KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 27. marts 2014
om den af Det Forenede Kongerige påtænkte statsstøtteordning SA.36139 (13/C)(ex 13/N)
til fordel for udvikling af computerspil
(meddelt under nummer C(2014) 1786)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/764/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 25. januar 2013 anmeldte Det Forenede Kongerige, at man påtænkte at lempe skatten på udvikling af computerspil fra 1. april 2013 til 31. marts 2017 til Kommissionen. I brev af 7. marts 2013 udbad Kommissionen sig yderligere oplysninger, som Det Forenede Kongerige fremsendte ved brev af 22. marts 2013.
(2)
Ved brev af 16. april 2013 underrettede Kommissionen Det Forenede Kongerige om sin afgørelse om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF, i forhold til den planlagte støtteforanstaltning.
(3)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (»åbningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede deri interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
Det Forenede Kongerige fremsendte sine bemærkninger til afgørelsen ved brev af 17. maj 2013. Kommissionen modtog også bemærkninger fra interesserede parter. Disse videresendte den til Det Forenede Kongerige, som fik mulighed for at reagere på dem, og Kommissionen modtog Det Forenede Kongeriges bemærkninger hertil ved brev af 22. august 2013. Ved brev af 7. oktober 2013 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om yderligere oplysninger. Det Forenede Kongerige svarede ved brev af 4. november 2013.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN OG BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(5)
Formålet med Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på udvikling af computerspil er at give udviklere af computerspil et incitament til at producere kulturelt set britiske eller europæiske computerspil. Foranstaltningen er bygget op efter samme model som Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion, der blev godkendt af Kommissionen i 2006 (3), og som i 2011 (4) blev forlænget indtil den 31. december 2015.
(6)
Det samlede foreslåede budget for foranstaltningen, som planlægges at løbe indtil marts 2017, er på 115 mio. GBP. Den forventede udgift for regnskabsåret 2013/2014 er på 10 mio. GBP og i hvert af de tre følgende regnskabsår 35 mio. GBP. Støtten finansieres af Det Forenede Kongeriges finansministerium. Vurderingen af ansøgninger om certificering af britiske kulturelle spil varetages af det britiske filminstituts certificeringskontor (British Film Institute Certification Unit).
(7)
Selskaber, der virksomhedsbeskattes i Det Forenede Kongerige, og som udvikler støtteberettigede computerspil, kan søge om fradrag for udgifter til varer og tjenesteydelser, som er anvendt eller forbrugt i Det Forenede Kongerige, på op til 25 % af produktionsbudgettet. Skattelempelsen opnås ved at der foretages et yderligere fradrag af de støtteberettigede produktionsomkostninger i de skattepligtige indtægter fra computerspil. Dog kan højst yderligere 80 % af produktionsbudgettet fradrages. Hvis støttemodtageren pådrager sig et tab i regnskabsperioden, kan denne anmode om en skattegodtgørelse. Ifølge afsnit 1217CF, stk. 3, i lovforslaget om ændring af selskabsskatteloven af 2009 er støtteberettigede udgifter begrænset til »core expenditure«, dvs. nøgleudgifter til udvikling, produktion og test af spillet.
(8)
Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på udvikling af computerspil er underlagt en kulturel test tilsvarende testen af film i forbindelse med Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion. Begge test er delt i fire: kulturelt indhold, kulturelt bidrag, anvendelse af Det Forenede Kongeriges kulturelle knudepunkter og brug af kulturelle udøvere, som er statsborgere eller bosiddende i Det Forenede Kongerige eller et EØS-land.
(9)
Da den anmeldte foranstaltning finansieres af et fradrag i den skat, der normalt betales til staten, er der tale om statslig finansiering. Der produceres computerspil i flere medlemsstater, og der findes et indre marked for sådanne computerspil. Støtte til computerspil kan derfor påvirke samhandelen og konkurrencen mellem medlemsstaterne. Følgelig fandt Kommissionen i sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelse, at foranstaltningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt støtten kunne anses for at være forenelig med det indre marked.
(10)
For det første var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er nødvendig eller står i et rimeligt forhold til målet om at knytte territoriale betingelser til en sådan støtte. Det Forenede Kongerige har bygget den foreslåede ordning på Det Forenede Kongeriges lempelse af skatten på filmproduktion. Derfor er det blevet foreslået, at skattefradraget kun gælder udgifter til varer og tjenesteydelser, der er anvendt eller forbrugt i Det Forenede Kongerige. Filmordningen er dog omfattet af en særlig undtagelse med hensyn til det sædvanlige forbud mod territoriale restriktioner, som ifølge meddelelsen om biograffilm (5) kun er tilladt for produktionsstøtte til film og tv-programmer, ikke for støtte til computerspil.
(11)
For det andet var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt støtte til spil ville være nødvendig, når det pågældende marked er i hastig vækst. Det Forenede Kongerige fremlagde ikke overbevisende dokumentation for, at der ville opstå et markedssvigt med underproduktion af kulturelt britiske computerspil til følge, hvis der ikke blev givet statsstøtte.
(12)
Endvidere finder Det Forenede Kongerige, at lempelsen af skatten på udvikling af computerspil er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Kommissionen var imidlertid ikke overbevist om, at den kulturelle test, som er foreslået af Det Forenede Kongerige, i praksis ville føre til en selektiv identifikation af det begrænsede antal computerspil, der har en kulturel kvalitet, som ikke i tilstrækkelig grad udbydes på markedet uden støtte, og som ville være afgørende for at sikre, at britiske og europæiske kulturelle temaer repræsenteres og afspejles i computerspillene.
(13)
Endelig ønskede Kommissionen at undgå, at støtten ville føre til et støttekapløb i EU, og tvivlede på, at de potentielle konkurrencefordrejninger ville blive opvejet af positive virkninger.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(14)
Kommissionen modtog bemærkninger fra én medlemsstat, Frankrig, nationale spiludviklersammenslutninger i Det Forenede Kongerige, Frankrig, Tyskland og Finland, European Game Developer Federation (»EGDF«), offentlige organer i Det Forenede Kongerige, der er aktive inden for fremme af film, et tv-selskab samt filmproducentsammenslutninger i Det Forenede Kongerige. Alle parter understregede den kulturelle kvalitet og betydning, som spil kan have. De mente, markedet gav utilstrækkelige incitamenter til produktion af kulturelt mere relevante spil. Ingen af dem fandt, at der var fare for et støttekapløb mellem medlemsstaterne.
(15)
De interesserede part påpegede for så vidt angår støttens nødvendighed, at Det Forenede Kongerige er ved at miste sin førerposition på computerspilmarkedet, at færre end 10 % af de spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige i 2012, blev udviklet i Det Forenede Kongerige, at markedet er domineret af Nordamerika og Asien, og at der foregår en personaleflugt til Canada. Parterne påpegede også, at medlemsstaternes primære udfordring er at tage konkurrencen op mod tredjelande, der yder store tilskud til computerspil, især Canada.
(16)
Det Forenede Kongeriges sammenslutning af uafhængige spiludviklere, Independant Game Developers Association (»TIGA«) indsendte talrige eksempler på planer og projekter, hvori computerspil i Det Forenede Kongerige/Europa kunne være blevet lavet ved hjælp af en skattelempelse, men ikke blev det. UK Interactive Entertainment (»Ukie«), der repræsenterer branchen for spil og interaktiv underholdning, bemærkede, at det globale spilmarked skaber et pres på spiludviklerne, der har incitament til at målrette deres produkter mod det bredest mulige marked. Det betyder navnlig, at de rettes mod det nordamerikanske marked og i stigende grad mod de fjernøstlige markeder, så spillene opfylder disse markeders kulturelle normer og forventninger. Dermed lægges der et konstant pres på spiludviklerne i Europa, som ikke må understrege de kulturelt europæiske elementer i deres spil for at kunne sælge dem globalt. Derfor er det sværere for udviklerne af kulturelt europæiske spil at opnå privat finansiering. Ukie mente således, at støtten vil bidrage til at afhjælpe et markedssvigt.
