KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 3. juli 2014
om statsstøtte SA.33927 (12/C) (ex 11/NN)
ydet af Belgien - Garantiordning til beskyttelse af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer
(meddelt under nummer C(2014) 1021)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2014/686/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 7. november 2011 anmeldte Belgien en garantiordning (»garantiordningen for kooperativer« eller »foranstaltningen«), som beskytter individuelle andelshaveres indskud i godkendte finansielle kooperativer, dvs. som er underlagt tilsyn af den belgiske centralbank (»BNB«), eller som har investeret mindst halvdelen af deres aktiver i en institution, som er underlagt et sådant tilsyn (»finansielle kooperativer«).
(2)
Ved brev af 6. december 2011 meddelte Kommissionen Belgien, at foranstaltningen muligvis udgjorde ulovlig statsstøtte (2) og opfordrede Belgien til at afholde sig fra yderligere skridt til gennemførelse af foranstaltningen. Kommissionen opfordrede Belgien til at fremsætte bemærkninger til dens foreløbige konklusioner, hvilket Belgien gjorde ved brev af 22. december 2011.
(3)
Ved afgørelse den 3. april 2012 (»åbningsafgørelsen«) meddelte Kommissionen Belgien, at den havde indledt proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»traktaten«) i forbindelse med foranstaltningen, og opfordrede i henhold til artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (3), Belgien til at suspendere foranstaltningen, indtil Kommissionen havde truffet afgørelse om dens forenelighed med det indre marked. Kommissionen anmodede Belgien om øjeblikkeligt at stoppe enhver handling med henblik på at gennemføre garantiordningen for kooperativer og at afholde sig fra at foretage udbetalinger under foranstaltningen. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren, hvorved Kommissionen også opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4).
(4)
Ved breve af 24. april 2012 og 31. maj 2012 anmodede Belgien om en forlængelse af fristen til at reagere på åbningsafgørelsen, hvilket Kommissionen ikke gjorde indsigelse imod. Ved brev af 18. juni 2012 indsendte Belgien sine bemærkninger til åbningsafgørelsen, som bl.a. omfattede en skrivelse fra BNB's direktør til den belgiske finansminister dateret den 7. oktober 2011.
(5)
Den 17. august 2012 sendte Arco-koncernen (»ARCO«) (5) sine bemærkninger til åbningsafgørelsen. Den 29. august 2012 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Belgien, som fik mulighed for at reagere på dem. Den 16. oktober 2012 meddelte Belgien imidlertid, at man ikke ville udnytte denne mulighed.
(6)
Kommissionen anmodede navnlig den 17. september 2012 og den 24. juli 2013 om yderligere oplysninger vedrørende foranstaltningen, som Belgien besvarede henholdsvis den 5. december 2012 og den 20. september 2013.
2. BAGGRUND
2.1. Den anmeldte foranstaltnings tilblivelse
(7)
Indførelsen af garantiordningen for kooperativer var forbundet med redningsforanstaltninger i en anden sag om statsstøtte.
(8)
Den 30. september 2008 annoncerede Dexia en kapitalforøgelse på 6,4 mia. EUR, som blev indskudt af dens daværende aktionærer (heriblandt ARCO) og af de belgiske, franske og luxembourgske myndigheder. Didier Reynders, som var finansminister på tidspunktet for tildelingen af statsstøtte til Dexia i 2008, forklarede den særlige kommission, der var nedsat af det belgiske parlament til at undersøge omstændighederne omkring afviklingen af Dexia, at der allerede i september/oktober 2008 var truffet en politisk beslutning om at indføre en garantiordning for kooperativer som følge af forespørgsler om at gribe ind til fordel for ARCO. Han forklarede, at regeringen for at få en aftale i stand om Dexia var nødt til på samme tid at træffe beslutning om både ARCO og Ethias. (6) Det fremgår også tydeligt af den daværende finansministers udtalelser, at aftalen fra 2008 blev indgået for at sikre, at ARCO deltog i redningen af Dexia (7).
i) Pressemeddelelser
(9)
Den 10. oktober 2008 offentliggjorde den belgiske regering i en pressemeddelelse fra finansministeriet, at den havde besluttet at:
-
udvide den eksisterende indskudsgarantiordning for kreditinstitutters dækning fra 20 000 EUR til 100 000 EUR
-
indføre en tilsvarende ordning for andre finansielle produkter (især »branche 21«-livsforsikringsprodukter (8) og andele i finansielle kooperativer). (9)
(10)
Den 21. januar 2009 bekræftede premierministeren og finansministeren i en fælles pressemeddelelse den tidligere regerings (10) tilsagn om at indføre en garantiordning for kooperativer. (11) Samme dag offentliggjorde ARCO regeringens pressemeddelelse på sit websted. I modsætning hertil tog andre finansielle kooperativer afstand fra analogien mellem indskud og andele i finansielle kooperativer, som ligger til grund for garantiordningen for kooperativer (12).
ii) Lovgivningsprocessen
(11)
Den 15. oktober 2008 vedtog det belgiske parlament en lov (13), der tillader den belgiske regering at træffe foranstaltninger til at styrke den finansielle stabilitet. Den 14. november 2008 (14) vedtog Belgien et kongeligt dekret om at hæve det beløb, der dækkes under indskudsgarantiordningen for kreditinstitutter, til 100 000 EUR, som også indførte en lignende garantiordning for »branche 21«-livsforsikringsprodukter. Det belgiske råd for finansiel stabilitet havde tidligere, den 29. oktober 2008, udtalt sig positivt om udkastet til det kongelige dekret (15).
(12)
Den 14. april 2009 (16) ændrede Belgien loven af 15. oktober 2008 og gav med kongeligt dekret regeringen ret til at indføre en garantiordning for individuelle andelshaveres indskudte kapital i finansielle kooperativer. Belgien ændrede det kongelige dekret af 14. november 2008 ved kongeligt dekret af 10. oktober 2011 (17). Det kongelige dekret af 10. oktober 2011 indeholder yderligere detaljer garantiordningen for kooperativer.
(13)
Den 7. oktober 2011 sendte direktøren for BNB en skrivelse til den daværende finansminister, hvor han tilkendegav sin holdning til (udkastet til) det kongelige dekret af 10. oktober 2011, et rent proceduremæssigt skridt i henhold til BNB's vedtægter (18). Direktøren bemærkede, at regeringen lovmæssigt kan vedtage et royalt dekret om en garantiordning for kooperativer i tilfælde af en pludselig krise på de finansielle markeder eller i tilfælde af en alvorlig trussel om systemisk krise. Direktøren konkluderede, at disse forhold gjorde sig gældende, og at en garantiordning for kooperativer ville bidrage til at begrænse konsekvenserne af en sådan krise. (19) Samtidig afholdt direktøren sig udtrykkeligt fra at tage stilling til, om de individuelle kapitalejeres andele i finansielle kooperativer faktisk kan betragtes som indskud (20). Han anfører også, at foranstaltningen kunne være uforenelig med reglerne om statsstøtte (21), og udtrykker betænkeligheder ved garantiordningens ikke-obligatoriske karakter, der kunne føre til problemer vedrørende diskrimination (22).
(14)
Den 13. oktober 2011 ansøgte de tre kooperativselskaber i ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR og ARCOPLUS) om at deltage i garantiordningen for kooperativer. Den belgiske regering godkendte ansøgningen ved kongeligt dekret af 7. november 2011. (23) Ifølge ansøgningen betalte ARCO gebyrer på i alt 2,05 mio. EUR. (24)
(15)
Den 8. december 2011 godkendte ARCOFIN's, ARCOPAR's og ARCOPLUS' generalforsamlinger direktionernes forslag om at træde i likvidation.
2.2. Direktiv 94/19/EF om indskudsgarantiordninger
(16)
I henhold til artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/19/EF (25) sikrer hver medlemsstat:
»at der på dens område indføres en eller flere indskudsgarantiordninger, som bliver officielt anerkendt. Undtagen under [visse] omstændigheder …, må intet kreditinstitut (26), der har fået tilladelse i den pågældende medlemsstat …, tage imod indskud (27), medmindre det er medlem af en sådan ordning.«
(17)
I 1998 omsatte Belgien direktivet om indskudsgarantiordninger til national ret og indførte en indskudsgarantiordning, der dækker en indskyders samlede indskud i tilfælde af indisponibilitet. Den belgiske indskudsgarantiordning blev overdraget til en indskudsgarantifond. Ved kongeligt dekret af 14. november 2008 oprettede Belgien efterfølgende en »særlig indskudsbeskyttelsesfond«, som dækker Belgiens senere initiativer (28).
(18)
I sin oprindelige form fastsætter artikel 7 i direktiv 94/19/EF, at en indskyders samlede indskud var dækket op til 20 000 EUR. På sit møde den 7. oktober 2008 besluttede Rådet for Økonomi og Finans (Økofin) at øge indskudsdækningen. I henhold til rådets pressemeddelelse vedtog man, at
»alle medlemsstater, foreløbig for en periode på mindst et år, skulle stille en indskudsgaranti til privatpersoner for et beløb på mindst 50 000 EUR, idet det blev taget til efterretning, at mange medlemsstater havde besluttet at øge dette beløb til 100 000 EUR. De bifaldt, at Kommissionen agtede hurtigt at fremsætte et passende forslag til fremme af konvergensen mellem indskudsgarantiordninger« (29).
(19)
Med hensyn til dækning beskytter indskudsgarantiordningen i henhold til artikel 2 i direktiv 94/19/EF ikke kreditinstitutters kapitalinstrumenter. (30)
(20)
Med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/14/EF (31) blev dækningsniveauet for indskudsgarantiordninger forøget (først til mindst 50 000 EUR og derefter fra den 31. december 2010 i princippet til mindst og højst 100 000 EUR).
(21)
Ifølge Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/9/EF (32) skal investorer kompenseres i de tilfælde, hvor et investeringsfirma ikke er i stand til at tilbagelevere aktiver, der tilhører en investor. En sådan kompensation kan for eksempel kræves, hvor der forekommer svig eller forsømmelighed i et firma, eller hvor der forekommer fejl eller problemer i firmaets system. Investorgarantiordningerne dækker imidlertid ikke investeringsrisici (for eksempel hvis en investor har købt aktier, som efterfølgende falder i værdi).
2.3. Den belgiske lovramme for kooperativer
(22)
Den belgiske selskabslov (33), særlig artikel 350 til 436, fastsætter i detaljer den lovmæssige ramme for kooperativer. Den fastsætter, at et kooperativ i sine vedtægter skal vælge mellem at være et »selskab med begrænset ansvar« (dvs. at andelshavernes tab ikke er større end deres kapitalinvestering) eller et »selskab med personlig hæftelse« (dvs. at andelshaverne hæfter personligt for selskabets gæld, og de kan derfor tabe mere end deres kapitalinvestering).
(23)
Den belgiske selskabslov, særlig artikel 362, 364, 366, 367 og 374, tillader visse begrænsninger af omsætteligheden af andele i kooperativer. En andel kan sælges til andre andelshavere i kooperativet, men vedtægterne kan indeholde betingelser for en sådan overdragelse. Overdragelser til tredjeparter kan kun finde sted på særlige betingelser og til personer, som er defineret i selskabslovens artikel 366.
(24)
Den belgiske selskabslov (artikel 367) bestemmer også, at andelshavere i kooperativer kun må træde ud af selskabet i løbet af de første seks måneder af regnskabsåret. I tilfælde af, at en andelshaver træder ud af selskabet, har denne i henhold til selskabslovens artikel 374 ret til den andelsværdi, der fremgår af selskabets årsregnskab for det pågældende år.
(25)
Mens den belgiske selskabslov opstiller de generelle rammer for kooperativer, definerer det kongelige dekret af 8. januar 1962 (34) kriterierne for »godkendte kooperativer« (35). Helt konkret kan et godkendt kooperativ ikke afvise nye andelshavere eller udelukke eksisterende andelshavere af spekulative grunde; andele i et kooperativ giver, uanset værdi, samme rettigheder; andelshavere i kooperativer har lige stemmeret på de årlige generalforsamlinger; på den årlige generalforsamling udpeges medlemmerne af direktionen og af bestyrelsen; driftsoverskuddet (når alle omkostninger er fratrukket) fordeles til andelshaverne på basis af deres transaktioner med kooperativet (pro rata), og udbyttet af kapitalandelen må ikke overstige en vis procentdel fastsat ved kongeligt dekret.
(26)
I henhold til artikel 21 i den belgiske skattelov er udbytte, der udbetales af godkendte kooperativer, afgiftsfritaget op til et vist beløb (36).
2.4. Beskrivelse af foranstaltningen
(27)
Garantiordningen for kooperativer dækker individuelle andelshaveres indskudte kapital (og ikke mulige kapitalgevinster) op til 100 000 EUR.
(28)
I modsætning til indskudsgarantiordningen for kreditinstitutter er medlemsskab af den garantiordningen for kooperativer frivilligt.
(29)
Hvis finansielle kooperativer ønsker at deltage i garantiordningen, skal de indsende en ansøgning til finansministeriet. Inden for en måned beslutter ministerrådet, om det ansøgende finansielle kooperativ kan deltage i den kooperative garantiordning eller ej, eventuelt under visse betingelser. Disse kan omfatte:
a)
forpligtelse til at forbeholde kommende offentlige emissioner til institutionelle andelshavere
b)
forpligtelse for alle institutionelle andelshavere til ikke at tilbagetrække aktiver eller midler indbetalt til kooperativet og ikke at trække sig ud som andelshaver, medmindre det sker ved overdragelse af andele og
c)
et loft på 4,5 % p.a. i udbytte til udbetaling til andelshaverne.
(30)
Når et finansielt kooperativ har ansøgt om dækning, kan det ikke forlade ordningen inden for et år. Efter den periode kan kooperativet bringe sin deltagelse til ophør inden for tre måneder. Det er ikke muligt at kræve medlemsbidraget tilbagebetalt i nogen som helst form. Hvis et kooperativ beslutter at forlade garantiordningen for kooperativer, skal det vente tre år, før det atter kan deltage.
(31)
Kun andele i kooperativer, som blev udstedt før ikrafttrædelsen af det kongelige dekret af 10. oktober 2011, dækkes af foranstaltningen.
(32)
Garantiordningen for kooperativer er kun tilgængelig for individuelle andelshavere og ikke for institutionelle andelshavere.
(33)
Den særlige beskyttelsesfond finansieres gennem:
i)
et årligt bidrag på 0,15 % af det beskyttede beløb (betales af alle deltagere) og
ii)
et engangsgebyr på 0,10 % af det beskyttede beløb (betales af kooperativerne).
(34)
Dertil kan finansielle kooperativer også blive pålagt at betale bidrag for kapitalgevinster på deres børsnoterede aktiebeholdninger til fonden. Dette bidrag kan nå op på 10 % af forskellen mellem aktierne salgspris (eller, hvis de ikke afhændes inden for en periode på tre år efter beskyttelsesordningens ophør, den gennemsnitlige lukkepris for den pågældende aktie inden for en periode på 30 dage inden de 3 år er gået) og referenceprisen fastsat af myndighederne på det tidspunkt, hvor et finansielt kooperativ slutter sig til garantiordningen for kooperativer.
(35)
Den særlige beskyttelsesfond påbegynder udbetalinger, hvis det finansielle kooperativ er konkurs, eller hvis tilsynsmyndigheden har meddelt fonden, at det finansielle kooperativ ikke længere kan tilbagebetale de af dets andelshavere, som ønsker at trække sig ud.
(36)
Hvis den særlige beskyttelsesfond ikke har tilstrækkelige midler til at træde til, vil »Caisse des Depôts et Consignations« (CDC), som er et offentligt organ uden juridisk status, yde forskud af de nødvendige midler. Afhængigt af, om det konkursramte selskab er en obligatorisk deltager eller et finansielt kooperativ, tilbagebetales dette forskud senere ved at:
-
afsætte 50 % af de årlige bidrag fra de obligatoriske deltagere
-
afsætte et særligt, årligt bidrag fra de finansielle kooperativer (hvis deltagelse er valgfri)
(37)
Hvis den særlige beskyttelsesfond griber ind, overtager den den individuelle andelshavers rettigheder og bliver ligestillet med de øvrige tilbageværende andelshavere. Dette adskiller sig fra indskudsgarantiordningen for kreditinstitutter, hvor fonden er ligestillet med de andre kreditorer i det pågældende selskab.
2.5. Beskrivelse af ARCO
(38)
Historisk set var ARCO aktionær i Artesia Banking Corporation NV (i det følgende »Artesia«), som selv ejede 100 % af BACOB Bank og 82 % af forsikringsselskabet DVV. Efter fusionen mellem Artesia og Dexia i 2001 blev ARCO hovedaktionær i Dexia med en beholdning på omkring 15 % (37).
(39)
ARCO er navnet på koncernen, der omfatter ARCOPAR, ARCOPLUS og ARCOFIN, som alle er godkendte kooperativer (38). ARCO har over 800 000 medlemmer, hvoraf 99 % er privatpersoner. De individuelle andelshaveres kapital i ARCOPAR, ARCOPLUS og ARCOFIN beløb sig til hhv. 1,3 mia. EUR, 46 mio. EUR og 140 mio. EUR.
(40)
ARCOPAR's, ARCOPLUS' og ARCOFIN's vedtægter fastsætter, at de tre enheder er selskaber med begrænset ansvar (39).
(41)
De tre enheders vedtægter indeholder bestemmelser vedrørende andelshavere, der ønsker at trække sig ud.
(42)
ARCOPAR's vedtægter bestemmer for eksempel, at kooperativet kan begrænse udtræk af indskud, hvis mere end 10 % af den samlede kapital i selskabet eller 10 % af andelshaverne risikerer at trække sig ud i samme regnskabsår (40). En andelshaver, der ønsker at trække sig ud af ARCOPAR, vil få sit indskud tilbage. Andelshavere med A-, B- eller C-andele i ARCOPAR (41) har også ret til en »bonusreserve« (42).
(43)
Artikel 35 i ARCOPAR's vedtægter beskriver, hvad ARCOPAR's andelshavere har ret til i tilfælde af selskabets afvikling. Hvis der er et overskud, når gælden og de sociale omkostninger er betalt, vil andelshaverne normalt få deres indskud tilbage (43).
