KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 2. oktober 2013
om kompensation til Simet SpA for offentlige transportydelser leveret mellem 1987 og 2003 (Statsstøtte SA.33037 (2012/C) - Italien)
(meddelt under nummer C(2013) 6251)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/201/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særligt artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særligt artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), og under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved elektronisk anmeldelse af 18. maj 2011 anmeldte de italienske myndigheder i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, at der var ydet kompensation til Simet SpA (»Simet«) for levering af interregional bustransport i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, der udførtes i perioden 1987-2003, således som det var blevet bestemt af Consiglio di Stato, der er Italiens øverste forvaltningsdomstol (»den anmeldte foranstaltning«). Denne meddelelse blev registreret under sagsnummer SA.33037.
(2)
De italienske myndigheder gav yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning ved indlæg af 12. juli 2011, 5. oktober 2011, 20. februar 2012, 2. samt 28. marts 2012 og 17. april 2012.
(3)
Ved brev af 31. maj 2012 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2 (»beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
Der er modtaget følgende indlæg inden for de accepterede frister:
-
De italienske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren ved breve af 1. juni 2012, 24. september 2012 og 11. oktober 2012.
-
Den eneste tredjepart, der fremsatte bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, var Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. Virksomhedens bemærkninger blev modtaget den 4. august 2012, 31. oktober 2012 og 13. december 2012
-
De italienske myndigheder fremsatte bemærkninger til tredjeparts indlæg ved breve af 28. november 2012, 4. december 2012, 19. december 2012 og 10. januar 2013.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. VIRKSOMHEDEN OG DE LEVEREDE YDELSER
(4)
Simet er en privat virksomhed, der driver personbefordring med bus i fast rute på grundlag af koncessioner fra den italienske stat i henhold til lov nr. 1822/39 (2). Nærmere bestemt driver Simet et net af interregionale busforbindelser i fast rute mellem regionen Calabrien og andre italienske regioner. Ud over disse tjenester, som tegner sig for omkring to tredjedele af virksomhedens omsætning, leverer Simet også andre tjenesteydelser, herunder internationale rejsetjenester og tjenesteydelser inden for turisme samt udlejning af busser med fører (3), hvilket tegner sig for den resterende tredjedel af virksomhedens omsætning.
(5)
I oktober 1999 anmodede Simet for første gang ministeriet for infrastruktur og transport (»ministeriet«) om kompensation for virksomhedens interregionale busservice, for så vidt angår årene fra 1987 (4). Ministeriet afslog denne og efterfølgende anmodninger, da man fandt, at Simet ikke var pålagt offentlige serviceforpligtelser.
(6)
Ifølge de italienske myndigheder drev Simet sin virksomhed, ligesom andre udbydere af interregional bustransport i fast rute, på grundlag af midlertidige licenser (koncessioner), der efter virksomhedens anmodning blev fornyet hvert år. Disse koncessioner gav virksomheden eneret til at levere de relevante tjenester. I de årlige koncessionsbetingelser hed det, at levering af tjenesten ikke gav virksomheden ret til subsidier eller kompensation af nogen art, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko. De billetpriser, der blev foreslået af virksomheden selv, blev også optaget i de årlige koncessionsbetingelser, der var godkendt af ministeriet.
(7)
I tidens løb fremsatte virksomheden en række anmodninger om at ændre ordningerne for levering af de præsterede ydelser, der normalt blev godkendt i overensstemmelse med proceduren i præsidentdekret 369/94 (5). Artikel 4 og 5 i præsidentdekret 369/1994 indeholdt regler om en detaljeret procedure for vurdering og sammenlignende analyse af ansøgninger i forbindelse med introduktionen af enhver ny tjeneste på grundlag af en koncession.
2.2. DOMMENE AFSAGT AF CONSIGLIO DI STATO FORUD FOR BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(8)
Som svar på ministeriets afslag på at give kompensation for offentlig service for perioden fra 1987 anlagde Simet sag ved de italienske forvaltningsdomstole med påstand om økonomisk kompensation for udførelsen af offentlig serviceforpligtelse.
(9)
Under appelsagen, i dom 1405/2010 af 9. marts 2010 (»dom 1405/2010«), anerkendte Consiglio di Stato Simets ret til at modtage kompensation for sin (overvejende interregionale) busdrift i fast rute, som Simet drev på grundlag af koncessioner bevilget af den italienske stat. Det nøjagtige beløb for kompensationen skulle fastsættes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber.
(10)
Som der nærmere er redegjort for i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren er det ikke i dom 1405/2010 præcist identificeret, ved hvilken retsakt forpligtelsen til offentlig service blev pålagt, eller i hvilken form. Kendelse 2072 afsagt af Consiglio di Stato den 18. januar 2011, efter forvaltningens manglende opfyldelse af dom 1405/2010, er mere eksplicit i denne henseende, idet det siges, at »ministeriet gentagne gange har nægtet virksomheden muligheden for at ændre ruter, tider og stoppesteder og beordret den til at holde billetpriserne på eller under de priser, som Ferrovie dello Stato (de italienske statsbaner) kræver - dette er de elementer, som virksomheden mener er indicier for, at den udfører en offentlig service.«
(11)
Mens dom 1405/2010 nævner Europa-Parlamentets og Rådets nye forordning (EF) nr. 1370/2007 (6), der regulerer kompensation for offentlig service, idet det siges, at »den fastlægger kriterier for kompensation, som ikke er ulig dem, der findes i de tidligere forordninger«, beordrede Consiglio di Stato de ansvarlige myndigheder til at betale kompensation til Simet på grundlag af artikel 6, 10 og 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 (7).
(12)
De italienske myndigheder har besluttet at afvente en vurdering af den anmeldte foranstaltning fra Kommissionens side før opfyldelsen af Consiglio di Statos afgørelser (dom 1405/2010 og kendelse 2072/2010) og betaling af kompensationen til Simet.
2.3. OPRINDELIGT ANMELDTE BELØB FOR EVENTUEL KOMPENSATION FOR OFFENTLIG TRAFIKBETJENING
(13)
Med hensyn til størrelsen af den kompensation, der skulle betales til Simet for de ydede tjenester, indgav de italienske myndigheder en rapport til Kommissionen, der var bestilt af Simet og udarbejdet af en ekstern konsulent (»den oprindelige rapport«), uden at godkende de beregninger, den indeholdt. I den oprindelige rapport beregnedes kompensationen til ca. 59,4 mio. EUR (8).
(14)
Efterfølgende blev påstandene om kompensation imidlertid revurderet, idet Consiglio di Stato efter beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren anmodede om en uafhængig vurdering af, hvilket kompensationsniveau der var det rigtige. Resultatet af denne evaluering er diskuteret i punkterne 2.6 og 2.7.
2.4. VARIGHED
(15)
Selvom Simet kræver kompensation for ydelser præsteret indtil udgangen af 2013 (9), er de italienske myndigheder af den opfattelse, at den relevante periode i relation til denne meddelelse kun dækker 1987 til 2003, da dom 1405/2010 kun vedrører den appelsag, som dækker den periode. Især punkt 3.1 i dom 1405/2010 henviser klart til kompensation for årene 1987 til 2003.
2.5. UDVIKLINGEN I DE NATIONALE RETSSAGER EFTER BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(16)
Efter de italienske myndigheders afslag på at opfylde dom 1405/2010 og kendelse 2072/2011 afsagde Consiglio di Stato en ny kendelse, nr. 270/2012, hvorved der udnævntes et panel af uafhængige eksperter til at afgøre, hvorledes dom 1405/2010 skulle opfyldes.
(17)
Panelet, der bestod af en formand og to medlemmer, fik til opgave at beregne det kompensationsbeløb, der skulle betales til Simet i henhold til dom 1405/2010. Samtidig udpegede tvistens parter deres egne eksperter, som kommenterede ekspertpanelets foreløbige resultater. Dette førte til udvekslingen af en række rapporter og svar i løbet af de efterfølgende måneder.
(18)
Ekspertpanelet afsluttede sit arbejde i august 2012. Panelet nåede ikke frem til en enstemmig konklusion. I stedet blev der afgivet to separate rapporter til Consiglio di Stato:
-
Den 29. august 2012 blev der af formanden for det af Consiglio di Stato udpegede panel afgivet en mindretalsrapport, som konkluderede, at der ikke var tilstrækkelige data til rådighed til at fastslå den kompensation, der skulle betales til Simet, og at der derfor ingen kompensation kunne ydes.
-
Den 20. august 2012 blev der afgivet en flertalsrapport underskrevet af to af de tre eksperter udnævnt af Consiglio di Stato, hvori det konkluderedes, at den kompensation, der skulle betales til Simet, udgjorde 22 049 796 EUR.
(19)
Da statsstøttesagen stadig verserer for Kommissionen, har Consiglio di Stato endnu ikke truffet en endelig afgørelse om den kompensation, der skal betales til Simet.
2.6. MINDRETALSRAPPORTEN
(20)
I mindretalsrapporten fremhæves særligt følgende punkter:
-
manglen på pålidelige data til beregning af kompensation (som krævet i kendelse 2072/2011 og dom 1405/2010)
-
manglen på separat regnskabsførelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 som en nødvendig betingelse for at yde kompensation (for at undgå overkompensation)
-
systemet med separate konti kan ikke erstattes af andre regnskabssystemer, som endnu ikke har vist, at de muliggør nøjagtig identifikation af alle omkostnings- og indtægtselementer
-
med hensyn til de år, for hvilke der findes omkostningsoplysninger (kun to, nemlig 2002 og 2003), indeholder de dokumenter, der ledsagede regnskaberne (noter til regnskabet og årsberetningen) ikke nogen henvisning til sådanne data. Dette tyder på, at virksomhedsledelsen ikke anvendte omkostningskontiene til at følge virksomhedens drift
-
manglen på forudfastsatte parametre for beregning af kompensationen
-
virksomhedens manglende identifikation af præcise, konkrete og utvetydige offentlige serviceforpligtelser (med henvisning til de typer, der er identificeret i EU-lovgivningen) for de enkelte ruter
-
den manglende identifikation af den »økonomiske ulempe«, der følger af disse forpligtelser
-
manglende bevis for det tab, der er lidt af Simet, hvem det påhvilede at tilvejebringe beviset i den sag, der førte til dom 1405/10.
(21)
I lyset af disse mangler konkluderer mindretalsrapporten, at der ikke er nogen pålidelige data til rådighed til brug for beregningen af den kompensation, der er tilkendt ved dom 1405/2010, og at der dermed ikke kan fastslås noget beløb for kompensationen.
2.7. FLERTALSRAPPORTEN
(22)
I flertalsrapporten anvendes følgende metode til at beregne den kompensation, der tilkommer Simet:
2.7.1. Kompensationselement baseret på forskellen mellem driftsomkostninger og indtægter
2.7.1.1. Metode til vurdering af omsætning
(23)
For årene 1987 til 1992 og fra 2002 til 2003 ekstrapolerede eksperterne indtægterne fra busruter direkte fra regnskaberne. For perioden 1993-2001 brugte eksperterne Simets dokumentation for omsætningen, idet regnskaberne for denne periode ikke redegør for indtægterne fra disse tjenester (10). På grundlag af disse beregninger fandtes den samlede omsætning i perioden 1987-2003 at være 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metode til beregning af omkostninger ved bustjenesten
(24)
Da der ikke forelå noget omkostningsregnskab for perioden 1987 til 1992, beregnede eksperterne omkostningerne for de interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som disse ydelser havde indbragt i perioden. Eksperterne tog det samlede beløb for omkostninger fra hvert af årsregnskaberne. Med henblik på at rekonstruere driftsomkostningerne fratrak eksperterne herefter fra de samlede omkostninger samtlige følgende ikke driftsrelaterede udgifter: renter, finansielle omkostninger, tab ved salg af aktiver, diverse tab og omkostninger, direkte skatter og endelige lageropgørelser. Endelig blev de driftsomkostninger, der kunne henføres til interregional busdrift i fast rute, bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(25)
For så vidt angår perioden 1993 til 2001, ændrede Simet præsentationen af data i sine årsregnskaber (11). For denne periodes vedkommende fratrak eksperterne derfor værdien af de samlede driftsomkostninger fra virksomhedens årsregnskab, dvs. den algebraiske sum af følgende poster for produktionsomkostninger: hjælpe- og forbrugsstoffer, eksterne ydelser, anvendelse af ikke ejet ejendom, personaleomkostninger, amortisering og afskrivning, variation i lagre af råvarer, hjælpe- og forbrugsstoffer samt diverse driftsudgifter. De driftsomkostninger, der kunne henføres til busdrift i fast rute, blev derpå bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt (på samme måde som det blev gjort for perioden 1987-1992). Selv om der i et vist omfang blev udarbejdet et omkostningsregnskab i 2000 og 2001, var de relevante dokumenter ikke udtømmende, og derfor blev det besluttet at bruge den samme metode til identifikation af omkostninger, der vedrørte busdriften i fast rute, som for de foregående år.
(26)
For årene 2002 og 2003 forelå der omkostningsoplysninger. Eksperterne opdelte derfor omkostningerne i følgende kategorier: (i) omkostninger i forbindelse med kørte kilometer, (ii) omkostninger, der direkte kunne henføres til busdrift i fast rute, og iii) allokerbare omkostninger baseret på omsætningen.
-
Den første kategori af omkostninger omfatter omkostninger til brændstof, motorolie, dæk, reservedele, indkøbt arbejde, bilvask, motorvejsafgifter, obligatorisk køretøjsservice, leasing og afskrivninger på aktiver. Hver af disse udgiftsposter blev divideret med det samlede antal kilometer, og omkostningerne pr. kilometer blev derefter ganget med antallet af kilometer, som alene busser i fast rute havde kørt.
-
Den anden kategori af udgifter omfatter de udgiftsposter, som på grundlag af omkostningskontiene direkte kan henføres til interregionale busruter. De omfatter: direkte ansatte, bortskaffelse af affald, provisioner, diverse gebyrer, parkeringsafgifter, leje af tredjepartskøretøjer til busdrift i fast rute, indkøb til service om bord samt godtgørelse af det rejsende personales udgifter.
-
Den tredje kategori af omkostninger omfatter »indirekte omkostninger« og består af de indirekte lønomkostninger, indirekte produktionsomkostninger, busforsikring, afgift for eje af køretøj samt leje af lokaliteter. Disse omkostninger blev fordelt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(27)
Efter sammentælling af de tal, der på denne måde var beregnet for hver af de ovennævnte perioder, fandtes de samlede omkostninger i forbindelse med busdriften i fast rute for perioden 1987-2003 at udgøre 59 510 413 EUR.
(28)
Ved at trække disse omkostninger fra indtægterne ved busdriften i fast rute, når eksperterne bag flertalsrapporten derfor frem til et driftsunderskud på 2 296 973 EUR for perioden 1987-2003.
2.7.2. Kompensationselement relateret til behovet for at sikre afkast af investeret kapital:
(29)
For hvert år, der behandledes, fastlagde eksperterne den investerede kapital, dvs. summen af:
-
egenkapital (E), hvis værdi blev taget fra årsregnskabet i forhold til aktiekapitalen, og
-
lånekapital (D). Eksperterne medtog som lånekapital kun finansiel gæld, dvs. gæld til banker og andre långivere.
(30)
Formlen »Weighted Average Cost of Capital [vejet gennemsnitlig kapitalomkostning] (WACC) er brugt som grundlag for fastsættelsen af afkastsatsen for den investerede kapital:
Hvor:
Re
=
afkastkrav til egenkapital
Rd
=
gældsomkostninger, E = virksomhedens egenkapital
D
=
virksomhedens gæld; ;
E/V
=
procentdel af finansieringen, der er egenkapital;
D/V
=
procentdel af finansieringen, der er gæld;
Tc
=
selskabsskatteprocent
(31)
Den krævede forrentning af egenkapitalen blev beregnet ved hjælp af »Capital Asset Pricing Model«. Denne model beskriver sammenhængen mellem risiko og forventet afkast:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Renten for tiårige statsobligationer, taget fra nationale statistikker, blev brugt som indikator for en risikofri rente(rf).
(33)
For de år, for hvilke kompensationen skulle beregnes, konkluderede eksperterne, at en risikopræmie på 5,8 % (rm-rf) i gennemsnit var den der forlangtes af investorer, der investerede i aktier i stedet for i risikofrie værdipapirer på det italienske marked (12).
(34)
Betaværdien (13) for aktierne i Simets kapital blev beregnet ved at tage udgangspunkt i en ugearet beta (14) på 0,39 for busdrifts- og transportsektoren (15). Denne betaværdi blev efterfølgende justeret i forhold til den finansielle struktur, som virksomheden rapporterede for hvert år:
(35)
Fra 1987 til 1994 var den italienske selskabsskattesats 36 %, fra 1995 til 2000 var den 37 %, og fra 2001 til 2002 var den 36 %.
(36)
Ifølge eksperterne svarer afkastet af den investerede kapital til den kompensation, som Simet bør modtage efter skat. Da kompensationen vil være skattepligtig, skal den justeres således:
(37)
På grundlag af disse formler når eksperterne frem til, at afkastet af Simets investerede kapital udgør 5 948 150 EUR.
(38)
Ifølge eksperterne udgør det samlede kompensationsbeløb før tillæg af renter for forsinket betaling derfor 8 245 124 EUR (kompensation relateret til driftstab og afkast af investeret kapital).
2.7.3. Beregning af renter for forsinket betaling
(39)
Da de ovenfor beregnede kompensationsbeløb ikke blev betalt i de år, for hvilke de skyldtes, reviderede eksperterne disse beløb i opadgående retning således:
-
de oprindeligt beregnede beløb blev opskrevet på grundlag af ISTATs forbrugerprisindeks frem til juli 2012
-
derpå blev den lovbestemte rente anvendt på de således fremkomne beløb.
(40)
Således nåede ekspertpanelet frem til en samlet kompensation på 22 049 796 EUR.
2.7.4. Andre bemærkninger i flertalsrapporten
(41)
Flertalsrapporten giver udtryk for det synspunkt, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation ikke vedrører en direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, dvs. en direkte tilkendelse, om end med tilbagevirkende kraft, af kompensation i henhold til forordningen. Tværtimod er opfattelsen, at Consiglio di Stato foreslog at anvende kriterierne i denne forordning på de generelle metoder til beregning af kompensation med henblik på at fastslå det tab, som Simet havde lidt som følge af den ulovlige udvidelse i tidens løb af virksomhedens offentlige serviceforpligtelser.
