KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/162
af 9. juli 2014
om statsstøtte SA.36612 (2014/C) (ex 2013/NN), som Letland har gennemført for Parex
(meddelt under nummer C(2014) 4550)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med den nævnte artikel (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. Tidligere foranstaltninger til fordel for Parex
(1)
Den 10. november 2008 anmeldte Letland en pakke foranstaltninger til fordel for AS Parex banka (»Parex banka«), som skulle understøtte det finansielle systems stabilitet. Kommissionen godkendte foreløbigt denne pakke den 24. november 2008 (2) (»første redningsbeslutning«) på grundlag af Letlands tilsagn om at fremsende en omstruktureringsplan for Parex banka inden for seks måneder.
(2)
Efter anmodning fra Letland godkendte Kommissionen to sæt ændringer af støtteforanstaltningerne vedrørende Parex banka ved beslutning af 11. februar 2009 (3) (»anden redningsbeslutning«) og beslutning af 11. maj 2009 (4) (»tredje redningsbeslutning«).
(3)
Den 11. maj 2009 anmeldte Letland en omstruktureringsplan for Parex banka. Ved beslutning af 29. juni 2009 (5) konkluderede Kommissionen i første omgang, at de anmeldte omstruktureringsforanstaltninger udgjorde statsstøtte til Parex banka, og betvivlede, at en sådan støtte kunne betragtes som forenelig med det indre marked. Kommissionen besluttede derfor at indlede den procedure, der er omhandlet i traktatens artikel 108, stk. 2, og krævede, at Letland fremlagde de nødvendige oplysninger til brug for vurderingen af støttens forenelighed.
(4)
I perioden mellem den 11. maj 2009 og den 15. september 2010 fandt flere informationsudvekslinger og drøftelser sted mellem Letland og Kommissionen vedrørende omstruktureringen af Parex banka. I løbet af den periode ajourførte Letland omstruktureringsplanen for Parex banka flere gange.
(5)
I omstruktureringsplanen blev der taget udgangspunkt i en opsplitning af Parex banka mellem en nyetableret såkaldt »god bank« med navnet AS Citadele banka (»Citadele«), som skulle overtage alle kerneaktiver og nogle ikke-kerneaktiver (6), og en såkaldt »bad bank« (»Reverta« (7)), som skulle overtage de resterende ikke-kerneaktiver og dårlige engagementer. Opsplitningen blev gennemført pr. 1. august 2010.
(6)
Ved sin afgørelse af 15. september 2010 (8) (»den endelige afgørelse om Parex«) godkendte Kommissionen omstruktureringsplanen for Parex banka på grundlag af de tilsagn, de lettiske myndigheder havde indgivet den 3. september 2010.
(7)
Ved afgørelse af 10. august 2012 (»afgørelsen om ændringer«) (9) godkendte Kommissionen efter anmodning fra Letland ændringerne af de tre tilsagn, der var anført i den endelige afgørelse om Parex. Disse ændringer: 1) forlængede fristen for afhændelse af SNG-lån (10) til den 31. december 2014, 2) forhøjede minimumskapitalkravet til Citadele på bank- og koncernniveau og 3) tillod overførsel af foregående års uudnyttede udlånslofter, samtidig med at de oprindelige lofter på markedsandele blev overholdt.
(8)
Kommissionen bemærker, at Letland den 5. juni 2014 undtagelsesvis accepterede, at denne afgørelse vedtages på engelsk.
1.2. Den formelle undersøgelsesprocedure
(9)
Den 1. oktober 2013 indgav Letland en anmodning om en yderligere ændring af den endelige afgørelse om Parex, som omfattede udsættelse af fristen for frasalg af Citadeles formueforvaltningsaktivitet (11). I forbindelse med vurderingen af denne anmodning konstaterede Kommissionen, at Letland havde ydet statsstøtte til Parex og Citadele ud over de støtteforanstaltninger, som Kommissionen havde godkendt.
(10)
Mellem den […] (12) og den 4. marts 2014 fandt flere udvekslinger af oplysninger sted mellem Letland og Kommissionen vedrørende disse yderligere støtteforanstaltninger. Letland indgav oplysninger og dokumenter den 30. oktober 2013, 31. januar 2014 og 4. marts 2014 (herunder en revideret omstruktureringsplan for Parex banka).
(11)
Siden den 11. november 2013 har Kommissionen desuden modtaget månedlige rapporter om status for Letlands salg af Citadele, en proces, der blev indledt i oktober 2013.
(12)
Ved afgørelse af 16. april 2014 (»indledningsafgørelsen«) (13)meddelte Kommissionen Letland, at den efter at have undersøgt de oplysninger, som de lettiske myndigheder havde fremlagt, havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»traktaten«). I indledningsafgørelsen opfordrede Kommissionen de interesserede parter til at indgive deres bemærkninger til støtten. Som svar herpå modtog den én bemærkning den 23. maj 2014.
(13)
Letland har meddelt Kommissionen, at man i medfør af sagens hastende karakter undtagelsesvis accepterer, at denne afgørelse vedtages på engelsk.
2. BESKRIVELSE
2.1. Det berørte foretagende
(14)
Parex banka var Letlands næststørste bank med samlede aktiver for 3,4 mia. LVL (4,9 mia. EUR) pr. 31. december 2008. Parex banka blev stiftet i 1992. I november 2008 erhvervede Letland 84,83 % af bankens aktiekapital fra de to største aktionærer til en symbolsk købspris på 2 LVL (ca. 3 EUR), en statsstøtteforanstaltning, som Kommissionen havde godkendt via den første og anden redningsbeslutning. Efter rekapitaliseringen, som var godkendt ved redningsbeslutningerne, øgede Letland sin kapitalandel i Parex banka til ca. 95 % gennem et kapitalindskud på yderligere 140,75 mio. LVL, som fandt sted i maj 2009, en foranstaltning, som Kommissionen godkendte via den tredje redningsbeslutning.
(15)
I april 2009 erhvervede Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (»EBRD«) 25 % af aktiekapitalen i Parex banka plus én aktie. Efter opsplitningen af Parex banka i en god bank og en bad bank i 2010 og de efterfølgende ændringer i ejerskabsstrukturen er aktionærerne i Citadele nu Letland (75 %) og EBRD (25 %), mens aktionærerne i Reverta er Letland (84,15 %), EBRD (12,74 %) og andre (3,11 %).
(16)
Der findes en detaljeret beskrivelse af Parex banka indtil tidspunktet for den endelige afgørelse om Parex i betragtning 11-15 i nævnte afgørelse.
2.2. Godkendte støtteforanstaltninger til fordel for Citadele og Reverta
(17)
Parex banka fik tilladelse til at modtage en række støtteforanstaltninger, som var godkendt af Kommissionen i den første, anden og tredje redningsbeslutning (»redningsbeslutningerne«) og i den endelige afgørelse om Parex.
(18)
Ifølge den omstruktureringsplan, som Kommissionen godkendte i den endelige afgørelse om Parex, skulle den redningsstøtte, som Kommissionen tidligere havde godkendt, forlænges indtil udløbet af omstruktureringsperioden og fordeles mellem Citadele og Reverta. I den endelige afgørelse om Parex godkendtes også yderligere omstruktureringsstøtte til Reverta og Citadele. Den fastlagde også en ordning for udnyttelsen af støtten, der tidligere var godkendt via redningsbeslutningerne efter opsplitningen af Parex banka, med hensyn til:
a)
likviditetsstøtte i form af statsindlån i både Citadele og Reverta (14)
b)
statsgarantier for Citadeles og Revertas udeståender (15)
c)
en statslig rekapitalisering af Reverta og Citadele (16) og
d)
overførsel af værdiforringede aktiver for Citadele (17).
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
3.1. Yderligere foranstaltninger gennemført af Letland for Parex banka, Citadele og Reverta
(19)
Af den tilsynsførendes rapport indgivet den 29. august 2013 (18) samt dokumenter og oplysninger indgivet af Letland siden oktober 2013 fremgår det, at Letland har iværksat følgende foranstaltninger uden forhåndsanmeldelse til Kommissionen:
a)
Den 22. maj 2009 tildelte Letland et beløb på 50,27 mio. LVL til Parex banka som et efterstillet lån (supplerende kapital) med en løbetid på syv år, dvs. indtil den 21. maj 2016 (»den første foranstaltning«). Løbetiden for det efterstillede lån overstiger den maksimale løbetid på fem år, der er fastsat i den første redningsbeslutning og bekræftet i den endelige afgørelse om Parex.
b)
Den 27. juni 2013 bevilgede Letland Citadele yderligere 18 måneders forlængelse af løbetiden (»den anden foranstaltning«) for efterstillede lån svarende til 37 mio. LVL (ud af Letlands efterstillede lån på i alt 45 mio. LVL på daværende tidspunkt) (19). Letland anmeldte ikke forlængelsen af løbetiden for de efterstillede lån til Kommissionen.
c)
Siden 2011 har Letland desuden forsynet Reverta med likviditetsstøtte, der overstiger den maksimumsgrænse, Kommissionen havde godkendt i den endelige afgørelse om Parex (»den tredje foranstaltninger«) under både basisscenariet og det værst tænkelige scenarie (20).
(20)
På grundlag af de oplysninger, der var tilgængelige for Kommissionen på tidspunktet for indledningsafgørelsen, tvivlede Kommissionen med hensyn til den første og anden foranstaltning stærkt på, at de ville være forenelige med det indre marked, eftersom:
a)
en løbetid på fem år for lånene blev betegnet som det nødvendige minimum i den oprindelige vurdering af foreneligheden af Letlands efterstillede lån, og løbetiden blev derfor anset for forenelig på det grundlag
b)
der ikke var fremsat nye argumenter, der kunne begrunde, hvorfor en længere løbetid reelt var det nødvendige minimum.
(21)
Der blev ligeledes ikke fremsat overbevisende argumenter i forbindelse med indledningsafgørelsen, som skulle påvise foreneligheden af den tredje foranstaltning.
(22)
På det grundlag indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 13, stk. 1, og artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (21) i forbindelse med den ulovlige støtte, der er ydet gennem den første, anden og tredje foranstaltning beskrevet i betragtning 19.
3.2. Manglende efterlevelse af tilsagnet om at frasælge Citadeles formueforvaltningsaktivitet
(23)
Letland har heller ikke opfyldt sit tilsagn, som fremgår af den endelige afgørelse om Parex, om at frasælge Citadeles formueforvaltningsaktivitet inden den 30. juni 2013 uden en frasalgsadministrator eller inden den 31. december 2013 med en frasalgsadministrator (»den fjerde foranstaltning«) (22). Tilsagnet om at frasælge Citadeles formueforvaltningsaktivitet inden disse tidsfrister er således ikke blevet efterlevet.
(24)
I indledningsafgørelsen konkluderede Kommissionen, at den manglende efterlevelse af tilsagnet, jf. betragtning 21, udgør misbrug af støtte. Kommissionen besluttede derfor at indlede en formel undersøgelsesprocedure for misbrug af støtte i henhold til artikel 16 i forordning (EF) nr. 659/1999.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(25)
Efter indledningsafgørelsen modtog Kommissionen bemærkninger fra en enkeltperson, der dog ikke kunne godtgøre, at han er en interesseret part, dvs. en part, hvis egne interesser kan blive berørt af foranstaltningen (f.eks. en konkurrent eller branchesammenslutning (23)), eller at han handlede på vegne af en interesseret part.
(26)
De modtagne bemærkninger vedrørte påståede ulovlige forhold vedrørende Parex banka og vedrørte ikke den første, anden og tredje foranstaltning, som Letland havde gennemført til fordel for Parex banka, Citadele og Reverta, og heller ikke den fjerde foranstaltning. De vedrørte primært forhold og oplysninger, der ikke er direkte relevante for håndhævelsen af statsstøttereglerne i den foreliggende sag. I den vurdering, der er udført i forbindelse med denne afgørelse, er de derfor registreret og taget i betragtning som generelle markedsoplysninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA LETLAND TIL DE FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURER
(27)
Efter indledningsafgørelsen indgav Letland den 26. maj 2014 en række bemærkninger, der havde til formål at imødegå den tvivl, Kommissionen havde rejst med hensyn til foreneligheden af første, anden og tredje foranstaltning samt den manglende efterlevelse af tilsagnet om at frasælge Citadeles formueforvaltningsaktivitet.
(28)
Den 30. maj 2014 indgav Letland også en opdateret omstruktureringsplan, som omfattede de oplysninger og kompensationsforanstaltninger, der er anført i afsnit 5.1-5.5 i denne afgørelse.
(29)
Efter en anmodning om oplysninger fra Kommissionen indgav Letland den 23. juni 2014 yderligere oplysninger vedrørende den anden foranstaltning.
5.1. Vedrørende den oprindelige løbetid for de efterstillede lån ud over betingelserne i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex (den første foranstaltning)
(30)
I bemærkninger af 26. maj 2014 hævder Letland, at det var nødvendigt at vedtage den første foranstaltning, for at Parex banka kunne opfylde lovgivningens solvenskrav og for dermed at forhindre et uopretteligt sammenbrud i det skrøbelige og stærkt indbyrdes forbundne og afhængige lettiske banksystem.
(31)
Letland oplyser, at de lettiske myndigheder kun havde begrænsede oplysninger om Parex bankas faktiske finansielle situation og kvaliteten af dens aktiver, da den første redningsbeslutning blev truffet. Da Letland oprindeligt anmodede Kommissionen om at godkende statsstøtteforanstaltningerne, gav Letland derfor tilsagn om at yde efterstillede lån med en løbetid på fem år, da denne løbetid var det nødvendige minimum, for at lånene kunne betegnes som supplerende kapital i henhold til de relevante bestemmelser i lettisk lovgivning.
(32)
Letland anfører videre, at man for bedre at kunne vurdere Parex bankas finansielle situation anmodede PricewaterhouseCoopers om at udføre en due diligence-undersøgelse af Parex banka, som blev afsluttet den 26. januar 2009 efter vedtagelsen af den første redningsbeslutning.
(33)
Samtidig understreger Letland, at markedssituationen i 2008-2009 var meget dynamisk, og at kvaliteten af lånene blev forringet hurtigere end forventet. Den stadig værre situation blev afspejlet i og resulterede i Kommissionens vedtagelse af tre redningsbeslutninger for Parex banka og Letlands indgivelse af flere versioner af omstruktureringsplanen for Parex banka, hvoraf den sidste blev anmeldt den 11. maj 2009 (»omstruktureringsplanen fra 2009«).
(34)
I den sammenhæng forklarer Letland, at de forudsætninger og prognoser, der ligger til grund for redningsbeslutningerne, hurtigt blev forældede som følge af de hurtige ændringer i det økonomiske miljø, som primært skyldtes den globale finanskrise og markedets faldende tillid til Parex banka. Letland konkluderede derfor, at en løbetid på fem år for de efterstillede lån, som Letland havde ydet til Parex banka, ikke længere var tilstrækkelig til at stabilisere det skrøbelige lettiske banksystem. Det viste sig faktisk, at Parex banka, en bank af systemisk betydning på daværende tidspunkt, var nødt til at få tilført efterstillede lån med en løbetid på mere end fem år for at opfylde solvenskravene og de gældende kapitalkrav.
(35)
I henhold til den lovgivningsramme (baseret på Basel II-regelsættet (24)), der fandt anvendelse på Parex banka, da de efterstillede lån blev ydet, kunne kun 80 % af de femårige lån på 50,27 mio. LVL (dvs. kun 40,22 mio. LVL) betegnes som supplerende kapital. I reguleringsøjemed skulle en kumulativ diskonteringssats (eller amortisationssats) årligt anvendes på de efterstillede lån for derigennem at afspejle disse instrumenters faldende værdi som positive komponenter af den krævede kapital. Som følge deraf kan et femårigt lån kun indgå med 80 % af dets pålydende værdi i forbindelse med beregning af kapitalkrav, med 60 % ved begyndelsen af år to osv.
(36)
Denne oplysning underbygges yderligere af Letland ved brug af komparative beregninger, der viser, at de efterstillede lån ikke fuldt ud kunne betegnes som supplerende kapital, hvis de var blevet ydet med en løbetid på kun fem år.
(37)
Fastsættelsen af en løbetid på syv år for Letlands efterstillede lån til Parex banka viste sig at være nødvendig, for at hele det beløb på 50,27 mio. LVL, som staten havde ydet som efterstillede lån, kunne betegnes som supplerende kapital i perioden 2009-2010, hvilket satte Parex banka i stand til at tilvejebringe det krævede kapitalgrundlag. Tabel 1 viser Parex bankas berettigede supplerende kapital ved udgangen af hvert år baseret på løbetiden for de efterstillede lån på 50,27 mio. LVL, som blev ydet i maj 2009.
Tabel 1
Løbetid for efterstillede lån ydet i maj 2009 og deres kvalifikation som supplerende kapital (mio. LVL)
Løbetid
2009
2010
2011
5-årigt lån
40,22
30,16
20,11
6-årigt lån
50,27
40,22
30,16
7-årigt lån
50,27
50,27
40,22
8-årigt lån
50,27
50,27
50,27
(38)
Ifølge Letland fremlagde Nomura International (udpeget af Letland i marts 2009 til at organisere salget af Parex banka) den 9. juni 2009 en strategi for salget af Parex banka for de lettiske myndigheder med en meget aggressiv tidsplan, hvor salgsprocessen forventedes afsluttet i løbet af 2010. Parex banka skulle derfor fortsat fuldt ud overholde de gældende kapitalkrav som minimum indtil udgangen af 2010.
(39)
Endelig fremfører Letland, at omstruktureringsplanen fra 2009 skulle have omfattet yderligere foranstaltninger, der kunne styrke Parex bankas kapitalgrundlag (f.eks. indskud af ny kapital, omgående forlængelse af efterstillede lån osv.), hvis løbetiden for de efterstillede lån kun havde været på fem år. Uden sådanne foranstaltninger ville indskyderne have været uden beskyttelse, og stabiliteten af det lettiske finansielle system ville have været alvorligt truet.
5.2. Vedrørende den ikke-anmeldte forlængelse af løbetiden for efterstillede lån (den anden foranstaltning)
(40)
Med hensyn til den anden foranstaltning oplyser Letland, at den yderligere forlængelse af løbetiden for efterstillede lån var nødvendig som følge af lovgivningsændringer, der blev indført i 2013. Citadele fik f.eks. den 1. marts 2013 påbud fra Letlands finanstilsyn (»FCMC«) om, at koncernens kapitalgrundlag skulle være mindst 10 % i absolutte tal inden udgangen af 2013, mens det anbefalede grundlag for hensættelser til eksisterende og potentielle risici var […]. Indtil marts 2013 havde mindstekravet til kapitalgrundlag været 8,4 %.
(41)
Letland oplyser, at den anden foranstaltning blev gennemført i god tro, da de lettiske myndigheder vurderede, at foranstaltningen var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og ikke medførte økonomiske tab for staten.
(42)
Letland oplyser videre, at man sammen med Citadele i god tro vurderede, at muligheden for at forlænge løbetiden for de pågældende efterstillede lån var i overensstemmelse med Kommissionens relevante afgørelser og omstruktureringsplanen, da den anden foranstaltning blev vedtaget.
(43)
Letland hævder, at enhver markedsinvestor som majoritetsaktionær i Citadele ville have gjort sit yderste for så vidt muligt at bevare værdien af sin investering og ville have været tilbøjelig til at vedtage og gennemføre de nødvendige foranstaltninger for at forhindre, at bogføringsværdien af vedkommendes investering faldt, fordi banken ikke kunne opfylde sine kapitalkrav. Hvis Citadele ikke havde overholdt de strenge kapitalkrav, som FCMC indførte på daværende tidspunkt, ville bankens stabilitet, levedygtighed og salgbarhed have været i fare, og det ville i sidste ende påvirke muligheden for et salg på gode finansielle betingelser.
(44)
Letland fremlægger også et kontrafaktisk scenarie, hvor den anden foranstaltning ikke er gennemført. I dette kontrafaktiske scenarie ville man ikke have opnået det anbefalede kapitalgrundlag, da kapitalgrundlaget ville have været under 9,3 % pr. 31. december 2013 sammenlignet med mindstekravet på 10 %.
(45)
Letland hævder endvidere, at alternative foranstaltninger til styrkelse af Citadeles kapitalgrundlag (dvs. en kapitalforhøjelse eller udstedelse af nye efterstillede lån) ikke kunne gennemføres. Landet anfører mere specifikt, at det ikke havde været muligt for Citadele at fremskaffe efterstillede lån fra tredjepartsinvestorer i 2013 som følge af de lettiske myndigheders tilsagn om at frasælge Citadele inden for en kort tidsramme (dvs. inden den 31. december 2014). Usikkerhed med hensyn til den potentielle køber og dennes fremtidige strategi ville have fået efterstillede långivere til at kræve en salgsoption i forbindelse med ethvert efterstillet lån til Citadele (klausul om kontrolændring) (25). Det ville reelt have betydet, at man ved udstedelsen af sådanne efterstillede lån ville have anset den faktiske løbetid for at være under fem år. Derved kunne lånene ikke betegnes som supplerende kapital.
(46)
Som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger om, hvorvidt Letland havde forespurgt hos EBRD, om denne ville forlænge løbetiden for dens efterstillede lån til Citadele, indsendte de lettiske myndigheder en række oplysninger den 23. juni 2014. De bekræfter her, at de - inden de tildelte den anden foranstaltning - ikke henvendte sig til EBRD vedrørende en forlængelse af løbetiden for dens efterstillede lån. De gentager her, at den anden foranstaltning skulle vedtages for at undgå, at Citadele i nær fremtid ikke ville leve op til de nye, strengere kapitalkrav.
(47)
Letland hævder, at man straks måtte iværksætte forlængelsen af løbetiden for statens efterstillede lån til Citadele og ikke forhandlede en tilsvarende forlængelse af EBRD's efterstillede lån til Citadele.
(48)
Letland tilkendegiver, at denne beslutning var baseret på tre punkter:
a)
Nødvendigheden af effektivt at forhindre den forestående manglende efterlevelse af de nye kapitalkrav: Citadele havde beregnet sit behov for supplerende kapital og konkluderet, at en potentiel ændring af løbetiden for efterstillede lån, som EBRD også var part i, ville kræve en betydeligt længere forlængelse end den forlængelse på 18 måneder, der var omhandlet i den anden foranstaltning. Denne forskel skyldtes, at hovedstolen af denne indskudskapital var lavere, og at dens indvirkning på Citadeles kapitalposition ville have været betydeligt lavere. Letland anfører videre, at forlængelsen af løbetiden for EBRD's efterstillede lån ville have krævet forhandlinger med EBRD herom. Som følge af reguleringsmæssige forskelle og den generelle juridiske struktur, man skulle have etableret for at forlænge løbetiden for de efterstillede lån, som EBRD var part i, samtidig med at løbetiden for Letlands efterstillede lån blev forlænget, ville det have krævet omfattende juridiske arrangementer.
b)
Letland understreger, at man på tidspunktet for forlængelsen endvidere fandt, at en forlængelse af løbetiden for EBRD's efterstillede lån ville have gjort frasalget af Citadele mere besværligt, da der så ville foreligge flere indbyrdes forbundne kontrakter om efterstillede lån på salgstidspunktet. Man vurderede, at en sådan mulighed ville komplicere salget af Citadele, da det kunne få følger for de relevante salgsbetingelser og sandsynligvis ville forhøje transaktionsomkostningerne.
c)
Letland bemærker desuden, at EBRD's status over for Citadele kunne have betydet, at det ville være endnu vanskeligere for EBRD at tilslutte sig forlængelsen. I sin meddelelse af 23. juni 2014 anfører Letland, at man var overbevist om, at EBRD ville have tilsluttet sig en forlængelse af løbetiden for det omhandlede instrument. Letland anerkender dog også, at EBRD's position adskilte sig fra Letlands, idet sidstnævnte var majoritetsaktionær i Citadele og som sådan havde bestemmende indflydelse på salgsprocessen, hvor Letland kunne forhandle forskellige muligheder med hensyn til betaling af de efterstillede lån med budgiverne. Letland vurderede derfor, at EBRD's manglende indflydelse på salget af Citadele kunne være et argument mod at forlænge løbetiden for indskudskapitalen eller i det mindste ville have ført til langvarige forhandlinger.