(44)
Risiciene ved at investere i ARCO-andele blev for eksempel beskrevet i ARCOPAR-prospektet, som blev godkendt af de belgiske myndigheder i juni 2008 og offentliggjort i forbindelse med en transaktion på kapitalmarkederne, der fandt sted mellem den 7. juli 2008 og 30. september 2008. Prospektet gør det klart, at overskuddet i forbindelse med Dexia udgjorde over 69 % af ARCOPAR's nettooverskud i regnskabsårene 2005/06, 2006/07 og 2007/08. Prospektet henviste også til risikoen for store kapitaludstrømninger og understregede samtidig, at andelshaverne kunne tabe alt i tilfælde af afvikling. Samtidig fremgik det tydeligt af selskabets årsrapporter, at ARCO havde øget sin gældsætning for at finansiere sine investeringer (44).
2.6. Årsager til at indlede proceduren
(45)
I sin åbningsafgørelse var Kommissionens foreløbige konklusion, at den anmeldte foranstaltning opfyldte de fire (kumulative) kriterier for statsstøtte, og den stillede spørgsmålstegn ved, om foranstaltningen kunne erklæres forenelig med det indre marked.
(46)
Kommissionen mente, at foranstaltningen kan tilregnes den belgiske stat, da den var finansieret gennem en særlig beskyttelsesfond. Kommissionen noterede sig, at den belgiske lovgivning fastsatte det bidrag, som deltagerne skulle betale til den særlige beskyttelsesfond og ligeledes fastsatte, hvorledes disse midler skulle bruges. Ydermere bemærkede Kommissionen, at CDC ville yde forskud til den særlige beskyttelsesfond, hvis behovet skulle opstå. Kommissionen stillede spørgsmålstegn ved, hvordan CDC ville blive tilbagebetalt, da det var uklart, om de finansielle kooperativer ville have tilstrækkelige midler til rådighed. Kommissionen stillede også spørgsmålstegn ved, om den omstændighed, at deltagelsen er frivillig for finansielle kooperativer, ville forhindre en reel refinansiering af den særlige beskyttelsesfond.
(47)
Kommissionen konkluderede, at finansielle kooperativer kunne betragtes som virksomheder, og at foranstaltningen gav dem en selektiv fordel. Med hensyn til den selektive fordel forekommer garantiordningen for kooperativer at have hjulpet de finansielle kooperativer til at tiltrække ny kapital eller fastholde eksisterende kapital ved at overbevise de eksisterende andelshavere om ikke at trække sig ud af dem. En sådan beskyttelse var særlig gunstig i perioder med finansiel usikkerhed, såsom perioden mellem efteråret 2008 og datoen for vedtagelsen af det kongelige dekret, hvor finansielle kooperativer blev effektivt afskærmet mod risikoen for store udbetalinger som følge af tilbagetrækning af kapital.
(48)
Kommissionen konstaterede ligeledes, at beskyttelsen var langtrækkende, og at Belgien ikke tog hensyn til det finansielle kooperativs finansielle situation i sin tildeling af medlemskab af ordningen. I ARCO's tilfælde fik de finansielle kooperativer lov til at deltage i garantiordningen for kooperativer, selv om de allerede var insolvente og trådte i likvidation kort tid derefter.
(49)
Kommissionen fandt også, at foranstaltningen var konkurrenceforvridende, eftersom de finansielle kooperativer konkurrerer på det private marked for investeringsprodukter, hvor de havde en selektiv fordel, som de andre aktører på markedet med tilsvarende produkter ikke havde adgang til.
(50)
Kommissionen mente også, at garantiordningen for kooperativer kunne påvirke samhandelen i Unionen. Der er mange aktive internationale udbydere af investeringsprodukter det belgiske marked, som ikke kan opnå samme markedsandel, som et finansielt kooperativ er i stand til at fastholde takket være foranstaltningen.
(51)
Kommissionen stillede spørgsmål ved, om de finansielle kooperativer kunne betragtes som pengeinstitutter, og om dette havde betydning for anvendelsen af bankmeddelelsen fra 2008 (45). Kommissionen konkluderede, at eftersom de finansielle kooperativer ikke lader til at være pengeinstitutter som defineret i bankmeddelelsen fra 2008 skal støtten vurderes på basis af traktaten.
(52)
For at være forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), skal en foranstaltning være hensigtsmæssig, nødvendig og forholdsmæssig. Kommissionen betvivlede, at foranstaltningen opfyldte en eller flere af disse tre kumulative kriterier. Den betvivlede, om beskyttelsen af andelshavere i finansielle kooperativer var nødvendig for at undgå en alvorlig forstyrrelse af den belgiske økonomi. Med hensyn til mulige spillovereffekter noterede Kommissionen sig, at Belgien allerede havde iværksat adskillige foranstaltninger (f.eks. øge dækningen af indskudsgarantifonden til 100 000 EUR og statsstøtteforanstaltninger til adskillige banker i forskellige former (rekapitaliseringsforanstaltninger, likviditetsforanstaltninger, foranstaltninger i forhold til værdiforringede aktiver og ad hoc-foranstaltninger). Den mente derfor ikke, at det oven i alle disse foranstaltninger var nødvendigt at beskytte andelshavere i finansielle kooperativer.
(53)
Kommissionen stillede spørgsmål ved, om det var hensigtsmæssigt at beskytte andelshavere i finansielle kooperativer. I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at finansielle kooperativer ikke er pengeinstitutter, og at de på grund af deres størrelse ikke synes at være systemisk vigtige. Den opfordrede Belgien til at forklare, hvordan investeringstab, som også blev lidt af investorer i f.eks. investeringsforeninger, ville have medført alvorlige forstyrrelser i den belgiske økonomi.
(54)
Endelig stillede Kommissionen spørgsmål ved, om foranstaltningen var forholdsmæssig. For det første var det ifølge Kommissionen ikke klart, om de finansielle kooperativer ville betale et rimeligt vederlag for garantien. For det andet bemærkede Kommissionen, at det frivillige medlemskab af garantiordningen kombineret med Belgiens manglende kontrol af selskabernes levedygtighed ved tildeling af medlemsskab betød, at de finansielle kooperativer kun havde incitament til at deltage, når det var sikkert, at garantien ville blive stillet. Det kunne føre til situationer, hvor man ville kunne nyde godt af garantien uden i vid udstrækning at skulle betale for den. Sluttelig stillede Kommissionen også spørgsmål ved, om garantiordningen for kooperativer ikke i urimelig grad ville være konkurrenceforvridende, idet andelshavere i konkurrerende selskaber ikke ville være beskyttet, hvilket ville give de finansielle kooperativer lettere adgang til kapital og øge deres markedsandele på det private marked for investeringer.
3. DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN
3.1. ARCO's bemærkninger
(55)
Ifølge ARCO vedtog og annoncerede de belgiske myndigheder den 10. oktober 2008 indførelsen af en garantiordning for kooperativer som en del af en større pakke (øget indskudsgaranti for kreditinstitutter til 100 000 EUR, udvidet garantien »branche 21«-livsforsikringsprodukter og til individuelle andelshavere i finansielle kooperativer). ARCO har fremført, at beslutningen af 10. oktober 2008 blev gennemført for »branche 21«-produkter ved lov af 15. oktober 2008 og kongeligt dekret af 14. november 2008 og for andelsbeviser udstedt af finansielle kooperativer ved lov af 14. april 2009 og kongeligt dekret af 10. oktober 2011.
(56)
ARCO fremfører, at garantiordningen for kooperativer ikke udgør statsstøtte, da den ikke giver finansielle kooperativer nogen selektiv fordel. ARCO hævder også, at Kommissionen havde konkluderet, at en garantiordning for forsikringsselskabers »branche 21«-produkter ikke udgjorde statsstøtte, da den var åben for alle forsikringsselskaber, og derfor ikke var selektiv (46). Desuden anfører ARCO, at garantiordningen for kooperativer er åben på lige vilkår for alle finansielle kooperativer og derfor ikke selektiv.
(57)
På linje med Belgiens bemærkninger fremfører ARCO, at alle kendetegnene ved andele i finansielle kooperativer bekræfter, at de svarer til de samme kundebehov som indskud og betragtes som sådan af lovgiveren. ARCO understreger, at Belgien var bekymret for afsmittende virkninger. Hvis Belgien ikke havde indført garantiordningen for kooperativer, ville investorernes tillid være undergravet, hvilket kunne have medført et investorstormløb på alle opsparingsprodukter.
3.2. Belgiens bemærkninger
(58)
Belgien fremfører, at garantiordningen for kooperativer ikke opfylder alle de kumulative kriterier for statsstøtte i traktatens artikel 107, stk. 1, og at den derfor ikke udgør statsstøtte. Helt konkret anfører Belgien, at tre af kriterierne for statsstøtte ikke er opfyldt. For det første anfører Belgien, at foranstaltningen kun udgør støtte til privatpersoner og ikke til virksomheder. Dernæst fremfører man, at foranstaltningen ikke udgør en selektiv fordel for finansielle kooperativer, og endelig at foranstaltningen ikke er konkurrenceforvridende.
(59)
For så vidt angår påstanden om, at støtten ikke tilgodeser virksomheder, fremfører Belgien, at den almindelige indskudsgarantiordning for kreditinstitutter, herunder udvidelsen heraf (dvs. garantiordningen for kooperativer) blev vedtaget i medfør af og i overensstemmelse med Økofinrådets afgørelser, direktiv 94/19/EF som ændret og direktiv 97/9/EF.
(60)
Belgien forsvarer det synspunkt, at privatpersoners andele i finansielle kooperativer har samme kendetegn som indskud og erhverves på samme måde. Belgien fremhæver følgende kendetegn:
i)
De (private) støttemodtagere under garantiordningen for kooperativer fortjener den samme beskyttelse som indskyderne i andre enheder, der er aktive i samme sektor og underlagt den samme kontrol.
ii)
I skatteøjemed fritages både udbytte betalt af finansielle kooperativer og renter af indskud op til et fastsat beløb for kildeskat (47).
iii)
Finansielle kooperativers individuelle andelshavere kan kun tegne sig for et fast maksimumbeløb, jf. det finansielle kooperativs vedtægter.
iv)
Andelshavere i finansielle kooperativer må kun træde ud af selskabet i de første seks måneder i regnskabsåret, og ønsker en andelshaver at træde ud, har denne ikke ret til en pro rata-del af kooperativets kapitalgevinst. Ifølge Belgien afspejler andelenes værdi ikke de underliggende aktivers værdi, og derfor konkurrerer andelene ikke med investeringsprodukter i almindelighed, men kun med den underkategori af produkter, der allerede er omfattet af en statsgaranti (dvs. indskud og »branche 21«-livsforsikringsprodukter).
v)
Andele i finansielle kooperativer registreres, og muligheden for at overdrage dem er indskrænket ved lov (48). De kan ikke sælges frit for at opnå en kapitalgevinst. Andelshaverne i finansielle kooperativer har kun ret til et beskeden (skattefri) udbytte og en tilbagebetaling, når de træder ud af selskabet.
vi)
Andele i finansielle kooperativer kan ikke betragtes som en investering i et børsnoteret selskab eller enhed.
vii)
Andele i finansielle kooperativer kan ikke betragtes som en risikobetonet investering, da andelshaverne i finansielle kooperativer ikke er berettiget til at få udbetalt kapitalgevinster.
viii)
Garantiordningen for kooperativer beskytter kun fysiske personers andele (i modsætning til institutionelle andelshavere).
(61)
Hvad angår fraværet af en selektiv fordel, påpeger Belgien, at garantiordningen for kooperativer kun dækker andele i finansielle kooperativer udstedt før 10. oktober 2011. Belgien bemærker, at finansielle kooperativer efter den dato ikke længere vil kunne bruge garantiordningen for kooperativer til at træde ind på et marked. Den belgiske stat præciserer endvidere, at ARCO ikke havde udstedt nye andele siden september 2008.
(62)
Belgien benægter også, at garantiordningen for kooperativer skulle have hjulpet finansielle kooperativer med at fastholde eksisterende kapital. Til støtte herfor fremfører Belgien, at pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 blot var et foreslået politisk initiativ, som bl.a. nævnte finansielle kooperativer. Ifølge den belgiske stat var pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 ikke en detaljeret aftale, som var blevet offentliggjort samtidig med pressemeddelelser fra de finansielle kooperativer. I denne henseende sondrer Belgien mellem sin pressemeddelelse og pressemeddelelserne fra den britiske regering og Lloyds i Lloyds-sagen (49), som Kommissionen henviser til i åbningsafgørelsen. Den belgiske stat sluttede, at pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 ikke er en foranstaltning, der kunne give de finansielle kooperativer en selektiv fordel. For så vidt angår den efterfølgende pressemeddelelse af 21. januar 2009, anså Belgien det som værende normalt, at ARCO straks lagde regeringens pressemeddelelse ud på sit websted, da alle finansielle kooperativer (herunder ARCO) fulgte sagen nøje på daværende tidspunkt.
(63)
Belgien insisterer på, at Kommissionen bør følge den samme tilgang som over for Ethias og derfor konkludere, at garantiordningen for kooperativer ikke er selektiv. Belgien fremfører også, at de ægte kooperativers særlige status allerede var blevet anerkendt af Domstolen i Paint Graphos-sagen (50). Belgien fremhæver navnlig præmis 61 i Paint Graphos-dommen, hvoraf det tydeligt fremgår, at sådanne kooperativer, hvad angår deres særlige kendetegn, ikke kan anses for at befinde sig i en faktisk og retlig situation, som er sammenlignelig med den, som kommercielle selskaber befinder sig i.
(64)
Belgien indsendte også oplysninger om antallet af ARCO's andelshavere, der har forladt selskabet siden starten af krisen. I regnskabsårene op til den frivillige afvikling beløb antallet af ARCO-andelshavere, som bad om at få deres kapital tilbage, sig til 9 764 i 2007/08, 21 150 i 2008/09 og 23 762 i 2010/11.
(65)
Hvad angår foranstaltningens konkurrenceforvridende virkning, argumenterer Belgien, at Kommissionen i et rimeligt omfang burde have forklaret, hvilke finansielle produkter andele i finansielle kooperativer konkurrerer med, selv om de belgiske myndigheder erkender, at Kommissionen i forbindelse med en statsstøttesag ikke er forpligtet til at give sig i kast med en detaljeret markedsafgrænsning. Belgien anfører, at private andelshavere i finansielle kooperativer har haft fordel af samme beskyttelse som investorer i tilsvarende indskuds-/opsparingsprodukter.
(66)
Belgien forklarer også, at garantiordningen for kooperativer tjener det samme formål som direktiv 94/19/EF, dvs. at beskytte de private opspareres indskud, at bevare indskydernes tillid og at sikre større stabilitet på de finansielle markeder. Den belgiske stat mener, at andre medlemslandes indskudsgarantiordninger undertiden også dækker over ukonventionelle indskudsprodukter og argumenterede for, at Kommissionen bør tage hensyn til dette. (51)
(67)
Belgien insisterer også på, at hvis Kommissionen skulle komme til den konklusion, at garantiordningen for kooperativer udgør statsstøtte, så bør støtten anses som værende forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra b). Belgien anser det ikke som værende relevant, hvorvidt ARCO er et pengeinstitut efter bankmeddelelsen fra 2008. Ifølge den belgiske stat er det afgørende spørgsmål, som Kommissionen bør besvare, hvorvidt garantiordningen for kooperativer er en hensigtsmæssig og nødvendig løsning til at forebygge en alvorlig forstyrrelse af økonomien.
(68)
Belgien forsvarer det synspunkt, at foranstaltningen er nødvendig, at dens virkninger er begrænset til det nødvendige minimum, og at der findes byrdefordelingsmekanismer.
(69)
Først fremfører Belgien, at garantiordningen for kooperativer er hensigtsmæssig og nødvendig for at berolige indskyderne i Belgien.
(70)
Belgien medgav, at det var teoretisk muligt, at enheder, der har beskyttede indskud på deres balance, kunne drage indirekte fordel af sådanne beskyttelsesordninger, da de hjælper med at undgå et »investorstormløb«. Dog forklarer Belgien, at indskudsgarantiordninger er nødvendige for at undgå »investorstormløb« og en forstyrrelse af de finansielle markeder. Den belgiske stat påstår, at garantiordningen for kooperativer var nødvendig for at undgå et fald i offentlighedens tillid til det belgiske finansielle system. Eftersom andele i kooperativer grundlæggende har de samme kendetegn som opsparingsprodukter, og at mere end halvdelen af indestående midler i kooperativerne investeres i banker, bekræfter det deres lighed med indskud og deres betydning for det belgiske banksystem. En ukontrolleret misligholdelse fra de finansielle kooperativers side ville have skabt en sneboldeffekt for alle finansielle enheder og for den belgiske økonomi. Ikke at yde det samme beskyttelsesniveau for andele i finansielle kooperativer som for almindelige indskud ville have medført den samme risiko som ved ikke at beskytte indskud. Det ville i høj grad påvirke offentlighedens tillid til alle indskudsprodukter i Belgien og udgøre en systemisk risiko. Til støtte for sine påstande henviser den belgiske stat til det faktum, at antallet af andelshavere (fysiske personer) i finansielle kooperativer er højt i forhold til Belgiens samlede befolkning (52).
(71)
Den belgiske stat gør også kraftig indsigelse mod Kommissionens formuleringer i åbningsafgørelsen og i særdeleshed mod begreberne »kapitalinstrumenter« og »risikovillig kapital« i henholdsvis betragtning 62 og fodnote 35.
(72)
For at påvise nødvendigheden af garantiordningen for kooperativer har Belgien også indsendt skrivelser fra rådet for finansiel stabilitet og BNB's direktør til den daværende finansminister af henholdsvis 29. oktober 2008 (53) og 7. oktober 2011 (54).
(73)
Hvad angår foranstaltningens forenelighed, henviser Belgien til Kommissionens afgørelse vedrørende Ethias. Ifølge Belgien godkendte Kommissionen foranstaltningerne til fordel for Ethias, herunder udvidelsen af indskudsgarantiordningen til »branche 21«-produkter og anså dem for hensigtsmæssige og nødvendige for at forhindre en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi.
(74)
For det andet gentager den belgiske stat, at foranstaltningen er forholdsmæssig. De finansielle kooperativer deler blandt andet byrden gennem deres bidrag til den særlige beskyttelsesfond. Den belgiske stat anser vederlaget for garantien for at være rimelig og svare til bidragene for andre beskyttede institutioners garantiordninger. Belgien er uenig i, at garantiordningens frivillige karakter kunne gøre foranstaltningen uforholdsmæssig.
(75)
Den belgiske stat fremfører, at hvis Kommissionen når frem til den konklusion, at foranstaltningen udgør statsstøtte, så burde den også nå frem til, at foranstaltningen var forenelig med afviklingsstøtte. Den belgiske stat minder om, at det kongelige dekret af 7. november 2011 klart fastsætter, at enhver betaling fra den særlige beskyttelsesfond ved afvikling af ethvert relevant kooperativ først ville finde sted efter den endelige afgørelse om og godkendelse af afvikling.