(42)
I flertalsrapporten bemærkes det endvidere, at i tilfælde, hvor Kommissionen har vurderet, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke fandt anvendelse i forbindelse med vurdering af kompensation for offentlige serviceforpligtelser, har den ofte godkendt en sådan kompensation gennem en analog anvendelse af EF-bestemmelserne for statsstøtte i form for offentlige serviceforpligtelser. Det vigtigste kriterium for Kommissionen var, at kompensationsbeløbet ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af disse forpligtelser. Med hensyn til risikoen for overkompensation i det foreliggende tilfælde gives der i flertalsrapporten udtryk for den opfattelse, at eftersom beregningen af de af virksomheden faktisk afholdte udgifter i fortiden foretages, efter at den krævede busdrift i fast rute er leveret, er eksperternes beregning fri for den usikkerhed, der ligger i prognostiske vurderinger, hvor kompensationen beregnes på forhånd. Der er derfor ikke nogen risiko for overkompensation.
(43)
Flertalsrapporten berører spørgsmålet om fravær af kontoadskillelse. Der gives udtryk for det synspunkt, at separate konti anvendes på de virksomheder, der modtager kompensation for levering af en offentlig tjeneste med henblik på at forhindre misbrug af midlerne til virksomhedens øvrige aktiviteter. Men da i den foreliggende sag ingen offentlige midler hidtil er blevet overført til Simet som kompensation for levering af en offentlig tjeneste, bør kravet om kontoadskillelse ikke betragtes som en begrundelse for at nægte betaling af den kompensation, som Consiglio di Stato har tilkendt.
(44)
I flertalsrapporten bemærkes det også, at for årene 2002 og 2003, hvor omkostningsregnskaber var til rådighed, var det faktiske driftsunderskud stort set det samme som de tab, man var kommet frem til på grundlag af den metode, der anvendtes på de foregående år, i henhold til hvilken omkostninger blev allokeret til interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som de pågældende tjenester havde indbragt (tallene afveg med blot 2,6 %). Derfor er eksperterne af den opfattelse, at den omstændighed, at der ikke findes omkostningskonti for den foregående periode, ikke bør få nogen praktisk betydning for tildeling af kompensation.
3. GRUNDENE TIL INDLEDNING AF PROCEDUREN
(45)
Som der er gjort rede for i beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen på flere punkter i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var forenelig med det indre marked.
(46)
For det første var Kommissionen i tvivl om kvalificeringen af den anmeldte foranstaltning som en foranstaltning, der ikke udgjorde en støtte. Navnlig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt de fire betingelser, der var opstillet af Den Europæiske Unions Domstol i Altmark-dommen (16), var opfyldt.
(47)
For det andet rejste Kommissionen spørgsmålet om den retlige ramme for sagen. Da den kompensation, der var blevet bestemt af Consiglio di Stato, vedrørte offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt Simet for årene 1987 til 2003, men endnu ikke var betalt, opstod spørgsmålet, om forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle finde anvendelse i den foreliggende sag.
(48)
Kommissionen fandt, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ville finde anvendelse i den foreliggende sag, hvis det kunne påvises, at en offentlig serviceforpligtelse faktisk var blevet ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, og at den foreslåede kompensation opfyldte alle kravene i denne forordning. Dette skyldes, at kompensation, der betales i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69 for forpligtelser, som er ensidigt pålagt en virksomhed, er fritaget fra kravet om forudgående anmeldelse til Kommissionen. Men hvis ingen af disse to betingelser viste sig at have været opfyldt, ville foreneligheden af den anmeldte foranstaltning skulle vurderes efter forordning (EF) nr. 1370/2007.
(49)
For det tredje var Kommissionen på grundlag af de foreliggende oplysninger i tvivl om, hvorvidt kompensationen opfyldte kravene i forordning (EØF) nr. 1191/69, selv hvis det antoges, at den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, faktisk var et resultat af den ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Kommissionen var også i tvivl om det korrekte i at anvende den generelle kompensationsprocedure i forordning (EØF) nr. 1191/69, der gælder for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser, for årene efter 1992, idet interregionale busruter fra juli 1992 ikke kunne have været genstand for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser (17).
(50)
For det fjerde var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt betingelserne i denne forordning var opfyldt i den foreliggende sag, hvis en nærmere undersøgelse bekræftede, at mindst én af betingelserne for fritagelse for anmeldelsespligten i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke var opfyldt, og at en vurdering efter forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle foretages.
(51)
Under alle omstændigheder var Kommissionen, uanset det anvendte retsgrundlag, i tvivl om, hvorvidt den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, udelukkede muligheden for overkompensation. Kommissionen noterede sig fraværet af en egentlig kontoadskillelse hos Simet indtil i hvert fald år 2000 (18) og satte spørgsmålstegn ved muligheden for efterfølgende at fastslå omkostningerne til busdrift i fast rute præcist. Den satte også spørgsmålstegn ved, om den krævede forrentning af egenkapitalen, der anvendtes i forbindelse med beregningerne med hensyn til kompensationen, var passende.
4. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN
(52)
De italienske myndigheder har i deres indlæg anført, at den anmeldte foranstaltning udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, netop fordi den ikke opfyldte samtlige de betingelser, som Den Europæiske Unions Domstol har opstillet i Altmark-dommen. De italienske myndigheder har også givet udtryk for, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation hverken var i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007.
(53)
De italienske myndigheder har understreget, at der hverken forelå nogen ensidig eller nogen kontraktlig pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser med hensyn til interregionale busruter i den periode, der behandles. De retlige instrumenter, der regulerede forholdet mellem det offentlige og private virksomheder, der udfører personbefordring, var ensidige koncessioner, hvorved det offentlige til en privat enhed overførte sin egen juridiske ret til at udføre transportydelser for offentligheden, hvilken ret oprindeligt var tillagt staten ved lov nr. 1822/39.
(54)
De italienske myndigheder har endvidere erindret om, at de koncessionsbetingelser, der blev udstedt af ministeriet efter anmodning fra virksomheden, klart viste, at tjenesten blev drevet helt på virksomhedens egen risiko, bortset fra den garanti for eksklusiv ret, der eksisterede i den periode. Udførelse af servicen skabte ikke nogen ret til at modtage nogen form for støtte eller kompensation. De pågældende koncessioner var af midlertidig karakter og skulle fornys hvert år på virksomhedens anmodning. Licenserne blev underkastet forskellige ændringer fra det ene år til det næste med hensyn til ruter, stoppesteder, antal afgange osv. i lyset af specifikke anmodninger fra virksomhederne.
(55)
Med hensyn til det loft over billetpriser, der er beskrevet i beslutningen om at indlede proceduren, og som eksisterede indtil 2001, har de italienske myndigheder bemærket, at dette loft fandt anvendelse i hele Italien og ikke blot på én bestemt geografisk lokalitet. De har også bemærket, at ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 2, stk. 5, var dette en foranstaltning, der var udtryk for prispolitik, men den udgjorde ikke en takstforpligtelse, der gav ret til obligatorisk kompensation i denne forordnings forstand.
(56)
Hertil kommer, som anført af de italienske myndigheder, at fra juli 1992 (19) var pålæggelse af ensidige offentlige serviceforpligtelser for interregionale busruter ikke engang tilladt efter forordning (EØF) nr. 1191/69. Forordningens artikel 1, stk. 5, giver kun mulighed for ensidige pålæg i forbindelse med trafik i byer, forstæder og regioner.
(57)
Under alle omstændigheder har Simet ifølge de italienske myndigheder aldrig ansøgt om ophævelse af de offentlige serviceforpligtelser som krævet efter artikel 4 i forordning (EØF) nr. 1191/69, hvilket anses for en forudsætning for at fastholde, at de pågældende forpligtelser fandtes. Simets henvendelse i 1999 til ministeriet (20) var en generel ansøgning om kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt gennem de koncessioner, der var udstedt fra 1987 og fremefter. De italienske myndigheder har påpeget, at denne henvendelse ikke angav, hvilke offentlige serviceforpligtelser, der skulle ophæves for at sikre en passende rentabilitet af den interregionale busdrift i fast rute.
(58)
De italienske myndigheder har følgelig konkluderet, at Simet ikke havde påvist, at virksomheden påtog sig ansvaret for offentlige serviceforpligtelser (som defineret i artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og havde navnlig ikke vist, hvilke bestemte og præcise forpligtelser til at drive virksomhed eller til befordring og hvilke forpligtelser med hensyn til billetprisen, virksomheden havde været underlagt. Ifølge Italien havde Simet kun påvist, at virksomheden præsterede forskellige universelle transportydelser på grundlag af statskoncessioner givet af de kompetente myndigheder og udstedt efter virksomhedens anmodning. Det forhold, at Simet havde fået betroet generelle transportydelser viste ikke i sig selv, at Simet havde påtaget sig offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69.
(59)
De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke i størstedelen af den periode, der behandles (1987-2001), havde gennemført en ordentlig regnskabsmæssig adskillelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 artikel 1, stk. 5 (21). Det var derfor ikke muligt at beregne de ekstra nettoomkostninger som følge af opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, hvilket betød, at de betingelser, som er fastsat i artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69, ikke var opfyldt.
(60)
Endelig har de italienske myndigheder påpeget, at ministeriet ikke fastsatte noget kompensationsbeløb på forhånd, således som det kræves ifølge artikel 13 i forordning (EØF) nr. 1191/69, idet ministeriet ikke pålagde Simet nogen offentlige serviceforpligtelser. I det foreliggende tilfælde er kompensation til Simet udelukkende blevet beregnet på grundlag af en efterfølgende vurdering.
(61)
De italienske myndigheder er af den opfattelse, at en vurdering i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007 rejser stort set de samme spørgsmål som en vurdering i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 (herunder fravær af en klart defineret offentlig serviceforpligtelse, fravær af de objektive og på forhånd fastlagte kompensationsparametre, fravær af kontoadskillelse osv.). Med hensyn til begrebet »rimelig fortjeneste« som anført i bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007 har de italienske myndigheder anført, at det afkast, der blev foreslået af Simet i den indledende rapport, var opskruet i forhold til en situation, hvor kompensation blev bestemt efterfølgende og eliminerede risikoen for uforudsete omkostninger/tab.
(62)
De italienske myndigheder har fuldt ud tiltrådt konklusionerne i mindretalsrapporten, som fastslog, at kompensationen ikke kunne beregnes. Samtidig var de dog af den opfattelse, at flertalsrapporten indeholdt visse materielle og metodiske fejl. For eksempel har de italienske myndigheder betvivlet egnetheden af den antagelsesbaserede metode, der anvendes i rapporten, til at vurdere nettodriftsudgifter i forbindelse med de hævdede offentlige serviceforpligtelser. De har også rejst indsigelse mod det forhold, at den pågældende rapport:
-
ikke begrænser den investerede kapital til den kapital, der kunne henføres til de offentlige serviceforpligtelser, men bruger den samlede kapital som grundlag for beregningen af kompensationen, dvs. at den kapital, der blev anvendt til andre af virksomhedens aktiviteter, f.eks. rejsebureauer, internationale ruter og udlejning af bus med chauffør, ikke er udelukket fra disse beregninger
-
inkluderer en risikopræmie, der går ud over 100 basispoint, ved fastsættelsen af det krævede kapitalafkast; dette forekommer ikke rigtigt for en kompensation, der beregnes efterfølgende, og
-
ikke korrekt beregner den rente, der vedrører det forhold, at kompensationsbeløbene ikke blev betalt i de år, for hvilke de blev beregnet. De af Consiglio di Stato udpegede eksperter anvendte den lovbestemte rente på beløb, der var blevet fuldstændigt opskrevet til 2012, og ikke på de oprindelige beløb, hvilket ville have været det rigtige.
5. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(63)
Den eneste tredjepart, der har fremsat bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, er Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. I sine indlæg har Simet erklæret sig uenig med Kommissionens foreløbige standpunkter i beslutningen om at indlede proceduren.
(64)
For at underbygge sin påstand om, at der blev pålagt virksomheden forpligtelser, har Simet fremlagt de koncessioner, virksomheden fik til de af retssagerne omfattede ruter. Ifølge Simet omfattede kravene i de nævnte koncessioner bl.a. takster, ruternes obligatoriske karakter, de stoppesteder, der skulle betjenes, frekvens og køreplan. De omfattede også de betingelser, der regulerer transport af passagerernes bagage samt gratis transport af almindelige breve for postvæsenet og anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport. Disse koncessioner forpligtede også virksomheden til at indberette alle afbrydelser, ulykker og ændringer af tjenesten og indeholdt forpligtelser til at udstede billetter til transport af passagerer, bagage og landbrugspakker og til at opbevare de relevante bilag i fem år. Simet skulle også indhente forhåndstilladelse fra ministeriets provinsmotorkontor vedrørende typen og karakteristika for busser, der skulle bruges til de tjenester, der var omfattet af koncessionerne, samt yde andre tjenester.
(65)
Simet har også forelagt, hvad virksomheden hævdede var hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at tillade ændringer i de nærmere forhold i forbindelse med de tjenesteydelser, virksomheden leverer. For den periode, der behandles, har Simet forelagt (delvise) afslag med hensyn til (22):
-
ansøgninger om at måtte betjene nye stoppesteder i tillæg til de eksisterende på ruten Rossano-Napoli (1992), på ruten Cariati-Milano (1995), på ruten Cosenza-Firenze (1999), på ruten Cosenza-Firenze og Cosenza-Pisa (2000) og på ruten San Giovanni-Milan (2003)
-
en ansøgning om tilladelse til at drive ny rutefart på ruten Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet mener, at disse afslag beviser den ensidige karakter af de italienske myndigheders pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Simet hævder endvidere, at myndighederne ikke har tilladt »optimering« af transportforbindelserne gennem udbygning og diversificering af udbuddet. Virksomhedens ruter er i virkeligheden blevet »frosset« og forblev derfor bundet til ministerielle afgørelser, selv om de formelt var klassificeret som »forretningsaktiviteter«.
(67)
Simet er uenig i påstanden i betragtning 16 i beslutningen om at indlede proceduren, ifølge hvilken de takster, der blev foreslået af virksomheden, blev optaget i de årlige koncessionsbetingelser. Oprindelig skulle taksterne for langdistanceruter være de samme som for togrejser på anden klasse. Dette fremgår af det ministerielle notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846), hvori det hedder »mange virksomheder med koncessioner til offentlige busforbindelser har anmodet om takstforhøjelser; ingen generelle retningslinjer om billetpriser er blevet udstedt for nylig; indtil nye retningslinjer […] kan [regionale kontorer] direkte give koncessionshavere tilladelse til for de ruter, de driver, at gennemføre en stigning i billetpriserne for at tilpasse dem til prisniveauet for statens jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato (FS), for togrejser på anden klasse, plus »ekspresstillægget«, hvis ruterne bruger motorveje [som i den pågældende sag]; … selvfølgelig bør der ikke ske nogen stigning i billetprisen i tilfælde, hvor niveauet for billetprisen som nævnt ovenfor allerede anvendes.« Ifølge Simet viser dette, at virksomheden ikke fik tilladelse til at fastsætte billetpriser, der var højere end billetprisen for togrejser på anden klasse (dvs. den laveste billetpris, der anvendtes af Ferrovie dello Stato). Som følge af dette blev virksomheden forhindret i at opnå flere indtægter fra sin drift på grund af statens interesse i at opfylde i det væsentlige offentlige behov og formål.
(68)
I ministeriets cirkulære nr. A/7302 af 3. juli 1992 fastsattes, at billetprisen for det pågældende år skulle forhøjes med 6,1 % for buslinjer under statens ansvarsområde. Ifølge Simet bekræfter dette cirkulære, hvorved ministeriet gav tilladelse til takstforhøjelser alene med henblik på at justere dem i overensstemmelse med ISTAT-tallene, at det var umuligt for virksomheden at kræve de billetpriser, det selv fandt passende. Simet bemærker endvidere, at det i ministeriets cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002, der fastlægger, hvordan billetpriserne skulle konverteres fra lire til euro, anføres (i punkt 2), at billetpriserne er »regulerede takster og priser«.
(69)
Endelig hedder de i de af ministeriet udstedte koncessioner, at billetprisen er »fastsat« (stabilita), dvs. endeligt bestemt af forvaltningen. Da der ikke er tale blot om en »tilladelse«, men om en »koncession«, hedder det udtrykkeligt i de tilhørende betingelser, at præstationen af tjenesteydelserne er »underlagt de fastsatte regler og dem, der efterfølgende måtte blive fastsat«, og at »forvaltningen kan tilbagekalde koncessionen på ethvert tidspunkt, og operatøren kan ikke gøre krav af nogen art gældende«. I punkt 6 i hver enkelt af koncessionsbetingelserne siges det klart, at køreplanerne og billetpriserne skal være dem, der er godkendt af ministeriets provinsmotorkontor. Simet hævder, at eftersom faste takster udelukker enhver fleksibilitet i de tjenesteydelser, der kan tilbydes brugerne, fik virksomheden ikke lov til at reagere på markedsefterspørgslen eller sine egne behov, som virksomheden skønnede rigtigt.
(70)
Simet gør gældende, at ved at være forpligtet til at opkræve de takster, der blev pålagt virksomheden, blev den forhindret i at gennemføre den prispolitik, der normalt ville blive praktiseret af en virksomhed i et moderne, frit og konkurrencepræget marked. På den ene side understreger Simet, at niveauet for de takster, der blev pålagt af ministeriet (svarende til de billetpriser, som Ferrovie dello Stato tog for rejse på anden klasse) var så lavt, at virksomheden ikke var i stand til at dække omkostningerne ved driften af busruterne. På den anden side har disse foranstaltninger gjorde det muligt for staten at yde uberettiget støtte til sit jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato, da koncessionshaverne af interregionale busruter som Simet blev forhindret i at anvende lavere billetpriser end de priser, som jernbaneselskabet tog for en andenklasses billet med eksprestogstillæg. Ferrovie dello Stato blev yderligere begunstiget af det faktum, at støtte til Simet og andre selskaber, der leverer tilsvarende tjenesteydelser, blev afvist.
(71)
I lyset af ovenstående mener Simet, at de koncessioner, der blev udstedt af ministeriet, og senere afgørelser om afvisning af anmodninger om ændringer vedrørende ruterne, viser, at disse koncessioner opfylder kriterierne for en tjenesteydelsesaftale som omhandlet i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69 ved at pålægge forpligtelser med hensyn til ruter, stoppesteder, billetpriser, gratis befordring af almindelige breve for postvæsenet og af anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport.
