РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ (ΕΕ) 2015/506 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 20ής Φεβρουαρίου 2014
σχετικά με τα μέτρα που έλαβε η Γερμανία όσον αφορά τη Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και διάφορες αεροπορικές εταιρείες SA.15376 (C 27/07) (πρώην NN 29/07)
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2014) 868]
(Το κείμενο στη γερμανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο (1),
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις προαναφερόμενες διατάξεις (2), και έχοντας υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στο διάστημα μεταξύ 2003 και 2006, η Επιτροπή έλαβε καταγγελίες από διάφορα μέρη, σύμφωνα με τις οποίες ορισμένες αεροπορικές εταιρείες και ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα Berlin Schönefeld («Schönefeld») ενδέχεται να έχουν λάβει παράνομη κρατική ενίσχυση για τις δραστηριότητές τους στον εν λόγω αερολιμένα.
(2)
Με επιστολή της 17ης Αυγούστου 2006, η Επιτροπή ζήτησε από τη Γερμανία να παράσχει πληροφορίες σχετικά με το θέμα. Η Γερμανία ανταποκρίθηκε στο εν λόγω αίτημα με επιστολή της 20ής Δεκεμβρίου 2006.
(3)
Με επιστολή της 10ης Ιουλίου 2007 («απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας»), η Επιτροπή ενημέρωσε τη Γερμανία για την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης («ΣΛΕΕ») σχετικά με τα προαναφερόμενα μέτρα. Ταυτόχρονα, η Επιτροπή εξέδωσε διαταγή παροχής πληροφοριών δυνάμει του άρθρου 10 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου (3) όσον αφορά όλα τα έγγραφα, δεδομένα και στοιχεία που είναι απαραίτητα για την Επιτροπή προκειμένου να μπορέσει να αξιολογήσει κατά πόσον τα εν λόγω μέτρα συνιστούν κρατική ενίσχυση.
(4)
Η Γερμανία απέστειλε τις παρατηρήσεις της στην Επιτροπή στις 4 Οκτωβρίου 2007 και τις συμπλήρωσε με πρόσθετα έγγραφα στις 3 Μαρτίου 2008.
(5)
Η απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, την οποία εξέδωσε η Επιτροπή, δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 30 Οκτωβρίου 2007 (4). Η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με τα υπό εξέταση μέτρα εντός ενός μηνός από την ημερομηνία δημοσίευσης.
(6)
Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από αρκετά ενδιαφερόμενα μέρη. Στις 16 Ιανουαρίου και στις 20 Φεβρουαρίου 2008 η Επιτροπή διαβίβασε τις εν λόγω παρατηρήσεις στη Γερμανία. Με επιστολή της 15ης Μαΐου 2008, η Γερμανία απέστειλε τις απαντήσεις της επί των παρατηρήσεων που είχαν υποβάλει τα ενδιαφερόμενα μέρη. Εν συνεχεία, στις 31 Αυγούστου 2009, η Επιτροπή ζήτησε περαιτέρω πληροφορίες. Η Γερμανία ανταποκρίθηκε στο εν λόγω αίτημα σε τρία στάδια, στις 28 Σεπτεμβρίου, στις 12 Οκτωβρίου και στις 28 Οκτωβρίου 2009. Στις 4 Απριλίου 2011 η Επιτροπή ζήτησε εκ νέου πληροφορίες από τη Γερμανία. Ανταποκρινόμενη στο εν λόγω αίτημα, η Γερμανία απέστειλε νέες παρατηρήσεις και πρόσθετα έγγραφα στις 19 Μαΐου 2011. Στις 10 Οκτωβρίου 2011, η Επιτροπή διαβίβασε στη Γερμανία συμπληρωματικές παρατηρήσεις που είχε λάβει από τα ενδιαφερόμενα μέρη. Η Γερμανία απέστειλε τα σχόλιά της επί των παρατηρήσεων αυτών στις 7 Νοεμβρίου 2011. Κατόπιν περαιτέρω αιτήματος για παροχή πληροφοριών που υπέβαλε η Επιτροπή στις 17 Ιανουαρίου 2012, η Γερμανία απάντησε στις 14 Φεβρουαρίου 2012.
2. ΓΕΝΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ
(7)
Μετά την επανένωση της Γερμανίας το 1990, το Βερολίνο βρέθηκε σε μια πολύ ιδιαίτερη κατάσταση όσον αφορά την εναέρια κυκλοφορία, η οποία ήταν αποτέλεσμα της διαίρεσης της πόλης σε ανατολικό και δυτικό τμήμα επί δεκαετίες. Οι εντός πόλεως αερολιμένες, Berlin Tegel («Tegel») και Berlin Tempelhof («Tempelhof»), βρίσκονται στην περιοχή που αποτελούσε το Δυτικό Βερολίνο. Ο αερολιμένας του Schönefeld βρίσκεται στην περιοχή που αποτελούσε το Ανατολικό Βερολίνο στα όρια μεταξύ των ομόσπονδων κρατών (Länder) του Βερολίνου και του Βραδεμβούργου.
(8)
Ο αερολιμένας Tempelhof άνοιξε το 1923 και χρησιμοποιούνταν μόνο από μικρά αεροσκάφη λόγω του μικρού διαδρόμου προσγείωσης/απογείωσης. Ο εκσυγχρονισμός του συγκεκριμένου αερολιμένα δεν ήταν εύκολος, καθώς βρίσκεται σε κοντά σε διατηρητέα ιστορική τοποθεσία και περιβάλλεται από οικιστικές περιοχές, γεγονός που καθιστούσε αδύνατη οποιαδήποτε επέκταση. Η λειτουργία του αερολιμένα Tempelhof διεκόπη στις 30 Οκτωβρίου 2008.
(9)
Ο αερολιμένας Tegel άνοιξε το 1948 για τη μεταφορά προμηθειών μέσω αερογέφυρας στο Βερολίνο κατά τη διάρκεια του σοβιετικού αποκλεισμού. Από το 1968 και μετά πολλές αεροπορικές εταιρείες μετέφεραν τις δραστηριότητές τους από το Tempelhof στο Tegel, καθώς το Tempelhof δεν ήταν κατάλληλο για αεριωθούμενα αεροσκάφη. Από το 1975 το αεροδρόμιο Tegel αποτελεί τον κύριο επιβατικό αερολιμένα του Βερολίνου. Στις αρχές της δεκαετίας του 1990 το Tegel έφτανε στη μέγιστη χωρητικότητά του σε ώρες αιχμής. Ο μόνος τρόπος να αποφευχθούν σημαντικοί περιορισμοί χωρητικότητας μακροπρόθεσμα ήταν η επέκταση του διαδρόμου προσγείωσης/απογείωσης και η κατασκευή μεγαλύτερου αεροσταθμού. Ωστόσο, αυτό δεν ήταν εφικτό διότι το αεροδρόμιο Tegel, όπως και το Tempelhof, βρίσκεται εντός της πόλης και περιβάλλεται από οικιστικές περιοχές και οδούς πρόσβασης. Επιπλέον, οποιαδήποτε αύξηση της εναέριας κυκλοφορίας στο Tegel θα είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση της ηχορύπανσης για τους κατοίκους της περιοχής.
(10)
Ο αερολιμένας Schönefeld άνοιξε το 1946 κατ’ εντολή της σοβιετικής στρατιωτικής διοίκησης στη Γερμανία. Αρχικά λειτουργούσε κυρίως ως στρατιωτικός αερολιμένας που χρησιμοποιούνταν επίσης από εμπορικές αεροπορικές εταιρείες, όπως η Aeroflot και, αργότερα, η ανατολικογερμανική αεροπορική εταιρεία Interflug. Μέχρι την αλλαγή της πολιτικής κατάστασης στη Γερμανία το 1990, ο αερολιμένας Schönefeld επεκτάθηκε αρκετές φορές. Δεδομένου ότι είχε σχεδιαστεί για να λειτουργήσει ως στρατιωτικός αερολιμένας, το Schönefeld δεν ήταν κατάλληλο για τις ανάγκες των σύγχρονων εμπορικών αεροπορικών μεταφορών. Επιπλέον, μετά την αλλαγή της πολιτικής κατάστασης, ο αερολιμένας δεν ήταν πλέον σε καλή κατάσταση. Κατά συνέπεια, χρειάστηκαν σημαντικές επενδύσεις κατά τη δεκαετία του 1990 για την αναβάθμιση του χώρου σύμφωνα με τα δυτικοευρωπαϊκά πρότυπα ασφαλείας. Επιπλέον, το Schönefeld βρίσκεται σε μεγαλύτερη απόσταση από το κέντρο της πόλης από ό,τι το Tempelhof και το Tegel και, για τον λόγο αυτό, θεωρείτο λιγότερο ελκυστικό από τα δύο αυτά αεροδρόμια, τουλάχιστον από ορισμένες κατηγορίες επιβατών και αεροπορικών εταιρειών.
(11)
Για ιστορικούς λόγους, οι τρεις αερολιμένες του Βερολίνου λειτουργούσαν αρχικά υπό την εκμετάλλευση διαφορετικών εταιρειών. Με την επανένωση της Γερμανίας συγκεντρώθηκαν στο πλαίσιο μιας ενιαίας εταιρείας χαρτοφυλακίου, της Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH («BBF»), υπό την κοινή ιδιοκτησία των ομόσπονδων κρατών του Βερολίνου και του Βραδεμβούργου (37 % έκαστο) και της γερμανικής ομοσπονδιακής κυβέρνησης (26 %%). Έως το 2003 η εν λόγω εταιρεία χαρτοφυλακίου είχε δύο θυγατρικές: την Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH («BFG»), η οποία εκμεταλλευόταν τους αερολιμένες Tegel και Tempelhof, και τη Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH («FBS»), η οποία εκμεταλλευόταν το Schönefeld. Τον Οκτώβριο του 2003 η BBF συγχωνεύθηκε με την FBS, η οποία ως εκ τούτου κατέστη ιδιοκτήτρια της BFG. Την 1η Ιανουαρίου 2012 η FBS μετονομάστηκε σε Flughafen Berlin Brandenburg GmbH («FBB»).
(12)
Υπό το πρίσμα της εν γένει αναμενόμενης αύξησης της εναέριας κυκλοφορίας από και προς το Βερολίνο (βλέπε πίνακα 1 κατωτέρω), η οποία εν μέρει οφειλόταν στο γεγονός ότι το Βερολίνο ανέκτησε τον ρόλο του ως πρωτεύουσα της Γερμανίας, σύντομα κατέστη σαφές κατά τη δεκαετία του 1990 ότι υπήρχε ανάγκη για αποδοτικότερη χρήση της υπάρχουσας χωρητικότητας των αερολιμένων, η οποία τότε επεκτάθηκε σε όλο το πολεοδομικό συγκρότημα του Βερολίνου λόγω της πολιτικής διαίρεσης της πόλης στο παρελθόν.
Πίνακας 1
Επιβατική κίνηση στους αερολιμένες του Βερολίνου (εκατ. επιβάτες)
Έτος
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ά.α.
1992
1,4
6,6
ά.α.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ά.α.
1995
1,9
8,2
ά.α.
1996
1,8
8,3
ά.α.
1997
1,9
8,6
ά.α.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ά.α.
2000
2,1
10,3
ά.α.
2001
1,9
9,9
ά.α.
2002
1,6
9,1
ά.α.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
κλειστό
2010
7,3
15,0
κλειστό
2011
7,1
16,9
κλειστό
2012
7,1
18,2
κλειστό
Πηγή:
Στοιχεία από την απόφαση της Επιτροπής στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης αριθ. NN 25/09 (πρώην N 167/09) - Γερμανία - Χρηματοδότηση του Διεθνούς Αερολιμένα Βερολίνου-Βραδεμβούργου (ΕΕ C 179 της 1.8.2009, σ. 5), που επικαιροποιήθηκαν σύμφωνα με στοιχεία που αντλήθηκαν από τις ετήσιες εκθέσεις της FBB.
(13)
Στο πλαίσιο αυτό, η ιδέα ενός μοναδικού αερολιμένα για την περιοχή Βερολίνου-Βραδεμβούργου εξετάστηκε αμέσως μετά την επανένωση της Γερμανίας. Βάσει των προβλέψεων για τους αριθμούς επιβατών στους αερολιμένες του Βερολίνου, θεωρήθηκε ότι η αποδοτική διαχείριση της αύξησης της εναέριας κυκλοφορίας θα μπορούσε να εξασφαλιστεί μόνο από έναν ενιαίο αερολιμένα κατάλληλου μεγέθους και εξοπλισμένο με την τελευταία τεχνολογία.
(14)
Ο σχεδιασμός για τη δημιουργία του ενιαίου αερολιμένα του Βερολίνου ξεκίνησε τον Ιανουάριο του 1992. Στο πλαίσιο αυτό, στις 20 Ιουνίου 1993 ανακοινώθηκε ότι η περιοχή στα νότια του Schönefeld, καθώς και δύο ακόμη τοποθεσίες (αεροδρόμιο Sperenberg και αεροδρόμιο Jüterborg) προσδιορίστηκαν ως πιθανές τοποθεσίες για τον νέο αερολιμένα. Το Tegel και το Tempelhof δεν θεωρήθηκαν πιθανώς κατάλληλα για δύο λόγους: πρώτον, λόγω του αρνητικού αντίκτυπου των αερολιμένων αυτών που βρίσκονται εντός πόλεως στους κατοίκους των αντίστοιχων περιοχών (ιδίως από άποψη θορύβου) και, δεύτερον, διότι σε κάθε περίπτωση δεν ήταν δυνατό να επεκταθούν επαρκώς για να στεγάσουν τον νέο ενιαίο αερολιμένα του Βερολίνου. Εντέλει, επιλέχθηκε το Schönefeld διότι βρίσκεται μεν κοντά αλλά όχι μέσα στο κέντρο της πόλης και διαθέτει καλές οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις. Κατά συνέπεια, αποφασίστηκε να επεκταθεί και να εκσυγχρονιστεί ο υπάρχων αερολιμένας Schönefeld, να μετατραπεί στον κύριο αερολιμένα του Βερολίνου με την ονομασία Berlin-Brandenburg Willy Brandt («BER») και, ταυτόχρονα, να κλείσουν οι αερολιμένες Tegel και Tempelhof. Αυτή η απόφαση επισημοποιήθηκε στο πλαίσιο συμφωνίας που υπογράφηκε από τη γερμανική ομοσπονδιακή κυβέρνηση και τα ομόσπονδα κράτη του Βερολίνου και του Βραδεμβούργου στις 28 Μαΐου 1996.
(15)
Οι μέτοχοι της BBF σχεδίαζαν να υλοποιήσουν το έργο BER μέσω ενός ιδιώτη ιδιοκτήτη και φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα. Το 1997 αποφασίστηκε να δρομολογηθεί διαδικασία ιδιωτικοποίησης, στο πλαίσιο της οποίας προβλεπόταν η πώληση όλων των μετοχών της BBF σε ιδιώτη επενδυτή και η παραχώρηση του αερολιμένα στον μελλοντικό αγοραστή.
(16)
Ωστόσο, οι υφιστάμενοι μέτοχοι της BBF δεν μπόρεσαν να καταλήξουν σε συμφωνία με κανέναν από τους προσφέροντες. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα οι φορείς του δημοσίου που ήταν οι ιδιοκτήτες να δηλώσουν το 2003 ότι η διαδικασία ιδιωτικοποίησης είχε αποτύχει και ότι ο αερολιμένας BER επρόκειτο να κατασκευαστεί με μετόχους του δημοσίου (5).
3. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΚΑΙ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
3.1. Η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών
(17)
Η BBF και η BFG υπέγραψαν συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) στις 6 Αυγούστου 1992. Η εν λόγω συμφωνία αρχικά προοριζόταν να έχει διάρκεια 5 έτη, με σιωπηρή ανανέωση για δύο έτη επιπλέον, εκτός εάν κάποιος από τους συμβαλλόμενους αποφάσιζε τη λύση της συμφωνίας παρέχοντας προειδοποίηση ενός έτους. Παρόμοια συμφωνία υπογράφηκε μεταξύ της BBF και της FBS. Σύμφωνα με το γερμανικό δίκαιο, η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών μεταξύ μιας εταιρείας και της θυγατρικής της είναι μια συμφωνία μέσω της οποίας η διαχείριση της θυγατρικής ελέγχεται από τη μητρική εταιρεία και η θυγατρική έχει την υποχρέωση να μεταφέρει τα κέρδη και τις ζημίες της στη μητρική εταιρεία. Στην πράξη, ως αποτέλεσμα της εν λόγω συμφωνίας, τα κέρδη και οι ζημίες της μητρικής εταιρείας και της θυγατρικής της προστίθενται και φορολογούνται συγκεντρωτικά. Ως αποτέλεσμα των συμφωνιών ελέγχου και μεταφοράς κερδών που συνήφθησαν μεταξύ της BBF και των θυγατρικών της, οι διάφορες αυτές εταιρείες θεωρούνταν ενιαία φορολογητέα οντότητα για τους σκοπούς της φορολογίας των εταιρειών.
(18)
Το 2003, ως αποτέλεσμα της συγχώνευσης της BBF και της FBS, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις της BBF δυνάμει της συμφωνίας ελέγχου και μεταφοράς κερδών της 6ης Αυγούστου 1992 με την BFG μεταβιβάστηκαν στην FBS. Επιπλέον, η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών μεταξύ της BBF και της FBS δεν είχε πλέον σημασία για τη συγχώνευση. Κατά συνέπεια, η εν λόγω συμφωνία δεν θα εξεταστεί περαιτέρω στο πλαίσιο της παρούσας απόφασης.
(19)
Στην πράξη, η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών της 6ης Αυγούστου 1992 μεταξύ της BBF και της BFG («συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών») είχε ως αποτέλεσμα την αντιστάθμιση των ζημιών που προέκυπταν από την εκμετάλλευση του Schönefeld με τα κέρδη που προέκυπταν από την εκμετάλλευση του Tegel, τουλάχιστον για ορισμένα έτη.
(20)
Στην πραγματικότητα, ο αερολιμένας Schönefeld είχε ζημίες εκμετάλλευσης τουλάχιστον έως το 2006, όπως προκύπτει από τον πίνακα που ακολουθεί, στον οποίο παρατίθενται οι δείκτες EBITDA (6) και EBIT (7) του αερολιμένα από το 2003 έως 2006, με βάση τα έξοδα και τα έσοδα που συνδέονται άμεσα με τη λειτουργία του εν λόγω αερολιμένα:
Πίνακας 2
Δείκτες EBITDA και EBIT του αερολιμένα Schönefeld από το 2003 έως το 2006
EBITDA/EBIT
(εκατ. ευρώ)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Ωστόσο, οι χαμηλές επιδόσεις του αερολιμένα Schönefeld δεν έθεσαν υπό αμφισβήτηση τη βιωσιμότητα του ομίλου που περιλάμβανε την FBS, την BFG και, έως το 2003, την εταιρεία χαρτοφυλακίου BBF («όμιλος FBS»). Ο όμιλος FBS κατόρθωνε σταθερά να παράγει επαρκείς ίδιους χρηματοδοτικούς πόρους ή να αντλεί την απαραίτητη χρηματοδότηση από την αγορά. Εξ όσων γνωρίζει η Επιτροπή, η μόνη παροχή δημόσιας χρηματοδότησης στον όμιλο FBS από εξωτερικές πηγές αφορούσε τη χρηματοδότηση του έργου BER και είχε εγκριθεί από την Επιτροπή (9).
(22)
Η κατάσταση αυτή οφειλόταν κυρίως στις σχετικά ικανοποιητικές οικονομικές επιδόσεις του Tegel, οι οποίες μετρίαζαν τον αρνητικό αντίκτυπο που είχαν οι ζημίες εκμετάλλευσης του Schönefeld στον όμιλο FBS. Στο διάστημα από το 1990 έως το 2005, το Tegel, σε αντίθεση με το Schönefeld και το Tempelhof, ήταν ένα σύγχρονο αεροδρόμιο, το οποίο φιλοξενούσε τους κυριότερους διεθνείς αερομεταφορείς πλήρων υπηρεσιών που εξυπηρετούσαν το Βερολίνο, και θεωρούνταν ο πλέον ελκυστικός αερολιμένας του πολεοδομικού συγκροτήματος του Βερολίνου, τουλάχιστον από ορισμένες κατηγορίες επιβατών και αεροπορικών εταιρειών. Επιπλέον, κατά το διάστημα από το 1990 έως το 2005 σημειώθηκε συνολική ανοδική τάση όσον αφορά την επιβατική κίνηση στις αεροπορικές μεταφορές στο Βερολίνο, η οποία ωφέλησε τον όμιλο FBS συνολικά.
(23)
Όπως φαίνεται στον πίνακα 1, ο αριθμός επιβατών ανά έτος στο Tegel αυξανόταν σταθερά κατά τη δεκαετία του 1990, καθώς και από το 2004 και μετά. Στο Schönefeld, ο αριθμός επιβατών ανά έτος αυξήθηκε σημαντικά κατά το πρώτο ήμισυ της δεκαετίας του 1990 (από 1,1 σε 1,9 εκατ. επιβάτες από το 1991 έως το 1995) αλλά παρέμεινε στάσιμος κατά το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας και μειώθηκε στο διάστημα μεταξύ 2000 και 2003 (από 2,1 σε 1,7 εκατ. επιβάτες ετησίως). Από το 1991 έως το 2003 το μεγαλύτερο μέρος της αύξησης της επιβατικής κίνησης στο Βερολίνο, σε απόλυτες τιμές, απορροφήθηκε από το Tegel και όχι από το Schönefeld. Πράγματι, ενώ ο αριθμός επιβατών ανά έτος στο Schönefeld αυξήθηκε κατά 600 000 κατά τη συγκεκριμένη περίοδο, στο Tegel σημείωσε αύξηση της τάξεως των 4,4 εκατ. Η επιβατική κίνηση συνέχισε να αυξάνεται σταθερά και στους δύο αερολιμένες από το 2003 έως το 2012: όπως αναφέρεται στον πίνακα 1, η κίνηση στο Schönefeld αυξήθηκε κατά 417 % (από 1,7 σε 7,1 εκατ. επιβάτες ετησίως), ενώ στο Tegel αυξήθηκε κατά 63 % (από 11,1 σε 18,2 εκατ. επιβάτες ετησίως). Σε αντίθεση με την περίοδο 1991-2003, η αύξηση της επιβατικής κίνησης σε απόλυτες τιμές ήταν κατανεμημένη σχεδόν ισομερώς μεταξύ των δύο αερολιμένων, που σημαίνει ότι σε σχετικές τιμές η αύξηση του Schönefeld ήταν κατά πολύ μεγαλύτερη από την αντίστοιχη του Tegel.
3.2. Οι πίνακες αερολιμενικών τελών στο Schönefeld
(24)
Κατά τη δεκαετία του 1990, ο όμιλος FBS επιχείρησε να ενθαρρύνει τις αεροπορικές εταιρείες να μεταφέρουν τις δραστηριότητές τους από το Tegel, το οποίο λειτουργούσε σχεδόν στο 100 % της χωρητικότητάς του, προς το Schönefeld, το οποίο υπολειτουργούσε (10). Ο στόχος ήταν να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα συμφόρησης στο Tegel και παράλληλα να βελτιστοποιηθεί η χρήση της χωρητικότητας του Schönefeld. Για τον σκοπό αυτό, υπήρξε επικοινωνία τόσο με τις αεροπορικές εταιρείες που ήδη εκτελούσαν δρομολόγια από το Tegel και το Tempelhof, όσο και με τις αεροπορικές εταιρείες που δεν εκτελούσαν ακόμη δρομολόγια από αεροδρόμιο του Βερολίνου. Αρκετοί αερομεταφορείς εξέφρασαν ενδιαφέρον αλλά εντέλει δεν μεταφέρθηκαν στο Schönefeld για λόγους εμπορικής προώθησης, ιδίως επειδή δεν υπήρχε κάποιος εμβληματικός μισθωτής (11) στο Schönefeld. Επιπλέον, η υποδομή του Schönefeld δεν ήταν τόσο σύγχρονη όσο εκείνη του Tegel και το μειονέκτημα αυτό δεν αντισταθμιζόταν από ελκυστικά αερολιμενικά τέλη ή άλλα οικονομικά κίνητρα. Συνολικά, η προσπάθεια για μεταφορά μέρους της επιβατικής κίνησης από το Tegel στο Schönefeld και προσέλκυση στο Schönefeld αερομεταφορέων που προηγουμένως δεν εκτελούσαν πτήσεις από το Βερολίνο απέτυχε σε μεγάλο βαθμό. Αυτό καταδεικνύεται από το γεγονός ότι, όπως έχει ήδη αναφερθεί, ενώ η επιβατική κίνηση στο Tegel αυξήθηκε κατά 4,4 εκατ. επιβάτες στο διάστημα μεταξύ 1991 και 2003, στο Schönefeld αυξήθηκε μόλις κατά 600 000 επιβάτες την ίδια περίοδο.
(25)
Το γεγονός αυτό αποτέλεσε έναυσμα για στρατηγικό προβληματισμό σχετικά με τον καλύτερο τρόπο βελτίωσης της οικονομικής κατάστασης του Schönefeld εν αναμονή της έναρξης λειτουργίας του αερολιμένα BER. Η προσωρινή διακοπή λειτουργίας του αερολιμένα δεν εξετάστηκε ως πιθανή επιλογή. Στο πλαίσιο του στρατηγικού προβληματισμού εξετάστηκαν το ύψος των αερολιμενικών τελών και ο τρόπος καθορισμού τους με στόχο την προσέλκυση περισσότερης κίνησης.
(26)
Στη Γερμανία οι υπηρεσίες αερολιμενικών υποδομών που παρέχονται στις αεροπορικές εταιρείες τιμολογούνται με βάση τον πίνακα αερολιμενικών τελών του εκάστοτε αερολιμένα, όπως δημοσιεύεται στην Nachrichten für Luftfahrer, που αποτελεί την επίσημη εφημερίδα της Γερμανίας για θέματα αεροπορικών μεταφορών. Κάθε αερολιμένας καταρτίζει τον πίνακα τελών του και οφείλει να τον κοινοποιεί στις αρμόδιες αρχές πολιτικής αεροπορίας του αντίστοιχου ομόσπονδου κράτους.
(27)
Από το 2003 έχουν καταρτιστεί διάφοροι πίνακες τελών στο Schönefeld. Από την 1η Αυγούστου 2003 έως τις 30 Απριλίου 2004, υπήρχε κοινός πίνακας τελών για το Tegel, το Tempelhof και το Schönefeld («πίνακας του 2003»). Ο εν λόγω πίνακας θεωρήθηκε ότι δεν ήταν αρκετά ελκυστικός ώστε να παράσχει κίνητρα στις αεροπορικές εταιρείες για να θέσουν σε λειτουργία νέα δρομολόγια ή να αυξήσουν τη συχνότητα των δρομολογίων από και προς το Schönefeld.
(28)
Σε αυτό το πλαίσιο, το 2003 οι μέτοχοι της FBS ανέθεσαν σε συμβουλευτική εταιρεία ([…] - «ο σύμβουλος») να αναπτύξει στρατηγική η οποία θα μπορούσε να βελτιώσει την οικονομική κατάσταση του Schönefeld μέχρι την έναρξη λειτουργίας του BER, και η οποία θα μπορούσε να τεθεί γρήγορα σε εφαρμογή.
(29)
Από την ανάλυση του συμβούλου προέκυψε ότι υπήρχε δυνατότητα σημαντικής επέκτασης της εναέριας κυκλοφορίας στο Βερολίνο, για διάφορους λόγους. Κατά την εκτίμηση του συμβούλου, η ζώνη επιρροής του Βερολίνου περιλάμβανε έως 10 εκατ. δυνητικούς επιβάτες ανά έτος. Ο σύμβουλος προσδιόρισε σειρά διαρθρωτικών παραγόντων που συντελούν στην αύξηση της εναέριας κυκλοφορίας. Οι κυριότεροι παράγοντες ήταν η παρουσία των κεντρικών γραφείων πολλών μεγάλων πολυεθνικών εταιρειών, το γεγονός ότι το Βερολίνο είναι η μεγαλύτερη πόλη της Γερμανίας από άποψη πανεπιστημίων και αποτελεί κέντρο «επιβατικής κίνησης εθνοτικών ομάδων» (12) και το γεγονός ότι στις αρχές της δεκαετίας του 2000 θεωρούνταν αναπτυσσόμενη πρωτεύουσα και τουριστικός πόλος έλξης (13). Ο σύμβουλος κατέδειξε επίσης ότι, σε σύγκριση με άλλους αερολιμένες πρωτευουσών, το Βερολίνο εξακολουθούσε να διαθέτει το 2003 σημαντικό δυναμικό για την καθιέρωση και την αύξηση της επιβατικής κίνησης αερομεταφορέων χαμηλού κόστους («ΑΧΚ»).
