РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 февруари 2014 година
относно мярката SA.35388 (13/C) (ex 13/NN и ex 12/N) - Полша - Изграждане на летище Гдиня-Косаково
(нотифицирано под номер C(2014) 759)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/883/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно цитираните по-горе разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 септември 2012 г. Полша уведоми Комисията, от съображения за правна сигурност, за планове за финансиране на преобразуването на военно летище в близост до Гдиня в северна Полша в гражданско летище. Мярката е регистрирана като дело за държавна помощ под № SA.35388.
(2)
С писма от 7 ноември 2012 г. и 6 февруари 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация за мярката, предмет на уведомлението. На 7 декември 2012 г. и на 15 март 2013 г. Полша предостави допълнителна информация. На 17 април 2013 г. се състои среща между Комисията и Полша. На тази среща Полша потвърждава, че финансирането, предмет на уведомлението, вече е неотменимо отпуснато.
(3)
С писмо от 15 май 2013 г. Комисията информира Полша, че прехвърля делото в регистъра на делата, за които не е постъпило уведомление (NN дело), тъй като по-голямата част от финансирането, за което е подадено уведомление до Комисията, вече е била неотменимо отпусната. С писмо от 16 май 2013 г. Полша предостави допълнителна информация.
(4)
С писмо от 10 юли 2013 г. Комисията уведоми Полша за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) (наричано по-нататък „решение за откриване на процедура“) по отношение на отпуснатото финансиране за Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (наричано по нататък „Gdynia-Kosakowo Airport Ltd“) от град Гдиня (наричан по-нататък „Гдиня“) и община Косаково (наричана по-нататък „Косаково“). На 6 август 2013 г. Полша предоставя своите коментари относно решението за откриване на процедура.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да предоставят своите коментари относно въпросната мярка в рамките на един месец след датата на публикуването.
(6)
Комисията не получи коментари от заинтересованите страни. Полша бе уведомена за това с писмо от 9 октомври 2013 г.
(7)
С писмо от 30 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация. Полша предостави допълнителна информация с писма от 4 ноември 2013 г. и 15 ноември 2013 г. На 26 ноември 2013 г. се състоя среща между Комисията и Полша. Полша предостави допълнителна информация с писма от 3 декември 2013 г. и 2 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. КОНТЕКСТ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(8)
Делото се отнася за финансирането на ново гражданско летище в Померания (Поморско войводство) на границата между град Гдиня и община Косаково, на разстояние 25 км от летище Гданск (4). Новото летище е собственост и ще се управлява от Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (наричано по-нататък също „оператор на летището“ или „летище Гдиня“). Операторът на летището е изцяло собственост на общините Гдиня и Косаково.
(9)
Целта на инвестиционния проект е да създаде второ летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военно летище, разположено в Косаково (5). Новото летище ще обслужва основно трафик в рамките на общата авиация (напр. частни реактивни самолети, безмоторни самолети/леки спортни въздухоплавателни средства), нискотарифни превозвачи (наричани по-нататък „НТП“) и чартърни полети. Към момента на уведомяването се очаква летището да започне дейност в началото на 2014 г. Доклад на PricewaterhouseCoopers (наричано по-нататък „PWC“) от 2012 г. предоставя следните прогнози за пътническия трафик през първите години от дейността: около […] през 2014 г., […] през 2017 г., […] през 2020 г. и около […] през 2028 г.
(10)
Проектът води началото си от април 2005 г., когато различни регионални органи, Министерството на отбраната и представители на летище Гданск (6) подписват писмо за намерения за създаване на ново летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военното летище в Косаково. През юли 2007 г. местните органи в Гдиня и Косаково основават дружество с наименование Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. През декември 2009 г. Гдиня и Косаково получават одобрение от Министерството на транспорта Gdynia-Kosakowo Airport Ltd да отговаря в бъдеще за новото летище. На тази основа полското правителство, по силата на споразумение от 9 септември 2010 г., прехвърля терена на военното летище с площ от 254 хектара на Косаково за период от 30 години, след което Косаково отдава терена под аренда на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd за същия период.
Инвестиционен проект
(11)
Тъй като съществуващото военно летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) първоначално е бил използван изключително за военни цели, управляващият орган на новото летище следва да може да използва съществуващата инфраструктура (като например писта от 2 500 метра, писти за рулиране, перон, навигационно оборудване и др.). Общите инвестиционни разходи за проекта за преобразуване се оценяват на 164,9 млн. PLN (41,2 млн. EUR (7)) в номинално изражение и на 148,4 млн. PLN (37,1 млн. EUR) в реално изражение. Таблицата по-долу предоставя преглед на постепенното разработване на летището, което е разделено на четири фази. Според Полша общите инвестиционни разходи включват също инвестиции, свързани с извършването на задачи, които попадат в сферата на публичната политика (8), възлизащи на около […] млн. PLN ([…] млн. EUR) общо (за четирите фази).
Таблица 1
Общи номинални инвестиционни разходи за летище Гдиня-Косаково през 2007-2030 г.
Инвестиционен проект
Разходи в млн. РLN
Разходи в млн. ЕUR
Фаза I: 2007-2011 г.
[…]
[…]
Подготвителни работи (напр. разчистване на терена, премахване на стари сгради и дървета) и предпроектни проучвания, планиране
Фаза II: 2012-2013 г.
[…]
[…]
-
Терминал (който да бъде завършен през юни 2013 г. и първоначално използван за обща авиация)
-
Сграда за летищната администрация и противопожарната служба
-
Реновиране на перона,
-
Енергийна инфраструктура, навигационни светлини и летищна ограда
-
Летищна поддръжка и оборудване за сигурност
-
Адаптиране на навигационното оборудване
-
Пътища за достъп, бензиностанция и паркинг за автомобили
Фаза III: 2014-2019 г.
[…]
[…]
-
Инвестиции, необходими за обслужване на по-големи самолети (напр. Воет§ 737 или Airbus А320), като например удължаване на пистата за рулиране, перон и летищно оборудване
-
Други инвестиции, свързани с пътнически услуги (напр. разширяване на паркинга за
Фаза IV: 2020-2030 г.
[…]
[…]
-
Разширяване на терминала
-
Разширяване на сградата на летищната администрация и на противопожарната служба
-
Разширяване на перони, писти за рулиране и паркинги за автомобили
Общи инвестиционни разходи
164,90
41,02
Източник:
информация, предоставена от Полша.
Финансиране на инвестиционния проект
(12)
Инвестиционният проект се финансира чрез капиталови инжекции от публичните акционери (т.е. Гдиня и Косаково). Капиталовите инжекции имат за цел да обхванат както инвестиционните разходи, така и оперативните разходи на летището по време на първоначалната фаза от неговата експлоатация (т.е. периода до края на 2019 г.). Публичните акционери очакват управляващият летището орган да започне да генерира печалба и по този начин да бъде в състояние да финансира всички свои дейности чрез собствени приходи през 2020 г.
(13)
Преди Комисията да бъде уведомена за проекта (т.е. преди 7 септември 2012 г.) публичните акционери в летище Гдиня се споразумяват да предоставят общо около 207,48 млн. PLN (9) (около 51,87 млн. EUR) за целите на изпълнението на инвестиционния проект и покриването на загубите на летището в ранните години от неговата експлоатация. Гдиня ще предостави 142,48 млн. PLN (около 35,62 млн. EUR) в брой през периода 2007-2019 г. Косаково е предоставила парична вноска от 0,1 млн. PLN (25 000 EUR) при учредяването на дружеството. През периода 2011-2040 г. Косаково ще направи също така непарична вноска от 64,9 млн. PLN (около 16,2 млн. EUR) чрез замяна на част от годишната аренда, платима от летище Гдиня по силата на договора за аренда, за акции в летището (вж. таблица 2 по-долу).
Таблица 2
Финансиране на инвестиционния проект чрез увеличаване на капитала
млн. PLN
млн. EUR
Преди 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня
60,73
15,18
Парични капиталови инжекции от Косаково
0,10
0,03
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково
3,98
1,00
Общи вноски преди 18 юни 2012 г.
64,81
16,20
Предвидени за периода след 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня:
81,75
20,44
от които:
през 2013 г.
29,90
7,48
през 2014 г.
[…]
[…]
през 2015 г.
[…]
[…]
през 2016 г.
[…]
[…]
през 2017 г.
[…]
[…]
през 2018 г.
[…]
[…]
през 2019 г.
[…]
[…]
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково:
60,92
15,23
от която:
през 2013-2039 г. (27* […] PLN)
[…]
[…]
през 2040 г.
[…]
[…]
Общо предвидени вноски за периода след 18 юни 2012 г.
142,67
35,67
Общо предвиден капитал на
207,48
51,87
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
2.2. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И ЗА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ОЦЕНКА
(14)
Решението за откриване на процедура е поставило следните въпроси:
-
първо, дали публичното финансиране на инвестиционния проект съответства на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „ПИУПИ“), по-специално по отношение на i) своевременното прилагане на ПИУПИ, методологията за прилагане на ПИУПИ и ii) дали анализът на ПИУПИ, извършен от полските органи, сочещ положителна нетна настояща стойност (наричана по-нататък „NPV“) (10), се основава на реалистични и достоверни допускания;
-
второ, дали оперативната и инвестиционната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
Прилагане на ПИУПИ
(15)
По отношение на първия въпрос, Комисията е изразила съмнения дали проучването относно ПИУПИ, проведено през 2012 г., т.е. след като публичните акционери са взели неотменимо решение за финансиране на преобразуването на летището, може да се използва за целите на преценката за наличието на държавна помощ. Поради това Комисията е изразила съмнения дали съпоставителният сценарий, в който се предполага, че инвестицията приключва през 2012 г., е уместен.
(16)
Предвид факта, че летище Гдиня ще прилага подобен бизнес модел (насочен основно към НТП, чартърни полети и обща авиация) като този на съществуващото летище Гданск, което все още притежава резервен капацитет и има планове за допълнително разширяване, и което се намира само на разстояние от 25 км, Комисията е изразила съмнения дали прогнозата за приходите на летище Гдиня се основава на реалистични предположения, по-специално по отношение на размера на летищните такси и обема на очаквания пътнически трафик. По-специално Комисията е отбелязала, че бизнес планът за летище Гдиня предвижда по-висока пътническа такса (след приспадането на съответните отстъпки/намаления) от прилаганата на летище Гданск и други сравними регионални летища в Полша.
(17)
Комисията е изразила също така съмнения дали бизнес планът е взел под внимание всички планирани стимули (като например маркетингова подкрепа, отстъпки или всякакви други стимули за развитие на въздушните линии и др.), предоставяни директно от летище Гдиня, неговите акционери или други регионални органи с цел поощряване на авиокомпаниите да откриват нови въздушни линии, обслужвани от летището.
(18)
Тъй като темпът на растеж на предприятията обикновено не превишава този на икономиката, в условията на която те функционират (т.е. от гледна точка на ръста на БВП), Комисията е изразила съмнения дали темпът на нарастване на оборота от […], използван за изчисляване на крайната стойност, е подходящ (11). Това съмнение оказва пряко влияние върху оценката на рентабилността на инвестиционния проект, тъй като стойността на собствения капитал на новото летище става положителна единствено спрямо крайната стойност на проекта през 2040 г. (кумулативните дисконтирани парични потоци за прогнозния период 2010-2040 г. са отрицателни).
(19)
Поради това Комисията е счела, че публичното финансиране за инвестиционния проект поражда избирателни икономически ползи за управляващия летище Гдиня орган. Също така публичното финансиране е предоставено чрез държавни ресурси и e вменяемо на държавата. Освен това то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки. Тъй като са изпълнени всички кумулативни критерии по отношение на понятието за помощ, Комисията е счела, че публичното финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Съвместимост на помощта
(20)
Що се отнася до втория въпрос, Комисията е изразила съмнения дали инвестиционната и оперативната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
(21)
По отношение на инвестиционната помощ Комисията е изразила съмнения дали са спазени всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г. (12). По-специално Комисията е изразила съмнения дали въпросната инвестиция съответства на ясно определена цел от общ интерес, дали инфраструктурата е необходима и пропорционална и дали тя предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване. Освен това Комисията е изразила съмнения дали въздействието върху развитието на търговията е съвместимо с общия интерес.
(22)
По отношение на оперативната помощ под формата на финансиране на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd през първите години от дейността, Комисията е изразила съмнения дали такава помощ отговаря на изискванията за дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. По-специално Комисията е изразила съмнения дали оперативната помощ може да се счита за съвместима с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „НРП“) (13).
3. КОМЕНТАРИ НА ПОЛША
3.1. ПРИЛАГАНЕ НА ПИУПИ И НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(23)
Полша поддържа своята позиция, че публичното финансиране на инвестицията в летище Гдиня съответства на ПИУПИ и следователно не представлява държавна помощ. В тази връзка Полша се позовава на проучванията относно ПИУПИ, проведени във връзка с инвестицията в периода 2010-2012 г. Полша заявява, че всички проучвания относно ПИУПИ сочат положителна нетна настояща стойност и вътрешна норма на възвращаемост (14) (наричана по-нататък „IRR“), по-висока от цената на капитала.
3.1.1. Процес на вземане на решения и методологична обоснованост на проучването относно ПИУПИ
(24)
Полша обяснява, че дискусиите и работата по преобразуването на военното летище Гдиня/Косаково в гражданско летище са започнали още през 2005 г. Тогава участват и други партньори (като например летище Гданск). Полша обяснява също така, че през 2007 г. Гдиня и Косаково учредяват дружеството Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, което оттогава отговаря за инвестициите.
(25)
В хода на производството Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, проведени от PWC. Първото проучване относно ПИУПИ (от 16 юли 2010 г., наричано по-нататък „проучване относно ПИУПИ от 2010 г.“) е проведено през юли 2010 г. Впоследствие PWC извършва две актуализации на ПИУПИ: първата през май 2011 г. (от 13 май 2011 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2011 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2011 г.“) и втората през юли 2012 г. (от 13 юли 2012 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2012 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2012 г.“). Тези актуализации включват нови прогнози за пътническия трафик, промени в обхвата на проекта, промени в инвестиционните параметри и промени в методологията и основните изходни данни за изчисляването на NPV (като например коефициента бета и нормата на дисконтиране). През ноември 2013 г. Полша предоставя допълнителна информация, която сочи, че нови източници на приходи (т.е продажбата на гориво и предоставянето на навигационни услуги) ще повишат NPV на проекта. Към датата, на която е прието решението за откриване на процедура, Полша е предоставила единствено актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(26)
Полша обяснява също така времевата рамка за проекта на Гдиня и Косаково за инвестиция в летище Гдиня. В тази връзка Полша подчертава, че инвестиционният процес може да бъде разделен на две фази на изпълнение на проекта:
i) Първата фаза (2007-2009 г.) обхваща подготвителните работи и предпроектните проучвания за целите на изграждането на новото летище (т.е. фаза 1, както е описана в таблица 1):
(27)
Полша обяснява, че през първата фаза дружеството, учредено от Гдиня и Косаково, изпълнява подготвителни задачи (напр. изготвяне на генерален план за инвестицията, необходимите документи за получаване на статут на летищен оператор, доклад за въздействието на инвестицията върху околната среда, проектна документация и др.).
(28)
Полша счита, че по време на първата фаза не е осъществена значителна капиталова инвестиция и че публичното финансиране, предоставено на управляващия летището орган, съответства на правилата за минимална помощ (15). Полша посочва, че капиталовите инжекции в дружеството преди 26 юни 2009 г. възлизат на 1,691 млн. PLN (около 423 000 EUR).
ii) Втората фаза (след 2010 г.) обхваща самото преобразуване на летището (т.е. фази II - IV, както са описани в таблица 1):
(29)
В допълнение Полша обяснява, че първата подготвителна фаза приключва през 2010 г., когато както генералният план (16), така и първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня са финализирани. Полша подчертава, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. показва, че инвестицията от двата местни органа ще бъде извършена при пазарни условия (т.е. няма да представлява държавна помощ), което налага акционерите да увеличат дяловия капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR).
(30)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изчислява NPV за инвестиционния проект, използвайки метода на свободния паричен поток на дружеството (FCFF) (17). Тази калкулация на NPV се основава на предположението, че всички капиталови инжекции, предвидени в инвестиционния план, ще бъдат направени с цел изпълнение на инвестиционния проект (18). Този метод за оценка се използва за изчисляване на паричните потоци на всички притежатели на капитал в дружеството (както притежателите на собствен капитал, така и притежателите на облигации) в прогнозния период. Като следваща стъпка прогнозите за паричните потоци се дисконтират чрез средно претеглената цена на капитала (19) (WACC), за да се получи дисконтираният паричен поток на дружеството (DCF) в прогнозния период. След това крайната стойност се изчислява чрез използване на метода на постоянен растеж (който предполага тенденция на устойчив растеж въз основа на FCFF от последния прогнозен период). NPV се основава на сумата от DCF за прогнозния период и крайната стойност. В този случай, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предоставя оценки за паричните потоци за периода 2010-2040 г., използвайки WACC от […]% (20). Въз основа на тези изходни данни проучването установява DCF от минус […] млн. PLN ([…] млн. EUR) за периода 2010-2040 г. и (дисконтирана) крайна стойност от около […] млн PLN ([…] млн. EUR) (21). По този начин NPV на цялостния проект възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR).
(31)
Следната фигура (вж. фигура 1) показва очаквания кумулативен дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г., както е изчислен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
Фигура 1
Кумулативен (реален) DCF (в PLN)
[…]
(32)
Полша обяснява, че на 29 юли 2010 г. собственият капитал на дружеството е увеличен до 6,052 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR). Същевременно с това Полша добавя, че акционерите, въпреки че проучването относно ПИУПИ показва, че инвестицията не представлява държавна помощ, са започнали изготвянето на уведомление до Комисията, което е трябвало да бъде предоставено единствено от съображения за правна сигурност.
(33)
В допълнение Полша обяснява, че новото проучване относно ПИУПИ е проведено през май 2011 г. Полша посочва, че това проучване относно ПИУПИ е актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проведено с оглед на напредъка в подготовката и наличието на по-точни данни за инвестиционния план, неговия времеви график и финансиране. Полша обяснява, че в периода между изготвянето на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и проучването относно ПИУПИ от 2011 г.:
-
акционерите са подписали споразумение на 11 март 2011 г., което очертава финансовите условия за инвестицията в изграждането на гражданско летище. В това споразумение Гдиня се ангажира да инжектира общо 59 млн. PLN в периода 2011-2013 г. От своя страна Косаково се ангажира да осигури непарична вноска под формата на замяна на дълг срещу собствен капитал (както е описана в таблица 2) в периода 2011-2040 г.;
-
в същия ден, 11 март 2011 г., дружеството, което отговаря за изграждането на летище Гдиня, сключва договор с Косаково за аренда на земята (което посочва обхвата на отдадената под аренда земя, условията за извършване на арендните вноски, данъчни въпроси и др.);
-
инвестиционните разходи, включени в инвестиционния план, са определени и актуализирани.
(34)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ от 2011 г. също така установява положителна NPV. В допълнение Полша посочва, че публичните акционери на управляващия летището орган са направили последващи капиталови инжекции на тази основа. Полша изтъква, че собственият капитал на дружеството е увеличен до 33,801 млн. PLN (8,45 млн. EUR) през юли 2011 г. и до 64,810 млн. PLN (16,20 млн. EUR) през април 2013 г.
(35)
В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2011-2040 г. Актуализираният DCF се запазва на равнище от (-[…]) млн. PLN (- […] млн. EUR), като предполага по-големи загуби, докато крайната стойност е намалена до […] млн. PLN (около […] млн. EUR). По този начин NPV е намалена до […] млн. PLN (или по-малко от […] млн. EUR). WACC е намалена до […] % (22), а темпът на устойчив растеж за изчисляването на крайната стойност е намален от […] % на […] %.
(36)
Полша посочва, че промяна в макроикономическата ситуация (финансовата криза и икономическият спад) е наложила извършването на повторна оценка на проекта през 2012 г., която е довела до ново проучване относно ПИУПИ (а именно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). Полша посочва, че за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са направени следните промени в допусканията в предходните проучвания относно ПИУПИ:
-
прогнозиран е по-малък пътнически трафик за летище Гдиня,
-
намален е обхватът на инвестицията, като инвестиционните разходи са съкратени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
идеята за изграждане на главен терминал (заедно със съответното разработване на пътна инфраструктура и паркинги за автомобили) е отпаднала. Вместо това е взето решение за разширяване на капацитета на терминала за обща авиация с […] % през втората инвестиционна фаза,
-
след проведен анализ на пазарната ситуация се налага инвестиционните разходи, свързани със сигурността, да бъдат увеличени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
намалението на инвестицията е довело до по-кратък период на възвращаемост на инвестицията (в номинално изражение с […] години, от […] години и […] месеца на […] години и […] месеца).
(37)
Полша посочва също така, че методологията, използвана за предходните проучвания относно ПИУПИ, е модифицирана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.:
-
С цел по-добро отразяване на структурата на финансиране и разходите за обслужване на дълга методът на свободния паричен поток на фирмата (наричан по-нататък „FCFF“) е заменен с метода на свободния паричен поток на акционерите (наричан по-нататък „FCFE“) (23).
-
След промени на финансовия (фондов) пазар безрисковият лихвен процент и коефициентът бета са актуализирани. Освен това дружества извън Европа са изключени от сравнителните анализи. Това е довело до нова норма на дисконтиране.
-
Нормата на дисконтиране за изчисляване на NPV е определена въз основа на анализ на сравними дружества, обхващащи както дружества - оператори на летища, така и дружества, предоставящи услуги в летища (чиито финансови резултати са тясно свързани с представянето на дружествата - оператори на летища) (24).
-
Направено е допускането, че проектът ще се финансира предимно чрез ресурси на акционерите и едва на второ място от външни източници (заеми за работен капитал) и оперативни приходи.
(38)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2012-2030 г. (т.е. прогнозният период, използван за предходното проучване, е намален с 10 години). Актуализираният DCF възлиза на (-[…] млн. PLN) (около (-[…]) млн. EUR), докато крайната стойност е претърпяла значително увеличение, покачвайки се до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). Капитализираната стойност на вече направените инвестиции ([…] млн. PLN) е приспадната. След актуализацията от 2012 г. NPV възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR). С цел изчисляване на NPV е използвана цена на капитала от […]% (25), а темпът на устойчив растеж за целите на изчисляването на крайната стойност е намален допълнително от […] % на […] %.
(39)
Полша посочва, че резултатите от проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са все още положителни и са довели до допълнителни капиталови инжекции от акционерите. Полша посочва, че капиталът на компанията е увеличен до 91,310 млн. PLN (22,8 млн. EUR) до април 2013 г. и не е претърпял допълнителни промени през 2013 г., както е обобщено в таблица 3.
Таблица 3
Увеличаване на капитала на управляващия летище Гдиня орган от страна на Гдиня и Косаково
Дата на решението за вписване в националния съдебен регистър
Дата на решението за увеличаване на капитала
Акционер
Предмет на решението
Стойност на акциите
Дялов капитал
Кумулативен дял в общото увеличение на капитала, извършено до края на 2013 г.
(млн. PLN)
(млн. PLN)
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008 г.
21.7.2008 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
404 акции, притежавани от община Г диня, са обезсилени, без акционерът да бъде обезщетен
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010 г.
29.7.2010 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011 г.
7.6.2011 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011 г.
26.7.2011 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013 г.
25.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
20,031
91,310
100,00 %
Източник:
информация, предоставена от Полша.
(40)
Обобщавайки, Полша посочва, че макар и местните органи да са предприели първоначални стъпки за изграждане на летище Гдиня още през 2005 г., проектът не придобива своя окончателен вид преди изготвянето на генералния план и първото проучване относно ПИУПИ, т.е. през 2010 г. Полша обяснява, че първоначалните допускания във връзка с проекта са съществено преразгледани в резултат на промените на външните обстоятелства. Полша твърди, че окончателното решение на публичните акционери за изпълнението на проекта и окончателния му вид е взето през 2012 г. Полша подчертава също така, че и трите версии на проучването относно ПИУПИ потвърждават жизнеспособността на проекта и демонстрират, че инвеститор в условията на пазарна икономика би осъществил проекта.
(41)
По отношение на съпоставителния сценарий Полша твърди, че националното законодателство дава право на Косаково да използва земята, върху която е разположено летище Гдиня, само за изграждането на ново гражданско летище. В тази връзка Полша обяснява, че теренът на летището е отдаден под аренда на Косаково за период от 30 години. Полша посочва, че договорът за аренда задължава Косаково да отдава под аренда земята само на субект, отговарящ за изграждането и/или експлоатацията на гражданско летище. Според Полша е съществувала възможност земята да бъде взета обратно от държавата, ако Косаково не е отдала под аренда земята за изграждане на гражданско летище в рамките на 6 месеца, ако земята е използвана за други цели или ако летището не е започнало дейност в рамките на 3 години. Поради факта, че сценарият, при който теренът на летище Гдиня се използва/отдава под аренда за различни от авиационни цели, не е възможен, той не може да бъде използван като съпоставителен сценарий.
3.1.2. Надеждност на ключовите допускания за проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Прогнози за трафика и приходите
(42)
Полша обяснява, че планираните летищни такси се основават на публично достъпни тарифи, прилагани от други летища, за да не настъпят пазарни смущения, като същевременно с това се гарантира подходящо ниво на рентабилност на проекта въз основа на прогнозирания обем на пътническия трафик. Според Полша таксите не се различават значително от стандартните такси, събирани от малки летища. По-специално две новооткрити регионални летища в Модлин и Люблин прилагат стандартни летищни такси, сходни с прогнозираните за летище Гдиня в проучването относно ПИУПИ.
(43)
В отговор на коментара на Комисията, че прогнозираните такси за летище Гдиня (25 PLN (5,25 EUR) за заминаващ пътник през първите две години и 40 PLN (10 EUR) в периода след това) са по-високи от дисконтираните такси, прилагани в летище Гданск (24 PLN (5 EUR) за заминаващ пътник за самолет на НТП по международна авиолиния, обслужвана най-малко два пъти седмично, и 12,5 PLN (3,1 EUR) за вътрешна авиолиния), Полша посочва, че нивото на таксите в бизнес плана представлява средното равнище за целия прогнозен период (2014-2030 г.), отчитайки факта, че таксите на летище Гданск неминуемо ще се увеличат в дългосрочен план, тъй като стандартите на обслужване на летището се повишават.
(44)
Освен това Полша посочва, че маржът на печалбата на проекта, преразгледаната (малко по-висока) прогноза за въздушния трафик и споделянето на някои оперативни разходи от военните означават, че летище Гдиня следва да е в състояние да поддържа намалени пътнически такси за по-дълъг период (намалените такси могат да се прилагат до края на 2021 г.), като същевременно с това поддържа положителна NPV за публичните акционери.
(45)
Полша твърди също така, че актуализираната (през март 2013 г.) прогноза за трафика за Померания предполага по-висок трафик, отколкото проучването относно ПИУПИ от 2012 г. По последни данни летище Гдиня ще обслужва 1 149 978 пътници през 2030 г., а не 1 083 746. За Померания като цяло се предвижда броят на пътниците да се увеличи от 7,8 на 9 млн. пътници през 2030 г.
(46)
По мнение на Полша тези данни потвърждават, че е осъществимо летище Гданск и летище Гдиня да съществуват едновременно и да работят съвместно на пазара на Померания. Според тях дори и летище Гданск да се разшири, за да достигне планирания капацитет от 7 млн. пътници, съществува възможност на развиващия се авиационен пазар на Померания да функционира още едно малко регионално летище (с капацитет от 1 млн.), което ще допълва услугите, предоставяни от летище Гданск.
Таблица 4
Сравнение на прогнозите за трафика съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г. с актуализираните прогнози за трафика (от март 2013 г.) за летище Гдиня
Година
Търговски трафик
Търговски трафик
Обща авиация
Пътници (000)
Въздухоплавателни операции
Въздухоплавателни операции
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030 г.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
Оперативни разходи (стимули за авиокомпании, разходи, свързани с военните дейности на летището)
(47)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ взема под внимание маркетинговите и промоционалните мерки на летището при определянето на:
i)
оперативните разходи, като тези разходи се определят въз основа на наличните финансови отчети за всички ключови летища на Полша;
ii)
други разходи по видове, които са с консервативно висока прогнозна стойност за летище Гдиня, като се вземат също така под внимание съответните разходи на други летища.
(48)
Полша посочва също така, че проучването относно ПИУПИ предполага, че всички оперативни разходи ще се поемат от инвеститора, при което не се взема под внимание никакво споделяне на оперативни разходи от военните, използващи летището. Полша твърди, че предполагаемото съотношение на разделяне на оперативните разходи за споделена инфраструктура е […] за съответния брой граждански и военни полети. Полша обяснява също така, че разходите за обновяване и ремонт ще бъдат […]. Полша подчертава, че приемането на правила за съвместното използване на летището (които все още не са официално съгласувани с военните, използващи летището) ще доведе до намаление на разходите, свързани с външни услуги и трудови възнаграждения, в размер на най-малко […]. Според Полша включването на този фактор в проучванията относно ПИУПИ ще доведе до по-висока прогнозна рентабилност на проекта.
Дългосрочен темп на растеж
(49)
Полша обяснява, че темпът на растеж от […] %, заложен в проучването относно ПИУПИ, се отнася за крайната стойност в номинално изражение.
(50)
Полша посочва също така, че темпът на растеж от […] % е равен на целевото равнище на инфлацията, определено за Полша от Съвета за валутна политика (орган за вземане на решения към Националната банка на Полша). Полша отбелязва, че според последната прогноза на Международния валутен фонд от юли 2013 г. БВП на Полша ще нараства с темп от 2,2 % през 2014 г., 3 % през 2015 г., 3,3 % през 2017 г. и 3,8 % през 2018 г.
Актуализация от ноември 2013 г.
(51)
През ноември 2013 г. Полша докладва, че управляващият летището орган е получил административните решения от митническата служба и от енергийния регулаторен орган, които го упълномощават да извършва директни продажби на гориво на самолетни компании. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще представлява допълнителен източник на приходи и ще подобри финансовите резултати, заложени в бизнес плана.
(52)
Според Полша всички проучвания относно ПИУПИ, проведени до момента, предвиждат продажба на гориво чрез външен оператор. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще повиши маржа на печалбата на дружеството от тази дейност от […] PLN ([…] EUR) за литър (в случаите, когато горивото се продава чрез външен оператор) на […] PLN ([…] EUR) (в случаите, когато горивото се продава директно от управляващия летището орган).
(53)
По мнение на Полша тези допълнителни приходи ще подобрят резултата на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша подчертава, че по този начин NPV на проекта се очаква да се повиши от […] млн. PLN ([…] млн. EUR) до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). В допълнение Полша обяснява, че IRR ще се повиши от […] % на […] %.
(54)
Полша твърди, че освен това допълнителните приходи ще позволят летищните такси за авиокомпаниите да не се повишават в дългосрочен план.
(55)
Полша е потвърдила, че поради използването на разумен подход продажбата на гориво за собствена сметка на летището не е включена в проучванията относно ПИУПИ. Към момента на извършване на тези проучвания летищният оператор не е разполагал с необходимите пълномощия или с някаква гаранция, че ще има възможност да ги получи.
(56)
В допълнение Полша посочва, че дружеството възнамерява да предоставя навигационни услуги на авиокомпании (вместо Полската агенция за аеронавигационни услуги). Полша подчертава, че това ще даде възможност крайната такса, заплащана от авиокомпаниите (понастоящем заплащана на агенцията), да бъде намалена, благодарение на което летище Гдиня ще стане по-атрактивно за авиокомпаниите. По този начин управляващият летището орган ще бъде в състояние да предложи на авиокомпаниите по-конкурентоспособни летищни такси в сравнение със съседните летища.
3.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
3.2.1. Инвестиционна помощ
(57)
Според Полша всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., са изпълнени.
Изпълнение на ясно определена цел от общ интерес
(58)
Полша твърди, че изграждането на летище Гдиня, като елемент от транспортната система на Померания, оптимизира използването на наличната инфраструктура и ще окаже положително въздействие върху регионалното развитие, по-специално чрез увеличаване на заетостта в летищния сектор, доходите от веригата на доставки на авиационния пазар и развитието на туризма.
(59)
Полша се позовава на „Регионалната стратегия за развитие на транспорта в Померания за периода 2007-2020 г.“, която се основава на прогнозите за въздушния трафик за региона и признава необходимостта от изграждане на комплекс от летища, работещи в тясно сътрудничество, за да посрещнат потребностите на населението от Зоната на трите града (26).
(60)
Според Полша основните аргументи за изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града са: увеличаването на въздушния трафик в Полша, липсата на обхват за увеличаване на капацитета на летище Гданск и разширяването на агломерацията на разстояние от близо 60 км (или 100 км, ако градовете Тчев и Вейхерово бъдат включени). Полша твърди, че макар и летище Гданск понастоящем да притежава капацитет от около 5 млн. пътници, някои прогнози за въздушния трафик предвиждат, че потенциалният пътнически трафик на това летище може да надвиши 6 млн. пътници през 2035 г. От една страна, Полша твърди в своите коментари, че екологични ограничения и наличието на жилищни квартали в съседство на летище Гданск ограничават възможностите за неговото по-нататъшно разширяване. От друга страна, в своите коментари от 6 декември 2012 г., Полша се позовава на генералния план за летище Гданск, за да се аргументира, че не съществуват ограничения за разширяването на летище Гданск.
(61)
Полша посочва, че въздушната сигурност също оправдава изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града, като летище Гдиня служи като резервно летище за аварийно кацане (приземяването на летище Гдиня е възможно в около 80 % от случаите, когато ниската облачност и видимостта не позволяват кацането на летище Гданск).
(62)
На последно място Полша твърди, че развитието на летище Гдиня съответства на целите на националната и регионалната стратегия относно развитието на авиационната инфраструктура в Полша. Полша обяснява, че развитието на летище Гдиня се очаква да окаже положително въздействие върху развитието на Померания и използването на съществуващата военна инфраструктура, както и че то се явява допълващо за летище Гданск.
Необходимост и пропорционалност на инфраструктурата
(63)
Полша твърди, че инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел поради малкия обхват на летищните операции (дял от 1,55 % от полския авиационен пазар през 2030 г.), прогнозите за обема на пътническия трафик, превишаващ капацитета за разширяване на летище Гданск, туристическата привлекателност на региона и прогнозирания висок ръст на развитие на Померания.
(64)
Полша подчертава стратегическата роля на военното летище Гдиня в региона и отбелязва, че използването на съществуващата инфраструктура минимизира инвестиционните разходи и максимизира положителното въздействие върху регионалното развитие.
(65)
Полша посочва също така, че тези разходи са сведени до минимум и ефективността на инвестицията е увеличена чрез прилагането на технически решения, като например изграждането на общ авиационен терминал както за общо въздухоплаване, така и за пътнически трафик, разполагане на по-голямата част от летищните услуги (гранична охрана, митнически служби, полиция, противопожарни служби, управление) в една единствена сграда и адаптиране на други съществуващи сгради с цел оптимизиране на тяхното използване. В допълнение към това оперативните разходи за инфраструктурата ще се споделят с армията.
Задоволителни средносрочни перспективи за използване
(66)
Полша подчертава, че средносрочните перспективи за използване на летище Гдиня са задоволителни поради ръста на БВП в Померания, който се очаква да надхвърли средния за Полша и ЕС, туристическата атрактивност на региона, неговия статут на притегателен център за чуждестранни инвестиции и прогнозите за растеж на въздушния трафик.
(67)
Полша подчертава, че планираното сътрудничество с летище Гданск и взаимодопълняемостта на услугите, предлагани от двете летища (летище Гдиня ще бъде специализирано предимно в трафик в рамките на общата авиация), допълнително засилват средносрочните и дългосрочните перспективи за летище Гдиня.
(68)
В допълнение Полша обяснява, че летището планира също така да развива специализирани дейности, свързани с авиацията, в рамките на зоната на летището, като например производство на базови сервизни части, ремонт на самолетни части или производство на други компоненти/продукти, доставяни на принципа „точно навреме“.
(69)
Полша се позовава на писмо за намерения, подписано от търговска банка и изразяващо желанието на банката да започне разговори за финансиране на инвестиция в летище Гдиня, като допълнително доказателство за атрактивността на проекта.
Въздействие върху развитието на търговията в противовес на общия интерес
(70)
Поради факта, че летище Гдиня ще бъде летище с малък пазарен дял (обслужващо по-малко от 1 млн. пътници годишно), Полша не счита че въздействието на проекта върху търговията е в противовес на общия интерес. С оглед на прогнозирания растеж на въздушния трафик Полша очаква летищата Гданск и Гдиня да сформират център за авиационно сътрудничество, обслужващ Зоната на трите града в Померания и предлагащ взаимодопълващи се услуги.
(71)
Полша подчертава, че летище Гдиня няма да е конкурентно на летище Гданск, тъй като ще се насочи предимно към предоставяне на услуги за сектора на общата авиация (поддръжка, ремонт и основен ремонт, летателна академия) и сътрудничество с морско пристанище Гдиня.
(72)
Освен това Полша заявява, че чартърният и нискотарифният трафик на летище Гдиня няма да бъде за сметка на летище Гданск, а ще произлиза от общото увеличение на благосъстоянието и мобилността. Полша подчертава, че темпът на растеж на летище Гданск и характерът на въздухоплавателните операции, осъществявани от летището, свидетелстват, че броят на обслужваните полети рано или късно ще трябва да бъде ограничен. Полша посочва, че тези заключения са представени в доклада за оценката на въздействието върху околната среда за проекта „Разширяване на летище Лех Валенса, Гданск“.
(73)
Полша обяснява, че инвестицията в летище Гдиня може да ограничи финансовите и социалните разходи, свързани с ограничаване на дейността на летище Гданск. Полша изтъква, че пренасочването на част от въздушния трафик от летище Гданск към летище Гдиня ще доведе до по-добро използване на капацитета на двете летища.
Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(74)
Полша заявява, че дружеството не би реализирало проекта без публично финансиране. Полша отбелязва, че помощта е сведена до минимум и че разходите за проекта са намалени и оптимизирани чрез използване на съществуващата военна инфраструктура.
(75)
По мнение на Полша капиталовите инжекции в летище Гдиня са необходими и сведени до минимум, както се потвърждава от:
i)
вътрешната норма на възвръщаемост на проекта от […] %, само малко по-висока от нормата на дисконтиране (стойността на собствения капитал), която възлиза на […] % (въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.);
ii)
необходимостта, предвидена във финансовите прогнози, от заем за оборотен капитал за финансиране на летищните операции, тъй като в противен случай дружеството може да загуби ликвидност;
iii)
факта, че общото финансиране със собствен капитал е по-ниско от общите капиталови разходи (финансирането със собствен капитал възлиза на по-малко от […] от общите парични разходи в прогнозния период, включително общите капиталови разходи).
(76)
В допълнение Полша обяснява пропорционалността на мярката за помощ, сравнявайки нейното публично финансиране (около 148 PLN в реално изражение) с това за инвестиция „на зелено“ (летище Люблин-Швидник, за което нетните разходи за строителство са около 420 млн. PLN) и инвестиция на база военен аеродрум (летище Варшава-Модлин, чието изграждане до момента струва почти 454 млн. PLN).