(17)
Frankrig bemærkede spillenes tendens til i stigende grad at følge »internationale stereotyper«.
(18)
På den anden side berettede TIGA, at 54 % af omsætningen hos Det Forenede Kongeriges uafhængige udviklere kommer fra salg i Det Forenede Kongerige. Dette tyder på, at forbrugerne i Det Forenede Kongerige har en stærk præference for hjemlige produkter. Mellem 2008 og 2011 var der ifølge TIGA desuden flere nystartede virksomheder (216) end lukninger (197) i sektoren.
(19)
Med hensyn til en eventuel konkurrencefordrejning blandt medlemsstaterne medgav TIGA, at lavere omkostninger påvirker beslutningen om geografisk placering af de virksomheder, der producerer computerspil, men mente, at den primære fordrejning vil komme fra tredjelande som Canada, hvor branchen vil vokse på grund af offentlig støtte. Ifølge TIGA voksede beskæftigelsen i den canadiske sektor fra 2008 til 2010 med 33 %, mens den faldt med 9 % i Det Forenede Kongerige.
IV. BEMÆRKNINGER FRA DET FORENEDE KONGERIGE
1. Territoriale udgiftsforpligtelser
(20)
Efter at Kommissionen havde udtrykt tvivl om, hvorvidt de territoriale udgiftsforpligtelser, der ligger i testen af »anvendelse eller forbrug i Det Forenede Kongerige«, er passende, har Det Forenede Kongerige påtaget sig at afhjælpe disse problemer og ændre lovforslaget, så forpligtelsen til at »anvende eller forbruge i Det Forenede Kongerige« ændres til at »afholde udgifter i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS)«, således at det præciseres, at udgifter afholdt i EØS også er omfattet af skattelempelsen. Desuden vil Det Forenede Kongerige søge at begrænse det støtteberettigede beløb for udgifter til underleverandører. Den støttemodtagende producent kan bruge op til 1 mio. EUR af de støtteberettigede nøgleudgifter pr. projekt på underleverandører i overensstemmelse med skattefradragsordningen for computerspil i Frankrig (6). Dette sikrer, at støttemodtageren selv forestår en væsentlig del af spiludviklingen.
(21)
Det Forenede Kongerige finder, at loftet over de støtteberettigede udgifter til opgaver, der er udliciteret til underleverandører, har en beskeden påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Drøftelser med repræsentanterne fra hele computerspilbranchen, herunder små og store udviklere, har vist, at computerspiludvikling i lighed med andre kreative sektorer i høj grad er baseret på samarbejde, hvor kerneudviklingsaktiviteter, såsom programmering, design og ledende kunstnerisk arbejde, typisk foregår et og samme sted.
2. Støttens nødvendighed
(22)
Hvad angår støttens nødvendighed på grund af en underproduktion af kulturelle spil, har Det Forenede Kongerige godtgjort, at der udvikles færre sådanne spil, både i relative og i absolutte tal. Det Forenede Kongerige er enigt i, at computerspilsektoren generelt er dynamisk og i vækst. Men i 2012 blev under 10 % af de spil, der blev markedsført i Det Forenede Kongerige, også udviklet der, sammenlignet med 16 % i 2008. Det Forenede Kongerige foretog desuden en yderligere analyse af spil, der udkom i Det Forenede Kongerige mellem 2003 og 2012. Tallene viser et konstant fald i antallet af kulturelt britiske spil og et brat fald i deres markedsandel fra 9 % af alle spil udgivet i Det Forenede Kongerige (herunder spil fra andre lande) i 2003 til 4 % i 2006, hvorefter andelen forblev på 3 % fra 2009 til 2012. I 2003 ville 41 % af de spil, der blev udviklet i Det Forenede Kongerige, have bestået den kulturelle test, sammenlignet med kun omkring 25 % i 2012.
(23)
Det Forenede Kongerige medgiver, at det voksende marked for smartphonespil har fjernet visse hindringer for adgangen til computerspilmarkedet for mindre udviklere. Af opgørelser, der blev fremlagt i 2011, ses det da også, at antallet af computerspil udviklet af nystartede virksomheder er steget det seneste år. Med hensyn til indholdet af spillene viser en undersøgelse foretaget af Abertay universitets program til udvikling af prototyper af computerspil imidlertid, at et overvældende flertal - 255 - af de 306 forslag til mobil- og onlinespil, som blev præsenteret for universitetet de seneste to år af små virksomheder og mikrovirksomheder fra hele Det Forenede Kongerige, foregik andre steder end i Det Forenede Kongerige og hverken havde en bærende britisk fortælling eller britiske karakterer (7).
(24)
Forklaringen herpå kunne ligge i, at kulturelt betydningsfulde spil kan kræve produktionsomkostninger, der er lige så store som ved »globale spil«, mens de har et betydeligt mindre marked. Der er derfor en større økonomisk risiko forbundet med produktion af dem. Det betyder, at computerspil med kulturelt britisk/europæisk indhold er mindre rentable end spil med mere globaliseret indhold. Både internationale udgivere og nationale udviklere vil snarere undlade at løbe risikoen ved at producere kulturelt relevant indhold for i stedet at skabe generisk indhold rettet mod internationale markeder.
(25)
En undersøgelse foretaget af Det Forenede Kongerige viste, at de kulturelt britiske elementer i spillenes bærende fortælling udhules i et forsøg på at sikre de globale udgivelsesaftaler, der skal til for at hente finansiering til udviklingen og sikre udviklerens overlevelse. Næsten tre fjerdele af Det Forenede Kongeriges computerspiludviklere hævdede, at udviklingen af originalmateriale med intellektuelle ejendomsrettigheder var reduceret eller helt ophørt de foregående fem år. Undersøgelsen viste, at mange udviklere har måttet ændre det kulturelle indhold i deres spil for at opfylde kommercielle krav. 53 % af respondenterne svarede, at de havde ændret karaktererne og stedet, hvor spillet foregår, fra at være britiske eller europæiske.
(26)
I lyset heraf vil støtten have til formål at gøre kulturelle produkter, som sandsynligvis vil være økonomisk urentable, til rentable produkter og dermed fremme produktionen af nye kulturelle produkter, som ikke ville være blevet udviklet uden skattelempelsen, og støtte udviklingen af kompetencer med henblik på rentabel produktion af kulturelle produkter, nemlig relevante britiske/EØS-baserede computerspil.
3. En diskriminerende kulturel test
(27)
Endelig forklarede Det Forenede Kongerige med hensyn til den kulturelle test, som sikrer, at ordningen kun omfatter særligt kulturelle spil, at skattemyndigheden, HM Revenue & Customs, for det første har oprettet et kontor for kreative brancher (»Creative Industries Unit«), som skal være ansvarligt for forvaltning og nærmere kontrol af ansøgninger om skattefradrag for udvikling af computerspil. Kontoret vil risikovurdere ansøgningerne, og denne proces indebærer at sikre, at reglerne for støtteberettigelse er overholdt. Der er således indført en klar procedure for testens gennemførelse.
(28)
For så vidt angår elementerne i den test, der skal hjælpe med at fastslå spillets kulturelle kvalitet, præciserede Det Forenede Kongerige, at størstedelen af de point, der er til rådighed i den foreslåede kulturelle test, vedrører indholdet. Op til 20 point ud af 31 vedrører spillets kulturelle indhold og bidrag. Disse omfatter elementer som, hvor handlingen udspiller sig, hovedkaraktererne, hvilket emne, der er omhandlet i spillet, brug af det engelske sprog og afspejlingen af britisk kultur og arv. Kun tre point vedrører det sted, hvor udviklingsarbejdet udføres, og de resterende otte point kan gives, hvis de omhandlede kulturelle aktører, som forfatteren, komponisten, designeren, tegneren eller programmøren, er statsborger eller bosat i Det Forenede Kongerige eller et EØS-land. Den foreslåede test har derfor et stærkt fokus på indhold frem for aktivitetens placering. Dette fokus på indhold styrkes yderligere af anvendelsen af en minimumsregel om kulturelt indhold, en »regel om gyldne point«, som skal sikre, at kun spil med et tilstrækkeligt antal point for kulturelt indhold består testen.
