KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/494
af 9. juli 2014
om foranstaltningerne SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) gennemført af Slovenien til fordel for Adria Airways d.d.
(meddelt under nummer C(2014) 4543)
(Kun den slovenske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til støttesag SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved SANI-anmeldelse nr. 5628 af 11. marts 2011 registreret samme dato indgav Slovenien anmeldelse til Kommissionen angående redningsstøtte til Adria Airways d.d. (i det følgende benævnt »Adria«) i form af en statsgaranti og et blødt lån på 6,2 mio. EUR.
(2)
De slovenske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 31. marts 2011 og 12. april 2011. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 29. april 2011, som de slovenske myndigheder ikke besvarede. Der blev afholdt et møde med de slovenske myndigheder og deres rådgivere den 13. juli 2011, hvor det blev påpeget over for Kommissionen, at den anmeldte redningsstøtte ikke ville være tilstrækkelig på grund af selskabets ugunstige finansielle situation, og at Slovenien planlagde at foretage en kapitalindsprøjtning på 50 mio. EUR i Adria. Slovenien trak sin anmeldelse af redningsstøtten tilbage den 1. august 2011.
(3)
Efter oplysninger om, at Slovenien alligevel havde foretaget ovennævnte kapitalindsprøjtning den 30. september 2011, besluttede Kommissionen at fortsætte sin indledende undersøgelse på eget initiativ og anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 12. september 2011, 28. november 2011 og 17. april 2012, som de slovenske myndigheder besvarede ved brev af 11. oktober 2011, 27. december 2011, 13. januar 2012 og 18. maj 2012. Derudover indsendte de slovenske myndigheder et memorandum udarbejdet af Adrias advokater pr. e-mail den 7. november 2012.
(4)
Den 12. juli 2012 blev der på de slovenske myndigheders anmodning holdt et møde med deltagelse af repræsentanter for Adria og det statsejede holdingselskab PDP (2), en af aktionærerne i Adria. På dette møde afklarede og argumenterede de slovenske myndigheder og Adrias og PDP's repræsentanter for de omhandlede foranstaltninger.
(5)
Ved brev af 20. november 2012 meddelte Kommissionen Slovenien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) med hensyn til støtten (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«). Slovenien fremsatte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 21. januar 2013. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 5. marts 2013, som Slovenien besvarede den 19. april 2013. Slovenien indsendte yderligere oplysninger den 16. september 2013. Kommissionen anmodede Slovenien om yderligere oplysninger ved brev af 6. november 2013, som Slovenien besvarede den 4. december 2013 og den 6. og 17. januar 2014. Der blev afholdt møder med de slovenske myndigheder og deres advokater den 25. marts, den 5. december 2013 og den 8. januar 2014.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3) den 8. marts 2013. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra én interesseret part, Ryanair, den 8. april 2013. Disse videresendte den til Slovenien, som fik mulighed for at reagere herpå. Kommissionen modtog Sloveniens bemærkninger hertil ved brev af 13. maj 2013.
2. DET SLOVENSKE LUFTTRANSPORTMARKED
(8)
Adria er Sloveniens nationale flyselskab og det største flyselskab i Ljubljana lufthavn. I 2011 befordrede selskabet 73,4 % af de passagerer, der fløj via Ljubljana lufthavn, og dette tal er efterfølgende faldet til 71,3 % i 2012 og til 69,8 % i 2013 (4).
(9)
Selv om tilstedeværelsen af lavprisselskaber i Slovenien er begrænset (easyJet opererer kun én rute fra Ljubljana, og Wizz Air opererer to), tegnede de sig for 12,6 % af den offentlige personbefordring i 2013 (5). Der er i øjeblikket fem andre konkurrenter, der flyver fra Ljubljana til deres trafikknudepunkter, nemlig Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines og Air Serbia.
3. STØTTEMODTAGEREN
(10)
Adria er et stort selskab med ca. 450 ansatte. I 2013 havde selskabet en omsætning på 142,3 mio. EUR og et tab på 3 mio. EUR (anslåede data). Selskabet har 11 fly, primært regionaljetfly. Adria ejes i dag af bl.a. Republikken Slovenien med 69,9 %, af Bank Assets Management Company (BAMC) (til hvilket visse aktiver i Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (i det følgende benævnt »NLB«) blev overført) med 19,6 %, af ABANKA d.d. med 4,7 % og af PDP med 2,1 %.
