KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/248
af 15. oktober 2014
om foranstaltningerne i SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Den Slovakiske Republik for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(meddelt under nummer C(2014) 7277)
(Kun den slovakiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 2. april 2007 modtog Kommissionen en klage fra det privatejede slovakiske sundhedsforsikringsselskab Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (»Dôvera« eller »klageren«) om påstået statsstøtte til det statsejede sundhedsforsikringsselskab Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (»SZP«) i form af en forøgelse af selskabets registrerede kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR) pr. 26. januar 2006.
(2)
Kommissionen anmodede Den Slovakiske Republik om oplysninger den 21. august 2009. Efter en forlængelse af svarfristen fremsendte de slovakiske myndigheder de ønskede oplysninger pr. brev af 24. september 2009.
(3)
Ved brev af 26. februar 2010 anmodede Kommissionen Den Slovakiske Republik om supplerende oplysninger om kapitaltilførslen, og den anmodede om oplysninger om den slovakiske risikoudligningsordning, der muligvis også kunne opfattes som statsstøtte. Ved brev af 25. marts 2010 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget den til Kommissionens anmodning knyttede svarfrist, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 31. marts 2010. Kommissionen rykkede Den Slovakiske Republik for svar den 16. juni 2010, og de slovakiske myndigheder fremsendte oplysningerne pr. brev af 9. juli 2010. I henhold til Kommissionens anmodning i brev af 4. november 2010 fremsendte Den Slovakiske Republik en ikkefortrolig udgave af svaret den 3. december 2010.
(4)
Den 1. januar 2010 fusionerede SZP med Slovakiets andet statsejede sundhedsforsikringsselskab Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (»VZP«). Fra 1998 og frem til mindst 2005 modtog disse to statsejede aktieselskaber forsikringsporteføljer fra andre sundhedsforsikringsselskaber.
(5)
På to møder mellem Kommissionen og Dôvera, der blev afholdt den 10. oktober 2010 og den 15. marts 2011, blev klagen og det slovakiske marked for sundhedsforsikringers funktionsmåde drøftet. Dôvera fremsendte supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer i Slovakiet den 15. juli 2011 og udvidede klagen med tre nye foranstaltninger, der angiveligt var blevet iværksat til fordel for SZP og VZP: i) betaling af SZP's gæld foretaget af den statsejede virksomhed Veriteľ a. s. i 2004-2005 ved to betalinger på 52,7 mio. EUR og 28 mio. EUR, ii) et tilskud på 7,6 mio. EUR ydet til SZP i 2006 af sundhedsministeriet og iii) en statsfinansieret kapitalforøgelse i VZP på 65,1 mio. EUR, som blev foretaget den 1. januar 2010. Kommissionen opfordrede derfor de slovakiske myndigheder til at fremsætte bemærkninger til den udvidede klage samt de nye påstande. Efter at svarfristen var blevet forlænget, fremsatte de slovakiske myndigheder deres bemærkninger ved brev af 11. november 2011.
(6)
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene den 15. december 2011 fremsendte Dôvera supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer ved brev af 16. januar 2012.
(7)
Ved brev af 2. juli 2013 meddelte Kommissionen Den Slovakiske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten (»indledningsafgørelsen«). Indledningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2), og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger.
(8)
Ved brev af 24. juli 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget fristen for fremsættelse af bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 30. juli 2013. Ved brev af 27. august 2013 fremsendte Den Slovakiske Republik sine bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra fem tredjeparter: institut for økonomiske og sociale reformer (INEKO) ved brev af 15. oktober 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (»sundhedsforsikringsforeningen«) ved brev af 25. oktober 2013, sundhedspolitisk institut ved brev af 28. oktober 2013, Združenie zdravotných poisťovní SR (»ZZP«, foreningen af sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet) ved brev af 28. oktober 2013 og Dôvera ved brev af 11. november 2013.
(10)
Disse bemærkninger blev sendt videre til de slovakiske myndigheder ved brev af 20. november og 20. december 2013. Den 20. december 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om en forlængelse af fristen for at reagere på disse bemærkninger til den 31. januar 2014, hvilket Kommissionen accepterede samme dag. Ved brev af 29. januar 2014 reagerede de slovakiske myndigheder på tredjeparternes bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(11)
Den 2. april 2014 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de slovakiske myndigheder.
(12)
Den 11. april 2014 og den 25. august 2014 fremsendte Kommissionen yderligere anmodninger om oplysninger, som Slovakiet besvarede ved breve af henholdsvis den 15. maj 2014 og den 27. august 2014.
2. BAGGRUND
2.1. UDVIKLINGEN I DET OBLIGATORISKE SYGESIKRINGSSYSTEM I SLOVAKIET
(13)
I 1994 gik Slovakiet fra et enkelt statsstyret system af forsikringsselskaber over til en pluralistisk model med både offentlige og private enheder. Ved en gennemgribende reform, som omfattede lov nr. 581/2004 og 580/2004, der trådte i kraft den 1. januar 2005 (»2005-reformen«), blev reglerne for omfordeling af de indbetalte sundhedsforsikringsbidrag ændret, og alle forsikringsselskaber (uanset om de var statsejede eller privatejede) gik fra at være juridiske enheder sui generis til at være registrerede selskaber med begrænset ansvar (dvs. privatretlige aktieselskaber med vinding for øje). Der blev oprettet en uafhængig slovakisk sundhedstilsynsmyndighed, som fik til opgave at udstede driftsgodkendelser og føre tilsyn med forsikringsselskabernes overholdelse af de gældende bestemmelser. Disse reformer havde primært til formål at sikre en mere effektiv anvendelse af de tilgængelige midler og at forbedre sundhedsydelsernes kvalitet (3).
(14)
I Slovakiet udbyder alle sundhedsforsikringsselskaber, offentlige som private, obligatorisk sygesikring til de slovakiske indbyggere (4). Muligheden i lov nr. 580/2004 for også at udbyde individuel sundhedsforsikring som et supplement til den grundlæggende ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring har været anvendt marginalt som følge af de omfattende sundhedsydelser, der er dækket af det obligatoriske system. (5) Derudover gav en retsakt i 2005 alle sundhedsforsikringsselskaber mulighed for at udbyde frivillig sundhedsforsikring til dem, der er udelukket fra den obligatoriske sygesikring (6).
(15)
I 2007 ændrede lov nr. 530/2007 lov nr. 581/2004 og forbød forsikringsselskaber, der var aktive på markedet for obligatorisk sygesikring, at udbetale overskud i form af dividende med virkning fra den 1. januar 2008, hvilket indebar en forpligtelse til at geninvestere overskud genereret i det slovakiske sundhedssystem. Det betød, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke måtte udlodde overskud overhovedet fra og med januar 2008. Den 26. januar 2011 fastslog den slovakiske forfatningsdomstol imidlertid, at forbuddet mod overskudsudlodning var uforeneligt med flere af bestemmelserne i den slovakiske forfatning. I forlængelse af denne dom ændrede de slovakiske myndigheder i juli 2011 lov nr. 530/2007 ved lov nr. 250/2011, så sundhedsforsikringsselskaberne igen på visse vilkår (7) kunne udlodde overskud (til deres aktionærer), som var fremkommet ved udøvelse af obligatorisk sygesikringsvirksomhed. På baggrund af disse lovgivningsmæssige ændringer afsluttede Kommissionen en traktatbrudsprocedure vedrørende restriktionen for overskudsudbetaling i december 2011 (8).
(16)
Den 31. oktober 2012 godkendte de slovakiske myndigheder en projektplan for oprettelsen af et enkelt nonprofitsystem for obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, som skulle indføres enten ved frivillige opkøb (frem til den 1. januar 2014) af de privatejede sundhedsforsikringsselskaber eller ved ekspropriering heraf (frem til den 1. juli 2014), og som skulle udmønte sig i oprettelse af et enkelt (statsejet) sundhedsforsikringsselskab (9). Men på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse var ingen af tiltagene i den nævnte projektplan imidlertid blevet iværksat (10).
2.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSSELSKABER I SLOVAKIET
(17)
I henhold til slovakisk lovgivning defineres et sundhedsforsikringsselskab som et aktieselskab, hvis vedtægtsmæssige hjemsted ligger i Den Slovakiske Republik, der er oprettet med henblik på at levere obligatorisk offentlig sygesikring med sundhedstilsynsmyndighedens godkendelse.
(18)
De slovakiske indbyggere kan vælge frit mellem følgende tre forsikringsselskabers obligatoriske sygesikringspakker:
a)
Det slovakiske statsejede aktieselskab VZP, som blev oprettet den 1. juli 2005. Det blev dannet ved omlægning af den offentlige virksomhed VšZP, der var blevet oprettet i henhold til lov nr. 273/1994 den 1. november 1994 som efterfølger til det nationale forsikringsselskab (Národná poisťovňa) under sygekassestyrelsen. VZP fusionerede med det statsejede selskab SZP den 1. januar 2010 i henhold til lov nr. 533/2009 (og derfor benævnes den samlede enhed i det følgende »SZP/VZP«). Den Slovakiske Republik er eneaktionær i VZP.
b)
Det privatejede aktieselskab Dôvera (hvis hovedaktionær er den centraleuropæiske finanskoncern PENTA). Dôvera blev oprettet den 1. oktober 2005 og fusionerede med et andet privatejet slovakisk sundhedsforsikringsselskab, Apollo, den 31. december 2009. I 2010 var den fusionerede enhed Slovakiets største privatejede sundhedsforsikringsselskab.
c)
Det privatejede aktieselskab Union zdravotná poisťovňa, a. s. (sundhedsforsikringsforeningen), som blev oprettet den 9. marts 2006, og som er medlem af den nederlandsk baserede Achmea-koncern, tidligere Eureko.
(19)
Tabellen nedenfor viser udviklingen i de forskellige selskabers markedsandele inden for den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik i årene 2008-2013 (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Selskaber
Antal forsikrede (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fusionerer med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusionerer med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle sundhedsforsikringsselskaber er aktieselskaber, hvor både staten og den private sektor kan være aktionærer. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal overholde en række solvenskriterier. De er underlagt strenge budgetmæssige begrænsninger og er fuldt ud ansvarlige for økonomiske underskud. Som private aktieselskaber oprettet under den almindelige selskabsret forvalter sundhedsforsikringsselskaberne selv deres operationer og udgifter til sundhedsydelser.
(21)
Sundhedsforsikringsselskaberne må gerne skabe overskud og gør det (13). De slovakiske forsikringsselskabers indtægter kommer fra forsikringsbidrag, statsbudgettet (bidrag på vegne af de ikkeerhvervsaktive personer og tilskud til dækning af de stigende udgifter til sundhedsydelser), indtægter fra ejendom, gaver og andre indtægter. Sundhedsforsikringsselskaberne kan bl.a. skabe overskud ved at forbedre deres forvaltningssystemer og føre forhandlinger med sundhedstjenesteyderne, inden de indgår aftaler med dem.
2.3. VIGTIGSTE KENDETEGN FOR DET SLOVAKISKE MARKED FOR OBLIGATORISK SYGESIKRING
2.3.1. Socialt formål og offentlighedens interesse
(22)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet forfølger et socialt formål, nemlig at gøre det muligt at levere sundhedsydelser og at opretholde et levedygtigt sundhedsforsikringssystem. Borgerne har ret til sundhedsforsikring, og de slovakiske indbyggere skal være forsikret (14). Leveringen af gratis sundhedsydelser, som er baseret på sundhedsforsikringen, er en forfatningsmæssig forpligtelse for Den Slovakiske Republik (15). Ifølge de slovakiske myndigheder anses sundhedsforsikringsselskaberne for at opfylde en forfatningsmæssig forpligtelse på statens vegne, når de leverer obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, dvs. levering af sundhedsforsikring til de slovakiske indbyggere ved forvaltning af den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet. Det er fastsat ved lov, at Den Slovakiske Republik skal finansiere sundhedsvæsenet og dække tab i sundhedssektoren (16). I § 2 i lov nr. 580/2004 om sundhedsforsikring er leveringen af obligatorisk offentlig sygesikring en aktivitet i offentlighedens interesse, i forbindelse med hvilken der forvaltes offentlige midler.
2.3.2. Obligatorisk medlemskab, fri optagelse og fælles satser
(23)
I henhold til bestemmelserne i lov nr. 580/2004 og 581/2004 er det obligatorisk for størstedelen af den slovakiske befolkning at deltage i det offentlige sundhedsforsikringsprogram (17). Den obligatoriske sygesikring i Slovakiet dækker også personer, der er forsikret i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (18), frem til den 30. april 2010, og fra og med den 1. maj 2010 i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 (19).
(24)
De forsikrede har ret til selv at vælge deres sundhedsforsikringsselskab og til at skifte selskab en gang om året. I henhold til pligten til fri optagelse og princippet om fælles satser har de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber en juridisk forpligtelse til at give alle slovakiske indbyggere, der anmoder herom, adgang til forsikringsordningen, når de opfylder de juridiske krav, der stilles for sundhedsforsikring i Slovakiet. Sundhedsforsikringsselskaber kan navnlig ikke nægte at forsikre personer på grund af deres alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (20), og de er forpligtet til at udbyde grundlæggende sundhedsforsikring til samme pris for alle, uanset disse faktorer.
(25)
Det slovakiske sundhedsforsikringssystem omfatter derfor ligeledes en juridisk struktur for ligelig risikofordeling blandt sundhedsforsikringsselskaberne i form af en risikoudligningsordning. I henhold til risikoudligningsordningen (21) modtager sundhedsforsikringsselskaber, der forsikrer personer, som udviser en højere risiko, midler fra forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en mindre risiko, ved månedlig og årlig omfordeling af bidragene og forvaltning af overførsler (22).
2.3.3. Ydelser og indkomstrelaterede bidrag
(26)
Den obligatoriske slovakiske sygesikring er baseret på et system med obligatoriske bidrag. Bidragenes størrelse fastsættes ved lov og står i forhold til den forsikredes indkomst (på samme måde som indkomstskat) og ikke i forhold til den forsikrede risiko (såsom den forsikredes alder eller sundhedstilstand). Disse bidrag, som de slovakiske myndigheder opfatter som en del af de offentlige midler, kommer fra: 1) arbejdstagere og arbejdsgivere, 2) selvstændige, 3) frivilligt arbejdsløse, 4) staten (for de »statsforsikrede«, dvs. en gruppe, der primært består af ikkeerhvervsaktive) og 5) udbyttebetalere.
(27)
Alle forsikrede er garanteret det samme grundlæggende ydelsesniveau (»den grundlæggende ydelsespakke«). Der er ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af det indbetalte bidrag og de modtagne ydelser (23). De sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt.
(28)
Den obligatoriske sygesikrings grundlæggende ydelsespakke dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres via denne pakke. For øjeblikket giver den grundlæggende ydelsespakke alle ret til gratis sundhedsydelser bortset fra et par behandlingsformer (f.eks. kosmetisk kirurgi) og delvis betaling af lægemidler og spabehandlinger samt udvalgte sundhedsrelaterede ydelser (f.eks. en tur på skadestuen). Den grundlæggende ydelsespakke kan indsnævres eller udvides ved regeringsdekret (uden forhandlinger i parlamentet). Da den slovakiske forfatning sikrer alle borgere sundhedsydelser under det obligatoriske sygesikringssystem på de ved lov fastsatte vilkår, har forsikringsselskaberne ingen indflydelse på ydelsespuljen, dækningsniveauet eller præmierne for den grundlæggende ydelsespakke, som fastsættes ved lov.