(76)
Belgien forsvarer også det synspunkt, at da fysiske personer ikke er virksomheder, så omfatter Kommissionens påbud om indstilling af ordningen ikke betalinger til privatpersoner efter afviklingen af ARCO.
(77)
Belgien fremsatte yderligere bemærkninger til Kommissionen i et brev af 18. marts 2014, som var den oprindelige frist.
(78)
Belgien fremfører, at Kommissionen ikke kunne forbyde udbetalingen af garantier til individuelle andelshavere. Kommissionen kunne ikke forhindre Belgien i at suspendere nogen udbetalinger under garantiordningen for kooperativer og kunne heller ikke geninddrive udbetalingerne foretaget under ordningen til individuelle andelshavere.
(79)
Private andelshavere, der er fysiske personer, er ikke virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, og udbetalingen af garantien til individuelle andelshavere ville ikke have påvirket ARCO eller sandsynligheden for, at den belgiske stat fik tilbagebetalt støtten, som disse virksomheder har modtaget.
4. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
4.1. Støttemodtageren
(80)
Indledningsvis bemærker Kommissionen, at den i betragtning 18 i åbningsafgørelsen fandt, at garantiordningen for kooperativer udgjorde end fordel for de finansielle kooperativer. En grundig analyse af foranstaltningens kronologi og kendetegn afslørede dog, at ARCO var den eneste egentlige støttemodtager, hvilket bliver beskrevet i dette afsnit.
(81)
I nærværende sag bemærker Kommissionen, at der er en vigtig forskel mellem ARCO og de andre finansielle kooperativer, der potentielt var berettiget til at deltage i garantiordningen for kooperativer.
(82)
Det fremgår tydeligt af sagsfremstillingen (55), at garantiordningen for kooperativer fra starten var skræddersyet til ARCO, som løb ind i problemer pga. sine investeringer i Dexia. I sidste ende var ARCO det eneste finansielle kooperativ, der søgte om at deltage i foranstaltningen.
(83)
For så vidt angår andre finansielle kooperativer, konstaterer Kommissionen, at garantiordningen for kooperativer er en frivillig ordning, at det belgiske ministerråd kunne bestemme, om og under hvilke betingelser finansielle kooperativer, der søgte om deltagelse i garantiordningen for kooperativer, skulle optages, at ingen andre finansielle kooperativer søgte at blive optaget i garantiordningen, og at nogle af dem aktivt tog afstand fra den. Kommissionen konstaterer ligeledes, at ingen andre finansielle kooperativer havde problemer med deres investeringer i samme grad, som ARCO havde med Dexia.
(84)
Derfor finder Kommissionen, at den eneste reelle begunstigede af garantiordningen for kooperativer, som udøver en økonomisk aktivitet, er ARCO.
4.2. Bekendtgørelsen og indførelsen af foranstaltningen udgør én intervention
(85)
Kommissionen konstaterer, at foranstaltningen blev vedtaget og offentliggjort af regeringen den 10. oktober 2008 (56). Det er tydeligt, at den belgiske regering havde besluttet at lade ARCO drage fordel af en garantiordning for kooperativer, da foranstaltningen til fordel for Dexia blev udtænkt i 2008 (57). En anden pressemeddelelse af 21. januar 2009 beskrev foranstaltningen nærmere, og derefter begyndte regeringens tilsagn at blive omsat til lov.
(86)
Kommissionen hæfter sig ved de utvetydige formuleringer i pressemeddelelserne af 10. oktober 2008 og 21. januar 2009 (»décidé« - besluttet og »l'engagement« - tilsagn), hvilket skabte en legitim forventning om deres indfrielse.
(87)
Pressemeddelelserne blev også offentliggjort via de officielle kanaler: Pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 blev udsendt af finansministeriet, mens pressemeddelelsen af 10. januar 2009 blev udsendt på vegne af premierministeren og finansministeren. Pressemeddelelsens gentagne natur styrkede det underliggende budskab.
(88)
Kommissionen konstaterer, at det allerede ved offentliggørelsen af pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 fremgik tydeligt, at garantiordningen for kooperativer var tænkt som en udvidelse af indskudsgarantiordningen. Pressemeddelelsen af 21. januar 2009 indeholdt yderligere tekniske detaljer. Så snart den blev offentliggjort, lagde ARCO den på sit websted med det klare formål at berolige sine private andelshavere. Desuden hæfter Kommissionen sig ved foranstaltningens konsistens over tid, idet den ikke har ændret sig væsentligt fra den oprindelige meddelelse den 10. oktober 2008 til det endelige kongelige dekret.
(89)
I sin dom af 19. marts 2013 i forenede sager C-399/10 P og C-401/10 P (58) fandt Domstolen, at meddelelsen om en foranstaltning og dens effektive gennemførelse kan betragtes som én intervention, hvis dette er begrundet i kronologien, formålet hermed og virksomhedens situation på tidspunktet for interventionen. På lignende vis vedtog og offentliggjorte den belgiske stat en foranstaltning den 10. oktober 2008, der senere blev gennemført til samme formål, for så vidt angår den oprindeligt tiltænkte støttemodtager. Desuden har Kommissionen i sine afgørelser anset meddelelse og gennemførelse som én foranstaltning og mener, at der er blevet skabt en fordel fra meddelelsens offentliggørelse (59). Endelig kvalificerede den siddende finansminister i marts 2014 foranstaltningen som en forpligtelse indgået i 2008 (60).
(90)
På basis af betragtning 85 til 89 finder Kommissionen, at meddelelsen og gennemførelsen af garantiordningen for kooperativer skal betragtes som én foranstaltning.
4.3. Eksistensen af støtte
(91)
Ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er »[…] statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, [er] uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(92)
Både den belgiske stat og ARCO argumenterer for, at Kommissionen bør undersøge, hvorvidt ARCO modtog statsstøtte med udgangspunkt i en af Kommissionens andre afgørelser, nemlig den om Ethias (61). Dog er statsstøtte et objektivt begreb, der er defineret i traktaten. For at blive betragtet som statsstøtte skal en foranstaltning opfylde følgende fire (kumulative) kriterier: Foranstaltningen i) skal ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler; ii) skal give støttemodtagere en selektiv fordel; iii) skal (potentielt) være konkurrenceforvridende; og iv) skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(93)
Kommissionen skal vurdere foranstaltningen ud fra disse fire kriterier (betragtning 94 til 110).
Statsmidler
(94)
Kommissionen skal vurdere, hvorvidt garantiordningen for kooperativer finansieres gennem statsmidler og kan tilregnes staten.
(95)
Ifølge fast retspraksis (62) omfatter traktatens artikel 107, stk. 1, alle økonomiske midler, som offentlige myndigheder faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse til stadighed udgør en del af statens formue, forudsat at de til stadighed er under de offentlige myndigheders kontrol og således står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder.
(96)
Der er navnlig tale om statsstøtte, når midlerne stammer fra bidrag pålagt af national lovgivning, og når disse midler forvaltes og fordeles i overensstemmelse med denne lovgivnings bestemmelser, selv om de forvaltes af institutioner, der er adskilt fra staten. Den juridiske status af den enhed eller virksomhed, der yder den pågældende støtte, anses ikke som en afgørende faktor for anvendelsen af statsstøttereglerne.
(97)
Med hensyn til tilrettelæggelsen af garantiordningen for kooperativer konstaterer Kommissionen, at den belgiske lovgivning fastsætter de bidrag, som deltagerne skal betale, samt hvordan disse midler skal anvendes. Derfor betragtes bidragene til finansiering af den særlige beskyttelsesfond som statsmidler, også selv om de oprindeligt stammer fra private kilder.
(98)
Hvis det er nødvendigt, udbetaler CDC, et offentligt organ, desuden forskudsvis de udbetalinger, som den særlige beskyttelsesfond skal foretage. Under alle omstændigheder udgør dette aspekt af garantiordningen for kooperativer en tilstrækkelig konkret økonomisk risiko for at bebyrde medlemsstatens budget til, at det kan konkluderes, at der er tale om statsmidler efter traktatens artikel 107, stk. 1 (63).
(99)
Med hensyn til, hvorvidt foranstaltningen kan tilregnes den belgiske stat, er det tydeligt, at garantiordningen for kooperativer ikke kan betragtes som en gennemførelse af direktiv 94/19/EF. Ifølge direktivet er medlemsstaterne kun forpligtet til at indføre en indskudsgarantiordning for indlån i kreditinstitutter, og artikel 2 fastsætter udtrykkeligt, at alle de instrumenter, der falder ind under definitionen af kreditinstitutters egenkapital, udelukkes fra tilbagebetaling via indskudsgarantiordninger. Hvis en medlemsstat beslutter at oprette andre garantiordninger for finansielle produkter, følger en sådan beslutning ikke af EU-retten, men sker på medlemsstatens eget initiativ (64). Kommissionen konstaterer også, at Belgien henviser til investorgarantiordningen, men at sammenligningen er irrelevant, da investorgarantiordninger ikke er udformet til at dække investeringsrisiko. Som anført i betragtning 21 er investorgarantiordninger kun møntet på sager, hvor et investeringsfirma er ude af stand til at tilbagebetale aktiver, der tilhører en investor, eksempelvis pga. svindel eller pga. problemer med firmaets systemer.
Selektiv fordel
(100)
Kommissionen konkluderer, at garantiordningen for kooperativer har givet ARCO en fordel. Domstolen accepterer, at virksomheder kan få en fordel i form af forbedret adgang til kapital i de tilfælde, hvor en foranstaltning truffet af en medlemsstat til fordel for investorerne øger sidstnævntes vilje til at placere deres penge i nærmere bestemte investeringsmål (65). For så vidt angår denne foranstaltning, har den hjulpet medlemmerne af ARCO-koncernen med at opretholde deres eksisterende kapital ved at overbevise eksisterende andelshavere om, ikke at trække sig ud af de pågældende finansielle kooperativer (66), hvilket i særlig grad var vigtigt i forbindelse med den ustabile markedssituation, der karakteriserede perioden umiddelbart efter Lehman Brothers' konkurs. Den 21. januar 2009 offentliggjorde ARCO en pressemeddelelse fra den belgiske regering på sit websted for at berolige sine andelshavere, hvilket tydeligt viser, at det var en stor fordel for ARCO at være i stand til at berolige investorerne. Kommissionen konstaterer i den forbindelse, at ARCOPAR-prospektet, der blev udsendt i sommeren 2008 (67), henviste til risikoen for, at individuelle andelshavere ville træde ud af det finansielle kooperativ (68) (69).
(101)
Foranstaltningen er også klart selektiv. For det første gælder den kun for indehavere af andele i finansielle kooperativer og ikke for personer, der er indehavere af investeringsprodukter udstedt af konkurrerende virksomheder. Således kunne finansielle aktører, der udbyder konservative obligations- eller pengemarkedsforeninger eller kapital-garanterede investeringsforeninger, ikke tilbyde deres kunder en tilsvarende garanti. Belgien har gjort gældende, at de privatpersoners andele i finansielle kooperativer i det væsentlige svarer til indlån (70). En række af Belgiens argumenter, henviser imidlertid til kooperativer i almindelighed og ikke til finansielle kooperativer. Hertil kommer, at Belgiens beskrivelse af andele i finansielle kooperativer ikke indeholder henvisninger til relevante oplysninger, såsom risikoen ved at investere i disse instrumenter, (71), hvilket ikke kendetegner indskud.
(102)
Foranstaltningens selektive karakter ses også, når behandlingen af finansielle kooperativer sammenlignes med andre godkendte ikke-finansielle kooperativer. Belgien baserer sig på Paint Graphos-sagen i sin argumentation for særbehandlingen af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer. Paint Graphos-dommen var en præjudiciel afgørelse truffet på grundlag af en forelæggelseserkendelse fra en italiensk domstol, der ønskede at få fastlagt, om de skattefordele, som produktions- og arbejdskooperativer nød, kunne kvalificeres som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. I sin dom fastslog Domstolen, at skattefordelen skulle vurderes på baggrund af de fire kumulative kriterier for statsstøtte og gav mere detaljeret vejledning, navnlig hvordan man vurderer, om en sådan skattefordel udgør en selektiv fordel (72). Domstolen udtalte, at det måtte afgøres, i) om en skattefordel kunne begrundes med selve skattesystemets indre logik (73), ii) om der fandtes passende kontrol- og overvågningsprocedurer (74), og iii) om skattefordelen var forholdsmæssig og ikke gik ud over det nødvendige minimum (75).
(103)
Kommissionen mener ikke, at Belgien kan få medhold i sine argumenter, idet arten af den fordel, som foranstaltningen medfører, er kvalitativt forskellig fra den, som Domstolen behandlede i Paint Graphos-sagen. Den belgiske foranstaltning indebærer en positiv fordel og ikke en lempelse af en skattebyrde eller af en forpligtelse til at betale en afgift. Derfor kan den undersøgelse i tre trin, som Domstolen har indført til vurdering af, om en skattefordel eller -fritagelse udgør en selektiv fordel, ikke anvendes for denne foranstaltning.
(104)
Selv hvis Paint Graphos-undersøgelsen kunne anvendes på foranstaltningen, har den sådanne særlige karakteristika, at dens selektive karakter fortsat ville være til stede.
(105)
Kommissionen finder for det første, at Paint Graphos-sagen omfatter alle produktions- og arbejdskooperativer, og ikke blot en relativt lille delsektor såsom finansielle kooperativer. Hvis der, som Belgien hævder, bør gives en særlig behandling til »ægte« kooperativer, bør den pågældende særlige behandling finde anvendelse på alle godkendte kooperativer. Foranstaltningens begrænsede fokus alene på finansielle kooperativer er derfor i sig selv tilstrækkelig til at fastslå foranstaltningens selektive karakter.
(106)
Kommissionen konstaterer for det andet, at de finansielle kooperativer ifølge Belgien fra den 10. oktober 2008 fortjener yderligere privilegier. Kommissionen finder, at godkendte kooperativer forud for denne dato som følge af deres særlige status fik en form for gunstig behandling i form af en skattefritagelse (76). Kommissionen tager i denne afgørelse ikke stilling til, om den pågældende skattefordel er forholdsmæssig, men mener, at der ikke var nogen grund til pludselig den 10. oktober 2008 at indføre yderligere kompensation til eller beskyttelse af virksomheder, der har status som finansielle kooperativer.
(107)
Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at selv om den som foreslået af Belgien skulle foretage en Paint Graphos-undersøgelse, er der ingen begrundelse for at yde en garanti på 100 % til individuelle andelshavere i ARCO (dvs. del i) af Paint Graphos-undersøgelsen), hvis medlemmer var selskaber med begrænset ansvar. I betragtning af disse virksomheders karakter, som fastsat i Belgiens generelle selskabslov, burde de ARCO's individuelle andelshavere have været opmærksomme på, at de kunne miste hele deres kapital i tilfælde af afvikling (77). Desuden er beskyttelse af 100 % af al kapital, der er indskudt af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer, ikke en forholdsmæssig foranstaltning (del iii) af Paint Graphos-undersøgelsen), idet de pågældende andelshavere ville være afskærmet mod enhver risiko, hvilket ville skabe en urimelig fordel for de virksomheder, som de har andel i (78).
Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(108)
Garantiordningen for kooperativer giver finansielle kooperativer en fordel, som andre aktører, der tilbyder investeringsprodukter til private og andre ikke-finansielle, godkendte kooperativer, ikke får. Takket være foranstaltningen har ARCO været i stand til at bevare markedsandelen i en længere periode. ARCO oplevede ikke umiddelbart kapitaludstrømninger. Den skete først senere og på et lavere niveau, end det ville have været tilfældet uden foranstaltningen. De øvrige aktører, som skulle konkurrere på deres egne forudsætninger og ikke havde adgang til garantiordningen, havde derfor ikke gavn af den kapital, som ellers havde været tilgængelig til investering. Derfor fordrejer garantiordningen for kooperativer konkurrencevilkårene (79).
(109)
Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes som følge heraf, således at mulighederne for virksomheder i andre medlemsstater for (yderligere) at trænge ind på markedet reduceres (80). Da der er mange internationale udbydere af investeringsprodukter, som er aktive på det belgiske marked, har foranstaltningen helt afgjort en indvirkning på samhandelen i Unionen.
Konklusion
(110)
På grundlag af undersøgelsen i betragtning 91 til 109, konkluderer Kommissionen, at garantiordningen for kooperativer omfatter statsmidler, udgør en selektiv fordel for ARCO, fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen inden for Unionen og derfor opfylder alle kriterierne for statsstøtte. Alle disse elementer var til stede senest, da det kongelige dekret af 10. oktober 2011 blev vedtaget, men den fordel, som foranstaltningen skabte, eksisterede allerede fra tidspunktet for meddelelsen den 10. oktober 2008 om, at der ville blive indført en sådan foranstaltning. Støttens samlede økonomiske beløb skal tages i betragtning i forbindelse med undersøgelsen af støttens forenelighed og, om nødvendigt, tilbagesøgningen af den fra modtagerne.
4.4. Støttens forenelighed
(111)
Efter at have fastslået, at garantiordningen for kooperativer udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen fastslå, om støtten kan betragtes som forenelig med det indre marked.
(112)
Traktatens artikel 107, stk. 1, fastsætter, at alle former for statsstøtte er uforenelig med det indre marked og derfor forbudt, medmindre andet er fastsat i traktaten. Stk. 2 og 3 i traktatens artikel 107 definerer efterfølgende to kategorier af forenelig støtte.
(113)
Traktatens artikel 107, stk. 2, opregner kategorier af statsstøtte, som automatisk er fritaget fra forbuddet, men garantiordningen for kooperativer falder ikke ind under nogen af disse kategorier.
(114)
Traktatens artikel 107, stk. 3, omhandler flere former for støtte, der vil kunne betragtes som forenelige med det indre marked. Teoretisk set ville traktatens artikel 107, stk. 3, litra b) eller c), kunne finde anvendelse.
(115)
Med hensyn til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), forklarer Kommissionen i sine rammebestemmelser, hvordan fritagelsen anvendes for visse former for støtte. Kommissionen finder dog ikke, at foranstaltningen hører under nogen af de former for støtte, der er omfattet af nævnte rammebestemmelser. Desuden har hverken Belgien eller ARCO indsendt oplysninger om et formål af fælles interesse under henvisning til denne bestemmelse. Kommissionens skal derfor kun undersøge foranstaltningens forenelighed på basis af traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).