(29)
Dette fokus på indhold begrænser foranstaltningens samlede anvendelsesområde. Det Forenede Kongerige har foretaget en analyse af alle spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige i 2006, 2009 og 2012, og anvendt den kulturelle test retrospektivt på spil, der blev lavet i Det Forenede Kongerige i perioden. Af de 822 spil, der udkom i Det Forenede Kongerige i 2012, var kun 74 udviklet af udviklere herfra, og de 25,7 % heraf (19 spil) ville have bestået den kulturelle test, hvis den havde eksisteret. Desuden viste testen med hensyn til 2006 og 2009 også, at andelen af spil, der ville have bestået testen, blandt alle spil udviklet i Det Forenede Kongerige ville have ligget på ca. 27 %, og at disse spils andel af alle udgivne spil i Det Forenede Kongerige ville have ligget på mellem 3 og 4 %.
(30)
Det Forenede Kongerige finder, at en beståelsesprocent på 25,7 % ligger inden for den ramme, som Kommissionen accepterede i forbindelse med den franske skattelettelse for udvikling af computerspil (8). I denne afgørelse fandt Kommissionen, at det forhold, at tæt på 30 % af spillene bestod testen, viste, at Frankrig havde udarbejdet kriterier, der garanterede, at indholdet af de spil, der er berettigede til skattelempelsen, reelt var kulturelt. Ligeledes mener Det Forenede Kongerige, at den kulturelle test af computerspillene er tilstrækkeligt restriktiv til at sikre, at støtten er målrettet computerspil, der er kulturelt britiske/EØS-baserede.
(31)
Det Forenede Kongerige har desuden accepteret at anmelde ordningen som en forsøgsordning, der varer i fire år, og bruge denne periode til at overvåge skattelempelsen og sikre, at den anvendes efter hensigten.
4. Støttekapløb
(32)
For så vidt angår Kommissionens bemærkning om, at støtten kunne indlede et støttekapløb i EU, som ville føre til konkurrencefordrejninger, gjorde Det Forenede Kongerige gældende, at der i givet fald skulle være et stort antal medlemsstater, der indførte ordninger til skærpelse af deres hjemlige sektors konkurrenceevne. Det Forenede Kongerige mener ikke, at det er sandsynligt. Selv om skattefordele kan være en afgørende faktor i forbindelse med beslutningen om, hvor en virksomhed skal placeres, er støtten primært en reaktion på canadiske, amerikanske og sydkoreanske skattelempelser. Frankrig er for indeværende den eneste anden medlemsstat, der lemper skatten på produktion af kulturelt relevante computerspil.
(33)
Desuden ville et støttekapløb udelukkende være fokuseret på økonomisk konkurrence uden kulturelle begrænsninger. To eller flere lande, der forsøger at beskytte produktionen af særlige, kulturelle produkter, ifølge en godkendt kulturel test, ville ikke udgøre et støttekapløb.
(34)
Formålet med den foreslåede støtte er at beskytte produktionen af kulturelt britiske/europæiske computerspil, og som sådan vil støtten kun sikre lempelse af skatten for en brøkdel af de computerspil, der udvikles i Det Forenede Kongerige og i EU, og kun bidrage med et lille beløb af de samlede omkostninger ved udvikling af computerspil. På grundlag af en drøftelse med branchen vurderer Det Forenede Kongerige, at kun ca. 10 % af computerspillene med kulturelt britisk/europæisk indhold har et budget på over 5 mio. GBP. Størstedelen af spiludviklingsomkostningerne vedrører langt mindre projekter.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
1. Er der tale om statsstøtte?
(35)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF om statsstøtte er enhver støtte, der ydes af medlemsstaterne ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne
(36)
Støtte til udvikling af computerspil, der er afhængig af skattemyndighedens godkendelse, giver en økonomisk fordel i form af et skattefradrag til virksomheder, der udvikler computerspil, hvilket går ud over finansministeriets budget. Støtten ydes derfor ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes staten. Foranstaltningen har til formål at nedbringe de støttemodtagende virksomheders produktionsomkostninger, og den giver virksomhederne en økonomisk fordel. Den er begrænset til virksomheder i computerspilsektoren, og den er derfor selektiv. Endelig påvirker den samhandelen og konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne, eftersom der også udvikles computerspil i andre medlemsstater og disse handles internationalt. Støtten udgør således statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
2. Støttens forenelighed med det indre marked
(37)
Med hensyn til ordningens generelle lovlighed bemærker Kommissionen, at Det Forenede Kongerige har fjernet de territoriale betingelser, som Kommissionen fandt problematiske med hensyn til det indre markeds frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser. Det Forenede Kongerige accepterede at begrænse de støtteberettigede udgifter til underleverandører til 1 mio. GBP.
(38)
Det er Kommissionens synspunkt, at denne grænse er acceptabel i denne sag for så vidt, at et loft over udgifterne til underleverandører på 1 mio. GBP i praksis tilsyneladende ikke i betydelig grad vil forhindre, at underleverandører anvendes, når udviklingsbudgetternes størrelse tages i betragtning. Det Forenede Kongerige forventer, at størstedelen af de computerspil, som består deres kulturelle test, har et produktionsbudget på under 1 mio. GBP. Kun ca. 10 % af disse spil forventes at have et budget på over 5 mio. GBP. Afhængigt af ændringerne i produktionsbudgetterne for computerspil i Det Forenede Kongerige forbeholder Kommissionen sig ret til at revidere dette loft, når støtteforanstaltningen på ny anmeldes inden fire år efter dens indførelse i overensstemmelse med Det Forenede Kongeriges løfte herom.
(39)
Det Forenede Kongerige begrunder støtten til udvikling af computer med, at der er tale om støtte til fremme af kulturen. Derfor skal der foretages en vurdering efter artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Kommissionen har ikke udarbejdet retningslinjer for anvendelsen af denne bestemmelse på støtte til spil. Men i meddelelsen om biograffilm nævnes muligheden for at yde støtte til spil. Af meddelelsens punkt 24 fremgår det, at støtteforanstaltninger vedrørende spil fortsat vil blive behandlet fra sag til sag. I det omfang det kan påvises, at en støtteordning for spil, som tjener et kulturelt eller uddannelsesmæssigt formål, er nødvendig, vil Kommissionen lade støtteintensitetskriterierne i meddelelsen om biograffilm finde tilsvarende anvendelse.
(40)
Kommissionen skal derfor vurdere foranstaltningers forenelighed direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Den skal kontrollere, at foranstaltningen er kulturfremmende, og at den ikke påvirker samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Det betyder, at foranstaltningen skal være et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af denne målsætning, især forstået på den måde, at der uden denne støtte ikke ville være tilstrækkelige incitamenter for markedets aktører til at producere den ønskede type spil. Med hensyn til støttens proportionalitet kan de maksimale støtteintensiteter, der er fastlagt i meddelelsen om biograffilm, finde tilsvarende anvendelse. Kommissionen har vurderet den kulturelle målsætning og nødvendigheden af støtten til visse computerspil i de to afgørelser om støtte til spil i Frankrig, der er nævnt i betragtning 20 og 30.
a) Fremme af kulturen
(41)
For at være forenelig med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF skal den støtte til spil, som Det Forenede Kongerige foreslår, tjene til at fremme kulturen. På baggrund af ændringerne af ordningen og den supplerende dokumentation fra Det Forenede Kongerige finder Kommissionen det godtgjort, at Det Forenede Kongerige vil anvende en reelt selektiv kulturel test til at sikre, at støtten kun ydes til at fremme kulturen i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF.
