РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 2ας Οκτωβρίου 2013
για αναδρομική αντιστάθμιση στη SIMET SpA για υπηρεσίες δημοσίων μεταφορών που παρασχέθηκαν από το 1987 έως το 2003 [Κρατική ενίσχυση SA.33037 (2012/C) - Ιταλία]
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2013) 6251]
(Το κείμενο στην ιταλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2014/201/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις (1) και έχοντας υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 18 Μαΐου 2011 οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν, μέσω ηλεκτρονικής κοινοποίησης, κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 3 της Συνθήκης, την αντιστάθμιση υπέρ της Simet SpA (εφεξής «Simet»), για την παροχή-την περίοδο 1987-2003- διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία στο πλαίσιο μιας υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, σε εκτέλεση αποφάσεως του Consiglio di Stato, του ανώτατου δικαστικού διοικητικού οργάνου της Ιταλίας (εφεξής «το κοινοποιηθέν μέτρο»). Η εν λόγω κοινοποίηση πρωτοκολλήθηκε με αριθ. SA.33037.
(2)
Οι ιταλικές αρχές υπέβαλαν συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με το κοινοποιηθέν μέτρο στις 12 Ιουλίου 2011, 5 Οκτωβρίου 2011, 20 Φεβρουαρίου 2012, 2 και 28 Μαρτίου 2012 και 17 Απριλίου 2012.
(3)
Με επιστολή της 31ης Μαΐου 2012, η Επιτροπή κοινοποίησε στις ιταλικές αρχές την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης (εφεξής «απόφαση κίνησης της διαδικασίας»).
Οι ακόλουθες πληροφορίες παρελήφθησαν εντός των αποδεκτών προθεσμιών:
-
οι ιταλικές αρχές υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας με τις επιστολές της 1ης Ιουνίου 2012, της 24ης Σεπτεμβρίου 2012 και της 11ης Οκτωβρίου 2012,
-
το μοναδικό τρίτο μέρος που υπέβαλε παρατηρήσεις ως απάντηση στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας ήταν η Simet, ως δυνητικός δικαιούχος του κοινοποιηθέντος μέτρου. Οι παρατηρήσεις της παρελήφθησαν την 4η Αυγούστου 2012, την 31η Οκτωβρίου 2012 και την 13η Δεκεμβρίου 2012,
-
οι ιταλικές αρχές σχολίασαν τις παρατηρήσεις του τρίτου ενδιαφερόμενου με τις επιστολές της 28ης Νοεμβρίου 2012, της 4ης Δεκεμβρίου 2012, της 19ης Δεκεμβρίου 2012 και της 10ης Ιανουαρίου 2013.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
2.1. Η ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΚΑΙ ΟΙ ΠΑΡΕΧΟΜΕΝΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ
(4)
Η Simet είναι ιδιωτική εταιρεία που διαχειρίζεται υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία δυνάμει μιας παραχώρησης υπηρεσιών που χορηγήθηκε από το ιταλικό κράτος βάσει του νόμου 1822/39 (2). Ειδικότερα, η Simet διαχειρίζεται την υπηρεσία δρομολογίων σε διαπεριφερειακό δίκτυο γραμμών που συνδέουν την Καλαβρία με άλλες ιταλικές περιφέρειες. Πέραν των υπηρεσιών αυτών, που αντιπροσωπεύουν σχεδόν τα δύο τρίτα των εσόδων της, η Simet παρέχει και άλλες υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών διεθνών μεταφορών, των τουριστικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών μίσθωσης λεωφορείων με οδηγό (3), οι οποίες αντιπροσωπεύουν το υπόλοιπο ένα τρίτο των εσόδων της εταιρείας.
(5)
Τον Οκτώβριο του 1999 η Simet υπέβαλε για πρώτη φορά στο Υπουργείο Έργων Υποδομής και Μεταφορών (εφεξής «το Υπουργείο») αίτημα αντιστάθμισης εξόδων δημόσιας υπηρεσίας για την υπηρεσία διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία όσον αφορά την περίοδο μετά το 1987 (4). Το Υπουργείο απέρριψε τόσο το εν λόγω αίτημα όσο και τα μεταγενέστερα υποστηρίζοντας ότι δεν είχε αναθέσει στη Simet τη διαχείριση δημόσιων υπηρεσιών.
(6)
Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η Simet, όπως και άλλοι πάροχοι υπηρεσιών διαπεριφερειακών μεταφορών, δραστηριοποιείτο με προσωρινές άδειες (παραχωρήσεις) οι οποίες ανανεώνονταν σε ετήσια βάση μετά από αίτημα της διαχειρίστριας εταιρείας. Οι παραχωρήσεις αυτές παρείχαν στη διαχειρίστρια εταιρεία το αποκλειστικό δικαίωμα να παρέχει τις εν λόγω υπηρεσίες. Σύμφωνα με τους κανονισμούς ετήσιας παραχώρησης, η παροχή της υπηρεσίας δεν παρείχε στην εταιρεία το δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και η υπηρεσία εθεωρείτο ότι ασκείτο με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Τα κόμιστρα που εφάρμοζε η ίδια η εταιρεία ήταν εκείνα που προέβλεπαν οι κανονισμοί ετήσιας παραχώρησης, τους οποίους ενέκρινε το Υπουργείο.
(7)
Με την πάροδο των ετών η εταιρεία υπέβαλλε διάφορα αιτήματα τροποποίησης του καθεστώτος εκτέλεσης των παρεχόμενων υπηρεσιών, τα οποία γίνονταν συνήθως αποδεκτά βάσει της διαδικασίας που προβλέπει το Προεδρικό Διάταγμα αριθ. 369/94 (5). Τα άρθρα 4 και 5 του Π.Δ. 369/94 προβλέπουν μια λεπτομερή διαδικασία αξιολόγησης και συγκριτικής ανάλυσης των αιτημάτων για την παροχή κάθε νέας υπηρεσίας βάσει παραχώρησης.
2.2. ΟΙ ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΤΟΥ CONSIGLIO DI STATO ΠΡΙΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(8)
Ύστερα από την άρνηση του Υπουργείου να παραχωρήσει αντισταθμίσεις για έξοδα δημόσιας υπηρεσίας από το 1987, η Simet άσκησε προσφυγή ενώπιον του διοικητικού δικαστηρίου, ζητώντας αντιστάθμιση για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας.
(9)
Μετά τους διαφόρους βαθμούς δικαιοδοσίας, το Consiglio di Stato, με την απόφαση 1405/2010 της 9ης Μαρτίου 2010 (απόφαση 1405/2010) (εφεξής «απόφαση 1405/2010»), έκρινε ότι η Simet δικαιούταν να λάβει αντισταθμίσεις για τις (κατά κύριο λόγο διαπεριφερειακές) υπηρεσίες λεωφορείων βάσει ωραρίου, τις οποίες παρείχε βάσει των παραχωρήσεων που της χορήγησε το ιταλικό κράτος. Η απόφαση καθόριζε επίσης ότι το ακριβές ποσό της αντιστάθμισης έπρεπε να προσδιορισθεί βάσει αξιόπιστων δεδομένων από τα λογιστικά στοιχεία της εταιρείας.
(10)
Όπως αναφέρει λεπτομερέστερα η απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η απόφαση 1405/2010 δεν διευκρίνιζε ωστόσο από ποια νομική πράξη απέρρεε η υποχρέωση της δημόσιας υπηρεσίας, ούτε υπό ποία μορφή. Στη διάταξη 2072/2011 της 18ης Ιανουαρίου 2011 μετά τη μη τήρηση της απόφασης 1405/2010 από τη δημόσια διοίκηση, το Consiglio di Stato ήταν σαφέστερο επί της υπόθεσης δηλώνοντας ότι «το Υπουργείο αρνήθηκε επανειλημμένα στην εταιρεία τη δυνατότητα τροποποίησης των διαδρομών, των ωραρίων και των τόπων επιβίβασης, ενώ, όσον αφορά τα κόμιστρα, αποφάσισε ότι δεν μπορούν να υπερβούν τα αντίστοιχα των Ferrovie dello Stato, και ως εκ τούτου η εταιρεία θεωρεί τα στοιχεία αυτά ως δηλωτικά της άσκησης δημόσιας υπηρεσίας».
(11)
Μολονότι η απόφαση 1405/2010 αναφέρεται στον νέο κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (6), ο οποίος ρυθμίζει τις αποζημιώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, καθώς «όσον αφορά τις αποζημιώσεις, θεσπίζει παρόμοια κριτήρια με εκείνα της προηγούμενης κοινοτικής ρύθμισης», το Consiglio di Stato επέβαλε στις αρμόδιες αρχές την καταβολή αντιστάθμισης στη Simet κατά την έννοια των άρθρων 6, 10 και 11 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 του Συμβουλίου (7).
(12)
Οι ιταλικές αρχές αποφάσισαν να αναμείνουν την αξιολόγηση των κοινοποιηθέντων μέτρων από την Επιτροπή πριν προβούν στην εκτέλεση των αποφάσεων του Consiglio di Stato (απόφαση 1405/2010 και διάταξη 2072/2010) και καταβάλουν στη Simet την αποζημίωση.
2.3. ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΟΥ ΑΡΧΙΚΟΥ ΥΨΟΥΣ ΤΗΣ ΠΙΘΑΝΗΣ ΑΝΤΙΣΤΑΘΜΙΣΗΣ ΓΙΑ ΕΞΟΔΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ
(13)
Όσον αφορά το ύψος της αντιστάθμισης που έπρεπε να καταβληθεί στη Simet για τις παρεχόμενες υπηρεσίες, οι ιταλικές αρχές κατέθεσαν στην Επιτροπή έκθεση που ανέθεσε η Simet σε εξωτερικό σύμβουλο (εφεξής «αρχική έκθεση»), χωρίς ωστόσο να προσυπογράφουν τις εκτιμήσεις που αναφέρονται σε αυτήν. Στην αρχική έκθεση η οφειλόμενη αντιστάθμιση υπολογιζόταν σε 59,4 εκατ. ευρώ περίπου (8).
(14)
Ωστόσο, στη συνέχεια οι αιτήσεις αντιστάθμισης επανεξετάστηκαν καθώς μετά την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, το Consiglio di Stato ζήτησε ανεξάρτητη αξιολόγηση σχετικά με το κατάλληλο ύψος αντιστάθμισης. Το αποτέλεσμα της εν λόγω αξιολόγησης εξετάζεται στα τμήματα 2.6 και 2.7.
2.4. ΔΙΑΡΚΕΙΑ
(15)
Μολονότι η Simet διεκδίκησε την αντιστάθμιση για τις παρεχόμενες υπηρεσίες έως το τέλος του 2013 (9), οι ιταλικές αρχές έχουν την άποψη ότι η κρίσιμη περίοδος για τους σκοπούς της παρούσας κοινοποίησης είναι μόνο το διάστημα από το 1987 έως το 2003, καθώς η απόφαση 1405/2010 αφορά αποκλειστικά την προσφυγή για το συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Ειδικότερα, το σημείο 3.1 της προαναφερθείσας απόφασης αναφέρεται στις αντισταθμίσεις για την περίοδο 1987-2003.
2.5. Η ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΗΣ ΕΘΝΙΚΗΣ ΕΝΔΙΚΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΜΕΤΑ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(16)
Μετά την άρνηση των ιταλικών αρχών να εκτελέσουν την απόφαση 1405/2010 και τη διάταξη 2072/2011, το Consiglio di Stato εξέδωσε νέα διάταξη, την 270/2012, με την οποία διόριζε μια ανεξάρτητη επιτροπή συμβούλων, προκειμένου να αποφανθεί σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής της απόφασης 1405/2010.
(17)
Η επιτροπή, αποτελούμενη από έναν πρόεδρο και δύο μέλη, ανέλαβε να υπολογίσει το ποσόν της αντιστάθμισης που έπρεπε να καταβληθεί στη Simet δυνάμει της απόφασης 1405/2010. Παράλληλα, τα εμπλεκόμενα μέρη διόρισαν τους εμπειρογνώμονές τους, οι οποίοι σχολίασαν τα προκαταρκτικά συμπεράσματα της επιτροπής συμβούλων. Κατά τη διάρκεια των μηνών που ακολούθησαν, οι εξελίξεις αυτές οδήγησαν στην ανταλλαγή υπομνημάτων και αντεπιχειρημάτων.
(18)
Η επιτροπή συμβούλων ολοκλήρωσε τις εργασίες της τον Αύγουστο του 2012. Η επιτροπή δεν κατέληξε σε ομόφωνη απόφαση, αλλά κατέθεσε δύο διαφορετικές εκθέσεις στο Consiglio di Stato:
-
στις 29 Αυγούστου 2012 υπεβλήθη μια έκθεση μειοψηφίας υπογεγραμμένη από τον πρόεδρο της επιτροπής συμβούλων που διόρισε το Consiglio di Stato, η οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι τα διαθέσιμα στοιχεία δεν ήταν επαρκή για τον προσδιορισμό της αντιστάθμισης που έπρεπε να καταβληθεί στη Simet και, συνεπώς, δεν ήταν δυνατή η παραχώρηση καμίας αντιστάθμισης,
-
στις 20 Αυγούστου 2012 υπεβλήθη μια έκθεση πλειοψηφίας υπογεγραμμένη από τους δύο εκ των τριών συμβούλων που διόρισε το Consiglio di Stato, στην οποία οι σύμβουλοι κατέληγαν στο συμπέρασμα ότι η αντιστάθμιση που αναγνωριζόταν για τη Simet ανερχόταν σε 22 049 796 ευρώ.
(19)
Επειδή η διαδικασία σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις εκκρεμεί ακόμη ενώπιον της Επιτροπής, το Consiglio di Stato δεν έχει εκδώσει ακόμη τελική απόφαση σχετικά με το οφειλόμενο ποσό αντιστάθμισης στη Simet.