(11)
Adrias finansielle situation er blevet konstant forværret siden 2008 på grund af faldende omsætning, negativt EBT (resultat før skat) og negativ egenkapital. Der redegøres nærmere for Adrias finansielle situation i perioden 2007-2011 i afsnit 7.1 nedenfor.
(12)
Den 1. august 2012 indledte Slovenien i samarbejde med PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d., og Unicredit Bank of Slovenia d.d. privatiseringen af Adria ved indkaldelse af bud på 74,87 % af selskabets aktier. Den pågældende dag offentliggjorde Capital Assets Management Agency of the Republic of Slovenia (AUKN) en offentlig indkaldelse af en ikkebindende interessetilkendegivelse til investorer i forbindelse med afhændelsen af en aktiemajoritet i selskabet (7). Denne proces blev imidlertid tilsyneladende indstillet, og privatiseringen af Adria vil starte helt forfra på et senere tidspunkt.
4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG OMSTRUKTURERINGSPLANEN
4.1. Foranstaltning 1: Kapitalforhøjelsen i 2007
(13)
Pr. 31. december 2006 havde Adria følgende aktionærstruktur:
Tabel 1
Adrias aktionærstruktur inden kapitalforhøjelsen i 2007
Navn
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Andre (herunder individuelle aktionærer)
3,2
(14)
Den 19. februar 2007 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 10,9 mio. EUR. Ca. 99,6 % af kapitaludvidelsen blev tegnet af den statsejede fond KAD, og den resterende del blev tegnet af individuelle aktionærer. Alle aktierne blev tegnet inden den 5. april 2007.
(15)
Kursen var 27 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] (11) blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i september 2006.
(16)
Efter kapitalforhøjelsen i 2007 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 2
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2007
Navn
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Andre (herunder individuelle aktionærer)
1,8
4.2. Foranstaltning 2: Kapitalforhøjelsen i 2009
(17)
Den 13. januar 2009 besluttede Adrias bestyrelse at udvide Adrias kapital ved udstedelse af nye aktier. Adrias kapital blev derigennem øget med 2,36 mio. EUR. Ca. 99,5 % af kapitaludvidelsen blev tegnet af KAD, og den resterende del blev tegnet af individuelle aktionærer. Alle aktierne blev tegnet inden den 20. juli 2009.
(18)
Kursen var 22 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i september 2008.
(19)
Efter kapitalforhøjelsen i 2009 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 3
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2009
Navn
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Andre (herunder individuelle aktionærer)
2,9
4.3. Foranstaltning 3: Kapitalforhøjelsen i 2010
(20)
Den 2. september 2010 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 2,5 mio. EUR. Holdingselskabet PDP (efterfølgeren for KAD og SOD) tegnede ca. 80 % af de nye aktier. To private rejsebureauer, Kompas d.d. og Palma d.o.o., tegnede de resterende 20 % (10 % hver). Alle aktierne blev tegnet inden den 1. oktober 2010.
(21)
Kursen var 12 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport dateret den […] blev aktiekursen fastsat til […] EUR pr. aktie i juni 2009.
(22)
Efter kapitalforhøjelsen i 2010 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 4
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2010
Navn
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Andre (herunder individuelle aktionærer)
2,4
4.4. Foranstaltning 4: Kapitalforhøjelsen i 2011
(23)
Den 21. september 2011 blev der på Adrias generalforsamling truffet beslutning om at forhøje selskabets kapital med 69,7 mio. EUR. Republikken Slovenien foretog et kapitalindskud på 49,5 mio. EUR, og PDP indskød 0,5 mio. EUR. Resten af kapitaludvidelsen (dvs. 19,7 mio. EUR) tog form af, at flere banker konverterede deres tilgodehavender til aktier: a) NLB konverterede 13,83 mio. EUR, b) Abanka Vipa d.d. konverterede 3,35 mio. EUR, c) Unicredit Bank of Slovenia d.d. konverterede 1,24 mio. EUR, og d) Hypo Alpe-Adria Bank d.d. konverterede 1,28 mio. EUR. Kapitalforhøjelsen blev gennemført den 30. september 2011.
(24)
Den aftalte kurs var 1 EUR pr. aktie, hvilket er den lavest mulige kurs efter slovensk ret. Der forelå ingen vurderingsrapport.