(42)
For det første bemærker Kommissionen, at de forklaringer, som Det Forenede Kongerige fremsendte om testen, der bruges til at fastslå et spils kulturelle kvalitet (betragtning 27-29), nemlig at størstedelen af de point, der er til rådighed i den foreslåede kulturelle test, op til 20 point ud af 31, vedrører spillets kulturelle indhold og bidrag. Testen styrkes yderligere af anvendelsen af en minimumsregel om kulturelt indhold, reglen om »gyldne point«, som skal sikre, at kun spil med et tilstrækkeligt antal point for kulturelt indhold består den.
(43)
Dette fokus på indhold begrænser ordningens samlede anvendelsesområde. Den retrospektive anvendelse af den kulturelle test på tidligere udgivne spil afslørede, at 26-27 % af spil produceret i Det Forenede Kongerige ville have bestået testen. En sådan beståelsesprocent viser, at kriterierne i testen sikrer, at indholdet af de computerspil, der er berettigede til skattelempelsen, reelt er kulturelt, og at testen er tilstrækkeligt restriktiv til at målrette støtten mod kulturelt britiske/europæiske computerspil. Til sammenligning fandt Kommissionen i sin afgørelse fra 2007 om den franske lempelse af skatten på udvikling af computerspil (9), at et støtteberettigelsesniveau på ca. 30 % af spillene viste, at testen var tilstrækkeligt selektiv.
(44)
Således er de tvivlsspørgsmål, som Kommissionen rejste i sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelse, blevet fjernet. At kun ca. 27 % af spillene udvælges, viser, at formålet med foranstaltningen ikke blot er at støtte en bestemt sektor i erhvervslivet, men et reelt kulturelt formål. Støtteforanstaltningen opfylder derfor en ægte målsætning om at fremme kulturen.
b) Foranstaltningens hensigtsmæssighed, nødvendighed og proportionalitet
(45)
På grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF betragtes skattelempelsen til udvikling af computerspil som et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af den ønskede målsætning. Statsstøtte til andre formål, som ikke fokuserer på denne kulturelle målsætning, er med større sandsynlighed rettet mod fremme af erhvervsmæssige målsætninger. Kommissionen erkender, at skattelempelsen, som den er udformet, faktisk muliggør, at der ydes offentlig støtte til spil med et kulturelt indhold, og at den derfor er et hensigtsmæssigt instrument til opfyldelse af den ønskede målsætning.
(46)
I lyset af den meget dynamiske udvikling på spilmarkedet indsendte Det Forenede Kongerige en række oplysninger som dokumentation for, at støtten er nødvendig for at fastholde et rimeligt udbud af sådanne spil, og at produktionen af spillene og deres markedsandel uden denne støtte til kulturelle spil ville falde betydeligt. Tallene viser et konstant fald i antallet af kulturelt britiske spil og et brat fald i deres markedsandel fra 9 % af alle spil udgivet i Det Forenede Kongerige i 2003 til 4 % i 2006 og 3 % fra 2009 til 2012.
(47)
Kulturelt betydningsfulde spil kan medføre lige så store produktionsomkostninger som globale spil, men har et betydeligt mindre marked. Der er derfor en større økonomisk risiko forbundet med produktion af dem. Det betyder, at computerspil med kulturelt britisk/europæisk indhold er mindre rentable end spil med mere globaliseret indhold. Derfor lægger markedet et konstant pres på spiludviklerne i Europa, som ikke må understrege de kulturelt europæiske elementer i deres spil for at kunne sælge dem globalt. Udviklere af kulturelt europæiske spil finder det vanskeligere at opnå privat finansiering.
(48)
Den foreslåede skattelempelse bør fremme udviklingen af computerspil med et kulturelt indhold i modsætning til spil, der udelukkende skal underholde, idet den vil nedbringe de kulturelle spils produktionsomkostninger. Der er derfor grund til at konkludere, at foranstaltningen sandsynligvis giver et tilstrækkeligt incitament i henseende til sit formål.
(49)
Desuden er støtteforanstaltningen proportional, da støtteintensiteten begrænses til 25 % af de produktionsomkostninger, der faktisk påløber ved fremstillingen af de støtteberettigede spil. Det er mindre end den støtteintensitet på 50 %, som er tilladt for audiovisuelle værker i henhold til punkt 52, underpunkt 1, i meddelelsen om biograffilm, som finder tilsvarende anvendelse på computerspil, hvad tilladt støtteintensitet angår.
(50)
Endelig bør de fordrejninger af konkurrencen og de påvirkninger af samhandelen mellem medlemsstaterne, der følger af foranstaltningen, blive opvejet af foranstaltningens positive virkninger, så samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen ikke påvirkes i et omfang, der strider mod de fælles interesser.
(51)
Ifølge tal for 2012, som blev leveret af Det Forenede Kongerige og sektorens repræsentanter, blev under 10 % af de spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige, også udviklet der. De støtteberettigede spil, der blev udgivet i Det Forenede Kongerige, havde en forholdsvis begrænset markedsandel (4-5 %). Andelen af støtteberettigede computerspil, der blev fremstillet i Det Forenede Kongerige, var også forholdsvis lille (ca. 27 %).
(52)
Desuden påpegede ingen af de potentielt berørte tredjeparter en mulig negativ virkning af foranstaltningen. Tværtimod understregede sammenslutningerne af computerspilproducenter, TIGA og EGDF, som indsendte bemærkninger efter procedurens indledning, den begrænsede virkning, som foranstaltningen ville få på deres hjemlige sektorer, og dens overordnede virkning i lyset af konkurrencen fra primært Nordamerika og Fjernøsten. Derfor vil et støttekapløb mellem medlemsstaterne være temmelig usandsynligt.
(53)
Under alle omstændigheder er det nyttigt, at Det Forenede Kongerige begrænser ordningens varighed til fire år med henblik på en evaluering af anvendelsen af den og en revurdering af kriterierne på grundlag af markedsudviklingen.
(54)
Kommissionen finder således, at de tvivlsspørgsmål, som den rejste i åbningsafgørelsen, er blevet imødekommet. Konkurrencefordrejningerne og foranstaltningens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne er nu begrænset, så de ikke strider mod den fælles interesse.
VI. KONKLUSION
(55)
Kommissionen finder derfor, at støtten ikke vil bevirke, at støttemodtagerne uberettiget får styrket deres markedsposition eller hæmme dynamikken markedsaktørerne imellem, men at den tværtimod vil øge markedsudbuddets mangfoldighed. Derfor konkluderes det, at foranstaltningens konkurrencefordrejende virkning og påvirkning af samhandelen vil være begrænset, så den overordnede vurdering af støtten er positiv. Således er lempelsen af skatten på udvikling af computerspil forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den af Det Forenede Kongerige påtænkte statsstøtteforanstaltning vedrørende udvikling af computerspil gennem en ændring i selskabsskatteloven af 2009 er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Gennemførelsen af støtten er derfor tilladt.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 27. marts 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 27 marzo 2014
sul regime di aiuti di Stato SA.36139 (13/C) (ex 13/N)
al quale il Regno Unito intende dare esecuzione a favore del settore dei videogiochi
[notificata con il numero C(2014) 1786]
(il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/764/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (1) e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 25 gennaio 2013 il Regno Unito ha comunicato alla Commissione l’intenzione di introdurre, dal 1o aprile 2013 al 31 marzo 2017, uno sgravio fiscale a favore dei videogiochi. Con lettera del 7 marzo 2013 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che il Regno Unito ha trasmesso con lettera del 22 marzo 2013.