2.6. Η ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΜΕΙΟΨΗΦΙΑΣ
(20)
Στην έκθεση της μειοψηφία επισημαίνονται τα ακόλουθα σημεία:
-
η έλλειψη αξιόπιστων στοιχείων για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης (όπως απαιτεί η διάταξη 2072/2011 και η απόφαση 1405/2010),
-
η απουσία ενός συστήματος διαχωρισμού των λογαριασμών που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, απαραίτητη προϋπόθεση για τη χορήγηση της αντιστάθμισης (έτσι ώστε να αποφευχθεί η υπεραντιστάθμιση),
-
η αδυναμία αντικατάστασης του συστήματος διαχωρισμού των λογαριασμών με άλλα λογιστικά συστήματα, τα οποία δεν έχουν ακόμη αποδείξει ότι επιτρέπουν τον αξιόπιστο προσδιορισμό όλων των στοιχείων κόστους και εσόδων,
-
όσον αφορά τα έτη για τα οποία είναι διαθέσιμα τα στοιχεία αναλυτικής λογιστικής (μόνο δύο, ήτοι το 2002 και το 2003): τα συνημμένα στους ισολογισμούς έγγραφα (ενημερωτικά σημειώματα προϋπολογισμών και έκθεση πεπραγμένων) δεν περιέχουν καμία αναφορά στα εν λόγω στοιχεία. Αυτό φαίνεται να αποδεικνύει ότι η αναλυτική λογιστική δεν χρησιμοποιήθηκε από τους οργανισμούς εταιρικής διακυβέρνησης ως μέσο άσκησης του ελέγχου των δραστηριοτήτων της επιχείρησης,
-
η απουσία προκαθορισμένων παραμέτρων υπολογισμού της αντιστάθμισης,
-
ο μη προσδιορισμός από την εταιρεία συγκεκριμένων, ειδικών και σαφών υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας (σε σχέση με τα είδη που ορίζει η νομοθεσία της Ένωσης) για κάθε δρομολόγιο,
-
ο μη προσδιορισμός του «οικονομικού μειονεκτήματος» που απορρέει από τις εν λόγω υποχρεώσεις,
-
η έλλειψη αποδείξεων για τη ζημία που υπέστη η Simet, η οποία είχε την υποχρέωση να προσκομίσει τις εν λόγω αποδείξεις στις διαδικασίες που οδήγησαν στην απόφαση 1405/2010.
(21)
Λαμβάνοντας υπόψη τις εν λόγω ελλείψεις, η έκθεση μειοψηφίας καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν διαθέσιμα αξιόπιστα στοιχεία για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης που ορίζει η απόφαση 1405/2010 και συνεπώς δεν είναι δυνατός ο προσδιορισμός κανενός ποσού.
2.7. Η ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΠΛΕΙΟΨΗΦΙΑΣ
(22)
Η έκθεση της πλειοψηφίας χρησιμοποιεί την ακόλουθη μέθοδο για τον υπολογισμό της οφειλόμενης αντιστάθμισης στη Simet:
2.7.1. Στοιχείο αντιστάθμισης βασισμένο στη διαφορά μεταξύ λειτουργικών δαπανών και εσόδων
2.7.1.1. Μέθοδος εκτίμησης των εσόδων
(23)
Για τα έτη από το 1987 έως το 1992 και από το 2002 έως το 2003 οι εμπειρογνώμονες υπολόγισαν τα έσοδα από την υπηρεσία μεταφορών με λεωφορεία απευθείας από τους χρηματοοικονομικούς λογαριασμούς. Για την περίοδο 1993-2001, οι εμπειρογνώμονες χρησιμοποίησαν τα αποδεικτικά έγγραφα της Simet για τα έσοδα, δεδομένου ότι, για τη συγκεκριμένη περίοδο, οι χρηματοοικονομικοί λογαριασμοί δεν παρέχουν λεπτομέρειες σχετικά με τα έσοδα από την εν λόγω υπηρεσία (10). Βάσει των υπολογισμών αυτών, τα συνολικά έσοδα για την περίοδο 1987-2003 υπολογίστηκαν σε 57 213 440 ευρώ.
2.7.1.2. Μέθοδος εκτίμησης του κόστους για τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία
(24)
Για την περίοδο 1987-1992, εφόσον δεν ήταν διαθέσιμη η αναλυτική λογιστική, οι εμπειρογνώμονες κατένειμαν το κόστος της υπηρεσίας διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία βάσει του ποσοστού εσόδων από τις εν λόγω υπηρεσίες κατά τη συγκεκριμένη περίοδο. Όσον αφορά το συνολικό κόστος, οι εμπειρογνώμονες το υπολόγισαν από τους ετήσιους ισολογισμούς. Συνεπώς, για τον προσδιορισμό μόνο των λειτουργικών δαπανών, αφαίρεσαν από το σύνολο όλα τα έξοδα πλην των λειτουργικών, ήτοι: τόκους, κόστος δανεισμού, ζημίες στην εκχώρηση στοιχείων ενεργητικού, ζημίες και λοιπά έξοδα, άμεση φορολογία και τελικά αποθέματα. Τέλος, οι λειτουργικές δαπάνες για τις υπηρεσίες διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία προσδιορίστηκαν βάσει του ποσοστού των εσόδων από τις εν λόγω υπηρεσίες.
(25)
Για την περίοδο 1993-2001, η Simet άλλαξε την παρουσίαση των στοιχείων στους ετήσιους ισολογισμούς (11). Συνεπώς, για τη συγκεκριμένη περίοδο, οι σύμβουλοι υπολόγισαν από τους ετήσιους ισολογισμούς της εταιρείας το συνολικό ύψος των λειτουργικών δαπανών ως αλγεβρικό άθροισμα των ακόλουθων στοιχείων που αφορούν το κόστος παραγωγής: βοηθητικές ύλες και αναλώσιμα, εξωτερικές υπηρεσίες, χρήση αγαθών τρίτων, μισθοδοσία, αποσβέσεις και υποτιμήσεις, μεταβολές αποθεμάτων πρώτων και βοηθητικών υλών και αναλώσιμων και διάφορα έξοδα διαχείρισης. Οι λειτουργικές δαπάνες για τις υπηρεσίες μεταφορών με λεωφορεία προσδιορίστηκαν συνεπώς βάσει του ποσοστού των εσόδων που προέκυψαν από τις εν λόγω υπηρεσίες (όπως για την περίοδο 1987-1992). Για τα έτη 2000 και 2001, μολονότι εφαρμόστηκε η αναλυτική λογιστική, τα εν λόγω έγγραφα δεν ήταν πλήρη, λόγος για τον οποίο αποφασίστηκε η χρήση της ίδιας μεθόδου των προηγούμενων ετών για τον προσδιορισμό του κόστους των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία.
(26)
Για τα έτη 2002 και 2003 ήταν διαθέσιμα στοιχεία αναλυτικής λογιστικής. Για τον λόγο αυτόν, οι σύμβουλοι διαχώρισαν τα έξοδα στις ακόλουθες κατηγορίες: i) έξοδα που αφορούν τις χιλιομετρικές διαδρομές· ii) έξοδα που αφορούν απευθείας τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία· iii) έξοδα που υπολογίζονται βάσει του κύκλου εργασιών.
-
Η πρώτη κατηγορία εξόδων περιλαμβάνει έξοδα που αφορούν καύσιμα, έλαια κινητήρων, ελαστικά, ανταλλακτικά, εξωτερικές εργασίες, καθαρισμό οχημάτων, διόδια αυτοκινητοδρόμων, υποχρεωτική συντήρηση οχημάτων, μίσθωση και απόσβεση των δραστηριοτήτων. Καθένα από αυτά τα στοιχεία εξόδων διαιρέθηκε με τον συνολικό αριθμό διανυθέντων χιλιομέτρων και το χιλιομετρικό κόστος πολλαπλασιάστηκε στη συνέχεια με τον αριθμό των διανυθέντων χιλιομέτρων μόνο από τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία.
-
Η δεύτερη κατηγορία εξόδων περιλαμβάνει τα στοιχεία εξόδων τα οποία, βάσει της αναλυτικής λογιστικής, προέρχονται άμεσα από τις διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία. Τα έξοδα αυτά περιλαμβάνουν: άμεση απασχόληση, διάθεση αποβλήτων, έξοδα προμηθειών, λοιπά έξοδα, έξοδα στάθμευσης, μίσθωση οχημάτων τρίτων για υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, αγορές για υπηρεσίες επί των οχημάτων, αποζημιώσεις εξόδων εποχούμενου προσωπικού.
-
Η τρίτη κατηγορία εξόδων περιλαμβάνει τα «έμμεσα έξοδα» συμπεριλαμβανομένων των έμμεσων δαπανών, των παγίων εξόδων, της ασφάλισης των οχημάτων, των φόρων κατοχής οχημάτων, των μισθωμάτων κτιρίων. Τα εν λόγω έξοδα κατανεμήθηκαν βάσει του ποσοστού εσόδων από τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία.
(27)
Μετά την άθροιση των ποσών αυτών για κάθε μία από τις προαναφερθείσες περιόδους, τα συνολικά έξοδα για τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία της περιόδου 1987-2003 προσδιορίσθηκαν σε 59 510 413 ευρώ.
(28)
Στη συνέχεια, αφαιρώντας το ποσό αυτό από τα έσοδα της υπηρεσίας μεταφοράς με λεωφορεία, η έκθεση της πλειοψηφίας υπολογίζει ζημία εκμετάλλευσης ύψους 2 296 973 ευρώ για την περίοδο 1987-2003.
2.7.2. Στοιχείο αντιστάθμισης που αφορά την ανάγκη διασφάλισης της απόδοσης του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου:
(29)
Για κάθε οικονομικό έτος της περιόδου, οι σύμβουλοι προσδιόρισαν το χρησιμοποιηθέν κεφάλαιο ως άθροισμα των ακόλουθων παραγόντων:
-
ίδια κεφάλαια (Ε), η αξία των οποίων εξάγεται από τους ετήσιους ισολογισμούς, λαμβάνοντας υπόψη το εταιρικό κεφάλαιο,
-
δανειακό κεφάλαιο (Δ). Οι σύμβουλοι θεώρησαν ως δανειακό κεφάλαιο μόνο το χρηματοοικονομικό χρέος, ήτοι τα χρέη προς τράπεζες και λοιπούς χρηματοδότες.
(30)
Ο τύπος του μέσου σταθμικού κόστους κεφαλαίου (WACC) λαμβάνεται ως βάση για τον προσδιορισμό του ποσοστού απόδοσης του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου:
Όπου:
Re
=
αναμενόμενο ποσοστό απόδοσης ιδίων κεφαλαίων·
Rd
=
κόστος χρέους· E = ίδια κεφάλαια της επιχείρησης·
D
=
χρέος της επιχείρησης· ·
E/V
=
ποσοστό χρηματοδότησης από ίδια κεφάλαια·
D/V
=
ποσοστό χρηματοδότησης από χρέος·
Tc
=
συντελεστής φόρου επιχειρήσεων
(31)
Η αναμενόμενη απόδοση ιδίων κεφαλαίων υπολογίστηκε χρησιμοποιώντας το μοντέλο αξιολόγησης των χρηματοπιστωτικών περιουσιακών στοιχείων, το οποίο περιγράφει τη σχέση μεταξύ κινδύνου και προβλεπόμενης απόδοσης:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Το επιτόκιο για τα δεκαετή κρατικά ομόλογα, όπως προκύπτει από τις εθνικές στατιστικές, χρησιμοποιήθηκε ως στοιχείο αναφοράς για απόδοση μηδενικού κινδύνου (rf).
(33)
Οι σύμβουλοι κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι, για την περίοδο για την οποία έπρεπε να αξιολογηθεί η αντιστάθμιση, οι επενδυτές που επένδυαν σε μετοχές και όχι σε κινητές αξίες μηδενικού κινδύνου στην ιταλική αγορά (12) ζητούσαν κατά μέσο όρο ασφάλιστρα κινδύνου (rm-rf) ύψους 5,8 %.
(34)
Ο συντελεστής Βήτα (13) των μετοχών στο κεφάλαιο Simet υπολογίστηκε με Βήτα χωρίς μόχλευση (Beta unlevered) (14) σε 0,39 για την υπηρεσία μεταφοράς με λεωφορεία και τον τομέα των μεταφορών (15). Στη συνέχεια, ο εν λόγω συντελεστής Βήτα προσαρμόστηκε στη χρηματοοικονομική δομή που κοινοποιούσε η εταιρεία κάθε έτος:
(35)
Από το 1987 έως το 1994 ο φορολογικός συντελεστής για τις ιταλικές εταιρείες ήταν 36 %, από το 1995 έως το 2000 ήταν 37 % και από το 2001 έως το 2002 ήταν 36 %.
(36)
Σύμφωνα με τους συμβούλους, η απόδοση του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου υποδηλώνει το ποσό της αντιστάθμισης που πρέπει να λάβει η Simet μετά τους φόρους. Επειδή η αντιστάθμιση υπόκειται σε φορολόγηση, πρέπει να προσαρμοσθεί ως εξής:
(37)
Σύμφωνα με τους τύπους αυτούς, οι σύμβουλοι υπολόγισαν ότι η οφειλόμενη αποζημίωση για το χρησιμοποιηθέν κεφάλαιο της Simet είναι 5 948 150 ευρώ.
(38)
Συνεπώς, το συνολικό ποσό της αντιστάθμισης που υπολόγισαν οι εμπειρογνώμονες πριν την εφαρμογή του τόκου υπερημερίας είναι 8 245 124 ευρώ (αντιστάθμιση που αφορά τις ζημίες εκμετάλλευσης και την απόδοση του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου).
2.7.3. Υπολογισμός επιτοκίου υπερημερίας
(39)
Επειδή τα ποσά αντιστάθμισης που υπολογίστηκαν παραπάνω δεν κατεβλήθησαν στα έτη για τα οποία οφείλονταν, οι σύμβουλοι αναθεώρησαν προς τα πάνω αυτά τα ποσά ως ακολούθως:
-
τα ποσά που υπολογίσθηκαν αρχικά αναθεωρήθηκαν βάσει του δείκτη τιμών καταναλωτή του Ιταλικού Ινστιτούτου Στατιστικής (ISTAT) έως τον Ιούλιο του 2012,
-
στη συνέχεια, στα ποσά που προέκυψαν εφαρμόσθηκε το νόμιμο επιτόκιο.