(25)
Efter kapitalforhøjelsen i 2011 var Adrias aktiebesiddelser som følger:
Tabel 5
Adrias aktionærstruktur efter kapitalforhøjelsen i 2011
Navn
%
Republikken Slovenien
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Andre (herunder individuelle aktionærer)
0,1
Omstruktureringsplanen fra september 2011
(26)
Ifølge de slovenske myndigheder besluttede staten, PDP og bankerne at deltage i kapitalforhøjelsen i 2011 på grundlag af et finansielt og forretningsmæssigt omstruktureringsprogram (»omstruktureringsplanen«) fra september 2011. Denne plan omfattede nødvendige foranstaltninger til finansiel og forretningsmæssig omstrukturering af Adria med henblik på genoprettelse af virksomhedens rentabilitet. Planen var helt klart udarbejdet med henblik på anmeldelse af omstruktureringsstøtte, da der henvises til begreber såsom »egetbidrag« og »konkurrencefordrejning«, der normalt ikke anvendes i en forretningsplan.
(27)
Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan ville Adria være rentabel i 2013 (neutralt og optimistisk scenarie) eller i 2014 (pessimistisk scenarie). Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan skyldtes Adrias vanskeligheder desuden: a) […].
(28)
Den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan omfattede en række foranstaltninger til omstrukturering af Adria og genoprettelse af virksomhedens rentabilitet: a) […].
(29)
Ifølge den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan skulle kapitalforhøjelsen i 2011 på 69,7 mio. EUR desuden dække Adrias negative ejekapital på […] EUR, tilbagebetalingsforpligtelserne på […] EUR ([…] EUR til forfalden leverandørgæld og […] EUR til tidlig indfrielse af banklån) og finansieringen af omstruktureringsforanstaltninger på […] EUR.
(30)
På den anden side ville omstruktureringens samlede omkostninger beløbe sig til […] EUR, der blev delvist finansieret af kapitalindsprøjtningen på 50 mio. EUR fra den slovenske stat og PDP. Adrias bidrag til omstruktureringsomkostningerne (»egetbidraget«) ville beløbe sig til […] EUR ved en konvertering af banklån til aktier (19,7 mio. EUR), […]. Endelig blev afhændelsen af AAT og lukningen af ruteflyvninger desuden betragtet som kompenserende modydelser i den oprindeligt indgivne omstruktureringsplan.
(31)
På baggrund af den tvivl, som Kommissionens havde givet udtryk for i indledningsafgørelsen, forelagde Slovenien en række opdateringer af omstruktureringsplanen. I den nuværende omstruktureringsplan løber omstruktureringsperioden således indtil 2015, og planen omfatter en række yderligere omstruktureringsforanstaltninger, der skal sikre en mere bæredygtig rentabilitet. Der er tale om følgende yderligere omstruktureringsforanstaltninger med følgende finansielle virkning i perioden 2014-2015: a) […].
4.5. Foranstaltning 5: Afhændelsen af Adria Airways Tehnika d.d. i 2010-2011
(32)
AAT, et helejet datterselskab af Adria, blev etableret i 2010. Indtil da havde selskabet været Adrias flyserviceselskab kaldet SVL. AAT vedligeholder fly for Adria og andre kunder.
(33)
I perioden november 2010 - marts 2011 overtog PDP og Aerodrom Ljubljana (operatøren af Ljubljana lufthavn, hvori staten havde majoritet) henholdsvis 52,3 % og 47,7 % af AAT fra Adria i to etaper. I den første etape erhvervede PDP en aktiepost på 18,24 % i AAT i form af 2 676 346 præferenceaktier uden stemmeret til kurs 1 EUR pr. aktie. Samtidig erhvervede Aerodrom Ljubljana en aktiepost på 31,16 % i AAT (4 570 881 aktier) ved konvertering af gæld til præferenceaktier uden stemmeret for ca. 4,6 mio. EUR. I den anden etape i starten af 2011 solgte Adria de resterende aktier i AAT. PDP erhvervede i denne forbindelse 5 000 000 ordinære aktier til kurs 1 EUR pr. aktie og øgede derved sin andel i selskabet til 52,33 %, og Aerodrom Ljubljana øgede sin andel i AAT til 47,67 % ved konvertering af tilgodehavender på 2,2 mio. EUR hos Adria.