(116)
Hvad angår traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), konstaterer Kommissionen, at Belgien anfører, at hvis Kommissionen konkluderer, at garantiordning for kooperativer udgør statsstøtte, bør foranstaltningen vurderes i forhold til nævnte artikel. Denne bestemmelse giver mulighed for, at støtten kan erklæres forenelig med det indre marked, hvis støtten er nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi.
(117)
Traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), kræver imidlertid, at der anlægges en restriktiv fortolkning af, hvad der kan betragtes som en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi. Den pågældende forstyrrelse skal påvirke hele økonomien i en medlemsstat og ikke blot økonomien i en af dens regioner eller områder af dens territorium (81).
(118)
Da finanskrisen nåede sit første højdepunkt i efteråret 2008 besluttede Kommissionen i Bankmeddelelsen af 2008, at traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), kunne anvendes med henblik på at vurdere statsstøtteforanstaltninger, der var iværksat for at løse pengeinstitutternes problemer (82).
(119)
For de andre sektorer end den finansielle sektor udarbejdede Kommissionen på basis af traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), også nogle midlertidige EU-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (83). Disse rammebestemmelser finder imidlertid ikke anvendelse på foranstaltningen. De tager derimod sigte på realøkonomien ved at give medlemsstaterne mulighed for at træffe passende foranstaltninger for at forbedre adgangen til finansiering for virksomheder, der var villige til at investere under den finansielle krise i en periode, hvor bankfinansiering blev knap. ARCO's problemer er ikke relateret til mangel på bankfinansiering, men til aktiver (dvs. Dexia-aktier), hvis værdiansættelse måtte nedjusteres. Desuden er garantiordningen for kooperativer - som garanterer 100 % af et gældsinstrument - ikke omfattet af nogen af de støttekategorier, der omtales i rammebestemmelsernes afsnit 4.3.
(120)
Da de finansielle kooperativer ikke er pengeinstitutter som anført i Bankmeddelelsen af 2008 (84), skal støtten vurderes direkte i forhold til traktaten. For at være i overensstemmelse med de generelle kriterier for forenelighed i traktatens artikel 107, stk. 3, skal foranstaltningen opfylde følgende betingelser (85):
a) Hensigtsmæssighed : Støtten skal være målrettet for effektivt at opfylde målsætningen om at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien. Det ville ikke være tilfældet, hvis foranstaltningen ikke var egnet til at afhjælpe forstyrrelsen.
b) Nødvendighed : Støtteforanstaltningen skal i sin størrelse og form være nødvendig for at nå målet. Støttebeløbet skal således begrænses til det nødvendige minimum for at nå målet og antage den mest hensigtsmæssige form for at afhjælpe forstyrrelsen.
c) Forholdsmæssighed : Foranstaltningens positive virkninger skal være korrekt afvejet i forhold til konkurrencefordrejningerne, således at fordrejningerne kan begrænses til det nødvendige minimum i forhold til at nå foranstaltningens mål.
(121)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen er hensigtsmæssig, finder Kommissionen, at de finansielle kooperativers betydning for den bredere økonomi er fundamentalt forskellig fra de traditionelle bankers betydning, idet disse er udsat for investorstormløb. Hvis alle indehavere af bankindeståender skulle beslutte at hæve deres penge på samme tid, ville en bank være forpligtet til at afhænde alle sine illikvide aktiver over en kort periode (og således udløse et »brandudsalg«), hvilket ville få alvorlige følger for udlån til realøkonomien og måske også skabe en nedadgående spiral for aktivernes værdi. Finansielle kooperativer låner derimod ikke ud til realøkonomien. De har også en vedtægtsbestemt ret til at begrænse andelshavernes udtræk (86), således at ethvert ukontrolleret frasalg af aktiver i princippet kan undgås. Dette understreger en vigtig forskel mellem indskud og andele med hensyn til deres systemiske virkning.
(122)
Det er også klart, at andelshavere i finansielle kooperativer ud fra et juridisk synspunkt er kapitalejere i et selskab med begrænset ansvar. Som en konsekvens af denne status er de individuelle andelshavere i finansielle kooperativer retligt set udsat for muligheden for at miste hele eller en del af deres oprindelige kapitalindskud. I denne forbindelse konstaterer Kommissionen også, at BNB's direktør ikke bekræftede, at andele i finansielle kooperativer kunne sidestilles med indlån i et pengeinstitut (87).
(123)
Kommissionen konstaterer også, at individuelle andelshavere i finansielle kooperativer er anderledes stillet i den såkaldte »vandfaldsstruktur« (88) i tilfælde af afvikling eller konkurs i forhold til en indehaver af indskud i et pengeinstitut. Pengeinstitutter er regulerede enheder, for hvilke tilsynsmyndigheden sikrer, at der er en vis mængde kapital til rådighed. Denne kapital udgør en første stødpude i tilfælde af likvidation eller konkurs. Andelshavere i finansielle kooperativer nyder imidlertid ikke en sådan beskyttelse. I tilfælde af en likvidation eller konkurs er de de første, der bliver ramt.
(124)
På grundlag af argumenterne i betragtning 121 til 123 konkluderer Kommissionen, at garantiordningen for kooperativer slet og ret beskytter finansielle kooperativer og deres individuelle andelshavere mod konsekvenserne af deres tidligere investeringer. Det er imidlertid ikke en hensigtsmæssig foranstaltning for at undgå en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi.
(125)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen er nødvendig, minder Kommissionen om, at Belgien allerede havde truffet betydelige foranstaltninger for at forhindre en forstyrrelse i landets økonomi. Der var allerede indført andre foranstaltninger for at stabilisere det belgiske finansielle system og navnlig banker og andre finansielle institutioner, som de finansielle kooperativer investerede i. Den belgiske indskudsgarantiordning beskyttede indskud op til 100 000 EUR, og den belgiske stat hjalp Fortis, KBC, Dexia og Ethias med rekapitaliseringer, likviditetsindsprøjtninger, foranstaltninger vedrørende værdiforringede aktiver samt ad hoc-foranstaltninger. Kommissionen konkluderer, at det ikke var nødvendigt at beskytte individuelle andelshavere i finansielle kooperativer, som i sidste ende er selskaber med begrænset ansvar.
(126)
Med hensyn til skrivelsen fra BNB's direktør, som Belgien henviser til, konstaterer Kommissionen, at den er dateret i oktober 2011, dvs. længe efter den 10. oktober 2008, da foranstaltningen blev annonceret. Desuden siger brevets ordlyd ikke, at foranstaltningen var nødvendig for at undgå en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi, men blot at foranstaltningen ville gøre det muligt (89) at begrænse de negative virkninger af den (systemiske) krise. Med hensyn til skrivelsen fra Rådet for Finansiel Stabilitet bemærker Kommissionen, at den blot omhandler udvidelsen af dækningen af indskudsgarantiordningen og indførelsen af garantiordningen for »branche 21«-forsikringsprodukter.
(127)
Angående foranstaltningens forholdsmæssighed konstaterer Kommissionen, at foranstaltningen i sin udformning ikke i tilstrækkelig grad beskytter mod diskrimination (90). Garantiordning for kooperativers frivillige karakter i kombination med det åbenbare fravær af en levedygtighedstest skaber et incitament til kun at deltage, når det står klart, at garantien vil blive udløst. I et sådant scenarie kan den begunstigede benytte garantien, samtidig med at den pågældende i vid udstrækning undgår betaling af garantigebyrer indtil allersidste øjeblik før afvikling.
(128)
Kommissionen mener også, at den kooperative garantiordning unødigt fordrejer markedets normale funktion. Foranstaltningen har gjort det muligt for ARCO at beskytte sin markedsposition på det private marked for investeringsprodukter, hvilket har kunnet have eller fik negativ indvirkning på konkurrenternes markedsandele og rentabilitet, idet de ikke havde adgang til garantiordningen.
(129)
Foranstaltningen kan derfor ikke betragtes som forenelig med det indre marked, idet den hverken er hensigtsmæssig, nødvendig eller forholdsmæssig i forhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), og idet den ikke er omfattet af nogen anden bestemmelse vedrørende statsstøttes forenelighed.
4.5. Beregning af støttebeløbet
(130)
Hvad angår beregningen af det støttebeløb, der skal søges tilbage fra ARCO, tager Kommissionen højde for følgende kriterier og faktiske omstændigheder (91):
-
Det maksimale beløb for udtræk i henhold til ARCO's vedtægter, som er begrænset til 10 % af den samlede kapital eller til 10 % af andelshaverne (92)
-
kun individuelle andelshavere er omfattet af garantiordningen for kooperativer
-
den særlige udformning af den kooperative garantiordning, som på den ene side var frivillig, idet den overlod valget om at deltage eller ej til de finansielle kooperativer, og på den anden side også gav finansielle kooperativer med høj risiko for konkurs eller likvidation mulighed for at deltage i ordningen (således som det skete, da generalforsamlingerne i ARCOFIN, ARCOPAR og ARCOPLUS den 8. december 2011, kort tid efter at de blev omfattet af ordningen, godkendte forslagene fra deres bestyrelser om at træde i frivillig likvidation)
-
ARCO, længe før virksomheden gik konkurs, befandt sig allerede i en kritisk økonomisk situation, idet den (som beskrevet i betragtning 38, 44 og 82) havde foretaget betydelige investeringer i aktier i Dexia, en bank der i efteråret 2008 måtte reddes fra konkurs af den belgiske, franske og luxembourgske stat med det resultat, at enhver væsentlig nedgang i værdien af Dexias aktier fortsat var til skade for ARCOs finansielle situation, navnlig fordi ARCO havde finansieret sin deltagelse i redningen af Dexia ved at overtage noget af gælden
-
ARCO i 2011 betalte tilmeldingsgebyr og den årlige garantipræmie.
(131)
Den fordel, ARCO opnåede, var en beskyttelse mod kapitaludstrømninger, som ARCO ellers kun kunne have standset ved at anvende sine vedtægtsbestemmelser, når virksomheden først havde mistet enten 10 % (93) af sin kapital eller 10 % af sine andelshavere. Udstrømninger i den størrelsesorden ville sandsynligvis ske, så snart ARCO enten objektivt var kommet i dyb gældsættelse, under konkursbehandling eller afvikling, eller mere subjektivt, som i nogle andre tilfælde af investorstormløb (94), så snart selskabets andelshavere ikke længere oplevede ARCO som en sikker investering, for eksempel på grund af dens kraftige eksponering over for Dexias økonomiske situation og markedsværdi.
(132)
Kommissionen følger en konservativ (95) tilgang til beregning af den fordel, som ARCO opnåede, idet der tages hensyn til den potentielle udstrømning i kun én periode på et år i stedet for flere perioder. Således bør resultatet afspejle garantiordningen for kooperativers minimumsvirkning, selv om garantien i virkeligheden kan have forhindret, at ARCO flere gange ville have være udsat for den maksimale udstrømning af andelshavere og kapital. Vedtægterne gav ARCO mulighed for at standse en udstrømning af kapital, hvis enten 10 % af kapitalen eller 10 % af andelshaverne var trukket ud. For at beregne støttebeløbet antager Kommissionen, at ARCO ville have valgt det mest effektive alternativ, nemlig at bevare det højest mulige kapitalniveau. Med hensyn til muligheden for, at andelshaverne trak sig ud, tager Kommissionen udgangspunkt i det laveste antal individuelle andelshavere i den periode, hvor fordelen blev skabt (begyndende fra den 10. oktober 2008), hvilket er endnu en konservativ antagelse, og tillægger disse andelshavere den gennemsnitlige andel af kapitalen i det pågældende år. Med hensyn til den mulighed, der er forbundet med udstrømning af kapital, vil Kommissionen også tage udgangspunkt i året med den ringeste kapitalmængde.
(133)
Kommissionen har også taget hensyn til, at den fordel, der var forbundet med foranstaltningen, delvis blev formindsket ved at ARCO, som bestod af de tre juridiske enheder ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS, skulle betale et engangsbeløb som adgangsgebyr og et garantigebyr for et år, selv om disse betalinger først fandt sted i efteråret 2011, lige før ARCO trådte i likvidation.
(134)
Den fordel, der blev opnået som følge af foranstaltningen, er således det laveste beløb, der følger af følgende to beregninger: a) 10 % af kapitalen i året med den laveste kapital i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer, og b) 10 % af det laveste antal aktionærer i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 ganget med den gennemsnitlige kapitalandel pr. andelshaver i samme år minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer.
(135)
I absolutte størrelser stiger sandsynligheden for, at investorerne trækker kapital ud, med tiden, hvilket gør det vanskeligere at beregne den rente, der skal betales for den modtagne støtte. For at udviske hele den fordel, som ARCO opnåede, og samtidig give medlemsstaten en brugbar metode til renteberegning i forbindelse med tilbagesøgningen (96), finder Kommissionen, at fordelen i sin helhed fuldt ud var opnået i det mindste fra den 8. december 2011, og anmoder om, at de beløb, der skal søges tilbage, pålægges renter fra den 8. december 2011, indtil beløbene faktisk tilbagesøges.
(136)
Med henblik på at kunne verificere støtteberegningerne anmoder Kommissionen Belgien om at indsende en liste over antallet af andelshavere i henholdsvis ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011, således som de var registreret ved afslutningen af hvert enkelt år.
(137)
I deres supplerende bemærkninger, der blev fremsat mere end halvandet år efter fristen for indgivelse af bemærkninger til afgørelsen om at indlede proceduren, fremkom de belgiske myndigheder ikke med nogen nye oplysninger om sagens indhold. De anfører, at Kommissionen ikke kan forbyde udbetalingen af garantier til individuelle andelshavere, og at den ikke kan kræve, at staten suspenderer alle betalinger i henhold til garantiordningen for kooperativer, og ikke kan tilbagesøge udbetalinger vedrørende garantien til individuelle andelshavere.
(138)
Til støtte for sine bemærkninger minder Belgien om, at de individuelle andelshavere ikke var virksomheder i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, og mente derfor, at udbetalingen af garantien til de individuelle andelshavere ikke ville have nogen indvirkning på ARCO eller statens mulighed for at få støtten tilbagebetalt.
(139)
Som svar herpå påpeger Kommissionen, at de beløb, der skal tilbagesøges i henhold til denne afgørelse, faktisk udgjorde støtte til ARCO.
(140)
Kommissionen understreger endvidere i henhold til traktatens artikel 108, stk. 2, at når statsstøtten er fundet uforenelig med det indre marked, er det tilstrækkeligt begrundelse for at pålægge medlemsstaten at ophæve den pågældende støtte (97).De belgiske myndigheder kunne derfor ikke hævde, at forbuddet mod at betale en garanti, der anses for at være uforenelig støtte, var i strid med EU-retten.
(141)
De var derfor forpligtet til at overholde den anvisning, der var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren, om at udsætte gennemførelsen af den pågældende foranstaltning, og derfor ikke foretage nogen udbetalinger.
(142)
Det er derfor også velbegrundet, at Belgien fortsat skal afholde sig fra at foretage nogen udbetalinger under til støtteforanstaltningen.
Konklusion
(143)
Kommissionen finder, at garantiordningen for kooperativer udgør statsstøtte til fordel for ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS, som Belgien ulovligt har ydet i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Belgien skal derfor ophæve den lovgivning, der ligger til grund for garantiordningen for kooperativer (navnlig loven af 14. april 2009 og det kongelige dekret af 10. oktober 2011) og skal søge fordelen tilbage hos ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den garantiordning, som Belgien ulovligt har ydet de finansielle kooperativer i ARCO, og navnlig ARCOFIN, ARCOPLUS og ARCOPAR, i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
1. Belgien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der henvises til i artikel 1, fra modtagerne, og som er det laveste beløb, der følger af følgende to beregninger:
a)
10 % af kapitalen i året med det laveste kapitalniveau i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer, eller
b)
10 % af det laveste antal andelshavere i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 ganget med den gennemsnitlige kapitalandel pr. andelshaver i samme år minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, skal pålægges renter fra den 8. december 2011, indtil beløbene faktisk tilbagebetales.
3. Renten tilskrives med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (98).
4. Belgien skal fortsat afholde sig fra at foretage nogen udbetalinger under den ordning, der henvises til i artikel 1, med virkning fra datoen for offentliggørelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Belgien skal bringe den støtteforanstaltning, der henvises til i artikel 1, til ophør, for så vidt som foranstaltningen er uforenelig med det indre marked.
2. Tilbagesøgningen af den støtte, der henvises til i artikel 1, iværksættes omgående og effektivt.
3. Belgien sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter offentliggørelsen.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse sender Belgien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen og
b)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Belgien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at efterkomme denne afgørelse, indtil den støtte, der henvises til i artikel 1, er fuldt tilbagebetalt. Belgien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme beslutningen. Belgien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. juli 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 3 luglio 2014
relativa all'aiuto di Stato SA.33927 (12/C) (ex 11/NN)
al quale il Belgio ha dato esecuzione Regime di garanzia a tutela delle quote delle persone fisiche socie di cooperative finanziarie
[notificata con il numero C(2014)1021]
(I testi in lingua francese e neerlandese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/686/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 7 novembre 2011, il Belgio ha notificato alla Commissione di aver istituito un regime di garanzia (il «regime di garanzia delle cooperative» o la «misura») a tutela delle quote delle persone fisiche socie di cooperative finanziariericonosciute, sottoposte a vigilanza prudenziale della Banca nazionale del Belgio (la «BNB») o che hanno investito almeno metà delle loro disponibilità in un ente soggetto a tale vigilanza (le «cooperative finanziarie»).
(2)
Con lettera del 6 dicembre 2011, la Commissione ha informato il Belgio che la misura costituiva potenzialmente un aiuto di Stato illegittimo (2) e ha invitato quest'ultimo ad astenersi da ogni ulteriore azione per dare esecuzione alla misura. La Commissione ha invitato il Belgio a presentare osservazioni sulle sue conclusioni preliminari, cosa che le autorità belghe hanno fatto con lettera del 22 dicembre 2011.
(3)
Con decisione del 3 aprile 2012 (la «decisione di avvio del procedimento»), la Commissione ha informato il Belgio di aver avviato il procedimento a norma dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso il «trattato») in relazione alla misura e ha ordinato al Belgio, ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (3), di sospendere la misura in questione, finché non avesse statuito sulla compatibilità dell'aiuto con il mercato comune. La Commissione ha chiesto al Belgio di sospendere immediatamente ogni azione volta a proseguire l'attuazione del regime di garanzia delle cooperative e di astenersi da ogni pagamento nell'ambito della misura. La decisione della Commissione di avviare il procedimento, con cui la Commissione invitava altresì gli interessati a presentare osservazioni in merito alla misura, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (4).