3.2.2. Оперативна помощ
(77)
Полша твърди, че проектът отговаря на заложените в НРП критерии за съвместимост по отношение на оперативна помощ в регион, обхванат от член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Според Полша оперативната помощ за проекта:
i)
е предназначена за финансиране на предварително определена група от разходи;
ii)
е ограничена до необходимия минимум и се предоставя на временна база (помощта за оперативни разходи се предоставя в степента и за периода, необходими за пускане на летището в експлоатация, т.е. до края на 2018 г.);
iii)
е низходяща и намалява от […] % от капиталовите разходи през 2013 г. на […] % през 2018 г.;
iv)
е предназначена да изпълни целите на проекта за регионално развитие и облекчаване на съществуващите ограничения. Вземайки под внимание размера на помощта спрямо нейните благоприятни ефекти върху развитието на Померания, Полша смята, че помощта трябва да се счита за пропорционална.
(78)
Полша подчертава също така, че помощта е предназначена за малко летище с максимален капацитет от 1 млн. пътници годишно, което означава, че рискът от нарушаване на конкуренцията и от оказване на ефект в противовес на общия интерес е минимален, особено вземайки под внимание планираното сътрудничество между летища Гдиня и Гданск и взаимната допълняемост на тяхното сътрудничество.
(79)
Полша посочва също така, че договаряното в момента сътрудничество с военните, използващи летището, и участието на последните в оперативните разходи на летището ще намали загубите и оперативните разходи на дружеството.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(80)
Комисията не е получила никакви съображения от трети страни след публикуването на своето решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на финансирането, предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd от Гдиня и Косаково.
5. ОЦЕНКА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(82)
Критериите, посочени в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. С оглед на това, за да се определи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. А именно финансовата помощ трябва:
i)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
ii)
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
iii)
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; както и
iv)
засяга търговията между държави членки.
5.1.1. Икономическа дейност и понятие за предприятие
(83)
Съгласно установената съдебна практика Комисията трябва първо да установи дали Gdynia-Kosakowo Airport Ltd е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Концепцията за предприятие обхваща всеки субект, осъществяващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (27). Всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (28).
(84)
В свое решение по делото „Leipzig-Halle airport“ Съдът потвърждава, че експлоатацията на летище за търговски цели и изграждането на летищна инфраструктура представляват икономическа дейност (29). След като летищен оператор започне да осъществява икономически дейности чрез предлагане на летищни услуги срещу заплащане, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране, той представлява предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради което правилата на Договора по отношение на държавните помощи могат да се прилагат по отношение на привилегии, предоставяни на този летищен оператор от държавата или чрез държавни ресурси (30).
(85)
В тази връзка Комисията отбелязва, че инфраструктурата, предмет на настоящото решение, трябва да се експлоатира на търговска основа от управляващия летището орган Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради факта, че управляващият летището орган ще таксува потребителите за използването на тази инфраструктура, последната трябва да се счита за пригодна за търговска експлоатация. Следователно субектът, който експлоатира тази инфраструктура, представлява предприятие за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(86)
Въпреки това не е задължително всички дейности на управляващия летището орган да са с икономически характер (31).
(87)
Съдът (32) е постановил, че дейности, които обикновено попадат под отговорността на държавата в упражняване на нейните официални правомощия като публичен орган, нямат икономически характер и не попадат в обхвата на правилата за държавната помощ. Тези дейности включват например сигурността, контрола на въздушния трафик, полиция, митници и др. Финансирането трябва да бъде строго ограничено до компенсиране на разходите, които произтичат от тях, и не може да бъде използвано за други икономически дейности (33).
(88)
В този смисъл финансирането на дейности, попадащи в обхвата на публичната политика, или на инфраструктура, пряко свързана с тези дейности, по правило не представлява държавна помощ (34). По отношение на летища дейности като контрол на въздушния трафик, полиция, митници, противопожарни служби, дейности, необходими за защита на гражданското въздухоплаване срещу незаконна намеса, и инвестициите, свързани с инфраструктурата и оборудването, необходими за осъществяването на тези дейности, се считат най-общо за дейности с неикономически характер (35).
(89)
При все това публичното финансиране на неикономически дейности, тясно свързани с извършването на икономическа дейност, не трябва да води до неправомерна дискриминация между авиокомпании и управляващи летища органи. Действително, установена съдебна практика е съществуването на предимство в случаите, когато публичните органи освобождават предприятията от разходите, свързани с техните икономически дейности (36). Поради това, ако при дадена правна система е нормално авиокомпаниите или управляващите летища органи да поемат разходите за определени услуги, докато други авиокомпании или управляващи летища органи, предоставящи същите услуги от името на същите публични органи, не са задължени да поемат тези разходи, последните могат да се ползват с предимство дори и ако тези услуги се считат, сами по себе си, за неикономически. В този смисъл е необходим анализ на правната рамка, приложима за летищния оператор, за да се прецени дали съгласно тази правна рамка управляващите летища органи или авиокомпаниите са задължени да поемат разходите за предоставяне на някои дейности, които, сами по себе си, могат да са неикономически, но са свързани с извършването на икономическите дейности на тези субекти.
(90)
Макар и дейностите, посочени в съображение 88, да могат да се считат за неикономически, Комисията отбелязва, че полското законодателство (37) задължава управляващите летища органи да финансират съоръженията и оборудването, необходими за извършването на тези дейности, със свои собствени средства.
(91)
С оглед на това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено на управляващия летище Гдиня орган за горепосочените съоръжения и оборудване, го освобождава от разходи, присъщи за неговата икономическа дейност (вж. раздел 5.1.3). Поради това Комисията стига до заключението, че капиталът, разпределен за тези съоръжения и оборудване, трябва да бъде взет под внимание при изчисляването на рентабилността на въпросната инвестиция. По този начин Комисията прилага подхода, правилно следван от Полша при проучванията относно ПИУПИ.
5.1.2. Държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата
(92)
Концепцията за държавна помощ се прилага за всяко предимство, предоставено чрез държавни ресурси от самата държава или чрез посреднически орган, действащ по силата на предоставени му правомощия (38). За целите на член 107 от ДФЕС ресурсите на местните органи са държавни ресурси (39). В настоящия случай инжектираният в Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капитал произлиза от бюджетите на двата местни органа, Гдиня и Косаково. Поради това Комисията счита, че ресурсите на тези две общини са държавни ресурси.
(93)
С оглед на това Комисията счита, че инвестициите са финансирани чрез държавни ресурси и че държавата е отговорна за тях.
5.1.3. Икономическо предимство
(94)
Комисията отбелязва, че, от една страна, Полша заявява, че капиталовите инжекции са в съответствие с ПИУПИ, докато, от друга страна, счита помощта за съвместима, тъй като летищният оператор не би извършил инвестиция без наличието на публичното финансиране.
(95)
За да определи дали въпросната мярка в този случай предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd предимство, което компанията не би получила при нормални пазарни условия, Комисията трябва да сравни поведението на публичните акционери на управляващия летището орган с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективите за рентабилност в по-дългосрочен план (40).
(96)
Всякакви положителни последици за икономиката в региона, в който е разположено летището, трябва да се пренебрегнат в оценката, тъй като Съдът е обяснил, че уместният въпрос при прилагането на проучването относно ПИУПИ е „дали при сходни обстоятелства един частен акционер, като се вземат предвид предвидимата възвращаемост и като се оставят настрани съображения от социален характер и съображенията, свързани с регионалната политика и конкретния отрасъл, би записал този капитал“ (41).
(97)
Полша заявява, че въпросните мерки не предоставят икономическо предимство на управляващия летище Гдиня орган, тъй като те съответстват на ПИУПИ. Както е посочено в раздел 3.1, за да подкрепи това становище, Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, извършени от РWC (42). През ноември 2013 г. Полша информира също така, че нови източници на приходи ще повишат NPV на проекта (т.е. продажбата на гориво, навигационни услуги). Към момента на вземането на решение за откриване на процедура Полша е предоставила единствено актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(98)
Въпреки факта, че споразумението на акционерите от 2011 г. задължава Гдиня и Косаково да предоставят парични и непарични вноски за финансиране на инвестиционния проект до 2040 г., Полша заявява, че единствено актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. и последващата информация за допълнителните потоци от приходи са уместни при преценката дали капиталовите инжекции са съвместими с вътрешния пазар.
(99)
В своето решение по делото Stardust Marine Съдът е заявил, че, „[…] за да се установи дали държавата е действала като далновиден инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика, е необходимо случаят да се постави в контекста на периода, в който са били предприети мерките за финансова подкрепа, за да се оцени икономическата рационалност на поведението на държавата и по този начин да се избегне евентуална оценка на базата на последваща ситуация“ (43).
(100)
Освен това в своето решение по делото EDF Съдът е постановил, че „[…] за да се демонстрира, че, преди или успоредно с предоставянето на предимство, държавата членка е взела това решение в ролята си на акционер, не може да се разчита единствено на икономическите оценки, направени след предоставянето на предимството, на констатация със задна дата, че направената от въпросната държава членка инвестиция действително е била рентабилна, или на последващи обосновки на реално избрания курс на действие“ (44).
(101)
За да може да приложи ПИУПИ, Комисията трябва да се постави в контекста на периода, през който са взети отделните решения за преобразуването на бившия военен аеродрум в гражданско летище. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, с които публичните акционери разполагат към момента на вземане на решение относно финансовите условия за инвестиционния проект.
(102)
Комисията счита, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е първият уместен анализ за целите на преценката дали общините Гдиня и Косаково са действали като частен инвеститор. Действително, оценката дали държавната намеса е в съответствие с пазарните условия следва да се извършва въз основа на ex-ante анализ, използвайки информацията и данните, налични към момента на вземане на решение за инвестицията.
(103)
Комисията отбелязва, че проучването и подготвителните работи за въпросния инвестиционен проект са проведени в периода до 2010 г. Те включват генералния план за инвестиционния проект, екологичния доклад, проектната документация за терминала за обща авиация, проектната документация за административната сграда и за сградата на противопожарната служба, специализирана авиационна документация и други проучвания. В периода до края на 2010 г. разходите за тези проучвания възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR) (45). Това показва, че инвеститорите са взели решението за развитие на летище Гдиня преди 2010 г. Гдиня и Косаково са предприели серия от предварителни мерки с цел изпълнение на проекта (вж. съображение 10 по-горе) и за целта са възложени специални проучвания.
(104)
Освен това, както посочва Полша, през 2010 г. публичните акционери на управляващия летището орган приключват подготовката за въпросния инвестиционен проект. През същата година публичните акционери увеличават акционерния капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR) с оглед изпълнение на инвестиционния проект. Основните инвестиции в дълготрайни активи (като например изграждането на терминала за обща авиация) са предвидени да започнат през 2011 г., но на практика започват през 2012 г. Комисията е убедена, че всеки частен инвеститор би оценил очакваната рентабилност на проекта към този момент. Ако инвестиционният план не е показал приемлива норма на възвръщаемост, или ако е основан на съмнителни предположения, един частен инвеститор не би започнал изпълнението на плана и не би изразходвал допълнителни средства за него в допълнение към вече изразходваните за подготвителните работи, посочени в съображението по-горе.
а) Капиталови инжекции
(105)
По отношение на капиталовите инжекции Комисията отбелязва, че решението за първата важна капиталова инжекция от 4,4 млн. PLN е взето на 29 юли 2010 г. (увеличавайки почти четирикратно наличния капитал от 1,7 млн. PLN), веднага след като проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (от 16 юли 2010 г.) е приключило. В допълнение към това споразумението за допълнителните капиталови инжекции (до 2040 г.) за финансиране на проекта за преобразуване (посочено в съображение 33) е подписано през март 2011 г. (още преди приключването на второто проучване относно ПИУПИ от 13 май 2011 г.). Освен това, в същото време са сключени оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.), и споразумението за отдаване под аренда на земята на дружеството (11 март 2011 г. (посочено в съображение 33 по-горе).
(106)
Комисията подчертава също така, че Полша е потвърдила, че взетото на 29 юли 2010 г. решение за капиталова инжекция се основава на икономическата оценка на проекта, съдържаща се в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това става ясно, че на този етап публичните акционери са взели решение да участват във въпросния инвестиционен проект, който е трябвало да бъде изпълнен в срок от 30 години. Макар и да е възможно частният инвеститор да коригира своя инвестиционен план в хода на неговото изпълнение с оглед на променящите се обстоятелства, е ясно, че всеки частен инвеститор би оценил достойнствата на въпросния инвестиционен проект още през 2010 г., преди да започне да влага съществени ресурси в него.
(107)
Към момента на извършване на първата актуализация на ПИУПИ през 2011 г. публичните акционери вече са инжектирали 6,05 млн. PLN в дружеството (вж. таблица 3). Дружеството вече е взело под аренда земята за летището от Косаково (договорът за аренда между Gdynia-Kosakowo Airport Ltd и Косаково е подписан на 11 март 2011 г.) и вече е подписало оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.). В допълнение към това на 11 март 2011 г. акционерите подписват споразумение за увеличаване на акционерния капитал на дружеството в периода до 2040 г. (46). Към момента на приключване на втората актуализация на проучването относно ПИУПИ през юли 2012 г. публичните акционери са инжектирали общо 64,810 млн. PLN (т.е. около 70 % от целия инжектиран капитал). Комисията подчертава, че проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. несъмнено представляват корекции на първоначалния инвестиционен план, въз основа на който е взето първоначалното решение за започване на проекта за преобразуване на военното летище. В този смисъл, макар и след първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. да са направени по-големи капиталови инжекции, тези инжекции не могат да бъдат разглеждани самостоятелно.
б) Капиталови разходи
(108)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. инвестициите в дълготрайни активи са разделени на 4 фази. Първата фаза на инвестиционния проект обхваща проектирането, но така също и разчистването на терена (премахване на дървета и храсти, събаряне на редица хангари и изравняване на терена). Тези разходи са реализирани през 2011 г. и възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR). Втората фаза на проекта, обхващаща изграждането на терминала за обща авиация, административната сграда и сградата на противопожарната служба, вече е започнала през 2012 г. Втората фаза на проекта е най-важната от гледна точка на капиталовите разходи, като заема дял от […] % от номиналните капиталови разходи (наричани по-нататък „КР“) в периода 2012-2013 г. Според предоставената от Полша информация капиталовите разходи през 2012 г. възлизат на […] млн. PLN (повече от половината от които са изразходвани още преди актуализацията на прочуването от 2012 г. да започне). Графиката по-долу (фигура 2) показва (номиналните) КР по инвестиционни фази, както са представени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Фигура 2
КР по фази (проучване относно ПИУПИ от 2012 г.)
[…]
(109)
С оглед на съображения 103 и 108 Комисията счита, че нито проучването относно ПИУПИ от 2011 г., нито проучването относно ПИУПИ от 2012 г. е проведено към момента и въз основа на информацията, с която публичните акционери разполагат, когато е взето основното решение за финансиране на проекта за преобразуване. Освен това Комисията не може да вземе предвид със задна дата планираните допълнителни източници на приходи въз основа на информацията, предоставена през ноември 2013 г., за да оправдае решенията, взети от публичните акционери през 2010 и 2011 г.
(110)
С оглед на това Комисията счита, че, за да прецени дали Гдиня и Косаково са действали като разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тя трябва да базира своята преценка предимно на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., пренебрегвайки всякакви по-нататъшни обстоятелства и информация, с която тези публични акционери не са разполагали към момента на вземане на своето решение за изпълнение на въпросния инвестиционен проект.
(111)
От друга страна, проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и проучването относно ПИУПИ от 2012 г. оценяват единствено измененията на първоначалното решение за започване на инвестиционния проект, взето през 2010 г. въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. На практика проучването относно ПИУПИ от 2012 г. потвърждава, че определен брой инвестиции (като например терминалът за обща авиация, административната сграда, електроенергийната система) вече се намират „в напреднал етап на изпълнение“. Двете последващи проучвания показват, че акционерите са се ръководили от развитието на пазара и са адаптирали обхвата на проекта в съответните насоки (в посока към разширяване или свиване, в зависимост от вида на инвестицията). При все това тези промени са незначими на фона на цялостното решение за преобразуване на военната база в гражданско летище. Графиката по-долу (фигура 3) показва капиталовите разходи, както са представени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (посочени в реално изражение към 2010 г.). Както се вижда, макар и срокът и размерът на инвестициите да са актуализирани както през 2011, така и през 2012 г., тези промени са несъществени на фона на общия мащаб на проекта. През 2010 г. реалните КР са изчислени на около […] млн. PLN и тази сума нараства […] до около […] млн. PLN както през 2011, така и през 2012 г. (т.е. […] % за инвестиционен период от почти 20 години).
(112)
По същество, в този случай Комисията трябва да оцени серия от инвестиционни решения, взети от едни и същи публични акционери в рамките на кратък период (който не се характеризира с възникването на непредвидени събития), за изпълнението на практика на един и същ инвестиционен проект. Поради това актуализациите на ПИУПИ от 2011 и 2012 г. не могат да трансформират инвестиционно решение, което не съответства на ПИУПИ към момента на вземането му, в разумно инвестиционно решение. Актуализациите могат в най-добрия случай да покажат, че полските органи са действали като частен инвеститор само ако сочат че, чрез инвестиране на допълнителни средства, проектът би отбелязал възвръщаемост, която в достатъчна степен възстановява инвестирания/подлежащия на инвестиране капитал (или която в достатъчна степен възстановява този капитал дори и като се вземе под внимание рискът да се наложи възстановяването на всяка неправомерно получена помощ в миналото).
Фигура 3
КР (в 1 000 PLN), както са предвидени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (в реално изражение към 2010 г.)
[…]
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.:
(113)
Проучването относно ПИУПИ за 2010 г., предоставено от Полша, се основава на бизнес план, прогнозиращ бъдещите парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2010-2040 г. Към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ Полша очаква летището да започне да обслужва трафика в рамките на общата авиация през 2011 г., чартърни полети през 2013 г. и полети на НТП през 2015 г. Това ще доведе до постоянно нарастване на броя на обслужените пътници от […] пътници през 2013 г. до почти […] млн. през 2024 г. и 1,753 млн. през 2040 г. (както е показано в таблица 5 по-долу).
Таблица 5
Прогнози за трафика на летище Гдиня, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (в хиляди)
Очаквано развитие на пътническия трафик (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
Година
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Брой пътници
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г., дружеството ще реализира печалби на ниво EBITDA (печалба преди лихви, данъци и амортизации), считано от 2018 г. Годишният дисконтиран паричен поток ще бъде положителен, считано от 2020 г., както се вижда от фигурата по-долу (фигура 4). Въпреки това, на кумулативна база (т.е. при ежегодно агрегиране на паричните потоци за предходните години), общият DCF за целия период 2010-2040 г. се очаква да бъде отрицателен (както се вижда от фигура 1). С други думи, положителните парични потоци, които се очаква да бъдат генерирани от 2018 г., не са достатъчно високи, за да неутрализират силно отрицателните парични потоци за ранните инвестиционни периоди.
Фигура 4
DCF в ’000 PLN (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
[…]
Източник:
въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
(115)
Очакванията са, че след 2040 г. управляващият летището орган ще реализира непрекъснат растеж при устойчив темп на нарастване на свободния паричен поток от […] %. На базата на това допускане Полша изчислява крайната стойност на летищния оператор през 2040 г. Дисконтираната крайна стойност възлиза на […] млн. PLN.
(116)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. сочи положителна стойност на собствения капитал (47) от […] млн. PLN (т.е. около […] млн. EUR). В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната цена на капитала на управляващия летището орган ([…] %).
(117)
Комисията отбелязва, че ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите. Съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г. приходите от НТП и чартърни полети (пътнически такси, такси за приземяване и паркиране) заемат [80 - 90] % от всички приходи през 2040 г. и средно [80 - 90] % от всички приходи за целия разглеждан период, а именно от 2010 до 2040 г. Комисията отбелязва, че този факт е в противоречие със становищата на Полша, че дейностите на летище Гдиня ще допълват тези на летище Гданск, тъй като летище Гдиня ще се насочи предимно към дейности в сферата на общата авиация. На практика, както се вижда от представените по-горе данни, НТП и чартърните полети са основният източник на приходи през повечето години, обхванати от прогнозата. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-долу, по-голямата част от приходите на летище Гданск също произлиза от НТП и чартърни полети (вж. съображение 121).
(118)
Отчитайки търсенето от страна на пътници и въздушни превозвачи, Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще има същия обхват на обслужване като летище Гданск, което се намира само на 25 км от летище Гдиня. След разширението от 2012 г. летище Гданск може да обслужва до 5 млн. пътници, а за 2015 г. е предвидено допълнително разширяване на капацитета до 7 млн. пътници. През 2010 г., т.е. към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., този план за разширение вече е публично оповестен (48). Освен това публичното финансиране за разширяването на капацитета на летище Гданск до 5 млн. пътници също е оповестено на Комисията на 24 септември 2008 г. в рамките на дело № N472/08 за държавна помощ и е одобрено от Комисията на 5 февруари 2009 г. (49).
(119)
Полша информира Комисията, че генералният план, изготвен за летище Гданск през 2010 г. (50), предвижда удължаване на пистата, перони и друга летищна инфраструктура, в резултат на което в бъдеще летище Гданск ще може да обслужва над 10 млн. пътници годишно.
(120)
В допълнение към това Комисията отбелязва, че през 2010 г. летище Гданск е обслужвало 2,2 млн. пътници (т.е. то е използвало 45 % от своя капацитет, включително капацитета в процес на изграждане). Според предоставените от летище Гданск прогнози в периода до 2020 г. ще се използват само между 50 и 60 % от наличния капацитет (51). Тези прогнози не вземат под внимание пускането в експлоатация на летище Гдиня (т.е. предполага се, че цялото търсене в обхвата на обслужване ще бъде задоволено от летище Гданск). Комисията отбелязва, че летище Гданск ще бъде в състояние да задоволява търсенето в региона за дълъг период от време, т.е. най-малко до 2030 г., дори и при допускането за динамичен ръст на пътническия трафик.
(121)
Както е посочено по-горе, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня предвижда по-голямата част от приходите (средно [80-90] % за целия период 2012-2040 г.) да бъде генериран от НТП и чартърни авиокомпании. В тази връзка Комисията отбелязва, че летище Гданск също обслужва предимно НТП и чартърен трафик. През 2010 г. полетите на НТП и чартърните полети заемат дял от 72 % от целия пътникопоток, обслужван от летище Гданск (52).
(122)
С оглед на непосредствената близост до друго утвърдено и ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел и разполагащо със значителен резервен капацитет в дългосрочен план, Комисията счита, че способността на управляващия летище Гдиня орган да привлече трафик и пътници ще зависи до голяма степен от размера на предлаганите на авиокомпаниите летищни такси, по-специално в сравнение с тези на най-преките конкуренти.
(123)
В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предвижда пътническа такса за чартърни полети и за полети на НТП в размер на 25 PLN/PAX (6,25 EUR) до 2014 г. и 40 PLN/PAX (10 EUR) от 2015 г. (до 2040 г.). Таксата за приземяване за същата категория полети е установена на 25 PLN/тон (6,25 EUR) за целия период (при допускане, че средното MTOW (максимално излетно тегло) е 70 тона), докато таксата за паркиране се определя на 4 PLN (1,0 EUR) за 24 ч/тон (при средно MTOW от 70 тона). Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г. определените ценови равнища са сравними с тези на други регионални летища към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Цените на летище Гдиня също са определени въз основа на допускането, че няма да съществува конкуренция от страна на летище Гданск.
(124)
Комисията отбелязва също така, че тарифните ставки, прилагани от летище Гданск от 31 декември 2008 г., фиксират стандартната пътническа такса на 48 PLN/PAX (12,0 EUR), стандартната такса за приземяване на летателен апарат с тонаж над 2 тона (т.е. включително всички чартърни самолети и самолети на НТП) на 25 PLN/тон (6,25 EUR) и таксата за паркиране на 4,5 PLN/24 ч/тон (1,25 EUR).
(125)
Въпреки това Комисията отбелязва, че тарифните ставки, прилагани на летище Гданск, предлагат също така различни намаления и отстъпки по отношение на, inter alia, полети на НТП. Летище Гданск прилага намалена пътническа такса от 24 PLN/PAX (6 EUR) за всички нови въздушни линии (считано от 1 януари 2004 г.) и за всички увеличения на честотата на полетите на летателни апарати с MTOW между 50 и 100 тона (напр. Airbus A320 и Boeing 737 и други летателни апарати, използвани от НТП). Таксата за приземяване, прилагана за такива въздушни линии, също е намалена с 50 % (т.е. до 12,5 PLN/тон). Таксата за паркиране отпада напълно, ако честотата на полетите по дадена въздушна линия е най-малко 6 пъти седмично. В допълнение към това стандартната пътническа такса е намалена първоначално с 23 PLN за всички заминаващи пътници по редовни вътрешни линии. Впоследствие се прилага съответната отстъпка. Вземайки под внимание намалението и отстъпките, прилагани от летище Гданск, Комисията счита, че средните летищни такси, предвидени за летище Гдиня, са значително по-високи от тези на утвърденото съседно летище.
(126)
Прилагайки въпросните летищни такси, летище Гдиня, като нов участник, няма да бъде в състояние да привлече значителен трафик, когато в същия обхват на обслужване съществува утвърдено летище, което разполага с резервен капацитет и прилага по-ниски нетни такси за нови линии и увеличаване на честотата на полетите по съществуващите линии. Комисията отбелязва също така, че тарифата на летищните такси на летище Гданск предвижда намалените такси да се прилагат до 31 декември 2028 г. Поради факта, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (въз основа на бизнес плана на летищния оператор към този момент) разглежда летищните такси като основния източник на приходи за управляващия летището орган, Комисията счита това решение за доказателство, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не е достатъчно надеждно и убедително, за да демонстрира, че въпросният инвестиционен проект би бил реализиран от частен инвеститор.
(127)
Имайки предвид, че както летище Гдиня, така и летище Гданск ще се насочат предимно към нискотарифни и чартърни превозвачи, че летище Гданск не използва своя пълен капацитет, че неговите действащи такси са по-ниски от заложените в бизнес плана на летище Гдиня, както и непосредствената близост на двете летища, Комисията счита също така, че предположението, че няма да съществува ценова конкуренция между двете летища, е погрешно.
(128)
Комисията отбелязва също така, че към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. нетните такси (стандартни такси след приспадане на приложимите отстъпки), прилагани на летище Бидгошч (разположено на 196 километра и 2 часа и 19 минути с автомобил от летище Гдиня) и летище Шчечин (разположено на 296 километра и 4 часа и 24 минути с автомобил от летище Гдиня), второто и третото най-близки полски регионални летища, са значително по-ниски (53).
(129)
С оглед на гореизложеното и предвид непосредствената близост на друго ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел, Комисията счита че летищните такси, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., които са по-високи от прилаганите от летище Гданск и други близки регионални летища, са нереалистични. Освен това, отчитайки нивото на конкурентоспособност на летище Гдиня, Комисията счита, че прогнозите за трафика, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., се основават на нереалистични предположения.
(130)
Следва да се отбележи също така, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не включва нито анализ на чувствителността, нито оценка на потенциалните сценарии за очакваните резултати (най-песимистичен, най-оптимистичен и базов сценарий). Поради това Комисията стига до заключението, че сценарият, представен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., изглежда се основава на твърде оптимистични предположения по отношение на обема на пътническия трафик и размера на таксите.
(131)
Комисията отбелязва, че намаляването на годишните приходи от пътнически такси, свързани с НТП и чартърния трафик, само с […] % (през прогнозния период 2010-2040 г.), води до отрицателна стойност на собствения капитал за публичните акционери. Такъв спад на приходите може да възникне ако таксите и/или трафикът са по-ниски от предполагаемото. В тази връзка следва да се отбележи, че летищните такси съгласно бизнес плана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. вече са с […] % по-високи от тези на летище Гданск (54). В този смисъл много малко вероятно е летище Гдиня да бъде в състояние да привлече трафик, без да предложи значително намаление на таксата от 40 PLN (10 EUR) съгласно бизнес плана. Поради това високата чувствителност на NPV спрямо привидно незначителното намаление на летищните такси (в резултат на реалистични предположения) поражда значително съмнение за правдоподобността на първоначалния бизнес план.
(132)
Макар и проучването относно ПИУПИ от 2010 г. да се основава на прогнози за трафика, налични към този момент, и да не следва да се използва ex-post информация за пряка оценка на проучването относно ПИУПИ, Комисията въпреки това отбелязва степента, в която тези прогнози са прекалено оптимистични. Действително, сравнението на прогнозите за трафика от 2010 и 2012 г. показва значителни различия. Освен че началото на проекта е забавено, през периода на положителна EBITDA всяка година прогнозите за трафика са занижавани с […] до […] %. Тази значителна корекция само след две години и без наличието на значителна промяна на обстоятелствата представлява полезна проверка на достоверността на първоначалните предположения. Тя показва също така, че проведените от Комисията проверки на чувствителността (които са с по-малка тежест) са особено красноречиви по отношение на нереалистичния характер на предположенията, на базата на които е направено заключението, че проектът е целесъобразен.
Таблица 6
Сравнение на прогнозите за пътническия трафик, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо PAX в
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Разлика (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ра злика (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Допълнителните тестове за чувствителността сочат, че проектът би станал нерентабилен при спадане на общите годишни приходи само с […] % за целия прогнозен период или при спадане на приходите с […] % и увеличаване на оперативните разходи с […] %. Следователно рентабилността на инвестицията е силно чувствителна спрямо незначителни промени в базовите предположения. Комисията счита, че тези промени са несъществени в сравнение с промените, направени в следващите проучвания относно ПИУПИ.
(134)
Предприетите от Комисията проверки за чувствителността изглеждат още по-уместни предвид факта, че само след по-малко от една година след проучването относно ПИУПИ от 2010 г. полските органи получават актуализиран анализ, показващ, че NPV на проекта ще бъде значително по-ниска и ще възлиза едва на […] млн. PLN (около […] EUR). Така през май 2011 г. NPV на проекта е намалена с […] % спрямо първоначалния проект.
(135)
Освен това Комисията отбелязва, че положителните резултати от проучването относно ПИУПИ от 2010 г. зависят също така до голяма степен от крайната стойност на инвестицията в края на периода, обхванат от бизнес плана (т.е. през 2040 г.). Действително дисконтираният паричен поток на дружеството за периода 2010-2040 г. е отрицателен и възлиза на (-[…] млн.) PLN. Дисконтираната крайна стойност към 30 юни 2010 г. възлиза на […] млн. PLN.
(136)
Крайната стойност се основава на предположенията, че годишният темп на растеж на паричния поток на инвестицията след 2040 г. ще възлиза на […] %. Съгласно стандартната практика темпът на растеж на дадено предприятие не следва да превишава този на икономиката, в условията на която то функционира (т.е. от гледна точка на ръста на БВП). Действително крайната стойност се изчислява към момента, когато се очаква фирмата да достигне зрялост и следователно периодът на интензивен растеж на фирмата е приключил. Имайки предвид, че икономиката обхваща както предприятия с динамичен растеж, така и предприятия със стабилен растеж, се очаква темпът на растеж на зрелите фирми да бъде по-нисък от средния темп на растеж за икономиката като цяло. В своите коментари Полша не е посочила базата, на която е избрала дългосрочен темп на растеж от […] %, но е обяснила, че дългосрочният темп на растеж представлява номинален темп на растеж. Въз основа на информация, предоставена от МВФ, Комисията е констатирала, че прогнозите за ръста на реалния БВП в Полша от началото на 2010 г. показват, че номиналният темп на растеж на полската икономика ще варира от 5,6 % през 2011 г. до 6,6 % през 2015 г. При равнище на инфлация от порядъка на 2,5 % може да се очаква реалният БВП да нарасне с 4 %. Следователно изборът на номинален темп на растеж от […] % за летище Гдиня може на пръв поглед да съответства на наличната към момента информация и на стандартната практика да се избира по-нисък темп на растеж от растежа на икономиката. Въпреки това, избирайки дългосрочен темп на растеж, по-висок от ръста на инфлацията (която се изчислява на 2,5 % през април 2010 г.), бизнес планът предвижда, че летището ще продължи да бележи ръст всяка година след 2040 г.
Таблица 7
Данни и прогнози за БВП и инфлацията, предоставени от МВФ през април 2010 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% ръст на БВП
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% ръст на БВП
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% инфлация
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Източник:
Международен валутен фонд, база данни „Световна икономическа перспектива“, април 2010 г. (изтеглено от http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Освен това Комисията отбелязва, че в този случай, с оглед особено дългия прогнозен период и отдалечеността на датата, за която е изчислена крайната стойност, задачата за определяне на най-подходящия темп на растеж става още по-сложна, а несигурността още по-голяма. На практика прогнозите за ръста на БВП рядко се правят за период, по-голям от пет години, докато в този случай моделът трябва да прогнозира разумен темп на растеж за летището след период на експлоатация от 30 години. Този факт показва, че един разумен инвеститор би предприел серия от тестове за чувствителност.
(138)
В тази връзка следва да се отбележи, че в последващите актуализации на първоначалния бизнес план темпът на устойчив растеж е намален от […] % на […] %. Въпреки това Полша не е предоставила ясни обяснения за намалението. Крайната стойност е функция на предполагаемия постоянен темп на устойчив растеж, но също така и на прогнозираните постъпления, очаквани по време на периода на устойчив растеж. Комисията е извършила няколко теста за чувствителност, които потвърждават, че заключението на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е силно чувствително на слаби и реалистични промени в базовите предположения. На първо място темпът на устойчив растеж, при който бизнес планът от 2010 г. сочи отрицателна NPV, е около […] %. Въпреки това, допускайки че приходите са само с […] % по-ниски от прогнозираните, темпът на устойчив растеж, при който проектът става нерентабилен, е […] %.
(139)
Моделът на темп на устойчив растеж, използван за изчисляване на крайната стойност в този случай, изисква също така да се направят предположения за датата, на която фирмата ще започне да бележи ръст с устойчив темп, който може да поддържа постоянно. В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. тази дата е определена на 2040 г., което означава прогнозен период от 30 години (2010-2040 г.). В актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. прогнозният период е намален до 18 години (2012-2030 г.), а крайната стойност е изчислена съответно за 2030 г. Ако същият времеви хоризонт се приложи за проучването относно ПИУПИ от 2010 г., NPV ще стане отрицателна.
(140)
Комисията посочва също така, че проучването относно ПИУПИ от 2012 г. изрично отбелязва, че един разумен инвеститор би взел под внимание факта, че проектът е свързан с особено дълъг времеви хоризонт преди достигането на рентабилност (вж. раздел 4.10.1.2 от проучването относно ПИУПИ от 2012 г., в което се прави заключението, че „Получената положителна нетна настояща стойност доказва, че инвестицията в летище Гдиня-Косаково може да представлява бизнес интерес за потенциални инвеститори. При все това, преди да се вземат каквито и да е решения, инвеститорите ще трябва да вземат под внимание също така дългосрочния инвестиционен хоризонт, характерен за инфраструктурните инвестиционни проекти“).
(141)
Комисията отбелязва, че през 2010 г., когато е проведено първото проучване относно ПИУПИ, бизнес планът и изчисленията на NPV вземат под внимание всички капиталови разходи, включително разходите, свързани с публичните задължения (противопожарна служба, сигурност, митници и др.). Комисията отбелязва, че този подход изглежда правилен, имайки пред вид, че тези разходи са неизменно свързани с изграждането и експлоатацията на летища (и поради това са допълнителни спрямо разходите за проекта).
(142)
Въпреки това Комисията е оценила също така рентабилността на проекта въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., без да отчита капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика.
(143)
Предоставената от Полша информация не дава възможност за точно определяне на елементите от капиталовите и оперативните разходи, които се отнасят за публичната сфера. Комисията отбелязва, че в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша е обособила самостоятелно инвестициите, които попадат в обхвата на публичната политика; не такъв е случаят обаче с проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Въпреки това Комисията е преизчислила NPV, изключвайки определен брой разграничими елементи от капиталови разходи, които са ясно свързани със сферата на публичните дейности. По-специално Комисията е преизчислила NPV, изключвайки следните капиталови разходи: „Противопожарни коли и оборудване“, „Летищни огради и наблюдение“ и „Оборудване за летищна охрана“, възлизащи на […] млн. PLN (обща номинална стойност).
(144)
В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изключването на разходите в сферата на публичните задължения води до увеличаване на дисконтирания паричен поток до около (-[…]) млн. PLN (или с други думи очакваната дисконтирана загуба за периода 2010-2040 г. спада с […] млн. PLN от (-[…]) млн. PLN на (-[…]) млн. PLN). Имайки предвид, че крайната стойност не е променена (и е равна на […] млн. PLN), NPV на проекта нараства от […] млн. PLN на […] млн. PLN (т.е. тя се увеличава от […] млн. EUR на около […] млн. EUR).
(145)
Проведени са допълнителни тестове за чувствителност, които показват, че NPV става отрицателна, ако се направят следните промени: намаление на общите приходи с […] %, намаление на приходите от летищни такси с […] % или намаление на общите приходи с […] %, при разходи, по-високи с […] % (всички на годишна база). Предвид силно нереалистичните предположения относно летищните такси (с […] % по-високи от тези за летище Гданск (55)) и твърде оптимистичните прогнози за трафика (преразгледаните прогнозни данни са от […] % до […] % по-ниски от първоначално предвидените) тези тестове за чувствителност сочат, че малко по-реалистични предположения водят до извода, че проектът не би бил рентабилен.
(146)
Щом разграничимите разходи в публичната сфера, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., бъдат изключени, тестовете за чувствителност сочат, че NPV ще стане отрицателна, ако очакваните приходи от летищни такси от НТП (без летищните такси за чартърните полети да бъдат намалени) бъдат намалени с […] % годишно, а приходите от чартърни полети, всички други приходи, оперативните разходи и капиталовите разходи се задържат на нивата, прогнозирани в бизнес плана (считайки, че приходите от НТП започват да бъдат генерирани през 2017 г. и прогресивно нарастват във времето).
(147)
Освен това следва да се припомни, че проектът е рентабилен само от гледна точка на крайната стойност (т.е. стойността на летището към 2040 г., допускайки постоянен годишен ръст на паричния поток в размер на […] %). В периода до 2040 г. проектът генерира отрицателен паричен поток.
(148)
Поради това, дори и рентабилността на проекта да се оценява въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., като се изключват капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика, не може да се направи категорично заключение, че частен инвеститор би осъществил въпросната инвестиция.
Обобщение и заключение
(149)
Преобразуването на летище Гдиня е свързано със значителна инвестиция и дълъг период на отрицателни парични потоци. В действителност бизнес планът показва, че кумулативният дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г. е отрицателен (-[…] млн. PLN или - […] млн. EUR). Според бизнес плана проектът бележи положителни стойности единствено от гледна точка на дисконтираната крайна стойност от […] млн. PLN, изчислена за 2040 г. и за целия последващ период, допускайки, че летището бележи ежегодно и постоянно след това ръст с номинален темп от […] %. Въпреки значителната несигурност, характерна за такъв дългосрочен проект, бизнес планът не съдържа анализ на чувствителността и поради това се различава от анализа, който един разумен инвеститор би предприел по отношение на такъв проект.
