβή τους για την απλή διανομή και εμπορική διαχείριση ήταν τελείως ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ή από την ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας που πωλούνταν βάσει των εν λόγω τιμολογίων.
-
Πρώτον, όπως προαναφέρθηκε, η αμοιβή για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων κάλυπτε απλώς τα έξοδα.
-
Δεύτερον, η αμοιβή για την απλή διανομή ήταν επίσης ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια, καθώς βασιζόταν στον όγκο «μεταβιβασθείσας ενέργειας», ο οποίος περιελάμβανε το σύνολο της ηλεκτρικής ενέργειας που μεταβίβαζαν οι διανομείς στο δίκτυο, ανεξάρτητα από το κατά πόσον η εν λόγω ενέργεια πωλούνταν βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ή σε τιμές της ελεύθερης αγοράς.
-
Τρίτον, η αμοιβή για δραστηριότητες εμπορικής διαχείρισης ήταν επίσης ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια, καθώς ο νόμος προέβλεπε πληρωμές βασισμένες στο πλήθος των συναφθεισών συμβάσεων (τόσο για τα τέλη πρόσβασης όσο και για τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια) και, επομένως, δεν σχετιζόταν με το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια. Σε κάθε περίπτωση, οι διανομείς έπρεπε να διαχειρίζονται τις αιτήσεις όλων των πελατών, όπως αλλαγές στο είδος σύνδεσης, συμβάσεις, τιμολόγηση τελών πρόσβασης, ανάγνωση μετρητών κ.λπ., ανεξάρτητα από το είδος προμήθειας.
(59)
Επομένως, οι διανομείς καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η «αμοιβή» που έλαβαν για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πρέπει να θεωρηθεί μάλλον ως επιστροφή των ποσών που έπρεπε να πληρώσουν προκαταβολικά κατ' εφαρμογή του νόμου ή ως αποζημίωση.
(60)
Συγκεκριμένα, η Iberdrola υποστηρίζει ότι δεν είναι ορθό, από νομική ή οικονομική άποψη, να καταλογιστεί το έλλειμμα στους διανομείς. Τα έξοδα της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας για τη ρυθμιζόμενη αγορά ήταν καταλογιστέα στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας και όχι στους διανομείς, οι οποίοι ενεργούσαν ως απλά εκτελεστικά όργανα. Τα έσοδα από την πώληση σε διοικητικά ρυθμιζόμενες τιμές δεν ανήκαν ποτέ στους διανομείς, αλλά ανήκαν στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας στο σύνολό του και, για τον λόγο αυτό, το σύστημα πρέπει να θεωρηθεί ο «πωλητής» της ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμών. Κατά την Iberdrola, σε ένα τόσο ρυθμιζόμενο σύστημα όπως το ισπανικό δεν είναι λογικό να καταλογίζονται στους διανομείς οι οικονομικές ανισορροπίες που προκάλεσαν η δομή της ρύθμισης ή τα σφάλματα στις εκτιμήσεις του μελλοντικού κόστους της ενέργειας.
(61)
Η Iberdrola επισημαίνει επίσης ότι οι διανομείς δεν διατήρησαν τα έσοδα από την επιβάρυνση, ότι, ως τέλος ειδικού σκοπού, αυτά μεταβιβάστηκαν αμέσως στον λογαριασμό καταθέσεων που είχε ανοίξει η CNE και διαβιβάστηκαν στους παραγωγούς που προχρηματοδότησαν το έλλειμμα.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΟΥ ΠΡΙΓΚΙΠΑΤΟΥ ΤΩΝ ΑΣΤΟΥΡΙΩΝ
(62)
Οι παρατηρήσεις του Πριγκιπάτου των Αστουριών είναι ίδιες με τις παρατηρήσεις της ισπανικής κυβέρνησης που παρατίθενται στη συνέχεια, στις οποίες γίνεται παραπομπή.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΣΠΑΝΙΑΣ
(63)
Η Ισπανία υποστηρίζει ότι το σύστημα διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων του 2005 δεν ενείχε ενισχύσεις ούτε για τους τελικούς χρήστες ούτε για τους διανομείς. Ειδικότερα, όσον αφορά τους διανομείς, η Ισπανία θεωρεί ότι η αντιστάθμιση που έλαβαν είναι σύμφωνη με τη νομολογία του Δικαστηρίου στην υπόθεση Altmark και, επομένως, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση.
ΥΠΑΡΞΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
ΔΕΝ ΥΦΙΣΤΑΤΑΙ ΚΑΝΕΝΑΣ ΑΙΤΙΩΔΗΣ ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΜΕΤΑΞΥ ΤΩΝ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΚΑΙ ΤΟΥ ΕΛΛΕΙΜΜΑΤΟΣ, ΤΟ ΔΕ ΕΛΛΕΙΜΜΑ ΔΕΝ ΜΠΟΡΕΙ ΝΑ ΚΑΤΑΛΟΓΙΣΤΕΙ ΣΤΟ ΚΡΑΤΟΣ
(64)
Η Ισπανία υποστηρίζει ότι το έλλειμμα δεν μπορεί να καταλογιστεί στο κράτος, επειδή προκλήθηκε από εξωτερικές απρόβλεπτες περιστάσεις και όχι λόγω της πρόθεσης του κράτους να επιδοτήσει συγκεκριμένες δραστηριότητες.
(65)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι η ισχύουσα το 2005 νομοθεσία της Ένωσης δεν εμπόδιζε την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει ρυθμιζόμενων τιμολογίων καθορισμένων από το κράτος. Επομένως, η ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους είναι νομικά ισχυρή, καθώς αποτελεί έκφραση εθνικής κυριαρχίας. Ένα από τα προνόμια της κυριαρχίας συνίσταται στον καθορισμό των τιμολογίων με τέτοιο τρόπο ώστε τα προβλεπόμενα έξοδα να προσαρμόζονται στην προβλεπόμενη ζήτηση.
(66)
Οι διανομείς εισέπρατταν κεφάλαια μέσω των συνολικών τιμολογίων και των τελών πρόσβασης και στη συνέχεια μεταβίβαζαν σε ειδικούς λογαριασμούς μέρος των εν λόγω εσόδων (σύμφωνα με τα ποσοστά που προβλέπονταν στο ετήσιο διάταγμα σχετικά με τα τιμολόγια). Έπειτα, αφαιρούσαν τις αγορές ηλεκτρικής ενέργειας από το «pool» και από τους παραγωγούς του «ειδικού καθεστώτος». Εάν τα έσοδα από τα συνολικά τιμολόγια και το τέλος πρόσβασης δεν κάλυπταν το κόστος των ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων, δημιουργούνταν τιμολογιακό έλλειμμα.