5.3. Vedrørende ikke-anmeldt likviditetsstøtte til Reverta (den tredje foranstaltning)
(49)
Letland og Reverta anerkender, at Letlands likviditetsstøtte til Parex banka (og derefter til Reverta) siden december 2010 har oversteget det godkendte likviditetsloft, der er fastsat i betragtning 55 i den endelige afgørelse om Parex. I indledningsafgørelsen anføres det, at den udestående likviditetsstøtte til Reverta pr. 31. december 2013 beløb sig til 362,52 mio. LVL, hvilket var 55,52 mio. LVL mere end det likviditetsloft på 307 mio. LVL, der var fastsat for det værst tænkelige scenarie.
(50)
Letland hævder, at Kommissionen i sin endelige afgørelse om Parex godkendte konverteringen af 218,7 mio. LVL til kapital til brug for likviditetsstøtte til Parex banka. Beløbet til konvertering blev senere reduceret til 118,7 mio. LVL i den ændrede afgørelse. Hvis likviditetsstøtten på 118,7 mio. LVL på daværende tidspunkt var blevet konverteret til kapital, ville likviditetsstøtten have været mindre og ville have været inden for de godkendte grænser. Kun 49,5 mio. LVL ud af likviditetsstøtten på 118,7 mio. LVL blev rent faktisk konverteret til kapital. Dette er i henhold til Letland hovedårsagen til det høje likviditetsniveau.
(51)
Letland hævder endvidere, at den for høje støtte også skyldtes forsinkelser i tilvejebringelsen af likvide midler i forhold til det forventede på tidspunktet for den endelige afgørelse om Parex. Dårlige betalere har betalt for sent, og det har medført mere end to års forsinkelse for inddrivelsen af likvide midler. Letland vurderer, at fænomenet er midlertidigt, og forventer, at den for høje likviditetsstøtte ophører i 2015-2016.
(52)
Letland og Reverta erkender dog afvigelsen fra de godkendte støttebeløb, der følger af de vanskeligheder, de oplevede i forbindelse med fordelingen af statsstøtten mellem godkendt likviditetsstøtte og kapitalbidrag efter vedtagelsen af afgørelsen om ændringer.
(53)
De lettiske myndigheder forklarer videre, at hvis Parex banka (nu Reverta) havde beholdt sin banklicens, skulle Letland have foretaget endnu større kapitalindskud i Parex banka end oprindeligt forventet (den krævede minimumskapital i henhold til solvensreglerne oversteg det maksimale støttebeløb på 218,7 mio. LVL, som var godkendt i medfør af den endelige afgørelse om Parex). På grundlag af den oprindelige omstruktureringsplan, som var indgivet til Kommissionen, ville den økonomiske værdi, der blev realiseret ved salget af aktiver og konverteringen, på 218,7 mio. LVL have været utilstrækkelig til, at Parex banka (Reverta) kunne efterleve de lovbestemte kapitalkrav.
(54)
Hvis Parex banka (Reverta) havde beholdt sin licens, ville banken således have haft brug for yderligere kapital. Efter tilbagetrækningen af banklicensen var den yderligere støtte begrænset til det beløb, der var nødvendigt for at gennemføre afviklingen.
(55)
Ifølge Letland var det ikke nødvendigt at konvertere yderligere likviditetsstøtte til kapital efter den 31. december 2011, fordi Revertas banklicens var blevet trukket tilbage. Letland havde anmeldt sin plan om ikke at konvertere likviditetsstøtte til kapital til Kommissionen efter den 31. december 2011 i forbindelse med udveksling af oplysninger inden vedtagelsen af afgørelsen om ændringer, selv om Letland ikke bekræftede sin hensigt om rent faktisk at gøre det og ikke udtrykkeligt beskrev og meddelte de tekniske følger af den manglende konvertering til Kommissionen. Letland nævnte f.eks. ikke, at de midler, der allerede var blevet indrømmet i likviditetsstøtte, ikke ville falde så hurtigt, som de skulle i henhold til den endelige afgørelse om Parex, som følge af den manglende konvertering til kapital.
(56)
Eftersom kun likviditetsstøtte på 49,5 mio. LVL rent faktisk var blevet konverteret til kapital pr. 31. december 2011, og likviditetsstøtte på 69,2 mio. LVL ikke var blevet konverteret til kapital, var likviditetsstøtten stadig omkring det dobbelte af den godkendte støtte.
(57)
Ifølge Letland var den mindst belastende foranstaltning for de lettiske myndigheder at bevare likviditetsstøtten og undgå at konvertere den til kapital, hvilket faktisk reducerer statsstøtten til det nødvendige minimum.
(58)
Letland og Reverta bekræfter, at Reverta ikke længere har brug for »frisk kapital«. I medfør af den lavere konvertering af likviditetsstøtte til kapital forventer Letland, at Reverta vil have [300-350] mio. LVL i likviditetsstøtte ved udgangen af 2014, [250-300] mio. LVL ved udgangen af 2015 og [200-250] mio. LVL ved udgangen af 2016 og 2017 (efter likvidation af Reverta). Denne likviditetsstøtte vil derfor i henhold til Letland overstige det loft, der oprindeligt var godkendt, fordi i) mindre likviditetsstøtte er blevet konverteret til kapital, og ii) afviklingen af Reverta forventes at give et lavere kontant overskud end oprindeligt planlagt.
(59)
Ifølge de nye likviditetsprognoser, der afspejler vanskelighederne med at inddrive aktiver, forventer Letland, at Reverta vil have en negativ kapitalposition på [250-300] mio. LVL efter likvidationen (31. december 2017).
5.4. Vedrørende den manglende efterlevelse af tilsagnet om at frasælge formueforvaltningsaktiviteten (den fjerde foranstaltning)
(60)
Letland indledte salget af Citadele i 2011 med henblik på at overholde statens tilsagn, som var anført i den endelige afgørelse om Parex. Det første salgsforsøg blev gennemført med Nomura International som rådgiver, men som følge af betydelig uro i euroområdet forårsaget af den økonomiske og finansielle krise i Grækenland og sammenbruddet af Snoras og Krajbanka i Litauen og Letland var dette forsøg ikke vellykket.
(61)
I februar 2013 bestilte Letland en specifik undersøgelse hos en uafhængig ekspert […] vedrørende bl.a. virkningen af salget af formueforvaltningsaktiviteten på den dato, der er anført i tilsagnene. Eksperten påviste, at værdien af de to enkelte enheder (formueforvaltningsaktiviteten og den resterende del af Citadele) var mindre end værdien af Citadele som helhed. Som følge deraf ville Citadeles bogførte værdi blive lavere, hvis formueforvaltningsaktiviteten blev solgt, og værdien ville således blive forringet for aktionærerne. Via forskellige prognoser godtgjorde eksperten, at bankens »driftsresultat ville styrtdykke […]«, og at dens […] ville være blevet endnu lavere uden formueforvaltningsaktiviteten.
(62)
På grundlag af ekspertundersøgelsen anfører Letland, at Citadeles levedygtighed i 2013 og dermed bankens salgbarhed ville være blevet forringet, hvis formueforvaltningsaktiviteten blev frasolgt separat i forhold til resten af banken. Det ville i væsentlig grad have reduceret bankens evne til at tiltrække private investorer til Citadele til en rimelig pris. En anden salgsproces for hele Citadele blev derfor indledt i 2013 med assistance fra Société Générale og Linklaters LLP som eksterne rådgivere. De to salgsmetoder, der i øjeblikket er under overvejelse, er en fusion og overtagelse eller en introduktion på børsen.
5.5. Kompensationsforanstaltninger foreslået af Letland
(63)
For at sikre, at de yderligere støtteforanstaltninger, som Letland har ydet til Parex banka, Citadele og Reverta gennem den første, anden og tredje foranstaltning, og det manglende frasalg af Citadeles formueforvaltningsaktivitet inden den fastsatte tidsfrist (den fjerde foranstaltning), er forenelige med EU's statsstøtteregler, har Letland foreslået en række tilsagn, der er anført i betragtning 64-73.
5.5.1. Tidsfrist for salg af Citadele og frasalg af formueforvaltningsaktiviteten
(64)
Letland og Citadele forpligter sig til at yde deres bedste for så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder før den […] at indhente bindende bud på salget af Republikken Letlands samlede andel i Citadele (herunder formueforvaltningsaktiviteten). Salget skal være afsluttet senest den […]. Det overlades til Republikken Letland (og dens rådgiver) at fastlægge strukturen og metoderne for gennemførelsen af salgstransaktionen (f.eks. et handelssalg eller en børsintroduktion), såfremt Letland i sidste ende frasælger hele sin andel i Citadele senest den […]. Ved en børsintroduktion forpligter Letland sig til at fastlægge et bindende prospekt i samarbejde med FCMC inden den […].
(65)
Letland og Citadele bekræfter endvidere, at en frasalgsadministrator vil blive udpeget, hvis der ikke er modtaget bindende bud inden den […], eller hvis man ikke er nået til enighed med FCMC om et prospekt, hvis en børsintroduktion anvendes. I dette tilfælde vil Letland træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at frasalgsadministratoren er udpeget og kan påbegynde sit arbejde med virkning fra den […]. Det bekræftes, at den finansielle rådgiver i forbindelse med salget af Citadele også kan udpeges som frasalgsadministrator med virkning fra den […]. Hvis en frasalgsadministrator udpeges, forpligter Letland og Citadele sig til at modtage bindende bud, der er uigenkaldelige for alle parter, inden den […] og indgå en bindende og uigenkaldelig aftale om salget af Letlands samlede andel af Citadele inden den […], som senest skal træde i kraft den […].
(66)
Letland og Citadele bekræfter endvidere, at Citadele pr. […] vil […] nye aktiviteter, og Citadeles øvrige aktiviteter vil […], hvis Letland ikke senest den […] har indgået en bindende og uigenkaldelig aftale om afslutning af salget senest den […] af Letlands samlede andel i Citadele, eller hvis børsintroduktionen ikke sætter Letland i stand til at sælge hele sin andel i Citadele inden den […].
(67)
Letland og Citadele forpligter sig til at afslutte salgs- og købstransaktionen vedrørende salget af Letlands samlede andel i Citadele inden den […]. Hvis salget af denne andel ikke er afsluttet den […], bekræfter de, at Citadele vil […] nye aktiviteter, og Citadeles øvrige aktiviteter vil […].
(68)
Hvis Citadele er […] under nogle af de omstændigheder, der nævnes i betragtning 64-67, kan de dele af Citadeles aktiviteter, som tredjepart er interesseret i, sælges og overdrages af Letland og/eller Citadele til en sådan tredjepart (uden at det berører principperne om […], og såfremt der ikke ydes ny statsstøtte).
5.5.2. Yderligere nedsættelse af beløbet for godkendte kapitalbidrag
(69)
Med hensyn til Reverta blev konverteringen af statens indlån og renter (likviditetsstøtten) til kapital svarende til et samlet på beløb på 118,7 mio. LVL godkendt i afgørelsen om ændringer. Indtil videre er kun likviditetsstøtte på 49,5 mio. LVL blevet konverteret til kapital, og derfor foreslår Letland, at det samlede kapitalbeløb, som Letland maksimalt må yde til Reverta nedsættes fra 118,7 mio. LVL til 49,5 mio. LVL.
5.5.3. Tilsagn om at styrke byrdefordelingen ved at forhindre udstrømning af likviditet til Revertas eksisterende efterstillede kreditorer
(70)
Letland anerkender, at styrkede byrdefordelingsforanstaltninger er nødvendige for at sikre foreneligheden af første, anden og tredje foranstaltning med det indre marked. Sådanne foranstaltninger ville bl.a. sikre, at en tredjepart ikke kan opnå uberettigede fordele ved den yderligere statsstøtte, der er ydet til Reverta og Citadele.
(71)
Til det formål forpligter Letland sig til at styrke de tidligere byrdefordelingstilsagn via bail-in af de tidligere majoritetsaktionærer i Parex banka, deres tilknyttede virksomheder og andre kreditorer (de »eksisterende efterstillede kreditorer«), der havde ydet den ansvarlige indskudskapital (de »eksisterende efterstillede lån«).
(72)
Reverta har overskredet de likviditetsbeløb, der var godkendt i den endelige afgørelse om Parex, delvist som følge af betaling af rente på de eksisterende efterstillede lån. Hvis Reverta ikke havde betalt rente, eller hvis de eksisterende efterstillede lån ikke var blevet nedskrevet umiddelbart efter den endelige afgørelse om Parex, havde Letland muligvis ikke været nødt til at gennemføre første, anden og tredje foranstaltning i det omfang, de faktisk blev gennemført.
(73)
I lyset af ovennævnte tilbyder Letland at afklare og styrke statens tilsagn med hensyn til den forfaldne hovedstol og rente i forbindelse med de eksisterende efterstillede lån på følgende måde:
a)
Citadele og Reverta (tidligere Parex banka) og deres tilknyttede virksomheder må ikke udbetale rente, udbytte eller kuponrente på eksisterende kapitalinstrumenter (herunder præferenceaktier, B-aktier og supplerende kapitalinstrumenter) (hverken forfaldne eller påløbne) til eksisterende efterstillede kreditorer eller aktionærer, som ikke præcist er den lettiske stat eller EBRD, eller udøve nogen call-optioner i forbindelse dermed, indtil og medmindre statsstøtten til Reverta og/eller Citadele er blevet tilbagebetalt, og medmindre de er juridisk forpligtet dertil. For så vidt sådanne juridiske forpligtelser gør sig gældende, forpligter Letland sig til at fjerne dem så hurtigt som muligt (og under alle omstændigheder inden den 30. april 2015).
b)
Letland giver også tilsagn om ikke at tilbagebetale udestående beløb (hovedstol) af de eksisterende efterstillede lån (indtil og medmindre statsstøtten til Reverta og/eller Citadele er blevet tilbagebetalt), som enten:
i)
underlægges et bindende påbud om, at betalinger af de eksisterende efterstillede lån ikke forfalder til betaling, eller
ii)
konverteres til kernekapital uden stemmeret eller
iii)
nedskrives
for så vidt det er nødvendigt for at dække Revertas negative kapitalværdi, og det er tilladt i henhold til lovgivningen.
c)
Letland forpligter sig til at gennemføre alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at de juridiske bestemmelser, der er nødvendige for at overholde tilsagnene, er vedtaget senest den 30. april 2015.
5.6. Letlands svar på bemærkninger fra tredjeparter
(74)
Den 6. juni 2014 indgav Letland sit svar på de tredjepartsbemærkninger, som Kommissionen havde modtaget. Letland hævder, at påstandene i bemærkningerne er ubegrundede og irrelevante for indledningsafgørelsen. Letland afviser tredjepartens påstande og anmoder Kommissionen om at tilsidesætte dem.
6. VURDERING
6.1. Eksistens af statsstøtte efter de nye foranstaltninger
(75)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(76)
En foranstaltning udgør derfor kun statsstøtte, hvis følgende betingelser er opfyldt: a) foranstaltningen skal være finansieret af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler, b) den skal indrømme en selektiv fordel til visse virksomheder eller visse produktioner, og c) den skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.1.1. Den første foranstaltning
(77)
Allerede i den første redningsbeslutning, hvor Kommissionen godkendte udstedelsen af efterstillede lån med en løbetid på fem år som en forenelig støtteforanstaltning, blev det slået fast, at de efterstillede lån, som Letland ydede til Parex banka, udgjorde statsstøtte. Kommissionen besluttede på daværende tidspunkt, at en markedsøkonomisk investor ikke ville have ydet efterstillede lån med en løbetid på fem år (26).
(78)
De efterstillede lån, som Letland faktisk ydede til fordel for Parex banka, var identiske med den foranstaltning, som Kommissionen havde godkendt, bortset fra at de havde en længere løbetid, hvilket gav Parex banka en yderligere fordel.
(79)
Efterstillede lån med en løbetid på syv år ville give låntageren en større fordel end efterstillede lån med en løbetid på fem år, fordi investorens risiko i forbindelse med en investering stiger, når løbetiden for investeringen forlænges. Når der ydes efterstillede lån med en løbetid på syv år, er det endnu mindre sandsynligt, at en markedsøkonomisk investor ville have ydet lånene på disse forlængede vilkår, end med en løbetid på fem år. Den længere løbetid for de efterstillede lån udgjorde derfor en yderligere fordel for Parex banka sammenlignet med den type efterstillede lån, der var godkendt i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex. Da alle øvrige betingelser for, at der er tale om statsstøtte, allerede er blevet påvist i den første redningsbeslutning, udgør den første foranstaltning statsstøtte.
6.1.2. Den anden foranstaltning
(80)
Den 27. juni 2013 bevilgede Letland Citadele yderligere 18 måneders forlængelse af løbetiden for efterstillede lån svarende til 37 mio. LVL (ud af Letlands ansvarlige indskudskapitel på i alt 45 mio. LVL på daværende tidspunkt).
(81)
Da der ikke forelå andre argumenter, vurderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at en markedsøkonomisk investor næppe havde indrømmet en sådan forlængelse af løbetiden, da den repræsenterede yderligere risici sammenlignet med den tidligere form for efterstillede lån. Kommissionen fandt derfor, at den længere løbetid for de efterstillede lån udgjorde en yderligere fordel fra staten til Citadele sammenlignet med den type efterstillede lån, der var godkendt i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex, og dermed yderligere støtte.
(82)
Letland har tilkendegivet, at en markedsøkonomisk investor rationelt ville have valgt at træffe specifikke foranstaltninger for at sikre bankens kapitalgrundlag og bevare værdien af sin investering. Letland hævder derfor, at den anden foranstaltning grundlæggende ikke gav Citadele en fordel, fordi indrømmelsen af yderligere støtte var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(83)
Kommissionen bestrider ikke, at det markedsøkonomiske investorprincip gælder for en transaktion, såsom den anden foranstaltning. Den minder dog om, at EU's domstole har understreget, at en medlemsstat, som påberåber denne test i løbet af den administrative procedure, utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, skal føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær, og at der i denne forbindelse kan kræves beviser, hvoraf fremgår, at denne beslutning er baseret på økonomiske vurderinger, som kan sammenlignes med dem, som en rationel privat investor, som befinder sig i en situation, som ligger så tæt som muligt på den situation, som nævnte medlemsstat befinder sig i, under de foreliggende omstændigheder ville have udført, inden han foretog en sådan investering, med henblik på at fastslå den fremtidige rentabilitet af en sådan investering (27).
(84)
På den baggrund finder Kommissionen, at Letlands påstand om, at man har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, ikke er tilstrækkeligt begrundet med argumenter og en detaljeret analyse.
(85)
Der er for det første ikke fremlagt beviser for Kommissionen, som dokumenterer, at Letland har udført en vurdering af sin investering i Citadele samtidig med beslutningen om at gennemføre den anden foranstaltning. En markedsøkonomisk investor ville i sin egenskab af aktionær have vurderet Citadeles værdi med henblik på at fastsætte den nuværende værdi af sin investering i banken inden (og også uden) og efter gennemførelsen af den anden foranstaltning, og ville have sammenlignet de to værdier. Kommissionen er af den opfattelse, at en overskudsdrevet markedsøkonomisk investor først ville have fastlagt den nuværende værdi af sin investering i banken og derefter ville have undersøgt, om værdien af denne investering ville være sikret, hvis løbetiden for de efterstillede lån blev yderligere forlænget. Hvis denne undersøgelse viste, at værdien ville være sikret eller endda kunne forøges, ville en overskudsdrevet markedsøkonomisk investor dernæst have sammenlignet offeromkostningerne til at sikre (eller endda forøge) værdien med forskellen i værdien.
(86)
Hvis Letland havde udført en sådan analyse, burde Letland have påvist, at indrømmelsen af den forlængede løbetid var en effektiv foranstaltning med henblik på i det mindste at sikre værdien af investeringen, og burde dernæst have påvist, at offeromkostningerne til indrømmelse af en sådan foranstaltning var mindre end værdistigningen. Kun hvis offeromkostningerne til indrømmelse af den yderligere løbetid var mindre end den værdisikring, der blev opnået ved den anden foranstaltning, kan Kommissionen acceptere, at Letland har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Letland har dog hverken fremlagt en samtidig vurdering af investeringens værdi eller en analyse, der påviser, at offeromkostningerne til indrømmelse af den yderligere løbetid var mindre end den værdisikring, der blev opnået ved gennemførelsen af den anden foranstaltning.
(87)
Kommissionen mener derfor, at den anden foranstaltning ikke er i overensstemmelse med den adfærd, der forventes af en markedsøkonomisk investor i en position svarende til Letlands position i juni 2013.
(88)
For det andet kræver de fastlagte principper for anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip under alle omstændigheder, at en rational privat investors adfærd sammenlignes med en situation, der er så tæt på medlemsstatens som muligt (28). Da Letland vurderede værdien af statens investering i Citadele, burde Letland derfor have taget de tilsagn, der var fastsat i den endelige afgørelse om Parex vedrørende salget af Citadele, i betragtning. Da den anden foranstaltning blev gennemført i juni 2013, omfattede disse tilsagn forpligtelsen til at frasælge Citadele inden den 31. december 2014 og også at frasælge Citadele uden formueforvaltningsaktiviteten (eftersom formueforvaltningsaktiviteten skulle frasælges separat, hvis den ikke var blevet solgt inden den 30. juni 2013). Eftersom der ikke var fundet en køber til formueforvaltningsaktiviteten, da forlængelsen af løbetiden blev indrømmet den 27. juni 2013, ville en privat investor have konkluderet, at det ikke var muligt at sælge formueforvaltningsaktiviteten sammen med Citadele inden den 30. juni 2013, som var den frist, der var fastsat i den endelige afgørelse om Parex, og at de to enheder derfor skulle sælges separat.
(89)
En privat aktionær i banken, der var i en situation, der er så tæt på medlemsstatens som muligt, ville ikke have haft nogen grund til at antage, at efterlevelsen af disse tilsagn kunne undlades eller udskydes, eftersom sådanne ændringer skulle godkendes af Kommissionen. Ved fastsættelsen af værdien af investeringen i juni 2013 kunne man derfor ikke forvente, at disse forpligtelser ville være irrelevante, da det ikke kunne antages, at Kommissionen ville godkende en ændring af forpligtelserne inden den periode, hvor Letland havde forpligtet sig til at opfylde dem.