(72)
Også selv om det antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke indeholder nogen ret til kompensation for indehavere af interregionale koncessioner som hævdet af ministeriet, gør Simet gældende, at dette ville betyde, at tjenesten var blevet liberaliseret, og at forvaltningen som en konsekvens heraf ikke kunne pålægge virksomheden nogen forpligtelser, navnlig vedrørende billetpriserne. Simet mener derfor, at ministeriet har handlet i strid med loven, og at der i henhold til national lovgivning (dvs. artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998, der bringes i anvendelse af Consiglio di Stato) skal betales skadeserstatning.
(73)
For Simet er dét, som denne sag drejer sig om, ikke et tilfælde af den type, der er omfattet af forordning (EØF) nr. 1191/69, men en tvist om erstatning. Simet bemærker, at dom 1405/2010 anerkendte Simets ret til erstatning i henhold til artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998 som kompensation for skader forårsaget af ministeriets ulovlige afgørelser, hvorved der blev givet afslag på at ophæve den offentlige serviceforpligtelse, der var pålagt Simet. Disse afgørelser, der tilsidesatte den ret til næringsfrihed, der er forankret i artikel 41 i den italienske forfatning, idet de var årsag til væsentlige tab for virksomheden i forbindelse med udøvelsen af dens forretningsmæssige virksomhed, måtte derfor anses for ulovlige og som sådan berettige virksomheden til godtgørelse for de lidte tab. Consiglio di Stato har anerkendt, at ministeriet havde påført Simet ugrundet skade ved at tvinge virksomheden til at udføre offentlige serviceforpligtelser i strid med dens ret til at levere en transportydelse frit og uafhængigt.
(74)
Hvis det imidlertid antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69, som ændret, berettigede forvaltningen til at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde behovene i regionen, er det Simets opfattelse, at ministeriet var forpligtet til at sørge for betaling for at kompensere for disse forpligtelser. Ifølge Simet åbner forordning (EØF) nr. 1191/69 mulighed for at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde »en regions transportbehov« og ikke »transportbehovet inden for en region« (artikel 1, stk. 2).
6. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN TIL BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(75)
I deres kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter har de italienske myndigheder gentaget deres standpunkt, hvorefter der ikke eksisterede offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007, og at der ingen kompensation skulle ydes.
(76)
For at underbygge deres standpunkt har de italienske myndigheder nærmere forklaret det system, som regulerede passagerbefordring med bus i fast rute efter lov nr. 1822/39 (23) (den lov, der var gældende i den periode, der behandles). Ifølge denne lov, var de lovgivningsmæssige rammer for kørsel i fast rute under statens ansvarsområde (også kendt som »almindelig busdrift i fast rute«) følgende:
i)
Tjenesten blev drevet efter et system af koncessioner.
ii)
Koncessionerne blev tildelt efter ansøgning fra virksomhederne.
iii)
Der fandtes ingen og blev ikke anvendt nogen udvælgelsesprocedurer for tildeling af koncessioner.
iv)
I henhold til loven kunne koncessioner være midlertidig eller permanente efter et skøn udøvet af ministeriet, som konstant valgte at give midlertidige koncessioner til alle virksomheder. Derfor varede koncessionerne ét år, og virksomhederne (herunder Simet) ansøgte om forlængelse af koncessionen hvert år.
v)
Koncessionerne gav operatører eneret til at betjene den rute, der var identificeret i koncessionsbetingelserne.
vi)
Koncessionshavere fik tildelt fortrinsret baseret på det opland, de betjente, defineret på grundlag af »finitimità«-kriteriet, dvs. busrutens nærhed og økonomiske og funktionelle sammenhæng (artikel 5 og 6 i lov nr. 1822/39).
vii)
Der blev også givet fortrinsret til eksisterende tjenester. Med andre ord blev det af hensyn til omkostningseffektiviteten anset for mere fordelagtigt at tilpasse de eksisterende tjenester i stedet for at oprette nye tjenester.
viii)
Når en koncession til nye tjenester skulle udstedes, anvendtes desuden kriteriet om befolkningens størrelse i oplandet i forhold til den samlede længde af de nye busruter. En befolkningsstørrelse på mindst 300 000 indbyggere blev anset for nødvendigt for tjenester med en samlet længde på op til 500 km. For længere busruter fandt et forholdsmæssighedskriterium anvendelse (24).
(77)
Derfor måtte ministeriet, når virksomheder indgav ansøgninger om en ændring af en eksisterende tjeneste eller om en tildeling af en koncession til nye tjenester basere sin beslutning på disse retlige rammer.
(78)
Vedrørende de hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at godkende de ændringer, Simet anmodede om med hensyn til de præsterede ydelser, har de italienske myndigheder bemærket, at disse udelukkende vedrørte det system, der var reguleret af lov nr. 1822/39. Ministeriet kunne ikke tildele nye koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide anvendelsesområdet for eksisterende koncessioner (ved at acceptere nye stoppesteder) i tilfælde, hvor det ville have påvirket rettigheder, der tilkom andre operatører af busdrift i fast rute, således som det var fastlagt i loven. Samtidig accepterede ministeriet de ændringer, der ikke var i strid med de principper, der var fastsat i lov nr. 1822/39 (25).
(79)
Selv om det erkendes, at Simet blev nægtet tilladelse til at levere nye tjenester eller tilføje yderligere stoppesteder til de eksisterende tjenester ved en række lejligheder, har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simets indlæg og medsendte dokumenter ikke indeholder beviser for formelle anmodninger om at ændre detaljerne i de præsterede tjenester som fastsat i eksisterende koncessionsbetingelser, efterfulgt af afslag. Under alle omstændigheder afviste ministeriet aldrig Simets anmodninger om fjernelse af stoppesteder i tyndt befolkede områder eller ændringer af køreplaner.
(80)
Med hensyn til bestemmelserne i koncessionsbetingelserne om transport af postforsendelser har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at disse tjenester faktisk er blevet ydet, og de dermed forbundne nettoomkostninger. De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke har fremlagt nogen dokumentation for, at ministeriet afviste virksomhedens ansøgninger om ændringer af billetpriserne. Desuden har Simet aldrig anmodet om tilladelse til at nedsætte billetpriserne.
(81)
Med hensyn til trafikministeriets notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846) og det efterfølgende ministerielle cirkulære nr. A/66 af 10. januar 1989 (udstedt af ministeriets provinsmotorkontor i Catanzaro) gav disse dokumenter ifølge de italienske myndigheder udbydere af busdrift i fast rute mulighed for at tilpasse deres takster til Ferrovie dello Statos billetpriser, og de skulle ses som en del af en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik. Det samme kan siges om brevet fra provinskontor i Catanzaro nr. 7302 af 3. juli 1992 (også nævnt af Simet), der tager sigte på ved gennemførelse af cirkulære nr. 801/92 (26) at gøre det muligt for operatører med busser i fast rute at hæve billetpriserne med op til 6,1 % i overensstemmelse med inflationen. Denne skrivelse påpeger også, at virksomhederne kunne anvende en anden billetprisordning, forudsat at de indgav en særlig ansøgning herom. De italienske myndigheder har bemærket, at en sådan ansøgning aldrig er blevet indgivet af Simet. Under alle omstændigheder udgjorde hverken det ministerielle notat fra 1988 eller ministeriets brev fra 1992 nogen afvisning af en ansøgning fra Simets side om ophævelse af en offentlig serviceforpligtelse vedrørende billetpriser.
(82)
De italienske myndigheder er også uenige i Simets påstand om, at punkt 2 i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 viser, at billetpriserne for busdrift i fast rute blev fastsat af ministeriet. Cirkulæret gav blot instruktioner om konvertering af billetpriser i lire til euro. Det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer blev betegnet som værende »regulerede« takster betyder ikke, at de ikke var fastsat af operatørerne. Det betød snarere, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne, og som efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester. Da tjenesten er en generel buslinje i fast rute, skal oplysninger om ydelserne såsom ruter, busstoppesteder, køreplaner og billetpriser være kendt på forhånd, i modsætning til lejlighedsvis kørsel. Ifølge de italienske myndigheder eksisterer det samme princip på EU-plan for rutekørsel, der er omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 (27), hvorefter billetpriserne er en integreret del af tilladelserne til rutekørsel (artikel 6, stk. 2, i nævnte forordning). I lyset af disse krav til forudfastlagte køreplaner anfægter de italienske myndigheder også Simets fortolkning af pkt. 6 i koncessionsbetingelserne (28), idet både Simets ansøgning og ministeriets koncessionsbetingelser henviser til forudfastlagte køreplaner og takster for tjenesterne.
(83)
For så vidt angår størrelsen af den krævede kompensationen, krævede Simet blot »kompensation … inden for grænserne af de beløb, der bevisligt er grundlag for«. Ifølge de italienske myndigheder er de omkostningsberegninger, som Simet har fremlagt i tidens løb, både generiske, da de dækker hele virksomhedens erhvervsaktivitet, og også objektivt forkerte og ikke baseret på pålidelige data, da der ikke findes separate konti for størstedelen af den periode, der behandles.
(84)
De italienske myndigheder mener, at det er helt irrelevant, om den pågældende sag drejer sig om tildeling af kompensation for offentlige serviceforpligtelser (og dermed den direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69) eller om tilkendelse af erstatning. Selv om det måtte antages, at Consiglio di Stato havde til hensigt at anerkende Simets ret til erstatning, hvilket ifølge de italienske myndigheder hverken er en selvfølgelig eller oplagt konklusion på grundlag af en læsning af dom 1405/2010 (29), kunne eventuelle tab kun opstå som følge af offentlige serviceforpligtelser. De italienske myndigheder insisterer på, at der aldrig nogensinde har været pålagt Simet sådanne forpligtelser.
(85)
Endelig er de italienske myndigheder uenige i, at der kan kræves kompenserende erstatning efter artikel 41 i den italienske forfatning. Transport af passagerer ved interregional busdrift i fast rute kan ikke anses for at være fuldstændig liberaliseret gennem en simpel og direkte anvendelse af artikel 41 i den italienske forfatning, idet den først var omfattet af et koncessionssystem (reguleret ved lov nr. 1822/39 og præsidentielt dekret 369/94) og efterfølgende af et godkendelsessystem (reguleret ved lovdekret 285/05).
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. SPØRGSMÅLET OM, HVORVIDT DER FORELIGGER STATSSTØTTE
(86)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(87)
For at en støtteforanstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skal følgende betingelser alle være opfyldt:
-
den skal være ydet af staten eller med statsmidler
-
den skal give en selektiv fordel ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
den skal forvride eller true med at forvride konkurrencen
-
støtten skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(88)
Kommissionen vil i det følgende undersøge, om hver enkelt af disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
7.1.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(89)
Kommissionen bemærker, at dommene afsagt af Consiglio di Stato kræver, at ministeriet betaler kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser fra 1987 til 2003 på ruter, der henhører under statens ansvarsområde. De ressourcer, hvorfra denne kompensation ville blive betalt, er dem, der er til rådighed for ministeriet, og de udgør dermed statsmidler. Beslutningen om at betale kompensation, som retten har truffet, kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(90)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at Simet udøver en økonomisk aktivitet, nemlig transport af passagerer mod vederlag. Simet skal således klassificeres som en »virksomhed« i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(91)
Tildelingen af foranstaltningen kan også betragtes som selektiv, da den kun er til fordel for Simet.
(92)
Med hensyn til spørgsmålet om tildeling af en økonomisk fordel følger det af Altmark-dommen, at den kompensation, der ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, ikke medfører en sådan fordel for de berørte virksomheder og dermed ikke udgør støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, forudsat at følgende fire betingelser er opfyldt (30):
-
det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde offentlige serviceforpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart definerede,
-
For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde,
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges gennem et offentligt udbud, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(93)
Med hensyn til den anden betingelse skal de kriterier, der er grundlaget for beregning af kompensationen, være fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at sikre, at de ikke medfører en økonomisk fordel, der kunne begunstige den støttemodtagende virksomhed i forhold til konkurrerende virksomheder. Men kravet om, at kriterierne for kompensation skal være fastlagt på forhånd, betyder ikke, at kompensationen skal beregnes på grundlag af en bestemt formel. Det afgørende er derimod, at det fra starten er klart, hvordan kompensationen beregnes.
(94)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke fremlagt nogen beviser for, at kompensationskriterierne for levering af de pågældende ydelser i den periode, der behandles, nogensinde blev fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Tværtimod siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at virksomheden blev pålagt en offentlig serviceforpligtelse, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Det er grunden til, at det i Consiglio di Statos dom 1405/2010 blev bestemt, at den pågældende kompensation skulle beregnes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber. Da der ikke på forhånd er fastlagt kompensationskriterier, er alle sådanne beregninger nødvendigvis udelukkende baseret på efterfølgende vurderinger af de nettoomkostninger, der er involveret i den pågældende interregionale busdrift i fast rute, således som tilfældet er med de beregninger, der er indeholdt i den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Den anden Altmark-betingelse er derfor ikke opfyldt i den foreliggende sag.
(95)
Med henblik på at udelukke tilstedeværelsen af en økonomisk fordel i tilfælde, hvor der ydes kompensation til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, kræver Altmark-dommen, at alle fire betingelser skal være opfyldt, og der er derfor ingen grund for Kommissionen til at undersøge, om de andre tre betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Følgelig vil betaling af kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser for perioden 1987-2003 give virksomheden en selektiv økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(96)
Med hensyn til disse to kriterier er det nødvendigt at undersøge, om den anmeldte foranstaltning er egnet til at fordreje konkurrencen i et sådant omfang, at den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(97)
Som det fremgår af Altmark-dommen (31), har flere medlemsstater siden 1995 åbnet visse transportmarkeder for konkurrence fra virksomheder etableret i de øvrige medlemsstater, således at flere virksomheder allerede tilbyder transportydelser i byer, forstæder eller regioner i andre medlemsstater end deres hjemstat. Denne tendens er endnu mere udtalt for interregionale transporttjenester i fast rute som dem, Simet leverer. Derfor må en eventuel kompensation til Simet anses for at kunne fordreje konkurrencevilkårene med hensyn til levering af interregionale bustransporttjenester og at kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne idet den vil have en negativ indvirkning på mulighederne for transportvirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, for at tilbyde deres tjenester i Italien og vil styrke Simets position på markedet.
(98)
Kommissionen bemærker også, at Simet er aktiv på andre markeder som f.eks. internationale rejseydelser, ydelser inden for turisme samt busudlejning og således klart konkurrerer med andre virksomheder i Unionen på disse markeder. Enhver kompensation til Simet ville nødvendigvis også fordreje konkurrencevilkårene og også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne på disse markeder.
(99)
Kommissionen mener derfor, at den anmeldte foranstaltning vil kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion
(100)
På baggrund af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. FRITAGELSE FOR UNDERRETNINGSPLIGTEN EFTER FORORDNING (EØF) NR. 1191/69
(101)
Ifølge Consiglio di Statos begrundelse for afgørelserne erhvervede Simet ret til at modtage kompensation for levering af de pågældende transportydelser på det tidspunkt, da virksomheden leverede disse ydelser. For at dette ræsonnement skal holde, skulle kompensationsbetalingerne have været fritaget for den obligatoriske anmeldelsesprocedure efter forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 17, stk. 2, idet undladelse af at anmelde kompensationen ellers ville have gjort den ulovlig, da den ville have været i strid med traktatens statsstøttebestemmelser.
(102)
Dette skyldes, at den kompensation, som i henhold til artikel 17, stk. 2, i nævnte forordning (EØF) nr. 1191/69, betales efter forordningen, er undtaget fra fremgangsmåden med forudgående underretning i traktatens artikel 108, stk. 3, og dermed fra forudgående anmeldelse. Det følger af Combus-dommen, at begrebet »kompensation for offentlig tjeneste« i denne bestemmelses forstand skal fortolkes meget snævert (32). Fritagelsen fra anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, omfatter kun kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der ensidigt er pålagt en virksomhed i henhold til artikel 2 i nævnte forordning, og som beregnes efter metoden i forordningens artikel 10 til 13 (den fælles kompensationsmetode), og den finder ikke anvendelse på kontrakter om offentlig tjeneste som defineret i artikel 14. Kompensation, der betales i henhold til en kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 14, der udgør statsstøtte, skal anmeldes til Kommissionen, før den gennemføres. Undladelse af dette vil resultere i, at kompensation bliver anset for ulovligt gennemført støtte.
(103)
Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 17, stk. 2, faktisk fritog de italienske myndigheder for forhåndsanmeldelse i den foreliggende sag, afhænger derfor for det første af, om de italienske myndigheder rent faktisk ensidigt pålagde Simet en offentlig serviceforpligtelse, og for det andet af, om den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, er i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen vil i det følgende undersøge begge spørgsmål.
7.2.1. Pålagde de italienske myndigheder ensidigt Simet en offentlig serviceforpligtelse?
(104)
Efter Simets opfattelse (33) kan den ensidige pålæggelse af en offentlig serviceforpligtelse udledes af de nærmere betingelser vedrørende de ydelser, der skal leveres, og som er fastsat i koncessionsbetingelserne for hver enkelt interregional buslinje i fast rute, af ministeriets pålæg vedrørende billetpriser og af de ministerielle afslag på at acceptere ændringer i de eksisterende linjer eller at udstede koncessioner på nye linjer.
(105)
På grundlag af de oplysninger, den har modtaget, finder Kommissionen imidlertid, at Simet ikke på overbevisende måde har vist, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
(106)
For det første kan det forhold, at Simet på eget initiativ anmodede om fornyelse af koncessionsbetingelserne gennem alle seksten år i den periode, der behandles, ikke forenes med ensidigt pålæg af en offentlig serviceforpligtelse. Formålet med disse betingelser var at give Simet eneret til at levere de relevante ydelser i den pågældende periode. Trods det forhold, at det i hver af disse betingelser hed, at udførelsen af tjenesten ikke gav koncessionshaveren ret til kompensation, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko, anmodede Simet gang på gang om forlængelse af disse rettigheder.