(29)
De slovakiske sundhedsforsikringsselskaber kan tilføje en række supplerende rettigheder (ydelser) efter eget valg til den grundlæggende ydelsespakke, som dækker ydelser, der ikke er omfattet af den grundlæggende pakke, men som forsikringsselskaberne tilbyder deres kunder gratis som led i den samme ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring. Ifølge de foreliggende oplysninger ser det f.eks. ud til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan beslutte at tilbyde større dækning af visse alternative og forebyggende behandlinger i den samme pakke under den obligatoriske sygesikring. Disse supplerende ydelser har ikke noget at gøre med de individuelle sundhedsforsikringsydelser, der kan tilbydes mod betaling.
2.3.4. Valg af udbydere af sundhedsydelser og sundhedsydelser
(30)
Sundhedsforsikringsselskaberne har ret til at vælge udbydere af sundhedsydelser og til at forhandle aftaler på plads med læger og hospitaler. Sundhedsforsikringsselskaberne indgår således aftaler med individuelle udbydere af sundhedsydelser. Disse aftaler indgås uafhængigt af hinanden, og en udbyder af sundhedsydelser kan indgå aftaler med alle eller nogle af sundhedsforsikringsselskaberne og omvendt. Sundhedsforsikringsselskaberne refunderer de ydelser, som staten og de private udbydere af sundhedsydelser leverer.
(31)
For at sikre sundhedsydelsernes geografiske tilgængelighed har regeringen stillet et krav om et minimumsnetværk for at forbedre kapacitetsplanlægningen. I forbindelse med den obligatoriske sygesikring er sundhedsforsikringsselskaberne ved lov forpligtet til at indgå aftaler med et minimumsnetværk af hospitaler. Hvert sundhedsforsikringsselskab opretter sit eget netværk og udvider minimumsnetværket ved selektiv indgåelse af aftaler med andre hospitaler og udbydere af sundhedsydelser. De sundhedsydelser, som sådanne hospitaler og/eller udbydere af sundhedsydelser leverer, og som er omfattet af den obligatoriske sygesikrings dækning, bliver således dækket af sundhedsforsikringsselskaberne til fordel for de forsikrede. Sundhedsforsikringsselskaberne har visse skønsbeføjelser under forhandlingerne med hospitalerne om prisen på og kvaliteten af de sundhedsydelser, de forsikrede modtager.
2.3.5. Retsgrundlag
(32)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Den Slovakiske Republik reguleres i henhold til særlige bestemmelser. (24) Alle sundhedsforsikringsselskaber, som arbejder inden for den obligatoriske sygesikring, har identisk status samt identiske rettigheder og forpligtelser. Dette er fastsat ved lov. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal være oprettet med henblik på at udøve offentlig sygesikring og må ikke udføre andre aktiviteter end dem, der fremgår af § 6 i lov nr. 581/2004. De aktiviteter, som de sundhedsforsikringsselskaber, der forvalter den obligatoriske sygesikringsordning, udfører, er underlagt statens overordnede kontrol, som navnlig udøves af sundhedstilsynsmyndigheden, der overvåger og fører tilsyn med sundhedssystemet. Sundhedstilsynsmyndigheden overvåger, at sundhedsforsikringsselskaberne og udbyderne af sundhedsydelser overholder disse lovgivningsmæssige rammer, og griber ind, hvis rammerne bliver overtrådt.
3. BESKRIVELSE AF DE ANFÆGTEDE FORANSTALTNINGER
(33)
I denne afgørelse undersøges følgende seks foranstaltninger (der kollektivt benævnes »de anfægtede foranstaltninger«) (25):
3.1. KAPITALFORØGELSEN I SZP I 2006
(34)
Kommissionen modtog pr. brev af 2. april 2007 en klage fra det privatejede sundhedsforsikringsselskab Dôvera om Den Slovakiske Republiks forøgelse af det statsejede selskab SZP's kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR), som fandt sted i tre omgange mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006.
(35)
Kapitalforøgelsen hang sammen med reformen af sundhedssektoren og reformen i 2004-2005 af markedet for sundhedsforsikringer i Den Slovakiske Republik. Da SZP blev oprettet som et aktieselskab i 2005 som den retlige efterfølger til en offentlig institution (26), blev selskabet ved lov tvunget til at overtage ikke blot det oprindelige forsikringsselskabs aktiver, men også dets passiver fra før 2005, hvis størrelse betød, at selskabet havde et utilstrækkeligt solvensniveau, jf. kravene i § 14, stk. 1, i lov om sundhedsforsikringsselskaber (lov nr. 581/2004). Passiverne beløb sig til 467,765 mio. SKK (ca. 15,5 mio. EUR) pr. 31. december 2005.
3.2. VERITEĽS BETALING AF SZP'S GÆLD
(36)
Veriteľ blev oprettet som et nyt statsagentur for at konsolidere gælden i sundhedsvæsenet i 2003 (27) og fik af den slovakiske regering til opgave at gennemføre et projekt med henblik på at lette sundhedsfaciliteternes og sundhedsforsikringsselskabernes gæld forud for omorganiseringen af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber pr. 30. september 2005. Gældslettelsen blev udført i henhold til den slovakiske regerings beslutninger.
(37)
I perioden 2003-2005 betalte Veriteľ gæld i sundhedsvæsenet, som beløb sig til over 1 100 mio. EUR i bogført værdi, med 644 mio. EUR i kontantbetaling. Da sundhedsministeriet oplyste, at dette var den sidste redning af sundhedssystemet, blev Veriteľ-agenturet nedlagt i 2006 (28)
(38)
Klageren mener, at Veriteľs betaling af 52,7 mio. EUR af SZP's gæld, hvilket beløb var højere end det, klageren selv modtog (29), udgør uberettiget forskelsbehandling i gældslettelsesprocessen. Klagerens største bekymring er imidlertid, at Veriteľ den 30. november 2005 (altså efter omlægningen) yderligere betalte ca. 28 mio. EUR af en anden gæld, som SZP havde over for den særlige præmieomfordelingskonto. Dette skete ved, at SZP overdragede præmieopkrævninger og renter til Veriteľ. SZP overdragede ca. 929 mio. SKK til Veriteľ i præmieopkrævninger og renter (heraf ca. 343 mio. SKK i renter). For dette betalte Veriteľ 840 mio. SKK (ca. 28 mio. EUR) til SZP ved at udligne selskabets gæld til den særlige præmieomfordelingskonto (30).
3.3. TILSKUDDET TIL SZP I 2006
(39)
I anden halvdel af 2006 fik SZP tildelt endnu et tilskud af sundhedsministeriet i form af en del af likvidationsbalancen for Veriteľ, der blev nedlagt i juli 2006. Ifølge klageren var tilskuddets størrelse på ca. 7,6 mio. EUR.
(40)
Klageren hævder, at dette tilskud blev ydet for at udligne SZP's gæld til udbydere af sundhedsydelser fra før 2005, selv om det ikke var klart, hvorvidt denne gæld fortsat eksisterede, da tilskuddet blev ydet.
(41)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev de finansielle ressourcer fra Veriteľs likvidationsbalance imidlertid ikke givet til SZP, men til behandlingsfaciliteterne, som dengang var ejet af staten, til betaling af deres gæld (dvs. deres ansattes sundhedsforsikringsbidrag) til SZP. Ifølge de slovakiske myndigheder var der således ikke tale om et tilskud, men snarere om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld - ubetalte sundhedsforsikringspræmier.
3.4. KAPITALFORØGELSEN I VZP I 2010
(42)
Den 1. januar 2010 forøgede Den Slovakiske Republik via sundhedsministeriet sin aktiekapital i VZP. Aktiekapitalen blev forøget med ca. 65,1 mio. EUR.
(43)
Ifølge klageren handlede staten på denne måde for at udligne VZP's underskud, da VZP var tæt på insolvens. Klageren hævder endvidere, at staten ikke havde nogen som helst mulighed for at få et afkast på sin investering inden for en rimelig tidshorisont, navnlig ikke da Slovakiet netop havde indført en lov, som forhindrede sundhedsforsikringsselskaberne i at udlodde deres overskud.
(44)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev denne 2010-kapitalforøgelse i VZP foretaget for at afhjælpe konsekvenserne af finanskrisen og for at hjælpe VZP med at modstå presset for at øge gældsætningen med den stigende efterspørgsel efter sundhedsydelser.
3.5. RISIKOUDLIGNINGSORDNINGEN
(45)
I vurderingens indledende fase opdagede Kommissionen også, at finansieringen af sundhedsforsikringsselskaberne i Den Slovakiske Republik omfatter en pooling- og risikojusteringsmekanisme - en såkaldt risikoudligningsordning.
(46)
Risikoudligningsordningen (31) finder fuld anvendelse på alle sundhedsforsikringsselskaber, der udbyder obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik. Mens sundhedsforsikringsselskaberne opkræver bidragene til den obligatoriske sygesikring direkte ved arbejdsgiverne, de selvstændige, de personer, der selv betaler (frivilligt arbejdsløse), staten og udbyttebetalerne, er fordelingen af indtægter og udgifter blandt sundhedsforsikringsselskaberne ulige som følge af de forsikrede befolkningsgruppers varierende sammensætning. For at lette den finansielle byrde på sundhedsforsikringsselskaberne med en højrisikoportefølje og mindske mulighederne for risikoudvælgelse omfordeles bidragene mellem de sundhedsforsikringsselskaber, der anvender risikoudligningsordningen, ved anvendelse af en af sundhedstilsynsmyndigheden opstillet beregningsmetode (32). De parametre, der anvendes i risikoudligningsordningen, er de forsikredes alder, køn og - siden 2010 - økonomiske aktivitet.
(47)
De slovakiske myndigheder opfatter ikke risikoudligningsordningen som en form for statsstøtte, men snarere som en omfordeling af midlerne i henhold til ordningens gældende kriterier for forsikrede, dvs. der er tale om solidaritet mellem forsikrede og altså ikke om statsstøtte.
3.6. OVERFØRSLEN AF KUNDEPORTEFØLJER TIL SZP OG VZP
(48)
En anden foranstaltning, som Kommissionen fik kendskab til under den indledende vurdering, er gennemførelsen af adskillige direkte overførsler ved statens mellemkomst af kundeporteføljer til SZP og VZP fra andre sundhedsforsikringsselskaber (navnlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP), som blev afviklet over tid.
(49)
Ifølge Dôvera blev EZP's kundeportefølje overført direkte til SZP, selv om der var andre interesserede aktører på markedet, og rammerne og betingelserne for denne overførsel var uklare.
(50)
Den Slovakiske Republik hævder, at sundhedstilsynsmyndighedens beslutning om uden videre at overføre EZP's kundeportefølje til SZP er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 581/2004 og respekterer den forsikredes ret til at vælge et sundhedsforsikringsselskab. De slovakiske myndigheder påstår, at andre forsikringsselskaber havde udtrykt interesse for denne kundeportefølje, men på betingelser, der ville have forlænget afviklingsprocessen unødigt. Derudover bibragte overførslen af kundeporteføljer til VZP og SZP ifølge de slovakiske myndigheder ikke modtagerne nogen fordel, da overførslen af kundeporteføljer vedrørte alle de afviklede selskabers tilgodehavender og al deres gæld.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(51)
I sin indledningsafgørelse udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den pågældende aktivitet var økonomisk eller ikkeøkonomisk, og den oplyste, at SZP/VZP og andre selskaber, som leverer sundhedsforsikringsydelser inden for det obligatoriske system i Den Slovakiske Republik, i lyset af sagens særlige karakter kan have udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 1. januar 2005. Kommissionen fandt, at blandingen af økonomiske og ikkeøkonomiske træk i det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet gjorde det nødvendigt at gennemføre en dybdegående analyse af de forskellige elementer og deres respektive betydning for ordningen, således at det kunne slås fast, om aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring på netop den måde, som den er organiseret og gennemført på i Slovakiet, skal anses for økonomiske (fra den 1. januar 2005) eller ikkeøkonomiske.
(52)
Kommissionen oplyste endvidere, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, hvorvidt de foranstaltninger, der blev vurderet, kunne anses for at yde SZP/VZP en selektiv fordel, såfremt aktiviteten skulle opfattes som en økonomisk aktivitet.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den derfor på det tidspunkt ikke kunne udelukke, at der var tale om statsstøtte, og i mangel på specifikke argumenter eller klare indikationer på foranstaltningernes forenelighed med det indre marked udtrykte Kommissionen også tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger kunne anses for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, såfremt den konkluderede, at foranstaltningerne kunne anses for statsstøtte.
(54)
I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at den endelige konklusion med hensyn til, hvorvidt den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, hvorvidt statens foranstaltninger opfylder alle øvrige betingelser for, at de kan anses for statsstøtte, og hvorvidt de i så fald er forenelige med det indre marked, først kunne drages i en endelig afgørelse, som skulle vedtages efter afslutningen på den formelle undersøgelse, når alle tilgængelige oplysninger (herunder yderligere bemærkninger fra medlemsstater og tredjeparter) var indsamlet, og der var foretaget en tilbundsgående vurdering af samtlige oplysninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Kommissionen modtog følgende bemærkninger fra interesserede parter:
5.1. DÔVERA
(56)
Som svar på indledningsafgørelsen fremsendte klageren Dôvera yderligere oplysninger om sundhedsforsikringssystemet og supplerende argumenter med henblik på bl.a. at underbygge selskabets påstand om, at SZP/VZP er virksomheder underlagt konkurrencelovgivningen, som har nydt godt af uforenelig statsstøtte.
(57)
Dôvera påpeger, at SZP/VZP konkurrerer med private sundhedsforsikringsselskaber, som udbyder de samme ydelser med vinding for øje, og henviser til tidligere fremsendte oplysninger om aktivitetens økonomiske karakter og til Domstolens nyere retspraksis (33). I denne forbindelse hævder Dôvera, at flere af de oplysninger, der blev fremlagt af Den Slovakiske Republik og opført i indledningsafgørelsen som bevis på, at VZP/SZP's aktiviteter ikke var økonomiske, ikke holder ved en nærmere gennemgang. Ifølge Dôvera var målet med 2004-2005-reformen at skabe et konkurrencedygtigt marked, hvilket den slovakiske dømmende magt (dvs. den slovakiske forfatningsdomstol) og de slovakiske myndigheder selv har erkendt og bekræftet. I denne forbindelse påpeger Dôvera ligeledes, at forsikringsselskaberne konkurrerer om udbyderne af sundhedsydelser gennem selektiv kontraktindgåelse og forhandlinger om ydelsernes pris og kvalitet, og selskabet nævner endvidere markedsføringskampagner, hvor sundhedsforsikringsselskaberne forsøger at bevare og tiltrække kunder. Dôvera benægter ligeledes systemets rent sociale karakter og henviser til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan skabe og udlodde overskud, og til, at de private investorer er villige til at investere i aktører på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring.