(4)
Con lettere del 24 aprile 2012 e del 31 maggio 2012, il Belgio ha chiesto una proroga per rispondere alla decisione di avvio del procedimento. La Commissione non ha sollevato obiezioni in proposito. Con lettera del 18 giugno 2012, il Belgio ha trasmesso le sue osservazioni in risposta alla decisione di avvio del procedimento, allegandovi in particolare una lettera del governatore della BNB indirizzata al ministro belga delle Finanze, datata 7 ottobre 2011.
(5)
Il 17 agosto 2012 anche il gruppo Arco [«ARCO» (5)] ha trasmesso i suoi commenti in risposta alla decisione di avvio del procedimento. Il 29 agosto 2012 la Commissione ha inviato questo documento al Belgio dando alle autorità belghe la possibilità di rispondere alle osservazioni di ARCO. Il 16 ottobre 2012 il Belgio ha tuttavia fatto sapere che non si sarebbe avvalso di questa facoltà.
(6)
Ulteriori domande sulla misura sono state poste dalla Commissione, in particolare il 17 settembre 2012 e il 24 luglio 2013, alle quali il Belgio ha risposto, rispettivamente, il 5 dicembre 2012 e il 20 settembre 2013.
2. ANTEFATTI
2.1. Genesi della misura notificata
(7)
L'istituzione del regime di garanzia delle cooperative era legata a misure di salvataggio in un altro caso di aiuto di Stato.
(8)
Il 30 settembre 2008 Dexia ha annunciato un aumento di capitale di 6,4 miliardi di EUR, sottoscritto dagli azionisti esistenti (tra cui ARCO) e dalle autorità di Belgio, Francia e Lussemburgo. Davanti alla commissione speciale del Parlamento belga incaricata di esaminare le circostanze dello smantellamento di Dexia (in prosieguo la «commissione Dexia»), il ministro belga delle Finanze in carica all'epoca della concessione dell'aiuto di Stato nel 2008 ha spiegato che, a seguito di richieste di intervento a favore di ARCO, c'era già stata da settembre/ottobre 2008 una decisione politica di istituire il regime di garanzia delle cooperative. Il ministro ha spiegato che per trovare un accordo su Dexia il governo aveva contestualmente dovuto prendere una decisione su ARCO e su Ethias (6). Dalle dichiarazioni dell'attuale ministro belga delle Finanze emerge inoltre che l'impegno del 2008 era stato assunto perché ARCO potesse partecipare al salvataggio di Dexia (7).
i) Comunicati stampa
(9)
Il 10 ottobre 2008 il governo belga ha annunciato con un comunicato stampa dei servizi del ministro delle Finanze di aver assunto la seguente decisione:
-
aumentare la copertura del regime esistente di garanzia dei depositi per gli enti creditizi da 20 000 a 100 000 EUR;
-
introdurre un regime simile per altri prodotti finanziari (in particolare, i prodotti assicurazione vita del «ramo 21» (8) e le quote delle cooperative finanziarie) (9).
(10)
Il 21 gennaio 2009 il primo ministro e il ministro delle Finanze hanno confermato in un comunicato stampa congiunto l'impegno assunto dal governo precedente (10) di introdurre un regime di garanzia delle cooperative (11). Lo stesso giorno ARCO pubblicava il comunicato stampa del governo belga sul proprio sito Internet. Per contro, altre cooperative finanziarie hanno preso le distanze dall'analogia tra i depositi e le quote di cooperative finanziarie, che sta alla base del regime di garanzia delle cooperative (12).
ii) ITER legislativo
(11)
Il 15 ottobre 2008 il Parlamento belga ha votato una legge (13) che consentiva al governo belga di adottare misure per promuovere la stabilità finanziaria. Il 14 novembre 2008 (14) il Belgio ha pubblicato un regio decreto che portava a 100 000 EUR l'importo tutelato dal regime di garanzia dei depositi per gli enti creditizi, introducendo al contempo un regime di garanzia simile per i prodotti assicurazione vita del «ramo 21». In data 29 ottobre 2008, il Comitato per la stabilità finanziaria aveva già emesso parere favorevole sul progetto di regio decreto (15).
(12)
Il 14 aprile 2009 (16) il Belgio ha modificato la legge del 15 ottobre 2008 autorizzando il governo a istituire con regio decreto un sistema di garanzia del capitale versato per il rimborso ai soci persone fisiche della loro quota di capitale delle cooperative finanziarie. Con regio decreto del 10 ottobre 2011 (17), il Belgio ha modificato il regio decreto del 14 novembre 2008. Il regio decreto del 10 ottobre 2011 contiene precisazioni tecniche aggiuntive sul regime di garanzia delle cooperative.
(13)
Il 7 ottobre 2011 il governatore della BNB ha scritto una lettera al ministro delle Finanze dell'epoca per esprimere un parere sul (progetto di) regio decreto del 10 ottobre 2011, procedura necessaria ai sensi della legge che definisce lo statuto organico della BNB (18). Nella lettera in questione il governatore faceva notare che il governo poteva adottare legalmente un regio decreto su un regime di garanzia delle cooperative «in caso di crisi improvvisa sui mercati finanziari o di grave minaccia di crisi sistemica». Il governatore concludeva che le circostanze sembravano rispondere ai requisiti in questione e che un regime di garanzia delle cooperative avrebbe consentito di limitare gli effetti di una tale crisi (19). Tuttavia, al tempo stesso, si asteneva espressamente dal prendere posizione sulla questione se le quote di persone fisiche socie di cooperative finanziarie fossero o meno per natura dei depositi (20). Il governatore sottolineava inoltre che la misura avrebbe potuto sollevare problemi di compatibilità con le norme in materia di aiuti di Stato (21) ed esprimeva preoccupazioni sul carattere facoltativo del regime di garanzia delle cooperative, che avrebbe potuto causare problemi di «selezione avversa» (22).
(14)
Il 13 ottobre 2011 le tre società cooperative di ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR e ARCOPLUS) hanno presentato domanda di adesione al regime di garanzia delle cooperative. Il governo belga ha accolto la domanda in questione con regio decreto del 7 novembre 2011 (23). Nell'ambito della domanda ARCO ha inoltre versato contributi per un totale di 2,05 milioni di EUR (24).
(15)
L'8 dicembre 2011 le assemblee generali di ARCOFIN, ARCOPAR e ARCOPLUS hanno approvato la proposta del loro consiglio di amministrazione di procedere alla liquidazione volontaria delle società.
2.2. Direttiva 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi
(16)
L'articolo 3 della direttiva 94/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (25) dispone che ogni Stato membro provveda:
«affinché sul suo territorio vengano istituiti e ufficialmente riconosciuti uno o più sistemi di garanzia dei depositi. Fatti salvi [alcuni] casi …, nessun ente creditizio (26) autorizzato in tale Stato membro … può accettare depositi (27) a meno che non abbia aderito ad uno di tali sistemi».
(17)
Nel 1998 il Belgio ha recepito la direttiva 94/19/CE nel proprio ordinamento giuridico nazionale e ha istituito un regime di garanzia dei depositi a copertura dell'insieme dei depositi di uno stesso depositante in caso di indisponibilità. Il regime belga di garanzia dei depositi è stato affidato a un fondo di garanzia dei depositi. Con regio decreto del 14 novembre 2008, il Belgio ha successivamente costituito un «fondo speciale di protezione dei depositi» a copertura delle iniziative future del Belgio (28).
(18)
Originariamente l'articolo 7 della direttiva 94/19/CE stabiliva che l'insieme dei depositi di uno stesso depositante dovesse essere coperto fino a concorrenza di 20 000 EUR. Nella riunione del 7 ottobre 2008, il consiglio Ecofin ha accettato un aumento delle garanzie dei depositi previste dalla direttiva 94/19/CE. Nel suo comunicato stampa disponeva che:
«tutti gli Stati membri offrano ai singoli, per un periodo iniziale minimo di un anno, una protezione per un importo minimo di 50 000 EUR, prendendo nota del fatto che molti Stati membri decidono di portare il loro minimo a 100 000 EUR. Accogliamo con soddisfazione l'intenzione della Commissione di presentare d'urgenza un'adeguata proposta per promuovere la convergenza dei sistemi di garanzia dei depositi» (29).
(19)
In termini di copertura, l'articolo 2 della direttiva 94/19/CE prevede che i sistemi di garanzia dei depositi non tutelino i titoli di fondi propri degli enti creditizi (30).
(20)
La direttiva 2009/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (31) ha innalzato il livello di copertura dei sistemi di garanzia dei depositi (prima a 50 000 EUR minimo, poi in linea di principio a 100 000 EUR minimo e massimo al 31 dicembre 2010).
(21)
La direttiva 97/9/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (32) prevede un indennizzo per gli investitori nel caso in cui un'impresa di investimento non sia in grado di restituire i fondi appartenenti a un investitore. L'indennizzo è disponibile, ad esempio, in caso di frode o di negligenza di un'impresa o in caso di errori o problemi nei suoi sistemi. I sistemi di indennizzo degli investitori non coprono, tuttavia, i rischi legati all'investimento (ad esempio quando un investitore ha acquistato delle azioni che poi perdono valore).
2.3. Quadro giuridico belga delle società cooperative
(22)
Il codice belga delle società (33) - e in particolare gli articoli da 350 a 436 - che stabilisce il quadro giuridico delle società cooperative prevede che una società cooperativa scelga nel proprio statuto la forma di «società a responsabilità limitata» (le perdite dei soci non possono essere superiori ai loro conferimenti) o di «società a responsabilità illimitata» (i soci rispondono personalmente dei debiti sociali e possono quindi perdere più del loro investimento in capitale).
(23)
Il codice belga delle società (e in particolare gli articoli 362, 364, 366, 367 e 374) autorizza alcune restrizioni sulla trasferibilità delle quote di una società cooperativa. Le quote di una società cooperativa sono liberamente trasferibili ad altri soci della medesima cooperativa, ma lo statuto della società può subordinare questi trasferimenti a determinate condizioni. I trasferimenti a terzi sono possibili sono nelle condizioni e alle persone di cui all'articolo 366 del codice belga delle società.
(24)
Il codice belga delle società (articolo 367) prevede inoltre che i soci di una società cooperativa possano rassegnare le dimissioni solo nei primi sei mesi dell'anno sociale. Quando questa facoltà viene esercitata, l'articolo 374 del codice belga delle società prevede che un socio abbia il diritto di ricevere il valore delle sue quote basato sul bilancio dell'anno sociale.
(25)
Se il codice belga delle società stabilisce il contesto generale delle società cooperative, il regio decreto dell'8 gennaio 1962 (34) definisce i criteri delle «società cooperative riconosciute» (35). In concreto, una societàcooperativa riconosciuta non può rifiutare l'adesione di soci o decretare la loro esclusione. Tutte le quote del capitale sociale, indipendentemente dal loro valore, conferiscono i medesimi diritti. I soci hanno parità di voto alle assemblee generali annuali (AGA). L'AGA deve nominare gli amministratori e i sindaci. Il risultato di gestione (calcolato al netto di tutti i costi) può essere distribuito ai soci solo in misura proporzionale alle loro operazioni con la società, e il dividendo attribuito alle quote di capitale non può superare la percentuale stabilita dal regio decreto.
(26)
L'articolo 21 del Codice fiscale belga prevede che i dividendi delle società cooperative riconosciute siano esenti da imposte fino a concorrenza di un certo importo (36).
2.4. Descrizione della misura
(27)
Il regime di garanzia delle cooperative copre il capitale versato (e non le eventuali plusvalenze) dalle persone fisiche socie di società cooperative fino a 100 000 EUR.
(28)
Contrariamente ai sistemi di garanzia dei depositi per gli enti creditizi, l'adesione al regime di garanzia delle cooperative è facoltativo.
(29)
Le cooperative finanziarie che intendono partecipare al regime di garanzia delle cooperative devono presentare domanda al ministro delle Finanze. Il Consiglio dei ministri ha un mese di tempo per pronunciarsi sulla richiesta di partecipazione della cooperativa finanziaria al regime di garanzia delle cooperative stabilendo, ove necessario, alcune condizioni, tra cui:
a)
l'obbligo di riservare le offerte pubbliche future ai soci istituzionali;
b)
l'impegno di tutti i soci istituzionali a non ritirare le azioni né le somme versate alla società cooperativa e di non dimettersi, tranne che nell'ambito di un trasferimento di azioni e
c)
un massimale del 4,5 % annuo sugli interessi da versare ai soci.
(30)
La cooperativa finanziaria che chiede di beneficiare della copertura deve restare nel regime per un anno, al termine del quale può mettere fine alla sua partecipazione con un preavviso di tre mesi. Non le sarà possibile in alcun modo recuperare le quote versate. La cooperativa che decide di uscire dal regime di garanzia delle cooperative dovrà aspettare tre anni prima di parteciparvi di nuovo.
(31)
Solo le azioni di cooperative emesse prima dell'entrata in vigore del regio decreto del 10 ottobre 2011 rientrano nella misura.
(32)
Il regime di garanzia delle cooperative è riservato ai soci persone fisiche, e non ai soci istituzionali delle cooperative finanziarie.
(33)
Il fondo speciale di protezione è finanziato con:
i)
un contributo annuo pari allo 0,15 % dell'importo garantito (dovuto da tutti i partecipanti) e
ii)
una quota d'ingresso una tantum corrispondente allo 0,10 % dell'importo garantito (dovuto dalle cooperative).
(34)
In aggiunta, le cooperative finanziarie possono essere tenute a versare al fondo speciale di protezione un contributo per le plusvalenze relative alle azioni quotate da esse detenute. Questo contributo può raggiungere il 10 % della differenza tra il prezzo di vendita delle azioni in questione (o, in assenza di vendita per tre anni dalla cessazione del sistema di protezione, la quotazione di borsa media alla chiusura, riferita all'azione in questione, per un periodo di 30 giorni prima del terzo anniversario) e il prezzo di riferimento stabilito dalle autorità nel momento in cui una cooperativa finanziaria aderisce al regime di garanzia delle cooperative.
(35)
Il fondo speciale di protezione inizia a effettuare versamenti se la cooperativa finanziaria è in fallimento o se l'autorità di vigilanza finanziaria ha notificato al suddetto fondo che la cooperativa finanziaria non può più rimborsare i soci che intendono ritirarsi.
(36)
Se il fondo speciale di protezione non dispone dei mezzi sufficienti per intervenire, la Cassa depositi e prestiti, che è un organo pubblico senza status giuridico, anticipa i fondi necessari. A seconda che l'ente inadempiente sia obbligatoriamente tenuto a partecipare o che si tratti di una cooperativa finanziaria, l'anticipo sarà successivamente rimborsato con:
-
il 50 % dei contributi annui dovuti dagli enti tenuti a partecipare,
-
un contributo annuo speciale dovuto dalle cooperative finanziarie (la cui partecipazione è facoltativa).
(37)
In caso di intervento del fondo speciale di protezione, quest'ultimo subentra nei diritti delle persone fisiche socie della cooperativa ottenendo lo stesso grado degli altri soci. Si tratta di una differenza rispetto al sistema di garanzia dei depositi degli enti creditizi, che prevede che il fondo sia trattato allo stesso modo degli altri creditori della società in questione.
2.5. Descrizione di ARCO
(38)
Originariamente ARCO era l'azionista di Artesia Banking Corporation NV (di seguito «Artesia»), che a suo volta deteneva il 100 % della banca BACOB e l'82 % della società di assicurazioni DVV. A seguito della fusione tra Artesia e Dexia nel 2001, ARCO è diventato il principale azionista di Dexia con una partecipazione di circa il 15 % (37).
(39)
ARCO è il nome del gruppo comprendente ARCOPAR, ARCOPLUS e ARCOFIN, tutte società cooperative riconosciute (38). ARCO conta oltre 800 000 membri, di cui al 99 % privati. Il capitale detenuto da soci persone fisiche in ARCOPAR, ARCOPLUS e ARCOFIN ammontava, rispettivamente, a 1,3 miliardi di EUR, 46 milioni di EUR e 140 milioni di EUR.
(40)
Secondo lo statuto di ARCOPAR, ARCOPLUS e ARCOFIN, le tre entità sono società a responsabilità limitata (39).
(41)
Lo statuto delle tre entità contiene disposizioni riguardanti i soci che intendono dimettersi.
(42)
Secondo lo statuto di ARCOPAR, ad esempio, la cooperativa ha la possibilità di limitare le dimissioni se oltre il 10 % dell'intero capitale investito o il 10 % dei soci viene a mancare nello stesso anno sociale (40). Il socio intenzionato a dimettersi da ARCOPAR recupererebbe il proprio capitale. I soci possessori di quote di categoria A, B e C di ARCOPAR (41) hanno inoltre diritto a una riserva bonus (42).
(43)
L'articolo 35 dello statuto di ARCOPAR stabilisce a cosa hanno diritto i soci in caso di liquidazione. In sostanza, se una volta pagati i debiti e gli oneri sociali il saldo è positivo, i soci vengono rimborsati (43).
(44)
I rischi legati all'investimento in quote di ARCO sono stati descritti, ad esempio, nel prospetto di ARCOPAR approvato dalle autorità belghe nel giugno 2008 e pubblicato in occasione di un'operazione sul mercato dei capitali, avvenuta tra il 7 luglio 2008 e il 30 settembre 2008. Il prospetto enunciava chiaramente che l'utile dovuto a Dexia rappresentava oltre il 69 % dell'utile netto di ARCOPAR negli anni sociali 2005/2006, 2006/2007 e 2007/2008. Il prospetto faceva inoltre riferimento al rischio di dimissioni di massa, sottolineando che i soci avrebbero potuto perdere tutto in caso di liquidazione. Contemporaneamente le relazioni annuali dell'impresa indicavano esplicitamente che ARCO aveva aumentato il suo indice di indebitamento con l'assunzione di prestiti a fini di investimento (44).
2.6. Ragioni che hanno condotto all'avvio del procedimento
(45)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione concludeva a titolo preliminare che la misura notificata rispondeva ai quattro criteri (cumulativi) in materia di aiuti di Stato e dubitava che la misura potesse essere dichiarata compatibile con il mercato interno.