(2)
Con lettera del 16 aprile 2013, la Commissione ha informato il Regno Unito della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione all’aiuto previsto.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento («decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
(4)
Il Regno Unito ha presentato le proprie osservazioni sulla decisione della Commissione con lettera del 17 maggio 2013. La Commissione ha inoltre ricevuto osservazioni da parte degli interessati. La Commissione ha inoltrato tali osservazioni al Regno Unito, che ha avuto la possibilità di esprimersi in merito, inviando alcune osservazioni che sono pervenute con lettera del 22 agosto 2013. Con lettera del 7 ottobre 2013, la Commissione ha chiesto al Regno Unito di fornire informazioni aggiuntive. Il Regno Unito ha risposto con lettera del 4 novembre 2013.
II. DESCRIZIONE DELLA MISURA E MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(5)
L’obiettivo della misura di sgravio fiscale sui videogiochi adottata dal Regno Unito è quello di offrire ai produttori di videogiochi un incentivo a immettere sul mercato videogiochi che siano espressione della cultura britannica o europea. La misura si ispira agli sgravi fiscali a favore dell’industria cinematografica adottate dal Regno Unito, approvate dalla Commissione nel 2006 (3) e prorogate fino al 31 dicembre 2015 nel 2011 (4).
(6)
La dotazione complessiva della misura proposta, il cui periodo di validità previsto dovrebbe arrivare fino al marzo 2017, è di 115 milioni di GBP. La spesa prevista per l’esercizio 2013/2014 è di 10 milioni di GBP, mentre per ciascuno dei tre esercizi finanziari successivi essa è pari a 35 milioni di GBP. L’aiuto è finanziato dal Dipartimento del Tesoro (HM Treasury). Responsabile della valutazione delle richieste di certificazione di giochi che siano espressione della cultura britannica sarà l’ufficio certificazioni (Certification Unit) del British Film Institute.
(7)
Le imprese soggette all’imposta britannica sulle società che producono videogiochi ammissibili avrebbero diritto a uno sgravio fiscale sulle spese per beni e servizi utilizzati o consumati nel Regno Unito fino a un valore pari al 25 % del bilancio di produzione. Lo sgravio è ottenuto mediante una deduzione supplementare dei costi di produzione ammissibili dal reddito imponibile derivante dal videogioco. La deduzione supplementare, tuttavia, non può superare l’80 % del bilancio di produzione. Qualora il beneficiario abbia subito una perdita durante l’esercizio contabile, può chiedere un rimborso d’imposta. In base alla sezione 1217CF(3) del progetto di modifica della legge sull’imposta sulle società del 2009, le spese ammissibili si limitano alle spese fondamentali relative alla progettazione, alla produzione e al collaudo del gioco.
(8)
Lo sgravio fiscale britannico sui videogiochi è subordinato a un test culturale simile a quello previsto per l’incentivo fiscale britannico sui film (UK Film Tax Incentive). Entrambi i test sono suddivisi in quattro sezioni: contenuto culturale, contributo culturale, uso di piattaforme culturali del Regno Unito e impiego di operatori culturali del Regno Unito o del SEE o ivi residenti.
(9)
Poiché la misura notificata è finanziata per mezzo della deduzione di imposte normalmente dovute al bilancio dello Stato, essa risulta finanziata dallo Stato. I videogiochi sono prodotti in diversi Stati membri e per essi esiste un mercato interno. Le misure di sostegno a favore dei videogiochi possono pertanto incidere sugli scambi e sulla concorrenza tra Stati membri. Di conseguenza, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha concluso che la misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La Commissione ha inoltre espresso dubbi sul fatto che l’aiuto potesse essere considerato compatibile con il mercato interno.
(10)
In primo luogo, la Commissione nutriva dubbi sul fatto che fosse necessario o adeguato che tali aiuti fossero soggetti a condizioni territoriali. Per la definizione del sistema proposto il Regno Unito si è ispirato al regime dell’incentivo fiscale sui film ed ha pertanto proposto sgravi fiscali soltanto per le spese per beni o servizi utilizzati o consumati nel Regno Unito. Tuttavia, il regime dell’incentivo fiscale sui film si avvale di una speciale esenzione rispetto al normale divieto di restrizioni territoriali, che la comunicazione sul cinema prevede soltanto per quanto riguarda gli aiuti alla produzione di film e programmi televisivi, ma non per quelli a favore dei videogiochi (5).
(11)
In secondo luogo, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che gli aiuti a favore del settore dei giochi fossero necessari, trattandosi di un mercato in rapida crescita. Il Regno Unito non ha apportato elementi di prova che dimostrassero in modo convincente l’esistenza di un fallimento del mercato che potesse determinare la produzione insufficiente di videogiochi con contenuti culturali britannici in assenza di aiuti di Stato.
(12)
Inoltre, il Regno Unito ritiene che il suo regime degli sgravi fiscali nel settore dei videogiochi sia compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato. La Commissione non era tuttavia convinta che il test culturale proposto dal Regno Unito permettesse concretamente di individuare, tramite la selezione, un numero limitato di videogiochi il cui contenuto fosse di una qualità culturale che, in assenza di aiuti, non si trova sufficientemente rappresentata sul mercato e che sarebbe essenziale per garantire che i temi culturali britannici ed europei siano rappresentati e rispecchiati nei videogiochi.
(13)
Infine, la Commissione riteneva che l’aiuto potesse scatenare una corsa alle sovvenzioni all’interno dell’Unione e dubitava che le potenziali distorsioni della concorrenza sarebbero state compensate da effetti positivi.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(14)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di uno Stato membro (la Francia), delle associazioni nazionali di produttori di giochi di Regno Unito, Francia, Germania e Finlandia, della Federazione europea dei produttori di giochi (European Game Developer Federation, EGDF), di organismi pubblici del Regno Unito coinvolti nella promozione di film, di un’emittente televisiva e di alcune associazioni commerciali di produzione cinematografica del Regno Unito. Tutti i rispondenti hanno sottolineato la qualità e l’importanza culturale che possono avere i giochi e lamentato l’apparente insufficienza di incentivi di mercato per la produzione di giochi più significativi dal punto di vista culturale. Nessuno di essi ha ravvisato rischi di corse alle sovvenzioni fra Stati membri.
(15)
Per quanto riguarda la necessità dell’aiuto, le parti interessate hanno sottolineato che il Regno Unito stava perdendo la sua posizione di leader del mercato dei videogiochi, che nel 2012 meno del 10 % dei videogiochi usciti nel Regno Unito era stato prodotto nel Regno Unito, che il mercato era dominato dal Nord America e dall’Asia e che vi era una fuga di cervelli verso il Canada. Le parti interessate hanno inoltre sottolineato che per gli Stati membri i principali problemi da risolvere consistono nel far fronte alla concorrenza dei paesi terzi, in particolare il Canada, che sovvenzionano pesantemente la produzione di giochi.
(16)
Nel Regno Unito l’associazione dei produttori di giochi indipendenti (Independent Game Developers Association, TIGA) ha presentato numerosi esempi di progetti di videogiochi prodotti nel Regno Unito e in Europa che avrebbero potuto essere realizzati grazie allo sgravio fiscale, ma che di fatto non sono stati portati a termine. La United Kingdom Interactive Entertainment (UKIE), che rappresenta l’industria dei giochi e dell’intrattenimento interattivo, ha osservato che nel mercato mondiale dei giochi i produttori sono sollecitati a puntare su prodotti con il più ampio mercato possibile. In concreto, ciò significa realizzare prodotti fruibili dal mercato nordamericano e, sempre più, dai mercati estremo-orientali, e quindi in grado di soddisfare le convenzioni e le aspettative culturali di tali mercati. Tale esigenza costringerebbe i produttori attivi in Europa a non mettere in risalto gli elementi che appartengono alla cultura europea per poter vendere i propri giochi ad un pubblico mondiale. Di conseguenza, sarebbe meno facile per i produttori di giochi con una connotazione culturale europea ottenere finanziamenti privati. L’UKIE ritiene pertanto che l’aiuto potrebbe contribuire a porre rimedio a un fallimento del mercato.
