KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 4. februar 2014
om spanske eltakster: distributionsselskaber SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) gennemført af Spanien
(meddelt under nummer C(2013) 7743)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/457/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 27. april 2006 indgav virksomhederne Céntrica plc og Céntrica Energía S.L.U. (sammen benævnt »Céntrica«) en klage til Kommissionen vedrørende den ordning for regulerede eltakster, der blev indført i Spanien i 2005.
(2)
Ved brev af 27. juli 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at indgive oplysninger om ovennævnte foranstaltning. Kommissionen modtog disse oplysninger ved brev af 22. august 2006.
(3)
Den 12. oktober 2006 blev sagen registreret som uanmeldt støtte (sag NN 66/06).
(4)
Ved brev af 9. november 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere afklaring af foranstaltningen. De spanske myndigheder svarede ved brev af 12. december 2006.
(5)
Ved brev af 24. januar 2007 informerede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), med hensyn til støtten.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
Spanien indgav sine bemærkninger ved brev af 26. februar 2007.
(8)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: den regionale regering i Galicia (brev af 23. marts 2007), Céntrica (brev af 26. marts og 3. juli 2007), ACIE - sammenslutningen af uafhængige energileverandører (brev af 26. marts 2007), den regionale regering i Asturias (brev af 27. marts 2007), AEGE - sammenslutningen af energiintensive kunder (brev af 2. april 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (brev af 3. april 2007), Ferroatlántica - en metalproducent (brev af 3. april 2007), Alcoa (brev af 3. april 2007), UNESA - den spanske elindustrisammenslutning (brev af 25. april 2007), ENEL Viesgo (brev af 26. april 2007), Iberdrola (brev af 26. april 2007), Union Fenosa Distribución (brev af 27. april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (brev af 27. april 2007) og Endesa Distribución Electrica (brev af 27. april 2007).
(9)
Ved brev af 15. maj og 6. juli 2007 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til de spanske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere. Deres bemærkninger blev modtaget ved brev af 2. august 2007.
(10)
Yderligere oplysninger blev indgivet af Céntrica ved brev af 1. juni 2007, 28. august 2007, 4. februar 2008 og 1. marts 2008.
(11)
Ved brev af 30. juli 2009, 19. marts 2010, 6. oktober 2011, 12. april 2012, 31. august 2012, 4. februar 2013 og 17. juli 2013 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremlægge yderligere beskrivelser af foranstaltningen. Myndighederne svarede ved brev af 5. oktober 2009, 26. april 2010, 7. december 2011, 12. juni 2012, 18. oktober 2012, 11. februar 2013 og 4. oktober 2013.
(12)
Den 19. april 2013 blev sagen opdelt i to dele: sag SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til elslutkunder, og sag SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), som vedrører støtte til eldistributionsselskaber. Denne afgørelse vedrører kun støtte til eldistributionsselskaber.
DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
DET SPANSKE ELSYSTEM I 2005
Opdeling mellem regulerede og ikkeregulerede aktiviteter
(13)
I den lovgivningsramme, der er fastsat ved lov 54/1997 af 27. november 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), som er hjørnestenen i det spanske elsystem, skelnes der grundlæggende mellem regulerede og liberaliserede aktiviteter.
(14)
Produktion, import, eksport og detailsalg af el er liberaliserede aktiviteter, dvs. aktiviteter, der frit kan udøves af økonomiske operatører på markedsvilkår, og som ikke er underlagt streng statslig regulering af eksempelvis priser og forsyningsvilkår.
(15)
Omvendt er distribution, transport og de aktiviteter, der udføres af markedsoperatøren (3) og systemoperatøren (4) fuldt reguleret af staten. Disse aktiviteter er sædvanligvis reguleret af staten i alle elsystemer, eftersom de operatører, der udfører dem, har de facto- eller de jure-monopoler, og operatørerne ellers uden begrænsninger kunne bryde konkurrencereglerne og opkræve monopolpriser, der ligger over den sædvanlige markedspris.
Ren distribution og forsyning til regulerede takster
(16)
I 2005 omfattede distribution tre typer regulerede aktiviteter i det spanske elsystem. Den første var ren distribution. Ren distribution består i transmission af elektricitet til forbrugspunkter via distributionsnettene og er et monopol, idet der ikke findes alternative net. Den anden omfatter visse markedsføringsaktiviteter, der er nært forbundet med distribution, som f.eks. måleraflæsning, indgåelse af kontrakter, fakturering, levering af kundeservice osv. Den tredje regulerede aktivitet i 2005 var forsyning til den regulerede takst, og den var ved lov tildelt distributionsselskaber i tillæg til deres primære lovbestemte opgave (forvaltning og levering af adgang til eldistributionsnet) (5). Efter den reform, der blev gennemført i 2009, leverer distributionsselskaber ikke længere elektricitet til regulerede takster.
(17)
Distributionsselskaberne var ved lov pålagt at købe den elektricitet, der var nødvendig for at forsyne regulerede kunder, på det organiserede engrosmarked (»puljen«) til dagspris (den marginale systempris eller »puljepris«) eller direkte fra producenter af vedvarende energi (6) og derefter videresælge elektriciteten til slutkunder til den gældende regulerede takst.
Distributionsselskabers rolle som finansielle formidlere i systemet
(18)
I 2005 var der ikke færre end 25 forskellige regulerede takster for slutkunder, afhængigt af forbrugsniveau, forbrugsprofil, kunden og netspænding. Samtidig fandt ni andre regulerede netafgifter anvendelse for slutkunder på det frie marked, også baseret på netspænding og andre karakteristika (7). På det frie marked betalte slutkunder tilslutningsafgifter til leverandører, der betalte dem videre til distributionsselskaber. På det regulerede marked indgik tilslutningsafgifterne i den samlede regulerede takst, som slutkunderne skulle betale til distributionsselskaberne (de var implicitte). Siden 2005 har Spanien indført en række ændringer af systemet for regulerede takster. Den seneste ændring blev gennemført i 2013, hvor Spanien vedtog en ny lovgivningsramme for elsektoren (lov 24/13), som bl.a. omfatter en reform af reguleringen af priserne på detailmarkedet. Spanien bekendtgjorde, at denne nye lov og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser ville træde i kraft i løbet af 2014.
(19)
Niveauerne for de regulerede integrerede takster og de regulerede tilslutningsafgifter blev fastsat forud for et helt år, normalt inden udgangen af år N-1, men kunne justeres i løbet af året (8). De årlige takststigninger var dog underlagt et maksimumsloft (9). I princippet blev alle takst- og afgiftsniveauer fastlagt på grundlag af prognoser, således at man sikrede, at den regulerede indtjening fra deres anvendelse var tilstrækkelig til at dække elsystemets samlede regulerede omkostninger. Systemets regulerede omkostninger omfattede i 2005 omkostninger til energiforsyning for integrerede takster, omkostninger til køb af energi fra særlige støtteordninger (vedvarende energikilder, kraftvarmeproduktion osv.), transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger vedrørende efterspørgselsstyring, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, tidligere års underskud osv.
(20)
I det spanske lovbestemte system var distributionsselskaberne de vigtigste finansielle formidlere. Distributionsselskaberne håndterede hele indtjeningen fra det regulerede takstsystem, dvs. tilslutningsafgifterne og indtjeningen fra de integrerede takster. Denne indtjening, der samlet betegnes som »forfalden indtjening« (ingresos liquidables), blev anvendt til at dække alle systemets regulerede omkostninger. Der var ingen regler, der øremærkede en bestemt kategori af indtjeningen eller en del heraf til en særlig kategori af omkostninger eller en del heraf. Det betød, at indtjeningen fra tilslutningsafgifter ikke - hverken helt eller delvist - var øremærket til at finansiere de højere omkostninger, der var forbundet med støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder eller elproduktionen på de spanske øer.
(21)
Regnskabsafslutningen fandt sted inden for rammerne af en afregningsproces, som var direkte kontrolleret af den spanske tilsynsmyndighed Comisión Nacional de Energía (herefter: »CNE«). Vederlaget til distributionsselskaberne (for deres aktiviteter i forbindelse med ren distribution) blev også trukket fra den forfaldne indtjening efter fradrag af alle andre omkostninger.
Distributionsselskaber over for leverandører og deres respektive priser
(22)
I 2005 var der således to separate kategorier af operatører, der var aktive på detailmarkedet for elektricitet i Spanien: distributionsselskaber, som var forpligtede til at sælge til regulerede takster, og leverandører, der kunne sælge på frit forhandlede vilkår. Af historiske årsager er distributionsselskaber i Spanien en del af vertikalt integrerede foretagender (etablerede operatører), som traditionelt har drevet distributionsnet i bestemte geografiske områder, og som kun er ændret som følge af fusioner og konsolideringer. På det regulerede marked opkrævede distributionsselskaberne integrerede takster, hvor man ikke skelnede mellem omkostningerne til køb af energi og omkostningerne til tilslutning.
(23)
Leverandører kan tilhøre vertikalt integrerede foretagender (som typisk har separate produktions-, distributions- og forsyningsdivisioner) eller være nye aktører på markedet. I mange tilfælde ejer nye aktører på markedet ikke produktionskapacitet og er kun aktive på detailmarkedet. Céntrica er en sådan ny aktør. På det frie marked opkrævede leverandører priser, der skulle dække tilslutningsafgiften (som skulle betales til distributionsselskaberne), omkostningerne til køb af energi (omkostninger til køb af energi på engrosmarkedet eller egne produktionsomkostninger for et vertikalt integreret selskab) og en »markedsføringsmargen«, der dækkede andre omkostninger (markedsføringsomkostninger, IT-systemer, fakturering osv.) samt afkast af den investerede kapital.
(24)
I 2005 betød sameksistensen mellem det frie og det regulerede marked og navnlig slutkundernes mulighed for frit at skifte mellem de to, at de regulerede takster fungerede som en prisreference (eller et de facto-loft) for priserne på det frie marked. En leverandør kunne derfor kun drive rentabel virksomhed inden for et bestemt markedssegment, hvis der var en positiv markedsføringsmargen, dvs. luft mellem detailprisen - i dette tilfælde den regulerede takst, som kunden har ret til - og de samlede omkostninger til betjening af kunderne.
Takstunderskuddet i 2005
(25)
I 2005 sikrede det niveau, som de regulerede takster og tilslutningsafgifterne blev fastsat på, ikke tilstrækkelig indtjening til, at systemet kunne få dækket alle de omkostninger, der efterfølgende blev dokumenteret for hele året. Den endelige afregning for 2005, som CNE udførte ved årets afslutning, resulterede i et underskud på 3 811 mio. EUR. Det var ikke første gang, afregningen resulterede i et underskud, selv om størrelsen af underskuddet i 2005 var det hidtil største. Lavere underskud var blevet registreret allerede i 2000, 2001 og 2002.
(26)
Regeringen havde bl.a. undervurderet de faktiske omkostninger til køb af el. Slutkundernes elforbrug på både det regulerede marked og det frie marked udviklede sig i 2005 omtrent som forudsagt i december 2004, men de uforudsete prisstigninger i løbet af året betød, at engrosprisen blev fastsat til 62,4 EUR/MWh i 2005 sammenlignet med 35,61 EUR/MWh i 2004, således at den gennemsnitlige engrospris nåede op på 59,47 EUR/MWh i 2005. Årsagerne til denne stigning omfattede et usædvanligt tørt år, hvilket reducerede hydroelproduktionen med 55 %, en stigning i oliepriserne, konsekvenserne af markedsprisen på CO2-emissionskvoter, der var modtaget gratis i medfør af emissionshandelssystemet, og en stigning i energiefterspørgslen, der var højere end væksten i BNP.
(27)
Den spanske tilsynsmyndighed, CNE, påpegede, at de gennemsnitlige integrerede takster i 2005 ikke afspejlede alle omkostningerne til forsyning og navnlig omkostningerne til køb af energi på engrosmarkedet. Som det fremgår af figuren nedenfor lå de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, kun i fem måneder (januar og februar 2005 og derefter fra april til juni 2005) under gennemsnitspriserne på engrosmarkedet for el. Det modsatte gjorde sig dog gældende fra oktober 2006 til december 2007: I denne periode på 14 måneder faldt de gennemsnitlige engrospriser drastisk til under de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, og oversteg den forskel, der blev observeret i de syv måneder i 2005, hvor engrospriserne lå over dem, der indgik i de integrerede takster.
Figur 1
Vægtede gennemsnitlige engrospriser i forhold til energipris i integreret takst
Kilde: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.
(28)
En vigtig faktor, som også bidrog til stigningen i systemets generalomkostninger, var det høje niveau af støtte til produktionen af vedvarende energi. Producenter af vedvarende energi kunne f.eks. vælge direkte deltagelse i »puljen«. I 2005 var denne option særlig attraktiv, og det betød, at flere producenter af vedvarende energi end forventet deltog i puljen, hvilket medførte højere omkostninger for systemet. Den direkte støtte til energiomkostningerne til elektricitet fra den særlige ordning (vedvarende energi og kraftvarmeproduktion), som ikke blev solgt til puljen, som blev bogført som en reguleret omkostning, beløb sig desuden til 2 701 mio. EUR i 2005, en stigning på 5,75 % i forhold til 2004. Det kan eksempelvis nævnes, at systemets transport- og distributionsomkostninger beløb sig til 4 142 mio. EUR i 2004, 4 410 mio. EUR i 2005 og 4 567 mio. EUR 2006.
Foranstaltninger for at præfinansiere underskuddet
(29)
Udviklingen af underskuddet forløb ikke ubemærket. Allerede i marts 2005, da det stod klart, at et takstunderskud var under udvikling, bestemte de spanske myndigheder ved artikel 24 i kongeligt lovdekret nr. 5/2005 (10), at de midler, der var nødvendige for at lukke hullet mellem elsystemets omkostninger og indtægter, skulle komme fra Spaniens fem største »berettigede elselskaber«, som var de selskaber, der havde ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger (11), på grundlag af følgende procentdele:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A.: 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %
(30)
Den negative saldo på kontoen for strandede omkostninger ville skabe inddrivelsesrettigheder, dvs. at selskaberne ville få ret til senere at inddrive indtjening fra elkunder. Selskaberne kunne securitisere disse rettigheder og sælge dem på markedet. Disse selskaber er - med undtagelse af Elcogás S.A. - moderselskaber i vertikalt integrerede foretagender, som normalt driver virksomhed i elproduktionssektoren og i distributionssektoren via distributionsdivisioner. Som det fastsættes i artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, er udpegelsen af disse fem selskaber - og ikke andre selskaber, der driver virksomhed på det spanske elmarked - til at præfinansiere takstunderskuddet for 2005 motiveret ved og betinget af deres ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger snarere end deres aktiviteter i f.eks. distributionssektoren. Elcogás S.A. var og er stadig et selskab, der alene producerer elektricitet (12). Med henblik på at præfinansiere elsystemets underskud i de senere år har Spanien ligeledes udpeget enten moderselskabet i koncernen (f.eks. Endesa S.A. og Iberdrola S.A.) ellers dets produktionsdivision (Endesa Generación S.A. og Iberdrola Generación S.A. i kongeligt lovdekret 6/2009), men aldrig distributionsdivisionen (dvs. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., et 100 % ejet datterselskab med ansvar for distribution af elektricitet i systemet for regulerede takster i 2005).
(31)
I juni 2006 traf de spanske myndigheder en beslutning vedrørende ordningen for at inddrive underskuddet for 2005 fra elkunderne via de regulerede takster. Ved kongeligt dekret 809/2006 (13) bestemte de spanske myndigheder, at underskuddet for 2005 (eller mere præcist de inddrivelsesrettigheder, der var givet til de fem udvalgte forsyningsselskaber) skulle tilbagebetales af kunderne over 14,5 år gennem en særlig ekstraafgift, der blev pålagt både integrerede takster og tilslutningstakster. Ekstraafgiften, der blev beregnet som det årlige beløb, der krævedes for lineært at inddrive nettonutidsværdien af underskuddet for 2005 over 14,5 år, blev fastsat til 1,378 % af den integrerede takst og 3,975 % af tilslutningstaksten for 2006. Renten blev fastsat til 3-måneders-Euribor.
(32)
Ekstraafgiften blev betragtet som »et specifikt øremærket bidrag« (cuota con destino espécifico). De spanske myndigheder fastslog, at indtjeningen fra bidraget til at finansiere underskuddet for 2005 skulle indsættes på en depotkonto forvaltet af CNE. CNE skulle så overføre midlerne til ejerne af inddrivelsesrettighederne, dvs. de forsyningsselskaber, der finansierede underskuddet, eller de enheder, der efterfølgende havde købt inddrivelsesrettighederne fra dem, ud fra den andel af underskuddet, de hver især havde finansieres.