(107)
For det andet betyder det forhold, at der i disse betingelser blev fastsat takster, ruter, frekvenser og tider tjenesterne, ikke nødvendigvis, at der blev pålagt Simet offentlige serviceforpligtelser som et resultat af koncessionerne. I betragtning af, at de leverede ydelser var trafik i fast rute, var det nemlig nødvendigt, at der i de koncessionsbetingelser, hvorved der tillagdes Simet en eksklusiv ret til at levere ydelserne, på forhånd blev fastsat oplysninger om de ydelser, der skulle leveres. Der er ikke fremlagt beviser for formelle anmodninger om at ændre disse betingelser efterfulgt af afslag fra ministeriets side. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation, der viser, at disse betingelser blev ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, snarere end at de blev foreslået af operatøren til gengæld for retten til at levere tjenesteydelser på et eksklusivt grundlag og efterfølgende godkendt af ministeriet.
(108)
For det tredje har Simet, for så vidt angår den påståede forpligtelse til at transportere postforsendelser, ikke fremlagt nogen dokumentation for den faktisk ydede service og de dermed forbundne nettoomkostninger. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation for, at virksomheden nogensinde har anfægtet bestemmelserne i koncessionsbetingelserne vedrørende transport af postforsendelser. Det kan enten betyde, at ydelse af denne service ikke var i strid med virksomhedens kommercielle interesser, eller at den anså ydelse af denne service som et rimeligt vederlag for retten til at drive den interregionale transport på et eksklusivt grundlag.
(109)
For det fjerde, hvad angår de billetpriser, som Simet kunne opkræve fra passagererne for de ydelser, virksomheden leverede, har de italienske myndigheder erkendt, at der ganske vist indtil år 2001 faktisk fandtes nationale bestemmelser, der fastsatte generelle retningslinjer for prissætningen af bustransportydelser som led i en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik (34), men operatørerne kunne indgive en særlig ansøgning om at måtte anvende en anden billetpris. Dette er tydeligt forklaret i det ministerielle brev, som Simet refererer til (35). Kommissionen noterer sig imidlertid, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at virksomheden nogensinde har indgivet en sådan ansøgning til de italienske myndigheder, eller at eventuelle ansøgninger om billetprisændringer i løbet af perioden 1987-2003 nogensinde blev afvist af ministeriet.
(110)
I modsætning til det af Simet anførte betyder det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer var »godkendt« af ministeriets provinsmotorkontor (36) samt henvisningen til »regulerede« takster i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 (37) ikke, at disse takster ikke oprindeligt var fastsat af operatørerne. Brugen af disse udtryk betyder blot, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne og efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester.
(111)
Under alle omstændigheder udgør sådanne foranstaltninger ikke en »tarifpligt« som omhandlet i artikel 2, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1191/69, som ville have været omfattet af den fælles kompensationsmetode. Sidstnævnte er begrænset til »transportvirksomhedernes forpligtelse til at anvende af myndighederne fastsatte eller godkendte, med virksomhedens forretningsmæssige interesse uforenelige vederlag, som især forekommer ved bestemte grupper af rejsende, bestemte godsarter eller bestemte forbindelser på grund af påbud om eller afslag på ændring af særlige tarifmæssige foranstaltninger«. Definitionen af tarifpligter »gælder hverken for forpligtelser, som for al erhvervsmæssig virksomhed følger af almindelige prispolitiske foranstaltninger, eller for forpligtelser, der følger af foranstaltninger, som med henblik på organisationen af transportmarkedet eller en del af transportmarkedet træffes med hensyn til de almindelige befordringsvederlag og -vilkår«.
(112)
Hvad angår de ministerielle afslag, som Simet har forelagt, bemærker Kommissionen afslutningsvis, at disse var anmodninger om udvidelse og ikke vedrørte ændringer i den måde, hvorpå levering af eksisterende tjenester fandt sted. En udvidelse af tjenesterne var ikke altid muligt på grund af den måde, hvorpå drift af passagerbefordring i fast rute reguleres i henhold til lov nr. 1822/39. Koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide omfanget af eksisterende tjenester kunne kun gives i det omfang, de ikke berørte de rettigheder, der tilkom andre operatører med fast rute. Afslag på at starte nye tjenester eller udvide eksisterende tjenester var således resultatet af en afvejning af forskellige erhvervsdrivendes interesser og ikke en konsekvens af at pålægge offentlige serviceforpligtelser som påstået af Simet.
(113)
Dermed har Simet ikke godtgjort, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
7.2.2. Er den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69?
(114)
Under alle omstændigheder, og selv hvis det blev påvist, at et ensidigt pålæg af offentlige serviceforpligtelser forelå i en eller anden form, skulle kompensationen for disse tjenester for at være fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i den nævnte forordning, stadig opfylde kravene i den fælles kompensationsmetode (afdeling IV) i forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen mener ikke, at dette er tilfældet.
(115)
Kommissionen bemærker først, at artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69 bl.a. bestemmer, at størrelsen af kompensationen i tilfælde af en drifts- eller befordringspligt skal svare til forskellen mellem formindskelsen af byrderne og formindskelsen af indtægterne for virksomheder ved en fuldstændig eller delvis ophævelse af forpligtelsen i det pågældende tidsrum. Kommissionen bemærker endvidere, at ifølge Domstolen i Antrop-dommen er kravet i denne bestemmelse ikke opfyldt, når det »ikke på grundlag af sikre oplysninger [fra virksomhedens regnskaber][er] muligt at fastslå forskellen mellem de omkostninger, der kan henføres til virksomhed i de områder, der er omfattet af [de] respektive koncessioner, og de tilsvarende indtægter, og det […]derfor ikke [er] muligt at beregne den ekstraomkostning, der følger af [den pågældende virksomheds] opfyldelse af forpligtelserne til offentlig tjeneste« (38).
(116)
Pr. 1. juli 1992 kræver forordning (EØF) nr. 1191/69 ifølge artikel 1, stk. 5, litra a), desuden, at en transportvirksomhed når den både præsterer tjenesteydelser, der er omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, og udfører andre aktiviteter, skal drive de pågældende offentlige tjenester i særlige afdelinger, og: (i) regnskabet for hver af disse driftsaktiviteter skal føres særskilt, og de tilsvarende aktiver skal opføres efter gældende regnskabsforskrifter, og ii) udgifterne skal balancere med driftsindtægterne og de offentlige myndigheders indbetalinger uden mulighed for overførsel fra eller til et andet af virksomhedens aktivitetsområder.
(117)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke gennemført en egentlig kontoadskillelse for de forskellige tjenester, virksomheden præsterede, før 2002, og der kan rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene med hensyn til kontoadskillelse for årene 2002 og 2003, da der ikke er noget bevis for, at disse omkostningskonti blev brugt af virksomhedens ledelse til at udøve kontrol over virksomhedens drift. Artikel 10 er derfor ikke blevet overholdt.
(118)
For det andet har Simet ikke påvist, at de »økonomiske ulemper … [blev opgjort] under hensyntagen til forpligtelsens virkninger på virksomhedens samlede drift« (artikel 5, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og kravet om at fastsætte størrelsen af kompensationen på forhånd (forordningens artikel 13) var, som der er gjort rede for i afsnit 7.1.2, heller ikke opfyldt.
(119)
Endelig dækker kompensationsperioden for den anmeldte foranstaltning årene 1987-2003. Men den fælles kompensationsmetode fandt kun anvendelse på interregional bustrafik indtil juli 1992 og blev efterfølgende, ved Rådets forordning (EØF) nr. 1893/91 (39), begrænset til »transportydelser i byer, forstæder eller regioner«. Definitionen af »transportydelser i regioner«, der er opstillet i forordning (EØF) nr. 1191/69 (»transportydelser, der tager sigte på at opfylde transportbehovene i en region«), kan ikke udvides til at omfatte alle transportydelser, der tjener til at opfylde behovene hos befolkningen i en region, og derfor heller ikke til at omfatte interregionale ruter. Dette skyldes, at en så bred fortolkning ville have gjort forordningen stort set ineffektiv, idet medlemsstaterne kunne udelukke virksomheder, hvis aktiviteter udelukkende omfattede »transportydelser i byer, forstæder eller regioner« (40) fra forordningens anvendelsesområde.
(120)
Kommissionen finder derfor, at den anmeldte kompensation ikke er i overensstemmelse med den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.2.3. Konklusion vedrørende fritagelse for at anmelde
(121)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den kompensation, som Consiglio di Stato finder skal betales til Simet for levering af interregional bustransport i perioden 1987-2003, ikke var fritaget fra obligatorisk forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.3. STØTTENS FORENELIGHED
(122)
Da det ikke er påvist, at kompensationen var fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69, skal foreneligheden af disse betalinger med det indre marked undersøges, da de, som der er gjort rede for i afsnit 7.1 ovenfor, udgør statsstøtte efter TEUF artikel 107, stk. 1.
(123)
Kommissionen er af den opfattelse, at undersøgelsen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed bør ske i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007, der trådte i kraft den 3. december 2009 og ophævede forordning (EØF) nr. 1191/69, da det er den lovgivning, der er gældende på det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages (41). Kommissionen bemærker i den forbindelse, at den kompensation, som Simet har fået tilkendt af Consiglio di Stato, endnu ikke er udbetalt, hvorfor den dato, hvor virkningerne af den planlagte støtte ville vise sig, er den samme som den, på hvilken Kommissionen vedtager beslutningen om støttens forenelighed med det indre marked (42). Desuden er det tvivlsomt, om en ret til kompensation uigenkaldeligt blev givet til Simet forud for dom 1405/2010, der blev afsagt af Consiglio di Stato den 9. marts 2010, og som forpligter den italienske stat til at foretage disse betalinger til den pågældende virksomhed. Som der er gjort rede for i pkt. (94) ovenfor siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at en offentlig serviceforpligtelse blev pålagt virksomheden, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Endelig bør det understreges, at størrelsen af den kompensation, der skal betales til Simet endnu ikke er blevet besluttet af Consiglio di Stato.
(124)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 regulerer indgåelse af kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordningens artikel 2, litra i) inden for offentlig personbefordring ad vej og med jernbane. Ifølge forordningens artikel 9, stk. 1 er »kompensationer for offentlig trafikbetjening i forbindelse med drift af offentlig personbefordring … der ydes i overensstemmelse med denne forordnings bestemmelser, […] forenelige med [det indre marked]. Sådanne kompensationer er fritaget for den pligt til forudgående underretning, der er fastsat i traktatens artikel [108, stk. 3].«
(125)
Af de grunde, der er anført nedenfor, mener Kommissionen, at den anmeldte kompensation ikke opfylder betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og derfor kan den ikke erklæres forenelig med det indre marked på grundlag af forordningens artikel 9, stk. 1.
(126)
Kommissionen bemærker især, at selv om koncessionsbetingelserne opfyldte kravene i henhold til artikel 2, litra i), i forordning (EF) nr. 1370/2007 for definitionen af en kontrakt om offentlig trafikbetjening, er det ikke alle bestemmelserne i forordningens artikel 4, som fastlægger det obligatoriske indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler, der er overholdt. For eksempel kræves det i artikel 4, stk. 1, litra b, at de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen beregnes, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, således at overkompensation udelukkes, mens der i artikel 4, stk. 1, litra c) og artikel 4, stk. 2, fastlægges ordninger med hensyn til fordelingen af omkostninger og indtægter. Som der er gjort rede for i forbindelse med Kommissionens undersøgelse af det andet kriterium i Altmark-dommen i afsnit 7.1.2, er det i de pågældende koncessionsbetingelser fastsat, at udførelsen af tjenesten ikke giver Simet nogen ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. En sådan udelukkelse af kompensation indebærer nødvendigvis, at kompensationsparametrene ikke er blevet fastlagt på forhånd, hvorfor artikel 4 i forordningen ikke er overholdt.
(127)
Endvidere bestemmes det i artikel 6, stk. 1, at i tilfælde af direkte tildelte kontrakter om offentlig trafikbetjening skal kompensationen være i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 og med de bestemmelser, der er fastsat i bilaget, for at sikre, at kompensationen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udføre den offentlige serviceforpligtelse. I det nævnte bilag kræves bl.a. en regnskabsmæssig udskilning (punkt 5), og det angiver, hvordan det maksimale kompensationsbeløb bør fastlægges.
(128)
Som anført i afsnit (115) ovenfor anvendte Simet i størstedelen af den anmeldte periode (mellem 1987 og 2001) ikke en egentlig kontoadskillelse, ligesom der kunne rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene for 2002 og 2003. Derfor er det umuligt at bevise, at den kompensation, der i sidste ende ydes, uanset dens størrelse, ikke er større end den økonomiske nettovirkning, dvs. summen af de virkninger - såvel positive som negative - som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse har for de omkostninger og indtægter, som en operatør af offentlig trafikbetjening har (bilagets punkt 2).
(129)
Fraværet af forudfastlagte kompensationsparametre medfører desuden, at enhver omkostningsfordeling nødvendigvis må gennemføres efterfølgende på grundlag af vilkårlige antagelser, således som det blev gjort i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Kommissionen kan imidlertid ikke acceptere de antagelser, der blev gjort i flertalsrapporten, nemlig at hver eneste tjeneste udført af virksomheden nødvendigvis skulle udgøre den samme forholdsmæssige andel af indtægterne og omkostningerne i et givet år. Da en efterfølgende beregning nødvendigvis vil resultere i fuld kompensation for de omkostninger, der er afholdt ved udførelsen af tjenesten, mener Kommissionen endvidere, at en forrentning af egenkapitalen, der overstiger den relevante swaprente plus 100 basispoint, som blev anvendt i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten, normalt ikke vil blive betragtet som et passende grundlag for beregningen af en rimelig fortjeneste.
(130)
Kommissionen mener derfor, at den kompensation, som Consiglio di Stato har truffet bestemmelse om, og som ikke er fastsat i koncessionsbetingelserne, ikke ville blive ydet i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og at den anmeldte foranstaltning derfor er uforenelig med det indre marked.
(131)
Hvad endelig angår Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 ikke vedrører en tildeling af kompensation for offentlig tjeneste baseret på den gældende forordning, men udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, som stammer fra den påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser i henhold til forordningens artikel 1, stk. 3 og stk. 5, bemærker Kommissionen, at der ganske vist ikke findes nogen henvisning til forordning (EØF) nr. 1191/69 i konklusionen i dom 1405/2010, men dommen henviser faktisk til Simets ret til at modtage beløb i form af kompensation i henhold til artikel 6, 10 og 11 i forordning (EØF) nr. 1191/69, som skal fastsættes af myndighederne på grundlag af pålidelige data (43). Endvidere forkastede Consiglio di Stato selv i dom 1405/2010 Simets erstatningskrav, som retten forstod skulle dække de resterende tab, der ikke var dækket af den kompensation, der skulle gives, samt virksomhedens krav vedrørende ugrundet berigelse, da den principale påstand om kompensation i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 var taget til følge (44). Således udtaler Consiglio di Stato i dommens punkt 3.3: »Ingen af de af appellanten fremsatte erstatningskrav kan accepteres på nuværende tidspunkt, fordi man først vil vide, om der vil være et yderligere tab, der ikke er dækket af det fastlagte beløb, og som skal opgøres og bevises af den pågældende virksomhed, når administrationen har fastlagt det beløb, der er nævnt ovenfor.«
(132)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at en tilkendelse af erstatning til Simet for de italienske myndigheders påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser, beregnet på grundlag af den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69, vil være i strid med traktatens artikel 107 og 108. Dette skyldes, at en sådan tilkendelse ville frembringe nøjagtig samme resultat for Simet som en tilkendelse af kompensation for offentlig tjeneste for den pågældende periode, på trods af at koncessionsbetingelserne for de pågældende tjenesteydelser hverken var fritaget for forhåndsanmeldelse eller var i overensstemmelse med de materielle krav i forordning (EØF) nr. 1191/69 og forordning (EF) nr. 1370/2007, således som det er påvist ovenfor. Den omstændighed, at en sådan erstatning skulle kunne tilkendes, ville således reelt gør det muligt at omgå statsstøttereglerne og de af EU-lovgiveren opstillede betingelser, hvorunder de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, kompenserer operatører af offentlig trafikbetjening for omkostninger til gengæld for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig trafikbetjening. Endelig, som tidligere nævnt, gav de koncessionsbetingelser, i henhold til hvilke Simet præsterede transportydelserne, ikke mulighed for betaling af nogen økonomisk kompensation. Simet indgik aftale om at udføre tjenesterne i henhold til de betingelser, der var anført i koncessionerne, og på virksomhedens egen risiko.
(133)
Derfor kan Kommissionen ikke acceptere Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69 og ikke en ydelse af kompensation for offentlig tjeneste.
8. KONKLUSION
(134)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel traktatens 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked,
TRUFFET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De kompensationsbetalinger til Simet, som de italienske myndigheder har anmeldt, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Støtten var ikke fritaget for forhåndsanmeldelse i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
Støtten er ikke forenelig med det indre marked, da betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke er til stede. De italienske myndigheder kan derfor ikke gennemføre støtten.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 2. oktober 2013.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 2 ottobre 2013
relativa alla compensazione di Simet SpA per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico dal 1987 al 2003 [Aiuto di Stato SA.33037 (2012/C) - Italia]
[notificata con il numero C(2013) 6251]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/201/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1), e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
In data 18 maggio 2011 le autorità italiane hanno comunicato, a mezzo notifica elettronica, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, la compensazione a favore di Simet SpA (in prosieguo: Simet), per la fornitura - effettuata tra il 1987 e il 2003 - di servizi interregionali di trasporto passeggeri tramite autobus nell’ambito di un obbligo di servizio pubblico, in esecuzione di una sentenza del Consiglio di Stato, il supremo organo giurisdizionale amministrativo italiano (in prosieguo: la misura notificata). Detta notifica è stata protocollata col numero SA.33037.
(2)
Le autorità italiane hanno presentato ulteriori informazioni in merito alla misura notificata il 12 luglio 2011, il 5 ottobre 2011, il 20 febbraio 2012, il 2 e il 28 marzo 2012 e il 17 aprile 2012.
(3)
Con lettera del 31 maggio 2012, la Commissione ha notificato alle autorità italiane la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato (in prosieguo: la decisione di avvio).
