KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/120
af 29. oktober 2014
om støtteordning SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), som Italien påtænker at indføre for digitalt fremvisningsudstyr
(meddelt under nummer C(2014) 7888)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 30. december 2008 meddelte Italien Kommissionen, at Italien havde til hensigt at indføre skattelettelser for investering i film, filmdistribution og digitalisering af film i biografer. De italienske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger den 2. april 2009 og den 23. juni 2009.
(2)
Ved brev af 22. juli 2009 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at godkende Italiens skattelettelser for investering i film og distribution. Kommissionen meddelte ved samme lejlighed Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde over for det planlagte skattefradrag for investering i digitalt fremvisningsudstyr.
(3)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
Det italienske ministerium for kultur og turisme og Europa-Kommissionen tilrettelagde i fællesskab en workshop om emnet den 21. oktober 2009 i Rom.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter. Disse videresendte den til Italien, som fik mulighed for at reagere herpå. De italienske myndigheders bemærkninger blev modtaget ved brev af 19. januar 2010. Yderligere informationsudvekslinger fandt sted, herunder i form af yderligere breve fra de italienske myndigheder modtaget den 7. september 2010, den 12. april 2011, den 1. juni 2011, den 1. december 2011, den 10. maj 2012, den 14. september 2012, den 23. april 2013, den 6. december 2013, den 18. april 2014, den 11. juni 2014 og den 1. august 2014.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
1. Den anmeldte foranstaltning
(6)
Skattefradraget til biografvirksomheder, der installerer digitalt fremvisningsudstyr, indgik i en pakke af skatteforanstaltninger til støtte for filmindustrien, som de italienske myndigheder havde indført. Hensigten med disse skatteforanstaltninger var at stimulere markedsdynamikken for at støtte italienske kulturelle film i et konkurrencefremmende miljø og fremme disse film i Italien og Europa.
(7)
Skattefradragsordningen for digitalisering af film består af et skattefradrag på 30 % af udgifterne til anskaffelse af digitalt fremvisningsudstyr. Det årlige skattefradrag er begrænset til 50 000 EUR pr. sal.
(8)
Følgende omkostninger kan være støtteberettigede:
a)
anskaffelse af digitalt fremvisnings- og reproduktionsudstyr
b)
anskaffelse af udstyr og maskiner til modtagelse af digitale signaler via jordbaseret og/eller satellitbaseret transmission
c)
anskaffelse via finansiel leasing eller leje af ovennævnte udstyr, systemer og maskiner, hvor de pågældende kontrakter skal indeholde en bestemmelse om brugervirksomhedens forpligtelse til at købe de pågældende aktiver efter leasingperiodens udløb eller om dennes forkøbsret
d)
udgifter til personaleuddannelsesaktiviteter
e)
udgifter forbundet med renovering og tilpasning af fremvisningsrum, udstyr og maskiner og tilstødende lokaler og rum, der tidligere blev anvendt til 35 mm-filmfremvisning.
Udgifterne under de to sidstnævnte litra må ikke udgøre mere end 20 % af de samlede udgifter under litra a), b) og c).
(9)
Ifølge de italienske myndigheders oprindelige anmeldelse er støtten uden betingelser for biografer med mellem en og fire biografsale og for biografkomplekser med mellem fem og ti sale i byer med en befolkning på under 50 000 indbyggere eller mindre. For andre biografkomplekser med op til 24 sale vil de som betingelse for støtten skulle forpligte sig til at lade 50 % af fremvisningerne bestå af kulturelle film og at udstyre mindst 50 % af biografsalene med digitale fremvisere.
(10)
Skattefradraget finder anvendelse på skattepligtige biografvirksomheder i Italien.
(11)
Retsgrundlaget for ordningen er følgende:
a)
lov nr. 244 af 24. december 2007 om udarbejdelse af det årlige og flerårige statsbudget (legge 24.12.2007 n.244)
b)
lovdekret nr. 91 af 8. august 2013, ophøjet til lov, efter ændring, ved lov nr. 112 af 7. oktober 2013 (decreto legge 8.8.2013, n.91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n.112)
c)
nye gennemførelsesbestemmelser om skattefradrag til biografer til indførelse og anskaffelse af udstyr og maskiner til digital fremvisning (Nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Tvivl, som Kommissionen har givet udtryk for
(12)
Kommissionen konkluderede i åbningsafgørelsen, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Ved at tilbyde skattelettelser gav den italienske stat afkald på visse skatteindtægter, og ordningen omfattede derfor statsmidler. Ordningen gav visse virksomheder en økonomisk fordel, i dette tilfælde biografvirksomheder. I lyset af den internationale handel med film kan denne selektive fordel påvirke samhandelen i EU. Kommissionen tvivlede på, at støtten kunne anses for forenelig med det indre marked.
(13)
For det første tvivlede Kommissionen på, om det planlagte skattefradrag for digitalisering af film var nødvendigt. Den satte spørgsmålstegn ved det planlagte maksimale skattefradrag (50 000 EUR pr. sal), idet dette med et skattefradrag på 30 % svarede til maksimale støtteberettigede installationsomkostninger på 166 667 EUR pr. sal (50 000 EUR × 100/30). Dette beløb var højere end de anslåede omkostninger ved digitalt fremvisningsudstyr på 100 000 EUR, som de italienske myndigheder havde oplyst. Kommissionen tvivlede på, om det maksimale skattefradrag skulle være så højt, og om de anslåede omstillingsomkostninger var et rimeligt skøn. Kommissionen tvivlede desuden på, om installationen af 2K (3)-DCI-kompatibelt (4) fremvisningsudstyr var en forudsætning for udgivelse af italienske eller europæiske kulturelle film.
(14)
For det andet tvivlede Kommissionen på den påtænkte støtteforanstaltnings proportionalitet. Kommissionen bemærkede, at der var større sandsynlighed for, at større biografer havde råd til at anskaffe digitalt fremvisningsudstyr uden offentlig støtte. Kommissionen påpegede endvidere, at biografvirksomhederne havde adgang til kommercielle omstillingsmodeller såsom Virtual Print Fee-modeller (»VPF«) (5). Kommissionen rejste derfor spørgsmålet om, hvorvidt offentlig støtte i det påtænkte omfang pr. sal ville »fortrænge« kommercielle alternativer.
(15)
For det tredje tvivlede Kommissionen på, om det planlagte skattefradrag var en tilstrækkelig støtteforanstaltning. Den bemærkede, at det anslåede budget for foranstaltningen (16,8 mio. EUR) svarede til installationsomkostninger på 56 mio. EUR, hvilket var et betydeligt lavere beløb end de anslåede omstillingsomkostninger (395,7 mio. EUR på grundlag af 100 000 EUR pr. sal). Ud over tilstrækkeligheden af den tilgængelige finansiering tvivlede Kommissionen også på, om den påtænkte foranstaltning i tilstrækkelig grad var rettet mod opfyldelsen af målet om at øge distributionen af kulturelle italienske og europæiske film. Den tvivlede på, om de italienske myndigheder ville være i stand til at sikre, at biografvirksomheder med digitalt fremvisningsudstyr ville indføre alternative forretningsmodeller, så de kunne tilbyde Italiens biografgængere et bredere udvalg af kulturelle film. Da støttemodtageren for at kunne benytte skattefradraget skulle have tilstrækkelige skattemæssige forpligtelser, og da foranstaltningen indebar, at biografvirksomheden skulle finansiere 70 % af investeringen, tvivlede Kommissionen på, om de biografer, der havde størst behov for støtten, kunne drage fordel heraf. Kommissionen tvivlede desuden på, om den påtænkte engangsstøtte (ifølge anmeldelsen var der tale om en 2-årig pilotforanstaltning) ville være en bæredygtig løsning på den forventede kortere levetid af og de øgede driftsomkostninger forbundet med installation af digitalt udstyr.
(16)
For det fjerde var Kommissionen i tvivl om støttens økonomiske, sociale og kulturelle indvirkning. Kommissionen anerkendte, at det kunne være i en medlemsstats fælles interesse at anvende statsstøtte til investering i digitaliseringen af filmfremvisningen i biografer, men den ønskede sikkerhed for, at foranstaltningen ville være teknologineutral. Den anmodede navnlig om at få bekræftet, at biografvirksomheder ikke ville blive tilskyndet til at investere i en digital standard frem for en anden. Den anmodede derudover de italienske myndigheder om at sikre, at de film, der udkommer digitalt i et åbent standardformat, der er lavere end den digitale standard for det fremvisningsudstyr, der ydes støtte til, også kan fremvises. Den bemærkede desuden, at støtte til installation af digitalt fremvisningsudstyr indirekte kunne være til fordel af de største amerikanske filmselskaber (i forbindelse med DCI-kompatibelt udstyr). Øget efterspørgsel efter den påtænkte støtte kunne forhøje prisen på det begrænsede udbud af fremvisningsudstyr. Som følge af støtten kunne den kritiske masse af digitale biografer i Italien blive nået hurtigere i Italien, hvilket kunne fremskynde overgangen til digital distribution og således lukningen af de biografer, som ikke var i stand til at installere digitalt udstyr forinden. Kommissionen tvivlede overordnet set på, at de potentielle konkurrencefordrejninger ville blive opvejet af støttens sociale og kulturelle fordele.
3. Ændringer af den påtænkte foranstaltning siden indledningen af proceduren
(17)
Efter Kommissionens indledning af undersøgelsesproceduren er den italienske skattefradragsforanstaltning for digitalisering af film blevet gennemført under overholdelse af de minimis-tærsklerne (6). De italienske myndigheder ønsker at gennemføre foranstaltningen fuldt ud over de minimis-tærsklerne med forbehold af Kommissionens godkendelse.
(18)
De italienske myndigheder vurderer, at foranstaltningens budget vil beløbe sig til omkring 7,5 mio. EUR i perioden 2014-2015.
(19)
Denne afgørelse dækker perioden frem til den 31. december 2022. De italienske myndigheder forventer, at skattefradraget vil blive benyttet hyppigst i 2014 og 2015.
(20)
De udkast til gennemførelsesbestemmelser, som de italienske myndigheder ønsker at gennemføre fuldt ud (over de minimis-tærsklerne), afviger på vigtige punkter fra den oprindelige anmeldelse.
(21)
For det første er kravet til mellemstore og store biografer om at vise et vist antal italienske og europæiske kulturelle film som en betingelse for støtten blevet fjernet fra de ændrede gennemførelsesbestemmelser. I de senere år har det været vanskeligt for de italienske myndigheder at kontrollere, om mellemstore og store biografer overholder dette krav. Myndighederne anfører desuden, at det er nødvendigt at fjerne dette krav for at genskabe lige konkurrencevilkår mellem de større biografer, som har behov for støtte, og de megakæder, som dominerer det italienske biografmarked (se betragtning 37).
(22)
For det andet indføres der i denne forbindelse en tærskel på 60 sale i de ændrede gennemførelsesbestemmelser. Biografvirksomheder, som ejer eller styrer et stort antal sale, er ikke omfattet af skattefradraget. Efter de italienske myndigheders opfattelse er dette et godt alternativ til de oprindelige programlægningskrav indført for at sikre, at foranstaltningens mål opfyldes, og for at udelukke de markedsaktører, som på grund af deres størrelse bør være i stand til at omstille sig uden støtte.
(23)
For det tredje skal støttemodtageren i henhold til de ændrede gennemførelsesbestemmelser afgive en erklæring for at sikre, at overkompensation og omdirigering af støtten undgås, hvis skattefradraget kombineres med kommercielle (VPF-)modeller.