Virkninger af takstunderskuddet på det spanske marked
(33)
I 2005 blev 37,49 % af elforbruget i Spanien indkøbt på det frie marked. Denne mængde svarer til relativt få kunder. Kun 8,5 % af kunderne købte deres el på det frie marked, mens 91,5 % stadig anvendte de regulerede takster (et fald fra 97 % i 2004). Højspændingskunder (først og fremmest industrikunder) var den største kategori på det frie marked. 38,9 % af dem havde udøvet deres option, og deres køb tegnede sig for 29 % af det samlede elforbrug på det spanske fastland i 2005. Langt de fleste privatkunder og små lavspændingskunder, der kunne vælge det frie marked fra 2003 (14), fortsatte dog med regulerede takster. I 2005 valgte mange af dem dog også det frie marked. Den 31. december 2005 var der over 2 millioner kunder på det frie marked (sammenlignet med 1,3 millioner i 2004).
(34)
Den prisfordel, som de regulerede takster i gennemsnit gav i 2005, skulle dog ses parallelt med kundernes tilbagevenden til det regulerede marked, om end med en vis forsinkelse. Som det fremgår af tabel 2 nedenfor, steg antallet af kunder på det frie marked gennem hele 2005, men faldt i 2006, så procentdelen (8,15 %) blev den samme som den, der blev opnået i første halvår 2005. Det fald i den mængde energi, der blev leveret til slutkunder på det frie marked, der sås i december 2004, fortsatte i første halvdel af 2005. Selv om faldet dæmpedes betydeligt fra juni til september 2005, fortsatte det i december 2005 og gennem hele 2006.
Tabel 2
Andel af forsyningssteder og energi på det frie marked (som en procentdel af hele markedet) 2004-2006
Elektricitet
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Som en % af forsyningssteder
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Som en % af energi
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Kilde: CNE-rapport »Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006«.
(35)
Selv om virkningen af de tab, som leverandørerne havde pådraget sig, begyndte at slå igennem i midten af 2005, hvor engrospriserne begyndte at stige markant, kunne forsyningskontrakterne ikke opsiges omgående. Som følge deraf var leverandørerne på det frie marked, især de leverandører, der ikke havde produktionskapacitet, men som måtte købe elektricitet på engrosmarkedet, tvunget til at vælge mellem tilbud, der var underlagt det frie markeds betingelser, som matchede den regulerede takst, selv om de derved risikerede tab, og opkrævning af højere priser, der afspejlede de faktiske indkøbsomkostninger, men som betød, at de ville tabe markedsandele.
AFGØRELSE OM AT INDLEDE PROCEDUREN I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(36)
Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var baseret på følgende begrundelse:
(37)
I afgørelsen sammenlignede Kommissionen de regulerede takster, som de forskellige slutkundekategorier betalte, med de priser, de skønsmæssigt skulle have betalt på det frie marked, hvis taksterne ikke havde eksisteret, og den fandt, at de fleste kundekategorier sandsynligvis opnåede en fordel. Den påståede støtte til fordel for slutkunder er genstand for en separat afgørelse i sag SA.21817 - Regulerede eltakster: slutkunder.
(38)
Med hensyn til distributionsselskaber blev det i indledningsafgørelsen anført, at systemet ved at opmuntre slutkunder til at gå tilbage til det regulerede marked kan have gavnet distributionsselskaberne, der tilsyneladende har fået en garanteret fortjenstmargen på deres regulerede aktiviteter. Denne fordel blev tilsyneladende givet selektivt til distributionsselskaber, da de var de eneste markedsoperatører, der havde tilladelse til at sælge elektricitet til regulerede takster.
(39)
I afgørelsen blev det også konstateret, at systemet indebar overførsel af statsmidler, eftersom den ekstraafgift, der blev anvendt til at dække underskuddet, udgør en parafiskal afgift, hvis udbytte går gennem den spanske tilsynsmyndighed CNE, inden de kanaliseres til de endelige modtagere. Kommissionen konkluderede i afgørelsen, at disse midler på baggrund af EU-Domstolens retspraksis bør betragtes som statsmidler.
(40)
Eftersom både store slutkunder og distributionsselskaber opererer på markeder, der generelt er åbne for konkurrence og handel i EU, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, var opfyldt, og at foranstaltningen udgjorde statsstøtte til fordel for slutkunder og distributionsselskaber.
(41)
Efter at have bemærket, at ingen af undtagelserne i artikel 107 i TEUF tilsyneladende fandt anvendelse, vurderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, hvorvidt leveringen af elektricitet til regulerede takster kunne betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og som sådan var omfattet af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF. I indledningsafgørelsen anførtes det, at den skønsbeføjelse, som indrømmes medlemsstaterne med hensyn til definition af offentlige serviceforpligtelser inden for elsektoren, er begrænset af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (15) (»elektricitetsdirektivet«). I henhold til elektricitetsdirektivet skal medlemsstaterne kun definere offentlige serviceforpligtelser (herunder navnlig retten til at få leveret elektricitet til rimelige priser) for privatkunder og mindre virksomheder (16). På baggrund af ovennævnte direktiv konkluderede Kommissionen i afgørelsen, at leveringen af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomheder, i modsætning til privatkunder og mindre virksomheder, ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i ordets egentlige betydning.
(42)
Kommissionen udtrykte derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de elementer af støtte i de regulerede takster, der gjaldt for andre virksomheder end små virksomheder og for distributionsselskaber, kunne betragtes som forenelige med det indre marked.
BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(43)
Kommissionens opfordring til at indgive bemærkninger til afgørelsen om at indlede en dybdegående undersøgelse resulterede i adskillige bidrag fra store industrikunder, distributionsselskaber, uafhængige leverandører og regeringer i Spaniens selvstyrende områder. Kun de bemærkninger, der er relevante for distributionsselskabernes stilling, gennemgås her.
BEMÆRKNINGER FRA UAFHÆNGIGE LEVERANDØRER
(44)
Der blev modtaget bemærkninger fra Céntrica og ACIE, sammenslutningen af uafhængige energileverandører. Deres argumenter og konklusioner er generelt enslydende og behandles samlet.
(45)
Céntrica fokuserer i sine bemærkninger primært på den påståede statsstøtte til eldistributionsselskaber. Céntrica påpeger, at gennemsnitsomkostningen til køb af elektricitet på engrosmarkedet i 2005 var næsten 70 % højere end de forudsagte gennemsnitlige købsomkostninger, der indgik i de integrerede takster, som regeringen havde fastsat ved kongeligt dekret 2329/2004.
(46)
Som følge af denne uoverensstemmelse mellem forudsigelserne og de faktiske omkostninger var indtjeningen fra systemet ikke stor nok til at dække omkostningerne, især fordi den pris, som distributionsselskaberne skulle betale for elektriciteten, var højere end den regulerede pris, de skulle sælge den til. Distributionsselskaberne måtte derfor registrere et underskud på deres regnskaber. Som følge af den ordning, som de spanske myndigheder indførte for at udfylde indtjeningshullet (som krævede, at berettigede producenter skulle præfinansiere underskuddet til gengæld for en ret til efterfølgende godtgørelse), bevarede distributionsselskaberne imidlertid ligevægten i deres regnskaber, og deres tab blev i realiteten udlignet af staten.
(47)
Leverandørerne på det frie marked fik en anden behandling, selv om de led tilsvarende tab. I henhold til Céntrica og ACIE havde leverandørerne på det frie marked de samme omkostninger til køb af elektricitet som distributionsselskaberne (17). De var desuden i realiteten bundet af det niveau for den integrerede takst, som regeringen havde fastsat for hver kundekategori, fordi de ellers ikke ville have mulighed for at tiltrække nye kunder eller fastholde eksisterende kunder. ACIE påpeger f.eks., at dets medlemmer i begyndelsen af 2005 indgik kontrakter baseret på regeringens forudsigelser af engrospriser, og at de senere var nødt til at opfylde disse kontrakter, selv om de viste sig at være urentable. Som følge deraf led de uafhængige leverandører tab. I modsætning til distributionsselskaberne fik de uafhængige leverandører ikke dækket deres tab af staten. Céntrica anslår, at det i 2005 havde et tab på 10 mio. EUR. I henhold til ACIE blev adskillige leverandører, herunder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia og RWE, tvunget ud af markedet.
(48)
I henhold til ACIE og Céntrica fordrejede kompensationen af distributionsselskabernes tab konkurrencen. Den diskriminerede de uafhængige leverandører og burde betragtes som statsstøtte. Ud over påstanden om, at kompensationen af tab i sig selv udgør en fordel, fremsatte Céntrica den påstand, at de etablerede markedsaktører (vertikalt integrerede foretagender) kunne fastholde deres markedsandel og undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte fra deres tabsgivende forsyningsdivisioner til deres distributionsdivisioner, der ville modtage den fornødne kompensation.
(49)
I henhold til ACIE og Céntrica var fordelen for de etablerede foretagender »specifik«, dvs. selektiv, idet finansierings- og kompensationsordningen specifikt gavnede distributionsselskaberne ved at give dem en finansiel og konkurrencemæssig fordel i forhold til leverandørerne på det frie marked. Céntrica hævdede, at sondringen mellem distributionsselskaber og leverandør på det frie marked alene var en formalitet, fordi begge kategorier konkurrerede på det samme marked (detailsalg af elektricitet), begge blev berørt af integrerede takster (fordi de var fastsat ved lov, eller fordi de fungerede som et de facto-loft for markedspriserne), og begge indkøbte elektricitet til samme pris og led de samme tab.
(50)
I henhold til Céntrica kunne fortrinsbehandlingen af distributionsselskaber ikke begrundes i elsystemets logik og struktur, og den kunne heller ikke betragtes som kompensation for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Céntrica hævder, at systemet var i strid med elektricitetsdirektivet, ikke kun på grund af underskudsordningernes diskriminerende karakter, men også fordi kunderne blev frataget retten til gennemsigtige priser og takster (18). Eftersom en del af elektricitetsprisen, som skulle betales for 2005, blev udskudt til senere år, fremgik de endelige priser ikke tydeligt for kunderne.
(51)
Céntrica finder, at den selektive fordel ved underskudsordningerne ikke kun gavnede distributionsselskaberne, men også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte. I henhold til Céntrica skal et vertikalt integreret foretagende opfattes som ét foretagende, for så vidt angår anvendelsen af statsstøttereglerne. Céntrica hævder, at det spanske system gav produktionsselskaberne mulighed for at hæve priserne på engrosmarkedet og fortsat opnå overskud. Under disse omstændigheder havde disse foretagender en interesse i at fastholde den markedsandel, som deres distributionsdivisioner var afhængige af. De vertikalt integrerede foretagender skulle derfor også betragtes som modtagere af statsstøtte.
BEMÆRKNINGER FRA DISTRIBUTIONSSELSKABER
(52)
Bemærkninger blev modtaget fra UNESA (sammenslutningen af distributionsselskaber), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución og Endesa Distribución. Deres bemærkninger overlapper hinanden og behandles samlet.
(53)
Distributionsselskaber (som repræsenteret ved UNESA) skelner mellem distributions- og markedsføringsaktiviteter, som de betragter som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og levering til regulerede takster, som efter deres opfattelse ikke indebærer statsstøtte, fordi det ikke gav en økonomisk fordel.
(54)
Distributionsselskaberne minder om, at de juridiske rammer for leverandørernes og distributionsselskabernes virksomhed var meget forskellige. Distributionsselskaberne havde pligt til at købe elektricitet til levering til regulerede takster på bestemte måder (enten fra puljen eller fra producenter under »særordningen«), mens leverandørerne frit kunne forhandle deres priser. Distributionsselskaberne kunne ikke afvise at levere elektricitet til regulerede kunder og kunne ikke skaffe andre kunder end dem, der valgte regulerede takster. Distributionsselskaberne kunne heller ikke tilbyde yderligere tjenesteydelser, mens leverandører frit kunne fastlægge deres leveringsbetingelser.
(55)
I tabellen nedenfor opsummeres forskellene mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, for så vidt angår salg af elektricitet (19):
Leveringsforpligtelse
Potentielt marked
Energikøb
Leverandører
Nej
Alle spanske kunder
Enhver ordning
Distributionsselskaber
Ja
Kun kunder tilsluttet deres net
Via puljen eller fra producenter underlagt særordningen
Engroskøbspris
Salgspris
Fortjenstmargen
Leverandører
Fri
Fri
Bruttoavance
Distributionsselskaber
Puljepris eller reguleret pris under særordning
Regulerede takster
Ingen fortjenstmargen
(56)
Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at leverandører på det frie marked på grund af de retlige rammer og øvrige omstændigheder ikke konkurrerede med distributionsselskaberne, men med de regulerede takster, der fungerede som referencepris på markedet.
(57)
Distributionsselskaberne påpeger, at selve leveringen af elektricitet til den takst ikke sikrede dem nogen form for overskud eller fordele. For distributions- og markedsføringsaktiviteter omfattede distributionsselskabernes vederlag en fortjenstmargen til dækning af deres investerede kapital, men for levering til regulerede takster fik de kun dækket deres takster uden en fortjenstmargen. De omkostninger, der »anerkendtes« for et distributionsselskab, var f.eks. baseret på den gennemsnitlige vægtede pris, der blev betalt for elektricitet i referenceperioden. Under visse omstændigheder kunne disse anerkendte omkostninger være lavere end de faktiske omkostninger for et distributionsselskab. Når den regulerede salgsaktivitet gav et overskud, tilfaldt disse midler ikke distributionsselskaberne, men blev under afregningsprocessen fordelt til finansieringen af systemets øvrige generalomkostninger. Det beløb, som staten anerkendte, var lig med forskellen mellem den gennemsnitlige vægtede pris for elektricitetskøb ganget med energimængden transporteret af hvert distributionsselskab efter korrektion for standardtab.
(58)
Distributionsselskaberne hævder endvidere, at de ikke opnåede hverken direkte eller indirekte økonomiske fordele, når kunder fra det frie marked skiftede tilbage til regulerede takster, fordi deres vederlag fra distributions- og markedsføringsaktiviteter alene afhang af antallet af kunder på regulerede takster eller den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten.
-
For det første blev - som forklaret ovenfor - kun omkostningerne dækket ved levering til reguleret takst.
-
For det andet var vederlaget for ren distribution også afhængigt af antallet af kunder på regulerede takster, da det var baseret på mængden af »transporteret energi«, som omfattede al den elektricitet, der blev transporteret af distributionsselskaberne på nettet, uanset om energien blev solgt til de regulerede takster eller til priserne på det frie marked.
-
For det tredje var vederlaget for forretningsaktiviteter også afhængigt af antallet af kunder, der blev forsynet til regulerede takster, da betalingerne i loven er fastsat på grundlag af det indgåede antal kontrakter (for både tilslutningstakster og regulerede takster), og var derfor ikke relateret til antallet af kunder med regulerede takster. Distributionsselskaberne skulle under alle omstændigheder håndtere alle kundehenvendelser, som f.eks. ændringer i tilslutningstype, kontrakter, fakturering af tilslutningstakster, måleraflæsning osv., uanset leveringstype.
(59)
Distributionsselskaberne konkluderer derfor, at den »kompensation«, de modtog i forbindelse med levering til regulerede takster, i stedet skulle ses som godtgørelse af de midler, de skulle betale på forskud i overensstemmelse med loven, som kompensation for tab og skade.
(60)
Iberdrola hævder specifikt, at det ville være juridisk og økonomisk forkert, hvis underskuddet blev tilregnet distributionsselskaberne. De omkostninger, der opstår ved køb at elektricitet for det regulerede marked, skulle tilregnes elektricitetssystemet og ikke distributionsselskaberne, som blot gennemførte lovbestemmelser. Indtægterne fra salg til regulerede priser blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, men tilhørte elsystemet som helhed, og systemet skulle derfor ses som »sælger« af elektricitet til regulerede priser. I et system, der er så reguleret som det spanske, ville det i henhold til Iberdrola være urimeligt, hvis de finansielle skævheder, der var forårsaget af den lovbestemte systemstruktur eller fejl i estimaterne af fremtidige energiomkostninger, blev tilregnet distributionsselskaberne.
(61)
Iberdrola påpeger også, at distributionsselskaberne ikke beholdt indtægterne fra ekstraafgiften, der som et »specifikt øremærket bidrag« straks blev overført til CNE's depotkonto og videreført til de producenter, der præfinansierede underskuddet.
BEMÆRKNINGER FRA ASTURIAS' REGIONALE REGERING
(62)
Bemærkningerne fra Asturias' regionale regering svarer til dem, som den spanske regering har fremsat, og som er anført nedenfor.
BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(63)
Spanien hævder, at systemet med regulerede takster i 2005 ikke omfattede støtte, hverken til slutkunder eller distributionsselskaber. Med hensyn til distributionsselskaber er den kompensation, de modtog, efter Spaniens overbevisning i overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis i Altmark-sagen og udgør derfor ikke statsstøtte.
FOREKOMST AF STATSSTØTTE
INGEN ÅRSAGSSAMMENHÆNG MELLEM STATSLIG FORANSTALTNING OG UNDERSKUD, OG UNDERSKUD KAN IKKE TILREGNES STATEN
(64)
Spanien fastholder, at underskuddet ikke kunne tilregnes staten, da det var forårsaget af uforudsigelige udefrakommende omstændigheder og ikke af statens bevidste hensigt om at støtte visse aktiviteter.
(65)
Spanien anfører, at leveringen til regulerede takster fastsat af staten ikke var i strid med EU-lovgivningen i 2005. Statens lovgivningsmæssige indgreb var derfor retsgyldigt, da det var et udtryk for national suverænitet. Et af disse suveræne privilegier består i at fastsætte takster, således at de forventede omkostninger matcher den forventede efterspørgsel.
(66)
Distributionsselskaberne inddrev midler gennem integrerede takster og tilslutningstakster og overførte derefter en del af denne indtjening til dedikerede konti (i overensstemmelse med de procentdele, der var fastsat i det årlige dekret om takster). Efterfølgende trak de elektricitetskøb fra puljen og fra producenterne underlagt særordningen. Hvis indtjeningen fra de integrerede takster og tilslutningstaksterne ikke dækkede omkostningerne til regulerede aktiviteter, skabtes der et takstunderskud.
(67)
Spanien hævder, at underskuddet i 2005 var forårsaget af en uoverensstemmelse mellem regeringens forudsigelser af engrospriserne på elektricitet og de faktiske priser, der blev registreret for puljen. De usædvanligt høje priser i 2005 skyldtes uforudsigelige forhold, der kunne betegnes som force majeure (se betragtning 26).
(68)
Eftersom den påståede støtte blev genereret som følge af en stigning i engrospriserne, der var højere end forventet, kunne den påståede fordel ikke tilskrives nogen retsakt. Selv om det antages, at der havde været tale om en sådan fordel, ville den have været forårsaget af omstændigheder, der ikke var relateret til statens hensigt. Forekomsten af force majeure bryder i henhold til Spanien årsagssammenhængen mellem den administrative beslutning om fastsættelsen af takstniveauet og den konkurrencemæssige fordel, der foranledigede statsstøtte. Selv om det antages, at den objektive betingelse om en årsagssammenhæng var opfyldt, ville den subjektive betingelse om hensigt (tilregnelse) fra statens side ikke være opfyldt.
INGEN STATSMIDLER
(69)
Spanien bemærker, at taksterne ikke involverede offentlige midler. Spanien hævder i den henseende for det første, at ekstraafgiften ikke er en »afgift« som defineret i EU-Domstolens retspraksis vedrørende parafiskale afgifter, fordi den ikke inddrives af staten og ikke svarer til en fiskal afgift. Ekstraafgiften er i henhold til Spanien en integreret del af taksten og er af takstlignende karakter. Taksten er derfor en privat pris.
(70)
For det andet blev midlerne ikke inddrevet af staten og blev ikke indbetalt til en fond anvist af staten. Taksterne blev inddrevet af distributionsselskaberne, ikke af staten, og derfor var de private priser, der sikrede rimelige betalinger til aktørerne (i overensstemmelse med LSE). De var hverken afgifter eller offentlige priser. Staten betalte ikke for noget, da det var systemet, der tilvejebragte betalingerne gennem markedskræfterne for ikkeregulerede aktiviteter og gennem tilslutningstakster vedrørende regulerede aktiviteter fastsat af staten. Da et sådant system ikke medfører nogen byrder for staten, er statsmidler ikke involveret, jf. retspraksis i Sloman Neptune-sagen (20). Disse midler havnede desuden ikke på noget tidspunkt i statskassen, blev ikke nævnt i budgetlove, var ikke underlagt Revisionsrettens godkendelse og kunne ikke inddrives fra skyldnere gennem administrative inddrivelsesprocedurer. Gæld til elsystemet var ikke pålagt den rente, der pålægges gæld til staten.
(71)
Spanien fastholder, at disse midler blev forvaltet af den spanske tilsynsmyndighed, CNE, der blot handlede som finansiel formidler. De spanske myndigheder påpeger, at Kommissionen i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (SA NN 49/99) allerede i 2001 havde fastslået, at »overførslen af midler gennem CNE grundlæggende er af regnskabsmæssig karakter. De midler, der blev overført til en konto i CNE's navn, blev aldrig dette organs ejendom og blev straks udbetalt til modtagerne i henhold til en på forhånd fastsat sats, som CNE ikke på nogen måde kunne ændre«. På grundlag af denne betragtning konkluderede Kommissionen, at »den ikke kunne afgøre, om indtægterne fra en afgift fastlagt inden for rammerne af ordningen for strandede omkostninger, udgjorde statsstøtte«.
(72)
Spanien bestrider for det tredje Kommissionens konklusion om, at distributionsselskabernes regulerede salg var finansieret ved en »særafgift«, der skulle betales af alle spanske elslutkunder. I henhold til Spanien var distributionsselskaberne ikke finansieret af staten, men modtog et rimeligt og forsvarligt vederlag for deres levering en lovbestemt ydelse, de havde pligt til at varetage.
(73)
Ved at sælge elektricitet til regulerede takster og købe den fra puljen af producenter genererede distributionsselskaberne desuden et underskud (som blev dækket af den præfinansieringsordning, der var fastsat ved kongeligt lovdekret 5/2005), men det var producenterne, og ikke distributionsselskaberne, som ville modtage indtjeningen fra den ekstraafgift, der blev pålagt taksten.
INGEN FORDEL
(74)
Spanien er uenig i Kommissionens indledende konklusion om, at regulerede takster gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel.
(75)
Hvad angår distributionsselskaberne, bestrider Spanien Kommissionens konklusion om, at takstsystemerne garanterede distributionsselskaberne en mindstefortjenstmargen. Spanien anfører, at distributionsselskabernes levering af elektricitet til regulerede takster var begrundet af behovet for at garantere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og at vederlaget for regulerede aktiviteter alene havde til formål at dække omkostningerne til opfyldelsen af de forpligtelser, der var forbundet med disse aktiviteter.
INGEN INDVIRKNING PÅ KONKURRENCE OG HANDEL MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(76)
I henhold til de spanske myndigheder begrænsede lovgivningsbestemmelserne vedrørende levering til regulerede takster ikke elleverandørernes etableringsfrihed, og der skete ingen fortrinsbehandling af spanske leverandører i forhold til leverandører fra andre medlemsstater.
(77)
I 2005 havde Den Iberiske Halvø så lav sammenkoblingskapacitet, at der ikke fandtes et reelt indre marked for energi. De spanske myndigheder mener, at det på baggrund af denne isolation ville være uforholdsmæssigt at konkludere - som Kommissionen gør - at taksten havde en indvirkning på konkurrencen og handelen mellem medlemsstaterne.
(78)
De spanske myndigheder angiver, at elektricitet ikke blev eksporteret ud af Spanien, og at distributionsselskaber med aktiviteter i Spanien ikke kunne sælge spansk energi uden for landets område. Ethvert berettiget selskab kunne på den anden side deltage i distributionen på lige fod med spanske virksomheder og opnå samme retslige og økonomiske behandling.
(79)
Spanien finder, at leverandører i modsætning dertil udøvede en fri og ikkereguleret aktivitet. De stod over for tilsvarende risici og fordele. Når virksomheder påtager sig sådanne risici, accepterer de samtidig, at deres detailaktiviteter under visse uforudsigelige forhold måske ikke er rentable. De vil ikke desto mindre opnå rentabilitet, så snart taksterne gør det muligt, eller når de ekstraordinære omstændigheder ikke længere gør sig gældende.
ANALYSE PÅ GRUNDLAG AF ALTMARK-DOMMEN
(80)
Spanien tilkendegiver, at eksistensen af regulerede takster i 2005 ikke var i strid med EU-lovgivningen, da fristen for åbning af markedet for alle slutkunder, herunder privatkunder, var fastsat til den 1. juli 2007.
(81)
Ifølge Spanien overholdt dækningen af de omkostninger, som distributionsselskaberne havde pådraget sig som følge af leveringen af elektricitet til regulerede takster, de fire kriterier, EU-Domstolen har i Altmark-dommen, og denne foranstaltning udgør derfor ikke statsstøtte.
(82)
Levering af elektricitet er for det første en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og staten skal gribe ind for at forhindre misbrug af dominerende stillinger, der opstår, fordi der kun findes ét net (naturligt monopol). Virksomheder, der udfører regulerede aktiviteter, varetager derfor forpligtelser til offentlig tjeneste.
(83)
Parametrene for fastsættelsen af taksterne var for det andet defineret på en objektiv og gennemsigtig måde. Vederlaget for regulerede aktiviteter var objektivt og gennemsigtigt. Andre EU-foretagender kunne også komme ind på distributionsmarkedet.
(84)
Betalinger for regulerede aktiviteter dækkede for det tredje kun omkostningerne til varetagelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Distributionsselskaberne kunne kun få tilbagebetalt omkostningerne vedrørende regulerede aktiviteter.
(85)
De komplekse lovbestemmelser vedrørende fastsættelse af takster og udligningsproceduren viser, at takstsystemet var baseret på en grundig analyse af omkostningerne og indtjeningen i forbindelse med systemet og en analyse af efterspørgslen efter elektricitet.
(86)
På det grundlag konkluderer Spanien, at takstsystemet ikke udgør statsstøtte, fordi det er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(87)
Anvendelsesområdet for denne afgørelse af begrænset til distributionsselskabernes levering af elektricitet til store og mellemstore virksomheder til regulerede takster, og det omfatter ikke andre aktiviteter, som distributionsselskaberne udfører, og som alene vedrører distribution. Sidstnævnte er fuldstændig uafhængig, både retligt og finansielt, fra salget til regulerede takster og falder under alle omstændigheder uden for anvendelsesområdet for indledningsafgørelsen, som kun rejste tvivl om, hvorvidt den påståede fordel, som distributionsselskaberne opnåede i kraft af de regulerede taksters lave niveau og de foranstaltninger, der blev truffet for at kompensere for og refundere underskuddet i 2005, var forenelig med det indre marked.
FOREKOMST AF STATSSTØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(88)
En foranstaltning udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) ydes ved hjælp af statsmidler, c) er selektiv, d) har en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og kan fordreje konkurrencen i EU. Eftersom disse betingelser skal opfyldes samlet, vil Kommissionen alene vurdere, om foranstaltningen har givet støttemodtagerne en økonomisk fordel.
Forekomst af en økonomisk fordel
(89)
Virksomheder begunstiges i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de opnår en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. I den henseende har EU-Domstolen i specifikke sager fastslået, at gebyrer for tjenesteydelser, der leveres til gengæld for forpligtelser, som medlemsstaterne pålægger, som ikke overstiger årlige udækkede omkostninger, og som har til formål at sikre, at de berørte virksomheder ikke pådrager sig tab, ikke udgør statsstøtte i den betydning, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, men som et beløb, der udgør et vederlag for de tjenesteydelser, der er leveret af de pågældende virksomheder (21).
(90)
Mere specifikt for elsektoren har Kommissionen i sin omfattende praksis for beslutninger vedrørende anvendelsen af artikel 107, stk. 1 og 3, litra c), i TEUF med hensyn til de forpligtelser, som distributionsselskaber pålægges til at købe elektricitet fra bestemte energikilder til en pris, der ligger over markedsprisen, heller ikke vurderet, at kompensation, der dækker forskellen mellem købsomkostninger og markedspriser, medfører en økonomisk fordel, der begunstiger distributionsselskaber. I de tilfælde handlede de pågældende operatører i henhold til lovbestemte krav som formidlere i elsystemet og fik kompensation for deres omkostninger, uden at denne kompensation blev anset for at give dem en økonomisk fordel, mens lovgivningen ganske givet blot kunne have pålagt en købsforpligtelse uden omkostningskompensation.
(91)
Det samme gælder mere specifikt på området for levering af elektricitet til regulerede takster, hvad angår kompensation, der har til formål at finansiere forskelle mellem indtjening og elektricitetsomkostningerne på engrosmarkedet til regulerede takster, der ønskes af privilegerede kunder (22). Det følger heraf, at kompensation for distributionsselskabers omkostninger til køb af elektricitet i elsektoren ikke nødvendigvis indebærer en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Den påståede kompensation til spanske distributionsselskaber for omkostninger til levering til regulerede takster skal undersøges i lyset af disse tidligere sager.
(92)
Den foreløbige konklusion i Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure var, at der var tale om en økonomisk fordel i forhold til markedsvilkårene, som begunstigede de spanske distributionsselskaber på grundlag af to argumenter. Distributionsselskaberne opnåede for det første angiveligt en garanteret fortjenstmargen i forbindelse med leveringen til den regulerede takst. Ved at tilskynde kunder til at skifte til det regulerede marked, som blev betjent af distributionsselskaberne, forøgede taksterne for det andet angiveligt distributionsselskabernes indtjening. Disse to argumenter kan opsummeres i én påstand, nemlig at distributionsselskabernes overskud steg proportionalt med deres levering af elektricitet til regulerede takster i 2005.
(93)
Den foreliggende beskrivelse af det spanske elsystem og de oplysninger, der blev indgivet under proceduren, som er gengivet i betragtning 16, 19, 20, 57 og 58, støtter ikke denne påstand. For ren distribution omfattede distributionsselskabernes vederlag i 2005 en fortjenstmargen, men for levering til regulerede takster modtog de kun en godtgørelse (»anerkendelse«) af deres omkostninger uden en fortjenstmargen. Distributionsselskabernes vederlag for deres rene distributionsaktiviteter var desuden uafhængigt af antallet af kunder på regulerede takster og af den mængde elektricitet, der blev solgt til taksten, og deres indtjening ville derfor ikke stige, hvis de havde betjent flere kunder på regulerede takster.
(94)
De oplysninger, der blev indsamlet under proceduren, støtter således ikke påstanden om, at salget af elektricitet til regulerede takster forøgede de spanske distributionsselskabers overskud i 2005, fordi de var begunstiget af en garanteret fortjenstmargen.
(95)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt anerkendelsen af forsyningsomkostninger og kompensation heraf gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår, skal det understreges, at anerkendelsen af de omkostninger, der opstod i form af inddrivelsesrettigheder indrømmet til de fem foretagender, der var udpeget ved artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005, dvs. Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. og Elcogás, S.A., ikke var vederlag for deres distributionsaktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 29 og 30 blev de pågældende elselskaber, selv om Elcogás S.A., der ikke havde nogen datterselskaber, ikke havde aktiviteter i distributionssektoren i 2005 (eller senere), udpeget i medfør af deres eksisterende ret til at modtage strandede omkostninger og muligvis deres produktionsaktiviteter, men ikke deres distributionsaktiviteter til regulerede takster.
(96)
Selv om det antages, at de inddrivelsesrettigheder, der afspejler de fem foretagenders forpligtelse nævnt ovenfor til at præfinansiere elsystemets underskud i 2005, kunne fortolkes som en kompensation for omkostningerne for de fire foretagender med aktiviteter i distributionssektoren til regulerede takster, skal der for det andet tages hensyn til de faktiske betingelser, hvorunder distributionsselskaberne havde pligt til at gennemføre denne fuldt ud regulerede aktivitet. Som allerede forklaret i betragtning 54 og 55 kunne distributionsselskaberne hverken generere overskud eller underskud, vælge, hvordan de ville indkøbe elektricitet, vælge deres kunder, bestemme salgsprisen eller tilbyde yderligere tjenesteydelser, der ville sikre dem en fortjenstmargen. Distributionsselskaberne selv, og også de vertikalt integrerede foretagender, de tilhørte, havde ingen økonomisk interesse, hverken direkte eller indirekte, i leveringen af elektricitet til den regulerede takst. Et vertikalt integreret foretagende ville i stedet have en interesse i at betjene slutkunder på markedsvilkår, da dets forsyningsdivision ville have opnået en fortjeneste af et sådant salg, hvilket ikke ville være tilfældet, hvis kunderne blev forsynet af foretagendets distributionsselskab til regulerede takster.