(17)
La Francia ha rilevato la tendenza a realizzare giochi che seguono sempre più gli «stereotipi internazionali».
(18)
D’altro canto, la TIGA ha dichiarato che il 54 % del fatturato dei produttori britannici indipendenti è costituito da vendite in Gran Bretagna, dato che sembrerebbe dimostrare una forte preferenza degli acquirenti del Regno Unito per le produzioni del proprio paese. Inoltre, sempre secondo la TIGA, tra il 2008 e il 2011 il settore ha registrato più avviamenti di nuove imprese (216) che chiusure (197).
(19)
Per quanto riguarda una possibile distorsione della concorrenza tra gli Stati membri, la TIGA ammette che i costi più bassi incidono sulle decisioni relative alla scelta dei luoghi di produzione, aggiungendo però che la distorsione più significativa proviene dai paesi terzi, come il Canada, dove l’industria si espande grazie agli aiuti pubblici. Sempre secondo la TIGA, tra il 2008 e il 2010, in Canada il tasso di occupazione nel settore è cresciuto del 33 %, mentre nello stesso periodo è diminuito del 9 % nel Regno Unito.
IV. OSSERVAZIONI DEL REGNO UNITO
1. Obblighi di spese a livello territoriale
(20)
Dopo che la Commissione ha espresso dubbi sull’opportunità della condizione che prevedeva che lo sgravio fiscale fosse limitato alle spese per beni e servizi «utilizzati o consumati nel Regno Unito», il Regno Unito ha deciso di dissipare tali preoccupazioni e di modificare la legislazione proposta ampliando la restrizione fino a comprendere le «spese sostenute nello Spazio economico europeo (SEE)», specificando che qualsiasi spesa sostenuta nel SEE può dare diritto allo sgravio. Inoltre, il Regno Unito cercherà di limitare l’importo dei costi di subappalto ammissibili al finanziamento. I produttori beneficiari possono spendere fino a 1 milione di EUR in spese essenziali ammissibili per progetto a favore dei subappaltatori, analogamente a quanto previsto dagli sgravi fiscali in vigore in Francia nel settore dei videogiochi (6). Ciò garantisce che una parte essenziale della produzione del gioco venga svolta dal beneficiario stesso.
(21)
Il Regno Unito ritiene che tale limitazione all’ammissibilità dei costi di subappalto abbia un effetto minore sugli scambi tra Stati membri. Dalle discussioni con i rappresentanti di tutta l’industria dei videogiochi, compresi piccoli e grandi produttori, emerge che, al pari degli altri settori creativi, la produzione di videogiochi è un processo altamente collaborativo in cui le attività produttive fondamentali (ossia programmazione, progettazione e grafica di base) vengono normalmente realizzate nello stesso luogo.
2. Necessità dell’aiuto
(22)
Per quanto riguarda il fatto che l’aiuto sarebbe necessario a fronte di una sottoproduzione di giochi culturali, il Regno Unito ha fornito prove che dimostrano che tali giochi sono in diminuzione, in termini tanto relativi che assoluti. Il Regno Unito ammette che in generale il settore dei videogiochi è dinamico. Tuttavia, nel 2012, meno del 10 % dei videogiochi usciti nel Regno Unito sono stati prodotti nel Regno Unito, rispetto al 16 % del 2008. Il Regno Unito ha anche effettuato un’ulteriore analisi dei giochi usciti nel paese tra il 2003 e il 2012, i cui risultati evidenziano il calo costante del numero di giochi con contenuti culturali britannici e il crollo della loro quota di mercato, che è passata dal 9 % di tutti i giochi usciti nel Regno Unito (compresi i giochi provenienti da altri paesi) nel 2003 al 4 % nel 2006, attestandosi sul 3 % dal 2009 al 2012. Nel 2003, il 41 % dei giochi prodotti nel Regno Unito avrebbe superato il test culturale, ma soltanto il 25 % nel 2012.
(23)
Il Regno Unito riconosce che l’aumento di giochi per smartphone ha eliminato talune barriere all’ingresso che impedivano ai piccoli produttori di entrare nel mercato dei videogiochi. In effetti, i dati pubblicati nel 2011 indicano che il numero di videogiochi prodotti da nuove imprese (start-up) è aumentato nell’ultimo anno. Tuttavia, per quanto riguarda il contenuto dei giochi, un’indagine condotta dalla Abertay University nel quadro del programma sui prototipi di videogiochi indica che sulle 306 proposte di giochi per telefono e giochi online che negli ultimi due anni sono state presentate all’università da mini e micro imprese del Regno Unito, la schiacciante maggioranza - 255 - non contenevano né un’ambientazione, né un personaggio né una storia legate al Regno Unito (7).
(24)
Tale situazione si può forse spiegare con il fatto che i giochi culturalmente significativi possono avere costi di produzione pari a quelli dei «giochi globali», ma un mercato notevolmente inferiore. La loro produzione comporta pertanto maggiori rischi economici. I videogiochi con contenuti culturali britannici o europei risulterebbero quindi commercialmente meno redditizi rispetto a quelli con contenuti più globalizzati. Sia gli editori internazionali che i produttori britannici sono meno propensi a correre rischi e produrre contenuti significativi dal punto di vista culturale, preferendo invece concentrarsi su contenuti più generici destinati ai mercati internazionali.
(25)
Un’indagine condotta dal Regno Unito ha evidenziato che gli elementi narrativi britannici presenti nei giochi perdono progressivamente terreno, in un tentativo di assicurarsi i contratti globali necessari per finanziare il proprio sviluppo e garantire la sopravvivenza del produttore. Quasi tre quarti dei produttori britannici di videogiochi sostengono che negli ultimi cinque anni lo sviluppo della proprietà intellettuale originale è rallentato, quando non si è addirittura interrotto. L’indagine ha rilevato che molti produttori hanno dovuto modificare il contenuto culturale dei videogiochi per esigenze commerciali. Il 53 % dei partecipanti all’indagine ha affermato di avere cambiato temi, eliminando personaggi e ambientazioni britannici o europei.
(26)
Alla luce di quanto precede, gli obiettivi del fondo sarebbero rendere commercialmente redditizi alcuni prodotti culturali senza grandi prospettive di successo economico, promuovendo al contempo la produzione di nuovi prodotti culturali che non sarebbero stati realizzati senza lo sgravio fiscale, e favorire lo sviluppo di competenze per la produzione sostenibile di prodotti culturali (videogiochi con connotazione culturale britannica o del SEE).
3. Un test culturale discriminante
(27)
Infine, per quanto riguarda il test culturale che garantisce che il regime venga applicato soltanto a giochi prettamente culturali, il Regno Unito ha spiegato che esiste un’unità specifica dell’autorità fiscale (HM Revenue & Customs - HMRC), chiamata Creative Industries Unit, incaricata di gestire e di controllare le richieste di sgravi fiscali nel settore dei videogiochi. L’unità effettua una valutazione dei rischi delle richieste e nel contempo garantisce che i requisiti di ammissibilità siano adeguatamente rispettati. La somministrazione del test rientra quindi in una procedura precisa.