(58)
Med henvisning til de oplysninger, som Dôvera fremsendte til Kommissionen forud for indledningsafgørelsen, hævder Dôvera endvidere, at alle de i nævnte afgørelse identificerede foranstaltninger bør anses for ulovlig statsstøtte, da alle øvrige kriterier i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Efter Dôveras mening kan Den Slovakiske Republik ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor i forbindelse med SZP's kapitalforøgelse i 2006 og VZP's kapitalforøgelse i 2010. Dôvera hævder endvidere, at Den Slovakiske Republik ydede forskelsbehandling mellem SZP/VZP og de private forsikringsselskaber, idet den behandlede SZP mere fordelagtigt ved betalingen af selskabets gæld i 2003-2005, og idet den indførte to nye parametre i risikoudligningsordningen i 2009 og 2012. For så vidt angår overførslen af kundeporteføljer, fokuserer Dôveras bemærkninger på overførslen af EZP's forsikringsportefølje, da selskabet ikke har nogen oplysninger om tidligere porteføljeoverførsler til VZP. I denne forbindelse hævder Dôvera, at Kommissionen muligvis er blevet fejlinformeret af de slovakiske myndigheder om den gældende lovramme for porteføljeoverførslen.
(59)
Endelig hævder Dôvera, at de slovakiske myndigheder ikke har været i stand til at påvise, at levering af obligatorisk sygesikring er en tjenesteydelse af almen interesse, og selskabet sætter derfor spørgsmålstegn ved selve grundlaget for en analyse i henhold til Altmark-sagens retspraksis (34) og Kommissionens pakke vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
5.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSFORENINGEN
(60)
Bemærkningerne til indledningsafgørelsen fra sundhedsforsikringsforeningen, den anden privatejede konkurrent til SZP/VZP, er stort set på linje med bemærkningerne fra Dôvera, idet det hævdes, at SZP og VZP er virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Sundhedsforsikringsforeningen mener, at fem af de seks foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 3 i denne afgørelse, kan opfattes som statsstøtte og er uforenelige med det indre marked. Med hensyn til den sjette foranstaltning, risikoudligningsordningen, hævder sundhedsforsikringsforeningen, at den muligvis opfylder de betingelser, som er fastsat i Altmark-dommen vedrørende kompensation for offentlig tjeneste, eller kan være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten, idet foreningen kræver en mere tilbundsgående undersøgelse af foranstaltningens eventuelle forskelsbehandling til fordel for risikoudligningsordningens nettomodtager, dvs. SZP/VZP.
5.3. SUNDHEDSPOLITISK INSTITUT, INEKO OG ZZP
(61)
De bemærkninger til indledningsafgørelsen, som de tre øvrige tredjeparter (sundhedspolitisk institut, INEKO og ZZP) fremsendte, understøtter i høj grad klageren Dôveras og sundhedsforsikringsforeningens holdning om, at aktiviteten er økonomisk, og at foranstaltningerne indebærer statsstøtte, idet de giver SZP/VZP en selektiv fordel, og de tre tredjeparter er overbevist om, at sundhedsforsikringsselskaber handler i et konkurrencepræget miljø (idet de bruger forskellige metoder til at tiltrække kunder), og hævder, at staten har behandlet sine statsejede sundhedsforsikringsselskaber fordelagtigt.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN OG TIL DE YDERLIGERE OPLYSNINGER FRA DEN SLOVAKISKE REPUBLIK
(62)
Den Slovakiske Republik fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen samt til tredjeparternes bemærkninger.
(63)
De slovakiske myndigheder fremsendte forklaringer og supplerende argumenter for at underbygge deres holdning om, at det obligatoriske sygesikringssystem ikke er underlagt konkurrencereglerne, da det ikke indebærer nogen økonomisk aktivitet. De påstår, at den obligatoriske sygesikring i Slovakiet ikke kan anses for at være økonomisk i henhold til Domstolens retspraksis (35), navnlig af følgende årsager:
a)
Systemet har et socialt formål.
b)
Systemet er baseret på solidaritet, navnlig i lyset af følgende:
i)
Obligatorisk optagelse for slovakiske indbyggere.
ii)
Alle forsikrede er garanteret de samme minimumsydelser.
iii)
Bidragene er ikke afhængige af de individuelle ydelser, da de er fastsat ved lov (ingen priskonkurrence).
iv)
Forsikringsselskaberne er risikosolidariske (risikoudligningsordningen og de fælles satser).
c)
Der findes detaljerede lovgivningsmæssige rammer, som er underlagt statens kontrol. Alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lov.
(64)
Den Slovakiske Republik afviser, at det slovakiske sundhedssystem som følge af de lovgivningsmæssige ændringer i 2005 skulle være blevet et kommercielt system, og hævder, at systemet aldrig er holdt op med at være et offentligt, ikkeøkonomisk system. Slovakiet henleder endvidere opmærksomheden på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er en del af den sociale sikringsordning, og henviser til medlemsstaternes ansvar for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser i henhold til artikel 168, stk. 7, i traktaten.
(65)
De slovakiske myndigheder oplyser endvidere, at sundhedsforsikringsreformen ikke erstattede offentlig sundhedsforsikring med privat sundhedsforsikring, og at den ikke banede vej for, at private forsikringsselskaber kunne dække en risiko, der var omfattet af den lovbestemte sociale sikringsordning. Ifølge Slovakiet var hovedformålet med reformen af sundhedssektoren at opstille nøjagtige regler for håndteringen af finansielle ressourcer, som blev afsat til sundhedsformål, og omorganiseringen pr. 30. september 2005 af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber med klart definerede regnskabsregler syntes at være en hensigtsmæssig måde at opstille disse regler på. De slovakiske myndigheder mener, at alle sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet forvalter offentlige midler, som de får tildelt inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem.
(66)
Ifølge de slovakiske myndigheder kan det forhold, at det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet giver begrænset plads til kvalitetskonkurrence, ses som et element, der opfordrer sundhedsforsikringsselskaberne til at operere økonomisk i henhold til principperne om forsvarlig forvaltning for at opretholde et velfungerende system, men ikke som et element, der kan påvirke den ikkeøkonomiske karakter af sundhedsforsikringssystemet som helhed.
(67)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at de midler, der opkræves og omfordeles via sundhedsforsikringsselskaberne inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem i Slovakiet, er summen af offentlige sundhedsforsikringsbidrag, som er obligatoriske i henhold til loven, og som dermed udgør en del af Slovakiets offentlige finanser. Alle sundhedsforsikringsselskaber har derfor til opgave at forvalte offentlige midler opkrævet fra offentligheden i overensstemmelse med gældende lovbestemmelser med henblik på midlernes anvendelse til dækning af sundhedsydelser.
(68)
For yderligere at understøtte deres påstand minder de slovakiske myndigheder endvidere om, at selv efter at forbuddet mod overskudsudlodning blev ophævet i 2011, gav den ændrede lov nr. 250/2011 kun sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe overskud under nøjagtigt angivne forhold, dvs.:
a)
indførelse af skat på sundhedsforsikringsselskabers overskud
b)
obligatorisk anvendelse af overskud til oprettelse af en reservefond på op til 20 % af den indbetalte selskabskapital (reservefonden må kun anvendes til at dække tab i det pågældende sundhedsforsikringsselskab)
c)
obligatorisk oprettelse af forsikringsmæssige hensættelser til dækning af planlagte sundhedsydelser for forsikrede på ventelister (hvilket betyder, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke kan skabe overskud på bekostning af deres kunder ved at sætte dem på ventelister i stedet for omgående at dække deres sundhedsydelser. Dette er afgørende for overholdelsen af almindeligt anerkendte regnskabsstandarder inden for offentlig sundhedsforsikring).
(69)
I denne forbindelse forklarer de slovakiske myndigheder, at da VZP indberettede et overskud, oprettede selskabet en sundhedsydelsesfond til dækning af anvendelsen af sundhedsydelser og finansiering af særligt omkostningskrævende sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsforsikring. Derudover blev en del af VZP's overskud i de år, hvor selskabet indberettede et overskud, afsat til den lovbestemte reservefond, som efterfølgende blev anvendt til at reducere tab. Derfor er der ifølge de slovakiske myndigheder aldrig blevet udbetalt noget overskud fra et statsejet sundhedsforsikringsselskab til aktionærerne.
(70)
I denne forbindelse peger Den Slovakiske Republik endvidere på en yderligere restriktion, som sundhedsforsikringsselskaberne er underlagt, idet de kun kan låne midler i henhold til lov nr. 523/2004 om budgetregler for den offentlige forvaltning med sundhedstilsynsmyndighedens forudgående godkendelse.
(71)
For yderligere at understøtte deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring ikke falder ind under konkurrencereglerne, henleder myndighederne desuden opmærksomheden på en undersøgelse fra 2009 foretaget af det slovakiske monopoltilsyn, som påviste, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter udøves inden for et system, som er kendetegnet ved en høj grad af solidaritet, hvor sundhedsydelserne leveres gratis, og hvor de væsentligste elementer af disse aktiviteter reguleres af staten, og at de aktiviteter, som sundhedsforsikringsselskaberne udøver ved leveringen af offentlig sundhedsforsikring, dermed ikke kan opfattes som økonomiske aktiviteter, hvilket begrænser konkurrencen. Ifølge monopoltilsynet finder den slovakiske konkurrencelov således ikke anvendelse på sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter, der udføres som led i leveringen af offentlig sundhedsforsikring (36).
(72)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at forfatningsdomstolen i 2011 erklærede, at forbuddet mod overskudsudlodning fra 2007 var forfatningsstridigt, da det krænkede ejendomsrettighederne i den slovakiske forfatning, men at den ikke var enig i, at loven om sundhedsforsikringsselskaber indskrænkede de markedsøkonomiske principper. De påpeger ligeledes, at forfatningsdomstolen i denne henseende bemærkede, at lovgivningen om sundhedsforsikring, som udelukker eller i væsentlig grad begrænser de markedsøkonomiske værktøjers virkning og dermed konkurrencen, er forfatningsmæssigt acceptabel.
(73)
Ud over deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring i Slovakiet falder uden for konkurrencereglernes anvendelsesområde, påstår de slovakiske myndigheder, at foranstaltningerne ikke opfylder de øvrige statsstøtteelementer i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. De hævder i denne forbindelse, at kapitalforøgelserne i 2006 og 2009 ikke var statsstøtte, da de var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor. De afviser yderligere, at der fandt uretmæssig forskelsbehandling sted i forbindelse med Veriteľs betaling af gæld, og fastholder, at VZP ikke modtog noget tilskud i 2006, men at der var tale om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld. De slovakiske myndigheder fremlægger yderligere oplysninger om overførslerne af kundeporteføljer fra DZP til VZP og fra EZP til SZP og påstår, at heller ikke disse overførsler gav SZP/VZP nogen selektiv fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endelig fremlægger de yderligere oplysninger om risikoudligningsordningen og forklarer navnlig, hvordan bidragene blev omfordelt (på måneds- og årsbasis) i perioden 2006-2012, og de hævder, at denne foranstaltning heller ikke kan anses for statsstøtte, da den udligner de risici, der er forbundet med systemet som følge af de fælles bidragssatser for alle grupper af forsikrede trods deres varierende risikoprofil.
(74)
I de slovakiske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen forsvarede de først og fremmest den holdning, at SZP/VZP ikke er virksomheder, da de ikke udøver nogen økonomisk aktivitet, og at foranstaltningerne er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor og ikke giver SZP/VZP nogen fordel og altså ikke kan anses for statsstøtte. De fandt det derfor ikke nødvendigt at fremsætte argumenter om de påståede støtteforanstaltningers forenelighed.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(75)
Det bestemmes i traktatens artikel 107, stk. 1, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(76)
I henhold til den bestemmelse finder statsstøttereglerne kun anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed. I EU-Domstolens retspraksis defineres begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (37). Klassificeringen af en bestemt enhed som en virksomhed afhænger derfor helt af, om dens aktiviteter er økonomiske eller ikkeøkonomiske.
(77)
Som nævnt i indledningsafgørelsen afhænger spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne til fordel for SZP/VZP anses for statsstøtte, derfor i første omgang af, hvorvidt og i hvilket omfang SZP/VZP handler som virksomheder, når de opererer inden for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet, og derfor kan opfattes som udøvende en økonomisk aktivitet i henhold til retspraksis.
(78)
Ifølge Domstolen er en økonomisk aktivitet en aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et givet marked (38). I denne forbindelse kan spørgsmålet om, hvorvidt der findes et marked for visse tjenesteydelser, afhænge af den måde, hvorpå disse tjenesteydelser organiseres og udføres i den pågældende medlemsstat (39). Statsstøttereglerne finder udelukkende anvendelse, når en bestemt aktivitet udøves i et markedsmiljø. En og samme tjenesteydelses økonomiske karakter kan derfor variere fra medlemsstat til medlemsstat. Derudover kan en bestemt tjenesteydelse som følge af politiske valg eller den økonomiske udvikling klassificeres forskelligt over tid. Det, der ikke er en markedsaktivitet i dag, kan blive en markedsaktivitet på et senere tidspunkt, og omvendt (40).
(79)
I forbindelse med levering af sundhedsydelser afhænger spørgsmålet om, hvorvidt sundhedssystemerne skal karakteriseres som omfattende en økonomisk aktivitet, af deres politiske og økonomiske karakter og af, hvordan de er tilrettelagt og struktureret i den pågældende medlemsstat. I EU-Domstolens retspraksis sondres der overordnet set mellem ordninger, der er baseret på princippet om solidaritet, og ordninger af økonomisk karakter (41).
(80)
EU-Domstolen bruger en række kriterier til at fastslå, om en social sikringsordning er baseret på solidaritet og således ikke omfatter en økonomisk aktivitet. En række faktorer kan være relevante i den henseende: i) er tilslutning til ordningen obligatorisk (42), ii) forfølger ordningen et rent socialt formål (43), iii) drives ordningen med vinding for øje (44), iv) er ydelserne uafhængige af de beløb, der er betalt i bidrag (45), v) er størrelsen af de udbetalte ydelser ikke nødvendigvis proportional med forsikredes indkomst (46), og vi) er ordningen undergivet statskontrol (47).
(81)
I modsætning til solidaritetsbaserede ordninger er ordninger af økonomisk karakter normalt karakteriseret ved: i) frivillig tilslutning (48), ii) kapitaliseringsprincippet (ydelserne afhænger af de betalte bidrag og ordningens økonomiske resultater) (49), iii) ordningen drives med vinding for øje (50), og iv) ydelser, som supplerer ydelserne i henhold til grundordningen (51).
(82)
Nogle ordninger kombinerer træk fra begge kategorier (solidaritetsbaserede ordninger og ordninger af økonomisk karakter) (52). I sådanne tilfælde skal Kommissionen for at afgøre, hvorvidt en bestemt ordning er økonomisk eller ikkeøkonomisk, undersøge tilstedeværelsen af de forskellige aspekter i de to foregående betragtninger og afveje deres respektive betydning i den pågældende ordning (53).