(46)
La Commissione ha ritenuto che la misura fosse imputabile al Belgio, essendo finanziata dal fondo speciale di protezione. In tal senso, la Commissione ha osservato che la legislazione belga stabiliva il contributo che i partecipanti erano chiamati a versare al fondo speciale di protezione e decideva anche il modo in cui questi fondi sarebbero stati utilizzati. La Commissione ha inoltre osservato che, ove necessario, la Cassa depositi e prestiti avrebbe anticipato dei capitali al fondo speciale di protezione. La Commissione si è chiesta come la Cassa depositi e prestiti sarebbe stata rimborsata, non avendo la certezza che le cooperative finanziarie disponessero di risorse finanziarie sufficienti. Essa si è inoltre chiesta se il carattere facoltativo della partecipazione delle cooperative finanziarie non ostacolasse un adeguato rifinanziamento del fondo speciale di protezione.
(47)
La Commissione è giunta alla conclusione che le cooperative finanziarie possono essere considerate imprese e che la misura ha procurato loro un vantaggio selettivo. Per quanto riguarda il vantaggio selettivo, il regime di garanzia delle cooperative sembra aver aiutato queste ultime ad attrarre nuovi capitali o a preservare il loro capitale, convincendo i soci esistenti a non ritirarsi dalla cooperativa finanziaria. Una protezione del genere si è rivelata particolarmente utile nei periodi di incertezza finanziaria, come quello tra l'autunno 2008 e la data di adozione del regio decreto, quando le cooperative finanziarie erano adeguatamente protette dal rischio di ingenti esborsi legati alle uscite.
(48)
La Commissione ha inoltre osservato che la protezione era ampia e che, nell'autorizzare l'ingresso nel regime di garanzia delle cooperative, il Belgio non teneva conto dello stato di salute della cooperativa finanziaria candidata. Nel caso di ARCO, le cooperative finanziarie erano state ammesse al regime di garanzia delle cooperative quando erano già insolventi; poco tempo dopo sono state messe in liquidazione.
(49)
La Commissione è inoltre giunta alla conclusione che la misura ha falsato la concorrenza, visto che le cooperative finanziarie erano in competizione sul mercato dei prodotti di investimento al dettaglio, mercato in cui hanno beneficiato di un vantaggio selettivo, al contrario degli altri operatori del mercato che proponevano prodotti simili.
(50)
La Commissione ritiene inoltre che il regime di garanzia delle cooperative abbia inciso sugli scambi all'interno dell'Unione europea. I numerosi fornitori internazionali di prodotti di investimento presenti sul mercato belga non possono infatti ambire alla stessa quota di mercato che una cooperativa finanziaria può mantenere grazie alla misura.
(51)
La Commissione si è chiesta se le cooperative finanziarie potessero essere considerate delle istituzioni finanziarie e se questo fattore avesse delle ripercussioni sull'applicabilità della comunicazione relativa alle banche del 2008 (45). La Commissione ha concluso che, visto che le cooperative finanziarie non risultano essere istituzioni finanziarie ai sensi della comunicazione relativa alle banche del 2008, l'aiuto deve essere valutato direttamente alla luce del trattato.
(52)
In concreto, per essere compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, una misura deve essere necessaria, adeguata e proporzionata. La Commissione nutriva dubbi sulla conformità della misura rispetto a questi tre criteri cumulativi. La Commissione si è chiesta se la protezione dei soci delle cooperative finanziarie fosse necessaria a evitare un grave turbamento dell'economia belga. Per quanto riguarda i potenziali effetti di ricaduta, la Commissione ha osservato che il Belgio aveva già introdotto diverse misure [ad esempio, la copertura per il regime di garanzia dei depositi a 100 000 EUR e concedendo aiuti di Stato a più banche sotto varie forme (ricapitalizzazioni, iniezioni di liquidità, misure di sostegno a fronte di attività deteriorate e altre misure ad hoc)]. La Commissione non capiva quindi perché, oltre a tutte queste misure, fosse necessario tutelare i soci delle cooperative finanziarie.
(53)
La Commissione si è chiesta se fosse opportuno proteggere i soci delle cooperative finanziarie, osservando in tal senso che le cooperative finanziarie non sono istituzioni finanziarie e che, viste le loro dimensioni, non sembravano rivestire un'importanza sistemica. La Commissione ha invitato il Belgio a spiegare attraverso quali canali le perdite di investimento - subite ad esempio anche dagli investitori dei fondi comuni di investimento - avrebbero avuto rilevanti ripercussioni negative sull'economia belga.
(54)
Infine, la Commissione dubitava della proporzionalità della misura. In primo luogo, per la Commissione non era chiaro se le cooperative finanziarie avevano versato un'equa remunerazione in contropartita della garanzia. In secondo luogo, la Commissione ha osservato che la libertà di aderire al sistema, unita all'assenza di controllo della redditività nella procedura d'ingresso prevista dal Belgio, presupponeva che le cooperative finanziarie avessero interesse ad aderire solo una volta certe che la protezione sarebbe stata attuata. Tale situazione potrebbe dar luogo a casi in cui i beneficiari utilizzano la garanzia evitando in buona parte di pagare il dovuto. Infine, la Commissione si è chiesta se il regime di garanzia delle cooperative non falsasse la concorrenza, visto che gli azionisti di società concorrenti non sono tutelati, il che facilita l'accesso ai capitali per le cooperative finanziarie e aumenta la loro quota complessiva sul mercato degli investimenti al dettaglio.
3. OSSERVAZIONI DEI TERZI INTERESSATI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
3.1. Osservazioni di ARCO
(55)
Secondo ARCO, il 10 ottobre 2008, le autorità belghe hanno deciso e annunciato l'istituzione di un regime di garanzia delle cooperative nell'ambito di un più ampio pacchetto di misure (innalzamento a 100 000 EUR della garanzia dei depositi per i depositi di risparmio degli enti creditizi, estensione del regime di garanzia ai prodotti assicurazione vita «ramo 21» e alle persone fisiche socie delle cooperative finanziarie). ARCO ha dichiarato che la decisione del 10 ottobre 2008 è stata adottata con la legge del 15 ottobre 2008 e con il regio decreto del 14 novembre 2008, per quanto riguarda i prodotti del ramo 21, e con la legge del 14 aprile 2009 e il regio decreto del 10 ottobre 2011, per quanto riguarda i certificati azionari emessi da cooperative finanziarie.
(56)
ARCO ha dichiarato che il regime di garanzia delle cooperative non è un aiuto di Stato, perché non conferisce alcun vantaggio selettivo alle cooperative finanziarie. ARCO ha inoltre sottolineato che la Commissione era giunta alla conclusione che un regime di garanzia per i prodotti del ramo 21 delle società di assicurazioni non contenesse alcun elemento di aiuto di Stato, essendo aperto a tutte le società di assicurazioni e quindi non selettivo (46). ARCO sostiene inoltre che tutte le cooperative finanziarie possono beneficiare del regime di garanzia delle cooperative alle stesse condizioni e che quindi tale regime non è selettivo.
(57)
In linea con le osservazioni del Belgio, ARCO ha affermato che tutte le caratteristiche delle quote delle cooperative finanziarie confermano che esse soddisfacevano le stesse esigenze dei clienti cui rispondevano i depositi e che come tali sono state trattate dal legislatore. ARCO ha sottolineato che il Belgio temeva un effetto di contagio: se il Belgio non avesse introdotto il regime di garanzia delle cooperative, la fiducia degli investitori sarebbe stata compromessa, con una conseguente corsa verso tutti i prodotti di risparmio.
3.2. Osservazioni del Belgio
(58)
Il Belgio ha sostenuto che il regime di garanzia delle cooperative non rispondeva a tutti i criteri cumulativi in materia di aiuti di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e non costituiva pertanto un aiuto di Stato. In concreto, il Belgio ha affermato che i tre criteri in materia di aiuti di Stato non erano soddisfatti. In un primo momento, il Belgio ha sostenuto che la misura costituiva un aiuto a favore dei soli privati e non delle imprese. Poi, ha dichiarato che la misura non conferiva alcun vantaggio selettivo alle cooperative finanziarie e, infine, ha dichiarato che la misura non determinava alcuna distorsione.
(59)
Per quanto riguarda l'argomentazione secondo cui l'aiuto non favorisce le imprese, il Belgio ha sostenuto che il regime ordinario di garanzia dei depositi per gli enti creditizi, compresa la sua estensione (ossia il regime di garanzia delle cooperative), era stato adottato in applicazione e nel rispetto delle decisioni del Consiglio Ecofin, della direttiva 94/19/CE modificata e della direttiva 97/9/CE.
(60)
Il Belgio ha sostenuto che le quote delle cooperative finanziarie detenute da persone fisiche presentano le stesse caratteristiche dei depositi e in quanto tali vengono anche acquistate. Il Belgio ha messo in evidenza i seguenti elementi:
i)
i beneficiari (persone fisiche) del regime di garanzia delle cooperative meritano la stessa tutela dei depositanti presso altri enti attivi nello stesso settore e soggetti al medesimo controllo;
ii)
per motivi fiscali, sia i dividendi versati dalle cooperative finanziarie sia gli interessi sui depositi sono esenti dall'imposta d'acconto mobiliare fino a concorrenza di un importo fisso (47);
iii)
le persone fisiche socie di cooperative finanziarie possono sottoscrivere solo un determinato importo massimo di capitale, secondo quanto disposto dallo statuto della cooperativa finanziaria;
iv)
i soci delle cooperative finanziarie possono uscire dalla società solo nei primi sei mesi dell'anno sociale e il socio che intende dimettersi non ha diritto alle plusvalenze della cooperativa in misura proporzionale alla sua partecipazione. Secondo il Belgio, il valore delle quote di una cooperativa non rispecchia il valore delle attività sottostanti della cooperativa finanziaria e le quote delle cooperative finanziarie non fanno quindi concorrenza ai prodotti d'investimento in generale, ma solo al sottoinsieme di prodotti che già beneficiano di una copertura statale (ovvero i depositi e le assicurazioni vita dette «ramo 21»);
v)
le quote delle cooperative finanziarie sono registrate e la loro trasferibilità è limitata dalla legge (48). Non possono essere vendute liberamente per realizzare plusvalenze. I soci di cooperative finanziarie hanno diritto solo a un modesto dividendo (esente da imposta) e a un rimborso nel momento in cui cessano di essere azionisti;
vi)
le quote delle cooperative finanziarie non possono essere considerate come un investimento nelle quote di una società o di un'entità quotata;
vii)
le quote delle cooperative finanziarie non possono essere considerate un investimento a rischio, dato che i soci delle cooperative finanziarie non hanno diritto a plusvalenze;
viii)
il regime di garanzia delle cooperative tutela esclusivamente le quote delle persone fisiche (in opposizione ai soci istituzionali).
(61)
Per quanto riguarda l'assenza di un vantaggio selettivo, il Belgio ha segnalato che il regime di garanzia delle cooperative copre soltanto le quote delle cooperative finanziarie emesse prima del 10 ottobre 2011. Il Belgio ha osservato che, dopo tale data, le cooperative finanziarie non potevano più ricorrere al regime di garanzia delle cooperative per affermarsi su un mercato. Le autorità belghe hanno altresì precisato che ARCO non aveva emesso nuove quote da settembre 2008.
(62)
Il Belgio ha inoltre negato che il regime di garanzia delle cooperative avesse aiutato le cooperative finanziarie a mantenere il loro capitale esistente. A sostegno delle sue argomentazioni, il Belgio ha dichiarato che il comunicato stampa del 10 ottobre 2008 non era che una proposta di iniziativa strategica che menzionava solo superficialmente le cooperative finanziarie. Secondo il Belgio, il comunicato stampa del 10 ottobre 2008 non rappresentava un accordo dettagliato pubblicato di concerto con concomitanti comunicati stampa di cooperative finanziarie. In tal senso, il Belgio ha voluto operare un distinguo tra il suo comunicato e i comunicati delle autorità britanniche e della Lloyds nel caso Lloyds (49), ai quali la Commissione faceva riferimento nella decisione di avvio del procedimento. Il Belgio ha concluso che il comunicato stampa del 10 ottobre 2008 non è una misura atta a garantire un vantaggio selettivo alle cooperative finanziarie. Per quanto riguarda il successivo comunicato stampa del 21 gennaio 2009, il Belgio ha ritenuto normale che ARCO avesse immediatamente pubblicato sul suo sito Internet il comunicato delle autorità, dato che all'epoca tutte le cooperative finanziarie (tra cui ARCO) seguivano da vicino la vicenda.
(63)
Il Belgio ha insistito sul fatto che la Commissione dovrebbe seguire lo stesso approccio adottato nel caso Ethias e che la Commissione dovrebbe concludere che il regime di garanzia delle cooperative non è selettivo. Il Belgio ha inoltre fatto notare che lo statuto particolare delle vere cooperative era già stato riconosciuto dalla Corte di giustizia nella sentenza Paint Graphos (50). Il Belgio rimandava in particolare al punto 61 di tale sentenza, da cui emerge chiaramente che, tenuto conto delle loro particolari caratteristiche, non si può in linea di principio considerare che queste società cooperative si trovino in una situazione di fatto e di diritto analoga a quella delle società commerciali.
(64)
Il Belgio ha inoltre fornito informazioni sul numero di azionisti di ARCO che dall'inizio della crisi ha lasciato l'entità. Nel corso degli esercizi finanziari che hanno portato alla sua liquidazione volontaria, il numero dei soci di ARCO che ha chiesto il rimborso del proprio capitale è stato di 9 764 nel 2007/2008, 21 150 nel 2008/2009 e 23 762 nel 2010/2011.
(65)
Per quanto riguarda gli effetti distorsivi della misura, il Belgio ha affermato che la Commissione avrebbe dovuto ragionevolmente spiegare con quali prodotti finanziari erano in concorrenza le quote delle cooperative finanziarie, anche se il Belgio ha riconosciuto che, nell'ambito di un procedimento in materia di aiuti di Stato, la Commissione non è tenuta a dare una definizione dettagliata del mercato. In sostanza, il Belgio ha sostenuto che le persone fisiche socie di cooperative finanziarie hanno beneficiato dello stesso livello di protezione di cui godono coloro che investono in tutti i prodotti di deposito/risparmio simili.
(66)
Il Belgio ha inoltre spiegato che il regime di garanzia delle cooperative persegue lo stesso obiettivo della direttiva 94/19/CE, ossia tutelare i depositi dei risparmiatori privati, mantenere la fiducia dei depositanti e migliorare la stabilità dei mercati finanziari. Il Belgio ritiene che i regimi di garanzia dei depositi di altri Stati membri coprano talvolta anche prodotti di deposito non classici e ha affermato che la Commissione dovrebbe tenerne conto (51).
(67)
Il Belgio ha inoltre insistito sul fatto che se la Commissione dovesse concludere che il regime di garanzia delle cooperative rappresenta un aiuto di Stato, l'aiuto in questione dovrebbe essere considerato compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato. Il Belgio ritiene inoltre che non sia rilevante stabilire se ARCO sia un'istituzione finanziaria ai sensi della comunicazione relativa alle banche del 2008. Secondo il Belgio, la questione cruciale alla quale la Commissione dovrebbe dare una risposta è se il regime di garanzia delle cooperative costituisca un intervento adeguato e necessario per impedire un grave turbamento dell'economia.
(68)
Il Belgio sostiene che la misura era necessaria, che i suoi effetti si sono limitati al minimo necessario e che esistevano meccanismi di condivisione degli oneri.
(69)
In primo luogo, il Belgio sostiene che il regime di garanzia delle cooperative era adeguato e necessario per rassicurare i depositanti in Belgio.
(70)
Il Belgio ha ammesso che era teoricamente possibile che gli enti con depositi protetti nel loro bilancio potessero trarre indirettamente vantaggio dall'esistenza di questi regimi di protezione, dato che essi contribuiscono a evitare il rischio di una fuga dei clienti. Il Belgio ha tuttavia spiegato che i regimi di garanzia dei depositi erano necessari a evitare ondate di panico e il turbamento dei mercati finanziari. Il Belgio sostiene altresì che il regime di garanzia delle cooperative era necessario a impedire un calo della fiducia del pubblico nel sistema finanziario belga. Il fatto che le quote delle cooperative presentino le stesse caratteristiche fondamentali dei prodotti di risparmio e che oltre la metà dei fondi detenuti dalle cooperative sia investita nelle banche rafforza i punti in comune con i depositi e sottolinea la loro importanza per il sistema bancario belga. Il mancato pagamento delle cooperative finanziarie avrebbe avuto un effetto a catena su tutti gli istituti finanziari e sull'economia belga. Il fatto di non applicare alle quote di cooperative finanziarie lo stesso livello di protezione dei depositi classici avrebbe comportato gli stessi rischi di una mancata protezione dei depositi. Ciò avrebbe avuto forti ripercussioni sulla fiducia del pubblico per tutti i prodotti di deposito in Belgio e creato un rischio sistemico. A sostegno delle proprie argomentazioni, il Belgio ha ricordato l'elevato numero di soci (persone fisiche) delle cooperative finanziarie rispetto alla popolazione totale del Paese (52).
(71)
Il Belgio ha inoltre contestato con forza la terminologia usata dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento, in particolare i termini «capital instruments» (strumenti di capitale) e «risk capital» (capitale di rischio), utilizzati rispettivamente al punto 62 e alla nota 35.
(72)
Per dimostrare la necessità del regime di garanzia delle cooperative, il Belgio ha inoltre trasmesso alla Commissione alcune lettere del Consiglio per la stabilità finanziaria e del governatore della BNB indirizzate al ministro delle Finanze dell'epoca e datate, rispettivamente, 29 ottobre 2008 (53) e 7 ottobre 2011 (54).
(73)
Per quanto riguarda la compatibilità della misura con le regole in materia di aiuti di Stato, il Belgio rimanda in primo luogo alla decisione della Commissione su Ethias. Secondo il Belgio, la Commissione ha autorizzato misure a favore di Ethias, in particolare l'estensione del regime di garanzia dei depositi ai prodotti detti «ramo 21», avendole considerate adeguate e necessarie a evitare un grave turbamento dell'economia belga.
(74)
In secondo luogo, il Belgio ha ribadito il suo punto di vista relativo alla proporzionalità della misura. Le cooperative finanziarie condividono l'onere, in particolare contribuendo al fondo speciale di protezione. Il Belgio ritiene che il livello di remunerazione per la garanzia sia ragionevole e simile ai contributi dei regimi di garanzia di altre istituzioni tutelate. Il Belgio contesta il fatto che il carattere facoltativo del regime di garanzia delle cooperative possa rendere sproporzionata la misura.
(75)
Il Belgio ha affermato che, se la Commissione dovesse tuttavia concludere che la misura è un aiuto di Stato, essa dovrebbe considerare che si tratta di un aiuto alla liquidazione compatibile con le regole in materia di aiuti di Stato. Il Belgio ricorda che il regio decreto del 7 novembre 2011 stabilisce chiaramente che, in caso di liquidazione di una cooperativa, il fondo speciale di protezione è tenuto a intervenire e a procedere all'indennizzo solo in seguito all'approvazione dell'ordine finale di liquidazione da parte dell'assemblea generale delle società interessate.