(30)
Εκείνη την εποχή, η κίνηση αερομεταφορέων χαμηλού κόστους σημείωνε σημαντική αύξηση σε ολόκληρη την Ευρώπη (14), και από διάφορες αναλύσεις προέκυπτε ότι το μεγαλύτερο μέρος της κίνησης ΑΧΚ παραγόταν από καινούριους επιβάτες και ως εκ τούτου μπορούσε να θεωρηθεί πρόσθετη της παραδοσιακής κίνησης. Ο σύμβουλος προέβλεψε ότι οι δυνατότητες για πρόσθετη κίνηση ΑΧΚ στο Schönefeld αντιστοιχούσαν σε αύξηση κατά 600 000 έως 900 000 επιπλέον επιβάτες ετησίως σε βραχυπρόθεσμο ορίζοντα, συγκεκριμένα από το 2003 έως το 2005, και κατά 300 000 επιπλέον επιβάτες ετησίως σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, δηλαδή από το 2005 έως το 2010.
(31)
Επιπλέον, ο σύμβουλος διαπίστωσε ότι η εφαρμογή μιας στρατηγικής για την προσέλκυση ΑΧΚ στο Schönefeld θα απαιτούσε μόνο περιορισμένες προσαρμογές και όχι επενδύσεις μεγάλης κλίμακας σε υποδομές ή σημαντικές τροποποιήσεις στις υπάρχουσες υποδομές.
(32)
Κατά συνέπεια, ο σύμβουλος συνέστησε μια τέτοια στρατηγική («στρατηγική ΑΧΚ»), και πρότεινε την εφαρμογή της μέσω ενός συνδυασμού εκπτώσεων βάσει όγκου στα αερολιμενικά τέλη και οικονομικών κινήτρων (15).
(33)
Η FBS αποφάσισε να καταρτίσει και να εφαρμόσει τη στρατηγική ΑΧΚ και ενέκρινε νέο πίνακα τελών («πίνακας του 2004») για τον σκοπό αυτό. Ο πίνακας του 2004 είχε σχεδιαστεί ειδικά για το Schönefeld, σε αντίθεση με τον πίνακα του 2003. Ο νέος αυτός πίνακας τελών, που εγκρίθηκε στις 30 Απριλίου 2004 και εφαρμόστηκε από την 1η Μαΐου 2004, προέβλεπε τα ακόλουθα είδη τελών:
α.
τέλη απογείωσης και προσγείωσης, με βάση ιδίως το μέγιστο βάρος απογείωσης του αεροσκάφους·
β.
τέλη εξυπηρέτησης επιβατών, με βάση τον αριθμό των αναχωρούντων επιβατών και τον προορισμό της πτήσης·
γ.
τέλη στάθμευσης αεροσκαφών, με βάση το μέγιστο βάρος απογείωσης του αεροσκάφους και τη διάρκεια της χρήσης των χώρων στάθμευσης.
(34)
Στον εν λόγω πίνακα ενσωματώθηκαν διάφοροι μηχανισμοί οικονομικών κινήτρων:
α.
η «έκπτωση βάσει όγκου επιβατών» στο πλαίσιο της οποίας επιστρεφόταν μέρος των τελών εξυπηρέτησης επιβατών με βάση τον αριθμό των μεταφερόμενων επιβατών, ως εξής:
Πίνακας 3
Εκπτώσεις βάσει όγκου επιβατών σύμφωνα με τον πίνακα του 2004
Αριθμός επιβατών ανά έτος
Ποσοστό επιστροφής
(%)
Άνω των 50 000
5
Άνω των 100 000
10
Άνω των 150 000
15
Άνω των 250 000
20
β.
το «κίνητρο αύξησης», αποτελούμενο από το «κίνητρο προορισμού» και το «κίνητρο συχνότητας» που παρέχονταν αντίστοιχα για την έναρξη λειτουργίας νέων δρομολογίων από το Schönefeld και για την αύξηση της συχνότητας των πτήσεων σε ήδη υφιστάμενα δρομολόγια από το Schönefeld. Το κίνητρο προορισμού αντιστοιχούσε σε ποσοστό 80 % του Landegrundtarif (που ορίζεται ως το σύνολο των ισχυόντων τελών απογείωσης και προσγείωσης και των τελών εξυπηρέτησης επιβατών για τις αντίστοιχες κινήσεις αεροσκαφών) για το πρώτο έτος, 60 % για το δεύτερο έτος, 40 % για το τρίτο έτος και 20 % για το τέταρτο έτος. Το κίνητρο συχνότητας αντιστοιχούσε σε ποσοστό 60 % του Landegrundtarif για το πρώτο έτος και 40 % για το δεύτερο έτος. Προβλεπόταν επίσης η σύναψη διμερούς συμφωνίας μεταξύ της FBS και της αεροπορικής εταιρείας για τον ακριβή καθορισμό των προϋποθέσεων.
(35)
Ο πίνακας του 2004 τροποποιήθηκε εκ νέου τον Ιούλιο του 2005. Σύμφωνα με την εν λόγω τροποποίηση, οι αεροπορικές εταιρείες μπορούσαν να επωφεληθούν από το κίνητρο προορισμού εάν προέβαιναν σε έναρξη νέων δρομολογίων από το σύστημα αερολιμένων του Βερολίνου, δηλαδή δρομολόγια προς προορισμούς που προηγουμένως δεν συνδέονταν με το Βερολίνο με απευθείας πτήσεις. Αντιθέτως, βάσει του προηγούμενου πίνακα, το κίνητρο προορισμού παρεχόταν για νέα δρομολόγια από το Schönefeld, ακόμη και αν ο ίδιος προορισμός εξυπηρετούνταν με απευθείας πτήσεις από άλλους αερολιμένες του Βερολίνου.
(36)
Στις 19 Ιανουαρίου 2006 ένας νέος πίνακας τελών («πίνακας του 2006») εγκρίθηκε και τέθηκε σε ισχύ αναδρομικά από την 1η Ιανουαρίου 2006. Σε σύγκριση με τον πίνακα του 2004, το κίνητρο συχνότητας καταργήθηκε. Ο πίνακας του 2006 προέβλεπε τρία διαφορετικά βασικά οικονομικά κίνητρα: την «επιχορήγηση αύξησης» (16), δηλαδή κίνητρο συνδεδεμένο με την αύξηση του αριθμού των επιβατών ή της χωρητικότητας φορτίου ανά πτήση, την «επιχορήγηση προορισμού» που παρεχόταν για την έναρξη νέου απευθείας δρομολογίου μεταξύ του Βερολίνου και ενός άλλου προορισμού, και την «έκπτωση βάσει όγκου επιβατών».
(37)
Σύμφωνα με τον πίνακα του 2006, κατά την έναρξη νέου δρομολογίου από το Βερολίνο, ο αερομεταφορέας έπρεπε να επιλέξει μεταξύ της επιχορήγησης προορισμού και της επιχορήγησης αύξησης. Η επιλογή αυτή έπρεπε να γίνει πριν από την έναρξη λειτουργίας του νέου δρομολογίου και ο αερομεταφορέας δεσμευόταν από την εν λόγω απόφαση που έπρεπε να ληφθεί άπαξ.
(38)
Η επιχορήγηση προορισμού αποτελούσε κίνητρο που ανερχόταν σε ποσοστό 80 % του Landegrundtarif για την πρώτη περίοδο πτήσεων μετά την έναρξη του νέου δρομολογίου, 60 % για τη δεύτερη περίοδο, 40 % για την τρίτη περίοδο, 20 % για την τέταρτη περίοδο και 10 % για την πέμπτη περίοδο. Επιπλέον, οι αεροπορικές εταιρείες ήταν υποχρεωμένες να επιστρέψουν την επιχορήγηση προορισμού, εάν διέκοπταν το νέο δρομολόγιο πριν από τη λήξη της πέμπτης περιόδου πτήσεων, ως εξής: 60 % του οφειλόμενου Landegrundtarif για την πρώτη περίοδο πτήσεων, 40 % για τη δεύτερη περίοδο, 20 % για την τρίτη περίοδο, 10 % για την τέταρτη περίοδο και 0 % για την πέμπτη περίοδο.
(39)
Για να πληρούν τις προϋποθέσεις για επιχορήγηση αύξησης, οι αερομεταφορείς έπρεπε να επιτύχουν αύξηση του αριθμού επιβατών ή της χωρητικότητας φορτίου που μετέφεραν ανά πτήση σε σύγκριση με το προηγούμενο έτος. Η επιχορήγηση αύξησης υπολογιζόταν βάσει του επιπέδου της επιτευχθείσας αύξησης, σύμφωνα με τον μαθηματικό τύπο που οριζόταν στον πίνακα, και μετατρεπόταν σε εκπτώσεις επί των αερολιμενικών τελών, οι οποίες μειώνονταν βαθμιαία με την πάροδο του χρόνου. Η επιχορήγηση αύξησης περιοριζόταν σε μέγιστο διάστημα πέντε ετών.
(40)
Όσον αφορά την «έκπτωση βάσει όγκου επιβατών», απλώς τροποποιήθηκε ελαφρώς και παρατάθηκε σε σύγκριση με τον πίνακα του 2004. Σύμφωνα με τον πίνακα του 2006, η έκπτωση βάσει όγκου επιβατών, που έκτοτε είναι γνωστή ως «επιχορήγηση όγκου», συνίστατο σε αναλογική επιστροφή των τελών απογείωσης και προσγείωσης καθώς και των τελών εξυπηρέτησης επιβατών, σε συνάρτηση με τον αριθμό των μεταφερόμενων επιβατών. Τα ποσοστά επιστροφής είχαν ως εξής:
Πίνακας 4
Επιχορήγηση όγκου: εκπτώσεις σύμφωνα με τον πίνακα του 2006
Αριθμός επιβατών ανά έτος
Ποσοστό επιστροφής
(%)
Άνω των 50 000
5
Άνω των 100 000
10
Άνω των 250 000
15
Άνω των 500 000
20
Άνω του 1 εκατομμυρίου
30
Άνω των 2 εκατ.
40
3.3. Μεμονωμένες συμφωνίες μεταξύ της FBS και ορισμένων αερομεταφορέων
3.3.1. Η εγκατάσταση της easyJet ως εμβληματικού μισθωτή στο Schönefeld
(41)
Το 2003, στο πλαίσιο της εφαρμογής της στρατηγικής ΑΧΚ στο Schönefeld, η FBS ξεκίνησε διαπραγματεύσεις με την easyJet Airline Company Ltd. («easyJet»), η οποία αναζητούσε χώρο για νέα βάση στην ηπειρωτική Ευρώπη. Ως αντάλλαγμα για την παροχή ελκυστικών αερολιμενικών τελών και άλλων οικονομικών κινήτρων, η easyJet πρότεινε να χρησιμοποιεί ως βάση το Schönefeld για τέσσερα αεροσκάφη της κατά το πρώτο έτος δραστηριοποίησής της στον συγκεκριμένο αερολιμένα (2004), για έξι αεροσκάφη κατά το δεύτερο έτος και για ένα επιπλέον αεροσκάφος κάθε έτος από το 2006 έως το 2009. Κατά την άποψη της Γερμανίας, η FBS αντιμετώπισε την πρόταση αυτή ως ευκαιρία για να προσελκύσει μια εταιρεία που αποτελεί εδραιωμένο αερομεταφορέα χαμηλού κόστους ως εμβληματικό μισθωτή στο Schönefeld.
(42)
Στις 19 Δεκεμβρίου 2003 η FBS και η easyJet συνήψαν συμφωνία («συμφωνία του 2003 με την easyJet») στην οποία περιλαμβάνονταν οι προαναφερόμενοι όροι. Στη συμφωνία προβλεπόταν ένα ειδικό σύστημα τελών για την easyJet, το οποίο διέφερε από τον ισχύοντα πίνακα τελών. Προβλέπονταν τέλη μόνο με βάση τον αριθμό των αναχωρούντων επιβατών. Επιπλέον, καθιερώθηκε σύστημα εκπτώσεων με βάση τον αριθμό πρόσθετων επιβατών που μεταφέρονταν από την easyJet κατά το αντίστοιχο έτος σε σύγκριση με το προηγούμενο έτος. Το εν λόγω ειδικό σύστημα εκπτώσεων συμπεριλήφθηκε αργότερα στον πίνακα του 2006 με την ονομασία «επιχορήγηση αύξησης» (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις (36) έως (39)). Επιπλέον, η FBS και η easyJet συμφώνησαν επιχορήγηση προορισμού με τη μορφή εφάπαξ πριμοδότησης ύψους […] ευρώ για κάθε νέα ημερήσια πτήση μετ’ επιστροφής που έθετε σε λειτουργία η easyJet. Ωστόσο, οι πληρωμές που καταβλήθηκαν βάσει αυτού του συστήματος διακόπηκαν το 2004. Συνολικά, στο πλαίσιο αυτού του συστήματος παρασχέθηκε στήριξη για 19 νέες ημερήσιες πτήσεις με επιστροφή που δημιουργήθηκαν από την easyJet.
(43)
Η FBS και η easyJet συνήψαν αρχικά τη μεταξύ τους συμφωνία για περίοδο 10 ετών και η easyJet είχε τη δυνατότητα παράτασης της συμφωνίας για επιπλέον 10 έτη. Ωστόσο, στις 11 Σεπτεμβρίου 2007, η FBS και η easyJet συνήψαν τροποποιητική συμφωνία («τροποποιητική συμφωνία του 2007 με την easyJet») με την οποία τροποποιήθηκαν οι όροι και λοιπές προϋποθέσεις της αρχικής συμφωνίας. Στην τροποποιητική συμφωνία οριζόταν ότι η συμφωνία του 2003 με την easyJet, όπως τροποποιήθηκε, επρόκειτο να λήξει με την έναρξη λειτουργίας του BER, που είχε τότε προγραμματιστεί για το 2011. Όσον αφορά τα αερολιμενικά τέλη, η τροποποιητική συμφωνία του 2007 με την easyJet περιείχε «δυναμική παραπομπή» στον γενικό πίνακα τελών του αερολιμένα (17), με αποτέλεσμα ο πίνακας τελών που εφαρμοζόταν στο Schönefeld να ισχύει και για την easyJet ανά πάσα στιγμή, ακόμη και εάν τροποποιούνταν από την FBS μετά τη σύναψη της συμφωνίας.
(44)
Η επιβατική κίνηση της easyJet στο Schönefeld αυξήθηκε με ταχύτατους ρυθμούς στο διάστημα μεταξύ 2003 και 2006· κατόρθωσε μάλιστα να αυξήσει τον αριθμό των αεροσκαφών της που είχαν τη βάση τους στο Schönefeld σε μικρότερο χρονικό διάστημα από αυτό που προβλεπόταν στη συμφωνία της με την FBS. Κατά συνέπεια, το 2006 το Schönefeld κατέστη η μεγαλύτερη βάση της easyJet εκτός του Ηνωμένου Βασιλείου.
(45)
Αυτό απεικονίζεται στον πίνακα 5, όπου παρουσιάζεται η εξέλιξη της επιβατικής κίνησης της easyJet στο Schönefeld (τόσο σε απόλυτες τιμές όσο και ως ποσοστό του συνολικού αριθμού επιβατών στο Schönefeld) στο διάστημα από το 2004 έως το 2010.
Πίνακας 5
Εξέλιξη της επιβατικής κίνησης της easyJet στο Schönefeld από το 2004 έως το 2010
Εξέλιξη του αριθμού επιβατών της easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Επιβάτες της easyJet ως ποσοστό του συνολικού όγκου επιβατών στο Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Εγκατάσταση άλλων αεροπορικών εταιρειών στο Schönefeld
(46)
Πέραν της εγκατάστασης της easyJet ως εμβληματικού μισθωτή, η FBS προέβη σε ενέργειες για την προσέλκυση και άλλων αερομεταφορέων χαμηλού κόστους. Η FBS κατόρθωσε να συνάψει μεμονωμένες συμφωνίες με τους ακόλουθους αερομεταφορείς χαμηλού κόστους: Germanwings GmbH («Germanwings»), Ryanair Limited («Ryanair»), Volare Airlines SpA («Volare»), V-Bird Airlines BV («V-Bird»), Norwegian Air Shuttle AS («Norwegian Air Shuttle»), Icelandair Reykjavik Airport («Icelandair») καθώς και με την Aer Lingus Limited («Aer Lingus»), η οποία για τους σκοπούς της παρούσας απόφασης θεωρείται ΑΧΚ (18).
(47)
Τόσο στην περίπτωση της Ryanair όσο και στην περίπτωση της Germanwings, συνήφθησαν δύο διαδοχικές συμφωνίες, μία το 2003 και μία το 2004.
(48)
Οι συμφωνίες με τη Ryanair, τη Volare και τη V-Bird, καθώς και η πρώτη συμφωνία με την Germanwings, συνήφθησαν πριν από την έγκριση και την ημερομηνία έναρξης ισχύος του πίνακα του 2004 (βλέπε αιτιολογική σκέψη (33)). Στις εν λόγω συμφωνίες περιγράφονταν τα δρομολόγια που επρόκειτο να εκτελούνται με αναχώρηση από το Schönefeld καθώς και οι αντίστοιχες συχνότητες πτήσεων. Προβλέπονταν επίσης οικονομικά κίνητρα με τη μορφή ειδικά καθορισμένων πληρωμών για κάθε αερομεταφορέα, που αποτέλεσαν αντικείμενο διαπραγμάτευσης με σκοπό να πειστούν οι εν λόγω αερομεταφορείς για την έναρξη ή επέκταση δραστηριοτήτων στο Schönefeld χωρίς να περιμένουν την έγκριση νέου πίνακα τελών με ενσωματωμένα οικονομικά κίνητρα. Οι εν λόγω πληρωμές θα καταβάλλονταν υπό την προϋπόθεση ότι η αεροπορική εταιρεία θα εκτελούσε τουλάχιστον ένα ορισμένο ποσοστό των προγραμματισμένων πτήσεων που αντιστοιχούσαν στις δραστηριότητες που προέβλεπε η συμφωνία (19). Η πρώτη συμφωνία με τη Ryanair προέβλεπε καταβολή […] εκατ. ευρώ σε διάστημα ενός έτους (διάρκεια της συμφωνίας). Οι συμφωνίες με τη V-Bird και τη Volare προέβλεπαν, έκαστη, την καταβολή […] εκατ. ευρώ σε διάστημα τριών ετών, που κατανέμονταν σε φθίνουσες ετήσιες δόσεις. Η πρώτη συμφωνία με την Germanwings προέβλεπε ενίσχυση με τη μορφή φθίνουσας έκπτωσης επί των ισχυόντων αερολιμενικών τελών για περίοδο τριών ετών, καθώς και την παροχή χρηματοδότησης από την FBS για δραστηριότητες εμπορικής προώθησης της τάξεως των […] ευρώ ετησίως.
(49)
Οι λοιπές συμφωνίες, οι οποίες συνήφθησαν κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του πίνακα του 2004 ή μετά την ημερομηνία αυτή, βασίζονταν κατ’ ουσίαν στις ίδιες αρχές. Στις συμφωνίες περιγράφονταν επίσης τα δρομολόγια που έπρεπε να εκτελούνται από το Schönefeld και οι αντίστοιχες συχνότητες πτήσεων και, συνεπώς, παρεχόταν στους σχετικούς αερομεταφορείς η δυνατότητα να επωφεληθούν από διάφορα οικονομικά κίνητρα. Ωστόσο, οι συμφωνίες περιείχαν «δυναμική παραπομπή» στον γενικό πίνακα τελών του αερολιμένα, με αποτέλεσμα ο πίνακας τελών που εφαρμοζόταν στο Schönefeld να ισχύει για τον σχετικό αερομεταφορέα ανά πάσα στιγμή (20), ακόμη και εάν τροποποιούνταν από την FBS μετά τη σύναψη της συμφωνίας. Οι συμφωνίες περιλάμβαναν ρήτρες βάσει των οποίων η παροχή ορισμένων κινήτρων που προβλέπονταν στον ισχύοντα πίνακα θα εφαρμοζόταν υπό την προϋπόθεση ότι η αεροπορική εταιρεία θα εκτελούσε τουλάχιστον ένα ορισμένο ποσοστό των προγραμματισμένων πτήσεων που αντιστοιχούσαν στις δραστηριότητες που προέβλεπε η συμφωνία. Επιπλέον, σε ορισμένες από αυτές τις συμφωνίες προβλεπόταν ότι η FBS θα παρείχε επιχορηγήσεις για τη χρηματοδότηση μέρους του κόστους εμπορικής προώθησης των αντίστοιχων αεροπορικών εταιρειών. Για παράδειγμα, στη συμφωνία με τη Norwegian Air Shuttle προβλεπόταν εφάπαξ πληρωμή από την FBS της τάξεως των […] ευρώ για τη χρηματοδότηση αιτιολογημένων δαπανών εμπορικής προώθησης με τις οποίες επιβαρύνθηκε ο αερομεταφορέας. Στην Aer Lingus και την Icelandair προσφέρθηκαν επίσης εφάπαξ επιχορηγήσεις ύψους […] ευρώ και […] ευρώ, αντιστοίχως, για τη χρηματοδότηση των δαπανών εμπορικής προώθησης.
(50)
Στον πίνακα που ακολουθεί παρέχεται επισκόπηση της διάρκειας καθεμίας από τις εν λόγω συμφωνίες.
Πίνακας 6
Διάρκεια των συμφωνιών μεταξύ της FBS και διαφόρων ΑΧΚ
Αεροπορική εταιρεία/Συμφωνία
Ημερομηνία σύναψης της συμφωνίας
Περίοδος προβλεπόμενης ισχύος της συμφωνίας (21)
Ryanair (πρώτη συμφωνία)
31 Μαρτίου 2003
1η Μαΐου 2003 - 30 Απριλίου 2004
Ryanair (δεύτερη συμφωνία)
28 Απριλίου 2004
1η Μαΐου 2003 - 30 Απριλίου 2008
Gemanwings (πρώτη συμφωνία)
14 Οκτωβρίου 2003 (22)
26 Οκτωβρίου 2003 - 31 Οκτωβρίου 2006
Germanwings (δεύτερη συμφωνία)
23 Δεκεμβρίου 2004
1η Μαΐου 2004 - 30 Απριλίου 2008
Volare
22 Οκτωβρίου 2003 (23)
26 Οκτωβρίου 2003 - 31 Μαρτίου 2007 (24)
V-Bird
3 Νοεμβρίου 2003 (25)
3 Νοεμβρίου 2003 - 3 Νοεμβρίου 2007 (26)
Icelandair
6 Ιουνίου 2004
6 Ιουνίου 2004 - 31 Μαρτίου 2009
Norwegian Air Shuttle
17 Μαΐου 2004
29 Μαρτίου 2004 - 31 Μαρτίου 2009
Aer Lingus
13 Μαΐου 2004
30 Μαρτίου 2004 - 31 Μαρτίου 2009
(51)
Στον πίνακα 7 κατωτέρω απεικονίζεται η εξέλιξη της επιβατικής κίνησης των αντίστοιχων αεροπορικών εταιρειών στο Schönefeld από το 2003 έως το 2010.
Πίνακας 7
Εξέλιξη των αριθμών επιβατών των ΑΧΚ που καλύπτονται από την έρευνα στο διάστημα από το 2003 έως το 2010
Εξέλιξη των αριθμών επιβατών των αεροπορικών εταιρειών με μεμονωμένες συμφωνίες στο διάστημα από το 2003 έως το 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Συνολικό ποσοστό αυτών των αεροπορικών εταιρειών στην επιβατική κίνηση στο Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Συνολικά, η εφαρμογή της στρατηγικής ΑΧΚ οδήγησε σε κατακόρυφη αύξηση της επιβατικής κίνησης στο Schönefeld. Μάλιστα, όπως φαίνεται στον πίνακα 1, ο αριθμός των επιβατών σχεδόν διπλασιάστηκε στο διάστημα μεταξύ 2003 και 2004, καθώς αυξήθηκε από 1,7 σε 3,3 εκατ. Η κατακόρυφη αυτή αύξηση συνεχίστηκε και μετά, με τον αριθμό επιβατών να ανέρχεται σε 5 εκατ. το 2005 και 6 εκατ. το 2006. Στο διάστημα από το 2003 έως το 2009, ο αριθμός επιβατών τετραπλασιάστηκε.
3.4. Αεροσταθμός B και εκμίσθωση των εγκαταστάσεων του συγκεκριμένου αεροσταθμού στην easyJet
(53)
Στο Schönefeld, οι χώροι του αεροσταθμού B και του αεροσταθμού A συνδέονται μεταξύ τους και αποτελούν από κοινού τον βόρειο αεροσταθμό του αερολιμένα. Από άποψη χωρητικότητας, ο αεροσταθμός Β είναι ένας από τους μικρότερους αεροσταθμούς του Schönefeld. Η πλειονότητα των επιβατών και των αεροπορικών εταιρειών εξυπηρετούνται από τον αεροσταθμό A, ο οποίος είναι πολύ μεγαλύτερος. Οι μόνες εργασίες που εκτελούνται στον αεροσταθμό B είναι οι έλεγχοι εισιτηρίων και αποσκευών καθώς και οι έλεγχοι ασφαλείας επιβατών. Τα λοιπά τμήματα της διαδικασίας για τη διακίνηση των επιβατών (αναμονή αναχώρησης, προετοιμασία επιβίβασης και επιβίβαση) εκτελούνται στον αεροσταθμό A. Επίσης, όλες οι αφίξεις επιβατών και αποσκευών πραγματοποιούνται στον αεροσταθμό A.
(54)
Προβλέποντας ότι η συμφωνία του 2003 με την easyJet θα είχε ως αποτέλεσμα σημαντική πρόσθετη επιβατική κίνηση που θα έπρεπε να εξυπηρετηθεί, η FBS προχώρησε σε σύναψη ακόμη μιας σύμβασης με τον συγκεκριμένο αερομεταφορέα τον Μάρτιο του 2004. Μέσω αυτής της άλλης σύμβασης («σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet»), η FBS χορήγησε στην easyJet την αποκλειστική χρήση των θυρίδων ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών, καθώς και των αιθουσών για μέλη πληρώματος του αεροσταθμού Β του Schönefeld, για την οποία οι συμφωνηθείσες πληρωμές των μισθωμάτων θα πραγματοποιούνταν χωριστά από την καταβολή των αερολιμενικών τελών. Επιπλέον, με την εν λόγω σύμβαση παρέχονταν στην easyJet δικαιώματα προώθησης εμπορικού σήματος, βάσει των οποίων επιτρεπόταν η προβολή του εμπορικού σήματός της σε ορισμένα σημεία του αεροσταθμού.
(55)
Από το 2004 έως το 2007 η easyJet μίσθωνε περίπου […] m2 χώρων γραφείου και θυρίδων ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών, ήτοι […]% της συνολικής επιφάνειας δαπέδου του αεροσταθμού B. Τον Φεβρουάριο του 2008 η easyJet μετακόμισε σε χωριστά γραφεία και έκτοτε χρησιμοποιεί μόνον […] m2 χώρων γραφείου στον αεροσταθμό B.
(56)
Οι ανοικτοί χώροι του αεροσταθμού B, περιλαμβανομένων των αιθουσών και των διαδρόμων, καθώς και της καφετέριας που βρίσκεται εκεί, μπορούν επίσης να χρησιμοποιούνται και από άλλους επιβάτες πέραν εκείνων που ταξιδεύουν με την easyJet, καθώς δεν υπάρχει φυσικός διαχωρισμός μεταξύ του αεροσταθμού A και του αεροσταθμού B.
(57)
Η διακίνηση επιβατών στον αεροσταθμό B διαφέρει από εκείνη των άλλων αεροσταθμών ως προς ένα τεχνικό χαρακτηριστικό του εξοπλισμού ασφαλείας του συστήματος διακίνησης αποσκευών. Το σύστημα που χρησιμοποιείται στον αεροσταθμό B διαθέτει ενσωματωμένο μηχάνημα ακτίνων X για τον έλεγχο των αποσκευών. Στον αεροσταθμό A, ο έλεγχος με ακτίνες X πραγματοποιείται χειροκίνητα απευθείας κατά την είσοδο των επιβατών στον χώρο ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών. Η Γερμανία θεωρεί ότι η τεχνική αποτελεσματικότητα του μηχανήματος του αεροσταθμού B είναι ισοδύναμη με εκείνη του συστήματος διακίνησης αποσκευών του αεροσταθμού A.