(67)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι το έλλειμμα του 2005 προκλήθηκε λόγω της διαφοράς μεταξύ των προβλέψεων της κυβέρνησης για τις τιμές χονδρικής της ηλεκτρικής ενέργειας και των πραγματικών τιμών που καταγράφηκαν στο «pool». Οι εξαιρετικά υψηλές τιμές του 2005 οφείλονταν σε απρόβλεπτα αίτια, τα οποία συνιστούν ανωτέρα βία (βλέπε αιτιολογική σκέψη (26)).
(68)
Επειδή το γεγονός που προκάλεσε την εικαζόμενη ενίσχυση είναι μια αύξηση των τιμών χονδρικής πέραν των προβλέψεων, το θεωρούμενο πλεονέκτημα δεν μπορεί να καταλογιστεί σε μια νομική πράξη. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι υπήρξε τέτοιο πλεονέκτημα, προήλθε από περιστάσεις οι οποίες δεν σχετίζονται με τις προθέσεις του κράτους. Η συνδρομή ανωτέρας βίας προκαλεί, κατά την Ισπανία, διάρρηξη του αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της διοικητικής απόφασης καθορισμού των τιμολογίων και του ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος που συνεπάγεται την κρατική ενίσχυση. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι πληρούται η αντικειμενική προϋπόθεση του αιτιώδους συνδέσμου, δεν συντρέχει η υποκειμενική προϋπόθεση της πρόθεσης (καταλογισμός) εκ μέρους του κράτους.
ΑΠΟΥΣΙΑ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ
(69)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι τα τιμολόγια δεν έκαναν χρήση δημόσιων κεφαλαίων. Πρώτον, η Ισπανία ισχυρίζεται συναφώς ότι η επιβάρυνση δεν αποτελεί «φόρο» κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ένωσης σε θέματα φόρων υπέρ τρίτων, επειδή δεν εισπράττεται από το κράτος ούτε αντιστοιχεί σε εισφορά. Κατά την Ισπανία, η επιβάρυνση αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του τιμολογίου και έχει τον ίδιο χαρακτήρα. Επομένως, το τιμολόγιο αποτελεί ιδιωτική τιμή.
(70)
Δεύτερον, τα κεφάλαια δεν εισπράττονταν από το κράτος ούτε προορίζονταν για ένα ταμείο καθορισμένο από το κράτος. Τα τιμολόγια εισέπρατταν οι διανομείς και όχι το κράτος και, επομένως, επρόκειτο για ιδιωτικές τιμές οι οποίες διασφάλιζαν τη δίκαιη αμοιβή των φορέων (η οποία προβλέπεται στον νόμο για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας). Δεν ήταν φόροι ούτε δημόσιες τιμές. Το κράτος δεν άμειβε τίποτε, καθώς το σύστημα ήταν εκείνο που προσέφερε μια αμοιβή βάσει των δυνάμεων της αγοράς για μη ρυθμιζόμενες δραστηριότητες και τελών πρόσβασης καθορισμένων από το Δημόσιο για ρυθμιζόμενες δραστηριότητες. Δεδομένου ότι στο εν λόγω σύστημα δεν υφίσταται επιβάρυνση για το κράτος, δεν γίνεται χρήση κρατικών πόρων, σύμφωνα με τη νομολογία στην υπόθεση Sloman Neptune (20). Επιπλέον, τα εν λόγω κεφάλαια δεν κατέληγαν ποτέ στα ταμεία του κράτους, δεν αναφέρονταν στους νόμους για τον προϋπολογισμό, δεν ελέγχονταν από το Tribunal de Cuentas (Ελεγκτικό Συνέδριο) και δεν μπορούσαν να ανακτηθούν από τους οφειλέτες με διοικητικά μέσα. Στις οφειλές του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας δεν εφαρμοζόταν το επιτόκιο που εφαρμόζεται στις οφειλές του Δημοσίου.
(71)
Η Ισπανία επαναλαμβάνει ότι τα εν λόγω κεφάλαια διαχειριζόταν ο ρυθμιστικός φορέας της Ισπανίας, η CNE, η οποία λειτουργούσε απλώς ως λογιστικός ενδιάμεσος. Κατά τις ισπανικές αρχές, στην απόφασή της σχετικά με το λανθάνον κόστος της Ισπανίας του 2001 (S.A. NN 49/99), η Επιτροπή είχε ήδη κρίνει ότι η διαβίβαση κεφαλαίων μέσω της CNE έχει ουσιαστικά λογιστικό χαρακτήρα. Τα κεφάλαια που μεταβιβάζονταν στον λογαριασμό που τηρούνταν στο όνομα της CNE δεν ανήκαν ποτέ στον εν λόγω οργανισμό και καταβλήθηκαν αμέσως στους δικαιούχους κατά το ποσό που καθορίστηκε εκ των προτέρων, το οποίο η CNE δεν μπορούσε σε καμία περίπτωση να τροποποιήσει. Με το σκεπτικό αυτό, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν ήταν σε θέση να καθορίσει κατά πόσον τα έσοδα της επιβάρυνσης που θεσπίστηκε στο πλαίσιο του καθεστώτος λανθάνοντος κόστους συνιστούσαν κρατικούς πόρους.
(72)
Τρίτον, η Ισπανία αντικρούει το συμπέρασμα της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο οι ρυθμιζόμενες πωλήσεις των διανομέων χρηματοδοτούνταν μέσω «ειδικού φόρου», τον οποίο όφειλαν να καταβάλλουν όλοι οι τελικοί χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία. Κατά την Ισπανία, οι διανομείς δεν «χρηματοδοτούνταν από το κράτος», αλλά λάμβαναν εύλογη και δίκαιη αμοιβή για την εκτέλεση ενός καθήκοντος επιβεβλημένου από τον νόμο, το οποίο υποχρεούνταν να επιτελέσουν.