(150)
Освен това в анализа на Комисията се стига до заключението, че бизнес планът се основава на редица предположения, които са оптимистични и нереалистични с оглед на близостта на летище Гданск, което има същия бизнес модел, резервен капацитет и планове за разширяване. Няколко теста за чувствителност показват, че NPV на проекта става отрицателна в случай на незначителни и реалистични промени на основните предположения.
(151)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че частният инвеститор не би решил да предприеме въпросния инвестиционен проект въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това решението на общините Гдиня и Косаково предоставя на управляващия летището орган икономическо предимство, което той не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(152)
Що се отнася до проведените през 2011 и 2012 г. проучвания относно ПИУПИ (и средствата, които Полша заявява, че са инжектирани в управляващия летището орган след тези проучвания), Комисията счита, че тези капиталови инжекции са заложени още в споразумението на акционерите, подписано на 11 март 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), т.е. преди да бъдат проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. Поради това, когато са проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г., инвестиционните решения на акционерите вече са взети, макар и да са изпълнени на по-късен етап. Освен това Комисията счита, че капиталовите инжекции, направени след като проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. са проведени, не могат да се считат за самостоятелно взети независими инвестиционни решения, тъй като те се отнасят за същия инвестиционен проект, който публичните акционери са започнали да изпълняват най-късно през 2010 г., и представляват единствено корекции или изменения на първоначалния проект.
(153)
Поради това, както вече беше посочено, Комисията счита, че проучванията могат да демонстрират, че Полша е действала като частен инвеститор само ако покажат, че инвестирането на допълнителни средства би позволило на проекта да генерира подходяща възвращаемост на вече инвестирания капитал и на капитала, който предстои да бъде инвестиран (или би генерирал подходяща възвращаемост на този капитал дори и като се вземе под внимание рискът от възстановяване на всякаква неправомерно получена в миналото помощ).
(154)
Въпреки това проучванията далеч не показват посоченото по-горе и изглеждат неправдоподобни поради причини, които ще бъдат изложени по-долу.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г.
(155)
Първата актуализация на проучването относно ПИУПИ е проведена през май 2011 г. Макар и капиталовите инжекции, направени след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди май 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика. В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. приходите от проекта остават непроменени, но капиталовите разходи са увеличени (вж. фигура 3, посочваща кумулативните инвестиционни разходи в реално изражение към 2010 г.). Това проучване взема също така под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. WACC е слабо намалена (от […] % на […] %), а дългосрочният темп на растеж е намален от […] % на […] %. Тези актуализации водят до значително по-ниска NPV от […] млн. PLN (около […] EUR). Това се дължи на по-високи загуби (дисконтираният паричен поток за периода 2011-2030 г. би възлязъл на -[…] млн. PLN), а крайната стойност би спаднала слабо до […] млн. PLN.
(156)
Поради това Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) в гражданско летище, не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(157)
Полша счита, че Комисията следва да направи преценка за съответствието с ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. С цел да отговори на този аргумент, макар и капиталовите инжекции, реализирани след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди това (в допълнение към това вж. съображение 33), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика.
(158)
Комисията отбелязва, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. Актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. показва, че предоставеното на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd финансиране води до положителна стойност на собствения капитал от […] млн. PLN (около […] млн. EUR) за неговите акционери. В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната от управляващия летището орган цена на капитала ([…] %).
(159)
Проучването относно ПИУПИ от 2012 г. сравнява стойността на собствения капитал на дружеството при допълнителни инвестиции и в случай че новото летище бъде пуснато в експлоатация („базов сценарий“) със стойността на собствения капитал на дружеството при липса на допълнителни инвестиции и в случай че инвестиционният проект бъде прекратен през юни 2012 г. („съпоставителен сценарий“) (56).
(160)
В този контекст Комисията вече е направила заключението, че капиталовите инжекции, направени след 2010 г., не могат да се разглеждат отделно от първоначалното инвестиционно решение, взето през 2010 г. Правилният съпоставителен сценарий през 2010 г. би бил изпълнението на проекта да не бъде започнато. Според Полша договорът за аренда позволява Косаково да използва земята единствено за гражданско летище. Комисията отбелязва, че един частен инвеститор изобщо не би сключил такова споразумение, ако планът за разработване на ново гражданско летище в областта не е показал реалистична възможност за реализиране на печалба от такава инвестиция. Поради това съпоставителният сценарий, описан в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е нарушен от предходно решение, което, само по себе си, не отразява поведението на частен инвеститор. С други думи, правилният съпоставителен сценарий през 2010 и 2012 г. би бил проектът за изграждане на въпросното гражданско летище да не бъде реализиран, тъй като всички капиталови инжекции и проведените от Полша проучвания относно ПИУПИ се отнасят за изпълнението на същия инвестиционен проект.
(161)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че базовият сценарий съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., предоставена от Полша, се основава на бизнес план, предвиждащ бъдещи парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2012-2030 г. (т.е. период на висок растеж) (57). Очакваните бъдещи парични потоци се основават на предположението, че летището ще започне своята дейност през 2013 г. Към момента, когато се провежда актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., Полша очаква летището да обслужва около […] пътници през 2014 г. и постепенно да разширява своята дейност, така че да обслужва до […] пътници през 2020 г. и около […] през 2028 г. (вж. прогнозата за развитие на пътническия трафик в таблица 8 по-долу).
Таблица 8
Прогнози за пътническия трафик за летище Гдиня (в ’000)
Очакван ръст на броя пътници
Година
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Общо
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. се очаква след 2030 г. летищният оператор да бележи непрекъснат растеж при темп на устойчив растеж от […]. На базата на това предположение Полша е изчислила крайната стойност ла летищния оператор през 2030 г.
(163)
Комисията отбелязва, че, както е посочено в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните авиационни приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите.
(164)
Що се отнася до очакваното развитие на пътническия трафик, Полша твърди, че търсенето на услуги за въздушен превоз на пътници ще се увеличава в бъдеще и предвид очаквания ръст на БВП на Полша и развитието на региона. Поради това Полша счита, че прогнозите за трафика са консервативни, както и че реалният трафик би могъл да бъде по-висок от прогнозирания. Според Полша извършената през март 2013 г. актуализация на прогнозата за трафика в региона предвижда по-висок трафик, отколкото актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(165)
Полша заявява, че бизнес планът прогнозира, че летище Гдиня ще обслужва по-малко от […] % от пътническия трафик в региона. Освен това Полша счита, че развитието на пазара за въздухоплавателни услуги в Померания позволява също така съществуването на едно допълнително малко летище, допълващо предлаганите от летище Гданск услуги.
(166)
По отношение на търсенето от страна на пътниците Комисията счита, че аргументите, представени в съображения 118-129, относно конкуренцията между летище Гдиня и летище Гданск за авиолинии и за пътници, са приложими също така за оценката на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(167)
Комисията отбелязва по-специално, че размерът на летищните такси, посочени в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е същият като заложения в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Според Полша таксите, използвани в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., не се различават съществено от стандартните тарифи, прилагани от други малки летища в Полша. Полша обяснява, че размерът на таксите, заложени в бизнес плана, представлява средна стойност за целия период на бизнес плана (т.е. 2014-2040 г.) и предполага, че в дългосрочен план таксите, прилагани от летище Гданск, ще трябва да се увеличат успоредно с подобряването на стандартите на обслужване на това летище.
(168)
Тъй като през 2012 г. летищата в Гданск, Бидгошч и Шчечин са прилагали същите тарифи като през 2010 г. (включително същите отстъпки), оценката на Комисията за размера на таксите, посочени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, е същата като тази по отношение на проучванията относно ПИУПИ от 2010 г. (вж. съображения 122-129).
(169)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективата за рентабилност, не би взел инвестиционно решение по отношение на въпросния проект, базирайки се на такси, които са значително по-високи от нетните такси, прилагани от други регионални летища в Полша (58), особено от летище Гданск.
(170)
Комисията отбелязва също така, че стрес-тестът, проведен от Полша, показва, че стойността на собствения капитал става отрицателна, ако пътническата такса бъде намалена до […] PLN. В тази връзка Комисията отбелязва, че една намалена летищна такса, сравнима с летищните такси, заплащани на други регионални летища в Полша (напр. Гданск, Бидгошч, Шчечин, Люблин), би довела до отрицателна стойност на собствения капитал.
(171)
Освен това Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика не би установил по-висок размер на своите такси въз основа на предположението, че таксите на летище Гданск ще се увеличават в дългосрочен план. В тази връзка Комисията отбелязва, че тарифните ставки, използвани от летище Гданск, предвиждат прилагането на отстъпки до 2028 г. (т.е. за период само с две години по-кратък от този, заложен в бизнес плана съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). На тази основа, дори и ако летищните такси на летище Гданск бъдат увеличени след 2028 г., Комисията счита, че прогнозираните средни летищни такси за периода на бизнес плана (т.е. до 2030 г.) остават по-високи от средното равнище за конкурентното летище.
(172)
Полша е потвърдила, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание оперативните разходи, свързани с военната дейност на летището. Очаква се тези разходи да бъдат компенсирани от държавата. Полша е потвърдила също така, че все още не е постигнато официално споразумение за споделяне на разходите (както оперативните, така и инвестиционните разходи) между летище Гдиня и военните, използващи летището.
(173)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би базирал своята оценка единствено на резултати, предвидими към момента на вземане на инвестиционното решение. Поради това Комисията счита, че при оценката на съответствието на инвестицията с ПИУПИ не трябва да се взема под внимание възможното намаление на разходите чрез споделянето на разходите с военните, използващи летището (и въздействието върху общите разходи и приходи на летището). В действителност проучването относно ПИУПИ от 2012 г. не определя количествено намаленията на разходите, които управляващият летището орган би могъл да реализира в тази връзка.
(174)
Както и при проучването относно ПИУПИ от 2010 г., общият DCF за проекта за периода 2012-2030 г. е отрицателен, както е показано на фигура 5. Летището ще започне да генерира положителни парични потоци за пръв път през 2020 г., но дългият инвестиционен период означава, че кумулативният (дисконтиран) паричен поток ще остане отрицателен за прогнозния период.
Фигура 5
Кумулативен (реален) DCF (в PLN) съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
[…]
(175)
Следователно Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня в гражданско летище не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Актуализация от ноември 2013 г.
(176)
Комисията счита също така, че измененията в инвестиционния план, насочени към генериране на допълнителни приходи от продажбата на гориво от летището (без намесата на външен оператор) и предлагане на навигационни услуги, не трябва да се вземат под внимание при извършването на преценка дали инвестицията съответства на ПИУПИ. Полша е потвърдила, че тези възможни допълнителни източници на приходи не са включени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проучването относно ПИУПИ от 2011 г. или актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, тъй като нито публичните акционери, нито дружеството са можели да бъдат сигурни към момента на изготвяне на тези проучвания, че ще получат всички разрешения и концесии, необходими за предоставянето на такива услуги. Поради липсата на възможност необходимите разрешения и концесии да бъдат получени към момента на провеждане на проучванията относно ПИУПИ Комисията не може да ги вземе под внимание със задна дата.
Заключение
(177)
Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено от общините Гдиня и Косаково на управляващия летището орган, е несъвместимо с ПИУПИ. Поради това Комисията счита, че въпросната мярка предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd икономическо предимство, което дружеството не би получило при нормални пазарни условия.
5.1.4. Избирателност
(178)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да бъде дадена мярка определена като държавна помощ, тя трябва да облагодетелства „определени предприятия или производството на определени стоки“. В конкретния случай Комисията отбелязва, че капиталовите инжекции се отнасят единствено за Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради това те се считат за избирателни по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5.1.5. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(179)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва позициите на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на вътрешния пазар, се счита, че последните са засегнати от помощта (59). Икономическото предимство, предоставено чрез въпросната мярка, укрепва икономическите позициите на летищния оператор, тъй като летищният оператор ще може да започне своя стопанска дейност, без да извършва присъщите инвестиционни и оперативни разходи.
(180)
Както е посочено в раздел 5.1.1, експлоатацията на дадено летище представлява икономическа дейност. Съществува конкуренция, от една страна, между летищата за привличане на авиокомпании и съответния въздушен трафик (пътнически и товарен) и, от друга страна, между управляващите летищата органи, които могат да се конкурират помежду си да им бъде възложено управлението на дадено летище. Освен това Комисията подчертава, по-специално по отношение на НТП, че летищата, разположени в различни обхвати на обслужване и в различни държави членки, също могат да се конкурират помежду си за привличане на тези авиокомпании. Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще обслужва около […] 000 пътници до 2020 г. и до 1 млн. пътници през 2030 г.
(181)
Както е отбелязано в параграф 40 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г., не е възможно да се изключат дори и малки летища от приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. С оглед на прогнозирания трафик на летище Гдиня и близостта на летището до летище Гданск (намиращо се на разстояние от не повече от около 25 км), Комисията счита, че конкуренцията и търговията между държавите членки могат да бъдат засегнати.
(182)
Въз основа на аргументите, представени в съображения 179-181, предоставеното на управляващия летище Гдиня орган икономическо предимство укрепва позициите му спрямо неговите конкуренти на пазара на доставчици на летищни услуги на Съюза. Поради това разглежданото публично финансиране нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
5.1.6. Заключение
(183)
С оглед на аргументите, представени в съображения 83-182, Комисията счита, че предоставените на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капиталовите инжекции представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като финансирането вече е било предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Комисията счита също така, че Полша е нарушила забраната, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС (60).
5.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(184)
Комисията е извършила преценка дали въпросната помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Както е описано по-горе, помощта се състои във финансиране на инвестиционните разходи, свързани със започването на дейността на летище Гдиня, и на оперативните загуби през първите години от експлоатацията на летището (т.е. до 2019 г., включително, както съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г., така и съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.).
(185)
Член 107, параграф 3 от ДФЕС предвижда някои изключения от общото правило, определено в член 107, параграф 1 от ДФЕС, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар. За въпросната помощ може да се направи преценка единствено въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда, че: „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. В тази връзка Насоките за въздухоплаването от 2005 г. предвиждат рамка за извършване на преценка дали помощи, предоставени на летищни оператори, могат да бъдат счетени за съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Те посочват определен брой критерии, които Комисията трябва да вземе под внимание.
5.2.1. Инвестиционна помощ
(186)
Държавна помощ за финансиране на летищна инфраструктура е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако отговаря на условията, предвидени в параграф 61 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г.:
i)
изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.);
ii)
инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел;
iii)
инфраструктурата има задоволителни средносрочни перспективи за използване, особено по отношение на използването на съществуващата инфраструктура;
iv)
всички потенциални потребители имат равен и недискриминиращ достъп до нея; и
v)
развитието на търговията не е повлияно в степен, която да противоречи на интереса на Съюза.
(187)
Освен това, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, държавната помощ за летища, като всяка друга мярка за държавна помощ, следва да има стимулиращ ефект и да бъде необходима и пропорционална на поставената правомерна цел.
(188)
Полша е на мнение, че публичното финансиране на проекта за преобразуване на аеродрум Гдиня отговаря на всички критерии за инвестиционна помощ, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г.
i) Изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.)
(189)
Комисията отбелязва, че Померания вече е ефективно обслужвана от летище Гданск, което е на разстояние само от около 25 км от планираното ново летище.
(190)
Летище Гданск е разположено непосредствено до околовръстния път на Зоната на трите града, който е част от високоскоростния път S6, заобикалящ Гдиня, Сопот и Гданск, и предоставя на голяма част от жителите на Померания лесен достъп до летището. Дори за жителите на Гдиня изграждането на ново летище, само по себе си, не би довело до значително подобрение на свързаността, тъй като и летище Гдиня, и летище Гданск се намират на разстояние от около 20-25 минути с автомобил от центъра на Гдиня.
(191)
Комисията отбелязва също така, че метрополната железопътна връзка в Зоната на трите града, която понастоящем се изгражда със съфинансиране от структурните фондове на Съюза, ще позволи на гражданите и на Гданск, и на Гдиня да пътуват директно от центъра на своя град до летище Гданск за около 25 минути. Метрополната железница в Зоната на трите града ще предостави също така на хората от други области на Померания директни или индиректни железопътни връзки до летище Гданск.
(192)
Комисията отбелязва също така, че понастоящем летище Гданск има капацитет от 5 млн. пътници годишно, докато реалният пътнически трафик за периода 2010-2013 г. е следният: 2010 г. - 2,2 млн., 2011 г. - 2,5 млн., 2012 г. - 2,9 млн., 2013 г. - 2,8 млн. Комисията отбелязва също така, че в момента летище Гданск се разширява, за да обслужва 7 млн. пътници годишно. Тази инвестиция ще бъде завършена през 2015 г.
(193)
Освен това, съгласно предоставената от Полша прогнозата за трафика за Померания, използвана за изготвянето на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., общото търсене в региона ще възлиза на […] пътници годишно […].
Таблица 9
Прогнози за трафика за Померания (в милиони)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2023 г.
2026 г.
2027 г.
2028 г.
2030 г.
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Комисията отбелязва също така, че съгласно предоставената от Полша информация, генералният план за летище Гданск предвижда допълнително разширяване на летището, за да обслужва над 10 млн. пътници годишно. В зависимост от развитието на трафика в бъдеще може да се вземе решение за разширяване на капацитета на летище Гданск над 7 млн. пътници.
(195)
Според Полша актуализираната прогноза (изготвена през март 2013 г.) показва, че търсенето в обхвата на обслужване се очаква да бъде по-високо от прогнозите за трафика от 2012 г. Според изменените прогнози търсенето в обхвата на обслужване ще бъде 9 млн. пътници през 2030 г. Въпреки това, дори и тази прогноза показва, че летище Гданск, само по себе си, ще бъде в състояние, без извършването на допълнителни инвестиции, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025 г. (въз основа на коригираните прогнози за трафика, посочени в съображение 45).
(196)
Освен това, съгласно предоставената от Полша информация, настоящият капацитет на пистата на летище Гданск възлиза на 40-44 кацания и излитания на час, въпреки че използваният понастоящем капацитет е средно 4,7 кацания и излитания на час.
(197)
Въз основа на предоставената от Полша информация (вж. съображения 192-196 по-горе) Комисията отбелязва, че през следващите години ще бъде използван само 50-60 % от капацитета на летище Гданск. Вследствие на това, дори при бърз ръст на броя на пътниците в Померания, летище Гданск ще е в състояние да задоволи търсенето от страна на авиокомпании и пътници в дългосрочен план.
(198)
Освен това Комисията отбелязва, че летище Гданск предлага повече от 40 национални и международни дестинации (както преки връзки от точка до точка, така и връзки до летищни възли за прикачване като Франкфурт, Мюнхен, Варшава и Копенхаген).
(199)
Както е посочено в съображение 60, Полша твърди, от една страна, че обхватът за разширяване на капацитета на летище Гданск е ограничен поради проектантски и екологични причини. От друга страна, тя твърди също така, че не съществуват никакви ограничения на обхвата за разширяване на капацитета на летище Гданск. Тъй като аргументите относно ограниченията за разширяване на капацитета са противоречиви и необосновани, Комисията счита, че не може да базира своята оценка на тях.
(200)
С оглед на резервния капацитет на летище Гданск, който в дългосрочен план няма да бъде използван напълно, и на плана за допълнително разширяване на капацитета на това летище, ако това е необходимо в дългосрочен план, Комисията не счита, че създаването на друго летище в Померания ще допринесе за развитието на региона. В допълнение към това, Комисията отбелязва, че Померания вече притежава добра свързаност благодарение на летище Гданск и че едно ново летище няма да подобри връзките с този регион.
(201)
Комисията отбелязва също така, че бизнес моделът за летище Гдиня предполага, че то ще се конкурира с летище Гданск за привличане на пътници на пазарите на НТП, чартърните полети и общата авиация. Освен това, създаването на ново летище, което да служи като резервно летище за аварийно кацане, не може да оправдае мащаба на инвестицията на летище Гдиня.
(202)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че инвестицията в летище Гдиня просто ще доведе до дублиране на инфраструктура в региона, което не е в съответствие с ясно определена цел от общ интерес.
ii) Инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел
(203)
Както е посочено в съображения 189-202, Комисията счита, че обхватът на обслужване на летище Гдиня е и ще продължи да бъде ефективно осъществяван от летище Гданск. В допълнение към това двете летища ще следват сходен бизнес модел и ще се насочат предимно към полети на НТП и чартърни полети.
(204)
Отчитайки липсата на ясно формулирана цел от общ интерес, Комисията счита, че инфраструктурата не може да бъде счетена за необходима или пропорционална на цел от общ интерес (вж. също съображение 202 по-горе).
iii) Средносрочните перспективи за използване на инфраструктурата са задоволителни, по-специално по отношение на използването на съществуваща инфраструктура
(205)
Както е посочено в точка i), летище Гдиня се намира само на 25 км от съществуващото летище Гданск и двете летища имат един и същ обхват на обслужване и сходен бизнес модел.
(206)
Понастоящем летище Гданск използва по-малко от 60 % от своя капацитет. Като се вземат под внимание извършваните в момента инвестиции, летище Гданск е в състояние, само по себе си, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025-2028 г., в зависимост от използваните прогнози, и неговото по-нататъшно разширяване е осъществимо.
(207)
Комисията отбелязва също така, че бизнес планът за летище Гдиня показва, че летището би генерирало около [80-90] % от своите приходи от обслужване на нискотарифни и чартърни превозвачи. Това означава, че то вероятно ще се насочи предимно към пазарите, представляващи основната дейност на летище Гданск.
(208)
В този контекст Комисията отбелязва също така, че Полша не е предоставила никакво доказателство за възможно сътрудничество между двете летища.
(209)
Плановете за генериране на приходи от други авиационни и неавиационни дейности (производство и услуги) също не биха били достатъчни, сами по себе си, за да се покрият високите оперативни разходи, свързани с експлоатацията на летище Гдиня.
(210)
Поради това Комисията счита, че летище Гдиня не предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване.
iv) Всички потенциални потребители на инфраструктурата имат достъп до нея при равни и недискриминационни условия
(211)
Полша е потвърдила, че всички потенциални потребители ще имат достъп до летищната инфраструктура при равни и недискриминационни условия, без каквато и да е икономически необоснована дискриминация.
v) Развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на общия интерес
(212)
Комисията отбелязва, че Полша не е предоставила никакво доказателство, че летищата Гдиня и Гданск ще сформират център за авиационно сътрудничество. Логиката сочи, че двете летища на практика ще трябва да се конкурират за привличане по същество на едни и същи пътници.
(213)
В допълнение Комисията отбелязва, че бизнес планът на летище Гдиня (според който около [80-90] % от приходите се генерират от нискотарифни и чартърни полети) и мащабът на инвестицията (напр. терминал с капацитет от 0,5 млн. пътници годишно, който допълнително ще се разширява в бъдеще) не подкрепят твърдението, че летище Гдиня ще се насочи предимно към трафик в рамките на общата авиация и ще предоставя единствено или предимно услуги на сектора на общата авиация.
(214)
С оглед на гореизложеното и на факта, че двете летища ще се насочат предимно към НТП и чартърни полети, Комисията счита, че помощта е ориентирана към летище, което пряко ще се конкурира с друго летище в същия обхват на обслужване, без да съществува никакво търсене на летищни услуги, което да не може да бъде задоволено от съществуващото летище.
(215)
Поради това Комисията счита, че въпросната помощ би засегнала търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Това заключение се потвърждава от липсата на цел от общ интерес, която да бъде постигната чрез помощта.
vi) Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(216)
Въз основа на предоставената от Полша информация Комисията счита, че инвестиционните разходи могат да бъдат по-ниски от тези за изграждането на други сравними регионални летища в Полша. Това се дължи предимно на използването на съществуващата инфраструктура на военното летище. Освен това Полша заявява, че без помощта инвестицията не би била предприета от управляващия летището орган.
(217)
Комисията отбелязва също така, че дългият период, необходим за достигане на прага на рентабилност за този вид инвестиция, означава, че би било необходимо публично финансиране с цел промяна на поведението на получателя, така че той да осъществи инвестицията. Освен това, поради факта, че очакваната рентабилност на инвестиционния проект не може да бъде установена (вж. съображение 177) и един инвеститор в условията на пазарна икономика не би осъществил такъв проект, наистина има вероятност помощта да влияе върху поведението на управляващия летището орган.
(218)
Въпреки това, при липсата на ясно определена цел от общ интерес, Комисията заключава, че помощта не може да бъде счетена за необходима и пропорционална на тази цел.
(219)
Поради това Комисията счита, че инвестиционната помощ от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd не съответства на изискванията на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. и не може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
5.2.2. Оперативна помощ
(220)
Комисията изразява становището, че финансирането на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd представлява оперативна помощ, намаляваща текущите разходи на летищния оператор. Съгласно съдебната практика на Съда такава оперативна помощ е по принцип несъвместима с вътрешния пазар. Както е посочено в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., оперативната помощ, предоставена на летища, може да бъде обявена за съвместима само при изключителни обстоятелства и съгласно строги условия в необлагодетелствани региони.
(221)
Комисията отбелязва, че летище Гдиня се намира в необлагодетелстван регион, за който се прилага дерогацията, посочена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, което означава, че Комисията трябва да прецени дали въпросната оперативна помощ може да бъде счетена за съвместима по силата на НРП.
(222)
Според параграф 76 от НРП в региони, за които се прилага дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, може да бъде предоставяна оперативна помощ, ако са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя е обоснована по отношение на приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ и ii) тя е пропорционална по степен на проблемите, които цели да облекчи.
(223)
Полша счита, че оперативната помощ е съвместима с параграф 76 от НРП (вж. съображения 77-79).
(224)
Тъй като Померания вече се обслужва от летище Гданск и новото летище няма да подобри връзките с този регион, Комисията не може да стигне до заключението, че помощта ще допринесе за регионалното развитие.
(225)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ не може да бъде считана за пропорционална на проблемите, които цели да облекчи, тъй като Померания явно не изпитва проблеми по отношение на свързаността.
(226)
Освен това Комисията счита, че оперативната помощ - предмет на оценката, е била предоставена за финансиране на предварително определена група от разходи. Въпреки това, с оглед на проведените от Комисията оценки на бизнес плана за летище Гдиня и на размера на прогнозираните приходи и разходи, представени в раздел 5.1.3, не може да се направи заключението, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, предоставена на временна основа и прогресивно намаляваща. По-специално, вземайки под внимание несигурността относно очакваната рентабилност на летищния оператор (вж. раздела относно съществуването на помощ), временният характер и прогресивното намаляване на помощта не могат да бъдат гарантирани.
(227)
При всички случаи Комисията счита, че предоставянето на оперативна помощ с цел осигуряване изпълнението на инвестиционен проект, който се възползва от несъвместима инвестиционна помощ, е по същество несъвместимо с вътрешния пазар.
(228)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ, предоставена от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, не отговаря на критериите, заложени в НРП.
5.2.3. Заключение относно съвместимостта
(229)
Следователно Комисията стига до заключението, че държавната помощ, предоставена на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар.
(230)
Комисията не е установила друга разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар, въз основа на която въпросната помощ може да бъде счетена за съвместима с Договора. Полша също не се е позовала на разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар или изтъкнала съществени аргументи, които биха позволили на Комисията да счете тази помощ за съвместима.
(231)
Инвестиционната и оперативната помощ, която Полша е предоставила или възнамерява да предостави на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар. Полша е предоставила неправомерно помощта в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(232)
В съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда на ЕО, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта, когато се установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар (61). Освен това Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (62). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението, съществувало преди предоставянето на помощта, е възстановено (63).
(233)
В съответствие с тази съдебна практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (64) предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(234)
С оглед на това посочената по-горе държавна помощ трябва да бъде възстановена на полските органи, доколкото същата е изплатена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, неправомерно отпусната от Полша в периода между 28 август 2007 г. и 17 юни 2013 г., в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в полза на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. посредством капиталови инжекции в размер на 91 714 000 PLN, е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Държавната помощ, която Полша планира да предостави на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. след 17 юни 2013 г. за преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково в гражданско летище, е несъвместима с вътрешния пазар. Поради това държавната помощ не може да бъде приведена в действие.
Член 2
1. Полша възстановява посочената в член 1, параграф 1 помощ от получателя.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датите, посочени във втората алинея, до фактическото им възстановяване.
Датите, на които подлежащите на възстановяване суми са предоставени на разположение на получателя, са следните:
а)
28 август 2007 г. за сума от 50 000 PLN;
б)
4 март 2008 г. за сума от 200 000 PLN;
в)
11 септември 2008 г. за сума от 500 000 PLN;
г)
28 юли 2009 г. за сума от 1 345 000 PLN;
д)
8 декември 2010 г. за сума от 4 361 000 PLN;
е)
8 юли 2011 г. за сума от 25 970 000 PLN;
ж)
1 септември 2011 г. за сума от 1 779 000 PLN;
з)
25 април 2012 г. за сума от 31 009 000 PLN;
и)
27 май 2013 г. за сума от 6 469 000 PLN;
й)
17 юни 2013 г. за сума от 20 031 000 PLN.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (65).
4. Полша отменя всички неизплатени до момента плащания по помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 1, е незабавно и ефективно.
2. Полша прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Полша представя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е разпоредено да възстанови помощта.
2. Полша информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1, параграф 1. По искане на Комисията тя предоставя незабавно информация относно предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 февруари 2014 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 11ης Φεβρουαρίου 2014
σχετικά με το μέτρο κρατικής ενίσχυσης SA.35388 (13/C) (πρώην 13/NN και πρώην 12/N) - Πολωνία - Κατασκευή του αερολιμένα Gdynia-Kosakowo
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2014) 759]
(Το κείμενο στην πολωνική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2014/883/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις (1),
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Με επιστολή της 7ης Σεπτεμβρίου 2012 η Πολωνία κοινοποίησε στην Επιτροπή, για λόγους ασφάλειας δικαίου, σχέδια χρηματοδότησης για τη μετατροπή στρατιωτικού αερολιμένα σε αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας κοντά στην πόλη Gdynia στη βόρεια Πολωνία. Το μέτρο καταχωρίστηκε ως υπόθεση κρατικής ενίσχυσης με αριθμό SA.35388.
(2)
Με επιστολές της 7ης Νοεμβρίου 2012 και της 6ης Φεβρουαρίου 2013 η Επιτροπή ζήτησε περαιτέρω πληροφορίες σχετικά με το κοινοποιηθέν μέτρο. Την 7η Δεκεμβρίου 2012 και την 15η Μαρτίου 2013, η Πολωνία υπέβαλε επιπρόσθετες πληροφορίες. Την 17η Απριλίου 2013 πραγματοποιήθηκε συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και της Πολωνίας. Στη εν λόγω συνάντηση η Πολωνία επιβεβαίωσε ότι η κοινοποιηθείσα χρηματοδότηση είχε ήδη χορηγηθεί με αμετάκλητο τρόπο.
(3)
Με επιστολή της 15ης Μαΐου 2013 η Επιτροπή ενημέρωσε την Πολωνία για την καταχώριση της υπόθεσης ως μη κοινοποιηθείσας κρατικής ενίσχυσης (υπόθεση NN), διότι το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης που κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή είχε ήδη χορηγηθεί με αμετάκλητο τρόπο. Με επιστολή της 16ης Μαΐου 2013 η Πολωνία υπέβαλε περαιτέρω πληροφορίες.
(4)
Με επιστολή της 10ης Ιουλίου 2013 η Επιτροπή κοινοποίησε στην Πολωνία την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) (2) (στο εξής «η απόφαση κίνησης της διαδικασίας») σχετικά με τη χρηματοδότηση που χορηγήθηκε στην εταιρεία Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (στο εξής «Gdynia-Kosakowo Airport Ltd») από τον δήμο της Gdynia (στο εξής «Gdynia») και τον δήμο του Kosakowo (στο εξής «Kosakowo»). Η Πολωνία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας στις 6 Αυγούστου 2013.
(5)
Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (3). Η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με το υπό εξέταση μέτρο εντός ενός μηνός από την ημερομηνία δημοσίευσης.
(6)
Η Επιτροπή δεν έλαβε καμία παρατήρηση από τα ενδιαφερόμενα μέρη. Η Πολωνία έλαβε σχετική ενημέρωση με επιστολή της 9ης Οκτωβρίου 2013.
(7)
Με επιστολή της 30ής Οκτωβρίου 2013 η Επιτροπή ζήτησε πρόσθετες πληροφορίες. Η Πολωνία υπέβαλε συμπληρωματικές πληροφορίες με επιστολές της 4ης Νοεμβρίου 2013 και της 15ης Νοεμβρίου 2013. Στις 26 Νοεμβρίου 2013 πραγματοποιήθηκε συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και της Πολωνίας. Η Πολωνία υπέβαλε περαιτέρω πληροφορίες με επιστολές της 3ης Δεκεμβρίου 2013 και της 2ας Ιανουαρίου 2014.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΚΑΙ ΛΟΓΟΙ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
2.1. ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
(8)
Αντικείμενο της υπόθεσης είναι η χρηματοδότηση νέου αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας στην Πομερανία (βοεβοδάτο Pomorskie), στα σύνορα της πόλης της Gdynia με τον δήμο του Kosakowo, σε απόσταση 25 χιλιομέτρων από τον αερολιμένα του Gdansk (4). Ο νέος αερολιμένας ανήκει στην κυριότητα και θα υπάγεται στη διαχείριση της εταιρείας Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (στο εξής και «φορέας διαχείρισης του αερολιμένα» ή «αερολιμένας της Gdynia»). Ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα ανήκει εξ ολοκλήρου στους δήμους της Gdynia και του Kosakowo.
(9)
Σκοπός του επενδυτικού έργου είναι η κατασκευή δεύτερου αερολιμένα στην Πομερανία με βάση τις υποδομές στρατιωτικού αερολιμένα που βρίσκεται στο Kosakowo (5). Ο νέος αερολιμένας θα εξυπηρετεί κυρίως πτήσεις γενικής αεροπορίας (π.χ. ιδιωτικά τζετ, ανεμοπλάνα/ελαφρά-αθλητικά αεροσκάφη), πτήσεις αερομεταφορέων χαμηλού κόστους (στο εξής «ΑΧΚ») και ναυλωμένες πτήσεις. Κατά τη χρονική στιγμή της κοινοποίησης η έναρξη λειτουργίας του αερολιμένα προβλεπόταν για τις αρχές του 2014. Σε έκθεση της εταιρείας PricewaterhouseCoopers (στο εξής «PWC») του 2012 περιλαμβάνονταν οι ακόλουθες προβλέψεις για την επιβατική κίνηση του αερολιμένα κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας του: περίπου […] το 2014, […] το 2017, […] το 2020 και […] το 2028.
(10)
Η απαρχή του έργου χρονολογείται από τον Απρίλιο του 2005, όταν διάφορες περιφερειακές αρχές, το Υπουργείο Εθνικής Άμυνας και εκπρόσωποι του αερολιμένα του Gdansk (6) υπέγραψαν δήλωση προθέσεων για τη δημιουργία νέου αερολιμένα στην Πομερανία με βάση τις υποδομές του στρατιωτικού αερολιμένα που βρίσκεται στο Kosakowo. Τον Ιούλιο του 2007 οι τοπικές αρχές της Gdynia και του Kosakowo προέβησαν σε σύσταση εταιρείας με την επωνυμία Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Τον Δεκέμβριο του 2009 η Gdynia και το Kosakowo έλαβαν τη συγκατάθεση του Υπουργείου Μεταφορών για την εφεξής υπαγωγή του νέου αερολιμένα στην αρμοδιότητα της εταιρείας Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Στη βάση αυτή, η πολωνική κυβέρνηση μεταβίβασε στο Kosakowo, δυνάμει συμφωνίας της 9ης Σεπτεμβρίου 2010, τις εγκαταστάσεις του στρατιωτικού αερολιμένα συνολικής έκτασης 254 εκταρίων για χρονικό διάστημα 30 ετών· το Kosakowo εκμίσθωσε στη συνέχεια το ακίνητο για την ίδια χρονική περίοδο στην εταιρεία Gdynia-Kosakowo Airport Ltd.
Το επενδυτικό έργο
(11)
Δεδομένου ότι ο υφιστάμενος αερολιμένας Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) χρησιμοποιούνταν αρχικά αποκλειστικά για στρατιωτικούς σκοπούς, αναμένεται ότι ο φορέας διαχείρισης του νέου αεροδρομίου θα είναι σε θέση να χρησιμοποιήσει τις υφιστάμενες υποδομές (όπως διάδρομο προσαπογείωσης μήκους 2 500 μέτρων, τροχοδρόμους, χώρο στάθμευσης αεροσκαφών, εξοπλισμό πλοήγησης κ.λπ.). Οι συνολικές επενδυτικές δαπάνες του έργου μετατροπής εκτιμώνται στο ποσό των 164,9 εκατ. πολωνικών ζλότι [41,2 εκατ. ευρώ (7)] σε ονομαστικούς όρους και στο ποσό των 148,4 πολωνικών ζλότι (37,1 εκατ. ευρώ) σε πραγματικούς όρους. Στον πίνακα που ακολουθεί παρέχεται γενική επισκόπηση της σταδιακής κατασκευής του αερολιμένα, η οποία χωρίζεται σε τέσσερις φάσεις. Κατά την άποψη της Πολωνίας, στις συνολικές επενδυτικές δαπάνες συνυπολογίζονται επενδύσεις όσον αφορά την εκτέλεση καθηκόντων που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Δημοσίου (8), οι οποίες ανέρχονται συνολικά περίπου σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι ([…] εκατ. ευρώ) (και για τις τέσσερις φάσεις).
Πίνακας 1
Συνολικές ονομαστικές επενδυτικές δαπάνες στον αερολιμένα Gdynia-Kosakowo κατά την περίοδο 2007-2030
Το επενδυτικό έρνο
Δ απάνες σε εκατ.
Δ απάνες σε εκατ.