3.5. Μέτρα υποκείμενα στην επίσημη διαδικασία έρευνας
(58)
Τα μέτρα που υπόκεινται στην επίσημη διαδικασία έρευνας είναι τα εξής:
-
η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών («μέτρο 1»), για την οποία προσδιορίστηκε στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας ότι πιθανός δικαιούχος είναι η FBS·
-
οι ρυθμίσεις περί τελών που καθορίζονται στη συμφωνία του 2003 με την easyJet («μέτρο 2»), για τις οποίες προσδιορίστηκε ότι πιθανός δικαιούχος είναι η easyJet·
-
οι όροι, περιλαμβανομένων των εκπτώσεων επί των αερολιμενικών τελών και των διαφόρων οικονομικών κινήτρων, που προσφέρθηκαν σε διάφορους άλλους αερομεταφορείς χαμηλού κόστους μέσω των συμφωνιών που παρατίθενται στον πίνακα 6 ανωτέρω (εφεξής αναφερόμενοι συλλογικά ως «μέτρο 3»), για τους οποίους προσδιορίστηκε ότι πιθανοί δικαιούχοι είναι η Ryanair, η Volare, η Germanwings, η V-Bird, η Norwegian Air Shuttle, η Aer Lingus και η Icelandair·
-
η σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet («μέτρο 4») για την οποία προσδιορίστηκε ότι πιθανός δικαιούχος είναι η easyJet.
4. ΛΟΓΟΙ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΙΝΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
4.1. Μέτρο 1: η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών
(59)
Στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή επισήμανε ότι το Schönefeld παρήγε ζημίες για ορισμένο διάστημα και εξακολουθούσε να είναι ζημιογόνο. Διαπίστωσε επίσης ότι η αντιστάθμιση των εν λόγω ζημιών από τα κέρδη που παρήγε η BFG ήταν καθοριστικής σημασίας για την επιβίωση της FBS. Η Επιτροπή κατέληξε στο προσωρινό συμπέρασμα ότι αυτή η διασταυρούμενη επιχορήγηση, η οποία απορρέει από τη συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών, παρείχε στην FBS οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο η συγκεκριμένη επιχείρηση δεν θα είχε ενδεχομένως αποκτήσει υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς. Η Επιτροπή διατύπωσε την άποψη ότι το οικονομικό πλεονέκτημα ήταν επιλεκτικό εφόσον ωφελούσε μόνο μία εταιρεία, καθώς και ότι νόθευε τον ανταγωνισμό και επηρέαζε τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(60)
Επιπλέον, η Επιτροπή κατέληξε στο προσωρινό συμπέρασμα ότι το συγκεκριμένο οικονομικό πλεονέκτημα είχε χρηματοδοτηθεί μέσω κρατικών πόρων και ως εκ τούτου έπρεπε να καταλογιστεί στο κράτος. Όσον αφορά τους κρατικούς πόρους, η Επιτροπή τόνισε ότι η FBS ήταν δημόσια επιχείρηση της οποίας οι μέτοχοι ήταν η γερμανική ομοσπονδιακή κυβέρνηση και δύο γερμανικά ομόσπονδα κράτη (Länder), και ότι 8 από τα 12 μέλη του εποπτικού της συμβουλίου ήταν εκπρόσωποι γερμανικών δημόσιων αρχών. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή διατύπωσε την άποψη ότι οι πόροι της FBS έπρεπε να θεωρηθούν κρατικοί πόροι. Όσον αφορά το κατά πόσον το μέτρο 1 έπρεπε να καταλογιστεί στο κράτος, η Επιτροπή τόνισε ιδιαίτερα τη φύση των δραστηριοτήτων της FBS, επισημαίνοντας ότι οι αερολιμένες διαδραματίζουν θεμελιώδη ρόλο σε πολλούς τομείς δημόσιας πολιτικής και ότι οι δημόσιες αρχές σπανίως απουσιάζουν από τη διαδικασία λήψης αποφάσεων όταν ο φορέας εκμετάλλευσης ενός αερολιμένα λαμβάνει αποφάσεις που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη τέτοιου είδους υποδομών.
(61)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το υπό εξέταση μέτρο ενδέχεται να συνιστά κρατική ενίσχυση. Εξέφρασε δε αμφιβολίες για το κατά πόσον η εν λόγω πιθανή ενίσχυση είναι συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά, ιδίως επί τη βάσει της εξαίρεσης που προβλέπεται στο άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Εν προκειμένω, η Επιτροπή επισήμανε ότι το υπό εξέταση μέτρο θα αποτελούσε ενίσχυση λειτουργίας εάν είχε χαρακτηριστεί κρατική ενίσχυση, ότι δεν φαινόταν να είναι αναγκαίο και αναλογικό για την επίτευξη στόχου δημόσιας πολιτικής και ότι δεν συνδυαζόταν με διαδικασία αναδιάρθρωσης. Η Επιτροπή εξέφρασε επίσης αμφιβολίες ως προς το συμβιβάσιμο του μέτρου με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, σημειώνοντας ότι οι γερμανικές αρχές δεν είχαν αναφέρει ότι είχαν επιφορτίσει την FBS με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος. Η Επιτροπή παρέπεμψε επίσης στις παραγράφους 34 και 35 των κοινοτικών κατευθύνσεων για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρείες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες (27) («κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές»), σύμφωνα με τις οποίες η εκμετάλλευση ενός αερολιμένα μπορεί να θεωρηθεί υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις.
4.2. Μέτρο 2: η συμφωνία του 2003 με την easyJet
(62)
Η Επιτροπή ανέφερε στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας ότι τα αερολιμενικά τέλη που κατέβαλλε η easyJet ήταν πολύ χαμηλότερα από εκείνα που θα προέκυπταν με βάση τον ισχύοντα πίνακα τελών. Επιπλέον, η Επιτροπή υπογράμμισε ότι, ενώ τα οικονομικά κίνητρα που χορηγήθηκαν σε άλλους αερομεταφορείς χαμηλού κόστους στο Schönefeld βασίζονταν στον εκάστοτε ισχύοντα πίνακα τελών σε κάθε χρονική στιγμή, η συμφωνία του 2003 με την easyJet δεν περιλάμβανε τέτοια «δυναμική» παραπομπή στον πίνακα τελών. Συνεπώς, η Επιτροπή διατύπωσε την προκαταρκτική άποψη ότι η συμφωνία του 2003 με την easyJet ενδεχομένως χορηγούσε επιλεκτικό πλεονέκτημα στην easyJet, το οποίο φαινόταν να νοθεύει τον ανταγωνισμό και να επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(63)
Η Επιτροπή κατέληξε επίσης στο προσωρινό συμπέρασμα ότι το εν λόγω μέτρο είχε χρηματοδοτηθεί από κρατικούς πόρους και έπρεπε να καταλογιστεί στο κράτος, μεταξύ άλλων και βάσει των επιχειρημάτων που παρατίθενται συνοπτικά ανωτέρω όσον αφορά το μέτρο 1, τα οποία ισχύουν και για το μέτρο 2. Πέραν των επιχειρημάτων αυτών, η Επιτροπή ανέφερε ότι η σύναψη συμφωνιών όπως αυτή που υπογράφηκε με την easyJet και άλλους αερομεταφορείς χαμηλού κόστους προϋπέθετε την έγκριση του εποπτικού συμβουλίου, του οποίου τα περισσότερα μέλη ήταν εκπρόσωποι γερμανικών δημόσιων αρχών. Η Επιτροπή επισήμανε ακόμη ότι το καθεστώς εκπτώσεων επί των τελών που τέθηκε σε εφαρμογή από την FBS έπρεπε να εγκριθεί από το Υπουργείο Αστικής Ανάπτυξης, Στέγασης και Μεταφορών του Βραδεμβούργου. Θεωρήθηκε ότι τα στοιχεία αυτά αποτελούσαν ακόμη μία ένδειξη ότι το μέτρο 2 (όπως και το μέτρο 3) έπρεπε να καταλογιστεί στο κράτος. Η Επιτροπή σημείωσε επίσης ότι ο πρωθυπουργός του ομόσπονδου κράτους του Βραδεμβούργου ήταν μέλος του εποπτικού συμβουλίου της FBS, ενώ το Υπουργείο Αστικής Ανάπτυξης, Στέγασης και Μεταφορών υπαγόταν στον πρωθυπουργό.
(64)
Επιπροσθέτως, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες για το κατά πόσον το μέτρο ήταν συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά και κατά πόσον θα έπρεπε να χαρακτηριστεί κρατική ενίσχυση, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των κανόνων που προβλέπονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές.
4.3. Μέτρο 3: συμφωνίες με διάφορους άλλους ΑΧΚ
(65)
Η Επιτροπή επισήμανε στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας ότι μόνον ορισμένοι αερομεταφορείς είχαν επωφεληθεί από το καθεστώς εκπτώσεων που καθιερώθηκε στο Schönefeld για να προωθηθεί η αύξηση της επιβατικής κίνησης, και υπογράμμισε την έλλειψη διαφάνειας που χαρακτήριζε το εν λόγω καθεστώς εκπτώσεων. Η Επιτροπή επισήμανε ότι ορισμένες από τις υπό διερεύνηση συμφωνίες συνήφθησαν σε μια περίοδο κατά την οποία δεν προβλέπονταν εκπτώσεις στο πλαίσιο του ισχύοντος πίνακα τελών, καθώς και ότι ο πίνακας του 2004 είχε σχεδιαστεί ειδικά ώστε να παράσχει εκ των υστέρων νομική βάση για τις εν λόγω ρυθμίσεις. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το καθεστώς εκπτώσεων που ήταν ενσωματωμένο στον πίνακα του 2004 δεν μπορούσε να τεθεί έγκυρα σε ισχύ, εφόσον ο πίνακας του 2004 είχε εγκριθεί από την αρμόδια αρχή με την επιφύλαξη της κοινοποίησης των ρυθμίσεων περί εκπτώσεων στην Επιτροπή, ενώ τέτοιου είδους κοινοποίηση δεν πραγματοποιήθηκε ποτέ (28). Υπό το πρίσμα των στοιχείων αυτών, η Επιτροπή διατύπωσε την προκαταρκτική άποψη ότι οι υπό εξέταση συμφωνίες ενδεχομένως απέφεραν επιλεκτικό πλεονέκτημα στις εμπλεκόμενες αεροπορικές εταιρείες. Επιπλέον, η Επιτροπή θεώρησε ότι αυτό το οικονομικό πλεονέκτημα φαινόταν να νοθεύει τον ανταγωνισμό και να επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(66)
Όσον αφορά το κατά πόσον εμπλέκονται κρατικοί πόροι στο μέτρο 3 και το κατά πόσον το εν λόγω μέτρο έπρεπε να καταλογιστεί στο κράτος, η Επιτροπή προέβαλε τα ίδια επιχειρήματα που παρέθεσε για τη συμφωνία του 2003 με την easyJet.
(67)
Τέλος, η Επιτροπή διατύπωσε αμφιβολίες για το αν οι υπό εξέταση συμφωνίες ήταν συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά και κατά πόσον θα έπρεπε να χαρακτηριστούν κρατικές ενισχύσεις, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των κανόνων που προβλέπονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές.
4.4. Μέτρο 4: η σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet
(68)
Στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή παρέθεσε την απόφαση του Πρωτοδικείου του Πότσνταμ (Landgericht Potsdam) (29) όσον αφορά τη σύμβαση μεταξύ της FBS και της easyJet για τη χρήση του αεροσταθμού B του Schönefeld. Το Πρωτοδικείο είχε διαπιστώσει ότι είχε χορηγηθεί στην easyJet η αποκλειστική χρήση ενός ολόκληρου αεροσταθμού στον αερολιμένα Schönefeld (του αεροσταθμού B) και ότι όλες οι άλλες αεροπορικές εταιρείες που χρησιμοποιούσαν στο παρελθόν τον εν λόγω αεροσταθμό είχαν αναγκαστεί να αποχωρήσουν. Ο συγκεκριμένος αεροσταθμός είχε διάφορα χαρακτηριστικά που τον διέκριναν από τους άλλους αεροσταθμούς του Schönefeld. Οι άλλοι αεροσταθμοί δεν ήταν εξοπλισμένοι, για παράδειγμα, με πολυεπίπεδο σύστημα μεταφοράς αποσκευών που καθιστά δυνατή την πολύ ταχύτερη διακίνηση των αποσκευών σε σύγκριση με τα δικά τους συστήματα μεταφοράς ενός μόνον επιπέδου.
(69)
Η Επιτροπή ανέφερε επίσης ότι το Πρωτοδικείο είχε υποστηρίξει ότι δεν υπήρχε λόγος να χορηγηθεί αποκλειστικό δικαίωμα στην easyJet, δεδομένου κυρίως του γεγονότος ότι άλλες αεροπορικές εταιρείες που επίσης εξυπηρετούσαν το Schönefeld διακινούσαν τον ίδιο αριθμό επιβατών και εξυπηρετούσαν τον ίδιο αριθμό δρομολογίων στο Schönefeld με την easyJet. Εξάλλου, η Επιτροπή θεώρησε ότι το μηνιαίο μίσθωμα ύψους […] ευρώ το οποίο χρέωνε η FBS στην easyJet ήταν χαμηλότερο από το αγοραίο μίσθωμα.
(70)
Συνεπώς, η Επιτροπή διαμόρφωσε την προκαταρκτική άποψη ότι η σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet ενδεχομένως απέφερε επιλεκτικό πλεονέκτημα στην easyJet. Επιπλέον, η Επιτροπή θεώρησε ότι αυτό το οικονομικό πλεονέκτημα φαινόταν να νοθεύει τον ανταγωνισμό και να επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(71)
Όσον αφορά το κατά πόσον εμπλέκονται κρατικοί πόροι στο μέτρο 4 και το κατά πόσον το εν λόγω μέτρο έπρεπε να καταλογιστεί στο κράτος, η Επιτροπή προέβαλε τα ίδια επιχειρήματα που παρέθεσε για τη συμφωνία του 2003 με την easyJet.
(72)
Τέλος, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες για το αν το εν λόγω μέτρο ήταν συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά και κατά πόσον θα έπρεπε να χαρακτηριστεί κρατική ενίσχυση, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των κανόνων που προβλέπονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές σχετικά με τις ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρείες για την έναρξη νέων γραμμών.
5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
5.1. Air France
(73)
Σύμφωνα με την Air France, τα μειωμένα τέλη τα οποία χρέωνε η FBS στο Schönefeld δεν συνιστούν γενικό μέτρο, καθώς στην προκειμένη περίπτωση δεν υπήρξε η απαραίτητη δημοσιοποίηση. Επιπροσθέτως, η διάρκεια της συμφωνίας με την easyJet του 2003 (20 έτη) δεν συνάδει με την πρακτική της Επιτροπής όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων. Η μακροπρόθεσμη χρηματοοικονομική στήριξη δεν μπορούσε να δικαιολογηθεί αντικειμενικά, ενώ επίσης δεν μπορούσε να καταδειχθεί η δημιουργία κινήτρων.
(74)
Όσον αφορά τη χρήση του αεροσταθμού B από την easyJet, η Air France εξέφρασε την άποψη ότι αυτός ήταν ο μόνος αεροσταθμός που διατέθηκε προς χρήση αποκλειστικά από μία αεροπορική εταιρεία. Η σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet δεν αποτέλεσε αντικείμενο καμίας διαδικασίας διαγωνισμού. Η easyJet ήταν η μόνη αεροπορική εταιρεία που ήταν σε θέση να προσφέρει ικανοποιητικές και αξιόπιστες υπηρεσίες παράδοσης αποσκευών στο Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
Η Deutsche Lufthansa AG («Lufthansa») επισήμανε στις παρατηρήσεις της ότι η εξέλιξη της επιχειρηματικής δραστηριότητας των τριών αερολιμένων του Βερολίνου (Tegel, Schönefeld και Tempelhof) ήταν εξαιρετικά θετική και ότι ο δείκτης των κερδών προς τις πωλήσεις κατά την τελευταία τριετία κυμαινόταν γύρω στο […]%. Η Lufthansa διατύπωσε την άποψη ότι το Schönefeld επιχορηγούνταν από τις αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνταν στο Tegel.
5.3. Germania
(76)
Η Germania Fluggesellschaft mbH («Germania») εξέφρασε την άποψη ότι τα πλεονεκτήματα που παρέχονταν στο Schönefeld ως αποτέλεσμα της συμφωνίας ελέγχου και μεταφοράς κερδών μεταξύ της FBS και της BFG χρηματοδοτούνταν από τους επιβάτες που χρησιμοποιούσαν το Tegel. Σύμφωνα με την Germania, ο τρόπος υπολογισμού των τελών και οι συνδέσεις μεταξύ των εταιρειών που δραστηριοποιούνταν στο Schönefeld και στο Tegel, που κατά την άποψη της Germania ισοδυναμούσαν με αθέμιτη σύμπραξη, συνεπάγονταν διασταυρούμενη επιχορήγηση. Η Germania ήταν της γνώμης ότι η FBS δεν ενήργησε ως ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς όσον αφορά την αντιστάθμιση των ζημιών. Η Germania θεωρούσε ότι ήταν απίθανο να καλύπτονται οι δαπάνες της FBS στο Schönefeld από τις δραστηριότητες.
(77)
Η Germania δήλωσε ότι οι αεροπορικές εταιρείες στο Schönefeld έλαβαν ενίσχυση λειτουργίας ως αποτέλεσμα μεμονωμένων συμφωνιών σχετικά με τα αερολιμενικά τέλη. Ακόμη, η Germania πρόσθεσε ότι ο πίνακας του 2004 ούτε είχε εγκριθεί ούτε είχε δημοσιευτεί.
(78)
Κατά την άποψη της Germania, το μίσθωμα το οποίο χρεωνόταν στην easyJet για τη χρήση του αεροσταθμού B δεν αντιστοιχούσε στη συνήθη τιμή της αγοράς. Το γεγονός αυτό ισοδυναμούσε με ευνοϊκή μεταχείριση και κρατική ενίσχυση. Η αποκλειστική χρήση ολόκληρου του αεροσταθμού παρείχε στην easyJet τη δυνατότητα να προσφέρει αποδοτικότερες υπηρεσίες, ενώ άλλες αεροπορικές εταιρείες δεν είχαν αυτή την ευκαιρία.
5.4. DBA
(79)
Σύμφωνα με την DBA Luftfahrtgesellschaft («DBA»), που αποτελεί αερομεταφορέα χαμηλού κόστους ο οποίος τελούσε υπό τον έλεγχο της Air Berlin έως την παύση λειτουργίας του το 2008, ο ανταγωνισμός τιμών στην αγορά αεροπορικών μεταφορών του Βερολίνου ήταν ιδιαίτερα έντονος. Το ανταγωνιστικό περιβάλλον είχε οξυνθεί περαιτέρω με την εφαρμογή της στρατηγικής ΑΧΚ στο Schönefeld, ιδίως με την είσοδο της Germanwings και της easyJet. Αυτό είχε δημιουργήσει πίεση στις αεροπορικές εταιρείες που εκτελούσαν δρομολόγια από το Tegel, ιδίως σε άλλους αερομεταφορείς χαμηλού κόστους όπως η Air Berlin/DBA.
(80)
Η DBA ήταν της άποψης ότι το μίσθωμα που κατέβαλλε η easyJet για τον αεροσταθμό B δεν μπορούσε να θεωρηθεί συνήθης τιμή της αγοράς. Επιπλέον, η αποκλειστική χρήση του εξοπλισμού διακίνησης αποσκευών στον αεροσταθμό B συνιστούσε προνομιακή μεταχείριση και ενέπιπτε στο πλαίσιο των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις.
5.5. Ένωση Ευρωπαϊκών Αεροπορικών Εταιρειών
(81)
Η Ένωση Ευρωπαϊκών Αεροπορικών Εταιρειών («AEA»), η οποία εκπροσωπεί τα συμφέροντα των ευρωπαϊκών αερομεταφορέων, ήταν της άποψης ότι η διασταυρούμενη επιχορήγηση μεταξύ Tegel και Schönefeld, καθώς και μεταξύ των εταιρειών-μελών της AEA που εκτελούσαν δρομολόγια κυρίως από το Tegel και των επιχορηγούμενων αεροπορικών εταιρειών που τις ανταγωνίζονταν και είχαν τη βάση τους στο Schönefeld, συνιστούσε διάκριση. Σύμφωνα με την AEA, χωρίς αυτή την αντιανταγωνιστική διασταυρούμενη επιχορήγηση, οι αεροπορικές εταιρείες που εκτελούσαν δρομολόγια από το Schönefeld δεν θα ήταν οικονομικά βιώσιμες και τα τέλη στο Tegel θα μπορούσαν να είναι σημαντικά χαμηλότερα. Καθώς το Tegel βρισκόταν κοντά στο Schönefeld, δεν υπήρχε δημόσια ανάγκη που να δικαιολογεί τις επιχορηγήσεις.
(82)
Επιπροσθέτως, η AEA ισχυρίστηκε ότι τα μέτρα που αναφέρονται στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας δεν μπορούσαν να δικαιολογηθούν με αντικειμενικά κριτήρια· οι εκπτώσεις και τα κίνητρα ήταν αυθαίρετα και συνιστούσαν διακριτική μεταχείριση και, ως εκ τούτου, δεν ήταν συμβιβάσιμα με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές.
5.6. Germanwings
(83)
Η Germanwings ισχυρίστηκε ότι η συμπεριφορά της FBS απέναντί της αντιστοιχούσε πάντοτε στη συμπεριφορά ενός ιδιώτη επενδυτή. Η Germanwings επισήμανε ότι, παρά τη σταδιακή κατάργηση των εκπτώσεών της με την πάροδο του χρόνου, είχε επεκτείνει το δίκτυο των δρομολογίων της με αφετηρία το Schönefeld. Η Germanwings δήλωσε πεπεισμένη ότι οι οικονομικές ρυθμίσεις με την FBS ήταν σύμφωνες με τον νόμο, ιδίως δεδομένου ότι οι τρεις αερολιμένες του Βερολίνου συγκροτούσαν ένα ενοποιημένο σύστημα αερολιμένων.
(84)
Η Germanwings ανέφερε ότι δεν θεωρούσε τους αερολιμένες του Αμβούργου, της Δρέσδης, της Λειψίας ή του Lübeck (30) κατάλληλες ανταγωνιστικές εναλλακτικές λύσεις αντί του Schönefeld, διότι η εν λόγω εταιρεία εκτελούσε κυρίως δρομολόγια εσωτερικού στη Γερμανία. Λαμβανομένης υπόψη της σύντομης διάρκειας των πτήσεων εσωτερικού, οι ανωτέρω αερολιμένες ήταν υπερβολικά μακριά από το Βερολίνο για να αποτελούν πρόσφορες λύσεις υποκατάστασης του αερολιμένα Schönefeld.
(85)
Η Germanwings δήλωσε επίσης ότι η εκμίσθωση του αεροσταθμού B στην easyJet αντέβαινε στην αντιμονοπωλιακή νομοθεσία και στη νομοθεσία περί κρατικών ενισχύσεων, διότι η easyJet δεν συμμετείχε κατά κανένα τρόπο στη χρηματοδότηση του αεροσταθμού B και η ενοικίαση πραγματοποιήθηκε χωρίς αντίστοιχη διαδικασία διαγωνισμού. Επιπλέον, το μίσθωμα ήταν υπερβολικά χαμηλό δεδομένου ότι ο αεροσταθμός B, σε αντίθεση με τους αεροσταθμούς A και C, διέθετε σύγχρονο σύστημα διακίνησης αποσκευών.
5.7. Αερολιμένας του Lübeck
(86)
Ο αερολιμένας του Lübeck ανέφερε ότι δεν είχε παρατηρήσει κανέναν αρνητικό αντίκτυπο της εμπορικής στρατηγικής της FBS στην αγορά.
5.8. Ryanair
(87)
Η Ryanair εξέφρασε την άποψη ότι, όσον αφορά τις πτήσεις μικρών και μεσαίων αποστάσεων, δεν υπήρχε ανταγωνισμός μεταξύ των αερολιμένων της Δρέσδης, του Αμβούργου και του Lübeck αφενός και του αερολιμένα Schönefeld αφετέρου. Η απόσταση μεταξύ του Schönefeld και της Δρέσδης, του Αμβούργου και του Lübeck ήταν υπερβολικά μεγάλη για να αναπτυχθεί τέτοιου είδους ανταγωνισμός. Ως εκ τούτου, μια συμφωνία που αφορούσε το Schönefeld δεν επηρέαζε τους άλλους αερολιμένες που αναφέρθηκαν.
(88)
Η Ryanair ισχυρίστηκε ότι τα τέλη τα οποία κατέβαλλε στο Schönefeld ήταν ακριβώς τα ίδια με εκείνα του πίνακα τελών, τα οποία ήταν σύμφωνα με την πάγια πρακτική στον συγκεκριμένο τομέα. Η συμφωνία με την FBS ήταν παρόμοια με εκείνες που είχαν συναφθεί με διάφορους ιδιωτικούς αερολιμένες και θα είχε συναφθεί κατά τον ίδιο τρόπο από έναν ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Η Ryanair υπέβαλε μελέτη που εκπονήθηκε από συμβουλευτική εταιρεία ([…]) στο πλαίσιο της οποίας εξετάστηκαν οι συμβατικές ρυθμίσεις μεταξύ της Ryanair και της FBS. Βάσει συγκριτικής ανάλυσης του Schönefeld με τους αερολιμένες του Λίβερπουλ και του Λούτον, η συμβουλευτική εταιρεία είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η συμπεριφορά της FBS έναντι της Ryanair ήταν σύμφωνη με την αναμενόμενη συμπεριφορά ενός ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς.
(89)
Η Ryanair προέβαλε επίσης το επιχείρημα ότι το Βερολίνο, όπως το Λονδίνο και το Μιλάνο, αποτελεί μεγάλο ευρωπαϊκό οικονομικό και διοικητικό κέντρο και, ως εκ τούτου, σημαντικό ευρωπαϊκό προορισμό. Επομένως, οι αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνται στο Βερολίνο μπορούν να βασίζονται στο γεγονός ότι υπάρχει επαρκής αριθμός επιβατών που επιθυμούν να ταξιδέψουν προς τον προορισμό αυτό.
5.9. easyJet
(90)
Όσον αφορά τη συμφωνία του 2003 με την easyJet, η easyJet ισχυρίστηκε ότι, εάν στη θέση της FBS ήταν ένας φορέας εκμετάλλευσης της οικονομίας της αγοράς, ο εν λόγω φορέας θα είχε και αυτός ακολουθήσει τον ίδιο τύπο στρατηγικής. Μάλιστα, το μέτρο είχε αποφέρει στην FBS σημαντική αύξηση των αριθμών επιβατών και βελτίωση των ετήσιων αποτελεσμάτων.
(91)
Η easyJet δήλωσε επίσης ότι η ύπαρξη μεμονωμένης ρύθμισης τελών μεταξύ της FBS και της easyJet δεν σήμαινε κατ’ ανάγκη ότι είχαν χορηγηθεί εκπτώσεις που συνιστούσαν διακριτική μεταχείριση. Η easyJet διατύπωσε την άποψη ότι και άλλες αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνταν με συγκρίσιμους στόχους ανάπτυξης θα είχαν ακριβώς την ίδια αντιμετώπιση με την easyJet. Εν πάση περιπτώσει, οι εκπτώσεις ήταν δικαιολογημένες υπό το πρίσμα των οικονομιών κλίμακας τις οποίες παρείχε η easyJet, που αναλογούσαν σε μεγάλο ποσοστό των επιβατών στο Schönefeld και είχαν συμβάλει σε μεγάλο βαθμό στη βελτίωση των αποτελεσμάτων της FBS.