Le seguenti osservazioni sono state ricevute entro le scadenze accettate:
-
le autorità italiane hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio con le lettere del 1o giugno 2012, del 24 settembre 2012 e dell’11 ottobre 2012,
-
l’unico terzo che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Simet, il potenziale beneficiario della misura notificata. Le sue osservazioni sono state ricevute il 4 agosto 2012, il 31 ottobre 2012 e il 13 dicembre 2012,
-
le autorità italiane hanno commentato le osservazioni del terzo con lettere del 28 novembre 2012, del 4 dicembre 2012, del 19 dicembre 2012 e del 10 gennaio 2013.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. LA SOCIETÀ E I SERVIZI FORNITI
(4)
Simet è una società privata che gestisce servizi di trasporto passeggeri tramite autobus sulla base di concessioni di servizio rilasciate dallo Stato italiano in forza della legge n. 1822/39 (2). Nello specifico, Simet effettua il servizio di linea su una rete interregionale di tratte che collegano la Calabria con altre regioni italiane. Oltre a questi servizi, che rappresentano circa i due terzi delle sue entrate, Simet fornisce anche altri servizi, compresi servizi di trasporto internazionale, servizi turistici e servizi di noleggio autobus con conducente (3), che rappresentano il restante terzo delle entrate totali della società.
(5)
Nell’ottobre 1999 Simet ha presentato per la prima volta al ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (in prosieguo: il ministero) una richiesta di compensazione per oneri di servizio pubblico per il servizio di trasporto interregionale tramite autobus relativamente agli anni a partire dal 1987 (4). Il ministero ha respinto quella richiesta e le successive, sostenendo di non aver incaricato Simet della gestione di servizi pubblici.
(6)
Stando alle autorità italiane, Simet, così come altri operatori di servizi di linea interregionali, operava in forza di licenze provvisorie (concessioni) rinnovate di anno in anno previa domanda della società esercente. Tali concessioni conferivano alla società esercente il diritto esclusivo di prestare i servizi in questione. In base ai disciplinari di concessione annuale, l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore il diritto a sussidio o a compenso di sorta e il servizio si intendeva esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Le tariffe proposte dalla società stessa erano quelle riportate nei disciplinari di concessione annuale autorizzati dal ministero.
(7)
Nel corso degli anni la società ha presentato una serie di domande di modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti, che venivano solitamente accolte sulla base della procedura prevista dal decreto del presidente della Repubblica 369/94 (5). Gli articoli 4 e 5 del D.P.R. 369/94 prevedono una procedura dettagliata di valutazione e analisi comparativa delle domande per l’introduzione di ciascun nuovo servizio sulla base di una concessione.
2.2. LE DECISIONI DEL CONSIGLIO DI STATO PRECEDENTI ALLA DECISIONE DI AVVIO
(8)
In risposta ai rifiuti del ministero di concedere compensazioni per oneri di servizio pubblico a partire dal 1987, Simet ha presentato ricorso dinanzi al tribunale amministrativo, chiedendo una compensazione per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
(9)
Dopo i vari gradi di giudizio, il Consiglio di Stato, con sentenza 1405/2010 del 9 marzo 2010 (decisione 1405/2010) (in prosieguo, sentenza 1405/2010), ha ritenuto che Simet avesse il diritto di ricevere compensazioni per i servizi di autobus di linea (prevalentemente interregionali) forniti in virtù delle concessioni rilasciate dallo Stato italiano. La sentenza stabiliva inoltre che l’importo preciso della compensazione dovesse essere determinato sulla base di dati certi ricavati dalla contabilità della società.
(10)
Come spiega più dettagliatamente la decisione di avvio, la sentenza 1405/2010 non ha tuttavia definito precisamente da quale atto legale scaturisse l’imposizione dell’obbligo di servizio pubblico, né in quale forma. Nell’ordinanza 2072/2011, emessa il 18 gennaio 2011 a seguito del mancato rispetto della sentenza 1405/2010 da parte dell’amministrazione, il Consiglio di Stato è più esplicito a riguardo e dichiara che «il ministero ha più volte negato alla società la possibilità di modificare i percorsi, gli orari, le località di carico, nonché ha disposto, in materia di tariffe, che non potessero superare quelle praticate dalle Ferrovie dello Stato, elementi questi che la società ritiene sintomatici dello svolgimento di un servizio pubblico».
(11)
Benché la sentenza 1405/2010 citi il nuovo regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio (6), che disciplina le compensazioni di servizio pubblico, in quanto «fissa, per quanto riguarda le compensazioni, criteri non dissimili da quelli della precedente disciplina comunitaria», il Consiglio di Stato ha ingiunto alle autorità responsabili di pagare una compensazione a Simet ai sensi degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio (7).
(12)
Le autorità italiane hanno deciso di attendere la valutazione da parte della Commissione delle misure notificate prima di dare esecuzione alle sentenze del Consiglio di Stato (sentenza 1405/2010 e ordinanza 2072/2010) e pagare a Simet la compensazione.
2.3. IMPORTO INIZIALMENTE NOTIFICATO DELLA POSSIBILE COMPENSAZIONE PER ONERI DI SERVIZIO PUBBLICO
(13)
Per quanto riguarda l’importo della compensazione da pagare a Simet per i servizi prestati, le autorità italiane hanno presentato alla Commissione una relazione, commissionata da Simet a un consulente esterno (in prosieguo: la relazione iniziale), senza avallare le stime in essa riportate. La relazione iniziale stimava la compensazione dovuta a circa 59,4 milioni di EUR (8).
(14)
Successivamente, tuttavia, le richieste di compensazione sono state riesaminate poiché in seguito alla decisione di avvio, il Consiglio di Stato ha chiesto una valutazione indipendente sul livello opportuno di compensazione. L’esito di tale valutazione è trattato nelle sezioni 2.6 e 2.7.
2.4. DURATA
(15)
Benché Simet abbia rivendicato la compensazione per i servizi forniti fino alla fine del 2013 (9), le autorità italiane sono dell’avviso che il periodo pertinente ai fini della presente notifica sia soltanto quello intercorso dal 1987 al 2003, in quanto la sentenza 1405/2010 concerne esclusivamente il ricorso relativo a quel lasso di tempo. In particolare, il punto 3.1 della sentenza suddetta fa riferimento alle compensazioni per le annualità 1987-2003.
2.5. GLI SVILUPPI DEL PROCEDIMENTO GIUDIZIARIO NAZIONALE IN SEGUITO ALLA DECISIONE DI AVVIO
(16)
In seguito al rifiuto, da parte delle autorità italiane, di eseguire la sentenza 1405/2010 e l’ordinanza 2072/2011, il Consiglio di Stato ha adottato una nuova ordinanza, cioè l’ordinanza 270/2012, con cui nominava un collegio di consulenza indipendente per decidere in merito alle modalità di attuazione della sentenza 1405/2010.
(17)
Il collegio, formato da un presidente e due componenti, è stato incaricato di calcolare l’importo della compensazione da pagare a Simet in forza della sentenza 1405/2010. Allo stesso tempo le parti della controversia hanno nominato i propri esperti, i quali hanno commentato le conclusioni preliminari del collegio di consulenza. Nel corso dei mesi, tutto ciò ha portato allo scambio di memorie e controdeduzioni.
(18)
Il collegio di consulenza ha concluso i lavori nell’agosto 2012. Il collegio non è pervenuto a una conclusione unanime, ma ha presentato due relazioni distinte al Consiglio di Stato:
-
il 29 agosto 2012 è stata presentata una relazione di minoranza sottoscritta dal presidente del collegio di consulenza nominato dal Consiglio di Stato, nella quale si concludeva che i dati disponibili non erano sufficienti a determinare la compensazione da riconoscere a Simet e che quindi non si poteva concedere alcuna compensazione,
-
il 20 agosto 2012 è stata presentata una relazione di maggioranza sottoscritta da due dei tre consulenti nominati dal Consiglio di Stato, nella quale i consulenti concludevano che la compensazione da riconoscere a Simet ammontava a 22 049 796 EUR.
(19)
Poiché la procedura in materia di aiuti di Stato è ancora in corso dinanzi alla Commissione, il Consiglio di Stato non ha ancora adottato una decisione finale sull’importo della compensazione dovuto a Simet.
2.6. LA RELAZIONE DI MINORANZA
(20)
Nella relazione di minoranza si mettono in evidenza i seguenti punti:
-
la carenza di dati certi ai fini del calcolo della compensazione (richiesti dall’ordinanza 2072/2011 e dalla sentenza 1405/2010),
-
la mancanza di un sistema di separazione di conti previsto dal regolamento (CEE) n. 1191/69, condizione necessaria per concedere la compensazione (in modo da evitare un eccesso di compensazione),
-
l’impossibilità di sostituire il sistema di separazione di conti con altri sistemi contabili, che non hanno ancora dimostrato di consentire un’accurata individuazione di tutti i fattori di costo e ricavo,
-
per quanto riguarda gli anni per i quali sono disponibili i dati di contabilità analitica (soltanto due, ossia il 2002 e il 2003): i documenti allegati ai bilanci (note sui bilanci e rapporto sulle operazioni) non fanno alcun riferimento a tali dati. Questo sembrerebbe indicare che la contabilità analitica non è stata utilizzata dagli organismi di governo societario come strumento per esercitare il controllo delle attività dell’azienda,
-
la mancanza di parametri predeterminati per calcolare la compensazione,
-
la mancata identificazione, da parte della società, di obblighi di servizio pubblico precisi, specifici e inequivocabili (in relazione ai tipi individuati nella legislazione dell’Unione) per i singoli percorsi,
-
la mancata identificazione dello «svantaggio economico» derivante da tali obblighi,
-
la mancata prova del danno sostenuto da Simet, che aveva l’onere di fornire tale prova nei procedimenti che hanno portato alla sentenza 1405/2010.
(21)
Alla luce di dette carenze, la relazione di minoranza conclude che non sono disponibili dati certi per calcolare la compensazione disposta dalla sentenza 1405/2010 e quindi non è possibile determinare alcun importo.
2.7. LA RELAZIONE DI MAGGIORANZA
(22)
La relazione di maggioranza utilizza la seguente metodologia per calcolare la compensazione spettante a Simet:
2.7.1. Elemento Di Compensazione Basato Sulla Differenza Tra Costi D’Esercizio Ed Entrate
2.7.1.1. Metodo per stimare le entrate
(23)
Per gli anni dal 1987 al 1992 e dal 2002 al 2003 gli esperti hanno estrapolato le entrate derivanti dal servizio di linea direttamente dai conti finanziari. Per il periodo 1993-2001, gli esperti hanno utilizzato la documentazione di Simet sulle entrate dal momento che, per il periodo in questione, i conti finanziari non forniscono dettagli sulle entrate derivanti da tale servizio (10). Sulla base di questi calcoli, le entrate totali per il periodo 1987-2003 sono state fissate a 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metodo per stimare i costi dei servizi di autobus
(24)
Per il periodo 1987-1992, dal momento che non era disponibile la contabilità analitica, gli esperti hanno ripartito i costi del servizio di linea per il trasporto interregionale sulla base della percentuale di introiti generati da quegli stessi servizi durante quel periodo. Per quanto riguarda l’importo totale dei costi, gli esperti li hanno tratti da ciascuno dei bilanci annuali. Quindi, per definire i soli costi d’esercizio, hanno dedotto dai costi totali tutti i costi diversi da quelli d’esercizio, ossia: interessi, oneri finanziari, perdite alla cessione di attivi, perdite e costi vari, imposte dirette e rimanenze finali. Infine, i costi di esercizio attribuibili al servizio di linea per il trasporto interregionale sono stati determinati sulla base della percentuale di entrate generate dagli stessi servizi di linea.
(25)
Per il periodo 1993-2001, Simet ha cambiato la presentazione dei dati nei bilanci annuali (11). Di conseguenza, per quegli anni, i consulenti hanno dedotto dai bilanci annuali della società il valore dei costi d’esercizio totale quale somma algebrica delle seguenti voci relative ai costi di produzione: materie sussidiarie e di consumo, servizi esterni, godimento di beni di terzi, personale, ammortamenti e svalutazioni, variazioni delle rimanenze di materie prime, sussidiarie e di consumo, e oneri diversi di gestione. I costi d’esercizio attribuibili ai servizi di linea sono stati quindi determinati sulla base della percentuale delle entrate generate da quegli stessi servizi di linea (come per il periodo 1987-1992). Per gli anni 2000 e 2001, benché venisse applicata la contabilità analitica, i documenti in questione non erano esaustivi, ragion per cui si è deciso di utilizzare lo stesso metodo degli anni precedenti per definire i costi dei servizi di linea.
(26)
Per gli anni 2002 e 2003 erano disponibili dati di contabilità analitica. Pertanto i consulenti hanno suddiviso i costi nelle seguenti categorie: i) costi concernenti il chilometraggio; ii) costi da attribuire direttamente ai servizi di linea; iii) costi da attribuire sulla base del fatturato.
-
La prima categoria di costi comprende costi relativi a carburante, olio motore, pneumatici, parti di ricambio, lavori esterni, lavaggio dei veicoli, pedaggi autostradali, manutenzione obbligatoria dei veicoli, noleggio e ammortamento delle attività. Ognuna di queste voci di costo è stata divisa per il numero totale di chilometri percorsi e il costo per chilometro è stato quindi moltiplicato per il numero di chilometri percorsi soltanto dai servizi di linea.
-
La seconda categoria di costi comprende quelle voci di costo che, sulla base della contabilità analitica, sono direttamente attribuibili ai servizi di linea interregionali. Esse comprendono: occupazione diretta, smaltimento dei rifiuti, oneri per commissioni, oneri diversi, spese di parcheggio, noleggio di veicoli di terzi per servizi di linea, acquisti per servizi a bordo, rimborso spese del personale viaggiante.
-
La terza categoria di costi comprende i «costi indiretti» e include costi indiretti del lavoro, costi fissi, assicurazione degli autobus, imposta sulla proprietà dei veicoli, affitto dei locali. Tali costi sono stati ripartiti sulla base della percentuale di entrate generate dagli stessi servizi di linea.
(27)
Una volta sommate le cifre così calcolate per ciascuno dei periodi summenzionati, i costi totali relativi ai servizi di linea per il periodo 1987-2003 sono stati fissati a 59 510 413 EUR.
(28)
Conseguentemente, dopo aver sottratto tali costi dalle entrate derivanti dal servizio di linea, la relazione di maggioranza calcola una perdita operativa pari a 2 296 973 EUR per il periodo 1987-2003.
2.7.2. Elemento di compensazione concernente la necessità di garantire la remunerazione del capitale impiegato:
(29)
Per ciascun esercizio in oggetto, i consulenti hanno determinato il capitale impiegato come la somma dei seguenti fattori:
-
capitale proprio (E), il cui valore è tratto dai bilanci annuali, considerando il capitale sociale,
-
capitale di prestito (D). I consulenti hanno considerato capitale di prestito soltanto il debito finanziario, ossia i debiti nei confronti di banche e altri finanziatori.
(30)
La formula «Costo medio ponderato del capitale» (WACC) viene presa come base per determinare il tasso di remunerazione del capitale impiegato:
Ove: Re
Re
=
tasso di rendimento atteso sul capitale proprio;
Rd
=
costo del debito; E = capitale proprio dell’azienda;
D
=
debito dell’azienda; ;
E/V
=
percentuale del finanziamento che consiste di capitale proprio;
D/V
=
percentuale del finanziamento che consiste di debito;
Tc
=
aliquota d’imposta sulle società
(31)
Il rendimento atteso sul capitale proprio è stato calcolato utilizzando il modello di valutazione degli attivi finanziari, un modello che descrive il rapporto tra rischio e il rendimento previsto:
Ove: Re
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Il tasso d’interesse per i titoli di Stato a 10 anni, desunto dalle statistiche nazionali, è stato usato come riferimento per un tasso esente da rischio (rf).
(33)
I consulenti hanno concluso che, per gli anni per i quali si doveva valutare la compensazione, gli investitori che investivano in azioni piuttosto che in titoli mobiliari privi di rischio nel mercato italiano (12) chiedevano in media un premio di rischio (rm-rf) pari al 5,8 %.
(34)
Il coefficiente Beta (13) delle azioni nel capitale Simet è stato calcolato prendendo il valore Beta unlevered (14) pari a 0,39 per il servizio di autobus e il settore di trasporto (15). Successivamente, detto valore Beta è stato adeguato alla struttura finanziaria comunicata dalla società per ogni anno:
(35)
Dal 1987 al 1994 l’aliquota d’imposta applicata sulle società italiane era pari al 36 %, dal 1995 al 2000 al 37 % e dal 2001 al 2002 al 36 %.
(36)
Secondo i consulenti, la remunerazione del capitale impiegato indica l’importo di compensazione che Simet deve ricevere al netto delle imposte. Poiché la compensazione sarà soggetta a imposta, dev’essere adeguata nel modo seguente:
(37)
In base a tali formule, i consulenti hanno calcolato che la remunerazione dovuta sul capitale impiegato da Simet è di 5 948 150 EUR.
(38)
Quindi, l’importo totale della compensazione calcolato dagli esperti prima dell’applicazione dell’interesse di mora è pari a 8 245 124 EUR (compensazione concernente le perdite operative e la remunerazione del capitale impiegato).
2.7.3. Calcolo dell’interesse di mora
(39)
Poiché gli importi di compensazione calcolati in precedenza non sono stati pagati negli anni per i quali erano dovuti, i consulenti hanno rivisto tali importi al rialzo come segue:
-
gli importi calcolati inizialmente sono stati rivalutati sulla base dell’indice dei prezzi al consumo fornito dall’ISTAT fino al luglio 2012,
-
successivamente, è stato applicato l’interesse legale sugli importi così ottenuti.
(40)
Quindi, il collegio di consulenza è giunto a un importo totale di compensazione di 22 049 796 EUR.
2.7.4. Altre osservazioni comprese nella relazione di maggioranza
(41)
Secondo la relazione di maggioranza, la compensazione concessa dal Consiglio di Stato non riguarda la diretta applicazione del regolamento (CEE) n. 1191/69, ossia una concessione diretta - ancorché retroattiva - della compensazione ai sensi di tale regolamento. Al contrario, essa ritiene che il Consiglio di Stato abbia proposto l’applicazione dei criteri sanciti in tale regolamento sui metodi comuni di compensazione, per accertare i danni sostenuti da Simet in seguito all’ampliamento illegittimo dei propri obblighi di servizio pubblico nel corso del tempo.
(42)
La relazione di maggioranza osserva inoltre che, nei casi in cui la Commissione non riteneva di applicare il regolamento (CEE) n. 1191/69 per valutare le compensazioni del servizio pubblico, spesso ha approvato tali compensazioni applicando per analogia il quadro dell’Unione per gli aiuti di Stato sotto forma di obblighi di servizio pubblico. Il criterio principale per la Commissione era che l’importo della compensazione non superasse quanto era necessario per coprire i costi sostenuti nell’assolvimento di tali obblighi. Per quanto riguarda il rischio dell’eccesso di compensazione nel caso di specie, la relazione di maggioranza afferma che, poiché l’esercizio svolto riguarda il calcolo ex post dei costi effettivamente sostenuti in passato dalla società per fornire i servizi di linea richiesti, nei suoi calcoli non si riscontrano le incertezze inerenti a qualsiasi valutazione prognostica quando la compensazione viene determinata ex ante. Di conseguenza, la questione dell’eccesso di compensazione non si pone.