(73)
Εκτός αυτού, πωλώντας ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και αγοράζοντάς τη στο «pool» από τους παραγωγούς, οι διανομείς δημιουργούσαν ένα έλλειμμα (το οποίο καλυπτόταν από τον μηχανισμό προχρηματοδότησης που θεσπίστηκε με το Βασιλικό Νομοθετικό Διάταγμα 5/2005), αλλά ήταν οι παραγωγοί και όχι οι διανομείς εκείνοι οι οποίοι θα εισέπρατταν τα έσοδα από την επιβάρυνση που προστέθηκε στο τιμολόγιο.
ΑΠΟΥΣΙΑ ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΩΝ
(74)
Η Ισπανία δεν συμφωνεί με το προκαταρκτικό συμπέρασμα της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια παρείχαν οικονομικό πλεονέκτημα στους διανομείς.
(75)
Όσον αφορά τους διανομείς, η Ισπανία αντικρούει το συμπέρασμα της Επιτροπής σύμφωνα με το οποίο τα συστήματα τιμολογίων διασφάλιζαν ελάχιστο περιθώριο κέρδους για τους διανομείς. Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι η προμήθεια από τους διανομείς βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δικαιολογούνταν από την αναγκαιότητα διασφάλισης υπηρεσίας γενικού συμφέροντος και ότι η αμοιβή για τις ρυθμιζόμενες δραστηριότητες προοριζόταν αποκλειστικά για την κάλυψη των εξόδων εκτέλεσης των υποχρεώσεων που σχετίζονταν με τις εν λόγω δραστηριότητες.
ΑΠΟΥΣΙΑ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΜΠΟΡΙΟ ΜΕΤΑΞΥ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ
(76)
Κατά τις ισπανικές αρχές, οι ρυθμιστικές διατάξεις που εφαρμόζονταν στην προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δεν περιόριζαν την ελευθερία εγκατάστασης των προμηθευτών ηλεκτρικής ενέργειας και δεν υφίστατο προνομιακή μεταχείριση των ισπανών προμηθευτών σε σχέση με προμηθευτές άλλων κρατών μελών.
(77)
Το 2005 η ικανότητα διασύνδεσης της ιβηρικής χερσονήσου ήταν τόσο χαμηλή ώστε δεν υπήρχε πραγματική εσωτερική αγορά ενέργειας. Κατά τις ισπανικές αρχές, λαμβάνοντας υπόψη τη συγκεκριμένη κατάσταση απομόνωσης, το συμπέρασμα της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο το τιμολόγιο επηρέαζε τον ανταγωνισμό και το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, είναι υπερβολικό.
(78)
Οι ισπανικές αρχές ισχυρίζονται ότι η ηλεκτρική ενέργεια δεν αποτελούσε αντικείμενο εξαγωγών εκτός Ισπανίας και ότι οι διανομείς που δραστηριοποιούνταν στην Ισπανία δεν μπορούσαν να πωλούν ισπανική ενέργεια εκτός της εθνικής επικράτειας. Από την άλλη πλευρά, οποιαδήποτε επιχείρηση πληρούσε τις προϋποθέσεις μπορούσε να συμμετέχει στις δραστηριότητες διανομής υπό τους ίδιους όρους με τις ισπανικές επιχειρήσεις και να τυγχάνει της ίδιας νομικής και οικονομικής μεταχείρισης.
(79)
Αντίθετα, οι προμηθευτές ασκούσαν, κατά την Ισπανία, ελεύθερη και μη ρυθμιζόμενη δραστηριότητα. Είχαν να αντιμετωπίσουν αντίστοιχους κινδύνους και απολάμβαναν αντίστοιχων πλεονεκτημάτων. Η ανάληψη των εν λόγω κινδύνων σήμαινε ότι αποδέχονταν ότι, υπό ορισμένες απρόβλεπτες συνθήκες, η δραστηριότητά τους μπορεί να μην ήταν αποδοτική. Ωστόσο, η αποδοτικότητα θα αποκαθίστατο μόλις το επέτρεπαν τα τιμολόγια ή εξέλιπαν οι εν λόγω έκτακτες συνθήκες.
ΑΝΑΛΥΣΗ ΥΠΟ ΤΟ ΠΡΙΣΜΑ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΣΤΗΝ ΥΠΟΘΕΣΗ ALTMARK
(80)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι, το 2005, η ύπαρξη διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δεν αντέκειτο στη νομοθεσία της Ένωσης, καθώς η προθεσμία για την ελευθέρωση της αγοράς για το σύνολο των καταναλωτών, συμπεριλαμβανομένων των νοικοκυριών, έληγε την 1η Ιουλίου 2007.
(81)
Κατά την Ισπανία, η κάλυψη των εξόδων των διανομέων κατά την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πληρούσε τα τέσσερα κριτήρια της νομολογίας στην υπόθεση Altmark και, επομένως, η εν λόγω παρέμβαση δεν εμπίπτει στην έννοια της κρατικής ενίσχυσης.
(82)
Πρώτον, η προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας αποτελεί υπηρεσία γενικού συμφέροντος και το κράτος πρέπει να παρεμβαίνει ώστε να αποφεύγεται η κατάχρηση δεσποζουσών θέσεων που οφείλονται στην ύπαρξη ενός και μόνον δικτύου (φυσικό μονοπώλιο). Επομένως, οι επιχειρήσεις που ασκούν ρυθμιζόμενες δραστηριότητες εκτελούν υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας.
(83)
Δεύτερον, οι παράμετροι καθορισμού των τιμολογίων καθορίστηκαν με αντικειμενικό και διάφανο τρόπο. Η αμοιβή των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ήταν αντικειμενική και διάφανη. Άλλες επιχειρήσεις της Ένωσης μπορούσαν επίσης να ενσωματωθούν στην αγορά διανομής.
(84)
Τρίτον, οι πληρωμές για ρυθμιζόμενες δραστηριότητες κάλυπταν αποκλειστικά τα έξοδα για την εκτέλεση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας. Οι διανομείς μπορούσαν να εξασφαλίσουν μόνον την επιστροφή των εξόδων που σχετίζονταν με τις ρυθμιζόμενες δραστηριότητες.
(85)
Τέταρτον, το πολύπλοκο ρυθμιστικό πλαίσιο καθορισμού των τιμολογίων και η διαδικασία εκκαθάρισης αποδεικνύουν ότι το σύστημα των τιμολογίων βασιζόταν σε διεξοδική ανάλυση των εξόδων και των εσόδων του συστήματος, καθώς και σε ανάλυση της ζήτησης ηλεκτρικής ενέργειας.