(92)
Όσον αφορά την εκ μέρους της χρήση του αεροσταθμού B, η easyJet επισήμανε ότι δεν επρόκειτο για αποκλεισμένο αεροσταθμό του αερολιμένα. Στην πραγματικότητα, ο χώρος τον οποίο μίσθωνε η easyJet ήταν ένας χωριστός χώρος ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών και ο συνδεδεμένος με αυτόν χώρος γραφείων στον βόρειο αεροσταθμό του Schönefeld. Το μεγαλύτερο μέρος του χώρου ήταν προσβάσιμο στο κοινό και χρησιμοποιούνταν επίσης από επιβάτες άλλων αερομεταφορέων. Κατά τον χρόνο υπογραφής της συμφωνίας με την easyJet, υπήρχε επαρκής διαθέσιμη χωρητικότητα στον αεροσταθμό B και, επομένως, δεν δημιουργήθηκε μειονέκτημα για τις άλλες αεροπορικές εταιρείες. Η easyJet τόνισε ότι, από την έναρξη της δραστηριότητάς της στο Schönefeld το 2004, ήταν μακράν η αεροπορική εταιρεία με τη μεγαλύτερη διακίνηση επιβατών. Ως εκ τούτου, η εκ μέρους της αποκλειστική χρήση ορισμένων τμημάτων του αεροσταθμού B ήταν αντικειμενικά δικαιολογημένη.
(93)
Επιπροσθέτως, η easyJet δήλωσε ότι το σύστημα διακίνησης αποσκευών στον αεροσταθμό B αντικατόπτριζε απλώς τα συνήθη τεχνικά πρότυπα και δεν της παρείχε κανένα πλεονέκτημα σε σύγκριση με τις άλλες αεροπορικές εταιρείες.
(94)
Όσον αφορά την αγοραία αξία του αεροσταθμού B, η easyJet δήλωσε ότι το μίσθωμα που κατέβαλλε ήταν υψηλότερο από το αγοραίο μίσθωμα για τον αεροσταθμό B, δεδομένου ότι ο αεροσταθμός δεν επαρκούσε για την κάλυψη των αναγκών της easyJet από άποψη χωρητικότητας. Σύγκριση του μισθώματος θα μπορούσε να γίνει μόνο με παρόμοιους χώρους στον αερολιμένα Schönefeld ή, όσον αφορά τα γραφεία, με χώρους γραφείων στην άμεση γειτονία του αερολιμένα.
5.10. FBS
(95)
Η FBS αναφέρθηκε στην ιδιαίτερη κατάσταση του Βερολίνου, συγκεκριμένα στο σύστημα αερολιμένων (που αρχικά περιλάμβανε τρεις αερολιμένες) και στα σχέδια για την κατασκευή του κεντρικού αερολιμένα Βερολίνου-Βραδεμβούργου (BER). Το 2003 το Schönefeld λειτουργούσε μόλις στο ήμισυ σχεδόν της χωρητικότητάς του ως προς τη διαχείριση της κίνησης και αδυνατούσε να καλύψει τις δαπάνες του. Σύμφωνα με την FBS, το κλείσιμο του Schönefeld θα είχε οδηγήσει, μεταξύ άλλων, στην απώλεια της άδειας λειτουργίας του Schönefeld, η οποία ήταν απαραίτητη για τη λειτουργία του BER.
(96)
Η FBS επισήμανε ότι οι υποτιθέμενοι ανταγωνιστικοί αερολιμένες τους οποίους ανέφερε η Επιτροπή στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας στην πραγματικότητα δεν ανταγωνίζονταν τους αερολιμένες του Βερολίνου διότι βρίσκονταν υπερβολικά μακριά.
(97)
Όσον αφορά τη συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών, η FBS ισχυρίστηκε ότι τέτοιου είδους συμφωνίες μεταξύ εταιρειών στο πλαίσιο ενός ομίλου αποτελούν συχνό φαινόμενο στον επιχειρηματικό κόσμο. Η FBS εξέφρασε την άποψη ότι η μεταφορά κερδών μεταξύ των τριών αερολιμένων του Βερολίνου αποτελούσε αμιγώς εσωτερικό ζήτημα της επιχείρησης. Σύμφωνα με την FBS, το σύστημα αερολιμένων αποτελούσε ενιαία επιχείρηση με κοινά συμφέροντα και με αμοιβαία δέσμευση βάσει του εταιρικού δικαίου. Το σύστημα αερολιμένων συνιστούσε μια ενιαία γεωγραφική αγορά και αγορά προϊόντων. Η προσέγγιση αυτή αποτελούσε συνήθη πρακτική της αγοράς και στην προκειμένη περίπτωση ευσταθούσε και από εμπορική άποψη.
(98)
Η FBS αμφισβήτησε ορισμένα από τα προσωρινά πορίσματα της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας όσον αφορά το κατά πόσον είχαν χρησιμοποιηθεί κρατικοί πόροι. Σύμφωνα με την FBS, το γεγονός ότι ο πίνακας τελών έπρεπε να εγκριθεί από τις δημόσιες αρχές δεν αρκούσε για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι πόροι της FBS ήταν υπό κρατικό έλεγχο. Κατά την άποψη της FBS, το σύστημα των πινάκων τελών ίσχυε εξίσου για τους δημόσιους και τους ιδιώτες μετόχους των αερολιμένων και λάμβανε υπόψη το δημόσιο συμφέρον της λειτουργίας των αεροπορικών μεταφορών, σύμφωνα με τα νομικά πρότυπα. Εξάλλου, σύμφωνα με την FBS, ο πρωθυπουργός του Βραδεμβούργου, ο οποίος μετείχε στο εποπτικό συμβούλιο της FBS, δεν μπορούσε να εκδίδει οδηγίες προς το αρμόδιο υπουργείο για την έγκριση πινάκων τελών. Επιπλέον, σε ό,τι αφορά τον καθορισμό των τελών, η έννομη σχέση μεταξύ του αερολιμένα και των αεροπορικών εταιρειών διεπόταν αποκλειστικά από το ιδιωτικό δίκαιο και ήταν δεσμευτική δυνάμει του αστικού δικαίου, ανεξαρτήτως της έγκρισης από την οικεία αρχή.
(99)
Η FBS εξήγησε επίσης ότι ο πίνακας τελών είχε το ίδιο αποτέλεσμα με τους γενικούς όρους και προϋποθέσεις και συνιστούσε αναπόσπαστο τμήμα της σύμβασης μεταξύ αερολιμένα και αεροπορικής εταιρείας, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε επίσημη έγκριση. Ο πίνακας τελών, περιλαμβανομένων των καθεστώτων εκπτώσεων, είχε προσφερθεί σε όλες τις αεροπορικές εταιρείες, αδιακρίτως, από την 1η Μαΐου 2004. Οι μεμονωμένες συμβατικές ρυθμίσεις έγιναν αποκλειστικά με σκοπό να τεθούν διμερείς όροι διευθέτησης και να καθοριστούν αναλυτικά οι στόχοι. Δεν χορηγήθηκαν ειδικά πλεονεκτήματα με τις εν λόγω συμφωνίες.
(100)
Η FBS προέβαλε το επιχείρημα ότι, λόγω των διαφορετικών επιπέδων αξιοποίησης της χωρητικότητας στους δύο κύριους αερολιμένες του Βερολίνου -με το Tegel να λειτουργεί σχεδόν στο 100 % της χωρητικότητάς του χωρίς σημαντικές δυνατότητες επέκτασης, σε αντίθεση με το Schönefeld, το οποίο διέθετε σημαντική μη χρησιμοποιούμενη χωρητικότητα και επιπλέον αποτελούσε τη μελλοντική τοποθεσία του BER- είχε αναγκαστεί να λάβει μέτρα το 2003 μετά την αποτυχημένη απόπειρα ιδιωτικοποίησης της εταιρείας με στόχο τη βιώσιμη και οικονομικά αποδοτική λειτουργία των αεροπορικών μεταφορών στο αστικό συγκρότημα του Βερολίνου.
(101)
Η FBS ισχυρίστηκε επιπλέον ότι ήταν απαραίτητο, προς το συμφέρον του ομίλου FBS, να παραμείνει σε λειτουργία το Schönefeld για τη μελλοντική λειτουργία του BER. Σύμφωνα με την FBS, ακόμη και η προσωρινή διακοπή λειτουργίας του Schönefeld θα είχε καταστήσει εκ των πραγμάτων αδύνατη την επίτευξη του μακροπρόθεσμου στρατηγικού στόχου για τη λειτουργία κεντρικού αεροδρομίου του Βερολίνου στην τοποθεσία Schönefeld.
(102)
Επομένως, κατά την άποψη της FBS, ήταν απαραίτητο να διατηρηθεί η λειτουργία του Schönefeld, με όσο το δυνατόν οικονομικά πιο αποδοτικό τρόπο, από το 2003 μέχρι την έναρξη λειτουργίας του BER. Η FBS πρόσθεσε ότι, προκειμένου να αξιοποιήσει καλύτερα τη διαθέσιμη χωρητικότητα του Schönefeld, αποφάσισε να εφαρμόσει τη στρατηγική ΑΧΚ την οποία είχε προτείνει μια ευρέως γνωστή συμβουλευτική εταιρεία. Η εν λόγω στρατηγική ΑΧΚ θεωρήθηκε ότι αποτελούσε την οικονομικά ευνοϊκότερη επιλογή για την FBS, εφόσον ο προτεινόμενος πίνακας τελών με ενσωματωμένα καθεστώτα παροχής κινήτρων φαινόταν ότι ήταν πιθανό να οδηγήσει σε αύξηση της κίνησης στο Schönefeld βραχυπρόθεσμα, μέσω στοχευμένων, σταδιακά μειούμενων οικονομικών κινήτρων.
(103)
Σύμφωνα με την FBS, η στρατηγική ΑΧΚ είχε αποβεί ιδιαίτερα επιτυχής. Ο αριθμός των επιβατών στο Schönefeld είχε εκτοξευθεί στα ύψη, χωρίς να μειωθεί ο όγκος επιβατών στους άλλους αερολιμένες του Βερολίνου. Η FBS υπογράμμισε ότι η αυξημένη κίνηση είχε οδηγήσει σε αυξημένα έσοδα και οι οικονομικές δυσχέρειες είχαν ταχύτατα αντιμετωπιστεί. Μόλις το 2006 η FBS σημείωσε για πρώτη φορά θετικά αποτελέσματα εκμετάλλευσης (κέρδη προ τόκων και φόρων - EBIT). Σύμφωνα με την FBS, αυτή η θετική τάση επρόκειτο να συνεχιστεί, και αυτό ήταν ιδιαίτερα σημαντικό για τη χρηματοδοτική ικανότητα του νέου αερολιμένα.
(104)
Η FBS ισχυρίστηκε ότι η στρατηγική αλλαγή που δρομολογήθηκε το 2003 ήταν απαραίτητη για οικονομικούς λόγους και ότι, προβαίνοντας σε αυτή την ενέργεια, η FBS είχε συμπεριφερθεί ως συνετός επενδυτής στην οικονομία της αγοράς. Βάσει του επιχειρηματικού σχεδίου στο οποίο στηρίχθηκε η στρατηγική ΑΧΚ, η FBS ήταν σε θέση να υποθέσει ότι η λειτουργία του αερολιμένα δεν θα συνέχιζε να είναι ζημιογόνος. Η FBS αναφέρθηκε στη μελέτη που εκπονήθηκε, κατόπιν ανάθεσης, από την ελεγκτική εταιρεία […] («μελέτη του πρώτου εμπειρογνώμονα»), η οποία ολοκληρώθηκε το 2007 και η οποία επιβεβαίωσε ότι, από την οπτική ενός επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, ήταν ορθολογική η υλοποίηση της στρατηγικής ΑΧΚ και η εφαρμογή αντίστοιχου πίνακα τελών.
(105)
Η FBS ισχυρίστηκε ότι οι μεμονωμένες συμφωνίες που συνήφθησαν με ορισμένους αερομεταφορείς χαμηλού κόστους πριν από την ημερομηνία έναρξης ισχύος του πίνακα τελών του 2004 ήταν αναγκαίες για την εφαρμογή της στρατηγικής ΑΧΚ ούτως ώστε να παρέχεται στις αεροπορικές εταιρείες το κίνητρο να αποκτήσουν βάση στο Schönefeld. Η FBS αναφέρθηκε σε δεύτερη μελέτη, που εκπονήθηκε κατόπιν ανάθεσης από την ελεγκτική εταιρεία […], η οποία επίσης ολοκληρώθηκε το 2007. Στο πλαίσιο της εν λόγω μελέτης, η συμβουλευτική εταιρεία ανέλυσε την αποδοτικότητα των διαφόρων συμφωνιών που συναποτελούν το μέτρο 3 και διαπίστωσε ότι η συμπεριφορά της FBS αντιστοιχούσε στη συμπεριφορά ορθολογικού φορέα στην οικονομία της αγοράς κατά τη σύναψη καθεμίας από αυτές. Όλες αυτές οι μεμονωμένες συμφωνίες με τις διάφορες αεροπορικές εταιρείες είχαν συναφθεί επί τη βάσει αμιγώς οικονομικών παραμέτρων με στόχο τη βελτίωση της οικονομικής κατάστασης της FBS σε βραχυπρόθεσμο ορίζοντα.
(106)
Η FBS υποστήριξε ότι η συμφωνία του 2003 με την easyJet είχε αποτελέσει σημαντική συνιστώσα της εφαρμογής της στρατηγικής ΑΧΚ και ότι δεν συνεπαγόταν κρατική ενίσχυση. Η στρατηγική ΑΧΚ είχε δημιουργήσει κίνητρο για την easyJet -έναν από τους κορυφαίους αερομεταφορείς χαμηλού κόστους στην Ευρώπη- για εγκατάσταση βάσης στο Schönefeld.
(107)
Βάσει της επιτυχούς σύναψης της συμφωνίας του 2003 με την easyJet (που θεωρήθηκε «εμβληματικός μισθωτής»), η FBS είχε κατορθώσει να προσελκύσει και άλλες αεροπορικές εταιρείες στο Schönefeld. Η συμβατική σχέση με την easyJet (περιλαμβανομένης της υποχρέωσης της τελευταίας να χρησιμοποιεί ως βάση για συγκεκριμένο ελάχιστο αριθμό αεροσκαφών το Schönefeld) είχε εξασφαλίσει υψηλό επίπεδο βεβαιότητας ως προς τον προγραμματισμό και των δύο πλευρών και είχε συμβάλει σημαντικά στην αύξηση της αποδοτικότητας του Schönefeld.
(108)
Η FBS ισχυρίστηκε ότι η συμφωνία του 2003 με την easyJet δεν διέφερε ουσιωδώς από τον πίνακα του 2004 και δεν συνεπαγόταν αδικαιολόγητη χορήγηση πλεονεκτημάτων. Η FBS επισήμανε επίσης ότι η τροποποιητική συμφωνία του 2007 με την easyJet περιείχε ρητή αναφορά στον πίνακα του 2006, ο οποίος ίσχυε τη χρονική εκείνη περίοδο.
(109)
Η FBS τόνισε επιπλέον ότι οι μεμονωμένες συμφωνίες με ΑΧΚ είχαν υπογραφεί πριν από την έγκριση των κατευθυντήριων γραμμών του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές και τουλάχιστον ορισμένες εξ αυτών ακόμη και πριν από την έκδοση της απόφασης Charleroi από την Επιτροπή (31).
(110)
Εξάλλου, σύμφωνα με την FBS, η εκμίσθωση εγκαταστάσεων στον αεροσταθμό B στην easyJet δεν της χορηγούσε ειδικό πλεονέκτημα. Ένας ολόκληρος αεροσταθμός είχε διατεθεί στην easyJet για οικονομικούς και πρακτικούς λόγους, λόγω της υψηλής κίνησης επιβατών της αεροπορικής εταιρείας στο Schönefeld. Η easyJet είχε καταβάλει τη συνήθη τιμή της αγοράς, η οποία είχε συμφωνηθεί βάσει υφιστάμενων μισθώσεων στο Schönefeld. Η διάθεση χώρων αεροσταθμών αποτελούσε συνήθη πρακτική σε γερμανικούς και διεθνείς αερολιμένες. Επιπλέον, δεν υπήρχαν δικαιώματα διαφήμισης που να παρέχουν στην easyJet πλεονέκτημα έναντι άλλων αεροπορικών εταιρειών, δεδομένου ότι στην easyJet είχαν χορηγηθεί δικαιώματα προώθησης εμπορικού σήματος μόνο στον χώρο ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών, όπως ακριβώς ίσχυε και για οποιαδήποτε άλλη αεροπορική εταιρεία.
6. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΡΜΑΝΙΑΣ
6.1. Κρατική επιρροή
(111)
Η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι οι πόροι της FBS δεν ήταν υπό κρατικό έλεγχο και ότι η χρήση τους δεν μπορούσε να αποδοθεί στο κράτος. Σύμφωνα με τη Γερμανία, τα υπό εξέταση κίνητρα και οι εκπτώσεις δεν χρηματοδοτήθηκαν με δημόσιους πόρους, αλλά ήταν αποτέλεσμα των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων μιας επιχείρησης που λειτουργούσε στο πλαίσιο του ιδιωτικού δικαίου.
(112)
Η Γερμανία προέβαλε εν προκειμένω το επιχείρημα ότι η FBS και οι θυγατρικές της, αν και ήταν εν μέρει κρατικής ιδιοκτησίας, δεν ανήκαν στη δημόσια διοίκηση, αλλά υπόκεινταν ρητώς στις αρχές του ανταγωνισμού και της ελεύθερης αγοράς. Η Γερμανία πρόσθεσε ότι οι μέτοχοι του δημοσίου ανέμεναν από την FBS να αποφέρει κέρδη.
6.2. Η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών (μέτρο 1)
(113)
Η Γερμανία εξέφρασε την άποψη ότι η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών δεν συνεπαγόταν διασταυρούμενη επιχορήγηση από την οποία να προκύπτει κρατική ενίσχυση.
(114)
Η Γερμανία επισήμανε ότι από την άποψη του δημοσίου δικαίου, καθώς και σύμφωνα με την ενωσιακή νομοθεσία (32), οι αερολιμένες του Βερολίνου ήταν διασυνδεδεμένοι κατά τέτοιον τρόπο ώστε να συγκροτούν ένα ενιαίο «σύστημα αερολιμένων». Ο σκοπός του εν λόγω συστήματος αερολιμένων ήταν να αντιμετωπίζονται οι διάφοροι αερολιμένες ως ένας μοναδικός αερολιμένας με πολλούς διαδρόμους προσγείωσης/απογείωσης. Ως εκ τούτου, η FBS και η BFG έπρεπε να θεωρούνται ενιαία επιχείρηση. Η Γερμανία τόνισε ότι η ίδια η Επιτροπή είχε αναφέρει τη συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών, την κοινή υποδομή ΤΠ, τις κεντρικές βασικές λειτουργίες και τα ενοποιημένα εταιρικά σχέδια ως κριτήρια για να θεωρούνται οι επιμέρους εταιρείες στο πλαίσιο ενός ομίλου ως μη αυτόνομες (33).
(115)
Σύμφωνα με τη Γερμανία, η μεταφορά κερδών δεν συμπεριλάμβανε μεταφορά των δαπανών του Schönefeld στο Tegel και στο Tempelhof. Δεν είχε αντίκτυπο στα αερολιμενικά τέλη στο Tegel. Τα τέλη που επιβάλλονταν και στους τρεις αερολιμένες βασίζονταν στις υποκείμενες δαπάνες σε καθεμία από τις αντίστοιχες τοποθεσίες.
(116)
Επιπλέον, η Γερμανία επισήμανε ότι η FBS, όπως κάθε άλλη ιδιωτική επιχείρηση, ακολουθούσε ένα στρατηγικό σχέδιο με στόχο να εξασφαλίσει μακροπρόθεσμα κέρδη. Το βασικό χαρακτηριστικό του εν λόγω σχεδίου ήταν η δημιουργία ενός μοναδικού αερολιμένα για το Βερολίνο στην τοποθεσία Schönefeld.
6.3. Νομική εγκυρότητα του πίνακα του 2004
(117)
Η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι το προσωρινό συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε η Επιτροπή στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο οι πίνακες τελών που δεν είχαν εγκριθεί άνευ όρων από την αρμόδια αρχή του ομόσπονδου κράτους δεν ήταν έγκυροι (34), δεν αποτύπωνε ορθώς τη νομική κατάσταση που επικρατούσε στη Γερμανία. Η έγκριση από την αρμόδια αρχή του ομόσπονδου κράτους σύμφωνα με το άρθρο 43a του διατάγματος περί αδειοδότησης στον τομέα της εναέριας κυκλοφορίας (35) δεν συνιστούσε απαραίτητη προϋπόθεση για τη νομική εγκυρότητα του πίνακα τελών. Κατά πάγια νομολογία του Ομοσπονδιακού Δικαστηρίου (Bundesgerichtshof) και των γερμανικών δικαστηρίων χαμηλότερου βαθμού δικαιοδοσίας, οι δημοσιευμένοι πίνακες τελών των αερολιμένων συνιστούσαν «γενικούς όρους συναλλαγών» (Allgemeine Geschäftsbedingungen) όπως ορίζονται στο πλαίσιο του γερμανικού αστικού δικαίου (36). Αυτό σήμαινε ότι οι πίνακες τελών επείχαν θέση συμβατικών όρων που προσφέρονταν εξ ορισμού στις αεροπορικές εταιρείες που χρησιμοποιούσαν τον αερολιμένα, είτε η αρμόδια αρχή είχε εγκρίνει τον σχετικό πίνακα τελών είτε όχι (37).
(118)
Σύμφωνα με τη Γερμανία, στην απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 2004, την οποία παραθέτει η Επιτροπή στην παράγραφο 22 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας (38), το Πρωτοδικείο του Πότσνταμ είχε παρερμηνεύσει τις περιστάσεις. Επιπλέον, είχε ασκηθεί έφεση κατά της εν λόγω απόφασης. Στο πλαίσιο αυτό, το Εφετείο του Βραδεμβούργου (Brandenburgisches Oberlandesgericht) εξέδωσε νομική οδηγία («richterlicher Hinweis») σύμφωνα με την οποία η απόφαση του Πρωτοδικείου του Πότσνταμ δεν έπρεπε να επικυρωθεί. Η Γερμανία επισήμανε ότι η προσφυγή βάσει της οποίας κινήθηκε η διαδικασία αποσύρθηκε εν συνεχεία στο πλαίσιο διακανονισμού μεταξύ των μερών που εμπλέκονταν στη διαφορά. Κατά συνέπεια, η απόφαση του Πρωτοδικείου του Πότσνταμ δεν είχε τελεσιδικήσει και κατέστη αλυσιτελής λόγω της απόσυρσης της προσφυγής, παρότι δεν ακυρώθηκε ρητώς. Η Γερμανία ανέφερε ότι το Πρωτοδικείο του Πότσνταμ είχε πλέον αναθεωρήσει την ερμηνεία του για τον νόμο, και σε μια πολύ παρόμοια μεταγενέστερη υπόθεση απέρριψε προσφυγή σχετικά με τον πίνακα τελών του Schönefeld.
6.4. Μεμονωμένες συμφωνίες μεταξύ της FBS και ορισμένων αεροπορικών εταιρειών (μέτρα 2 και 3)
(119)
Η Γερμανία δήλωσε ότι το σύστημα τελών και οι επιμέρους συμβατικές ρυθμίσεις με διάφορες αεροπορικές εταιρείες στο Schönefeld θα έπρεπε να εξεταστούν στο πλαίσιο της εφαρμογής της στρατηγικής ΑΧΚ.
(120)
Η Γερμανία προέβαλε το επιχείρημα ότι, στο πλαίσιο αυτό, δεδομένου ότι οι αερολιμένες του Βερολίνου αποτελούσαν ενιαίο «σύστημα αερολιμένων», δεν ανταγωνίζονταν ο ένας τον άλλον. Ο ρόλος του Schönefeld ήταν συμπληρωματικός, με σκοπό την ελάφρυνση του φόρτου του Tegel, που λειτουργούσε στα όρια της χωρητικότητάς του. Η στρατηγική ΑΧΚ ήταν ένας θεμιτός τρόπος έμμεσου ελέγχου της επιβατικής κίνησης. Δεν επέφερε καμία μείωση των αριθμών επιβατών στο Tegel. Αντιθέτως, οι αριθμοί επιβατών και στους δύο αερολιμένες αυξήθηκαν σημαντικά κατά τα έτη που προηγήθηκαν της κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας. Εξάλλου, δεδομένης της γεωγραφικής απόστασης, οι αερολιμένες του Βερολίνου δεν ανταγωνίζονταν τους αερολιμένες της Λειψίας, της Δρέσδης, του Αμβούργου ή του Lübeck, ιδίως όσον αφορά τους επιβάτες ΑΧΚ που λαμβάνουν ιδιαιτέρως υπόψη το κόστος.
(121)
Σύμφωνα με τη Γερμανία, για την εφαρμογή της στρατηγικής ΑΧΚ, ήταν απαραίτητη η παρουσία μιας αεροπορικής εταιρείας ως εμβληματικού μισθωτή που θα χρησιμοποιούσε το Schönefeld ως κόμβο. Αυτό ήταν το πρώτο βήμα προς την εξασφάλιση μεγάλου όγκου επιβατικής κίνησης στον εν λόγω αερολιμένα, που θα τον καθιστούσε περισσότερο ελκυστικό για άλλες αεροπορικές εταιρείες. Εάν στο Schönefeld ίσχυαν οι ίδιοι όροι με εκείνους που εφαρμόζονταν στο Tegel, θα ήταν αδύνατο να εξασφαλιστεί η παρουσία εμβληματικού μισθωτή, όπως φάνηκε από τις αποτυχημένες απόπειρες που έγιναν τη δεκαετία του 1990 για να πειστούν οι αεροπορικές εταιρείες να μετεγκατασταθούν από το Tegel στο Schönefeld. Για την εκτροπή της επιβατικής κίνησης και την αποδοτική αξιοποίηση της χωρητικότητας του Schönefeld, ήταν απαραίτητη η προσέλκυση εναέριας κυκλοφορίας στον εν λόγω αερολιμένα. Μέσω της εφαρμογής της στρατηγικής ΑΧΚ παρασχέθηκαν στις αεροπορικές εταιρείες κατάλληλα κίνητρα, που περιλάμβαναν έναν πίνακα τελών με ενσωματωμένες εκπτώσεις βάσει όγκου επιβατών και άλλα οικονομικά κίνητρα.
(122)
Ήταν απαραίτητη η εφαρμογή της στρατηγικής ΑΧΚ μέσω μεμονωμένων συμφωνιών με διάφορες αεροπορικές εταιρείες πριν από την έναρξη ισχύος του πίνακα του 2004, προκειμένου να περιοριστούν όσο το δυνατόν ταχύτερα οι ζημίες του Schönefeld και να εξασφαλιστεί μια ευνοϊκή θέση στην τότε ραγδαία αναπτυσσόμενη αγορά ΑΧΚ. Εν προκειμένω, η Γερμανία επισήμανε ότι η επίσημη τροποποίηση του πίνακα τελών ενός αερολιμένα προϋπέθετε εκτενείς διοικητικές εργασίες και δεν θα είχε μπορέσει να ολοκληρωθεί αρκετά έγκαιρα ώστε να ξεκινήσει η εφαρμογή της στρατηγικής ΑΧΚ το συντομότερο δυνατό, και συγκεκριμένα έως τα τέλη του 2003.
(123)
Η Γερμανία προέβαλε το επιχείρημα ότι η θέσπιση των υπό αξιολόγηση μέτρων από την FBS συνιστούσε συμπεριφορά ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, καθώς οι επιχειρηματικές της αποφάσεις στηρίζονταν στη στρατηγική ΑΧΚ και οι μεμονωμένες συμφωνίες είχαν συναφθεί επί τη βάσει αξιόπιστου επιχειρηματικού σχεδίου που είχε καταρτιστεί από τον σύμβουλο. Η Γερμανία αναφέρθηκε επίσης στις αξιολογήσεις που διενεργήθηκαν από δύο ελεγκτικές εταιρείες, την […] και την […], κατόπιν ανάθεσης από την FBS, με αντικείμενο την αξιολόγηση της συμμόρφωσης της στρατηγικής ΑΧΚ και των μεμονωμένων συμφωνιών με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, η οποία και επιβεβαιώθηκε.