(83)
Den endelige bestemmelse af, hvorvidt levering af obligatoriske sygesikringsydelser i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, kræver en dybdegående analyse af netop den måde, som aktiviteten er organiseret og gennemført på i den pågældende medlemsstat, og bestemmelsen er derfor specifik for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet. Kommissionen vil på grundlag af disse generelle bemærkninger vurdere, hvorvidt de anfægtede foranstaltninger, der påstås gennemført til fordel for SZP/VZP, kan anses for statsstøtte på linje med foranstaltninger gennemført til fordel for en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(84)
En række indikatorer peger på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er ikkeøkonomisk, især dets sociale funktioner og formål, som indtager en vigtig plads i driften af systemet, og det forhold, at solidaritetsprincippet er systemets omdrejningspunkt.
(85)
For det første er det et lovkrav, at størstedelen af den slovakiske befolkning deltager i det offentlige sundhedsforsikringsprogram, og de sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt. En forsikret har ret til frit at vælge et sundhedsforsikringsselskab, og i henhold til pligten til fri optagelse kan sundhedsforsikringsselskaberne ikke nægte at forsikre en person på grund af personens alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (54).
(86)
For det andet er den obligatoriske slovakiske sygesikring baseret på bidrag, som er fastsat ved lov, og som står i forhold til den forsikredes indkomst og ikke i forhold til den forsikrede risiko (alder, sundhedstilstand, sygdomsrisici). Derudover er der ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af de bidrag, en person indbetaler til ordningen, og værdien af de ydelser, som personen modtager fra ordningen. Det betyder, at forsikringsselskaberne ikke har mulighed for at påvirke hverken bidragenes størrelse eller den minimumsdækning, som de forsikrede er berettiget til, eftersom alt dette er fastsat ved national lovgivning.
(87)
For det tredje er det fastsat ved lov, at alle forsikrede skal modtage det samme grundlæggende ydelsesniveau, som er meget højt, eftersom det dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres under det obligatoriske sygesikringssystem (55). Den slovakiske risikoudligningsordning sikrer, at forsikringsrisiciene fordeles, og styrker dermed yderligere solidariteten. Derudover er det slovakiske system baseret på princippet om fælles satser, hvilket betyder, at forsikringsselskaberne ikke kan differentiere forsikringspræmierne alt efter forsikringsrisikoen. De forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en demografisk profil, som er forbundet med en højere risiko, modtager delvis kompensation herfor via risikoudligningsordningen, som omfordeler penge fra de forsikringsselskaber, der udbetaler mindre end ydelsesgennemsnittet, til dem, der udbetaler mere end ydelsesgennemsnittet til de forsikrede (56).
(88)
Endelig minder Kommissionen ud over alle ovenstående sociale og solidariske træk om, at den slovakiske obligatoriske sygesikring er organiseret og gennemført i henhold til en klar lovgivningsmæssig ramme, idet alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lovbestemmelser, som opstiller detaljerede betingelser herfor, og de er underlagt streng statslig kontrol (57).
(89)
På grundlag af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem er ikkeøkonomisk, så SZP/VZP kan ikke opfattes som en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (58).
(90)
Kommissionen erkender, at visse træk i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem kan pege i retning af, at de i systemet udøvede aktiviteter er af økonomisk art: i) tilstedeværelsen af flere forsikringsaktører (offentlige og private) på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring, ii) en vis grad af konkurrence mellem disse sundhedsforsikringsselskaber, som udøver iii) en aktivitet med vinding for øje, og iv) det forhold, at aktiviteten af den slovakiske forfatningsdomstol blev opfattet som værende åben for konkurrence. Ikke desto mindre mener Kommissionen ikke, at disse træk sår tvivl om dens konklusion, som er, at obligatorisk sygesikring i Slovakiet er en ikkeøkonomisk aktivitet.
(91)
For det første bemærker Kommissionen, at det forhold, at der er flere (offentlige og private) aktører på markedet for obligatorisk sygesikring, ikke i sig selv er ensbetydende med, at aktørernes aktiviteter er økonomiske, i et system, hvor de sociale funktioner og formål indtager en vigtig plads, hvor solidaritetsprincippet er omdrejningspunktet for systemets drift, og hvor statens kontrol er streng (betragtning 85-87). En sådan fortolkning ville tillægge de organisatoriske ordninger, som en medlemsstat har valgt for driften af en del af dens sociale sikringssystem, uforholdsmæssig stor vægt i forhold til det pågældende systems egentlige indhold. (59)
(92)
For det andet fremgår det af Domstolens retspraksis, at selv om der er plads til konkurrence inden for sundhedsforsikringssystemet, og der rent faktisk finder konkurrence sted, også når dette er bevidst fra lovgiverens side og bekræftet af domstolene, er den pågældende aktivitet ikke nødvendigvis af økonomisk art. Domstolen har gjort det klart, at for at fastslå, hvorvidt aktiviteterne i et lovbestemt sundhedsforsikringssystem, der ligesom det slovakiske system giver en vis frihed med hensyn til konkurrence, er økonomiske eller ikkeøkonomiske, er arten og graden af denne konkurrence, de forhold, under hvilke konkurrencen finder sted, samt tilstedeværelsen og vægten af de øvrige relevante faktorer afgørende (60). I det foreliggende tilfælde er den form for konkurrence, der er mest interessant for forbrugerne - priskonkurrence med hensyn til bidragenes størrelse - udelukket, da de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber ikke kan ændre bidragenes størrelse, som er fastsat ved lov. Derudover er pladsen til kvalitetskonkurrence ret begrænset, eftersom det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem omfatter en meget bred vifte af lovbestemte ydelser, som er de samme for alle forsikrede, hvilket kun giver forsikringsselskaberne meget få muligheder for at konkurrere om kunderne ved at tilbyde supplerende (gratis) ydelser. Sundhedsforsikringsselskaberne har således ikke mulighed for at påvirke de lovpligtige ydelser og konkurrerer derfor ikke indbyrdes med henblik på leveringen af de obligatoriske lovbestemte ydelser i sundhedssektoren, som udgør deres væsentligste funktion.
(93)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at den obligatoriske sygesikrings ikkeøkonomiske aktivitet påvirkes af, at sundhedsforsikringsselskaberne indgiver sig på kvalitetskonkurrence og konkurrence med hensyn til indkøbseffektivitet ved at købe sundhedsydelser og tilhørende ydelser af høj kvalitet fra udbydere til konkurrencedygtige priser. På denne måde erhverver forsikringsselskaberne sig gennem en aktivitet, der kan adskilles fra deres kontrakter med de forsikrede under den obligatoriske sygesikring, de forsyninger, der er nødvendige for at varetage deres rolle i det pågældende system. Det fremgår af Domstolens retspraksis, at hvis det obligatoriske sygesikringssystem som følge af dets iboende træk er af ikkeøkonomisk art, er aktiviteten med at indkøbe forsyninger, der er nødvendige for at drive dette system, også af ikkeøkonomisk art (61).
(94)
For det fjerde ændrer den kendsgerning, at bestemmelserne om obligatorisk sygesikring i Slovakiet giver sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe og udlodde overskud til deres aktionærer, ikke på deres aktiviteters ikkeøkonomiske art, da de udøves i et system, hvor alle ovennævnte træk, som påviser systemets ikkeøkonomiske art, er fremtrædende. Det, at sundhedsforsikringsselskaberne er berettiget til at skabe og udlodde overskud, er ikke i sig selv nok til at tilsidesætte systemets fremtrædende sociale funktioner og formål, solidaritetsprincippets centrale rolle i systemet og den stramme statsregulering og strenge statslige kontrol, som systemet er underlagt. Med hensyn til statsreguleringen minder Kommissionen om, at muligheden for at skabe, anvende og udlodde overskud er reguleret og begrænset af retlige forpligtelser, som staten har pålagt de slovakiske forsikringsselskaber, og som har til formål at sikre den obligatoriske sygesikrings levedygtighed og kontinuitet med alle dens fremtrædende sociale og solidaritetsrelaterede formål (62). Friheden til at skabe, anvende og udlodde overskud er derfor væsentligt mere indskrænket på markedet for obligatorisk sygesikring i Slovakiet end på almindelige handelsmarkeder og underlagt opnåelsen af sociale og solidaritetsrelaterede formål.
(95)
Det betyder, at som følge af det begrænsede omfang af den konkurrence, der blev indført i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem (dvs. kun begrænset kvalitetskonkurrence og ingen priskonkurrence overhovedet), og restriktionerne på den måde, hvorpå overskuddet kan skabes og anvendes, sætter de konkurrenceelementer og overskudsorienterede faktorer, der findes i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem, ikke spørgsmålstegn ved de fremtrædende sociale, solidaritetsrelaterede og lovgivningsmæssige træk, der viser, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter er af ikkeøkonomisk art. Konkurrenceelementerne og de overskudsorienterede faktorer i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem bør snarere opfattes som forfølgende det vigtigste formål, nemlig at opfordre forsikringsselskaberne til at operere i overensstemmelse med principperne om forsvarlig forvaltning, hvilket tilgodeser et velfungerende socialt sikringssystem, og dermed bidrage til at sikre, at systemets sociale og solidaritetsrelaterede formål opnås (63).
(96)
Endelig mener Kommissionen ikke, at den kendsgerning, at den slovakiske forfatningsdomstol (i forbindelse med dens undersøgelse af en eventuel krænkelse af den forfatningsbeskyttede ret til at drive egen virksomhed i Slovakiet) opfattede det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem som værende »omfattet af konkurrencesfæren« betyder, at systemet omfatter aktiviteter af økonomisk art i henhold til statsstøttereglerne. Faktisk skulle den slovakiske forfatningsdomstol i den pågældende sag undersøge, hvorvidt det lovgivningsmæssige forbud fra 2007 mod sundhedsforsikringsselskabernes udlodning af overskud var foreneligt med den slovakiske forfatning (krænkelse af ejendomsretten, beskyttelse af ejendom og retten til at drive egen virksomhed) og med artikel 18, 49, 54 og 63 i traktaten. Den slovakiske forfatningsdomstol fastslog, at dette forbud var i strid med den slovakiske forfatning, og at der derfor ikke var nogen grund til at gennemgå de væsentligste elementer af reglerne om EU's indre marked og træffe afgørelse om den eventuelle krænkelse heraf.
(97)
På baggrund heraf og under hensyntagen til denne sags særpræg og tilstedeværelsen og afvejningen af de relevante faktorer kan aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring, således som den er organiseret og gennemført i Slovakiet, ikke anses for økonomiske aktiviteter.
(98)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at SZP/VZP som modtagere af de anfægtede foranstaltninger ikke kan opfattes som virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten, og at disse foranstaltninger således ikke kan sidestilles med statsstøtte i medfør af denne bestemmelse.
(99)
Det er derfor ikke nødvendigt at gennemgå de øvrige betingelser for, at der kan være tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller at undersøge de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
8. KONKLUSION
(100)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at de anfægtede foranstaltninger ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Den Slovakiske Republik har iværksat til fordel for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten:
a)
kapitalforøgelsen i SZP på 450 mio. SKK foretaget mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006
b)
Veritel 'a. s.' betaling af SZP's gæld fra 2003 til 2006
c)
tilskuddet til SZP fra sundhedsministeriet i 2006
d)
kapitalforøgelsen i VZP på 65,1 mio. EUR den 1. januar 2010
e)
risikoudligningsordningen, som blev oprettet ved del 3 i lov nr. 580/2004, og
f)
overførslen af kundeporteføljer fra afviklede sundhedsforsikringsselskaber, særlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Slovakiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. oktober 2014.
DECISIONE (UE) 2015/248 DELLA COMMISSIONE
del 15 ottobre 2014
relativa alle misure SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) cui la Repubblica slovacca ha dato esecuzione in favore di Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) e Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
[notificata con il numero C(2014) 7277]
(Il testo in lingua slovacca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso «TFUE»), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 2 aprile 2007 la Commissione ha ricevuto una denuncia da parte della società privata di assicurazione sanitaria Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. («Dôvera» o «il denunciante») relativa a una presunta misura di aiuto di Stato concessa alla società statale di assicurazione sanitaria Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. («SZP») sotto forma di un aumento del capitale sottoscritto per 450 milioni di SKK (circa 15 milioni di EUR) effettuato il 26 gennaio 2006.
(2)
Il 21 agosto 2009 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alla Repubblica slovacca. Dopo una proroga del termine previsto per la risposta, con una comunicazione del 24 settembre 2009 le autorità slovacche hanno fornito le informazioni richieste.
(3)
Con lettera del 26 febbraio 2010, la Commissione ha chiesto alla Repubblica slovacca di fornire informazioni supplementari sull'aumento di capitale e ha chiesto chiarimenti riguardo al sistema slovacco di equalizzazione del rischio, che costituisce un'altra misura che potrebbe essere classificata come aiuto di Stato. Con lettera del 25 marzo 2010, le autorità slovacche hanno chiesto una proroga del termine stabilito per la risposta, la quale è stata concessa dalla Commissione con lettera del 31 marzo 2010. Dopo che il 16 giugno 2010 la Commissione aveva rammentato alla Repubblica slovacca di trasmettere le informazioni, le autorità slovacche hanno risposto alla richiesta con lettera del 9 luglio 2010. Come richiesto dalla Commissione nella lettera del 4 novembre 2010, la Repubblica slovacca ha presentato una versione non riservata di tale risposta il 3 dicembre 2010.
(4)
Il 1o gennaio 2010 SZP si è fusa con l'altra società statale slovacca di assicurazione sanitaria, Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. («VZP»). Dal 1998 fino almeno al 2005 le due società per azioni di proprietà dello Stato hanno ricevuto i portafogli assicurativi di altre compagnie di assicurazione sanitaria.
(5)
In due riunioni svoltesi tra la Commissione e Dôvera il 10 ottobre 2010 e il 15 marzo 2011, sono stati discussi l'oggetto della denuncia e il funzionamento del settore delle assicurazioni sanitarie in Slovacchia. Nella comunicazione del 15 luglio 2011, Dôvera ha fornito informazioni supplementari sulla natura del settore delle assicurazioni sanitarie in Slovacchia e ha esteso l'ambito della sua denuncia includendo tre nuove misure che sarebbero state concesse a favore di SZP e VZP: (i) l'estinzione del debito di SZP da parte della società statale Veritel' nel 2004-2005 con due pagamenti di 52,7 milioni di EUR e 28 milioni di EUR, (ii) una sovvenzione di 7,6 milioni di EUR concessa nel 2006 a SZP dal ministero della Salute e (iii) un aumento del capitale di VZP per un importo di 65,1 milioni di EUR finanziato dallo Stato effettuato il 1o gennaio 2010. Di conseguenza, la Commissione ha invitato le autorità slovacche a trasmettere le loro osservazioni in merito alla denuncia estendendole anche alle nuove asserzioni. Dopo una proroga del termine previsto per la risposta, le autorità slovacche hanno presentato le loro osservazioni con lettera dell'11 novembre 2011.