(90)
Med henblik på at afgøre, om den forlængede løbetid skulle indrømmes, skal parametrene for vurdering af værdien af Letlands investering i Citadele i juni 2013 derfor omfatte de tilsagn, der er fastsat i den endelige afgørelse om Parex. Letland har ikke fremlagt bevis for, at staten tog alle disse parametre i betragtning, eller at den værdi af statens investering på daværende tidspunkt, der ville være resultatet af indregningen af disse parametre, ville overstige offeromkostningerne til indrømmelsen af den forlængede løbetid. Kommissionen mener derfor, at den anden foranstaltning ikke er i overensstemmelse med den adfærd, der forventes af en markedsøkonomisk investor i en position svarende til Letlands position i juni 2013.
(91)
Selv om Letland havde udført en tilstrækkeligt detaljeret analyse af den anden foranstaltning med det formål at sikre værdien af statens investering i Citadele pr. juni 2013, og selv om Letland i en sådan analyse havde indregnet de begrænsninger, som en markedsøkonomisk investor ville have taget i betragtning som følge af det forestående salg af Citadele og det separate frasalg af formueforvaltningsaktiviteten, er Letlands påstande med hensyn til omkostningerne ved den anden foranstaltning og værdien af investeringen i Citadele, der angiveligt blev sikret ved denne foranstaltning, for det tredje ikke plausible.
(92)
Letland hævder på den ene side, at den anden foranstaltning ikke medførte nogen omkostninger for staten, men denne påstand underbygges ikke af yderligere oplysninger eller beviser vedrørende den omkostningsvurdering, som Letland udførte, da den anden foranstaltning blev indrømmet. En privat investor, der skal træffe en rationel beslutning om, hvorvidt løbetiden for efterstillede lån skal forlænges, vil foretage en sådan analyse af offeromkostningerne og andre typer omkostninger vedrørende den anden foranstaltning. Den manglende evaluering af omkostningerne får Kommissionen til at konkludere, at en privat investor ikke ville have været i stand til at vurdere, hvorvidt den anden foranstaltning ville være fordelagtig med hensyn til overskudsmaksimering.
(93)
Letland hævder på den anden side, at den anden foranstaltning sikrede værdien af Letlands investering, men denne påstand understøttes ikke af kendetegnene ved statens investering i Citadele pr. juni 2013. Kommissionen bemærker, at den nuværende værdi af en investering for en overskudsdrevet investor afhænger af udsigten til fremtidig indtjening fra investeringen (i form af eksempelvis udbytte) kombineret med kapitalværdien af investeringen på det pågældende tidspunkt (som f.eks. kan udledes af den pris, som en køber ville betale for aktionærens investering på det pågældende tidspunkt, eller af værdien af den pris, som en køber ville betale for aktionærens investering i fremtiden efter indregning af tidsfaktoren). Alle de beviser, der er til rådighed for Kommissionen, antyder, at værdien af Letlands investering i Citadele i juni 2013 var lav, hvis den overhovedet var positiv.
(94)
Med hensyn til fremtidige indtjeningsstrømme fra Letlands investering i Citadele er der ikke fremlagt beviser, som antyder, at aktionærer i juni 2013 kunne forvente udbytte fra Citadele inden for overskuelig fremtid. En privat aktionær i banken, der var i en situation, der er så tæt på medlemsstatens som muligt, og som vurderede den forventede indtjening fra udbytte, ville have foretaget en sammenkædning med forpligtelsen til at frasælge Citadele inden den 31. december 2014. Den undersøgelse, der er beskrevet i betragtning 61, fastlagde endvidere, at Citadele uden formueforvaltningsaktiviteten ville have været underskudsgivende, en konklusion, som yderligere reducerede udsigten til indtjening fra udbytte, eftersom en markedsøkonomisk investor pr. 27. juni 2013 ville have antaget, at Citadele og formueforvaltningsaktiviteten ville blive solgt separat.
(95)
Da forlængelsen af løbetiden blev indrømmet, var der ikke bevis for, at Citadele (i betragtning af bankens forventede overskud og kapitalprocent) ville kunne udbetale udbytte inden den 31. december 2014, efter som den kapitalprocent på 10,3 %, der efter planen skulle opnås pr. 31. december 2013, kun lige netop oversteg den krævede minimumskapitalprocent på 10 % og ville ligge langt under den kapitalprocent på […] %, der blev anbefalet af FCMC for at afhjælpe de eksisterende og potentielle risici for Citadele. En privat investor ville derfor have taget det forhold i betragtning, at det pr. juni 2013 var usandsynligt, at aktionærer forventede udbetaling af udbytte fra Citadele inden for overskuelig fremtid.
(96)
Med hensyn til kapitalværdien af Letlands investering i Citadele i juni 2013 viser den undersøgelse, som de lettiske myndigheder har indgivet som anført i betragtning 61, og som var udarbejdet i februar 2013, at Citadele ville være blevet negativt berørt af det separate frasalg af formueforvaltningsaktiviteten. En privat investor i en situation, der er så tæt på Letlands situation i juni 2013 som muligt, ville have taget højde for den kendsgerning, at en uafhængig ekspert omkring fire måneder tidligere havde slået fast, at salgsværdien af Citadele uden formueforvaltningsaktiviteten ville være lavere end værdien af de to enheder i kombination. En sådan privat investor ville derfor have krævet vægtige grunde med hensyn til risikojusteret maksimering af afkast, inden denne ville påtage sig yderligere risici ved at indrømme en forlængelse af løbetiden for efterstillede lån. Letland har dog ikke fremlagt bevis for sådanne vægtige grunde til, at en markedsøkonomisk investor skulle påtage sig sådanne yderligere risici på daværende tidspunkt. Selv om forlængelsen af løbetiden blev indrømmet, var det ikke bevis for, at Citadele uden formueforvaltningsaktiviteten kunne sælges til […], hvilket får Kommissionen til at konkludere, at Letland pr. juni 2013 ikke havde […], til at statens investering kunne sikres, som var […] for at indrømme den anden foranstaltning.
(97)
Af disse yderligere grunde mener Kommissionen, at den anden foranstaltning ikke er i overensstemmelse med den adfærd, der forventes af en markedsøkonomisk investor i en position svarende til Letlands position i juni 2013.
(98)
For det fjerde og endelig bemærker Kommissionen, at EBRD, som i juni 2013 var den eneste anden aktionær i Citadele ud over den lettiske stat, ikke forlængede løbetiden for sine efterstillede lån til Citadele, og at Letland ikke henvendte sig til EBRD for at drøfte sidstnævntes deltagelse i den anden foranstaltning, jf. betragtning 46, 47 og 48. Dette manglende forsøg på at drøfte en deling af omkostningsbyrden i forbindelse med den anden foranstaltning, hvis denne foranstaltning skulle være et middel til at sikre værdien af investeringerne i Citadele, er endnu et tegn på, at den anden foranstaltning ikke var i overensstemmelse med kravene i det markedsøkonomiske investorprincip.
(99)
I den henseende fremhæver Kommissionen først, at Citadele i henhold til brev fra FCMC havde 10 måneder (1.3.-31.12.2013) til at overholde det nye kapitalkrav. I den forbindelse er Kommissionen af den opfattelse, at en majoritetsaktionær ville have udnyttet hele perioden på 10 måneder til at finde en hensigtsmæssig løsning, der ville gøre det muligt at efterleve det nye kapitalkrav og samtidig minimere omkostningerne. Letlands argument vedrørende fremme af salget af Citadele forklarer ikke, hvorfor den anden foranstaltning blev vedtaget uden henvendelse til minoritetsaktionæren i Citadele kun fire måneder efter FCMC's brev i stedet for at udnytte den periode på 10 måneder, man havde til rådighed.
(100)
Selv hvis EBRD's deltagelse i en forlængelse af løbetiden havde resulteret i en foranstaltning af en anden karakter end den anden foranstaltning, har Letland ikke fremlagt bevis for, at en sådan foranstaltning med deltagelse af EBRD ville have været mindre effektiv end den anden foranstaltning, eller at den ville have medført flere omkostninger for majoritetsaktionæren end den anden foranstaltning.
(101)
Med hensyn til Letlands argument om, at det ville have medført yderligere byrder på tidspunktet for salget af Citadele, hvis EBRD havde forlænget løbetiden for sine efterstillede lån, har de lettiske myndigheder ikke fremlagt dokumentation for, at en sådan forlængelse rent faktisk ville have medført sådanne yderligere omkostninger. Der er ikke udført en specifik undersøgelse af omkostningerne til frasalg af Citadele efter den anden foranstaltning sammenlignet med omkostningerne til et hypotetisk salg af Citadele efter en forlængelse med deltagelse af EBRD for at underbygge Letlands påstand om, at der ville have opstået yderligere byrder. Kommissionen mener derfor, at en privat investor, der overvejer, hvordan han bedst sikrer værdien af sin investering i Citadele, i det mindste ville have foretaget en samtidig vurdering af de omkostninger, der med henblik på et efterfølgende salg ville opstå, hvis minoritetsaktionæren i Citadele forlængede løbetiden for sine efterstillede lån til banken.
(102)
Som bemærket i betragtning 48, litra c), forklarer Letland endelig, at man mente, at EBRD ville have været villig til at forlænge løbetid for sine lån til Citadele. Selv om EBRD's deltagelse ville have kompliceret sagen, mener Kommissionen, at en privat majoritetsaktionær, som overvejer at forlænge løbetiden for sine efterstillede lån til fordel for Citadele, i en sådan situation i det mindste ville have henvendt sig til minoritetsaktionæren, som også har indskudt kapital i Citadele, for at undersøge, om denne ville enten i) dele omkostningerne til den yderligere støtte til Citadele ved at forlænge løbetiden for vedkommendes lån eller ii) deltage i en alternativ ordning direkte med majoritetsaktionæren, for så vidt angår omkostningerne til den anden foranstaltning. På grundlag af det markedsøkonomiske investorprincip kan Kommissionen ikke godtage, at en majoritetsaktionær i et selskab ville have påtaget sig alle omkostningerne til at sikre værdien af alle investeringer i selskabet og derved sikret værdien af investeringen for en minoritetsaktionær uden overhovedet at henvende sig til sidstnævnte for at få vedkommende til at bidrage.
(103)
I lyset af disse faktorer er den manglende henvendelse til EBRD i perioden mellem den 1. marts 2013 og den 27. juni 2013 endnu et tegn på, at den anden foranstaltning ikke blev gennemført i overensstemmelse med kravene i det markedsøkonomiske investorprincip.
(104)
Af hver af de fire grunde, der er anført i betragtning 85-103, er der ikke utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, ført bevis for, at medlemsstaten traf beslutningen om at gennemføre foranstaltningen i sin egenskab af aktionær. Under disse omstændigheder mener Kommissionen ikke, at Citadele under omstændigheder svarende til normale markedsvilkår kunne have opnået samme fordel, som den opnåede via de statslige ressourcer i form af den anden foranstaltning.
(105)
Letland har gennemført den anden foranstaltning for Citadele, som er og også fortsat vil være aktiv på markeder, der er åbne for international konkurrence. Derfor vil en fordel på grund af statsmidler berøre konkurrencen i banksektoren og have en indvirkning på samhandelen i Unionen. Endvidere er foranstaltningen selektiv, fordi den kun begunstiger Citadele. Den finansieres af statsmidler. Som forklaret af Letland i betragtning 45 ville en markedsøkonomisk tredjepartsinvestor ikke have indrømmet en foranstaltning svarende til den anden foranstaltning på tilsvarende vilkår i juni 2013. Kommissionen bekræfter derfor sin tidligere foreløbige vurdering i indledningsafgørelsen om, at den anden foranstaltning udgør yderligere statsstøtte.
6.1.3. Den tredje foranstaltning
(106)
Med hensyn til den likviditetsstøtte, der blev ydet til Reverta, blev den oprindeligt godkendt som en del af de forenelige statsstøtteforanstaltninger i den første redningsbeslutning i form af statsindlån. På daværende tidspunkt bemærkede Kommissionen, at Parex banka manglede likvid sikkerhed, og at Letland havde tilført midlerne på baggrund af bankens likviditetsbehov på et tidspunkt, hvor ingen markedsøkonomisk investor var villig til at indskyde likviditet som følge af Parex bankas skrøbelige situation (29).
(107)
Efter den endelige afgørelse om Parex (og opsplitningen i en god bank og en bad bank) blev likviditetsstøtten overført til Citadele og Reverta. Førstnævnte har allerede tilbagebetalt hele sin andel af likviditetsstøtten. Reverta skulle begrænse den likviditetsstøtte, den modtog, som anført i betragtning 19, litra c). Det beløb i likviditetsstøtte, der rent faktisk blev ydet til Reverta, overstiger endda de niveauer, der er fastsat for det værst tænkelige scenarie, som var godkendt i den endelige afgørelse om Parex. Denne yderligere likviditetsstøtte giver Reverta en yderligere fordel sammenlignet med den støtte, der var godkendt i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex. Letland har ikke påstået, at staten optrådte som markedsøkonomisk långiver, da den tilførte denne likviditet, og Letland har heller ikke fremlagt bevis, som sætter Kommissionen i stand til at konkludere, at Reverta under omstændigheder svarende til normale markedsvilkår kunne have opnået samme fordel, som den opnåede via de statslige ressourcer i form af den tredje foranstaltning. Ingen af de andre elementer af likviditetsstøtten er ændret, bortset fra dens størrelse, og Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen udgør statsstøtte.
(108)
Eftersom den forhøjede likviditetsstøtte klart udgør en yderligere fordel sammenlignet med de godkendte støtteforanstaltninger, repræsenterer den på grundlag af betragtning 106 og 107 derfor yderligere støtte (eftersom alle de øvrige kriterier fastlagt ved traktatens artikel 107, stk. 1, stadig gør sig gældende).
6.2. Retsgrundlag for foreneligheden af ny yderligere støtte
(109)
Traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), giver Kommissionen beføjelse til at afgøre, at støtten er forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«.
(110)
I betragtning af den systemiske betydning af Parex banka - det var en førende bank i Letland - og betydningen af dens udlånsaktiviteter for den lettiske økonomi, da støtteforanstaltningerne blev godkendt, accepterede Kommissionen, at det ville have haft alvorlige følger for Letlands økonomi, hvis banken ikke havde efterlevet de skærpede kapitalkrav.
(111)
I redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex blev de støtteforanstaltninger, der var godkendt for Parex banka, derfor vurderet i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), og på grundlag af de meddelelser (30), der blev vedtaget i forbindelse med finanskrisen, der gjorde sig gældende, da støtten blev ydet.
(112)
Kommissionen mener, at det samme retsgrundlag finder anvendelse på den yderligere støtte ydet gennem den første og anden foranstaltning på grundlag af tidspunkterne for deres gennemførelse og deres karakteristika, som svarer til de godkendte støtteforanstaltninger.
(113)
Med hensyn til den tredje foranstaltning skal Kommissionen gennemføre sin forenelighedsvurdering på grundlag af de ajourførte kriterier i bankmeddelelsen fra 2013 (31). Enhver støtte, der ydes helt eller delvist uden Kommissionens godkendelse (og dermed i strid med traktatens artikel 108, stk. 3) efter offentliggørelsen af bankmeddelelsen fra 2013 i Den Europæiske Unions Tidende, skal undersøges på grundlag af denne meddelelse. Eftersom den tredje foranstaltning er blevet anvendt kontinuerligt fra 2011 til i dag, må det konkluderes, at støtten delvist blev ydet efter den 1. august 2013, datoen for offentliggørelsen af bankmeddelelsen fra 2013 i Den Europæiske Unions Tidende.
6.3. Støttens forenelighed med det indre marked
6.3.1. Vedrørende den første foranstaltning
(114)
De efterstillede lån, som Letland ydede til Parex banka, havde fra udstedelsesdatoen (22. maj 2009) en løbetid på syv år (dvs. indtil den 21. maj 2016) og oversteg dermed den maksimale løbetid på fem år, der er fastsat i den første redningsbeslutning, og som senere blev bekræftet i den endelige afgørelse om Parex. Denne foranstaltning blev ikke anmeldt til Kommissionen.
(115)
Med hensyn til den yderligere støtteforanstaltning, der udgøres af en løbetid for de efterstillede lån, som går ud over betingelserne i afgørelserne, betvivlede Kommissionen, at den var inden for det nødvendige minimum, og kunne derfor ikke konkludere, at alle kriterierne for forenelighed var opfyldt.
(116)
I indledningsafgørelsen mindede Kommissionen derfor om, at de efterstillede lån, der var godkendt for Parex banka med en løbetid på fem år, ifølge redningsbeslutningerne var begrænset til det nødvendige minimum med hensyn til beløb og løbetid. På grundlag af denne konklusion blev de efterstillede lån med en løbetid på fem år derfor anset for at være forenelige i henhold til redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex.
(117)
På grundlag af de argumenter, der præsenteres i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex, og da der ikke er fremlagt nye argumenter, udtrykte Kommissionen tvivl om foreneligheden af den forlængede løbetid for de efterstillede lån med en løbetid på syv år i stedet for fem år som oprindeligt godkendt.
(118)
I lyset af de nye argumenter, som Letland har fremsat efter indledningsafgørelsen, og som er anført i afsnit 5.1, kan Kommissionen igen vurdere, om de efterstillede lån med en løbetid på syv år, som Letland har ydet til Parex banka, opfylder kravet om, at statsstøtte skal være begrænset til det nødvendige minimum, for at være forenelig.
(119)
Ifølge bankmeddelelsen fra 2008 skal støtteforanstaltningen både med hensyn til beløb og form være nødvendig for at nå målet. Det betyder, at kapitaltilførslen skal være det nødvendige minimum for at nå dette mål. Målet med at yde efterstillede lån, som repræsenterede supplerende kapital, til Parex banka var at sætte sidstnævnte i stand til at opfylde kapitalkravet og sikre, at banken havde tilstrækkelig kapital til bedre at kunne modstå alvorlige tab og dermed undgå alvorlig forstyrrelse af den lettiske økonomi.
(120)
I den første redningsbeslutning vurderede Kommissionen de minimumskrav, der skulle opfyldes, for at de efterstillede lån til Parex banka kunne betegnes som supplerende kapital, på grundlag af den gældende lettiske lovgivning som anmeldt af Letland (32). Det blev således fastlagt, at minimumsløbetiden for efterstillede lån var fem år, hvis de skulle betegnes som supplerende kapital. Denne vurdering blev ikke ændret ved de efterfølgende afgørelser.
(121)
Efter at have gennemgået de yderligere oplysninger, som Letland har fremlagt, og som fremgår af betragtning 30-39, anerkender Kommissionen, at yderligere begrænsninger ændrede karakteristikaene for, at efterstillede lån kunne kvalificeres som supplerende kapital indtil 2010.
(122)
Kommissionen bemærker navnlig, at indvirkningen af kriterierne i Basel II-rammen, for så vidt angår størrelsen af de efterstillede lån, som Parex banka modtog i 2009, og som var kvalificeret som supplerende kapital, var et grundlæggende element for fastlæggelsen af den oprindelige minimumsløbetid for de efterstillede lån. Indregning af Basel II-amortisationssatsen var nødvendig for at opfylde støtteforanstaltningens endelige mål, nemlig at sikre tilstrækkelig kapitalisering af Parex banka og undgå alvorlig forstyrrelse af den lettiske økonomi på det tidspunkt, hvor det første efterstillede lån blev ydet.
(123)
Hvis de forudsætninger og prognoser, som Letland fremlagde i forbindelse med redningsbeslutningerne, tilstrækkeligt og fuldstændigt havde afspejlet amortiseringen af de efterstillede lån i henhold til Basel II-reglerne, jf. betragtning 37, ville de efter Kommissionens opfattelse have resulteret i en anden vurdering af løbetiden for de efterstillede lån med syv år som det nødvendige minimum i stedet for fem år.
(124)
Kommissionen minder også om, at forenelighedsvurderingen af støtten i forbindelse med den tredje redningsbeslutning bl.a. var baseret på de lettiske myndigheders tilsagn om, at de ville sælge statens aktier i Parex banka så hurtigt som muligt, men senest tre år efter indrømmelsen af de første støtteforanstaltninger til Parex banka (33), dvs. senest i 2011.
(125)
På denne baggrund mener Kommissionen, at en oprindelig løbetid på syv år kan betragtes som det nødvendige minimum med henblik på at sikre, at efterstillede lån ydet af Letland kunne kvalificeres som supplerende kapital, at Parex banka kunne opfylde kapitalkravet af hensyn til stabiliteten af det lettiske banksystem, og at tilsagnet om at sælge banken blev efterlevet.
6.3.2. Vedrørende den ikke-anmeldte forlængelse af løbetiden for efterstillede lån (den anden foranstaltning)
(126)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, at den yderligere støtte, som forlængelsen af løbetiden for de efterstillede lån med 18 måneder udgjorde, kunne betragtes som forenelig, fordi det på daværende tidspunkt blev vurderet, at en løbetid på fem år for de efterstillede lån repræsenterede det nødvendige minimum, og fordi der ikke var fremlagt nye argumenter til begrundelse af foreneligheden.
(127)
På baggrund af de oplysninger, som Letland fremlagde efter indledningsafgørelsen, bemærker Kommissionen, at lovgivningen vedrørende minimumskapitalkrav blev ændret i 2013 (34).
(128)
I den henseende har Kommissionen fået forelagt brev af 1. marts 2013 fra FCMC til Citadele. Brevet er finanstilsynets reaktion på en intern kapitalkravsrapport, som Citadele havde indgivet til FCMC, og som vedrørte bankens finansielle situation pr. 30. juni 2012.
(129)
Brevet af 1. marts 2013 henleder først opmærksomheden på det forhold, at alle banker i henhold til FCMC's politikdokumenter skal have et kapitalgrundlag på mindst 10 %. Det anføres derefter klart, at banken og den konsoliderede koncern betragtes som utilstrækkeligt kapitaliseret, og at FCMC kan pålægge korrigerende foranstaltninger, f.eks. begrænse bankens aktiviteter, hvis bankens og den konsoliderede koncerns kapitalgrundlag er lavere end 10 %. I brevet til Citadele og dens konsoliderede koncern anføres det videre, at koncernens kapitalgrundlag skal nå op på […] % inden udgangen af 2013 for at dække eksisterende og potentielle risici.
(130)
På baggrund af det brev accepterer Kommissionen, at Citadele var nødt til at hæve sit kapitalgrundlag til mere end 10 % ved udgangen af 2013 for at kunne fortsætte alle sine aktiviteter.
(131)
Kommissionen minder om, at det endelige formål med at yde statsstøtte i form af efterstillede lån, som defineret i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex, var at sikre tilstrækkelig kapitalisering af Parex banka (Citadele efter 2010) med henblik på at undgå alvorlig forstyrrelse af Letlands økonomi.