(40)
Η επιτροπή συμβούλων κατέληξε συνεπώς σε συνολικό ποσό αντιστάθμισης ύψους 22 049 796 ευρώ.
2.7.4. Άλλες παρατηρήσεις από την έκθεση της πλειοψηφίας
(41)
Σύμφωνα με την έκθεση της πλειοψηφίας, η αντιστάθμιση που χορήγησε το Consiglio di Stato δεν αφορά την άμεση εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, ήτοι μια άμεση -έστω και αναδρομική- παραχώρηση της αντιστάθμισης κατά την έννοια του εν λόγω κανονισμού. Αντιθέτως, θεωρεί ότι το Consiglio di Stato πρότεινε την εφαρμογή των κριτηρίων που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός σχετικά με τις κοινές μεθόδους αντιστάθμισης, προκειμένου να διαπιστωθούν οι ζημίες που υπέστη η Simet μετά την παράνομη διεύρυνση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας με την πάροδο του χρόνου.
(42)
Στην έκθεση της πλειοψηφίας επισημαίνεται επίσης ότι, στις περιπτώσεις στις οποίες η Επιτροπή δεν αποφάσισε να εφαρμόσει τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 για να αξιολογήσει τις αντισταθμίσεις της δημόσιας υπηρεσίας, συχνά ενέκρινε τις αντισταθμίσεις αυτές εφαρμόζοντας κατ’ αναλογία το πλαίσιο της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Το βασικό κριτήριο για την Επιτροπή ήταν ότι το ποσό της αντιστάθμισης δεν υπερέβαινε το αναγκαίο ποσό για την κάλυψη των εξόδων εκτέλεσης της εν λόγω υπηρεσίας. Όσον αφορά τον κίνδυνο υπεραντιστάθμισης στη συγκεκριμένη περίπτωση, στην έκθεση της πλειοψηφίας επισημαίνεται ότι, επειδή η διαδικασία αφορά τον υπολογισμό εκ των υστέρων των δαπανών που πραγματοποίησε στο παρελθόν η εταιρεία για να παρέχει τις απαιτούμενες υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, στους υπολογισμούς της δεν εντοπίζονται οι αβεβαιότητες που αφορούν οποιαδήποτε εκτίμηση πρόγνωσης, καθώς η αντιστάθμιση καθορίζεται εκ των προτέρων. Συνεπώς, το ζήτημα της υπεραντιστάθμισης δεν τίθεται.
(43)
Στην έκθεση της πλειοψηφίας υπενθυμίζεται επίσης ότι δεν ήταν διαθέσιμο κάποιο σύστημα διαχωρισμού των λογαριασμών και ότι ο διαχωρισμός των λογαριασμών εφαρμόζεται στις εταιρείες εκείνες που λαμβάνουν αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, προκειμένου να αποφεύγεται η καταχρηστική αξιοποίηση των κονδυλίων υπέρ άλλων δραστηριοτήτων της επιχείρησης. Ωστόσο, επειδή στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν έχουν μεταβιβαστεί ακόμη δημόσιοι πόροι στη Simet ως αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, η απαίτηση διαχωρισμού των λογαριασμών δεν πρέπει να θεωρηθεί αιτία άρνησης για την καταβολή της αντιστάθμισης που χορήγησε το Consiglio di Stato.
(44)
Στην έκθεση της πλειοψηφίας υπογραμμίζεται επίσης ότι για τα έτη 2002 και 2003, όταν ήταν διαθέσιμοι οι αναλυτικοί λογαριασμοί, οι πραγματικές ζημίες εκμετάλλευσης ήταν ουσιαστικά ίδιες με τις ζημίες που βασίστηκαν στη μέθοδο που είχε εφαρμοστεί τα προηγούμενα έτη, σύμφωνα με την οποία τα έξοδα της υπηρεσίας μεταφοράς με λεωφορεία κατανεμήθηκαν για τη διαπεριφερειακή μεταφορά βάσει του ποσοστού εσόδων από τις εν λόγω υπηρεσίες (τα ποσά διέφεραν μόνο κατά 2,6 %). Οι σύμβουλοι θεωρούν, συνεπώς, ότι η απουσία αναλυτικών λογαριασμών την προηγούμενη περίοδο δεν πρέπει να έχει καμία πρακτική επίπτωση στην παραχώρηση αντισταθμίσεων.
3. ΛΟΓΟΙ ΠΟΥ ΟΔΗΓΗΣΑΝ ΣΤΗΝ ΚΙΝΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(45)
Όπως προκύπτει από την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή διατηρούσε πλήθος αμφιβολιών όσο αφορά το συμβιβάσιμο του κοινοποιηθέντος μέτρου με την εσωτερική αγορά.
(46)
Καταρχάς, η Επιτροπή διατηρούσε αμφιβολίες όσον αφορά τη δυνατότητα χαρακτηρισμού του κοινοποιηθέντος μέτρου ως μέτρου που δεν συνιστά ενίσχυση, καθώς και, ειδικότερα, σχετικά με την τήρηση των τεσσάρων προϋποθέσεων που ορίζει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην απόφαση Altmark (16).
(47)
Κατά δεύτερο λόγο, η Επιτροπή έθεσε το ζήτημα του εφαρμοστέου νομικού πλαισίου. Επειδή η αντιστάθμιση που επέβαλε το Consiglio di Stato αφορούσε τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που πιθανώς επιβλήθηκαν στη Simet για την περίοδο από το 1987 έως το 2003 και δεν είχαν ακόμη εξοφληθεί, προέκυψε το ζήτημα εάν θα έπρεπε να εφαρμοστεί στη συγκεκριμένη περίπτωση ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 ή ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1370/2007.
(48)
Η Επιτροπή θεώρησε ότι ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 θα ήταν εφαρμοστέος εάν μπορούσε να αποδειχθεί ότι υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας είχε πράγματι επιβληθεί μονομερώς στη Simet από τις ιταλικές αρχές και ότι η προτεινόμενη αντιστάθμιση τηρούσε τις απαιτήσεις του εν λόγω κανονισμού. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, οι αντισταθμίσεις για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται μονομερώς σε μια επιχείρηση σύμφωνα με τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού, εξαιρούνται από την προκαταρκτική διαδικασία κοινοποίησης στην Επιτροπή. Ωστόσο, σε περίπτωση που αποδειχθεί ότι δεν ικανοποιείται καμία από τις δύο προϋποθέσεις, επιβάλλεται να αξιολογηθεί το συμβιβάσιμο του κοινοποιηθέντος μέτρου κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007.
(49)
Κατά τρίτο λόγο, εάν υποτεθεί ότι η αντιστάθμιση που επέβαλε το Consiglio di Stato ήταν πράγματι αποτέλεσμα της μονομερούς επιβολής των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, η Επιτροπή, βάσει των πληροφοριών που έχει στην κατοχή της, αμφιβάλλει εάν η αντιστάθμιση ήταν σύμφωνη με το περιεχόμενο του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Η Επιτροπή αμφιβάλλει επίσης για τη σκοπιμότητα εφαρμογής της κοινής μεθόδου αντιστάθμισης που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, ο οποίος εφαρμόζεται για τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβλήθηκαν μονομερώς μετά το 1992, καθώς, από τον Ιούλιο του 1992, οι διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία δεν θα μπορούσαν να υπόκεινται σε επιβεβλημένες μονομερώς υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας (17).
(50)
Κατά τέταρτο λόγο, εάν περαιτέρω έρευνες επιβεβαιώσουν ότι τουλάχιστον μία από τις προϋποθέσεις απαλλαγής από την κοινοποίηση, κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1191/69, δεν τηρήθηκε και ότι ήταν αναγκαία η διενέργεια αξιολόγησης κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, η Επιτροπή θα μπορούσε να αμφισβητήσει την τήρηση των όρων του εν λόγω κανονισμού στη συγκεκριμένη περίπτωση.
(51)
Σε κάθε περίπτωση, ανεξαρτήτως της εφαρμοζόμενης νομικής βάσης, η Επιτροπή αμφιβάλλει ότι η αντιστάθμιση που επέβαλε το Consiglio di Stato απέκλειε το ενδεχόμενο υπεραντιστάθμισης. Η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, τουλάχιστον έως το 2000 (18), οι λογαριασμοί της Simet δεν διαχωρίζονταν με αποτελεσματικό τρόπο και αμφισβήτησε τη δυνατότητα προσδιορισμού εκ των υστέρων και με ακρίβεια των δαπανών που συνδέονται με τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, απορρίπτοντας επίσης την καταλληλότητα της αναμενόμενης απόδοσης των ιδίων κεφαλαίων που χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΤΑΛΙΑΣ
(52)
Στα έγγραφα που απέστειλαν οι ιταλικές αρχές, υποστηρίζουν ότι το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, κυρίως γιατί δεν πληροί τις προϋποθέσεις που ορίζει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση Altmark. Επίσης, σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η αντιστάθμιση που χορήγησε το Consiglio di Stato παραβίαζε τόσο τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, όσο και τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1370/2007.
(53)
Οι ιταλικές αρχές επεσήμαναν ότι, κατά την υπό εξέταση περίοδο, δεν υπήρξε ούτε μονομερής ούτε συμβατική επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας για τις υπηρεσίες διαπεριφερειακής μεταφοράς με λεωφορεία. Το νομικό μέσο που διέπει τις σχέσεις μεταξύ δημοσίων αρχών και ιδιωτικών επιχειρήσεων που παρέχουν υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών αποτελείται από μεγάλο αριθμό μονομερών μέτρων παραχώρησης, βάσει των οποίων οι δημόσιες αρχές μεταβιβάζουν στον ιδιώτη το νόμιμο δικαίωμά τους να παρέχουν υπηρεσίες μεταφοράς στο γενικό σύνολο, το οποίο η ιταλική νομοθεσία παρείχε αρχικά στο κράτος σύμφωνα με τον νόμο αριθ. 1822/39.
(54)
Οι ιταλικές αρχές επεσήμαναν επίσης ότι ο κανονισμός παραχώρησης που χορήγησε το Υπουργείο κατόπιν αιτήματος της εταιρείας, διευκρίνιζε με σαφήνεια ότι η υπηρεσία εννοείται ότι παρέχεται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας, εξαιρουμένης της διασφάλισης των αποκλειστικών δικαιωμάτων κατά την υπό εξέταση περίοδο. Η παροχή της υπηρεσίας δεν παρείχε κανένα δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης. Οι εν λόγω παραχωρήσεις ήταν προσωρινής φύσης με ετήσια ανανέωση κατόπιν αιτήματος της εταιρείας. Οι άδειες υπόκειντο σε πολλές τροποποιήσεις από έτος σε έτος όσον αφορά τα δρομολόγια, τους τόπους επιβίβασης, τον αριθμό των αφετηριών κ.λπ., αναλόγως με τα ειδικά αιτήματα που υπέβαλαν οι εταιρείες.
(55)
Όσον αφορά το όριο τιμών που ίσχυαν έως το 2001, στο οποίο αναφέρεται η απόφαση κίνησης της διαδικασίας, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι εφαρμόστηκε σε όλη την Ιταλία και όχι μόνο σε μια συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή. Αναφέρουν επίσης ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, επρόκειτο για ένα μέτρο που εντάσσεται στην πολιτική τιμών, αλλά δεν συνιστούσε τιμολογιακή υποχρέωση που υπόκειται σε υποχρεωτική αντιστάθμιση σύμφωνα με τον κανονισμό.
(56)
Επίσης, σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, από τον Ιούλιο του 1992 (19), η μονομερής επιβολή όρων για τις διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία δεν ήταν καν επιτρεπτοί σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Το άρθρο 1 παράγραφος 5 του εν λόγω κανονισμού επιτρέπει μονομερή επιβολή όρων μόνο για τις αστικές, προαστιακές και περιφερειακές υπηρεσίες.
(57)
Σε κάθε περίπτωση, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι η Simet δεν ζήτησε ποτέ την κατάργηση μιας υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας, όπως προβλέπει το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, αίτημα που η ίδια θεωρεί προαπαιτούμενο για να στοιχειοθετηθούν οι εν λόγω υποχρεώσεις. Το αίτημα που υπέβαλε η Simet στο Υπουργείο το 1999 (20) ήταν ένα γενικό αίτημα για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας οι οποίες φέρεται να επιβλήθηκαν από τις παραχωρήσεις που χορηγήθηκαν για την περίοδο μετά το 1987. Οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι στο εν λόγω αίτημα δεν αναφέρονταν οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που έπρεπε να καταργηθούν για να διασφαλίζεται επαρκής απόδοση των υπηρεσιών διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία.
(58)
Συνεπώς, οι ιταλικές αρχές καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η Simet δεν απέδειξε ότι ανέλαβε τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας [κατά την έννοια του άρθρου 2 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69] και, ειδικότερα, δεν απέδειξε ποιες ειδικές και συγκεκριμένες υποχρεώσεις μεταφοράς και τιμολόγησης της επεβλήθησαν. Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η Simet απέδειξε μόνο ότι, βάσει κρατικών παραχωρήσεων που χορηγήθηκαν από τις αρμόδιες αρχές κατόπιν αιτήματος της επιχείρησης, παρείχε διάφορες γενικές υπηρεσίες μεταφοράς. Η ανάθεση των γενικών υπηρεσιών μεταφοράς στη Simet δεν αποδεικνύει από μόνη της την ανάληψη εκ μέρους της εταιρείας κάποιας υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
(59)
Οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν επίσης ότι, για μεγάλο μέρος της υπό εξέταση περιόδου (1987-2001), η Simet δεν προέβη σε αποτελεσματικό διαχωρισμό των λογαριασμών, όπως ορίζει το άρθρο 1 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 (21). Δεν κατέστη συνεπώς δυνατός ο υπολογισμός του καθαρού πρόσθετου κόστους από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, δεν πληρούνται οι όροι που προβλέπει το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
(60)
Τέλος, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι το αρμόδιο Υπουργείο δεν καθόρισε εκ των προτέρων κάποιο ποσό αντιστάθμισης, όπως προβλέπει το άρθρο 13 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, καθώς δεν επέβαλε καμία υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας στη Simet. Στην προκειμένη περίπτωση, η οφειλόμενη αντιστάθμιση στη Simet υπολογίστηκε αποκλειστικά βάσει μιας εκ των υστέρων αξιολόγησης.