(124)
Σύμφωνα με τη Γερμανία, οι ελεγκτές είχαν καταλήξει στο συμπέρασμα ότι, όσον αφορά τόσο την απόφαση σε επίπεδο διαχείρισης σχετικά με τον στρατηγικό αναπροσανατολισμό όσο και την καθιέρωση καθεστώτος οικονομικών κινήτρων, θα μπορούσε να καταδειχθεί ότι ένας επενδυτής στην οικονομία της αγοράς, υπό παρόμοιες συνθήκες, θα είχε λάβει τις ίδιες αποφάσεις. Όσον αφορά τη συμφωνία του 2003 με την easyJet και τις μεμονωμένες συμφωνίες που αναφέρονται στον πίνακα 6 (πλην εκείνης με τη V-Bird), η […] υπολόγισε την καθαρή παρούσα αξία («ΚΠΑ») καθεμίας εξ αυτών, και όλες εμφανίστηκαν θετικές· ως εκ τούτου, το πόρισμα ήταν ότι ένας επενδυτής στην οικονομία της αγοράς θα είχε ενεργήσει κατά τον ίδιο ακριβώς τρόπο που ενήργησε η FBS. Η […] είχε ωστόσο διατυπώσει συγκεκριμένες αμφιβολίες όσον αφορά τη διάρκεια της συμφωνίας με την easyJet του 2003, όπως είχε αρχικά συμφωνηθεί από τους συμβαλλόμενους. Η […] θεώρησε ότι, δεδομένης της διάρκειας (10 έτη με δυνατότητα επέκτασης για 10 επιπλέον έτη), ένας ορθολογικός επενδυτής στην οικονομία της αγοράς, κατά τη σύναψη μιας τέτοιας συμφωνίας, πιθανότατα θα είχε λάβει υπόψη τον αντίκτυπο της εξεταζόμενης συμφωνίας στη μελλοντική λειτουργία του αερολιμένα BER, που είχε προγραμματιστεί να ξεκινήσει πριν από τη λήξη ισχύος της συμφωνίας με την easyJet του 2003 (39). Σύμφωνα με την […], η ύπαρξη της συμφωνίας με την easyJet του 2003 ασκούσε ενδεχομένως πίεση όσον αφορά τα τέλη που θα ήταν σε θέση να διαπραγματευτεί η FBS με άλλους αερομεταφορείς για τις δραστηριότητές τους στο BER, επηρεάζοντας έτσι την κερδοφορία του μελλοντικού αερολιμένα. Ωστόσο, η Γερμανία επισήμανε ότι αυτοί οι προβληματισμοί σχετικά με την αρχική διάρκεια της συμφωνίας με την easyJet του 2003 δεν ίσχυαν πλέον, εφόσον η εν λόγω συμφωνία είχε τροποποιηθεί με την τροποποιητική συμφωνία του 2007 με την easyJet, στην οποία είχε προστεθεί διάταξη που προέβλεπε τη λήξη ισχύος της συμφωνίας κατά την έναρξη λειτουργίας του BER, που τότε είχε προγραμματιστεί για το 2011.
(125)
Επιπλέον, στις παρατηρήσεις της επί των σχολίων τρίτων μερών, η Γερμανία εξέφρασε την άποψη ότι οι δηλώσεις ορισμένων τρίτων μερών σχετικά με τον πίνακα τελών του 2004 και τις μεμονωμένες συμφωνίες με ΑΧΚ ήταν εν μέρει ανακριβείς και παρουσιάζονταν εκτός του συναφούς πλαισίου. Η Γερμανία υπογράμμισε ότι ο πίνακας τελών στο Schönefeld προοριζόταν να ενθαρρύνει την έναρξη γραμμών προς νέους προορισμούς και δεν συνεπαγόταν διακρίσεις, εφόσον από τις εκπτώσεις μπορούσε να επωφεληθεί κάθε αεροπορική εταιρεία η οποία κατόρθωνε να προσελκύσει επαρκή αριθμό επιβατών στο Schönefeld ή προέβαινε σε έναρξη νέων γραμμών ή δημιουργούσε νέες συχνότητες δρομολογίων από το Schönefeld.
6.5. Η σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet (μέτρο 4)
(126)
Όσον αφορά τη χρήση του αεροσταθμού B από την easyJet, η Γερμανία τόνισε ότι η easyJet μισθώνει μέρος μόνο (24 %) της συνολικής ωφέλιμης επιφάνειας του αεροσταθμού Β. Σύμφωνα με τη Γερμανία, η παραχώρηση της χρήσης των χώρων γραφείου και των θυρίδων ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών εντός συγκεκριμένου χώρου αεροσταθμού σε συγκεκριμένη αεροπορική εταιρεία αποτελούσε συνήθη πρακτική στους διεθνείς αερολιμένες και δεν συνιστούσε προνομιακή μεταχείριση.
(127)
Όσον αφορά την αποκλειστικότητα που χορηγήθηκε στην easyJet, η Γερμανία τόνισε ότι, δεδομένου του μεγάλου αριθμού επιβατών που διακινούνταν από την easyJet, δεν ήταν εφικτό, για καθαρά πρακτικούς λόγους, ο αεροσταθμός Β να χρησιμοποιείται από άλλες αεροπορικές εταιρείες, καθώς η χωρητικότητα του αεροσταθμού υπερκαλυπτόταν ήδη από την easyJet.
(128)
Η Γερμανία επισήμανε επιπλέον ότι και σε άλλες αεροπορικές εταιρείες είχε χορηγηθεί αποκλειστική χρήση συγκεκριμένων χώρων αεροσταθμών στο Schönefeld. Συγκεκριμένα, ο όμιλος Lufthansa (Condor, Sun-Express και Germanwings) είχε αρχικά επωφεληθεί από την αποκλειστική χρήση του αεροσταθμού D όταν αυτός κατασκευάστηκε το 2004-2005.
(129)
Η Γερμανία διαφώνησε επίσης με τα σχόλια ορισμένων τρίτων μερών σχετικά με το μέτρο 4 και υποστήριξε ότι τα δεδομένα περί μισθωμάτων που παρέθεσαν ορισμένα από τα εν λόγω τρίτα μέρη ήταν ψευδή και ανυπόστατα. Το μίσθωμα που κατέβαλλε η easyJet είχε καθοριστεί βάσει των γενικών συνήθων μισθωμάτων για το Schönefeld. Η Γερμανία εξέφρασε την άποψη ότι, σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς ορισμένων ενδιαφερόμενων μερών, τα μισθώματα στο Schönefeld δεν ήταν συγκρίσιμα με εκείνα που ίσχυαν στο Tegel.
(130)
Όσον αφορά τα πιθανά πλεονεκτήματα υπέρ της easyJet που δημιουργούνταν από τον ειδικό εξοπλισμό διακίνησης αποσκευών στον αεροσταθμό B, η Γερμανία δήλωσε ότι ο εν λόγω εξοπλισμός είχε κατασκευαστεί από την ίδια εταιρεία όπως και ο εξοπλισμός του αεροσταθμού A και είχε σχεδιαστεί σύμφωνα με τα ίδια τεχνικά πρότυπα. Ωστόσο, λόγω της ενσωμάτωσης της τεχνολογίας ακτίνων Χ, ο εξοπλισμός στον αεροσταθμό B ήταν περισσότερο σύνθετος και, κατά συνέπεια, χαρακτηριζόταν από χαμηλότερη τεχνική δυναμικότητα, μεγαλύτερους χρόνους παράδοσης αποσκευών και μεγαλύτερη ευαισθησία σε βλάβες. Εν προκειμένω, οι εγκαταστάσεις διακίνησης αποσκευών στον αεροσταθμό B στην πραγματικότητα έθεταν την easyJet σε μειονεκτική θέση σε σύγκριση με τις αεροπορικές εταιρείες που εκτελούσαν δρομολόγια από τον αεροσταθμό A. Εξάλλου, λόγω της διάταξης των κτιρίων, η μεταφορά των αποσκευών στο αεροσκάφος εν αναμονή της αναχώρησης μπορούσε να πραγματοποιηθεί από τον αεροσταθμό A σε σημαντικά λιγότερο χρόνο σε σύγκριση με τον αεροσταθμό B. Το γεγονός αυτό αποτελούσε περαιτέρω μειονέκτημα για την easyJet έναντι των αεροπορικών εταιρειών που εξυπηρετούνταν από τον αεροσταθμό A.
(131)
Η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι, σε αντίθεση με τα λεγόμενα ορισμένων ενδιαφερόμενων μερών, δεν είχαν ανακαινιστεί οι εγκαταστάσεις διακίνησης αποσκευών για την easyJet. Απλώς, για λόγους ασφαλείας, το 2003 είχε ενσωματωθεί ο εξοπλισμός ακτίνων Χ στο υπάρχον σύστημα διακίνησης αποσκευών.
(132)
Τέλος, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι η τοποθέτηση της επιβατικής κίνησης της easyJet στον αεροσταθμό B είχε βασιστεί σε κατάλληλα κριτήρια που δεν συνεπάγονταν διακρίσεις, παρότι δεν διεξήχθη διαδικασία δημόσιου διαγωνισμού, η οποία δεν απαιτούνταν σε τέτοιου είδους περιπτώσεις ούτε βάσει του γερμανικού δικαίου ούτε του ενωσιακού. Σύμφωνα με τη Γερμανία, όταν η easyJet αποφάσισε να ξεκινήσει να δραστηριοποιείται στο Schönefeld το 2004, ήταν σαφές εξαρχής ότι ο συγκεκριμένος αερομεταφορέας θα αντιπροσώπευε πολύ σημαντικό ποσοστό της επιβατικής κίνησης του αερολιμένα. Πράγματι, ήδη το 2004, η easyJet παρήγε το 30 % της κίνησης του αερολιμένα. Ήταν σκόπιμο και λογικό να ενοποιηθούν οι δραστηριότητες της easyJet σε έναν και μόνο αεροσταθμό, και ο αεροσταθμός B κρίθηκε ότι ήταν ο καταλληλότερος δεδομένης της διαθέσιμης χωρητικότητάς του. Κατά την άποψη της Γερμανίας, ούτε περιορίστηκε ούτε εμποδίστηκε η πρόσβαση στο Schönefeld για τους άλλους αερομεταφορείς, εφόσον ο αερολιμένας διέθετε επαρκή χωρητικότητα για να εξυπηρετήσει όλους τους δυνητικώς ενδιαφερόμενους αερομεταφορείς.
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
(133)
Δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές».
(134)
Τα κριτήρια που ορίζονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ είναι σωρευτικά. Ως εκ τούτου, για να συνιστά ένα μέτρο κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να πληρούνται και οι τέσσερις ακόλουθες προϋποθέσεις. Η χρηματοδοτική στήριξη πρέπει:
-
να χορηγείται από το κράτος ή με κρατικούς πόρους·
-
να ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής·
-
να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό· και
-
να επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(135)
Στην παρούσα υπόθεση, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι η FBS ενήργησε με συνέπεια όπως θα είχε ενεργήσει σε παρόμοια περίπτωση ένας συνετός φορέας στην οικονομία της αγοράς με γνώμονα σκοπούς κερδοφορίας, και επομένως τα υπό εκτίμηση μέτρα δεν χορηγούν οικονομικό πλεονέκτημα που δεν θα είχε αποκτήσει η εταιρεία υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς. Εάν όντως ισχύει αυτό, τα μέτρα που εφαρμόστηκαν από την FBS δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση.
7.1. Αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς - Γενικά ζητήματα
(136)
Για να κρίνει κατά πόσον μια συγκεκριμένη συμφωνία, την οποία συνάπτει δημόσια εταιρεία με τρίτο μέρος για την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών, παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα στο εν λόγω τρίτο μέρος, η Επιτροπή εξετάζει αν ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς, που ενεργεί με γνώμονα προοπτικές κερδοφορίας, θα είχε θεσπίσει παρόμοια μέτρα σε παρόμοιες συνθήκες. Η σύγκριση μεταξύ της συμπεριφοράς μιας δημόσιας εταιρείας, όπως η FBS, και ενός υποθετικού συνετού επενδυτή στην οικονομία της αγοράς πρέπει να γίνεται έχοντας ως σημείο αναφοράς τη συμπεριφορά που θα επεδείκνυε ο εν λόγω επενδυτής στην οικονομία της αγοράς κατά τον χρόνο σύναψης της συγκεκριμένης πράξης, λαμβάνοντας υπόψη τις διαθέσιμες πληροφορίες και τις προβλεπόμενες εξελίξεις κατά τη δεδομένη χρονική στιγμή, και ανεξάρτητα από τα γεγονότα που ακολούθησαν.
(137)
Επομένως, η έννοια της αναμενόμενης κερδοφορίας για τη δημόσια εταιρεία έχει καίρια σημασία. Αυτό δεν σημαίνει απαραιτήτως ότι, για να μην συνεπάγεται μια πράξη κρατική ενίσχυση, ο επενδυτής πρέπει να προβεί σε αυτήν με αποκλειστικό σκοπό την επίτευξη βραχυπρόθεσμης αποδοτικότητας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η συμπεριφορά ενός δημόσιου επενδυτή μπορεί να συγκριθεί με εκείνη ενός ιδιώτη επενδυτή που ενεργεί με γνώμονα προοπτικές μακροπρόθεσμης αποδοτικότητας (40).
(138)
Στην παρούσα υπόθεση, η Επιτροπή αξιολόγησε καταρχάς κατά πόσον η στρατηγική ΑΧΚ, την οποία είχε υιοθετήσει η FBS από το 2003, ήταν ικανή να αποφέρει ενδεχομένως θετικά αποτελέσματα σε μεσοπρόθεσμο έως μακροπρόθεσμο ορίζοντα, καθώς και αν θα ήταν εύλογο, από άποψη αποδοτικότητας, να κλείσει το Schönefeld. Στη συνέχεια, η Επιτροπή ανέλυσε κάθε μέτρο που καλύφθηκε από την επίσημη διαδικασία έρευνας υπό το πρίσμα της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα εν λόγω μέτρα δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση.
7.2. Προκαταρκτική ανάλυση: αξιολόγηση των στρατηγικών επιλογών της FBS από την άποψη του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς
(139)
Το οικονομικό πλαίσιο εντός του οποίου δραστηριοποιούνταν η FBS στο Schönefeld από τις αρχές της δεκαετίας του 1990 έως το 2003 περιγράφηκε στις ενότητες 2, 3.1 και 3.2 ανωτέρω.
(140)
Όπως διευκρινίστηκε στις εν λόγω ενότητες, η FBS δραστηριοποιούνταν επίσης και στους άλλους αερολιμένες του Βερολίνου, δηλαδή στο Tempelhof και το Tegel. Εξαρχής, το Tempelhof δεν θεωρούνταν υποδομή κατάλληλη για δυνητική επέκταση, λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του και της θέσης του εντός της πόλης. Το Tegel αποτελούσε έναν σύγχρονο αερολιμένα που ήταν συνολικά περισσότερο ελκυστικός για τις αεροπορικές εταιρείες και τους επιβάτες από ό,τι το Schönefeld, διότι διέθετε πιο σύγχρονες υποδομές και βρισκόταν πιο κοντά στο κέντρο της πόλης. Κατά τη δεκαετία του 1990 το Tegel είχε ήδη καλύψει ποσοστό σχεδόν 100 % της χωρητικότητάς του και δεν ήταν δυνατόν να επεκταθεί σημαντικά προκειμένου να αποφευχθούν μακροπρόθεσμοι περιορισμοί ως προς τη χωρητικότητα. Αντιθέτως, το Schönefeld υπολειτουργούσε σε μεγάλο βαθμό και υπήρχε δυνατότητα επέκτασής του, εάν κρινόταν αναγκαία.
(141)
Ένα δεύτερο σημαντικό στοιχείο εν προκειμένω ήταν η προοπτική ενός ενιαίου αερολιμένα του Βερολίνου που θα υποκαθιστούσε όλους τους υφιστάμενους αερολιμένες του Βερολίνου και θα είχε έδρα το Schönefeld. Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη (14), η απόφαση εκτέλεσης ενός τέτοιου έργου οριστικοποιήθηκε στο πλαίσιο συμφωνίας που συνήφθη μεταξύ της γερμανικής ομοσπονδιακής κυβέρνησης και των ομόσπονδων κρατών του Βερολίνου και του Βραδεμβούργου τον Μάιο του 1996.
(142)
Ένα τρίτο σημαντικό στοιχείο ήταν η αποτυχημένη απόπειρα μεταφοράς της επιβατικής κίνησης από το Tegel στο Schönefeld κατά τη δεκαετία του 1990, καθώς και το γεγονός ότι ύστερα από μια περίοδο στασιμότητας κατά το δεύτερο μισό της εν λόγω δεκαετίας, η κίνηση στο Schönefeld μειωνόταν σταθερά από το 2000 έως το 2003, έτος κατά το οποίο οι δημόσιες αρχές αναγκάστηκαν να αναγνωρίσουν ότι απέτυχαν στην προσπάθεια ιδιωτικοποίησης των αερολιμένων του Βερολίνου.
(143)
Αυτό υποχρέωσε τις δημόσιες αρχές και την FBS να εξετάσουν το 2003 τις διάφορες στρατηγικές επιλογές που είχε στη διάθεσή της η FBS. Όπως προαναφέρθηκε, τη δεδομένη χρονική στιγμή, ο στόχος της δημιουργίας ενός νέου, ενιαίου αερολιμένα στο Βερολίνο με έδρα το Schönefeld, που θα ενσωμάτωνε μέρος των υφιστάμενων υποδομών του Schönefeld, δεν αμφισβητήθηκε (41). Στόχος της FBS και των δημόσιων αρχών ήταν, επομένως, να βρεθεί η βέλτιστη στρατηγική για το Schönefeld για την περίοδο από το 2003 έως την έναρξη λειτουργίας του BER, η οποία είχε προγραμματιστεί για το 2011. Στο πλαίσιο αυτό, όπως αναφέρθηκε ήδη στην αιτιολογική σκέψη (28), ανέθεσαν την εκπόνηση μελέτης σε σύμβουλο (η «μελέτη του συμβούλου»), στην οποία προτάθηκε μια στρατηγική για την προσέλκυση αερομεταφορέων χαμηλού κόστους στο Schönefeld (στρατηγική ΑΧΚ).
(144)
Πέραν της στρατηγικής ΑΧΚ (εναλλακτική 1), η FBS εξακολουθούσε να διαθέτει τις εναλλακτικές επιλογές διατήρησης της στρατηγικής που εφαρμοζόταν έως τότε στο Schönefeld (εναλλακτική 2), ή προσωρινού κλεισίματος του Schönefeld έως την έναρξη λειτουργίας του νέου αερολιμένα BER (εναλλακτική 3).
7.2.1. Εναλλακτική 1 έναντι εναλλακτικής 2
(145)
Όπως θα καταδειχτεί στη συνέχεια, ένας συνετός επενδυτής στην οικονομία της αγοράς που θα ενεργούσε με γνώμονα μεσοπρόθεσμες έως μακροπρόθεσμες προοπτικές κερδοφορίας, εάν ήταν στη θέση της FBS εύλογα θα επέλεγε την εναλλακτική 1 αντί της εναλλακτικής 2.
Η μελέτη του συμβούλου
(146)
Όπως διευκρινίστηκε στις αιτιολογικές σκέψεις (29) και (30), ο σύμβουλος διαπίστωσε ότι υπήρχαν δυνατότητες σημαντικής επέκτασης της εναέριας κυκλοφορίας στο Βερολίνο για διάφορους λόγους διαρθρωτικής φύσεως και ότι, σε σύγκριση με άλλους αερολιμένες πρωτευουσών, το Βερολίνο εξακολουθούσε να διαθέτει σημαντικές δυνατότητες το 2003 για την καθιέρωση και την αύξηση επιβατικής κίνησης ΑΧΚ.
(147)
Ο σύμβουλος συνέκρινε το Βερολίνο με άλλες μεγάλες πόλεις από την άποψη της επιβατικής κίνησης των ΑΧΚ. Διαπίστωσε ειδικότερα ότι η συχνότητα δρομολογίων ανά κάτοικο στη μητροπολιτική περιοχή ήταν πολύ χαμηλότερη στο Βερολίνο (0,011) σε σχέση με άλλες μεγάλες ευρωπαϊκές πόλεις, όπως το Λονδίνο (0,029), οι Βρυξέλλες (0,040), η Κολωνία (0,030) και το Δουβλίνο (0,051). Επίσης, ο σύμβουλος διαπίστωσε ότι το ποσοστό της συχνότητας των δρομολογίων των ΑΧΚ επί της συχνότητας του συνόλου των δρομολογίων ήταν πολύ χαμηλότερο στο Βερολίνο σε σχέση με άλλες μεγάλες ευρωπαϊκές πόλεις και εκτίμησε επί τη βάσει αυτή ότι το εν λόγω ποσοστό μπορούσε να αυξηθεί από […]% σε τουλάχιστον […]% και πιθανώς […]%.
(148)
Ακόμη, με βάση την πείρα από άλλες μεγάλες πόλεις, ο σύμβουλος εκτίμησε ότι εάν λαμβάνονταν μέτρα για την αύξηση της επιβατικής κίνησης των ΑΧΚ, τα δύο τρίτα της πρόσθετης κίνησης αυτού του είδους θα αποτελούνταν από «καινούριους επιβάτες», δηλαδή επιβάτες που δεν θα ταξίδευαν αεροπορικώς από το Βερολίνο εάν δεν δημιουργούνταν η επιπλέον προσφορά ΑΧΚ μέσω των εν λόγω μέτρων (42). Ο σύμβουλος έκρινε ότι ορισμένοι από τους «καινούριους επιβάτες» θα «εκτρέπονταν» από άλλα είδη μεταφορών, όπως οι σιδηρόδρομοι ή τα υπεραστικά λεωφορεία.
(149)
Βάσει των εν λόγω αναλύσεων, ο σύμβουλος προέβλεψε ότι οι δυνατότητες για πρόσθετη κίνηση ΑΧΚ στο Schönefeld αφορούσαν αύξηση μεταξύ 600 000 και 900 000 πρόσθετων επιβατών ετησίως βραχυπρόθεσμα, συγκεκριμένα από το 2003 έως το 2005, και 300 000 πρόσθετων επιβατών ετησίως σε μεσοπρόθεσμο επίπεδο, δηλαδή μεταξύ του 2005 και του 2010. Ως αποτέλεσμα μιας τόσο απότομης αύξησης, αναμενόταν ότι το Schönefeld θα εξυπηρετούσε 3 έως 4,2 εκατ. περισσότερους επιβάτες σε σχέση με το 2003. Αυτό σήμαινε ότι η FBS μπορούσε να ελπίζει ότι ο συνολικός όγκος των επιβατών της στο Schönefeld θα κυμαινόταν μεταξύ 4,7 και 5,9 εκατ. επιβατών το 2010 (43).
(150)
Ο σύμβουλος προέβη στη συνέχεια σε λεπτομερή αξιολόγηση της σκοπιμότητας μιας στρατηγικής που θα εστίαζε στους ΑΧΚ στο Schönefeld, εντοπίζοντας τα πιθανά εμπόδια και τους παράγοντες που θα μπορούσαν να υπονομεύσουν την επιτυχία μιας τέτοιας στρατηγικής.
(151)
Ο σύμβουλος ανέλυσε καταρχάς εις βάθος τις λειτουργικές απαιτήσεις των ΑΧΚ, οι οποίες διαφέρουν από εκείνες των παραδοσιακών αερομεταφορέων από διάφορες απόψεις. Βασίζοντας την ανάλυσή του στην κατάσταση μιας σειράς ευρωπαϊκών αερολιμένων που φιλοξενούν ΑΧΚ, διαπίστωσε ότι οι βασικές απαιτήσεις των ΑΧΚ ήταν οι εξής:
-
μικρός χρόνος παραμονής του αεροσκάφους στον αερολιμένα μεταξύ άφιξης και επόμενης αναχώρησης (25-30 λεπτά (44)) - η πλέον σημαντική απαίτηση·
-
μείωση στο ελάχιστο μιας σειράς αερολιμενικών υπηρεσιών που αφορούν τη διακίνηση επιβατών και αποσκευών αλλά υψηλή ποιότητα των αιτούμενων υπηρεσιών·
-
«επιβίβαση με τα πόδια» (45) αντί για την περισσότερο δαπανηρή χρήση γεφυρών επιβίβασης, με μικρή απόσταση μεταξύ του αεροσταθμού και του χώρου στάθμευσης αεροσκαφών·
-
απλές και λειτουργικές υποδομές, χωρίς δαπανηρά συστήματα ΤΠ, κατανοητές και απλές διαδρομές εντός του αερολιμένα·
-
επαρκείς επίγειες μεταφορικές συνδέσεις προς τον αερολιμένα·
-
αποκλειστική διάθεση πυλών, θυρίδων πωλήσεων και ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών και παροχή επαρκούς χώρου γραφείων σε ΑΧΚ.
(152)
Ο σύμβουλος διαπίστωσε ότι το Schönefeld πληρούσε εν γένει αυτές τις απαιτήσεις. Ειδικότερα, οι μικροί χρόνοι παραμονής αεροσκαφών στον αερολιμένα μεταξύ άφιξης και επόμενης αναχώρησης στο Schönefeld ήταν εφικτοί από λειτουργική άποψη. Επιπλέον, ο σύμβουλος επισήμανε την ύπαρξη βέλτιστων συνδέσεων προς τον αερολιμένα με λεωφορεία, καθώς και σιδηροδρομικών και οδικών συνδέσεων. Εντούτοις, ο σύμβουλος εντόπισε διάφορα ήσσονος σημασίας κενά και αδυναμίες αναφορικά με την επιβίβαση με τα πόδια, την αποκλειστική διάθεση αιθουσών και χώρων γραφείου στον αεροσταθμό, τις κατανοητές διαδρομές στο εσωτερικό του αερολιμένα και τις αποστάσεις μεταξύ των αεροσταθμών και των χώρων στάθμευσης αεροσκαφών. Λαμβάνοντας ως έναν βαθμό υπόψη τις λύσεις που εφαρμόστηκαν σε άλλους αερολιμένες που φιλοξενούν ΑΧΚ, ο σύμβουλος συνέστησε σειρά περιορισμένων σχετικά προσαρμογών που μπορούσαν να πραγματοποιηθούν για να ικανοποιηθούν πλήρως οι απαιτήσεις των ΑΧΚ που ενδιαφέρονταν να ξεκινήσουν να δραστηριοποιούνται στο Schönefeld. Δεν θεωρήθηκε αναγκαία μεγάλης κλίμακας επένδυση για υποδομές ή σημαντικές τροποποιήσεις στις υφιστάμενες υποδομές. Ειδικότερα, όσον αφορά την επιβίβαση με τα πόδια, φάνηκε ότι θα μπορούσαν να προστεθούν επιπλέον πύλες επιβίβασης με τα πόδια στις υφιστάμενες υποδομές εντός διαστήματος λίγων μηνών και με χαμηλό κόστος.
(153)
Επιπλέον, ο σύμβουλος εκτίμησε την ανταγωνιστική πίεση που θα ασκούνταν στις δραστηριότητες των ΑΧΚ στο Schönefeld, σε περίπτωση που η FBS αποφάσιζε να τις αναπτύξει. Ο σύμβουλος κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η πίεση θα ήταν περιορισμένη, κυρίως διότι οι εγγύτεροι διεθνείς αερολιμένες που μπορούσαν να φιλοξενήσουν σημαντική επιβατική κίνηση ΑΧΚ, όπως εκείνοι της Δρέσδης, της Λειψίας ή του Ανόβερου, βρίσκονταν σε πολύ μεγάλη απόσταση ώστε να είναι σε θέση να ασκήσουν σημαντική ανταγωνιστική πίεση. Σύμφωνα με τον σύμβουλο, το γεγονός αυτό επιβεβαίωνε ότι το μεγάλο δυναμικό αναφορικά με την κίνηση των ΑΧΚ στην περιοχή του Βερολίνου μπορούσε πράγματι να αξιοποιηθεί στο Schönefeld.
(154)
Εξάλλου, ο σύμβουλος εντόπισε και ανέλυσε τις διάφορες εναλλακτικές επιλογές που είχε στη διάθεσή της η FBS για παροχή ελκυστικών αερολιμενικών τελών σε ΑΧΚ. Αυτή η πτυχή θεωρήθηκε καίριας σημασίας στοιχείο μιας πιθανής στρατηγικής ΑΧΚ. Για την ακρίβεια, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι ΑΧΚ, εξαιτίας της τιμολογιακής πολιτικής που εφαρμόζουν οι ίδιοι έναντι των επιβατών, η οποία απορρέει από μια στρατηγική εστιασμένη σε υψηλούς όγκους και ελκυστικούς ναύλους, απαιτούν από τους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων χαμηλά αερολιμενικά τέλη. Επιπλέον, δεδομένου ότι οι ΑΧΚ λειτουργούν συχνά «από σημείο σε σημείο» και όχι υπό μορφή «ακτινωτού τροχού», είναι σε θέση να δημιουργούν νέα δρομολόγια, να διακόπτουν υφιστάμενα και να αυξάνουν ή να μειώνουν τη συχνότητα των δρομολογίων με πολύ ευέλικτο και δυναμικό τρόπο. Αυτό αυξάνει την ικανότητά τους να ασκούν πίεση στους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων προκειμένου να επιτυγχάνουν τα χαμηλότερα δυνατά αερολιμενικά τέλη. Επομένως, ήταν σαφές ότι καμία στρατηγική ΑΧΚ δεν θα μπορούσε να επιτύχει χωρίς ένα ελκυστικότερο σύστημα αερολιμενικών τελών στο Schönefeld.