(132)
Kommissionen er derfor enig i, at Letland i juni 2013 Letland var nødt til at iværksætte korrigerende foranstaltninger for at undgå de risici, der ville være opstået, hvis Citadele ikke kunne efterleve de strengere krav fra finanstilsynet. For at imødegå den potentielle mangel på kapital i forhold til de nye krav ville de eneste muligheder have været at:
a)
indskyde yderligere midler - enten som kernekapital eller som supplerende kapital (f.eks. yde nye efterstillede lån)
b)
forlænge løbetiden for eksisterende efterstillede lån og derved ændre deres amortiseringssats, således at en højere procentdel af lånene kunne bidrage til bankens kapital.
(133)
Tabel 2 viser en sammenligning mellem situationer, hvor løbetiden for de efterstillede lån - alt andet lige - forlænges i 2013 (som det skete via den anden foranstaltninger) eller forbliver uændret i forhold til de betingelser, der var gældende, da lånene oprindeligt blev udstedt. På grundlag af beregningen finder Kommissionen, at en fastholdelse af løbetiden for de efterstillede lån - alt andet lige - ville have betydet, at Citadele ikke var nået op på et kapitalgrundlag på 10 % ved udgangen af 2013.
Tabel 2
Sammenligning af kapitalgrundlag med og uden forlænget løbetid:
Kapitalgrundlag i %
31. december 2013
Finansielle prognoser inden forlængelsen af løbetiden med 18 måneder (fastlagt i juni 2013)
9,75
Faktiske tal pr. 31. december 2013 med forlængelsen af løbetiden
10,30 (35)
Proforma af faktisk situation uden forlængelsen af løbetiden med 18 måneder
9,30
(134)
Eftersom:
a)
det nye kapitalkrav skulle opfyldes inden den 31. december 2013
b)
formueforvaltningsaktiviteten skulle frasælges inden den 31. december 2013, og
c)
amortiseringen af de efterstillede lån påvirker kapitalgrundlaget direkte
er Kommissionen enig i, at den anden foranstaltning repræsenterede en effektiv løsning med henblik på at opfylde de nye kapitalkrav for Citadele, og at den indrømmede forlængelse var det nødvendige minimum for at opfylde dette mål. Denne løsning krævede ikke overførsel af nye midler (selv om den krævede, at Letland undlod at inddrive midler, der ellers ville være forfaldne til betaling), og den imødekom finanstilsynets krav baseret på behovet for at sikre den finansielle stabilitet.
(135)
Kommissionen glæder sig over, at Citadeles kapitalgrundlag pr. 31. december 2013 var lidt over minimumskravet på 10 % (36), hvilket bekræfter, at forlængelsen på 18 måneder var begrænset til det nødvendige minimum.
6.3.3. Vedrørende ikke-anmeldt likviditetsstøtte til Reverta (den tredje foranstaltning)
(136)
Siden 2011 har Letland forsynet Reverta med likviditetsstøtte, der overstiger den maksimumsgrænse, Kommissionen godkendte i den endelige afgørelse om Parex under både basisscenariet og det værst tænkelige scenarie. Disse grænser er anført i tabel 3 (37). Den faktiske likviditetsstøtte, som Reverta har modtaget (som meddelt af Letland i den reviderede omstruktureringsplan indgivet i januar 2014), jf. tabel 4, har konstant oversteget de beløb, der er fastsat i den endelige afgørelse om Parex:
Tabel 3
Likviditetslofter for Reverta i henhold til den endelige afgørelse om Parex:
mio. LVL
1.8.2010
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
Basisscenariet
458
446
419
349
315
Det bedst tænkelige scenarie
458
446
419
356
322
Det værst tænkelige scenarie
458
446
419
344
307
Tabel 4
Faktisk likviditetsstøtte, som Reverta har modtaget
mio. LVL
1.8.2010
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
Udestående likviditetsstøtte
446
446
428
385
363
(137)
Likviditetsstøtten til Reverta blev oprindeligt godkendt som en del af de forenelige statsstøtteforanstaltninger i den første redningsbeslutning i form af statsindlån.
(138)
Efter den endelige afgørelse om Parex (og opsplitningen i en god bank og en bad bank) blev likviditetsstøtten overført til Citadele og Reverta. Citadele har allerede tilbagebetalt hele sin andel af likviditetsstøtten, mens Reverta måtte begrænse den likviditetsstøtte, den modtog. Den likviditetsstøtte, der faktisk blev ydet til Reverta, overstiger dog alle de niveauer, der var godkendt i den endelige afgørelse om Parex.
(139)
Vurderingen af omstruktureringsplanen i den endelige afgørelse om Parex var baseret på de forudsætninger, der blev præsenteret på daværende tidspunkt, med hensyn til forventet tilstrømning af likviditet til Reverta, som ville sætte den i stand til at begynde at tilbagebetale den likviditetsstøtte, der var ydet i form af statsindlån, til de niveauer, der var fastsat i den endelige afgørelse om Parex (38).
(140)
De beløb, der forventes at forblive ubetalte, jf. den endelige afgørelse om Parex, varierede fra [0-100] mio. LVL (basisscenariet) til [100-200] mio. LVL (det værst tænkelige scenarie). I henhold de seneste pengestrømsprognoser fra Letland forventes den ydede likviditetsstøtte at overstige den grænse, der er fastsat i den endelige afgørelse om Parex, indtil 2017, som det også fremgår af tabel 5:
Tabel 5
For høj likviditet til Reverta i forhold til omstruktureringsplanen fra 2010
mio. LVL
31.12.2014
31.12.2015
31.12.2016
31.12.2017
Værst tænkelige scenarie (oprindelig omstruktureringsplan)
[250-300]
[250-300]
[200-250]
[150-200]
Anslået likviditetsstøtte (opdatering fra 2014)
[300-350]
[250-300]
[250-300]
[250-300]
Difference
(…)
(…)
(…)
(…)
(141)
Kommissionen kan på grundlag af følgende vanskeligheder:
a)
lavere aktivkvalitet og -værdi sammenlignet med det forventede i omstruktureringsplanen og
b)
langsommere inddrivelse af sikkerhed og retssager mod skyldnere
forstå, at inddrivelsen af likvide midler (jf. betragtning 45) var blevet forsinket med mere end to år i forhold til det forventede, da den endelige afgørelse om Parex blev vedtaget. Denne forsinkelse krævede øget statsstøtte.
(142)
Det yderligere behov for likviditetsstøtte blev derfor udløst af forværringen af Revertas finansielle position i forhold til det forventede i den endelige afgørelse om Parex. Kommissionen bemærker, at den ydede likviditetsstøtte er steget progressivt i de senere år i takt med Revertas problemer med at inddrive aktiver.
(143)
Som det fremgår af betragtning 56, påstår Letland, at - eftersom kun 49,5 mio. LVL af likviditetsstøtten på 118,7 mio. LVL blev konverteret til kapital - den resterende likviditetsstøtte på 69,2 mio. LVL forhøjede likviditetsstøtteniveauet med omtrent det samme beløb.
(144)
Kommissionen minder dog om, at kun statsindlån kan konverteres til kapital, jf. betragtning 63, litra b), i den endelige afgørelse om Parex. Kommissionen finder derfor, at et lavere niveau af kapital konverteret til kapital ikke automatisk medførte for høj likviditetsstøtte.
(145)
Kommissionen bemærker videre, at Revertas banklicens blev trukket tilbage i 2011, hvilket gjorde det overflødigt at konvertere yderligere likviditet til kapital for at opfylde det lovbestemte kapitalkrav. Kommissionen anerkender således, at ophøret af kapitalkravene (39) gav Letland mulighed for at yde lavere rekapitaliseringsstøtte til Reverta end det fastsatte maksimale rekapitaliseringsbeløb.
(146)
På grundlag af Revertas problemer med at inddrive aktiver og det lavere kapitaliseringsbeløb, der krævedes efter tilbagetrækningen af banklicensen, konkluderer Kommissionen, at den likviditetsstøtte, Reverta modtog, var begrænset til det nødvendige minimum for korrekt afvikling af bankens aktiviteter.
(147)
Kommissionen konkluderer videre, at den yderligere likviditetsstøtte er i overensstemmelse med kravet om byrdefordeling i bankmeddelelsen fra 2013. Kommissionen bemærker, at tidligere Parex banka-aktionærers kapital i henhold til punkt 77 i bankmeddelelsen fra 2013 er blevet helt nedskrevet, og at Letland nu har forpligtet sig til at forhindre, at yderligere støtte ydes til fordel for efterstillede kreditorer.
6.3.4. Vedrørende manglende efterlevelse af tilsagnet om at frasælge Citadeles formueforvaltningsaktivitet (den fjerde foranstaltning)
(148)
De lettiske myndigheder anfører, at Letland som følge af de aktuelt vanskelige markedsbetingelser ikke kunne finde interesserede købere til Citadeles formueforvaltningsaktivitet inden den fastsatte tidsfrist og ikke vil være i stand til det inden for overskuelig fremtid.
(149)
De lettiske myndigheder minder om, at salget af Citadele blandt andre tilsagn blev udpeget som et tiltag, der var centralt for at afhjælpe den konkurrencefordrejning, som støtteforanstaltningerne havde medført. Som følge af forværringen af Citadeles finansielle position i forhold til det forventede, da den endelige afgørelse om Parex blev truffet, var det ikke muligt at frasælge Citadele inden for den fastsatte tidsramme.
(150)
Letland oplyser videre, at markedets interesse for Citadele vil stige, hvis formueforvaltningsaktiviteten sælges sammen med Citadele, og at en forlængelse af salgsperioden sandsynligvis vil gøre det muligt at reprivatisere Citadele.
(151)
Kommissionen er enig i, at Citadeles finansielle position er ringere end forventet i den oprindelige omstruktureringsplan. Denne vurdering bekræftes også af den tilsynsførende (40) og afspejles i de indikatorer, der er anført i tabel 6:
Tabel 6
Primære finansielle indikatorer sammenlignet med omstruktureringsplanen
31.12.2013
Omstruktureringsplan
Faktisk
Driftsudgifter/samlet indkomst
[50-60]
57,0 %
Værdiforringelse/nettoudlån
[0-5]
2,0 %
Årets resultat i mio. LVL
[20-30]
10,8 %
Egenkapitalforrentning
[20-30]
8,1 %
Egenkapital/samlede aktiver
[5-10]
6,9 %
Kapitalgrundlag
[10-20]
11,7 %
På baggrund af Citadeles lavere rentabilitet sammenlignet med den oprindelige omstruktureringsplan erkender Kommissionen, at det er vanskeligt at frasælge Citadele inden for en stram tidsfrist.
(152)
Kommissionen minder om, at tilsagnet vedrørende salget af formueforvaltningsaktiviteten sammen med tilsagnet om at sælge selve Citadele var anført i den endelige afgørelse om Parex med det formål at begrænse konkurrencefordrejningen, da de gav konkurrenter mulighed for at byde på disse aktiviteter (41).
(153)
Kommissionen glæder sig over, at Citadele - efter den endelige afgørelse om Parex - indledte en salgsproces for at teste markedets interesse og også udpegede en uafhængig ekspert til at udvikle den bedste salgsstrategi, jf. betragtning 61 og 62, og derfor i god tro forsøgte at efterleve disse tilsagn.
(154)
Kommissionen bemærker, at Letland nu ønsker at få forlænget tidsfristen for salget af formueforvaltningsaktiviteten i forhold til de tidsfrister, staten oprindeligt forpligtede sig til at overholde i 2009. Letland ønsker at få ændret den endelige afgørelse om Parex, således at fristen for salget af formueforvaltningsaktiviteten udskydes, så det bliver muligt at sælge den sammen med Citadele med udgangspunkt i de yderligere tilsagn, der er fastlagt i betragtning 64-68.
6.3.5. Kompensationsforanstaltninger til afhjælpning af konkurrencefordrejninger og styrkelse af byrdefordeling
(155)
For at Kommissionen kan godkende ændringer af endelige afgørelser, skal disse ændringer være baseret på nye tilsagn, som svarer til de oprindelige tilsagn (42). I det tilfælde ville støtteforanstaltningerne fortsat være forenelige på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), hvis den samlede balance i den oprindelige afgørelse er intakt. For at bevare den oprindelige balance må de ændrede tilsagn ikke påvirke støttemodtagerens levedygtighed negativt, idet tilsagnene samlet set mindst skal være ækvivalente med hensyn til byrdefordeling og kompensationsforanstaltninger under hensyntagen til kravene i Kommissionens relevante meddelelser.
(156)
I den henseende kan Kommissionen tilslutte sig de tilsagn, som Letland har fremlagt, og som er præsenteret i betragtning 64-73, idet de bidrager til at afhjælpe den konkurrencefordrejning, der følger af den første, anden, tredje og fjerde foranstaltning, og til at sikre tilstrækkelig byrdefordeling mellem støttemodtagerne.
(157)
I henhold til afsnit 4 i omstruktureringsmeddelelsen skal der gennemføres effektive og forholdsmæssige foranstaltninger, der begrænser konkurrencefordrejninger.
(158)
Den endelige afgørelse om Parex indeholdt en række sådanne foranstaltninger, hvoraf Letlands tilsagn om at sælge eller bevirke salg af Citadele inden den 31. december 2015 (43) var et centralt element. Kommissionen vurderede, at tilsagnet om at sælge Citadele inden den fastsatte tidsfrist sammen med bankens nedskæringer og reduktion af dens tilstedeværelse på markedet var tilstrækkelige og passende til at undgå konkurrencefordrejninger som følge af den statsstøtte, der blev ydet til Parex banka.
(159)
I indledningsafgørelsen fandt Kommissionen, at både den oprindeligt længere løbetid for de efterstillede lån og den forlængelse på 18 måneder, der blev gennemført i 2013, repræsenterede yderligere fordele for Parex banka sammenlignet med den form for efterstillede lån, der var godkendt i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex.
(160)
I den sammenhæng glæder Kommissionen sig over Letlands tilbud om at fremskyde fristen for gennemførelsen af salget af Citadele fra den 31. december 2015 til den […] for at kompensere for den yderligere fordel, der følger af den længere løbetid for de efterstillede lån. Fremskyndelsen af salget af Citadele medvirker til at sikre lige konkurrencevilkår.
(161)
Kommissionen bemærker endvidere, at Letland har givet et klart tilsagn om, at […], hvis salget ikke gennemføres inden denne tidligere frist. Dette tilsagn er en ekstra sikkerhedsforanstaltning (som ikke udtrykkeligt var anført i den oprindelige omstruktureringsplan), som kan sikre, at konkurrencefordrejninger afhjælpes effektivt, da Citadele inden for mindre end […] vil […].
(162)
Kommissionen glæder sig også over, at Letland har forpligtet sig til yderligere at reducere den kapital, som de lettiske myndigheder kan stille til rådighed for Reverta, jf. betragtning 69.
(163)
Ifølge afsnit 3 i omstruktureringsmeddelelsen skal banker og deres interessenter bidrage så meget som muligt til omstruktureringen for at begrænse støtten til et minimum samt begrænse konkurrencefordrejninger og »moral hazard«.
(164)
I den forbindelse bemærker Kommissionen de yderligere kompensationsforanstaltninger, som Letland har foreslået med det formål at sikre, at tredjeparter ikke opnår fordele ved den yderligere støtte, som Reverta har modtaget, dvs. tilsagnet vedrørende styrket byrdefordeling anført i betragtning 70-73.
(165)
Letland giver tilsagn om, at Citadele og Reverta (tidligere Parex banka) og deres tilknyttede virksomheder ikke vil udbetale rente, udbytte eller kuponrente på eksisterende kapitalinstrumenter (herunder præferenceaktier, B-aktier og supplerende kapitalinstrumenter) (hverken forfaldne eller påløbne) til eksisterende efterstillede kreditorer eller aktionærer, som ikke er den lettiske stat eller EBRD, eller udøve nogen call-optioner i forbindelse dermed, indtil og medmindre statsstøtten til Reverta og/eller Citadele er blevet tilbagebetalt, og medmindre de er juridisk forpligtet dertil. I den henseende forpligter Letland sig også til at fjerne sådanne juridiske forpligtelser så hurtigt som muligt og senest den 30. april 2015. Som følge deraf vil indehavere af eksisterende kapitalinstrumenter ikke modtage betaling, da disse eksisterende kapitalinstrumenter ikke bærer en obligatorisk kupon, og fordi de ved likvidationen af Reverta (som finder sted inden udgangen af 2017) rangordnes efter foranstillet gæld. Revertas kapital er negativ, og derfor vil det i praksis være umuligt for indehaverne af disse kapitalinstrumenter at modtage betaling eller godtgørelse.
(166)
Ud over de tilsagn, der er nævnt i betragtning 165, forpligter Letland sig endvidere til ikke at tilbagebetale udestående beløb (hovedstol) af de eksisterende efterstillede lån, indtil og medmindre statsstøtten til Reverta og/eller Citadele er blevet tilbagebetalt, for så vidt det er nødvendigt for at dække Revertas negative kapitalværdi, og det er tilladt i henhold til lovgivningen. Til det formål vil udestående beløb (hovedstol) af de eksisterende efterstillede lån enten blive i) underlagt et bindende påbud om, at betalinger af de eksisterende efterstillede lån ikke forfalder til betaling, eller ii) konverteret til kernekapital uden stemmeret, eller iii) nedskrevet. Efter som Letlands lovgivning i øjeblikket ikke indeholder bestemmelser, der gør det muligt at efterleve dette tilsagn, forpligter Letland sig endvidere til at sikre, at de juridiske bestemmelser, der er nødvendige for at overholde tilsagnene, er vedtaget senest den 30. april 2015.
(167)
Kommissionen glæder sig over Letlands tilsagn, jf. betragtning 165 og 166, da de sikrer yderligere byrdefordeling ved at begrænse forfaldne hovedstols- og rentebetalinger vedrørende de eksisterende efterstillede lån og kapitalinstrumenter i Reverta og Citadele.
(168)
Som følge deraf er de foreslåede kompensationsforanstaltninger nævnt i afsnit 5.5 efter Kommissionens opfattelse hensigtsmæssige og ækvivalente (med hensyn til effektivitet) med de foranstaltninger, der tidligere er foreslået af Letland og godkendt af Kommissionen ved den endelige afgørelse om Parex som efterfølgende ændret. De foreslåede kompensationsforanstaltninger har faktisk samme mål om at begrænse konkurrencefordrejningerne. De er målrettede, da de søger at begrænse konkurrencefordrejningerne på de markeder, hvor Citadele har aktiviteter.
(169)
Kommissionen konkluderer derfor, at de ændrede tilsagn er ækvivalente med de oprindelige med hensyn til genoprettelse af levedygtighed, byrdefordeling og afhjælpning af konkurrencefordrejninger. Udskiftningen af de oprindelige tilsagn med de nye ændrer ikke foreneligheden af støtten med det indre marked som fastlagt ved den endelige afgørelse om Parex som efterfølgende ændret.
7. KONKLUSION
(170)
Kommissionen beklager, at Letland ulovligt har gennemført den første, anden og tredje foranstaltning i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og at Letland ikke efterlevede sit tilsagn om at frasælge Citadeles formueforvaltningsaktiviteter inden den frist, der var fastsat i den endelige afgørelse om Parex (den fjerde foranstaltning).
(171)
Dog af de grunde, der er nævnt ovenfor, og de yderligere tilsagn, som Letland og Citadele har givet -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1:
a)
ydelsen til Parex banka af efterstillede lån med en indledende løbetid ud over betingelserne i den foranstaltning, der var godkendt i redningsbeslutningerne og den endelige afgørelse om Parex (den første foranstaltning)
b)
ydelsen til Citadele af en yderligere forlængelse af løbetiden for efterstillede lån på 37 mio. LVL med 18 måneder (den anden foranstaltning)
c)
ydelsen til Reverta af likviditetsstøtte ud over de maksimumsgrænser, som Kommissionen har godkendt i den endelige afgørelse om Parex (den tredje foranstaltning).
Artikel 2
De støtteforanstaltninger, der er nævnt i artikel 1, er forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), i lyset af de tilsagn, som Letland har givet, og som er anført i bilag I.
Artikel 3
Fristerne for at frasælge Citadeles formueforvaltningsaktiviteter inden den 30. juni 2013 uden en frasalgsadministrator eller inden den 31. december 2013 med en frasalgsadministrator (den fjerde foranstaltning), som er omhandlet i betragtning 73 i Kommissionens afgørelse K(2010) 6202 endelig af 15. september 2010 om Letlands planlagte statsstøtte C 26/09 (ex N 289/09) til omstruktureringen af AS Parex banka, ændres i overensstemmelse med Letlands tilsagn, som er anført i bilag II.
Artikel 4
Denne afgørelse er rettet til Republikken Letland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014.
DECISIONE (EU) 2015/162 DELLA COMMISSIONE
del 9 luglio 2014
relativa all'aiuto di Stato SA.36612 (2014/C) (ex 2013/NN) al quale la Lettonia ha dato esecuzione in favore di Parex
[notificata con il numero C(2014) 4550]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
1.1. Misure precedenti in favore di Parex
(1)
Il 10 novembre 2008 la Lettonia ha notificato alla Commissione un insieme di misure di aiuto di Stato a favore di AS Parex banka («Parex banka»), intese a rafforzare la stabilità del sistema finanziario. Il 24 novembre 2008 la Commissione ha approvato a titolo temporaneo tali misure (2) («la prima decisione di salvataggio») sulla base dell'impegno assunto dalla Lettonia di presentare un piano di ristrutturazione per Parex banka entro sei mesi.
(2)
Facendo seguito alle richieste della Lettonia, la Commissione ha approvato due serie di modifiche alle misure di aiuto a favore di Parex banka con due decisioni, una dell'11 febbraio 2009 (3) («la seconda decisione di salvataggio») e una dell'11 maggio 2009 (4) («la terza decisione di salvataggio»).
(3)
L'11 maggio 2009 la Lettonia ha notificato un piano di ristrutturazione per Parex banka. Con decisione del 29 giugno 2009 (5) la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che le misure di ristrutturazione notificate costituiscono aiuti di Stato a favore di Parex banka e ha espresso dubbi sulla possibilità che tali aiuti possano essere considerati compatibili con il mercato interno. Di conseguenza la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato, e ha chiesto alla Lettonia di fornire le informazioni necessarie alla valutazione della compatibilità degli aiuti.
(4)
Tra l'11 maggio 2009 e il 15 settembre 2010 vi sono stati numerosi scambi di informazioni e discussioni tra la Lettonia e la Commissione in merito alla ristrutturazione di Parex banka. In tale periodo la Lettonia ha aggiornato a più riprese il piano di ristrutturazione di Parex banka.
(5)
Il piano di ristrutturazione prevedeva la divisione di Parex banka tra una banca di nuova creazione, AS Citadele banka («Citadele»), una cosiddetta «good bank» che avrebbe acquisito tutte le attività strategiche e alcune attività non strategiche (6), e («Reverta» (7)) una cosiddetta «bad bank» che avrebbe mantenuto le attività deteriorate e le attività non strategiche rimanenti. La divisione è stata attuata il 1o agosto 2010.
(6)
Con decisione del 15 settembre 2010 (8) («la decisione definitiva relativa a Parex»), la Commissione ha approvato il piano di ristrutturazione di Parex banka, sulla base degli impegni assunti dalle autorità lettoni, presentati da queste ultime il 3 settembre 2010.