(61)
Οι ιταλικές αρχές θεωρούν ότι μια αξιολόγηση που διενεργείται κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 εγείρει ουσιαστικά τα ίδια ζητήματα (μεταξύ των οποίων η απουσία ενός σαφούς ορισμού των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, η απουσία αντικειμενικών και εκ των προτέρων καθορισμένων παραμέτρων βάσει των οποίων θα υπολογίζεται η αντιστάθμιση, η απουσία ενός συστήματος διαχωρισμού των λογαριασμών κ.λπ.) μιας αξιολόγησης κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Όσον αφορά την έννοια του «εύλογου κέρδους» που ορίζεται στο παράρτημα του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, οι ιταλικές αρχές θεωρούν δυσανάλογο τον συντελεστή απόδοσης που προτείνει η Simet στην αρχική έκθεση, εφόσον η αντιστάθμιση καθορίζεται εκ των υστέρων και εξαλείφει τον κίνδυνο απρόβλεπτων δαπανών/ζημιών.
(62)
Οι ιταλικές αρχές συμφωνούν ανεπιφύλακτα με τα συμπεράσματα της έκθεσης της μειοψηφίας, σύμφωνα με την οποία δεν ήταν δυνατόν να υπολογιστεί το ποσό της αντιστάθμισης. Παράλληλα, οι ιταλικές αρχές θεωρούν ότι υπάρχουν ορισμένα ουσιώδη και μεθοδολογικά σφάλματα στην έκθεση της πλειοψηφίας. Ειδικότερα, οι ιταλικές αρχές αμφιβάλλουν για την καταλληλότητα της μεθόδου που βασίζεται σε υποθέσεις και χρησιμοποιήθηκε στην εν λόγω έκθεση για την εκτίμηση των καθαρών λειτουργικών δαπανών από τις υποτιθέμενες υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας και, κατά τον ίδιο τρόπο, αμφισβητούν το γεγονός ότι η έκθεση:
-
δεν περιορίζει το ποσό του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου στο κεφάλαιο που αφορά τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, αλλά έλαβε υπόψη της όλο το χρησιμοποιηθέν κεφάλαιο για να υπολογίσει την αντιστάθμιση. Εν ολίγοις, το κεφάλαιο που χρησιμοποιήθηκε από την εταιρεία για άλλες δραστηριότητες, όπως ταξιδιωτικά πρακτορεία, διεθνείς υπηρεσίες και μίσθωση λεωφορείων με οδηγό, δεν εξαιρέθηκε από τους εν λόγω υπολογισμούς,
-
περιλαμβάνει ασφάλιστρο κινδύνου ανώτερο των 100 μονάδων βάσης κατά τον προσδιορισμό της αναμενόμενης απόδοσης του κεφαλαίου. Το γεγονός αυτό δεν κρίνεται σκόπιμο για μια αντιστάθμιση που υπολογίζεται εκ των υστέρων,
-
δεν υπολογίζει καταλλήλως τους τόκους καθώς τα ποσά της αντιστάθμισης δεν κατεβλήθησαν στα έτη για τα οποία είχαν καθοριστεί. Ειδικότερα, οι σύμβουλοι που διόρισε το Consiglio di Stato εφάρμοσαν νόμιμα επιτόκια σε ποσά πλήρως αναπροσαρμοσμένα στο 2012 και όχι στα αρχικά ποσά, όπως θα ήταν σκόπιμο.
5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΡΙΤΩΝ
(63)
Το μοναδικό τρίτο μέρος που υπέβαλε παρατηρήσεις ως απάντηση στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας ήταν η Simet, ως δυνητικός δικαιούχος του κοινοποιηθέντος μέτρου. Στις δηλώσεις της, η Simet διαφωνεί με τις προκαταρκτικές θέσεις που έλαβε η Επιτροπή στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας.
(64)
Για να υποστηρίξει τον ισχυρισμό ότι της επεβλήθησαν υποχρεώσεις, η Simet παρουσίασε τις παραχωρήσεις που της χορηγήθηκαν για τα δρομολόγια που αποτελούν το αντικείμενο της δικαστικής διαδικασίας. Σύμφωνα με τη Simet, οι απαιτήσεις των εν λόγω παραχωρήσεων περιλάμβαναν τις οδηγίες για τα κόμιστρα, τις υποχρεώσεις διαδρομών, τις στάσεις προς εξυπηρέτηση, τη συχνότητα των δρομολογίων και τα ωράρια, καθώς επίσης τους όρους που διέπουν τη μεταφορά των αποσκευών επιβατών και τη δωρεάν μεταφορά της αλληλογραφίας για λογαριασμό των ταχυδρομικών υπηρεσιών και των ταχυδρομικών αντικειμένων με την καταβολή του αντιτίμου που προβλέπουν οι διατάξεις για τη ρύθμιση αυτού του είδους των μεταφορών. Οι παραχωρήσεις προέβλεπαν επίσης ότι η εταιρεία θα ανακοίνωνε κάθε είδους διακοπή, ατύχημα ή μεταβολή του τρόπου παροχής των υπηρεσιών, καθώς επίσης την υποχρέωση να εκδίδει εισιτήρια για τη μεταφορά επιβατών, αποσκευών και γεωργικών εμπορευμάτων, διατηρώντας τα σχετικά αρχεία για πέντε έτη. Επίσης, η Simet όφειλε να λαμβάνει προηγουμένως άδεια από τις επαρχιακές υπηρεσίες έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου όσον αφορά τον τύπο και τα χαρακτηριστικά των λεωφορείων που χρησιμοποιούσε για τις υπηρεσίες που αποτελούν αντικείμενο των παραχωρήσεων, καθώς και για την παροχή άλλων υπηρεσιών.
(65)
Η Simet παρουσίασε επίσης τις, κατά την άποψή της, απόλυτες ή μερικές απορρίψεις των αιτημάτων της από το Υπουργείο σχετικά με την τροποποίηση των μεθόδων παροχής των υπηρεσιών. Ειδικότερα, όσον αφορά την υπό εξέταση περίοδο, η Simet παρουσίασε τις (μερικές) απορρίψεις που αφορούν (22):
-
τα αιτήματα για νέες στάσεις πέραν εκείνων που υπήρχαν ήδη στις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία στα δρομολόγια Rossano-Napoli (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Firenze (1999), Cosenza-Firenze και Cosenza-Pisa (2000) και, τέλος, San Giovanni-Milano (2003),
-
αίτηση έκδοσης άδειας για την παροχή νέων υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία στο δρομολόγιο Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Η Simet θεωρεί ότι οι εν λόγω απορρίψεις αποδεικνύουν τον μονομερή χαρακτήρα της επιβολής υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας από τις ιταλικές αρχές. Η Simet υποστηρίζει επίσης ότι οι αρχές δεν επέτρεψαν τη «βελτιστοποίηση» των υπηρεσιών μεταφοράς με τη διεύρυνση και τη διαφοροποίηση των υπηρεσιών. Τα εξυπηρετούμενα από την εταιρεία δρομολόγια «πάγωσαν» και παρέμειναν δεσμευμένα από τις υπουργικές αποφάσεις, μολονότι είχαν χαρακτηριστεί επισήμως ως «εταιρικές δραστηριότητες».
(67)
Η Simet διαφωνεί με τον ισχυρισμό του σημείου 16 της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, σύμφωνα με τον οποίο τα κόμιστρα που προβλέπουν οι κανονισμοί ετήσιας παραχώρησης ήταν εκείνα που είχε προτείνει η εταιρεία. Αρχικά, τα κόμιστρα των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία για μακρινά δρομολόγια έπρεπε να είναι αντίστοιχα των σιδηροδρομικών εισιτηρίων δεύτερης θέσης, όπως προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το υπουργικό υπόμνημα της 19ης Δεκεμβρίου 1988 (D.C. III Div 32 αριθ. 3846), σύμφωνα με το οποίο «λαμβάνοντας υπόψη ότι πολλές ανάδοχες εταιρείες μεταφορών με λεωφορεία κρατικής αρμοδιότητας υπέβαλαν αιτήματα για αύξηση των κομίστρων· λαμβάνοντας υπόψη ότι την τελευταία περίοδο έπαψαν να εκδίδονται γενικές διατάξεις για θέματα τιμών· εν αναμονή νέων οδηγιών […] ορίζεται ότι [οι περιφερειακές υπηρεσίες] χορηγούν απευθείας στις ανάδοχες εταιρείες άδειες για να προβούν σε αυξήσεις κομίστρων στις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, προκειμένου αυτά να εξισωθούν με τα κόμιστρα του κρατικού σιδηροδρομικού οργανισμού (Ferrovie dello Stato-FS) για τα σιδηροδρομικά εισιτήρια δεύτερης θέσης με την προσαύξηση της υπερταχείας γραμμής εάν πρόκειται για δρομολόγια που διέρχονται από αυτοκινητοδρόμους [όπως στη συγκεκριμένη περίπτωση]· […] ασφαλώς, δεν θα πρέπει να πραγματοποιηθεί καμία αύξηση κομίστρων για τα δρομολόγια για τα οποία ισχύει ήδη το προαναφερθέν τιμολόγιο.» Σύμφωνα με τη Simet, τα στοιχεία αυτά αποδεικνύουν ότι δεν της επετράπη να εφαρμόσει υψηλότερα κόμιστρα από αυτά που εφαρμόζει ο κρατικός σιδηροδρομικός οργανισμός (Ferrovie dello Stato) για τα εισιτήρια δεύτερης θέσης (ήτοι τα πιο χαμηλά κόμιστρα που ισχύουν στις σιδηροδρομικές μεταφορές). Κατά συνέπεια, δεν επετράπη στην εταιρεία να αποκτήσει μεγαλύτερα έσοδα από τη δραστηριότητά της, καθώς το κράτος απέβλεπε ουσιαστικά στην ικανοποίηση συλλογικών αναγκών και στόχων.
(68)
Στην εγκύκλιο του Υπουργείου με αριθ. πρωτ. A/7302 της 3ης Ιουλίου 1992, αναφέρεται ότι, για το εν λόγω έτος, η αύξηση που επετράπη για τα δρομολόγια λεωφορείων κρατικής αρμοδιότητας ανήλθε σε 6,1 %. Σύμφωνα με τη Simet, η εγκύκλιος, με την οποία το Υπουργείο εγκρίνει αύξηση των κομίστρων μόνο για την τιμαριθμική αναπροσαρμογή, επιβεβαιώνει την αδυναμία της εταιρείας να επιβάλει αυτόνομα τα κόμιστρα που θεωρούσε καταλληλότερα. Η Simet επισημαίνει επίσης ότι από το σημείο 2 της εγκυκλίου αριθ. 3/02 της 5ης Απριλίου 2002 προκύπτει ότι, στο πλαίσιο των οδηγιών σχετικά με τον τρόπο μετατροπής των κομίστρων από τη λίρα στο ευρώ, το Υπουργείο επιβεβαιώνει ότι τα εν λόγω κόμιστρα ήταν «ελεγχόμενα».
(69)
Τέλος, από τις παραχωρήσεις που χορήγησε το Υπουργείο προκύπτει ότι τα κόμιστρα «καθορίζονται», ήτοι επιβάλλονται από τη δημόσια αρχή. Εφόσον δεν πρόκειται για απλή «άδεια», αλλά για «παραχώρηση», στους σχετικούς κανονισμούς διευκρινίζεται σαφώς ότι «διέπεται από τις προβλεπόμενες ρήτρες, καθώς και από τις ρήτρες που μπορούν να θεσπιστούν μελλοντικά» και ότι «η δημόσια αρχή έχει το δικαίωμα να ανακαλεί ανά πάσα στιγμή την παραχώρηση χωρίς η επιχείρηση εκμετάλλευσης να μπορεί να προβάλει καμία αξίωση». Στο σημείο 6 όλων των κανονισμών παραχώρησης αναφέρεται ρητά ότι οι πίνακες των ωραρίων και των τιμών εισιτηρίων είναι εκείνοι που εγκρίνονται από την περιφερειακή υπηρεσία έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου. Η Simet ισχυρίζεται ότι, εφόσον ο καθορισμός των κομίστρων δεν επιτρέπει την ελαστικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών για το κοινό, δεν μπόρεσε να ανταποκριθεί στις ανάγκες της αγοράς, ούτε να ικανοποιήσει τις ανάγκες της με τον τρόπο που η ίδια θεωρούσε πιο πρόσφορο.
(70)
Δεδομένης της υποχρέωσής της να εφαρμόζει τα επιβαλλόμενα κόμιστρα, η Simet θεωρεί ότι δεν μπόρεσε να εφαρμόσει τις συνήθεις τιμολογιακές πολιτικές που θα εφάρμοζε μια επιχείρηση στη σύγχρονη, ελεύθερη και ανταγωνιστική αγορά. Αφενός, η Simet επισημαίνει το γεγονός ότι το ύψος των κομίστρων που επέβαλε το Υπουργείο (αντιστοιχία με τα κόμιστρα του Ferrovie dello Stato για σιδηροδρομικά εισιτήρια δεύτερης θέσης) ήταν τόσο χαμηλό που η εταιρεία δεν ήταν σε θέση να καλύπτει το λειτουργικό κόστος των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία και, αφετέρου, τα μέτρα αυτά επέτρεψαν στο κράτος να χορηγήσει αδικαιολόγητη ενίσχυση στον Ferrovie dello Stato, δεδομένου ότι δεν επετράπη στις ανάδοχες εταιρείες υπηρεσιών διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία, όπως η Simet, να εφαρμόσουν χαμηλότερα κόμιστρα από τα κόμιστρα της σιδηροδρομικής εταιρείας για εισιτήριο δεύτερης θέσης με την προσαύξηση της υπερταχείας γραμμής. Ο οργανισμός Ferrovie dello Stato ευνοήθηκε περαιτέρω από το γεγονός ότι απορρίφθηκαν ενισχύσεις προς τη Simet και άλλες εταιρείες παροχής παρόμοιων υπηρεσιών.