(155)
Οι επιλογές που αξιολογήθηκαν από τον σύμβουλο ήταν: i) μια γενική μείωση των αερολιμενικών τελών, ii) εκπτώσεις βάσει όγκου, iii) διαφοροποίηση των τελών ανάλογα με τη φύση των παρεχόμενων υπηρεσιών, ή iv) συνδυασμοί αυτών των βασικών εναλλακτικών επιλογών. Βάσει εξέτασης της νομοθεσίας και αξιολόγησης των εν λόγω επιλογών από οικονομική άποψη, ο σύμβουλος συνέστησε μια προσέγγιση που θα συνδύαζε γενική μείωση των αερολιμενικών τελών, έκπτωση των τελών εξυπηρέτησης επιβατών βάσει όγκου και διαφοροποίηση των τελών ανάλογα με το επίπεδο των παρεχόμενων υπηρεσιών, η οποία θα περιλάμβανε κυρίως απαλλαγή από τα τέλη στάθμευσης για χρόνο παραμονής του αεροσκάφους στον αερολιμένα μικρότερο από 30 λεπτά. Εκτός από τη γενική μείωση των αερολιμενικών τελών, τα εν λόγω μέτρα σχεδιάστηκαν με ειδικότερο σκοπό να παρέχουν οφέλη αποκλειστικά στους ΑΧΚ που επρόκειτο να μετεγκατασταθούν στο Schönefeld, και όχι σε αερομεταφορείς που δραστηριοποιούνταν ήδη στον συγκεκριμένο αερολιμένα. Το σκεπτικό της εν λόγω στρατηγικής ήταν η προσέλκυση νέων αερομεταφορέων χωρίς να δημιουργηθούν δυσμενείς επιπτώσεις για τα έσοδα από αερομεταφορείς που δραστηριοποιούνταν ήδη στον αερολιμένα.
(156)
Τέλος, ο σύμβουλος εντόπισε και ανέλυσε διάφορα πιθανά μέτρα που αποσκοπούσαν στην αύξηση των μη αεροπορικού χαρακτήρα εσόδων, που θα προέρχονταν συγκεκριμένα από τις δραστηριότητες των εστιατορίων και των αλυσίδων εστίασης, των χώρων στάθμευσης, των λεωφορείων, των διαφημιστικών χώρων κ.λπ. Στις εν λόγω συστάσεις ελήφθησαν υπόψη ο όγκος και το είδος (46) της πρόσθετης επιβατικής κίνησης που αναμενόταν να δημιουργηθεί από την προτεινόμενη στρατηγική ΑΧΚ.
(157)
Στη μελέτη του, ο σύμβουλος εφάρμοσε ορθή μεθοδολογία και προέβη σε λεπτομερή αξιολόγηση λαμβάνοντας υπόψη όλους τους σχετικούς παράγοντες. Ειδικότερα, ο ποσοτικός προσδιορισμός του δυναμικού πρόσθετης επιβατικής κίνησης από ΑΧΚ, ο οποίος βασίστηκε στα ειδικά χαρακτηριστικά της περιοχής του Βερολίνου, καθώς και στην πείρα που είχε αποκομιστεί από τις μεγάλες «πόλεις αναφοράς», συνιστά αξιόπιστη ανάλυση. Χρήσιμη υπήρξε επίσης η εκτίμηση του βαθμού στον οποίο η στρατηγική ΑΧΚ μπορούσε να απειληθεί από τον ανταγωνισμό που ασκούσαν άλλοι αερολιμένες, και τα συμπεράσματα που συνάχθηκαν από την εν λόγω ανάλυση είναι εύλογα. Η εξέταση των απαιτήσεων των ΑΧΚ που θα ενδιαφέρονταν ενδεχομένως για την έναρξη εκτέλεσης δρομολογίων από το Schönefeld, καθώς και ο προσδιορισμός μέτρων που είχαν ως στόχο να διευκολύνουν το Schönefeld ώστε να ικανοποιήσει στο έπακρο τις εν λόγω απαιτήσεις, ήταν εξίσου αξιόπιστα. Η εν λόγω ανάλυση ήταν πράγματι συστηματική και πολύ λεπτομερής. Το ίδιο ισχύει και για την ανάλυση των διαφόρων πιθανών καθεστώτων αερολιμενικών τελών με σκοπό την προσέλκυση ΑΧΚ.
(158)
Επιπλέον, θα πρέπει να σημειωθεί ότι, στο πλαίσιο της μελέτης του, ο σύμβουλος συνέταξε σειρά εγγράφων για την FBS τα οποία, από κοινού με τα έγγραφα που κατάρτισε η ίδια η FBS (συμπεριλαμβανομένου του εκ των προτέρων χρηματοδοτικού σχεδίου της 5ης Σεπτεμβρίου 2003 που περιλάμβανε προβλέψεις αποδοτικότητας), αποτέλεσαν τη βάση για να ληφθεί η απόφαση της FBS σχετικά με την υλοποίηση της στρατηγικής ΑΧΚ. Στον πίνακα 8 παρέχεται επισκόπηση των χρηματοοικονομικών αποτελεσμάτων που αναμένονταν το 2003 από τη στρατηγική ΑΧΚ και από μια στρατηγική βάσει της οποίας η FBS θα συνέχιζε να εστιάζει στην παραδοσιακή κίνηση (που αναφέρεται ως «εναλλακτική 1» στη μελέτη του δεύτερου εμπειρογνώμονα). Όσον αφορά τη στρατηγική ΑΧΚ, προβλέπονται δύο σενάρια, ένα «απαισιόδοξο» και ένα «ρεαλιστικό», που διαφέρουν ως προς το μέγεθος της αναμενόμενης κίνησης ΑΧΚ.
Πίνακας 8
Χρηματοοικονομικός αντίκτυπος της εναλλακτικής 1 και της εναλλακτικής 2 από άποψη αναμενόμενων περιθωρίων κέρδους στο Schönefeld κατά την περίοδο 2003-2012 (σε εκατ. ευρώ)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Περιθώριο κέρδους χωρίς ΑΧΚ (εναλλακτική 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Περιθώριο κέρδους με ΑΧΚ (εναλλακτική 2 - «απαισιόδοξο σενάριο»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Περιθώριο κέρδους με ΑΧΚ (εναλλακτική 3 - «ρεαλιστικό σενάριο»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Πηγή:
σχέδιο χρηματοδότησης FBS
(159)
Οι ανωτέρω εκτιμήσεις τόσο για το «ρεαλιστικό» όσο και για το «απαισιόδοξο» σενάριο προέκυψαν από τις προβλέψεις για την πρόσθετη κίνηση ΑΧΚ που καταρτίστηκαν από τον σύμβουλο. Οι εν λόγω εκτιμήσεις τείνουν να επιβεβαιώσουν ότι η στρατηγική ΑΧΚ θα είχε ως αποτέλεσμα μια ευνοϊκότερη οικονομική κατάσταση, σε αντίθεση με την αντίστροφη περίπτωση στην οποία η FBS θα συνέχιζε να εστιάζει σε παραδοσιακούς αερομεταφορείς. Για την ακρίβεια, η FBS θα εξακολουθούσε να παρουσιάζει σημαντικές ζημίες έως το 2012 εάν επέλεγε την εναλλακτική 1, χωρίς σημαντική μείωση των εν λόγω ζημιών. Αντίθετα, η στρατηγική ΑΧΚ θα οδηγούσε σε σημαντική και σταθερή μείωση των ζημιών, με επιστροφή στην κερδοφορία από το 2009 βάσει του «ρεαλιστικού σεναρίου».
(160)
Ως εκ τούτου, τα συμπεράσματα της μελέτης του συμβούλου, από κοινού με τις προβλέψεις της ίδιας της FBS, θα είχαν θεωρηθεί από συνετό ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς που ενεργεί με γνώμονα προοπτικές μεσοπρόθεσμης έως μακροπρόθεσμης κερδοφορίας υγιής βάση για τη λήψη στρατηγικής απόφασης. Ως εκ τούτου, θα ήταν εύλογο από την πλευρά ενός συνετού επενδυτή στην οικονομία της αγοράς να επιλέξει την εναλλακτική 1 έναντι της εναλλακτικής 2.
Η μελέτη του πρώτου εμπειρογνώμονα
(161)
Όπως ήδη αναφέρθηκε, η FBS ανέθεσε την εκπόνηση μελέτης σε ελεγκτική εταιρεία […] («ο πρώτος εμπειρογνώμονας») προκειμένου να ελεγχθούν στο πλαίσιο προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων οι πληροφορίες που είχε στη διάθεσή της η FBS όταν αποφάσισε να υλοποιήσει τη στρατηγική ΑΧΚ (η «μελέτη του πρώτου εμπειρογνώμονα»). Η εν λόγω μελέτη οριστικοποιήθηκε το 2007 και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, από την άποψη του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, ήταν εύλογη επιλογή η υλοποίηση της στρατηγικής ΑΧΚ και η εφαρμογή ενός αντίστοιχου πίνακα τελών, συγκεκριμένα του πίνακα του 2004. Ο πρώτος εμπειρογνώμονας βασίστηκε για την ανάλυσή του σε σειρά εγγράφων του 2003, ιδίως σε ένα σχέδιο χρηματοδότησης που εκπονήθηκε από την FBS για την περίοδο από το 2004 έως το 2012, και σε διάφορα έγγραφα που καταρτίστηκαν από τον σύμβουλο στο πλαίσιο της μελέτης που διενεργήθηκε για την FBS.
(162)
Τα συμπεράσματα του πρώτου εμπειρογνώμονα συμφωνούν με εκείνα στα οποία κατέληξε η μελέτη του συμβούλου. Παρόλο που η μελέτη του πρώτου εμπειρογνώμονα δεν έχει ουσιώδη σημασία για την αξιολόγηση της Επιτροπής, αποτελεί ένα ακόμη στοιχείο που επιβεβαιώνει ότι εύλογα θα επέλεγε ένας συνετός επενδυτής στην οικονομία της αγοράς την εναλλακτική 1 αντί της εναλλακτικής 2.
Συμπέρασμα
(163)
Με βάση τα ανωτέρω, συνάγεται το συμπέρασμα ότι ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς, που θα ενεργούσε με γνώμονα μεσοπρόθεσμες έως μακροπρόθεσμες προοπτικές κερδοφορίας, στη θέση της FBS εύλογα θα επέλεγε την εναλλακτική 1 αντί της εναλλακτικής 2 το 2003.
7.2.2. Εναλλακτική 3 έναντι εναλλακτικών 1 και 2
(164)
Όπως ήδη αναφέρθηκε, μια πιθανή επιλογή για την FBS θα ήταν το κλείσιμο του Schönefeld (εναλλακτική 3), τουλάχιστον έως την έναρξη λειτουργίας του BER. Η FBS ήταν σε θέση να λάβει μια τέτοια απόφαση όχι μόνο το 2003 (το έτος κατά το οποίο η FBS αποφάσισε να δρομολογήσει τη στρατηγική ΑΧΚ), αλλά τόσο πριν όσο και μετά. Από τα διαθέσιμα έγγραφα φαίνεται ότι η FBS δεν εξέτασε ποτέ σοβαρά την εν λόγω επιλογή, τουλάχιστον όχι μετά τη σύναψη της συμφωνίας ελέγχου και μεταφοράς κερδών του 1992. Επιπλέον, τα οφέλη μιας τέτοιας επιλογής δεν αναλύθηκαν στη μελέτη του συμβούλου.
(165)
Για την αξιολόγηση του κατά πόσον ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς που θα ενεργούσε με γνώμονα προοπτικές κερδοφορίας θα έκρινε την εν λόγω επιλογή περισσότερο επωφελή από τις εναλλακτικές 1 και 2, έχει ουσιώδη σημασία να ληφθεί υπόψη το έργο BER. Όπως αναφέρθηκε στην αιτιολογική σκέψη (14), ο προγραμματισμός για τη δημιουργία ενός ενιαίου αερολιμένα του Βερολίνου ξεκίνησε τον Ιανουάριο του 1992, και στις 20 Ιουνίου 1993 ανακοινώθηκε ότι η περιοχή νοτίως του Schönefeld, δίπλα στον υπάρχοντα αερολιμένα, αποτελούσε μία από τις πιθανές τοποθεσίες για την εγκατάσταση των αερολιμενικών υποδομών του νέου BER. Ως εκ τούτου, ήδη από την περίοδο 1992-1993, το ενδεχόμενο να φιλοξενήσει το Schönefeld τον νέο ενιαίο αερολιμένα του Βερολίνου, ήταν αρκετά μεγάλο. Το ενδεχόμενο αυτό μετατράπηκε σε βεβαιότητα με τη συμφωνία που υπεγράφη στις 28 Μαΐου 1996 από την ομοσπονδιακή κυβέρνηση και τα ομόσπονδα κράτη του Βερολίνου και του Βραδεμβούργου, η οποία δεν αμφισβητήθηκε ποτέ έκτοτε.
(166)
Με βάση τα ανωτέρω, το κλείσιμο του Schönefeld θα ενείχε σειρά σημαντικών μειονεκτημάτων για έναν συνετό ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Καταρχάς, θα πρέπει να αναφερθεί εκ νέου ότι, ενώ το Templehof έπαυε σταδιακά τις λειτουργίες του, το Tegel λειτουργούσε ολοένα περισσότερο στα όρια της χωρητικότητάς του από τη δεκαετία του 1990 και, όπως καταδεικνύεται στον πίνακα 1, η επιβατική κίνηση σε αυτό σημειώνει σημαντική αύξηση από τότε (47). Το Tegel δεν μπορούσε, σε καμία περίπτωση, να αναλάβει ολόκληρο τον όγκο της επιβατικής κίνησης από την περιοχή του Βερολίνου. Το Schönefeld ήταν απαραίτητο προκειμένου να διασφαλιστεί ότι το Βερολίνο θα διέθετε επαρκή αερολιμενική χωρητικότητα, και η αναστολή της λειτουργίας του θα δημιουργούσε σημαντικές ελλείψεις. Για την ακρίβεια, μεταξύ του 1991 και του 2003, το Schönefeld κάλυπτε μεταξύ 13 % και 20 % της συνολικής επιβατικής κίνησης στις αεροπορικές μεταφορές του Βερολίνου. Το Schönefeld ήταν ιδιαίτερα αναγκαίο σε περιόδους αιχμής, δηλαδή σε περιόδους όπου σημειωνόταν υψηλός αριθμός ναυλωμένων πτήσεων από το Βερολίνο. Επιπλέον, το Schönefeld είχε επίσης καίρια σημασία για τις πτήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων, διότι, σε αντίθεση με το Tegel, διέθετε άδεια 24ωρης λειτουργίας και μπορούσε συνεπώς να χρησιμοποιείται για νυχτερινές πτήσεις. Εξάλλου, δεν ήταν δυνατή η επέκταση του Tegel και του Tempelhof σε τέτοιο βαθμό ώστε να αντιμετωπιστούν οι περιορισμοί ως προς τη χωρητικότητα σε βάθος χρόνου (48).
(167)
Επιπλέον, το ίδιο το Schönefeld διέθετε σημαντική αναξιοποίητη χωρητικότητα και, ως εκ τούτου, θα μπορούσε να αναλάβει πρόσθετη κίνηση. Όπως καταδεικνύεται από τον πίνακα 1, η παρουσία του Schönefeld συνέβαλε στη σημαντική αύξηση της κίνησης από και προς το Βερολίνο συν τω χρόνω, ιδίως μετά τη δρομολόγηση της στρατηγικής ΑΧΚ το 2003. Μεταξύ του 2003 και του 2006, η επιβατική κίνηση στο Βερολίνο αυξήθηκε από 13,3 σε 18,4 εκατ. επιβάτες, και ποσοστό άνω του 80 % της εν λόγω αύξησης απορροφήθηκε από το Schönefeld. Ως εκ τούτου, το κλείσιμο του Schönefeld θα στερούσε από το Βερολίνο όχι μόνο ένα σημαντικό μερίδιο της υπάρχουσας κίνησης αλλά και σημαντικό δυναμικό αύξησης της εν λόγω κίνησης.
(168)
Η προοπτική να προκαλέσει το κλείσιμο ενός αερολιμένα έλλειψη χωρητικότητας στην περιοχή όπου βρίσκεται ο αερολιμένας και να περιορίσει το δυναμικό αύξησης της εναέριας κυκλοφορίας στην εν λόγω περιοχή δεν θα απέτρεπε από μόνη της έναν συνετό ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, που θα ενεργούσε με γνώμονα την κερδοφορία και όχι στόχους δημόσιας πολιτικής, από το να προβεί στο κλείσιμο του αερολιμένα. Ωστόσο, στην προκειμένη περίπτωση, το κλείσιμο του Schönefeld και ο αντίκτυπός του στη συνολική χωρητικότητα των αερολιμενικών υποδομών στην περιοχή του Βερολίνου, και κατά συνέπεια, στο σύνολο της εναέριας κυκλοφορίας στη συγκεκριμένη περιοχή, θα είχε σοβαρό αντίκτυπο στην κίνηση του BER, ως μελλοντικού ενιαίου αερολιμένα στην περιοχή του Βερολίνου, κατά την έναρξη των λειτουργιών του. Εάν έκλεινε το Schönefeld, το BER θα ξεκινούσε τη λειτουργία του υπό πολύ χειρότερους επιχειρηματικούς όρους, δηλαδή με πολύ χαμηλότερη κίνηση, από ό,τι εάν το Schönefeld εξακολουθούσε να λειτουργεί. Ο παράγων αυτός θα απέτρεπε έναν συνετό ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς που θα ενεργούσε στη θέση της FBS από το να προβεί στην αναστολή της λειτουργίας του Schönefeld, εξαιτίας του αντίκτυπου που θα είχε το κλείσιμο στην αποδοτικότητα της εταιρείας.
(169)
Επιπλέον, εάν το Schönefeld έκλεινε πριν από την έναρξη λειτουργίας του BER, η FBS θα έπρεπε να δημιουργήσει εκ νέου ολόκληρη την αρχική επιβατική κίνηση του BER. Ως εκ τούτου, θα έπρεπε να πείσει τις αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνταν στο Tegel να μεταφέρουν τις δραστηριότητές τους στον νέο αερολιμένα (αντί να τις διακόψουν απλά) και εκείνες που δεν εκτελούσαν δρομολόγια από το Βερολίνο να αρχίσουν να το πράττουν. Αυτό θα διαμόρφωνε μια πολύ λιγότερο ευνοϊκή κατάσταση από εκείνη κατά την οποία το Schönefeld θα εξακολουθούσε να λειτουργεί όταν θα άνοιγε το BER. Στη δεύτερη περίπτωση, σημαντικό ποσοστό της αρχικής κίνησης του νέου αερολιμένα θα δημιουργούνταν «με φυσικό τρόπο» από τις αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνταν ήδη στο Schönefeld, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που είχαν προσελκυστεί από το 2003 μέσω της στρατηγικής ΑΧΚ.
(170)
Επιπλέον, το κλείσιμο του Schönefeld θα είχε έντονο διοικητικό αντίκτυπο στο έργο BER. Το κλείσιμο του αερολιμένα θα οδηγούσε σε ανάκληση της άδειας λειτουργίας του. Ως εκ τούτου, για τον νέο αερολιμένα θα απαιτούνταν μια εντελώς νέα διαδικασία προγραμματισμού και μια εντελώς νέα άδεια λειτουργίας. Αντιθέτως, εάν το Schönefeld συνέχιζε να λειτουργεί, για την έναρξη λειτουργίας του BER θα χρειαζόταν απλώς επέκταση της άδειας λειτουργίας του Schönefeld· για την επέκταση αυτή θα απαιτούνταν μια πολύ απλούστερη διοικητική διαδικασία που θα συνεπαγόταν πολύ χαμηλότερες δαπάνες, λιγότερο χρόνο και πολύ μικρότερο βαθμό αβεβαιότητας σχετικά με την έκβαση της διαδικασίας. Στην περίπτωση μιας εντελώς νέας διαδικασίας προγραμματισμού και άδειας λειτουργίας, το άγνωστο αποτέλεσμα της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων του έργου θα δημιουργούσε σημαντική αβεβαιότητα. Επιπλέον, είναι γενικά αποδεκτό ότι η αποδοχή από το κοινό ενός έργου που αφορά έναν εντελώς νέο αερολιμένα είναι πολύ πιο προβληματική από ό,τι η απλή επέκταση υποδομών που ήδη λειτουργούν.
(171)
Η διακοπή των δραστηριοτήτων στο Schönefeld θα δημιουργούσε επίσης κόστος λόγω της πραγματοποίησης απολύσεων και της ανάγκης για προσλήψεις, επάνδρωση και κατάρτιση νέου προσωπικού σε μεταγενέστερο στάδιο, κατά το άνοιγμα του BER. Αυτό θα δημιουργούσε πρόσθετες δαπάνες και λειτουργικές δυσκολίες σε σύγκριση με ένα σενάριο στο οποίο το προσωπικό του Schönefeld θα ήταν άμεσα διαθέσιμο να εργαστεί στον νέο αερολιμένα όταν αυτός θα ετίθετο σε λειτουργία.
(172)
Είναι πολύ δύσκολος ο ποσοτικός προσδιορισμός των ανωτέρω πτυχών, δεδομένου ιδίως ότι επηρεάζουν την οικονομική κατάσταση ενός μελλοντικού αερολιμένα σε βραχυπρόθεσμο, μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο επίπεδο. Ωστόσο, είναι σαφές ότι επηρεάζουν σε πολύ μεγάλο βαθμό το οικονομικό περιβάλλον εντός του οποίου θα άνοιγε και θα λειτουργούσε το BER, καθώς και τη βιωσιμότητα του έργου, το οποίο έχει μεγάλη στρατηγική σημασία για την FBS. Ως εκ τούτου, ακόμη και σε ποιοτική βάση, αυτοί οι ανασταλτικοί παράγοντες πρέπει να θεωρούνται αρκετά σοβαροί, ώστε να υπερβαίνουν σε σπουδαιότητα τυχόν οφέλη που θα μπορούσαν να αναμένονται από το κλείσιμο του Schönefeld υπό τη μορφή πάγιας εξοικονόμησης κόστους, ιδίως εφόσον ήταν δυνατόν μια στρατηγική που θα στόχευε στην αύξηση της κίνησης ΑΧΚ στο Schönefeld να αποφέρει θετικά οικονομικά αποτελέσματα.
7.2.3. Συμπέρασμα της προκαταρκτικής ανάλυσης
(173)
Με βάση τα ανωτέρω, συνάγεται το συμπέρασμα ότι από την οπτική ενός συνετού ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς δεν θα θεωρούνταν εύλογο το κλείσιμο του Schönefeld σε οποιαδήποτε χρονική στιγμή μεταξύ του 1992 και της έναρξης λειτουργίας του BER. Επιπλέον, μεταξύ των τριών στρατηγικών επιλογών που ήταν διαθέσιμες το 2003, ένας συνετός επενδυτής στην οικονομία της αγοράς που θα ενεργούσε με γνώμονα προοπτικές κερδοφορίας θα επέλεγε την εναλλακτική 1, δηλαδή τη στρατηγική ΑΧΚ αντί των εναλλακτικών 2 ή 3. Στο πλαίσιο της εν λόγω στρατηγικής, ο επενδυτής θα προσέφερε ελκυστικά αερολιμενικά τέλη (και/ή οικονομικά κίνητρα για τον περιορισμό του κόστους των αερολιμενικών τελών) στους ΑΧΚ με σκοπό την προσέλκυσή τους στο Schönefeld.
7.3. Αξιολόγηση της συμφωνίας ελέγχου και μεταφοράς κερδών (μέτρο 1)
(174)
Στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, με δεδομένες τις διαρκείς ζημίες που κατέγραφε το Schönefeld, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το αν η FBS ενήργησε ως συνετός επενδυτής στην οικονομία της αγοράς όταν αντιστάθμισε τις ζημίες που προέκυπταν από το Schönefeld σε επίπεδο ομίλου FBS μέσω κερδών από τις δραστηριότητες στο Tegel και το Tempelhof (49).
(175)
Η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών υπεγράφη στις 6 Αυγούστου 1992, πολύ πριν από την έκδοση της απόφασης Aéroports de Paris (50) στις 12 Δεκεμβρίου 2000. Οι γερμανικές αρχές είχαν εύλογα υποθέσει ότι η χρηματοδότηση των αερολιμενικών υποδομών δεν συνιστούσε κρατική ενίσχυση και ότι, ως εκ τούτου, δεν ήταν αναγκαία η κοινοποίηση των μέτρων στην Επιτροπή. Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν δύναται να αμφισβητήσει, βάσει των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, τη νομιμότητα των χρηματοδοτικών μέτρων που εγκρίθηκαν (51) πριν από την έκδοση της απόφασης στην υπόθεση Aéroports de Paris (52), δηλαδή πριν από τις 12 Δεκεμβρίου 2000. Ως εκ τούτου, η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών θα μπορούσε ενδεχομένως να συνιστά κρατική ενίσχυση αρχής γενομένης μόνον από την ημερομηνία αυτή. Το χρονικό πεδίο εφαρμογής της έρευνας της Επιτροπής σχετικά με το εν λόγω μέτρο περιορίζεται συνεπώς στην περίοδο από τις 12 Δεκεμβρίου 2000 έως την ημερομηνία κατά την οποία κινήθηκε η επίσημη διαδικασία έρευνας.
(176)
Όπως διευκρίνισε η Γερμανία, η σύναψη συμφωνιών ελέγχου και μεταφοράς κερδών στο πλαίσιο ομίλων συνιστά συνήθη επιχειρηματική πρακτική, ιδίως για λόγους φορολογίας των εταιρειών. Επιπλέον, η αντιστάθμιση των ζημιών και των κερδών που παράγονται από διάφορες εταιρείες στο εσωτερικό ενός ομίλου αποτελεί επίσης συνήθη πρακτική, και μπορεί να λάβει τη μορφή συμφωνίας μεταφοράς καθώς και απλής καταβολής μερισμάτων από τις θυγατρικές προς τις μητρικές εταιρείες. Μόνον το γεγονός ότι ο όμιλος FBS έθεσε σε εφαρμογή συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών το 1992, την οποία και διατήρησε έκτοτε, δεν συνιστά αυτό καθαυτό κρατική ενίσχυση.
(177)
Όπως έχει ήδη αναφέρει η Επιτροπή όσον αφορά την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, «απαιτείται ευρύ περιθώριο κρίσης όσον αφορά τις αποφάσεις της επιχείρησης να προχωρήσει σε επενδύσεις. Η προσέγγιση [του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς] πρέπει να εφαρμόζεται από τη στιγμή που δεν υπάρχει άλλη εύλογη εξήγηση για τη χορήγηση δημόσιων πόρων παρά μόνον ότι αποτελούν ενίσχυση. Αυτή η μέθοδος πρέπει επίσης να χρησιμοποιείται και για κάθε διασταυρούμενη επιχορήγηση ενός κερδοφόρου σκέλους ενός δημοσίου ομίλου προς ένα μη κερδοφόρο τμήμα. Αυτό συμβαίνει στους ιδιωτικούς ομίλους όταν είτε η εν λόγω επιχείρηση έχει ένα στρατηγικό σχέδιο με αρκετές ελπίδες για μακροπρόθεσμα κέρδη είτε όταν η διασταυρούμενη επιχορήγηση αντιπροσωπεύει καθαρό κέρδος για ολόκληρο τον όμιλο. Στις περιπτώσεις διασταυρούμενων επιχορηγήσεων στις εταιρείες χαρτοφυλακίου του δημοσίου, η Επιτροπή θα λάβει υπόψη παρόμοιους στρατηγικούς στόχους». (53)
(178)
Ως εκ τούτου, στην προκειμένη περίπτωση, η διασταυρούμενη επιχορήγηση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα στο Schönefeld εάν αποτελεί μέρος στρατηγικού σχεδίου για μακροπρόθεσμα κέρδη ή εάν είναι γενικότερα επωφελής για τον όμιλο FBS.