(6)
Dopo una riunione con i servizi della Commissione svoltasi il 15 dicembre 2011, Dôvera ha fornito ulteriori informazioni sulla natura del settore delle assicurazioni sanitarie nazionale con lettera del 16 gennaio 2012.
(7)
Con lettera del 2 luglio 2013, la Commissione ha notificato alla Repubblica slovacca di aver deciso di avviare il procedimento d'indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato (la «decisione di avvio del procedimento»). La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2), invitando le parti interessate a presentare le loro osservazioni.
(8)
Con lettera del 24 luglio 2013, le autorità slovacche hanno chiesto una proroga del termine stabilito per fornire le loro osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento; la proroga è stata concessa dalla Commissione con lettera del 30 luglio 2013. Con lettera del 27 agosto 2013, la Repubblica slovacca ha presentato le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento.
(9)
La Commissione ha ricevuto osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da cinque terzi: dall'Istituto per le riforme economiche e sociali (INEKO) con lettera del 15 ottobre 2013; dalla Union zdravotná poisťovňa, a. s. («compagnia di assicurazione sanitaria Union») con lettera del 25 ottobre 2013; dall'Health Policy Institute («HPI») con lettera del 28 ottobre 2013; da Združenie zdravotných poisťovní SR («ZZP», ossia l'associazione delle compagnie di assicurazione sanitaria in Slovacchia) con lettera del 28 ottobre 2013 e da Dôvera con lettera dell'11 novembre 2013.
(10)
Tali osservazioni sono state trasmesse alle autorità slovacche con lettere del 20 novembre e del 20 dicembre 2013. Il 20 dicembre 2013 le autorità slovacche hanno chiesto una proroga del termine previsto per rispondere alle osservazioni fino al 31 gennaio 2014 e la Commissione l'ha concessa lo stesso giorno. Con lettera del 29 gennaio 2014, la Slovacchia ha risposto alle osservazioni trasmesse da terzi riguardo alla decisione di avvio del procedimento.
(11)
Il 2 aprile 2014 si è svolta una riunione tra i servizi della Commissione e le autorità slovacche.
(12)
L'11 aprile 2014 e il 25 agosto 2014 la Commissione ha inviato ulteriori richieste di informazioni alle quali la Slovacchia ha risposto rispettivamente con lettera del 15 maggio 2014 e del 27 agosto 2014.
2. CONTESTO
2.1. L'EVOLUZIONE DEL SISTEMA DI ASSICURAZIONE SANITARIA OBBLIGATORIA IN SLOVACCHIA
(13)
Nel 1994 la Slovacchia è passata da un sistema con un'unica compagnia di assicurazione statale a un modello pluralistico in cui potevano operare organismi pubblici e privati. Una estesa riforma che ha riguardato anche le leggi n. 581/2004 e n. 580/2004, entrata in vigore il 1o gennaio 2005 (la «riforma del 2005»), ha modificato le norme relative alla redistribuzione dei contributi di assicurazione sanitaria riscossi e ha cambiato la forma giuridica di tutte le compagnie di assicurazione (statali o private) da entità giuridiche sui generis a società per azioni (ossia società per azioni di diritto privato che perseguono finalità di lucro). È stata creata un'autorità di regolamentazione indipendente, ossia l'autorità di vigilanza sanitaria slovacca, per rilasciare licenze d'esercizio e controllare la conformità delle compagnie di assicurazione alle normative applicabili. In sostanza, tali riforme erano intese a contribuire a rendere più efficiente l'uso delle risorse disponibili e ad accrescere la qualità dei servizi sanitari (3).
(14)
In Slovacchia, tutte le compagnie di assicurazione sanitaria, pubbliche o private, forniscono l'assicurazione sanitaria obbligatoria per i residenti slovacchi (4). La possibilità prevista dalla legge n. 580/2004 di fornire anche un'assicurazione sanitaria individuale come complemento del pacchetto di prestazioni di base nell'ambito dell'assicurazione sanitaria obbligatoria è rimasta marginale, dato il grado di completezza delle prestazioni sanitarie offerte dal sistema obbligatorio (5). Inoltre, nel 2005 un atto legislativo ha introdotto la possibilità per tutte le compagnie di assicurazione sanitaria di fornire un'assicurazione sanitaria volontaria per coloro che sono esclusi da quella obbligatoria (6).
(15)
Nel 2007 la legge n. 530/2007 ha modificato la legge n. 581/2004 e ha vietato alle compagnie di assicurazione attive nel settore dell'assicurazione sanitaria obbligatoria di distribuire gli utili sotto forma di dividendi a partire dal 1o gennaio 2008, imponendo quindi l'obbligo di reinvestire le eccedenze create nel sistema sanitario slovacco. Pertanto, dal gennaio 2008 le compagnie di assicurazione sanitaria non erano autorizzate a distribuire alcun utile. Tuttavia, il 26 gennaio 2011 la Corte costituzionale slovacca ha dichiarato il divieto di distribuzione degli utili incompatibile con varie disposizioni della costituzione slovacca. In seguito a tale sentenza, nel luglio 2011 le autorità slovacche hanno modificato la legge n. 530/2007 con la legge n. 250/2011 per consentire di nuovo alle compagnie di assicurazione sanitaria di distribuire (ai rispettivi azionisti) gli utili derivanti dall'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria, a determinate condizioni (7). In seguito a tali modifiche legislative, nel dicembre 2011 la Commissione ha chiuso una procedura d'infrazione riguardante la limitazione relativa alla distribuzione degli utili (8).
(16)
Il 31 ottobre 2012 le autorità slovacche hanno approvato un piano per un progetto di istituzione di un sistema unitario di assicurazione sanitaria obbligatoria senza scopo di lucro nella Repubblica slovacca, che sarebbe stato introdotto attraverso acquisizioni volontarie (fino al 1o gennaio 2014) delle compagnie di assicurazione sanitaria private o attraverso la loro espropriazione (fino al 1o luglio 2014) e avrebbe istituito un'unica compagnia di assicurazione sanitaria (statale) (9). Tuttavia, al momento dell'adozione della presente decisione, non era stata ancora attuata alcuna fase del piano per il progetto summenzionato (10).
2.2. COMPAGNIE DI ASSICURAZIONE SANITARIA IN SLOVACCHIA
(17)
In base alla legislazione slovacca, si definisce compagnia di assicurazione sanitaria una società per azioni avente la sede sociale nella Repubblica slovacca, costituita allo scopo di fornire l'assicurazione sanitaria obbligatoria pubblica previa autorizzazione concessa dall'autorità di vigilanza sanitaria.
(18)
I residenti slovacchi hanno la possibilità di stipulare un contratto con una delle tre compagnie di assicurazione di seguito specificate per ottenere un pacchetto di assicurazione sanitaria obbligatoria:
a)
la società per azioni di proprietà dello Stato slovacco VZP, costituita il 1o luglio 2005 in seguito alla trasformazione dell'impresa pubblica VšZP, istituita il 1o novembre 1994 con la legge n. 273/1994 per subentrare alla compagnia di assicurazione nazionale (Národná poisťovňa) dell'amministrazione dei fondi di assicurazione sanitaria; il 1o gennaio 2010 VZP si è fusa con la società statale SZP ai sensi della legge n. 533/2009 (pertanto, se del caso, l'entità comune viene indicata in appresso come «SZP/VZP»); la Repubblica slovacca è l'unico azionista di VZP;
b)
la società per azioni privata Dôvera (il cui principale azionista è il gruppo finanziario centroeuropeo PENTA); Dôvera è stata istituita il 1o ottobre 2005 e si è fusa con un'altra compagnia di assicurazione sanitaria privata slovacca, Apollo, il 31 dicembre 2009. Nel 2010 l'entità conseguente alla fusione era la principale compagnia di assicurazione sanitaria privata in Slovacchia;
c)
la società per azioni di assicurazione sanitaria privata Union, costituita il 9 marzo 2006, e membro del gruppo neerlandese Achmea, in precedenza denominato Eureko.
(19)
La tabella che segue indica l'evoluzione delle quote di mercato delle varie compagnie che hanno fornito l'assicurazione sanitaria obbligatoria nella Repubblica slovacca nel periodo 2008-2013 (11):
Anno
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Compagnie
Numero di persone assicurate (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP si fonde con VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo si fonde con Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Tutte le compagnie di assicurazione sanitaria sono società per azioni e la normativa in materia di diritto di proprietà consente sia allo Stato sia al settore privato di essere azionisti. Tutte le compagnie di assicurazione sanitaria hanno l'obbligo di rispettare determinati criteri di solvibilità. Essendo sottoposte a rigorosi vincoli di bilancio, sono pienamente responsabili di qualsiasi deficit finanziario.Pertanto, in quanto società per azioni private costituite in conformità del diritto societario generale, le compagnie di assicurazione sanitaria gestiscono autonomamente i propri costi d'esercizio e i costi dei servizi sanitari.
(21)
Le compagnie di assicurazione sanitaria possono realizzare utili e in effetti li realizzano (13). Le entrate delle compagnie di assicurazione in Slovacchia derivano dai contributi assicurativi, dal bilancio dello Stato (contributi versati per persone economicamente inattive e sovvenzioni a copertura degli aumenti dei costi dei servizi sanitari), da redditi da capitale, donazioni e altri redditi. Le compagnie di assicurazione sanitaria possono conseguire utili ad esempio migliorando il loro sistema di gestione e tramite i negoziati svolti quando si tratta di stipulare contratti con i prestatori di servizi sanitari.
2.3. PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEL SETTORE DELL'ASSICURAZIONE SANITARIA OBBLIGATORIA SLOVACCA
2.3.1. Obiettivo sociale e interesse pubblico
(22)
Il sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacco persegue un obiettivo sociale, ossia consentire la fornitura di assistenza sanitaria e il mantenimento di un sistema di assicurazione sanitaria sostenibile. I cittadini hanno diritto all'assicurazione sanitaria e i residenti slovacchi hanno l'obbligo di essere assicurati (14). Il diritto a un'assistenza sanitaria gratuita sulla base dell'assicurazione sanitaria è un obbligo costituzionale della Repubblica slovacca (15). Secondo le autorità slovacche, le compagnie di assicurazione sanitaria, poiché forniscono l'assicurazione sanitaria obbligatoria nella Repubblica slovacca, adempiono un obbligo costituzionale per conto dello Stato, ossia la fornitura dell'assicurazione sanitaria ai residenti slovacchi attraverso la gestione del sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia. La Repubblica slovacca ha per legge la responsabilità di finanziare il sistema sanitario e di coprire le perdite nel settore sanitario (16). In base all'articolo 2 della legge n. 580/2004 relativa all'assicurazione sanitaria, la fornitura di un'assicurazione sanitaria obbligatoria pubblica è un'attività di interesse pubblico, nel cui ambito si gestiscono fondi pubblici.
2.3.2. Iscrizione obbligatoria, adesione aperta e tariffazione comune
(23)
Conformemente alle disposizioni della legge n. 580/2004 e della legge n. 581/2004, la partecipazione al programma di assicurazione sanitaria pubblica slovacco è obbligatoria per la maggior parte della popolazione della Repubblica slovacca (17). L'assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia riguarda anche le persone assicurate in conformità del regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio (18), fino al 30 aprile 2010, e, dal 1o maggio 2010, in conformità del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (19).
(24)
Le persone assicurate hanno il diritto di optare per una compagnia di assicurazione sanitaria a loro scelta e di cambiarla una volta all'anno. In base all'obbligo di adesione aperta e al principio della tariffazione comune, in Slovacchia le compagnie di assicurazione sanitaria hanno l'obbligo giuridico di ammettere al loro regime di assicurazione ogni residente slovacco che lo richieda, a condizione che soddisfi i requisiti giuridici per l'assicurazione sanitaria in Slovacchia. In particolare, le compagnie di assicurazione sanitaria non possono rifiutare di assicurare una persona per motivi di età, stato di salute o rischio di malattia (20) e devono offrire l'assicurazione sanitaria di base allo stesso prezzo a tutte le persone a prescindere da tali fattori.
(25)
Il sistema di assicurazione sanitaria slovacco comprende quindi anche una struttura giuridica per un'equa condivisione dei rischi tra le compagnie di assicurazione sanitaria mediante un sistema di equalizzazione del rischio. In base a tale sistema (21), le compagnie di assicurazione sanitaria che assicurano persone associate a un rischio più elevato ricevono fondi dalle compagnie di assicurazione il cui portafoglio è associato a un rischio più basso, ossia tramite una riassegnazione mensile e annuale dei contributi e l'amministrazione dei trasferimenti (22).
2.3.3. Prestazioni e contributi correlati al reddito
(26)
L'assicurazione sanitaria obbligatoria slovacca è basata su un sistema di contributi obbligatori. Le aliquote contributive sono definite dalla legge e sono proporzionali al reddito dell'assicurato (analogamente all'imposta sul reddito), anziché essere basate sul rischio assicurato (come l'età dell'assicurato o lo stato di salute). Sono tenuti a versare tali contributi, che le autorità slovacche considerano parte dei fondi pubblici: (1) i lavoratori dipendenti e i datori di lavoro; (2) i lavoratori autonomi; (3) coloro che non lavorano per propria scelta; (4) lo Stato (per gli «assicurati dallo Stato», ossia la maggior parte di coloro che sono economicamente inattivi); (5) i pagatori di dividendi.
(27)
A tutti gli assicurati è garantito lo stesso livello di prestazioni di base («il pacchetto di prestazioni di base»). Non esiste un legame diretto tra l'importo dei contributi versati al sistema e le prestazioni (23) ricevute. I servizi medici inclusi nell'assicurazione sanitaria obbligatoria sono forniti a prescindere dai contributi versati dalla persona assicurata.
(28)
Il pacchetto di prestazioni di base dell'assicurazione sanitaria obbligatoria comprende quasi tutte le procedure sanitarie previste nella Repubblica slovacca, nel senso che l'assistenza sanitaria fornita tramite tale pacchetto è praticamente completa. Attualmente, il pacchetto di prestazioni di base conferisce a tutti il diritto all'assistenza sanitaria gratuita, ad eccezione di alcuni trattamenti (ad esempio, la chirurgia estetica), e al pagamento parziale di farmaci e trattamenti termali e di determinati servizi connessi all'assistenza sanitaria (come ad esempio le visite al pronto soccorso). Il pacchetto di prestazioni di base può essere ristretto o ampliato con decreto governativo (senza negoziati parlamentari). Poiché la costituzione slovacca garantisce a tutti i cittadini l'assistenza sanitaria nell'ambito del sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria alle condizioni stabilite dalla legge, le compagnie di assicurazione non hanno alcuna influenza sul pacchetto di prestazioni, sul livello di copertura o sui premi del pacchetto di prestazioni di base, in quanto sono fissati dalla legge.