(97)
Ved en sammenligning med forsyningsvilkårene på et frit marked tages der på den måde ikke hensyn til de forskellige retlige og faktiske forhold mellem leverandørerne på det frie marked og distributionsselskaberne, som leverer til regulerede takster. Staten kan i princippet pålægge distributionsselskaberne i et elsystem købs- og salgspriser samt andre handelsvilkår, men det betyder ikke, at kompensation for omkostninger, som sidstnævnte pådrager sig, giver dem en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. Takstregulering, som yderligere understøttes af en forsyningsforpligtelse, giver ikke frihed til at vælge selv de mest grundlæggende forsyningsdrivere, som f.eks. priser og output. Det er ikke kun under hypotetiske markedsvilkår, dvs. hvis der ikke foreligger lovbestemte begrænsninger, vedrørende sådanne grundlæggende parametre, at distributionsselskaber ville kunne opkræve en meget højere og omkostningsdækkende takst hos slutkunderne. I det spanske elsystem var distributionsselskabet - eller operatøren af højspændingsnettet til energiintensive kunder - i 2005 som i alle andre elsystemer blot en formidler, der fysisk tilslutter kunden til nettet, som en nødvendig forudsætning for leveringen af elektricitet. Da der ikke fandtes et hypotetisk alternativt distributionsnet i Spanien i 2005, blev de pågældende distributionsselskaber udpeget og forsynede både det frie marked og det regulerede marked. Distributionsselskaberne spiller en vigtig rolle, fordi de muliggør elforsyningen, uanset hvilke specifikke ordninger eller politikker fastsættes, og uanset om de konkurrencebetingelser, der gælder for forsyningen, er baseret på markedsmekanismer eller regulering.
(98)
I et system med regulerede takster som det spanske system i 2005 vil manglende ressourcer i systemets regnskab det ene år som led i den normale forretningsførelse normalt blive indhentet i det efterfølgende år via højere takster og/eller tilslutningsafgifter for slutkunderne, mens faldende omkostninger ville generere et overskud, som ville gøre det muligt derefter at sænke taksterne eller tilslutningsafgifterne. Når specifikke kategorier af indtægter ikke er øremærket til omkostninger, vil stigningen (faldet) i indtægter og/eller omkostninger muligvis ikke føre til et tilsvarende underskud eller overskud til gavn for distributionsselskaberne. Figur 1 i betragtning 27, viser f.eks., at de energipriser, der indgik i de regulerede takster, generelt lå under engrosmarkedspriserne i de fleste måneder af 2005, mens det modsatte gjorde sig gældende fra november 2006 til december 2007, uden at dette udmøntede sig i øgede overskud for distributionsselskabernes aktivitet vedrørende levering af elektricitet til regulerede takster. Dette er i overensstemmelse med det lovbestemte system, hvor distributionsselskaberne ikke skal bære omkostningerne ved skævheder i systemets omkostninger og indtjening, hverken helt eller delvist, ligesom de heller ikke kan opnå overskud ved denne aktivitet, idet ethvert overskud af salget af elektricitet til regulerede takster vil blive anvendt til at dække andre systemomkostninger.
(99)
Distributionsselskaberne handlede som finansielle formidlere i elsystemet, idet de centraliserede alle finansielle strømme, både indgående (reguleret indtjening fra takster og tilslutningsafgifter) og udgående (alle systemets generalomkostninger). Elsystemets regulerede indtægter og omkostninger omfattede i 2005, som forklaret i betragtning 19, 20 og 28, en lang række markedsstyrede og politisk styrede regulerede omkostninger, som f.eks. omkostninger til køb af elektricitet, herunder fra vedvarende energikilder, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, transport- og distributionsomkostninger osv., uden at specifikke indtægter blev øremærket til bestemte omkostninger. Den regulerede indtjening blev aldrig distributionsselskabernes ejendom, bortset fra vederlaget for ren distribution, som de beholdt efter fradrag af alle andre systemomkostninger.
(100)
Et underskud i regnskabet som det, der opstod i 2005, ville - uanset dets årsager - derfor fremgå af distributionsselskabernes regnskaber, uden at de havde mulighed for at træffe beslutninger vedrørende niveauet af reguleret indtjening og omkostninger eller finansieringen af specifikke omkostninger med specifikke indtægter. Som det fremgår af figurerne i betragtning 28, beløb elsystemets transport- og distributionsomkostninger sig til 4 410 mio. EUR i 2005, hvilket var i overensstemmelse med de samme omkostningskategorier i henholdsvis 2004 og 2006. Distributionsselskabernes omkostningsniveau har således ingen forbindelse til størrelsen af underskuddet i 2005.
(101)
Det er derfor ikke helt berettiget at betegne underskuddet for 2005 som »distributionsselskabernes tab«, fordi underskuddet ikke kan tilregnes distributionsselskabernes handlinger, men i stedet lovbestemmelserne vedrørende slutkundernes ret til elforsyning til regulerede takster og i en vis grad de lovgivningsmæssige og politiske valg, der er truffet for at støtte elproduktionen fra eksempelvis vedvarende energikilder og kraftvarmeværker. Finansieringen af underskuddet på elsystemets regnskab via de mekanismer, der er beskrevet i betragtning 29-32, er derfor ikke en metode til at absorbere distributionsselskabernes specifikke tab, men snarere systemets generelle tab. Uden anerkendelsen af underskuddet på 3 811 mio. EUR i 2005 og de fem største elselskabers præfinansiering heraf havde det ikke været muligt at betale systemets transmissions- og distributionsomkostninger til fordel for alle slutkunder på både det regulerede marked og det frie marked.
(102)
Den formelle undersøgelse har ikke påvist, at distributionsselskaberne er blevet begunstiget af andre fordele. Distributionsselskaberne overførte hele fordelen ved lave regulerede takster til slutkunder, opnåede intet overskud af salget og opnåede ingen fordele i form af kunder, der vendte tilbage til det regulerede marked. Fra et finansielt synspunkt havde de spanske distributionsselskaber således samme position som en systemformidler. I den henseende adskilte anerkendelsen af omkostningerne til levering af elektricitet til regulerede takster i det spanske elsystem i 2005 sig ikke fra kompensationen af omkostningerne til køb af elektricitet, som Kommissionen ikke har klassificeret som statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, med hensyn til elektricitet fra bestemte kilder (betragtning 90) og engroselektricitet til levering til regulerede takster (betragtning 91).
(103)
Selv om indledningsafgørelsen ikke er målrettet mod de vertikalt integrerede foretagender, som distributionsselskaberne tilhører, med regnskabsmæssig og delvis retlig adskillelse, har Kommissionen - som led i behandlingen af Céntricas bemærkninger - også vurderet, om sådanne enheder kan have haft indirekte fordele, der kunne udgøre statsstøtte. Céntrica bemærkede f.eks., at integrerede foretagender med aktiviteter på det frie detailmarked for elektricitet (gennem en forsyningsdivision) kunne undgå tab ved at opfordre kunder til at skifte til deres egne distributionsdivisioner. Det anførte også, at en producent, der tilhørte et integreret foretagende, havde et incitament til at opretholde høje engrospriser, fordi det integrerede foretagendes distributionsdivision (som solgte til den regulerede takst) ville være beskyttet mod tab.
(104)
Kommissionen har ikke kunnet konstatere, at der blev opnået en økonomisk fordel, fordi elkunder valgte et distributionsselskab frem for en leverandør. Økonomisk skabte overgangen fra forsyning til distribution ikke overskud, men forhindrede blot tab for forsyningsdivisionerne i de fire vertikalt integrerede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. og Endesa, S.A. Selskabet Elcogás var kun aktivt i elproduktionssektoren. Dette udgør dog ikke en fordel for de fire pågældende foretagender, da forsyningsdivisionerne under alle omstændigheder kunne have undgået disse tab ved blot at opsige forsyningskontrakterne. For så vidt angår forsyningsdivisionerne, indebar systemet derfor ikke en fordel, men en ulempe: De mistede kunder. Systemet var også finansielt neutralt for distributionsselskaberne (af de årsager, der er forklaret ovenfor). Producenterne ville på deres side have solgt deres elektricitet på engrosmarkedet under alle omstændigheder.
(105)
Med hensyn til producenternes påståede incitament til at holde engrospriserne på et højt niveau, skal det bemærkes, at taksterne i sig selv ikke medførte højere engrospriser, selv om det markedsmiljø, som de spanske myndigheder skabte, uden tvivl kunne have givet producenterne et incitament til at hæve priserne. En forhøjelse af priserne ville faktisk have krævet komplekse strategier og konkurrencebegrænsende foranstaltninger fra producenternes side. Der er ikke konstateret en direkte og synlig årsagssammenhæng mellem taksterne og en mulig kunstig forhøjelse af engrospriserne. Det er stadig en udokumenteret teoretisk hypotese.
(106)
Kommissionen har også vurderet muligheden for, at systemet ved at presse konkurrenter fra det frie marked ud af elmarkedet kan have givet de etablerede foretagender en fordel ved at øge og »omorganisere« deres markedsandel, således at den generelt faldt sammen med størrelsen af hvert foretagendes distributionsnet, for så vidt angår de fire vertikalt integrerede foretagender. Denne hypotetiske fordel kunne dog heller ikke konstateres af følgende grunde:
-
Det var for det første ikke altid muligt at flytte rundt på kunderne inden det samme foretagende. En kunde, der blev betjent af Endesas forsyningsdivision i et område, hvor det lokale distributionsselskab var Iberdrola, kunne f.eks. ikke skifte til Endesas distributionsdivision, men kun til Iberdrolas. Dette skifte til det regulerede marked medførte desuden en nettoomkostning for de integrerede foretagender, da det øgede de underskud, de skulle finansiere på ufordelagtige vilkår.
-
For det andet opnåede foretagenderne intet overskud ved distributionsselskabernes salg. Den mulige fordel, som en højere markedsandel indebar, kunne derfor ikke omsættes til overskud i 2005 (det undersøgte år), men først i senere år, da det frie marked igen var rentabelt. For at denne fordel kunne realiseres, skulle de kunder, der blev betjent af et foretagendes distributionsselskab, skifte tilbage til foretagendets forsyningsdivision. I denne fase ville en kunde, der overvejede igen at skifte leverandør, frit kunne vælge mellem alle de forskellige leverandører på det spanske marked. Kommissionen har derfor ikke kunnet konstatere, at en højere markedsandel for foretagenderne i den omhandlede periode i sig selv indebar en konkret fordel.
-
Tværtimod led de integrerede foretagende under en objektiv ulempe, nemlig forpligtelsen til at finansiere underskuddet uden godtgørelse, idet den rente, de opnåede ved inddrivelsesrettighederne var lavere end den tilsvarende markedsrente. Det betød, at inddrivelsesrettighederne blev securitiseret med et vederlag, der var lavere end det, de kunne have opnået, hvis en markedsrente var blevet anvendt.
(107)
På grundlag af ovennævnte har Kommissionen med hensyn til forsyningen af virksomhedskunder konkluderet, at den ordning, som Spanien indførte i 2005, ikke gav hverken distributionsselskaberne eller de integrerede foretagender, de tilhørte, en økonomisk fordel, hverken direkte eller indirekte.
(108)
Med hensyn til Céntricas påstand om, at systemet forskelsbehandlede distributionsselskaber og leverandører på det frie marked, påpeger Kommissionen endelig, at der kan være tale om forskelsbehandling, når personer, som befinder sig i samme faktiske og retlige situation, behandles forskelligt, eller når den samme behandling gives personer, der befinder sig i en forskellig faktisk og retlig situation.
(109)
Påstanden er for det første klart grundløs med hensyn til Elcogás S.A., som fik indrømmet inddrivelsesrettigheder, selv om det ikke opererede i distributionssektoren. Det er for det andet ikke blevet påvist, at de fire andre udpegede foretagender, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. og Endesa, S.A., modtog kompensation i medfør af deres aktivitet som distributionsselskab, der leverede elektricitet til regulerede takster, som allerede påpeget i betragtning 30. For det tredje var distributionsselskaber og leverandører på det frie marked under alle omstændigheder ikke i samme faktiske og retlige situation. Forpligtelsen til at levere elektricitet til regulerede takster blev opfyldt under lovbestemte begrænsninger, som betød, at distributionsselskaberne handlede som finansielle og forsyningsmæssige formidler, der gennemførte lovbestemmelser, mens levering på markedsvilkår var en fuldt liberaliseret aktivitet. Den forskel i behandling, som Céntrica anfægtede, udgør derfor ikke forskelsbehandling, selv om de regulerede taksters niveau kan have været skadeligt for liberaliseringsprocessen. Dette var dog ikke konsekvensen af indrømmelsen af ulovlig statsstøtte til distributionsselskaberne.
KONKLUSION
(110)
Den tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelsen, blev fjernet i løbet af den formelle undersøgelse. Kommissionen finder det godtgjort, at Spaniens anerkendelse af de omkostninger, som eldistributionsselskaberne pådrog sig i forbindelse med deres levering af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomhedskunder, ikke gav distributionsselskaberne en økonomisk fordel som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(111)
Eftersom kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative, er der ikke behov for at undersøge, om de øvrige kriterier er opfyldt. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte til fordel for eldistributionsselskaberne. Denne konklusion omhandler den situation og periode, der er omfattet af klagen, og udelukker derfor ikke, at Kommissionen undersøger foranstaltninger, som Spanien har gennemført siden 2005 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Kongeriget Spaniens anerkendelse af de omkostninger, som distributionsselskaber har pådraget sig i forbindelse med levering af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomhedskunder i 2005, i form af inddrivelsesrettigheder til Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. og Elcogás, S.A. fastsat ved kongeligt lovdekret 5/2005, udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. februar 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 febbraio 2014
relativa all'aiuto di Stato SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) al quale la Spagna ha dato esecuzione concernente le tariffe dell'energia elettrica in Spagna: distributori
[notificata con il numero C(2013) 7743]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/457/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni in conformità ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 27 aprile 2006 le imprese Céntrica plc e Céntrica Energía S.L.U. (in appresso denominate collettivamente «Céntrica») hanno presentato una denuncia alla Commissione in relazione al sistema di tariffe elettriche regolamentate applicato in Spagna nel 2005.
(2)
Con lettera del 27 luglio 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornire informazioni relative alla misura precedentemente menzionata. La Commissione ha ricevuto dette informazioni con lettera del 22 agosto 2006.
(3)
Il 12 ottobre 2006, il caso è stato registrato come aiuto non notificato (caso NN 66/06).
(4)
Con lettera del 9 novembre 2006 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole ulteriori chiarimenti sulla misura. Le autorità spagnole hanno risposto con lettera del 12 dicembre 2006.
(5)
Con lettera del 24 gennaio 2007, la Commissione ha notificato alle autorità spagnole la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione alla misura.
(6)
La decisione della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in relazione alla misura.
(7)
Le autorità spagnole hanno presentato le proprie osservazioni con lettera del 26 febbraio 2007.
(8)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dalle seguenti parti interessate: Giunta della Galizia (lettera del 23 marzo 2007), Céntrica (lettere del 26 marzo 2007 e 3 luglio 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (lettera del 26 marzo 2007), governo delle Asturie (lettera del 27 marzo 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (lettera del 2 aprile 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (lettera del 3 aprile 2007), Ferroatlántica - produttore di metalli (lettera del 3 aprile 2007), Alcoa (lettera del 3 aprile 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (lettera del 25 aprile 2007), ENEL Viesgo (lettera del 26 aprile 2007), Iberdrola (lettera del 26 aprile 2007), Unión Fenosa Distribución (lettera del 27 aprile 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007), Endesa Distribución Eléctrica (lettera del 27 aprile 2007).
(9)
Con lettere del 15 maggio e 6 luglio 2007, la Commissione ha trasmesso le osservazioni delle parti interessate alle autorità spagnole, alle quali è stata concessa la possibilità di replicare mediante commenti, che sono stati ricevuti con lettera del 2 agosto 2007.
(10)
Céntrica ha presentato informazioni aggiuntive con lettere del 1o giugno 2007, 28 agosto 2007, 4 febbraio 2008 e 1o marzo 2008.
(11)
Con lettere del 30 luglio 2009, 19 marzo 2010 e 6 ottobre 2011, 12 aprile 2012, 31 agosto 2012, 4 febbraio 2013 e 17 luglio 2013, la Commissione ha richiesto nuovi chiarimenti alle autorità spagnole sulla misura. Le autorità hanno risposto con lettere del 5 ottobre 2009, 26 aprile 2010, 7 dicembre 2011, 12 giugno 2012, 18 ottobre 2012, 11 febbraio 2013 e 4 ottobre 2013, rispettivamente.
(12)
Il 19 aprile 2013, il procedimento è stato diviso in due parti: il caso SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti agli utenti finali di energia elettrica, e il caso SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), concernente gli aiuti ai distributori di energia elettrica. La presente decisione riguarda unicamente gli aiuti ai distributori di energia elettrica.
DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
IL SISTEMA DELL'ENERGIA ELETTRICA IN SPAGNA NEL 2005
Distinzione tra attività regolamentate e non regolamentate
(13)
Nel quadro legislativo stabilito dalla legge 54/1997 del 27 novembre 1997, in materia di energia elettrica («Ley del sector eléctrico» in appresso «LSE»), che rappresenta la pietra angolare del sistema dell'energia elettrica spagnolo, si opera una distinzione fondamentale tra attività regolamentate e attività liberalizzate.
(14)
La generazione, l'importazione, l'esportazione e la fornitura al dettaglio di energia elettrica sono attività liberalizzate, ossia, attività che gli operatori economici possono svolgere a condizioni di mercato e su cui lo Stato non esercita un rigido controllo di regolamentazione mediante, ad esempio, il controllo dei prezzi o delle condizioni di fornitura.
(15)
Per contro, la distribuzione, il trasporto e le attività realizzate dall'operatore del mercato (3) e dall'operatore del sistema (4) sono pienamente regolamentate dallo Stato. Tali attività sono generalmente regolamentate dallo Stato in qualsiasi sistema di energia elettrica, dato che gli operatori incaricati di eseguirle godono di un monopolio di fatto o di diritto. Se così non fosse gli operatori non sarebbero soggetti ad alcun vincolo che impedisca loro di violare le regole di concorrenza e applicare prezzi monopolistici, superiori al prezzo normale di mercato.
Semplice distribuzione e fornitura a tariffe regolamentate
(16)
Nel 2005, la distribuzione includeva tre tipologie di attività regolamentate nel sistema dell'energia elettrica spagnolo. La prima era la semplice distribuzione, ossia, la trasmissione di energia elettrica ai punti di consumo mediante le reti di distribuzione; si trattava di un monopolio, data l'assenza di reti alternative. La seconda tipologia includeva determinate attività di gestione commerciale strettamente connesse alla distribuzione, come la lettura dei contatori, la sottoscrizione di contratti, la fatturazione, la prestazione di servizi ai clienti ecc. Nel 2005 la terza attività era la fornitura a tariffa regolamentata, che la legge assegnava ai distributori in aggiunta alla loro principale missione legale (gestire e offrire accesso alle reti di distribuzione di energia elettrica) (5). Al completamento della riforma del settore energetico nel 2009, i distributori non fornivano più energia elettrica a tariffe regolamentate.
(17)
I distributori erano obbligati per legge ad acquistare l'energia elettrica necessaria ad approvvigionare i clienti regolamentati sul mercato all'ingrosso organizzato (il «pool») al prezzo del giorno (prezzo marginale del sistema o «prezzo del pool») o direttamente dai produttori di energie rinnovabili (6) e rivenderla in un secondo momento ai consumatori finali alla tariffa regolamentata applicabile.
Ruolo dei distributori come intermediari finanziari del sistema
(18)
Nel 2005 esistevano almeno 25 tariffe regolamentate per utenti finali a seconda del livello, profilo e/o destinazione di consumo e della tensione di connessione alla rete. Al tempo stesso, vi erano altri nove diritti di accesso alla rete regolamentati che venivano applicati agli utenti finali del mercato liberalizzato, anch'essi basati sulla tensione di connessione e altre caratteristiche (7). Sul mercato liberalizzato, gli utenti finali pagavano i diritti di accesso alla rete ai fornitori, i quali, a loro volta, le trasmettevano ai distributori. Sul mercato regolamentato, i diritti di accesso alla rete erano integrati nella tariffa regolamentata globale che gli utenti finali pagavano ai distributori (erano impliciti). A partire dal 2005, la Spagna ha introdotto delle modifiche nel sistema delle tariffe regolamentate, l'ultima delle quali risale al 2013, anno in cui la Spagna ha adottato un nuovo quadro legislativo per il settore dell'energia elettrica (legge 24/13) che include, tra le altre misure, la riforma della regolamentazione dei prezzi di mercato al dettaglio. La Spagna ha annunciato che questa nuova legge e la relativa normativa di esecuzione sarebbero state applicate nel corso del 2014.
(19)
I livelli delle tariffe regolamentate piene e i diritti regolamentati di accesso alla rete venivano stabiliti preventivamente per tutto l'anno, di solito prima della fine dell'anno n - 1, ma potevano subire degli adeguamenti nel corso dell'anno (8). Tuttavia, l'incremento annuo delle tariffe prevedeva un tetto massimo (9). In teoria, le tariffe e i diritti venivano stabiliti in base a stime, al fine di garantire che i ricavi regolamentati derivanti dalla loro applicazione fossero sufficienti a coprire i costi regolamentati del sistema di energia elettrica. In questi costi regolamentati del sistema rientravano nel 2005 i costi di fornitura di energia a tariffe piene, i costi legati all'acquisto di energia a regimi speciali (fonti rinnovabili, cogenerazione ecc.), i costi di trasporto e distribuzione, le misure di gestione della domanda, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nelle isole spagnole, gli aiuti all'industria carboniera, i deficit degli anni precedenti ecc.
(20)
Nel regime regolamentato in Spagna, i distributori erano e continuano a essere i principali intermediari finanziari del sistema. Gestivano tutti i ricavi del sistema delle tariffe regolamentate, ossia i diritti di accesso alla rete e i ricavi dalle tariffe piene. Tali ricavi, denominati collettivamente ricavi liquidabili («ingresos liquidables»), venivano utilizzati per coprire tutti i costi regolamentati del sistema. Non esistevano norme che stabilissero l'assegnazione di una determinata tipologia di ricavi o una parte di questi a una categoria specifica di costi o a parte di essi. Questa situazione ha fatto sì che i ricavi derivanti, ad esempio, dai diritti di accesso alla rete non venissero stanziati totalmente o parzialmente per finanziare, ad esempio, le sovvenzioni a favore dell'energia elettrica derivante da fonti rinnovabili o generata nei territori insulari spagnoli.
(21)
La liquidazione dei conti avveniva nell'ambito di una procedura di liquidazione realizzata sotto il controllo diretto dell'organo di regolamentazione spagnolo, la Comisión Nacional de Energía (CNE). Anche la remunerazione dei distributori (per le attività connesse alla semplice distribuzione) proveniva, dai ricavi liquidabili, dopo aver dedotto tutti gli altri costi.
Prezzi dei distributori e fornitori a confronto
(22)
Nel 2005 erano pertanto attive due categorie di operatori sul mercato al dettaglio dell'energia elettrica in Spagna: i distributori, obbligati a vendere a tariffe regolamentate, e i fornitori, che vendevano a condizioni negoziate liberamente. Per ragioni storiche, in Spagna i distributori fanno parte di gruppi integrati verticalmente (operatori storici) che hanno tradizionalmente gestiscono le reti di distribuzione in determinate zone geografiche e che si sono trasformati solo a seguito di fusioni e consolidamenti del passato. Sul mercato regolamentato, i distributori applicavano tariffe piene che non operavano distinzione alcuna tra i costi sostenuti per l'acquisto di energia elettrica e quelli derivanti dall'accesso alla rete.
(23)
I fornitori possono appartenere a gruppi integrati verticalmente (che normalmente possiedono separate divisioni per la generazione, la distribuzione e la fornitura) o essere nuovi operatori sul mercato. Spesso, i nuovi operatori non hanno capacità di generazione e operano esclusivamente sul mercato al dettaglio. Céntrica è uno di questi nuovi operatori. Sul mercato libero, i fornitori applicavano prezzi che dovevano coprire il diritto di accesso alla rete (da pagare ai distributori), i costi di approvvigionamento energetico (costi di acquisto sul mercato all'ingrosso o costi per la generazione in proprio, nel caso delle imprese integrate verticalmente) e un «margine di commercializzazione», che copriva altri costi (costi di commercializzazione, sistemi informatici, fatturazione ecc.) e una remunerazione del capitale investito.
(24)
Nel 2005 la coesistenza del mercato libero e di quello regolamentato e, nello specifico, la possibilità concessa agli utenti finali di passare liberamente da uno all'altro, implicava che le tariffe regolamentate fungessero da riferimento di prezzo, o da massimale di fatto dei prezzi del mercato libero. Per questo motivo, un fornitore poteva operare in maniera redditizia su un determinato segmento del mercato solo se esisteva un margine di commercializzazione positivo, ossia una certa differenza tra il prezzo al dettaglio - in questo caso, la tariffa regolamentata, a cui aveva diritto il cliente - e i costi generali sostenuti per prestare il servizio ai clienti.
Il deficit tariffario del 2005
(25)
Nel 2005 il livello stabilito per le tariffe regolamentate e i diritti di accesso alla rete non hanno generato ricavi tali da permettere al sistema di recuperare tutti i costi regolamentati, documentati posteriormente, corrispondenti all'intero anno. La procedura finale di liquidazione relativa al 2005, realizzata dalla CNE a fine anno, ha registrato un deficit di 3 811 milioni di EUR. Non era la prima volta che la procedura di liquidazione registrava un deficit, ma la portata del disavanzo del 2005 non aveva precedenti. Deficit meno consistenti erano già stati registrati nel 2000, 2001 e 2002.
(26)
Tra l'altro, il governo ha sottovalutato i costi effettivi legati all'acquisto dell'energia elettrica. Infatti, mentre il consumo di energia elettrica da parte degli utenti finali del mercato regolamentato e di quello liberalizzato ha seguito nel 2005 un andamento più o meno in linea con le previsioni del dicembre 2004, gli incrementi imprevisti di prezzi durante l'anno hanno portato i prezzi all'ingrosso a 62,4 EUR/MWh nel 2005, rispetto alla tariffa pari a 35,61 EUR/MWh del 2004. Di conseguenza, il prezzo medio all'ingrosso nel 2005 è stato di 59,47 EUR/MWh. Tra le cause di questo incremento rientrano un anno di clima estremamente secco (che ha ridotto la produzione di energia idroelettrica del 55 %), l'aumento dei prezzi del petrolio, l'impatto del prezzo di mercato delle quote di emissione di CO2 ricevute gratuitamente dal sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione, nonché un aumento della domanda di energia superiore alla crescita del PIL.
(27)
La Comisión Nacional de Energía, l'organo incaricato della regolamentazione in Spagna, ha segnalato che, in media, le tariffe piene del 2005 non riflettevano i costi di fornitura e, nello specifico, il costo di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso. In particolare, come si evince dal grafico riportato qui di seguito, solamente nei cinque mesi compresi tra gennaio e febbraio 2005 e tra aprile e giugno 2005, i prezzi impliciti nelle tariffe medie regolamentate piene erano inferiori ai prezzi medi del mercato all'ingrosso dell'energia elettrica. Per contro, la situazione si è invertita tra ottobre 2006 e dicembre 2007: durante questi quattordici mesi i prezzi medi all'ingrosso sono scesi drasticamente al di sotto dei prezzi impliciti dell'energia elettrica a tariffe medie regolamentate piene, un calo di gran lunga superiore alla differenza osservata nei sette mesi del 2005, quando i prezzi all'ingrosso sono stati superiori a quelli impliciti a tariffe piene.
Grafico 1
Prezzo medio ponderato all'ingrosso e prezzo implicito dell'energia elettrica a tariffa piena
Fonte: CNE - Relazione sull'evoluzione della concorrenza nei mercati del gas e dell'energia elettrica. Periodo 2005-2007, pag. 84.
(28)
Un altro fattore che ha contribuito in maniera significativa ad aumentare i costi generali del sistema è stato il livello elevato degli aiuti destinati alla generazione di energie rinnovabili. Nello specifico, i produttori di energie rinnovabili potevano decidere se partecipare direttamente al mercato all'ingrosso dell'energia elettrica, noto come «pool». Nel 2005, tale possibilità risultava particolarmente allettante, tanto che un numero di produttori di energie rinnovabili superiore alle previsioni ha partecipato al pool, aumentando i costi del sistema. Inoltre, gli aiuti diretti ai costi dell'energia elettrica prodotta in regime speciale (energie rinnovabili, cogenerazione) non venduta al «pool», iscritti come costi regolamentati nei conti, hanno raggiunto i 2 701 milioni di EUR nel 2005, un incremento del 5,75 % rispetto al 2004. A titolo di esempio, i costi di trasporto e distribuzione del sistema ammontavano a 4 142 milioni di EUR nel 2004, 4 410 milioni di EUR nel 2005 e 4 567 milioni di EUR nel 2006.
Meccanismo adottato per prefinanziare il deficit
(29)
L'accumulo del deficit non è passato inosservato. Già nel marzo 2005, quando era emerso che si stava generando un deficit tariffario, le autorità spagnole hanno disposto, con l'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005 (10), che a stanziare i fondi necessari a coprire la forbice tra costi e ricavi del sistema di energia elettrica fossero le cinque principali «imprese del settore energetico con crediti commerciali», che erano quelli a cui spettava il diritto di ricevere una compensazione dei costi non recuperabili (11), secondo le seguenti percentuali:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %,
-
Endesa, SA: 44,16 %,
-
Elcogás, SA: 1,91 %
(30)
Il saldo negativo nel conto dei costi non recuperabili avrebbe generato crediti commerciali, consistenti nel diritto spettante alle imprese di ottenere ricavi dai consumatori di energia elettrica nel futuro. Le imprese fornitrici potevano cartolarizzare tali crediti e venderli sul mercato. Tali società, ad eccezione di Elcogás SA, sono imprese madri di enti integrati verticalmente che, di norma, operano nel settore della generazione di energia elettrica, nonché in quello della distribuzione mediante divisioni di distribuzione. Ai sensi dell'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005, i motivi e i criteri alla base della designazione di queste cinque imprese per il prefinanziamento del deficit tariffario del 2005 - e non di altre imprese che operano sul mercato dell'energia elettrica spagnolo - sembrano legati al loro diritto di ricevere compensazioni per i costi non recuperabili e non, ad esempio, per la loro attività nel settore della distribuzione. Elcogás SA, infatti, è stata e continua a essere un'impresa attiva esclusivamente nel settore della generazione di energia elettrica (12). Al tempo stesso, per finanziare il deficit del sistema dell'energia elettrica negli anni successivi, la Spagna ha designato l'impresa madre dell'ente (ad esempio, Endesa S.A Iberdrola SA) o la sua divisione responsabile della generazione (Endesa Generación SA Iberdrola Generación SA nel regio decreto-legge 6/2009), ma non ha mai coinvolto la divisione di distribuzione (ossia, Endesa Distribución Eléctrica, S.L, filiale di piena proprietà incaricata della distribuzione dell'energia elettrica nell'ambito del sistema di tariffe regolamentate nel 2005).
(31)
Nel giugno 2006 le autorità spagnole hanno adottato una decisione in merito alle modalità di recupero del deficit del 2005 dai consumatori di energia elettrica tramite le tariffe regolamentate. Con il regio decreto 809/2006 (13), le autorità spagnole hanno disposto che fossero i consumatori a pagare il deficit del 2005 (o, più precisamente, i crediti commerciali concessi alle imprese fornitrici) nel corso di quattordici anni e mezzo, mediante una maggiorazione speciale applicata sia alle tariffe piene che a quelle di accesso. Tale maggiorazione, calcolata come importo annuo necessario a recuperare in maniera lineare il valore anno netto del deficit del 2005 nel corso dei 14,5 anni, è stata fissata all'1,378 % della tariffa piena e al 3,975 % della tariffa di accesso per il 2006. Il tasso di interesse applicabile era l'Euribor a tre mesi.
(32)
Tale maggiorazione è stata considerata al pari di un «contributo con destinazione specifica». Le autorità spagnole hanno disposto che le entrate provenienti dal contributo per il finanziamento del deficit del 2005 venissero accumulate nel conto di deposito gestito dalla CNE. La CNE si sarebbe poi occupata di trasferire i fondi ai titolari dei crediti commerciali, ossia, alle imprese produttrici di energia che hanno finanziato il deficit o agli enti che avessero eventualmente comprato i crediti commerciali, a seconda della quota del deficit finanziata da ciascuno di essi.
Effetti del deficit tariffario sul mercato spagnolo
(33)
Nel 2005 il mercato libero soddisfaceva il 37,49 % della domanda di energia elettrica in Spagna. Tale percentuale corrispondeva a un numero relativamente ridotto di consumatori, dal momento che solo l'8,5 % dei consumatori acquistava energia elettrica sul mercato libero, mentre il 91,5 % era ancora soggetto alle tariffe regolamentate (rispetto al 97 % del 2004). I clienti di alta tensione (soprattutto clienti industriali) rappresentavano il gruppo principale presente sul mercato libero, dato che il 38,9 % di questi si era avvalso dell'opzione di scelta e i loro acquisti rappresentavano, nel 2005, il 29 % del consumo totale di energia elettrica nella Spagna continentale. La maggior parte delle famiglie e dei consumatori di bassa tensione, che potevano scegliere il mercato libero a partire dal 2003 (14), hanno conservato le tariffe regolamentate, nonostante una parte significativa di questi avesse scelto il mercato libero nel 2005. Al 31 dicembre del 2005, il mercato libero contava più di due milioni di consumatori (rispetto a 1,3 milioni nel 2004).