(7)
Con decisione del 10 agosto 2012 («la decisione di modifica») (9), facendo seguito alla richiesta della Lettonia la Commissione ha approvato le modifiche apportate ai tre impegni inclusi nella decisione definitiva relativa a Parex. Tali modifiche: 1) hanno prorogato il termine della cessione dei prestiti CSI (10) al 31 dicembre 2014; 2) hanno innalzato il limite dei requisiti minimi di adeguatezza patrimoniale consentito a Citadele a livello di banca e di gruppo e 3) hanno consentito il riporto dei limiti non utilizzati sui prestiti degli anni precedenti, rispettando però i limiti iniziali sulla quota di mercato.
(8)
La Commissione osserva che il 5 giugno 2014 la Lettonia ha accettato in via eccezionale che la presente decisione venisse adottata in lingua inglese.
1.2. Il procedimento d'indagine formale
(9)
Il 1o ottobre 2013 la Lettonia ha notificato la richiesta di apportare un'ulteriore modifica alla decisione definitiva relativa a Parex, per chiedere la proroga del termine della cessione dell'attività di gestione patrimoniale di Citadele (11). Nel corso della valutazione della richiesta di modifica, la Commissione ha riscontrato che la Lettonia aveva concesso a Parex e Citadele aiuti di Stato superiori alle misure di aiuto approvate dalla Commissione.
(10)
Tra il […] (12) e il 4 marzo 2014 ci sono stati numerosi scambi di informazioni tra la Lettonia e la Commissione in merito alle misure di aiuto supplementari. La Lettonia ha presentato informazioni e documenti il 30 ottobre 2013, il 31 gennaio 2014 e il 4 marzo 2014 (tra cui un piano di ristrutturazione modificato per Parex banka).
(11)
A partire dall'11 novembre 2013 la Commissione ha ricevuto anche aggiornamenti mensili sui progressi della Lettonia nella vendita di Citadele, un processo che era stato avviato nell'ottobre 2013.
(12)
Con decisione del 16 aprile 2014 («la decisione di apertura») (13) la Commissione ha informato la Lettonia che, dopo aver esaminato le informazioni fornite dalle autorità lettoni, aveva deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea («il trattato»). Nella decisione di apertura la Commissione invitava gli interessati a presentare osservazioni sugli aiuti, ricevendo un'osservazione il 23 maggio 2014.
(13)
La Lettonia ha informato la Commissione di aver accettato, per motivi di urgenza, che la presente decisione venisse adottata in lingua inglese.
2. DESCRIZIONE
2.1. L'impresa interessata
(14)
Al 31 dicembre 2008 Parex banka era la seconda banca più grande della Lettonia e il valore totale delle attività ammontava a 3,4 miliardi di LVL (4,9 miliardi di EUR). Parex banka era stata fondata nel 1992. Nel novembre 2008 la Lettonia aveva acquisito l'84,83 % del capitale azionario della banca dai due maggiori azionisti, al prezzo di acquisto totale simbolico di 2 LVL (circa 3 EUR), una misura di aiuto di Stato approvata dalla Commissione tramite la prima e la seconda decisione di salvataggio. Dopo la ricapitalizzazione approvata mediante le decisioni di salvataggio, la Lettonia ha ulteriormente aumentato la propria partecipazione in Parex banka portandola al 95 % circa, erogando altri 140,75 milioni di LVL nel maggio 2009, misura approvata dalla Commissione con la terza decisione di salvataggio.
(15)
Nell'aprile 2009 la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) ha acquisito il 25 % del capitale azionario di Parex banka più un'azione. In seguito alla divisione di Parex banka tra una good bank e una bad bank, che ha avuto luogo nel 2010, e ai successivi cambiamenti apportati alla struttura azionaria, gli azionisti di Citadele sono adesso la Lettonia (75 %) e la BERS (25 %), mentre gli azionisti di Reverta sono la Lettonia (84,15 %), la BERS (12,74 %) e altri (3,11 %).
(16)
La descrizione dettagliata di Parex banka fino al momento della decisione definitiva relativa a Parex è contenuta nei considerando da 11 a 15 di tale decisione.
2.2. Le misure di aiuto approvate per Citadele e Reverta
(17)
Parex banka è stata autorizzata a ricevere una serie di misure di aiuto, approvate dalla Commissione con la prima, la seconda e la terza decisione di salvataggio (le «decisioni di salvataggio») e con la decisione definitiva relativa a Parex.
(18)
Il piano di ristrutturazione approvato dalla Commissione con la decisione definitiva relativa a Parex prevedeva che l'aiuto di salvataggio precedentemente approvato dalla Commissione fosse prorogato fino alla fine del periodo di ristrutturazione e diviso tra Citadele e Reverta. La decisione definitiva relativa a Parex ha approvato inoltre gli aiuti supplementari per la ristrutturazione di Reverta e Citadele. Essa ha sancito un meccanismo di utilizzo degli aiuti che era stato temporaneamente approvato con le decisioni di salvataggio dopo la divisione di Parex banca, in merito a:
a)
un sostegno alla liquidità sotto forma di depositi statali per Citadele e Reverta (14);
b)
garanzie di Stato per le passività di Citadele e Reverta (15);
c)
una ricapitalizzazione pubblica per Reverta e Citadele (16); e
d)
una misura di sostegno a fronte di attività deteriorate per Citadele (17).
3. MOTIVI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
3.1. Le misure supplementari attuate dalla Lettonia in favore di Parex banka, Citadele e Reverta.
(19)
Sulla base della relazione presentata il 29 agosto 2013 dal fiduciario di controllo (18) nonché delle informazioni e dei documenti forniti dalla Lettonia a partire dall'ottobre 2013, è emerso che la Lettonia aveva attuato le seguenti misure senza previa notifica alla Commissione:
a)
il 22 maggio 2009 la Lettonia ha concesso a Parex banka un prestito subordinato di 50,27 milioni di LVL (capitale di classe 2) a sette anni, ossia fino al 21 maggio 2016 (la «prima misura»), di durata superiore a quella massima di cinque anni fissata nella prima decisione di salvataggio e confermata dalla decisione definitiva relativa a Parex;
b)
il 27 giugno 2013 la Lettonia ha concesso a Citadele un'ulteriore proroga di 18 mesi (la «seconda misura») per il rimborso di 37 milioni di LVL dei prestiti subordinati (su un totale di 45 milioni di LVL detenuti dalla Lettonia in quel periodo) (19). La Lettonia non ha notificato alla Commissione la proroga del rimborso dei prestiti subordinati;
c)
inoltre, dal 2011 la Lettonia ha fornito a Reverta un sostegno alla liquidità superiore ai limiti massimi approvati dalla Commissione nella decisione definitiva relativa a Parex (la «terza misura»), sia nello scenario di base che nel peggior scenario ipotetico (20).
(20)
Sulla base delle informazioni disponibili alla Commissione al momento della decisione di apertura, in relazione alla prima e alla seconda misura, la Commissione nutriva seri dubbi sul fatto che queste potessero essere considerate compatibili con il mercato interno, dal momento che:
a)
nella valutazione originale della compatibilità dei prestiti subordinati concessi dalla Lettonia, si era ritenuto che la scadenza di cinque anni per i prestiti fosse il minimo necessario e quindi si potesse ritenere compatibile su tale base; e
b)
non era stata presentata alcuna nuova argomentazione per giustificare il fatto che una scadenza più lunga fosse in realtà il periodo minimo necessario.
(21)
Allo stesso modo, al momento della decisione di apertura non erano state presentate argomentazioni sufficienti per dimostrare la compatibilità della terza misura.
(22)
Su queste basi la Commissione ha avviato il procedimento d'indagine formale ai sensi dell'articolo 13, paragrafo 1, e dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (21), in relazione agli aiuti illegali concessi mediante la prima, la seconda e la terza misura di cui al considerando 19.
3.2. La violazione dell'impegno di cedere l'attività di gestione patrimoniale di Citadele
(23)
La Lettonia inoltre non ha rispettato l'impegno contenuto nella decisione definitiva relativa a Parex di cedere l'attività di gestione patrimoniale di Citadele entro il 30 giugno 2013 senza un fiduciario per la cessione, oppure entro il 31 dicembre 2013 con un fiduciario per la cessione (la «quarta misura») (22). Quindi l'impegno di cedere l'attività di gestione patrimoniale di Citadele entro queste scadenze non è stato rispettato.
(24)
Nella decisione di apertura la Commissione ha concluso che la violazione dell'impegno di cui al considerando 21 costituisce un aiuto attuato in modo abusivo. La Commissione ha perciò deciso di avviare il procedimento d'indagine formale, per aiuti attuati in modo abusivo ai sensi dell'articolo 16 del regolamento (CE) n. 659/1999.
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(25)
In seguito alla decisione di apertura la Commissione ha ricevuto osservazioni da un soggetto che non ha fornito alcun elemento per dimostrare di essere uno degli interessati, ossia una delle parti i cui interessi personali potrebbero essere lesi dalla misura (ad esempio le imprese concorrenti e le organizzazioni professionali (23)), oppure di agire per conto di uno degli interessati.
(26)
Le osservazioni ricevute riguardavano le presunte illegalità commesse da Parex banka ma non avevano a che fare con la prima, la seconda e la terza misura attuate dalla Lettonia in favore di Parex banka, Citadele e Reverta né con la quarta misura. Essenzialmente riguardano fatti e informazioni non direttamente pertinenti all'attuazione delle norme sugli aiuti di Stato nel caso in questione. Quindi, per la valutazione effettuata con la presente decisione, esse sono state registrate e considerate informazioni generiche sul mercato.
5. OSSERVAZIONI DELLA LETTONIA SUL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(27)
A seguito della decisione di apertura, il 26 maggio 2014 la Lettonia ha presentato alcune osservazioni sui dubbi espressi dalla Commissione in merito alla compatibilità della prima, della seconda e della terza misura, nonché in relazione alla violazione dell'impegno a cedere l'attività di gestione patrimoniale di Citadele.
(28)
Il 30 maggio 2014 la Lettonia ha presentato anche un piano modificato di ristrutturazione, di cui fanno parte le informazioni e le misure compensative presentate nelle sezioni da 5.1 a 5.5 della presente decisione.
(29)
Dopo una richiesta di informazioni della Commissione, il 23 giugno 2014 la Lettonia ha fornito ulteriori elementi in merito alla seconda misura.
5.1. Sulla durata iniziale dei prestiti subordinati, superiore ai termini delle decisioni di salvataggio e della decisione definitiva relativa a Parex (la prima misura)
(30)
Nelle sue osservazioni del 26 maggio 2014, la Lettonia afferma che l'adozione della prima misura è stata necessaria per consentire a Parex banka di soddisfare i requisiti di solvibilità regolamentari applicabili e scongiurare così l'irreversibile crollo del sistema bancario lettone, un sistema fragile, considerevolmente interconnesso e interdipendente.
(31)
La Lettonia dichiara che, al momento dell'approvazione della prima decisione di salvataggio, le autorità lettoni disponevano di informazioni limitate sull'effettiva situazione finanziaria di Parex banka e sulla qualità delle sue attività. Di conseguenza, nella richiesta iniziale alla Commissione per ottenere l'approvazione delle misure di aiuto di Stato, la Lettonia si è impegnata a concedere prestiti subordinati a cinque anni, poiché questa scadenza era il minimo necessario affinché i prestiti subordinati fossero ammissibili a titolo di capitale di classe 2, conformemente alle pertinenti disposizioni della legislazione lettone.
(32)
La Lettonia dichiara inoltre che, per valutare meglio la posizione finanziaria di Parex banka, ha commissionato a PricewaterhouseCoopers un esame di due diligence di Parex banka, che è stato portato a termine il 26 gennaio 2009, dopo l'approvazione della prima decisione di salvataggio.
(33)
Allo stesso tempo la Lettonia sottolinea che la situazione del mercato nel 2008-2009 era molto dinamica e che la qualità dei prestiti si stava deteriorando più rapidamente del previsto. Il deteriorarsi della situazione ha fatto sì che la Commissione adottasse tre decisioni di salvataggio per Parex banka e la Lettonia presentasse diverse versioni del piano di ristrutturazione per Parex banka, l'ultima delle quali è stata notificata l'11 maggio 2009 (il «piano di ristrutturazione del 2009»).
(34)
La Lettonia spiega inoltre che, in tale contesto, le ipotesi e le previsioni contenute nelle decisioni di salvataggio sono velocemente divenute obsolete a causa dei rapidi cambiamenti che hanno interessato l'ambiente economico, provocati soprattutto dalla crisi finanziaria globale e dalla minore fiducia del mercato nei confronti di Parex banka. La Lettonia conclude pertanto che la durata di cinque anni dei prestiti subordinati concessi dalla Lettonia a Parex banka non sarebbe più stata sufficiente per stabilizzare il fragile sistema bancario lettone. È emerso in effetti che Parex banka, che in quel periodo aveva un'importanza sistemica, aveva bisogno di prestiti subordinati di durata superiore a cinque anni per soddisfare i requisiti di solvibilità e in particolare per rispettare i requisiti minimi di adeguatezza patrimoniale.
(35)
Nell'ambito del quadro normativo (basato sulle norme di Basilea II (24)) applicabile a Parex banka al momento dell'emissione dei prestiti subordinati, soltanto l'80 % dei 50,27 milioni di LVL di prestiti quinquennali (ossia soltanto 40,22 milioni di LVL) sarebbe stato ammissibile a titolo di capitale di classe 2. In particolare, a fini normativi è stato necessario applicare annualmente un fattore cumulativo di riduzione (o ammortamento) all'importo dei prestiti subordinati per riflettere il calo del valore di tali strumenti quali componenti positive del patrimonio di vigilanza. Di conseguenza, un prestito a cinque anni al momento dell'emissione è ammissibile soltanto per l'80 % del suo importo ai fini dell'adeguatezza patrimoniale; per il 60 % all'inizio del secondo anno; e così via.
(36)
Quest'osservazione è corroborata dalla Lettonia mediante calcoli comparativi i quali dimostrano che, se la Lettonia avesse concesso prestiti subordinati soltanto per cinque anni, questi non sarebbero stati interamente ammissibili a titolo di capitale di classe 2 fin dal momento della loro emissione.
(37)
La fissazione a sette anni della durata dei prestiti subordinati concessi dalla Lettonia a Parex banka si è quindi rivelata necessaria per consentire che l'intero importo di 50,27 milioni di LVL di prestiti subordinati concessi dallo Stato fosse ammissibile a titolo di capitale di classe 2 nel periodo 2009 - 2010, affinché Parex banka potesse rispettare il proprio coefficiente di adeguatezza patrimoniale. La tabella 1 mostra gli importi del capitale di classe 2 ammissibile detenuto da Parex banka alla fine di ogni anno, sulla base della scadenza del prestito subordinato di 50,27 milioni di LVL emesso nel maggio 2009.
Tabella 1
Scadenza del prestito subordinato emesso nel maggio 2009 ammissibile come capitale di classe 2 (milioni di LVL)
Scadenza
2009
2010
2011
Prestito a 5 anni
40,22
30,16
20,11
Prestito a 6 anni
50,27
40,22
30,16
Prestito a 7 anni
50,27
50,27
40,22
Prestito a 8 anni
50,27
50,27
50,27
(38)
La Lettonia spiega che il 9 giugno 2009 Nomura International (a cui la Lettonia, nel marzo 2009, aveva affidato l'incarico di organizzare la vendita di Parex banka) ha presentato alle autorità lettoni una strategia di vendita per Parex banka con un calendario molto aggressivo, secondo il quale si prevedeva che il processo di vendita si sarebbe concluso nel 2010. Era pertanto necessario che Parex banka continuasse a rispettare in toto i requisiti patrimoniali applicabili almeno fino alla fine del 2010.
(39)
Infine, secondo la Lettonia, se la durata del prestito subordinato fosse stata di soli cinque anni, il piano di ristrutturazione del 2009 avrebbe dovuto includere altre misure volte a rafforzare altrimenti l'adeguatezza patrimoniale di Parex banka (per esempio con l'iniezione di nuovi capitali, la proroga immediata dei prestiti subordinati ecc.). In mancanza di tali misure i depositanti sarebbero rimasti privi di protezione e la stabilità del sistema finanziario lettone sarebbe stata in grave pericolo.
5.2. Sulla mancata notifica della proroga dei prestiti subordinati (la seconda misura)
(40)
Per quanto riguarda la seconda misura, la Lettonia osserva che l'ulteriore proroga della durata del prestito subordinato si è resa necessaria in seguito alle modifiche normative apportate nel 2013. In particolare, il 1o marzo 2013 Citadele è stata informata dalla Commissione per i mercati finanziari e dei capitali della Lettonia (FCMC) che il coefficiente di adeguatezza patrimoniale del gruppo avrebbe dovuto raggiungere almeno il 10 % in termini assoluti entro la fine del 2013, laddove il coefficiente raccomandato per far fronte ai rischi esistenti e potenziali era […]. Prima del marzo 2013, il coefficiente minimo di adeguatezza patrimoniale era dell'8,4 %.
(41)
La Lettonia osserva che la seconda misura era stata adottata in buona fede, poiché le autorità lettoni ritenevano che la misura fosse conforme al principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato, ed essa non comporta danni pecuniari per lo Stato.
(42)
La Lettonia aggiunge che, al momento dell'approvazione della seconda misura, essa - insieme a Citadele - riteneva in buona fede che la possibilità di prorogare la durata del prestito subordinato in questione fosse prevista dalle pertinenti decisioni della Commissione nonché dal piano di ristrutturazione.
(43)
La Lettonia sostiene che qualsiasi investitore di mercato, azionista di maggioranza di Citadele, avrebbe fatto del suo meglio per mantenere, per quanto possibile, il valore del proprio investimento e sarebbe stato incline ad approvare e attuare le misure necessarie per scongiurare la riduzione del valore contabile della propria partecipazione azionaria in seguito al mancato rispetto dei requisiti patrimoniali da parte della banca. Se Citadele non avesse rispettato i requisiti di adeguatezza patrimoniale più rigorosi, imposti allora dalla FCMC, la stabilità, la redditività e la commerciabilità della banca sarebbero state messe a rischio, incidendo in ultima analisi sulla possibilità di una vendita in buone condizioni finanziarie.
(44)
La Lettonia presenta poi uno scenario controfattuale, che non prevede la concessione della seconda misura. In tale scenario il coefficiente patrimoniale raccomandato non sarebbe stato soddisfatto poiché, al 31 dicembre 2013, il coefficiente di adeguatezza patrimoniale sarebbe stato inferiore al 9,3 %, rispetto al minimo previsto del 10 %.
(45)
La Lettonia argomenta poi che misure alternative tese a rafforzare l'adeguatezza patrimoniale di Citadele (ossia un aumento di capitale o l'emissione di nuovi prestiti subordinati) non erano realizzabili. Più specificamente, essa afferma che nel 2013 sarebbe stato impossibile per Citadele ottenere prestiti subordinati da investitori terzi in quanto le autorità lettoni si erano impegnate a cedere Citadele a breve scadenza (ossia entro il 31 dicembre 2014). L'incertezza concernente il potenziale acquirente e la sua futura strategia avrebbe indotto gli erogatori del prestito subordinato a chiedere un'opzione di vendita su qualsiasi prestito subordinato da loro concesso a Citadele (modifica della clausola di controllo) (25). Ciò avrebbe comportato che la reale scadenza di tali prestiti subordinati all'emissione sarebbe stata considerata inferiore a cinque anni e pertanto i prestiti non sarebbero stati ammissibili a titolo di capitale di classe 2.
(46)
In risposta alla richiesta di informazioni della Commissione sul fatto che la Lettonia si fosse rivolta alla BERS per la concessione di un'eventuale proroga dei prestiti subordinati di Citadele, le autorità lettoni hanno presentato un'osservazione il 23 giugno 2014. In essa hanno confermato che prima di concedere la seconda misura non si erano rivolte alla BERS per proporre a quest'ultima di prorogare la durata dei prestiti subordinati da essa detenuti. In tale contesto le autorità lettoni ribadiscono che la seconda misura doveva essere adottata per impedire l'imminente violazione dei nuovi e più rigorosi requisiti patrimoniali da parte di Citadele.
(47)
La Lettonia afferma di aver dovuto prorogare senza indugio la scadenza del prestito subordinato da essa detenuto in Citadele senza negoziare un'analoga proroga per il prestito subordinato detenuto dalla BERS.
(48)
La Lettonia spiega che la sua decisione al riguardo è stata determinata dalle tre considerazioni seguenti.
a)
La necessità di affrontare in maniera efficace l'imminente violazione dei nuovi requisiti patrimoniali: Citadele aveva calcolato le proprie esigenze per l'ammissibilità a titolo di capitale di classe 2 e aveva concluso che, diversamente dall'adozione della seconda misura che comportava una proroga della scadenza di 18 mesi, qualsiasi potenziale modifica della durata del prestito subordinato cui partecipava anche la BERS avrebbe richiesto una proroga considerevolmente più lunga. Tale differenza era dovuta al fatto che il capitale del prestito era minore e di conseguenza il suo impatto sulla posizione finanziaria di Citadele sarebbe stato sensibilmente inferiore. La Lettonia aggiunge che la proroga del prestito subordinato detenuto dalla BERS presupponeva un negoziato con la BERS in materia. Inoltre, in considerazione delle differenze in materia di legge applicabile e della complessiva struttura giuridica che sarebbe stata necessaria, prorogare il prestito subordinato cui partecipava anche la BERS, e contemporaneamente prorogare una parte del prestito subordinato detenuto dalla sola Lettonia, avrebbe richiesto soluzioni giuridiche estremamente complicate.
b)
La Lettonia sottolinea che al momento della proroga essa riteneva che la proroga della scadenza del prestito subordinato detenuto dalla BERS avrebbe reso più macchinosa la cessione di Citadele, in quanto al momento della vendita sarebbe stato in vigore un maggior numero di contratti interconnessi sul prestito subordinato. La Lettonia ha giudicato che tale possibilità avrebbe complicato la vendita di Citadele in quanto avrebbe potuto avere ripercussioni sulle pertinenti condizioni di conclusione della vendita, aumentando probabilmente i costi connessi all'operazione.
c)
Inoltre la Lettonia osserva che lo status della BERS nei confronti di Citadele avrebbe potuto rendere più complessa per la BERS l'eventuale decisione di consenso alla proroga. Nell'osservazione del 23 giugno 2014 la Lettonia afferma di aver nutrito la ferma convinzione che, in linea di principio, la BERS sarebbe stata incline ad aderire alla proroga della durata dello strumento in questione; essa riconosce tuttavia che la posizione della BERS differiva da quella della Lettonia in quanto quest'ultima era l'azionista di maggioranza di Citadele e in tale veste poteva esercitare un'influenza decisiva sul processo di vendita e negoziare con gli offerenti varie opzioni per il pagamento dei prestiti subordinati. La Lettonia ha pertanto riconosciuto che il mancato controllo della BERS sulla vendita di Citadele avrebbe potuto costituire un disincentivo per la proroga della scadenza del relativo prestito o in ogni caso condurre a lunghi negoziati.