Φάση I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Προπαρασκευαστικές εργασίες (π.χ. καθαρισμός της τοποθεσίας, απομάκρυνση παλαιών κτιρίων και δένδρων) και μελέτες σκοπιμότητας, προγραμματισμός
Φάση II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Τερματικός σταθμός (ο οποίος προβλέπεται να είναι έτοιμος τον Ιούνιο του 2013 και να χρησιμοποιηθεί αρχικά για τους σκοπούς της γενικής αεροπορίας)
-
Κτίριο για τη διοίκηση και την πυροσβεστική υπηρεσία του αερολιμένα
-
Ανακαίνιση του χώρου στάθμευσης αεροσκαφών
-
Ενεργειακές υποδομές, φώτα πλοήγησης και περίφραξη αερολιμένα
-
Εξοπλισμός συντήρησης και ασφάλειας του αερολιμένα
-
Προσαρμογή του εξοπλισμού πλοήγησης
-
Οδική πρόσβαση, πρατήριο καυσίμων και χώρος στάθμευσης αυτοκινήτων
Φάση III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Απαραίτητες επενδύσεις για την εξυπηρέτηση μεγαλύτερων αεροσκαφών (π.χ. Boeing 737 ή Airbus A320), όπως η επέκταση των τροχοδρόμων, του χώρου στάθμευσης αεροσκαφών και του εξοπλισμού του αερολιμένα
-
Λοιπές επενδύσεις σχετικά με την εξυπηρέτηση των επιβατών (π.χ. επέκταση χώρου
Φάση IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Επέκταση του τερματικού σταθμού
-
Επέκταση του κτιρίου της διοίκησης και της πυροσβεστικής υπηρεσίας του αερολιμένα
-
Επέκταση χώρων στάθμευσης αεροσκαφών, τροχοδρόμων και χώρων στάθμευσης
Συνολικές επενδυτικές δαπάνες
164,90
41,02
Πηγή:
Στοιχεία που υπέβαλε η Πολωνία.
Χρηματοδότηση του επενδυτικού έργου
(12)
Το επενδυτικό έργο χρηματοδοτείται μέσω εισφορών κεφαλαίου από τους δημόσιους μετόχους (δηλαδή από τους δήμους της Gdynia και του Kosakowo). Οι εισφορές κεφαλαίου προορίζονται να καλύψουν τόσο τις επενδυτικές δαπάνες όσο και τις λειτουργικές δαπάνες του αερολιμένα κατά την αρχική φάση της λειτουργίας του (ήτοι κατά την περίοδο έως το τέλος του 2019). Οι δημόσιοι μέτοχοι προβλέπουν ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα θα αρχίσει να παρουσιάζει κέρδη και θα είναι, επομένως, σε θέση να χρηματοδοτεί το σύνολο των δραστηριοτήτων του με ίδια έσοδα το 2020.
(13)
Πριν από την κοινοποίηση του έργου στην Επιτροπή (δηλαδή πριν από την 7η Σεπτεμβρίου 2012), οι δημόσιοι μέτοχοι του αερολιμένα της Gdynia συμφώνησαν να προβούν σε συνολική συνεισφορά ύψους περίπου 207,48 εκατ. πολωνικών ζλότι (9) (περίπου 51,87 εκατ. ευρώ) για την υλοποίηση του επενδυτικού έργου και την κάλυψη των ζημιών του αερολιμένα κατά τα πρώτα έτη της λειτουργίας του. Η πόλη της Gdynia θα συνεισέφερε το ποσό των 142,48 εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου 35,62 εκατ. ευρώ) σε μετρητά κατά την περίοδο 2007-2019. Κατά την ίδρυση της εταιρείας το Kosakowo παρείχε χρηματική συνεισφορά ύψους 100 000 πολωνικών ζλότι (25 000 ευρώ). Κατά τα έτη 2011-2040 το Kosakowo προβλεπόταν να προβεί επίσης σε συνεισφορά σε είδος αξίας 64,9 εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου 16,2 εκατ. ευρώ) ανταλλάσσοντας το τίμημα του ετήσιου μισθώματος, το οποίο όφειλε να καταβάλλει ο αερολιμένας της Gdynia δυνάμει της σύμβασης μίσθωσης, με μετοχές του αερολιμένα (βλέπε πίνακα 2 κατωτέρω).
Πίνακας 2
Χρηματοδότηση του επενδυτικού έργου μέσω αυξήσεων του κεφαλαίου
Σε εκατ. πολωνικά ζ
Σε εκατ. ευρώ
Πριν από την 18η Ιουνίου 2012
Χρηματικές εισφορές κεφαλαίου από τη Gdynia
60,73
15,18
Χρηματική εισφορά κεφαλαίου από το Kosakowo
0,10
0,03
Κεφαλαιοποίηση χρέους από το Kosakowo
3,98
1,00
Συνολικές συνεισφορές πριν από την 18η Ιουνίου 2012
64,81
16,20
Προβλεπόμενες συνεισφορές μετά την 18η Ιουνίου 2012
Χρηματικές εισφορές κεφαλαίου από τη Gdynia:
81,75
20,44
από τα οποία:
το 2013
29,90
7,48
το 2015
[…]
[…]
το 2016
[…]
[…]
το 2017
[…]
[…]
το 2018
[…]
[…]
το 2019
[…]
[…]
Κεφαλαιοποίηση χρέους από το Kosakowo:
60,92
15,23
από τα οποία:
την περίοδο 2013-2039 (27*πολωνι.κά ζλότί […])
[…]
[…]
το 2040
[…]
[…]
Συνολικές προβλεπόμενες συνεισφορές μετά την 18η Ιουνίου 2012
142,67
35,67
Συνολικό προβλεπόμενο κεφάλαιο της Gdynia-Kosakowo Airpor
207,48
51,87
Πηγή:
Βάσει των στοιχείων που υπέβαλε η Πολωνία.
2.2. ΛΟΓΟΙ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ ΚΑΙ ΑΡΧΙΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ
(14)
Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας τέθηκαν τα ακόλουθα ερωτήματα:
-
πρώτον, κατά πόσον η δημόσια χρηματοδότηση του επενδυτικού έργου συνάδει με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς (στο εξής «ΑΙΕΟΑ»), ιδίως όσον αφορά i) την έγκαιρη εφαρμογή της ΑΙΕΟΑ και τη μεθοδολογία εφαρμογής της ΑΙΕΟΑ, και ii) το κατά πόσον η ανάλυση της ΑΙΕΟΑ που εκπόνησαν οι πολωνικές αρχές με αποτέλεσμα την εκτίμηση θετικής καθαρής τρέχουσας αξίας (στο εξής «ΚΤΑ») (10) βασίζεται σε ρεαλιστικές και αξιόπιστες υποθέσεις,
-
δεύτερον, κατά πόσον οι ενισχύσεις λειτουργίας και η επενδυτική ενίσχυση που χορηγήθηκαν στον αερολιμένα της Gdynia μπορούν να χαρακτηριστούν συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά.
Εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς (ΑΙΕΟΑ)
(15)
Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το κατά πόσον μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την αξιολόγηση της ύπαρξης κρατικής ενίσχυσης η μελέτη της ΑΙΕΟΑ που εκπονήθηκε το 2012, δηλαδή μετά τη λήψη από τους δημόσιους μετόχους της αμετάκλητης απόφασης υπέρ της χρηματοδότησης της μετατροπής του αερολιμένα. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή διατηρεί αμφιβολίες ως προς την καταλληλότητα του αντίστροφου σεναρίου, στο οποίο εικάζεται ότι η επένδυση θα ολοκληρωνόταν το 2012.
(16)
Λαμβάνοντας υπόψη ότι στον αερολιμένα της Gdynia πρόκειται να ακολουθηθεί παρόμοιο επιχειρηματικό μοντέλο (με επίκεντρο τους ΑΧΚ, τις ναυλωμένες πτήσεις και τη γενική αεροπορία) με το υφιστάμενο μοντέλο του αερολιμένα του Gdansk, ο οποίος βρίσκεται σε απόσταση μόλις 25 χιλιομέτρων και διαθέτει αναξιοποίητη ικανότητα εξυπηρέτησης και για τον οποίο υπάρχουν σχέδια περαιτέρω επέκτασης, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το κατά πόσον οι προβλέψεις εσόδων για τον αερολιμένα της Gdynia βασίστηκαν σε ρεαλιστικές υποθέσεις, ιδίως όσον αφορά το ύψος των αερολιμενικών τελών και το επίπεδο της αναμενόμενης επιβατικής κίνησης. Ειδικότερα, η Επιτροπή επεσήμανε ότι το επιχειρηματικό σχέδιο για τον αερολιμένα της Gdynia προέβλεπε υψηλότερα τέλη επιβατών από τα τέλη που επιβάλλονται, μετά την αφαίρεση των εκπτώσεων/μειώσεων, από τον αερολιμένα του Gdansk και άλλους παρόμοιους περιφερειακούς αερολιμένες της Πολωνίας.
(17)
Η Επιτροπή εξέφρασε επίσης αμφιβολίες σχετικά με το εάν στο επιχειρηματικό σχέδιο ελήφθησαν υπόψη όλα τα προγραμματισμένα κίνητρα (όπως στήριξη εμπορικής προώθησης, εκπτώσεις ή τυχόν άλλα κίνητρα ανάπτυξης δρομολογίων κ.λπ.) που προβλέπεται να χορηγηθούν απευθείας από τον αερολιμένα της Gdynia ή από τους μετόχους του ή άλλες περιφερειακές αρχές με σκοπό την προσέλκυση αεροπορικών εταιρειών για τη δημιουργία νέων δρομολογίων από τον εν λόγω αερολιμένα.
(18)
Δεδομένου ότι ο ρυθμός ανάπτυξης μιας επιχείρησης δεν είναι εν γένει υψηλότερος από τον ρυθμό ανάπτυξης της οικονομίας στην οποία ασκεί τη δραστηριότητά της (ήτοι από την άποψη της αύξησης του ΑΕγχΠ), η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες ως προς την καταλληλότητα του ρυθμού αύξησης του κύκλου εργασιών […] που χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό της τελικής αξίας (11). Η αμφιβολία αυτή επηρεάζει άμεσα την αξιολόγηση της κερδοφορίας του επενδυτικού έργου, διότι η καθαρή θέση του νέου αερολιμένα αποκτά θετικό πρόσημο μόνο με βάση την τελική αξία του έργου από το 2040 και εξής (οι σωρευτικές προεξοφλημένες ταμειακές ροές κατά την περίοδο προβλέψεων 2010-2040 είναι αρνητικές).
(19)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή έκρινε ότι η δημόσια χρηματοδότηση για το επενδυτικό έργο συνεπάγεται επιλεκτικά οικονομικά πλεονεκτήματα για τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia. Επίσης, η δημόσια χρηματοδότηση χορηγήθηκε από κρατικούς πόρους και πρέπει να καταλογιστεί στο κράτος. Επιπλέον, νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών. Λόγω του γεγονότος ότι πληρούνται όλα τα σωρευτικά κριτήρια που διέπουν την έννοια της ενίσχυσης, η Επιτροπή έκρινε ότι η δημόσια χρηματοδότηση συνιστά κρατική ενίσχυση κατά το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
Συμβατότητα της ενίσχυσης
(20)
Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το κατά πόσον η επενδυτική ενίσχυση και οι ενισχύσεις λειτουργίας για τον αερολιμένα της Gdynia θα μπορούσαν να θεωρηθούν συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά.
(21)
Σε ό,τι αφορά την επενδυτική ενίσχυση, η Επιτροπή διατύπωσε αμφιβολίες σχετικά με το εάν η εν λόγω ενίσχυση πληρούσε όλα τα κριτήρια συμβατότητας που καθορίζονται στις κατευθυντήριες γραμμές του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές (12). Συγκεκριμένα, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες ως προς το εάν η εν λόγω επένδυση ανταποκρίνεται σε σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος, εάν η υποδομή είναι αναγκαία και αναλογική και εάν προσφέρει ικανοποιητικές προοπτικές χρήσης μεσοπρόθεσμα. Επιπλέον, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το εάν οι επιπτώσεις στην ανάπτυξη των συναλλαγών είναι συμβατές με το γενικό συμφέρον.
(22)
Σε ό,τι αφορά τις ενισχύσεις λειτουργίας με τη μορφή χρηματοδότησης των λειτουργικών ζημιών της εταιρείας Gdynia-Kosakowo Airport Ltd κατά τα πρώτα έτη της λειτουργίας της, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες ως προς το εάν οι εν λόγω ενισχύσεις μπορούσαν να υπαχθούν στην παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το εάν οι ενισχύσεις λειτουργίας μπορούσαν να θεωρηθούν συμβιβάσιμες δυνάμει των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 (στο εξής «οι ΚΓΚΕΠΧ») (13).
3. ΟΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΠΟΛΩΝΙΑΣ
3.1. Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΑΙΕΟΑ ΚΑΙ Η ΥΠΑΡΞΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
(23)
Η Πολωνία εμμένει στη θέση της, σύμφωνα με την οποία η δημόσια χρηματοδότηση της επένδυσης στον αερολιμένα της Gdynia συνάδει με την ΑΙΕΟΑ και, ως εκ τούτου, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση. Εν προκειμένω, η Πολωνία παραπέμπει σε μελέτες ΑΙΕΟΑ που εκπονήθηκαν για την επένδυση κατά την περίοδο 2010-2012. Η Πολωνία δηλώνει ότι όλες οι μελέτες ΑΙΕΟΑ κατέληξαν σε θετική καθαρή τρέχουσα αξία και συντελεστή εσωτερικής απόδοσης (14) (στο εξής «ΣΕΑ») με τιμή υψηλότερη του κόστους κεφαλαίου.
3.1.1. Η διαδικασία λήψης αποφάσεων και η μεθοδολογική αρτιότητα της μελέτης ΑΙΕΟΑ
(24)
Η Πολωνία διευκρινίζει ότι οι συζητήσεις και οι εργασίες για τη μετατροπή του στρατιωτικού αερολιμένα Gdynia-Kosakowo σε αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας είχαν ξεκινήσει από το 2005. Εκείνη την περίοδο συμμετείχαν άλλοι εταίροι (όπως ο αερολιμένας του Gdansk). Η Πολωνία διευκρινίζει επίσης ότι το 2007 η Gdynia και το Kosakowo ίδρυσαν την εταιρεία Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, η οποία έκτοτε είναι αρμόδια για την επένδυση.
(25)
Κατά τη διάρκεια των διαδικασιών η Πολωνία υπέβαλε τρεις μελέτες ΑΙΕΟΑ, οι οποίες εκπονήθηκαν από την PWC. Η πρώτη μελέτη ΑΙΕΟΑ (της 16ης Ιουλίου 2010, στο εξής «η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010») εκπονήθηκε τον Ιούλιο του 2010. Στη συνέχεια, η PWC εξέδωσε δύο επικαιροποιήσεις της ΑΙΕΟΑ, εκ των οποίων την πρώτη τον Μάιο του 2011 (με ημερομηνία 13 Μαΐου 2011, στο εξής «η επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011» ή «η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011») και τη δεύτερη τον Ιούλιο του 2012 (με ημερομηνία 13 Ιουλίου 2012, στο εξής «η επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012» ή «η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012»). Στις εν λόγω επικαιροποιήσεις ενσωματώνονται νέες προβλέψεις για την επιβατική κίνηση, τροποποιήσεις ως προς την εμβέλεια του έργου, αλλαγές στα αριθμητικά στοιχεία της επένδυσης και μεταβολές στη μεθοδολογία και τα βασικά στοιχεία για τον υπολογισμό της ΚΤΑ (όπως ο συντελεστής βήτα και το προεξοφλητικό επιτόκιο). Τον Νοέμβριο του 2013 η Πολωνία υπέβαλε περαιτέρω πληροφορίες, από τις οποίες προέκυπτε βελτίωση της ΚΤΑ του έργου χάρη σε νέες πηγές εσόδων (δηλαδή στην πώληση καυσίμου και την παροχή υπηρεσιών πλοήγησης). Κατά την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, η Πολωνία είχε υποβάλει μόνο την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012.
(26)
Η Πολωνία επεξηγεί επίσης το χρονοδιάγραμμα του σχεδίου της Gdynia και του Kosakowo για την επένδυση στον αερολιμένα της Gdynia. Εν προκειμένω, η Πολωνία επισημαίνει ότι η επενδυτική διαδικασία μπορεί να χωριστεί σε δύο στάδια υλοποίησης του έργου:
(i) Το πρώτο στάδιο (2007-2009) κάλυπτε τις προπαρασκευαστικές εργασίες και τις μελέτες σκοπιμότητας για την κατασκευή του νέου αερολιμένα (αντιστοιχεί στη φάση Ι που περιγράφεται στον πίνακα 1).
(27)
Η Πολωνία διευκρινίζει ότι, κατά την πρώτη φάση, η εταιρεία που ιδρύθηκε από την Gdynia και το Kosakowo εκτέλεσε προπαρασκευαστικές εργασίες (π.χ. κατάρτιση του γενικού σχεδίου της επένδυσης, των απαιτούμενων εγγράφων για την εξασφάλιση της χορήγησης καθεστώτος φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένα, έκθεσης σχετικά με τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της επένδυσης, τεχνικού φακέλου κ.λπ.).
(28)
Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι δεν πραγματοποιήθηκαν σημαντικές κεφαλαιακές επενδύσεις κατά τη διάρκεια της πρώτης φάσης και ότι η δημόσια χρηματοδότηση που χορηγήθηκε στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα ήταν σύμφωνη με τους κανόνες για τις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (15). Η Πολωνία επισημαίνει ότι οι εισφορές κεφαλαίου στην εταιρεία πριν από την 26η Ιουνίου 2009 ανήλθαν συνολικά στο ποσό των 1,691 εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου 423 000 ευρώ).
(ii) Το δεύτερο στάδιο (από το 2010 και εξής) αφορούσε την καθαυτό μετατροπή του αερολιμένα (αντιστοιχεί στις φάσεις II έως IV που περιγράφονται στον πίνακα 1).
(29)
Η Πολωνία διευκρινίζει περαιτέρω ότι η πρώτη, προκαταρκτική φάση έληξε το 2010, με την οριστικοποίηση τόσο του γενικού σχεδίου (16) όσο και της πρώτης μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 για τον αερολιμένα της Gdynia. Η Πολωνία επισημαίνει ότι η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 κατέδειξε ότι η επένδυση εκ μέρους των δύο τοπικών αρχών επρόκειτο να υλοποιηθεί υπό όρους της αγοράς (δηλαδή δεν θα αποτελούσε κρατική ενίσχυση), γεγονός το οποίο συνεπάγεται αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου της εταιρείας από τους μετόχους στο ποσό των 6,05 εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου 1,5 εκατ. ευρώ).
(30)
Στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 υπολογίστηκε η ΚΤΑ για το επενδυτικό έργο με τη χρήση της μεθόδου της ελεύθερης ταμειακής ροής προς την εταιρεία (free cash flow to the firm-FCFF) (17). Ο εν λόγω υπολογισμός της ΚΤΑ βασίζεται στην υπόθεση ότι όλες οι εισφορές κεφαλαίου που προβλέπονταν στο επενδυτικό σχέδιο θα πραγματοποιούνταν για την υλοποίηση του επενδυτικού έργου (18). Αυτή η μέθοδος εκτίμησης χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό των ταμειακών ροών προς όλους τους κατόχους κεφαλαίου στην εταιρεία (τόσο τους μετόχους όσο και τους ομολογιούχους) κατά την περίοδο που καλύπτεται από τις προβλέψεις. Από τις προβλέψεις για τις ταμειακές ροές αφαιρείται κατόπιν το μέσο σταθμισμένο κόστος κεφαλαίου (19) (weighted average cost of capital - WACC) ώστε να προκύψουν οι προεξοφλημένες ταμειακές ροές (discounted cash flow - DCF) της εταιρείας κατά την περίοδο των προβλέψεων. Στη συνέχεια υπολογίζεται η τελική αξία με τη χρήση της μεθόδου του ρυθμού ανάπτυξης στο διηνεκές (η οποία στηρίζεται στην υπόθεση της σταθερής αναπτυξιακής τροχιάς βάσει της τιμής της ελεύθερης ταμειακής ροής προς την εταιρεία, όπως προκύπτει από την πλέον πρόσφατη περίοδο των προβλέψεων). Η ΚΤΑ βασίζεται στο άθροισμα των προεξοφλημένων ταμειακών ροών για την περίοδο των προβλέψεων και στην τελική αξία. Στην προκειμένη περίπτωση, η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 παρέσχε εκτιμήσεις των ταμειακών ροών για την περίοδο 2010-2040, με τη χρήση μέσου σταθμισμένου κόστους κεφαλαίου της τάξης του […] % (20). Με τη χρήση των εν λόγω στοιχείων, από τη μελέτη προέκυψαν προεξοφλημένη ταμειακή ροή της τάξης των μείον […] εκατ. πολωνικών ζλότι ([…] εκατ. ευρώ) για την περίοδο 2010-2040 και (προεξοφλημένη) τελική αξία ύψους περίπου […] εκατ. πολωνικών ζλότι ([…] εκατ. ευρώ) (21). Κατά συνέπεια, η ΚΤΑ του συνολικού έργου εκτιμάται στο ποσό των […] εκατ. πολωνικών ζλότι (ή […] εκατ. ευρώ).
(31)
Στο σχήμα 1, που ακολουθεί, απεικονίζονται οι εκτιμώμενες σωρευτικές προεξοφλημένες ταμειακές ροές για την περίοδο προβλέψεων 2010-2040, σύμφωνα με τους υπολογισμούς της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010.
Σχήμα1
Σωρευτικές (πραγματικές) προεξοφλημένες ταμειακές ροές (σε πολωνικά ζλότι)
[…]
(32)
Η Πολωνία διευκρινίζει ότι στις 29 Ιουλίου 2010 το μετοχικό κεφάλαιο (ίδια κεφάλαια) της εταιρείας είχε αυξηθεί στο ποσό των 6,052 εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου 1,5 εκατ. ευρώ). Η Πολωνία προσθέτει επίσης ότι, παρά το γεγονός ότι η μελέτη ΑΙΕΟΑ κατέδειξε ότι η επένδυση δεν συνιστά κρατική ενίσχυση, οι μέτοχοι ξεκίνησαν τη σύνταξη κοινοποίησης προς την Επιτροπή η οποία επρόκειτο να υποβληθεί αποκλειστικά και μόνο για λόγους ασφάλειας δικαίου.
(33)
Η Πολωνία επεξηγεί περαιτέρω ότι τον Μάιο του 2011 εκπονήθηκε νέα μελέτη ΑΙΕΟΑ. Η Πολωνία επισημαίνει ότι η εν λόγω μελέτη ΑΙΕΟΑ αποτελούσε επικαιροποιημένη έκδοση της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 και ότι καταρτίστηκε υπό το πρίσμα της προόδου που σημείωναν οι προπαρασκευαστικές εργασίες και της διαθεσιμότητας ακριβέστερων στοιχείων για το επενδυτικό σχέδιο, το χρονοδιάγραμμα και τη χρηματοδότησή του. Η Πολωνία διευκρινίζει ότι κατά το χρονικό διάστημα που μεσολάβησε μεταξύ της εκπόνησης της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 και της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2011:
-
Οι μέτοχοι υπέγραψαν, στις 11 Μαρτίου 2011, συμφωνία για τον καθορισμό των όρων χρηματοδότησης της επένδυσης για την κατασκευή αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας. Στο πλαίσιο της εν λόγω συμφωνίας, η Gdynia δεσμεύθηκε να συνεισφέρει συνολικά το ποσό των 59 εκατ. πολωνικών ζλότι κατά την περίοδο 2011-2013. Το Kosakowo δεσμεύθηκε από την πλευρά του να συνεισφέρει σε είδος με τη μορφή κεφαλαιοποίησης του χρέους (όπως περιγράφεται στον πίνακα 2) κατά την περίοδο 2011-2040.
-
Την ίδια ημερομηνία, στις 11 Μαρτίου 2011, η αρμόδια εταιρεία για την κατασκευή του αερολιμένα της Gdynia σύναψε με το Kosakowo σύμβαση μίσθωσης για το ακίνητο (στην οποία διευκρινίζονται το εύρος της εκμισθωμένης έκτασης, οι όροι καταβολής των μισθωμάτων, φορολογικά ζητήματα κ.λπ.).
-
Προσδιορίστηκαν και επικαιροποιήθηκαν οι επενδυτικές δαπάνες που περιλαμβάνονταν στο επενδυτικό σχέδιο.
(34)
Η Πολωνία διευκρινίζει ότι και από τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011 προέκυψε θετική ΚΤΑ. Η Πολωνία αναφέρει περαιτέρω ότι, στη βάση αυτή, οι δημόσιοι μέτοχοι του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα προέβησαν σε επακόλουθες εισφορές κεφαλαίου. Η Πολωνία επισημαίνει ότι το μετοχικό κεφάλαιο (ίδια κεφάλαια) της εταιρείας αυξήθηκε σε 33,801 εκατ. πολωνικά ζλότι (8,45 εκατ. ευρώ) τον Ιούλιο του 2011 και σε 64,810 εκατ. πολωνικά ζλότι (16,20 εκατ. ευρώ) τον Απρίλιο του 2013.
(35)
Στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011, οι προεξοφλημένες ταμειακές ροές υπολογίστηκαν με βάση τις προεξοφλημένες ταμειακές ροές για την περίοδο προβλέψεων 2011-2040. Οι επικαιροποιημένες προεξοφλημένες ταμειακές ροές ανέρχονταν στο ποσό των (-[…]) εκατ. πολωνικών ζλότι (-[…] εκατ. ευρώ), υποδηλώνοντας μεγαλύτερες ζημίες, ενώ η τελική αξία μειώθηκε στο ποσό των […] εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου […] εκατ. ευρώ). Κατά συνέπεια, η ΚΤΑ μειώθηκε σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι (ή σε ποσό κάτω των […] εκατ. ευρώ). Το μέσο σταθμισμένο κόστος κεφαλαίου μειώθηκε στο ποσοστό του […] % (22) και ο σταθερός ρυθμός ανάπτυξης για τον υπολογισμό της τελικής αξίας μειώθηκε από […] % σε […] %.
(36)
Η Πολωνία αναφέρει ότι οι μεταβολές της μακροοικονομικής κατάστασης (η χρηματοπιστωτική κρίση και η οικονομική επιβράδυνση) είχαν ως συνέπεια την επαναξιολόγηση του έργου το 2012, η οποία οδήγησε στην εκπόνηση νέας μελέτης ΑΙΕΟΑ (δηλαδή της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012). Η Πολωνία επισημαίνει ότι, για τους σκοπούς της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012, στις υποθέσεις των προηγούμενων μελετών ΑΙΕΟΑ επήλθαν οι ακόλουθες τροποποιήσεις:
-
Μειώθηκε η πρόβλεψη όσον αφορά την επιβατική κίνηση για τον αερολιμένα της Gdynia.
-
Περιορίστηκε η εμβέλεια της επένδυσης, με περικοπή των επενδυτικών δαπανών κατά […] εκατ. πολωνικά ζλότι ([…] εκατ. ευρώ).
-
Εγκαταλείφθηκε η ιδέα κατασκευής κεντρικού τερματικού σταθμού (σε συνδυασμό με τη σχετική ανάπτυξη οδικών υποδομών και χώρων στάθμευσης αυτοκινήτων). Αντ’ αυτού, αποφασίστηκε η επέκταση της ικανότητας του τερματικού σταθμού εξυπηρέτησης πτήσεων γενικής αεροπορίας κατά […] % στη δεύτερη επενδυτική φάση.
-
Κατόπιν εξακρίβωσης της κατάστασης στην αγορά, οι επενδυτικές δαπάνες που συνδέονται με την ασφάλεια έπρεπε να αυξηθούν κατά […] εκατ. πολωνικά ζλότι ([…] εκατ. ευρώ).
-
Η μείωση της επένδυσης είχε ως αποτέλεσμα τη συντόμευση της περιόδου αποπληρωμής της επένδυσης (σε ονομαστικούς όρους, κατά […] έτη, από […] έτη και […] μήνες σε […] έτη και […] μήνες).
(37)
Η Πολωνία αναφέρει επίσης ότι η μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε για τις προηγούμενες μελέτες ΑΙΕΟΑ τροποποιήθηκε για τους σκοπούς της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012 ως εξής:
-
Προκειμένου να αντικατοπτριστεί καλύτερα η διάρθρωση της χρηματοδότησης και το κόστος εξυπηρέτησης του χρέους, η μέθοδος της ελεύθερης ταμειακής ροής προς την εταιρεία (στο εξής «FCFF») αντικαταστάθηκε από τη μέθοδο της ελεύθερης ταμειακής ροής προς τους μετόχους (στο εξής «FCFE») (23).
-
Σε συνέχεια των μεταβολών που επήλθαν στη χρηματοπιστωτική αγορά (κινητών αξιών) επικαιροποιήθηκαν το επιτόκιο μηδενικού κινδύνου και ο συντελεστής βήτα. Επιπλέον, εξαιρέθηκαν από τις συγκριτικές αναλύσεις οι εταιρείες που δεν ήταν εγκατεστημένες στην Ευρώπη. Η τροποποίηση αυτή είχε ως αποτέλεσμα τη διαμόρφωση νέου προεξοφλητικού επιτοκίου.
-
Το προεξοφλητικό επιτόκιο για τον υπολογισμό της ΚΤΑ καθορίστηκε βάσει ανάλυσης συγκρίσιμων εταιρειών, στις οποίες περιλαμβάνονται τόσο εταιρείες διαχείρισης αερολιμένων όσο και εταιρείες παροχής υπηρεσιών σε αερολιμένες (τα οικονομικά αποτελέσματα των οποίων συνδέονται στενά με τις επιδόσεις των εταιρειών διαχείρισης αερολιμένων) (24).
-
Διατυπώθηκε η υπόθεση ότι το έργο επρόκειτο να χρηματοδοτηθεί πρωτίστως από πόρους των μετόχων και μόνο δευτερευόντως από εξωτερικές πηγές (δάνεια κεφαλαίου κίνησης) και έσοδα εκμετάλλευσης.
(38)
Στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012, οι προεξοφλημένες ταμειακές ροές υπολογίστηκαν με βάση τις προεξοφλημένες ταμειακές ροές για την περίοδο προβλέψεων 2012-2030 (δηλαδή η περίοδος των προβλέψεων που είχε χρησιμοποιηθεί για την προηγούμενη μελέτη μειώθηκε κατά 10 έτη). Οι επικαιροποιημένες προεξοφλημένες ταμειακές ροές ανήλθαν στο ποσό των (- […] εκατ. πολωνικών ζλότι) (περίπου - […] εκατ. ευρώ), η τελική αξία αυξήθηκε σημαντικά, με αποτέλεσμα να ανέρχεται πλέον στο ποσό των […] εκατ. πολωνικών ζλότι ([…] εκατ. ευρώ). Εν συνεχεία αφαιρέθηκε η κεφαλαιοποιημένη αξία των επενδύσεων που είχαν ήδη πραγματοποιηθεί ([…] εκατ. πολωνικά ζλότι). Μετά τις επικαιροποιήσεις του 2012, η ΚΤΑ ανερχόταν στο ποσό των […] εκατ. πολωνικών ζλότι (ήτοι […] εκατ. ευρώ). Για τον υπολογισμό της ΚΤΑ χρησιμοποιήθηκε κόστος ιδίων κεφαλαίων της τάξης του […] % (25) και ο σταθερός ρυθμός ανάπτυξης για τον υπολογισμό της τελικής αξίας μειώθηκε περαιτέρω από […] % σε […] %.
(39)
Η Πολωνία επισημαίνει ότι τα αποτελέσματα της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012 εξακολουθούσαν να είναι θετικά και οδήγησαν σε νέες εισφορές κεφαλαίου από τους μετόχους. Η Πολωνία δηλώνει ότι το κεφάλαιο της εταιρείας είχε αυξηθεί στο ποσό των 91,31 εκατ. πολωνικών ζλότι (22,8 εκατ. ευρώ) έως τον Απρίλιο του 2013 και δεν τροποποιήθηκε περαιτέρω έως το τέλος του έτους 2013, όπως παρουσιάζεται συνοπτικά και στον πίνακα 3.
Πίνακας 3
Αυξήσεις στο κεφάλαιο του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia από την Gdynia και το Kosakowo
Ημερομηνία απόφασης καταχώρισης στο πρωτόκολλο εθνικού δικαστηρίου
Ημερομηνία ψηφίσματος υπέρ της αύξησης του κεφαλαίου
Ονομασία μετόχου
Αντικείμενο του ψηφίσματος
Αξία μετοχών
Μετοχικό κεφάλαιο
Σωρευτικό μερίδιο στις συνολικές αυξήσεις κεφαλαίου που πραγματοποιήθη καν έως το τέλος του 2013
(σε εκατ. πολωνικά ζλότι)
(σε εκατ. πολωνικά ζλότι)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
Έκδοση νέων μετοχών
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
Έκδοση νέων μετοχών
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 μετοχές που ανήκαν στην κυριότητα του δήμου Gdynia ακυρώθηκαν χωρίς να καταβληθεί αποζημίωση
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
Έκδοση νέων μετοχών
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
Έκδοση νέων μετοχών
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
Έκδοση νέων μετοχών
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
Έκδοση νέων μετοχών
20,031
91,310
100,00 %
Πηγή:
Στοιχεία που υπέβαλε η Πολωνία.
(40)
Ανακεφαλαιώνοντας, η Πολωνία αναφέρει ότι, παρά το γεγονός ότι οι τοπικές αρχές είχαν προβεί σε προκαταρκτικές ενέργειες για την κατασκευή του αερολιμένα της Gdynia ήδη από το 2005, το έργο έλαβε την τελική του μορφή μόνο μετά την κατάρτιση του γενικού σχεδίου και την εκπόνηση της πρώτης μελέτης ΑΙΕΟΑ, ήτοι το 2010. Η Πολωνία διευκρινίζει ότι οι αρχικές υποθέσεις σχετικά με το έργο αναθεωρήθηκαν σε σημαντικό βαθμό λόγω μεταβολών των εξωτερικών περιστάσεων. Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι η τελική απόφαση των δημόσιων μετόχων σχετικά με την υλοποίηση και την οριστική μορφή του έργου ελήφθη το 2012. Η Πολωνία υπογραμμίζει επίσης ότι και οι τρεις εκδόσεις της μελέτης ΑΙΕΟΑ επιβεβαίωσαν τη βιωσιμότητα του έργου και κατέδειξαν ότι την εκτέλεση του έργου θα μπορούσε να αναλάβει ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς.
(41)
Στο πλαίσιο του αντίστροφου σεναρίου, η Πολωνία υποστηρίζει ότι, δυνάμει του εθνικού δικαίου, το Kosakowo είχε το δικαίωμα να χρησιμοποιήσει το ακίνητο επί του οποίου βρίσκεται ο αερολιμένας της Gdynia αποκλειστικά για την κατασκευή νέου αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας. Εν προκειμένω, η Πολωνία διευκρινίζει ότι ο χώρος του αερολιμένα είχε εκχωρηθεί στο Kosakowo με σύμβαση μίσθωσης για περίοδο 30 ετών. Η Πολωνία αναφέρει ότι, δυνάμει της σύμβασης μίσθωσης, το Kosakowo υποχρεούται να εκμισθώσει το ακίνητο μόνο σε φορέα που είναι υπεύθυνος για την κατασκευή και/ή διαχείριση αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας. Σύμφωνα με την Πολωνία, η έκταση θα επιστρεφόταν στην κυριότητα του κράτους εάν το Kosakowo δεν εκμίσθωνε το ακίνητο για την κατασκευή αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας εντός προθεσμίας 6 μηνών, εάν η έκταση χρησιμοποιούνταν για διαφορετικούς σκοπούς ή εάν οι δραστηριότητες του αερολιμένα δεν ξεκινούσαν εντός προθεσμίας 3 ετών. Δεδομένου ότι το σενάριο βάσει του οποίου η έκταση του αερολιμένα της Gdynia θα χρησιμοποιούνταν ή θα εκμισθωνόταν για διαφορετικούς σκοπούς από τους σκοπούς παροχής αεροπορικών υπηρεσιών δεν ήταν εφικτό, δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για την κατάρτιση αντίστροφου σεναρίου.
3.1.2. Αξιοπιστία των βασικών υποθέσεων για τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012
Προβλέψεις όσον αφορά την κυκλοφορία και προβλέψεις όσον αφορά τα έσοδα
(42)
Η Πολωνία διευκρινίζει ότι τα προβλεπόμενα αερολιμενικά τέλη βασίστηκαν στις δημοσίως διαθέσιμες τιμές που χρεώνονταν από άλλους αερολιμένες, ούτως ώστε να μην προκληθούν διαταραχές στην υφιστάμενη αγορά και να διασφαλιστεί παράλληλα ικανοποιητικό επίπεδο κερδοφορίας του έργου βάσει των προβλέψεων για τον όγκο της επιβατικής κίνησης. Σύμφωνα με την Πολωνία, τα τέλη δεν παρουσιάζουν σημαντικές αποκλίσεις από τα πάγια τέλη που επιβάλλονται από μικρούς αερολιμένες. Ειδικότερα, δύο περιφερειακοί αερολιμένες που τέθηκαν πρόσφατα σε λειτουργία στο Modlin και στο Lublin επιβάλλουν πάγια αερολιμενικά τέλη, τα οποία είναι παρόμοια με εκείνα που προβλέπονται στη μελέτη ΑΙΕΟΑ για τον αερολιμένα της Gdynia.
(43)
Απαντώντας στην παρατήρηση της Επιτροπής ότι τα προβλεπόμενα τέλη για τον αερολιμένα της Gdynia (25 πολωνικά ζλότι [5,25 ευρώ] ανά αναχωρούντα επιβάτη κατά τα πρώτα δύο έτη και 40 πολωνικά ζλότι [10 ευρώ] μετέπειτα) είναι υψηλότερα από τα μειωμένα τέλη που εφαρμόζονται στον αερολιμένα του Gdansk (24 πολωνικά ζλότι [5 ευρώ] ανά αναχωρούντα επιβάτη για αεροσκάφη ΑΧΚ που εκτελούν διεθνείς πτήσεις τουλάχιστον δύο φορές εβδομαδιαίως και 12,5 πολωνικά ζλότι [3,1 ευρώ] για εσωτερικές πτήσεις), η Πολωνία επισημαίνει ότι το επίπεδο των τελών που περιλαμβάνονται στο επιχειρηματικό σχέδιο αντιπροσωπεύει τον μέσο όρο για ολόκληρη την περίοδο των προβλέψεων (2014-2030), λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι τα τέλη στον αερολιμένα του Gdansk πρόκειται να αυξηθούν μακροπρόθεσμα λόγω βελτίωσης των προδιαγραφών των παρεχόμενων υπηρεσιών στον αερολιμένα.
(44)
Επιπλέον, η Πολωνία επισημαίνει ότι το περιθώριο κέρδους του έργου, οι (ελαφρώς προς τα επάνω) αναθεωρημένες προβλέψεις για την εναέρια κυκλοφορία και ο επιμερισμός ορισμένων λειτουργικών δαπανών με τον στρατό συνεπάγονται ότι ο αερολιμένας της Gdynia αναμένεται να είναι σε θέση να διατηρήσει μειωμένα τέλη επιβατών για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα (τα μειωμένα τέλη θα μπορούσαν να εφαρμοστούν έως το τέλος του 2021), διατηρώντας παράλληλα ΚΤΑ με θετικό πρόσημο για τους δημόσιους μετόχους.