(28)
Per quanto riguarda gli elementi del test che permettono di appurare la qualità culturale del gioco, il Regno Unito ha indicato che la maggior parte dei punti disponibili riguardano i contenuti; sui 31 punti complessivi, al contenuto e al contributo culturale del gioco possono essere attribuiti fino ad un massimo di 20 punti. Questo comprende elementi come il luogo in cui è ambientata la storia, i personaggi principali, il tema del gioco, l’uso della lingua inglese e il modo in cui vengono rispecchiati la cultura e il patrimonio britannici. Solo 3 punti riguardano l’ubicazione delle attività produttive, mentre i restanti 8 punti vengono assegnati se gli operatori culturali (sceneggiatore, compositore, designer, artista, programmatore ecc.) sono cittadini del SEE o risiedono nel SEE. Nel quadro del test proposto, pertanto, il contenuto risulta avere una rilevanza molto maggiore della sede delle attività. L’importanza del contenuto è ulteriormente dimostrata dalla presenza della regola del contenuto culturale minimo («golden points rule»), che garantisce che soltanto i giochi cui è stato assegnato un numero sufficiente di punti destinati al contenuto culturale possano passare il test.
(29)
La rilevanza dei contenuti rappresenta una condizione generale che riguarda l’intero campo di applicazione del regime. Il Regno Unito ha svolto un’analisi sui giochi usciti nel suo territorio nel 2006, nel 2009 e nel 2012, applicando retroattivamente il test culturale a tutti i giochi prodotti nel Regno Unito usciti in tale periodo. Degli 822 giochi usciti nel Regno Unito nel 2012, solo 74 sono stati realizzati da produttori britannici; di questi, il 25,7 % (19 giochi) avrebbe superato il test culturale. Per il 2006 e il 2009, il test ha evidenziato che la percentuale di questo tipo di giochi rispetto ai giochi prodotti nel Regno Unito si sarebbe aggirata intorno al 27 %, mentre la loro percentuale rispetto a tutti i giochi usciti nel Regno Unito sarebbe stata del 3-4 %.
(30)
Il Regno Unito ritiene che la percentuale di superamento del test del 25,7 % sia conforme ai valori accettati dalla Commissione nel caso degli incentivi fiscali sui videogiochi francesi (8). In quella decisione, la Commissione ha ritenuto che il fatto che venisse selezionato il 30 % circa dei giochi indicasse che la Francia aveva elaborato criteri che garantivano che il contenuto dei videogiochi ammissibili allo sgravio fiscale fosse effettivamente culturale. Analogamente, il Regno Unito ritiene che il test culturale sui videogiochi sia sufficientemente restrittivo per garantire che dell’aiuto beneficino videogiochi con contenuti culturali britannici o del SEE.
(31)
Il Regno Unito ha inoltre accettato di notificare il regime come regime sperimentale per quattro anni, periodo in cui controllerà il funzionamento e l’utilizzo corretto degli sgravi.
4. Corsa alle sovvenzioni
(32)
Per quanto riguarda la preoccupazione della Commissione che l’aiuto potesse scatenare una corsa alle sovvenzioni all’interno dell’Unione, con conseguenti indebite distorsioni della concorrenza, il Regno Unito ha osservato che l’esistenza di un rischio del genere sarebbe stata dimostrata dal fatto che molti Stati membri avrebbero introdotto regimi in grado di promuovere la competitività dei propri settori. Il Regno Unito non ritiene però che ciò si verificherà. Sebbene lo sgravio fiscale possa essere un fattore determinante per decidere dove svolgere un’attività commerciale, l’aiuto rappresenta fondamentalmente una reazione agli sgravi fiscali in vigore in Canada, Stati Uniti e Corea del Sud. La Francia è attualmente l’unico Stato membro che offre un incentivo fiscale per la produzione di videogiochi di contenuto culturale.
(33)
Inoltre, si potrebbe parlare di corsa alle sovvenzioni soltanto se i partecipanti fossero mossi esclusivamente da motivazioni economiche e se non ci fossero condizioni relative ai contenuti culturali dei prodotti. Il fatto che due o più paesi cerchino di proteggere la produzione di particolari prodotti culturali, definibili tramite un test culturale concordato, non autorizza a parlare di una corsa alle sovvenzioni.
(34)
Poiché il suo obiettivo è proteggere la produzione di videogiochi con contenuti culturali britannici o europei, l’aiuto proposto fornirà uno sgravio destinato a una piccola percentuale di videogiochi prodotti nel Regno Unito e in Europa ed inciderà su una porzione esigua del totale delle spese di produzione dei videogiochi. In seguito alle discussioni con i rappresentanti dell’industria, il Regno Unito ritiene che solo il 10 % circa di questi videogiochi con contenuti culturali britannici o europei potrà contare su una dotazione di bilancio superiore ai 5 milioni di GBP. La maggior parte delle spese di produzione di giochi riguarderà progetti notevolmente più piccoli.
V. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO
1. Classificazione come aiuto di Stato
(35)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, relativo agli aiuti concessi dagli Stati membri, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati membri, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(36)
Il sostegno alla produzione di videogiochi sulla base dell’approvazione della HMRC accorda alle imprese del settore, mediante uno sgravio fiscale, un vantaggio finanziario a spese del bilancio del Dipartimento del Tesoro britannico. Il sostegno è concesso mediante risorse statali ed è quindi imputabile allo Stato. La misura è destinata a ridurre i costi di produzione delle imprese beneficiarie e costituisce un vantaggio economico per tali imprese. È limitata alle imprese del settore dei videogiochi ed è pertanto selettiva. Essa incide infine sugli scambi e sulla concorrenza tra Stati membri, in quanto i giochi vengono prodotti anche in altri Stati membri e commercializzati a livello internazionale. Essa costituisce pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
2. Compatibilità dell’aiuto con il mercato interno
(37)
Per quanto riguarda la legittimità generale del regime, la Commissione nota che il Regno Unito ha ritirato la clausola relativa alle restrizioni territoriali, che la Commissione considerava problematica sul piano delle libertà di circolazione delle merci e di prestazione dei servizi nel mercato interno, ed ha accettato di limitare a 1 milione di GBP il volume dei costi di subappalto ammissibili all’aiuto.
(38)
La Commissione ritiene che questo limite sia accettabile in questo caso in quanto, in pratica, un massimale di 1 milione di GBP per le spese di subappalto non sembra in grado di ostacolare in maniera significativa il ricorso al subappalto. Il Regno Unito ritiene che la maggior parte dei videogiochi che supereranno il test culturale avranno un bilancio di produzione inferiore a 1 milione di GBP. Solo il 10 % circa di essi, infatti, dovrebbe avere una dotazione di bilancio superiore ai 5 milioni di GBP. In base all’evoluzione dei bilanci di produzione dei videogiochi nel Regno Unito, la Commissione si riserva la facoltà di riesaminare il livello del suddetto massimale allorché la misura d’aiuto sarà rinotificata, ossia entro quattro anni dalla sua attuazione, conformemente agli impegni assunti dal Regno Unito.
(39)
Il Regno Unito intende giustificare gli aiuti alla produzione di giochi in quanto rappresentano aiuti alla promozione della cultura. Di conseguenza, la valutazione dovrebbe essere effettuata a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato. La Commissione non ha elaborato orientamenti per l’applicazione di questa disposizione agli aiuti al settore dei giochi, ma la comunicazione sul cinema del 2013 fa riferimento alla possibilità di concedere aiuti a tale settore. Al paragrafo 24 della comunicazione si afferma che le misure di aiuto a favore di giochi continueranno ad essere valutate caso per caso. Qualora possa essere dimostrata la necessità di un regime di aiuto a favore di giochi che si pongano obiettivi culturali e didattici, la Commissione applicherebbe i criteri di intensità dell’aiuto previsti dalla comunicazione sul cinema.