(71)
Με βάση τα ανωτέρω, η Simet θεωρεί ότι οι παραχωρήσεις που χορήγησε το Υπουργείο και οι μετέπειτα αποφάσεις απόρριψης των αιτημάτων τροποποίησης των δρομολογίων, αποδεικνύει ότι οι εν λόγω παραχωρήσεις πληρούν τα κριτήρια της σύμβασης υπηρεσίας κατά την έννοια του άρθρου 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, καθώς προβλέπουν υποχρεώσεις που αφορούν δρομολόγια, στάσεις, κόμιστρα, δωρεάν μεταφορά της αλληλογραφίας για λογαριασμό των ταχυδρομικών υπηρεσιών και των ταχυδρομικών αντικειμένων με την καταβολή του αντιτίμου που προβλέπουν οι διατάξεις για τη ρύθμιση αυτού του είδους των μεταφορών.
(72)
Ακόμη και εάν ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 δεν προέβλεπε κανένα δικαίωμα αντιστάθμισης για τους αναδόχους διαπεριφερειακών υπηρεσιών, όπως ισχυρίζεται το Υπουργείο, η Simet υποστηρίζει ότι αυτό θα σήμαινε ότι η υπηρεσία έχει ελευθερωθεί και, συνεπώς, το δημόσιο δεν θα μπορούσε να επιβάλει καμία υποχρέωση στην επιχείρηση, ιδίως όσον αφορά την τιμολογιακή πολιτική. Η Simet θεωρεί συνεπώς ότι το Υπουργείο παραβίασε τον νόμο και ότι, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία (άρθρο 35 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 80/1998 που εφάρμοσε το Consiglio di Stato), της οφείλεται αποζημίωση.
(73)
Σύμφωνα με τη Simet το ζήτημα δεν αφορά ένα τυπικό ζήτημα που ρυθμίζεται από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, αλλά μια διαφορά αποζημίωσης. Η Simet επισημαίνει ότι η απόφαση 1405/2010 αναγνωρίζει το δικαίωμά της να αποζημιωθεί κατά την έννοια του άρθρου 35 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 80/1998, προς αποκατάσταση των ζημιών που υπέστη εξαιτίας των παράνομων απορριπτικών αποφάσεων του Υπουργείου για την κατάργηση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που έχουν επιβληθεί στη Simet. Οι εν λόγω αποφάσεις, οι οποίες πλήττουν το δικαίωμα της επιχειρηματικής ελευθερίας που προστατεύεται από το άρθρο 41 του ιταλικού Συντάγματος, καθώς παράγουν περιουσιακή ζημία στην άσκηση της δραστηριότητας της εταιρείας, έπρεπε επομένως να θεωρηθούν παράνομες και, ως εκ τούτου, παρείχαν δικαίωμα πραγματικής αποκατάστασης των ζημιών. Το Consiglio di Stato αναγνώρισε ότι το Υπουργείο προκάλεσε αδικαιολόγητη ζημία στη Simet με την επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, παραβιάζοντας το δικαίωμά της να παρέχει υπηρεσία μεταφοράς με πλήρη ελευθερία και αυτονομία.
(74)
Αν ωστόσο θεωρηθεί ότι ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, όπως τροποποιήθηκε, επιτρέπει στο δημόσιο να επιβάλλει υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας για να ικανοποιούνται οι ανάγκες της περιφέρειας, η Simet θεωρεί ότι το Υπουργείο υποχρεούται να καταβάλει αντίτιμο ως αντιστάθμιση των εν λόγω υποχρεώσεων. Πράγματι, σύμφωνα με τη Simet, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 επιτρέπει την επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας προς «ικανοποίηση των μεταφορικών αναγκών μιας περιφέρειας» (άρθρο 1 παράγραφος 2) και όχι «σε μια περιφέρεια».
6. ΣΧΟΛΙΑ ΤΗΣ ΙΤΑΛΙΑΣ ΕΠΙ ΤΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ ΤΟΥ ΤΡΙΤΟΥ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΟΥ
(75)
Στα σχόλιά τους επί των παρατηρήσεων του τρίτου ενδιαφερόμενου, οι ιταλικές αρχές επιβεβαίωσαν τη θέση τους, σύμφωνα με την οποία δεν υφίσταται καμία υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 και, συνεπώς, δεν οφείλεται καμία αντιστάθμιση.
(76)
Προς επίρρωση της θέσης τους, οι ιταλικές αρχές εξήγησαν περαιτέρω το σύστημα που ρυθμίζει τη λειτουργία των υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία σύμφωνα με τον νόμο αριθ. 1822/39 (23) (ισχύων νόμος κατά την υπό εξέταση περίοδο). Σύμφωνα με τον εν λόγω νόμο, το κανονιστικό πλαίσιο για τις υπηρεσίες μεταφοράς κρατικής αρμοδιότητας (γνωστές και ως «γραμμές λεωφορείων») ήταν το ακόλουθο:
i)
η υπηρεσία ασκείτο μετά από έκδοση παραχώρησης·
ii)
η παραχώρηση χορηγείτο κατόπιν αιτήσεως της επιχείρησης·
iii)
για την ανάθεση των παραχωρήσεων δεν προβλέπονταν ούτε εφαρμόζονταν διαδικασίες επιλογής·
iv)
η παραχώρηση διά νόμου ήταν προσωρινή ή οριστική κατά την απόλυτη διακριτική ευχέρεια του Υπουργείου, το οποίο πάντοτε επέλεγε την ανάθεση της προσωρινής παραχώρησης σε όλες τις επιχειρήσεις. Έτσι, οι παραχωρήσεις είχαν διάρκεια ενός έτους και οι επιχειρήσεις (συμπεριλαμβανομένης της Simet) κατέθεταν εκ νέου αίτημα από έτος σε έτος για την ανανέωση της παραχώρησης·
v)
η παραχώρηση παρείχε το δικαίωμα αποκλειστικότητας στα δρομολόγια που προέβλεπε ο κανονισμός παραχώρησης·
vi)
οι ανάδοχοι κατείχαν δικαιώματα προτίμησης όσον αφορά τις εξυπηρετούμενες περιοχές, οι οποίες καθορίζονται με βάση το αποκαλούμενο κριτήριο της «γειτνίασης», ήτοι της εγγύτητας και της οικονομικής και λειτουργικής διασύνδεσης των γραμμών (άρθρα 5 και 6 του νόμου αριθ. 1822/39)·
vii)
εφαρμοζόταν επίσης ένα κριτήριο προτίμησης των υφιστάμενων υπηρεσιών καθώς, για λόγους οικονομίας, θεωρούταν ότι προστατευόταν καλύτερα το δημόσιο συμφέρον με την επιλογή της τροποποίησης των υφιστάμενων υπηρεσιών, παρά με τη δημιουργία νέων·
viii)
επίσης, για τη χορήγηση της παραχώρησης νέων υπηρεσιών εφαρμοζόταν το κριτήριο του αριθμού των χρηστών της περιοχής προς εξυπηρέτηση, σε σχέση με το μήκος της διαδρομής της υπό δημιουργία νέας υπηρεσίας. Η περιοχή εξυπηρέτησης έπρεπε να έχει πληθυσμό τουλάχιστον 300 000 κατοίκων για υπηρεσίες με διαδρομή έως 500 χμ. και για υπηρεσίες με μεγαλύτερη διαδρομή χρησιμοποιούταν αναλογικό κριτήριο (24).
(77)
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι οι αποφάσεις του Υπουργείου όσον αφορά τα αιτήματα που υπέβαλαν οι επιχειρήσεις για την τροποποίηση μιας υφιστάμενης υπηρεσίας ή την παραχώρηση νέων υπηρεσιών έπρεπε να λαμβάνουν υπόψη το εν λόγω κανονιστικό πλαίσιο.
(78)
Όσον αφορά τις, απόλυτες ή μερικές, απορρίψεις του Υπουργείου σε σχέση με τα αιτήματα τροποποίησης των τρόπων παροχής των υπηρεσιών από τη Simet, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι αυτά αφορούσαν αποκλειστικά το σύστημα που ρυθμίζεται από τον νόμο αριθ. 1822/39. Ειδικότερα, το Υπουργείο δεν μπορούσε να χορηγήσει νέες παραχωρήσεις για νέες υπηρεσίες ούτε να επεκτείνει το εύρος των υφιστάμενων (αποδεχόμενο νέες στάσεις) εφόσον κάτι τέτοιο θα είχε συνέπειες στα δικαιώματα άλλων επιχειρήσεων μεταφοράς με λεωφορεία, κατά την έννοια του προαναφερθέντος νόμου. Παράλληλα, το Υπουργείο αποδέχθηκε τις τροποποιήσεις που δεν ήταν αντίθετες με τις αρχές που θεσπίζει ο νόμος αριθ. 1822/39 (25).
(79)
Οι ιταλικές αρχές, μολονότι αναγνωρίζουν ότι σε πολλές περιπτώσεις δεν έγινε δεκτή η χορήγηση άδειας στη Simet για την παροχή νέων υπηρεσιών ή την προσθήκη νέων στάσεων στις υφιστάμενες υπηρεσίες, θεωρούν ότι οι δηλώσεις της Simet και τα συνημμένα έγγραφα δεν αποδεικνύουν ότι υποβλήθηκαν επίσημα αιτήματα -τα οποία στη συνέχεια απορρίφθηκαν- για την τροποποίηση των χαρακτηριστικών των παρεχόμενων υπηρεσιών που ορίζονται στους υφιστάμενους κανονισμούς παραχώρησης. Σε κάθε περίπτωση, το Υπουργείο δεν απέρριψε ποτέ τα αιτήματα της Simet για την κατάργηση των στάσεων σε αραιοκατοικημένες ζώνες ούτε αιτήματα που προέβλεπαν τροποποιήσεις ωραρίων.
(80)
Όσον αφορά τις ρήτρες των κανονισμών παραχώρησης για τη μεταφορά ταχυδρομικών αντικειμένων, σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η Simet δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει τις πραγματικά παρεχόμενες υπηρεσίες και το καθαρό τους κόστος. Οι ιταλικές αρχές επεσήμαναν επίσης ότι η Simet SpA δεν προσκόμισε ποτέ κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι το Υπουργείο δεν επέτρεψε στη Simet να επιφέρει μεταβολές στα κόμιστρα. Υπογραμμίζεται, μεταξύ άλλων, ότι η Simet δεν ζήτησε ποτέ άδεια για να προβεί σε μειώσεις κομίστρων.
(81)
Όσον αφορά το υπουργικό υπόμνημα της 19ης Δεκεμβρίου 1988 (D.C. III Div 32 αριθ. 3846) και τη μετέπειτα υπουργική εγκύκλιο αριθ. A/66 της 10ης Ιανουαρίου 1989 (η οποία εκδόθηκε από την επαρχιακή υπηρεσία έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου στο Catanzaro), σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές τα έγγραφα αυτά επέτρεψαν στις εταιρείες μεταφοράς με λεωφορεία να εναρμονίσουν τις τιμές με τις τιμές του Ferrovie dello Stato και θα έπρεπε συνεπώς να κριθούν στο πλαίσιο των ευρύτερων εθνικών πολιτικών για τις μεταφορές και τις τιμές. Το ίδιο ισχύει για την επιστολή της επαρχιακής υπηρεσίας του Catanzaro αριθ. 7302 της 3ης Ιουλίου 1992 (στην οποία αναφέρεται η Simet), που έδινε τη δυνατότητα στις εταιρείες μεταφοράς με λεωφορεία να αυξήσουν τις τιμές κατά 6,1 % με σκοπό την τιμαριθμική αναπροσαρμογή τους σύμφωνα με την εγκύκλιο αριθ. 801/92 (26). Στην επιστολή αναφέρεται ότι οι επιχειρήσεις μπορούν να εφαρμόζουν διαφορετικό τιμολογιακό καθεστώς, αρκεί να υποβάλουν σχετικό αίτημα. Οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι η Simet δεν υπέβαλε ποτέ αίτημα εν προκειμένω. Σε κάθε περίπτωση, ούτε το υπουργικό υπόμνημα του 1988 ούτε η υπουργική επιστολή του 1992 συνιστούν απόρριψη του αιτήματος της Simet για κατάργηση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας όσον αφορά τις τιμές.
(82)
Οι ιταλικές αρχές αντικρούουν επίσης τους ισχυρισμούς της Simet ότι το σημείο 2 της εγκυκλίου αριθ. 3/02 της 5ης Απριλίου 2002 αποδεικνύει πως οι τιμές για την υπηρεσία μεταφοράς με λεωφορεία ήταν καθορισμένες από το Υπουργείο. Η εγκύκλιος αυτή περιορίζεται στην παροχή οδηγιών σχετικά με τον τρόπο μετατροπής των τιμών από τη λίρα στο ευρώ. Το γεγονός ότι οι τιμές των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία για μακρινά δρομολόγια ήταν «ελεγχόμενες», δεν σημαίνει ότι δεν τις καθόριζαν οι εταιρείες, αλλά ότι αντίθετα καθορίζονταν εκ των προτέρων ώστε να προστατεύεται η διαφάνεια και η δημοσιότητα, προς όφελος των επιβατών, για να εγκριθούν στη συνέχεια από τις αρμόδιες υπουργικές υπηρεσίες. Εφόσον πρόκειται για υπηρεσίες τακτικών δρομολογίων προς όλο το κοινό, τα χαρακτηριστικά των παρεχόμενων υπηρεσιών, όπως διαδρομές, στάσεις, ωράρια και τιμές, πρέπει να είναι γνωστά εκ των προτέρων, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στην περίπτωση των περιστασιακών υπηρεσιών. Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η ίδια αρχή εφαρμόζεται σε επίπεδο Ένωσης για τις τακτικές υπηρεσίες, οι οποίες ρυθμίζονται από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (27), σύμφωνα με τον οποίο τα κόμιστρα αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα των αδειών για τις υπηρεσίες τακτικών δρομολογίων (άρθρο 6 παράγραφος 2 του κανονισμού). Εξαιτίας αυτής της υποχρέωσης προκαθορισμού των κομίστρων, οι ιταλικές αρχές διαφωνούν επίσης με την ερμηνεία της Simet για το σημείο 6 των κανονισμών παραχώρησης (28), καθώς ήταν προκαθορισμένα (στο αίτημα που υπέβαλε η επιχείρηση και στην παραχώρηση που χορήγησε το Υπουργείο) τόσο τα ωράρια όσο και τα κόμιστρα για τις παραχωρούμενες υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία.