(45)
Η Πολωνία ισχυρίζεται επίσης ότι, βάσει των επικαιροποιημένων (τον Μάρτιο του 2013) προβλέψεων κυκλοφορίας για την Πομερανία, εικάζεται ότι η κυκλοφορία θα είναι υψηλότερη από εκείνη που προβλέπεται στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012. Σύμφωνα με τα τελευταία αριθμητικά στοιχεία, ο αερολιμένας της Gdynia αναμένεται να εξυπηρετήσει το 2030 1 149 978 και όχι 1 083 746 επιβάτες. Συνολικά για την Πομερανία, προβλέπεται το 2030 αύξηση του αριθμού των επιβατών από 7,8 σε 9 εκατ. επιβάτες.
(46)
Κατά την άποψη της Πολωνίας, τα εν λόγω αριθμητικά στοιχεία επιβεβαιώνουν τη βιωσιμότητα της συνύπαρξης και της από κοινού λειτουργίας του αερολιμένα του Gdansk και του αερολιμένα της Gdynia στην αγορά της Πομερανίας. Η Πολωνία εκτιμά ότι, ακόμη και αν ο αερολιμένας του Gdansk επεκταθεί και αποκτήσει την προβλεπόμενη ικανότητα εξυπηρέτησης 7 εκατ. επιβατών, εξακολουθεί να υπάρχει χώρος στην αναπτυσσόμενη αγορά αεροπορικών μεταφορών της Πομερανίας για τη λειτουργία ενός ακόμη μικρού περιφερειακού αερολιμένα (με ικανότητα εξυπηρέτησης 1 εκατομμυρίου επιβατών), ο οποίος θα μπορούσε να συμπληρώνει τις υπηρεσίες που παρέχει ο αερολιμένας του Gdansk.
Πίνακας 4
Σύγκριση μεταξύ των προβλέψεων κυκλοφορίας της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012 και των επικαιροποιημένων προβλέψεων κυκλοφορίας (Μάρτιος 2013) για τον αερολιμένα της Gdynia
Έτος
Εμπορική κίνηση
Εμπορική κίνηση
Γενική αεροπορία
Επιβάτες (σε χιλιάδες)
Κινήσεις αεροσκαφών
Κινήσεις αεροσκαφών
Προβλέψεις της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012
Επικαιροποιημένες προβλέψεις
Προβλέψεις της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012
Επικαιροποιημένες προβλέψεις
Προβλέψεις της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012
Επικαιροποιημένες προβλέψεις
Σύνολο
Σύνολο
Σύνολο
Σύνολο
Σύνολο
Σύνολο
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Πηγή:
βάσει των στοιχείων που υπέβαλε η Πολωνία.
Λειτουργικές δαπάνες (παροχή κινήτρων στις αεροπορικές εταιρείες, δαπάνες που συνδέονται με τις στρατιωτικές επιχειρήσεις του αερολιμένα)
(47)
Η Πολωνία διευκρινίζει ότι στη μελέτη ΑΙΕΟΑ λαμβάνονται υπόψη τα μέτρα διαφήμισης και εμπορικής προώθησης του αερολιμένα για την εκτίμηση:
(i)
των λειτουργικών δαπανών, οι οποίες εκτιμώνται βάσει των διαθέσιμων οικονομικών καταστάσεων όλων των μεγάλων αερολιμένων της Πολωνίας,
(ii)
λοιπών δαπανών ανά είδος, οι οποίες προβλέπεται να διατηρηθούν για τον αερολιμένα της Gdynia σε συντηρητικά υψηλό επίπεδο, λαμβάνοντας επίσης υπόψη τις αντίστοιχες δαπάνες άλλων αερολιμένων.
(48)
Η Πολωνία αναφέρει επίσης ότι στη μελέτη ΑΙΕΟΑ εικάζεται ότι όλες οι λειτουργικές δαπάνες θα βαρύνουν τον επενδυτή και, ως εκ τούτου, δεν λαμβάνεται υπόψη ο ενδεχόμενος επιμερισμός των λειτουργικών δαπανών με τον στρατιωτικό χρήστη του αερολιμένα. Η Πολωνία υποστηρίζει ότι ο διαχωρισμός των λειτουργικών δαπανών για τις υποδομές κοινής χρήσης υπολογιζόταν σε […] για τον αριθμό των πτήσεων πολιτικής και στρατιωτικής αεροπορίας. Η Πολωνία διευκρινίζει επίσης ότι οι δαπάνες ανακαίνισης και επισκευής θα ανέλθουν σε […]. Η Πολωνία υπογραμμίζει ότι η θέσπιση κανόνων για την κοινή χρήση του αερολιμένα (για την οποία δεν έχει επιτευχθεί ακόμη επίσημη συμφωνία με τον στρατιωτικό χρήστη του αερολιμένα) θα έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των δαπανών που συνδέονται με τις υπηρεσίες τρίτων και των δαπανών μισθοδοσίας τουλάχιστον κατά […]. Σύμφωνα με την Πολωνία, η συνεκτίμηση αυτού του παράγοντα στις μελέτες ΑΙΕΟΑ συνεπάγεται πιθανότατα την πρόβλεψη υψηλότερης κερδοφορίας για το έργο.
Ρυθμός μακροπρόθεσμης ανάπτυξης
(49)
Η Πολωνία διευκρινίζει ότι ο ρυθμός ανάπτυξης της τάξης του […] % που υιοθετήθηκε στη μελέτη ΑΙΕΟΑ αφορά την τελική αξία σε ονομαστικούς όρους.
(50)
Η Πολωνία αναφέρει επίσης ότι ο ρυθμός ανάπτυξης του […] % ισούται με τον στόχο του πληθωρισμού που όρισε για την Πολωνία το συμβούλιο νομισματικής πολιτικής (όργανο λήψης αποφάσεων της Εθνικής Τράπεζας της Πολωνίας). Η Πολωνία επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τις τελευταίες προβλέψεις του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου του Ιουλίου του 2013, το ΑΕγχΠ της Πολωνίας θα αυξηθεί με ρυθμό της τάξης του 2,2 % το 2014, του 3 % το 2015, του 3,3 % το 2017 και του 3,8 % το 2018.
Επικαιροποίηση του Νοεμβρίου του 2013
(51)
Τον Νοέμβριο του 2013 η Πολωνία ανέφερε ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα είχε λάβει από το τελωνείο και τη ρυθμιστική αρχή ενέργειας τις διοικητικές αποφάσεις βάσει των οποίων του χορηγήθηκε η άδεια απευθείας πώλησης καυσίμου στα αεροσκάφη. Η πώληση καυσίμων από τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα αναμενόταν να αποτελέσει συμπληρωματική πηγή εσόδων και να βελτιώσει τα οικονομικά αποτελέσματα του επιχειρηματικού σχεδίου.
(52)
Σύμφωνα με την Πολωνία, όλες οι μελέτες ΑΙΕΟΑ που είχαν εκπονηθεί έως τότε προέβλεπαν την πώληση καυσίμου μέσω εξωτερικού φορέα εκμετάλλευσης. Η πώληση καυσίμου από τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα αναμενόταν να αυξήσει το περιθώριο κέρδους της εταιρείας στο πλαίσιο της εν λόγω δραστηριότητας από […] πολωνικά ζλότι ([…] ευρώ) ανά λίτρο (όπου το καύσιμο πωλείται από εξωτερικό φορέα εκμετάλλευσης) σε […] πολωνικά ζλότι ([…] ευρώ (όπου το καύσιμο πωλείται απευθείας από τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα).
(53)
Κατά την άποψη της Πολωνίας, αυτά τα συμπληρωματικά έσοδα θα μπορούσαν να βελτιώσουν τα αποτελέσματα της επικαιροποιημένης μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012. Η Πολωνία επισημαίνει ότι, ως εκ τούτου, η ΚΤΑ για το έργο αναμένεται να αυξηθεί από […] εκατ. πολωνικά ζλότι ([…] εκατ. ευρώ) σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι ([…] εκατ. ευρώ). Η Πολωνία διευκρινίζει περαιτέρω ότι ο συντελεστής εσωτερικής απόδοσης (ΣΕΑ) αναμένεται να αυξηθεί από […] % σε […] %.
(54)
Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι τα συμπληρωματικά έσοδα θα μπορούσαν, εναλλακτικά, να καταστήσουν δυνατή τη διατήρηση των αερολιμενικών τελών σε χαμηλά επίπεδα για τους αερομεταφορείς μακροπρόθεσμα.
(55)
Η Πολωνία διαβεβαιώνει ότι λόγω της υιοθέτησης μιας συνετής προσέγγισης δεν είχε συμπεριληφθεί στις μελέτες ΑΙΕΟΑ η πώληση καυσίμου από τον ίδιο τον αερολιμένα. Κατά τον χρόνο εκπόνησης των εν λόγω μελετών, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα δεν είχε λάβει τις απαιτούμενες άδειες ούτε διέθετε τυχόν εγγυήσεις ότι θα κατόρθωνε να τις λάβει.
(56)
Επιπροσθέτως, η Πολωνία αναφέρει ότι η εταιρεία σχεδιάζει να παρέχει υπηρεσίες πλοήγησης σε αεροπορικές εταιρείες (αντί του πολωνικού οργανισμού υπηρεσιών αεροναυτιλίας). Η Πολωνία επισημαίνει ότι η δραστηριότητα αυτή θα παράσχει τη δυνατότητα μείωσης του τέλους τερματικού σταθμού που καταβάλλουν οι αεροπορικές εταιρείες (επί του παρόντος στον οργανισμό) και, θα μπορούσε, επομένως, να καταστήσει τον αερολιμένα της Gdynia ελκυστικότερο για τις αεροπορικές εταιρείες. Κατά συνέπεια, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα θα είναι σε θέση να προσφέρει στις αεροπορικές εταιρείες ανταγωνιστικότερα αερολιμενικά τέλη από τους γειτονικούς αερολιμένες.
3.2. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΤΟΤΗΤΑΣ
3.2.1. Επενδυτική ενίσχυση
(57)
Σύμφωνα με την Πολωνία, πληρούνται όλα τα κριτήρια συμβατότητας που καθορίζονται στις κατευθυντήριες γραμμές του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές.
Ανταπόκριση σε σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος
(58)
Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι η κατασκευή του αερολιμένα της Gdynia, ως στοιχείου του συστήματος μεταφορών της Πομερανίας, βελτιστοποιεί τη χρήση των διαθέσιμων υποδομών και θα έχει θετικό αντίκτυπο στην περιφερειακή ανάπτυξη, ιδίως μέσω της αύξησης των θέσεων εργασίας στον αερολιμένα, των εσόδων από την αλυσίδα εφοδιασμού της αγοράς αερομεταφορών και της τουριστικής ανάπτυξης.
(59)
Η Πολωνία παραπέμπει στη «Στρατηγική ανάπτυξης των περιφερειακών μεταφορών στην Πομερανία για την περίοδο 2007-2020», η οποία βασίζεται σε προβλέψεις της εναέριας κυκλοφορίας για τη συγκεκριμένη περιφέρεια και αναγνωρίζει την ανάγκη ανάπτυξης κόμβου αερολιμένων σε στενή συνεργασία μεταξύ τους, με σκοπό την κάλυψη των αναγκών του πληθυσμού της περιοχής του Trójmiasto (πολεοδομικό συγκρότημα των τριών πόλεων) (26).
(60)
Σύμφωνα με την Πολωνία, τα βασικά επιχειρήματα υπέρ της κατασκευής κόμβου αερολιμένων στο Trójmiasto είναι τα εξής: η αύξηση της εναέριας κυκλοφορίας στην Πολωνία, η έλλειψη περιθωρίου αύξησης της ικανότητας εξυπηρέτησης του αερολιμένα του Gdansk και η επέκταση του πολεοδομικού συγκροτήματος σε απόσταση σχεδόν 60 χιλιομέτρων (ή άνω των 100 χιλιομέτρων εάν συμπεριληφθούν οι πόλεις Tczew και Wejherowo). Η Πολωνία υποστηρίζει ότι, παρά το γεγονός ότι ο αερολιμένας του Gdansk διαθέτει ικανότητα εξυπηρέτησης περίπου 5 εκατ. επιβατών, εκτιμάται, σύμφωνα με ορισμένες προβλέψεις εναέριας κυκλοφορίας, ότι η δυνητική επιβατική κίνηση στον εν λόγω αερολιμένα μπορεί να υπερβεί τα 6 εκατ. επιβάτες το έτος 2035. Από τη μία πλευρά, η Πολωνία ισχυρίζεται στις παρατηρήσεις της ότι οι περιβαλλοντικοί περιορισμοί και η οικιστική ανάπτυξη πλησίον του αερολιμένα του Gdansk περιορίζουν τις προοπτικές για την περαιτέρω επέκτασή του. Από την άλλη πλευρά, στις παρατηρήσεις που υπέβαλε στις 6 Δεκεμβρίου 2012 επικαλέστηκε το γενικό σχέδιο του αερολιμένα του Gdansk ισχυριζόμενη ότι δεν υφίστανται περιορισμοί όσον αφορά την επέκταση του εν λόγω αερολιμένα.
(61)
Η Πολωνία αναφέρει ότι η κατασκευή κόμβου αερολιμένων στην περιοχή του Trójmiasto απαιτείται επίσης και για λόγους ασφάλειας των αεροπορικών μεταφορών, διότι ο αερολιμένας της Gdynia θα χρησιμεύει ως εφεδρικός αερολιμένας εναλλαγής (η προσγείωση στον αερολιμένα της Gdynia είναι δυνατή στο 80 % περίπου των περιπτώσεων όταν η βάση νεφών και η ορατότητα δεν επιτρέπουν την προσγείωση στον αερολιμένα του Gdansk).
(62)
Τέλος, η Πολωνία ισχυρίζεται ότι η κατασκευή του αερολιμένα της Gdynia ανταποκρίνεται στους στόχους των εγγράφων εθνικής και περιφερειακής στρατηγικής σχετικά με την ανάπτυξη αεροπορικών υποδομών στην Πολωνία. Η Πολωνία εξηγεί ότι η κατασκευή του αερολιμένα της Gdynia αναμένεται να έχει θετικό αντίκτυπο στην ανάπτυξη της Πομερανίας και στη χρήση των υφιστάμενων στρατιωτικών υποδομών και ότι ο αερολιμένας θα λειτουργεί συμπληρωματικά προς τον αερολιμένα του Gdansk.
Αναγκαιότητα και αναλογικότητα της υποδομής
(63)
Η Πολωνία υποστηρίζει ότι η υποδομή είναι αναγκαία και ανάλογη σε σχέση με τον καθορισμένο στόχο, λόγω της μικρής κλίμακας των επιχειρήσεων του αερολιμένα (1,55 % του μεριδίου στην πολωνική αγορά αερομεταφορών το 2030), των προβλέψεων σύμφωνα με τις οποίες ο όγκος της επιβατικής κίνησης αναμένεται να υπερβεί την ικανότητα επέκτασης του αερολιμένα του Gdansk, της ελκυστικότητας της εν λόγω περιφέρειας για τον τουρισμό και του προβλεπόμενου υψηλού ποσοστού ανάπτυξης για την Πομερανία.
(64)
Η Πολωνία υπογραμμίζει τον στρατηγικό ρόλο του στρατιωτικού αερολιμένα της Gdynia στην περιοχή και επισημαίνει ότι η χρήση της υφιστάμενης υποδομής ελαχιστοποιεί τις επενδυτικές δαπάνες και μεγιστοποιεί τον θετικό αντίκτυπο στην περιφερειακή ανάπτυξη.
(65)
Η Πολωνία επισημαίνει ακόμη ότι ελαχιστοποιήθηκαν οι δαπάνες και αυξήθηκε η αποτελεσματικότητα της επένδυσης μέσω της εφαρμογής τεχνικών λύσεων, όπως, για παράδειγμα, με την κατασκευή τερματικού σταθμού γενικής αεροπορίας για τη διαχείριση τόσο της κυκλοφορίας της γενικής αεροπορίας όσο και της επιβατικής κίνησης, με τη στέγαση της πλειονότητας των αερολιμενικών υπηρεσιών (συνοριοφύλακες, τελωνεία, αστυνομία, πυροσβεστική και διοικητικές υπηρεσίες) σε ένα ενιαίο κτίριο και με την προσαρμογή άλλων υφιστάμενων κτιρίων για τη βελτιστοποίηση της χρήσης τους. Επιπλέον, οι λειτουργικές δαπάνες της υποδομής θα αποτελέσουν αντικείμενο επιμερισμού με τον στρατό.
Ικανοποιητικές μεσοπρόθεσμες προοπτικές χρήσης
(66)
Η Πολωνία επισημαίνει ότι οι μεσοπρόθεσμες προοπτικές όσον αφορά τη χρήση του αερολιμένα της Gdynia είναι ικανοποιητικές λόγω του ρυθμού αύξησης του ΑΕγχΠ στην Πομερανία, ο οποίος αναμένεται να υπερβεί τον μέσο όρο της Πολωνίας και της ΕΕ, της ελκυστικότητας της περιοχής για τους τουρίστες, του καθεστώτος της ως κόμβου ξένων επενδύσεων και της προβλεπόμενης αύξησης της εναέριας κυκλοφορίας.
(67)
Η Πολωνία τονίζει ότι η προγραμματιζόμενη συνεργασία με τον αερολιμένα του Gdansk και η συμπληρωματικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών από τους δύο αερολιμένες (η δραστηριότητα του αερολιμένα της Gdynia θα επικεντρώνεται κυρίως στην εξυπηρέτηση των πτήσεων της γενικής αεροπορίας) ενισχύουν περαιτέρω τις μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες προοπτικές του αερολιμένα της Gdynia.
(68)
Η Πολωνία διευκρινίζει περαιτέρω ότι στον αερολιμένα σχεδιάζεται επίσης η ανάπτυξη εξειδικευμένων δραστηριοτήτων που συνδέονται με την αεροπορία εντός της ζώνης του αεροδρομίου, όπως η παραγωγή απλών ανταλλακτικών, η επισκευή εξαρτημάτων αεροσκαφών ή η παραγωγή άλλων συστατικών στοιχείων/προϊόντων που παρέχονται στο πλαίσιο του συστήματος έγκαιρης παράδοσης («just-in-time»).
(69)
Η Πολωνία παραπέμπει στη δήλωση προθέσεων που υπέγραψε μια εμπορική τράπεζα, στην οποία η τράπεζα εκφράζει τη βούλησή της να προβεί σε συνομιλίες σχετικά με τη χρηματοδότηση της επένδυσης στον αερολιμένα της Gdynia, ως επιπλέον αποδεικτικό στοιχείο της ελκυστικότητας του έργου.
Αντίκτυπος στην ανάπτυξη των συναλλαγών σε βαθμό αντίθετο προς το γενικό συμφέρον
(70)
Δεδομένου ότι ο αερολιμένας της Gdynia θα έχει μικρό μερίδιο αγοράς (εξυπηρετώντας λιγότερους από 1 εκατ. επιβάτες ετησίως), η Πολωνία θεωρεί ότι το έργο δεν θα επηρεάσει τις συναλλαγές σε βαθμό αντίθετο προς το γενικό συμφέρον. Υπό το πρίσμα της εκτιμώμενης αύξησης της εναέριας κυκλοφορίας, η Πολωνία προβλέπει ότι οι αερολιμένες του Gdansk και της Gdynia θα αποτελέσουν έναν συνεργατικό κόμβο εναέριων μεταφορών που θα εξυπηρετεί την περιοχή Trójmiasto της Πομερανίας και θα παρέχει συμπληρωματικές υπηρεσίες.
(71)
Η Πολωνία επισημαίνει ότι ο αερολιμένας της Gdynia δεν θα αποτελεί ανταγωνιστή του αερολιμένα του Gdansk, διότι θα επικεντρώνεται στην παροχή υπηρεσιών στον τομέα της γενικής αεροπορίας (υπηρεσίες συντήρησης, επισκευών και επιθεώρησης, αεροπορική ακαδημία) και στη συνεργασία με τον θαλάσσιο λιμένα της Gdynia.
(72)
Η Πολωνία ισχυρίζεται περαιτέρω ότι η εξυπηρέτηση ναυλωμένων πτήσεων και πτήσεων χαμηλού κόστους στον αερολιμένα της Gdynia δεν θα πραγματοποιείται εις βάρος του αερολιμένα του Gdansk, αλλά θα προκύψει από τη συνολική αύξηση του πλούτου και της κινητικότητας. Η Πολωνία επισημαίνει ότι ο ρυθμός ανάπτυξης του αερολιμένα του Gdansk και ο χαρακτήρας των αεροπορικών δραστηριοτήτων που εξυπηρετεί αποτελούν ενδεικτικά στοιχεία της ανάγκης περιορισμού, αργά ή γρήγορα, του αριθμού των εξυπηρετούμενων πτήσεων. Η Πολωνία αναφέρει ότι τα συμπεράσματα αυτά περιλαμβάνονται στην έκθεση εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων του έργου «Επέκταση του αερολιμένα Lech Wałęsa του Gdansk».
(73)
Η Πολωνία επεξηγεί ότι η επένδυση στον αερολιμένα της Gdynia μπορεί να περιορίσει το οικονομικό και κοινωνικό κόστος πιθανών περιορισμών στη δραστηριότητα του αερολιμένα του Gdansk. Η Πολωνία επισημαίνει ότι η μεταφορά ποσοστού της εναέριας κυκλοφορίας από τον αερολιμένα του Gdansk στον αερολιμένα της Gdynia θα έχει ως αποτέλεσμα την καλύτερη αξιοποίηση της ικανότητας εξυπηρέτησης και των δύο αερολιμένων.
Αναγκαιότητα της ενίσχυσης και δημιουργία κινήτρων
(74)
Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι η εταιρεία δεν θα μπορούσε να υλοποιήσει το έργο χωρίς δημόσια χρηματοδότηση. Η Πολωνία επισημαίνει ότι η ενίσχυση διατηρήθηκε στο ελάχιστο απαιτούμενο και ότι οι δαπάνες του έργου μειώθηκαν και βελτιστοποιήθηκαν με την αξιοποίηση των υφιστάμενων στρατιωτικών υποδομών.
(75)
Κατά την άποψη της Πολωνίας, οι εισφορές κεφαλαίου στον αερολιμένα της Gdynia είναι απαραίτητες και περιορίζονται στο ελάχιστο απαιτούμενο, όπως προκύπτει και από τα ακόλουθα στοιχεία:
(i)
τον συντελεστή εσωτερικής απόδοσης του έργου της τάξης του […] %, που είναι μόνον ελάχιστα υψηλότερος από το προεξοφλητικό επιτόκιο (κόστος των ιδίων κεφαλαίων), το οποίο ανέρχεται σε […] % (βάσει της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012)·
(ii)
την ανάγκη, σύμφωνα με τις οικονομικές προβλέψεις, δανεισμού κεφαλαίου κίνησης για τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων του αερολιμένα, δεδομένου ότι, σε αντίθετη περίπτωση, η εταιρεία ενδέχεται να υποστεί ζημίες σε επίπεδο ρευστότητας·
(iii)
το γεγονός ότι η συνολική χρηματοδότηση από τα ίδια κεφάλαια είναι χαμηλότερη από τις συνολικές κεφαλαιουχικές δαπάνες (η χρηματοδότηση από τα ίδια κεφάλαια αντιστοιχεί σε λιγότερο από […] των συνολικών ταμειακών δαπανών κατά την περίοδο που αφορούν οι προβλέψεις, συμπεριλαμβανομένων των συνολικών κεφαλαιουχικών δαπανών).
(76)
Η Πολωνία επεξηγεί περαιτέρω την αναλογικότητα του μέτρου ενίσχυσης, συγκρίνοντας τη δημόσια χρηματοδότηση (περίπου 148 πολωνικά ζλότι σε πραγματικούς όρους) με τη χρηματοδότηση επένδυσης σε μηδενική βάση (αερολιμένας Lublin-Świdnik, για τον οποίο το καθαρό κόστος κατασκευής ανήλθε περίπου στο ποσό των 420 εκατ. πολωνικών ζλότι) και επένδυσης που βασίστηκε σε στρατιωτικό αερολιμένα (αερολιμένας Warsaw-Modlin, το κόστος κατασκευής του οποίου ανέρχεται μέχρι στιγμής σε σχεδόν 454 εκατ. πολωνικά ζλότι).
3.2.2. Ενισχύσεις λειτουργίας
(77)
Η Πολωνία υποστηρίζει ότι το έργο πληροί τα κριτήρια συμβατότητας που καθορίζονται στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 για τη χορήγηση ενισχύσεων λειτουργίας σε περιφέρεια που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ. Κατά την άποψη της Πολωνίας, οι ενισχύσεις λειτουργίας του έργου:
(i)
προορίζονται για τη χρηματοδότηση προκαθορισμένης δέσμης δαπανών·
(ii)
περιορίζονται στα ελάχιστα αναγκαία και χορηγούνται σε προσωρινή βάση (οι ενισχύσεις για την κάλυψη των λειτουργικών δαπανών χορηγούνται στον βαθμό και για τη χρονική περίοδο που απαιτούνται προκειμένου να τεθεί ο αερολιμένας σε λειτουργία, ήτοι έως το τέλος του 2018)·
(iii)
είναι προοδευτικά φθίνουσες και μειώνονται από […] % των κεφαλαιουχικών δαπανών το 2013 σε […] % το 2018·
(iv)
είναι σχεδιασμένες κατά τέτοιον τρόπο ώστε να ανταποκρίνονται στους στόχους του έργου όσον αφορά την περιφερειακή ανάπτυξη και την άρση των υφιστάμενων περιορισμών. Λαμβανομένου υπόψη του ποσού των ενισχύσεων σε σχέση με τα ευεργετικά τους αποτελέσματα για την ανάπτυξη της Πομερανίας, η Πολωνία ισχυρίζεται ότι οι ενισχύσεις πρέπει να θεωρηθούν αναλογικές.
(78)
Η Πολωνία υπογραμμίζει επίσης ότι οι ενισχύσεις προορίζονται για έναν μικρό αερολιμένα με μέγιστη ικανότητα εξυπηρέτησης 1 εκατομμυρίου επιβατών ετησίως, που σημαίνει ότι ο σχετικός κίνδυνος νόθευσης του ανταγωνισμού και αρνητικού αντίκτυπου στο γενικό συμφέρον είναι ελάχιστος, ιδίως εάν ληφθούν υπόψη η σχεδιαζόμενη συνεργασία μεταξύ των αερολιμένων της Gdynia και του Gdansk και η συμπληρωματικότητα της συνεργασίας τους.
(79)
Η Πολωνία επισημαίνει ακόμη ότι η συνεργασία με τον στρατιωτικό χρήστη του αερολιμένα, η οποία βρίσκεται επί του παρόντος στο στάδιο των διαπραγματεύσεων, και η συμμετοχή του εν λόγω χρήστη στις λειτουργικές δαπάνες του αερολιμένα θα μειώσουν τις ζημίες και τις λειτουργικές δαπάνες της εταιρείας.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΡΙΤΩΝ
(80)
Η Επιτροπή δεν έλαβε παρατηρήσεις από ενδιαφερόμενα μέρη μετά τη δημοσίευση της απόφασής της να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ όσον αφορά τη χρηματοδότηση που χορηγήθηκε στην εταιρεία Gdynia-Kosakowo Airport Ltd από την Gdynia και το Kosakowo.
5. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ
5.1. ΥΠΑΡΞΗ ΚΡΑΤΙΚΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
(81)
Δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές».
(82)
Τα κριτήρια που καθορίζονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ είναι σωρευτικά. Κατά συνέπεια, προκειμένου να προσδιοριστεί κατά πόσον το υπό εξέταση μέτρο συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις που παρατίθενται κατωτέρω. Συγκεκριμένα, η χρηματοδοτική στήριξη πρέπει:
(i)
να χορηγείται από το κράτος ή μέσω κρατικών πόρων·
(ii)
να ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής·
(iii)
να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό· και
(iv)
να επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
5.1.1. Οικονομική δραστηριότητα και έννοια της επιχείρησης
(83)
Σύμφωνα με την πάγια νομολογία, η Επιτροπή πρέπει πρωτίστως να διαπιστώσει εάν η εταιρεία Gdynia-Kosakowo Airport Ltd συνιστά επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η έννοια της επιχείρησης καλύπτει κάθε φορέα ο οποίος ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς που τον διέπει και τον τρόπο της χρηματοδότησής του (27). Συνιστά οικονομική δραστηριότητα κάθε δραστηριότητα διάθεσης αγαθών ή παροχής υπηρεσιών σε συγκεκριμένη αγορά (28).
(84)
Στην απόφαση που εξέδωσε στην υπόθεση Flughafen Leipzig-Halle, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι η εκμετάλλευση αεροδρομίου για εμπορικούς σκοπούς και η κατασκευή των αερολιμενικών υποδομών συνιστούν οικονομικές δραστηριότητες (29). Από τη στιγμή που ένας φορέας εκμετάλλευσης αεροδρομίου ασκεί οικονομικές δραστηριότητες παρέχοντας αερολιμενικές υπηρεσίες έναντι αμοιβής, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς που τον διέπει και τον τρόπο χρηματοδότησής του, συνιστά επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, και, ως εκ τούτου, μπορούν να εφαρμοστούν οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων της Συνθήκης ΕΚ στα πλεονεκτήματα που εκχωρούνται από το κράτος ή μέσω κρατικών πόρων στον εν λόγω φορέα εκμετάλλευσης αεροδρομίου (30).
(85)
Ως προς αυτό, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η υποδομή που αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας απόφασης πρόκειται να τεθεί σε λειτουργία από τον φορέα διαχείρισης αερολιμένα Gdynia-Kosakowo Airport Ltd για εμπορικούς σκοπούς. Δεδομένου ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα θα επιβάλλει στους χρήστες τέλη για τη χρήση της εν λόγω υποδομής, η υποδομή αυτή πρέπει να χαρακτηριστεί εμπορικά εκμεταλλεύσιμη. Έπεται, συνεπώς, ότι ο φορέας ο οποίος εκμεταλλεύεται τη συγκεκριμένη υποδομή συνιστά επιχείρηση για τους σκοπούς του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
(86)
Ωστόσο, δεν είναι απαραιτήτως οικονομικού χαρακτήρα όλες οι δραστηριότητες που ασκεί ένας φορέας διαχείρισης αερολιμένα (31).
(87)
Όπως επισημαίνει το Δικαστήριο (32), οι δραστηριότητες οι οποίες κανονικά εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του κράτους κατά την άσκηση των επίσημων εξουσιών του ως δημόσιας αρχής δεν εντάσσονται στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις. Οι δραστηριότητες αυτές περιλαμβάνουν, για παράδειγμα, την ασφάλεια, τον έλεγχο της εναέριας κυκλοφορίας, τις αστυνομικές και τελωνειακές υπηρεσίες κ.ά. Η χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων αυτών πρέπει να περιορίζεται αυστηρά στην αποζημίωση του κόστους που επιφέρουν οι εν λόγω δραστηριότητες και να μη διοχετεύεται προς άλλες δραστηριότητες οικονομικής φύσεως (33).
(88)
Κατά συνέπεια, η χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Δημοσίου ή των υποδομών που συνδέονται άμεσα με τις εν λόγω δραστηριότητες δεν συνιστά εν γένει κρατική ενίσχυση (34). Σε έναν αερολιμένα, δραστηριότητες όπως ο έλεγχος της εναέριας κυκλοφορίας, η αστυνόμευση, οι τελωνειακές υπηρεσίες, η πυρόσβεση, οι δραστηριότητες που είναι αναγκαίες για την προστασία της πολιτικής αεροπορίας από πράξεις έκνομων επεμβάσεων, καθώς και οι επενδύσεις που αφορούν τις υποδομές και τον εξοπλισμό που απαιτούνται για την εκτέλεση των εν λόγω δραστηριοτήτων, θεωρούνται εν γένει μη οικονομικού χαρακτήρα (35).
(89)
Ωστόσο, η δημόσια χρηματοδότηση μη οικονομικών δραστηριοτήτων που συνδέονται στενά με την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας δεν πρέπει να οδηγεί σε αθέμιτες διακρίσεις μεταξύ αεροπορικών εταιρειών και φορέων διαχείρισης αερολιμένων. Μάλιστα, κατά πάγια νομολογία, υφίσταται πλεονέκτημα όταν οι δημόσιες αρχές απαλλάσσουν επιχειρήσεις από το κόστος που συνδέεται άρρηκτα με τις οικονομικές δραστηριότητές τους (36). Συνεπώς, όταν αποτελεί συνήθη πρακτική βάσει δεδομένου νομικού συστήματος να επιβαρύνονται αεροπορικές εταιρείες ή φορείς διαχείρισης αερολιμένων με τις δαπάνες ορισμένων υπηρεσιών, ενώ άλλες αεροπορικές εταιρείες ή άλλοι φορείς διαχείρισης αερολιμένων που παρέχουν τις ίδιες υπηρεσίες εξ ονόματος των ίδιων δημόσιων αρχών να μην επιβαρύνονται με τις εν λόγω δαπάνες, ενδέχεται να παρέχεται πλεονέκτημα στις δεύτερες αυτές αεροπορικές εταιρείες ή φορείς διαχείρισης αερολιμένων, ακόμη και αν οι συγκεκριμένες υπηρεσίες θεωρούνται αυτές καθαυτές μη οικονομικού χαρακτήρα. Ως εκ τούτου, κρίνεται απαραίτητη η ανάλυση του νομικού πλαισίου που διέπει τον φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα, ούτως ώστε να διαπιστωθεί κατά πόσον οι φορείς διαχείρισης αερολιμένων ή οι αεροπορικές εταιρείες υποχρεούνται δυνάμει του εν λόγω νομικού πλαισίου να επιβαρύνονται με τις δαπάνες της άσκησης ορισμένων δραστηριοτήτων, οι οποίες ενδέχεται να είναι αυτές καθαυτές μη οικονομικού χαρακτήρα, αλλά συνδέονται άρρηκτα με την ανάπτυξη των οικονομικών τους δραστηριοτήτων.
(90)
Παρότι οι δραστηριότητες που καθορίζονται στην αιτιολογική σκέψη 88 μπορεί να θεωρούνται μη οικονομικού χαρακτήρα, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το πολωνικό δίκαιο (37) υποχρεώνει τους φορείς διαχείρισης αερολιμένων να χρηματοδοτούν με ιδίους πόρους τις εγκαταστάσεις και τον εξοπλισμό που απαιτούνται για την άσκηση των εν λόγω δραστηριοτήτων.
(91)
Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή εκτιμά ότι η δημόσια χρηματοδότηση που χορηγήθηκε στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia για τις προαναφερθείσες εγκαταστάσεις και τον αντίστοιχο εξοπλισμό τον απαλλάσσει από δαπάνες που είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με την οικονομική του δραστηριότητα (βλέπε ενότητα 5.1.3). Η Επιτροπή καταλήγει, επομένως, στο συμπέρασμα ότι το κεφάλαιο που διατέθηκε για τις εν λόγω εγκαταστάσεις και τον αντίστοιχο εξοπλισμό πρέπει να συνεκτιμηθεί κατά τον υπολογισμό της κερδοφορίας της υπό εξέταση επένδυσης. Με τον τρόπο αυτό, η Επιτροπή εφαρμόζει την προσέγγιση την οποία ορθώς ακολούθησε η Πολωνία στο πλαίσιο των μελετών ΑΙΕΟΑ.
5.1.2. Κρατικοί πόροι και καταλογισμός στο κράτος
(92)
Η έννοια της κρατικής ενίσχυσης εφαρμόζεται σε οποιοδήποτε πλεονέκτημα παρέχεται με κρατικούς πόρους είτε από το ίδιο το κράτος είτε από ενδιάμεσο φορέα ο οποίος ενεργεί δυνάμει εξουσιών που του έχουν εκχωρηθεί (38). Για τους σκοπούς του άρθρου 107 της ΣΛΕΕ, οι πόροι των τοπικών αρχών λογίζονται ως κρατικοί πόροι (39). Στην παρούσα υπόθεση, οι εισφορές κεφαλαίου προς την εταιρεία Gdynia-Kosakowo Airport Ltd προέρχονται από τους προϋπολογισμούς δύο τοπικών αρχών, της Gdynia και του Kosakowo. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι πόροι των δύο εμπλεκόμενων δήμων συνιστούν κρατικούς πόρους.
(93)
Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι επενδύσεις χρηματοδοτήθηκαν με κρατικούς πόρους και πρέπει να καταλογιστούν στο κράτος.
5.1.3. Οικονομικό πλεονέκτημα
(94)
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η Πολωνία ισχυρίζεται, αφενός, ότι οι εισφορές κεφαλαίου συνάδουν με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς (ΑΙΕΟΑ) και, αφετέρου, ότι η ενίσχυση είναι συμβιβάσιμη, διότι ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα δεν θα μπορούσε να υλοποιήσει την επένδυση χωρίς τη χορήγηση της δημόσιας χρηματοδότησης.
(95)
Προκειμένου να διαπιστώσει κατά πόσον το υπό εξέταση μέτρο στην παρούσα υπόθεση παρέχει στην εταιρεία Gdynia-Kosakowo Airport Ltd πλεονέκτημα που δεν θα απολάμβανε υπό τους συνήθεις όρους της αγοράς, η Επιτροπή πρέπει να συγκρίνει τη συμπεριφορά των δημόσιων μετόχων του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα με τη συμπεριφορά ενός ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς που κατευθύνεται από τις προοπτικές κερδοφορίας σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα (40).
(96)
Στην αξιολόγηση δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τυχόν θετικές επιπτώσεις στην οικονομία της περιφέρειας στην οποία βρίσκεται ο αερολιμένας, δεδομένου ότι το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι το ζητούμενο κατά την εφαρμογή της μελέτης ΑΙΕΟΑ είναι να αξιολογηθεί «εάν υπό παρεμφερείς συνθήκες, ένας ιδιώτης επενδυτής θα προέβαινε σε αυτή τη στήριξη βασιζόμενος σε προβλέψιμες δυνατότητες απόδοσης, χωρίς καμιά συλλογιστική κοινωνικού χαρακτήρα ή περιφερειακής ή κλαδικής πολιτικής» (41).
(97)
Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι τα υπό εξέταση μέτρα δεν παρέχουν οικονομικό πλεονέκτημα στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia, διότι τηρούν την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Όπως επισημαίνεται στην ενότητα 3.1, προς επίρρωση αυτού του επιχειρήματος, η Πολωνία υπέβαλε τρεις μελέτες ΑΙΕΟΑ, οι οποίες εκπονήθηκαν από την PWC (42). Τον Νοέμβριο του 2013 η Πολωνία ενημέρωσε περαιτέρω ότι νέες πηγές εσόδων θα μπορούσαν να βελτιώσουν την ΚΤΑ του έργου (δηλαδή η πώληση καυσίμου και οι υπηρεσίες πλοήγησης). Κατά τη χρονική στιγμή της έκδοσης της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, η Πολωνία είχε υποβάλει μόνο την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012.
(98)
Παρά το γεγονός ότι, δυνάμει της συμφωνίας του 2011 μεταξύ των μετόχων, η Gdynia και το Kosakowo είχαν δεσμευθεί να προβούν σε χρηματικές συνεισφορές και συνεισφορές σε είδος για τη χρηματοδότηση του επενδυτικού έργου έως το έτος 2040, η Πολωνία ισχυρίζεται ότι μόνο η επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 και οι μεταγενέστερες πληροφορίες σχετικά με τις πρόσθετες ροές εσόδων είναι συναφείς για την αξιολόγηση της συμβατότητας των εισφορών κεφαλαίου με την εσωτερική αγορά.