(29)
Le compagnie di assicurazione sanitaria slovacche possono aggiungere, e aggiungono, a loro scelta vari diritti (prestazioni) supplementari, che riguardano servizi non inclusi nel pacchetto, ma che sono offerti gratuitamente dalle compagnie di assicurazione ai clienti, nell'ambito dello stesso pacchetto sanitario previsto dall'assicurazione sanitaria obbligatoria. Ad esempio, in base alle informazioni disponibili, risulta che le compagnie di assicurazione sanitaria possono decidere se offrire una copertura supplementare per taluni trattamenti complementari e preventivi nell'ambito dello stesso pacchetto di assicurazione sanitaria obbligatoria. Tali prestazioni supplementari sono distinte dai singoli servizi di assicurazione sanitaria che possono essere offerti a pagamento.
2.3.4. Scelta dei prestatori di assistenza sanitaria e dei servizi
(30)
Le compagnie di assicurazione sanitaria possono scegliere i prestatori di assistenza sanitaria e negoziare i contratti con medici e singoli ospedali. Le compagnie di assicurazione sanitaria quindi stipulano contratti con singoli prestatori di assistenza sanitaria; i contratti sono conclusi indipendente gli uni dagli altri e un particolare prestatore può stipulare contratti con tutte le compagnie di assicurazione sanitaria o solo con alcune di esse e viceversa. Le compagnie di assicurazione sanitaria rimborsano i servizi forniti dallo Stato e da prestatori di assistenza sanitaria privati.
(31)
Per garantire l'accessibilità geografica dei servizi sanitari, il governo ha stabilito un requisito di una rete minima per influire sulla pianificazione della capacità. Nella fornitura dell'assicurazione sanitaria obbligatoria, le compagnie di assicurazione sanitaria sono tenute per legge a stipulare contratti con una rete minima di ospedali. Ogni compagnia di assicurazione sanitaria crea una propria rete e migliora la rete minima stipulando contratti selettivi con altri ospedali e altri prestatori di servizi sanitari. I servizi sanitari resi da tali ospedali e/o da altri prestatori di servizi sanitari e inclusi nell'ambito dell'assicurazione sanitaria obbligatoria sono quindi coperti dalla compagnia di assicurazione sanitaria a favore delle persone assicurate. Le compagnie di assicurazione sanitaria dispongono di un certo margine di discrezionalità nelle negoziazioni con gli ospedali per quanto riguarda il prezzo e la qualità dei servizi sanitari resi alle persone assicurate.
2.3.5. Quadro normativo
(32)
Il regime di assicurazione sanitaria obbligatoria della Repubblica slovacca è disciplinato da normative specifiche (24). Tutte le compagnie di assicurazione sanitaria che offrono l'assicurazione sanitaria obbligatoria hanno per legge lo stesso status e gli stessi diritti e obblighi. Ogni compagnia di assicurazione sanitaria deve essere istituita allo scopo di attuare l'assicurazione sanitaria obbligatoria e non deve svolgere attività diverse da quelle di cui all'articolo 6 della legge n. 581/2004. Le attività delle compagnie di assicurazione sanitaria che gestiscono il regime di assicurazione sanitaria obbligatoria sono soggette al controllo generale dello Stato, esercitato in particolare attraverso l'autorità di regolamentazione, ossia l'autorità di vigilanza sanitaria, che ha un ruolo di monitoraggio e di supervisione nel sistema sanitario. L'autorità di vigilanza sanitaria controlla se le compagnie di assicurazione sanitaria e i prestatori di assistenza sanitaria si attengono a tale quadro legislativo e interviene in caso di violazioni.
3. DESCRIZIONE DELLE MISURE CONTESTATE
(33)
La presente decisione esamina le sei misure di seguito specificate (collettivamente indicate come «le misure contestate») (25):
3.1. L'AUMENTO DI CAPITALE DI SZP DEL 2006
(34)
Con lettera del 2 aprile 2007, la compagnia di assicurazione sanitaria privata Dôvera ha presentato una denuncia alla Commissione contro l'aumento del capitale della società statale SZP per un importo di 450 milioni di SKK (circa 15 milioni di EUR) effettuato dalla Repubblica slovacca in tre rate tra il 28 novembre 2005 e il 18 gennaio 2006.
(35)
L'aumento di capitale era collegato alla riforma del settore sanitario e alla riforma del 2004-2005 del settore dell'assicurazione sanitaria nella Repubblica slovacca. In effetti, al momento della sua costituzione come società per azioni nel 2005, SZP, poiché era succeduta in diritto a un istituto pubblico (26), era tenuta per legge a rilevare non solo le attività della compagnia di assicurazione originaria, ma anche le passività, contratte prima del 2005, il cui importo aveva determinato un livello di solvibilità inadeguato, come stabilito dall'articolo 14, paragrafo 1, della legge sulle compagnie di assicurazione sanitaria (legge 581/2004). Al 31 dicembre 2005 tali passività erano pari a 467,765 milioni di SKK (circa 15,5 milioni di EUR).
3.2. L'ESTINZIONE DEI DEBITI DI SZP DA PARTE DI VERITEĽ
(36)
Veriteľ è stata istituita nel 2003 come nuova società statale per il consolidamento dei debiti sanitari (27). Il governo slovacco le aveva attribuito l'incarico di attuare un progetto inteso a sollevare le strutture sanitarie e le compagnie di assicurazione sanitaria dalla loro esposizione debitoria prima della riorganizzazione di tutti i fondi assicurativi sanitari esistenti come società per azioni entro il 30 settembre 2005. Il processo di ammortamento dei debiti è stato effettuato in base a risoluzioni del governo slovacco.
(37)
Nel periodo dal 2003 al 2005, Veriteľ ha saldato il debito del settore sanitario pari a un valore contabile superiore a 1 100 milioni di EUR al costo di 644 milioni di EUR in contanti. Poiché il ministero della Salute aveva annunciato che il salvataggio del sistema sanitario era stato completato, nel 2006 la società Veriteľ è stata sciolta (28).
(38)
Il denunciante sostiene che l'estinzione da parte di Veriteľ del debito di 52,7 milioni di EUR di SZP, essendo superiore a quella di cui lo stesso denunciante aveva usufruito (29), implica un trattamento discriminatorio ingiustificato nella procedura di estinzione del debito. Tuttavia, la principale preoccupazione del denunciante è che, inoltre, il 30 novembre 2005 (quindi dopo la trasformazione), Veriteľ aveva anche estinto un altro debito di circa 28 milioni di EUR che SZP aveva nei confronti del conto specifico per la redistribuzione dei premi. Tale operazione è stata effettuata mediante un trasferimento dei crediti relativi ai premi assicurativi e interessi di SZP. SZP ha trasferito a Veritel crediti relativi a premi e interessi per circa 929 milioni di SKK (di cui circa 343 milioni di SKK di interessi). In cambio, Veriteľ ha fornito un corrispettivo di 840 milioni di SKK (circa 28 milioni di EUR) a SZP estinguendone il debito sulconto specifico per la redistribuzione dei premi (30).
3.3. LA SOVVENZIONE DEL 2006 A FAVORE DI SZP
(39)
Nella seconda metà del 2006, il ministero della Salute ha concesso un'ulteriore sovvenzione utilizzando parte del bilancio di liquidazione di Veriteľ, società che è stata sciolta nel luglio 2006. Secondo il denunciante, l'importo della sovvenzione era pari a circa 7,6 milioni di EUR.
(40)
Il denunciante sostiene che la sovvenzione era stata concessa per regolare le passività di SZP nei confronti dei prestatori di assistenza sanitaria risalenti a un periodo precedente al 2005, sebbene non fosse chiaro se tali debiti fossero ancora in essere al momento della concessione della sovvenzione.
(41)
Tuttavia, secondo le autorità slovacche, le risorse finanziarie del bilancio di liquidazione di Veriteľ non sono state fornite a SZP, ma alle strutture sanitarie, che all'epoca erano di proprietà dello Stato, per il pagamento delle loro passività (ossia i contributi per l'assicurazione sanitaria dei loro dipendenti) a SZP. Di conseguenza, secondo le autorità slovacche, non si trattava di una sovvenzione, ma di un normale pagamento di passività non contestate esistenti da parte dello Stato - premi non versati per l'assicurazione sanitaria.
3.4. L'AUMENTO DI CAPITALE DI VZP DEL 2010
(42)
Il 1o gennaio 2010 la Repubblica slovacca, attraverso il ministero dei Servizi sanitari, ha aumentato il capitale sociale sottoscritto di VZP. L'aumento del capitale sociale è stato pari a circa 65,1 milioni di EUR.
(43)
Secondo il denunciante, tenuto conto che VZP era prossima all'insolvenza, è evidente che lo Stato abbia agito in questo modo per colmare la carenza di entrate di VZP. Il denunciante sostiene inoltre che lo Stato non aveva alcuna speranza di ottenere un rendimento dal suo investimento entro un periodo di tempo ragionevole, in particolare se si considera che la Slovacchia aveva appena introdotto una legge che vietava alle compagnie di assicurazione sanitaria di distribuire i loro utili.
(44)
Secondo le autorità slovacche, l'aumento di capitale di VZP del 2010 era stato effettuato per eliminare gli effetti della crisi finanziaria e aiutare VZP a resistere alla pressione di aumentare il livello di indebitamento con una crescente domanda di assistenza sanitaria.
3.5. IL SISTEMA DI EQUALIZZAZIONE DEL RISCHIO
(45)
Nel corso della sua valutazione preliminare, la Commissione è anche venuta a conoscenza del fatto che il finanziamento delle compagnie di assicurazione sanitaria nella Repubblica slovacca comprende un meccanismo di condivisione e di adeguamento ai rischi, ossia un sistema di equalizzazione del rischio.
(46)
Tale sistema (31) si applica pienamente a tutte le compagnie di assicurazione sanitaria che provvedono all'assicurazione sanitaria obbligatoria nella Repubblica slovacca. Sebbene i contributi dell'assicurazione sanitaria obbligatoria siano versati direttamente alle compagnie di assicurazione sanitaria dai datori di lavoro, dai lavoratori autonomi, dai contribuenti volontari (color che non lavorano per propria scelta), dallo Stato e dai pagatori di dividendi, la distribuzione delle entrate e delle spese tra le compagnie di assicurazione sanitaria non è equa a causa della diversa composizione dei loro portafogli. Per alleviare l'onere finanziario che grava sulle compagnie di assicurazione sanitaria con un portafoglio con un rischio più elevato e per ridurre la possibilità di selezione dei rischi, i contributi sono ridistribuiti tra le compagnie di assicurazione sanitaria attraverso il sistema di equalizzazione del rischio, in base a un calcolo stabilito dall'autorità di vigilanza sanitaria (32). I parametri applicati nel sistema di equalizzazione del rischio sono l'età, il sesso e, dal 2010, l'attività economica dell'assicurato.
(47)
Le autorità slovacche ritengono che il sistema in questione non sia una forma di aiuto di Stato, ma un modo per equalizzare i fondi conformemente ai criteri del sistema applicabili per le persone assicurate, ossia si tratta di una forma di solidarietà tra le persone assicurate e non costituisce quindi un aiuto di Stato.
3.6. I TRASFERIMENTI DI PORTAFOGLI A SZP E VZP
(48)
Un'altra misura di cui la Commissione è venuta a conoscenza nel corso della sua valutazione preliminare è l'esistenza di vari trasferimenti diretti, mediante un intervento dello Stato, a SZP e VZP di portafogli di altre compagnie di assicurazione sanitaria (in particolare dalla compagnia Družstevná zdravotná poisťovňa a VZP e dalla compagnia Európská zdravotná poisťovňa a SZP) che sono state liquidate nel corso del tempo.
(49)
Secondo Dôvera, il portafoglio di EZP è stato trasferito direttamente a SZP sebbene vi fossero altri operatori interessati sul mercato, mentre non erano chiari i limiti e le condizioni del trasferimento.
(50)
La Repubblica slovacca sostiene che la decisione dell'autorità di vigilanza sanitaria di trasferire il portafoglio di EZP a SZP senza alcun corrispettivo è in linea con le disposizioni della legge n. 581/2004 e rispetta il diritto dell'assicurato di scegliere una compagnia di assicurazione sanitaria. La Repubblica slovacca afferma che altre compagnie di assicurazione sanitaria hanno espresso un interesse nei confronti di questo portafoglio, ma a condizioni che avrebbero allungato in misura sproporzionata la procedura di liquidazione. Inoltre, secondo le autorità slovacche, poiché il trasferimento dei portafogli riguardava tutti i crediti e tutti i debiti delle compagnie liquidate, non è stato conferito alcun vantaggio ai beneficiari, ossia a VZP e SZP.
4. MOTIVAZIONI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(51)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi sulla determinazione della natura economica o non economica dell'attività interessata e ha precisato che, tenuto conto delle particolarità del caso, SZP/VZP e le altre compagnie che offrono l'assicurazione sanitaria nel sistema obbligatorio della Repubblica slovacca potrebbero aver esercitato un'attività economica dal 1o gennaio 2005. La Commissione ha ritenuto che l'insieme di caratteristiche economiche e non economiche del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria rendesse necessario eseguire un'analisi approfondita dei suoi vari elementi e della loro rispettiva importanza all'interno del sistema per stabilire se l'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria, per le modalità di organizzazione e di svolgimento in Slovacchia, debba essere considerata di natura economica (dal 1o gennaio 2005) o non economica.
(52)
La Commissione ha anche precisato che, qualora l'attività dovesse essere considerata di natura economica, non disporrebbe di informazioni sufficienti per stabilire se le misure in esame hanno procurato a SZP/VZP un vantaggio selettivo.
(53)
Avendo pertanto concluso che al momento non poteva escludere l'esistenza di un aiuto di Stato, in mancanza di argomentazioni specifiche o di chiare indicazioni in merito alla loro compatibilità con il mercato interno, la Commissione ha anche espresso dubbi riguardo al fatto che tali misure possano essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, o dell'articolo 107, del trattato, qualora dovesse concludere che esse costituiscono un aiuto di Stato.
(54)
In questo contesto, la Commissione ha constatato che la conclusione finale riguardo alla natura economica o non economica dell'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria nella Repubblica slovacca, al fatto che le misure statali soddisfino tutte le altre condizioni in base alle quali costituiscono un aiuto di Stato e, in tal caso, alla loro compatibilità con il mercato interno potrebbe essere tratta solo in una decisione finale da adottare dopo il completamento dell'indagine formale, ossia dopo aver raccolto tutte le informazioni disponibili (comprese le ulteriori osservazioni degli Stati membri e di terzi) e dopo aver effettuato una valutazione approfondita di tutte le informazioni.
5. OSSERVAZIONI DI TERZI
(55)
Alla Commissione sono pervenute le seguenti osservazioni da terzi interessati, di seguito riepilogate.
5.1. DÔVERA
(56)
In risposta alla decisione di avvio del procedimento, Dôvera, il denunciante, ha fornito informazioni supplementari sul sistema di assicurazione sanitaria e ulteriori argomentazioni in particolare per sostenere la sua tesi secondo cui SZP/VZP sono imprese soggette alla legislazione sulla concorrenza e hanno usufruito di aiuti di Stato incompatibili.