(179)
Για όλους τους λόγους που αναφέρθηκαν στην ενότητα 7.2.2, είχε καταστεί σαφές ήδη από το 1992, και συνεπώς πολύ πριν από την απόφαση στην υπόθεση Aéroports de Paris (54), ότι ήταν εύλογη η συνέχιση της λειτουργίας του Schönefeld αντί της αναστολής της, ακόμη και αν παρήγε ζημίες επί σειρά ετών. Πράγματι, το κλείσιμο του Schönefeld θα είχε προκαλέσει σοβαρή οικονομική ζημία στον αερολιμένα BER (που, ως ο μελλοντικός ενιαίος αερολιμένας του Βερολίνου, αναμενόταν να αποφέρει κέρδη, τουλάχιστον σε βάθος χρόνου) και θα είχε επίσης θέσει υπό αμφισβήτηση τη βιωσιμότητα αυτού του μεγάλου στρατηγικού έργου. Η απόφαση κατασκευής ενός ενιαίου αερολιμένα στο Βερολίνο ελήφθη όχι μόνο βάσει χωροταξικού σχεδίου ή ζητημάτων περιβαλλοντικού χαρακτήρα, αλλά και με σκοπό την κάλυψη της αναμενόμενης αύξησης της κίνησης και την αύξηση των εσόδων. Όπως αναγνωρίστηκε από την απόφαση της Επιτροπής για την έγκριση της ενίσχυσης που χορηγήθηκε με σκοπό τη χρηματοδότηση του αερολιμένα BER, η επιτυχία του έργου βασίστηκε στην αναμενόμενη αύξηση της κίνησης στο Βερολίνο (55) σε έναν ενιαίο αερολιμένα (56). Προκειμένου να διατηρηθεί η λειτουργία του Schönefeld, ενδεχομένως με σκοπό τη μετατροπή του σε κερδοφόρο αερολιμένα (καταρχάς, πείθοντας τις αεροπορικές εταιρείες να μετεγκατασταθούν στο Schönefeld και, στη συνέχεια, υλοποιώντας τη στρατηγική ΑΧΚ), κατέστη αναγκαία η διασφάλιση της βιωσιμότητάς του χρησιμοποιώντας μέρος των κερδών που παρήγαν το Tegel και το Tempelhof για τη χρηματοδότησή του. Συνεπώς, η διασταυρούμενη επιχορήγηση στην προκειμένη περίπτωση αποτελεί μέρος «στρατηγικού σχεδίου με αρκετές ελπίδες για μακροπρόθεσμα κέρδη», και σε κάθε περίπτωση, ενέχει οφέλη για τον όμιλο FBS στο σύνολό του σε βάθος χρόνου σε σύγκριση με την αντίστροφη κατάσταση, όπου το Schönefeld θα είχε κλείσει. Η FBS μπορούσε να αναμένει ότι αυτά τα μακροπρόθεσμα οφέλη -το επιτυχημένο άνοιγμα και η κερδοφόρος λειτουργία του ενιαίου νέου αερολιμένα για το πολεοδομικό συγκρότημα του Βερολίνου (συν τα αναμενόμενα κέρδη από τη λειτουργία του Schönefeld ύστερα από ορισμένα έτη υλοποίησης της στρατηγικής ΑΧΚ)- θα υπερέβαιναν τις ζημίες που θα συσσωρεύονταν από το Schönefeld πριν από το άνοιγμα του BER.
(180)
Ως εκ τούτου, μέσω της σύναψης και της διατήρησης της συμφωνίας ελέγχου και μεταφοράς κερδών και της διατήρησης του Schönefeld σε λειτουργία, ο όμιλος FBS δεν χορήγησε κανένα οικονομικό πλεονέκτημα στο Schönefeld (57). Συνεπώς, η σύναψη και η εφαρμογή της συμφωνίας ελέγχου και μεταφοράς κερδών από την 12η Δεκεμβρίου 2000 δεν συνιστά κρατική ενίσχυση.
7.4. Συμφωνίες μεταξύ της FBS και διαφόρων αεροπορικών εταιρειών: προκαταρκτικές παρατηρήσεις
(181)
Πριν από την αξιολόγηση των συμφωνιών μεταξύ της FBS και διαφόρων αεροπορικών εταιρειών, είναι χρήσιμο να διατυπωθούν ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις, ιδίως υπό το πρίσμα της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου στην υπόθεση Charleroi (η «απόφαση στην υπόθεση Charleroi») (58), που εκδόθηκε μετά την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας στην παρούσα υπόθεση.
7.4.1. Εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς στις συμφωνίες μεταξύ της FBS και διαφόρων αεροπορικών εταιρειών
(182)
Ορισμένα τρίτα μέρη υποστήριξαν ουσιαστικά ότι οι εν λόγω συμφωνίες παρείχαν οικονομικό πλεονέκτημα στις συγκεκριμένες αεροπορικές εταιρείες είτε επειδή οι όροι που προβλέπονταν στο πλαίσιο των εν λόγω συμφωνιών διέφεραν από τους γενικούς κανόνες που ίσχυαν σχετικά με τα αερολιμενικά τέλη στο Schönefeld ή επειδή δεν ίσχυαν οι ίδιοι όροι ομοίως για όλες τις αεροπορικές εταιρείες.
(183)
Το βασικό ερώτημα που τέθηκε από τα εν λόγω επιχειρήματα ήταν το ακόλουθο. Εάν υπάρχει σύστημα δημοσιευμένων τελών που εφαρμόζεται σε αερολιμένα που τελεί υπό εκμετάλλευση από δημόσια εταιρεία, και εάν ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα παρέχει εκπτώσεις επί των τελών αυτών ή οικονομικά κίνητρα που έχουν τα ίδια αποτελέσματα με τις εκπτώσεις (59), χορηγούν οι εν λόγω εκπτώσεις και τα εν λόγω κίνητρα (60) αυτά καθαυτά και σε όλες τις περιπτώσεις, οικονομικό πλεονέκτημα στις εμπλεκόμενες αεροπορικές εταιρείες;
(184)
Η απάντηση στο ερώτημα είναι όχι. Συγκεκριμένα, στην απόφαση στην υπόθεση Charleroi, που αφορούσε ειδικότερα έκπτωση που παρασχέθηκε από την περιφέρεια της Βαλλονίας προς αεροπορική εταιρεία σε αερολιμένα στον οποίο αρμόδια για τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών ήταν η περιφέρεια, το Γενικό Δικαστήριο όρισε τα ακόλουθα: «Εν προκειμένω, το γεγονός απλώς και μόνον ότι η Περιφέρεια Βαλλονίας διαθέτει εξουσίες κανονιστικής φύσεως σε θέματα καθορισμού των τελών αεροδρομίου δεν αποκλείει η εξέταση ενός συστήματος μειώσεως των ως άνω τελών να πρέπει να λάβει χώρα υπό το φως της αρχής του ιδιώτη επενδυτή υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, δεδομένου ότι παρόμοιο σύστημα μπορεί να πραγματοποιηθεί από τον ιδιώτη επιχειρηματία.». (61) Αυτό συνεπάγεται ότι οι εκπτώσεις επί των αερολιμενικών τελών (ή τα οικονομικά κίνητρα που μειώνουν τις καθαρές χρηματοοικονομικές ροές από τις αεροπορικές εταιρείες προς τον φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα) δεν χορηγούν αυτομάτως οικονομικό πλεονέκτημα. Προκειμένου να καθοριστεί αν αυτό ισχύει, είναι ανάγκη να εκτιμηθεί κατά πόσον ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς που ενεργεί με γνώμονα προοπτικές κερδοφορίας θα είχε δεχτεί να παράσχει παρόμοιες εκπτώσεις και κίνητρα στον συγκεκριμένο αερομεταφορέα (62).
(185)
Ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς που αποτελεί φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένα μπορεί να έχει πολλούς λόγους για να μην προσφέρει ίδιους όρους σε όλες τις αεροπορικές εταιρείες. Ειδικότερα, θεωρείται εύλογο να παρέχονται ειδικά οικονομικά κίνητρα (μεταξύ άλλων υπό μορφή επιχορηγήσεων εμπορικής προώθησης) και ειδικές εκπτώσεις επί των δημοσιευμένων αεροπορικών τελών προς αεροπορικές εταιρείες που θα φέρουν μεγάλο αριθμό επιβατών στον αερολιμένα. Αυτοί οι ευνοϊκοί όροι μπορούν να δικαιολογηθούν αντικειμενικά από την αναμενόμενη πρόσθετη επιβατική κίνηση και από τα μη αεροπορικού χαρακτήρα έσοδα που θα δημιουργηθούν από αυτή την πρόσθετη κίνηση (63). Μια περαιτέρω αιτιολόγηση είναι ότι το περιθώριο ανά επιβάτη που δημιουργείται από τα αερολιμενικά τέλη που καταβάλλονται από την αεροπορική εταιρεία μπορεί να είναι σημαντικό σε απόλυτες τιμές από την άποψη του αριθμού των επιβατών, ακόμη και αν μειώνεται από τις εκπτώσεις και τα οικονομικά κίνητρα.
(186)
Ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς που αποτελεί φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένα μπορεί να λάβει υπόψη πολυάριθμους παράγοντες για να καθορίσει τους όρους που θα προσφέρει στις αεροπορικές εταιρείες. Στους εν λόγω παράγοντες περιλαμβάνεται όχι μόνο η αναμενόμενη πρόσθετη επιβατική κίνηση, αλλά και ο χρόνος κατά τον οποίο πραγματοποιούνται οι διαπραγματεύσεις με την αεροπορική εταιρεία για τη σύναψη της συμφωνίας (και η κατάσταση του αερολιμένα κατά την περίοδο αυτή, ιδίως από άποψη αξιοποίησης της χωρητικότητας), τα δρομολόγια που σκοπεύει να πραγματοποιεί η αεροπορική εταιρεία (64), οι λειτουργικές απαιτήσεις της αεροπορικής εταιρείας στον αερολιμένα, το είδος των υπηρεσιών που απαιτούνται στον αερολιμένα και τα χαρακτηριστικά τους, η πίεση που ασκούν οι αεροπορικές εταιρείες στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων (65) κ.λπ.
(187)
Συνεπώς, θεωρείται αιτιολογημένο από συνετό ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς που αποτελεί φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένα να παρέχει διαφορετικούς όρους σε διαφορετικές αεροπορικές εταιρείες από άποψη αερολιμενικών τελών και οικονομικών κινήτρων, είτε μέσω διμερών συμφωνιών είτε μέσω καθεστώτων εκπτώσεων και οικονομικών κινήτρων που ενσωματώνονται στις νομικές πράξεις στις οποίες καθορίζονται τα τέλη (66). Για τους σκοπούς της αξιολόγησης του κατά πόσον τέτοιου είδους εκπτώσεις και οικονομικά κίνητρα χορηγούν οικονομικό πλεονέκτημα, πρέπει να καθοριστεί αν ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα, κατά τον χρόνο λήψης της απόφασης για την παροχή τους, θα μπορούσε εύλογα να αναμένει ότι η απόφαση θα αποδειχτεί κερδοφόρος, δηλαδή ότι θα οδηγήσει σε επίτευξη υψηλότερου κέρδους (ή χαμηλότερων ζημιών) σε σχέση με εκείνο που θα επιτυγχανόταν στην αντίστροφη περίπτωση.
(188)
Επιπλέον, αντίθετα με τα όσα υποστήριξαν ορισμένα τρίτα μέρη, όσον αφορά τους όρους που προσφέρονται από τους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων στις αεροπορικές εταιρείες στο πλαίσιο διμερών συμφωνιών (για παράδειγμα, ειδικές επιχορηγήσεις για τη δημιουργία νέων δρομολογίων) και δεν απορρέουν από γενικά καθεστώτα εκπτώσεων ή παροχής οικονομικών κινήτρων που περιλαμβάνονται σε δημοσιευμένο πίνακα τελών, ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς δεν έχει κανένα λόγο να διασφαλίσει ότι αυτού του είδους οι όροι βασίζονται σε σειρά γενικών και διαφανών κριτηρίων που ισχύουν για όλους τους αερομεταφορείς. Κατά τη διενέργεια των διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διμερούς συμφωνίας με μια αεροπορική εταιρεία, ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς αναμένεται να λάβει υπόψη όλα τα σχετικά χαρακτηριστικά των προτεινόμενων υπηρεσιών της αεροπορικής εταιρείας και όχι μια σειρά από προκαθορισμένα διαφανή κριτήρια που ενδέχεται να περιορίσουν το περιθώριο διαπραγμάτευσης. Ως εκ τούτου, οι παρατηρήσεις που υπέβαλαν ορισμένα τρίτα μέρη αναφορικά με την εικαζόμενη έλλειψη διαφάνειας των εκπτώσεων και των οικονομικών κινήτρων που παρασχέθηκαν από την FBS στην προκειμένη περίπτωση δεν συνδέονται με την εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς.
7.4.2. Νομιμότητα του πίνακα του 2004 και των διμερών συμφωνιών μεταξύ της FBS και διαφόρων αεροπορικών εταιρειών βάσει του εθνικού δικαίου
(189)
Το ερώτημα του αν ο πίνακας του 2004 τέθηκε σε ισχύ βάσει του εθνικού δικαίου, μολονότι έχει σημασία στο πλαίσιο του γερμανικού δικαίου, δεν συνδέεται με την εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Για την ακρίβεια, το γεγονός ότι χορηγήθηκε έκπτωση σε γενικά αποδεκτά αερολιμενικά τέλη, ή οικονομικό κίνητρο με ισοδύναμο αποτέλεσμα, μέσω διμερούς συμφωνίας και όχι στο πλαίσιο γενικού καθεστώτος που συμπεριλαμβάνεται σε δημοσιευμένο πίνακα τελών δεν έχει σημασία εν προκειμένω. Πιο συγκεκριμένα, ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς μπορεί να αποφασίσει να παράσχει εκπτώσεις ή κίνητρα μέσω οποιουδήποτε από τα δύο είδη μηχανισμών και η αποδοτικότητα αυτού του είδους των αποφάσεων δεν εξαρτάται από τον επιλεγέντα μηχανισμό. Ως εκ τούτου, το ζήτημα του κατά πόσον οι όροι που προσέφερε η FBS σε ορισμένες αεροπορικές εταιρείες συνιστούν αποτέλεσμα της απλής εφαρμογής ενός ισχύοντος, εφαρμοστέου πίνακα τελών ή απορρέουν από διμερείς συμφωνίες δεν έχει σημασία εν προκειμένω.
(190)
Εξάλλου, το ζήτημα του κατά πόσον η FBS είχε το δικαίωμα, βάσει του εθνικού δικαίου, να συνάψει διμερείς συμφωνίες που θέτουν όρους διαφορετικούς από τον ισχύοντα πίνακα τελών (67) είναι ομοίως άνευ σημασίας. Όπως δήλωσε το Γενικό Δικαστήριο στην απόφαση στην υπόθεση Charleroi:«… η συμφωνία της συμπεριφοράς του χορηγούντος ενίσχυση στο εθνικό δίκαιο δεν αποτελεί στοιχείο ληπτέο υπόψη προκειμένου να κριθεί αν ενήργησε σύμφωνα με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς ή παρέσχε οικονομικό πλεονέκτημα αντίθετο προς το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ» (68).
7.4.3. Συνέπειες των όρων που προσφέρθηκαν σε αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνταν στο Tegel
(191)
Στις παρατηρήσεις τους, ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη ισχυρίστηκαν ότι αεροπορικές εταιρείες που εκτελούσαν δρομολόγια από το Schönefeld επιχορηγούνταν από αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνταν στο Tegel μέσω χαμηλών αερολιμενικών τελών και άλλων ευνοϊκών όρων. Αυτή η εικαζόμενη διασταυρούμενη επιχορήγηση προέκυπτε από το γεγονός ότι η FBS αντιστάθμιζε τις συνέπειες των χαμηλών τελών που επιβάλλονταν στο Schönefeld μέσω της επιβολής υψηλών τελών στο Tegel.
(192)
Στις εν λόγω παρατηρήσεις ελήφθη ως παραδοχή ότι οι όροι που προσφέρονταν στο Schönefeld δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση μόνον εφόσον ήταν οι ίδιοι με εκείνους που προσφέρονταν στο Tegel.
(193)
Ωστόσο, κάτι τέτοιο δεν ισχύει. Καταρχάς, το Tegel και το Schönefeld διαφέρουν από πολλές απόψεις που δεν περιορίζονται στα αερολιμενικά τέλη, αλλά αφορούν ιδίως τη φύση των αερολιμενικών υποδομών και την απόσταση από το κέντρο της πόλης. Ως εκ τούτου, δεν μπορούν να θεωρηθούν τέλεια υποκατάστατα το ένα του άλλου. Απόδειξη για αυτό αποτελεί το γεγονός ότι δεν κατέστη δυνατό να πειστούν οι αεροπορικές εταιρείες να μεταφέρουν τις δραστηριότητές τους από το Tegel στο Schönefeld προτού τεθεί σε εφαρμογή η στρατηγική ΑΧΚ.
(194)
Επιπλέον, οι αεροπορικές εταιρείες δεν είναι υποχρεωμένες να εκτελούν δρομολόγια από το Tegel ή το Schönefeld. Εκτός των ανωτέρω επιλογών, οι αεροπορικές εταιρείες διαθέτουν δύο ακόμα επιλογές: να μην εκτελούν δρομολόγια ούτε από το Tegel ούτε από το Schönefeld ή να δραστηριοποιούνται στους εν λόγω αερολιμένες με μειωμένη ικανότητα (και να χρησιμοποιούν τα αεροσκάφη και το πλήρωμά τους σε δρομολόγια που δεν περιλαμβάνουν το Βερολίνο, δεδομένου ότι οι ΑΧΚ έχουν αποδειχθεί ικανοί να προσαρμόζουν γρήγορα την ικανότητά τους στις μεταβαλλόμενες συνθήκες της αγοράς). Ως εκ τούτου, οποιαδήποτε απόπειρα από την FBS να επιβάλει σε μια αεροπορική εταιρεία που εξετάζει το ενδεχόμενο να δραστηριοποιηθεί στο Schönefeld τους ίδιους όρους με εκείνους που ισχύουν στο Tegel θα μπορούσε απλούστατα να έχει ως αποτέλεσμα η αεροπορική εταιρεία να εγκαταλείψει τα σχέδιά της και να αποφασίσει να μην δραστηριοποιηθεί ούτε στο Schönefeld ούτε στο Tegel ή να μειώσει τον αριθμό των πτήσεων από το Βερολίνο.
(195)
Συνεπώς, ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς δεν θα είχε κανένα λόγο να λάβει υπόψη τους όρους που ίσχυαν στο Tegel για τον καθορισμό του επιπέδου των τελών που θα επιβάλλονταν στο Schönefeld. Με την ίδια λογική, και λαμβανομένων υπόψη της περιορισμένης οικονομικής σημασίας και του περιορισμού ή της διακοπής των πτήσεων από το Tempelhof, δεν υπήρχε κανένας λόγος για έναν συνετό ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς να λάβει υπόψη τους όρους που επικρατούσαν στο Tempelhof για τον καθορισμό του επιπέδου των τελών που θα επιβάλλονταν στο Schönefeld.
7.4.4. Εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς στις συμφωνίες μεταξύ του αερολιμένα και των αεροπορικών εταιρειών
(196)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, στην παρούσα υπόθεση, οι συγκεκριμένες συμφωνίες πρέπει να θεωρηθεί ότι εντάσσονται στην εφαρμογή της στρατηγικής ΑΧΚ που αναμενόταν να αποφέρει θετικά αποτελέσματα για το Schönefeld σε μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο διάστημα.
(197)
Για την αξιολόγηση του κατά πόσον οποιαδήποτε από τις συμφωνίες παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα, είναι αναγκαίο να αναλυθεί αν, κατά την ημερομηνία σύναψης της συμφωνίας, ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς θα ανέμενε από τη συμφωνία να του αποφέρει υψηλότερο κέρδος από ό,τι θα επιτυγχανόταν σε διαφορετική περίπτωση. Αυτό το υψηλότερο κέρδος υπολογίζεται από τη διαφορά μεταξύ των πρόσθετων εσόδων που αναμενόταν να παραχθούν από τη σύμβαση (δηλαδή τη διαφορά μεταξύ των εσόδων που θα λαμβάνονταν με τη σύναψη της συμφωνίας και εκείνων που θα λαμβάνονταν χωρίς αυτήν) και των πρόσθετων δαπανών που αναμενόταν να δημιουργηθούν ως αποτέλεσμα της σύμβασης (δηλαδή τη διαφορά μεταξύ των δαπανών που θα προέκυπταν με τη σύναψη της σύμβασης και εκείνων χωρίς αυτήν), με εφαρμογή κατάλληλου συντελεστή προεξόφλησης στις προκύπτουσες ταμειακές ροές.
(198)
Επιπλέον, στην εν λόγω ανάλυση πρέπει να ληφθούν υπόψη όλα τα συναφή πρόσθετα έσοδα και οι πρόσθετες δαπάνες που συνδέονταν με την πράξη. Τα διάφορα στοιχεία (εκπτώσεις επί των αερολιμενικών τελών, επιχορηγήσεις εμπορικής προώθησης) δεν πρέπει να αξιολογηθούν χωριστά. Για την ακρίβεια, όπως αναφέρεται στην απόφαση στην υπόθεση Charleroi: «Στο πλαίσιο της εφαρμογής του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, απαιτείται η εξέταση της εμπορικής πράξεως στο σύνολό της προκειμένου να ελεγχθεί αν η κρατική οντότητα και η ελεγχόμενη απ’ αυτήν οντότητα συμπεριφέρθηκαν, από κοινού λαμβανόμενες, ως ορθολογιστές επιχειρηματίες υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς. Πράγματι, η Επιτροπή υπέχει την υποχρέωση να λαμβάνει υπόψη, κατά την εκτίμηση των επίδικων μέτρων, όλα τα λυσιτελή στοιχεία και την αλληλουχία τους ….» (69)
(199)
Τα αναμενόμενα πρόσθετα έσοδα πρέπει να περιλαμβάνουν ιδίως τα έσοδα από αερολιμενικά τέλη, λαμβανομένων υπόψη των εκπτώσεων, καθώς και την πρόσθετη επιβατική κίνηση που αναμένεται να δημιουργηθεί από τη συμφωνία και τα μη αεροπορικού χαρακτήρα έσοδα που αναμένεται να προκύψουν από την πρόσθετη κίνηση. Στις αναμενόμενες πρόσθετες δαπάνες πρέπει να περιλαμβάνονται κυρίως το σύνολο των πρόσθετων λειτουργικών και επενδυτικών δαπανών που δεν θα είχαν προκύψει χωρίς τη συμφωνία, καθώς και το κόστος των επιχορηγήσεων εμπορικής προώθησης και άλλων οικονομικών κινήτρων.
7.5. Αξιολόγηση της συμφωνίας του 2003 με την easyJet (μέτρο 2)
(200)
Η συμφωνία του 2003 με την easyJet συνήφθη πριν από την έναρξη ισχύος του πίνακα του 2004, αρχικά για περίοδο 10 ετών, με δυνατότητα παράτασής της για 10 επιπλέον έτη.
(201)
Η Γερμανία υπέβαλε αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τις εκ των προτέρων χρηματοοικονομικές προοπτικές του σχεδίου, βασιζόμενη ιδίως στις προβλέψεις της FBS της 17ης Δεκεμβρίου 2003, δηλαδή πριν από την ημερομηνία σύναψης της συμφωνίας μεταξύ της FBS και της easyJet στις 19 Δεκεμβρίου 2003, βλέπε αιτιολογική σκέψη (37). Η FBS υπέθεσε ότι η συμφωνία θα απέφερε αύξηση του λειτουργικού κέρδους για κάθε έτος κατά την περίοδο 2004-2012 και ότι το 2010 θα επιτυγχανόταν το επονομαζόμενο «νεκρό σημείο εκμετάλλευσης» (break-even point).
Πίνακας 9
Προβλέψεις της FBS σχετικά με τα πρόσθετα κέρδη που θα παράγονταν από τη συμφωνία του 2003 με την easyJet (σε εκατ. ευρώ)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Λειτουργικός κέρδος χωρίς την easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Πρόσθετο λειτουργικό κέρδος με την easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ενοποιημένα λειτουργικά κέρδη
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Η Επιτροπή φρονεί ότι οι εν λόγω προβλέψεις και οι παραδοχές στις οποίες αυτές στηρίχθηκαν αποτέλεσαν ορθή βάση για τη σύναψη της συμφωνίας του 2003 με την easyJet.
(203)
Οι προβλέψεις όσον αφορά την επιβατική κίνηση που αναμενόταν να δημιουργηθεί από τη συμφωνία του 2003 με την easyJet υπολογίστηκαν με βάση, αφενός, τον αριθμό των αεροσκαφών για τα οποία η easyJet θα χρησιμοποιούσε ως βάση το Schönefeld συν τω χρόνω, όπως προβλεπόταν στη συμφωνία, και, αφετέρου, συντελεστή πληρότητας της τάξης του […]%, που μοιάζει εύλογος με δεδομένους τους συνήθεις συντελεστές πληρότητας που επιτυγχάνονται από τους ΑΧΚ.
(204)
Στο επιχειρηματικό σχέδιο ελήφθησαν υπόψη οι προβλέψεις για το σύνολο των πρόσθετων δαπανών και εσόδων, συμπεριλαμβανομένων των εσόδων αεροπορικού και μη αεροπορικού χαρακτήρα, και του κόστους των οικονομικών κινήτρων που προσφέρθηκαν στην easyJet. Στις προβλέψεις ελήφθησαν υπόψη, ιδίως, η πρόσθετη κίνηση και η αύξηση των πτήσεων που αναμένονταν από τη συμφωνία και τους όρους της.
(205)
Προκειμένου να ελέγξει στο πλαίσιο προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων αυτή τη στρατηγική απόφαση, η FBS ανέθεσε σε ελεγκτική εταιρεία […] («ο δεύτερος εμπειρογνώμονας») να εκτιμήσει εάν ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς που θα ενεργούσε με γνώμονα προοπτικές κερδοφορίας θα είχε συνάψει την εν λόγω σύμβαση το 2003. Η εκτίμηση αυτή (η «μελέτη του δεύτερου εμπειρογνώμονα») κάλυψε επίσης συμφωνίες που συνήφθησαν με άλλες αεροπορικές εταιρείες και ολοκληρώθηκε το 2007.
(206)
Ο δεύτερος εμπειρογνώμονας βάσισε την ανάλυσή του για τη συμφωνία του 2003 με την easyJet στις προβλέψεις της FBS που προαναφέρθηκαν στην αιτιολογική σκέψη (158).
(207)
Ο δεύτερος εμπειρογνώμονας εξακρίβωσε λεπτομερώς την ορθότητα των προβλέψεων της FBS σχετικά με το κόστος και τα έσοδα και, βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών κατά τον χρόνο σύναψης της συμφωνίας, προέβη σε προσαρμογή των παραδοχών της FBS στις περιπτώσεις στις οποίες έκρινε ότι αυτές δεν ήταν κατάλληλες.
(208)
Για παράδειγμα, ο δεύτερος εμπειρογνώμονας προέβη σε προσαρμογή του επιχειρηματικού σχεδίου προκειμένου να ενσωματώσει σε αυτό επενδυτικό κόστος ύψους […] εκατ. ευρώ για τη δημιουργία επιπλέον πυλών για την easyJet στον αεροσταθμό Β. Ακόμη, προέβη σε προσαρμογές με σκοπό να αντικατοπτριστεί το γεγονός ότι οι προβλέψεις της FBS βασίστηκαν σε μια εκδοχή του σχεδίου της συμφωνίας με την easyJet η οποία διέφερε ελαφρώς από τη συμφωνία που τελικά υπεγράφη. Επομένως, ο δεύτερος εμπειρογνώμονας προέβη σε προσαρμογές στο επιχειρηματικό σχέδιο προκειμένου να το εναρμονίσει πλήρως με τους όρους της υπογεγραμμένης συμφωνίας.