(43)
La relazione di maggioranza ricorda anche che non era disponibile un sistema di separazione di conti e afferma che la separazione dei conti si applica a quelle imprese che ricevono una compensazione per la fornitura di un servizio pubblico al fine di evitare l’utilizzo indebito di tali fondi a favore di altre attività dell’azienda. Poiché, tuttavia, nel caso in questione finora non sono state trasferite risorse pubbliche a Simet come compensazione per la fornitura di un servizio pubblico, il requisito di separazione dei conti non dev’essere considerato un motivo per rifiutare il pagamento della compensazione concessa dal Consiglio di Stato.
(44)
La relazione di maggioranza osserva altresì che per gli anni 2002 e 2003, quando era disponibile la contabilità analitica, le perdite operative effettive erano essenzialmente le stesse di quelle basate sulla metodologia utilizzata per gli anni precedenti, secondo cui i costi del servizio di linea sono stati ripartiti per il trasporto interregionale sulla base della percentuale di introiti generati da quegli stessi servizi (le cifre differivano soltanto del 2,6 %). Quindi, i consulenti ritengono che l’indisponibilità di contabilità analitica per il periodo precedente non debba avere alcuna rilevanza di carattere pratico ai fini della concessione di compensazioni.
3. MOTIVI CHE HANNO INDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(45)
Come risulta dalla decisione di avvio, la Commissione nutriva molti dubbi in merito alla compatibilità della misura notificata con il mercato interno.
(46)
In primo luogo, la Commissione nutriva dubbi sulla possibilità di classificare la misura notificata come una misura che non costituisca aiuto così come, in particolare, sul rispetto delle quattro condizioni fissate dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella giurisprudenza Altmark (16).
(47)
In secondo luogo, la Commissione ha sollevato la questione del quadro giuridico applicabile. Poiché la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato riguardava gli obblighi di servizio pubblico asseritamente imposti a Simet per gli anni dal 1987 al 2003 ma non ancora pagati, è sorta la questione se il regolamento (CEE) n. 1191/69 o il regolamento (CE) n. 1370/2007 fossero applicabili nel caso in questione.
(48)
La Commissione ha ritenuto che il regolamento (CEE) n. 1191/69 sarebbe applicabile nel caso in questione qualora si potesse dimostrare che un obbligo di servizio pubblico era stato effettivamente imposto unilateralmente a Simet dalle autorità italiane e la compensazione proposta rispettava tutti i requisiti di tale regolamento. Infatti, a norma dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, le compensazioni per obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente a un’impresa in base alle norme di detto regolamento sono dispensate dalla procedura di notifica preventiva alla Commissione. Tuttavia, qualora venga dimostrato che nessuna delle due condizioni è stata soddisfatta, si renderebbe necessario valutare la compatibilità della misura notificata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(49)
In terzo luogo, ipotizzando che la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato sia effettivamente frutto dell’imposizione unilaterale degli obblighi di servizio pubblico, la Commissione dubita, sulla base delle informazioni in suo possesso, che la compensazione fosse conforme a quanto disposto dal regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione inoltre dubita dell’opportunità di applicare il metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69, applicabile agli obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente per gli anni successivi al 1992, poiché, a partire dal luglio 1992, i servizi di autobus interregionali non avrebbero potuto essere soggetti a obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente (17).
(50)
In quarto luogo, se ulteriori indagini confermassero che almeno una delle condizioni di esenzione dalla notifica, ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69, non sia stata soddisfatta e che fosse necessario eseguire una valutazione ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, la Commissione nutrirebbe dubbi sul rispetto delle condizioni di tale regolamento nel caso di specie.
(51)
In ogni caso, indipendentemente dalla base giuridica applicata, la Commissione dubita che la compensazione ingiunta dal Consiglio di Stato escludesse la possibilità di eccesso di compensazione. La Commissione ha rilevato l’assenza, almeno fino al 2000 (18), di un’efficace separazione dei conti da parte di Simet e ha messo in discussione la possibilità di stabilire con precisione ex post i costi connessi ai servizi di linea, contestando inoltre l’adeguatezza del rendimento atteso sul capitale proprio utilizzato nei calcoli ai fini della compensazione.
4. OSSERVAZIONI DELL’ITALIA
(52)
Nei documenti che hanno inviato, le autorità italiane ritengono che la misura notificata costituisca aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, in particolare perché non soddisfa tutte le condizioni sancite dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella giurisprudenza Altmark. Secondo le autorità italiane, inoltre, la compensazione concessa dal Consiglio di Stato non era conforme né al regolamento (CEE) n. 1191/69 né al regolamento (CE) n. 1370/2007.
(53)
Le autorità italiane hanno sottolineato che nel periodo in esame non esisteva né un’imposizione unilaterale né un’imposizione contrattuale di obblighi di servizio pubblico per i servizi di trasporto interregionale tramite autobus. Lo strumento giuridico che disciplina il rapporto tra autorità pubblica e imprese private esercenti i servizi di trasporto passeggeri è costituito da una pluralità di provvedimenti unilaterali di concessione, in base ai quali l’autorità pubblica trasferiva al privato il proprio diritto legale di svolgere servizi di trasporto a un’utenza indifferenziata che in vigenza della legge n. 1822/39 l’ordinamento giuridico italiano imputava in origine allo Stato.
(54)
Le autorità italiane hanno altresì osservato che il disciplinare di concessione rilasciato dal ministero su richiesta della società specificava chiaramente che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente, eccezion fatta per la garanzia dei diritti esclusivi che si applicava durante il periodo in esame. L’erogazione del servizio non dava diritto a sussidio o a compenso di sorta. Tali concessioni erano di natura temporanea e venivano rinnovate ogni anno su richiesta della società. Le licenze erano soggette a numerose modifiche da un anno a un altro per quanto riguarda i percorsi, le località di carico, il numero delle partenze eccetera, a seconda delle specifiche richieste avanzate dalle società.
(55)
Per quanto concerne il massimale tariffario, vigente fino al 2001, di cui parla la decisione di avvio del procedimento, le autorità italiane fanno presente che veniva applicato in tutto il territorio italiano e non solo in una determinata zona geografica. Esse osservano altresì che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, si trattava di una misura rientrante nella politica dei prezzi, ma non costituiva un obbligo tariffario soggetto a compensazione obbligatoria ai sensi del regolamento.
(56)
Inoltre, secondo le autorità italiane, a partire dal luglio 1992 (19), le imposizioni unilaterali di servizio pubblico per i servizi interregionali tramite autobus non erano neanche consentite ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69. L’articolo 1, paragrafo 5, di detto regolamento consente imposizioni unilaterali soltanto per i servizi urbani, extraurbani e regionali.
(57)
In ogni caso, le autorità italiane hanno fatto presente che Simet non ha mai chiesto la soppressione di un obbligo di servizio pubblico, come previsto dall’articolo 4 del regolamento (CEE) n. 1191/69, richiesta che essa considera un prerequisito per affermare l’esistenza degli obblighi in questione. La richiesta rivolta da Simet al ministero nel 1999 (20) era una generica richiesta di compensazione per obblighi di servizio pubblico asseritamente imposti dalle concessioni erogate per gli anni a partire dal 1987. Le autorità italiane hanno segnalato che tale richiesta non indicava quali obblighi di servizio pubblico dovessero essere soppressi per garantire un’adeguata redditività dei servizi di linea interregionali.
(58)
Di conseguenza, le autorità italiane hanno concluso che Simet non ha dimostrato di essersi assunta gli obblighi di servizio pubblico (ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69), e in particolare non ha dimostrato a quali specifici e precisi obblighi di esercizio, di trasporto e tariffari sia stata soggetta. Secondo le autorità italiane, Simet ha dimostrato soltanto di aver svolto, sulla base di concessioni statali rilasciate dalle autorità competenti su domanda dell’impresa, diversi servizi universali di trasporto. L’affidamento dei servizi universali di trasporto a Simet di per sé non dimostra l’assunzione da parte di quest’ultima di alcun obbligo di servizio pubblico ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69.
(59)
Le autorità italiane osservano inoltre che, per gran parte del periodo in esame (1987-2001), Simet non ha applicato un’efficace separazione dei conti come previsto dall’articolo 1, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69 (21). Non è stato quindi possibile calcolare i costi netti aggiuntivi derivanti dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Pertanto le condizioni di cui all’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/69 non sono soddisfatte.
(60)
Infine, le autorità italiane osservano che il ministero competente non ha previamente stabilito alcun importo di compensazione, come previsto dall’articolo 13 del regolamento (CEE) n. 1191/69, in quanto non ha imposto alcun obbligo di servizio pubblico a Simet. Nel caso di specie la compensazione dovuta a Simet è stata calcolata esclusivamente sulla base di una valutazione ex post.
(61)
Le autorità italiane ritengono che una valutazione effettuata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 sollevi essenzialmente le stesse questioni (tra cui l’assenza di una chiara definizione degli obblighi di servizio pubblico, l’assenza di parametri obiettivi, previamente definiti, sulla base dei quali calcolare la compensazione, la mancanza di un sistema di separazione di conti, eccetera) di una valutazione effettuata ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69. Per quanto riguarda il concetto di «ragionevole utile» stabilito nell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007, le autorità italiane considerano sovradimensionato il tasso di rendimento proposto da Simet nella relazione iniziale allorché la compensazione viene determinata ex post ed elimina il rischio di costi/perdite imprevisti.
(62)
Le autorità italiane hanno interamente sottoscritto le conclusioni della relazione di minoranza, secondo cui non era possibile calcolare l’importo della compensazione. Al contempo, le autorità italiane ritengono che ci siano alcuni errori materiali e metodologici nella relazione di maggioranza. In particolare, le autorità italiane dubitano dell’idoneità del metodo basato su ipotesi che è stato utilizzato in tale relazione per la stima dei costi netti di esercizio derivanti dai presunti obblighi di servizio pubblico e, analogamente, contestano il fatto che la relazione:
-
non limiti l’importo del capitale impiegato al capitale imputabile agli obblighi di servizio pubblico, ma abbia considerato l’intero capitale impiegato per calcolare la compensazione. In altre parole, il capitale utilizzato per altre attività della società come agenzie di viaggio, servizi internazionali, noleggio di autobus con autista non è stato escluso da questi calcoli,
-
includa un premio di rischio superiore a 100 punti base al momento di determinare il rendimento atteso sul capitale. Ciò non sembra opportuno per una compensazione calcolata ex post,
-
non calcoli adeguatamente l’interesse in relazione al fatto che gli importi di compensazione non siano stati pagati negli anni per i quali erano stati determinati. In particolare i consulenti nominati dal Consiglio di Stato hanno applicato interessi legali su importi completamente rivalutati al 2012 e non sugli importi originari come sarebbe stato opportuno.
5. OSSERVAZIONI DI TERZI
(63)
L’unico dei terzi che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Simet, il potenziale beneficiario della misura notificata. Nelle sue dichiarazioni Simet dissente dalle posizioni preliminari adottate dalla Commissione nella decisione di avvio.
(64)
A sostegno della propria affermazione che le siano stati imposti degli obblighi, Simet ha presentato le concessioni a essa rilasciate per i percorsi oggetto del procedimento giudiziario. Secondo Simet, i requisiti sanciti da tali concessioni comprendevano le disposizioni sulle tariffe, gli obblighi di percorso, le fermate da servire, la frequenza delle corse e l’orario del servizio, nonché le condizioni che regolano il trasporto del bagaglio passeggeri e il trasporto gratuito dei dispacci ordinari per conto dei servizi postali, e degli effetti postali dietro corresponsione del canone, previsto dalle disposizioni che regolano questo tipo di trasporto. Le concessioni prevedevano inoltre che la società comunicasse ogni tipo di interruzione, incidente o modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti, nonché l’obbligo di emettere biglietti per il trasporto di passeggeri, bagagli e pacchi agricoli nonché di conservare i relativi registri per cinque anni. Ugualmente, Simet doveva ottenere preventiva autorizzazione da parte degli uffici provinciali della motorizzazione civile del ministero in merito al tipo e alle caratteristiche degli autobus da utilizzare per i servizi oggetto delle concessioni nonché per fornire altri servizi.
(65)
Simet inoltre ha presentato quelli che, a suo parere, erano i dinieghi, totali o parziali, espressi dal ministero a fronte delle richieste di modifica delle modalità di erogazione dei servizi da essa forniti. In particolare, per quanto riguarda il periodo in esame, Simet ha presentato i dinieghi (parziali) riguardanti (22):
-
le domande per effettuare nuove fermate oltre a quelle già presenti nei servizi di linea in esercizio sulla tratta Rossano-Napoli (1992), sulla tratta Cariati-Milano (1995), sulla tratta Cosenza-Firenze (1999), sulla tratta Cosenza-Firenze e Cosenza-Pisa (2000) e infine sulla tratta San Giovanni-Milano (2003),
-
una domanda di autorizzazione per l’esercizio di nuovi servizi di linea sulla tratta Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet ritiene che questi dinieghi provino la natura unilaterale dell’imposizione di obblighi di servizio pubblico da parte delle autorità italiane. Simet sostiene inoltre che le autorità non abbiano consentito di «ottimizzare» i servizi di trasporto mediante l’ampliamento e la diversificazione dei servizi. I tratti serviti dalla società sono stati «congelati» e sono rimasti vincolati alle decisioni ministeriali, benché formalmente classificati come «attività aziendali».
(67)
Simet dissente dall’affermazione contenuta nel punto 16 della decisione di avvio, secondo cui le tariffe riportate nei disciplinari di concessione annuale erano quelle proposte dalla società. Inizialmente, le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza dovevano essere analoghe a quelle del trasporto ferroviario in seconda classe, come risulta tra l’altro dal promemoria ministeriale del 19 dicembre 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846), secondo il quale «tenuto conto che molte società concessionarie di autolinee di competenza statale hanno avanzato istanze per ottenere l’aumento delle tariffe; tenuto conto che nell’ultimo periodo non sono state più emanate disposizioni di carattere generale in materia tariffaria; in attesa di nuove direttive […] si dispone che [gli uffici regionali] autorizzino direttamente le concessionarie ad apportare nell’esercizio delle proprie autolinee un aumento della tariffa fino al raggiungimento di quella praticata dall’Ente Ferrovie dello Stato (FS) nella II classe ferroviaria più il supplemento rapido se trattasi di autolinee che transitano sull’autostrada [come la fattispecie che qui rileva]; […] ovviamente non dovrà essere apportato nessun aumento tariffario su quelle autolinee per le quali è già in vigore la suddetta tariffa.» Secondo Simet, questi passi dimostrano che non le è stato consentito di fissare tariffe superiori a quelle praticate dall’Ente Ferrovie dello Stato nella seconda classe ferroviaria (ossia la tariffa più bassa applicata dalle Ferrovie dello Stato). Di conseguenza alla società è stato impedito di ottenere un maggior ricavo dalla sua attività, poiché essenzialmente lo Stato mirava a soddisfare esigenze e finalità collettive.
(68)
Nella circolare del ministero prot. n. A/7302 del 3 luglio 1992, si legge che, per quell’anno, l’aumento concesso per le autolinee di competenza statale era pari al 6,1 %. Secondo Simet la circolare, con cui il ministero autorizza un aumento tariffario solo per l’adeguamento ISTAT, conferma l’impossibilità per la società di applicare autonomamente le tariffe ritenute più appropriate. Simet fa inoltre presente che dalla circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 emerge, al punto 2, che, in sede di indicazioni sulle modalità di conversione delle tariffe dalla lira all’euro, il ministero ha confermato che le tariffe in questione erano tariffe e prezzi «regolamentati».
(69)
Infine, dalle concessioni rilasciate dal ministero risulta che la tariffa è «stabilita», vale a dire autoritativamente determinata dall’amministrazione. Trattandosi non di una semplice «autorizzazione» ma di una «concessione», nei relativi disciplinari è espressamente precisato che è «regolata dalle clausole in esso stabilite, nonché da quelle che potranno essere successivamente stabilite» e che «l’amministrazione ha facoltà di revocare in ogni momento la concessione senza che l’esercente possa accampare pretese di alcun genere». Al punto 6 di ciascuno dei disciplinari è espressamente detto che i prospetti degli orari e le tariffe sono quelli approvati dall’Ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero. Simet afferma di non aver potuto, dal momento che la fissazione delle tariffe impedisce l’elasticità dei servizi offerti all’utenza, rispondere alle domande del mercato né soddisfare le proprie esigenze nel modo che riteneva più opportuno.
(70)
Dato l’obbligo di applicare le tariffe a essa imposte, Simet ritiene di non aver potuto attuare quelle politiche dei prezzi che solitamente sarebbero state attuate da un’impresa in un mercato moderno, libero e competitivo. Da un lato, Simet ha messo in evidenza il fatto che il livello delle tariffe imposte dal ministero (equivalenza con la tariffa praticata dall’Ente Ferrovie dello Stato nella seconda classe ferroviaria) era così basso che la società non era in grado di coprire i costi d’esercizio dei servizi di autolinee. Dall’altro, queste misure hanno consentito allo Stato di offrire un sostegno ingiustificato alle Ferrovie dello Stato, dal momento che è stato impedito a concessionarie di servizi di autolinee interregionali, come Simet, di applicare tariffe inferiori a quelle praticate da quella società per un biglietto di seconda classe con supplemento rapido. Le Ferrovie dello Stato sono state ulteriormente favorite dal fatto che a Simet e ad altre società erogatrici di simili servizi sono stati negati sussidi.
(71)
Alla luce di quanto precede, Simet ritiene che le concessioni rilasciate dal ministero e le successive decisioni di rigettare le richieste di apportare modifiche ai percorsi dimostrino che tali concessioni soddisfano i criteri del contratto di servizio ai sensi dell’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69 nel prevedere obblighi in relazione a percorsi, fermate, tariffe, trasporto gratuito dei dispacci ordinari per conto dei servizi postali e degli effetti postali dietro corresponsione del canone, previsto dalle disposizioni che regolano questo tipo di trasporto.