(57)
Dôvera sottolinea che SZP/VZP sono in concorrenza con compagnie di assicurazione sanitaria private che offrono lo stesso servizio perseguendo al contempo una finalità di lucro, facendo riferimento alle sue osservazioni precedenti sulla natura economica dell'attività e alla recente giurisprudenza della Corte (33). In questo contesto, Dôvera sostiene che i vari elementi presentati dalla Repubblica slovacca, e considerati nella decisione di avvio del procedimento come elementi da cui si desume la natura non economica delle attività di VZP/SZP, non sono attendibili. Secondo Dôvera, la riforma del periodo 2004-2005 era intesa a creare un mercato concorrenziale, com'è stato riconosciuto e confermato dall'autorità giudiziaria slovacca (ossia dalla Corte costituzionale slovacca) e dalle stesse autorità slovacche. In questo contesto, Dôvera sottolinea inoltre il fatto che le compagnie di assicurazione sono in concorrenza per i prestatori di assistenza sanitaria mediante la stipula di contratti selettivi e negoziati sul prezzo e la qualità dei servizi, menzionando inoltre le campagne di commercializzazione svolte dalle compagnie di assicurazione sanitaria per mantenere e attirare i clienti. Dôvera nega inoltre la natura esclusivamente sociale del sistema, facendo riferimento alla possibilità per le compagnie di assicurazione sanitaria di realizzare utili e di distribuirli e alla disponibilità di investitori privati a investire negli operatori attivi nel settore slovacco dell'assicurazione sanitaria obbligatoria.
(58)
Facendo riferimento alle sue precedenti comunicazioni inviate alla Commissione prima della decisione di avvio del procedimento, Dôvera sostiene inoltre che tutte le misure individuate in tale decisione dovrebbero essere considerate un aiuto illegale in quanto sono stati soddisfatti tutti gli altri elementi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. A suo avviso, non si può ritenere che la Repubblica slovacca abbia agito come un investitore operante in un'economia di mercato quando ha effettuato l'aumento di capitale di SZP nel 2006 e l'aumento di capitale di VZP nel 2010. Dôvera sostiene altresì che la Repubblica slovacca ha creato una discriminazione tra SZP/VZP e le compagnie di assicurazione private con un trattamento più favorevole di SZP nella procedura di estinzione del debito nel periodo 2003-2005 e con l'introduzione di due nuovi parametri nel sistema di equalizzazione del rischio nel 2009 e nel 2012. Per quanto riguarda il trasferimento di portafogli, le osservazioni di Dôvera si concentrano sul trasferimento del portafoglio assicurativo di EZP, in quanto non dispone di informazioni su un precedente trasferimento a VZP. A questo proposito, Dôvera afferma che la Commissione potrebbe aver ricevuto informazioni erronee dalle autorità slovacche riguardo al quadro giuridico applicabile nel caso di tale trasferimento di portafoglio.
(59)
Dôvera sostiene infine che le autorità slovacche non hanno dimostrato che la fornitura di un'assicurazione sanitaria obbligatoria è un servizio di interesse generale e quindi mette in discussione la base stessa di un'analisi effettuata in base alla giurisprudenza Altmark (34) e del pacchetto relativo ai SIEG della Commissione.
5.2. COMPAGNIA DI ASSICURAZIONE SANITARIA UNION
(60)
Le osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento trasmesse dalla compagnia di assicurazione sanitaria Union, l'altro concorrente privato di SZP/VZP, sono ampiamente in linea con le osservazioni fornite da Dôvera, in quanto sostengono che SZP e VZP sono imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La compagnia di assicurazione sanitaria Union precisa che cinque delle sei misure descritte nella sezione 3 della presente decisione rispondono alla definizione di aiuto di Stato e sono incompatibili con il mercato interno. In merito alla sesta misura, ossia il sistema di equalizzazione del rischio, la compagnia di assicurazione sanitaria Union sostiene che potrebbe soddisfare le condizioni della giurisprudenza Altmark in relazione alla compensazione degli obblighi di servizio pubblico o potrebbe essere compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del trattato, rendendo necessaria un'ulteriore indagine sul suo possibile orientamento discriminatorio a favore del beneficiario netto del sistema in questione, ossia SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO E ZZP
(61)
Le osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento trasmesse dagli altri terzi, ossia HPI, INEKO e ZZP, sostengono principalmente la posizione del denunciante, Dôvera, e della compagnia di assicurazione sanitaria Union secondo cui l'attività è di natura economica e le misure implicano un aiuto di Stato conferendo a SZP/VZP un vantaggio selettivo, dimostrando la loro convinzione che le compagnie di assicurazione sanitaria operino in un ambiente concorrenziale (utilizzando modi diversi per attirare i clienti) e sostenendo che lo Stato ha concesso un trattamento preferenziale alle compagnie di assicurazione sanitaria statali.
6. OSSERVAZIONI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO E ARGOMENTAZIONI SUPPLEMENTARI DELLA REPUBBLICA SLOVACCA
(62)
La Repubblica slovacca ha trasmesso le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento e ha espresso commenti sulle osservazioni di terzi.
(63)
Nelle loro osservazioni, le autorità slovacche hanno fornito chiarimenti e ulteriori argomentazioni per rafforzare la loro posizione secondo cui il sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria non è soggetto alle regole della concorrenza in quanto non implica un'attività economica. Le autorità slovacche sostengono che l'assicurazione sanitaria obbligatoria slovacca non può essere considerata di natura economica sulla base di una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (35), in particolare per i seguenti motivi:
a)
il sistema ha un obiettivo sociale,
b)
il sistema è basato sulla solidarietà, in particolare tenendo conto di quanto segue:
i.
iscrizione obbligatoria per i residenti slovacchi;
ii.
a tutti gli assicurati è garantito lo stesso livello minimo di prestazioni;
iii.
i contributi non sono correlati alle prestazioni a livello individuale, in quanto sono fissati dalla legge (non esiste alcuna concorrenza sui prezzi);
iv.
esiste una solidarietà riguardo ai rischi tra le società di assicurazione: sistema di equalizzazione del rischio e tariffazione comune;
c)
esiste un dettagliato quadro normativo, soggetto al controllo dello Stato: status, diritti e obblighi di tutte le compagnie di assicurazione sanitaria sono stabiliti dalla legge.
(64)
La Repubblica slovacca contesta la tesi secondo cui, in seguito alle modifiche legislative del 2005, il sistema sanitario slovacco si è trasformato in un sistema commerciale e sostiene che il sistema non ha mai perso la sua natura pubblica, non economica. La Repubblica slovacca richiama inoltre l'attenzione sul fatto che il sistema di assicurazione sanitaria slovacco fa parte del sistema di sicurezza sociale e sottolinea le competenze degli Stati membri ai sensi dell'articolo 168, paragrafo 7, del trattato per quanto riguarda l'organizzazione e l'erogazione dei servizi sanitari.
(65)
Le autorità slovacche affermano altresì che la riforma dell'assicurazione sanitaria non ha sostituito l'assicurazione sanitaria pubblica con un'assicurazione sanitaria privata e non ha aperto la copertura dei rischi inerenti alla sicurezza sociale prevista dalla legge alle compagnie di assicurazione private. Secondo la Slovacchia, lo scopo principale della riforma del settore sanitario era fissare norme precise per gestire le risorse finanziarie assegnate alla sanità e la riorganizzazione, entro il 30 settembre 2005, di tutti i fondi di assicurazione sanitaria esistenti come società per azioni con norme contabili chiaramente definite sembrava essere un modo adeguato per stabilire tali norme. Le autorità slovacche ritengono che tutte le compagnie di assicurazione sanitaria siano coinvolte nella gestione dei fondi pubblici ad esse assegnati nell'ambito del sistema pubblico di assicurazione sanitaria.
(66)
Secondo le autorità slovacche, il fatto che il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria preveda un grado di concorrenza limitato riguardo alla qualità potrebbe essere considerato un elemento che incoraggia le compagnie di assicurazione sanitaria a operare economicamente in conformità dei principi di sana gestione, ai fini del corretto funzionamento del sistema, ma non come un elemento che potrebbe influire sulla natura non economica del sistema di assicurazione sanitaria nel complesso.
(67)
Le autorità slovacche spiegano inoltre che i fondi accumulati e ridistribuiti nella struttura del sistema slovacco di assicurazione sanitaria pubblica tramite le compagnie di assicurazione sanitaria sono la somma dei contributi di assicurazione sanitaria pubblica che per legge sono obbligatori e quindi fanno parte delle finanze pubbliche slovacche. Tutte le compagnie di assicurazione sanitaria hanno quindi il compito di gestire i fondi pubblici riscossi conformemente alle disposizioni legislative pertinenti allo scopo di utilizzarli nella copertura dell'assistenza sanitaria.
(68)
A ulteriore sostegno della loro tesi, le autorità slovacche rammentano anche il fatto che, sebbene il divieto di distribuire gli utili fosse stato abolito nel 2011, la legge di modifica n. 250/2011 consentiva alle compagnie di assicurazione sanitaria di realizzare un utile unicamente a condizioni precisamente definite, ossia:
a)
l'introduzione di un'imposta sugli utili delle compagnie di assicurazione sanitaria;
b)
l'obbligo di utilizzare gli utili per creare un fondo di riserva pari fino al 20 % del capitale sottoscritto versato della compagnia di assicurazione (il fondo di riserva può essere utilizzato unicamente per coprire le perdite di tale compagnia di assicurazione);
c)
l'obbligo di creare riserve tecniche per coprire l'assistenza sanitaria prevista per le persone assicurate nelle liste di attesa (di conseguenza, le compagnie di assicurazione sanitaria non possono realizzare un utile a spese dei loro clienti inserendoli in liste di attesa anziché coprire prontamente l'assistenza sanitaria; si tratta di un aspetto essenziale per la conformità ai principi contabili generalmente accettati nel settore dell'assicurazione sanitaria pubblica).
(69)
A questo proposito, le autorità slovacche hanno spiegato che, quando registrava un'eccedenza, VZP creava un fondo sanitario per coprire l'uso dei servizi sanitari e per finanziare i servizi sanitari particolarmente costosi rientranti nell'assicurazione sanitaria pubblica. Inoltre, negli anni in cui è stata registrata un'eccedenza, parte degli utili di VZP venivano anche assegnati al fondo di riserva previsto dalla legge successivamente utilizzato per ridurre le perdite accumulate. Pertanto, secondo le autorità slovacche, non sono mai stati distribuiti agli azionisti utili realizzati da compagnie di assicurazione sanitaria statali.
(70)
In questo contesto, la Repubblica slovacca pone in evidenza altresì un'altra limitazione imposta alle compagnie di assicurazione sanitaria nel senso che possono assumere prestiti soltanto in conformità della legge 523/2004 sulle regole di bilancio della pubblica amministrazione, previa autorizzazione dell'autorità di vigilanza sanitaria.
(71)
A ulteriore sostegno della loro tesi secondo cui l'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria non rientra nell'ambito di applicazione delle regole della concorrenza, le autorità richiamano inoltre l'attenzione su un'indagine condotta nel 2009 dall'Ufficio antimonopoli slovacco dalla quale è emerso che le attività delle compagnie di assicurazione sanitaria sono esercitate in un sistema caratterizzato da un elevato grado di solidarietà in cui l'assistenza sanitaria viene fornita gratuitamente e gli elementi essenziali di tali attività sono disciplinati dallo Stato e che, pertanto, le attività esercitate dalle compagnie di assicurazione sanitaria nella fornitura dell'assicurazione sanitaria pubblica non possono essere considerate un'attività economica svolta da imprese che limita la concorrenza. Pertanto, secondo l'Ufficio antimonopoli, la legge slovacca sulla concorrenza non si applica alle attività esercitate dalle compagnie di assicurazione sanitaria nella fornitura dell'assicurazione sanitaria pubblica (36).
(72)
Le autorità slovacche spiegano inoltre che nel 2011 la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale il divieto di distribuzione degli utili in vigore dal 2007 in quanto violava i diritti di proprietà sanciti dalla costituzione slovacca, ma che non condivideva il parere secondo cui la legge sulle compagnie di assicurazione sanitaria limitasse i principi di un'economia di mercato. Le autorità slovacche sottolineano inoltre il fatto che la Corte costituzionale ha altresì osservato, a questo proposito, che una legislazione in materia di assicurazione sanitaria che escluda o limiti in misura significativa gli effetti degli strumenti dell'economica di mercato e quindi limiti la concorrenza è costituzionalmente accettabile.
(73)
Oltre a sostenere che l'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia esula dall'ambito di applicazione delle regole della concorrenza, le autorità slovacche asseriscono che le misure non soddisfano gli altri criteri relativi agli aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. In questo contesto, le autorità slovacche asseriscono che gli aumenti di capitale del 2006 e del 2009 non costituivano un aiuto in quanto rispettavano il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, negando altresì che esistesse un trattamento discriminatorio ingiustificato nella procedura di estinzione dei debiti da parte di Veriteľ e affermando che non era stata concessa alcuna sovvenzione a VZP nel 2006, ma che si trattava di un'operazione che comportava un normale pagamento di passività non contestate in essere da parte dello Stato. Le autorità slovacche forniscono ulteriori informazioni sui trasferimenti di portafogli da DZP a VZP e da EZP a SZP e sostengono che neppure tali trasferimenti conferivano a SZP/VZP un vantaggio selettivo ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Infine, esse forniscono ulteriori informazioni anche sul sistema di equalizzazione del rischio, chiarendo in particolare le modalità di ridistribuzione dei contributi (mensilmente e annualmente) nel periodo dal 2006 al 2012, e sostengono che questa misura non risponde alla definizione di aiuto di Stato in quanto equalizza i rischi insiti nel sistema derivanti dall'esistenza di aliquote contributive uniformi per tutti i gruppi di persone assicurate con vari gradi di rischio.
(74)
Le autorità slovacche hanno concentrato le loro osservazioni relative alla decisione di avvio del procedimento sulla difesa della loro posizione secondo cui SZP/VZP, tenuto conto dell'assenza di un'attività economica, non sono imprese e le misure sono conformi al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato e non conferiscono a SZP/VZP un vantaggio e quindi non costituiscono un aiuto. Pertanto, esse non ritengono necessario presentare argomentazioni sulla compatibilità delle presunte misure di aiuto.
7. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(75)
L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE stabilisce che «[…] sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(76)
Sulla base di tale articolo, le norme in materia di aiuti di Stato si applicano soltanto qualora il beneficiario della misura sia «un'impresa». La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea («CGUE») definisce un'impresa ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato qualsiasi entità che esercita un'attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento (37). La classificazione di una particolare entità come impresa dipende quindi interamente dalla natura economica o non economica delle sue attività.
(77)
Come spiegato nella decisione di avvio del procedimento, per stabilire se le misure concesse a favore di SZP/VZP costituiscano un aiuto di Stato occorre considerare quindi in primo luogo se e in quale misura SZP/VZP, quando operano nell'ambito del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria, agiscono come imprese in quanto si potrebbe ritenere che esercitino un'attività economica ai sensi della giurisprudenza.