5.3. Sulla mancata notifica del sostegno alla liquidità concesso a Reverta (la terza misura)
(49)
La Lettonia e Reverta riconoscono che, a partire dal dicembre 2010, il sostegno alla liquidità concesso dalla Lettonia a Parex banka (e successivamente a Reverta) ha superato il limite di liquidità autorizzato di cui al considerando 55 della decisione definitiva relativa a Parex. La decisione di apertura indica che il sostegno alla liquidità in essere concesso a Reverta al 31 dicembre 2013 ammontava a 362,52 milioni di LVL, superando quindi di 55,52 milioni di LVL il limite di liquidità, pari a 307 milioni di LVL, previsto dal peggior scenario ipotetico.
(50)
La Lettonia sostiene che originariamente la Commissione aveva autorizzato, nella decisione definitiva relativa a Parex, la conversione in capitale di 218,7 milioni di LVL del sostegno alla liquidità concesso a Parex banka. L'importo da convertire è stato successivamente ridotto nella decisione modificata a 118,7 milioni di LVL. Se i 118,7 milioni di LVL del sostegno alla liquidità fossero stati convertiti in capitale, tale sostegno sarebbe stato ridotto e sarebbe stato conforme ai limiti autorizzati. Tuttavia soltanto 49,5 milioni di LVL su 118,7 milioni di LVL del sostegno alla liquidità sono stati effettivamente convertiti in capitale. La Lettonia indica in tale fattore la causa principale del livello eccessivo di liquidità.
(51)
Inoltre, la Lettonia sostiene che l'eccesso di sostegno è stato causato anche dai ritardi nella generazione di cassa rispetto ai tassi di generazione di cassa previsti all'epoca della decisione definitiva relativa a Parex. I cattivi debitori hanno ritardato i pagamenti e quindi il recupero di cassa ha subito un ritardo di circa due anni. La Lettonia ritiene che il fenomeno sia temporaneo e prevede che l'eccesso di sostegno alla liquidità si esaurirà negli anni 2015-2016.
(52)
La Lettonia e Reverta ammettono tuttavia la deviazione rispetto agli importi di aiuti autorizzati, derivante dalle difficoltà insorte nell'adeguata ripartizione del sostegno di Stato tra il sostegno alla liquidità autorizzato e gli apporti di capitale, in seguito all'adozione della decisione di modifica.
(53)
Le autorità lettoni spiegano poi che se fosse stata mantenuta la licenza bancaria di Parex banka (ora Reverta) la Lettonia avrebbe dovuto iniettare in Parex banka una quantità di capitale maggiore di quella prevista (in effetti il livello minimo di capitale richiesto dalle norme di solvibilità era superiore al massimo sostegno patrimoniale di 218,7 milioni di LVL, autorizzato dalla decisione definitiva relativa a Parex). Sulla base del piano di ristrutturazione originale presentato alla Commissione il valore economico realizzato dalle vendite di attività e dalla conversione di 218,7 milioni di LVL sarebbe stato insufficiente per consentire a Parex banka (Reverta) di rispettare i requisiti normativi di adeguatezza patrimoniale.
(54)
Pertanto, se la licenza fosse stata mantenuta, Parex banka (Reverta) avrebbe avuto bisogno di altro capitale. In seguito al ritiro della licenza bancaria, il livello di aiuti supplementari è stato limitato all'importo necessario per il processo di liquidazione.
(55)
Secondo la Lettonia, dopo il 31 dicembre 2011 non è più stato necessario convertire in capitale altro sostegno alla liquidità poiché la licenza bancaria di Reverta era stata ritirata. La Lettonia aveva comunicato alla Commissione l'intenzione di non convertire in capitale il sostegno alla liquidità dopo il 31 dicembre 2011 nel corso degli scambi di informazioni che hanno preceduto l'adozione della decisione di modifica, ma non ha confermato l'intenzione di attuare effettivamente tale misura, e non ha individuato espressamente, né comunicato alla Commissione le conseguenze tecniche della non conversione. In particolare, la Lettonia non ha segnalato che, in seguito alla «non conversione» in capitale, i fondi già concessi come sostegno alla liquidità non si sarebbero ridotti come prevedeva la decisione definitiva relativa a Parex.
(56)
Poiché soltanto 49,5 milioni di LVL di sostegno alla liquidità erano stati effettivamente convertiti in capitale prima del 31 dicembre 2011, mentre 69,2 milioni di LVL di sostegno alla liquidità non erano stati convertiti in capitale, il livello di sostegno alla liquidità è rimasto superiore a quello approvato, approssimativamente per lo stesso importo.
(57)
Secondo la Lettonia, mantenere il sostegno alla liquidità ed evitare di convertirlo in capitale era perciò la misura meno onerosa per le autorità lettoni e in realtà riduce l'aiuto di Stato al minimo necessario.
(58)
La Lettonia e Reverta confermano che Reverta non ha più bisogno di «denaro fresco». In considerazione del minore importo di sostegno alla liquidità convertito in capitale, la Lettonia prevede che Reverta conservi [300-350] milioni di LVL di sostegno alla liquidità alla fine del 2014, [250-300] milioni di LVL alla fine del 2015, e [200-250] milioni di LVL alla fine del 2016 e del 2017 (alla liquidazione di Reverta). Secondo la Lettonia, tale sostegno alla liquidità supererà pertanto il limite originariamente autorizzato, poiché i) un importo minore di sostegno alla liquidità è stato convertito in capitale e ii) si prevede che la liquidazione di Reverta generi minori entrate di cassa di quelle inizialmente ipotizzate.
(59)
Sulla base delle nuove previsioni di cassa, che riflettono le difficoltà incontrate nel recupero delle attività, la Lettonia prevede che Reverta faccia registrare una posizione patrimoniale negativa di [250-300] milioni di LVL alla fine del processo di liquidazione (31 dicembre 2017).
5.4. Sull'impegno di cedere l'attività di gestione patrimoniale (la quarta misura)
(60)
La Lettonia ha avviato il processo di vendita di Citadele nel 2011, per rispettare gli impegni assunti e sanciti dalla decisione definitiva relativa a Parex. Il primo tentativo di vendita è stato intrapreso valendosi della consulenza di Nomura International ma, a causa delle gravi turbolenze causate nell'Eurozona dalla crisi economica e finanziaria che aveva colpito la Grecia, nonché dal crollo di Snoras e Krajbanka in Lituania e Lettonia, non ha avuto successo.
(61)
Inoltre, nel febbraio 2013 la Lettonia ha commissionato uno studio specifico a un esperto indipendente […] in merito, tra l'altro, all'impatto della vendita dell'attività di gestione patrimoniale alla data indicata negli impegni. L'esperto ha dimostrato che il valore delle due entità singole (l'attività di gestione patrimoniale e la parte rimanente di Citadele) era inferiore al valore di Citadele nel suo complesso. Di conseguenza, togliendo a Citadele la sua attività di gestione patrimoniale, si sarebbe ridotto il valore contabile della banca nuocendo così al valore per gli azionisti. Tramite diverse proiezioni l'esperto ha dimostrato che, senza l'attività di gestione patrimoniale, «il risultato operativo» della banca «sarebbe crollato, […]» e il suo […] si sarebbe deteriorato.
(62)
Secondo la Lettonia, sulla base dello studio dell'esperto, la cessione dell'attività di gestione patrimoniale, effettuata separatamente dal resto di Citadele entro il 2013, avrebbe danneggiato la redditività di Citadele, diminuendone di conseguenza la commerciabilità. Avrebbe sensibilmente ridotto la capacità della banca di indurre soggetti privati a investire in Citadele a prezzi ragionevoli. Pertanto un secondo processo di vendita per l'intera Citadele è stato avviato nel 2013 con l'assistenza di Société Générale e Linklaters LLP in veste di consulenti esterni. I due metodi di vendita attualmente presi in considerazione sono la Fusione e Acquisizione (M&A) oppure un'offerta pubblica iniziale (IPO).
5.5. Misure compensative proposte dalla Lettonia
(63)
Per garantire la compatibilità con il mercato interno, ai sensi delle norme dell'Unione sugli aiuti di Stato, delle misure supplementari di aiuto concesse dalla Lettonia a Parex banka, Citadele e Reverta mediante la prima, la seconda e la terza misura, nonché della mancata cessione dell'attività di gestione patrimoniale di Citadele entro la scadenza fissata (la quarta misura), la Lettonia ha proposto una serie di impegni illustrati nei considerando da 64 a 73.
5.5.1. Scadenza per la vendita di Citadele e la cessione dell'attività di gestione patrimoniale
(64)
La Lettonia e Citadele si impegnano a compiere ogni sforzo per ottenere, al più presto possibile, e in ogni caso prima del […], offerte vincolanti per la vendita dell'intera partecipazione della Repubblica di Lettonia in Citadele (compresa l'attività di gestione patrimoniale). La vendita sarà conclusa entro e non oltre il […]. Rimane a discrezione della Repubblica di Lettonia (e del suo consulente) decidere la struttura e le modalità più appropriate per l'operazione di vendita (ad esempio vendita commerciale o IPO), purché la Repubblica di Lettonia ceda la sua intera partecipazione in Citadele entro e non oltre il […]. Nel caso di un'IPO, la Repubblica di Lettonia si impegna a concordare un prospetto vincolante con la FCMC entro il […].
(65)
La Lettonia e Citadele si impegnano inoltre a far sì che venga nominato un fiduciario per la cessione qualora, entro il […], non siano state ricevute offerte vincolanti o qualora, nel caso di un'IPO avente lo stesso obiettivo, non sia stato concordato un prospetto vincolante con la FCMC. In tal caso la Repubblica di Lettonia intraprenderà le azioni necessarie per garantire che il fiduciario per la cessione sia nominato e divenga operativo a decorrere dal […]. Resta inteso che il consulente finanziario per la vendita di Citadele potrebbe anche essere nominato fiduciario per la cessione a decorrere da […]. Qualora venga nominato un fiduciario per la cessione, la Lettonia e Citadele si impegnano a ottenere offerte vincolanti e irrevocabili per tutte le parti entro il […] e a sottoscrivere un accordo vincolante e irrevocabile per la vendita dell'intera partecipazione della Repubblica di Lettonia in Citadele entro il […]; la vendita dovrà essere conclusa entro e non oltre il […].
(66)
Inoltre, la Lettonia e Citadele si impegnano a far sì che a decorrere dal […] Citadele […] nuova attività e la rimanente attività di Citadele […], qualora la Repubblica di Lettonia non abbia sottoscritto entro il […] un accordo vincolante e irrevocabile, che preveda la conclusione della vendita dell'intera partecipazione della Repubblica di Lettonia in Citadele entro il […], oppure qualora l'IPO non consenta alla Repubblica di Lettonia di vendere la sua intera partecipazione in Citadele entro il […].
(67)
La Lettonia e Citadele si impegnano a concludere l'operazione di compravendita per l'intera partecipazione in Citadele della Repubblica di Lettonia entro il […]. Se la vendita di tale partecipazione non sarà stata conclusa entro il […], esse si impegnano a far sì che Citadele […] nuova attività e la rimanente attività di Citadele sia […].
(68)
Se Citadele è […] in uno degli eventi di cui ai considerando da 64 a 67, qualsiasi parte dell'attività di Citadele, nei confronti della quale dei terzi manifestino interesse, può essere venduta e trasferita dalla Repubblica di Lettonia e/o da Citadele a detti terzi (fatti salvi i principi […] e nessun nuovo aiuto di Stato).
5.5.2. Ulteriore riduzione dell'importo dei conferimenti di capitale autorizzati
(69)
Per quanto riguarda Reverta, la decisione di modifica autorizzava la conversione in capitale di depositi statali e interesse (il sostegno alla liquidità) per un importo totale di 118,7 milioni di LVL. Poiché finora soltanto 49,5 milioni di LVL di sostegno alla liquidità sono stati convertiti in capitale, la Lettonia propone di ridurre immediatamente e in modo permanente l'importo totale massimo di capitale che può essere erogato a Reverta dalla Lettonia a 49,5 milioni di LVL, rispetto ai precedenti 118,7 milioni di LVL.
5.5.3. Impegno a migliorare le misure di ripartizione degli oneri per evitare flussi di cassa in uscita verso i vecchi creditori subordinati di Reverta
(70)
La Lettonia riconosce la necessità di migliorare le misure di ripartizione degli oneri per garantire la compatibilità della prima, della seconda e della terza misura con il mercato interno. Tali misure, tra l'altro, impedirebbero a terzi di trarre indebiti vantaggi dagli aiuti di Stato supplementari erogati a Reverta e a Citadele.
(71)
A tale scopo la Lettonia s'impegna a migliorare le precedenti misure di ripartizione degli oneri con il bail in degli ex azionisti di maggioranza di Parex banka, delle loro affiliate e di altri creditori (i «vecchi creditori subordinati») che avevano erogato prestiti subordinati (i «vecchi prestiti subordinati»).
(72)
Reverta ha superato gli importi di liquidità autorizzati dalla decisione definitiva relativa a Parex, in parte a causa del pagamento degli interessi sui vecchi prestiti subordinati. Se Reverta non avesse pagato tali interessi o se i vecchi prestiti subordinati fossero stati svalutati subito dopo la decisione definitiva relativa a Parex, la Lettonia forse non sarebbe stata costretta ad attuare la prima, la seconda e la terza misura con l'ampiezza con cui sono state effettivamente attuate.
(73)
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Lettonia è disposta a chiarire e rafforzare i propri impegni per quanto riguarda il capitale e gli interessi dovuti in relazione ai vecchi prestiti subordinati, nel modo seguente:
a)
Citadele e Reverta (ex Parex banka) insieme alle loro imprese affiliate non pagheranno interessi, dividendi o cedole sugli strumenti di capitale esistenti (comprese le azioni privilegiate, le azioni B e gli strumenti superiori e inferiori di classe 2) (dovuti o maturati) né eserciteranno diritti di ricorso a tali strumenti, nei confronti di creditori o azionisti subordinati, che non coincidano rigorosamente con lo Stato lettone o la BERS, finché e a meno che gli aiuti di Stato concessi a Reverta e/o Citadele non siano stati integralmente rimborsati, e a meno che non siano legalmente obbligati a farlo. Nella misura in cui sussistano tali obblighi legali, la Lettonia si impegna ad abolirli quanto prima (e in ogni caso entro e non oltre il 30 aprile 2015).
b)
La Lettonia si impegna inoltre a non rimborsare alcun debito in essere (capitale) dei vecchi prestiti subordinati (finché e a meno che tutti gli aiuti di Stato concessi a Reverta/Citadele non siano stati integralmente rimborsati), che sia:
i.
soggetto a un ordine vincolante in base al quale nessun pagamento rientrante nei vecchi prestiti subordinati possa divenire dovuto ed esigibile; oppure
ii.
convertito in capitale di classe 1 senza diritto di voto; o ancora
iii.
svalutato;
nella misura necessaria a coprire il valore netto negativo delle attività di Reverta, e a condizione che sia disponibile una base giuridica.
c)
La Lettonia intraprenderà tutte le misure necessarie a garantire che qualsiasi disposizione giuridica necessaria per assicurare il rispetto dei suddetti impegni sia attuata entro e non oltre il 30 aprile 2015.
5.6. Reazione della Lettonia alle osservazioni di terzi
(74)
Il 6 giugno 2014 la Lettonia ha risposto alle osservazioni di terzi ricevute dalla Commissione. La Lettonia afferma che le accuse contenute in tali osservazioni sono infondate e irrilevanti in relazione alla decisione di apertura. La Lettonia respinge le accuse avanzate da terzi e chiede alla Commissione di ignorarle.
6. VALUTAZIONE
6.1. Esistenza di aiuti di Stato dopo le nuove misure
(75)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(76)
Una misura costituisce aiuto di Stato quando tutte le seguenti condizioni sono soddisfatte: a) la misura è finanziata mediante risorse statali; b) conferisce un vantaggio selettivo che favorisce una determinata impresa o una determinata produzione; c) può incidere sugli scambi tra Stati membri e falsare o minacciare di falsare la concorrenza nel mercato interno.
6.1.1. La prima misura
(77)
Il fatto che la concessione di prestiti subordinati a Parex banka da parte della Lettonia costituisse un aiuto di Stato è stabilito nella prima decisione di salvataggio, in cui la Commissione approva l'emissione del prestito subordinato a cinque anni quale misura di aiuto compatibile. Allora la Commissione ha deciso che un investitore privato operante in un'economia di mercato non avrebbe erogato un prestito subordinato a cinque anni (26).
(78)
I prestiti subordinati concessi dalla Lettonia in favore di Parex banka erano identici alla misura che era stata approvata dalla Commissione, se non per il fatto che avevano una durata più lunga, e questo ha conferito a Parex banka un ulteriore vantaggio.
(79)
Un prestito subordinato a sette anni darebbe al prestatario un vantaggio maggiore di un prestito subordinato a cinque anni poiché il rischio di qualsiasi investimento per un investitore aumenta proporzionalmente alla proroga della durata dell'investimento. Quando il prestito subordinato a sette anni è stato concesso, la probabilità che un investitore privato operante in un'economia di mercato concedesse il prestito subordinato, con scadenza prorogata, era addirittura inferiore a quella di un prestito concesso per cinque anni. Per questo motivo la maggiore durata del prestito subordinato ha costituito un vantaggio ulteriore per Parex banka rispetto al prestito subordinato approvato nelle decisioni di salvataggio e nella decisione definitiva relativa a Parex. Poiché tutti gli altri requisiti che dovevano essere soddisfatti perché vi fosse aiuto di Stato erano già stati stabiliti nella prima decisione di salvataggio, la prima misura rappresenta un ulteriore aiuto di Stato.
6.1.2. La seconda misura
(80)
Il 27 giugno 2013 la Lettonia ha concesso a Citadele un'ulteriore proroga di 18 mesi sui prestiti subordinati per 37 milioni di LVL (su un totale di 45 milioni di LVL detenuti dalla Lettonia in quel momento).
(81)
Nella decisione di apertura, in mancanza di ulteriori argomentazioni, la Commissione ha ritenuto che la proroga della durata non sarebbe stata concessa da un investitore privato operante in un'economia di mercato, poiché presentava ulteriori rischi rispetto alla forma precedente dei prestiti subordinati. Pertanto la Commissione ha ritenuto che la maggiore durata del prestito subordinato rappresentasse un ulteriore vantaggio concesso dallo Stato a Citadele rispetto alla forma di prestito subordinato approvata nelle decisioni di salvataggio e nella decisione definitiva relativa a Parex, e quindi un aiuto supplementare.
(82)
La Lettonia ha dichiarato che un investitore operante in un'economia di mercato avrebbe razionalmente optato per misure specifiche tese a mantenere l'adeguatezza patrimoniale della banca, al fine di preservare il valore del proprio investimento. A suo avviso la seconda misura non conferiva alcun vantaggio a Citadele perché l'erogazione di un ulteriore sostegno era conforme al principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato.
(83)
La Commissione non contesta l'applicabilità del principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato a un'operazione come la seconda misura. Essa ricorda tuttavia che i giudici dell'Unione hanno sottolineato che, qualora uno Stato membro invochi tale criterio nel corso del procedimento amministrativo, incombe al medesimo, in caso di dubbio, provare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata sia riconducibile alla sua qualità di azionista. A tal riguardo possono risultare necessari, segnatamente, elementi da cui emerga che tale decisione sia fondata su valutazioni economiche analoghe a quelle che, nelle circostanze della specie, un investitore privato razionale, che si fosse trovato in una situazione la più analoga possibile a quella dello Stato membro de quo, avrebbe fatto accertare, prima di procedere all'investimento, al fine di determinare la redditività futura dell'investimento stesso (27).
(84)
In tale contesto la Commissione ritiene che l'affermazione della Lettonia di aver agito conformemente al principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato non sia corroborata da argomentazioni pertinenti né da un'analisi dettagliata.
(85)
In primo luogo, la Commissione non ha ricevuto alcuna prova che la Lettonia abbia svolto una valutazione del suo investimento in Citadele contemporaneamente alla decisione di attuare la seconda misura. Un investitore operante in un'economia di mercato e che agisca in veste di azionista avrebbe stimato il valore di Citadele per stabilire il valore effettivo del proprio investimento in quella banca prima (cioè in assenza della misura) e dopo l'attuazione della seconda misura e avrebbe messo a confronto i due valori. La Commissione ritiene che un investitore operante in un'economia di mercato e guidato da considerazioni di profitto avrebbe in primo luogo stabilito il valore effettivo del proprio investimento nella banca e poi avrebbe accertato se l'ulteriore proroga dei prestiti subordinati fosse in grado di proteggere il valore corrente dell'investimento. Se il risultato di tale esame avesse dimostrato la possibilità di proteggere o addirittura aumentare quel valore, in una seconda fase un investitore operante in un'economia di mercato e guidato da considerazioni di profitto avrebbe messo a confronto il costo di opportunità della salvaguardia (o addirittura dell'aumento) del valore e la differenza di valore.
(86)
Se avesse effettuato una simile analisi, la Lettonia avrebbe dovuto dimostrare che la concessione della proroga era una misura efficace per salvaguardare almeno il valore dell'investimento e poi avrebbe dovuto dimostrare che il costo di opportunità dell'introduzione di tale misura era inferiore all'incremento di valore. Soltanto se i costi di opportunità connessi alla concessione dell'ulteriore proroga fossero inferiori al mantenimento del valore garantito dalla seconda misura, la Commissione potrebbe ammettere che la Lettonia abbia agito conformemente al principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato. La Lettonia tuttavia non ha fornito né una valutazione contemporanea del valore dell'investimento, né un'analisi tale da dimostrare che i costi di opportunità dell'ulteriore proroga erano inferiori alla conservazione del valore derivante dall'attuazione della seconda misura.
(87)
Per questo motivo, la Commissione ritiene che la seconda misura non possa essere considerata conforme al comportamento di un investitore privato operante in un'economia di mercato che si trovi in una situazione comparabile a quella della Lettonia nel giugno 2013.
(88)
In secondo luogo, in ogni caso, i criteri stabiliti per l'applicazione del principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato esigono che il confronto con il comportamento di un investitore privato razionale sia effettuato in una situazione la più analoga possibile a quella dello Stato membro de quo (28). Di conseguenza, al momento di valutare il valore del proprio investimento in Citadele, la Lettonia avrebbe dovuto prendere in considerazione gli impegni sanciti nella decisione definitiva relativa a Parex per la vendita di Citadele. Nel giugno 2013, allorché è stata attuata la seconda misura, tali impegni comprendevano l'obbligo di cedere Citadele entro il 31 dicembre 2014, come pure di cedere Citadele senza l'attività di gestione patrimoniale (dal momento che quest'ultima avrebbe dovuto essere ceduta separatamente se non fosse stata venduta entro il 30 giugno 2013). Dal momento che il 27 giugno 2013, quando è stata concessa la proroga, l'attività di gestione patrimoniale non aveva ancora trovato acquirenti, un investitore privato avrebbe concluso che non era possibile vendere l'attività di gestione patrimoniale assieme a Citadele entro la scadenza del 30 giugno 2013, fissata dalla decisione definitiva relativa a Parex, e che quindi le due entità dovevano essere vendute separatamente.