(99)
Στην απόφασή του στην υπόθεση Stardust Marine, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι, «για να εξακριβωθεί αν το Δημόσιο επέδειξε συμπεριφορά συνετού επενδυτή που ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, το ζήτημα κατά πόσον η συμπεριφορά του Δημοσίου ήταν ορθολογική από οικονομική άποψη πρέπει να κριθεί εντός του χρονικού πλαισίου εντός του οποίου ελήφθησαν τα μέτρα χρηματοδοτικής στήριξης και να αποφευχθεί οποιαδήποτε εκτίμηση με βάση μεταγενέστερες καταστάσεις» (43).
(100)
Επιπλέον, στην απόφασή του στην υπόθεση EDF, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι, «οικονομικές εκτιμήσεις οι οποίες γίνονται μετά τη χορήγηση του εν λόγω πλεονεκτήματος, η εκ των υστέρων διαπίστωση ότι η επένδυση που πραγματοποίησε το κράτος μέλος ήταν πράγματι κερδοφόρος ή όψιμοι λόγοι που δικαιολογούν την επιλογή της διαδικασίας που πράγματι εφαρμόστηκε δεν επαρκούν για να αποδείξουν ότι το κράτος μέλος αυτό έλαβε, πριν ή συγχρόνως προς τη χορήγηση αυτή, τέτοια απόφαση με την ιδιότητά του ως μέτοχος» (44).
(101)
Προκειμένου να είναι σε θέση να εφαρμόσει την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, η Επιτροπή πρέπει να θέσει εαυτόν στο πλαίσιο της περιόδου κατά την οποία ελήφθησαν οι επιμέρους αποφάσεις σχετικά με τη μετατροπή του πρώην στρατιωτικού αερολιμένα σε αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας. Η Επιτροπή πρέπει επίσης να βασίσει την αξιολόγησή της στις πληροφορίες και τις υποθέσεις που είχαν στη διάθεσή τους οι δημόσιοι μέτοχοι κατά τη χρονική στιγμή της λήψης της απόφασης σχετικά με τις χρηματοδοτικές ρυθμίσεις του επενδυτικού έργου.
(102)
Η Επιτροπή χαρακτηρίζει τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 ως την πρώτη ανάλυση που είναι συναφής προκειμένου να διαπιστωθεί εάν οι δημοτικές αρχές της Gdynia και του Kosakowo ενήργησαν με την ιδιότητα του ιδιώτη επενδυτή. Πράγματι, η αξιολόγηση σχετικά με το κατά πόσον η κρατική παρέμβαση συνάδει με τους όρους της αγοράς πρέπει να διενεργηθεί βάσει εκ των προτέρων ανάλυσης, λαμβανομένων υπόψη των διαθέσιμων στοιχείων και δεδομένων κατά τη χρονική στιγμή που ελήφθη η απόφαση σχετικά με την επένδυση.
(103)
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι μελέτες και οι προπαρασκευαστικές εργασίες για το υπό εξέταση επενδυτικό έργο διενεργήθηκαν έως το 2010 και περιελάμβαναν το γενικό σχέδιο του επενδυτικού έργου, την περιβαλλοντική έκθεση, τον τεχνικό φάκελο για τον τερματικό σταθμό γενικής αεροπορίας, τον τεχνικό φάκελο για το κτίριο της διοίκησης και το κτίριο της πυροσβεστικής υπηρεσίας, εξειδικευμένα αεροπορικά έγγραφα και άλλες μελέτες. Έως το τέλος του έτους 2010, το κόστος των εν λόγω μελετών ανερχόταν στο ποσό των […] εκατ. πολωνικών ζλότι ([…] ευρώ) (45). Το στοιχείο αυτό καταδεικνύει ότι οι επενδυτές έλαβαν την απόφαση για την κατασκευή του αερολιμένα της Gdynia πριν από το 2010. Η Gdynia και το Kosakowo έλαβαν σειρά προκαταρκτικών μέτρων για την υλοποίηση του έργου (βλέπε αιτιολογική σκέψη 10 ανωτέρω) και ανατέθηκε προς τον σκοπό αυτό η εκπόνηση ειδικών μελετών.
(104)
Επιπλέον, η Πολωνία αναφέρει ότι οι δημόσιοι μέτοχοι του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα ολοκλήρωσαν τις προπαρασκευαστικές εργασίες για το υπό εξέταση επενδυτικό έργο το 2010. Κατά το ίδιο έτος, οι δημόσιοι μέτοχοι αύξησαν το μετοχικό κεφάλαιο της εταιρείας στο ποσό των 6,05 εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου 1,5 εκατ. ευρώ), με σκοπό την υλοποίηση του επενδυτικού έργου. Οι κυριότερες επενδύσεις σε πάγια στοιχεία ενεργητικού (όπως η κατασκευή του τερματικού σταθμού γενικής αεροπορίας) είχαν προγραμματιστεί να ξεκινήσουν το 2011, αλλά ξεκίνησαν τελικά το 2012. Η Επιτροπή φρονεί ότι οποιοσδήποτε ιδιώτης επενδυτής θα είχε προβεί σε εκτίμηση της αναμενόμενης κερδοφορίας του έργου εκείνη τη χρονική στιγμή. Εάν από το επενδυτικό σχέδιο δεν προέκυπτε αποδεκτός συντελεστής απόδοσης ή εάν το επενδυτικό σχέδιο βασιζόταν σε αμφισβητήσιμες υποθέσεις, ο ιδιώτης επενδυτής δεν θα ξεκινούσε την υλοποίηση του σχεδίου και δεν θα δαπανούσε για το εν λόγω σχέδιο άλλα χρήματα, επιπλέον των χρημάτων που θα είχε ήδη δαπανήσει για τις προπαρασκευαστικές εργασίες που αναφέρονται στην αιτιολογική σκέψη ανωτέρω.
α) Εισφορές κεφαλαίου
(105)
Όσον αφορά τις εισφορές κεφαλαίου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η πρώτη σημαντική εισφορά κεφαλαίου ύψους 4,4 εκατ. πολωνικών ζλότι αποφασίστηκε στις 29 Ιουλίου 2010 (τετραπλασιάζοντας σχεδόν το υφιστάμενο κεφάλαιο του 1,7 εκατομμυρίου πολωνικών ζλότι), αμέσως μετά την ολοκλήρωση της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 με ημερομηνία 16 Ιουλίου 2010. Επιπροσθέτως, η συμφωνία σχετικά με τις περαιτέρω εισφορές κεφαλαίου (έως το 2040) για τη χρηματοδότηση του έργου μετατροπής (που αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 33) υπεγράφη τον Μάρτιο του 2011 (πριν ακόμη ολοκληρωθεί η δεύτερη μελέτη ΑΙΕΟΑ της 13ης Μαΐου 2011). Επιπλέον, την ίδια χρονική περίοδο συνήφθησαν επίσης η επιχειρησιακή συμφωνία με τον στρατιωτικό χρήστη του αερολιμένα (7 Μαρτίου 2011) και η σύμβαση μίσθωσης του ακινήτου της εταιρείας [11 Μαρτίου 2011 (όπως προαναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 33)].
(106)
Η Επιτροπή υπογραμμίζει επίσης ότι η Πολωνία διαβεβαίωσε ότι η απόφαση της 29ης Ιουλίου 2010 σχετικά με την εισφορά κεφαλαίου βασίστηκε στην οικονομική εκτίμηση του έργου που συμπεριλαμβανόταν στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010. Καθίσταται συνεπώς σαφές ότι στο συγκεκριμένο στάδιο, οι δημόσιοι μέτοχοι ήταν αποφασισμένοι να προβούν στην υλοποίηση του εν λόγω επενδυτικού έργου, το οποίο επρόκειτο να ολοκληρωθεί σε 30 έτη. Παρά τη δυνατότητα ενός ιδιώτη επενδυτή να αναπροσαρμόσει το επενδυτικό του σχέδιο κατά τη διάρκεια της υλοποίησής του λόγω μεταβαλλόμενων περιστάσεων, είναι προφανές ότι οποιοσδήποτε ιδιώτης επενδυτής θα είχε ήδη αξιολογήσει τα πλεονεκτήματα του εν λόγω επενδυτικού έργου το 2010, πριν ξεκινήσει να διοχετεύει σε αυτό σημαντικούς πόρους.
(107)
Μέχρι την ολοκλήρωση της πρώτης επικαιροποιημένης μελέτης ΑΙΕΟΑ που εκπονήθηκε το 2011, οι δημόσιοι μέτοχοι είχαν ήδη διοχετεύσει στην εταιρεία το ποσό των 6,05 εκατ. πολωνικών ζλότι (βλέπε πίνακα 3). Η εταιρεία είχε ήδη μισθώσει από το Kosakowo το ακίνητο για τον αερολιμένα (η σύμβαση μίσθωσης μεταξύ της εταιρείας Gdynia-Kosakowo Airport Ltd και του Kosakowo υπεγράφη στις 11 Μαρτίου 2011), ενώ είχε ήδη υπογράψει επιχειρησιακή συμφωνία με τον στρατιωτικό χρήστη του αερολιμένα (7 Μαρτίου 2011). Επιπροσθέτως, οι μέτοχοι υπέγραψαν στις 11 Μαρτίου 2011 συμφωνία σχετικά με τις αυξήσεις του μετοχικού κεφαλαίου της εταιρείας έως το έτος 2040 (46). Τέλος, μέχρι την οριστικοποίηση της δεύτερης επικαιροποιημένης μελέτης ΑΙΕΟΑ τον Ιούλιο του 2012, οι δημόσιοι μέτοχοι είχαν συνεισφέρει στην εταιρεία το συνολικό πόσο των 64,810 εκατ. πολωνικών ζλότι (ήτοι περίπου το 70 % των συνολικών εισφορών κεφαλαίου). Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι μελέτες ΑΙΕΟΑ του 2011 και του 2012 αποτελούν αδιαμφισβήτητα αναπροσαρμογές του αρχικού επενδυτικού σχεδίου, βάσει του οποίου είχε ληφθεί η αρχική απόφαση για την έναρξη του έργου μετατροπής του στρατιωτικού αερολιμένα. Επομένως, παρότι πραγματοποιήθηκαν υψηλότερες εισφορές κεφαλαίου μετά την πρώτη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, οι εν λόγω εισφορές δεν μπορούν να εξεταστούν μεμονωμένα.
β) Κεφαλαιουχικές δαπάνες
(108)
Στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012, οι επενδύσεις σε πάγια στοιχεία ενεργητικού χωρίζονται σε 4 φάσεις. Η πρώτη φάση κάλυπτε την τεχνική μελέτη του επενδυτικού έργου, αλλά και τον καθαρισμό της τοποθεσίας (καθαρισμός δένδρων και θάμνων, κατεδάφιση διαφόρων υπόστεγων και ισοπέδωση του εδάφους). Οι σχετικές δαπάνες πραγματοποιήθηκαν το 2011 και ανήλθαν στο συνολικό ποσό των […] εκατ. πολωνικών ζλότι ([…] εκατ. ευρώ). Η δεύτερη φάση του έργου, η οποία αφορά την κατασκευή του τερματικού σταθμού γενικής αεροπορίας, του κτιρίου της διοίκησης και του κτιρίου της πυροσβεστικής υπηρεσίας, είχε ήδη ξεκινήσει το 2012. Η δεύτερη φάση του έργου είναι η σημαντικότερη από πλευράς κεφαλαιουχικών δαπανών, οι οποίες αντιπροσωπεύουν το […] % των ονομαστικών κεφαλαιουχικών δαπανών κατά την περίοδο 2012-2013. Σύμφωνα με τις πληροφορίες που υπέβαλε η Πολωνία, οι κεφαλαιουχικές δαπάνες το 2012 ανήλθαν σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι (εκ των οποίων ποσοστό άνω του 50 % είχε δαπανηθεί πριν ακόμη ξεκινήσει η επικαιροποίηση της μελέτης του 2012). Στο διάγραμμα που ακολουθεί (σχήμα 2) παρουσιάζονται οι (ονομαστικές) κεφαλαιουχικές δαπάνες ανά επενδυτική φάση όπως προβλέπονται στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012.
Σχήμα 2
Κεφαλαιουχικές δαπάνες ανά φάση (μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012)
[…]
(109)
Βάσει των αιτιολογικών σκέψεων 103 και 108, η Επιτροπή θεωρεί ότι ούτε η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011 ούτε η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 είχαν εκπονηθεί την περίοδο κατά την οποία ελήφθη η βασική απόφαση για τη χρηματοδότηση του έργου, ούτε είχαν βασιστεί στις πληροφορίες που είχαν στη διάθεσή τους οι δημόσιοι μέτοχοι κατά τη λήψη της απόφασης αυτής. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν δύναται να λάβει αναδρομικά υπόψη τις προβλεπόμενες συμπληρωματικές πηγές εσόδων με βάση τις πληροφορίες που υποβλήθηκαν τον Νοέμβριο του 2013 για την αιτιολόγηση των αποφάσεων που έλαβαν οι δημόσιοι μέτοχοι το 2010 και το 2011.
(110)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εκτιμά ότι, προκειμένου να εξακριβώσει εάν η Gdynia και το Kosakowo επέδειξαν συμπεριφορά συνετού ιδιώτη επενδυτή που ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, πρέπει πρωτίστως να βασίσει την αξιολόγησή της στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, αγνοώντας κάθε περαιτέρω εξέλιξη και πληροφορία που δεν είχαν στη διάθεσή τους οι εν λόγω δημόσιοι μέτοχοι κατά τη χρονική στιγμή που έλαβαν την απόφαση υλοποίησης του συγκεκριμένου επενδυτικού έργου.
(111)
Από την άλλη πλευρά, στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011 και στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 αξιολογούνται μόνο οι τροποποιήσεις της αρχικής απόφασης σχετικά με την έναρξη υλοποίησης του επενδυτικού έργου η οποία ελήφθη το 2010 με βάση τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010. Πράγματι, στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 αναγνωρίζεται ότι ορισμένες επενδύσεις (όπως ο τερματικός σταθμός γενικής αεροπορίας, το κτίριο της διοίκησης ή το σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας) βρίσκονταν ήδη σε προχωρημένο στάδιο υλοποίησης. Στις δύο μελέτες που ακολούθησαν καταδεικνύεται ότι οι μέτοχοι βασίστηκαν στις εξελίξεις της αγοράς και αναθεώρησαν αναλόγως την εμβέλεια του έργου (είτε προς τα επάνω είτε προς τα κάτω, σε συνάρτηση με το είδος της επένδυσης). Ωστόσο, οι τροποποιήσεις αυτές ήταν αμελητέες σε σύγκριση με τη συνολική απόφαση μετατροπής της στρατιωτικής βάσης σε αερολιμένα της πολιτικής αεροπορίας. Στο διάγραμμα που ακολουθεί (σχήμα 3) παρουσιάζονται οι κεφαλαιουχικές δαπάνες όπως προβλέφθηκαν στις μελέτες ΑΙΕΟΑ του 2010, του 2011 και του 2012 (εκφρασμένες σε πραγματικούς όρους του 2010). Όπως γίνεται αντιληπτό, παρά την επικαιροποίηση τόσο του χρονοδιαγράμματος όσο και της έκτασης των επενδύσεων κατά τα έτη 2011 και 2012, οι σχετικές τροποποιήσεις δεν ήταν σημαντικές σε σύγκριση με το συνολικό μέγεθος του έργου. Το 2010 οι πραγματικές κεφαλαιουχικές δαπάνες εκτιμήθηκαν στο ποσό περίπου των […] εκατ. πολωνικών ζλότι και το ποσό αυτό αυξήθηκε […] σε περίπου […] εκατ. πολωνικά ζλότι τόσο το 2011 όσο και το 2012 (ήτοι κατά […] % σε επενδυτική περίοδο διάρκειας σχεδόν 20 ετών).
(112)
Κατ’ ουσίαν, η Επιτροπή καλείται στην παρούσα υπόθεση να αξιολογήσει σειρά επενδυτικών αποφάσεων που ελήφθησαν σε σύντομο χρονικό διάστημα -το οποίο δεν χαρακτηρίζεται από απρόβλεπτα γεγονότα- από τους ίδιους δημόσιους μετόχους, για την υλοποίηση του ίδιου ουσιαστικά επενδυτικού έργου. Ως εκ τούτου, οι επικαιροποιημένες μελέτες ΑΙΕΟΑ του 2011 και του 2012 δεν μπορούν να μετατρέψουν σε λογική επενδυτική απόφαση μια επενδυτική απόφαση η οποία δεν τηρούσε κατά τη χρονική στιγμή της λήψης της την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Στην καλύτερη περίπτωση, οι επικαιροποιημένες μελέτες θα μπορούσαν να αποδείξουν ότι οι πολωνικές αρχές επέδειξαν συμπεριφορά συνετού ιδιώτη επενδυτή μόνον εάν επρόκειτο να καταδείξουν ότι, με την επένδυση συμπληρωματικών χρηματοδοτικών πόρων, το έργο θα μπορούσε να αποφέρει απόδοση ικανή να εξασφαλίσει ικανοποιητικό επίπεδο απόσβεσης των κεφαλαίων που είχαν ήδη επενδυθεί και επρόκειτο να επενδυθούν (ή που θα αντιστάθμιζε δεόντως τα εν λόγω κεφάλαια, ακόμη και αν λαμβανόταν υπόψη ο κίνδυνος επιστροφής τυχόν παράνομων ενισχύσεων που ελήφθησαν κατά το παρελθόν).
Σχήμα 3
Κεφαλαιουχικές δαπάνες (σε χιλιάδες πολωνικά ζλότι) σύμφωνα με τις προβλέψεις των μελετών ΑΙΕΟΑ του 2010, του 2011 και του 2012 (σε πραγματικούς όρους του 2010)
[…]
Η εφαρμογή της ΑΙΕΟΑ βάσει της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010:
(113)
Η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 που υπέβαλε η Πολωνία βασίζεται σε επιχειρηματικό σχέδιο στο οποίο προβλέπονται οι μελλοντικές ταμειακές ροές προς τους επενδυτές ιδίων κεφαλαίων για την περίοδο 2010-2040. Κατά τη χρονική περίοδο εκπόνησης της μελέτης ΑΙΕΟΑ, η Πολωνία προέβλεπε ότι ο αερολιμένας θα μπορούσε να αρχίσει να εξυπηρετεί τις πτήσεις γενικής αεροπορίας το 2011, τις ναυλωμένες πτήσεις το 2013 και τους ΑΧΚ το 2015. Με τον τρόπο αυτό αναμενόταν να επιτευχθεί σταθερή αύξηση του αριθμού των εξυπηρετούμενων επιβατών από […] επιβάτες το 2013 σε έως και […] εκατ. επιβάτες το 2024 και 1,753 εκατ. επιβάτες το 2040 (όπως παρουσιάζεται στον πίνακα 5 κατωτέρω).
Πίνακας 5
Προβλέψεις επιβατικής κίνησης για τον αερολιμένα της Gdynia που χρησιμοποιήθηκαν στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 (σε χιλιάδες)
Προβλεπόμενη εξέλιξη της επιβατικής κίνησης (ΑΙΕΟΑ 2010)
Έτος
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Αριθ. επιβατών
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Σύμφωνα με τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, η εταιρεία αναμενόταν να καταστεί κερδοφόρος σε επίπεδο κερδών προ τόκων, φόρων και αποσβέσεων (EBITDA) από το 2018 και μετά. Οι ετήσιες προεξοφλημένες ταμειακές ροές θα αποκτούσαν θετικό πρόσημο από το 2020 και μετά, όπως απεικονίζεται και στο σχήμα που ακολουθεί (σχήμα 4). Ωστόσο, σε σωρευτική βάση (δηλαδή αθροίζοντας ετησίως τις ταμειακές ροές των προηγούμενων ετών), οι συνολικές προεξοφλημένες ταμειακές ροές καθ’ όλη την περίοδο 2010-2040 αναμένεται να έχουν αρνητικό πρόσημο (όπως απεικονίζεται στο σχήμα 1). Με άλλα λόγια, οι θετικές ταμειακές ροές που αναμένεται να δημιουργηθούν από το 2018 και μετά δεν είναι αρκετά υψηλές ώστε να αντισταθμίσουν τις υψηλές αρνητικές ταμειακές ροές των αρχικών επενδυτικών περιόδων.
Σχήμα 4
Προεξοφλημένες ταμειακές ροές σε χιλιάδες πολωνικά ζλότι (μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010)
[…]
Πηγή:
βάσει των στοιχείων της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010.
(115)
Μετά το 2040 προβλεπόταν ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα θα αναπτυσσόταν στο διηνεκές με σταθερό ρυθμό αύξησης της ελεύθερης ταμειακής ροής της τάξης του […] %. Με βάση αυτή την υπόθεση, η Πολωνία υπολόγισε την τελική τιμή για τον φορέα εκμετάλλευσης το 2040. Η προεξοφλημένη τελική αξία ανέρχεται στο ποσό των […] εκατ. πολωνικών ζλότι.
(116)
Η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 καταλήγει σε εκτίμηση θετικής καθαρής θέσης αξίας (47) […] εκατ. πολωνικών ζλότι (ήτοι περίπου […] εκατ. ευρώ). Επιπλέον, ο συντελεστής εσωτερικής απόδοσης του επενδυτικού έργου της τάξης του […] % είναι υψηλότερος από το προβλεπόμενο κόστος κεφαλαίου του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα ([…] %).
(117)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο αποφασιστικός παράγοντας για τη διαμόρφωση της αξίας των μελλοντικών ταμειακών ροών του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia είναι τα προβλεπόμενα έσοδα, τα οποία θα εξαρτηθούν από τον όγκο των επιβατών και από το επίπεδο των αερολιμενικών τελών που θα καταβάλλουν οι αεροπορικές εταιρείες. Τα έσοδα από τις πτήσεις ΑΧΚ και τις ναυλωμένες πτήσεις (τέλη επιβατών, προσγείωσης και στάθμευσης) αντιστοιχούν, στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, στο [80-90]% των συνολικών εσόδων του 2040 και κατά μέσο όρο στο [80-90]% των συνολικών εσόδων καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου αξιολόγησης, ήτοι από το 2010 έως το 2040. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το γεγονός αυτό έρχεται σε αντίθεση με τις διαβεβαιώσεις της Πολωνίας ότι οι δραστηριότητες του αερολιμένα της Gdynia θα είναι συμπληρωματικές των δραστηριοτήτων του αερολιμένα του Gdansk δεδομένου ότι ο αερολιμένας της Gdynia θα επικεντρώνεται σε δραστηριότητες γενικής αεροπορίας. Στην πραγματικότητα, όπως προκύπτει από τα προαναφερόμενα στοιχεία, οι πτήσεις ΑΧΚ και οι ναυλωμένες πτήσεις αποτελούν την κύρια πηγή εσόδων για την πλειονότητα των ετών στα οποία αναφέρονται οι προβλέψεις. Πλην όμως, όπως αναλύεται στη συνέχεια, ο μεγαλύτερος όγκος των εσόδων του αερολιμένα του Gdansk προέρχεται εξίσου από πτήσεις ΑΧΚ και ναυλωμένες πτήσεις (βλέπε αιτιολογική σκέψη 121).
(118)
Λαμβάνοντας υπόψη τη ζήτηση εκ μέρους των επιβατών και τη ζήτηση εκ μέρους των αερομεταφορέων, η Επιτροπή παρατηρεί ότι ο αερολιμένας της Gdynia αναμένεται να έχει την ίδια ζώνη επιρροής με τον αερολιμένα του Gdansk, ο οποίος βρίσκεται σε απόσταση μόλις 25 χιλιομέτρων περίπου από τον αερολιμένα της Gdynia. Ο αερολιμένας του Gdansk επεκτάθηκε το 2012, ούτως ώστε να είναι σε θέση να εξυπηρετεί έως και 5 εκατ. επιβάτες, ενώ προγραμματίζεται νέα επέκτασή του το 2015 για την εξυπηρέτηση έως και 7 εκατ. επιβατών. Το χρονοδιάγραμμα της επέκτασης αυτής είχε ήδη δημοσιοποιηθεί το 2010, δηλαδή κατά το χρονικό διάστημα εκπόνησης της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 (48). Επιπλέον, η δημόσια χρηματοδότηση για την επέκταση του αερολιμένα του Gdansk ώστε να εξυπηρετεί 5 εκατ. επιβάτες είχε κοινοποιηθεί επίσης στην Επιτροπή στις 24 Σεπτεμβρίου 2008, στο πλαίσιο της υπόθεσης κρατικής ενίσχυσης αριθ. N472/2008, και είχε εγκριθεί από την Επιτροπή στις 5 Φεβρουαρίου 2009 (49).
(119)
Η Πολωνία ενημέρωσε την Επιτροπή ότι το γενικό σχέδιο που καταρτίστηκε για τον αερολιμένα του Gdansk το 2010 (50) προβλέπει επέκταση του διαδρόμου προσαπογείωσης, των χώρων στάθμευσης αεροσκαφών και άλλων αερολιμενικών υποδομών, σε συνέχεια της οποίας ο αερολιμένας του Gdansk θα είναι στο μέλλον σε θέση να εξυπηρετεί περισσότερα από 10 εκατ. επιβάτες ετησίως.
(120)
Η Επιτροπή παρατηρεί επίσης ότι το 2010 ο αερολιμένας του Gdansk εξυπηρέτησε 2,2 εκατ. επιβάτες (δηλαδή χρησιμοποίησε ποσοστό 45 % της ικανότητας εξυπηρέτησης που διαθέτει, συμπεριλαμβανομένης της υπό κατασκευή ικανότητας). Σύμφωνα με τις προβλέψεις για τον αερολιμένα του Gdansk, ποσοστό μόλις 50 έως 60 % της διαθέσιμης ικανότητας εξυπηρέτησης θα χρησιμοποιηθεί έως το 2020 (51). Οι εν λόγω προβλέψεις δεν λαμβάνουν υπόψη την έναρξη λειτουργίας του αερολιμένα της Gdynia (δηλαδή θεωρείται ότι το σύνολο της ζήτησης στη συγκεκριμένη ζώνη επιρροής θα καλύπτεται από τον αερολιμένα του Gdansk). Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο αερολιμένας του Gdansk θα είναι σε θέση να ανταποκριθεί στη ζήτηση στην περιοχή για μεγάλη χρονική περίοδο, δηλαδή τουλάχιστον έως το 2030, ακόμα και σε περίπτωση που σημειωθεί δυναμική αύξηση της επιβατικής κίνησης.
(121)
Όπως επισημαίνεται ανωτέρω, σύμφωνα με τη μελέτη του 2010 σχετικά με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς (ΑΙΕΟΑ) για τον αερολιμένα της Gdynia, ο κύριος όγκος των εσόδων του ([80 - 90]% κατά μέσο όρο για το σύνολο της περιόδου 2012 - 2040) αναμένεται να προέρχεται από ΑΧΚ και εταιρείες ναυλωμένων πτήσεων. Εν προκειμένω, η Επιτροπή επισημαίνει ότι και ο αερολιμένας του Gdansk εξυπηρετεί κατά κύριο λόγο ΑΧΚ και εταιρείες ναυλωμένων πτήσεων. Το 2010 οι πτήσεις ΑΧΚ και οι ναυλωμένες πτήσεις αντιστοιχούσαν σε ποσοστό 72 % του συνόλου των επιβατών που εξυπηρέτησε ο αερολιμένας του Gdansk (52).
(122)
Με δεδομένη την εγγύτητα σε έναν άλλο εδραιωμένο και μη κορεσμένο αερολιμένα που ακολουθεί το ίδιο επιχειρηματικό μοντέλο και θα διαθέτει σημαντική αναξιοποίητη ικανότητα εξυπηρέτησης μακροπρόθεσμα, η Επιτροπή θεωρεί ότι η δυνατότητα του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia να προσελκύει κυκλοφορία και επιβάτες θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από το επίπεδο των αερολιμενικών τελών που θα επιβάλλονται στις αεροπορικές εταιρείες, ιδίως σε σύγκριση με εκείνα που θα επιβάλλονται από τους στενότερους ανταγωνιστές του.
(123)
Εν προκειμένω, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 προβλέπει ότι τα τέλη επιβατών για τις ναυλωμένες πτήσεις και τις πτήσεις που εκτελούνται από ΑΚΧ θα ανέρχονται σε 25 πολωνικά ζλότι/επιβάτη (6,25 ευρώ) έως το 2014 και σε 40 πολωνικά ζλότι/επιβάτη (10 ευρώ) από το 2015 (έως το 2040). Τα τέλη προσγείωσης για την ίδια κατηγορία πτήσεων ορίστηκαν σε 25 πολωνικά ζλότι/τόνο (6,25 ευρώ) για ολόκληρη την περίοδο (το μέσο μέγιστο βάρος κατά την απογείωση εκτιμήθηκε σε 70 τόνους), ενώ τα τέλη στάθμευσης υπολογίστηκαν σε 4 πολωνικά ζλότι (1,0 ευρώ) ανά 24ωρο/τόνο (με μέσο μέγιστο βάρος κατά την απογείωση 70 τόνους). Σύμφωνα με τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, οι τιμές ορίστηκαν σε επίπεδα παρόμοια με εκείνα που ίσχυαν σε άλλους περιφερειακούς αερολιμένες κατά την περίοδο διεξαγωγής της μελέτης ΑΙΕΟΑ. Οι τιμές στον αερολιμένα της Gdynia ορίστηκαν επίσης βάσει της υπόθεσης ότι δεν θα υπάρχει ανταγωνισμός από τον αερολιμένα του Gdansk.
(124)
Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι, σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα των τελών που επιβάλλονται από τον αερολιμένα του Gdansk από τις 31 Δεκεμβρίου 2008, τα πάγια τέλη επιβατών ορίζονται σε 48 πολωνικά ζλότι/επιβάτη (12,0 ευρώ), τα πάγια τέλη προσγείωσης για αεροσκάφη άνω των 2 τόνων (δηλαδή συμπεριλαμβανομένων όλων των αεροσκαφών που εκτελούν ναυλωμένες πτήσεις και των αεροσκαφών που εκτελούν πτήσεις ΑΧΚ) ορίζεται σε 25 πολωνικά ζλότι/τόνο (6,25 ευρώ) και τα τέλη στάθμευσης σε 4,5 πολωνικά ζλότι/24ωρο/τόνο (1,25 ευρώ).
(125)
Ωστόσο, η Επιτροπή σημειώνει ότι στο χρονοδιάγραμμα των τελών που επιβάλλονται από τον αερολιμένα του Gdansk προβλέπονται επίσης διάφορες εκπτώσεις και επιστροφές, μεταξύ άλλων για πτήσεις που εκτελούνται από ΑΧΚ. Ο αερολιμένας του Gdansk επιβάλλει μειωμένο τέλος επιβατών ύψους 24 πολωνικών ζλότι/επιβάτη (6 ευρώ) για κάθε νέα σύνδεση (από 1ης Ιανουαρίου 2004) και για κάθε αύξηση της συχνότητας της κυκλοφορίας αεροσκαφών με μέγιστο βάρος κατά την απογείωση μεταξύ 50 και 100 τόνους (π.χ. Airbus A320 και Boeing 737 καθώς και άλλα αεροσκάφη που χρησιμοποιούνται από ΑΧΚ). Τα τέλη προσγείωσης που επιβάλλονται για τέτοιου είδους συνδέσεις είναι επίσης μειωμένα κατά 50 % (ισοδυναμώντας δηλαδή με 12,5 πολωνικά ζλότι/τόνο). Ισχύει πλήρης απαλλαγή από τα τέλη στάθμευσης εάν η συχνότητα μιας σύνδεσης είναι τουλάχιστον 6 φορές εβδομαδιαίως. Επιπλέον, τα πάγια τέλη επιβατών μειώνονται αρχικά σε 23 πολωνικά ζλότι για όλους τους επιβάτες που αναχωρούν μέσω προγραμματισμένων εγχώριων συνδέσεων. Στη συνέχεια εφαρμόζεται κατάλληλη έκπτωση. Η Επιτροπή εκτιμά, λαμβάνοντας υπόψη τις εκπτώσεις και τις επιστροφές που ισχύουν στον αερολιμένα του Gdansk, ότι τα μέσα αερολιμενικά τέλη που προβλέφθηκαν για τον αερολιμένα της Gdynia ήταν σαφώς υψηλότερα από εκείνα που επιβάλλονται στον εδραιωμένο γειτονικό αερολιμένα.
(126)
Μέσω της επιβολής των εν λόγω αερολιμενικών τελών, ο αερολιμένας της Gdynia δεν θα είναι, ως νεοεισερχόμενος, σε θέση να προσελκύσει σημαντική κυκλοφορία, εφόσον υπάρχει εδραιωμένος αερολιμένας με διαθέσιμη ικανότητα εξυπηρέτησης στην ίδια ζώνη επιρροής ο οποίος επιβάλλει χαμηλότερα καθαρά τέλη για νέες συνδέσεις και προσφέρει αύξηση της συχνότητας των υφιστάμενων συνδέσεων. Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι το χρονοδιάγραμμα των αερολιμενικών τελών για τον αερολιμένα του Gdansk προβλέπει ότι η έκπτωση στα τέλη θα ισχύει έως τις 31 Δεκεμβρίου 2028. Δεδομένου ότι στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 (βάσει του επιχειρηματικού σχεδίου που είχε εκπονήσει ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα τη δεδομένη χρονική στιγμή), τα αερολιμενικά τέλη θεωρούνται βασική πηγή εσόδων του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα, η Επιτροπή θεωρεί ότι η λύση αυτή συνιστά απόδειξη ότι η βαρύτητα και η αξιοπιστία της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 δεν επαρκούν ώστε να αποδειχθεί ότι το συγκεκριμένο επενδυτικό έργο θα είχε εκτελεστεί από ιδιώτη επενδυτή.
(127)
Δεδομένου ότι τόσο ο αερολιμένας της Gdynia όσο και ο αερολιμένας του Gdansk θα εστιάζουν κυρίως σε αερομεταφορείς χαμηλού κόστους και αερομεταφορείς που εκτελούν ναυλωμένες πτήσεις, ότι ο αερολιμένας του Gdansk δεν χρησιμοποιεί την ικανότητα εξυπηρέτησης που διαθέτει στο έπακρο, ότι τα πραγματικά τέλη που επιβάλλει είναι χαμηλότερα από εκείνα που προβλέπονται στο επιχειρηματικό σχέδιο για τον αερολιμένα της Gdynia, και δεδομένης της μεγάλης εγγύτητας μεταξύ των δύο αερολιμένων, η Επιτροπή θεωρεί επίσης εσφαλμένο τον ισχυρισμό ότι δεν θα υπάρξει ανταγωνισμός ως προς τις τιμές μεταξύ των δύο αερολιμένων.
(128)
Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι κατά τον χρόνο εκπόνησης της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010, τα καθαρά τέλη (πάγια τέλη μετά τις εφαρμοστέες εκπτώσεις) που επιβάλλονταν από τον αερολιμένα της πόλης Bydgoszcz (που απέχει 196 χιλιόμετρα και 2 ώρες και 19 λεπτά οδικώς από τον αερολιμένα της Gdynia) και τον αερολιμένα της πόλης Szczecin (που απέχει 296 χιλιόμετρα και 4 ώρες και 24 λεπτά οδικώς από τον αερολιμένα της Gdynia), τους δύο εγγύτερους πολωνικούς περιφερειακούς αερολιμένες, ήταν σαφώς χαμηλότερα (53).
(129)
Με δεδομένα τα ανωτέρω, η Επιτροπή θεωρεί, έχοντας υπόψη τη μεγάλη εγγύτητα ενός άλλου μη κορεσμένου αερολιμένα που ακολουθεί το ίδιο επιχειρηματικό μοντέλο, ότι τα αερολιμενικά τέλη που περιλαμβάνονται στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, τα οποία είναι υψηλότερα από εκείνα που επιβάλλονται από τον αερολιμένα του Gdansk και άλλους κοντινούς περιφερειακούς αερολιμένες, δεν είναι ρεαλιστικά. Επιπλέον, με δεδομένη την ανταγωνιστική κατάσταση του αερολιμένα της Gdynia, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι προβλέψεις όσον αφορά την κυκλοφορία που περιλαμβάνονται στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 βασίζονται σε μη ρεαλιστικές υποθέσεις.
(130)
Θα πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 δεν περιλάμβανε ούτε ανάλυση ευαισθησίας ούτε αξιολόγηση των πιθανών αποτελεσμάτων (όπως το χειρότερο δυνατό, το καλύτερο δυνατό και το βασικό σενάριο). Ως εκ τούτου, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το σενάριο που παρουσιάστηκε στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 φαίνεται να βασίζεται σε υπερβολικά αισιόδοξες υποθέσεις όσον αφορά την ανάπτυξη της επιβατικής κίνησης και το επίπεδο των τελών.
(131)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι μείωση των ετήσιων εσόδων από τα τέλη επιβατών που συνδέονται με την κυκλοφορία των ΑΧΚ και των ναυλωμένων πτήσεων κατά μόλις […] % (κατά τη διάρκεια της περιόδου προβλέψεων 2010-2040) έχει ως αποτέλεσμα αρνητική καθαρή θέση για τους δημόσιους μετόχους. Μια τέτοιου είδους μείωση των εσόδων θα μπορούσε να σημειωθεί εάν τα τέλη ή/και η κυκλοφορία ήταν χαμηλότερα από τις προβλέψεις. Εν προκειμένω, αξίζει να σημειωθεί ότι τα αερολιμενικά τέλη στο επιχειρηματικό σχέδιο που χρησιμοποιήθηκε για την εκπόνηση της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 είναι ήδη κατά […] % υψηλότερα από εκείνα στον αερολιμένα του Gdansk (54). Εν προκειμένω, είναι μάλλον απίθανο να είναι ο αερολιμένας της Gdynia σε θέση να προσελκύσει κυκλοφορία χωρίς σημαντική έκπτωση του τέλους ύψους 40 πολωνικών ζλότι (10 ευρώ) που περιλαμβάνεται στο επιχειρηματικό σχέδιο. Ως εκ τούτου, η υψηλή ευαισθησία της καθαρής τρέχουσας αξίας σε μια φαινομενικά οριακή μείωση των αερολιμενικών τελών (που θα προκύψει από ρεαλιστικές υποθέσεις) εγείρει σημαντικές αμφιβολίες σχετικά με την αξιοπιστία του αρχικού επιχειρηματικού σχεδίου.