(34)
Den samlede pris var således på 14,7 mio. EUR, dvs. 1 EUR pr. aktie. I en vurderingsrapport fra april 2010 blev AAT's værdi som Adrias flyserviceselskab sat til mellem 14,4 mio. og 14,9 mio. EUR i december 2009.
5. INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(35)
Kommissionen besluttede at indlede den formelle undersøgelsesprocedure den 20. november 2012. I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at Adria på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, eller i hvert fald siden 2008, kunne betragtes som en kriseramt virksomhed. Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om de omhandlede fem foranstaltninger og drog den foreløbige konklusion, at alle foranstaltningerne indebar statsstøtte.
(36)
Hvad foranstaltning 1 og 2 angår, fandt Kommissionen i indledningsafgørelsen, at Slovenien havde en klar og direkte indflydelse på KAD, og konkluderede foreløbigt, at KAD's deltagelse i aktiekapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 indebar anvendelse af statsmidler og kunne tilregnes Slovenien. Selv om den kurs, som KAD reelt betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i to vurderingsrapporter, udtrykte Kommissionen tvivl om rapporterne med hensyn til den betydelige tidsforskel mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelserne. Under hensyntagen til, at KAD var majoritetsaktionær i Adria på daværende tidspunkt, mente Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 havde til formål at finansiere en eksisterende investering for KAD i en virksomhed, der kunne anses for kriseramt.
(37)
I forbindelse med vurderingen af foranstaltning 3 bemærkede Kommissionen, at PDP er efterfølgeren for KAD og SOD, hvis handlinger efter Kommissionens foreløbige opfattelse kunne tilregnes staten. Desuden fremhævede Kommissionen som kriterier for tilregnelse til staten den omstændighed, at den slovenske stat indirekte ejer 100 % af PDP (gennem KAD, SOD og DSU (100 % statsejet aktivforvaltningsselskab)), og henviste til indirekte beviser for, at foranstaltningen kunne tilregnes staten, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen (14). Som det også gjorde sig gældende for foranstaltning 1 og 2, udtrykte Kommissionen tvivl om rapporten med hensyn til den betydelige tidsforskel på 15 måneder mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelsen, selv om den kurs, som PDP reelt betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i en vurderingsrapport. Kommissionen indtog ligeledes den foreløbige holdning, at den omstændighed, at to private rejsebureauer deltog i kapitalindsprøjtningen i 2010 (Kompas d.d. og Palma d.o.o.) sammen med PDP, ikke i sig selv kan give belæg for, at Adria ikke i forbindelse hermed modtog en fordel (15).
(38)
Hvad foranstaltning 4 angår, bemærkede Kommissionen, at Sloveniens investering klart omfattede statsmidler, og gentog sin foreløbige konklusion om, at PDP's handlinger kunne tilregnes staten. Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om NLB's deltagelse i foranstaltning 4, der kunne tilregnes staten, da a) staten på daværende tidspunkt havde aktiemajoriteten i NLB, b) staten havde stemmemajoriteten i bankens bestyrelse og tilsynsråd, og c) en statskontrolleret banks adfærd kunne påvirkes af de offentlige myndigheder.
(39)
Ved vurderingen af, om foranstaltning 4 gav Adria en uretmæssig selektiv fordel, bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at den omstændighed, at bankerne kun ville gå med til konverteringen af gæld til aktier, hvis staten ville indskyde kapital i Adria, og navnlig forskellen mellem statens og PDP's bidrag og bankernes bidrag (kontantindskud versus konvertering af gæld) var tilstrækkeligt til at give anledning til rimelig tvivl om, hvorvidt kapitalforhøjelsen i 2011 foregik på pari passu-vilkår. Kommissionen bemærkede tillige, at kapitalforhøjelsen i 2011 fandt sted, uden at der forelå nogen vurderingsrapport, hvilket ikke var tilfældet ved de tidligere kapitalforhøjelser.