(209)
Εξάλλου, ο δεύτερος εμπειρογνώμονας υπολόγισε την καθαρή παρούσα αξία (ΚΠΑ) της συμφωνίας του 2003 με την easyJet για την περίοδο 2004-2007 βάσει στοιχείων της 30ής Δεκεμβρίου 2003, σύμφωνα με τις προβλέψεις της FBS, οι οποίες προσαρμόστηκαν όπως διευκρινίστηκε ανωτέρω. Η ΚΠΑ μιας χρονοσειράς αναμενόμενων ταμειακών ροών, τόσο εισερχόμενων όσο και εξερχόμενων, ορίζεται ως το προεξοφλημένο άθροισμα των επιμέρους αναμενόμενων ταμειακών ροών κατά τη σχετική περίοδο. Η ΚΠΑ αποτελεί τυποποιημένο εργαλείο που χρησιμοποιείται από τις επιχειρήσεις για την εκτίμηση της αποδοτικότητας ενός έργου. Ο δεύτερος εμπειρογνώμονας υπολόγισε τη συνολική ΚΠΑ της συμφωνίας του 2003 με την easyJet στο τέλος κάθε έτους έως τη λήξη ισχύος της συμφωνίας. Για τον σκοπό αυτό, ο δεύτερος εμπειρογνώμονας υπολόγισε το προεξοφλητικό επιτόκιο που θα εφαρμοζόταν για την προεξόφληση των ταμειακών ροών βάσει του κλασικού υποδείγματος αποτίμησης κεφαλαιουχικών περιουσιακών στοιχείων (70), ούτως ώστε το προεξοφλητικό επιτόκιο να αντικατοπτρίζει πραγματικά το κόστος κεφαλαίου της FBS το 2003.
(210)
Οι προκύπτουσες ΚΠΑ παρουσιάζονται στον ακόλουθο πίνακα:
Πίνακας 10
ΚΠΑ των ταμειακών ροών που αναμένονταν από τη συμφωνία του 2003 με την easyJet
Συνολική ΚΠΑ στο τέλος του έτους (σε τιμές της 30ής Δεκεμβρίου 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
ΚΠΑ
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(σε εκατ. ευρώ)
Πηγή:
Μελέτη δεύτερου εμπειρογνώμονα
(211)
Οι εν λόγω ΚΠΑ είναι όλες θετικές και επιβεβαιώνουν ότι ήταν εύλογη η σύναψη της συμφωνίας του 2003 με την easyJet.
(212)
Ο δεύτερος εμπειρογνώμονας επισήμανε στην έκθεσή του ότι ο αντίκτυπος της συμφωνίας στον αερολιμένα BER, όπως συνήφθη αρχικά, δηλαδή για περίοδο 10 ετών με δυνατότητα παράτασης για 10 επιπλέον έτη, δεν είχε ληφθεί υπόψη από την FBS το 2003, κατά την αξιολόγηση της σκοπιμότητας σύναψης της συμφωνίας. Όπως επισημάνθηκε από τον δεύτερο εμπειρογνώμονα, η συμφωνία του 2003 με την easyJet, όπως καταρτίστηκε αρχικά, θα εξακολουθούσε να ισχύει για αρκετά έτη μετά την έναρξη λειτουργίας του BER, που είχε προγραμματιστεί για το 2011. Επιπλέον, η εν λόγω συμφωνία έθετε όρους που ήταν εμφανώς ευνοϊκότεροι από εκείνους που προβλέπονταν στα γενικά τέλη που είχαν προγραμματιστεί για το BER κατά το άνοιγμά του. Σύμφωνα με τον δεύτερο εμπειρογνώμονα, υπήρχε συνεπώς κίνδυνος η ύπαρξη της συμφωνίας του 2003 με την easyJet να ωθούσε άλλους αερομεταφορείς να ασκήσουν σημαντική πίεση στην FBS προκειμένου να μειωθεί η διαφορά μεταξύ των γενικών τελών που ίσχυαν στο BER και εκείνων που συμφωνήθηκαν με την easyJet. Ωστόσο, το 2003 αυτό αποτελούσε πολύ μακρινό κίνδυνο που δεν μπορούσε να προβλεφθεί με οποιονδήποτε βαθμό βεβαιότητας, πόσω μάλλον να προσδιοριστεί ποσοτικά, με δεδομένες τις εξελίξεις των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων των ΑΧΚ σε μια ταχέως μεταβαλλόμενη αγορά. Πράγματι, αυτός ο κίνδυνος δεν υλοποιήθηκε ποτέ. Αντίθετα, η τροποποιητική συμφωνία του 2007 με την easyJet, η ημερομηνία λήξης της οποίας είχε οριστεί ως η ημερομηνία έναρξης λειτουργίας του BER, αντικατέστησε τη συμφωνία του 2003 με την easyJet.
(213)
Ως εκ τούτου, η μελέτη του δεύτερου εμπειρογνώμονα επιβεβαιώνει ότι ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς θα είχε συνάψει τη συμφωνία του 2003 με την easyJet.
(214)
Συμπερασματικά, η συμφωνία του 2003 με την easyJet δεν συνεπάγεται κρατική ενίσχυση.
7.6. Αξιολόγηση των συμφωνιών με άλλες αεροπορικές εταιρείες (μέτρο 3)
(215)
Οι αποφάσεις της FBS για σύναψη των συμφωνιών με τις Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle και Aer Lingus βασίστηκαν επίσης στις εκ των προτέρων προβλέψεις της πρόσθετης κίνησης και των πρόσθετων δαπανών και εσόδων, από τις οποίες προέκυπτε ότι η σύναψη αυτού του είδους των συμφωνιών θα ήταν επικερδής.
(216)
Για καθεμία από αυτές τις συμφωνίες, οι προβλέψεις για την αναμενόμενη κίνηση υπολογίστηκαν με βάση, αφενός, τον αριθμό των πτήσεων που αναμένονταν βάσει των προγραμματισμένων δραστηριοτήτων του αερομεταφορέα και, αφετέρου, εύλογες παραδοχές σχετικά με τον συντελεστή πληρότητάς τους. Στις εν λόγω προβλέψεις ελήφθησαν υπόψη όλες οι προβλέψεις για τις συναφείς κατηγορίες πρόσθετων δαπανών και εσόδων, συμπεριλαμβανομένων κατηγοριών εσόδων αεροπορικού και μη αεροπορικού χαρακτήρα και του κόστους των οικονομικών κινήτρων που προσφέρθηκαν στους αερομεταφορείς από την FBS.
(217)
Όπως και στην περίπτωση της συμφωνίας του 2003 με την easyJet, οι εκ των προτέρων προβλέψεις της FBS υποβλήθηκαν σε προσομοίωση ακραίων καταστάσεων από τον δεύτερο εμπειρογνώμονα. Από τις προσομοιώσεις ακραίων καταστάσεων διαπιστώθηκε ότι η σύναψη συμβάσεων με τις εν λόγω αεροπορικές εταιρείες θα οδηγούσε και πάλι σε πρόσθετα έσοδα που θα υπερέβαιναν τις πρόσθετες δαπάνες για κάθε έτος ισχύος κάθε σύμβασης καθ’ όλη τη διάρκεια ισχύος των συμφωνιών (παρά την ύπαρξη άλλων, περισσότερο συντηρητικών συμπερασμάτων). Για τη συναγωγή αυτού του συμπεράσματος, ο δεύτερος εμπειρογνώμονας πραγματοποίησε ανάλυση για κάθε σύμβαση με βάση τις εν λόγω προσαρμοσμένες προβλέψεις, η οποία συμμορφωνόταν πλήρως με τη μεθοδολογία που περιγράφηκε στις ενότητες 7.4.4 και 7.5. Ο δεύτερος εμπειρογνώμονας βάσισε την επανεξέταση και τις προσαρμογές του αποκλειστικά σε δεδομένα και προβλέψεις που είχε στη διάθεσή της η FBS κατά την αξιολόγηση της σκοπιμότητας σύναψης της συμφωνίας.
(218)
Οι εκ των προτέρων ΚΠΑ που υπολογίστηκαν από τον δεύτερο εμπειρογνώμονα για οκτώ από τις εννέα συμφωνίες κατά τον χρόνο σύναψης των εν λόγω συμφωνιών, για την περίοδο κατά την οποία επρόκειτο να εφαρμοστούν, παρουσιάζονται στον πίνακα 11 ακολούθως:
Πίνακας 11
ΚΠΑ των συμφωνιών μεταξύ της FBS και διαφόρων ΑΧΚ
Αεροπορική εταιρεία/Συμφωνία
Περίοδος προβλεπόμενης ισχύος της συμφωνίας
ΚΠΑ κατά τη διάρκεια ισχύος της συμφωνίας
(σε ευρώ)
Ryanair (πρώτη συμφωνία)
1η Μαΐου 2003 - 30 Απριλίου 2004
[…]
Ryanair (δεύτερη συμφωνία)
1η Μαΐου 2003 - 30 Απριλίου 2008
[…]
Gemanwings (πρώτη συμφωνία)
26 Οκτωβρίου 2003 - 31 Οκτωβρίου 2006
[…]
Germanwings (δεύτερη συμφωνία)
1η Μαΐου 2004 - 30 Απριλίου 2008
[…]
Volare
26 Οκτωβρίου 2003 - 31 Μαρτίου 2007
[…]
Icelandair
6 Ιουνίου 2004 - 31 Μαρτίου 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 Μαρτίου 2004 - 31 Μαρτίου 2009
[…]
Aer Lingus
30 Μαρτίου 2004 - 31 Μαρτίου 2009
[…]
Πηγή:
Μελέτη δεύτερου εμπειρογνώμονα
(219)
Όπως καταδεικνύεται από τον πίνακα αυτό, όλες οι ΚΠΑ είναι θετικές. Ως εκ τούτου, θα ήταν εύλογο για έναν συνετό ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς που θα ενεργούσε με γνώμονα προοπτικές κερδοφορίας να αποδεχτεί τους όρους των εν λόγω συμφωνιών κατά την ημερομηνία κατά την οποία συνήφθησαν.
(220)
Για τη συμφωνία με τη V-Bird (71), δεν υπολογίστηκε ΚΠΑ. Ο δεύτερος εμπειρογνώμονας επισήμανε ότι δεν υπήρξε εκ των προτέρων επιχειρηματικό σχέδιο για την εν λόγω συμφωνία. Ωστόσο, οι όροι της εν λόγω συμφωνίας είναι πολύ παρόμοιοι με εκείνους της συμφωνίας με τη Volare. Και οι δύο συμφωνίες υπεγράφησαν σχεδόν ταυτόχρονα, για παρόμοιες περιόδους (τριάμισι και τέσσερα έτη αντίστοιχα). Προέβλεπαν δε τη δυνατότητα εφαρμογής του πίνακα του 2003 για τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών, καθώς και την καταβολή της ίδιας επιχορήγησης για την παροχή κινήτρων ([…] εκατ. ευρώ) στη Volare και στη V-Bird. Οι όροι λειτουργίας που προβλέπονταν και στις δύο συμφωνίες αφορούσαν πολύ παρόμοιο αριθμό πτήσεων και τον ίδιο τύπο αεροσκάφους. Επιπλέον, κατά τη σύναψη των εν λόγω συμφωνιών, εύλογα θεωρήθηκε ότι και οι δύο αεροπορικές εταιρείες θα διέθεταν παρόμοιο συντελεστή πληρότητας. Συνεπώς, η πρόσθετη κίνηση που αναμενόταν και από τις δύο συμφωνίες ήταν συγκρίσιμη. Τέλος, και οι δύο συμφωνίες αναμενόταν να δημιουργήσουν παρόμοιο πρόσθετο λειτουργικό κόστος για την FBS. Με βάση τις ομοιότητες μεταξύ των δύο αυτών συμφωνιών, ήταν εύλογο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η συμφωνία με τη V-Bird πληρούσε το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς.
(221)
Σε κάθε περίπτωση, η V-Bird διέκοψε τις δραστηριότητές της στις 8 Οκτωβρίου 2004 και υπέβαλε αίτηση πτώχευσης· η αίτηση έγινε δεκτή στις 18 Οκτωβρίου 2004. Η V-Bird τέθηκε σε καθεστώς εκκαθάρισης στις αρχές Ιανουαρίου του 2005. Συνεπώς, δεν υπάρχει πλέον καμία επιχείρηση που θα είχε επωφεληθεί, είτε άμεσα είτε έμμεσα, από τυχόν κρατική ενίσχυση η οποία περιλαμβανόταν στη συμφωνία με τη V-Bird.
(222)
Με δεδομένα τα ανωτέρω, καμία από τις συμφωνίες που αναφέρονται στον πίνακα 6 δεν συνεπάγεται κρατική ενίσχυση.
7.7. Αξιολόγηση της σύμβασης μίσθωσης του 2004 με την easyJet (μέτρο 4)
(223)
Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη ήταν της γνώμης ότι με τη σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet χορηγήθηκε στην easyJet αποκλειστική χρήση του αεροσταθμού Β του Schönefeld αποκλείοντας την πρόσβαση άλλων αεροπορικών εταιρειών σε αυτόν.
(224)
Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη (55), από το 2004 έως το 2007 η easyJet μίσθωνε περίπου […] m2 χώρου γραφείων και θυρίδων ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών, ή ποσοστό […]% του συνολικού εμβαδού του αεροσταθμού Β. Στους δημόσιους χώρους του αεροσταθμού Β (διάδρομοι, αίθουσες, καφετέρια) είχαν πρόσβαση και επιβάτες άλλων αεροπορικών εταιρειών εκτός της easyJet, δεδομένου ότι οι αεροσταθμοί Α και Β συνδέονταν μεταξύ τους.
(225)
Η διάθεση χώρων ελέγχου εισιτηρίων σε συγκεκριμένες αεροπορικές εταιρείες και η χορήγηση δικαιωμάτων χρήσης εμπορικών σημάτων και διαφήμισης στις εν λόγω εταιρείες στους παρακείμενους χώρους αποτελούν συνήθη επιχειρηματική πρακτική στους ευρωπαϊκούς και τους διεθνείς αερολιμένες, και τέτοιου είδους ρυθμίσεις είναι ευρέως διαδεδομένες.
(226)
Ιδίως στις περιπτώσεις όπου μια αεροπορική εταιρεία ή μια ένωση αεροπορικών εταιρειών μεταφέρει μεγάλο αριθμό επιβατών από ή προς έναν συγκεκριμένο αερολιμένα, είναι εύλογο από λειτουργική (και, επομένως, από επιχειρηματική) άποψη να συγκεντρώνονται οι δραστηριότητές της σε έναν και μόνο αεροσταθμό. Αυτό βελτιστοποιεί τις λειτουργικές διαδικασίες τόσο του αερολιμένα όσο και της αεροπορικής εταιρείας.
(227)
Συνεπώς, ένας φορέας εκμετάλλευσης αερολιμένα δεν χορηγεί απαραιτήτως οικονομικό πλεονέκτημα σε μια αεροπορική εταιρεία εάν της παράσχει αποκλειστική χρήση όλων των θυρίδων ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών και χώρων γραφείων σε έναν αεροσταθμό. Αυτό ενδέχεται να ισχύει μόνον εάν ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα παρέχει αποκλειστική χρήση σε χώρους που υπερβαίνουν τις ανάγκες του αερομεταφορέα (αποτρέποντας έτσι άλλες αεροπορικές εταιρείες από τη χρήση της διαθέσιμης χωρητικότητας) ή όταν επιβάλλει παράλογα χαμηλό μίσθωμα. Όπως καταδεικνύεται κατωτέρω, η σύμβαση μίσθωσης του 2004 με την easyJet δεν πληροί κανέναν από τους όρους αυτούς.
(228)
Από την έναρξη της εκτέλεσης πτήσεων της easyJet από και προς το Schönefeld, η εν λόγω αεροπορική εταιρεία αποτελούσε μακράν την κυρίαρχη αεροπορική εταιρεία σε αυτό. Μεταξύ του 2004 και του 2007, η easyJet μετέφερε μεταξύ […]% και […]% επί του συνόλου των επιβατών του Schönefeld. Το 2003 αναμενόταν ότι η easyJet θα αποτελούσε μακράν τον μεγαλύτερο αερομεταφορέα από άποψη επιβατικής κίνησης. Για την ακρίβεια, λόγω της συμβατικής υποχρέωσης της easyJet να χρησιμοποιεί ως βάση για συγκεκριμένο αριθμό αεροσκαφών της το Schönefeld, η FBS ήταν σε θέση να εξυπηρετεί αντίστοιχα μεγάλο αριθμό επιβατών από τη στιγμή που ξεκίνησαν οι δραστηριότητες της easyJet.
(229)
Σύμφωνα με τον Διεθνή Οργανισμό Πολιτικής Αεροπορίας, η χωρητικότητα του αεροσταθμού Β ανερχόταν σε 600 000 επιβάτες ετησίως, αριθμός σημαντικά χαμηλότερος από εκείνον των επιβατών που αναμενόταν να μεταφέρει η easyJet από και προς το Schönefeld από το 2004 ([…] εκατ. (72)). Συνεπώς, καθίσταται σαφές ότι μέσω της σύμβασης μίσθωσης του 2004 με την easyJet, η FBS δεν εφάρμοζε καμία στρατηγική «αποθεματοποίησης χωρητικότητας» σχεδιασμένη με σκοπό να εμποδίσει άλλες αεροπορικές εταιρείες να ανταγωνιστούν την easyJet στο Schönefeld. Το 2006 […] εκατ. επιβάτες εξυπηρετήθηκαν από τον αεροσταθμό Β, αριθμός υπερδιπλάσιος από τη θεωρητική χωρητικότητα, χωρίς σημαντικές τεχνικές τροποποιήσεις. Η ικανότητα διεκπεραίωσης τόσο μεγάλου αριθμού επιβατών οφειλόταν ιδίως στη χρήση των εγκαταστάσεων του αεροσταθμού από έναν και μόνο αερομεταφορέα, γεγονός που κατέστησε δυνατή τη βελτιστοποίηση της ροής των επιβατών.
(230)
Όσον αφορά τα τέλη μίσθωσης, δεν έχει νόημα να συγκριθεί το μίσθωμα σε διαφορετικούς αερολιμένες εξαιτίας των διαφορών στη χωρητικότητα, στις συνθήκες της αγοράς και στην ποιότητα των εγκαταστάσεων. Το μίσθωμα που καταβαλλόταν από την easyJet ήταν για την ακρίβεια σύμφωνο με τα μισθώματα που χρέωνε η FBS, χωρίς την παροχή έκπτωσης.
(231)
Στον αεροσταθμό Β η easyJet κατέβαλλε […]ευρώ ανά m2 για χώρο θυρίδων και […] ευρώ ανά m2 για χώρο γραφείων. Παρόμοιες χρεώσεις συμφωνήθηκαν και με άλλες αεροπορικές εταιρείες για παρόμοιες εγκαταστάσεις σε άλλους αεροσταθμούς. Για παράδειγμα, η Germanwings κατέβαλλε επίσης […] ευρώ ανά m2 για χώρο θυρίδων στον αεροσταθμό Α. Η Aeroflot κατέβαλλε […] ευρώ ανά m2 για ένα γραφείο στον αεροσταθμό Α. Στον αεροσταθμό Β, η Condor ενοικίαζε γραφεία πριν από την easyJet και κατέβαλλε χαμηλότερο μίσθωμα για εγκαταστάσεις του ίδιου τύπου στον αεροσταθμό Β. Ενώ η easyJet κατέβαλλε […] ευρώ ανά m2 για χώρο γραφείων, στην Condor η χρέωση ήταν μόλις […] ευρώ ανά m2.
(232)
Αυτό το είδος σύγκρισης ενδείκνυται για την αξιολόγηση της ύπαρξης οικονομικού πλεονεκτήματος στο πλαίσιο της σύμβασης μίσθωσης του 2004 με την easyJet. Για την ακρίβεια, σε αντίθεση με μια συμφωνία που διέπει το σύνολο των δραστηριοτήτων μιας αεροπορικής εταιρείας σε έναν αερολιμένα και τις βασικές οικονομικές σχέσεις της με αυτόν (73), μια σύμβαση μίσθωσης θυρίδων ελέγχου εισιτηρίων και χώρων γραφείων συνδέεται με την παροχή πρόσβασης σε εγκαταστάσεις που εν γένει θεωρείται σχετικά συνήθης, τουλάχιστον εντός ενός αερολιμένα. Επιπλέον, τα μισθώματα στο πλαίσιο τέτοιου είδους συμβάσεων ανέρχονται σε μικρά ποσά σε σύγκριση με τα αερολιμενικά τέλη, τις επιχορηγήσεις εμπορικής προώθησης και τα λοιπά οικονομικά κίνητρα. Ως εκ τούτου, ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα δεν έχει σημαντικό κίνητρο ώστε να ορίσει εξατομικευμένα μισθώματα ή να προσπαθήσει να επιτύχει τα υψηλότερα δυνατά μισθώματα μέσω διαπραγματεύσεων με τις αεροπορικές εταιρείες. Το εμπορικό συμφέρον του φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα έγκειται μάλλον στη συγκέντρωση των δραστηριοτήτων μιας συγκεκριμένης αεροπορικής εταιρείας σε έναν τόπο προκειμένου να διασφαλίζεται η λειτουργική αποδοτικότητα προς όφελος του πελάτη του, ιδίως σε περιπτώσεις όπου, όπως στην περίπτωση της FBS, επιχειρεί να προσελκύσει αεροπορικές εταιρείες και να τις ωθήσει να αυξήσουν την κυκλοφορία τους.
(233)
Ως εκ τούτου, αντίθετα με όσα ισχυρίστηκαν τρίτα μέρη, δεν θα ήταν απαραιτήτως εύλογο η κατανομή χώρων στις αεροπορικές εταιρείες να γίνεται με βάση προσκλήσεις υποβολής προσφορών. Για την ακρίβεια, αυτού του είδους η πρακτική φαίνεται να μην συνηθίζεται στους ευρωπαϊκούς αερολιμένες. Η συμπεριφορά που αναμένεται από έναν συνετό φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένα που ενεργεί με γνώμονα προοπτικές κερδοφορίας συνίσταται στην εξεύρεση κατάλληλων χώρων για κάθε κύρια αεροπορική εταιρεία που δραστηριοποιείται στον αερολιμένα, από άποψη χωρητικότητας και άλλων χαρακτηριστικών, και στην επιβολή εύλογου μισθώματος σύμφωνα με τις συνήθεις πρακτικές στον αερολιμένα.
(234)
Για τους λόγους αυτούς, το επίπεδο του μισθώματος δεν παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα εάν αντιστοιχεί εν γένει στα μισθώματα που καταβάλλουν άλλες αεροπορικές εταιρείες στον αερολιμένα. Αυτό ισχύει στην περίπτωση της σύμβασης μίσθωσης του 2004 με την easyJet.
(235)
Επιπλέον, είναι εύλογο για έναν φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένα να συνάπτει τέτοιου είδους συμβάσεις για διάρκεια σύμφωνη με τη διάρκεια της «βασικής» συμφωνίας που διέπει τις δραστηριότητες της αεροπορικής εταιρείας στον αερολιμένα. Αυτό ισχύει στην περίπτωση της σύμβασης μίσθωσης του 2004 με την easyJet.
(236)
Όσον αφορά τις εγκαταστάσεις διακίνησης αποσκευών, τα συστήματα που υπάρχουν στους αεροσταθμούς Α και Β είναι πανομοιότυπα από τεχνική άποψη, με μία εξαίρεση: η εγκατάσταση στον αεροσταθμό Β περιλαμβάνει σταθερό μηχάνημα ακτίνων Χ. Το μηχάνημα αυτό τοποθετήθηκε κατόπιν αιτήματος της γερμανικής ομοσπονδιακής αστυνομίας. Σε διαφορετική περίπτωση, η άδεια λειτουργίας του αεροσταθμού Β θα είχε ανακληθεί. Ο τεχνικός εξοπλισμός της εγκατάστασης διακίνησης αποσκευών στον αεροσταθμό Β δεν παρέχει στην easyJet κανένα λειτουργικό πλεονέκτημα, όπως ταχύτερη ή ομαλότερη φορτοεκφόρτωση των αποσκευών. Αντίθετα, παρέχει μια ολοκληρωμένη μέθοδο διενέργειας ελέγχων με ακτίνες Χ, χωρίς αυτό να έχει οποιονδήποτε αντίκτυπο στις διαδικασίες ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών της αεροπορικής εταιρείας.
(237)
Για την ακρίβεια, το ολοκληρωμένο σύστημα ασφάλειας προκαλεί, αντιθέτως, λειτουργικές δυσκολίες στην easyJet. Εάν εντοπιστεί πρόβλημα με κάποια αποσκευή επιβάτη η οποία πρέπει να υποβληθεί σε χειρωνακτικό έλεγχο, ο επιβάτης πρέπει να κληθεί να επιστρέψει στην περιοχή ασφαλείας του αεροσταθμού Β. Ωστόσο, μέχρι να εντοπιστεί το πρόβλημα ο επιβάτης έχει ήδη φτάσει στον χώρο αναμονής επιβίβασης και πρέπει να ενημερωθεί και να μεταβεί πίσω στον χώρο ασφαλείας. Πρόκειται για μια επαχθή διαδικασία, η οποία συνεπάγεται ότι η διαδικασία ελέγχου εισιτηρίων και αποσκευών των επιβατών στον αεροσταθμό Β του Schönefeld πρέπει να έχει ολοκληρωθεί τουλάχιστον 30 λεπτά πριν από την απογείωση. Η easyJet εφαρμόζει επί του παρόντος χρονικό όριο 40 λεπτών, διότι σε διαφορετική περίπτωση δεν υπάρχει καμία εγγύηση για την έγκαιρη ολοκλήρωση της διαδικασίας. Στον αεροσταθμό Α, αντίθετα, δεν υπάρχουν τέτοιοι περιορισμοί. Ένα χρονικό όριο 20 λεπτών πριν από την απογείωση αποτελεί κοινή πρακτική και δεν προκαλεί τεχνικά προβλήματα.
(238)
Μια άλλη δυσκολία σχετίζεται με το γεγονός ότι οι εγκαταστάσεις διακίνησης αποσκευών στους αεροσταθμούς Α και Β διαφέρουν ως προς την ευαισθησία τους σε τεχνικές βλάβες. Λόγω της τεχνολογίας ολοκληρωμένης ασφάλειας, η οποία είναι περισσότερο σύνθετη, οι εγκαταστάσεις διακίνησης αποσκευών στον αεροσταθμό Β λειτουργούσαν για το […]% των ωρών λειτουργίας κατά την περίοδο Μαΐου-Δεκεμβρίου 2004, ενώ οι εγκαταστάσεις στον αεροσταθμό Α λειτουργούσαν για το […]% του χρόνου.
(239)
Από όλα τα ανωτέρω συνάγεται το συμπέρασμα ότι καμία από τις διατάξεις της σύμβασης μίσθωσης του 2004 με την easyJet δεν είχε ως αποτέλεσμα την παροχή οικονομικού πλεονεκτήματος στην easyJet. Ως εκ τούτου, η εν λόγω σύμβαση δεν συνιστά κρατική ενίσχυση,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Τα ακόλουθα μέτρα που εφάρμοσε η Γερμανία όσον αφορά τις εταιρείες που αναφέρονται στα στοιχεία α)-ιβ) δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης:
α)
η συμφωνία ελέγχου και μεταφοράς κερδών που συνήφθη στις 6 Αυγούστου 1992 μεταξύ της Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH και της Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH·
β)
η συμφωνία που συνήφθη στις 19 Δεκεμβρίου 2003 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της easyJet Airline Company Ltd·
γ)
η συμφωνία που συνήφθη στις 31 Μαρτίου 2003 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Ryanair Limited·
δ)
η συμφωνία που συνήφθη στις 28 Απριλίου 2004 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Ryanair Limited·
ε)
η συμφωνία που συνήφθη στις 14 Οκτωβρίου 2003 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Germanwings GmbH·
στ)
η συμφωνία που συνήφθη στις 23 Δεκεμβρίου 2004 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Germanwings GmbH·
ζ)
η συμφωνία που συνήφθη στις 22 Οκτωβρίου 2003 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Volare Airlines SpA·
η)
η συμφωνία που συνήφθη στις 3 Νοεμβρίου 2003 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της V-Bird Airlines BV·
θ)
η συμφωνία που συνήφθη στις 6 Ιουνίου 2004 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Icelandair Reykjavik Airport·
ι)
η συμφωνία που συνήφθη στις 17 Μαΐου 2004 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Norwegian Air Shuttle AS·
ια)
η συμφωνία που συνήφθη στις 13 Μαΐου 2004 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της Aer Lingus Limited·
ιβ)
η σύμβαση μίσθωσης που συνήφθη τον Μάρτιο του 2004 μεταξύ της Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH και της easyJet Airline Company Ltd για τη χρήση ορισμένων χώρων και εγκαταστάσεων στον αεροσταθμό Β του αερολιμένα Schönefeld.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Βρυξέλλες, 20 Φεβρουαρίου 2014.