(76)
Il Belgio sostiene inoltre che, poiché le persone fisiche non sono imprese, l'ingiunzione di sospensione della Commissione non copriva i pagamenti a loro favore a seguito della liquidazione di ARCO.
(77)
In una nota del 18 marzo 2014, ossia dopo il termine stabilito, il Belgio ha trasmesso alla Commissione alcune osservazioni aggiuntive.
(78)
Il Belgio è del parere che la Commissione non possa vietare l'esecuzione delle garanzie concesse ai soci persone fisiche e che la Commissione non possa chiedere allo Stato di sospendere i pagamenti a titolo del regime di garanzia delle cooperative, né recuperare pagamenti effettuati nell'ambito del suddetto regime a favore dei soci persone fisiche.
(79)
I soci persone fisiche non sono, infatti, imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, e l'esecuzione della garanzia a vantaggio dei soci persone fisiche non avrebbe alcuna incidenza su ARCO né sulle prospettive del Belgio di recuperare l'aiuto di cui queste imprese avrebbero beneficiato.
4. VALUTAZIONE DELLA MISURA
4.1. I beneficiari della misura
(80)
Innanzitutto, a titolo preliminare, la Commissione ricorda che al punto 18 della decisione di avvio del procedimento essa ha affermato che il regime di garanzia delle cooperative andava a beneficio delle cooperative finanziarie. Un esame approfondito della cronologia e delle caratteristiche della misura ha tuttavia permesso di concludere che ARCO è stato l'unico vero beneficiario della misura, come descritto nella presente sezione.
(81)
Nel caso di specie, la Commissione fa osservare che esiste una profonda differenza tra ARCO e le altre cooperative finanziarie potenzialmente ammissibili a beneficiare del regime di garanzia delle cooperative.
(82)
Dagli antefatti (55) risulta chiaramente che il regime di garanzia delle cooperative è stato fin dall'inizio confezionato su misura per ARCO, che aveva avuto difficoltà legate ai suoi investimenti in Dexia. ARCO è stata in fin de' conti l'unica cooperativa finanziaria a chiedere di partecipare alla misura.
(83)
Per quanto riguarda le altre cooperative finanziarie, la Commissione osserva che l'adesione al regime di garanzia delle cooperative è facoltativa, che il Consiglio dei ministri poteva decidere di ammettere o meno una società cooperativa al regime di garanzia delle cooperative ed eventualmente a quali condizioni, che nessun'altra cooperativa finanziaria ha chiesto di aderire al regime e che alcune hanno addirittura preso fortemente le distanze. La Commissione osserva inoltre che nessun'altra cooperativa finanziaria ha avuto con i propri investimenti problemi della stessa entità di quelli riscontrati da ARCO con Dexia.
(84)
Di conseguenza, la Commissione conclude che l'unico vero beneficiario del regime di garanzia delle cooperative che esercitano attività economiche è ARCO.
4.2. L'annuncio e l'attuazione della misura costituiscono un unico e medesimo intervento
(85)
La Commissione osserva che la misura è stata decisa e annunciata dal governo il 10 ottobre 2008 (56). È chiaro che il governo belga ha deciso di far beneficiare ARCO del regime di garanzia delle cooperative nel momento stesso in cui è stata elaborata la misura a favore di Dexia nel 2008 (57). Un altro comunicato stampa del 21 gennaio 2009 ha fornito maggiori dettagli sulla misura. È solo in un secondo momento che è iniziato il recepimento giuridico dell'impegno assunto dal governo.
(86)
La Commissione osserva che la formulazione e i termini («deciso», «l'impegno») utilizzati nei comunicati stampa del 10 ottobre 2008 e del 21 gennaio 2009 testimoniano senza ambiguità l'impegno preso e permettono legittimamente di ritenere che la misura sarebbe stata attuata.
(87)
I comunicati stampa sono stati trasmessi anche attraverso i canali ufficiali: il comunicato del 10 ottobre 2008 è stato inviato dai servizi del ministro delle Finanze, mentre quello del 10 gennaio 2009 è stato trasmesso a nome del primo ministro e del ministro delle Finanze. La ripetitività di questi comunicati stampa ha rafforzato il loro messaggio di base.
(88)
La Commissione osserva che era chiaro fin dal comunicato stampa del 10 ottobre 2008 che il regime di garanzia delle cooperative sarebbe stato un'estensione del regime di garanzia dei depositi. Il comunicato stampa del 21 gennaio 2009 conteneva, dal canto suo, altre precisazioni di carattere tecnico. Fin dalla sua pubblicazione, ARCO l'ha riportato sul proprio sito Internet con il chiaro obiettivo di rassicurare i suoi soci persone fisiche. La Commissione osserva inoltre la coerenza della misura nel tempo, essendo rimasta sostanzialmente invariata tra l'annuncio iniziale del 10 ottobre 2008 e la promulgazione del regio decreto finale.
(89)
Nella sentenza del 19 marzo 2013, nelle cause riunite C-399/10 P e C-401/10 P (58), la Corte di giustizia ha affermato che l'annuncio di una misura e la sua attuazione effettiva possono essere considerate come un unico e medesimo intervento, se giustificato dalla loro cronologia e finalità, oltre che dalla situazione dell'impresa nel momento dell'intervento in questione. Parimenti, per quanto riguarda la presente misura, il Belgio ha deciso e annunciato, il 10 ottobre 2008, una misura che è stata attuata in un secondo momento e con il medesimo obiettivo nei confronti del beneficiario iniziale. Inoltre, nelle sue decisioni, la Commissione ha considerato l'annuncio e l'attuazione come un'unica misura e ha ritenuto che la misura avesse procurato un vantaggio fin dalla data dell'annuncio (59). Infine, il ministro belga delle Finanze in carica nel maggio 2014 ha descritto la misura in questione come un impegno assunto nel 2008 (60).
(90)
Alla luce delle informazioni contenute nei considerando da 85 a 89, la Commissione conclude che l'annuncio e l'attuazione del regime di garanzia delle cooperative vanno considerati come un'unica e medesima misura.
4.3. Esistenza di un aiuto
(91)
Come indicato all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, «[s]alvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(92)
Sia il Belgio che ARCO affermano che la Commissione dovrebbe valutare se ARCO ha beneficiato di un aiuto di Stato alla luce di un'altra sua decisione, ovverosia quella relativa a Ethias (61). Tuttavia, la nozione di aiuto di Stato è un concetto obiettivo, definito nel trattato. Per essere considerata aiuto di Stato, una misura deve soddisfare quattro criteri (cumulativi). Essa deve: i) essere concessa dallo Stato, ovvero mediante risorse statali; ii) conferire un vantaggio selettivo al suo beneficiario; iii) falsare (potenzialmente) la concorrenza e iv) incidere sugli scambi tra Stati membri.
(93)
La Commissione è tenuta a valutare la misura in base a questi quattro criteri (cfr. considerando da 94 a 110).
Risorse statali
(94)
La Commissione deve valutare se il regime di garanzia delle cooperative è finanziato mediante risorse statali ed è imputabile allo Stato.
(95)
Secondo una giurisprudenza costante (62), tutti gli strumenti pecuniari che le autorità pubbliche possono effettivamente usare per sostenere imprese, a prescindere dal fatto che tali strumenti appartengano o meno permanentemente al patrimonio dello Stato, rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, a condizione che restino costantemente sotto controllo pubblico e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti.
(96)
In particolare, sussiste aiuto di Stato quando i fondi provengono da contributi imposti dalla legislazione statale e vengono gestiti e ripartiti in conformità alla suddetta legislazione, anche qualora siano amministrati da enti distinti dallo Stato. Lo status dell'entità o dell'impresa che concede l'aiuto in questione non è considerato un fattore decisivo per l'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato.
(97)
Per quanto riguarda l'organizzazione del regime di garanzia delle cooperative, la Commissione osserva che la legislazione belga stabilisce i contributi che i partecipanti sono chiamati a versare, nonché il modo in cui questi fondi saranno utilizzati. Di conseguenza, i contributi che alimentano il fondo speciale di protezione sono considerati risorse statali, pur provenendo da fonti private.
(98)
Inoltre, ove necessario, la Cassa depositi e prestiti, che è un ente pubblico, anticipa i fondi necessari a finanziare i versamenti che il fondo speciale di protezione è chiamato a effettuare. In ogni caso, questo aspetto del regime di garanzia delle cooperative costituisce un rischio economico di oneri gravanti sul bilancio dello Stato membro sufficientemente concreto da poter concludere che siano state utilizzate risorse statali ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato (63).
(99)
Per quanto riguarda l'imputabilità della misura al Belgio, è chiaro che il regime di garanzia delle cooperative non può essere considerato un recepimento della direttiva 94/19/CE. Quest'ultima chiede esclusivamente agli Stati membri di istituire un regime di garanzia dei depositi per i depositi degli enti creditizi e il suo articolo 2 prevede esplicitamente che sono esclusi da qualsiasi rimborso da parte dei sistemi di garanzia tutti i titoli che rientrano nella definizione di fondi propri degli enti creditizi. Se uno Stato membro decide di introdurre altri regimi di rimborso a tutela di altri prodotti finanziari, tale decisione non deriva dal diritto dell'Unione, ma costituisce un'iniziativa dello Stato membro (64). La Commissione osserva inoltre che il Belgio fa riferimento al regime di garanzia di indennizzo degli investitori, ma il confronto non è pertinente, dato che questi regimi non sono destinati a coprire i rischi legati agli investimenti. Come già spiegato al considerando 21, i sistemi di indennizzo degli investitori sono previsti per i soli casi in cui un'impresa di investimento non sia in grado di restituire il capitale di un investitore, ad esempio a causa di una frode o di problemi nei sistemi dell'impresa stessa.
Vantaggio selettivo
(100)
La Commissione conclude che il regime di garanzia delle cooperative ha creato un vantaggio per ARCO. Secondo la Corte di giustizia è possibile che le imprese ottengano un vantaggio sotto forma di maggiore accesso ai capitali quando una misura adottata da uno Stato membro a favore degli investitori rafforza la volontà di questi ultimi di investire le proprie disponibilità in uno specifico gruppo di investimenti mirati (65). Nella fattispecie, la misura ha aiutato le entità del gruppo ARCO a mantenere il loro capitale, convincendo i soci di cooperative esistenti a non ritirarsi (66), il che ha rappresentato un vantaggio particolarmente rilevante, considerato il nervosismo del mercato nel periodo immediatamente successivo al fallimento di Lehman Brother. Il 21 gennaio 2009, ARCO ha pubblicato sul suo sito Internet un comunicato stampa del governo belga per rassicurare i suoi soci; questo dimostra chiaramente che il fatto di rassicurare gli investitori ha rappresentato un vantaggio importante per ARCO. In tal senso, la Commissione osserva che il prospetto di ARCOPAR, pubblicato nell'estate 2008 (67), menziona anche il rischio che i soci persone fisiche avrebbero corso lasciando la cooperativa finanziaria (68) (69).
(101)
La misura è inoltre chiaramente selettiva. In primo luogo, si applica ai soli possessori di quote di una cooperativa finanziaria e non ai titolari di prodotti di investimento emessi da imprese concorrenti. Gli operatori finanziari che proponevano fondi sul mercato obbligazionario con orientamento difensivo o sul mercato monetario o ancora fondi comuni di investimento a capitale garantito non potevano quindi offrire ai loro clienti una garanzia simile. Il Belgio afferma che le quote detenute da persone fisiche socie di cooperative finanziarie sono di per sé assimilabili ai depositi (70). Diversi elementi forniti dal Belgio rimandano, tuttavia, alle cooperative in generale e non alle cooperative finanziarie. Inoltre, la descrizione delle quote di cooperative finanziarie fornita dal Belgio non contiene alcun riferimento a informazioni pertinenti, come i rischi legati all'investimento in questi strumenti (71) che i depositi non presentano.
(102)
La natura selettiva della misura emerge anche quando si confronta il trattamento riservato alle cooperative finanziarie con quello di altre cooperative riconosciute non finanziarie. Il Belgio si basa sulla sentenza Paint Graphos per difendere il trattamento speciale di cui godono le persone fisiche socie delle cooperative finanziarie. La sentenza Paint Graphos consiste in una pronuncia pregiudiziale relativa a un'ordinanza di rinvio emessa da un giudice italiano che voleva sapere se le agevolazioni fiscali concesse alle cooperative di produzione e di lavoro potessero essere assimilate a un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Nella sua sentenza la Corte ha concluso che l'agevolazione fiscale dovesse essere valutata alla luce dei quattro criteri cumulativi relativi agli aiuti di Stato e ha fornito orientamenti più dettagliati, soprattutto sul modo di valutare se una simile agevolazione fiscale costituisse un vantaggio selettivo (72). La Corte ha affermato che fosse opportuno stabilire i) se l'agevolazione fiscale in questione fosse giustificata da caratteristiche inerenti al sistema tributario di cui trattasi (73); ii) se esistessero procedure di controllo e di vigilanza opportune (74) e iii) se l'agevolazione fiscale fosse conforme al principio di proporzionalità e non eccedesse i limiti di ciò che è necessario (75).
(103)
La Commissione ritiene che le argomentazioni del Belgio non possano essere accettate, dal momento che il vantaggio conferito dalla misura è qualitativamente diverso dall'agevolazione esaminata dalla Corte nel caso Paint Graphos. La misura introdotta dal Belgio implica la concessione di un vantaggio e non un'esenzione fiscale o un'esenzione dal pagamento di un onere. Pertanto l'analisi in tre fasi adottata dalla Corte per valutare la natura selettiva di un'agevolazione fiscale o di un'esenzione fiscale non può essere applicata alla misura in questione.
(104)
Ad ogni modo, anche se la giurisprudenza Paint Graphos fosse applicabile alla misura in questione, i suoi elementi specifici sarebbero tali da confermare la natura selettiva della stessa.
(105)
In primo luogo, la Commissione osserva che la causa Paint Graphos fa riferimento a tutte le cooperative di produzione e di lavoro, e non a un sottosettore relativamente ristretto come quello delle cooperative finanziarie. Se, come afferma il Belgio, è opportuno riservare un trattamento speciale alle «vere» cooperative, tale trattamento speciale dovrebbe essere applicato a tutte le cooperative riconosciute. Il semplice fatto che la misura sia limitata alle cooperative finanziarie è quindi un elemento sufficiente per decretare la sua natura selettiva.
(106)
In secondo luogo, la Commissione nota che, secondo il Belgio, dal 10 ottobre 2008 le cooperative finanziarie hanno avuto diritto a nuovi vantaggi. La Commissione osserva che prima di allora le cooperative storiche riconosciute avevano beneficiato di una forma di trattamento favorevole derivante dal loro particolare status, sotto forma di esenzione dal pagamento dell'imposta d'acconto mobiliare (76). Nell'ambito della presente decisione, la Commissione non si pronuncia sulla proporzionalità o meno dell'agevolazione fiscale, ma ritiene che nulla giustificasse l'introduzione immediata, dal 10 ottobre 2008, di una compensazione aggiuntiva o di una tutela a favore delle imprese aventi lo statuto di cooperative finanziarie.
(107)
Infine, anche se la Commissione dovesse condurre un'analisi ispirata alla sentenza Paint Graphos, come raccomanda il Belgio, essa ritiene che non ci siano i motivi che giustifichino la concessione di una garanzia del 100 % alle persone fisiche socie di ARCO (parte i) dell'analisi della sentenza Paint Graphos), le cui entità erano società a responsabilità limitata. Considerata la natura di queste società, definita dalle regole generali del Belgio in materia di diritto societario, le persone fisiche socie di ARCO avrebbero dovuto essere consapevoli del rischio di perdere tutto il loro capitale in caso di liquidazione (77). Per giunta, il fatto di tutelare il 100 % del capitale sottoscritto da persone fisiche socie di cooperative finanziarie non è una misura proporzionata [parte iii) dell'analisi della sentenza Paint Graphos], in quanto in questo modo si tutelano queste persone contro ogni rischio, creando un vantaggio ingiustificato per le imprese di cui sono socie (78).
Distorsioni della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(108)
Il regime di garanzia delle cooperative conferisce alle cooperative finanziarie un vantaggio di cui non godono né gli operatori che propongono prodotti di investimento al dettaglio, né le altre cooperative riconosciute non finanziarie. Grazie alla misura, ARCO ha potuto mantenere la propria quota di mercato per un periodo più lungo. ARCO non ha subito perdite di capitali, se non in un secondo momento e in misura minore rispetto a quanto sarebbe accaduto in assenza della misura. Di conseguenza, gli altri operatori che dovevano affrontare la concorrenza facendo esclusivamente leva sulle loro competenze, senza contare sul regime di garanzia delle cooperative, non hanno potuto beneficiare dei capitali che sarebbero stati disponibili per l'investimento. Il regime di garanzia delle cooperative falsa pertanto la concorrenza (79).
(109)
Quando uno Stato membro concede un aiuto a un'impresa, l'attività interna in questione può mantenersi o svilupparsi di conseguenza, riducendo le possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare (maggiormente) sul mercato (80). Considerato l'alto numero di fornitori internazionali di prodotti d'investimento presenti sul mercato belga, la misura incide indubbiamente sugli scambi all'interno dell'Unione.
Conclusione
(110)
In base all'analisi effettuata nei considerando da 91 a 109, la Commissione conclude che il regime di garanzia delle cooperative implica risorse statali, rappresenta un vantaggio selettivo per ARCO, falsa la concorrenza e incide sugli scambi all'interno dell'Unione. Il regime soddisfa pertanto tutti i criteri per essere considerato aiuto di Stato. Tutti questi elementi erano in essere al più tardi quando il regio decreto del 10 ottobre 2011 è stato adottato, ma il vantaggio creato dalla misura esisteva già da quando le autorità belghe hanno annunciato, il 10 ottobre 2008, che la misura sarebbe stata introdotta. Nel valutare la compatibilità dell'aiuto e, ove necessario, il recupero presso i beneficiari, è opportuno considerare l'importo complessivo del vantaggio.
4.4. Compatibilità dell'aiuto
(111)
Una volta determinato che il regime di garanzia delle cooperative rappresenta un aiuto di Stato a norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve stabilire se l'aiuto può essere considerato compatibile con il mercato interno.