(24)
For det fjerde er der i henhold til de ændrede bestemmelser mulighed for at kombinere støtten med en maksimal støtteintensitet på 75 % af de samlede omkostninger. For biografer med en eller to sale er den maksimale kumulative støtteintensitet 90 %.
(25)
Ud over disse ændringer har det siden 2012 været muligt for støttemodtagerne at overføre skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr til leverandørerne af dette udstyr, banker, finansielle formidlere og forsikringsselskaber (se betragtning 56).
III. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(26)
Kommissionen modtog omkring 20 bemærkninger fra de interesserede parter på baggrund af den offentlige høring om støtteforanstaltningen, der blev afholdt i 2009. Bemærkningerne blev fremsat af:
-
europæiske og italienske erhvervsorganisationer, der repræsenterer distributører og biografer, Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) i Frankrig og European Digital Cinema Forum (EDCF)
-
de franske myndigheder, tyske og britiske filmfonde og det europæiske netværk af regionale filmfonde (Cineregio), flere bidragydere henviste ligeledes til EFAD's publikationer om dette emne (7)
-
en række virksomheder, filmfolk og enkeltpersoner fra Italien, Frankrig, Schweiz og Det Forenede Kongerige.
Der blev desuden afholdt en workshop om emnet i oktober 2009 i Rom.
(27)
Med hensyn til støttens nødvendighed understregede alle bidragyderne, at der var behov for statsstøtte til digitaliseringen af filmfremvisningen i biografer, hvilket blev betragtet som en uundgåelig udvikling. Både de franske myndigheder og UK Film Council anførte, at de generelle fordele ved digital filmfremvisning indebar en asymmetrisk fordeling af omstillingsomkostningerne (båret af biografvirksomheden) og direkte finansielle fordele (for distributøren). Denne asymmetriske situation gjorde det vanskeligt at gennemføre en rettidig omstilling fuldt ud uden ekstern støtte. I denne forbindelse identificerede bidragyderne en klar risiko for, at mange af Europas mindre biografer og/eller biografer i fjerntliggende egne ville forsvinde, hvis de digitale fremvisningssystemer ikke blev mere tilgængelige og prisoverkommelige. EFAD anførte i en erklæring fra september 2009, at der var risiko for, at 30 % af de europæiske biografsale ville forsvinde. Både de franske myndigheder og den tyske Filmförderungsanstalt understregede, at både fremvisningen og distributionen af film ville blive ramt, hvis der ikke blev ydet støtte. En lang omstillingsperiode med parallel distribution af analoge og digitale filmkopier ville være for dyr, navnlig for de mindre filmdistributører. Hvis der ikke blev ydet støtte, ville dette i sidste ende have en betydelig negativ indvirkning på filmdistributionen og den kulturelle mangfoldighed i Europa og på de europæiske borgeres adgang til kultur.
(28)
Alle bidragyderne understregede ligeledes, at de såkaldte DCI-standarder var almindeligt anerkendt som den fælles standard for digital filmfremvisning. Fremme af en global standard blev betragtet som et positivt element snarere end en ulempe for biografer, fordi den skabte lige konkurrencevilkår.
(29)
Med hensyn til omkostningerne ved installation af digitalt fremvisningsudstyr på 100 000 EUR pr. sal blev dette skøn generelt ikke anset for at være for højt. Flere bidragydere påpegede derimod, at omkostningerne ville være langt højere, hvis en omfattende renovering af fremvisningsrummet var påkrævet, hvilket navnlig kunne være tilfældet for små biografer. Nogle bidragydere påpegede imidlertid, at priserne på digitalt filmudstyr var faldende.
(30)
Flere bidragydere anførte, at selv om omstillingsomkostningerne var langt højere end den tilgængelige statsstøtte (hvilket syntes at være tilfældet for det italienske skattefradrag), skulle statsstøtten betragtes som en supplerende indtægtskilde, f.eks. til VPF-afgifter og biografvirksomhedernes egne midler.
(31)
Med hensyn til støttens proportionalitet kritiserede nogle af de interesserede parter skattefradraget, da der efter deres opfattelse var størst sandsynlighed for, at større biografer ville få gavn af støtten. Andre anførte, at det kunne være hensigtsmæssigt at yde støtte til større biografer, eventuelt på grundlag af programlægningsforpligtelser. Nogle bidragydere tilsluttede sig imidlertid EFAD-erklæringen og understregede, at det var vigtigt ikke at indføre forskelle i behandlingen, f.eks. (i den konkrete sag om det italienske skattefradrag) som følge af de berørte biografers forskellige skattemæssige forpligtelser, men også (mere generelt) som følge af en begrænsning af adgangen på grundlag af biografernes programlægning, størrelse og placering. International Federation of Film Distributors' Associations (FIAD) påpegede, at selv store biografvirksomheder ikke altid er rentable på grund af udviklingen på biografmarkedet i dag og den generelle økonomiske situation.
(32)
Der var meget forskellige holdninger til tilgængeligheden af kommercielle omstillingsmodeller og deres anvendelighed i mindre biografer. Nogle anførte, at der ikke var nogen standardforretningsmodel for digitaliseringen af film. Andre anførte, at et stort antal biografer ikke havde adgang til de VPF-aftaler, der blev tilbudt af tredjeparter, dvs. investorgrupper (se også fodnote 5), på grund af karakteren og omfanget af deres programlægning (antallet af VPF-afgifter afhang af antallet af film, der vises den første uge efter udgivelsen, og/eller af antallet af sale i den pågældende biograf). Europa Distribution anførte, at de kommercielle forretningsmodeller kun fungerede for de mere rentable biografer og store kommercielle distributører. Ifølge EFAD's baggrundspapir er det kun muligt at udstyre omkring 10 000 europæiske biografsale ud af i alt 30 000 sale ved brug af VPF-modellen. En bidragyder mente, at de kommercielle VPF-modeller ligeledes kunne anvendes af mindre biografer. De franske myndigheder anførte, at de tilgængelige kommercielle omstillingsmodeller under alle omstændigheder ikke dækkede alle omkostningerne ved digitalisering af film (f.eks. renovering af fremvisningsrum), og at biografvirksomheden desuden altid selv skulle yde et bidrag. Offentlig støtte kunne også spille en afgørende rolle i disse tilfælde.
(33)
Med hensyn til støttens tilstrækkelighed anførte de interesserede parter, at statsstøtten generelt ville gøre det nemmere for mindre virksomheder at modstå den stærke konkurrence fra store biografkomplekser og skabe lige konkurrencevilkår. Det blev forventet, at installationen af digitalt fremvisningsudstyr ville give biografgængere et bredere udvalg. Bidragyderne understregede ligeledes andre fordele ved digital film såsom fremvisningskvaliteten, den fleksible programlægning og de lavere distributionsomkostninger. De franske myndigheder anførte, at der ved vurderingen af tilstrækkeligheden af støtten til digital film ikke skulle være fokus på større mangfoldighed i programlægningen, men på mulighederne for at forhindre lukning af biografer. Efter deres opfattelse ville digitaliseringen af de forskellige biograftyper sikre fremvisningen af en bred vifte af film. European Digital Cinema Forum anførte, at selv de mindre rentable biografer kunne drage fordel af den italienske foranstaltning, hvis det var muligt at modregne skattefradraget i momsen.
(34)
Nogle bidragydere påpegede skattefradragets kortsigtede karakter, der stod i et modsætningsforhold til de mere langsigtede udfordringer forbundet med digitaliseringen af film. Det blev imidlertid også anført, at standarderne var tilstrækkelig veletablerede til at sikre, at de mindst ville holde i ti år, og at levetiden for digitalt fremvisningsudstyr endnu ikke kunne vurderes. Den tyske Filmförderungsanstalt anførte, at støtten til digitaliseringen af film ville være mindre omkostningskrævende end omkostningerne forbundet med genopbygning af biografer og kulturel mangfoldighed, der ville være påkrævet, når de aktører, der ikke selv kunne finansiere omstillingen, var forsvundet fra markedet. Tyskland understregede ligeledes, at det var nødvendigt at udforme støtteforanstaltningen og skræddersy støtten specifikt til den konkrete nationale og regionale kontekst i den enkelte medlemsstat. Dette blev også understreget i EFAD-erklæringen, hvor det blev anført, at der ikke var nogen standardløsning. Den italienske biografforening (ANEC) forventede, at konteksten ville have ændret sig tilstrækkeligt ved udløbet af det digitale udstyrs levetid, således at udskiftningen ikke ville blive så stor en udfordring. European Digital Cinema Forum anførte endvidere, at eventuelle yderligere driftsomkostninger kunne dækkes ved tilførsel af supplerende midler til de berørte biografer.
(35)
Med hensyn til støttens økonomiske, sociale og kulturelle indvirkning understregede bidragyderne generelt behovet for én standard for digital filmfremvisning og den brede anerkendelse af DCI-standarder. Det blev anført i EFAD-erklæringen, at støtten til digital filmfremvisning ikke skulle påtvinge en bestemt teknologisk løsning, men at der samtidig skulle tages hensyn til den teknologiske situation i sektoren. Europa Distribution advarede om, at mange biografer ville lukke, hvis industristandarden ikke blev anvendt. ANEC bekræftede, at biograferne under alle omstændigheder frit kunne vælge at investere i den standard, de foretrak. Flere bidragydere anførte, at DCI-kompatibelt udstyr også kan anvendes til visning af alternative programmer med andre (lavere) digitale standarder, hvorimod det modsatte (visning af DCI-kompatible filmkopier på f.eks. 1.3K-udstyr) ikke var muligt. Bidragyderne mente ikke, at der var risiko for prisstigninger, men forventede derimod, at priserne ville falde over tid. I både i de franske myndigheders bemærkninger og EFAD's baggrundspapir blev det i denne forbindelse understreget, at enhver støtteforanstaltning skulle udformes med henblik på at undgå konkurrencefordrejning på markedet for digitalt udstyr. Enhver støtteforanstaltning skulle derfor baseres på en vurdering af omkostningerne til digitalt udstyr, og støtten skulle begrænses på grundlag af disse omkostningsskøn. Bidragyderne gav ikke som Kommissionen udtryk for bekymring over, at statsstøtten kunne fremskynde digitaliseringen og hermed lukningen af biografer (se betragtning 16). Statsstøtten blev derimod fremhævet som en bæredygtig løsning på udfordringerne forbundet med digitaliseringen af film. Den italienske forening af arthousebiografer gjorde opmærksom på biografernes begrænsede geografiske dækningsområde, hvilket ifølge foreningen betød, at de konkurrencefordrejende virkninger ville være små.
IV. ITALIENS BEMÆRKNINGER
1. Støttens nødvendighed
(36)
De italienske myndigheder har forelagt Kommissionen oplysninger om det italienske biografmarkeds karakteristika (senest opdateret i oktober 2013). Det samlede anslåede antal biografsale i Italien er 3 936 sale fordelt på 1 872 biografer. Der kan sondres mellem fire kategorier:
a)
Store biografnetværk (8) med over 60 sale. Der er kun to netværk af denne type, nemlig UCI og The Space. De har 787 biografsale i 76 biografer.
b)
Små biografnetværk. Der er 15 netværk af denne type med højst 60 sale hver. Biograferne i denne kategori har 513 biografsale i 104 biografer.
c)
Små kommercielle biografer. De har 1 287 biografsale i 351 biografer.
d)
Mindre biografer, der næsten udelukkende omfatter énsalsbiografer (90 % af biograferne) og sæsonbiografer og/eller kirkebiografer. Der er 1 340 biografer af denne type med omkring 1 500 biografsale.