(83)
Όσον αφορά το ποσό της αιτούμενης αντιστάθμισης, η Simet διεκδικεί μόνο μια «αντιστάθμιση […] εντός των ορίων των οφειλόμενων ποσών». Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, οι υπολογισμοί των εξόδων που υπέβαλλε κατά περιόδους η Simet είναι αόριστοι καθώς καλύπτουν όλη την εμπορική δραστηριότητα και αντικειμενικά εσφαλμένοι καθώς δεν βασίζονται σε αξιόπιστα στοιχεία, δεδομένου ότι κατά τη διάρκεια ενός μεγάλου μέρους της υπό εξέταση περιόδου δεν προβλεπόταν διαχωρισμός των λογαριασμών.
(84)
Οι ιταλικές αρχές θεωρούν εντελώς αδιάφορο εάν η υπόθεση αφορά τη χορήγηση αντιστάθμισης για δημόσια υπηρεσία [και συνεπώς την άμεση εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69] ή τη χορήγηση αποζημίωσης. Ακόμη και εάν υποτεθεί ότι το Consiglio di Stato σκόπευε να αναγνωρίσει το δικαίωμα αποζημίωσης της Simet, συμπέρασμα το οποίο, κατά τις ιταλικές αρχές, δεν είναι προφανές σύμφωνα με την απόφαση 1405/2010 (29), οποιαδήποτε ζημία θα μπορούσε να προέρχεται μόνο από την εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Οι ιταλικές αρχές επιμένουν στο γεγονός ότι δεν υπήρξε επιβολή τέτοιων υποχρεώσεων στη Simet.
(85)
Τέλος, οι ιταλικές αρχές διαφωνούν με τη σκοπιμότητα χορήγησης της αποζημίωσης κατά την έννοια του άρθρου 41 του ιταλικού Συντάγματος. Η μεταφορά επιβατών με διαπεριφερειακά δρομολόγια λεωφορείων δεν μπορεί να θεωρηθεί πλήρως απελευθερωμένη από την απλή και άμεση εφαρμογή του άρθρου 41 του Συντάγματος, καθώς υπόκειται κατά πρώτο λόγο σε ένα σύστημα παραχωρήσεων (που ρυθμίζεται από τον νόμο αριθ. 1822/39 και από το Προεδρικό Διάταγμα αριθ. 369/94) και στη συνέχεια σε ένα σύστημα αδειοδοτήσεων (που ρυθμίζεται από το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 285/05).
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
7.1. ΥΠΑΡΞΗ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
(86)
Σύμφωνα με το άρθρο 107, παράγραφος 1, της Συνθήκης, «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.».
(87)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1, ένα μέτρο συνιστά ενίσχυση εφόσον πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
-
το πλεονέκτημα πρέπει να χορηγείται από το κράτος ή από κρατικούς πόρους,
-
το μέτρο πρέπει να παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα, διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής,
-
το μέτρο νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό,
-
επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
(88)
Η Επιτροπή θα αξιολογήσει εάν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, συντρέχουν όλες οι παραπάνω προϋποθέσεις.
7.1.1. Κρατικοί πόροι και καταλογισμός στο κράτος
(89)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι αποφάσεις του Consiglio di Stato επιβάλλουν στο Υπουργείο να καταβάλει την αντιστάθμιση στη Simet για την παροχή υπηρεσιών διαπεριφερειακής μεταφοράς με λεωφορεία από το 1987 έως του 2003 σε δρομολόγια κρατικής αρμοδιότητας. Οι πόροι για την καταβολή της εν λόγω αντιστάθμισης είναι οι πόροι που διαθέτει το Υπουργείο και συνιστούν συνεπώς κρατικούς πόρους. Η απόφαση για την καταβολή της εν λόγω αντιστάθμισης που διέταξε το δικαστικό όργανο βαρύνει το κράτος.
7.1.2. Επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα
(90)
Καταρχάς, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Simet αναπτύσσει εξ επαχθούς αιτίας οικονομική δραστηριότητα και, συγκεκριμένα, δραστηριότητα μεταφοράς επιβατών. Συνεπώς, η Simet πρέπει να θεωρηθεί «επιχείρηση» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
(91)
Η χορήγηση του μέτρου θα πρέπει επίσης να θεωρηθεί επιλεκτική, καθώς αποκομίζει πλεονέκτημα μόνο η Simet.
(92)
Όσον αφορά το χορηγούμενο επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα, από την απόφαση Altmark συνάγεται ότι η αντιστάθμιση που χορηγείται από το κράτος ή μέσω κρατικών πόρων ως άμεση αντιστάθμιση αποτελούσα την αντιπαροχή έναντι παρεχομένων εκ μέρους των δικαιούχων επιχειρήσεων υπηρεσιών προς εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας δεν παρέχει πλεονέκτημα υπέρ των εν λόγω επιχειρήσεων και, συνεπώς, δεν συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1, αρκεί να πληρούνται οι ακόλουθες τέσσερις προϋποθέσεις (30):
-
πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ενώ η υποχρέωση αυτή πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένη,
-
δεύτερον, οι βασικές παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια,
-
τρίτον, η αντιστάθμιση δεν μπορεί να υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών,
-
τέταρτον, όταν η επιλογή της επιχείρησης στην οποία πρόκειται να ανατεθεί η εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημοσίας σύμβασης, το επίπεδο της απαραίτητης αντιστάθμισης πρέπει να καθορίζεται βάσει αναλύσεως των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη με μεταφορικά μέσα προς ικανοποίηση των απαιτήσεων σχετικά με την παροχή δημόσιας υπηρεσίας προκειμένου να εκπληρώσει τις ως άνω υποχρεώσεις, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα και ένα εύλογο κέρδος από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών.
(93)
Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, οι βασικές παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια, προκειμένου να μην παρέχουν οικονομικό πλεονέκτημα που να ευνοεί τη δικαιούχο επιχείρηση εις βάρος ανταγωνιστικών επιχειρήσεων. Ωστόσο, η ανάγκη του εκ των προτέρων καθορισμού των παραμέτρων αντιστάθμισης δεν σημαίνει ότι η αντιστάθμιση πρέπει να υπολογίζεται βάσει συγκεκριμένης μεθόδου. Αντιθέτως, το σημαντικό είναι να είναι σαφής εξαρχής ο τρόπος με τον οποίο καθορίζεται η αντιστάθμιση.
(94)
Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Simet δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι οι παράμετροι αντιστάθμισης για την παροχή των υπό εξέταση υπηρεσιών κατά την εν λόγω περίοδο είχαν καθοριστεί εκ των προτέρων αντικειμενικά και με διαφάνεια. Στους κανονισμούς παραχώρησης στους οποίους βασίζεται η Simet για να αποδείξει ότι έχει αναλάβει υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας επισημαίνεται αντιθέτως ότι η παροχή της υπηρεσίας δεν παρέχει στην εταιρεία δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και ότι η υπηρεσία θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato ορίζει ότι η εν λόγω αντιστάθμιση πρέπει να υπολογιστεί βάσει αξιόπιστων στοιχείων από τα λογιστικά βιβλία της εταιρείας. Εάν δεν έχουν προκαθοριστεί παράμετροι αντιστάθμισης, οποιοσδήποτε υπολογισμός αυτού του τύπου, όπως οι υπολογισμοί που περιέχουν η αρχική έκθεση και η έκθεση της πλειοψηφίας, βασίζεται αναγκαστικά και αποκλειστικά σε εκ των υστέρων εκτιμήσεις του καθαρού κόστους για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών διαπεριφερειακής μεταφοράς με λεωφορεία. Συνεπώς, στη συγκεκριμένη περίπτωση, δεν συντρέχει η δεύτερη προϋπόθεση της απόφασης Altmark.
(95)
Επειδή η απόφαση Altmark ορίζει ότι πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά και οι τέσσερις προϋποθέσεις για να αποκλείεται η παροχή οικονομικού πλεονεκτήματος σε περίπτωση που χορηγείται αντιστάθμιση σε μια επιχείρηση για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που της επιβάλλονται, δεν υφίσταται λόγος για την Επιτροπή να αξιολογήσει εάν πληρούνται οι υπόλοιπες τρεις προϋποθέσεις στη συγκεκριμένη περίπτωση. Συνεπώς, η καταβολή της αντιστάθμισης υπέρ της Simet για την παροχή διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία κατά την περίοδο 1987-2003 παρέχει στην εν λόγω επιχείρηση επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα.
7.1.3. Στρέβλωση του ανταγωνισμού και συνέπειες στις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών
(96)
Όσον αφορά τα δύο αυτά κριτήρια, θα πρέπει να διαπιστωθεί εάν το κοινοποιηθέν μέτρο θα μπορούσε να νοθεύσει τον ανταγωνισμό σε βαθμό που να επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
(97)
Όπως επισημαίνεται στην απόφαση Altmark (31), από το 1995 ορισμένα κράτη μέλη έχουν ελευθερώσει ορισμένες αγορές αστικών, προαστιακών ή περιφερειακών μεταφορών δίνοντας τη δυνατότητα συμμετοχής, στο πλαίσιο ανταγωνισμού, και σε επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών ενώ υφίστανται διάφορα παραδείγματα επιχειρήσεων μεταφορών κράτους μέλους που ασκούν δραστηριότητες εντός άλλου κράτους μέλους. Η τάση αυτή είναι ιδιαίτερα εμφανής στον τομέα των υπηρεσιών διαπεριφερειακών γραμμών λεωφορείων, όπως αυτές που παρέχει η Simet. Κατά συνέπεια, οποιαδήποτε αντιστάθμιση που χορηγείται στη Simet πρέπει να θεωρείται ότι θα μπορούσε, αφενός, να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στο πλαίσιο της παροχής διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία και να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών σε βαθμό που να έχει αρνητικές επιπτώσεις ως προς τη δυνατότητα των επιχειρήσεων μεταφορών που εγκαθίστανται σε άλλα κράτη μέλη να παράσχουν τις υπηρεσίες τους στην Ιταλία και, αφετέρου, να ενισχύσει τη θέση της Simet στην αγορά.
(98)
Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι η Simet δραστηριοποιείται και σε άλλες αγορές, όπως στην αγορά των υπηρεσιών διεθνών ταξιδίων, των τουριστικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών μίσθωσης λεωφορείων και συνεπώς ανταγωνίζεται άλλες εταιρείες της Ένωσης που δραστηριοποιούνται σε αυτές τις αγορές. Οποιαδήποτε αντιστάθμιση που χορηγείται στη Simet θα νόθευε αναπόφευκτα τον ανταγωνισμό και θα επηρέαζε επίσης τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών σε αυτές τις αγορές.
(99)
Συνεπώς, κατά την άποψη της Επιτροπής, το κοινοποιηθέν μέτρο νοθεύει τον ανταγωνισμό και επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.
7.1.4. Συμπέρασμα
(100)
Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
7.2. ΑΠΑΛΛΑΓΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΗ ΚΟΙΝΟΠΟΙΗΣΗΣ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69
(101)
Σύμφωνα με το σκεπτικό του Consiglio di Stato, η Simet απέκτησε δικαίωμα αντιστάθμισης για την υπό εξέταση παροχή των υπηρεσιών μεταφοράς από τη στιγμή που παρείχε τις εν λόγω υπηρεσίες. Το σκεπτικό αυτό προϋποθέτει την απαλλαγή των πληρωμών αντιστάθμισης από τη διαδικασία υποχρεωτικής κοινοποίησης, σύμφωνα με το περιεχόμενο του άρθρο 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69· σε αντίθετη περίπτωση, εξαιτίας της μη κοινοποίησης του μέτρου, η αντιστάθμιση θα ήταν παράνομη ως αντιβαίνουσα στις διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων της Συνθήκης.
(102)
Αυτό διότι, σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 2 του προαναφερθέντος κανονισμού, οι αντισταθμίσεις που χορηγούνται σύμφωνα με τον κανονισμό, εξαιρούνται της προκαταρτικής διαδικασίας ενημέρωσης, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης και συνεπώς από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης. Όπως συνάγεται από την απόφαση Combus, η έννοια της «αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας» κατά την έννοια της διάταξης αυτής πρέπει να ερμηνεύεται πολύ αυστηρά (32). Η απαλλαγή από τη διαδικασία κοινοποίησης που προβλέπει το άρθρο 17 παράγραφος 2, αφορά μόνο την αντιστάθμιση για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται μονομερώς σε μια επιχείρηση, σύμφωνα με το άρθρο 2 του ιδίου κανονισμού, η οποία υπολογίζεται σύμφωνα με τη μέθοδο που περιγράφεται στα άρθρα από 10 έως 13 (κοινή μέθοδος αντιστάθμισης) και δεν εφαρμόζεται στις συμβάσεις δημόσιας υπηρεσίας που ορίζει το άρθρο 14. Η αντιστάθμιση που καταβάλλεται δυνάμει μιας σύμβασης δημόσιας υπηρεσίας, όπως ορίζεται στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, η οποία συνιστά κρατική ενίσχυση, πρέπει να κοινοποιείται στην Επιτροπή πριν τεθεί σε εφαρμογή. Η μη κοινοποίηση θα έχει ως συνέπεια να θεωρηθεί η εν λόγω αντιστάθμιση ως ενίσχυση που παρανόμως τέθηκε σε εφαρμογή.