(40)
Med hensyn til de slovenske myndigheders påstand om, at de havde besluttet at deltage i foranstaltning 4 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011, bemærkede Kommissionen, at omstruktureringsplanen i princippet ikke var tilstrækkelig til at opfylde kriteriet om den private investor, da nogle af prognoserne i omstruktureringsplanen syntes at være baseret på usikre eller uklare antagelser. Kommissionen understregede endvidere, at en privat investor ville have vurderet risikoen for, at de tidligere kapitalforhøjelser udgjorde ulovlig statsstøtte, og i denne forbindelse risikoen for Kommissionens udstedelse af en indtægtsordre, hvis investeringen blev rentabel. Endelig bemærkede Kommissionen, at bankerne muligvis har besluttet at deltage i kapitalindsprøjtningen, fordi Slovenien viste interesse i Adria, længe inden der blev truffet afgørelse om kapitalforhøjelsen i 2011.
(41)
I forbindelse med foranstaltning 5 gentog Kommissionen sin foreløbige konklusion om, at PDP's handlinger kunne tilregnes staten, og at de omfattede statsmidler. Med hensyn til Aerodrom Ljubljana drog Kommissionen den samme foreløbige konklusion, da virksomheden allerede på tidspunktet for overtagelsen af AAT overvejende var statsejet. Kommissionen mente ligeledes, at det var usandsynligt, at de offentlige myndigheder ikke var involveret i vigtige beslutninger truffet af Aerodrom Ljubljana, operatøren af Ljubljana lufthavn, på grund af sidstnævntes strategiske betydning for landet som hovedknudepunkt for internationale flyvninger.
(42)
Da den første etape i erhvervelsen af aktier i AAT fandt sted straks efter kapitalforhøjelsen i 2010, mente Kommissionen desuden, at de to foranstaltninger ikke burde vurderes særskilt, men som led i en mere omfattende aktion til støtte for Adria. I forbindelse med gennemgangen af den rapport, hvor værdien af AAT's aktier blev fastsat, bemærkede Kommissionen, at AAT blev værdisat som Adrias flyserviceselskab (det hed på daværende tidspunkt SVL), og at der blev taget højde for synergierne heraf ved vurderingen af AAT's værdi. Kommissionen mente imidlertid, at SVL/AAT burde have været værdisat som en selvstændig enhed i rapporten uden hensyntagen til koncerninterne synergier, da AAT blev udskilt fra Adria i 2010 og solgt som en selvstændig enhed. Kommissionen udtrykte endvidere bekymring over den betydelige tidsforskel mellem vurderingen og afhændelsen af AAT's aktier.
(43)
Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om de omhandlede fem foranstaltningers forenelighed med det indre marked, navnlig da de slovenske myndigheder ikke forelagde eventuelle grunde til forenelighed.
(44)
På baggrund af foranstaltningernes karakter og det forhold, at Adria på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev tildelt, kunne betragtes som en kriseramt virksomhed, bemærkede Kommissionen, at foranstaltningernes forenelighed kun kunne vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig efter Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (16) (»rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte«). Kommissionen bemærkede for det første, at betingelserne i afsnit 3.1 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte tilsyneladende ikke var opfyldt. Med hensyn til omstruktureringsstøtte som defineret i afsnit 3.2 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte understregede Kommissionen, at de pågældende foranstaltninger var blevet tildelt inden anmeldelsen til Kommissionen og før gennemførelsen af en troværdig omstruktureringsplan, der opfylder betingelserne i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvilket i sig selv er tilstrækkeligt til at udelukke, at foranstaltningerne er forenelige med det indre marked (17).