(72)
Anche ipotizzando che il regolamento (CEE) n. 1191/69 non prevedesse alcun diritto alla compensazione per i concessionari di servizi interregionali, come sostenuto dal ministero, Simet sostiene che ciò significherebbe che il servizio era stato liberalizzato e, di conseguenza, l’amministrazione non avrebbe potuto imporre alcun obbligo all’impresa, in particolare per ciò che riguarda le tariffe. Simet quindi ritiene che il ministero abbia violato la legge e che, ai sensi della legislazione nazionale (articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998 applicato dal Consiglio di Stato), il risarcimento del danno sia dovuto.
(73)
Secondo Simet non viene in rilievo la fattispecie tipicamente disciplinata dal regolamento (CEE) n. 1191/69, bensì una controversia risarcitoria. Simet osserva che la sentenza 1405/2010 ha riconosciuto il suo diritto al risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998, a ristoro dei pregiudizi subiti a causa degli illegittimi provvedimenti di rifiuto opposti dal ministero di eliminare gli obblighi di servizio pubblico risultanti a carico di Simet. Tali provvedimenti, lesivi del diritto alla libertà di impresa tutelato dall’articolo 41 della Costituzione italiana, in quanto produttivi di danno patrimoniale nello svolgimento dell’attività di impresa, dovevano ritenersi perciò illeciti e come tali, davano diritto al ristoro effettivo dei danni subiti. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che il ministero aveva arrecato a Simet un danno ingiusto imponendole obblighi di servizio pubblico, in violazione del suo diritto di fornire un servizio di trasporto in piena libertà e autonomia.
(74)
Qualora tuttavia si ritenesse che il regolamento (CEE) n. 1191/69, così come modificato, consenta all’amministrazione di imporre obblighi di servizio pubblico per soddisfare le esigenze della regione, Simet ritiene che il ministero sarebbe tenuto a prevedere un corrispettivo a compensazione di tali oneri. In effetti, secondo Simet, il regolamento (CEE) n. 1191/69 consente di imporre obblighi di servizio per «soddisfare le esigenze di trasporto di una regione» (articolo 1, paragrafo 2) e non «in una regione».
6. COMMENTI DELL’ITALIA SULLE OSSERVAZIONI DEL TERZO
(75)
Nei loro commenti sulle osservazioni del terzo, le autorità italiane hanno ribadito la propria posizione, secondo la quale non sussiste alcun obbligo di servizio pubblico ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69 né del regolamento (CE) n. 1370/2007 e nessuna compensazione è quindi dovuta.
(76)
A sostegno della loro posizione, le autorità italiane hanno ulteriormente spiegato il sistema che regola il funzionamento dei servizi di trasporto passeggeri tramite autobus di linea ai sensi della legge n. 1822/39 (23) (legge applicabile durante il periodo in considerazione). Secondo questa legge, il quadro normativo per i servizi di linea di competenza statale (noti anche come «autolinee ordinarie») era il seguente:
i)
il servizio era esercitato a seguito di rilascio di concessione;
ii)
la concessione era rilasciata su domanda dell’impresa;
iii)
per l’assegnazione delle concessioni non erano previste né venivano poste in essere procedure selettive;
iv)
la concessione per legge era provvisoria o definitiva a totale discrezionalità del ministero che invariabilmente sceglieva sempre di assegnare la concessione provvisoria per tutte le imprese. Pertanto le concessioni avevano durata annuale e le imprese (Simet inclusa) ripresentavano la domanda di anno in anno per ottenere il rinnovo della concessione;
v)
la concessione comportava il diritto di esclusiva sulla tratta indicata nel disciplinare di concessione;
vi)
i concessionari avevano titoli preferenziali per quanto concerneva i bacini di traffico serviti, definiti in base a un criterio cosiddetto di «finitimità», ossia di prossimità e di interconnessione economica e funzionale delle linee (articoli 5 e 6 della legge n. 1822/39);
vii)
era inoltre applicato un criterio di preferenza dei servizi esistenti, nel senso che, per motivi di economicità, era ritenuto di maggior salvaguardia dell’interesse pubblico prediligere la modifica dei servizi esistenti piuttosto che l’istituzione di nuovi servizi;
viii)
inoltre, per il rilascio della concessione di nuovi servizi era applicato il criterio del numero di utenti del bacino di carico da soddisfare, in rapporto alla lunghezza del percorso del nuovo servizio da istituire. Era ritenuto necessario un bacino di utenza di almeno 300 000 abitanti per servizi con un percorso fino a 500 km e per i servizi con percorrenza maggiore era utilizzato un criterio proporzionale (24).
(77)
Da quanto sopra consegue che le determinazioni del ministero rispetto alle domande presentate dalle imprese per la modifica di un servizio esistente o la concessione di nuovi servizi dovevano tener conto di tale assetto normativo.
(78)
Per quanto riguarda i dinieghi, totali o parziali, espressi dal ministero a fronte delle richieste di modifica delle modalità di erogazione dei servizi forniti da Simet, le autorità italiane hanno osservato che essi riguardavano esclusivamente il sistema disciplinato dalla legge n. 1822/39. In particolare il ministero non poteva rilasciare nuove concessioni per nuovi servizi né ampliare la portata delle concessioni esistenti (accettando nuove fermate) nei casi in cui questo avrebbe avuto effetti sui diritti di altri operatori di linea, ai sensi di tale legge. Al contempo, il ministero ha accettato le modifiche che non contraddicevano i principi sanciti nella legge n. 1822/39 (25).
(79)
Pur riconoscendo che a Simet è stata negata l’autorizzazione di esercitare nuovi servizi o di aggiungere nuove fermate ai servizi esistenti in diverse occasioni, le autorità italiane ritengono che le dichiarazioni di Simet e i documenti allegati non provino che siano state presentate, affinché venissero modificate le caratteristiche dei servizi forniti stabilite in disciplinari di concessione esistenti, domande formali in seguito rigettate. In ogni caso, il ministero non ha mai respinto le richieste di Simet di rimuovere le fermate in zone scarsamente popolate né quelle che prevedevano modifiche degli orari.
(80)
Per quanto riguarda le clausole dei disciplinari di concessione sul trasporto di effetti postali, a detta delle autorità italiane Simet non ha fornito alcuna prova che documenti i servizi effettivamente erogati e i costi netti. Le autorità italiane hanno fatto inoltre presente che Simet SpA non ha mai prodotto alcun provvedimento che dimostri che il ministero abbia negato a Simet la possibilità di apportare variazioni alle tariffe. Si precisa tra l’altro che Simet non ha mai chiesto l’autorizzazione a diminuire le tariffe.
(81)
Per quanto riguarda il promemoria ministeriale del 19 dicembre 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846) e alla successiva circolare ministeriale n. A/66 del 10 gennaio 1989 (emessa dall’ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero di Catanzaro), secondo le autorità italiane questi documenti hanno consentito agli operatori dei servizi di linea di adeguare le tariffe a quelle delle Ferrovie dello Stato e dovevano quindi essere considerate nell’ambito delle più ampie politiche nazionali dei trasporti e dei prezzi. Altrettanto dovrebbe dirsi in merito alla lettera dell’ufficio provinciale di Catanzaro n. 7302 del 3 luglio 1992 (cui fa riferimento Simet) che consentiva agli operatori di servizi di autolinee di aumentare le tariffe del 6,1 % per adeguarle all’inflazione in attuazione della circolare n. 801/92 (26). Nella lettera si informa che le imprese possono operare in un diverso regime tariffario, a condizione di presentare specifica domanda. Le autorità italiane segnalano che Simet non ha mai presentato alcuna domanda a riguardo. In ogni caso, né il promemoria ministeriale del 1988 né la lettera del ministero del 1992 costituiscono un diniego della domanda di Simet di soppressione degli obblighi di servizio pubblico in relazione alle tariffe.
(82)
Le autorità italiane dissentono inoltre da quanto sostenuto da Simet, ossia che il punto 2 della circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 dimostri che le tariffe per il servizio di linea erano fissate dal ministero. Questa circolare si limita a fornire indicazioni sulle modalità di conversione delle tariffe dalla lira all’euro. Il fatto che le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza fossero «regolamentate» non significa che non fossero fissate dagli operatori. Ciò significa anzi che erano fissate preventivamente per tutelare la trasparenza e la pubblicità, a garanzia dei passeggeri, e successivamente autorizzate dai competenti servizi ministeriali. Trattandosi di servizi di linea regolari a offerta indifferenziata, le modalità dei servizi forniti, quali percorsi, fermate, orari e tariffe devono essere note in anticipo, a differenza di quanto avviene nel caso dei servizi occasionali. Secondo le autorità italiane, lo stesso principio si applica a livello di Unione per i servizi regolari, disciplinati dal regolamento (CE) n. 1073/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio (27), ai sensi del quale le tariffe costituiscono parte integrante delle autorizzazioni dei servizi regolari (articolo 6, paragrafo 2, del suddetto regolamento). A motivo di quest’obbligo di predeterminazione, le autorità italiane contestano altresì l’interpretazione di Simet del punto 6 dei disciplinari di concessione (28), in quanto erano predeterminati (nella domanda presentata dall’impresa e nella concessione rilasciata dal ministero) sia gli orari sia le tariffe relativi ai servizi di linea concessi.
(83)
Per quanto riguarda l’importo della compensazione richiesta, Simet rivendica soltanto una «compensazione […] entro i limiti degli importi dovuti». Secondo le autorità italiane i calcoli dei costi presentati periodicamente da Simet sono generici, giacché coprono l’intera attività commerciale, e obiettivamente scorretti, non essendo basati su dati certi, dal momento che per gran parte del periodo in esame non era disponibile la separazione dei conti.
(84)
Le autorità italiane ritengono del tutto irrilevante che il caso riguardi la concessione di una compensazione per servizio pubblico (quindi l’applicazione diretta del regolamento (CEE) n. 1191/69) o la concessione di un risarcimento. Anche presumendo che il Consiglio di Stato intendesse riconoscere il diritto di Simet al risarcimento, conclusione che a detta delle autorità italiane non è ovvia né scontata leggendo la sentenza 1405/2010 (29), qualsiasi danno sopportato potrebbe derivare soltanto dall’assolvimento di obblighi di servizio pubblico. Le autorità italiane insistono sul fatto che non vi è stata imposizione di tali obblighi nei confronti di Simet.
(85)
Infine, le autorità italiane dissentono sull’opportunità di concedere il risarcimento dei danni ai sensi dell’articolo 41 della Costituzione italiana. Il trasporto di passeggeri mediante servizi di linea interregionali non si può considerare completamente liberalizzato dalla semplice e diretta applicazione dell’articolo 41 della Costituzione, essendo in primo luogo soggetto a un sistema di concessioni (disciplinato dalla legge n. 1822/39 e dal decreto del presidente della Repubblica 369/94) e successivamente a un sistema di autorizzazioni (disciplinato dal decreto legislativo n. 285/05).
7. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
7.1. SUSSISTENZA DELL’AIUTO
(86)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(87)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, una misura costituisce aiuto se risultano cumulativamente soddisfatte le seguenti condizioni:
-
il vantaggio deve essere concesso dallo Stato o tramite risorse statali,
-
la misura deve conferire un vantaggio selettivo, favorendo talune imprese o talune produzioni,
-
la misura falsa o rischia di falsare la concorrenza,
-
ha un’incidenza sugli scambi fra gli Stati membri.
(88)
La Commissione valuterà se, nel caso di specie, tutte queste condizioni siano state osservate.
7.1.1. Risorse statali e imputabilità
(89)
La Commissione osserva che le sentenze del Consiglio di Stato ingiungono al ministero di pagare la compensazione a Simet per la fornitura di servizi di trasporto interregionale tramite autobus dal 1987 al 2003 sulle tratte di competenza statale. Le risorse per il pagamento di tale compensazione sono quelle a disposizione del ministero e pertanto costituiscono risorse statali. La decisione di pagare tale compensazione, disposta dall’organo giurisdizionale, è imputabile allo Stato.
7.1.2. Vantaggio economico selettivo
(90)
Innanzitutto, la Commissione osserva che Simet svolge un’attività economica, e segnatamente il trasporto passeggeri, dietro corrispettivo. Pertanto, Simet deve essere considerata un’«impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(91)
La concessione della misura dovrebbe inoltre essere considerata selettiva, in quanto ne beneficerebbe soltanto Simet.
(92)
Per quanto concerne il vantaggio economico selettivo accordato, dalla sentenza Altmark discende che la compensazione concessa dallo Stato o tramite risorse statali quale compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico non conferisce un vantaggio a favore di dette imprese e pertanto non costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, purché ricorrano i quattro presupposti seguenti (30):
-
in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non è effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione deve essere stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti, nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(93)
Per quanto riguarda la seconda condizione, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, al fine di garantire che non conferiscano un vantaggio economico tale da favorire l’impresa beneficiaria a scapito delle imprese concorrenti. Tuttavia, la necessità di stabilire previamente i parametri di compensazione non significa che quest’ultima debba essere calcolata in base a una formula specifica. Piuttosto, l’importante è che sia chiaro fin dall’inizio il modo in cui viene determinata la compensazione.
(94)
Nel caso di specie, Simet non ha prodotto alcuna prova che dimostri che i parametri di compensazione per la fornitura dei servizi in esame nel periodo in questione fossero stabiliti in anticipo e in modo obiettivo e trasparente. I disciplinari di concessione su cui si basa Simet per dimostrare di avere a carico un obbligo di servizio pubblico specificano piuttosto che l’erogazione del servizio con conferisce all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. È per questo motivo che la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato ha disposto che tale compensazione debba essere calcolata sulla base di dati certi ricavati dalla contabilità della società. In mancanza di parametri di compensazione stabiliti in anticipo, qualsiasi calcolo di questo tipo, come i calcoli contenuti nella relazione iniziale e nella relazione di maggioranza, si basa necessariamente ed esclusivamente su stime ex post del costo netto sostenuto per la fornitura dei servizi di linea interregionali in questione. Pertanto, nel caso di specie, la seconda condizione della sentenza Altmark non è stata soddisfatta.
(95)
Poiché la sentenza Altmark dispone che tutte e quattro le condizioni debbano essere cumulativamente soddisfatte per escludere la presenza di un vantaggio economico nel caso in cui venga concessa una compensazione a un’impresa in considerazione degli obblighi di servizio pubblico ad essa imposti, non c’è motivo per la Commissione di valutare se nel caso di specie le altre tre condizioni siano state osservate. Di conseguenza, il pagamento della compensazione a favore di Simet per la fornitura di servizi interregionali di trasporto tramite autobus per il periodo 1987-2003 conferisce a tale impresa un vantaggio economico selettivo.
7.1.3. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi tra gli Stati membri
(96)
Per quanto concerne questi due criteri, occorre verificare se la misura notificata potrebbe falsare la concorrenza tanto da incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
(97)
Come indicato nella sentenza Altmark (31), dal 1995 svariati Stati membri hanno aperto alcuni mercati di trasporto urbano, extraurbano o regionale alla concorrenza di imprese di altri Stati membri ed esistono diversi esempi di imprese di trasporto di uno Stato membro che esercitano attività in un altro. Questa tendenza è particolarmente evidente nel settore dei servizi di autolinee interregionali come quelli forniti da Simet. Di conseguenza, qualsiasi compensazione concessa a Simet è da ritenersi atta a falsare la concorrenza nell’ambito della fornitura dei servizi interregionali di trasporto tramite autobus e a incidere sugli scambi tra Stati membri al punto da ripercuotersi negativamente sulla possibilità, per le imprese di trasporto stabilite in altri Stati membri, di prestare i propri servizi in Italia e rafforzare la posizione di mercato di Simet.
(98)
La Commissione osserva altresì che Simet è attiva su altri mercati, come il mercato dei servizi di viaggio internazionali, i servizi turistici e i servizi di noleggio autobus e che pertanto è in concorrenza con altre società in seno all’Unione che operano su questi mercati. Qualsiasi compensazione concessa a Simet falserebbe necessariamente la concorrenza e inoltre inciderebbe sugli scambi tra Stati membri su tali mercati.
(99)
Di conseguenza, a parere della Commissione, la misura notificata falsa la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri.
7.1.4. Conclusione
(100)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
7.2. ESENZIONE DALL’OBBLIGO DI NOTIFICA AI SENSI DEL REGOLAMENTO (CEE) N. 1191/69
(101)
Sulla base del ragionamento del Consiglio di Stato, Simet ha acquisito titolo alla compensazione per la fornitura dei servizi di trasporto in esame nel momento in cui ha svolto tali servizi. Questo ragionamento implica che i pagamenti per la compensazione fossero dispensati dalla procedura di notifica obbligatoria, a norma di quanto disposto dall’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69; in caso contrario, per via della mancata notifica della compensazione, essa sarebbe risultata illegale poiché in contrasto con le disposizioni del trattato sugli aiuti di Stato.
(102)
Questo perché, in base all’articolo 17, paragrafo 2, di detto regolamento, le compensazioni risultanti dall’applicazione dello stesso sono dispensate dalla procedura di informazione preventiva di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, e quindi dall’obbligo di previa notifica. Come si evince dalla sentenza Combus, il concetto di «compensazione per obblighi di servizio pubblico» ai sensi di tale disposizione deve essere interpretato in maniera molto restrittiva (32). L’esenzione dalla procedura di notifica di cui all’articolo 17, paragrafo 2, concerne soltanto la compensazione per gli obblighi di servizio pubblico imposti unilateralmente a un’impresa, a norma dell’articolo 2 dello stesso regolamento, da calcolarsi secondo il metodo descritto agli articoli da 10 a 13 dello stesso (metodo comune di compensazione), e non si applica ai contratti di servizio pubblico definiti nell’articolo 14. La compensazione pagata in virtù di un contratto di servizio pubblico, come definito all’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69, che costituisca aiuto di Stato, deve essere notificata alla Commissione prima di essere posta in esecuzione. La mancata notifica porterà a considerare tale compensazione come un aiuto illegalmente posto in esecuzione.
(103)
Onde stabilire se, nel caso in oggetto, l’articolo 17, paragrafo 2, dispensasse effettivamente le autorità italiane dall’obbligo di previa notifica, è pertanto necessario, in primo luogo, stabilire se le autorità italiane abbiano effettivamente imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico a Simet e, in secondo luogo, se la compensazione riconosciuta per tali oneri di servizio sia conforme al regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione esaminerà in successione entrambe le questioni.