(103)
Για να διαπιστωθεί εάν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, το άρθρο 17 παράγραφος 2, απαλλάσσει όντως τις ιταλικές αρχές από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης, είναι συνεπώς αναγκαίο να καθοριστεί, καταρχάς, εάν οι ιταλικές αρχές έχουν πράγματι επιβάλει μονομερώς υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας στη Simet και, κατά δεύτερο λόγο, εάν η αναγνωρισθείσα αντιστάθμιση για τις εν λόγω υποχρεώσεις συνάδει με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Η Επιτροπή θα εξετάσει διαδοχικά αμφότερα τα ζητήματα.
7.2.1. Επέβαλαν οι ιταλικές αρχές μονομερώς στη Simet την υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας;
(104)
Σύμφωνα με τη Simet (33), η υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας η οποία της επιβλήθηκε μονομερώς μπορεί να συναχθεί από το ειδικό καθεστώς εκτέλεσης των παρεχόμενων υπηρεσιών όπως προβλέπεται στους κανονισμούς παραχώρησης που εκδίδονται για κάθε συγκεκριμένο δρομολόγιο διαπεριφερειακής γραμμής, από τον καθορισμό των κομίστρων από το Υπουργείο και από την απόρριψη των αιτημάτων για την τροποποίηση των υφιστάμενων υπηρεσιών ή την παραχώρηση νέων από την πλευρά του Υπουργείου.
(105)
Ωστόσο, σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαβιβάστηκαν, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Simet δεν απέδειξε με πειστικό τρόπο ότι οι ιταλικές αρχές της επέβαλαν μονομερώς την υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας.
(106)
Καταρχάς, προκύπτει αντίφαση μεταξύ της πρωτοβουλίας της Simet να ζητήσει την ανανέωση των κανονισμών παραχώρησης και για τα 16 έτη της υπό εξέταση περιόδου, αφενός, και της μονομερούς επιβολής της υποχρέωσης εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας, αφετέρου. Ο σκοπός αυτών των κανονισμών ήταν να παράσχουν στη Simet το αποκλειστικό δικαίωμα παροχής των εν λόγω υπηρεσιών για την υπό εξέταση περίοδο. Παρά το γεγονός ότι καθένας από αυτούς τους κανονισμούς ορίζει ότι η υπηρεσία δεν υπόκειται σε αντιστάθμιση και θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας, η Simet ζήτησε κατ’ επανάληψη την παράταση των εν λόγω δικαιωμάτων.
(107)
Δεύτερον, το γεγονός ότι οι κανονισμοί καθορίζουν τα κόμιστρα, τα δρομολόγια ή τη συχνότητα των δρομολογίων και τα ωράρια, δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι επεβλήθησαν στη Simet μονομερείς υποχρεώσεις εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας ως συνέπεια των παραχωρήσεων. Λαμβάνοντας μάλιστα υπόψη το γεγονός ότι οι παρεχόμενες υπηρεσίες ήταν υπηρεσίες τακτικής συγκοινωνίας, ήταν αναγκαίο οι κανονισμοί παραχώρησης που χορηγούσαν το αποκλειστικό δικαίωμα στη Simet να παρέχει τις εν λόγω υπηρεσίες, να καθορίζουν εκ των προτέρων το καθεστώς εκτέλεσης των παρεχόμενων υπηρεσιών. Δεν προσκομίστηκε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι, για την τροποποίηση των χαρακτηριστικών αυτών, υποβλήθηκαν επίσημα αιτήματα τα οποία απορρίφθηκαν από το Υπουργείο, ούτε η Simet προσκόμισε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι το προαναφερθέν καθεστώς της επιβλήθηκε μονομερώς από τις ιταλικές αρχές και δεν προτάθηκε από την εταιρεία ως αντιστάθμισα του δικαιώματος αποκλειστικής παροχής των υπηρεσιών, για να εγκριθούν στη συνέχεια από το Υπουργείο.
(108)
Τρίτον, όσον αφορά την υποτιθέμενη υποχρέωση μεταφοράς ταχυδρομικών αντικειμένων, η Simet δεν προσκόμισε καμία απόδειξη σχετικά με τις υπηρεσίες που πραγματικά παρείχε και το καθαρό κόστος που οφείλεται σε αυτές, ούτε προσκόμισε κάποιο στοιχείο που αποδεικνύει ότι διαμαρτυρήθηκε ποτέ για τις ρήτρες των κανονισμών μεταφοράς σχετικά με τη μεταφορά ταχυδρομικών αντικειμένων. Αυτό θα μπορούσε να σημαίνει ότι η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών δεν ήταν αντίθετη προς τα εμπορικά συμφέροντα της εταιρείας ή ότι η εταιρεία το θεωρούσε εύλογη αμοιβή για το δικαίωμα αποκλειστικής άσκησης των υπηρεσιών διαπεριφερειακής μεταφοράς.
(109)
Τέταρτον, όσον αφορά τα κόμιστρα που μπόρεσε να εφαρμόσει η Simet για τις παρεχόμενες υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών, μολονότι οι ιταλικές αρχές αναγνωρίζουν ότι έως το 2001 ίσχυαν εθνικές διατάξεις που καθόριζαν τις κατευθυντήριες γραμμές του συστήματος τιμών για τις υπηρεσίες μεταφορών με λεωφορεία στο πλαίσιο των ευρύτερων εθνικών πολιτικών για τις μεταφορές και τα κόμιστρα (34), οι εταιρείες μπορούσαν να υποβάλουν αίτημα εφαρμογής διαφορετικών κομίστρων. Αυτό προκύπτει με σαφήνεια από την υπουργική επιστολή στην οποία αναφέρεται η Simet (35). Ωστόσο, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Simet δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο για να αποδείξει ότι υπέβαλε τέτοια αιτήματα στις ιταλικές αρχές ούτε ότι το Υπουργείο απέρριψε ποτέ αιτήματα τροποποίησης των κομίστρων κατά την περίοδο 1987-2003.
(110)
Σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς της Simet, το γεγονός ότι τα κόμιστρα των υπηρεσιών μεταφοράς για μακρινά δρομολόγια ήταν «εγκεκριμένα» από την επαρχιακή υπηρεσία έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου (36) και ότι στην εγκύκλιο αριθ. 3/02 της 5ης Απριλίου 2002 (37) γινόταν αναφορά σε «ελεγχόμενα» κόμιστρα, δεν σημαίνει ότι τα εν λόγω κόμιστρα δεν καθορίζονταν εξαρχής από τις μεταφορικές εταιρείες. Αντιθέτως, η χρήση των όρων αυτών σημαίνει απλώς ότι τα κόμιστρα ήταν εκ των προτέρων καθορισμένα για να προστατεύεται η διαφάνεια και η δημοσιότητα προς όφελος των επιβατών και στη συνέχεια εγκρινόταν από τις αρμόδιες υπουργικές υπηρεσίες.
(111)
Σε κάθε περίπτωση, τα μέτρα αυτού του είδους δεν συνιστούν, κατά την έννοια του άρθρου 2 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, «υποχρεωτική τιμολόγηση», η οποία θα υπόκειτο στην κοινή μέθοδο αντιστάθμισης. Ως «υποχρεωτική τιμολόγηση» νοείται αποκλειστικά «η υποχρέωση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις μεταφορών να εφαρμόζουν τιμές που καθορίζονται ή εγκρίνονται από οποιαδήποτε δημόσια αρχή, οι οποίες είναι αντίθετες με τα εμπορικά συμφέροντα της επιχείρησης και οι οποίες προκύπτουν από την επιβολή ή την άρνηση τροποποίησης συγκεκριμένων μέτρων για τις τιμές». Ο ορισμός της υποχρεωτικής τιμολόγησης δεν εφαρμόζεται «στις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα γενικά μέτρα πολιτικής επί των τιμών που εφαρμόζονται στο σύνολο των οικονομικών δραστηριοτήτων, ή από τα μέτρα που λαμβάνονται όσον αφορά τα κόμιστρα και τους όρους μεταφοράς γενικά, στο πλαίσιο της οργάνωσης της αγοράς μεταφορών ή μέρους αυτής».
(112)
Τέλος, όσον αφορά τις απορρίψεις του Υπουργείου που επικαλείται η Simet, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι επρόκειτο για αιτήματα επέκτασης των υπηρεσιών που δεν αφορούσαν τροποποιήσεις των μεθόδων παροχής υφιστάμενων υπηρεσιών. Η επέκταση των υπηρεσιών δεν ήταν πάντοτε δυνατή λόγω του τρόπου με τον οποίο ρυθμίζεται η λειτουργία των υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία από τον νόμο αριθ. 1822/39. Πράγματι, η χορήγηση παραχωρήσεων για νέες υπηρεσίες ή για διεύρυνση των υφιστάμενων μπορούσε να επιτραπεί μόνο υπό τον όρο ότι οι παραχωρήσεις αυτές δεν θα είχαν συνέπειες στα δικαιώματα άλλων μεταφορικών εταιρειών. Συνεπώς, η απόρριψη της δημιουργίας νέων υπηρεσιών ή της διεύρυνσης των υφιστάμενων ήταν το αποτέλεσμα μιας δράσης συμβιβασμού των συμφερόντων διαφόρων οικονομικών φορέων και όχι η συνέπεια της επιβολής υποχρεώσεων εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας, όπως ισχυρίζεται η Simet.
(113)
Συνεπώς, η Simet δεν απέδειξε ότι οι ιταλικές αρχές της επέβαλαν μονομερώς την υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας.
7.2.2. Συνάδει η παρεχόμενη αντιστάθμιση για τη συγκεκριμένη υποχρέωση με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69
(114)
Σε κάθε περίπτωση, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι αποδεικνύεται κάποια μορφή μονομερούς επιβολής των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, η αντιστάθμιση για τις εν λόγω υπηρεσίες θα πρέπει να συνάδει οπωσδήποτε με την κοινή μέθοδο αντιστάθμισης (τμήμα IV) του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 για να μπορεί να απαλλαχθεί από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης κατά την έννοια του άρθρου 17 παράγραφος 2 του ιδίου κανονισμού. Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι πληρείται ο όρος αυτός.
(115)
Πρώτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι το ποσό της αντισταθμιστικής καταβολής, στην περίπτωση υποχρέωσης λειτουργίας ή μεταφοράς πρέπει να είναι ίσο με τη διαφορά μεταξύ της μείωσης των οικονομικών επιβαρύνσεων και της μείωσης των εσόδων της επιχειρήσεως, αν το σύνολο ή το αντίστοιχο μέρος αυτής της υποχρέωσης καταργηθεί για το διάστημα του χρόνου που εξετάζεται. Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Antrop, οι προϋποθέσεις που προβλέπει η εν λόγω διάταξη δεν πληρούνται όταν «δεν είναι δυνατό να αποδειχθεί, βάσει ασφαλών λογιστικών στοιχείων [της εταιρείας], η διαφορά μεταξύ του κόστους που χρεώνεται στο τμήμα της δραστηριότητάς [της] εντός της ζώνης που αποτελεί αντικείμενο της παραχώρησης και των αντίστοιχων εσόδων και, κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατό να υπολογιστεί το επιπλέον κόστος που προκύπτει [για την εταιρεία] από την εκτέλεση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας» (38).
(116)
Επίσης, από την 1η Ιουλίου 1992, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, στο άρθρο 1 παράγραφος 5 στοιχείο α), προβλέπει ότι οι επιχειρήσεις μεταφορών οι οποίες δεν παρέχουν μόνο υπηρεσίες που υπόκεινται στις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, αλλά ασκούν και άλλες δραστηριότητες, παρέχουν τη δημόσια υπηρεσία: i) διαχωρίζοντας τους λογαριασμούς που αντιστοιχούν στην καθεμία από αυτές τις δραστηριότητες εκμετάλλευσης και κατανέμοντας τα αντίστοιχα στοιχεία του ενεργητικού σύμφωνα με τους ισχύοντες λογιστικούς κανόνες και ii) ισοσκελίζοντας τις δαπάνες από τα έσοδα εκμετάλλευσης και από τις πληρωμές των δημοσίων αρχών, χωρίς να είναι δυνατή η μεταφορά πόρων από ή προς άλλο τομέα δραστηριότητας της επιχείρησης.
(117)
Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Simet δεν εφάρμοσε αποτελεσματικό διαχωρισμό των λογαριασμών για τις διάφορες υπηρεσίες που παρείχε έως το 2002. Επίσης, όσον αφορά τον διαχωρισμό των λογαριασμών, μπορεί να αμφισβητηθεί η αξιοπιστία της αναλυτικής λογιστικής για τα έτη 2002 και 2003, καθώς δεν αποδεικνύεται ότι η αναλυτική λογιστική δεν χρησιμοποιήθηκε από τους οργανισμούς εταιρικής διακυβέρνησης για τον έλεγχο των δραστηριοτήτων της. Συνεπώς, δεν πληρούνται οι όροι του άρθρου 10.
(118)
Δεύτερον, η Simet δεν απέδειξε ότι «τα οικονομικά μειονεκτήματα […] καθορίστηκαν λαμβάνοντας υπόψη τις επιπτώσεις της υποχρεώσεως στο σύνολο της δραστηριότητας της επιχειρήσεως» [άρθρο 5 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69], ενώ δεν πληρούται ούτε η προϋπόθεση που προβλέπει τον εκ των προτέρων καθορισμό του ποσού της αντιστάθμισης (άρθρο 13 του κανονισμού), όπως αναφέρεται στο τμήμα 7.1.2.