(86)
Λαμβάνοντας υπόψη τα προαναφερθέντα, η Ισπανία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το σύστημα τιμολογίων δεν συνιστούσε κρατική ενίσχυση, καθώς εναρμονίζεται με τη νομολογία στην υπόθεση Altmark.
ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(87)
Το πεδίο εφαρμογής της παρούσας απόφασης αφορά μόνον την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας σε μεγάλες και μεσαίες επιχειρήσεις από τους διανομείς βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και δεν αφορά τις λοιπές δραστηριότητες των διανομέων που αντιστοιχούν στην απλή διανομή. Οι τελευταίες είναι πλήρως ανεξάρτητες από νομική και οικονομική άποψη από τη δραστηριότητα πώλησης βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και, σε κάθε περίπτωση, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, στην οποία διατυπώνονται αμφιβολίες μόνον σχετικά με τη συμβατότητα με την εσωτερική αγορά του εικαζόμενου πλεονεκτήματος που χορηγήθηκε στους διανομείς ως αποτέλεσμα του χαμηλού επιπέδου των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και των μέτρων που εφαρμόστηκαν για την αντιστάθμιση και την επιστροφή του ελλείμματος του 2005.
ΥΠΑΡΞΗ ΚΡΑΤΙΚΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 107 ΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ 1 ΣΛΕΕ
(88)
Ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, εάν πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις: α) το μέτρο παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα στον δικαιούχο, β) χορηγείται από το κράτος ή με κρατικούς πόρους, γ) είναι επιλεκτικό, δ) έχει αντίκτυπο στο διακοινοτικό εμπόριο και μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στο εσωτερικό της Ένωσης. Δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις αυτές πρέπει να πληρούνται σωρευτικά, η Επιτροπή θα περιορίσει την αξιολόγησή της στην ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος προς τους δικαιούχους.
Ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος
(89)
Κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, οι επιχειρήσεις τυγχάνουν ευνοϊκής μεταχείρισης, εάν εξασφαλίζουν οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν με άλλον τρόπο υπό τις συνθήκες της αγοράς. Συναφώς, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποφάνθηκε ότι, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, οι χορηγηθείσες αποζημιώσεις για υπηρεσίες παρεχόμενες λόγω υποχρεώσεων επιβληθεισών από τα κράτη μέλη, οι οποίες δεν υπερβαίνουν τα ετήσια μη καλυπτόμενα έξοδα και προορίζονται να εξασφαλίσουν ότι οι επηρεαζόμενες επιχειρήσεις δεν θα καταγράψουν ζημίες, δεν συνιστούν ενίσχυση βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, αλλά αντάλλαγμα για τις υπηρεσίες που παρέχουν οι εν λόγω επιχειρήσεις (21).
(90)
Πιο συγκεκριμένα, στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, στις πολυάριθμες αποφάσεις που εξέδωσε κατ' εφαρμογή του άρθρου 107 παράγραφος 1 και παράγραφος 3 στοιχείο γ) ΣΛΕΕ σε σχέση με τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στους διανομείς να αγοράζουν ηλεκτρική ενέργεια από συγκεκριμένες πηγές ενέργειας σε τιμή υψηλότερη από εκείνη της αγοράς, η Επιτροπή δεν θεώρησε επίσης ότι οι αντισταθμίσεις που καλύπτουν τη διαφορά μεταξύ του κόστους αγοράς και της τιμής της αγοράς συνιστούν οικονομικό πλεονέκτημα προς όφελος των διανομέων. Στις περιπτώσεις αυτές, οι εν λόγω φορείς ενεργούσαν σύμφωνα με κανονιστικές υποχρεώσεις ως απλοί ενδιάμεσοι στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας και λάμβαναν αντιστάθμιση για τα έξοδά τους, χωρίς αυτή να θεωρείται ότι ενείχε οικονομικό πλεονέκτημα, ενώ πρέπει να τονιστεί ότι η νομοθεσία μπορεί να επέβαλλε απλή υποχρέωση αγοράς χωρίς αντιστάθμιση των εξόδων.
(91)
Το ίδιο συμβαίνει πιο συγκεκριμένα στον τομέα της προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, όσον αφορά τις αντισταθμίσεις με σκοπό τη χρηματοδότηση των αποκλίσεων μεταξύ των εσόδων και των εξόδων αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά χονδρικής βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων τα οποία ζητούνται από τους καταναλωτές που πληρούν τις προϋποθέσεις (22). Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι μια αντιστάθμιση του κόστους αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας των διανομέων στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη οικονομικό πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η εικαζόμενη αντιστάθμιση που χορηγήθηκε στους ισπανούς διανομείς για τα έξοδα προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πρέπει να εξεταστεί λαμβάνοντας υπόψη τα εν λόγω προηγούμενα.
(92)
Στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας επίσημης έρευνας, η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι υφίστατο οικονομικό πλεονέκτημα για τους διανομείς στην Ισπανία σε σχέση με τους όρους της αγοράς βάσει δύο επιχειρημάτων. Πρώτον, οι διανομείς φαίνεται ότι εξασφάλιζαν εγγυημένο περιθώριο κέρδους για τη δραστηριότητα προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Δεύτερον, με την παρότρυνση των χρηστών να επιλέξουν τη ρυθμιζόμενη αγορά στην οποία δραστηριοποιούνταν οι διανομείς, εικάζεται ότι τα τιμολόγια αύξησαν τα έσοδα των τελευταίων. Τα δύο αυτά επιχειρήματα μπορούν να συγχωνευθούν σε μια πρόταση: το κέρδος των διανομέων αυξήθηκε αναλογικά προς τις προμήθειες ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων το 2005.
(93)
Η διαθέσιμη περιγραφή του ισπανικού συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας και οι πληροφορίες που παρασχέθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας, οι οποίες αντικατοπτρίζονται στις αιτιολογικές σκέψεις 16, 19, 20, 57 και 58, δεν υποστηρίζουν την πρόταση αυτή. Παρότι, για την απλή διανομή, η αμοιβή των διανομέων το 2005 περιελάμβανε ένα περιθώριο κέρδους, οι διανομείς λάμβαναν μόνον επιστροφή («αναγνώριση») των εξόδων τους χωρίς κανένα περιθώριο κέρδους για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Παρομοίως, η αμοιβή των διανομέων για τις καθαυτό δραστηριότητες διανομής ήταν ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ή από την πωληθείσα ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας βάσει των εν λόγω τιμολογίων και, εκ τούτου, τα έσοδά τους δεν αυξάνονταν εάν παρείχαν υπηρεσίες σε μεγαλύτερο αριθμό πελατών βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(94)
Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι οι πληροφορίες που συγκεντρώθηκαν κατά τη διαδικασία δεν υποστηρίζουν τον ισχυρισμό ότι οι πωλήσεις ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων αύξησαν τα κέρδη των ισπανών διανομέων το 2005 επειδή απολάμβαναν εγγυημένου περιθωρίου κέρδους.