(34)
Tuttavia, il vantaggio medio di prezzo che offrivano le tariffe regolamentate nel 2005 deve essere interpretato in parallelo con il ritorno dei consumatori al mercato regolamentato, sebbene con un certo ritardo. Come si evince dalla tabella 2, il numero di consumatori serviti dal mercato libero è aumentato nel corso dell'intero 2005, ma ha subito un calo nel 2006, pertanto la percentuale (8,15 %) al livello già raggiunto nel primo semestre del 2005. Analogamente, la riduzione della quantità di energia elettrica fornita dal mercato libero agli utenti finali registrata nel dicembre del 2004 è proseguita nel primo semestre del 2005 e, anche se ha subito una battuta d'arresto significativa tra giugno e settembre del 2005, è proseguita nel dicembre del 2005 e durante tutto il 2006.
Tabella 2
Quota di centri di fornitura e energia elettrica sul mercato libero (espressa in percentuale sul mercato totale) 2004-2006.
Energia elettrica
2004
2005
2006
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
Mar
Giu
Set
Dic
in percentuale di centri di fornitura
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
in percentuale di energia elettrica
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relazione della CNE, «Nota informativa sulle forniture di energia elettrica e gas naturale sui mercati liberalizzati, aggiornamento del 31 dicembre 2006».
(35)
Sebbene le ricadute delle perdite subite dai fornitori avessero iniziato a farsi sentire a metà 2005, quando i prezzi all'ingrosso avevano cominciato ad aumentare considerevolmente, i contratti di fornitura non potevano essere risolti immediatamente. Per questo motivo, i fornitori del mercato libero, nello specifico quelli che non avevano capacità di generazione, ma che dovevano acquistare energia elettrica sul mercato all'ingrosso, si sono visti obbligati a scegliere se presentare offerte a condizioni di mercato libero equivalenti alle tariffe regolamentate, nonostante il rischio di perdite, oppure se applicare prezzi superiori che rispecchiassero i costi effettivi di acquisto, perdendo così una quota di mercato.
DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO PREVISTO DALL'ARTICOLO 108, PARAGRAFO 2, DEL TFUE
(36)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale si è basata su diversi motivi riportati qui di seguito:
(37)
La decisione ha confrontato le tariffe regolamentate pagate dalle diverse categorie di utenti finali con i prezzi stimati che questi ultimi avrebbero dovuto pagare sul mercato libero in assenza di tali tariffe e ha rilevato che sembrava esistere un vantaggio a favore della maggior parte delle categorie di utenti. Il presunto aiuto a favore degli utenti finali è oggetto di una decisione indipendente sul caso SA.21817 - Tariffe dell'energia elettrica regolamentate: consumatori.
(38)
Per quanto riguarda i distributori, la decisione di avvio ha segnalato che, dal momento che incoraggiava gli utenti finali a rientrare sul mercato regolamentato, il sistema avrebbe potuto avvantaggiare i distributori, che sembrerebbero aver guadagnato con un margine di profitto garantito sulle loro attività regolamentate. Tale vantaggio sembrava essere stato concesso selettivamente ai distributori, in quanto unici operatori del mercato a cui era concesso vendere energia elettrica a tariffe regolamentate.
(39)
La decisione stabiliva altresì che il sistema implicava un trasferimento di risorse statali, dato che la maggiorazione sul prezzo utilizzato per rimborsare il deficit costituisce un tributo parafiscale, le cui entrate passano attraverso l'ente regolatore CNE (organismo pubblico) prima di essere canalizzate verso i beneficiari finali. La decisione ha concluso che, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia in merito a tale questione, tali fondi dovevano essere considerati risorse statali.
(40)
Considerando che sia gli utenti finali che i distributori operano su mercati generalmente aperti alla concorrenza e al commercio all'interno dell'Unione, nella decisione di avvio la Commissione è giunta alla conclusione che venivano soddisfatti tutti i criteri previsti nell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE e che la misura rappresentava un aiuto di Stato a favore degli utenti finali e dei distributori.
(41)
Dopo aver osservato che nessuna delle clausole di esenzione di cui all'articolo 107 TFUE appariva applicabile, la decisione di avvio considerava se la fornitura di energia elettrica alle tariffe regolamentate potesse essere considerata un servizio d'interesse economico generale (SIEG) e, in quanto tale, godere dell'esenzione prevista nell'articolo 106, paragrafo 2, TFUE. La decisione di avvio stabiliva che il margine di discrezione degli Stati membri per stabilire obblighi del servizio pubblico nel settore dell'energia elettrica fosse limitato dalle disposizioni della direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (15) (in appresso, la «direttiva sull'energia elettrica»). Tale direttiva prevede che gli Stati membri devono stabilire un obbligo di servizio universale (incluso, nello specifico, il diritto di ricevere fornitura a prezzi ragionevoli), esclusivamente per le famiglie e le piccole imprese (16). La decisione concludeva che, ai sensi della direttiva sull'energia elettrica, la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate alle medie e grandi imprese non potesse essere considerata un SIEG a tutti gli effetti.
(42)
La Commissione ha quindi espresso serie perplessità in merito alla possibilità di considerare compatibili con il mercato interno gli elementi di aiuto inclusi nelle tariffe regolamentate applicate alle imprese diverse dalle piccole imprese e ai distributori.
OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(43)
All'invito della Commissione a presentare osservazioni sulla decisione di avviare l'indagine in maniera approfondita hanno risposto numerosi grandi consumatori industriali, distributori, fornitori indipendenti e governi delle comunità autonome spagnole. Di seguito si riassumono esclusivamente le osservazioni relative al presunto aiuto di Stato concesso ai distributori.
OSSERVAZIONI DEI FORNITORI INDIPENDENTI
(44)
Sono pervenute osservazioni da parte di Céntrica e della ACIE, l'Asociación de Comercializadores Independientes de Energía, le cui argomentazioni e conclusioni in gran parte equivalenti, vengono esaminate congiuntamente.
(45)
Il principale elemento messo in luce nelle osservazioni di Céntrica è il presunto aiuto di Stato concesso ai distributori di energia elettrica. Céntrica sostiene che il costo medio di acquisto dell'energia elettrica sul mercato all'ingrosso nel 2005 era superiore di circa 70 % rispetto alla previsione del costo medio di acquisto incluso nelle tariffe piene stabilite dal governo con il regio decreto 2329/2004.
(46)
A causa di tale divario tra le previsioni e i costi effettivi, i ricavi del sistema non sono stati sufficienti a coprire i costi, soprattutto perché il prezzo che i distributori pagavano per acquistare energia elettrica era superiore al prezzo regolamentato a cui dovevano venderla. Così, i distributori hanno registrato un deficit nei loro conti. Tuttavia, a causa del meccanismo adottato dalle autorità spagnole per sanare il deficit di ricavi (che consisteva nel richiedere ai produttori di energia che soddisfacevano i requisiti di prefinanziare il deficit in cambio di un diritto al rimborso successivo), i conti dei distributori si sono mantenuti in equilibrio e le loro perdite sono state compensate di fatto dallo Stato.
(47)
I fornitori del mercato libero hanno ricevuto un trattamento diverso, nonostante avessero subito perdite analoghe. Secondo Céntrica e la ACIE, i fornitori del mercato libero avevano costi di acquisto simili a quelli dei distributori (17). Erano inoltre obbligati, di fatto, ad adeguarsi al livello della tariffa piena stabilito dal governo per ogni categoria di cliente, perché altrimenti non avrebbero attratto nuovi clienti e avrebbero perso i clienti già esistenti. Nello specifico, la ACIE indica che, all'inizio del 2005, i propri membri avevano stipulato contratti basati sulle previsioni governative dei prezzi all'ingrosso, che in seguito hanno dovuto rispettare, nonostante non fossero redditizi. Questa situazione ha fatto sì che i fornitori indipendenti subissero delle perdite. Céntrica ritiene di aver subito nel 2005 perdite pari a 10 milioni di EUR. Secondo la ACIE, diversi fornitori, tra cui Comercial, Electranorte, CYD Energía e RWE, sono stati obbligati a uscire dal mercato.
(48)
Secondo la ACIE e Céntrica, la compensazione delle perdite dei distributori ha falsato la concorrenza, ha generato discriminazione nei confronti dei fornitori indipendenti e deve essere considerata un aiuto di Stato. Oltre a sostenere che la compensazione delle perdite rappresenta un vantaggio di per sé, Céntrica ha affermato che gli operatori storici del mercato (imprese integrate verticalmente) potevano conservare la propria quota di mercato ed evitare perdite incoraggiando i clienti a trasferirsi dalle proprie divisioni di fornitura, che registravano perdite, alle proprie divisioni di distribuzione che, se del caso, avrebbero ricevuto una compensazione.
(49)
Secondo la ACIE e Céntrica, il vantaggio per le imprese già consolidate era «specifico», ossia, selettivo, dal momento che il meccanismo di finanziamento e compensazione avvantaggiava nello specifico i distributori mediante la concessione di un vantaggio finanziario e competitivo sui fornitori del mercato libero. Céntrica sosteneva che la distinzione tra distributori e fornitori del mercato libero era esclusivamente formale, dal momento che entrambe le categorie erano in concorrenza tra loro sullo stesso mercato (la vendita di energia elettrica al dettaglio), su entrambe incidevano le tariffe piene (perché imposte legalmente o perché fungevano di fatto da tetto sui prezzi di mercato), entrambe acquistavano energia elettrica allo stesso prezzo e subivano le stesse perdite.
(50)
Secondo Céntrica, il trattamento preferenziale riservato ai distributori non era giustificato da alcun motivo logico o connesso alla struttura del sistema dell'energia elettrica né poteva essere considerato una compensazione per un servizio d'interesse economico generale. Céntrica sostiene che il sistema ha violato la direttiva sull'energia elettrica, non solo per il carattere discriminatorio del regime di deficit, ma anche per aver privato i consumatori del diritto di disporre di prezzi e tariffe trasparenti (18). Dal momento che la corresponsione di una parte del prezzo da pagare per l'energia elettrica nel 2005 è stata prorogata negli anni successivi, i prezzi finali applicati risultavano opachi per i consumatori.
(51)
Céntrica sostiene che il vantaggio selettivo concesso dalle disposizioni sul deficit avvantaggiava non solo i distributori ma anche le imprese integrate verticalmente a cui appartenevano questi ultimi. Secondo Céntrica, un gruppo integrato verticalmente deve essere considerato un'unica impresa ai fini dell'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato. Céntrica ritiene che il sistema spagnolo consentiva alle imprese produttrici di aumentare i prezzi sul mercato all'ingrosso, continuando a ottenere profitti. In queste circostanze, era nell'interesse dei gruppi mantenere la quota di mercato di cui disponevano le loro divisioni di distribuzione. Ne consegue che anche i gruppi integrati verticalmente dovevano essere considerati beneficiari di aiuto di Stato.
OSSERVAZIONI DEI DISTRIBUTORI
(52)
Sono pervenute osservazioni di UNESA (l'associazione che rappresenta i distributori), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución e Endesa Distribución, i cui commenti, in gran parte equivalenti, vengono esaminati congiuntamente.
(53)
I distributori (rappresentati da UNESA) distinguono da una parte la semplice distribuzione e le attività di gestione commerciale, che considerano un SIEG e, dall'altra, la fornitura a tariffe regolamentate, che ritengono non implichi aiuto di Stato, visto che non dà luogo a un vantaggio finanziario.
(54)
I distributori ricordano che il contesto giuridico in cui fornitori e distributori esercitavano le loro rispettive attività era molto diverso, dato che questi ultimi erano obbligati ad acquistare energia elettrica per la fornitura a tariffe regolamentate in modo specifico (dal «pool» o dai produttori a «regime speciale»), mentre i fornitori potevano negoziare liberamente i propri prezzi. I distributori non potevano rifiutare di fornire energia elettrica ai clienti regolamentati né attrarre altri clienti oltre a quelli che sceglievano le tariffe regolamentate. I distributori non potevano neanche offrire servizi aggiuntivi, mentre i fornitori potevano stabilire le proprie condizioni di fornitura.
(55)
Nella tabella che segue si riassumono le differenze tra i fornitori del mercato libero e i distributori relativamente alla vendita di energia elettrica al dettaglio (19):
Obbligo di fornitura
Mercato potenziale
Acquisti di energia
Fornitori
No
Tutti gli utenti spagnoli
Qualsiasi meccanismo
Distributori
Sì
Esclusivamente utenti connessi alle loro reti
Attraverso il «pool» o da produttori a regime speciale
Prezzo di acquisto all'ingrosso
Prezzo di vendita
Margine di profitto
Fornitori
Libero
Libero
Margine sulle vendite
Distributori
Prezzo del «pool» o del «regime speciale» regolamentato
Tariffe regolamentate
Senza margine di profitto
(56)
I distributori concludono pertanto che, alla luce del diverso contesto giuridico e fattuale, i fornitori del mercato libero non erano in concorrenza con i distributori, ma con le tariffe regolamentate, che fungevano da prezzo di riferimento sul mercato.
(57)
I distributori sostengono che l'attività di fornitura di energia elettrica a tariffa non determinava alcun profitto né vantaggio nei loro confronti. Mentre la remunerazione dei distributori derivante dalla semplice distribuzione e dalla gestione commerciale includeva un margine di profitto volto a remunerare il capitale investito, per fornire energia elettrica a tariffe regolamentate i distributori ottenevano solamente un rimborso dei costi sostenuti" senza alcun margine di profitto. Nello specifico, i costi «riconosciuti» a un distributore si basavano sul prezzo medio ponderato pagato per l'energia elettrica nel periodo di riferimento. In determinate circostanze, tali costi riconosciuti potevano essere inferiori ai costi effettivi totali sostenuti da un distributore. Quando le attività di vendita regolamentata generavano un'eccedenza, tali fondi non andavano a finire ai distributori, ma, durante la procedura di liquidazione, venivano destinati al finanziamento di altri costi generali del sistema. L'importo riconosciuto dallo Stato era pari alla differenza tra il prezzo medio ponderato degli acquisti di energia elettrica, moltiplicata per la quantità di energia trasferita a ogni distributore, previa correzione delle perdite ordinarie.
(58)
I distributori sostengono inoltre di non aver ottenuto alcun vantaggio finanziario, né diretto né indiretto, dal ritorno dei clienti, che prima avevano optato per il mercato libero alle tariffe regolamentate, dato che la loro remunerazione per la semplice distribuzione e gestione commerciale era totalmente indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate o dalla quantità di energia elettrica venduta a tali tariffe.
-
In primo luogo, come già segnalato, la remunerazione per la fornitura a tariffe regolamentate era unicamente un rimborso dei costi.
-
In secondo luogo, la remunerazione per la semplice distribuzione era anch'essa indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate, dato che si basava sul volume di «energia trasferita», che includeva tutta l'energia elettrica trasferita dai distributori nella rete, indipendentemente dal fatto che tale energia fosse venduta a tariffe regolamentate o a prezzi del mercato libero.
-
In terzo luogo, la remunerazione per le attività di gestione commerciale era anch'essa indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate, dal momento che la legge prevedeva pagamenti basati sul numero di contratti stipulati (sia per le tariffe di acceso che per quelle regolamentate) e non era pertanto legata al numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate. In ogni caso, i distributori dovevano gestire le richieste di tutti i clienti, come i cambiamenti nel tipo di connessione, contratti, fatturazioni delle tariffe di accesso, lettura dei contatori ecc., senza considerare la tipologia di fornitura.
(59)
I distributori giungono quindi alla conclusione che la «compensazione» che hanno ricevuto per la fornitura a tariffe regolamentate deve essere considerata piuttosto come rimborso degli importi che dovevano pagare anticipatamente ai sensi della legge o come risarcimento danni.
(60)
Nello specifico, Iberdrola sostiene che non sarebbe corretto da un punto di vista giuridico né economico imputare il deficit ai distributori. I costi sostenuti per l'acquisto di energia elettrica per il mercato regolamentato erano imputabili al sistema dell'energia elettrica, non ai distributori, che agivano come semplici esecutori di disposizioni legali. I ricavi derivanti dalle vendite a prezzi regolamentati non sono mai stati di proprietà dei distributori, ma appartenevano al sistema dell'energia elettrica nel suo insieme e pertanto il sistema deve essere considerato il «venditore» di energia elettrica a prezzi regolamentati. In un sistema così regolamentato come quello spagnolo, sarebbe poco sensato, secondo Iberdrola, imputare ai distributori gli squilibri finanziari causati dalla struttura di regolamentazione o dagli errori nelle previsioni dei costi futuri di energia elettrica.