(37)
De største biografnetværk (kategori a)) tegner sig for 40 % af den nationale markedsandel, og biograferne i kategori d) tegner sig kun for 5-10 % af markedsandelen.
(38)
Skattefradragsordningen er rettet mod biograferne i kategori b)-d). Navnlig i lyset af de to store biografnetværks stærke stilling på markedet mener de italienske myndigheder, at statsstøtten er nødvendig for at gennemføre digitaliseringen af disse små eller mellemstore biografvirksomheder fuldt ud.
(39)
Ifølge data fra ministeriet for kultur og turisme ansøgte 1 603 biografsale om skattefradrag for digitalisering af film i perioden 2010-2013 (data fra april 2014). Foranstaltningen, der blev gennemført i henhold til de minimis-reglerne, var navnlig populær umiddelbart efter iværksættelsen i 2010, hvor 671 biografsale benyttede sig af foranstaltningen.
(40)
Gennemførelsen af støtteforanstaltningen under overholdelse af de minimis-reglerne har imidlertid vist sig at være utilstrækkelig til at vende udviklingen. Navnlig mellemstore flersalsbiografer har således kun været i stand til at digitalisere nogle af deres biografsale.
(41)
De italienske myndigheder anfører, at digitaliseringen af italienske biografer stadig halter bagefter. I oktober 2013 lå digitaliseringsprocenten på omkring 62 % (9). Ifølge skøn forelagt af de italienske myndigheder i juni 2014 er der stadig mindst 700 biografsale, som skal digitaliseres.
(42)
Et betydeligt antal biografer, navnlig små og mellemstore biografer, er således i fare. Deres forsvinden ville ikke kun indebære tab af arbejdspladser i de enkelte biografvirksomheder, men ville også få indvirkning på filmdistributionen og begrænse udvalget af film for biografgængerne.
(43)
De italienske myndigheder har navnlig understreget den rolle, som énsalsbiografer og mellemstore biografer spiller i Italien. Den fortsatte tilstedeværelse af den første gruppe er af afgørende betydning for at sikre alle borgere lige adgang til biografer, herunder til biografer i mindre byer i landdistrikter og bjergområder. Den anden gruppe af mellemstore biografer er rygraden i distributionen og visningen af kvalitetsfilm i Italien. Deres fortsatte tilstedeværelse er vigtig, da de er et alternativ til de to store biografnetværk, som dominerer markedet.
(44)
De italienske myndigheder forventer, at traditionelle film vil forsvinde fuldstændigt fra markedet i løbet af nogle få uger eller måneder. Da skæringspunktet nærmer sig, understreger de italienske myndigheder, at det er nødvendigt at gennemføre foranstaltningen over de minimis-tærsklerne.
(45)
Med hensyn til det planlagte maksimale skattefradrag (50 000 EUR pr. sal) og de anslåede omkostninger ved digitalt fremvisningsudstyr har de italienske myndigheder justeret deres skøn over de gennemsnitlige digitaliseringsomkostninger pr. sal til 50 000-60 000 EUR (tal forelagt i april og juni 2014). Det maksimale skattefradrag svarer med andre ord til omstillingsomkostninger, som er betydeligt højere end de anslåede gennemsnitlige omstillingsomkostninger. De italienske myndigheder anfører imidlertid, at skattelettelserne er beregnet på grundlag af en procentdel af de faktisk afholdte udgifter. Ved en gennemsnitlig investering på 50 000 EUR vil skattefradraget (30 %) beløbe sig til 15 000 EUR. I praksis er det maksimale skattefradrag således som hovedregel ikke blevet anvendt. Maksimumsloftet sikrer imidlertid, at støttebeløbene begrænses i absolutte tal i tilfælde af unormalt høje omstillingsomkostninger.
(46)
Med hensyn til støttens nødvendighed er det endvidere vigtigt at bemærke, at digitaliseringsomkostningerne ifølge de seneste oplysninger fra de italienske myndigheder stadig beløber sig til flere tusinde euro pr. sal. Mange biografer, navnlig de mindre biografer, kan ikke rejse disse midler fra private kilder, navnlig i den nuværende økonomiske situation i Italien og Europa.
2. Støttens proportionalitet
(47)
De italienske myndigheder understreger generelt, at skattefradraget supplerer de kommercielle omstillingsmodeller og ikke konkurrerer med VPF-modeller.
(48)
De ændrede gennemførelsesbestemmelser indeholder en række bestemmelser, som sikrer, at støtteforanstaltningen fortsat er forholdsmæssig. I disse bestemmelser tages der højde for de tilgængelige markedsmekanismer for digitalisering af film (dvs. VPF-modellerne).
(49)
For det første er det kun biografvirksomheder med højst 60 sale, der kan ansøge om skattefradrag. De to italienske megakæder (UCI og The Space) er således ikke omfattet af støtten. De italienske myndigheder anfører, at den klassiske VPF-model er blevet anvendt med succes i forbindelse med omstillingen af disse dominerende markedsaktører. I lyset af deres markedsstilling (se betragtning 37) bør de desuden ikke være afhængig af statsstøtte til digitalisering.
(50)
Ifølge oplysningerne fra de italienske myndigheder har de to store biografkæder som de eneste gjort brug af den klassiske VPF-model. Mindre biografvirksomheder har imidlertid også anvendt kommercielle mekanismer til at fremme digitaliseringen. I Italien er der blevet udviklet en alternativ VPF-model rettet mod mellemstore og små biografer på grundlag af en aftale mellem foreningen af distributører og foreningen af biografer. I tabel nedenfor skitseres de vigtigste forskelle og ligheder mellem den klassiske og den alternative VPF-model gennemført i Italien
Sammenligning mellem den klassiske og den alternative VPF-model i Italien
Den klassiske VPF-model i Italien
Den alternative VPF-model i Italien
En tredjepart - »investorgruppen« (der har indgået VPF-aftaler med distributører) - indgår en aftale med en biografvirksomhed.
På grundlag af en aftale mellem foreningen af distributører og foreningen af biografer. Ingen involvering af tredjeparter.
Biografvirksomheden ejer ikke det digitale udstyr og betaler ikke herfor med det samme.
Biografvirksomheden ejer det digitale udstyr fra starten og betaler alle købsomkostningerne med det samme.
Både distributørerne og biografvirksomheden bidrager til den gradvise afskrivning af omkostningerne gennem henholdsvis VPF-afgifter og månedlige betalinger. Distributørerne afholder normalt 75 % af omkostningerne og biografvirksomhederne normalt 25 %.
Filmdistributører betaler VPF-afgifter for digital fremvisning af film. Disse afgifter kan dække op til 75 % af digitaliseringsomkostningerne. Biografvirksomheden forventes altid at dække 5 500 EUR af omkostningerne.
(51)
For det andet har de italienske myndigheder under hensyntagen hertil ændret gennemførelsesbestemmelserne for at sikre, at overkompensation og omdirigering af støtten undgås, hvis skattefradraget kombineres med en af de kommercielle (VPF-)modeller. Støttemodtageren skal afgive en erklæring om, at det skattefradrag, der ansøges om, udelukkende vil blive anvendt til dækning af støttemodtagerens egne faktiske omkostninger (se betragtning 23). De italienske myndigheder har anført, at ministeriet for kultur og turisme vil kontrollere konkrete sager for at sikre, at støtten kun dækker den andel af investeringen, som biografvirksomheden rent faktisk skal foretage.
(52)
For det tredje er der blevet indført maksimale kumulative støtteintensiteter for at sikre støtteforanstaltningens proportionalitet. Der sondres i denne forbindelse mellem de mindste biografer (med en eller to biografsale) og andre biografer (se betragtning 24).
3. Støttens tilstrækkelighed
(53)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt det anslåede budget for foranstaltningen var tilstrækkeligt til at dække de anslåede omstillingsomkostninger. I det opdaterede budget og omkostningsoverslag forelagt af de italienske myndigheder (se betragtning 18 og 45) opdateres vurderingen af den situation, som støtteforanstaltningen er rettet mod. Ved et gennemsnitligt skattefradrag på 15 000 EUR og under hensyntagen til det anslåede budget for ordningen (se betragtning 18), kan 500 biografsale drage fordel af foranstaltningen i perioden 2014-2015, hvor det forventes, at støtteforanstaltningen vil blive hyppigst anvendt. Dette svarer til en betydelig del af de biografsale, der endnu ikke er blevet digitaliseret (se betragtning 40).
(54)
Kravet om programlægning af kulturelle film er blevet fjernet fra ordningen, men de italienske myndigheder har anført, at ordningen stadig har et stærkt kulturelt formål. Fuld digitalisering af det italienske biografmarked vil indebære en bedre distribution af forskellige typer film og øge potentialet for distribution af nichefilm. Hvis alle de forskellige biograftyper i Italien ikke formår at gennemføre digitaliseringen, vil kulturen blive ramt.
(55)
De italienske myndigheder anfører, at skattefradragsforanstaltningen ikke blot indebærer et fradrag i direkte skatter, der skal betales til de italienske skattemyndigheder (selskabsskat), men også i indirekte skatter (såsom moms) og kildeskat og bidrag til sociale sikringsordninger (der betales af arbejdsgivere på vegne af deres ansatte). Der tages hensyn til alle disse skatter ved beregning af skattefradraget. Dette øger adgangen til ordningen, da anvendelsen ikke afhænger af den pågældende virksomheds indtægter.
(56)
I henhold til § 51 i lovdekret nr. 83 fra 2012 er det desuden muligt for støttemodtagerne at overføre skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr til leverandørerne af dette udstyr, banker, finansielle formidlere og forsikringsselskaber (se betragtning 25). Dette øger de mindre biografers adgang til støtteforanstaltningen, navnlig familiedrevne biografer uden ansatte.
(57)
Allerede under gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne drog alle biograftyper fordel af skattefradraget, herunder de mindste biografer på markedet. Nedenstående cirkeldiagram giver et overblik over støttemodtagerne (2010-2013), hvoraf dette fremgår.
Støttemodtagere opdelt på biograftype (2010-2013, baseret på antal biografsale) (data senest opdateret i april 2014 og forelagt af ministeriet for kultur og turisme)
(58)
De forelagte data viser endvidere en markant stigning i antallet og andelen af små biografer, der drog fordel af skattefradraget i 2012 og navnlig i 2013. Ifølge data fra de italienske myndigheder var i alt 325 biografer eller 24,3 % af de 1 340 mindste biografer også i stand til at benytte skattefradraget til at gennemføre digitaliseringen fra 2010 til udgangen af 2013.
4. Økonomisk, social og kulturel indvirkning
(59)
De italienske myndigheder understreger den kulturelle betydning af at sikre en omfattende digitalisering af film. Installationen af digitalt udstyr indebærer en række vigtige fordele (såsom øget fleksibilitet) for hele biografsektoren (og i sidste ende biografgængerne). Omstillingsomkostningerne er imidlertid høje og ulige fordelt, og biograferne bærer den største byrde. Navnlig de mindste markedsaktører kan ikke gennemføre digitaliseringen uden statsstøtte. De udviklede markedsomstillingsmodeller (VPF-modeller) opvejer ikke i tilstrækkelig grad denne ubalance, og det er ikke alle biografer, der har adgang til disse modeller i samme omfang.