(132)
Παρότι η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 βασίστηκε σε προβλέψεις σχετικά με την κυκλοφορία που ήταν διαθέσιμες τη δεδομένη χρονική στιγμή και παρότι δεν θα πρέπει να χρησιμοποιούνται εκ των υστέρων πληροφορίες για την αξιολόγηση της μελέτης ΑΙΕΟΑ, εντούτοις η Επιτροπή επισημαίνει τον υψηλό βαθμό υπεραισιοδοξίας των εν λόγω προβλέψεων. Για την ακρίβεια, από σύγκριση των προβλέψεων όσον αφορά την επιβατική κίνηση για το 2010 και το 2012 προκύπτουν σημαντικές διαφορές. Όχι μόνο καθυστέρησε η έναρξη του έργου, αλλά επιπλέον και κατά τη διάρκεια της περιόδου «θετικών EBITDA (κερδών προ τόκων, φόρων και αποσβέσεων)», οι προβλέψεις αναφορικά με την κυκλοφορία μειώθηκαν κατά […] φτάνοντας σε ποσοστό […] % ανά έτος. Μια τόσο σημαντική διόρθωση μετά την παρέλευση μόλις δύο ετών και χωρίς να έχει επέλθει σημαντική μεταβολή των συνθηκών συνιστά χρήσιμη επαλήθευση της λογικής των αρχικών υποθέσεων. Επιπλέον, καταδεικνύει ότι οι έλεγχοι ευαισθησίας που πραγματοποιήθηκαν από την Επιτροπή (που έχουν συγκριτικά πολύ πιο περιορισμένο εύρος) είναι ιδιαίτερα αποκαλυπτικοί όσον αφορά τη μη ρεαλιστική φύση των υποθέσεων βάσει των οποίων προέκυψε το συμπέρασμα ότι το έργο ήταν αξιόλογο.
Πίνακας 6
Σύγκριση των προβλέψεων όσον αφορά την επιβατική κίνηση που χρησιμοποιήθηκαν για τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 και την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Σύνολο επιβατών στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Σύνολο επιβατών στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Διαφορά
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Σύνολο επιβατών στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Σύνολο επιβατών στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Διαφορά
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Από περαιτέρω δοκιμές ευαισθησίας καταδεικνύεται ότι το έργο θα έπαυε να είναι κερδοφόρο εάν τα συνολικά έσοδα ήταν μόλις κατά […] % χαμηλότερα σε ετήσια βάση για ολόκληρη την περίοδο των προβλέψεων ή εάν τα έσοδα ήταν κατά […] % χαμηλότερα και τα λειτουργικά έξοδα κατά […] % υψηλότερα. Η κερδοφορία της επένδυσης είναι συνεπώς ιδιαίτερα ευαίσθητη σε οριακές αλλαγές στις βασικές υποθέσεις. Η Επιτροπή θεωρεί τις εν λόγω αλλαγές οριακές σε σύγκριση με τις αλλαγές που πραγματοποιήθηκαν στις ακόλουθες μελέτες ΑΙΕΟΑ.
(134)
Οι έλεγχοι ευαισθησίας που διενεργήθηκαν από την Επιτροπή φαίνεται να είναι ακόμη περισσότερο εύλογοι, καθώς λιγότερο από ένα έτος μετά την εκπόνηση της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 οι πολωνικές αρχές έλαβαν επικαιροποιημένη ανάλυση που καταδείκνυε ότι η καθαρή τρέχουσα αξία του έργου θα ήταν σημαντικά χαμηλότερη και θα ανερχόταν σε μόλις […] εκατ. πολωνικά ζλότι (περίπου […] ευρώ). Ως εκ τούτου, τον Μάιο του 2011 η καθαρή τρέχουσα αξία του έργου μειώθηκε κατά […] % σε σχέση με το αρχικό έργο.
(135)
Επιπλέον, η Επιτροπή παρατηρεί ότι τα θετικά αποτελέσματα της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 εξαρτώνται επίσης σε μεγάλο βαθμό από την τελική αξία της επένδυσης στο τέλος της περιόδου που καλύπτει το επιχειρηματικό σχέδιο (δηλαδή το 2040). Για την ακρίβεια, οι προεξοφλημένες ταμειακές ροές της εταιρείας για την περίοδο 2010-2040 είναι αρνητικές και ανέρχονται σε (-[…] εκατ. πολωνικά ζλότι). Η προεξοφλημένη τελική αξία στις 30 Ιουνίου 2010 ανέρχεται σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι.
(136)
Η τελική αξία βασίστηκε σε υποθέσεις βάσει των οποίων ο ετήσιος ρυθμός αύξησης των ταμειακών ροών της επένδυσης μετά το 2040 θα ανερχόταν σε ποσοστό […]%. Σύμφωνα με πάγια πρακτική, ο ρυθμός ανάπτυξης μιας επιχείρησης δεν θα πρέπει να είναι υψηλότερος από εκείνον της οικονομίας στο πλαίσιο της οποίας αυτή δραστηριοποιείται (ήτοι ως προς την αύξηση του ΑΕγχΠ). Για την ακρίβεια, η τελική αξία υπολογίζεται κατά τον χρόνο που η εταιρεία αναμένεται να φτάσει σε πλήρη ωριμότητα και συνεπώς θα έχει ολοκληρωθεί η περίοδος υψηλής ανάπτυξής της. Δεδομένου ότι η οικονομία αναμένεται να περιλαμβάνει επιχειρήσεις με υψηλή ανάπτυξη και άλλες επιχειρήσεις με σταθερή ανάπτυξη, ο ρυθμός ανάπτυξης των εταιρειών που έχουν φτάσει σε κατάσταση ωριμότητας αναμένεται να είναι χαμηλότερος από τον μέσο ρυθμό ανάπτυξης της συνολικής οικονομίας. Η Πολωνία δεν ανέφερε στις παρατηρήσεις της τη βάση επί της οποίας επέλεξε μακροπρόθεσμο ρυθμό ανάπτυξης της τάξης του […] %, αλλά διευκρίνισε ότι ο μακροπρόθεσμος ρυθμός ανάπτυξης είναι ονομαστικός. Βάσει πληροφοριών που διατέθηκαν από το ΔΝΤ, η Επιτροπή έκρινε ότι οι προβλέψεις όσον αφορά την πραγματική αύξηση του ΑΕγχΠ στην Πολωνία που ήταν διαθέσιμες στις αρχές του 2010 καταδείκνυαν ότι ο ονομαστικός ρυθμός ανάπτυξης της πολωνικής οικονομίας θα κυμαινόταν μεταξύ 5,6 % το 2011 και 6,6 % το 2015. Με πληθωρισμό της τάξης του 2,5 %, το πραγματικό ΑΕγχΠ αναμενόταν να αυξηθεί κατά 4 %. Ως εκ τούτου, η επιλογή ονομαστικού ρυθμού ανάπτυξης της τάξης του […] % για τον αερολιμένα της Gdynia θα μπορούσε εκ πρώτης όψεως να θεωρηθεί σύμφωνη με τις πληροφορίες που ήταν διαθέσιμες την περίοδο εκείνη και με την πάγια πρακτική της επιλογής ρυθμού ανάπτυξης χαμηλότερου από τον ρυθμό ανάπτυξης της οικονομίας. Ωστόσο, επιλέγοντας μακροπρόθεσμο ρυθμό ανάπτυξης υψηλότερο του πληθωρισμού (ο οποίος υπολογίστηκε σε ποσοστό 2,5 % τον Απρίλιο του 2010), στο επιχειρηματικό σχέδιο εκτιμάται ότι ο αερολιμένας θα εξακολουθήσει να παρουσιάζει ανάπτυξη σε ετήσια βάση και μετά το 2040.
Πίνακας 7
Δεδομένα και προβλέψεις όσον αφορά το ΑΕγχΠ και τον πληθωρισμό που διατέθηκαν από το ΔΝΤ τον Απρίλιο του 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% αύξησης ΑΕγχΠ (σταθερές τιμές)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% αύξησης ΑΕγχΠ (τρέχουσες τιμές)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% πληθωρισμού
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Πηγή:
Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, World Economic Outlook Database (Βάση δεδομένων παγκόσμιων οικονομικών προβλέψεων), Απρίλιος 2010 (καταφορτώθηκε από τη διεύθυνση http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι στην παρούσα υπόθεση, δεδομένης της ιδιαίτερα μακράς περιόδου πρόβλεψης και της πολύ μακρινής ημερομηνίας για την οποία υπολογίστηκε η τελική αξία, η υποχρέωση καθορισμού του πλέον ενδεδειγμένου ρυθμού ανάπτυξης καθίσταται ακόμα πιο σύνθετη και η αβεβαιότητα ακόμη μεγαλύτερη. Για την ακρίβεια, οι προβλέψεις όσον αφορά την αύξηση του ΑΕγχΠ σπάνια υπερβαίνουν έναν ορίζοντα πενταετίας, ενώ στην περίπτωση αυτή το μοντέλο έπρεπε να προβλέψει εύλογο ρυθμό ανάπτυξης του αερολιμένα κατόπιν παρέλευσης 30 ετών λειτουργίας του. Το γεγονός αυτό καταδεικνύει ότι ένας συνετός επενδυτής θα έχει διενεργήσει σειρά δοκιμών ευαισθησίας.
(138)
Εν προκειμένω, αξίζει να σημειωθεί ότι σε μετέπειτα επικαιροποιήσεις του αρχικού επιχειρηματικού σχεδίου, ο σταθερός ρυθμός ανάπτυξης μειώθηκε από […] % σε […] %. Ωστόσο, η Πολωνία δεν έχει παράσχει σαφή εξήγηση για τη μείωση. Η τελική αξία προκύπτει από τον εκτιμώμενο ρυθμό σταθερής ανάπτυξης στο διηνεκές αλλά και την προβλεπόμενη απόδοση που αναμένεται κατά τη διάρκεια της περιόδου σταθερής ανάπτυξης. Η Επιτροπή διενήργησε σειρά δοκιμών ευαισθησίας που επιβεβαίωσαν ότι το συμπέρασμα της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010 είναι ιδιαίτερα ευαίσθητο σε μικρές και ρεαλιστικές τροποποιήσεις των βασικών υποθέσεων. Καταρχάς, ο σταθερός ρυθμός ανάπτυξης με τον οποίο το επιχειρηματικό σχέδιο του 2010 αποφέρει αρνητική καθαρή τρέχουσα αξία είναι περίπου […] %. Ωστόσο, εάν υποτεθεί ότι τα έσοδα είναι μόλις κατά […] % χαμηλότερα από τα προβλεπόμενα, ο σταθερός ρυθμός ανάπτυξης με τον οποίο το έργο παύει να είναι κερδοφόρο ανέρχεται σε […] %.
(139)
Το μοντέλο σταθερού ρυθμού ανάπτυξης που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό της τελικής αξίας στην παρούσα υπόθεση απαιτεί επίσης τη διατύπωση υποθέσεων σχετικά με την ημερομηνία κατά την οποία η εταιρεία θα ξεκινήσει να παρουσιάζει ανάπτυξη με σταθερό ρυθμό που θα μπορεί να διατηρηθεί για πάντα. Η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 όρισε το 2040 ως την ημερομηνία αυτή, το οποίο συνεπάγεται περίοδο πρόβλεψης 30 ετών (2010-2040). Στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012, η περίοδος πρόβλεψης μειώθηκε σε 18 έτη (2012-2030), και η τελική αξία υπολογίστηκε ως εκ τούτου με ορίζοντα το 2030. Εάν ο ίδιος χρονικός ορίζοντας εφαρμοστεί για τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, η καθαρή τρέχουσα αξία αποκτά αρνητικό πρόσημο.
(140)
Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 αναφέρεται ρητά ότι ένας συνετός επενδυτής θα είχε λάβει υπόψη το γεγονός ότι το έργο περιλαμβάνει έναν ιδιαίτερα μακρύ χρονικό ορίζοντα προτού επιτευχθεί κερδοφορία (βλέπε ενότητα 4.10.1.2 της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012, όπου διατυπώνεται το συμπέρασμα ότι το θετικό αποτέλεσμα της καθαρής τρέχουσας αξίας συνιστά απόδειξη ότι η επένδυση στον αερολιμένα Gdynia-Kosakowo μπορεί να παρουσιάζει ενδιαφέρον για πιθανούς επενδυτές. Ωστόσο, προτού ληφθούν τυχόν αποφάσεις, οι επενδυτές θα πρέπει να εξετάσουν επίσης τον μακροπρόθεσμο ορίζοντα της επένδυσης που είναι συνήθης σε επενδύσεις για έργα υποδομών).
(141)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το 2010, όταν διενεργήθηκε η πρώτη μελέτη ΑΙΕΟΑ, το επιχειρηματικό σχέδιο και οι υπολογισμοί της καθαρής τρέχουσας αξίας έλαβαν υπόψη όλες τις κεφαλαιουχικές δαπάνες, συμπεριλαμβανομένων των δαπανών που συνδέονταν με τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας (πυροσβεστική, ασφάλεια, τελωνεία κ.λπ.). Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η προσέγγιση αυτή μοιάζει ορθή, δεδομένου ότι τέτοιου είδους δαπάνες είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με την κατασκευή και τη λειτουργία ενός αερολιμένα (και έρχονται συνεπώς να προστεθούν στις δαπάνες του έργου).
(142)
Ωστόσο, η Επιτροπή αξιολόγησε επίσης την κερδοφορία του έργου με βάση τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 χωρίς κεφαλαιουχικές δαπάνες για καθήκοντα που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Δημοσίου.
(143)
Οι πληροφορίες που υποβλήθηκαν από την Πολωνία δεν καθιστούν δυνατό τον ακριβή προσδιορισμό των στοιχείων των κεφαλαιουχικών και των λειτουργικών δαπανών που συνδέονται με την παροχή δημόσιων υπηρεσιών. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012, η Πολωνία προέβη σε χωριστή ανάλυση των επιμέρους επενδύσεων που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Δημοσίου· δεν ίσχυε, ωστόσο, κάτι τέτοιο στην περίπτωση της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010. Εντούτοις, η Επιτροπή υπολόγισε εκ νέου την καθαρή τρέχουσα αξία, εξαιρώντας σειρά προσδιορίσιμων στοιχείων κεφαλαιουχικών δαπανών που συνδέονται σαφώς με δραστηριότητες που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Δημοσίου. Ειδικότερα, η Επιτροπή υπολόγισε εκ νέου την καθαρή τρέχουσα αξία εξαιρώντας τις ακόλουθες κεφαλαιουχικές δαπάνες: «Οχήματα και εξοπλισμός πυρόσβεσης», «Περίφραξη και παρακολούθηση αερολιμένα» και «Εξοπλισμός για τη φύλαξη του αερολιμένα» που ανέρχονται σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι (ονομαστικό σύνολο).
(144)
Στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, η συνέπεια της κατάργησης των δαπανών που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του Δημοσίου είναι η αύξηση των προεξοφλημένων ταμειακών ροών σε περίπου (-[…]) εκατ. πολωνικά ζλότι (ή, με άλλα λόγια, η μείωση της αναμενόμενης προεξοφλημένης απώλειας για την περίοδο 2010-2040 κατά […] εκατ. πολωνικά ζλότι από (-[…]) εκατ. σε (-[…]) εκατ. πολωνικά ζλότι). Δεδομένου ότι η τελική αξία δεν μεταβάλλεται (και ισοδυναμεί με […] εκατ. πολωνικά ζλότι), η καθαρή τρέχουσα αξία του έργου αυξάνεται από […] εκατ. σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι (δηλαδή αυξάνεται από […] εκατ. ευρώ σε περίπου […] εκατ. ευρώ).
(145)
Πραγματοποιήθηκαν περαιτέρω δοκιμές ευαισθησίας, οι οποίες κατέδειξαν ότι η καθαρή τρέχουσα αξία αποκτά αρνητικό πρόσημο εάν πραγματοποιηθούν οι ακόλουθες τροποποιήσεις: μείωση των συνολικών εσόδων κατά […] %, μείωση των εσόδων από τα αερολιμενικά τέλη κατά […] % ή μείωση των συνολικών εσόδων κατά […] % που συνδέεται με δαπάνες υψηλότερες κατά […]% (όλες σε ετήσια βάση). Με δεδομένες τις ελάχιστα ρεαλιστικές υποθέσεις που διατυπώθηκαν όσον αφορά τα αερολιμενικά τέλη ([…] % υψηλότερα από εκείνα του αερολιμένα του Gdansk (55)) και τις υπερβολικά αισιόδοξες προβλέψεις όσον αφορά την κυκλοφορία (αναθεωρημένες προβλέψεις σε ποσοστό από […] % έως […] % χαμηλότερο από τις αρχικά προβλεπόμενες), τέτοιου είδους δοκιμές ευαισθησίας υποδεικνύουν ότι ελαφρώς ρεαλιστικότερες υποθέσεις οδηγούν στο συμπέρασμα ότι το έργο δεν θα είναι κερδοφόρο.
(146)
Εφόσον εξαιρεθούν από τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 οι προσδιορίσιμες δαπάνες που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Δημοσίου, οι δοκιμές ευαισθησίας υποδεικνύουν ότι η καθαρή τρέχουσα αξία θα αποκτήσει αρνητικό πρόσημο εάν τα αναμενόμενα έσοδα από τα αερολιμενικά τέλη για ΑΧΚ (χωρίς καμία μείωση των αερολιμενικών τελών για ναυλωμένες πτήσεις) μειωθούν κατά […] % σε ετήσια βάση, με τα έσοδα από ναυλωμένες πτήσεις, όλα τα λοιπά έσοδα, τις λειτουργικές δαπάνες και τις κεφαλαιουχικές δαπάνες να διατηρούνται στα προβλεπόμενα στο επιχειρηματικό σχέδιο επίπεδα (θεωρώντας ότι τα έσοδα από τους ΑΧΚ θα αρχίσουν να παράγονται το 2017 και θα αυξάνονται προοδευτικά συν τω χρόνω).
(147)
Επιπλέον, αξίζει να αναφερθεί ότι το έργο θα είναι κερδοφόρο μόνο βάσει της τελικής αξίας του (δηλαδή της αξίας του αερολιμένα το 2040 εφόσον υποτεθεί ότι θα υπάρξει ετήσια αύξηση των ταμειακών ροών στο διηνεκές σε ποσοστό […] %). Έως το 2040, το έργο θα παράγει αρνητικές ταμειακές ροές.
(148)
Ως εκ τούτου, ακόμη και αν η κερδοφορία του έργου αξιολογηθεί με βάση τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 χωρίς κεφαλαιουχικές δαπάνες για καθήκοντα που εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του Δημοσίου, δεν μπορεί να συναχθεί σαφώς το συμπέρασμα ότι ένας ιδιώτης επενδυτής θα αναλάμβανε την υλοποίηση της εν λόγω επένδυσης.
Περίληψη και συμπέρασμα
(149)
Η μετατροπή του αερολιμένα της Gdynia συνεπάγεται σημαντικές επενδύσεις και μια μακρά περίοδο αρνητικών ταμειακών ροών. Για την ακρίβεια, από το επιχειρηματικό σχέδιο προκύπτει ότι οι σωρευτικές προεξοφλημένες ταμειακές ροές κατά την περίοδο πρόβλεψης 2010-2040 είναι αρνητικές (-[…] εκατ. ή -[…] εκατ. ευρώ). Σύμφωνα με το επιχειρηματικό σχέδιο, το έργο θα έχει αποτελέσματα με θετικό πρόσημο μόνο με βάση προεξοφλημένη τελική αξία ύψους […] εκατ. πολωνικών ζλότι υπολογιζόμενη για το 2040 και εξής, εάν υποτεθεί ότι ο αερολιμένας θα σημειώνει ανάπτυξη σε ετήσια βάση και στο διηνεκές με ονομαστικό ρυθμό […] %). Παρά τον σημαντικό βαθμό αβεβαιότητας που είναι εγγενής σε ένα τόσο μακροχρόνιο έργο, το επιχειρηματικό σχέδιο δεν περιλαμβάνει ανάλυση ευαισθησίας και, συνεπώς, διαφέρει από την ανάλυση που θα είχε διενεργήσει ένας συνετός επενδυτής για ένα τέτοιο έργο.
(150)
Επιπλέον, η ανάλυση της Επιτροπής κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το επιχειρηματικό σχέδιο βασίζεται σε μια σειρά υποθέσεων που είναι αισιόδοξες και μη ρεαλιστικές, με δεδομένη την εγγύτητα του αερολιμένα του Gdansk που ακολουθεί το ίδιο επιχειρηματικό μοντέλο, διαθέτει αναξιοποίητη ικανότητα εξυπηρέτησης και για το οποίο υπάρχουν σχέδια επέκτασης. Αρκετές δοκιμές ευαισθησίας καταδεικνύουν ότι η καθαρή τρέχουσα αξία του έργου αποκτά αρνητικό πρόσημο σε περίπτωση μικρών και ρεαλιστικών τροποποιήσεων στις βασικές υποθέσεις.
(151)
Έχοντας υπόψη τα ανωτέρω, η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας ιδιώτης επενδυτής θα είχε αποφασίσει να μην προβεί στην εκτέλεση του εν λόγω επενδυτικού έργου βάσει της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010. Ως εκ τούτου, η απόφαση των δήμων Gdynia και Kosakowo παρέχει στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα οικονομικό πλεονέκτημα που δεν θα απολάμβανε υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς.
Η εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς με βάση τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011 και την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012
(152)
Όσον αφορά τις μελέτες ΑΙΕΟΑ που διενεργήθηκαν το 2011 και το 2012 (και τα κεφάλαια που η Πολωνία υποστηρίζει ότι εισέρρευσαν στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα σε συνέχεια των εν λόγω μελετών), η Επιτροπή θεωρεί ότι για τις εν λόγω εισφορές κεφαλαίου είχαν ήδη αναληφθεί δεσμεύσεις στη συμφωνία που υπογράφηκε στις 11 Μαρτίου 2011 μεταξύ των μετόχων (βλέπε αιτιολογική σκέψη 33 ανωτέρω), δηλαδή προτού διεξαχθούν οι μελέτες ΑΙΕΟΑ του 2011 και του 2012. Ως εκ τούτου, όταν διενεργήθηκαν οι μελέτες ΑΙΕΟΑ του 2011 και του 2012, οι επενδυτικές αποφάσεις των μετόχων είχαν ήδη ληφθεί, παρόλο που εκτελέστηκαν σε μεταγενέστερη χρονική στιγμή. Η Επιτροπή θεωρεί, επιπλέον, ότι οι εισφορές κεφαλαίου που πραγματοποιήθηκαν μετά τη διεξαγωγή των μελετών ΑΙΕΟΑ για το 2011 και το 2012 δεν μπορούν να θεωρηθούν αυτόνομες επενδυτικές αποφάσεις που ελήφθησαν μεμονωμένα, δεδομένου ότι αφορούν το ίδιο επενδυτικό έργο το οποίο οι δημόσιοι μέτοχοι ξεκίνησαν να υλοποιούν το αργότερο το 2010, και ότι αποτελούν προσαρμογές ή τροποποιήσεις στο αρχικό έργο.
(153)
Ως εκ τούτου, όπως αναφέρθηκε ήδη, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι μελέτες θα αποδείκνυαν ότι η Πολωνία συμπεριφέρθηκε ως ιδιώτης επενδυτής μόνο σε περίπτωση που καταδείκνυαν ότι η επένδυση πρόσθετων κεφαλαίων θα καθιστούσε δυνατή την επίτευξη κατάλληλης απόδοσης του έργου σε σχέση με το κεφάλαιο που είχε ήδη επενδυθεί και επρόκειτο να επενδυθεί (ή κατάλληλης απόδοσης σε σχέση με το κεφάλαιο αυτό ακόμη και αφού θα είχε ληφθεί υπόψη ο κίνδυνος υποχρέωσης αποπληρωμής κάθε ενίσχυσης που θα είχε ληφθεί παράνομα στο παρελθόν).
(154)
Ωστόσο, αντί να καταδεικνύουν τα ανωτέρω, οι μελέτες εμφανίζονται αναξιόπιστες για λόγους που θα αναφερθούν στη συνέχεια.
Η εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς με βάση την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011
(155)
Η πρώτη επικαιροποίηση της μελέτης ΑΙΕΟΑ πραγματοποιήθηκε τον Μάιο του 2011. Μολονότι οι δεσμεύσεις σχετικά με τις εισφορές κεφαλαίου που πραγματοποιήθηκαν μετά την εν λόγω μελέτη ΑΙΕΟΑ είχαν αναληφθεί πριν από τον Μάιο του 2011 (βλέπε αιτιολογική σκέψη 33 ανωτέρω), η Επιτροπή αξιολόγησε επίσης εάν, βάσει των πληροφοριών που περιέχονταν στην εν λόγω οικονομική μελέτη, οι εισφορές κεφαλαίου μπορεί να θεωρηθεί ότι αντικατοπτρίζουν τη συμπεριφορά ενός ιδιώτη επενδυτή που λειτουργεί στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς. Στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011, τα έσοδα από το έργο διατηρήθηκαν σε σταθερά επίπεδα, αλλά οι κεφαλαιουχικές δαπάνες αυξήθηκαν (βλέπε σχήμα 3 όπου παρουσιάζονται οι σωρευτικές επενδυτικές δαπάνες εκπεφρασμένες σε πραγματικούς όρους του 2010). Η εν λόγω μελέτη λαμβάνει επίσης υπόψη τις παλαιότερες εισφορές κεφαλαίου και τις κεφαλαιουχικές δαπάνες που είχαν ήδη πραγματοποιηθεί. Το μέσο σταθμισμένο κόστος κεφαλαίου (WACC) μειώθηκε ελαφρώς (από […] % σε […] %) και ο ρυθμός μακροπρόθεσμης ανάπτυξης μειώθηκε από […] % σε […] %. Αυτές οι επικαιροποιήσεις οδήγησαν σε σημαντικά χαμηλότερη καθαρή τρέχουσα αξία ύψους […] εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου […] ευρώ). Αυτό οφειλόταν σε υψηλότερες ζημίες (οι προεξοφλημένες ταμειακές ροές κατά την περίοδο 2011-2030 θα ανέρχονταν σε -[…] εκατ. πολωνικά ζλότι), και η τελική αξία θα παρουσίαζε ελαφρά μείωση, ανερχόμενη σε […] εκατ. πολωνικά ζλότι.
(156)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η απόφαση των δήμων Gdynia και Kosakowo για τη χρηματοδότηση της μετατροπής του στρατιωτικού αερολιμένα Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) σε αερολιμένα της πολιτικής αεροπορίας δεν είναι συμβατή με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς ούτε με βάση την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011 και ότι, ως εκ τούτου, παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα δεν θα απολάμβανε υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς.
Η εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς με βάση την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012
(157)
Η Πολωνία θεωρεί ότι η Επιτροπή θα έπρεπε να προβεί σε αξιολόγηση της συμμόρφωσης με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς έχοντας ως βάση τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012. Ως απάντηση στο επιχείρημα αυτό, μολονότι οι δεσμεύσεις για τις εισφορές κεφαλαίου που πραγματοποιήθηκαν μετά την εν λόγω μελέτη ΑΙΕΟΑ είχαν αναληφθεί νωρίτερα (βλέπε αιτιολογική σκέψη 33 ανωτέρω), η Επιτροπή αξιολόγησε επίσης εάν, βάσει των πληροφοριών που περιέχονταν στην εν λόγω οικονομική μελέτη, οι εισφορές κεφαλαίου μπορεί να θεωρηθεί ότι αντικατοπτρίζουν τη συμπεριφορά ενός ιδιώτη επενδυτή που λειτουργεί στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς.
(158)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 λαμβάνει υπόψη τις προηγούμενες εισφορές κεφαλαίου και τις κεφαλαιουχικές δαπάνες που είχαν ήδη καταβληθεί. Στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 καταδεικνύεται ότι η χρηματοδότηση που παρασχέθηκε στην Gdynia-Kosakowo Airport Ltd είχε ως αποτέλεσμα θετική καθαρή θέση για τους μετόχους της ύψους […] εκατ. πολωνικών ζλότι (περίπου […] εκατ. ευρώ). Επιπλέον, ο συντελεστής εσωτερικής απόδοσης (ΣΕΑ) του έργου που ανέρχεται σε ποσοστό […] % είναι υψηλότερος από το προβλεπόμενο κόστος κεφαλαίου για τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα ([…] %).
(159)
Η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 προβαίνει σε σύγκριση της καθαρής θέσης της εταιρείας σε περίπτωση που αυτή πραγματοποιήσει επιπλέον επενδύσεις στο πλαίσιο έναρξης λειτουργίας του νέου αερολιμένα (το «βασικό σενάριο») με την καθαρή θέση της εταιρείας χωρίς επιπλέον επενδύσεις σε περίπτωση διακοπής της υλοποίησης του επενδυτικού έργου τον Ιούνιο του 2012 (το «αντίστροφο σενάριο») (56).
(160)
Εν προκειμένω, η Επιτροπή έχει ήδη καταλήξει στο συμπέρασμα ότι οι εισφορές κεφαλαίου που πραγματοποιήθηκαν μετά το 2010 δεν μπορούν να εξεταστούν χωριστά από την αρχική επενδυτική απόφαση που ελήφθη το 2010. Το δέον αντίστροφο σενάριο το 2010 θα ήταν να μην ξεκινήσει η υλοποίηση του έργου. Σύμφωνα με την Πολωνία, η συμφωνία μίσθωσης επέτρεπε στο Kosakowo να χρησιμοποιήσει τη συγκεκριμένη έκταση μόνο ως αερολιμένα της πολιτικής αεροπορίας. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ένας ιδιώτης επενδυτής δεν θα είχε συνάψει τέτοιου είδους συμφωνία εξαρχής εάν τα σχέδια ανάπτυξης νέου αερολιμένα της πολιτικής αεροπορίας δεν καταδείκνυαν ρεαλιστικές προοπτικές κερδοφορίας μιας τέτοιας επένδυσης. Ως εκ τούτου, το αντίστροφο σενάριο που ορίστηκε κατά την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 διαστρεβλώνεται από προγενέστερη απόφαση, που δεν αντικατόπτριζε αυτή καθαυτή τη συμπεριφορά ιδιώτη επενδυτή. Με άλλα λόγια, το δέον αντίστροφο σενάριο του 2010 και του 2012 θα ήταν εκείνο στο πλαίσιο του οποίου το έργο κατασκευής του εν λόγω αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας δεν υλοποιήθηκε, καθώς όλες οι εισφορές κεφαλαίου και οι μελέτες ΑΙΕΟΑ που διενεργήθηκαν από την Πολωνία αφορούν την υλοποίηση του ίδιου επενδυτικού έργου.
(161)
Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το βασικό σενάριο στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 που παρασχέθηκε από την Πολωνία βασίζεται σε επιχειρηματικό σχέδιο που περιλαμβάνει υποθέσεις σχετικά με τις μελλοντικές ταμειακές ροές για τους επενδυτές ιδίων κεφαλαίων κατά την περίοδο 2012-2030 (δηλαδή μια περίοδο υψηλής ανάπτυξης) (57). Οι προβλεπόμενες ταμειακές ροές βασίζονται στην παραδοχή ότι ο αερολιμένας θα άρχιζε να λειτουργεί το 2013. Κατά τον χρόνο που πραγματοποιήθηκε η επικαιροποίηση της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012, η Πολωνία ανέμενε ότι ο αερολιμένας θα εξυπηρετούσε περίπου […] επιβάτες το 2014 και θα επέκτεινε σταδιακά τις δραστηριότητές του φτάνοντας τους […] επιβάτες το 2020 και περίπου τους […] το 2028 (βλέπε πρόβλεψη αύξησης αριθμού επιβατών στον πίνακα 8 ακολούθως).
Πίνακας 8
Προβλέψεις ως προς την κίνηση των επιβατών στον αερολιμένα της Gdynia (σε χιλιάδες)
Προβλεπόμενη αύξηση του αριθμού των επιβατών
Έτος
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Σύνολο
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Σύμφωνα με την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012, αναμένεται ότι μετά το 2030 ο φορέας εκμετάλλευσης του αερολιμένα θα παρουσιάζει ανάπτυξη στο διηνεκές με σταθερό ρυθμό της τάξης του […]. Με βάση αυτή την υπόθεση, η Πολωνία υπολόγισε την τελική αξία για τον φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα το 2030.
(163)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, όπως και στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, ο βασικός παράγων που θα επηρεάσει την αξία των μελλοντικών ταμειακών ροών του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia είναι τα αναμενόμενα αεροπορικά έσοδα που εξαρτώνται με τη σειρά τους από τον αριθμό των επιβατών και το επίπεδο των αερολιμενικών τελών που θα καταβάλλονται από τις αεροπορικές εταιρείες.
(164)
Όσον αφορά την αναμενόμενη αύξηση του αριθμού των επιβατών, η Πολωνία ισχυρίζεται ότι η ζήτηση για αεροπορικές επιβατικές υπηρεσίες θα αυξηθεί συν τω χρόνω παράλληλα και με την αναμενόμενη αύξηση του ΑΕγχΠ της Πολωνίας αλλά και την ανάπτυξη της περιοχής. Ως εκ τούτου, η Πολωνία είναι της γνώμης ότι οι προβλέψεις όσον αφορά την επιβατική κίνηση είναι συντηρητικές και ότι η πραγματική κίνηση ενδέχεται να είναι υψηλότερη από τις προβλέψεις. Κατά την άποψη της Πολωνίας, η επικαιροποίηση του Μαρτίου του 2013 όσον αφορά τις προβλέψεις για την επιβατική κίνηση στην περιοχή προβλέπει υψηλότερη κυκλοφορία από αυτή που αναφερόταν στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012.
(165)
Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι το επιχειρηματικό σχέδιο προβλέπει ότι ο αερολιμένας της Gdynia θα εξυπηρετεί ποσοστό μικρότερο από […]% της επιβατικής κίνησης στην περιοχή. Επιπλέον, κατά την άποψη της Πολωνίας, η ανάπτυξη της αγοράς αεροπορικών υπηρεσιών της Πομερανίας αφήνει περιθώρια για έναν πρόσθετο μικρό αερολιμένα που θα συμπληρώνει τις υπηρεσίες που παρέχονται από τον αερολιμένα του Gdansk.
(166)
Όσον αφορά τη ζήτηση από πλευράς επιβατών, η Επιτροπή εκτιμά ότι τα επιχειρήματα που παρουσιάζονται στις αιτιολογικές σκέψεις 118 και 129 αναφορικά με τον ανταγωνισμό που αντιπροσωπεύει ο αερολιμένας της Gdynia για αεροπορικές εταιρείες και επιβάτες σε σχέση με τον αερολιμένα του Gdansk ισχύουν επίσης για την αξιολόγηση της επικαιροποιημένης μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2012.
(167)
Η Επιτροπή παρατηρεί ειδικότερα ότι το επίπεδο των αερολιμενικών τελών που αναφέρεται στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 ήταν ίδιο με εκείνο της μελέτης ΑΙΕΟΑ του 2010. Σύμφωνα με την Πολωνία, τα τέλη που χρησιμοποιούνται στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 δεν διαφέρουν σημαντικά από τα πάγια τέλη που επιβάλλονται από άλλους μικρούς αερολιμένες στην Πολωνία. Η Πολωνία διευκρινίζει ότι το επίπεδο των τελών που περιλαμβάνεται στο επιχειρηματικό σχέδιο είναι ο μέσος όρος για ολόκληρη την περίοδο που καλύπτει το επιχειρηματικό σχέδιο (δηλαδή την περίοδο 2014-2040) και υποθέτει ότι οι μακροχρόνιες χρεώσεις που επιβάλλονται από τον αερολιμένα του Gdansk θα πρέπει να αυξηθούν όσο θα βελτιώνονται οι προδιαγραφές των παρεχόμενων υπηρεσιών στον εν λόγω αερολιμένα.
(168)
Δεδομένου ότι οι αερολιμένες στο Gdansk, την Bydgoszcz και τη Szczecin επέβαλαν τα ίδια τέλη το 2012 με εκείνα του 2010 (συμπεριλαμβανομένων των ίδιων εκπτώσεων), η αξιολόγηση από την Επιτροπή του επιπέδου των τελών στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 για τον αερολιμένα της Gdynia είναι ίδια με εκείνη που περιλαμβάνεται στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010 (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 122 έως 129).
(169)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας επενδυτής στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς που καθοδηγείται από την προοπτική της κερδοφορίας δεν θα βάσιζε οποιαδήποτε επενδυτική απόφαση αναφορικά με το συγκεκριμένο έργο σε ένα επίπεδο τελών σημαντικά υψηλότερο από τα καθαρά τέλη που επιβάλλονται σε άλλους πολωνικούς περιφερειακούς αερολιμένες (58), ιδίως στον αερολιμένα του Gdansk.
(170)
Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι η προσομοίωση ακραίων καταστάσεων που διενεργήθηκε από την Πολωνία καταδεικνύει ότι η καθαρή θέση θα αποκτήσει αρνητικό πρόσημο εάν τα επιβατικά τέλη μειωθούν σε […] πολωνικά ζλότι. Εν προκειμένω, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι μειωμένο αερολιμενικό τέλος παρόμοιο με τα αερολιμενικά τέλη που καταβάλλονται σε άλλους πολωνικούς περιφερειακούς αερολιμένες (π.χ. στο Gdansk, την Bydgoszcz, τη Szczecin ή το Lublin) θα οδηγήσει σε αρνητική καθαρή θέση.
(171)
Η Επιτροπή εκτιμά επιπλέον ότι ένας επενδυτής στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς δεν θα όριζε τα τέλη του σε υψηλότερο επίπεδο με βάση την υπόθεση ότι τα τέλη στον αερολιμένα του Gdansk θα αυξηθούν σε βάθος χρόνου. Εν προκειμένω, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το χρονοδιάγραμμα των τελών που επιβάλλονται από τον αερολιμένα του Gdansk προβλέπει την εφαρμογή εκπτώσεων έως το 2028 (δηλαδή για περίοδο μόλις κατά δύο έτη συντομότερη από εκείνη που περιλαμβάνεται στο επιχειρηματικό σχέδιο για την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012). Σε αυτή τη βάση, ακόμα και αν τα αερολιμενικά τέλη στον αερολιμένα του Gdansk αυξηθούν μετά το 2028, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα προβλεπόμενα μέσα αερολιμενικά τέλη για την περίοδο που καλύπτει το επιχειρηματικό σχέδιο (δηλαδή έως το 2030) θα παραμείνουν υψηλότερα από το μέσο επίπεδο στον ανταγωνιστικό αερολιμένα.
(172)
Η Πολωνία επιβεβαίωσε ότι η επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 λαμβάνει υπόψη τις λειτουργικές δαπάνες που συνδέονται με τις στρατιωτικές δραστηριότητες στον αερολιμένα. Οι δαπάνες αυτές αναμένεται να αντισταθμιστούν από το κράτος. Η Πολωνία επιβεβαίωσε επίσης ότι δεν έχει ακόμα συναφθεί επίσημη συμφωνία σχετικά με τον επιμερισμό των δαπανών (τόσο των λειτουργικών όσο και των επενδυτικών) μεταξύ του αερολιμένα της Gdynia και του στρατιωτικού χρήστη.