(61)
Iberdrola segnala inoltre che i distributori non hanno conservato i ricavi della maggiorazione che, in quanto contributo con destinazione specifica, sono stati trasferiti immediatamente al conto di deposito aperto dalla CNE e trasmessi ai produttori di energia elettrica che hanno prefinanziato il deficit.
OSSERVAZIONI DEL PRINCIPATO DELLE ASTURIE
(62)
Le osservazioni del Principato delle Asturie sono analoghe a quelle presentate dal governo spagnolo, per cui è opportuno fare riferimento a queste ultime.
OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA
(63)
La Spagna ritiene che il sistema delle tariffe regolamentate nel 2005 non implicasse aiuti né per gli utenti finali né per i distributori. Nello specifico, per quanto riguarda i distributori, la Spagna ritiene che la compensazione che hanno ricevuto fosse in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Altmark e pertanto non rappresentasse un aiuto di Stato.
ESISTENZA DI AIUTO DI STATO
NON ESISTE ALCUN VINCOLO CAUSALE TRA LE MISURE STATALI E IL DEFICIT E QUEST'ULTIMO NON È IMPUTABILE ALLO STATO
(64)
La Spagna ritiene che il deficit non sia imputabile allo Stato perché è stato causato da circostanze esterne imprevedibili e non dall'intenzione deliberata dello Stato di sovvenzionare determinate attività.
(65)
La Spagna sostiene che la legislazione dell'Unione in vigore nel 2005 non impediva la fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate stabilite dallo Stato. Di conseguenza, la regolamentazione statale era legalmente valida in quanto espressione della sovranità nazionale. Una di queste prerogative sovrane consiste nel determinare le tariffe in modo che i costi stimati riescano a soddisfare la domanda prevista.
(66)
I distributori ricevevano fondi mediante le tariffe piene e quelle di accesso e trasferivano successivamente su conti speciali una parte di questi ricavi (secondo le percentuali stabilite nel decreto annuale sulle tariffe). In un secondo momento, detraevano gli acquisti di energia elettrica effettuati dal «pool» e dai produttori a «regime speciale». Se i ricavi delle tariffe piene e di accesso non coprivano il costo delle attività regolamentate, si generava un deficit tariffario.
(67)
La Spagna sostiene che il deficit del 2005 è stato generato da una differenza tra le previsioni governative dei prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica e i prezzi effettivi registrati nel «pool». I prezzi del 2005 sono stati eccezionalmente alti per cause imprevedibili assimilabili alla forza maggiore (cfr. punto 26).
(68)
Dal momento che l'evento che ha provocato il presunto aiuto sarebbe un'evoluzione dei prezzi all'ingrosso superiore alle previsioni, il presunto vantaggio non potrebbe imputarsi a uno strumento giuridico. Pur supponendo che tale vantaggio sia esistito, sarebbe stato causato da circostanze estranee alle intenzioni dello Stato. L'esistenza di un caso di forza maggiore, secondo la Spagna, rompe il vincolo causale tra la decisione amministrativa che fissava le tariffe e il vantaggio competitivo che avrebbe dato luogo a un aiuto di Stato. Pur supponendo che fosse soddisfatto il requisito oggettivo del vincolo causale, sarebbe venuto meno il requisito soggettivo dell'intenzionalità (imputabilità) da parte dello Stato.
ASSENZA DI FONDI STATALI
(69)
La Spagna sostiene che le tariffe non prevedevano l'utilizzo di fondi pubblici. In primo luogo, la Spagna afferma che, a tal riguardo, la maggiorazione non è un «onere» nell'accezione della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in materia di oneri parafiscali, poiché non viene riscosso dallo Stato né corrisponde a un prelievo fiscale. Secondo la Spagna, la maggiorazione è una parte integrante della tariffa e ne ha lo stesso carattere. La tariffa è quindi un prezzo privato.
(70)
In secondo luogo, i fondi non vengono riscossi dallo Stato né vengono destinati a un fondo indicato da quest'ultimo. Sono i distributori ad applicare le tariffe e non lo Stato; ne consegue che le tariffe sono prezzi privati che garantiscono l'equa remunerazione degli operatori (contemplata nella LSE). Non si tratta di imposte né di prezzi pubblici. Lo Stato non remunera niente poiché è il sistema a offrire una remunerazione in virtù delle forze di mercato per le attività non regolamentate e delle tariffe di accesso stabilite dallo Stato per le attività regolamentate. L'assenza di oneri per lo Stato in questo sistema non determinerebbe l'utilizzo di risorse statali, in linea con la giurisprudenza della causa Sloman Neptun (20). Questi fondi, inoltre, non arrivano mai alle casse dello Stato, non vengono menzionati nelle leggi finanziarie, non sono soggetti a verifiche da parte della Corte dei conti e non possono essere recuperati dai debitori con strumenti amministrativi. Ai debiti contratti con il sistema di energia elettrica non viene applicato il tasso di interesse applicabile ai debiti contratti con lo Stato.
(71)
La Spagna ribadisce che questi fondi vengono gestiti dall'organo spagnolo preposto alla regolamentazione, la CNE, che svolge semplicemente il ruolo di Mediatore contabile. Secondo la Spagna, nella sua decisione sui costi spagnoli di transizione alla concorrenza del 2001 (SA NN 49/99), la Commissione aveva già stabilito che «il passaggio di fondi attraverso la CNE aveva un carattere essenzialmente contabile. I fondi trasferiti sul conto a nome della CNE non sono mai stati di proprietà di questo organo e sono stati liquidati immediatamente ai beneficiari sulla base di un importo determinato preventivamente, non modificabile da parte della CNE». Sulla base di queste considerazioni, la Commissione è giunta alla conclusione che «non era nelle condizioni di determinare se i ricavi derivanti dall'onere stabilito nel quadro del regime dei costi non recuperabili costituissero risorse statali».
(72)
In terzo luogo, la Spagna contesta la conclusione della Commissione secondo cui le vendite regolamentate dei distributori venivano finanziate per mezzo di un'«imposta speciale» che tutti gli utenti finali dell'energia elettrica spagnola erano tenuti a pagare. Secondo la Spagna, i distributori non erano «finanziati dallo Stato», ma ricevevano una remunerazione ragionevole ed equa per la realizzazione di un compito imposto dalla legge e che erano obbligati a svolgere.
(73)
Oltre a questo, dal momento che vendevano energia elettrica a tariffe regolamentate e compravano tale energia nel «pool» ai produttori, i distributori generavano un deficit (coperto dal meccanismo di prefinanziamento stabilito dal regio decreto-legge 5/2005), ma sono stati i produttori e non i distributori a ricevere i ricavi derivanti dalla maggiorazione applicata alla tariffa.
ASSENZA DI VANTAGGI
(74)
La Spagna non condivide il parere della Commissione secondo cui le tariffe concedono un vantaggio economico ai distributori.
(75)
Per quanto riguarda i distributori, la Spagna contesta la conclusione della Commissione secondo cui i sistemi tariffari garantivano un margine di profitto minimo ai distributori. La Spagna sostiene che la fornitura a tariffe regolamentate da parte dei distributori era giustificata dalla necessità di garantire un servizio d'interesse generale e che la remunerazione per le attività regolamentate era destinata esclusivamente a coprire i costi sostenuti per rispettare gli obblighi derivanti da queste attività.
ASSENZA DI RICADUTE SULLA CONCORRENZA E SUL COMMERCIO TRA GLI STATI MEMBRI
(76)
Secondo le autorità spagnole, le disposizioni di regolamentazione applicabili alla fornitura a tariffe regolamentate non limitava la libertà di stabilimento dei fornitori di energia elettrica e non era stato riservato un trattamento preferenziale ai fornitori spagnoli rispetto a quelli degli altri Stati membri.
(77)
Nel 2005 la penisola iberica aveva una capacità di interconnessione così bassa che non esisteva un vero mercato interno dell'energia elettrica. Secondo le autorità spagnole, data questa situazione di isolamento, sarebbe eccessivo concludere che la tariffa avesse delle ricadute sulla concorrenza e sul commercio tra gli Stati membri, come sostiene la Commissione.
(78)
Le autorità spagnole sostengono che l'energia elettrica non veniva esportata al di fuori della Spagna e i distributori operanti nel paese non potevano vendere energia elettrica spagnola al di fuori del territorio nazionale. D'altra parte, qualsiasi impresa che avesse soddisfatto i requisiti avrebbe potuto partecipare alle attività di distribuzione nelle stesse condizioni delle imprese spagnole e godere del medesimo trattamento giuridico ed economico.
(79)
Secondo la Spagna, i fornitori esercitavano invece un'attività libera e non regolamentata, caratterizzata dai relativi rischi e vantaggi. Farsi carico dei rischi implicava accettare che, in determinate condizioni imprevedibili, la loro attività al dettaglio poteva non essere redditizia. La redditività, tuttavia, sarebbe stata ripristinata non appena le tariffe lo avessero permesso o fossero venute meno tali circostanze eccezionali.
ANALISI ALLA LUCE DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CAUSA ALTMARK
(80)
La Spagna afferma che, nel 2005, l'esistenza di tariffe regolamentate non era contraria alla legislazione dell'Unione, dato che il termine per la liberalizzazione del mercato per tutti i consumatori, incluse le famiglie, scadeva il 1o luglio 2007.
(81)
Secondo la Spagna, la copertura dei costi sostenuti dai distributori per fornire energia elettrica a tariffe regolamentate soddisfaceva i quattro criteri della giurisprudenza nella causa Altmark e, pertanto, tale intervento non rientra nella tipologia di aiuto di Stato.
(82)
In primo luogo, la fornitura di energia elettrica è un servizio d'interesse generale e lo Stato deve intervenire per evitare eventuali abusi delle posizioni dominanti derivanti dall'esistenza di un'unica rete (monopolio naturale). Ne consegue che le imprese che svolgono attività regolamentate si conformavano agli obblighi di servizio pubblico.
(83)
In secondo luogo, i parametri atti a determinare le tariffe sono stati stabiliti in maniera oggettiva e trasparente. La remunerazione delle attività regolamentate era oggettiva e trasparente. Anche altre imprese dell'Unione erano riuscite ad entrare a far parte del mercato della distribuzione.
(84)
In terzo luogo, i pagamenti per le attività regolamentate coprivano esclusivamente i costi sostenuti per conformarsi all'obbligo di servizio pubblico. I distributori potevano solo ottenere il rimborso dei costi derivanti dalle attività regolamentate.
(85)
In quarto luogo, il complesso quadro di regolamentazione che stabilisce le tariffe e la procedura di liquidazione dimostrano che il sistema tariffario si basava su un'analisi esaustiva dei costi e delle entrate del sistema e su un'analisi della domanda di energia elettrica.
(86)
Per tutti questi motivi la Spagna conclude che il sistema tariffario non rappresentava un aiuto di Stato, dato che era in linea con la giurisprudenza della causa Altmark.
VALUTAZIONE DELLA MISURA
(87)
L'ambito di applicazione della presente decisione è limitato alla fornitura di energia elettrica a grandi e medie imprese da parte dei distributori a tariffe regolamentate e non include le restanti attività realizzate dai distributori, corrispondenti alla semplice distribuzione. Queste ultime sono totalmente indipendenti dal punto di vista sia giuridico che finanziario dall'attività di vendita a tariffe regolamentate e, in ogni caso, non rientrano nell'ambito di applicazione della decisione di avvio. Tale decisione si limitava a sollevare dubbi in merito alla compatibilità con il mercato interno del presunto vantaggio concesso ai distributori dovuto al basso livello delle tariffe regolamentate e delle misure applicate per compensare e rimborsare il deficit del 2005.
ESISTENZA DI AIUTO DI STATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
(88)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato quando vengono soddisfatte le seguenti condizioni: a) la misura favorisce il beneficiario mediante un vantaggio economico; b) la misura viene concessa dallo Stato mediante risorse pubbliche; c) è selettiva; d) incide sugli scambi tra Stati membri; e) falsa o minaccia di falsare la concorrenza all'interno dell'Unione. Dal momento che tutte queste condizioni devono essere soddisfatte, la Commissione limiterà la sua valutazione unicamente all'esistenza di un vantaggio economico per i beneficiari.
Esistenza di un vantaggio economico
(89)
Le imprese risultano favorite ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE se ottengono un vantaggio economico che non avrebbero potuto ottenere diversamente in condizioni di mercato. A tal riguardo, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha stabilito che, in casi specifici, gli aiuti concessi per i servizi prestati in cambio di obblighi imposti dagli Stati membri non superiori ai costi annuali non coperti e destinati a garantire che le imprese coinvolte non subiscano perdite, non costituiscono aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, bensì la contropartita per i servizi prestati dalle imprese interessate (21).
(90)
Più nello specifico, nel settore dell'energia elettrica, la Commissione, nella sua estesa prassi decisionale e in applicazione dell'articolo 107, paragrafi 1 e 3, lettera c), TFUE in materia di obblighi imposti ai distributori relativamente all'acquisto di energia elettrica da determinate fonti energetiche a un prezzo superiore al mercato, non ha neanche considerato che le compensazioni che coprivano la differenza tra i costi di acquisto e i prezzi di mercato rappresentassero un vantaggio economico per i distributori. In quei casi, gli operatori in questione agivano in base a obblighi regolamentativi come meri intermediari nel sistema dell'energia elettrica e ricevevano una compensazione per i costi da essi sostenuti, senza che tale compensazione implicasse un vantaggio economico, mentre - si potrebbe argomentare - la normativa avrebbe potuto semplicemente imporre un obbligo di acquisto senza compensazione dei costi.
(91)
Una situazione analoga si verifica nell'ambito della fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate, per quanto riguarda le compensazioni destinate a finanziare la forbice tra ricavi e costi di acquisto di energia elettrica sul mercato all'ingrosso a tariffe regolamentate richieste dai consumatori che soddisfacevano i requisiti (22). Ne consegue che una compensazione dei costi di acquisto di energia elettrica dei distributori nel settore energetico non implica necessariamente un vantaggio economico ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La presunta compensazione ai distributori spagnoli per i costi di fornitura a tariffe regolamentate deve essere analizzata considerando tali precedenti.
(92)
La decisione della Commissione con cui si avvia il procedimento d'indagine formale ha concluso, a titolo preliminare, che esisteva un vantaggio economico in riferimento alle condizioni di mercato per i distributori spagnoli sulla base di due argomentazioni. In primo luogo, i distributori hanno presumibilmente ottenuto un margine di profitto garantito dall'attività di fornitura a tariffa regolamentata. In secondo luogo, incoraggiando gli utenti a scegliere il mercato regolamentato su cui operavano i distributori, le tariffe avrebbero comportato un aumento dei ricavi di questi ultimi. Queste due argomentazioni possono essere riassunte in un'unica affermazione: il vantaggio dei distributori è aumentato in proporzione alle forniture di energia elettrica a tariffe regolamentate nel 2005.
(93)
La descrizione disponibile del sistema dell'energia elettrica spagnolo e le informazioni fornite nel corso del procedimento, di cui si riferisce nei considerando 16, 19, 20, 57 e 58, non corrobora tale affermazione. A differenza della semplice distribuzione, per la quale la remunerazione percepita dai distributori nel 2005 includeva un margine di profitto, i distributori ricevevano solo un rimborso («riconoscimento») dei costi senza alcun margine di profitto per la fornitura a tariffa regolamentata. Analogamente, la remunerazione dei distributori per le loro attività di distribuzione propriamente dette era indipendente dal numero di clienti che pagavano tariffe regolamentate o la quantità di energia elettrica venduta a tali tariffe e, pertanto, i loro ricavi non sarebbero aumentati se avessero fornito servizio a un numero superiore di clienti a tariffe regolamentate.
(94)
Ne consegue che le informazioni raccolte nel procedimento non supportano l'affermazione secondo cui le vendite di energia elettrica a tariffe regolamentate avrebbero aumentato i vantaggi dei distributori spagnoli nel 2005 a causa di un margine di profitto garantito di cui avrebbero goduto questi ultimi.
(95)
Per quanto riguarda la questione se il riconoscimento dei costi di fornitura e la loro compensazione abbia concesso ai distributori un vantaggio economico di cui non avrebbero altrimenti goduto in condizioni di mercato, è necessario sottolineare che il riconoscimento dei costi sostenuti sotto forma di crediti commerciali concessi alle cinque imprese indicate dall'articolo 24 del regio decreto-legge 5/2005, ossia, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A e Elcogás, SA, non era una remunerazione per la loro attività di distribuzione. Infatti, come già chiarito nei considerando 29 e 30, mentre Elcogás S.A, che non aveva alcuna filiale, non operava nel settore della distribuzione nel 2005 (né negli anni successivi), le imprese in questione sono state designate in virtù del loro diritto preesistente di ricevere costi di transizione alla competenza, possibilmente tenendo in considerazione le loro attività di generazione di energie elettrica, ma non l'attività di distribuzione a tariffe regolamentate.