(60)
De italienske myndigheder anfører, at ordningens mekanismer efter deres opfattelse ikke anfægter princippet om teknologineutralitet.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
1. Forekomst af statsstøtte
(61)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF har følgende ordlyd: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(62)
Som anført i indledningsafgørelsen og mere kortfattet i betragtning 12 udgør foranstaltningen statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Finansieringskilden er skattelettelser, og den italienske stat giver derfor afkald på visse skatteindtægter. Visse biografvirksomheder vil drage økonomisk fordel af ordningen, og visse virksomheder indrømmes således en selektiv fordel under foranstaltningen. Støttemodtagerne konkurrerer med andre virksomheder, som ikke nødvendigvis er omfattet af ordningen. Ordningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. I lyset af den internationale handel med film kan foranstaltningen påvirke samhandelen i EU.
2. Støttens forenelighed
(63)
De italienske myndigheder begrunder foranstaltningen med, at der er tale om støtte til fremme af kultur. Myndighederne har til stadighed understreget betydningen af at gennemføre digitaliseringen af film i Italien fuldt ud hurtigst muligt. Formålet med støtteforanstaltningen er at sikre, at alle biograftyper kan gennemføre digitaliseringen på trods af de høje omstillingsomkostninger.
(64)
På tidspunktet for vedtagelse af indledningsafgørelsen vedrørende foranstaltningen havde Kommissionen endnu ikke fastlagt sin politik for støtte til digital fremvisning. Kommissionen har efterfølgende vedtaget en ny meddelelse om statsstøtte til film og audiovisuelle værker (10), der ajourfører de regler, som lægges til grund for vurderingen af, om statsstøtte til film og audiovisuelle værker er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF.
(65)
Det anføres udtrykkeligt i den nye meddelelse om biograffilm, at støtte til biografer kan vurderes som støtte til fremme af kulturen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF. Foreneligheden af den påtænkte støtte kan derfor vurderes i henhold til denne bestemmelse. Det anføres i meddelelsen om biograffilm, at støtte til modernisering af biografer, herunder digitalisering, kan retfærdiggøres på dette grundlag, hvis støtten er nødvendig, rimelig og hensigtsmæssig.
a) Foranstaltningernes nødvendighed
(66)
Som påvist af de italienske myndigheder og bekræftet i bemærkningerne fra de interesserede parter udgør digitaliseringen af film en udfordring for filmindustrien, der berører europæisk film som helhed, navnlig mindre biografer. Biografernes forsvinden, navnlig uafhængige og mellemstore biografer i mindre byer, vil reducere mangfoldigheden af og det regionale dækningsområde for de film, der vises. En lang og uens omstillingsperiode har med andre ord negative virkninger for fremvisningen og distributionen af film og i sidste ende for europæiske biografgængere.
(67)
På trods af gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne halter Italien stadig bagefter, for så vidt angår digitalisering af film.
(68)
Da markedet har passeret vendepunktet for omstilling, idet over 60 % af biografsalene er blevet digitaliseret ved udgangen af 2013, er situationen for de biografer, der ikke kan gennemføre omstillingen uden statsstøtte, samtidig blevet forværret. Der er ingen garanti for, at 35 mm-film er tilgængelige, endog på kort sigt.
(69)
Foranstaltningen er ikke blot rettet mod de mindste biografer, men også mod større kommercielle biografer og netværk. De største biografnetværk (med over 60 biografsale) er imidlertid ikke omfattet af støtten. De italienske myndigheder har argumenteret for, at skattefordelene til alle mindre biografer genskaber lige konkurrencevilkår i sektoren, der domineres af to meget store biografnetværk.
(70)
Formålet med skattefradraget er at hjælpe de biografer, der ikke kan rejse tilstrækkelige private midler til at gennemføre en dyr digitalisering af film, navnlig i den nuværende økonomiske situation.
(71)
Under hensyntagen til ovenstående mener Kommissionen, at støtteforanstaltningen kan anses for at være nødvendig for at bevare og genoprette et mangfoldigt filmlandskab i Italien i en digital kontekst. Den fortsatte tilstedeværelse af forskellige biograftyper, lige fra arthousebiografer med én biografsal til flersalsbiografer med en kommerciel programlægning, er af afgørende betydning for at sikre, at Italiens biografgængere fortsat tilbydes en bred vifte af film. Som anerkendt i bemærkningerne modtaget fra de interesserede parter udgør digitaliseringen af film en udfordring for filmindustrien som helhed, og de kommercielle omstillingsmodeller er kun let tilgængelige for de største biografnetværk. Markedsdataene fra de italienske myndigheder har vist, at gennemførelsen af foranstaltningen i henhold til de minimis-reglerne ikke har været tilstrækkelig til at gennemføre denne omstilling fuldt ud, navnlig for biografer med mere end en biografsal. Selv om visse biografer ganske rigtigt havde adgang til VPF-aftaler, dækker de kommercielle omstillingsmodeller ikke alle omkostningerne ved digitalisering af film (se betragtning 32). Offentlig støtte kan også anses for nødvendig i disse tilfælde, så længe den ydes som supplerende støtte, der sikrer, at foranstaltningen fortsat er forholdsmæssig uanset den pågældende biograftype.
b) Foranstaltningens proportionalitet
(72)
De italienske myndigheder har udelukket biografvirksomheder med over 60 biografsale fra skattefradraget. Den italienske filmmarkedsstruktur viser, at der er et tydeligt skel mellem operatører med højst 60 biografsale og større biografer (se betragtning 36 og 37). Den indførte tærskel synes derfor forholdsmæssig i lyset af ordningens formål.
(73)
Skattefradraget dækker endvidere kun en del (30 %) af omstillingsomkostningerne og er begrænset til 50 000 EUR pr. år. Ved at anføre støttebeløbet som en procentdel af de faktiske digitaliseringsomkostninger har de italienske myndigheder sikret, at støtten fortsat er forholdsmæssig, selv om omkostningerne kan variere i hvert enkelt tilfælde. Som understreget af flere bidragydere (betragtning 29) kan digitaliseringsomkostningerne i nogle tilfælde være langt højere end gennemsnittet, f.eks. hvis en omfattende renovering af fremvisningsrummet er påkrævet. I disse atypiske sager sikrer loftet på 50 000 EUR imidlertid, at de absolutte støttebeløb fortsat er forholdsmæssige.
(74)
I indledningsafgørelsen blev der sat spørgsmålstegn ved, om de kommercielle modeller til digitalisering af film ville blive fortrængt, men som anført i betragtning 50 er der blevet udviklet to kommercielle omstillingsmodeller i Italien. De kan kombineres med det planlagte skattefradrag for digitalisering af film. De italienske myndigheder har indført specifikke bestemmelser i de ændrede gennemførelsesbestemmelser for at sikre, at kombinationen af privat og offentlig finansiering af digitaliseringen af film ikke indebærer overkompensation eller omdirigering af støtten (f.eks. til distributører eller VPF-investorgrupper). De italienske myndigheder fremmer på denne måde en optimal synergi mellem de tilgængelige markedsmodeller og statsstøtte for at fremme fuld digitalisering.
(75)
Skattefradraget kan ligeledes kombineres med andre støtteforanstaltninger. For at sikre støttens proportionalitet har de italienske myndigheder indført maksimale kumulative støtteintensiteter på 90 % for små biografer (biografer med en eller to biografsale) og på 75 % for andre biograftyper.
(76)
Ansøgningen skal generelt ledsages af et bekræftet dokument med angivelse af de faktisk afholdte udgifter for hver biografsal, og ministeriet for kultur og turisme skal kontrollere konkrete sager. Det anføres endvidere i gennemførelsesbestemmelserne, at skattefradraget vil blive inddrevet (med tillæg af renter og bøder), hvis kravene ikke opfyldes.
c) Foranstaltningens tilstrækkelighed
(77)
De italienske myndigheders afklaringer og indførelsen af muligheden for at overføre skattefradraget sikrer, at foranstaltningen vil få betydning for, hvilke støttemodtagere der omfattes af ordningen. Selv de mindst rentable biografer bør have mulighed for at få adgang til ordningen.
(78)
Foranstaltningen er ikke længere et pilotprojekt, men vil være i kraft indtil udgangen af 2022.
(79)
Dataene fra de italienske myndigheder (betragtning 57 og 58) viser, at alle de biograftyper, som foranstaltningen er rettet mod, har adgang til foranstaltningen, navnlig de mindre biografer. Selv om andre faktorer spiller en rolle, skal det bemærkes, at den markante stigning i antallet af biografer med mellem en til fire biografsale, der drog fordel af skattefradraget (i henhold til de minimis-reglerne) i 2012 og 2013, falder sammen med indførelsen af muligheden for at overføre skattefradraget i 2012 (betragtning 25).
(80)
Foranstaltningen synes generelt at være tilstrækkelig til at sikre mangfoldigheden af biografer på det italienske marked, herunder énsalsbiografer, små kommercielle biografer og forskellige typer biografkomplekser. De mange forskellige sale er en forudsætning for fremvisning af en bred vifte af film i disse biografsale.
d) Fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen
(81)
Konkurrencefordrejningen og påvirkningen af samhandelen er begrænset. Den grænseoverskridende indvirkning af biografer er begrænset til tilstedeværelsen af internationale filmoperatører og den internationale dimension af handel med film generelt. Den enkelte biograf har imidlertid i sagens natur et begrænset geografisk dækningsområde, da biografgængere ikke ønsker at rejse langt for at gå i biografen.
(82)
Foranstaltningen er en investeringsstøtte og en støtte af éngangskarakter til biografer, der står over for at skulle gennemføre en omstilling af éngangskarakter. Skattefradraget sikrer, at alle biografer kan gennemføre den digitale omstilling fuldt ud, men fordrejer ikke konkurrencen unødigt i den daglige drift.
(83)
Den fulde gennemførelse af digitaliseringen af film i hele Europa forventes desuden at være til fordel for den europæiske filmindustri som helhed. I denne forbindelse er de tvivlsspørgsmål om digitale filmstandarder, der blev rejst i indledningsafgørelsen, ikke længere relevante. Bidragene fra tredjeparter har vist, at der er enighed i sektoren om de fremherskende digitale filmstandarder.
VI. KONKLUSION
(84)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at støtten opfylder et veldefineret kulturelt formål. De tvivlsspørgsmål med hensyn til nødvendigheden, proportionaliteten, tilstrækkeligheden og indvirkningen, som blev rejst i indledningsafgørelsen, er blevet fjernet. Foranstaltningens konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen er begrænset på en måde, der ikke strider mod den fælles interesse. Skattefradraget for digitalt fremvisningsudstyr er således foreneligt med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtteforanstaltningen, som Italien agter at indføre for digitalt fremvisningsudstyr på grundlag af lov nr. 244 af 24. december 2007, lovdekret nr. 91 af 8. august 2013 og udkast til gennemførelsesbestemmelser om skattefradrag til biografer til indførelse og anskaffelse af udstyr og maskiner til digital fremvisning, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Støtteforanstaltningen godkendes derfor.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. oktober 2014.
DECISIONE (UE) 2015/120 DELLA COMMISSIONE
del 29 ottobre 2014
relativa al regime di aiuti di Stato SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) cui l'Italia intende dare esecuzione a favore degli impianti di proiezione digitale
[notificata con il numero C(2014) 7888]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (1) a norma di tali articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 30 dicembre 2008 l'Italia ha notificato alla Commissione la propria intenzione di introdurre incentivi fiscali a favore degli investimenti e della distribuzione nel settore cinematografico nonché del cinema digitale. Le autorità italiane hanno inviato informazioni supplementari il 2 aprile 2009 e il 23 giugno 2009.