(173)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας επενδυτής στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς θα βάσιζε την αξιολόγησή του μόνο σε αποτελέσματα που θα ήταν δυνατό να προβλεφθούν κατά τον χρόνο λήψης της επενδυτικής απόφασης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η πιθανή μείωση του κόστους μέσω του επιμερισμού των δαπανών με τον στρατιωτικό χρήστη του αερολιμένα (και ο αντίκτυπος στις συνολικές δαπάνες και τα έσοδα του αερολιμένα) κατά την αξιολόγηση της συνέπειας της επένδυσης με τη μελέτη ΑΙΕΟΑ. Για την ακρίβεια, η μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 δεν προβαίνει σε ποσοτικό προσδιορισμό των μειώσεων των δαπανών που θα μπορούσε να επιτύχει ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα εν προκειμένω.
(174)
Σύμφωνα με τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, οι συνολικές προεξοφλημένες ταμειακές ροές για το έργο κατά την περίοδο 2012-2030 έχουν αρνητικό πρόσημο, όπως παρουσιάζεται στο σχήμα 5. Ο αερολιμένας θα αρχίσει να παρουσιάζει θετικές ταμειακές ροές το 2020, αλλά η μακρά περίοδος της επένδυσης συνεπάγεται ότι οι σωρευτικές ταμειακές ροές θα εξακολουθήσουν, σε προεξοφλημένους όρους, να έχουν αρνητικό πρόσημο για την περίοδο πρόβλεψης.
Σχήμα 5
Συγκεντρωτικές (πραγματικές) προεξοφλημένες ταμειακές ροές (σε πολωνικά ζλότι) στην επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012
[…]
(175)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η απόφαση των δήμων Gdynia και Kosakowo για χρηματοδότηση της μετατροπής του στρατιωτικού αερολιμένα της Gdynia σε αερολιμένα της πολιτικής αεροπορίας δεν συνάδει ούτε με την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 και ότι, ως εκ τούτου, παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα που ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα δεν θα είχε αποκτήσει υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς.
Επικαιροποίηση του Νοεμβρίου του 2013
(176)
Η Επιτροπή θεωρεί επίσης ότι οι τροποποιήσεις στο επενδυτικό σχέδιο που στοχεύουν στη δημιουργία πρόσθετων εσόδων από την πώληση καυσίμων από τον αερολιμένα (χωρίς εξωτερικό φορέα εκμετάλλευσης) και στην παροχή υπηρεσιών πλοήγησης δεν θα πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά την αξιολόγηση της συνέπειας της επένδυσης με τη μελέτη ΑΙΕΟΑ. Η Πολωνία επιβεβαίωσε ότι αυτές οι πιθανές πρόσθετες πηγές εσόδων δεν συμπεριελήφθησαν στη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2010, τη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2011 ή την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012 για τον αερολιμένα της Gdynia, καθώς ούτε οι δημόσιοι μέτοχοι ούτε η εταιρεία μπορούσαν να είναι βέβαιοι κατά τον χρόνο εκπόνησης αυτών των μελετών ότι θα εξασφάλιζαν όλες τις εξουσιοδοτήσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης που απαιτούνται για την παροχή υπηρεσιών αυτού του είδους. Καθώς δεν ήταν εφικτό να εξασφαλιστούν οι απαιτούμενες εξουσιοδοτήσεις και συμβάσεις παραχώρησης κατά τον χρόνο διενέργειας των μελετών ΑΙΕΟΑ, η Επιτροπή δεν μπορεί να τις λάβει υπόψη αναδρομικά.
Συμπέρασμα
(177)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η δημόσια χρηματοδότηση που παρασχέθηκε από τους δήμους Gdynia και Kosakowo στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα δεν είναι συνεπής με τη μελέτη ΑΙΕΟΑ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι με το υπό εξέταση μέτρο παρέχεται στην Gdynia-Kosakowo Airport Ltd οικονομικό πλεονέκτημα που δεν θα είχε αποκτηθεί υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς.
5.1.4. Επιλεκτικότητα
(178)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ προκειμένου να χαρακτηριστεί ένα μέτρο κρατική ενίσχυση πρέπει να συνεπάγεται την ευνοϊκή μεταχείριση «ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής». Στην υπό εξέταση υπόθεση, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι εισφορές κεφαλαίου αφορούν αποκλειστικά την Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Ως εκ τούτου, είναι επιλεκτικές κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
5.1.5. Στρέβλωση του ανταγωνισμού και αντίκτυπος στις συναλλαγές
(179)
Εάν η ενίσχυση που χορηγεί ένα κράτος μέλος ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης έναντι άλλων ανταγωνιστικών επιχειρήσεων στην εσωτερική αγορά, θεωρείται ότι η εσωτερική αγορά επηρεάζεται από την ενίσχυση (59). Το οικονομικό πλεονέκτημα που παρέχεται με το υπό εξέταση μέτρο ενισχύει την οικονομική θέση του φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα, διότι ο τελευταίος θα είναι σε θέση να ασκεί τις επαγγελματικές του δραστηριότητες χωρίς να επωμίζεται τις εγγενείς επενδυτικές και λειτουργικές δαπάνες.
(180)
Όπως εκτιμάται στην ενότητα 5.1.1, η λειτουργία ενός αερολιμένα συνιστά οικονομική δραστηριότητα. Ανταγωνισμός υπάρχει, αφενός, μεταξύ αερολιμένων για την προσέλκυση αεροπορικών εταιρειών και της αντίστοιχης εναέριας κυκλοφορίας (επιβατικής και εμπορευματικής) και, αφετέρου, μεταξύ φορέων διαχείρισης των αερολιμένων, οι οποίοι μπορούν να ανταγωνίζονται μεταξύ τους για την εξασφάλιση της διαχείρισης ενός δεδομένου αερολιμένα. Επιπλέον, η Επιτροπή υπογραμμίζει, ιδίως όσον αφορά τους ΑΧΚ, ότι αερολιμένες που βρίσκονται σε διαφορετικές ζώνες επιρροής και σε διαφορετικά κράτη μέλη μπορεί επίσης να ανταγωνίζονται μεταξύ τους για την προσέλκυση αυτών των αεροπορικών εταιρειών. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ο αερολιμένας της Gdynia θα εξυπηρετεί περίπου […] 000 επιβάτες έως το 2020 και μέχρι 1 εκατ. επιβάτες το 2030.
(181)
Όπως αναφέρεται στην παράγραφο 40 των κατευθυντήριων γραμμών του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές, δεν είναι δυνατό να εξαιρεθούν οι μικροί αερολιμένες από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Με δεδομένη την προβλεπόμενη κίνηση στον αερολιμένα της Gdynia και την εγγύτητά του στον αερολιμένα του Gdansk (απέχει λιγότερο από 25 km), η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι δυνατόν να υπάρξουν συνέπειες για τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
(182)
Βάσει των επιχειρημάτων που παρουσιάστηκαν στις αιτιολογικές σκέψεις 179 έως 181, το οικονομικό πλεονέκτημα που παρέχεται στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα της Gdynia ενισχύει τη θέση του έναντι των ανταγωνιστών του στην αγορά παρόχων αερολιμενικών υπηρεσιών της Ένωσης. Συνεπώς, η υπό εξέταση δημόσια χρηματοδότηση νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
5.1.6 Συμπέρασμα
(183)
Με βάση τα επιχειρήματα που παρουσιάστηκαν στις αιτιολογικές σκέψεις 83 έως 182, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι εισφορές κεφαλαίου που χορηγήθηκαν στην Gdynia-Kosakowo Airport Ltd συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Δεδομένου ότι η χρηματοδότηση έχει ήδη διατεθεί στην Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, η Επιτροπή θεωρεί επίσης ότι η Πολωνία δεν συμμορφώθηκε με την απαγόρευση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ (60).
5.2. ΣΥΜΒΑΤΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
(184)
Η Επιτροπή εξέτασε κατά πόσον η συγκεκριμένη ενίσχυση μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά. Όπως περιγράφηκε ανωτέρω, η ενίσχυση συνίσταται στη χρηματοδότηση των επενδυτικών δαπανών που συνδέονται με την έναρξη λειτουργίας του αερολιμένα της Gdynia και των ζημιών που θα προκύψουν κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας του αερολιμένα (δηλαδή έως και το 2019, σύμφωνα με τις μελέτες ΑΙΕΟΑ τόσο του 2010 όσο και του 2012).
(185)
Στο άρθρο 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ προβλέπεται σειρά εξαιρέσεων στον γενικό κανόνα που ορίζεται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ βάσει του οποίου οι κρατικές ενισχύσεις δεν είναι συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά. Οι εν λόγω ενισχύσεις μπορούν να αξιολογηθούν μόνο με βάση το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, που ορίζει ότι: «οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον, δύνανται να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά». Εν προκειμένω, στις κατευθυντήριες γραμμές του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές, παρέχεται πλαίσιο για την αξιολόγηση του κατά πόσον οι ενισχύσεις προς φορείς εκμετάλλευσης αερολιμένων μπορούν να χαρακτηριστούν συμβιβάσιμες δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Αναφέρεται δε σειρά κριτηρίων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από την Επιτροπή.
5.2.1. Επενδυτική ενίσχυση
(186)
Οι κρατικές ενισχύσεις για τη χρηματοδότηση αερολιμενικών υποδομών είναι συμβιβάσιμες με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ εφόσον τηρούν τους όρους που προβλέπονται στην παράγραφο 61 των κατευθυντήριων γραμμών του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές:
(i)
η κατασκευή και η εκμετάλλευση ανταποκρίνονται σε σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος (περιφερειακή ανάπτυξη, δυνατότητα πρόσβασης κ.λπ.)·
(ii)
η υποδομή είναι αναγκαία και ανάλογη του καθορισμένου στόχου·
(iii)
η υποδομή προσφέρει ικανοποιητικές προοπτικές χρήσης μεσοπρόθεσμα, ιδίως όσον αφορά τη χρήση των υποδομών που ήδη υπάρχουν·
(iv)
η πρόσβαση στην υποδομή είναι ανοικτή σε όλους τους πιθανούς χρήστες με ισότιμο τρόπο και χωρίς διακρίσεις· και
(v)
η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν επηρεάζεται αρνητικά σε βαθμό αντίθετο προς το ενωσιακό συμφέρον.
(187)
Επιπλέον, για να είναι συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά, οι κρατικές ενισχύσεις προς αερολιμένες, όπως και κάθε άλλο μέτρο κρατικών ενισχύσεων, θα πρέπει να λειτουργούν ως κίνητρα και να είναι αναγκαίες και αναλογικές προς τον εύλογο επιδιωκόμενο στόχο.
(188)
Η Πολωνία είναι της άποψης ότι η δημόσια χρηματοδότηση του έργου μετατροπής του αερολιμένα της Gdynia πληροί όλα τα κριτήρια που αφορούν τις επενδυτικές ενισχύσεις και περιλαμβάνονται στις κατευθυντήριες γραμμές του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές.
(i) Η κατασκευή και η εκμετάλλευση ανταποκρίνονται σε σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος (περιφερειακή ανάπτυξη, δυνατότητα πρόσβασης κ.λπ.)
(189)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Πομερανία εξυπηρετείται ήδη αποτελεσματικά από τον αερολιμένα του Gdansk, ο οποίος απέχει μόλις 25 km από τον σχεδιαζόμενο νέο αερολιμένα.
(190)
Ο αερολιμένας του Gdansk βρίσκεται δίπλα στην περιφερειακή οδό που εξυπηρετεί το Trójmiasto και αποτελεί τμήμα του αυτοκινητοδρόμου S6 που παρακάμπτει τη Gdynia, το Sopot και το Gdansk και εξασφαλίζει στη μεγάλη πλειονότητα των κατοίκων της Πομερανίας εύκολη πρόσβαση στον αερολιμένα. Ακόμα και για τους κατοίκους της Gdynia, η κατασκευή νέου αερολιμένα δεν θα επέφερε αυτή καθαυτή ουσιαστική βελτίωση ως προς τη διασύνδεση, εφόσον οι αερολιμένες τόσο της Gdynia όσο και του Gdansk απέχουν περίπου 20-25 λεπτά οδικώς από το κέντρο της Gdynia.
(191)
Η Επιτροπή παρατηρεί επίσης ότι ο μητροπολιτικός σιδηροδρομικός κόμβος του Trójmiasto που βρίσκεται επί του παρόντος στο στάδιο της κατασκευής με τη συγχρηματοδότηση των διαρθρωτικών ταμείων της Ένωσης θα παρέχει στους κατοίκους τόσο του Gdansk όσο και της Gdynia τη δυνατότητα να μετακινούνται απευθείας από το κέντρο της πόλης τους προς τον αερολιμένα του Gdansk σε περίπου 25 λεπτά. Ο μητροπολιτικός σιδηρόδρομος του Trójmiasto θα εξασφαλίσει και σε άλλες περιοχές της Πομερανίας άμεση ή έμμεση σιδηροδρομική σύνδεση με τον αερολιμένα του Gdansk.
(192)
Η Επιτροπή παρατηρεί επίσης ότι ο αερολιμένας του Gdansk διαθέτει σήμερα ετήσια ικανότητα εξυπηρέτησης 5 εκατ. επιβατών, ενώ η πραγματική κίνηση των επιβατών μεταξύ 2010 και 2013 ήταν η ακόλουθη: 2010 - 2,2 εκατ., 2011 - 2,5 εκατ., 2012 - 2,9 εκατ., 2013 - 2,8 εκατ. Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι ο αερολιμένας του Gdansk βρίσκεται επί του παρόντος σε φάση επέκτασης ούτως ώστε να μπορεί να εξυπηρετεί 7 εκατ. επιβάτες ετησίως. Η επένδυση αυτή αναμένεται να ολοκληρωθεί εντός του 2015.
(193)
Επιπλέον, σύμφωνα με τις προβλέψεις όσον αφορά την επιβατική κίνηση τις οποίες παρείχε η Πολωνία για την Πομερανία και χρησιμοποιήθηκαν για την επικαιροποιημένη μελέτη ΑΙΕΟΑ του 2012, η συνολική ζήτηση στην περιοχή θα ανέρχεται σε […] επιβάτες ετησίως […].
Πίνακας 9
Προβλέψεις όσον αφορά την επιβατική κίνηση για την Πομερανία (σε εκατ.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Η Επιτροπή παρατηρεί επίσης ότι, σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από την Πολωνία, το γενικό σχέδιο για τον αερολιμένα του Gdansk προβλέπει την περαιτέρω επέκτασή του ώστε να εξυπηρετεί περισσότερους από 10 εκατ. επιβάτες ετησίως. Επομένως, ανάλογα με την αύξηση της επιβατικής κίνησης, ενδέχεται να ληφθεί στο μέλλον απόφαση επέκτασης της ικανότητας του αερολιμένα του Gdansk ώστε να εξυπηρετεί περισσότερα από 7 εκατ. επιβάτες.
(195)
Σύμφωνα με την Πολωνία, από την επικαιροποιημένη πρόβλεψη του Μαρτίου του 2013 προκύπτει ότι η ζήτηση στη ζώνη επιρροής αναμένεται να είναι υψηλότερη από τις προβλέψεις του 2012 για την επιβατική κίνηση. Σύμφωνα με τις τροποποιημένες προβλέψεις, η ζήτηση στη ζώνη επιρροής θα ανέρχεται σε περίπου 9 εκατ. επιβάτες το 2030. Ωστόσο, ακόμα και αυτή η πρόβλεψη δείχνει ότι μόνον ο αερολιμένας του Gdansk δεν επαρκεί, χωρίς περαιτέρω επενδύσεις, για να καλυφθεί η ζήτηση στην περιοχή τουλάχιστον έως το 2025 (βάσει των προσαρμοσμένων προβλέψεων για την επιβατική κίνηση που περιγράφονται στην αιτιολογική σκέψη 45).
(196)
Επιπλέον, σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από την Πολωνία, η ισχύουσα ικανότητα εξυπηρέτησης των διαδρόμων προσαπογείωσης στον αερολιμένα του Gdansk είναι 40-44 προσαπογειώσεις ανά ώρα, ενώ η μέση τρέχουσα χρήση του ανέρχεται σε 4,7 προσαπογειώσεις ανά ώρα.
(197)
Βάσει των πληροφοριών που παρασχέθηκαν από την Πολωνία (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 192 έως 196 ανωτέρω), η Επιτροπή παρατηρεί ότι η ικανότητα εξυπηρέτησης του αερολιμένα του Gdansk θα χρησιμοποιηθεί σε ποσοστό μόλις 50-60 % κατά τα επόμενα έτη. Ως εκ τούτου, ακόμα και με ταχεία αύξηση του αριθμού των επιβατών στην Πομερανία, ο αερολιμένας του Gdansk θα είναι σε θέση να ανταποκριθεί στη ζήτηση των αεροπορικών εταιρειών και των επιβατών για μεγάλο χρονικό διάστημα.
(198)
Ακόμα, η Επιτροπή παρατηρεί ότι ο αερολιμένας του Gdansk προσφέρει συνδέσεις με περισσότερους από 40 εθνικούς και διεθνείς προορισμούς (τόσο συνδέσεις από σημείο σε σημείο όσο και συνδέσεις με κόμβους μεταφορών, όπως η Φρανκφούρτη, το Μόναχο, η Βαρσοβία και η Κοπεγχάγη).
(199)
Όπως αναφέρθηκε στην αιτιολογική σκέψη 60, η Πολωνία υποστηρίζει, αφενός, ότι η επέκταση της ικανότητας εξυπηρέτησης του αερολιμένα του Gdansk είναι περιορισμένη για χωροταξικούς και περιβαλλοντικούς λόγους και, αφετέρου, ότι δεν υπάρχουν όρια όσον αφορά την επέκταση της ικανότητας εξυπηρέτησης στον αερολιμένα του Gdansk. Δεδομένου ότι τα επιχειρήματα σχετικά με τους περιορισμούς που επιβάλλονται στην επέκταση της ικανότητας εξυπηρέτησης είναι σε κάθε περίπτωση αντιφατικά και μη τεκμηριωμένα, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν μπορεί να βασίσει την αξιολόγησή της σε αυτά.
(200)
Με δεδομένη την αναξιοποίητη ικανότητα εξυπηρέτησης στον αερολιμένα του Gdansk που δεν θα χρησιμοποιηθεί στο έπακρο μακροπρόθεσμα και με δεδομένο το σχέδιο για περαιτέρω επέκταση της ικανότητας εξυπηρέτησης στον συγκεκριμένο αερολιμένα εάν καταστεί υποχρεωτικό σε βάθος χρόνου, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι η δημιουργία ενός ακόμα αερολιμένα στην Πομερανία θα συμβάλει στην ανάπτυξη της περιοχής. Η Επιτροπή παρατηρεί, επιπλέον, ότι η Πομερανία διαθέτει ήδη καλές συνδέσεις χάρη στον αερολιμένα του Gdansk και ότι ένας νέος αερολιμένας δεν θα βελτιώσει τις συνδέσεις με την εν λόγω περιοχή.
(201)
Η Επιτροπή επισημαίνει ακόμα ότι το επιχειρηματικό μοντέλο για τον αερολιμένα της Gdynia υποδηλώνει ότι θα υπάρχει ανταγωνισμός ως προς την προσέλκυση επιβατών με τον αερολιμένα του Gdansk στις αγορές των ΑΧΚ, ναυλωμένων πτήσεων και γενικής αεροπορίας. Επιπλέον, η δημιουργία ενός νέου αερολιμένα που θα λειτουργεί ως εφεδρικός αερολιμένας εναλλαγής δεν μπορεί να δικαιολογήσει την κλίμακα της επένδυσης στον αερολιμένα της Gdynia.
(202)
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η Επιτροπή θεωρεί ότι η επένδυση στον αερολιμένα της Gdynia θα οδηγήσει απλώς στη δημιουργία διπλών υποδομών στην περιοχή, κάτι που δεν εξυπηρετεί έναν σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος.
(ii) Η υποδομή είναι αναγκαία και ανάλογη του καθορισμένου στόχου
(203)
Όπως ορίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις 189 έως 202, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ζώνη επιρροής του αερολιμένα της Gdynia εξυπηρετείται και θα συνεχίσει να εξυπηρετείται με αποδοτικό τρόπο από τον αερολιμένα του Gdansk. Επιπλέον, και οι δύο αερολιμένες θα ακολουθούν παρόμοιο επιχειρηματικό μοντέλο και θα εστιάζουν κυρίως σε ΑΧΚ και ναυλωμένες πτήσεις.
(204)
Απουσία σαφώς καθορισμένου στόχου γενικού συμφέροντος, η Επιτροπή θεωρεί ότι η υποδομή δεν μπορεί να θεωρηθεί αναγκαία ή ανάλογη προς έναν στόχο γενικού συμφέροντος (βλέπε επίσης αιτιολογική σκέψη 202 ανωτέρω).
(iii) Η υποδομή προσφέρει ικανοποιητικές προοπτικές χρήσης μεσοπρόθεσμα, ιδίως όσον αφορά τη χρήση των υποδομών που ήδη υπάρχουν
(205)
Όπως αναφέρθηκε στο σημείο (i), ο αερολιμένας της Gdynia απέχει μόλις 25 περίπου km από τον υπάρχοντα αερολιμένα του Gdansk, και οι δύο αερολιμένες ανήκουν στην ίδια ζώνη επιρροής και ακολουθούν παρόμοιο επιχειρηματικό μοντέλο.
(206)
Ο αερολιμένας του Gdansk χρησιμοποιείται επί του παρόντος σε ποσοστό μικρότερο του 60 % της ικανότητας εξυπηρέτησης που διαθέτει. Λαμβάνοντας υπόψη τις επενδύσεις που πραγματοποιούνται επί του παρόντος, ο αερολιμένας του Gdansk επαρκεί για την κάλυψη της ζήτησης στην περιοχή τουλάχιστον έως το 2025-2028, ανάλογα με τις χρησιμοποιούμενες προβλέψεις, και η περαιτέρω επέκτασή του είναι εφικτή.
(207)
Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι, σύμφωνα με το επιχειρηματικό σχέδιο για τον αερολιμένα της Gdynia, ποσοστό περίπου [80 - 90] % των εσόδων του θα προέρχεται από την εξυπηρέτηση αερομεταφορέων χαμηλού κόστους και ναυλωμένων πτήσεων. Αυτό σημαίνει ότι θα εστιάζει στις αγορές που αποτελούν τις κεντρικές επιχειρηματικές δραστηριότητες του αερολιμένα του Gdansk.
(208)
Εν προκειμένω, η Επιτροπή παρατηρεί επίσης ότι η Πολωνία δεν παρείχε αποδείξεις πιθανής συνεργασίας μεταξύ των δύο αερολιμένων.
(209)
Τα σχέδια για την εξασφάλιση εσόδων από άλλες, αεροπορικές και μη δραστηριότητες (παραγωγή και υπηρεσίες) επίσης δεν επαρκούν για την κάλυψη των υψηλών λειτουργικών δαπανών που σχετίζονται με τη λειτουργία του αερολιμένα της Gdynia.
(210)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αερολιμένας της Gdynia δεν παρέχει ικανοποιητικές προοπτικές χρήσης μεσοπρόθεσμα.
(iv) Η πρόσβαση στην υποδομή είναι ανοικτή σε όλους τους πιθανούς χρήστες με ισότιμο τρόπο και χωρίς διακρίσεις
(211)
Η Πολωνία επιβεβαίωσε ότι όλοι οι δυνητικοί χρήστες θα έχουν πρόσβαση στις αερολιμενικές υποδομές με ισότιμο τρόπο και χωρίς διακρίσεις που θα επέβαλλαν εμπορικά αδικαιολόγητους αποκλεισμούς.
(v) Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν επηρεάζεται αρνητικά σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον
(212)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Πολωνία δεν παρέσχε καμία απόδειξη ότι οι αερολιμένες της Gdynia και του Gdansk πρόκειται να αποτελέσουν κόμβο αεροπορικής συνεργασίας. Βάσει λογικής, οι δύο αερολιμένες θα πρέπει στην πραγματικότητα να ανταγωνίζονται μεταξύ τους για την προσέλκυση των ίδιων ουσιαστικά επιβατών.
(213)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ακόμα ότι το επιχειρηματικό σχέδιο για τον αερολιμένα της Gdynia (όπου ποσοστό περίπου [80 - 90] % των εσόδων προέρχονται από αερομεταφορείς χαμηλού κόστους και ναυλωμένες πτήσεις) και η κλίμακα της επένδυσης (π.χ. τερματικός σταθμός ικανότητας εξυπηρέτησης 0,5 εκατ. επιβατών ετησίως που αναμένεται να επεκταθεί στο μέλλον) δεν τεκμηριώνουν τον ισχυρισμό ότι ο αερολιμένας της Gdynia θα εστιάσει στην κυκλοφορία της γενικής αεροπορίας και θα παρέχει αποκλειστικά ή κυρίως υπηρεσίες στον τομέα της γενικής αεροπορίας.
(214)
Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω και το γεγονός ότι και οι δύο αερολιμένες θα εστιάζουν σε ΑΧΚ και ναυλωμένες πτήσεις, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ενίσχυση προορίζεται για έναν αερολιμένα που θα ανταγωνίζεται άμεσα έναν άλλο αερολιμένα στην ίδια ζώνη επιρροής, χωρίς να υπάρχει ζήτηση για αεροπορικές υπηρεσίες που δεν μπορεί να καλυφθεί από τον υφιστάμενο αερολιμένα.
(215)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η υπό εξέταση ενίσχυση θα επηρεάσει τις συναλλαγές σε βαθμό αντίθετο προς το γενικό συμφέρον. Το συμπέρασμα αυτό προκύπτει από την απουσία οποιουδήποτε στόχου γενικού συμφέροντος στην επίτευξη του οποίου στοχεύει η ενίσχυση.
(vi) Αναγκαιότητα της ενίσχυσης και δημιουργία κινήτρων
(216)
Βάσει των δεδομένων που παρασχέθηκαν από την Πολωνία, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι επενδυτικές δαπάνες ενδέχεται να είναι χαμηλότερες από εκείνες που απαιτήθηκαν για την κατασκευή άλλων παρόμοιων περιφερειακών αερολιμένων στην Πολωνία. Αυτό οφείλεται κυρίως στη χρήση των υφιστάμενων υποδομών στον στρατιωτικό αερολιμένα. Επιπλέον, η Πολωνία ισχυρίζεται ότι χωρίς την ενίσχυση ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα δεν θα προέβαινε στην επένδυση.
(217)
Ακόμη, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το μεγάλο χρονικό διάστημα που απαιτείται για την πλήρη απόσβεση αυτού του είδους επενδύσεων συνεπάγεται την ανάγκη παροχής δημόσιας χρηματοδότησης, ούτως ώστε να επηρεαστεί η συμπεριφορά του δικαιούχου κατά τέτοιον τρόπο ώστε να προχωρήσει στην επένδυση. Επιπλέον, δεδομένου ότι η αναμενόμενη κερδοφορία του επενδυτικού έργου δεν μπορεί να διαπιστωθεί με βεβαιότητα (βλέπε αιτιολογική σκέψη 177) και ένας επενδυτής στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς δεν θα προχωρούσε στην υλοποίηση ενός τέτοιου έργου, είναι πράγματι πιθανόν η ενίσχυση να μεταβάλει τη συμπεριφορά του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα.
(218)
Ωστόσο, απουσία σαφώς καθορισμένου στόχου γενικού συμφέροντος, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρείται αναγκαία και ανάλογη προς τον στόχο αυτό.
(219)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η επενδυτική ενίσχυση από την Gdynia και το Kosakowo υπέρ της Gdynia-Kosakowo Airport Ltd δεν συμμορφώνεται με τις απαιτήσεις των κατευθυντήριων γραμμών του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές και δεν μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά.
5.2.2. Ενισχύσεις λειτουργίας
(220)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η χρηματοδότηση των λειτουργικών ζημιών της Gdynia-Kosakowo Airport Ltd συνιστά ενίσχυση λειτουργίας διότι μειώνει τις τρέχουσες δαπάνες του φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, αυτού του τύπου οι ενισχύσεις λειτουργίας είναι καταρχήν μη συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές του 2005 για τις αεροπορικές μεταφορές, οι ενισχύσεις λειτουργίας που παρέχονται προς αερολιμένες μπορούν να χαρακτηριστούν συμβιβάσιμες μόνο κατ’ εξαίρεση και υπό αυστηρούς όρους σε μειονεκτούσες περιοχές.
(221)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ο αερολιμένας της Gdynia βρίσκεται σε μειονεκτούσα περιοχή που καλύπτεται από την εξαίρεση του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, κάτι που σημαίνει ότι η Επιτροπή πρέπει να αξιολογήσει εάν η συγκεκριμένη ενίσχυση λειτουργίας μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με τις ΚΓΚΕΠΧ.
(222)
Σύμφωνα με την παράγραφο 76 των ΚΓΚΕΠΧ, οι ενισχύσεις λειτουργίας σε περιφέρειες που καλύπτονται από την παρέκκλιση του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ μπορούν να παρέχονται υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται όλα τα ακόλουθα κριτήρια: (i) δικαιολογούνται από τη συμβολή τους στην περιφερειακή ανάπτυξη και από τον χαρακτήρα τους, και (ii) το ύψος τους είναι ανάλογο προς τα προβλήματα που καλούνται να αντιμετωπίσουν.
(223)
Η Πολωνία είναι της γνώμης ότι η ενίσχυση λειτουργίας είναι συμβατή με την παράγραφο 76 των ΚΓΚΕΠΧ (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 77 έως 79).
(224)
Δεδομένου ότι η Πομερανία εξυπηρετείται ήδη από τον αερολιμένα του Gdansk και ότι ο νέος αερολιμένας δεν θα βελτιώσει τις συνδέσεις με την εν λόγω περιφέρεια, η Επιτροπή δεν μπορεί να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση θα συμβάλει στην περιφερειακή ανάπτυξη.
(225)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ενίσχυση λειτουργίας δεν μπορεί να θεωρηθεί ανάλογη προς τα προβλήματα που καλείται να αντιμετωπίσει, διότι η Πομερανία δεν φαίνεται να αντιμετωπίζει πρόβλημα διασύνδεσης.
(226)
Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ενίσχυση λειτουργίας που αξιολογήθηκε διατέθηκε για τη χρηματοδότηση μιας προκαθορισμένης σειράς δαπανών. Ωστόσο, με δεδομένη την αξιολόγηση από την Επιτροπή του επιχειρηματικού σχεδίου για τον αερολιμένα της Gdynia και την αξιολόγηση του επιπέδου των προβλεπόμενων εσόδων και εξόδων που παρουσιάζονται στην ενότητα 5.1.3, δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η ενίσχυση θα περιοριστεί στο ελάχιστο αναγκαίο, θα παρέχεται σε μεταβατική βάση και θα μειώνεται συν τω χρόνω. Ειδικότερα, όσον αφορά την αβεβαιότητα σχετικά με την αναμενόμενη κερδοφορία του φορέα εκμετάλλευσης του αερολιμένα (βλέπε ενότητα σχετικά με την ύπαρξη της ενίσχυσης), δεν μπορεί να διασφαλιστεί ο μεταβατικός και φθίνων χαρακτήρας της ενίσχυσης.
(227)
Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή θεωρεί ότι η χορήγηση ενίσχυσης λειτουργίας με σκοπό τη διασφάλιση της λειτουργίας ενός επενδυτικού έργου που επωφελείται από μη συμβιβάσιμη επενδυτική ενίσχυση είναι εγγενώς μη συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά.
(228)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ενίσχυση λειτουργίας που χορηγήθηκε από την Gdynia και το Kosakowo υπέρ της Gdynia-Kosakowo Airport Ltd δεν πληροί τα κριτήρια που ορίζονται στις ΚΓΚΕΠΧ.
5.2.3. Συμπέρασμα σχετικά με τη συμβατότητα
(229)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Gdynia-Kosakowo Airport Ltd δεν συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά.
(230)
Η Επιτροπή δεν έχει εντοπίσει άλλη διάταξη σχετικά με τη συμβατότητα με την εσωτερική αγορά που θα μπορούσε να αποτελέσει βάση για τον χαρακτηρισμό της υπό εξέταση ενίσχυσης ως συμβιβάσιμης με τη Συνθήκη. Επίσης, ούτε η Πολωνία έχει παραπέμψει σε τυχόν διάταξη που να αφορά τη συμβατότητα με την εσωτερική αγορά ούτε έχει παράσχει ουσιαστικό επιχείρημα που να επιτρέπει στην Επιτροπή να χαρακτηρίσει την εν λόγω ενίσχυση συμβιβάσιμη.
(231)
Η επενδυτική ενίσχυση και η ενίσχυση λειτουργίας που έχει χορηγήσει ή σκοπεύει να χορηγήσει η Πολωνία στην Gdynia-Kosakowo Airport Ltd δεν συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά. Η Πολωνία χορήγησε παράνομα την ενίσχυση κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
6. ΑΝΑΚΤΗΣΗ
(232)
Σύμφωνα με τη ΣΛΕΕ και την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή έχει αρμοδιότητα να αποφασίσει ότι το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος πρέπει να καταργήσει ή να τροποποιήσει την ενίσχυση εφόσον διαπιστώσει ότι η εν λόγω ενίσχυση δεν συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά (61). Επίσης, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η υποχρέωση του κράτους να καταργήσει την ενίσχυση την οποία η Επιτροπή έχει θεωρήσει μη συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά σκοπό έχει την επαναφορά των πραγμάτων στην προτέρα κατάσταση (62). Εν προκειμένω, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι ο στόχος έχει επιτευχθεί όταν ο λαβών την ενίσχυση έχει αποδώσει τα ποσά που χορηγήθηκαν υπό μορφή παράνομης ενίσχυσης, χάνοντας με τον τρόπο αυτό το πλεονέκτημα που απολάμβανε στην αγορά σε σχέση με τους ανταγωνιστές του, και όταν επανέρχονται τα πράγματα στην προ της καταβολής της ενίσχυσης κατάσταση (63).
(233)
Σύμφωνα με την εν λόγω νομολογία, το άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου (64) προβλέπει ότι «σε περίπτωση αρνητικής απόφασης για υπόθεση παράνομων ενισχύσεων, η Επιτροπή αποφασίζει την εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την ανάκτηση της ενίσχυσης από τον δικαιούχο».
(234)
Ως εκ τούτου, η ανωτέρω κρατική ενίσχυση πρέπει να επιστραφεί στις πολωνικές αρχές, στον βαθμό που έχει καταβληθεί,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
1. Η κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε παράνομα από την Πολωνία μεταξύ της 28ης Αυγούστου 2007 και της 17ης Ιουνίου 2013 κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. μέσω εισφορών κεφαλαίου που ανήλθαν σε 91 714 000 πολωνικά ζλότι είναι μη συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά.
2. Η κρατική ενίσχυση που η Πολωνία σκοπεύει να χορηγήσει στην Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. μετά τη 17η Ιουνίου 2013 για τη μετατροπή του στρατιωτικού αερολιμένα στην περιοχή Gdynia-Kosakowo σε αερολιμένα πολιτικής αεροπορίας είναι μη συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά. Ως εκ τούτου, η κρατική ενίσχυση δεν μπορεί να χορηγηθεί.
Άρθρο 2
1. Η Πολωνία θα ανακτήσει από τον δικαιούχο την ενίσχυση που αναφέρεται στο άρθρο 1 παράγραφος 1.
2. Τα προς ανάκτηση ποσά περιλαμβάνουν τόκους από τις ημερομηνίες που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο μέχρι τον χρόνο της πραγματικής τους ανάκτησης.
Οι ημερομηνίες κατά τις οποίες τα προς ανάκτηση ποσά τέθηκαν στη διάθεση του δικαιούχου είναι οι εξής:
α)
28 Αυγούστου 2007 για το ποσό των 50 000 πολωνικών ζλότι·
β)
4 Μαρτίου 2008 για το ποσό των 200 000 πολωνικών ζλότι·
γ)
11 Σεπτεμβρίου 2008 για το ποσό των 500 000 πολωνικών ζλότι·
δ)
28 Ιουλίου 2009 για το ποσό των 1 345 000 πολωνικών ζλότι·
ε)
8 Δεκεμβρίου 2010 για το ποσό των 4 361 000 πολωνικών ζλότι·
στ)
8 Ιουλίου 2011 για το ποσό των 25 970 000 πολωνικών ζλότι·
ζ)
1η Σεπτεμβρίου 2011 για το ποσό των 1 779 000 πολωνικών ζλότι·
η)
25 Απριλίου 2012 για το ποσό των 31 009 000 πολωνικών ζλότι·
θ)
27 Μαΐου 2013 για το ποσό των 6 469 000 πολωνικών ζλότι·
ι)
17 Ιουνίου 2013 για το ποσό των 20 031 000 πολωνικών ζλότι.
3. Οι τόκοι υπολογίζονται με τη μέθοδο του ανατοκισμού σύμφωνα με τις διατάξεις του κεφαλαίου V του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 794/2004 της Επιτροπής (65).
4. Η Πολωνία ακυρώνει όλες τις εκκρεμούσες πληρωμές δυνάμει της ενίσχυσης που αναφέρεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 από την ημερομηνία κοινοποίησης της παρούσας απόφασης.
Άρθρο 3
1. Η ανάκτηση της ενίσχυσης που αναφέρεται στο άρθρο 1 παράγραφος 1 είναι άμεση και αποτελεσματική.
2. Η Πολωνία οφείλει να διασφαλίσει την εκτέλεση της παρούσας απόφασης εντός τεσσάρων μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησής της.
Άρθρο 4
1. Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η Πολωνία οφείλει να διαβιβάσει τις ακόλουθες πληροφορίες στην Επιτροπή:
α)
το συνολικό ποσό (κεφάλαιο και τόκοι ανάκτησης) που πρέπει να ανακτηθεί από τον δικαιούχο·
β)
λεπτομερή περιγραφή των μέτρων που έχει ήδη λάβει και έχει προγραμματίσει να λάβει προς συμμόρφωση με την παρούσα απόφαση·
γ)
έγγραφα που αποδεικνύουν ότι έχει δοθεί εντολή στον δικαιούχο να επιστρέψει την ενίσχυση.
2. Η Πολωνία τηρεί την Επιτροπή ενήμερη σχετικά με την πρόοδο των εθνικών μέτρων που λαμβάνονται για την εκτέλεση της παρούσας απόφασης μέχρι την ολοκλήρωση της ανάκτησης της ενίσχυσης που προβλέπεται στο άρθρο 1 παράγραφος 1. Η Πολωνία υποβάλλει άμεσα, κατόπιν απλού αιτήματος της Επιτροπής, στοιχεία σχετικά με τα μέτρα που έχουν ήδη ληφθεί και προγραμματιστεί για τη συμμόρφωση με την παρούσα απόφαση. Επίσης, υποβάλλει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τα ποσά της ενίσχυσης και τους τόκους που έχουν ήδη ανακτηθεί από τον δικαιούχο.
Άρθρο 5
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στη Δημοκρατία της Πολωνίας.
Βρυξέλλες, 11 Φεβρουαρίου 2014.