(112)
Secondo l'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sono incompatibili con il mercato interno, e quindi vietati, gli aiuti concessi dagli Stati, salvo deroghe contemplate dal trattato. I paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo definiscono successivamente due categorie di aiuti compatibili con il mercato interno.
(113)
L'articolo 107, paragrafo 2, elenca innanzitutto le categorie di aiuti di Stato che beneficiano automaticamente di una deroga al principio del divieto; il regime di garanzia delle cooperative non rientra in nessuna di queste categorie.
(114)
L'articolo 107, paragrafo 3, del trattato enumera successivamente diverse categorie di aiuti che possono considerarsi compatibili con il mercato interno. In linea teorica, i punti b) o c) potrebbero risultare applicabili.
(115)
Per quanto riguarda l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato, la Commissione ha spiegato nei suoi orientamenti come intende applicare la deroga prevista da tale disposizione ad alcune categorie di aiuti. La Commissione osserva, tuttavia, che la misura non corrisponde a nessuna delle categorie di aiuti coperte da questi orientamenti. Per giunta, né il Belgio né ARCO hanno fornito la minima indicazione di un obiettivo di interesse comune tale da giustificare il ricorso a questa disposizione. La Commissione dovrebbe pertanto esaminare l'eventuale compatibilità della misura soltanto in base all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato.
(116)
Per quanto concerne l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, la Commissione osserva che il Belgio sostiene che, se la Commissione giungesse alla conclusione che il regime di garanzia delle cooperative comporta un aiuto di Stato, la misura dovrebbe essere valutata alla luce di tale articolo, che permette di dichiarare compatibile con il mercato interno un aiuto necessario a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro.
(117)
Tuttavia, l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato esige un'interpretazione restrittiva di ciò che può essere considerato un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro. Il turbamento in questione deve riguardare il complesso dell'economia dello Stato membro in questione e non solo l'economia di una sua regione o di parti del territorio (81).
(118)
Quando la crisi finanziaria ha raggiunto il suo primo picco, nell'autunno 2008, la Commissione ha deciso, nella comunicazione relativa alle banche del 2008, che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato potesse essere utilizzato per valutare le misure adottate per rimediare alle difficoltà delle istituzioni finanziarie (82).
(119)
Al di là del settore finanziario, la Commissione ha inoltre definito, sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, il quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (83). Il quadro in questione non si applica, tuttavia, alla misura in questione, ma si riferisce in realtà all'economia reale, consentendo agli Stati membri di prendere misure adeguate per migliorare l'accesso al finanziamento per le imprese desiderose di investire durante la crisi finanziaria, in un momento in cui il finanziamento bancario scarseggiava. I problemi di ARCO non sono legati a una mancanza di finanziamento da parte del settore bancario, bensì ad attività (le azioni di Dexia) che avevano perso valore. Inoltre, il regime di garanzia delle cooperative - che garantisce il 100 % di uno strumento in passivo - non rientra in nessuna delle categorie di aiuti descritta al punto 4.3 del suddetto quadro di riferimento.
(120)
Dato che le cooperative finanziarie non sono istituzioni finanziarie ai sensi della comunicazione relativa alle banche del 2008 (84), l'aiuto dovrà essere valutato direttamente alla luce del trattato. Per soddisfare i criteri generali di compatibilità di cui all'articolo 107, paragrafo 3, del trattato, la misura deve rispettare le seguenti condizioni (85):
a) Adeguatezza della misura : l'aiuto deve essere mirato, affinché l'obiettivo che consiste nel porre rimedio a un grave turbamento dell'economia possa essere effettivamente raggiunto, mentre non è così se la misura in questione non costituisce un modo adeguato per porvi rimedio.
b) Necessità : la misura deve essere necessaria, per importo e per forma, al conseguimento dell'obiettivo. Di conseguenza, il suo importo deve essere stabilito al minimo necessario per raggiungere l'obiettivo e la sua forma deve essere la più adeguata per porre rimedio al turbamento.
c) Proporzionalità : gli effetti positivi della misura devono compensare in modo adeguato le distorsioni della concorrenza, in modo che queste siano limitate al minimo necessario per il raggiungimento degli obiettivi della misura.
(121)
Per quanto riguarda l'adeguatezza della misura, la Commissione osserva che l'incidenza delle cooperative finanziarie sull'economia nel suo complesso è sostanzialmente diversa da quella delle banche classiche, che sono esposte al rischio di un massiccio ritiro dei capitali causato dal diffondersi del panico. Se tutti i depositanti di una banca decidessero di ritirare i loro capitali nello stesso momento, la banca sarebbe costretta a cedere tutte le sue attività illiquide in poco tempo (procedendo a «vendite di emergenza»). Questo avrebbe gravi conseguenze sulla concessione di prestiti all'economia reale e potrebbe creare una spirale discendente dei prezzi delle attività. Le cooperative finanziarie, invece, non concedono prestiti all'economia reale. Inoltre, esse hanno il diritto di limitare per statuto le dimissioni dei soci (86), il che consente in linea di principio di evitare una cessione disordinata di attività. Quest'ultimo elemento evidenzia una profonda differenza, dal punto di vista dei loro effetti sul sistema, tra i depositi e le quote detenute dai soci delle cooperative.
(122)
È inoltre chiaro che, dal punto di vista giuridico, i soci delle cooperative finanziarie sono azionisti di una «società a responsabilità limitata». Alla luce di questo status, le persone fisiche socie di cooperative finanziarie sono giuridicamente esposte alla possibilità di perdere in toto o in parte il loro investimento. In tal senso, la Commissione prende altresì nota del fatto che il governatore della BNB non ha confermato che le quote di cooperative finanziarie fossero assimilabili ai depositi di risparmio di un ente creditizio (87).
(123)
La Commissione osserva inoltre che la posizione delle persone fisiche socie di cooperative finanziarie nella «struttura a cascata» (88), in caso di liquidazione o di fallimento di tali entità, è molto diversa da quella dei titolari di depositi di risparmio in un ente creditizio. Gli enti creditizi sono soggetti regolamentati, per i quali l'autorità di regolamentazione verifica la disponibilità di un certo importo di capitale. Questo capitale consente di assorbire la prima ondata d'urto in caso di liquidazione o di fallimento. I soci delle cooperative finanziarie non godono, invece, di una protezione di questo tipo e in caso di liquidazione o di fallimento sono i primi colpiti.
(124)
Sulla base delle argomentazioni di cui ai considerando da 121) a 123), la Commissione conclude che il regime di garanzia delle cooperative tutela semplicemente le cooperative finanziarie e i loro soci persone fisiche dalle conseguenze dei loro passati investimenti. Esso non costituisce, tuttavia, una misura adeguata per evitare un grave turbamento dell'economia belga.
(125)
Quanto alla necessità o meno della misura, la Commissione ricorda che il Belgio aveva già adottato importanti provvedimenti per prevenire il turbamento dell'economia belga, avendo già introdotto misure per stabilizzare il sistema finanziario, e in particolare le banche e le altre istituzioni finanziarie in cui le cooperative finanziarie investono. Il regime belga di garanzia dei depositi tutelava i depositi fino a 100 000 EUR e il Belgio ha aiutato Fortis, KBC, Dexia e Ethias con ricapitalizzazioni, iniezioni di liquidità, misure di sostegno a fronte di attività deteriorate e altre misure ad hoc. La Commissione conclude che non era necessario tutelare alcuni soci persone fisiche di cooperative finanziarie, che in definitiva sono società a responsabilità limitata.
(126)
Per quanto riguarda la lettera del governatore della BNB citata dal Belgio, la Commissione osserva che la lettera in questione è datata ottobre 2011, ossia ampiamente successiva al 10 ottobre 2008, data in cui la misura è stata annunciata. Inoltre essa non indica che la misura era necessaria a evitare un grave turbamento dell'economia belga, ma solo che avrebbe permesso (89) di limitare gli effetti negativi della crisi (sistemica). Quanto alla lettera del Comitato per la stabilità finanziaria, la Commissione osserva che essa fa semplicemente riferimento all'aumento della copertura del regime di garanzia dei depositi e all'introduzione del regime di garanzia dei prodotti assicurativi «ramo 21».
(127)
Per quanto concerne la proporzionalità della misura, la Commissione osserva che il modo in cui la misura è stata formulata non rappresenta una tutela sufficiente contro la selezione avversa (90). La natura facoltativa del regime di garanzia delle cooperative, unita all'apparente assenza del test di redditività, invita a ricorrere al regime solo quando risulta chiaro che la garanzia sarà attivata. In tali condizioni, il beneficiario può avvalersi della garanzia evitando di pagare una gran parte dei premi di garanzia fino all'ultimo momento prima della liquidazione.
(128)
La Commissione ritiene inoltre che il regime di garanzia delle cooperative falsi indebitamente il normale funzionamento del mercato. La misura ha consentito ad ARCO di mantenere la propria posizione sul mercato dei prodotti finanziari al dettaglio, il che ha avuto o potrebbe aver avuto ripercussioni negative sulla quota di mercato e la redditività dei concorrenti di ARCO, che non potevano beneficiare del regime di garanzia delle cooperative.
(129)
In conclusione, la misura non può essere considerata compatibile con il mercato interno, perché non è né adeguata, né necessaria, né proporzionata ai fini dell'applicazione dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato e non rientra nell'ambito di applicazione di nessun'altra norma sulla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno.
4.5. Calcolo dell'aiuto
(130)
Per calcolare l'importo del vantaggio da recuperare presso ARCO, la Commissione tiene conto dei parametri e dei fatti di seguito indicati (91):
-
l'importo massimo delle uscite di capitali indicato nello statuto di ARCO, che rappresenta il 10 % del capitale totale o il 10 % della base dei soci (92),
-
il fatto che solo i soci persone fisiche siano tutelati dal regime di garanzia delle cooperative,
-
la particolare formulazione del regime di garanzia delle cooperative che, da un lato, era facoltativo e lasciava alle cooperative finanziarie la facoltà di parteciparvi ma dall'altro permetteva anche a cooperative finanziarie con un alto rischio di fallimento o di liquidazione di aderire al regime (nella fattispecie, poco dopo che le cooperative sono state ammesse a beneficiare del regime, le assemblee generali di ARCOFIN, ARCOPAR e ARCOPLUS hanno approvato, l'8 dicembre 2011, la proposta del loro consiglio di amministrazione di procedere alla liquidazione volontaria delle società),
-
il fatto che ARCO fosse in una situazione finanziaria critica ancor prima di essere messa in liquidazione volontaria, avendo fortemente investito - come indicato nei considerando 38), 44) e 82)- in azioni Dexia, banca che il Belgio, la Francia e il Lussemburgo avevano salvato dal fallimento nell'autunno 2008, con la conseguenza che ogni perdita rilevante di valore delle azioni Dexia continuava a danneggiare la posizione finanziaria di ARCO, soprattutto perché quest'ultima aveva finanziato la propria partecipazione al salvataggio di Dexia con l'assunzione di una parte del debito di quest'ultima,
-
il fatto che nel 2011 ARCO ha versato la commissione d'ingresso («quota d'ingresso») e il premio annuale di garanzia.
(131)
Il vantaggio ottenuto da ARCO è stata la protezione contro le fughe di capitali, che ARCO avrebbe diversamente potuto arrestare solo applicando le disposizioni del suo statuto una volta raggiunto il massimale del 10 % (93) del capitale o del 10 % della base di soci. Ritiri di capitali o dimissioni di una simile entità avrebbero potuto verificarsi non appena ARCO si fosse obiettivamente trovata in una situazione di indebitamento eccessivo o impegnata in un procedimento di fallimento o liquidazione, o - più soggettivamente, come in altri casi di massicci ritiri di depositi (94) - non appena i suoi soci avessero ritenuto ARCO un investimento non più sicuro, ad esempio a causa della sua forte esposizione alla situazione finanziaria e al valore di mercato di Dexia.
(132)
Per calcolare il vantaggio ottenuto da ARCO, la Commissione adotta un approccio prudente (95) tenendo conto dei potenziali ritiri di capitali in un unico periodo annuale, anziché in più periodi. Procedendo in questo modo, il risultato del calcolo dovrebbe riflettere l'effetto minimo del regime di garanzia delle cooperative, sebbene in realtà la garanzia abbia anche evitato ad ARCO di subire più volte ritiri di capitali o dimissioni fino al massimale consentito. Lo statuto di ARCO permetteva alla cooperativa di arrestare i deflussi di capitale una volta ritirato il 10 % del capitale o dopo le dimissioni del 10 % dei soci. Ai fini del calcolo dell'importo dell'aiuto, la Commissione presuppone che ARCO avrebbe scelto l'opzione più efficace, ovvero quella che le avrebbe consentito di conservare il maggiore livello di capitale. Per l'opzione legata alle dimissioni dei soci, la Commissione si baserà sul numero di soci persone fisiche più basso durante il periodo in cui un vantaggio è stato creato (a partire dal 10 ottobre 2008), il che rappresenta un'altra ipotesi prudente, attribuendo a questi soci la quota media di capitale dell'anno in questione. Per quanto riguarda l'opzione legata al deflusso di capitali, la Commissione si baserà sull'anno in cui il livello di capitale è stato più basso.
(133)
La Commissione tiene inoltre conto del fatto che il vantaggio conferito dalla misura è stato parzialmente ridotto in quanto ARCO, costituita dai tre soggetti giuridici ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS, ha dovuto versare una quota d'ingresso unica e un premio di garanzia per un anno, anche se questi pagamenti sono stati effettuati solo nell'autunno 2011, poco prima che ARCO fosse messa in liquidazione volontaria.
(134)
Il vantaggio derivante dalla misura è quindi il più basso tra i due importi risultanti dai seguenti calcoli: a) il 10 % del capitale dell'anno con il livello di capitale più basso nel periodo tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011, meno il totale dei premi già versati; e b) il 10 % del numero di soci più basso nel periodo compreso tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011, moltiplicato per la quota media di capitale detenuta da ogni socio nel corso dello stesso anno, meno il totale dei premi già versati.
(135)
In termini assoluti, la probabilità che gli investitori ritirino i propri capitali aumenta con il tempo, rendendo più difficile il calcolo degli interessi da pagare per il vantaggio ricevuto. Per eliminare del tutto il vantaggio ricevuto da ARCO e consentire allo Stato membro di disporre di un metodo operativo per il calcolo del tasso d'interesse applicabile al recupero (96), la Commissione ritiene che l'intero vantaggio sia stato pienamente disponibile perlomeno dall'8 dicembre 2011 e chiede che le somme da recuperare siano produttive di interessi a partire dall'8 dicembre 2011 fino al loro effettivo recupero.
(136)
Per verificare il calcolo dell'aiuto, la Commissione chiede al Belgio di fornirle un elenco con il numero di soci, rispettivamente di ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS, registrati alla fine di ogni anno, nel periodo compreso tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011.
(137)
Nelle loro osservazioni aggiuntive, fornite a oltre un anno e mezzo dalla scadenza del termine concesso per presentare osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento, le autorità belghe non hanno apportato elementi nuovi nel merito. Esse sostengono che la Commissione non possa vietare l'esecuzione delle garanzie concesse ai soci persone fisiche, né che essa possa ordinare allo Stato di sospendere ogni pagamento a titolo del regime di garanzia delle cooperative o di recuperare pagamenti effettuati nell'ambito del suddetto regime a favore di soci persone fisiche.
(138)
A sostegno delle loro osservazioni, le autorità belghe rammentano che i soci persone fisiche non sono imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e ritengono che l'esecuzione della garanzia a vantaggio dei soci persone fisiche non avrebbe avuto alcun impatto su ARCO né sulle prospettive del Belgio di recuperare l'aiuto.
(139)
In risposta, la Commissione indica che le somme delle quali la presente decisione ordina il recupero costituiscono effettivamente un aiuto a beneficio di ARCO.
(140)
La Commissione sottolinea che, in applicazione dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato, la constatazione che un aiuto concesso dallo Stato è incompatibile con il mercato interno sia sufficiente a giustificare di ordinare allo Stato di provvedere alla sua abolizione (97). Le autorità belghe non possono quindi sostenere che il divieto di eseguire una garanzia considerata un aiuto incompatibile sia contrario al diritto dell'Unione.
(141)
Le autorità belghe avrebbero quindi dovuto rispettare l'ordine contenuto nella decisione di avvio del procedimento e sospendere l'attuazione della misura in questione, astenendosi dall'effettuare alcun pagamento.
(142)
Di conseguenza è giustificato anche il fatto che il Belgio continui ad astenersi dal disporre pagamenti in virtù della misura di aiuto.
Conclusione
(143)
La Commissione constata che il regime di garanzia delle cooperative costituisce un aiuto di Stato a favore di ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS al quale il Belgio ha dato illegalmente esecuzione in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. È quindi opportuno che il Belgio ritiri l'atto legislativo su cui si fonda il regime di garanzia delle cooperative (in particolare la legge del 14 aprile 2009 e il regio decreto del 10 ottobre 2011) e recuperi, presso ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS, gli importi corrispondenti al vantaggio,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di garanzia illegalmente concesso dal Belgio in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea a favore delle cooperative finanziarie di ARCO, e in particolare a favore di ARCOFIN, ARCOPLUS e ARCOPAR, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
1. Il Belgio è tenuto a farsi rimborsare dai beneficiari l'aiuto incompatibile di cui all'articolo 1, in base al valore più basso tra i due importi risultanti dai seguenti calcoli:
a.
il 10 % del capitale dell'anno con il livello di capitale più basso nel periodo tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011, meno il totale dei premi già versati o
b.
il 10 % del numero di soci più basso nel periodo compreso tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011, moltiplicato per la quota media di capitale detenuta da ogni socio nel corso dello stesso anno, meno il totale dei premi già versati.
2. Le somme da recuperare producono interessi a decorrere dall'8 dicembre 2011 fino al loro recupero effettivo.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell'interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (98).
4. Il Belgio continua ad astenersi dall'effettuare qualsiasi pagamento in virtù della misura di aiuto di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della notifica della presente decisione.
Articolo 3
1. Il Belgio pone fine alla misura di aiuto di cui all'articolo 1, nella misura in cui è incompatibile con il mercato interno.
2. Il recupero dell'aiuto di cui all'articolo 1 è immediato ed effettivo.
3. Il Belgio garantisce l'attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, il Belgio comunica alla Commissione le seguenti informazioni:
a.
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e delle misure programmate per conformarsi alla decisione;
b.
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto di rimborsare l'aiuto.
2. Il Belgio informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l'attuazione della presente decisione fino al completo recupero dell'aiuto di cui all'articolo 1. Esso trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione e fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo agli importi dell'aiuto e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 5
Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 3 luglio 2014