(2)
Con lettera del 22 luglio 2009 la Commissione ha informato l'Italia della decisione di approvare gli incentivi fiscali dell'Italia a favore degli investimenti e della distribuzione nel settore cinematografico. Allo stesso tempo la Commissione ha informato l'Italia della decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione al credito d'imposta proposto per gli investimenti in impianti di proiezione digitale.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
(4)
Il ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo e la Commissione europea hanno organizzato un seminario sull'argomento, che si è tenuto a Roma il 21 ottobre 2009.
(5)
La Commissione ha ricevuto osservazioni in merito da parte degli interessati e le ha trasmesse all'Italia per dare a quest'ultima la possibilità di commentarle; le osservazioni delle autorità italiane sono pervenute con lettera protocollata il 19 gennaio 2010. Successivamente ha avuto luogo un ulteriore scambio di informazioni, fra cui lettere supplementari delle autorità italiane che sono state protocollate il 7 settembre 2010, il 12 aprile 2011, il 1o giugno 2011, il 1o dicembre 2011, il 10 maggio 2012, il 14 settembre 2012, il 23 aprile 2013, il 6 dicembre 2013, il 18 aprile 2014, l'11 giugno 2014 e il 1o agosto 2014.
II. DESCRIZIONE DELLA MISURA
1. La misura notificata
(6)
Il credito d'imposta a favore di imprese di esercizio cinematografico che installano impianti di proiezione digitale faceva parte di una serie di misure fiscali per il settore cinematografico introdotte dalle autorità italiane. Nell'insieme, queste misure fiscali miravano a stimolare dinamiche di mercato intese a sostenere i film a carattere culturale «di nazionalità italiana» in un contesto favorevole alla concorrenza e a promuovere tali film in Italia e in Europa.
(7)
Il regime di credito d'imposta a favore del cinema digitale offre un credito d'imposta pari al 30 % delle spese sostenute per l'introduzione di impianti destinati alla proiezione digitale. Il credito d'imposta massimo annuo ammonta a 50 000 EUR per schermo.
(8)
I costi ammissibili possono riguardare:
a)
l'acquisto di impianti di proiezione e riproduzione digitale;
b)
l'acquisto di impianti e apparecchiature per la ricezione del segnale digitale via terrestre e/o via satellite;
c)
l'acquisto in locazione finanziaria, ovvero il noleggio, di impianti, sistemi e apparecchiature di cui ai punti precedenti. I relativi contratti devono contenere l'obbligo di acquisire l'attivo alla scadenza del contratto di locazione, oppure una disposizione che preveda l'esercizio anticipato di tale diritto di opzione da parte dell'impresa utilizzatrice;
d)
spese per la formazione del personale;
e)
spese connesse e strumentali per la ristrutturazione e conformazione delle cabine di proiezione, degli impianti e dei servizi e locali accessori precedentemente adibiti alla proiezione mediante pellicola 35 mm.
Le spese previste negli ultimi due punti non possono rappresentare più del 20 % della spesa totale sostenuta per le lettere a), b) e c).
(9)
Secondo la notifica iniziale delle autorità italiane, il sostegno non sarebbe soggetto a condizioni per cinema che hanno da uno a quattro schermi e per i multiplex che hanno da 5 a 10 schermi in comuni con popolazione inferiore a 50 000 abitanti. Per gli altri multiplex che hanno fino a 24 schermi, l'aiuto sarebbe subordinato all'obbligo di proiettare film culturali per il 50 % delle giornate di programmazione e di convertire almeno il 50 % degli schermi alla proiezione digitale.
(10)
Il credito d'imposta si applica alle imprese cinematografiche soggette a imposizione fiscale in Italia.
(11)
Le basi giuridiche del regime sono le seguenti:
a)
legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato;
b)
decreto legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 7 ottobre 2013, n. 112;
c)
nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale.
2. Dubbi sollevati dalla Commissione
(12)
Nella decisione di avvio la Commissione ha concluso che la misura d'aiuto notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Offrendo incentivi fiscali, lo Stato italiano rinuncia a determinate entrate e, di conseguenza, il regime comporta l'impiego di risorse statali. Il regime prevede un vantaggio economico a favore di talune imprese, in questo caso le imprese di esercizio cinematografico. Tenuto conto del commercio internazionale di film, questo vantaggio selettivo può incidere sugli scambi interni all'Unione. La Commissione nutriva dubbi circa la compatibilità dell'aiuto.
(13)
La Commissione dubitava, in primo luogo, della necessità del credito d'imposta proposto a favore del cinema digitale, contestando il massimale proposto del credito d'imposta (di 50 000 EUR per schermo), in quanto corrisponde (ad un tasso del 30 %) ad un costo massimo ammissibile dell'installazione di [50 000 EUR × 100/30=] 166 667 EUR per schermo. Detto massimale è superiore alla stima dei costi degli impianti di proiezione digitale presentata dalle autorità italiane (100 000 EUR). La Commissione metteva in discussione l'entità del massimale del credito d'imposta e dubitava che i costi di riconversione presentati fossero una stima equa. Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità di installare impianti di proiezione 2K (3) rispondente alle specifiche DCI (4) per la proiezione di film a carattere culturale italiani o europei.
(14)
In secondo luogo, la Commissione nutriva dubbi circa la proporzionalità della misura di aiuto proposta osservando che, probabilmente, i cinema di più grandi dimensioni possono permettersi più facilmente di installare impianti di proiezione digitale senza sussidio statale. La Commissione ha altresì rilevato che per le imprese di esercizio cinematografico sono disponibili formule commerciali per la transizione, quali il «virtual print fee» (canoni per le copie virtuali) (5) e si è pertanto chiesta se un sussidio statale dell'entità proposta per ogni schermo non comporti la scomparsa di alternative commerciali.
(15)
In terzo luogo, la Commissione dubitava circa l'adeguatezza del credito d'imposta proposto come misura di aiuto, osservando che la dotazione prevista per la misura (16,8 milioni di EUR) corrisponde a un costo d'installazione di 56 milioni di EUR, notevolmente inferiore al costo stimato della conversione (di 395,7 milioni di EUR sulla base di 100 000 EUR per schermo). Oltre all'adeguatezza dei fondi disponibili, la Commissione ha altresì messo in dubbio il fatto che la misura proposta sia sufficientemente mirata per conseguire l'obiettivo di aumentare la diffusione di film italiani e europei a carattere culturale. Dubitava che le autorità italiane potessero determinare le imprese di esercizio cinematografico con impianti digitali ad introdurre formule commerciali alternative, che offrissero agli spettatori italiani una più ampia scelta di film culturali. Poiché l'uso di un credito d'imposta implica che un beneficiario debba disporre di una sufficiente capacità contributiva e poiché la misura implica che le imprese di esercizio cinematografico debbano finanziare il 70 % dell'investimento, la Commissione dubitava che i cinema che necessitano maggiormente degli aiuti potessero trarre benefici dal credito di imposta. La Commissione ha inoltre espresso dubbi sul fatto che il sostegno una tantum previsto (la notifica riguardava una misura pilota della durata di 2 anni) avrebbe costituito una soluzione sostenibile al problema del ciclo di vita più breve e dei maggiori costi di utilizzo connesso all'installazione di impianti digitali.
(16)
In quarto luogo, la Commissione ha messo in questione le ripercussioni economiche, sociali e culturali dell'aiuto. Pur riconoscendo che potrebbe essere nell'interesse comune che uno Stato membro ricorra a un aiuto di Stato per investire nel passaggio alla tecnologia digitale dei cinema, la Commissione ha chiesto di essere rassicurata in merito alla neutralità tecnologica della misura; in particolare, ha chiesto conferma del fatto che le imprese di esercizio cinematografico non sarebbero indotte a investire di preferenza in uno standard digitale invece che in un altro. Inoltre, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di assicurare che possano essere proiettati anche i film distribuiti in un formato digitale basato su standard pubblici inferiori allo standard digitale dell'impianto per il quale si eroga il sussidio. La Commissione ha altresì osservato che gli aiuti per l'installazione di impianti di proiezione digitale potrebbero indirettamente andare a beneficio delle grandi società statunitensi di produzione cinematografica (nel caso di impianti conformi alle specifiche DCI). L'aumento della domanda risultante dall'aiuto proposto potrebbe aumentare il prezzo della limitata offerta di impianti di proiezione. Per effetto dell'aiuto, l'Italia potrebbe raggiungere più rapidamente la massa critica di sale cinematografiche digitali, il che a sua volta potrebbe accelerare il passaggio alla distribuzione digitale e quindi la chiusura di quei cinema che non saranno stati in grado d'installare l'impianto di proiezione digitale per tempo. Complessivamente, la Commissione dubitava che gli eventuali effetti distorsivi della concorrenza fossero compensati dai vantaggi dell'aiuto in termini sociali e culturali.
3. Modifiche apportate alla misura proposta dal momento dell'avvio del procedimento
(17)
A seguito dell'avvio del procedimento di indagine formale da parte della Commissione la misura italiana di credito d'imposta a favore del cinema digitale è stata attuata secondo un regime adottato sulla base del quadro di riferimento temporaneo comunitario e nei limiti delle soglie «de minimis» (6). Previa approvazione della Commissione, le autorità italiane intendono attuare pienamente la misura oltre le soglie «de minimis».
(18)
Le autorità italiane stimano che il bilancio della misura ammonterà a circa 7,5 milioni di EUR per il periodo 2014-2015.
(19)
Il periodo oggetto della presente decisione dura fino al 31 dicembre 2022. Le autorità italiane prevedono che il ricorso al credito d'imposta sarà più frequente negli anni 2014 e 2015.
(20)
I progetti di disposizioni applicative con cui le autorità italiane intendono dare piena attuazione all'aiuto (oltre le soglie «de minimis») differiscono dalla notifica originale su alcuni punti importanti.
(21)
In primo luogo, la condizione per i cinema di medie e grandi dimensioni di inserire una certa quantità di film culturali italiani ed europei nella programmazione per ottenere l'aiuto è stata soppressa dalle norme attuative modificate. Negli ultimi anni, le autorità italiane hanno avuto difficoltà a monitorare l'osservanza di tale condizione nel caso dei cinema di dimensione media e grande. Inoltre, esse sostengono che l'abolizione di tale obbligo è necessaria per ripristinare condizioni eque di concorrenza tra i cinema di più grande dimensione che necessitano l'aiuto e i maxi circuiti che dominano il mercato cinematografico italiano (cfr. considerando 37).
(22)
In secondo luogo, e in relazione a quanto sopra, le disposizioni applicative modificate prevedono una soglia di 60 schermi. Le imprese di esercizio cinematografico che possiedono o gestiscono un numero maggiore di schermi sono escluse dal credito d'imposta. Le autorità italiane ritengono che questa sia una buona alternativa all'obbligo di programmazione inizialmente imposto per garantire che la misura raggiunga i suoi obiettivi e per escludere quegli operatori di mercato che, per il loro potere di mercato, dovrebbero essere in grado di passare alla nuova tecnologia senza aiuti.
(23)
In terzo luogo, le nuove disposizioni applicative richiedono una dichiarazione del beneficiario al fine di prevenire la sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto qualora il credito d'imposta sia combinato con formule commerciali (canoni per le copie virtuali).
(24)
In quarto luogo, le norme modificate consentono il cumulo di aiuti fino a un'intensità massima di aiuto del 75 % dei costi complessivi. Per i cinema con uno o due schermi, l'intensità massima di aiuto cumulata è del 90 %.
(25)
Oltre a queste modifiche, dal 2012 i beneficiari possono cedere il credito d'imposta digitale ai fornitori degli impianti digitali, alle banche, agli intermediari finanziari e alle compagnie di assicurazione (cfr. considerando 56).