(95)
Όσον αφορά το ζήτημα του κατά πόσον η αναγνώριση των εξόδων προμήθειας και η αντιστάθμισή τους παρείχε στους διανομείς οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα διέθεταν διαφορετικά, υπό τις συνθήκες της αγοράς, πρέπει να τονιστεί ότι η αναγνώριση των πραγματοποιηθέντων εξόδων με τη μορφή δικαιωμάτων είσπραξης που χορηγήθηκαν στις πέντε επιχειρήσεις που αναφέρονται στο άρθρο 24 του Βασιλικού Νομοθετικού Διατάγματος 5/2005, δηλαδή στις Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa, SA και Elcogás, SA, δεν αποτελούσε ανταμοιβή για τη δραστηριότητα διανομής. Πράγματι, όπως ήδη εξηγήθηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 29 και 30, ενώ η Elcogás SA, η οποία δεν είχε καμία θυγατρική, δεν δραστηριοποιούνταν στον τομέα της διανομής το 2005 (ούτε τα επόμενα έτη), οι εν λόγω επιχειρήσεις καθορίστηκαν βάσει του προηγούμενου δικαιώματός τους είσπραξής του λανθάνοντος κόστους, ενδεχομένως λαμβάνοντας υπόψη τη δραστηριότητά τους παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, αλλά όχι τη δραστηριότητα διανομής βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(96)
Δεύτερον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι τα δικαιώματα είσπραξης, τα οποία αντικατοπτρίζουν την υποχρέωση των πέντε ως άνω αναφερόμενων επιχειρήσεων να προχρηματοδοτήσουν το έλλειμμα του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας το 2005, μπορούν να ερμηνευθούν ως αντιστάθμιση των εξόδων διανομής για τις τέσσερις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνταν στον τομέα της διανομής βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες οι διανομείς υποχρεώθηκαν να ασκήσουν τη συγκεκριμένη πλήρως ρυθμιζόμενη δραστηριότητας. Όπως ήδη αναφέρθηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 54-55, οι διανομείς δεν μπορούσαν ούτε να εξασφαλίσουν κέρδη ούτε να καταγράψουν ζημίες ούτε να επιλέξουν πώς θα αγοράσουν ηλεκτρική ενέργεια ούτε να επιλέξουν τους πελάτες τους ούτε να καθορίσουν την τιμή πώλησης ούτε να παράσχουν οποιαδήποτε πρόσθετη υπηρεσία, η οποία θα τους εξασφάλιζε ένα περιθώριο κέρδους. Ούτε οι ίδιοι οι διανομείς ούτε οι κάθετα ολοκληρωμένοι όμιλοι στους οποίους ανήκαν είχαν οποιοδήποτε, άμεσο ή έμμεσο, οικονομικό συμφέρον να συμμετέχουν στην προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει τιμολογίου. Για έναν κάθετα ολοκληρωμένο όμιλο ήταν πιο συμφέρον να προμηθεύει τους τελικούς χρήστες υπό όρους ελεύθερης αγοράς, καθώς ο κλάδος προμήθειας του ομίλου θα εξασφάλιζε κέρδη από τις εν λόγω πωλήσεις, πράγμα το οποίο δεν θα συνέβαινε εάν ο διανομέας του ομίλου προμήθευε τους χρήστες βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(97)
Επομένως, η σύγκριση με τους όρους προμήθειας υπό συνθήκες αγοράς παραγνωρίζει τις νομικές και πραγματικές διαφορές μεταξύ των προμηθευτών στην ελεύθερη αγορά και των διανομέων που προμηθεύουν βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Παρότι το κράτος μπορεί καταρχήν να επιβάλει τιμές αγοράς και πώλησης και άλλους εμπορικούς όρους στους διανομείς σε ένα σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, αυτό δεν σημαίνει ότι η αντιστάθμιση των εξόδων των τελευταίων τους χορηγεί οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα εξασφάλιζαν, διαφορετικά, υπό συνθήκες αγοράς. Στην πραγματικότητα, η ρύθμιση των τιμολογίων σε συνδυασμό με την υποχρέωση προμήθειας δεν αφήνει περιθώρια λήψης αποφάσεων σχετικά με τα σημαντικότερα στοιχεία της προσφοράς, όπως είναι οι τιμές και η παραγωγή. Οι διανομείς θα μπορούσαν να εφαρμόσουν στους τελικούς καταναλωτές υψηλότερο τιμολόγιο, το οποίο θα κάλυπτε όλα τα έξοδα, μόνον σε υποθετικές συνθήκες αγοράς, δηλαδή, απουσία κανονιστικών εμποδίων εφαρμοζόμενων σε τόσο θεμελιώδεις παραμέτρους. Επιπλέον, και αυτό έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία, στο ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας το 2005, όπως σε κάθε σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, ο διανομέας -ή ο διαχειριστής του δικτύου υψηλής τάσης για τους μεγάλους καταναλωτές ενέργειας- είναι ένας απλός ενδιάμεσος, ο οποίος συνδέει υλικά τον χρήστη στο δίκτυο, προϋπόθεση απαραίτητη για την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας. Δεδομένης της απουσίας θεωρητικού εναλλακτικού δικτύου διανομής στην Ισπανία το 2005, οι εν λόγω διανομείς ορίστηκαν και προμήθευαν ηλεκτρική ενέργεια για λογαριασμό τόσο της ελεύθερης αγοράς όσο και της ρυθμιζόμενης αγοράς. Οι διανομείς διαδραματίζουν απαραίτητο ρόλο, καθώς καθιστούν εφικτή την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας, ανεξάρτητα από τα κανονιστικά καθεστώτα και τις καθορισμένες πολιτικές και από το κατά πόσον οι όροι ανταγωνισμού που διέπουν την προμήθεια βασίζονται σε μηχανισμούς της αγοράς ή σε ρύθμιση.