(96)
In secondo luogo, pur supponendo che i crediti commerciali derivanti dall'obbligo di prefinanziare il deficit dell'energia elettrica del 2005 da parte delle cinque imprese precedentemente menzionate potessero essere interpretati come una compensazione per i costi di distribuzione sostenuti dalle quattro imprese che operavano nel settore della distribuzione a tariffe regolamentate, è necessario considerare le condizioni effettive in cui i distributori sono stati obbligati a esercitare tale attività totalmente regolamentata. Come già illustrato nei considerando 54-55, i distributori non potevano né ottenere vantaggi, né incorrere in perdite, né scegliere come acquistare energia elettrica, né scegliere i loro clienti, né stabilire il prezzo di vendita, né offrire alcun servizio aggiuntivo che assicurasse un margine di profitto. Né gli stessi distributori né i gruppi integrati verticalmente a cui appartenevano avevano alcun interesse economico, diretto o indiretto, a partecipare nella fornitura di energia elettrica a tariffa. Per un gruppo integrato verticalmente sarebbe stato molto più interessante approvvigionare gli utenti finali a condizioni di mercato libero, dato che la loro divisione di fornitura avrebbe ottenuto vantaggi da tali vendite, condizione che non si sarebbe verificata se il distributore del gruppo avesse approvvigionato gli utenti a tariffe regolamentate.
(97)
Di conseguenza, un confronto con i termini di fornitura a condizioni di mercato non considera le differenze giuridiche e fattuali esistenti tra i fornitori sul mercato libero e i distributori che forniscono energia elettrica a tariffa regolamentata. Il fatto che lo Stato possa imporre, in teoria, prezzi di acquisto e di vendita e altre condizioni commerciali ai distributori in un sistema dell'energia elettrica non implica che la compensazione dei costi sostenuti da questi ultimi costituisca un vantaggio economico di cui altrimenti non godrebbero in condizioni di mercato. Infatti, la regolamentazione di tariffe sostenuta inoltre da un obbligo di fornitura non lascia spazio a decisioni sulle principali componenti dell'offerta, come i prezzi e la produzione. Non solo in condizioni ipotetiche di mercato, ossia, senza ostacoli normativi applicabili a tali parametri fondamentali, i distributori si troverebbero nelle condizioni di applicare ai consumatori finali una tariffa più alta in grado di coprire tutti i costi. Inoltre, ben più importante è il fatto che nel sistema dell'energia elettrica spagnolo nel 2005, come in tutto il sistema energetico, il distributore - o l'operatore della rete di alta tensione per i grandi consumatori di energia elettrica - è un mero intermediario che collega fisicamente l'utente alla rete, come condizione richiesta per l'approvvigionamento di energia elettrica. Dato che mancava un'ipotetica rete di distribuzione alternativa in Spagna nel 2005, sono stati designati i distributori in questione, che fornivano energia sia per conto del mercato libero sia del mercato regolamentato. I distributori svolgono un ruolo indispensabile, dal momento che rendono possibile la fornitura di energia elettrica, indipendentemente dai singoli regimi di regolamentazione o dalle specifiche condizioni politiche e dal fatto che le condizioni di concorrenza alla base dell'approvvigionamento si fondino su meccanismi di mercato o di regolamentazione.
(98)
In un sistema a tariffe regolamentate come quello spagnolo nel 2005, nel normale svolgimento dell'attività commerciale, qualsiasi tipo di deficit di risorse registrato un anno nella contabilità generale del sistema verrebbe recuperato, in generale, nel corso dell'anno successivo mediante l'aumento delle tariffe e/o diritti di accesso agli utenti finali, mentre le riduzioni dei costi potrebbero portare a un'eccedenza che consentirebbe l'applicazione di tariffe o diritti più bassi posteriormente. Tuttavia, senza destinare in via preventiva determinate categorie di ricavi ai costi, l'incremento (o la riduzione) dei ricavi e/o dei costi può non generare un deficit o un'eccedenza a favore dei distributori. Ad esempio, come illustrato nel considerando 27, grafico 1, mentre i prezzi impliciti dell'energia elettrica nelle tariffe regolamentate erano in generale inferiori ai prezzi del mercato all'ingrosso dei mesi del 2005, nel periodo compreso tra novembre 2006 e dicembre 2007, è accaduto il contrario, senza che questa situazione si traducesse in maggiori vantaggi per l'attività di fornitura a tariffe regolamentate dei distributori. Ciò è coerente con l'impostazione normativa del sistema, secondo la quale, i distributori non sostengono i costi generati da squilibri in tutto o in parte dei costi e ricavi del sistema, così come non ottengono mai un profitto da tale attività, e qualsiasi eccedenza derivante dalla vendita di energia elettrica a tariffa viene utilizzata per coprire altri costi del sistema.
(99)
I distributori hanno agito come intermediari finanziari del sistema dell'energia elettrica perché hanno centralizzato tutti i flussi finanziari, sia in entrata (ricavi regolamentati derivanti da tariffe e diritti di acceso) sia in uscita (tutti i costi generali del sistema). Tra i ricavi e i costi regolamentati del sistema dell'energia elettrica nel 2005, come illustrato nei considerando 19, 20 e 28, rientra un'amplia gamma di costi regolamentati derivanti dal mercato o dalla strategia adottata, nonché i costi di acquisto di energia elettrica, anche da fonti rinnovabili, i costi aggiuntivi di generazione di energia elettrica nella Spagna continentale e i costi di trasporto e distribuzione ecc., senza la destinazione preventiva di specifici ricavi a determinati costi. I ricavi regolamentati non sono mai diventati di proprietà dei distributori, ad eccezione della remunerazione per la semplice distribuzione, che è stata trattenuta da questi a seguito della deduzione di tutti gli altri costi del sistema.
(100)
Ne consegue che, qualsiasi deficit contabile, come quello che è stato registrato nel 2005, indipendentemente dalle cause, figurerebbe nella contabilità dei distributori, senza che essi abbiano margine di manovra per decidere il livello dei ricavi e costi regolamentati, né il finanziamento di costi specifici mediante ricavi specifici. Infatti, come si evince dalle cifre che figurano nel considerando 28, i costi di trasporto e distribuzione del sistema dell'energia elettrica ammontano a 4 410 milioni di EUR nel 2005, in linea con le stesse categorie di costi nel 2004 e 2006 rispettivamente. Per questo motivo, l'importo dei costi dei distributori non ha alcuna relazione con l'importo del deficit del 2005.
(101)
Di conseguenza, non sembra giustificabile qualificare il deficit del 2005 come «perdite dei distributori», dato che il deficit non è imputabile a questi ma alle disposizioni normative che disciplinano il diritto degli utenti finali ad approvvigionarsi a tariffe regolamentate e, in certa misura, alle opzioni normative e strategiche adottate con l'obiettivo di promuovere la produzione di energia elettrica a partire dalle fonti rinnovabili e dalla cogenerazione, ad esempio. Ne consegue che il finanziamento del deficit contabile del sistema dell'energia elettrica attraverso i meccanismi illustrati nei considerando 29-32 non è un modo per assorbire le perdite specifiche dei distributori, quanto le perdite generali del sistema. In effetti, senza il riconoscimento del deficit di 3 811 milioni di EUR nel 2005 e il relativo prefinanziamento da parte delle cinque grandi imprese di energia elettrica, non sarebbe stato possibile pagare i costi di trasporto e distribuzione del sistema sostenuti a beneficio di tutti gli utenti, sia nel mercato regolamentato che in quello libero.
(102)
L'indagine formale non dimostra l'esistenza di alcun altro vantaggio a favore dei distributori. Questi ultimi facevano ricadere la totalità del vantaggio delle basse tariffe regolamentate sugli utenti finali, non guadagnavano dalle vendite e non godevano di alcun vantaggio nel caso in cui gli utenti fossero tornati al mercato regolamentato. Ne consegue che, dal punto di vista finanziario, la posizione dei distributori in Spagna era pienamente comparabile a quella di un intermediario del sistema. A tal riguardo, il riconoscimento dei costi di fornitura a tariffa regolamentata in base al sistema dell'energia elettrica del 2005 non differisce, in linea di principio, dalla compensazione dei costi di acquisto di energia elettrica che la Commissione non ha considerato aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sia con riferimento all'energia elettrica derivante da determinate fonti (considerando 90) sia all'energia elettrica all'ingrosso per la fornitura a tariffa regolamentata (considerando 91).
(103)
Sebbene la decisione di avvio non sia rivolta alle entità integrate verticalmente a cui appartengono i distributori, con disaggregazione contabile e separazione giuridica parziale, per prendere in considerazione le argomentazioni di Céntrica, la Commissione ha anche valutato se tali entità potessero aver ottenuto vantaggi indiretti considerabili al pari di un aiuto di Stato. Céntrica riteneva, nello specifico, che le imprese integrate verticalmente operanti sul mercato libero al dettaglio di energia elettrica (attraverso una divisione di distribuzione) avevano potuto evitare le perdite incoraggiando gli utenti a scegliere la propria divisione di distribuzione. Al tempo stesso, sosteneva che i produttori di energia che appartenevano a un'entità integrata erano incentivati a mantenere i prezzi all'ingrosso a un livello elevato, considerando che la divisione di distribuzione della società integrata (che vendeva a tariffa regolamentata) sarebbe stata tutelata dalle perdite.
(104)
La Commissione non ha potuto determinare l'esistenza di un vantaggio economico derivante dal fatto che gli utenti di energia elettrica hanno scelto i distributori a danno dei fornitori. Da un punto di vista economico, tale scelta non ha generato vantaggi ma ha semplicemente evitato delle perdite per le divisioni di fornitura dei quattro gruppi integrati verticalmente, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A e Endesa, S.A; dal canto suo, Elcogás operava solo nel settore della generazione di energia elettrica. Tuttavia, non può considerarsi come un vantaggio per le altro quattro imprese in questione, dato che le divisioni di fornitura avrebbero potuto evitare tali perdite in ogni caso, rescindendo i contratti di fornitura. Per questo motivo, il sistema non implicava un vantaggio ma una penalizzazione per le divisioni di fornitura: la perdita di clienti. Anche per i distributori (per le ragioni anteriormente illustrate), il sistema era finanziariamente neutro. Le imprese produttrici, dal canto loro, avrebbero venduto in ogni caso la loro energia elettrica sul mercato all'ingrosso.
(105)
Per quanto riguarda il presunto incentivo per i produttori derivante dal mantenimento dei prezzi al dettaglio a un livello elevato, è necessario segnalare che, sebbene l'ambiente di mercato creato dalle autorità spagnole avrebbe potuto determinare un incentivo affinché i produttori aumentassero i prezzi, le tariffe in sé non hanno generato un incremento dei prezzi all'ingrosso. Un aumento effettivo dei prezzi avrebbe richiesto strategie complesse e un comportamento contrario alla concorrenza da parte dei produttori. Non si è determinata l'esistenza di un vincolo causale diretto ed evidente tra le tariffe e un eventuale aumento artificiale dei prezzi all'ingrosso; ciò rimane un'ipotesi teorica che non è stata ancora dimostrata.
(106)
La Commissione ha altresì valutato l'eventualità che il sistema, escludendo dal mercato dell'energia elettrica i concorrenti che operavano liberamente, avesse concesso un vantaggio ai gruppi già consolidati, aumentando e «rimodellando» la quota di mercato di questi, in modo che tendesse a coincidere, a grandi linee, con la dimensione della rete di distribuzione di ogni gruppo, per i quattro gruppi integrati verticalmente. Neanche tale ipotetico vantaggio è stato dimostrato, per le seguenti ragioni:
-
In primo luogo, non sempre è possibile «trasferire» clienti all'interno dello stesso gruppo. Un cliente della divisione di fornitura di Endesa in una zona in cui il distributore locale fosse stato Iberdrola non avrebbe potuto scegliere la divisione di distribuzione di Endesa, ma esclusivamente quella di Iberdrola. D'altro canto, scegliere il mercato regolamentato implicava un costo netto per le entità integrate, dal momento che aumentava il deficit che queste imprese dovevano finanziare a condizioni sfavorevoli.
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In secondo luogo, i gruppi non ottenevano alcun beneficio dalle vendite realizzate dai distributori. Per questo motivo, il potenziale vantaggio derivante da un aumento della quota di mercato non poteva tradursi in benefici nel 2005 (anno oggetto dell'indagine), ma esclusivamente negli anni successivi, quando il mercato libero fosse tornato praticabile. Affinché si fosse concretizzato questo vantaggio, gli utenti serviti dal distributore di un gruppo avrebbero dovuto scegliere nuovamente la divisione di fornitura di tale gruppo. Tuttavia, fino ad allora, un cliente che avesse considerato la possibilità di cambiare nuovamente il proprio fornitore avrebbe avuto la libertà di scegliere tra tutti i fornitori che operavano sul mercato spagnolo. Per questo motivo, la Commissione non ha potuto determinare l'esistenza di un vantaggio concreto derivante dal semplice fatto che i gruppi possedessero una maggiore quota di mercato nel periodo oggetto d'indagine.
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Al contrario, i gruppi integrati hanno subito una penalizzazione oggettiva: l'obbligo di finanziare il deficit a condizioni non redditizie, dato che il tasso di interesse applicato per i crediti commerciali era inferiore a un tasso di mercato adeguato e, pertanto, la cartolarizzazione dei crediti commerciali è stata realizzata con una remunerazione possibilmente inferiore a quella che avrebbero ottenuto applicato un tasso di mercato.
(107)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ha concluso che, per quanto riguarda la fornitura a imprese, il sistema di regolamentazione stabilito in Spagna nel 2005 non concedeva un vantaggio economico diretto né indiretto ai distributori, né ai gruppi integrati a cui questi appartenevano.
(108)
Infine, per quanto riguarda l'argomentazione di Céntrica secondo cui il sistema discriminava tra distributori e fornitori del mercato libero, la Commissione ricorda che la discriminazione può verificarsi quando persone che si trovano nella stessa situazione giuridica o fattuale vengono trattate in maniera diversa, o viceversa, quando persone che si trovano in condizioni giuridiche o fattuali diverse ricevono lo stesso trattamento.
(109)
In primo luogo, l'argomentazione è manifestamente infondata nel caso di Elcogás S.A, a cui sono stati concessi crediti commerciali senza che tale società operasse nel settore della distribuzione. In secondo luogo, non è stato dimostrato se le quattro imprese designate, Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, e Endesa, SA, hanno ricevuto una remunerazione compensativa per la loro attività come distributori che fornivano energia elettrica a tariffe regolamentate, come già illustrato nel considerando 30. In terzo luogo, e in ogni caso, nel sistema dell'energia elettrica spagnolo, i distributori e i fornitori di libero mercato non si trovavano nelle stesse condizioni giuridiche e fattuali. L'obbligo di fornire energia elettrica a tariffe regolamentate veniva rispettato mediante restrizioni di regolamentazione che rendevano i distributori dei semplici intermediari finanziari e intermediari di fornitura che eseguivano disposizioni legali, mentre la fornitura in condizioni di libero mercato era un'attività totalmente liberalizzata. Ne consegue che la differenza di trattamento contestata da Céntrica non può essere considerata una discriminazione, nonostante il livello di tariffe regolamentate può essere stato pregiudizievole nel processo di liberalizzazione. Tuttavia, non si è trattato della conseguenza di un aiuto di Stato illegale concesso ai distributori.
CONCLUSIONE
(110)
Nel corso dell'indagine formale sono stati fugati i dubbi che la Commissione nutriva al momento della sua decisione di avvio. La Commissione è convinta che il riconoscimento da parte della Spagna dei costi sostenuti dai distributori di energia elettrica nell'ambito della loro attività di fornitura di energia elettrica a tariffe regolamentate a medie e grande imprese non ha concesso alcun vantaggio economico ai distributori ai sensi delle disposizioni dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(111)
Dal momento che i criteri previsti dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi, non è necessario esaminare se vengano soddisfatti anche gli altri criteri. La Commissione conclude quindi che la misura non costituisce aiuto di Stato a favore dei distributori di energia elettrica. Tale conclusione fa riferimento alla situazione e al periodo di tempo coperti dalla denuncia, fatta salva la possibilità, da parte della Commissione, di valutare le misure adottate dalla Spagna dopo il 2005,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il riconoscimento da parte del Regno di Spagna dei costi sostenuti dai distributori per fornire energia elettrica a medie e grandi imprese a tariffe regolamentate durante l'anno 2005 sotto forma di crediti commerciali di Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A e Elcogás, SA, stabiliti nel regio decreto-legge 5/2005 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 febbraio 2014