(45)
Kommissionen udtrykte ligeledes tvivl om omstruktureringsplanen, da den tilsyneladende ikke var tilstrækkelig solid til at genoprette Adrias langsigtede rentabilitet, da nogle af prognoserne er baseret på ikkekvantificerede, usikre eller uklare antagelser. Kommissionen mente også, at det var tvivlsomt, om de kompenserende modydelser i omstruktureringsplanen kunne anses for at være hensigtsmæssige og/eller tilstrækkelige, da de tilsyneladende var nødvendige for at genoprette Adrias rentabilitet. Med hensyn til afhændelsen af AAT fandt denne sted flere måneder inden godkendelsen af omstruktureringsplanen, nemlig ultimo 2010/primo 2011, hvor Adria tilsyneladende havde hårdt brug for finansiering. Derudover syntes lukningen af ruteflyvninger ikke at være kompenserende modydelser, da de fleste af disse ruter (27 ud af 31) ifølge omstruktureringsplanen var tabsgivende, og de skulle under alle omstændigheder lukkes for at sikre virksomhedens rentabilitet. Kommissionen tvivlede ligeledes på, om det foreslåede egetbidrag fra Adria på […] EUR kunne accepteres fuldt ud, navnlig da det er uklart, om beløbene hidrørende fra afhændelsen af AAT og konverteringen af banklån til aktier kunne medregnes som egetbidrag. Da Adria tilsyneladende var kriseramt på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev tildelt, og da kriseramte virksomheder kun kan modtage rednings- og/eller omstruktureringsstøtte, rejste Kommissionen også tvivl om, hvorvidt princippet om engangsstøtte var overholdt, navnlig i forbindelse med kapitalforhøjelsen i 2011.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
6.1. Bemærkninger fra Slovenien
(46)
I sine bemærkninger til Kommissionens indledningsafgørelse gør Slovenien gældende, at foranstaltning 1, 2 og 3 ikke indebar statsstøtte, da KAD's og PDP's beslutninger ikke kan tilregnes staten. Slovenien bemærkede navnlig, at den omstændighed, at staten ejer alle aktierne, ikke er tilstrækkeligt til at konkludere, at foranstaltningerne kan tilregnes staten. Slovenien bemærker endvidere, at vurderingsrapporterne, hvori aktiernes værdi blev fastsat, var korrekte, og at det markedsøkonomiske investorprincip (MEIP) derfor blev overholdt og Adria således ikke fik en fordel. Med hensyn til foranstaltning 3 påpeger Slovenien, at de to private rejsebureauers tegning af 20 % af aktierne på pari passu-vilkår sammen med PDP var betydelig og viste, at markedet ikke var i tvivl om Adrias rentabilitet, hvilket udelukker, at der var tale om statsstøtte.
(47)
I forbindelse med foranstaltning 5 fastholder Slovenien, at PDP's handlinger ikke kan tilregnes staten. Med hensyn til Aerodrom Ljubljanas handlinger mener Slovenien, at statens indflydelse på selskabets beslutning om at overtage AAT ikke kan udledes af den kendsgerning, at visse medlemmer af tilsynsrådet var udnævnt af staten, KAD og SOD. Slovenien mener endvidere, at vurderingsrapporten fra april 2010, hvori AAT's værdi som Adrias flyserviceselskab blev sat til mellem 14,4 mio. og 14,9 mio. EUR, ikke kan betragtes som forældet, og at der ikke er noget, der tyder på, at der i vurderingsrapporten blev taget højde for synergierne med Adria. Slovenien hævder endvidere, at det fremgår af referaterne af bestyrelsesmøderne i PDP og Aerodrom Ljubljana, at beslutningen om at overtage AAT blev truffet på grundlag af økonomisk rationelle overvejelser. Forekomsten af statsstøtte i foranstaltning 5 kan derfor udelukkes.
(48)
Slovenien bestrider ligeledes, at Adria blev betragtet som en kriseramt virksomhed, og mener, at Adria først var kriseramt fra januar 2011, dvs. da foranstaltning 4 blev tildelt.
(49)
Hvad angår foranstaltning 4, udelukker Slovenien forekomsten af statsstøtte og anfører, at NLB's konvertering af sine tilgodehavender til aktier ikke kan tilregnes staten. Slovenien mener endvidere, at der var fuld sikkerhed for de udestående lån konverteret til aktier gennem pant i fly og bygninger, og at bankerne påtog sig en ny forretningsrisiko ved at konvertere disse lån til aktier. I denne forbindelse kan konverteringen af gæld til aktier sidestilles med en kapitalindsprøjtning. Slovenien bemærker endvidere, at bankerne og staten påvirkede hinanden i forbindelse med investeringsbeslutningen, der efter Sloveniens opfattelse var baseret på en pålidelig omstruktureringsplan, og konkluderer, at investeringsbeslutningerne var samtidige, og at Adria således ikke fik en uretmæssig fordel.
(50)
Da Slovenien ikke mener, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 indebar statsstøtte, fremførte Slovenien ingen begrundelse for foranstaltningernes forenelighed. Slovenien fremførte imidlertid en begrundelse for foreneligheden af foranstaltning 4, i det tilfælde at Kommissionen kom frem til, at den udgjorde statsstøtte. Da Adria ifølge Slovenien først var kriseramt fra januar 2011 (se betragtning 48), udgør foranstaltning 4 forenelig omstruktureringsstøtte i henhold til afsnit 3.2 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte på grundlag af den indgivne omstruktureringsplan.