7.2.1. Le autorità italiane hanno imposto unilateralmente a Simet un obbligo di servizio pubblico?
(104)
Secondo Simet (33), l’imposizione unilaterale nei suoi confronti di un obbligo di servizio pubblico si può dedurre dalle specifiche riguardanti le modalità dei servizi da fornire previste dai disciplinari di concessione rilasciati per ciascuno specifico percorso di linea interregionale, dall’imposizione di tariffe da parte del ministero e dai dinieghi di quest’ultimo a fronte delle richieste di modifica dei servizi esistenti o di concessione di nuovi servizi.
(105)
Tuttavia, in base alle informazioni che le sono state fornite, la Commissione constata che Simet non ha dimostrato in modo convincente che le autorità italiane le abbiano imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico.
(106)
In primo luogo, l’iniziativa di Simet di chiedere il rinnovo dei disciplinari di concessione per tutti i 16 anni durante il periodo in esame non può conciliarsi con l’imposizione unilaterale di un obbligo di servizio pubblico. La finalità di questi disciplinari era quella di conferire a Simet il diritto esclusivo di prestare i servizi in questione per il periodo in esame. Nonostante il fatto che ciascuno di questi disciplinari stipulasse che l’esercizio non era soggetto a compensazione e si intendesse esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente, Simet ha chiesto ripetutamente la proroga di tali diritti.
(107)
In secondo luogo, il fatto che i disciplinari stabilissero le tariffe, i percorsi o la frequenza delle corse e gli orari di servizio non significa necessariamente che, come conseguenza delle concessioni, a Simet venissero imposti obblighi unilaterali di servizio pubblico. Considerando anzi che quelli forniti erano servizi regolari di linea, era necessario che i disciplinari di concessione, che conferivano a Simet il diritto esclusivo di prestare tali servizi, stabilissero in anticipo le modalità dei servizi da fornire. Non è stata prodotta alcuna prova per dimostrare che siano state presentate, al fine di modificare tali caratteristiche, domande formali in seguito rigettate dal ministero, né Simet ha addotto prove che dimostrassero che le modalità summenzionate le venissero imposte unilateralmente dalle autorità italiane, anziché proposte dall’operatore, come contropartita del diritto di prestare i servizi su base esclusiva, e successivamente autorizzate dal ministero.
(108)
In terzo luogo, per quanto riguarda il presunto obbligo di trasporto di effetti postali, Simet non ha fornito alcuna prova relativa ai servizi effettivamente erogati e ai costi netti da essi derivanti, né ha fornito alcuna prova di avere mai contestato le clausole dei disciplinari di concessione sul trasporto di effetti postali. Ciò potrebbe significare che la prestazione di tali servizi non era contraria agli interessi commerciali della società oppure che quest’ultima lo riteneva un’equa remunerazione del diritto di esercitare servizi di trasporto interregionale su base esclusiva.
(109)
In quarto luogo, per quanto riguarda le tariffe che Simet ha potuto praticare per i servizi di trasporto passeggeri forniti, benché le autorità italiane riconoscano che fino al 2001 erano effettivamente in vigore disposizioni nazionali che fissavano le linee generali del sistema dei prezzi dei servizi dei trasporti tramite autobus nell’ambito delle più ampie politiche nazionali dei trasporti e dei prezzi (34), gli operatori potevano presentare una domanda specifica per applicare una tariffa diversa. Ciò risulta chiaramente dalla lettera ministeriale cui ha fatto riferimento Simet (35). La Commissione osserva, tuttavia, che Simet non ha addotto alcuna prova per dimostrare di aver presentato domande di questo tipo alle autorità italiane, né che il ministero abbia mai rigettato domande di modifica delle tariffe durante il periodo 1987-2003.
(110)
Contrariamente alla tesi di Simet, il fatto che le tariffe dei servizi di linea a lunga percorrenza fossero «approvate» dall’Ufficio provinciale della motorizzazione civile del ministero (36) e che nella circolare n. 3/02 del 5 aprile 2002 (37) si facesse riferimento a tariffe «regolamentate» non significa che queste tariffe non fossero inizialmente fissate dagli operatori. Piuttosto, l’utilizzo di questi termini significa semplicemente che le tariffe erano fissate preventivamente per tutelare la trasparenza e la pubblicità, a garanzia dei passeggeri, e successivamente autorizzate dai competenti servizi ministeriali.
(111)
In ogni caso, questo tipo di misure non costituisce, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, un «obbligo tariffario», che sarebbe stato soggetto al metodo comune di compensazione. Per obbligo tariffario si intende esclusivamente «l’obbligo per le imprese di trasporto di applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa e derivanti dall’imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari». La definizione di obbligo tariffario non si applica «agli obblighi derivanti da misure generali di politica dei prezzi applicabili al complesso delle attività economiche o da misure adottate in materia di prezzi e di condizioni generali di trasporto per l’organizzazione del mercato dei trasporti o di una parte di questo».
(112)
Infine, per quanto riguarda i dinieghi del ministero addotti da Simet, la Commissione osserva che si trattava di richieste di natura espansionistica che non riguardavano modifiche delle modalità di erogazione dei servizi esistenti. Un’espansione dei servizi non era sempre possibile per via del modo in cui la legge n. 1822/39 disciplina il funzionamento dei servizi di linea di trasporto passeggeri. Infatti, era possibile rilasciare concessioni per nuovi servizi o ampliare la portata di quelli esistenti soltanto a patto che tali concessioni non avessero effetti sui diritti di altri operatori di linea. Pertanto il rifiuto di avviare nuovi servizi o ampliare quelli esistenti è stato il risultato di un’azione volta a conciliare gli interessi dei diversi operatori economici, piuttosto che la conseguenza dell’imposizione di obblighi di servizio pubblico, come afferma Simet.
(113)
Di conseguenza, Simet non ha dimostrato che le autorità italiane le abbiano imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico.
7.2.2. La compensazione erogata per tale obbligo è conforme al regolamento (CEE) n. 1191/69?
(114)
In ogni caso, anche ipotizzando che venisse dimostrata una qualche forma di imposizione unilaterale degli obblighi di servizio pubblico, la compensazione per tali servizi dovrebbe comunque essere conforme al metodo comune di compensazione (sezione IV) del regolamento (CEE) n. 1191/69 per poter essere esentata dall’obbligo di notifica preventiva ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, dello stesso regolamento. La Commissione non ritiene che tale condizione si sia verificata.
(115)
In primo luogo, la Commissione rileva che l’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/69 dispone, fra l’altro, per quanto riguarda l’obbligo d’esercizio o di trasporto, che l’ammontare della compensazione debba essere pari alla differenza tra la diminuzione degli oneri e la diminuzione degli introiti dell’impresa che può derivare, per il periodo di tempo considerato, dalla soppressione totale o parziale corrispondente dell’obbligo in questione. La Commissione osserva inoltre che, conformemente alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Antrop, i requisiti stabiliti da tale disposizione non sono soddisfatti quando «non è possibile accertare, basandosi su dati certi della contabilità [della società], la differenza tra i costi imputabili alla parte della [sua] attività nell’area soggetta alla rispettiva concessione e le entrate corrispondenti e, di conseguenza, non è possibile calcolare il costo aggiuntivo derivante [a tale impresa] dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico» (38).
(116)
Inoltre, a partire dal 1o luglio 1992, il regolamento (CEE) n. 1191/69, all’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), prevedeva che le imprese di trasporto che esercitano non soltanto servizi soggetti agli obblighi di servizio pubblico, ma anche altre attività, effettuassero il servizio pubblico: i) separando i conti corrispondenti a ciascuna attività di esercizio e ripartendo le relative quote di patrimonio in base alle norme contabili vigenti e ii) compensando le spese con le entrate di esercizio e i versamenti dei poteri pubblici, senza possibilità di trasferimento da o verso altri settori d’attività dell’impresa.
(117)
Nel caso di specie, Simet non ha adottato un’efficace separazione dei conti per i diversi servizi che ha fornito fino al 2002. Inoltre si può dubitare della validità della contabilità analitica per gli anni 2002 e 2003, relativamente alla separazione dei conti, in quanto non è provato che tale contabilità analitica venisse utilizzata dagli organismi di governo societario per controllare le proprie attività. Pertanto il disposto dell’articolo 10 non è stato rispettato.
(118)
In secondo luogo, Simet non ha dimostrato che «gli svantaggi economici […] siano stati determinati tenendo conto delle ripercussioni dell’obbligo sul complesso dell’attività dell’impresa» [articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 1191/69], né è stato rispettato il requisito che prevede di fissare preventivamente l’importo della compensazione (articolo 13 del regolamento), come illustrato nella sezione 7.1.2.
(119)
Infine, il periodo di compensazione della misura notificata è quello intercorso dal 1987 al 2003. Tuttavia, il metodo comune di compensazione si applicava ai servizi di autobus interregionali soltanto fino al luglio 1992 e successivamente era limitato a «servizi di trasporto passeggeri urbani, extraurbani o regionali», in base al regolamento (CEE) n. 1893/91 (39). La definizione di «servizi regionali» fornita dal regolamento (CEE) n. 1191/69 («servizi di trasporto destinati a soddisfare le esigenze di trasporto di una regione») non può essere ampliata per coprire tutti i servizi di trasporto che soddisfano le esigenze della popolazione di una regione, e coprire quindi anche i percorsi interregionali. Infatti, un’interpretazione così ampia avrebbe reso il regolamento assai inefficiente, giacché gli Stati membri erano autorizzati a escluderne l’applicazione alle imprese le cui attività erano limitate esclusivamente a «servizi di trasporto passeggeri urbani, extraurbani o regionali» (40).
(120)
Pertanto, la Commissione constata che la compensazione notificata non è conforme al metodo comune di compensazione stabilito dal regolamento (CEE) n. 1191/69.
7.2.3. Conclusione in merito all’esenzione dall’obbligo di notifica
(121)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la compensazione che il Consiglio di Stato ritiene dovuta a Simet per la fornitura di servizi interregionali di trasporto tramite autobus nel periodo 1987-2003 non fosse dispensata dalla procedura di informazione preventiva in base all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69.
7.3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(122)
Poiché non è stato dimostrato che i pagamenti a titolo di compensazione fossero dispensati dalla procedura di informazione preventiva ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, sarà necessario esaminare la loro compatibilità con il mercato interno, poiché si ritiene costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, come indicato alla sezione 7.1.
(123)
La Commissione ritiene che l’esame della compatibilità della misura notificata debba essere effettuata ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, che è entrato in vigore il 3 dicembre 2009 e ha abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69, poiché questa è la legislazione in vigore al momento dell’adozione della presente decisione (41). Essa osserva a tale riguardo che la compensazione accordata a Simet dal Consiglio di Stato non è ancora stata erogata, cosicché la data in cui ricorrerebbero gli effetti dell’aiuto progettato coincide con il momento in cui la Commissione adotta la decisione in merito alla compatibilità di tale aiuto con il mercato interno (42). Inoltre, è dubbio che un’irrevocabile concessione di un diritto a tale compensazione fosse stata accordata a Simet prima della sentenza 1405/2010 resa dal Consiglio di Stato il 9 marzo 2010, che effettivamente obbliga lo Stato italiano a effettuare tali pagamenti all’impresa. Come spiegato al punto (94), i disciplinari di concessione su cui si basa Simet per dimostrare di avere a carico un obbligo di servizio pubblico specificano che l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intendeva esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Infine, va sottolineato che l’importo della compensazione da versare a Simet non è ancora stata decisa dal Consiglio di Stato.
(124)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 disciplina la concessione dei contratti di servizio pubblico, definiti nel suo articolo 2, lettera i), nel settore del trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento «le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico […] erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato [interno]. Tali compensazioni sono dispensate dall’obbligo di notifica preventiva di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato».
(125)
Per le ragioni sotto indicate, la Commissione ritiene che la compensazione notificata non sia conforme alle condizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007. Essa, di conseguenza, non può essere dichiarata compatibile col mercato interno sulla base dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento.
(126)
In particolare, la Commissione osserva che, anche se i disciplinari di concessione soddisfacessero i requisiti di cui all’articolo 2, lettera i), del regolamento (CE) n. 1370/2007 per quanto riguarda la definizione di contratto di servizio pubblico, non sono state comunque rispettate alcune delle disposizioni dell’articolo 4 di tale regolamento, che stabilisce i contenuti obbligatori dei contratti di servizio pubblico e le norme generali. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), prevede ad esempio che i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione debbano essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente per evitare l’eccesso di compensazione, mentre l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), e l’articolo 4, paragrafo 2, definiscono le modalità di ripartizione dei costi e delle entrate. Come emerge nella sezione 7.1.2, dall’esame del secondo criterio della sentenza Altmark operato dalla Commissione, i disciplinari di concessione in questione specificavano che l’erogazione del servizio non conferiva all’operatore un diritto a sussidio o a compenso di sorta e che il servizio si intende esercitato a tutto rischio e pericolo dell’impresa esercente. Una tale esclusione della compensazione implica necessariamente che i parametri di compensazione non siano stati stabiliti in anticipo, cosa non conforme all’articolo 4 del regolamento.
(127)
Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 1, stabilisce che, in caso di contratti di servizio pubblico aggiudicati direttamente, la compensazione debba essere conforme alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007 e alle disposizioni fissate nell’allegato, per garantire che essa non ecceda quanto necessario per adempiere all’obbligo di servizio pubblico. Detto allegato esige, fra l’altro, la separazione dei conti (punto 5) e precisa le modalità per determinare l’importo massimo della compensazione.
(128)
Come rilevato al punto 115, per gran parte del periodo oggetto della notifica (dal 1987 al 2001), Simet non ha adottato un’efficace separazione dei conti, e anche la validità della contabilità analitica può essere messa in dubbio. Di conseguenza è impossibile dimostrare che, qualunque compensazione venga infine accordata, essa non ecceda l’importo corrispondente all’effetto finanziario netto equivalente alla somma delle incidenze, positive o negative, dell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico sulle spese e sulle entrate dell’operatore di servizio pubblico (punto 2 dell’allegato).
(129)
Inoltre, in mancanza di parametri di compensazione stabiliti in anticipo, ogni ripartizione dei costi deve necessariamente essere effettuata ex post in base a ipotesi arbitrarie, come è stato fatto sia nella relazione iniziale che nella relazione di maggioranza. La Commissione non può tuttavia accettare le ipotesi utilizzate nella relazione di maggioranza, secondo cui ogni servizio prestato dall’impresa dovrebbe necessariamente rappresentare la stessa proporzione di costi ed entrate in un dato anno. Inoltre, poiché un calcolo ex post risulterà necessariamente in una piena compensazione dei costi sostenuti nella prestazione del servizio, la Commissione ritiene che un tasso di rendimento sul capitale proprio superiore al tasso swap pertinente maggiorato di un premio di 100 punti base, utilizzato sia nella relazione iniziale che nella relazione di maggioranza, non sia generalmente considerato un riferimento adeguato per calcolare il ragionevole utile.
(130)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che la compensazione decisa dal Consiglio di Stato, non prevista dai disciplinari di concessione, non sarà erogata in conformità con il regolamento (CE) n. 1370/2007, e che pertanto la misura notificata è incompatibile con il mercato interno.
(131)
Infine, in merito a quanto sostenuto da Simet, ossia che la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato non riguarderebbe la concessione di una compensazione per obblighi di servizio pubblico in base al regolamento del Consiglio applicabile, ma rappresenterebbe un risarcimento danni relativo a una violazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 derivante dalla presunta imposizione unilaterale illecita di obblighi di servizio pubblico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3 e dell’articolo 1, paragrafo 5, di detto regolamento, la Commissione osserva che, mentre non è presente alcun riferimento al regolamento (CEE) n. 1191/69 nel dispositivo della sentenza 1405/2010, quest’ultima fa riferimento al diritto di Simet di percepire, ai sensi degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69, importi a titolo di compensazione il cui ammontare dovrà essere determinato dall’amministrazione sulla base di dati certi (43). Inoltre, nella sentenza 1405/2010, lo stesso Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso per risarcimento di Simet, che esso ha inteso fosse destinato a coprire i danni residui non coperti dalla compensazione che doveva essere accordata, nonché il ricorso per indebito arricchimento, dato l’accoglimento della richiesta principale di compensazione ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69 (44). Perciò, al punto 3.3 della sentenza, il Consiglio di Stato afferma: «Ogni pretesa risarcitoria dedotta dall’appellante non può, allo stato, trovare accoglimento, in quanto solo all’esito della suddetta determinazione da parte dell’amministrazione, potrà eventualmente emergere un danno residuo non coperto da tale determinazione, che dovrà essere dedotto e dimostrato dalla società interessata».
(132)
In ogni caso, la Commissione ritiene che la concessione di un risarcimento a favore di Simet per la presunta imposizione unilaterale illecita di obblighi di servizio pubblico da parte delle autorità italiane, calcolata sulla base del metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69, violerebbe gli articoli 107 e 108 del trattato. Questo perché essa produrrebbe per Simet esattamente lo stesso risultato della concessione di una compensazione per oneri di servizio pubblico per il periodo in esame, nonostante il fatto che i disciplinari di concessione che regolamentano i servizi in questione non fossero dispensati dall’obbligo di notifica preventiva, né soddisfacessero i requisiti sostanziali del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CE) n. 1370/2007, come sopra dimostrato. La disponibilità di una tale concessione consentirebbe quindi effettivamente di aggirare le norme sugli aiuti di Stato e le condizioni, stabilite dal legislatore dell’Unione, alle quali le autorità competenti, nell’imporre o contrattare obblighi di servizi pubblico, compensano i relativi operatori per i costi sostenuti come contropartita per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Infine, come affermato precedentemente, i disciplinari di concessione in virtù dei quali Simet forniva i servizi di trasporto non prevedevano il pagamento di alcuna compensazione finanziaria. Simet acconsentiva a prestare i propri servizi alle condizioni stabilite in tali concessioni a proprio rischio.
(133)
Di conseguenza, la Commissione non può accogliere l’argomentazione di Simet, secondo cui la sentenza 1405/2010 del Consiglio di Stato rappresenta un risarcimento danni relativo a una violazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 piuttosto che la concessione di una compensazione per obblighi di servizio pubblico.
8. CONCLUSIONI
(134)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, incompatibile con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I pagamenti di compensazione a favore di Simet notificati dalle autorità italiane costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Tale misura non era dispensata dall’obbligo di notifica preventiva in base all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69.
Tale aiuto di Stato è incompatibile con il mercato interno, in quanto non sono state rispettate le condizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007. Pertanto le autorità italiane non possono dare esecuzione a detto aiuto.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 2 ottobre 2013