(98)
Σε ένα σύστημα διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, όπως ήταν το ισπανικό σύστημα το 2005, κατά τη συνήθη πορεία της επιχειρηματικής δραστηριότητας, κάθε έλλειμμα πόρων το οποίο καταγράφεται σε ένα έτος στη γενική λογιστική του συστήματος ανακτάται, γενικά, το επόμενο έτος μέσω αύξησης των τιμολογίων ή/και των τελών πρόσβασης των τελικών χρηστών, ενώ η μείωση των εξόδων μπορεί να οδηγήσει σε πλεόνασμα, το οποίο θα επιτρέψει την εφαρμογή χαμηλότερων τιμολογίων ή τελών πρόσβασης αργότερα. Ωστόσο, εάν δεν αποδίδονται εκ των προτέρων συγκεκριμένες κατηγορίες εσόδων στα έξοδα, η αύξηση (ή η μείωση) των εσόδων ή/και των εξόδων ενδέχεται να μην παράγει αντίστοιχο έλλειμμα ή πλεόνασμα το οποίο θα ωφελήσει τους διανομείς. Για παράδειγμα, όπως περιγράφεται στην αιτιολογική σκέψη 27, γράφημα 1, ενώ οι τεκμαρτές τιμές της ενέργειας στα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ήταν γενικά κατώτερες από τις τιμές της αγοράς χονδρικής κατά τους περισσότερους μήνες το 2005, στο διάστημα από τον Νοέμβριο του 2006 έως τον Δεκέμβριο του 2007 συνέβη το αντίθετο, χωρίς αυτό να μεταφραστεί σε αυξημένα κέρδη για τη δραστηριότητα προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων των διανομέων. Αυτό συνάδει με την κανονιστική δομή του συστήματος, σύμφωνα με την οποία οι διανομείς δεν αναλαμβάνουν το κόστος ανισορροπιών στο σύνολο ή μέρος των εξόδων και των εσόδων του συστήματος, όπως και δεν εξασφαλίζουν ποτέ κέρδος από τη συγκεκριμένη δραστηριότητα και κάθε πλεόνασμα που προκύπτει από την πώληση ηλεκτρικής ενέργειας βάσει τιμολογίου χρησιμοποιείται για την κάλυψη άλλων εξόδων του συστήματος.
(99)
Οι διανομείς λειτουργούσαν ως χρηματοοικονομικοί ενδιάμεσοι του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας, συγκεντρώνοντας όλες τις χρηματοοικονομικές ροές, τόσο εισερχόμενες (ρυθμιζόμενα έσοδα προερχόμενα από τα τιμολόγια και τα τέλη πρόσβασης) όσο και εξερχόμενες (όλα τα γενικά έξοδα του συστήματος). Όπως περιγράφεται στις αιτιολογικές σκέψεις 19, 20 και 28, στα ρυθμιζόμενα έσοδα και έξοδα του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας το 2005 περιλαμβάνεται μεγάλη ποικιλία ρυθμιζόμενων εξόδων οφειλόμενων στην αγορά ή στην εφαρμοστέα στρατηγική, όπως τα έξοδα αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, μεταξύ άλλων από ανανεώσιμες πηγές, τα πρόσθετα έξοδα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στη νησιωτική Ισπανία και τα έξοδα μεταφοράς και διανομής κ.λπ., χωρίς εκ των προηγουμένων απόδοση συγκεκριμένων εσόδων σε συγκεκριμένα έξοδα. Τα ρυθμιζόμενα έσοδα δεν ανήκαν ποτέ στους διανομείς, με εξαίρεση την αμοιβή για την απλή διανομή, την οποία διατηρούσαν μετά την αφαίρεση όλων των λοιπών εξόδων του συστήματος.
(100)
Επομένως, κάθε λογιστικό έλλειμμα, όπως αυτό που καταγράφηκε το 2005, ανεξαρτήτως αιτίων, εμφανιζόταν στη λογιστική των διανομέων, χωρίς να υπάρχει περιθώριο ελιγμών για τη λήψη αποφάσεων ούτε σχετικά με το επίπεδο των ρυθμιζόμενων εσόδων και εξόδων ούτε σχετικά με τη χρηματοδότηση συγκεκριμένων εξόδων με συγκεκριμένα έσοδα. Πράγματι, όπως προκύπτει από τα αριθμητικά στοιχεία που παρατίθενται στην αιτιολογική σκέψη 28, τα έξοδα μεταφοράς και διανομής του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας ανήλθαν το 2005 σε 4,410 δισεκατ. ευρώ, σε συμφωνία προς τις αντίστοιχες κατηγορίες εξόδων το 2004 και το 2006, αντίστοιχα. Επομένως, το ύψος των εξόδων των διανομέων δεν σχετίζεται με το ύψος του ελλείμματος του 2005.
(101)
Ως εκ τούτου, δεν φαίνεται δικαιολογημένος ο χαρακτηρισμός του ελλείμματος του 2005 ως «ζημίες των διανομέων», καθώς το έλλειμμα δεν είναι καταλογιστέο σε αυτούς, αλλά μάλλον στις κανονιστικές διατάξεις οι οποίες θεσπίζουν το δικαίωμα των τελικών χρηστών να προμηθεύονται ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και, σε κάποιον βαθμό, στις κανονιστικές και στρατηγικές αποφάσεις που λήφθηκαν με σκοπό την προώθηση, για παράδειγμα, της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και της συμπαραγωγής. Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι η χρηματοδότηση του λογιστικού ελλείμματος του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας μέσω των μηχανισμών που περιγράφονται στις αιτιολογικές σκέψεις 29 έως 32 δεν αποτελεί τρόπο κάλυψης των συγκεκριμένων ζημιών των διανομέων αλλά τρόπο κάλυψης των γενικών ζημιών του συστήματος. Πράγματι, χωρίς την αναγνώριση του ελλείμματος των 3,811 δισεκατ. ευρώ το 2005 και την προχρηματοδότησή του από τις πέντε μεγάλες εταιρείες παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, δεν θα ήταν εφικτή η πληρωμή των εξόδων μεταφοράς και διανομής του συστήματος στο οποίο καταγράφηκε το έλλειμμα προς όφελος όλων των χρηστών, τόσο στη ρυθμιζόμενη αγορά όσο και στην ελεύθερη αγορά.