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(26)
In risposta alla consultazione pubblica sulla misura di aiuto, che si è svolta nel 2009, la Commissione ha ricevuto osservazioni da circa 20 interessati. Hanno presentato osservazioni:
-
le organizzazioni del settore italiano e europeo che rappresentano i distributori e i cinema, nonché la Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) francese e il Forum europeo del cinema digitale;
-
le autorità francesi nonché i fondi a promozione della cinematografia di Germania e Regno Unito e la rete dei fondi regionali europei per l'audiovisivo (Cineregio). Diverse osservazioni pervenute facevano altresì riferimento alle pubblicazioni in materia dei direttori delle agenzie europee di cinema (EFAD) (7);
-
un certo numero di imprese, professionisti del settore cinematografico e cittadini di Francia, Italia, Regno Unito e Svizzera.
Inoltre, nell'ottobre 2009 è stato organizzato un seminario sull'argomento a Roma.
(27)
Per quanto riguarda la necessità dell'aiuto, tutti i contributi ricevuti hanno sottolineato la necessità di aiuti di Stato per il passaggio al cinema digitale, considerato come un'evoluzione inevitabile. Come spiegato sia dalle autorità francesi che dall'organismo nazionale del Regno Unito nel settore cinematografico (UK Film Council), i benefici generali del cinema digitale sono accompagnati da una ripartizione asimmetrica dei costi (sostenuti dall'impresa di esercizio cinematografico) e dei benefici finanziari diretti (per il distributore) relativi alla transizione. Questa situazione asimmetrica rende difficile completare una transizione tempestiva senza sostegno esterno. In questo contesto, i terzi che hanno presentato osservazioni hanno sottolineato il rischio evidente che, qualora i sistemi di proiezione digitale non siano resi più accessibili e abbordabili in termini di prezzo, in Europa molti cinema piccoli, indipendenti e/o in zone remote abbandonerebbero il mercato. La dichiarazione dell'EFAD del settembre 2009 affermava che il 30 % delle sale cinematografiche europee rischiava di chiudere. Sia le autorità francesi che il consiglio federale tedesco per il cinema hanno sottolineato che non solo la proiezione ma anche la distribuzione di film risentirebbe della mancanza di aiuti. Un lungo periodo di transizione, con la distribuzione parallela di copie analogiche e digitali dei film, potrebbe rivelarsi troppo costoso, in particolare per i distributori di film minori. In ultima analisi, l'assenza di aiuto avrebbe un considerevole impatto negativo sulla diffusione dei film europei, la diversità culturale e l'accesso dei cittadini europei alla cultura.
(28)
Tutti i contributi hanno inoltre sottolineato che i cosiddetti standard DCI sono ampiamente riconosciuti come standard comuni per il cinema digitale. La promozione di uno standard a livello mondiale è percepita come un elemento positivo piuttosto che come uno svantaggio per le sale cinematografiche perché permette di creare una situazione di parità tra di esse.
(29)
Per quanto riguarda i costi di installazione degli impianti di proiezione digitale, 100 000 EUR per schermo non sono stati generalmente considerati una stima eccessiva. Al contrario, numerosi contributi hanno sottolineato che i costi possono essere molto più elevati, per esempio quando la cabina di proiezione necessita di considerevoli lavori, come può avvenire in particolare nelle piccole sale cinematografiche. Alcune risposte hanno tuttavia riconosciuto una tendenza al ribasso dei prezzi degli impianti cinematografici digitali.
(30)
In molti contributi trasmessi si è sostenuto che, anche qualora i costi di conversione fossero molto più elevati del sostegno statale disponibile (come verosimilmente nel caso del credito d'imposta italiano), resterebbe comunque il fatto che l'aiuto di Stato è complementare ad altre fonti di entrate, come ad esempio i canoni per le copie virtuali e i fondi propri delle imprese di esercizio cinematografico.
(31)
Per quanto riguarda la proporzionalità dell'aiuto, alcuni interessati hanno criticato il credito di imposta in quanto stimavano che, con ogni probabilità, sarebbero stati i cinema di più grandi dimensioni a fruirne maggiormente. Altri hanno sostenuto l'opportunità di concedere aiuti alle grandi sale cinematografiche, eventualmente sulla base di obblighi di programmazione. Alcuni contributi hanno tuttavia ribadito la dichiarazione dell'EFAD sottolineando l'importanza di non introdurre disparità di trattamento, derivanti per esempio (nello specifico caso del credito d'imposta italiano) da un diverso livello di capacità contributiva dei cinema ma anche, più in generale, da una restrizione dell'accesso sulla base della programmazione, della dimensione e della situazione geografica delle sale cinematografiche. La federazione internazionale delle associazioni di distributori di film (FIAD) ha sottolineato che, nell'attuale mercato del cinema e contesto economico generale, persino le più grandi imprese di esercizio cinematografico potrebbero non essere considerate redditizie.
(32)
Sulla disponibilità di formule operative commerciali per la transizione e la loro applicabilità alle sale cinematografiche più piccole, i pareri sono stati leggermente divergenti. Alcuni hanno sostenuto che non vi erano formule operative standard per il passaggio al cinema digitale. Altri hanno affermato che un gran numero di cinema non poteva aver accesso agli accordi «virtual print fee» offerti da intermediari («integratori») (cfr. anche la nota 5) a causa della natura e del volume della loro programmazione (il volume dei canoni per le copie virtuali generato varia in funzione del numero di film programmati nella prima settimana dall'uscita e/o del numero di schermi di cui dispone un cinema). Europa Distribution ha sostenuto che le formule operative commerciali sono valide solo per le sale cinematografiche più redditizie e i grandi distributori commerciali. Secondo il documento di riflessione dell'EFAD, soltanto 10 000 schermi europei circa su un totale di 30 000 potevano rinnovare gli impianti mediante il modello «virtual print fee». Un contributo ha sostenuto che la formula commerciale «virtual print fee» era adatta anche per i cinema più piccoli. In ogni caso, le autorità francesi hanno sottolineato che le formule commerciali disponibili per la transizione non coprono tutti i costi della conversione digitale dei cinema (quali l'ammodernamento delle cabine di proiezione) e inoltre presuppongono sempre un contributo delle imprese di esercizio cinematografico. Anche in questi casi, il sostegno pubblico potrebbe svolgere un fondamentale ruolo complementare.
(33)
Per quanto riguarda l'adeguatezza dell'aiuto, gli interessati hanno rilevato che, in generale, gli aiuti di Stato aiuterebbero le piccole sale cinematografiche ad affrontare la forte concorrenza dei grandi multiplex e creerebbero condizioni di parità. Secondo le previsioni, l'installazione di impianti cinematografici digitali comporterebbe una scelta più ampia per il pubblico. I contributi hanno inoltre sottolineato i vantaggi connessi al cinema digitale, come la qualità della proiezione, la flessibilità di programmazione e i minori costi di distribuzione. Le autorità francesi hanno sostenuto che l'adeguatezza del sostegno a favore del cinema digitale non dovrebbe essere valutata in termini di aumento della diversità di programmazione, ma piuttosto di capacità di evitare la chiusura delle sale cinematografiche. A loro avviso è attraverso la digitalizzazione dei diversi tipi di cinema che sarà garantita un'offerta diversificata di film. Il Forum europeo del cinema digitale ha sostenuto che, se il credito d'imposta potesse essere compensato con l'IVA, anche i cinema meno redditizi potrebbero beneficiare della misura italiana.
(34)
Alcuni contributi hanno menzionato la natura a breve termine del credito d'imposta a confronto con le sfide a lungo termine poste dalla transizione al cinema digitale. Atri hanno tuttavia sottolineato che gli standard erano sufficientemente consolidati per garantirne la validità per almeno un decennio, o che il ciclo di vita degli impianti cinematografici digitali non poteva ancora essere definito. Il consiglio federale tedesco per il cinema ha sottolineato che il sostegno per il passaggio al cinema digitale sarebbe meno oneroso rispetto ai costi connessi alla ricostruzione dei cinema e della diversità culturale dopo la scomparsa degli operatori che non sono in grado di finanziare da sé la transizione. La Germania ha inoltre sottolineato che lo specifico contesto nazionale e regionale di ciascun Stato membro richiede una misura di aiuto appositamente concepita e una forma di aiuto adeguata. La dichiarazione dell'EFAD ha ribadito tale avviso e ha sottolineato la mancanza di una soluzione universalmente valida. L'associazione italiana degli esercenti cinema, l'ANEC, prevede che entro la fine del ciclo di vita degli impianti digitali il contesto sarà sufficientemente cambiato, il che renderà la sostituzione meno problematica. Il Forum europeo del cinema digitale ha inoltre affermato che eventuali costi di utilizzo supplementari possono essere compensati da nuove fonti di entrate per le sale cinematografiche in questione.
(35)
Per quanto riguarda le ripercussioni economiche, sociali e culturali dell'aiuto, i contributi hanno in generale sottolineato la necessità di un unico standard per il cinema digitale e l'ampia accettazione degli standard DCI. La dichiarazione dell'EFAD afferma che il sostegno per il cinema digitale non dovrebbe imporre una soluzione tecnologica, ma essere concepito valutando attentamente la situazione tecnologica del settore. Nelle sue osservazioni, Europa Distribution ha sottolineato che non rispettare lo standard del settore potrebbe condurre alla chiusura di molte sale cinematografiche. In ogni caso, l'ANEC ha precisato che la misura lascia liberi i cinema di investire nello standard che preferiscono. Numerosi contributi hanno anche sottolineato che impianti rispondenti alle specifiche DCI potrebbero anche essere usati per proiettare programmi di standard digitali diversi (inferiori), mentre l'inverso (proiezione di copie cinematografiche conformi allo standard DCI con proiettori ad esempio di 1,3k) non è possibile. Le osservazioni presentate non hanno individuato rischi di aumento dei prezzi, che al contrario dovrebbero calare con il passare del tempo. Al riguardo, il contributo delle autorità francesi e il documento di riflessione dell'EFAD hanno sottolineato che le misure di aiuto dovrebbero essere concepite in modo da evitare di falsare la concorrenza nel mercato degli impianti digitali. Le misure di aiuto dovrebbero pertanto basarsi su una valutazione dei costi degli impianti digitali e l'aiuto dovrebbe essere limitato in funzione di tali stime. I dubbi della Commissione sul fatto che gli aiuti di Stato possano accelerare il passaggio al digitale e quindi la chiusura di cinema (cfr. considerando 16) non hanno trovato riscontro nei contributi, che al contrario hanno presentato gli aiuti di Stato come una soluzione durevole alla sfida del cinema digitale. La Federazione italiana dei cinema d'essai ha sottolineato la portata geografica limitata delle sale cinematografiche e pertanto gli scarsi effetti distorsivi sulla concorrenza che la misura produrrebbe.
IV. OSSERVAZIONI DELL'ITALIA
1. Necessità dell'aiuto
(36)
Le autorità italiane hanno fornito alla Commissione informazioni sulle caratteristiche del mercato cinematografico italiano (ultimo aggiornamento nell'ottobre 2013). In Italia si stima che siano presenti in totale 3 936 schermi, situati in 1 872 cinema che possono distinguersi in quattro categorie:
a)
grandi reti (8) di cinema con più di 60 schermi: esistono solo due reti del genere, ovvero «UCI» e «The Space» che rappresentano 787 schermi in 76 siti;
b)
piccole reti di cinema: ve ne sono 15, ciascuna delle quali comprende in totale un massimo di 60 schermi. Nel complesso i cinema di questa categoria rappresentano 513 schermi in 104 siti;
c)
piccoli cinema commerciali: rappresentano 1 287 schermi, distribuiti in 351 cinema;
d)
cinema minori: categoria che comprende quasi esclusivamente cinema monosala (per il 90 %), insieme ai cinema stagionali e/o ai cinema ecclesiastici. Sono 1 340 siti, corrispondenti a una stima di 1 500 schermi.