(89)
Inoltre, un azionista privato della banca in una situazione la più analoga possibile a quella dello Stato membro de quo non avrebbe avuto alcun motivo per ipotizzare che l'adempimento di tali impegni sarebbe stato annullato o rimandato, dal momento che qualsiasi modifica in questo senso era soggetta all'approvazione della Commissione. Pertanto, al momento di stabilire il valore dell'investimento nel giugno 2013, non era prevedibile che tali obblighi sarebbero diventati irrilevanti, in quanto non si poteva supporre che la Commissione avrebbe approvato modifiche di tali obblighi prima del periodo entro il quale la Lettonia si era impegnata a realizzarli.
(90)
Di conseguenza, per decidere in merito all'eventuale concessione della proroga, i parametri per valutare il valore dell'investimento della Lettonia in Citadele nel giugno 2013 devono includere gli impegni contenuti nella decisione definitiva relativa a Parex. La Lettonia non ha fornito le prove di aver tenuto conto di tutti questi parametri, né ha dimostrato che il valore del suo investimento, calcolato sulla base di tali parametri, sia superiore al costo di opportunità derivante dalla concessione della proroga. Anche per questo motivo la Commissione ritiene che la seconda misura non possa essere considerata conforme al comportamento di un investitore privato operante in un'economia di mercato che si trovi in una posizione comparabile a quella della Lettonia nel giugno 2013.
(91)
In terzo luogo, anche se la Lettonia avesse svolto un'analisi sufficientemente dettagliata della seconda misura per preservare il valore del proprio investimento in Citadele nel giugno 2013, e anche se avesse incorporato nell'analisi i limiti di cui un investitore privato operante in un'economia di mercato avrebbe tenuto conto, derivanti dalla vendita imminente di Citadele e dalla cessione separata dell'attività di gestione patrimoniale, le affermazioni della Lettonia in merito ai costi della seconda misura e al livello del valore dell'investimento in Citadele presumibilmente preservato da tale misura non sono plausibili.
(92)
Da un lato, mentre la Lettonia osserva che la seconda misura non ha comportato costi per lo Stato, tale osservazione non è corroborata da altri particolari né da prove concernenti la valutazione dei costi svolta dalla Lettonia quando è stata concessa la seconda misura. L'analisi dei costi di opportunità e di qualsiasi altro tipo di costo legato alla seconda misura sarebbe stata un prerequisito per un investitore privato che cercasse di adottare una decisione razionale sull'opportunità di prorogare la durata del prestito subordinato. La mancanza della valutazione dei costi spinge la Commissione a concludere che un investitore privato non sarebbe stato in grado di valutare l'auspicabilità della seconda misura in termini di massimizzazione degli utili.
(93)
D'altro canto, benché la Lettonia affermi che la seconda misura ha preservato il valore del suo investimento in Citadele, questa osservazione non è corroborata dalle caratteristiche dell'investimento in Citadele detenuto dallo Stato membro a partire dal giugno 2013. La Commissione osserva che per un investitore guidato da considerazioni di profitto il valore corrente di un investimento dipende dalle prospettive di futuri flussi di reddito derivanti da tale investimento (per esempio sotto forma di dividendi) in associazione al valore in capitale di tale investimento in quel momento (che può essere ottenuto, per esempio, dal prezzo che un acquirente pagherebbe per l'investimento dell'azionista in quel momento oppure dal valore attualizzato del prezzo che un acquirente pagherebbe per l'investimento dell'azionista in futuro). Tutti gli indici disponibili alla Commissione dimostrano la scarsa entità del valore dell'investimento della Lettonia in Citadele nel giugno 2013, sempre che si possa ipotizzare un valore positivo.
(94)
Per quanto riguarda le prospettive di futuri flussi di reddito derivanti dall'investimento della Lettonia in Citadele, non è stata fornita alcuna prova che nel giugno 2013 gli azionisti potessero aspettarsi dividendi da Citadele in un futuro prevedibile. Qualsiasi valutazione fatta da un azionista privato della banca, in una situazione la più analoga possibile a quella dello Stato membro de quo, dei proventi previsti dalla distribuzione dei dividendi, sarebbe stata legata all'obbligo di cedere Citadele entro il 31 dicembre 2014. Inoltre, lo studio descritto al considerando 61 ha stabilito che Citadele senza l'attività di gestione patrimoniale avrebbe cominciato ad accumulare perdite, una conclusione che riduceva ulteriormente la prospettiva di beneficiare dalla distribuzione di dividendi dal momento che, a partire dal 27 giugno 2013, un investitore privato operante in un'economia di mercato avrebbe dovuto ipotizzare una cessione separata di Citadele e dell'attività di gestione patrimoniale.
(95)
Di conseguenza, quando è stata concessa la proroga della scadenza non vi erano prove che Citadele sarebbe stata in grado (considerando il coefficiente patrimoniale e gli utili previsti) di distribuire dividendi prima del 31 dicembre 2014, poiché il 10,3 % del coefficiente patrimoniale da raggiungere entro il 31 dicembre 2013 avrebbe appena superato il coefficiente patrimoniale minimo necessario del 10 % e sarebbe stato ben inferiore al coefficiente patrimoniale del […] % raccomandato dalla FCMC per far fronte ai rischi esistenti e potenziali per Citadele. Quindi un investitore privato avrebbe tenuto conto del fatto che, a partire dal giugno 2013, era poco probabile che gli azionisti potessero aspettarsi una distribuzione di dividendi da Citadele in un futuro prevedibile.
(96)
Per quanto riguarda il valore in capitale dell'investimento della Lettonia in Citadele nel giugno 2013, lo studio presentato dalle autorità lettoni, descritto al considerando 61 e redatto nel febbraio 2013, dimostra che la cessione separata dell'attività di gestione patrimoniale avrebbe influito negativamente su Citadele. Un investitore privato che si trovasse in una situazione la più analoga possibile a quella della Lettonia nel giugno 2013 avrebbe tenuto conto del fatto che, circa quattro mesi prima, un esperto indipendente aveva accertato che il valore di vendita di Citadele senza l'attività di gestione patrimoniale sarebbe stato inferiore a quello delle due entità associate. Di conseguenza l'investitore privato di cui sopra avrebbe avuto bisogno di motivazioni rilevanti, in termini di ottimizzazione del rendimento adeguato al rischio, per assumersi ulteriori rischi concedendo la proroga della durata dei prestiti subordinati. La Lettonia tuttavia non ha fornito alcuna prova di motivazioni così rilevanti da giustificare la decisione di un investitore privato operante in un'economia di mercato di assumersi, in quel momento, ulteriori rischi. Pertanto, anche in presenza della concessione della proroga, non vi erano prove che Citadele, senza l'attività di gestione patrimoniale, potesse essere venduta a […], e ciò induce la Commissione a concludere che nel giugno 2013 la Lettonia non aveva […] da preservare nel proprio investimento che era […] per concedere la seconda misura.
(97)
Anche sulla base di queste ulteriori motivazioni, la Commissione è indotta a ritenere che la seconda misura non potesse essere considerata conforme al comportamento di un investitore privato operante in un'economia di mercato che si trovasse in una posizione comparabile a quella della Lettonia nel giugno 2013.
(98)
In quarto e ultimo luogo, la Commissione osserva che la BERS, che nel giugno 2013 era l'unico altro azionista di Citadele a parte lo Stato lettone, non ha prorogato la durata del proprio prestito subordinato in essere a Citadele e che la Lettonia non si è mai rivolta alla BERS per discutere la partecipazione di quest'ultima alla seconda misura, come illustrato nei considerando da 46 a 48. Il fatto che non vi sia stato alcun tentativo di discutere la ripartizione degli oneri per il costo della seconda misura, se tale misura doveva essere un mezzo per preservare il valore degli investimenti in Citadele, dimostra ulteriormente che la seconda misura non era conforme ai requisiti previsti dal principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato.
(99)
A tale proposito la Commissione ricorda in primo luogo che, secondo la lettera della FCMC, Citadele aveva dieci mesi (dal 1o marzo al 31 dicembre 2013) per rispettare il nuovo coefficiente di adeguatezza patrimoniale. In tale contesto la Commissione ritiene che un azionista di maggioranza avrebbe sfruttato l'intero periodo di dieci mesi per individuare una soluzione adeguata a soddisfare il nuovo requisito patrimoniale riducendo al minimo i propri costi. Pertanto l'argomentazione della Lettonia sulla facilitazione della vendita di Citadele non spiega perché la seconda misura sia stata adottata senza contattare l'azionista di minoranza di Citadele entro quattro mesi dalla lettera della FCMC, senza sfruttare più intensamente il periodo di dieci mesi di cui si sarebbe potuto beneficiare.
(100)
Inoltre, anche se la partecipazione della BERS alla proroga della durata avesse comportato una misura con caratteristiche diverse da quelle della seconda misura, la Lettonia non fornisce alcuna prova per dimostrare che una misura diversa, che coinvolgesse la BERS, sarebbe stata meno efficace della seconda misura o più costosa per l'azionista di maggioranza rispetto ai costi della seconda misura.
(101)
Quanto all'argomentazione della Lettonia, secondo la quale una proroga concessa dalla BERS per la durata del proprio prestito subordinato avrebbe comportato oneri supplementari al momento della vendita di Citadele, le autorità lettoni non hanno prodotto alcun elemento per dimostrare che tale proroga avrebbe comportato effettivamente costi supplementari. Non è stato condotto alcuno studio specifico sui costi della cessione di Citadele dopo la seconda misura, rispetto ai costi di un'ipotetica vendita di Citadele dopo la proroga cui la BERS aveva partecipato, per giustificare l'affermazione della Lettonia secondo la quale ci sarebbero stati costi supplementari. La Commissione ritiene che qualsiasi investitore privato, che considerasse il modo di preservare il valore del proprio investimento in Citadele, sarebbe stato almeno in grado di indicare una valutazione contemporanea, in relazione a una vendita successiva, dei costi alternativi di una proroga concessa da un azionista di minoranza di Citadele per la durata dei propri prestiti subordinati a tale banca.
(102)
Infine, come si osserva nel considerando 48, lettera c), la Lettonia dichiara di aver creduto che la BERS sarebbe stata disposta a prorogare la durata dei propri prestiti a Citadele. In tale situazione, anche se la partecipazione della BERS avesse provocato una maggiore complessità, la Commissione ritiene che un azionista di maggioranza privato, che stesse contemplando la possibilità di prorogare la durata del proprio prestito subordinato esistente in favore di Citadele, avrebbe se non altro contattato l'azionista di minoranza che deteneva anch'esso un prestito subordinato di Citadele, per vedere se quest'ultimo fosse disposto a i) condividere i costi dell'ulteriore sostegno a Citadele prorogando la data di scadenza dei propri prestiti, oppure a ii) sottoscrivere un accordo alternativo direttamente con l'azionista di maggioranza per coprire le spese della seconda misura sostenute dall'azionista di maggioranza. Nel quadro dell'applicazione del principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato, la Commissione non può ammettere che un azionista di maggioranza di un'impresa avrebbe accettato tutti i costi derivanti dalla tutela del valore di tutti gli investimenti in tale impresa e avrebbe quindi protetto il valore dell'investimento di un azionista di minoranza senza rivolgersi a quest'ultimo per richiedergli un contributo.
(103)
In considerazione di ciascuno di questi fattori, il fatto che la BERS non sia stata contattata nel periodo compreso tra il 1o marzo 2013 e il 27 giugno 2013 dimostra ulteriormente che la seconda misura non è stata realizzata in conformità con i requisiti previsti dal principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato.
(104)
Per ciascuna delle quattro motivazioni contenute nei considerando da 85 a 103, non è stato stabilito con assoluta certezza e sulla base di prove obiettive e verificabili, che la seconda misura debba essere attribuita allo Stato membro che agisce in veste di azionista privato. In tali circostanze la Commissione non può accettare la tesi che Citadele, in circostanze corrispondenti alle normali condizioni di mercato, potrebbe ottenere gli stessi vantaggi che le sono stati messi a disposizione tramite risorse statali nella forma della seconda misura.
(105)
La Lettonia ha attuato la seconda misura a favore di Citadele, che agisce e agirà in mercati aperti alla concorrenza internazionale; pertanto qualsiasi vantaggio derivante da risorse statali inciderebbe sulla concorrenza nel settore bancario e avrebbe un impatto sugli scambi all'interno dell'Unione; questa misura è inoltre selettiva, poiché va a vantaggio della sola Citadele, ed è finanziata tramite risorse statali. Nel giugno 2013, come segnala la Lettonia nel considerando 45, un investitore terzo operante in un'economia di mercato non avrebbe concesso una misura simile alla seconda misura a condizioni comparabili. La Commissione conferma perciò la propria precedente valutazione provvisoria contenuta nella decisione di apertura, secondo la quale la seconda misura costituisce un aiuto di Stato supplementare.
6.1.3. La terza misura
(106)
Per quanto riguarda il sostegno alla liquidità concesso a Reverta, esso era stato inizialmente approvato come parte delle misure compatibili di aiuti di Stato approvate nella prima decisione di salvataggio, sotto forma di depositi statali. In quel momento la Commissione ha osservato che Parex banka mancava di garanzie liquide e che la Lettonia aveva depositato i fondi, tenendo conto delle esigenze di liquidità della banca, quando nessun investitore di mercato era disposto a fornire liquidità alla luce della fragilità di Parex banka (29).
(107)
In seguito alla decisione definitiva relativa a Parex (e alla divisione in una banca sana e una banca in dissesto) l'aiuto di liquidità è stato successivamente trasferito a Citadele e Reverta. La prima ha già rimborsato integralmente la sua quota del sostegno alla liquidità. A Reverta è stato chiesto di limitare il sostegno alla liquidità che ha ricevuto, di cui al considerando 19, lettera c). Tuttavia, il sostegno alla liquidità effettivamente concesso a Reverta supera perfino i livelli previsti nel peggior scenario ipotetico, approvati con la decisione definitiva relativa a Parex. Questo ulteriore sostegno alla liquidità offre un vantaggio supplementare a Reverta rispetto all'aiuto fornito mediante le decisioni di salvataggio e la decisione definitiva relativa a Parex. Nel fornire tale liquidità la Lettonia non ha dichiarato di agire quale prestatore operante in un'economia di mercato, né ha presentato alcun elemento che consenta alla Commissione di concludere che Reverta potrebbe, in circostanze corrispondenti a normali condizioni di mercato, ottenere lo stesso vantaggio che le era stato offerto mediante risorse statali con la terza misura. Nessuna delle altre caratteristiche del sostegno alla liquidità, a parte la sua quantità, è stata modificata, e pertanto la Commissione conclude che la misura costituisce un aiuto di Stato.
(108)
Sulla base dei considerando 106 e 107, poiché il maggiore sostegno alla liquidità rappresenta chiaramente un ulteriore vantaggio rispetto alle misure di aiuto approvate, esso costituisce un aiuto supplementare (dal momento che tutti gli altri criteri sanciti dall'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sono ancora in vigore).
6.2. Base giuridica per la compatibilità dei nuovi aiuti supplementari
(109)
L'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato attribuisce alla Commissione il potere di considerare compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati «a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro».
(110)
In considerazione dell'importanza sistemica di Parex banka (che era una delle banche principali della Lettonia) e della rilevanza della sua attività di prestiti per l'economia della Lettonia allorché sono state approvate le misure di aiuto, la Commissione ha accettato il fatto che una mancata risposta ai problemi della banca avrebbe comportato gravi conseguenze per l'economia lettone.
(111)
Nelle decisioni di salvataggio e nella decisione definitiva relativa a Parex, le misure di aiuto approvate per Parex banka sono state quindi valutate alla luce dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, nonché sulla base delle comunicazioni (30), adottate nel contesto della crisi finanziaria, che erano in vigore allorché l'aiuto è stato concesso.
(112)
La Commissione ritiene che la stessa base giuridica si applichi all'aiuto supplementare concesso mediante la prima e la seconda misura, secondo i tempi della loro attuazione e le loro caratteristiche, simili a quelle delle misure di aiuto approvate.
(113)
Per quanto riguarda la terza misura, la valutazione di compatibilità da parte della Commissione deve svolgersi sulla base dei criteri aggiornati definiti nella comunicazione sul settore bancario del 2013 (31). In effetti, qualsiasi aiuto concesso, in tutto o in parte, senza l'autorizzazione della Commissione (e pertanto in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato), dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea della comunicazione sul settore bancario del 2013 dev'essere esaminato sulla base di tale comunicazione. Poiché la terza misura è stata applicata costantemente a partire dal 2011 e fino a oggi, si può concludere che l'aiuto è stato concesso in parte dopo il 1o agosto 2013, data in cui la comunicazione sul settore bancario del 2013 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
6.3. Compatibilità degli aiuti con il mercato interno
6.3.1. Sulla prima misura
(114)
Il prestito subordinato concesso dalla Lettonia a Parex banka, fin dalla sua emissione (22 maggio 2009), aveva una scadenza di sette anni (ossia fino al 21 maggio 2016) e superava quindi la durata massima di cinque anni fissata nella prima decisione di salvataggio e successivamente confermata nella decisione definitiva relativa a Parex. La misura non è stata notificata alla Commissione.
(115)
Per quanto riguarda la misura di aiuto supplementare, rappresentata da una scadenza dei prestiti subordinati superiore ai termini previsti dalle decisioni, la Commissione nutre dubbi sul fatto che essa fosse mantenuta al minimo necessario, e non ha pertanto potuto concludere che tutti i criteri di compatibilità siano stati soddisfatti.
(116)
Nella decisione di apertura la Commissione ricorda che il prestito subordinato a cinque anni approvato per Parex banka era stato valutato nelle decisioni di salvataggio come un prestito limitato al minimo necessario per importo e durata. Sulla base di tale conclusione, il prestito subordinato a cinque anni era stato quindi considerato compatibile dalle decisioni di salvataggio e dalla decisione definitiva relativa a Parex.
(117)
Sulla base delle argomentazioni presentate nelle decisioni di salvataggio e nella decisione definitiva relativa a Parex, e in mancanza di nuove argomentazioni, la Commissione ha espresso dubbi sulla compatibilità della scadenza prorogata dei prestiti subordinati emessi a sette anni invece che a cinque come approvato inizialmente.
(118)
Alla luce delle nuove argomentazioni avanzate dalla Lettonia in seguito alla decisione di apertura, e riportate nella sezione 5.1, la Commissione è in grado di valutare nuovamente se i prestiti subordinati a sette anni concessi dalla Lettonia a Parex banka soddisfino il requisito di compatibilità dell'aiuto di Stato limitato al minimo necessario.
(119)
In conformità della comunicazione sul settore bancario del 2008, la misura d'aiuto deve essere necessaria, nell'importo e nella forma, per il conseguimento dell'obiettivo previsto. Ciò significa che l'iniezione di capitale dev'essere pari all'importo minimo necessario per il conseguimento dell'obiettivo. L'obiettivo di concedere un prestito subordinato (capitale di classe 2) a Parex banka era di consentire a quest'ultima di continuare a rispettare il coefficiente di adeguatezza patrimoniale e di garantire che fosse sufficientemente capitalizzata per sostenere le potenziali perdite, in modo da evitare gravi turbamenti nell'economia lettone.
(120)
Nella prima decisione di salvataggio i requisiti minimi perché i prestiti subordinati fossero ammissibili a titolo di capitale di classe 2 di Parex banka, considerati dalla Commissione, si basavano sulla legislazione lettone applicabile, come comunicato dalla Lettonia (32). È stata pertanto stabilita una durata minima di cinque anni, perché il prestito subordinato fosse ammissibile a titolo di capitale di classe 2. Tale valutazione non è stata modificata dalle decisioni successive.
(121)
Dopo aver riesaminato le informazioni supplementari fornite dalla Lettonia, contenute nei considerando da 30 a 39, la Commissione riconosce che ulteriori limiti hanno modificato le caratteristiche che i prestiti subordinati dovevano presentare, per essere ammissibili a titolo di capitale di classe 2 fino al 2010.
(122)
In particolare la Commissione osserva che l'effetto dei criteri del quadro di Basilea II sull'importo dei prestiti subordinati ricevuti da Parex banka nel 2009, ammissibili a titolo di capitale di classe 2, rappresentava un elemento fondamentale per definire la durata minima iniziale dei prestiti subordinati. È stato necessario tener conto del fattore di ammortamento di Basilea II per raggiungere l'obiettivo finale della misura di aiuto, ossia per garantire una sufficiente capitalizzazione di Parex banka ed evitare gravi turbamenti nell'economia lettone allorché è stato concesso il prestito subordinato iniziale.
(123)
La Commissione ritiene che, se le ipotesi e le previsioni avanzate dalla Lettonia al momento delle decisioni di salvataggio avessero rispecchiato adeguatamente e completamente l'ammortamento del prestito subordinato conformemente alle norme di Basilea II, di cui al considerando 37, esse avrebbero indotto una diversa valutazione della durata dei prestiti subordinati, e la conclusione che sette anni, e non cinque, fossero il minimo necessario.
(124)
La Commissione ricorda inoltre che la valutazione di compatibilità degli aiuti nella terza decisione di salvataggio si basava, tra l'altro, sull'impegno delle autorità lettoni a vendere le proprie azioni di Parex banka non appena possibile, ma non oltre tre anni dalla concessione delle prime misure di salvataggio a Parex banka (33), ossia non oltre il 2011.
(125)
In considerazione di tali circostanze, la Commissione ritiene che una durata iniziale di sette anni possa essere considerata il minimo necessario affinché i prestiti subordinati concessi dalla Lettonia fossero ammissibili a titolo di capitale di classe 2 e per garantire che Parex banka raggiungesse l'obiettivo in termini di coefficiente di adeguatezza patrimoniale, per preservare la stabilità nel sistema bancario lettone e rispettare l'impegno di vendere la banca.
6.3.2. Sulla mancata notifica della proroga dei prestiti subordinati (la seconda misura)
(126)
Nella decisione di apertura la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che l'aiuto supplementare rappresentato dalla proroga di 18 mesi della durata dei prestiti subordinati potesse essere considerato compatibile, poiché secondo la valutazione esistente una durata di cinque anni per un prestito subordinato garantiva il limite al minimo necessario, e nessuna nuova argomentazione era stata presentata per giustificarne la compatibilità.
(127)
Sulla base delle informazioni presentate dalla Lettonia dopo la decisione di apertura, la Commissione osserva che nel 2013 sono state apportate modifiche normative (34) in relazione ai requisiti patrimoniali minimi.
(128)
A tale proposito alla Commissione è stata presentata la lettera del 1o marzo 2013 scritta dalla FCMC a Citadele. La lettera rappresenta la reazione dell'autorità di regolamentazione bancaria a una relazione interna di valutazione dell'adeguatezza patrimoniale che Citadele aveva presentato alla FCMC in merito alla propria situazione finanziaria il 30 giugno 2012.