(102)
Από την επίσημη έρευνα δεν αποδεικνύεται η ύπαρξη κανενός άλλου πλεονεκτήματος υπέρ των διανομέων. Οι διανομείς μετακύλιαν το σύνολο του οφέλους των χαμηλών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων στους τελικούς χρήστες, δεν εξασφάλιζαν εγγυήσεις όσον αφορά τις πωλήσεις και δεν απολάμβαναν κανενός πλεονεκτήματος εάν οι χρήστες επέστρεφαν στη ρυθμιζόμενη αγορά. Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι, από οικονομική άποψη, η θέση των διανομέων στην Ισπανία ήταν απολύτως ανάλογη εκείνης ενός ενδιαμέσου του συστήματος. Συναφώς, η αναγνώριση των εξόδων προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων σύμφωνα με το ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας το 2005 δεν διαφέρει, καταρχήν, από την αντιστάθμιση των εξόδων αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, την οποία η Επιτροπή δεν θεώρησε κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ ούτε όσον αφορά την προερχόμενη από συγκεκριμένες πηγές ηλεκτρική ενέργεια (αιτιολογική σκέψη 90) ούτε όσον αφορά την ηλεκτρική ενέργεια χονδρικής για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου (αιτιολογική σκέψη 91).
(103)
Παρότι η απόφαση κίνησης της διαδικασίας δεν αφορά τις κάθετα ολοκληρωμένες οντότητες στις οποίες ανήκουν οι διανομείς, με μερική λογιστική και νομική αποδεσμοποίηση, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί της Centrica, η Επιτροπή εξέτασε επίσης κατά πόσον οι εν λόγω οντότητες μπορούσαν να εξασφαλίσουν έμμεσα πλεονεκτήματα τα οποία μπορεί να συνιστούσαν κρατική ενίσχυση. Η Centrica ισχυρίστηκε, ειδικότερα, ότι οι ολοκληρωμένες οντότητες οι οποίες δραστηριοποιούνται στην ελεύθερη αγορά λιανικής ηλεκτρικής ενέργειας (μέσω κλάδου διανομής) μπορούσαν να αποφύγουν τις ζημίες παροτρύνοντας τους χρήστες να επιλέξουν τον δικό τους κλάδο διανομής. Ισχυρίστηκε επίσης ότι οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας οι οποίοι ανήκαν σε ολοκληρωμένη οντότητα διέθεταν κίνητρο να διατηρήσουν τις τιμές χονδρικής σε υψηλό επίπεδο, λαμβάνοντας υπόψη ότι ο κλάδος διανομής της ολοκληρωμένης οντότητας (η οποία πωλούσε βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων) προστατευόταν κατά των ζημιών.
(104)
Η Επιτροπή δεν μπόρεσε να διαπιστώσει την ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος από το γεγονός ότι οι χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας επέλεγαν τους διανομείς εις βάρος των προμηθευτών. Από οικονομική άποψη, η επιλογή αυτή δεν παρήγαγε κέρδη, αλλά απέτρεψε απλώς τις ζημίες για τα τμήματα προμήθειας των τεσσάρων κάθετα ολοκληρωμένων ομίλων, Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA και Endesa, SA· από την πλευρά της, η Elcogás δραστηριοποιούνταν μόνον στον τομέα της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας. Ωστόσο, αυτό δεν μπορεί να θεωρηθεί πλεονέκτημα για τις τέσσερις άλλες προαναφερθείσες επιχειρήσεις, καθώς τα τμήματα προμήθειας μπορούσαν να αποφύγουν τις εν λόγω ζημίες σε κάθε περίπτωση καταγγέλλοντας τις συμβάσεις προμήθειας. Επομένως, το σύστημα δεν συνεπαγόταν πλεονέκτημα, αλλά ποινή για τα τμήματα προμήθειας: την απώλεια πελατών. Για τους διανομείς (για τους προεκτεθέντες λόγους), το σύστημα ήταν επίσης οικονομικά. Από την πλευρά τους, οι επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας είχαν πωλήσει σε κάθε περίπτωση την παραγόμενη ηλεκτρική ενέργεια στην αγορά χονδρικής.
(105)
Όσον αφορά το κίνητρο των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας να διατηρήσουν τις τιμές χονδρικής σε υψηλό επίπεδο, πρέπει να επισημανθεί ότι, παρότι οι συνθήκες της αγοράς που δημιούργησαν οι ισπανικές αρχές μπορούσαν να παραγάγουν κίνητρα για την αύξηση των τιμών από τους παραγωγούς, τα τιμολόγια αφ' εαυτά δεν οδήγησαν σε αύξηση των τιμών χονδρικής. Μια ουσιαστική αύξηση των τιμών θα απαιτούσε εκ μέρους των παραγωγών πολύπλοκες στρατηγικές και συμπεριφορά η οποία θα αντέκειτο στον ανταγωνισμό. Δεν διαπιστώθηκε άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ των τιμολογίων και της ενδεχόμενης τεχνητής αύξησης των τιμών χονδρικής, η οποία παραμένει θεωρητική και αναπόδεικτη υπόθεση.
(106)
Η Επιτροπή εξέτασε επίσης το ενδεχόμενο το σύστημα να χορήγησε πλεονέκτημα στους ήδη εγκαταστημένους ομίλους (ωθώντας εκτός της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας τους ανταγωνιστές που δραστηριοποιούνταν ελεύθερα) με την αύξηση και την «αναδιαμόρφωση» του μεριδίου αγοράς τους, έτσι ώστε αυτό να τείνει να συμπίπτει, σε γενικές γραμμές, με το μέγεθος του δικτύου διανομής κάθε ομίλου, όσον αφορά τους τέσσερις κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους. Τα συγκεκριμένο υποθετικό πλεονέκτημα δεν αποδείχθηκε, και τούτο για τους ακόλουθους λόγους:
-
Πρώτον, δεν είναι πάντοτε εφικτή η «μετακίνηση» πελατών εντός του ίδιου ομίλου. Ένας πελάτης του κλάδου προμήθειας της Endesa σε μια περιοχή στην οποία τοπικός διανομέας είναι η Iberdrola δεν μπορούσε να επιλέξει τον κλάδο διανομής της Endesa, αλλά μόνον εκείνον της Iberdrola. Εξάλλου, η επιλογή της ρυθμιζόμενης αγοράς συνεπαγόταν καθαρό κόστος για τις ολοκληρωμένες οντότητες, καθώς αύξανε το έλλειμμα το οποίο θα καλούνταν να χρηματοδοτήσουν οι εν λόγω οντότητες υπό δυσμενείς συνθήκες.