(40)
Di conseguenza, la Commissione deve valutare la compatibilità della misura direttamente in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del trattato. Essa dovrà verificare se la misura promuove effettivamente la cultura e se non altera le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’Unione in misura contraria all’interesse comune. Ciò significa che essa deve risultare uno strumento adeguato per raggiungere questo obiettivo e in particolare, che, in assenza di tale sostegno, gli operatori del mercato non sarebbero sufficientemente incentivati a produrre il tipo di giochi auspicato. Per quanto riguarda la proporzionalità dell’aiuto, può essere applicata per analogia l’intensità massima di aiuto prevista dalla comunicazione sul cinema. La Commissione ha valutato la finalità culturale e la necessità degli aiuti a determinati videogiochi nelle due decisioni riguardanti il sostegno ai giochi in Francia di cui ai considerando 20 e 30.
a) Promozione della cultura
(41)
Per risultare compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato, gli aiuti ai giochi proposti dal Regno Unito devono essere uno strumento di promozione della cultura. Sulla base delle modifiche apportate al regime e degli ulteriori elementi di prova presentati dal Regno Unito, la Commissione ritiene che le autorità del Regno Unito applicheranno un test culturale effettivamente selettivo, che garantisce che gli aiuti siano concessi soltanto se promuovono la cultura, in linea con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato.
(42)
In primo luogo, la Commissione prende atto delle spiegazioni fornite dal Regno Unito relativamente al test utilizzato per appurare la qualità culturale dei giochi (cfr. considerando da 27 a 29). La maggior parte dei punti di valutazione previsti dal test culturale proposto (fino a 20 punti su un totale di 31) riguardano il contenuto e il contributo culturale. L’importanza del contenuto è ulteriormente dimostrata dalla presenza della regola del contenuto culturale minimo, la «golden points rule», che garantisce che soltanto i giochi cui è stato assegnato un numero sufficiente di punti destinati al contenuto culturale possano superare il test.
(43)
La rilevanza dei contenuti rappresenta una condizione generale che riguarda l’intero campo di applicazione del regime. L’applicazione retroattiva del test culturale a giochi usciti in passato ha rivelato che il 26-27 % dei giochi prodotti nel Regno Unito avrebbe superato il test. Tale tasso di superamento indica che i criteri del test garantiscono che il contenuto dei videogiochi ammissibili allo sgravio fiscale sia effettivamente culturale e che il test sia sufficientemente severo da assicurare che degli aiuti beneficino soltanto i videogiochi con contenuti culturali britannici o europei. Nella sua decisione del 2007 relativa agli incentivi fiscali a favore dei videogiochi francesi (9), la Commissione aveva concluso che un tasso di ammissibilità dei giochi pari al 30 % fosse indicativo del fatto che il test era sufficientemente selettivo.
(44)
Di conseguenza, i dubbi formulati nella decisione di avvio del procedimento risultano dissipati. Il fatto che venga selezionato solo il 27 % circa dei giochi indica che l’obiettivo della misura non coincide con una mera finalità industriale di sostegno ad un determinato settore, ma è un obiettivo autenticamente culturale. La misura di aiuto persegue quindi una reale finalità di promozione della cultura.
b) Adeguatezza, necessità e proporzionalità della misura
(45)
Conformemente all’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato, lo sgravio fiscale sui videogiochi dovrebbe essere uno strumento idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito. Eventuali obiettivi industriali relativi all’intero settore sarebbero perseguiti più adeguatamente da aiuti di Stato privi di finalità culturali. La Commissione riconosce che questo sgravio fiscale, così come è stato ideato, consente effettivamente di indirizzare il sostegno pubblico verso i giochi a contenuto culturale e che pertanto risulta essere uno strumento adeguato per raggiungere la finalità culturale perseguita.
(46)
In considerazione dell’elevata dinamicità dello sviluppo e dell’evoluzione del mercato dei giochi, le autorità del Regno Unito hanno presentato dati che dimostrano che l’aiuto è necessario per garantire una produzione ragionevole di tali giochi e che senza aiuti la produzione e le quote di mercato dei giochi culturali diminuirebbero considerevolmente. I dati evidenziano il calo costante del numero di giochi con contenuti culturali britannici e il crollo della loro quota di mercato, che è passata dal 9 % di tutti i giochi usciti nel Regno Unito nel 2003 al 4 % nel 2006, attestandosi sul 3 % dal 2009 al 2012.
(47)
I giochi culturalmente significativi possono avere costi di produzione pari a quelli dei giochi globali, ma un mercato notevolmente inferiore. La loro produzione comporta pertanto maggiori rischi economici. I videogiochi con contenuti culturali britannici o europei risultano quindi commercialmente meno redditizi rispetto a quelli con contenuti più globalizzati. Il mercato costringe quindi i produttori attivi in Europa a non mettere in risalto gli elementi che appartengono alla cultura europea per poter vendere i propri giochi ad un pubblico mondiale. I produttori di giochi con contenuti culturali europei incontrano maggiori difficoltà ad ottenere finanziamenti privati.
(48)
Lo sgravio fiscale proposto dovrebbe contribuire a promuovere la produzione di videogiochi con contenuti culturali, rispetto a quelli di puro intrattenimento, riducendone i costi di produzione. Vi è quindi motivo di concludere che la misura può avere un sufficiente effetto incentivante rispetto alla sua finalità.
(49)
Inoltre, la misura di aiuto è proporzionata, in quanto limita l’intensità dell’aiuto al 25 % dei costi di produzione effettivamente sostenuti nella fabbricazione di giochi ammissibili. Tale intensità risulta inferiore all’intensità di aiuto del 50 % consentita per la produzione di audiovisivi, conformemente al punto 52, paragrafo 1, della comunicazione sul cinema, che si applica per analogia per quanto riguarda l’intensità di aiuto ammissibile.
(50)
Infine, per non alterare le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’Unione in misura contraria all’interesse comune, le distorsioni della concorrenza e gli effetti sugli scambi derivanti dalla misura dovrebbero essere compensati dagli effetti positivi.
(51)
Secondo i dati forniti dal Regno Unito e dai rappresentanti del settore, nel 2012 meno del 10 % dei videogiochi usciti nel Regno Unito è stato prodotto nel Regno Unito. Le quote di mercato dei giochi ammissibili usciti nel Regno Unito sono quindi piuttosto esigue (4-5 %). Anche la loro proporzione rispetto ai videogiochi prodotti nel Regno Unito - pari al 27 % circa - è relativamente modesta.
(52)
Inoltre, nessun terzo potenzialmente interessato ha indicato possibili effetti negativi della misura. Al contrario, le associazioni di produttori di videogiochi che hanno presentato osservazioni in seguito all’avvio del procedimento, TIGA e EGDF, hanno sottolineato la scarsa incidenza della misura sulle industrie nazionali e sulla concorrenza, rappresentata principalmente dal Nord America e dall’Estremo Oriente. Pertanto, l’eventualità di una corsa alle sovvenzioni tra Stati membri sarebbe piuttosto remota.
(53)
In ogni caso, è opportuno che il Regno Unito limiti la durata del regime a quattro anni, per consentire una valutazione della sua applicazione e la possibilità di adeguarne i criteri alla luce degli sviluppi del mercato.
(54)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che i dubbi formulati nella decisione di avvio del procedimento siano stati fugati. Le distorsioni della concorrenza e l’incidenza della misura sugli scambi tra Stati membri risultano ora limitate in misura tale da non essere contrarie all’interesse comune.
VI. CONCLUSIONI
(55)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non avrà l’effetto di accrescere indebitamente il potere di mercato delle imprese beneficiarie né di ostacolare gli incentivi dinamici degli operatori del mercato, ma al contrario quello di aumentare la varietà dell’offerta sul mercato. È quindi opportuno concludere che la distorsione della concorrenza e l’incidenza sugli scambi prodotte dalla misura sono limitate e che il bilancio complessivo dell’aiuto risulta positivo. Di conseguenza, lo sgravio fiscale per la creazione di videogiochi è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La misura di aiuto di Stato alla quale il Regno Unito intende dare esecuzione a favore dei videogiochi grazie a un emendamento della legge sulle imposte sulle società del 2009 è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera d) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione di detta misura di aiuto è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 27 marzo 2014