(129)
La lettera del 1o marzo 2013 richiama in primo luogo l'attenzione sul fatto che, secondo i documenti concernenti la politica della FCMC, tutte le banche devono mantenere il proprio coefficiente di adeguatezza patrimoniale al di sopra del 10 %. In essa si legge inoltre che «se il coefficiente di adeguatezza patrimoniale di una banca e del gruppo di consolidamento scende al di sotto del 10 %, la capitalizzazione della banca e del gruppo di consolidamento è considerata insufficiente e la FCMC può imporre misure correttive, per esempio limitando le operazioni della banca». Nel caso di Citadele e del suo gruppo di consolidamento la lettera aggiunge che, per coprire i rischi esistenti e potenziali derivanti dalle operazioni di Citadele, entro la fine del 2013 il coefficiente di adeguatezza patrimoniale avrebbe dovuto raggiungere il […] %.
(130)
Sulla base di questa lettera la Commissione accetta che Citadele avrebbe dovuto avere un coefficiente di adeguatezza patrimoniale almeno superiore al 10 % alla fine del 2013 affinché le sue operazioni potessero continuare integralmente.
(131)
La Commissione ricorda che l'obiettivo ultimo di concedere aiuti di Stato sotto forma di prestiti subordinati, secondo la definizione fornita dalle decisioni di salvataggio e dalla decisione definitiva relativa a Parex, era di garantire una sufficiente capitalizzazione di Parex banka (Citadele dopo il 2010) per evitare gravi turbamenti nell'economia lettone.
(132)
La Commissione pertanto conviene che, nel giugno 2013, la Lettonia ha dovuto adottare azioni correttive per evitare i rischi che sarebbero insorti se Citadele non si fosse adeguata all'inatteso inasprimento dei requisiti in materia di vigilanza. Per far fronte alla potenziale carenza di capitale rispetto ai nuovi requisiti, le uniche opzioni possibili sarebbero state di:
a)
iniettare altri fondi - come capitale di classe 1 o di classe 2 (ad esempio erogando nuovi prestiti subordinati);
b)
prorogare la durata dei prestiti subordinati esistenti per modificarne il tasso di ammortamento e consentire che una maggiore percentuale dei prestiti contribuisse al capitale della banca.
(133)
La tabella 2 riflette uno scenario comparativo di situazioni in cui, in presenza di uguali parametri, la scadenza dei prestiti subordinati è prorogata nel 2013 (com'è stato fatto con la seconda misura) oppure è mantenuta nelle stesse condizioni in cui i prestiti sono stati emessi originariamente. Sulla base dei calcoli effettuati la Commissione osserva che il mantenimento della scadenza dei prestiti subordinati avrebbe portato, considerando uguali tutti gli altri fattori, al mancato raggiungimento, da parte di Citadele, di un coefficiente di adeguatezza patrimoniale del 10 % alla fine del 2013.
Tabella 2
Comparazione del livello dei coefficienti di adeguatezza patrimoniale con o senza la proroga della scadenza
Coefficiente di adeguatezza patrimoniale in %
31 dicembre 2013
Previsioni finanziarie prima della proroga di 18 mesi (stabilita nel giugno 2013)
9,75
Cifre effettive al 31 dicembre 2013 comprensive della proroga
10,30 (35)
Dati pro forma della situazione reale senza la proroga di 18 mesi
9,30
(134)
Dal momento che:
a)
il nuovo requisito patrimoniale doveva essere soddisfatto entro il 31 dicembre 2013;
b)
l'attività di gestione patrimoniale doveva essere ceduta entro il 31 dicembre 2013; e
c)
l'ammortamento del prestito subordinato influisce direttamente sul coefficiente patrimoniale,
la Commissione conviene che la seconda misura rappresentava una soluzione efficace ed efficiente al fine di soddisfare i nuovi requisiti di adeguatezza patrimoniale per Citadele e che la proroga concessa era il minimo necessario per raggiungere tale obiettivo. Questa soluzione non prevedeva trasferimenti di nuovo contante (benché imponesse alla Lettonia di non recuperare fondi che altrimenti avrebbero dovuto essere rimborsati alla Lettonia) ma rispondeva alla domanda di vigilanza ispirata alla necessità di tutelare la stabilità finanziaria.
(135)
La Commissione osserva inoltre con soddisfazione che al 31 dicembre 2013 il coefficiente di adeguatezza patrimoniale di Citadele era leggermente superiore al minimo richiesto del 10 % (36); ciò conferma la sua opinione secondo la quale la proroga di 18 mesi concessa era limitata al minimo necessario.
6.3.3. Sulla mancata notifica del sostegno alla liquidità concesso a Reverta (la terza misura)
(136)
Dal 2011 la Lettonia ha fornito a Reverta un sostegno alla liquidità superiore ai limiti massimi approvati dalla Commissione nella decisione definitiva relativa a Parex, sia nello scenario di base che nel peggior scenario ipotetico. Questi limiti vengono riportati nella tabella 3 (37). Gli importi effettivi del sostegno alla liquidità di cui Reverta ha beneficiato (comunicati dalla Lettonia nel piano di ristrutturazione modificato presentato nel gennaio 2014), indicati nella tabella 4, hanno superato costantemente quelli fissati nella decisione definitiva relativa a Parex:
Tabella 3
Limiti di liquidità per Reverta indicati nella decisione definitiva relativa a Parex
Milioni di LVL
1.8.10
31.12.10
31.12.11
31.12.12
31.12.13
Scenario di base
458
446
419
349
315
Scenario ottimistico
458
446
419
356
322
Peggior scenario ipotetico
458
446
419
344
307
Tabella 4
Importi effettivi di liquidità di cui Reverta ha beneficiato
Milioni di LVL
1.8.10
31.12.10
31.12.11
31.12.12
31.12.13
Sostegno alla liquidità in essere
446
446
428
385
363
(137)
Il sostegno alla liquidità concesso a Reverta è stato approvato inizialmente come parte delle misure di aiuto di Stato compatibili coperte dalla prima decisione di salvataggio, sotto forma di depositi statali.
(138)
In seguito alla decisione definitiva relativa a Parex (e alla divisione di Parex banka in una banca sana e una banca in dissesto) l'aiuto di liquidità è stato successivamente trasferito a Citadele e Reverta. Citadele ha già rimborsato integralmente la sua quota del sostegno alla liquidità, mentre Reverta ha dovuto limitare il sostegno alla liquidità che riceveva. Tuttavia, il sostegno alla liquidità effettivamente concesso a Reverta supera tutti i livelli approvati nell'ambito della decisione definitiva relativa a Parex.
(139)
La valutazione del piano di ristrutturazione contenuta nella decisione definitiva relativa a Parex si basava sulle ipotesi presentate in quel periodo in merito ai previsti apporti di liquidità a Reverta, che le avrebbero consentito di cominciare a rimborsare il sostegno alla liquidità concesso sotto forma di depositi statali fino ai livelli fissati nella decisione definitiva relativa a Parex (38).
(140)
Gli importi che secondo le previsioni sarebbero rimasti da rimborsare, come risulta dalla decisione definitiva relativa a Parex, andavano da [0-100] milioni di LVL (lo scenario di base) a [100-200] milioni di LVL (il peggior scenario ipotetico). Tuttavia, sulla base delle più recenti previsioni di flussi di cassa presentate dalla Lettonia, il sostegno alla liquidità fornito dovrebbe superare il limite fissato nella decisione definitiva relativa a Parex fino al 2017, come risulta dalla tabella 5:
Tabella 5
Importi di liquidità in eccesso per Reverta rispetto al piano di ristrutturazione del 2010
Milioni di LVL
31.12.14
31.12.15
31.12.16
31.12.17
Peggior scenario ipotetico (piano di ristrutturazione iniziale)
[250-300]
[250-300]
[200-250]
[150-200]
Sostegno alla liquidità stimato (aggiornato al 2014)
[300-350]
[250-300]
[250-300]
[250-300]
Differenza
[…]
[…]
[…]
[…]
(141)
La Commissione è consapevole che, in considerazione delle seguenti difficoltà:
a)
minore qualità e valore delle attività rispetto alla programmazione del piano di ristrutturazione; e
b)
recuperi più lenti delle garanzie e controversie con i debitori,
si è registrato un ritardo di due anni nel recupero di cassa (come segnala il considerando 45) rispetto a quanto previsto al momento dell'adozione della decisione definitiva relativa a Parex. Questo ritardo ha reso necessario un aumento del sostegno statale.
(142)
Pertanto l'ulteriore bisogno di sostegno alla liquidità è stato indotto dal deteriorarsi della situazione finanziaria di Reverta rispetto a ciò che era stato previsto nella decisione definitiva relativa a Parex. La Commissione osserva che il sostegno alla liquidità fornito è aumentato gradualmente nel corso degli anni recenti, parallelamente alle difficoltà incontrate da Reverta nel recupero delle attività.
(143)
Come risulta dal considerando 56, la Lettonia afferma che soltanto 49,5 milioni di LVL sui 118,7 milioni di LVL di sostegno alla liquidità sono stati convertiti in capitale, e che pertanto i rimanenti 69,2 milioni di LVL di sostegno alla liquidità hanno generato un livello di sostegno alla liquidità superiore a quello approvato, approssimativamente per lo stesso importo.
(144)
La Commissione tuttavia ricorda che, come risulta al considerando 63, lettera b), della decisione definitiva relativa a Parex, soltanto i depositi statali possono essere convertiti in capitale. La Commissione perciò ritiene che un livello inferiore di liquidità convertito in capitale non generi automaticamente un eccesso di sostegno alla liquidità.
(145)
La Commissione osserva peraltro che la licenza bancaria di Reverta era stata ritirata nel 2011 e quindi non era più stato necessario convertire in capitale l'ulteriore liquidità per soddisfare il coefficiente regolamentare di solvibilità. La Commissione riconosce quindi che la cessazione dei requisiti patrimoniali (39) ha consentito alla Lettonia di concedere a Reverta aiuti di ricapitalizzazione inferiori all'importo massimo di ricapitalizzazione approvato con le decisioni.
(146)
Sulla base delle difficoltà incontrate da Reverta nel recupero delle attività e a causa del limitato importo di capitalizzazione necessario in seguito al ritiro della licenza bancaria, la Commissione conclude che il sostegno alla liquidità ricevuto da Reverta è stato limitato al minimo necessario per una gestione ordinata del processo di liquidazione.
(147)
La Commissione conclude inoltre che l'ulteriore sostegno alla liquidità è conforme al requisito di ripartizione degli oneri previsto dalla comunicazione sul settore bancario del 2013. In particolare, la Commissione osserva che, in conformità del punto 77 della comunicazione sul settore bancario del 2013, il capitale dei vecchi azionisti di Parex banka è stato interamente svalutato e che la Lettonia adesso si è impegnata a evitare che altri aiuti vengano erogati a vantaggio di detentori di prestiti subordinati.
6.3.4. Sulla violazione dell'impegno di cedere l'attività di gestione patrimoniale di Citadele (la quarta misura)
(148)
Le autorità lettoni affermano che, considerate le attuali difficili condizioni di mercato, la Lettonia non è stata in grado di reperire acquirenti interessati all'attività di gestione patrimoniale di Citadele entro le scadenze previste, né sarebbe in grado di farlo entro un orizzonte temporale prevedibile.
(149)
Le autorità lettoni ricordano che la vendita di Citadele è stata individuata, tra gli altri impegni, quale misura chiave per affrontare la distorsione della concorrenza provocata dalle misure di aiuto. Considerato però il peggioramento della situazione finanziaria di Citadele, rispetto a quella ipotizzata all'epoca della decisione definitiva relativa a Parex, la cessione di Citadele non si è potuta effettuare entro l'orizzonte temporale previsto.
(150)
La Lettonia afferma poi che la vendita combinata dell'attività di gestione patrimoniale e di Citadele aumenterà l'interesse del mercato per Citadele e che una proroga del periodo di cessione agevolerà probabilmente la riprivatizzazione di Citadele.
(151)
La Commissione ammette che la situazione finanziaria di Citadele è peggiore di quella prevista nel piano di ristrutturazione iniziale. Tale valutazione è confermata pure dal fiduciario di controllo (40) ed è rispecchiata dagli indicatori compresi nella tabella 6:
Tabella 6
Comparazione dei principali indicatori finanziari rispetto al piano di ristrutturazione
31.12.2013
Piano di ristrutturazione
Effettivi
Costi operativi/entrate totali
[50-60]
57,0 %
Riduzioni di valore/prestiti netti
[0-5]
2,0 %
Entrate nette (perdite), in milioni di LVL
[20-30]
10,8
ROE %
[20-30]
8,1 %
Risorse proprie/attività totali
[5-10]
6,9 %
Coefficiente di adeguatezza patrimoniale
[10-20]
11,7 %
Considerato il livello di redditività di Citadele, che è inferiore rispetto a quello previsto nel piano di ristrutturazione iniziale, la Commissione comprende le difficoltà inerenti alla cessione di Citadele entro scadenze ristrette.
(152)
La Commissione ricorda che l'impegno relativo alla vendita dell'attività di gestione patrimoniale, insieme all'impegno di vendere la stessa Citadele, era compreso nella decisione definitiva relativa a Parex per limitare le distorsioni della concorrenza, in quanto le due disposizioni offrivano ai concorrenti la possibilità di presentare offerte per quelle imprese (41).
(153)
La Commissione nota con soddisfazione che, dopo la decisione definitiva relativa a Parex, Citadele ha avviato un processo di vendita allo scopo di saggiare l'interesse del mercato, e ha nominato pure un esperto indipendente per elaborare la miglior strategia di vendita, come si è rilevato ai considerando 61 e 62; essa ha quindi cercato in buona fede di adempiere tali impegni.
(154)
La Commissione prende atto che la Lettonia ora chiede una proroga della scadenza prevista per la vendita dell'attività di gestione patrimoniale, rispetto alle scadenze che si era impegnata a rispettare nel 2009. La Lettonia chiede di modificare la decisione definitiva relativa a Parex, per prorogare la scadenza inizialmente prevista per la cessione dell'attività di gestione patrimoniale, in modo da venderla assieme a Citadele, sulla base degli impegni supplementari di cui ai considerando da 64 a 68.
6.3.5. Misure compensative per attenuare le distorsioni della concorrenza e rafforzare la ripartizione degli oneri
(155)
Affinché la Commissione approvi modifiche alle proprie decisioni definitive, i cambiamenti devono basarsi su nuovi impegni che si possano considerare equivalenti a quelli originariamente previsti (42). In tal caso le misure di aiuto rimarrebbero compatibili, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, solo qualora l'equilibrio complessivo della decisione originale rimanesse intatto. Per mantenere l'equilibrio originale, gli impegni modificati non dovrebbero incidere negativamente sulla redditività del beneficiario dell'aiuto, mentre il complesso degli impegni dovrebbe rimanere almeno equivalente in termini di ripartizione degli oneri e misure compensative, tenendo conto dei requisiti di cui alle comunicazioni della Commissione applicabili.
(156)
Da questo punto di vista la Commissione giudica positivamente la serie di impegni proposta dalla Lettonia e illustrata ai considerando da 64 a 73, che contribuisce ad affrontare le potenziali distorsioni della concorrenza derivanti dalla prima, dalla seconda e dalla terza misura, nonché a garantire un'adeguata ripartizione degli oneri per gli azionisti dei beneficiari.
(157)
La parte 4 della comunicazione sulla ristrutturazione invita ad applicare misure efficaci e proporzionate che limitino le distorsioni della concorrenza.
(158)
La decisione definitiva relativa a Parex conteneva numerose misure di questo tipo, tra cui quella fondamentale era l'impegno, da parte della Lettonia, a cedere o a ottenere la cessione di Citadele entro il 31 dicembre 2015 (43). La Commissione ha considerato sufficienti, e adeguati a evitare le distorsioni della concorrenza provocate dagli aiuti di Stato concessi a Parex banka, gli impegni a vendere Citadele entro tale scadenza, uniti al ridimensionamento e alla riduzione della presenza sul mercato di Citadele.
(159)
Nella decisione di apertura la Commissione ha giudicato che sia la scadenza, inizialmente più lunga, del prestito subordinato, sia la proroga di 18 mesi che le è stata applicata nel 2013, rappresentassero vantaggi supplementari per Parex banka rispetto alla forma di prestito subordinato approvata nelle decisioni di salvataggio e nella decisione definitiva relativa a Parex.
(160)
In tale contesto, la Commissione accoglie con favore l'impegno, da parte della Lettonia, di anticipare la scadenza per la conclusione della vendita di Citadele, dal 31 dicembre 2015 al […], come misura per compensare il vantaggio supplementare derivante dalla maggior durata dei prestiti subordinati. L'accelerazione della vendita di Citadele contribuisce a mantenere condizioni di concorrenza eque.
(161)
La Commissione rileva inoltre che la Lettonia si è esplicitamente impegnata a […] se la vendita non sarà conclusa entro tale scadenza anticipata. Questo impegno offre una salvaguardia ulteriore (non espressamente contenuta nel piano di ristrutturazione iniziale) per garantire l'adeguata attenuazione delle distorsioni della concorrenza, in quanto in meno di […] Citadele […].
(162)
La Commissione si rallegra inoltre del fatto che la Lettonia si sia impegnata a ridurre ulteriormente l'importo di capitale che può essere erogato a Reverta dalle autorità lettoni, come si segnala nel considerando 69.
(163)
La parte 3 della comunicazione sulla ristrutturazione prevede che le banche e i loro azionisti debbano contribuire quanto più possibile ai costi della ristrutturazione al fine di limitare al massimo gli aiuti, lottando contro le distorsioni di concorrenza e affrontando il problema del rischio morale.
(164)
A tal proposito la Commissione prende atto delle misure compensative supplementari proposte dalla Lettonia per evitare che terzi possano trarre vantaggio dall'importo di aiuti supplementari ricevuto da Reverta, e in particolare dell'impegno a rafforzare le disposizioni per la ripartizione degli oneri, descritto nei considerando da 70 a 73.
(165)
La Lettonia si impegna a far sì che Citadele e Reverta (ex Parex banka), insieme alle loro imprese affiliate, non paghino interessi, dividendi o cedole sugli strumenti di capitale esistenti (comprese le azioni privilegiate, le azioni B e gli strumenti superiori e inferiori di classe 2) (dovuti o maturati) né esercitino diritti di ricorso a tali strumenti, nei confronti di creditori o azionisti subordinati, che non coincidano rigorosamente con lo Stato lettone o la BERS, finché e a meno che gli aiuti di Stato concessi a Reverta e/o Citadele non siano stati integralmente rimborsati, e a meno che non siano legalmente obbligati a farlo. A tal proposito la Lettonia si impegna anche ad abolire al più presto qualsiasi obbligo legale in questo senso e in ogni caso entro e non oltre il 30 aprile 2015. Di conseguenza, i detentori di tali strumenti di capitale esistenti non riceveranno alcun pagamento, dal momento che tali strumenti di capitale esistenti non recano cedole obbligatorie e nel corso della liquidazione di Reverta (che avrà luogo alla fine del 2017) sono classificati dopo il debito privilegiato. Poiché Reverta ha un capitale negativo, sarà praticamente impossibile per i detentori di tali strumenti di capitale ottenere qualsiasi pagamento o rimborso.
(166)
Oltre agli impegni di cui al considerando 165, la Lettonia si impegna poi a non rimborsare alcun debito in essere (capitale) dei vecchi prestiti subordinati (finché e a meno che tutti gli aiuti di Stato concessi a Reverta/Citadele non siano stati integralmente rimborsati), nella misura necessaria a coprire il valore netto negativo delle attività di Reverta, e a condizione che sia disponibile una base giuridica. A tale scopo il debito in essere (capitale) dei vecchi prestiti subordinati sarà (i) soggetto a un ordine vincolante in base al quale nessun pagamento rientrante nei vecchi prestiti subordinati possa divenire dovuto ed esigibile; oppure (ii) convertito in capitale di classe 1 senza diritto di voto; oppure ancora (iii) svalutato. A tal proposito, dal momento che attualmente il diritto nazionale non offre una base giuridica adeguata per l'adempimento di tale impegno, la Lettonia si impegna anche ad adottare tutte le misure indispensabili per garantire che qualsiasi disposizione giuridica necessaria per adempiere tale impegno entri in vigore entro e non oltre il 30 aprile 2015.
(167)
La Commissione accoglie con soddisfazione gli impegni assunti dalla Lettonia, citati ai considerando 165 e 166 in quanto, tesi come sono a limitare i rimborsi del capitale e degli interessi dei vecchi prestiti subordinati e degli strumenti di capitale di Reverta e Citadele, comportano un'ulteriore ripartizione degli oneri.
(168)
Di conseguenza la Commissione conclude che le misure compensative proposte, menzionate nella sezione 5.5, possono essere considerate adeguate ed equivalenti (dal punto di vista dell'efficacia) a quelle proposte in precedenza dalla Lettonia e approvate dalla Commissione con la decisione definitiva relativa a Parex, modificata poi dalla decisione di modifica. In effetti le misure compensative proposte perseguono l'identico obiettivo di limitare la distorsione della concorrenza; sono mirate in maniera corretta in quanto si propongono di limitare le distorsioni della concorrenza nei mercati in cui opera Citadele.
(169)
La Commissione conclude pertanto che gli impegni modificati sono equivalenti a quelli originali in termini di ripristino della redditività, della ripartizione degli oneri e dell'attenuazione delle distorsioni della concorrenza. La sostituzione degli impegni originali con i nuovi impegni non altera la compatibilità dell'aiuto con il mercato interno, sancita dalla decisione definitiva relativa a Parex, modificata poi dalla decisione di modifica.
7. CONCLUSIONE
(170)
La Commissione si rammarica che la Lettonia abbia attuato illegalmente la prima, la seconda e la terza misura in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e che abbia violato l'impegno di cedere l'attività di gestione patrimoniale di Citadele entro la scadenza fissata dalla decisione definitiva relativa a Parex (la quarta misura).
(171)
Tuttavia, per i motivi esposti in precedenza e in considerazione degli ulteriori impegni assunti dalla Lettonia e da Citadele,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le seguenti misure costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato:
a)
la concessione di prestiti subordinati a Parex banka, con una durata iniziale superiore ai termini previsti dalla misura approvata nelle decisioni di salvataggio e nella decisione definitiva relativa a Parex (la prima misura);
b)
la concessione a Citadele di un'ulteriore proroga di 18 mesi sui prestiti subordinati per 37 milioni di LVL (la seconda misura);
c)
la concessione a Reverta di un sostegno alla liquidità superiore ai limiti massimi approvati dalla Commissione nella decisione definitiva relativa a Parex (la terza misura).
Articolo 2
Le misure di aiuto di cui all'articolo 1 sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato alla luce degli impegni assunti dalla Lettonia ed esposti nell'allegato I.
Articolo 3
Le scadenze per la cessione dell'attività di gestione patrimoniale (WMB) di Citadele, entro il 30 giugno 2013 senza un fiduciario per la cessione, oppure entro il 31 dicembre 2013 con un fiduciario per la cessione (la «quarta misura»), indicate al considerando 73 della decisione della Commissione C(2010) 6202 def. rettificata del 15 settembre 2010 sull'aiuto di Stato C 26/09 (ex N 289/09) che la Lettonia prevede di eseguire per la ristrutturazione di AS Parex Banka sono modificate conformemente all'impegno assunto dalla Lettonia ed esposto nell'allegato II.
Articolo 4
La Repubblica di Lettonia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 luglio 2014.