(78)
Secondo la CGUE, costituisce un'attività economica qualsiasi attività che consista nell'offrire beni e/o servizi su un determinato mercato (38). In questo contesto, la questione dell'esistenza di un mercato per determinati servizi può dipendere dal modo specifico in cui tali servizi sono organizzati e svolti nello Stato membro interessato (39). Le norme in materia di aiuti di Stato si applicano solo se una determinata attività è svolta in un contesto di mercato. La natura economica dello stesso tipo di servizi può quindi differire da uno Stato membro all'altro. Inoltre, per scelta politica o a causa degli sviluppi economici, la classificazione di un determinato servizio può modificarsi nel tempo: quella che oggi non è una attività di mercato può diventarlo in futuro, e viceversa (40).
(79)
In relazione alla fornitura di assistenza sanitaria, il fatto di considerare i regimi di assistenza sanitaria come regimi che implicano un'attività economica dipende da specificità economiche e politiche e dal modo particolare in cui tali regimi sono istituiti e strutturati nello Stato membro interessato. In sostanza, la giurisprudenza della CGUE distingue tra regimi basati sul principio di solidarietà e regimi economici (41).
(80)
La giurisprudenza della CGUE utilizza una serie di criteri per determinare se un regime di sicurezza sociale si basa sul principio di solidarietà e non implica pertanto un'attività economica. A tal fine, vengono presi in considerazione una serie di fattori: (i) la natura obbligatoria dell'iscrizione al regime (42); (ii) il fine esclusivamente sociale perseguito dal regime (43); (iii) il fine non di lucro del regime (44); (iv) l'autonomia delle prestazioni dall'importo dei contributi versati (45); (v) la non necessaria proporzionalità tra l'importo delle prestazioni versate e i redditi dell'assicurato (46); (vi) il controllo dello Stato sul regime (47).
(81)
Al contrario dei sistemi basati sulla solidarietà, i regimi a carattere economico sono regolarmente caratterizzati da: (i) l'iscrizione facoltativa (48); (ii) il principio di capitalizzazione (le prestazioni cui si ha diritto dipendono dall'ammontare dei contributi versati e dai risultati finanziari del regime) (49); (iii) il fine di lucro (50); (iv) la fornitura di prestazioni complementari rispetto a quanto previsto da un regime di base (51).
(82)
Alcuni regimi combinano elementi di entrambe le categorie (regimi basati sulla solidarietà e regimi economici) (52), per cui, per stabilire se un particolare regime è di natura economica o non economica, la Commissione deve verificare la presenza e ponderare la rispettiva importanza di ciascuno dei vari elementi menzionati nei due punti precedenti per quanto riguarda il regime in esame (53).
(83)
In definitiva, per determinare se la fornitura di servizi di assicurazione sanitaria obbligatoria nella Repubblica slovacca costituisca un'attività economica o non economica occorre quindi effettuare un'analisi approfondita del modo specifico in cui tale attività è organizzata e svolta nello Stato membro in questione e il risultato dell'analisi riguarda in modo specifico il sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria di detto Stato membro. Alla luce di queste osservazioni generali, la Commissione valuterà se le misure contestate che sarebbero state concesse a SZP/VZP costituiscano misure di aiuto di Stato concesse a «un'impresa» ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(84)
Alcuni indicatori lasciano intendere che il sistema slovacco di assicurazione sanitaria sia di natura non economica, in particolare per quanto riguarda le sue caratteristiche e i suoi obiettivi sociali, che sono predominanti nel funzionamento del sistema, e che il sistema sia intrinsecamente basato sul principio di solidarietà.
(85)
In primo luogo, la partecipazione al programma di assicurazione sanitaria pubblica è obbligatoria per legge per la maggior parte dei cittadini della Repubblica slovacca e i servizi medici rientranti nell'ambito dell'assicurazione sanitaria obbligatoria sono forniti a prescindere dai contributi versati dalla persona assicurata. Una persona assicurata è libera di scegliere qualsiasi compagnia di assicurazione sanitaria e, in base all'obbligo di adesione aperta, la compagnia di assicurazione sanitaria scelta non può rifiutare a tale persona l'assicurazione per motivi di età, stato di salute o rischi di malattia (54).
(86)
In secondo luogo, l'assicurazione sanitaria obbligatoria slovacca è basata sui contributi fissati dalla legge in misura proporzionale al reddito dell'assicurato, anziché essere basata sul rischio assicurato (età, stato di salute, rischi di malattia della persona assicurata). Inoltre, non esiste un legame diretto tra l'importo dei contributi versati da una singola persona al regime e il valore delle prestazioni ricevute da tale persona dal regime. Pertanto, le compagnie di assicurazione non hanno alcuna possibilità di influire sull'importo dei contributi o sul livello minimo di copertura cui le persone assicurate hanno diritto in quanto sono tutti elementi fissati dalla legislazione nazionale.
(87)
In terzo luogo, la legge garantisce a tutti gli assicurati di ricevere lo stesso livello di base di prestazioni, che in effetti è molto elevato poiché comprende quasi tutte le procedure sanitarie previste nella Repubblica slovacca, nel senso che l'assistenza sanitaria fornita tramite il regime di assicurazione sanitaria obbligatoria è praticamente completa (55). Il sistema slovacco di equalizzazione del rischio garantisce la condivisione dei rischi assicurativi e quindi rafforza ulteriormente la solidarietà. Inoltre, il sistema slovacco impone il principio di tariffazione comune, ossia le compagnie di assicurazione non possono differenziare i premi in base al rischio assicurativo, sebbene il sistema di equalizzazione del rischio compensi parzialmente le compagnie di assicurazione che hanno un profilo demografico più rischioso nel loro portafoglio ridistribuendo le risorse finanziarie dalle compagnie di assicurazione che pagano prestazioni in misura inferiore alla media a quelle che pagano prestazioni in misura superiore alla media alle rispettive persone assicurate (56).
(88)
Infine, oltre a tutte le caratteristiche sociali e solidali summenzionate, la Commissione rammenta che l'assicurazione sanitaria obbligatoria slovacca è organizzata ed erogata nell'ambito di un solido quadro normativo: lo status, i diritti e gli obblighi di tutte le compagnie di assicurazione sanitaria sono stabiliti da leggi che prevedono precise condizioni e un rigoroso controllo da parte dello Stato sul funzionamento delle compagnie di assicurazione (57).
(89)
Sulla base di tali caratteristiche, la Commissione conclude che il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria non è di natura economica e quindi non si può ritenere che SZP/VZP rispondano alla definizione di «impresa» ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato (58).
(90)
La Commissione riconosce che alcune caratteristiche del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria potrebbero indicare la natura economica delle attività svolte nell'ambito di tale sistema: (i) la presenza di vari operatori assicurativi (pubblici e privati) nel settore slovacco dell'assicurazione sanitaria obbligatoria, (ii) un certo grado di concorrenza tra detti operatori assicurativi, che esercitano (iii) un'attività avente scopo di lucro e (iv) il fatto che l'attività sia stata considerata aperta alla concorrenza dalla Corte costituzionale slovacca. La Commissione è tuttavia del parere che la presenza di detti elementi non metta in discussione la sua conclusione che l'assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia sia un'attività non economica.
(91)
In primo luogo, la Commissione osserva che il fatto che vi siano vari operatori (pubblici e privati) attivi nel settore dell'assicurazione sanitaria obbligatoria di per sé non conferisce una natura economica alle loro attività in un sistema in cui, come spiegato nei punti da 85 a 87, le caratteristiche e gli obiettivi sociali del sistema sono predominanti, il principio di solidarietà è fondamentale per il funzionamento di tale sistema e il controllo dello Stato è rigoroso. Tale interpretazione attribuirebbe un'importanza maggiore a misure organizzative scelte da uno Stato membro per il funzionamento di una parte del proprio regime di previdenza sociale rispetto al principio su cui si basa il regime in questione (59).
(92)
In secondo luogo, dalla giurisprudenza della CGUE si desume che anche l'esistenza di uno spazio di concorrenza nel sistema di assicurazione sanitaria e il fatto che esista una concorrenza effettiva, anche se voluti dal legislatore e confermati dall'autorità giudiziaria, non necessariamente conferiscono una natura economica all'attività in questione. La CGUE ha chiarito che per appurare la natura economica o non economica delle attività svolte in un regime legale di assicurazione sanitaria che, come il regime slovacco, offre un certo margine di concorrenza, sono decisivi la natura e il grado di tale concorrenza, le circostanze in cui si svolge e la presenza e l'importanza degli altri fattori pertinenti (60). Nel caso in esame, il tipo di concorrenza più interessante per i consumatori, ossia la concorrenza sui prezzi in relazione al livello dei contributi, è escluso in quanto le compagnie di assicurazione sanitaria slovacche non possono modificare il livello dei contributi degli assicurati che è fissato dalla legge. Inoltre, le possibilità di una concorrenza sulla qualità sono molto limitate poiché il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria prevede una serie molto ampia di prestazioni legali che sono uguali per tutte le persone assicurate, lasciando quindi alle compagnie di assicurazione scarse possibilità di competere per i clienti sulla base dell'offerta di prestazioni supplementari (gratuite). Pertanto, le compagnie di assicurazione sanitaria non possono in alcun modo influire su tali prestazioni legali e sono quindi in concorrenza tra loro per quanto riguarda la concessione delle prestazioni legali obbligatorie in materia di assistenza sanitaria che costituisce la loro funzione essenziale.
(93)
In terzo luogo, la Commissione ritiene che la natura non economica dell'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria non sia modificata dal fatto che le compagnie di assicurazione sanitaria entrino in concorrenza tra loro riguardo alla qualità e all'efficacia delle prestazioni con l'acquisto di servizi sanitari e servizi correlati di buona qualità da fornitori a prezzi concorrenziali. In questo modo, le compagnie di assicurazione, attraverso un'attività separabile dai loro contratti con le persone assicurate nell'ambito dell'assicurazione sanitaria obbligatoria, acquisiscono le prestazioni o i beni necessari per adempiere il loro ruolo in tale sistema. Dalla giurisprudenza della CGUE si desume che se il sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria ha, a motivo delle sue caratteristiche intrinseche, una natura non economica, anche l'attività di acquisizione delle prestazioni o dei beni necessari per il funzionamento di tale sistema è di natura non economica (61).
(94)
In quarto luogo, il fatto che la normativa che disciplina l'assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia consenta alle compagnie di assicurazione sanitaria di realizzare utili e di distribuirne una parte ai loro azionisti non cambia la natura non economica delle loro attività poiché queste sono esercitate in un sistema con una forte presenza di tutte le caratteristiche summenzionate che dimostrano la natura non economica di tali attività. Il mero fatto che le compagnie di assicurazione sanitaria possano realizzare utili e distribuirne una parte non può di per sé confutare la predominanza delle caratteristiche e degli obiettivi sociali del sistema, il ruolo centrale del principio di solidarietà in tale sistema e l'elevato livello di regolamentazione e di controllo rigoroso da parte dello Stato cui il funzionamento del sistema è sottoposto. Riguardo alla regolamentazione da parte dello Stato, la Commissione rammenta che la possibilità di realizzare utili e di utilizzarli e distribuirli è disciplinata e limitata dagli obblighi giuridici imposti dallo Stato alle compagnie di assicurazione slovacche allo scopo di garantire la sostenibilità e la continuità dell'assicurazione sanitaria obbligatoria con tutti i suoi obiettivi sociali e solidali predominanti (62). La libertà di realizzare utili e di utilizzarli e distribuirli è pertanto considerevolmente più limitata nel settore slovacco dell'assicurazione sanitaria obbligatoria rispetto ai normali settori commerciali ed è subordinata al conseguimento di obiettivi sociali e solidali.
(95)
Pertanto, date la natura limitata della concorrenza introdotta nel sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria (ossia solo una concorrenza limitata sulla qualità e nessuna concorrenza sui prezzi) e le limitazioni del modo in cui è possibile realizzare utili e utilizzarli, gli elementi di concorrenza e orientamento al profitto presenti nel sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria non mettono in discussione le caratteristiche sociali, solidali e normative predominanti che dimostrano la natura economica delle attività svolte dalle compagnie di assicurazione sanitaria in tale sistema. Anzi, gli elementi di concorrenza e di orientamento al profitto presenti nel sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria dovrebbero essere considerati elementi che perseguono l'obiettivo principale di incoraggiare le compagnie di assicurazione a operare in conformità dei principi di sana gestione, ai fini del corretto funzionamento di tale sistema, contribuendo quindi a garantire il conseguimento degli obiettivi sociali e solidali del sistema in esame (63).
(96)
Infine, la Commissione ritiene che il fatto che la Corte costituzionale slovacca (nel valutare una possibile violazione del diritto di esercitare un'attività imprenditoriale sancito dalla costituzione slovacca) abbia ritenuto che il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria si «inserisse nell'ambito della concorrenza» non significa che il sistema comporti attività di natura economica ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato. In effetti, in tale caso la Corte costituzionale slovacca è stata chiamata a esaminare se il divieto di distribuire gli utili imposto per legge nel 2007 alle compagnie di assicurazione sanitaria fosse compatibile con la costituzione slovacca (violazione del diritto di proprietà, tutela della proprietà e diritto di esercitare un'attività imprenditoriale) e con gli articoli 18, 49, 54 e 63 del trattato. La Corte costituzionale slovacca ha deciso che il divieto violava la costituzione slovacca e che quindi non vi era alcun motivo per prendere in considerazione gli elementi sostanziali delle norme dell'UE sul mercato interno o per statuire in merito alla loro violazione.
(97)
In questo contesto, tenendo conto delle particolarità del caso in esame e della presenza e dell'importanza degli indicatori pertinenti, l'attività di assicurazione sanitaria obbligatoria organizzata e svolta in Slovacchia non può essere considerata un'attività di natura economica.
(98)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che SZP/VZP, in quanto beneficiari delle misure contestate, non possono essere considerate come imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e quindi tali misure non comportano un aiuto di Stato ai sensi di detto articolo.
(99)
Pertanto, non è necessario esaminare le altre condizioni relative all'esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE né è necessario valutare la compatibilità delle misure contestate.
8. CONCLUSIONE
(100)
Alla luce delle precedenti considerazioni, la Commissione conclude che le misure contestate non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le seguenti misure cui la Repubblica slovacca ha dato esecuzione a favore di Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s (SZP) e/o Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s (VZP) non costituiscono un aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato:
a)
l'aumento di capitale di SZP per un importo di 450 milioni di SKK effettuato tra il 28 novembre 2005 e il 18 gennaio 2006;
b)
l'estinzione dei debiti di SZP tramite la società Veritel' dal 2003 al 2006;
c)
la sovvenzione concessa a SZP dal ministero della Salute nel 2006;
d)
l'aumento di capitale di VZP di 65,1 milioni di EUR effettuato il 1o gennaio 2010;
e)
il sistema di equalizzazione del rischio istituito dalla parte 3 della legge n. 580/2004;
f)
il trasferimento dei portafogli di compagnie di assicurazione sanitaria liquidate, in particolare della compagnia Družstevná zdravotná poisťovňa a VZP e della compagnia Európská zdravotná poisťovňa a SZP.
Articolo 2
La Repubblica slovacca è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 15 ottobre 2014