-
Δεύτερον, οι όμιλοι δεν εξασφάλιζαν κανένα όφελος από τις πωλήσεις των διανομέων. Για τον λόγο αυτό, το δυνητικό πλεονέκτημα από την αύξηση του μεριδίου αγοράς δεν μπορούσε να μεταφραστεί σε κέρδη το 2005 (έτος στο οποίο επικεντρώθηκε η έρευνα), αλλά μόνον σε επόμενα έτη, όταν η ελεύθερη αγορά θα γινόταν βιώσιμη. Για να συγκεκριμενοποιηθεί το συγκεκριμένο πλεονέκτημα, οι χρήστες στους οποίους παρείχε υπηρεσίες ο διανομέας ενός ομίλου έπρεπε να επιλέξουν εκ νέου τον κλάδο προμήθειας του εν λόγω ομίλου. Ωστόσο, τότε, ένας πελάτης που εξέταζε το ενδεχόμενο να αλλάξει προμηθευτή μπορούσε να επιλέξει μεταξύ όλων των προμηθευτών που δραστηριοποιούνταν στην ισπανική αγορά. Επομένως, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να διαπιστώσει την ύπαρξη συγκεκριμένου πλεονεκτήματος σχετιζόμενου με το απλό γεγονός ότι οι όμιλοι διέθεταν μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς κατά το διάστημα στο οποίο επικεντρώθηκε η έρευνα.
-
Αντιθέτως, οι ολοκληρωμένοι όμιλοι υπέστησαν μια αντικειμενική ποινή: την υποχρέωση να χρηματοδοτήσουν το έλλειμμα με μη αποδοτικούς όρους, δεδομένου ότι το επιτόκιο για τα δικαιώματα είσπραξης ήταν κατώτερο του κατάλληλου επιτοκίου της αγοράς και, επομένως, η τιτλοποίηση των δικαιωμάτων είσπραξης πραγματοποιήθηκε με ανταμοιβή πιθανώς κατώτερη από εκείνη που θα είχαν εξασφαλίσει εφαρμόζοντας το επιτόκιο της αγοράς.
(107)
Λαμβάνοντας υπόψη τα προαναφερθέντα, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, όσον αφορά την προμήθεια σε επιχειρήσεις, το ρυθμιστικό σύστημα που θέσπισε η Ισπανία το 2005 δεν χορηγούσε άμεσο ή έμμεσο οικονομικό πλεονέκτημα στους διανομείς ούτε στους κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους στους οποίους ανήκαν.
(108)
Τέλος, όσον αφορά τον ισχυρισμό της Centrica, σύμφωνα με τον οποίο το σύστημα εισήγαγε διακρίσεις μεταξύ διανομέων και προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι διάκριση μπορεί να υφίσταται σε περίπτωση διαφορετικής μεταχείρισης προσώπων που βρίσκονται στην ίδια νομική ή πραγματική κατάσταση ή, αντιστρόφως, σε περίπτωση ίδιας μεταχείρισης προσώπων που βρίσκονται σε διαφορετικές νομικές ή πραγματικές καταστάσεις.
(109)
Πρώτον, ο ισχυρισμός είναι προδήλως αβάσιμος στην περίπτωση της Elcogás S.A, στην οποία χορηγήθηκαν δικαιώματα είσπραξης παρότι δεν δραστηριοποιούνταν στον τομέα της διανομής. Δεύτερον, δεν αποδείχθηκε ότι οι τέσσερις άλλες αναφερόμενες επιχειρήσεις, Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA και Endesa, SA, έλαβαν αντιστάθμιση λόγω της δραστηριότητάς τους ως διανομέων που προμήθευαν ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, όπως ήδη αναφέρθηκε στην αιτιολογική σκέψη 30. Τρίτον, σε κάθε περίπτωση, στο ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, οι διανομείς και οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς δεν βρίσκονταν στην ίδια νομική και πραγματική κατάσταση. Η υποχρέωση προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πραγματοποιούνταν με κανονιστικούς περιορισμούς, με αποτέλεσμα οι διανομείς να ενεργούν ως απλοί χρηματοοικονομικοί ενδιάμεσοι και διαμεσολαβητές προμήθειας που εφάρμοζαν τις διατάξεις του νόμου, ενώ η προμήθεια υπό όρους ελεύθερης αγοράς ήταν πλήρως ελευθερωμένη δραστηριότητα. Επομένως, η διαφορά μεταχείρισης στην οποία αντιτάσσεται η Centrica δεν μπορεί να θεωρηθεί διάκριση, παρά το γεγονός ότι το επίπεδο των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων μπορεί να ήταν επιζήμιο για τη διαδικασία ελευθέρωσης. Ωστόσο, αυτό δεν ήταν αποτέλεσμα της χορήγησης παράνομης κρατικής ενίσχυσης στους διανομείς.
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(110)
Κατά τη διάρκεια της επίσημης έρευνας, οι αμφιβολίες που είχε διατυπώσει η Επιτροπή στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας διασκεδάστηκαν. Η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι η αναγνώριση από την Ισπανία των εξόδων των διανομέων ηλεκτρικής ενέργειας κατά την άσκηση της δραστηριότητας προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας σε μεσαίες και μεγάλες επιχειρήσεις βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δεν παρέσχε οικονομικό πλεονέκτημα στους διανομείς κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ.
(111)
Δεδομένου ότι τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ πρέπει να πληρούνται σωρευτικά, παρέλκει η εξέταση της πλήρωσης των λοιπών κριτηρίων. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο δεν συνιστά κρατική ενίσχυση υπέρ των διανομέων ηλεκτρικής ενέργειας. Το συμπέρασμα αυτό αφορά την κατάσταση και το χρονικό διάστημα που καλύπτει η καταγγελία και δεν εμποδίζει την ενδεχόμενη αξιολόγηση από την Επιτροπή μέτρων ληφθέντων από την Ισπανία μετά το 2005,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η αναγνώριση από το Βασίλειο της Ισπανίας των εξόδων των διανομέων για την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας σε μεσαίες και μεγάλες επιχειρήσεις βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων το 2005 με τη μορφή δικαιωμάτων είσπραξης για τις Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa, SA και Elcogás, SA, τα οποία θεσπίστηκαν με το Βασιλικό Νομοθετικό Διάταγμα 5/2005, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο της Ισπανίας.
Βρυξέλλες, 4 Φεβρουαρίου 2014.