(37)
Mentre le maggiori reti di sale cinematografiche [di cui alla lettera a)] rappresentano il 40 % della quota di mercato nazionale, i cinema di cui alla lettera d) rappresentano solo il 5-10 % della quota di mercato.
(38)
Il regime di credito d'imposta è destinato ai cinema di cui alle lettere b), c) e d). In particolare, tenuto conto della posizione dominante sul mercato delle due grandi reti di cinema, le autorità italiane ritengono necessario l'aiuto di Stato per completare la transizione digitale di dette imprese di esercizio cinematografico, tutte di piccole o medie dimensioni.
(39)
Secondo i dati forniti dal ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo, nel periodo 2010-2013 sono stati 1 603 gli schermi che hanno fatto domanda per il credito d'imposta a favore del cinema digitale (dati di aprile 2014). La misura, attuata ai sensi del regolamento «de minimis», ha avuto successo immediatamente dopo il suo avvio nel 2010 (quando ne hanno beneficiato 671 schermi).
(40)
L'attuazione della misura di aiuto ai sensi del regolamento «de minimis» si è rivelata tuttavia insufficiente per invertire la situazione. In particolare i cinema multisala di medie dimensioni sono stati in grado di digitalizzare solo una parte dei loro schermi.
(41)
Le autorità italiane hanno indicato che la digitalizzazione dei cinema in Italia è ancora in ritardo. Nell'ottobre 2013 il tasso di digitalizzazione era pari a circa il 62 % (9) e, secondo le stime fornite dalle autorità italiane nel giugno 2014, devono ancora essere digitalizzati almeno 700 schermi.
(42)
Di conseguenza, un considerevole numero di sale cinematografiche, per lo più di piccole e medie dimensioni, è a rischio. La loro scomparsa non solo comporterebbe perdite di posti di lavoro al livello dell'esercente cinematografico ma, a sua volta, inciderebbe sulla distribuzione di film e limiterebbe la scelta per il pubblico.
(43)
In particolare, le autorità italiane hanno messo in evidenza il ruolo dei cinema monosala e dei cinema di medie dimensioni in Italia. La presenza continuativa dei cinema monosala è fondamentale per assicurare la parità di accesso di tutti i cittadini al cinema, compresi coloro che risiedono in paesi piccoli, rurali e di montagna. Il secondo gruppo, i cinema di medie dimensioni, costituisce la spina dorsale della distribuzione e proiezione di film di qualità in Italia. La loro presenza continuativa è importante in quanto offrono un'alternativa alle due grandi reti di cinema che dominano il mercato.
(44)
Le autorità italiane prevedono che i film tradizionali scompariranno definitivamente dal mercato entro un periodo di solo un paio di settimane o mesi. Poiché la data limite si avvicina, le autorità italiane hanno sottolineato la necessità di attuare la misura oltre le soglie «de minimis».
(45)
Per quanto riguarda il credito d'imposta massimo proposto (di 50 000 EUR per schermo) e i costi stimati degli impianti di proiezione digitale, le autorità italiane hanno ridotto le proprie stime del costo medio della conversione digitale per schermo a 50 000-60 000 EUR (cifre fornite nell'aprile e nel giugno 2014). In altre parole il credito d'imposta massimo corrisponde a costi di conversione significativamente superiori ai costi di conversione medi stimati. Le autorità italiane hanno tuttavia sottolineato che gli incentivi fiscali sono calcolati sulla base di una percentuale delle spese effettivamente sostenute. Sulla base di un investimento medio di 50 000 EUR, l'incentivo fiscale offerto (del 30 %) sarà pari a 15 000 EUR. Nella pratica non è quindi solitamente mai applicato il credito d'imposta massimo. Tuttavia, il limite massimo garantisce che, in caso di costi di conversione atipicamente elevati, gli importi dell'aiuto restino limitati anche in termini assoluti.
(46)
Per quanto riguarda la necessità dell'aiuto, è inoltre importante notare che le ultime informazioni ricevute dalle autorità italiane indicano ancora un costo di conversione al digitale pari a diverse decine di migliaia di euro per schermo. Per molti cinema, in particolare quelli di minori dimensioni, non è possibile raccogliere questi fondi da fonti private, in particolare nell'attuale contesto economico italiano ed europeo.
2.\ Proporzionalità dell'aiuto
(47)
In termini generali, le autorità italiane hanno sottolineato che il credito d'imposta è complementare alle formule commerciali per la transizione e non esclude il ricorso ai cosiddetti modelli «virtual print fee».
(48)
Le disposizioni applicative modificate contengono una serie di disposizioni che assicurano la proporzionalità della misura di aiuto, prendendo ad esempio in considerazione i meccanismi di mercato disponibili per la conversione al cinema digitale (vale a dire i modelli «virtual print fee»).
(49)
In primo luogo, solo le imprese di esercizio cinematografico con massimo 60 schermi possono richiedere l'agevolazione fiscale. Ciò comporta l'esclusione dall'aiuto dei due maxi circuiti italiani («UCI» e «The Space»), per la conversione dei quali le autorità italiane hanno precisato che è stato applicato con successo il modello «virtual print fee» classico. Inoltre, tenuto conto della loro posizione dominante sul mercato (cfr. considerando 37), tali imprese di esercizio cinematografico non dovrebbero dipendere da aiuti di Stato per la conversione al cinema digitale.
(50)
Stando alle informazioni fornite dalle autorità italiane, le due grandi reti di cinema sono le uniche che si sono avvalse del modello «virtual print fee» classico. Tuttavia, anche gli operatori cinematografici di più piccole dimensioni hanno avuto accesso a meccanismi commerciali per facilitare il passaggio al cinema digitale. In Italia è stato sviluppato un modello «virtual print fee» alternativo, adeguato per i cinema di piccole dimensioni, sulla base di un accordo tra le associazioni di distributori e di esercenti cinema. La tabella seguente riporta le principali differenze e similitudini tra il modello «virtual print fee» classico e alternativo così come attuati in Italia.
Confronto tra modello VPF classico e alternativo in Italia
Il modello VPF classico in Italia
Il modello VPF alternativo in Italia
Un intermediario («integratore») che a sua volta ha contratti «virtual print fee» con i distributori, firma un accordo con un'impresa di esercizio cinematografico.
Basato su un accordo tra l'associazione dei distributori e l'associazione esercenti cinema. Non sono coinvolti terzi.
L'esercente non è proprietario degli impianti digitali e non li paga anticipatamente.
L'esercente è proprietario degli impianti digitali fin dall'inizio e copre l'intero costo di acquisto iniziale.
Sia i distributori che l'esercente contribuiscono al progressivo ammortamento dei costi, rispettivamente attraverso canoni per le copie virtuali e pagamenti mensili. La ripartizione delle spese è generalmente la seguente: il 75 % a carico dei distributori e il 25 % a carico dell'esercente.
I distributori di film pagano canoni per le copie virtuali per la proiezione digitale di film. Tali canoni possono coprire fino al 75 % dei costi di conversione al digitale. L'esercente è in ogni caso tenuto a coprire 5 500 EUR di spese.
(51)
In secondo luogo, tenendo conto di quanto sopra, le autorità italiane hanno modificato le disposizioni applicative per prevenire la sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto nel caso in cui il credito d'imposta sia combinato con formule commerciali (canoni per le copie virtuali). Il beneficiario è tenuto a presentare una dichiarazione che attesti che il beneficio fiscale è chiesto soltanto a copertura dei costi effettivi (cfr. considerando 23). Le autorità italiane hanno dichiarato che il controllo da parte del ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo, effettuato per ogni singolo caso, garantirà che l'aiuto copra soltanto la parte dell'investimento che deve essere effettivamente sostenuta dall'impresa di esercizio cinematografico.
(52)
In terzo luogo, per garantire la proporzionalità della misura di aiuto sono state introdotte intensità massime per il cumulo di aiuti, che distinguono fra i cinema più piccoli (con uno o due schermi) e gli altri cinema (cfr. considerando 24).
3. Adeguatezza dell'aiuto
(53)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha espresso dubbi circa l'adeguatezza della dotazione stimata della misura per coprire i costi previsti della conversione. Le stime aggiornate relative alla dotazione e ai costi fornite dalle autorità italiane (cfr. considerando 18 e 45) permettono una valutazione aggiornata della situazione che la misura di aiuto intende affrontare. Sulla base di un credito d'imposta medio di 15 000 EUR e tenendo conto della dotazione stimata del regime (cfr. considerando 18), 500 schermi potrebbero fruire della misura fra il 2014 e il 2015, periodo in cui si prevede un ricorso più massiccio alla misura. Detto numero corrisponde a una parte sostanziale degli schermi che rimangono da digitalizzare (cfr. considerando 40).
(54)
Nonostante la rimozione dell'obbligo di programmazione culturale dal regime di aiuti, le autorità italiane hanno affermato che il regime ha ancora una forte finalità culturale. La completa digitalizzazione del mercato cinematografico italiano provocherà una migliore diffusione di diversi tipi di film e un maggiore potenziale di diffusione di opere «di nicchia». Se non vi fosse il passaggio al digitale di tutti i diversi tipi di cinema presenti in Italia la cultura ne risentirebbe.
(55)
Le autorità italiane hanno sottolineato che la misura di credito d'imposta implica una compensazione che riguarda non solo le imposte dirette dovute all'Agenzia delle entrate (imposta sulle società) ma si estende anche alle imposte indirette (ad esempio l'IVA), nonché alla ritenuta alla fonte e ai contributi previdenziali (versati dai datori di lavoro per conto dei loro dipendenti). La compensazione mediante tutte queste imposte è presa in considerazione ai fini del calcolo del beneficio del credito d'imposta e accresce l'accessibilità del regime, poiché la possibilità di fruirne non dipende dal livello di profitti realizzati dall'impresa interessata.
(56)
Inoltre, mediante l'articolo 51 del decreto legge n. 83 del 2012, è stata introdotta la possibilità di cedere il credito d'imposta ai fornitori degli impianti digitali, alle banche, agli intermediari finanziari e alle compagnie di assicurazione (cfr. considerando 25). Ciò accresce l'accessibilità della misura di aiuto per i cinema più piccoli, in particolare se a conduzione familiare e senza dipendenti.
(57)
Già nel corso dell'attuazione della misura a norma del regolamento «de minimis» hanno beneficiato dei crediti di imposta tutti i tipi di sale cinematografiche, comprese le più piccole nel mercato, come illustrato dal diagramma seguente che fornisce una panoramica dei beneficiari del regime (nel periodo 2010-2013).
Beneficiari per tipo di cinema (2010-2013, sulla base del numero di schermi) (dati aggiornati da ultimo nell'aprile 2014 e forniti dal ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo)
(58)
Dai dati forniti emerge altresì un netto aumento del numero e della percentuale di piccoli cinema che hanno beneficiato del credito d'imposta nel 2012 e soprattutto nel 2013. Nel complesso, secondo i dati trasmessi dall'Italia, tra il 2010 e la fine del 2013 hanno potuto avvalersi del credito d'imposta per il passaggio al digitale 325 cinema, ovvero il 24,3 %, dei 1 340 più piccoli cinema italiani.