(119)
Τέλος, η περίοδος αντιστάθμισης του κοινοποιηθέντος μέτρου είναι η περίοδος από το 1987 έως το 2003. Ωστόσο, η κοινή μέθοδος αντιστάθμισης εφαρμόστηκε στις διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία μόνο έως τον Ιούλιο του 1992 και στη συνέχεια περιορίστηκε μόνο σε «αστικές, προαστιακές ή περιφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών», σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1893/91 (39). Ο ορισμός των «περιφερειακών υπηρεσιών» που παρέχει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 («μεταφορικές υπηρεσίες με σκοπό την ικανοποίηση των μεταφορικών αναγκών μιας περιφέρειας») δεν μπορεί να διευρυνθεί για να καλύψει όλες τις μεταφορικές υπηρεσίες που ικανοποιούν τις ανάγκες του πληθυσμού μιας περιφέρειας, καλύπτοντας συνεπώς και τα διαπεριφερειακά δρομολόγια. Πράγματι, μια τόσο διασταλτική ερμηνεία θα καθιστούσε τον κανονισμό μάλλον αναποτελεσματικό, καθώς τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να εξαιρούν την εφαρμογή του στις επιχειρήσεις, οι δραστηριότητες των οποίων ήταν αποκλειστικά περιορισμένες σε «αστικές, προαστιακές ή περιφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών» (40).
(120)
Συνεπώς, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η κοινοποιηθείσα αντιστάθμιση δεν συνάδει με την κοινή μέθοδο αντιστάθμισης που ορίζει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
7.2.3. Συμπέρασμα όσον αφορά την απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποίησης
(121)
Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι η αντιστάθμιση που θεωρεί το Consiglio di Stato ότι οφείλεται στη Simet για την παροχή διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία την περίοδο 1987-2003 δεν ήταν απαλλαγμένη από την προκαταρκτική διαδικασία ενημέρωσης σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
7.3. ΣΥΜΒΙΒΑΣΙΜΟ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
(122)
Επειδή δεν αποδείχθηκε ότι οι καταβολές αντιστάθμισης ήταν απαλλαγμένες από την προκαταρκτική διαδικασία ενημέρωσης κατά την έννοια του άρθρου 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, είναι αναγκαίο να διερευνηθεί το συμβιβάσιμό τους με την εσωτερική αγορά, καθώς κρίνεται ότι συνιστούν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, όπως αναφέρεται στο τμήμα 7.1.
(123)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εξέταση του συμβιβάσιμου του κοινοποιηθέντος μέτρου πρέπει να διενεργηθεί κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την 3η Δεκεμβρίου 2009 και κατάργησε τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, καθώς πρόκειται για την ισχύουσα νομοθεσία κατά τη λήψη της παρούσας απόφασης (41). Η Επιτροπή επισημαίνει επ’ αυτού ότι η αντιστάθμιση που αναγνωρίστηκε στη Simet από το Consiglio di Stato δεν έχει ακόμη χορηγηθεί, κατά συνέπεια η ημερομηνία από την οποία αρχίζουν να ισχύουν τα αποτελέσματα της προβλεπόμενης ενίσχυσης συμπίπτει με τη στιγμή που η Επιτροπή λαμβάνει την απόφαση σχετικά με το συμβιβάσιμο της εν λόγω ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά (42). Επίσης, δεν είναι βέβαιο ότι αμετάκλητη παραχώρηση δικαιώματος σε αυτήν την αντιστάθμιση αναγνωρίστηκε στη Simet πριν από την απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato της 9ης Μαρτίου 2010, η οποία ουσιαστικά υποχρεώνει το ιταλικό κράτος να καταβάλει αυτές τις πληρωμές στην επιχείρηση. Όπως αναφέρεται στη σκέψη (94), στους κανονισμούς παραχώρησης στους οποίους βασίζεται η Simet για να αποδείξει ότι έχει αναλάβει υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας επισημαίνεται ότι η παροχή της υπηρεσίας δεν παρέχει στην εταιρεία δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και ότι η υπηρεσία θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Τέλος, πρέπει να επισημανθεί ότι το ποσό της αντιστάθμισης που θα καταβληθεί στη Simet δεν έχει ακόμα αποφασιστεί από το Consiglio di Stato.
(124)
Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 ρυθμίζει την παραχώρηση των συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των οδικών και σιδηροδρομικών μεταφορών επιβατών, οι οποίες ορίζονται στο άρθρο 2 στοιχείο θ). Σύμφωνα με το άρθρο 9 παράγραφος 1 του εν λόγω κανονισμού «η αποζημίωση δημόσιας υπηρεσίας η οποία καταβάλλεται σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό για την εκτέλεση δημοσίων υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών […] είναι συμβατή με την [εσωτερική] αγορά. Η αποζημίωση αυτή απαλλάσσεται από την υποχρέωση της εκ των προτέρων κοινοποίησης του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης».
(125)
Για τους προαναφερθέντες λόγους, η Επιτροπή θεωρεί ότι η κοινοποιηθείσα αντιστάθμιση δεν πληροί τις προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να κηρυχθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 9 παράγραφος 1 του εν λόγω κανονισμού.
(126)
Ειδικότερα, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, ακόμη και εάν οι κανονισμοί παραχώρησης πληρούσαν τις προϋποθέσεις του άρθρου 2 στοιχείο θ) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 όσον αφορά τον ορισμό της σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, δεν τηρούνται ορισμένες από τις προϋποθέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού, το οποίο ορίζει το υποχρεωτικό περιεχόμενο των συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και των γενικών κανόνων. Το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο β) προβλέπει, παραδείγματος χάρη, ότι οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να καθορίζονται εκ των προτέρων με αντικειμενικότητα και διαφάνεια, έτσι ώστε να αποφεύγεται η υπεραντιστάθμιση, ενώ το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο γ) και το άρθρο 4 παράγραφος 2, καθορίζουν τους τρόπους κατανομής των δαπανών και των εσόδων. Όπως προκύπτει στο τμήμα 7.1.2, από την εξέταση του δευτέρου κριτηρίου της απόφασης Altmark από την Επιτροπή, στους εν λόγω κανονισμούς παραχώρησης διασαφηνίζεται ότι η παροχή της υπηρεσίας δεν παρείχε στην εταιρεία το δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και ότι η υπηρεσία θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Αυτή η εξαίρεση της αντιστάθμισης προϋποθέτει αναγκαστικά τον μη προκαταρκτικό καθορισμό των παραμέτρων αντιστάθμισης, πράγμα που δεν συνάδει με το άρθρο 4 του κανονισμού.
(127)
Επίσης, το άρθρο 6 παράγραφος 1 ορίζει ότι, σε περίπτωση συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας με απευθείας ανάθεση, η αντιστάθμιση πρέπει να πληροί τις προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 και τις προϋποθέσεις του παραρτήματος, έτσι ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν θα υπερβαίνει το αναγκαίο ποσό για την εκπλήρωση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας. Το εν λόγω παράρτημα απαιτεί, μεταξύ άλλων, τον διαχωρισμό των λογαριασμών (σημείο 5) και ορίζει τον τρόπο καθορισμού του μέγιστου ποσού της αντιστάθμισης.
(128)
Όπως επισημαίνεται στο σημείο (115), για μεγάλο τμήμα της περιόδου που αποτελεί αντικείμενο της κοινοποίησης (από το 1987 έως το 2001), η Simet δεν είχε υιοθετήσει τον αποτελεσματικό διαχωρισμό των λογαριασμών ενώ ακόμα και η αξιοπιστία της αναλυτικής λογιστικής μπορεί να αμφισβητηθεί. Συνεπώς, είναι αδύνατον να αποδειχθεί ότι, οποιαδήποτε αντιστάθμιση και εάν χορηγηθεί, δεν θα υπερβαίνει το ποσό που αντιστοιχεί στο καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα, το οποίο ισοδυναμεί με το άθροισμα των αποτελεσμάτων, θετικών ή αρνητικών, που επιφέρει η τήρηση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας επί του κόστους και των εσόδων του φορέα δημοσίων υπηρεσιών (σημείο 2 του παραρτήματος).
(129)
Επίσης, όταν δεν έχουν προκαθοριστεί παράμετροι αντιστάθμισης, κάθε κατανομή των δαπανών πρέπει αναγκαστικά να πραγματοποιείται εκ των υστέρων βάσει αυθαίρετων υποθέσεων, όπως έγινε τόσο στην αρχική έκθεση όσο και στην έκθεση της πλειοψηφίας. Η Επιτροπή δεν μπορεί ωστόσο να αποδεχθεί τις υποθέσεις που χρησιμοποιήθηκαν στην έκθεση της πλειοψηφίας, σύμφωνα με την οποία κάθε παρεχόμενη υπηρεσία από την επιχείρηση πρέπει αναγκαστικά να αντιπροσωπεύει το ίδιο ποσοστό δαπανών και εσόδων σε κάθε έτος. Επίσης, επειδή ένας εκ των υστέρων υπολογισμός καταλήγει αναγκαστικά στην πλήρη αντιστάθμιση των δαπανών για την παροχή της υπηρεσίας, η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας συντελεστής απόδοσης ιδίων κεφαλαίων που υπερβαίνει το σχετικό διατραπεζικό επιτόκιο (swap) προσαυξημένο κατά 100 μονάδες βάσης, ο οποίος χρησιμοποιήθηκε τόσο στην αρχική έκθεση όσο και στην έκθεση της πλειοψηφίας, δεν θεωρείται γενικώς κατάλληλος δείκτης για τον υπολογισμό του εύλογου κέρδους.
(130)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θεωρεί ότι η αντιστάθμιση που αποφάσισε το Consiglio di Stato, η οποία δεν προβλέπεται από τους κανονισμούς παραχώρησης, δεν πρόκειται να χορηγηθεί σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 και, συνεπώς, το κοινοποιηθέν μέτρο δεν είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά.
(131)
Τέλος, όσον αφορά τον ισχυρισμό της Simet ότι η απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato δεν αφορά τη χορήγηση αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας βάσει του σχετικού κανονισμού του Συμβουλίου, αλλά αντιπροσωπεύει αποζημίωση για την παραβίαση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 λόγω της υποτιθέμενης παράνομης μονομερούς επιβολής υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας κατά την έννοια του άρθρου 1 παράγραφος 3 και του άρθρου 1 παράγραφος 5 του εν λόγω κανονισμού, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, ενώ δεν υπάρχει καμία αναφορά στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 στο διατακτικό της απόφασης 1405/2010, η απόφαση αναφέρεται στο δικαίωμα της Simet να της καταβληθούν, κατά την έννοια των άρθρων 6, 10 και 11 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, ποσά ως αντιστάθμιση, το ύψος των οποίων θα πρέπει να καθοριστεί από τη δημόσια αρχή βάσει αξιόπιστων στοιχείων (43). Επίσης, στην απόφαση 1405/2010, το Consiglio di Stato απέρριψε την προσφυγή για αποζημίωση της Simet, η οποία θεωρήθηκε ότι είχε ως σκοπό να καλύψει εναπομένουσες ζημίες τις οποίες δεν κάλυπτε η αντιστάθμιση που επρόκειτο να χορηγηθεί, καθώς και η προσφυγή για αδικαιολόγητο πλουτισμό, δεδομένης της αποδοχής του βασικού αιτήματος αντιστάθμισης κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 (44). Για τον λόγο αυτόν, στο σημείο 3.3 της απόφασης το Consiglio di Stato αναφέρεται: «Κάθε αξίωση αποζημίωσης που προβάλλει η προσφεύγουσα δεν μπορεί επί του παρόντος να γίνει δεκτή, καθώς μόνο με το αποτέλεσμα του προαναφερθέντος προσδιορισμού από το δημόσιο θα μπορέσει ενδεχομένως να αποδειχθεί εναπομένουσα ζημία που δεν καλύπτεται από τον εν λόγω προσδιορισμό, η οποία θα πρέπει να αξιωθεί και να αποδειχθεί από την ενδιαφερόμενη εταιρεία».
(132)
Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή θεωρεί ότι η χορήγηση αποζημίωσης στη Simet για την υποτιθέμενη παράνομη μονομερή επιβολή υποχρεώσεων εκτέλεσης δημόσιας υπηρεσίας εκ μέρους των ιταλικών αρχών, η οποία υπολογίζεται βάσει της κοινής μεθόδου αντιστάθμισης που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, θα παραβίαζε τα άρθρα 107 και 108 της Συνθήκης. Και αυτό, διότι θα παρήγαγε για τη Simet ακριβώς το ίδιο αποτέλεσμα με τη χορήγηση αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας κατά την υπό εξέταση περίοδο, παρά το γεγονός ότι οι κανονισμοί παραχώρησης που διέπουν τις εν λόγω υπηρεσίες δεν απαλλάσσονταν από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης, ούτε πληρούσαν τις βασικές προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 ή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, όπως αποδεικνύεται παραπάνω. Η διαθεσιμότητα μιας τέτοιας παραχώρησης θα επέτρεπε συνεπώς την ουσιαστική παράκαμψη των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις και των προϋποθέσεων που ορίζει ο νομοθέτης της Ένωσης, βάσει των οποίων οι αρμόδιες αρχές, όταν επιβάλλουν ή παραχωρούν υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, αποζημιώνουν τους σχετικούς φορείς για τις δαπάνες που αναλαμβάνουν ως αντιστάθμισμα της εκπλήρωσης υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Τέλος, όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, οι κανονισμοί παραχώρησης δυνάμει των οποίων η Simet παρείχε τις υπηρεσίες μεταφοράς δεν προέβλεπαν την καταβολή καμίας οικονομικής αποζημίωσης. Η Simet δέχθηκε να παράσχει τις υπηρεσίες της με τους όρους που προβλέπουν οι εν λόγω παραχωρήσεις, αναλαμβάνοντας τους κινδύνους.
(133)
Συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να αποδεχθεί τον ισχυρισμό της Simet, σύμφωνα με τον οποίο η απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato αντιπροσωπεύει αποζημίωση για παραβίαση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και όχι χορήγηση αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας.
8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(134)
Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, η οποία είναι μη συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Οι αντισταθμιστικές πληρωμές στη Simet που κοινοποιήθηκαν από τις ιταλικές αρχές συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το εν λόγω μέτρο δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωση της εκ των προτέρων κοινοποίησης του άρθρου 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
Η εν λόγω κρατική ενίσχυση δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά, δεδομένου ότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007. Συνεπώς, οι ιταλικές αρχές δεν μπορούν να χορηγήσουν την εν λόγω ενίσχυση.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ιταλική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 2 Οκτωβρίου 2013.