4. Ripercussioni economiche, sociali e culturali
(59)
Le autorità italiane hanno sottolineato l'importanza, dal punto di vista della tutela della cultura, di garantire un passaggio completo al cinema digitale. L'installazione di impianti digitali comporta una serie di importanti vantaggi (come una maggiore flessibilità) per l'intero settore cinematografico (e, in definitiva, per il pubblico). I costi di conversione sono tuttavia elevati e non equamente distribuiti e gravano in gran parte sui cinema. In particolare i piccoli operatori di mercato non sono in grado di effettuare la transizione senza aiuti di Stato. Le formule commerciali elaborate per la transizione (canoni per le copie virtuali) non sono sufficienti a compensare tale squilibrio e non tutti i cinema vi hanno accesso in egual misura.
(60)
Le autorità italiane hanno confermato che, a loro parere, le modalità del regime non mettono in discussione il principio della neutralità tecnologica.
V. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO
1. Sussistenza dell'aiuto
(61)
A norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(62)
Come illustrato nella decisione di avvio e riassunto al considerando 12, la misura d'aiuto notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La fonte di finanziamento è infatti costituita da incentivi fiscali, sicché lo Stato italiano rinuncia ad alcune entrate fiscali. In forza del regime, alcune società cinematografiche beneficeranno di tale vantaggio finanziario e pertanto la misura fornisce un vantaggio selettivo a talune imprese. I beneficiari sono in concorrenza con altre imprese, che non necessariamente beneficiano del regime. Di conseguenza, il regime falsa o minaccia di falsare la concorrenza. In considerazione del commercio internazionale di film, la misura può incidere sul commercio intra-unionale.
2. Compatibilità dell'aiuto
(63)
Le autorità italiane giustificano la misura come aiuto per la promozione della cultura e sottolineano costantemente l'importanza culturale di completare il passaggio al cinema digitale nel paese il più presto possibile. La misura di aiuto mira a garantire che tutti i tipi di cinema possano passare al digitale, nonostante i costi elevati della conversione.
(64)
Quando è stata adottata la decisione di avvio del procedimento riguardo alla misura, la Commissione non aveva definito in modo specifico la propria politica in materia di sostegno alla proiezione digitale. Da allora, la Commissione ha adottato una nuova comunicazione relativa agli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive (10), che ha aggiornato i criteri utilizzati per valutare la compatibilità degli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE.
(65)
La nuova comunicazione sul cinema riconosce che gli aiuti alla produzione cinematografica possono essere valutati come aiuti per promuovere la cultura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE. Pertanto la compatibilità dell'aiuto può essere valutata a norma di tale disposizione. La comunicazione sul cinema stabilisce che gli aiuti per la modernizzazione dei cinema, compresa la loro digitalizzazione, possono essere giustificati su tale base qualora siano necessari, proporzionati e adeguati.
a) Necessità della misura
(66)
Come dimostrato dalle autorità italiane e confermato dalle osservazioni degli interessati, il passaggio al cinema digitale rappresenta una sfida per il settore cinematografico che riguarda i cinema europei nel loro insieme, e in particolare i cinema più piccoli. La scomparsa dei cinema, in particolare dei cinema indipendenti di piccole e medie dimensioni esistenti nelle città con meno abitanti, ridurrebbe la diversità e la diffusione a livello regionale dell'offerta cinematografica. In altre parole, una transizione lunga e disomogenea avrebbe un impatto negativo sulla proiezione e distribuzione cinematografica e, in ultima analisi, sul pubblico europeo.
(67)
Nonostante l'attuazione della misura fiscale ai sensi del regolamento «de minimis», l'Italia è ancora indietro nel passaggio al cinema digitale.
(68)
Nel contempo, dato che il mercato ha raggiunto il punto di svolta della conversione con oltre il 60 % degli schermi italiani digitalizzati alla fine del 2013, la situazione è peggiorata per le sale cinematografiche che dipendono da aiuti di Stato per la transizione poiché la disponibilità di pellicole 35 mm non è garantita nel breve termine.
(69)
La misura non è rivolta esclusivamente ai cinema di più piccole dimensioni, ma anche ai cinema e alle reti commerciali relativamente grandi. Tuttavia le più grandi reti di cinema (con più di 60 schermi) sono escluse dall'aiuto. Le autorità italiane hanno sostenuto che la concessione di benefici fiscali a tutti i cinema di minori dimensioni ripristina una parità di condizioni nel settore, dominato da due grandissime reti di cinema.
(70)
Il credito d'imposta mira ad aiutare i cinema che non sono in grado, in particolare nell'attuale contesto economico, di ottenere sufficienti fondi privati per la costosa conversione al digitale.
(71)
Tenuto conto di quanto sopra, la Commissione ritiene che la misura di aiuto possa essere considerata necessaria per preservare e ripristinare in Italia un ambiente cinematografico diversificato in un contesto digitale. La presenza continuativa di diversi tipi di cinema, dal cinema d'essai monosala al cinema multisala con programmazione commerciale, è fondamentale per promuovere la salvaguardia di un'offerta cinematografica diversificata per la popolazione italiana. Come riconosciuto dalle osservazioni ricevute dalle parti interessate, il passaggio al cinema digitale costituisce un momento critico per il settore cinematografico nel suo complesso, considerando che solo le più grandi reti di sale cinematografiche sono in grado accedere facilmente ai modelli commerciali di transizione. I dati di mercato forniti dalle autorità italiane hanno dimostrato che l'attuazione de minimis della misura non è sufficiente per completare la transizione, soprattutto per quelle sale cinematografiche che hanno più di uno schermo. Se è vero che alcuni cinema sono stati in grado di accedere a offerte VPF, è anche vero che i modelli di transizione commerciale non coprono tutti i costi della conversione digitale dei cinema (cfr. considerando 32). Anche in questi casi, il sostegno pubblico può essere ritenuto necessario, fintanto che sia concepito in modo complementare assicurando che la misura rimanga proporzionale indipendentemente dal tipo di cinema interessato.
b) Proporzionalità della misura
(72)
Le autorità italiane hanno escluso le imprese di esercizio cinematografico con più di 60 schermi dal beneficio del credito d'imposta. La struttura del mercato cinematografico italiano mostra chiaramente l'esistenza di un divario tra gli esercenti che hanno fino a 60 schermi e quelli di dimensioni maggiori (cfr. considerando 36 e 37). La soglia introdotta appare quindi proporzionata in considerazione dell'obiettivo del regime.
(73)
Inoltre, il credito d'imposta riguarda solo una parte (30 %) dei costi della conversione ed è limitato a 50 000 EUR l'anno. Calcolando l'importo dell'aiuto sulla base di una percentuale dei costi effettivi di digitalizzazione, le autorità italiane garantiscono che l'aiuto rimanga proporzionato, anche se i costi possono variare caso per caso. Infatti, come molti tra coloro che hanno presentato osservazioni hanno sottolineato (considerando 29), i costi per la digitalizzazione possono aumentare significativamente al disopra della media in alcuni casi, ad esempio quando sono richieste opere sostanziali sulla cabina di proiezione. In tali casi atipici, il limite di 50 000 EUR, assicura comunque che gli importi assoluti dell'aiuto rimangano proporzionati.
(74)
Mentre la decisione di avvio del procedimento ha sollevato interrogativi riguardanti la possibile scomparsa di formule commerciali per la conversione al cinema digitale, il considerando 50 dimostra che in Italia sono state sviluppate due diverse formule commerciali che possono essere combinate con il credito d'imposta proposto a favore del cinema digitale. Nelle disposizioni applicative modificate le autorità italiane hanno inserito disposizioni specifiche al fine di assicurare che la combinazione di finanziamento pubblico e privato per la conversione al cinema digitale non comporti una sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto (ad esempio ai distributori o agli intermediari («integratori») nel modello «virtual print fee»). In questo modo le autorità italiane promuovono una sinergia ottimale tra i modelli commerciali disponibili e gli aiuti di Stato per favorire una completa conversione al digitale.
(75)
Il credito d'imposta può anche essere combinato con altre misure di aiuto. Al fine di garantire la proporzionalità dell'aiuto, le autorità italiane hanno introdotto intensità massime per il cumulo di aiuti, pari al 90 % per piccoli cinema (con uno o due schermi) e al 75 % per gli altri tipi di cinema.
(76)
Più in generale, la domanda deve essere accompagnata da un documento certificato indicante le spese effettive sostenute per ogni schermo e sono previsti controlli del ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo su ogni singolo caso. Le disposizioni applicative indicano altresì che il credito d'imposta sarà recuperato (maggiorato degli interessi e delle penali) in caso di inosservanza degli obblighi.
c) Adeguatezza della misura
(77)
I chiarimenti forniti dalle autorità italiane, nonché l'introduzione della trasferibilità dei crediti d'imposta, garantiscono che la misura avrà un impatto sui destinatari del regime. Anche i cinema meno redditizi dovrebbero essere in grado di accedere al regime.
(78)
La misura non è più proposta come misura pilota, ma sarà in vigore fino alla fine del 2022.
(79)
I dati forniti dalle autorità italiane (considerando 57 e 58) dimostrano che la misura è accessibile a tutti i tipi di cinema, in particolare a quelli di più piccole dimensioni. Pur essendoci altri fattori che possono aver inciso, va osservato che il notevole incremento del numero dei cinema con 1, 2, 3 o 4 schermi che hanno beneficiato del credito d'imposta (a norma del regolamento «de minimis») nel 2012 e 2013 coincide con l'introduzione della trasferibilità dei crediti d'imposta nel 2012 (considerando 25).
(80)
Più in generale, la misura sembra adeguata per salvaguardare la diversità di cinema esistente nel mercato italiano, che comprende monosala, piccoli cinema commerciali e diversi tipi di multiplex. Tale diversità è un presupposto per un'offerta cinematografica differenziata.
d) Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi
(81)
Le distorsioni della concorrenza e l'incidenza sugli scambi sono modeste. La dimensione transfrontaliera del cinema è circoscritta alla presenza di operatori cinematografici internazionali e al carattere internazionale del commercio di film. I singoli cinema hanno una portata territoriale limitata, in quanto il pubblico non si sposta lontano per recarsi in un cinema.
(82)
La misura riguarda aiuti agli investimenti e fornisce un beneficio una tantum ai cinema che devono affrontare una transizione unica. Il credito d'imposta garantisce che tutti i cinema possano completare il passaggio al digitale, ma non falsa indebitamente la concorrenza in termini di funzionamento quotidiano.
(83)
Si prevede inoltre che il completamento del passaggio al cinema digitale in Europa vada a vantaggio dell'industria cinematografica europea nel suo insieme. A questo proposito, i dubbi riguardanti gli standard del cinema digitale formulati nella decisione di avvio non risultano più pertinenti. I contributi dei terzi hanno messo in evidenza il consenso del settore in merito agli standard predominanti del cinema digitale.
VI. CONCLUSIONE
(84)
Alla luce di quanto precede, la Commissione è del parere che la misura di aiuto persegua un obiettivo culturale ben definito. I dubbi quanto alla necessità, proporzionalità, adeguatezza e impatto formulati nella decisione di avvio del procedimento sono stati dissipati. Le distorsioni della concorrenza e l'incidenza della misura sugli scambi risultano limitate in misura tale da non essere contrarie all'interesse comune. Di conseguenza, il credito d'imposta per gli impianti di proiezione digitale è considerato compatibile con il mercato interno sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato al quale l'Italia intende dare esecuzione in favore di impianti destinati alla proiezione digitale, sulla base della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, del decreto legge n. 91 dell'8 agosto 2013, convertito in legge 7 ottobre 2013, n. 112 e delle nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
L'esecuzione di tale misura di aiuto è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 29 ottobre 2014