(51)
Med hensyn til genoprettelse af rentabiliteten mener Slovenien, at omstruktureringsplanen sikrer Adrias langsigtede rentabilitet, og understreger, at omstruktureringsplanen i overensstemmelse med rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte omfatter en markedsanalyse og en analyse af de forhold, der har forårsaget vanskelighederne, og at det planlægges at nedlægge alle aktiviteter, som efter omstruktureringen ville blive ved med at være tabsgivende af strukturbestemte årsager. Som angivet i betragtning 31 fremsendte Slovenien en række opdateringer af omstruktureringsplanen, og i den nuværende plan løber omstruktureringsperioden indtil 2015, og den omfatter en række yderligere omstruktureringsforanstaltninger, der skal sikre en mere bæredygtig rentabilitet. Slovenien fremhæver ligeledes, at den opdaterede omstruktureringsplan vil sikre virksomhedens langsigtede rentabilitet ved udgangen af 2015, selv i et pessimistisk scenarie med et afkast af egenkapitalen (ROE) på […] % i 2014 og på […] % i 2015, hvilket er højere end accepteret af Kommissionen i Air Malta-afgørelsen (18).
(52)
Efter Sloveniens opfattelse er indskrænkningen af kapaciteten (i form af lukning af ruter) på […] % og […] % i vinter- og sommersæsonen, frigørelsen af ankomst- og afgangstidspunkter i visse lufthavne, herunder i koordinerede (trafiktætte) lufthavne, og afhændelsen af AAT hensigtsmæssige og forholdsmæssige kompenserende modydelser. Slovenien hævder ligeledes, at de lukkede ruter rent faktisk var rentable på grundlag af det såkaldte »dækningsbidrag« (positivt C1-dækningsbidrag), som Kommissionen havde accepteret i Air Malta- og Czech Airlines-sagerne (19).
(53)
Med hensyn til begrænsning af støtten til et minimum (egetbidrag) påpeger Slovenien som anført ovenfor, at afhændelsen af AAT ikke omfatter støtte, og at provenuet på 14,7 mio. EUR således bør accepteres som egetbidrag. Slovenien mener ligeledes, at det samlede beløb i forbindelse bankernes konvertering af deres tilgodehavender til aktier bør medregnes som egetbidrag, dvs. 19,7 mio. EUR. Slovenien fremsendte ligeledes oplysninger om værdien af de pantsatte fly, der var stillet som sikkerhed for de pågældende lån, og den relevante AVAC- rapport (20) som dokumentation for flyenes værdi. Tillagt provenuet fra afhændelsen af en række aktiver […] vil egetbidraget overstige [50-54] % på grundlag af den opdaterede omstruktureringsplan.
(54)
Endelig mener Slovenien, at princippet om engangsstøtte blev overholdt, da foranstaltning 1, 2, 3 og 5 - der blev tildelt før foranstaltning 4 - ikke indebar statsstøtte til Adria.
6.2. Bemærkninger fra interesserede parter
(55)
Under den formelle undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen kun bemærkninger fra Ryanair, der er enig i Kommissionens foreløbige konklusioner om, at de omhandlede foranstaltninger indebar støtte, som var uforenelig med det indre marked.
(56)
Ryanair gjorde imidlertid gældende, at Kommissionens vurdering af MEIP ikke var fuldstændig i indledningsafgørelsen, da Kommissionen burde have vurderet, om en privat investor ville have likvideret Adria med det samme i stedet for at indskyde yderligere kapital (21). Ryanair påpeger, at Kommissionen i indledningsafgørelsen burde have vurderet, om det var mere rentabelt for staten at likvidere Adria i stedet for at tilføre yderligere kapital. Selv om Ryanair ikke mente at have tilstrækkelige oplysninger til at kommentere omstruktureringsplanen, var Ryanair i tvivl om, hvorvidt Adria ville blive rentabel igen.
(57)
Ryanair anførte endvidere, at enhver støtte til Adria ville være til skade for Ryanairs markedsposition, da støtten modarbejder Ryanairs indsats for at udvikle sine markeder og påfører Ryanair et indtægtstab.
6.3. Sloveniens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger
(58)
Slovenien gennemgik de argumenter, som Ryanair havde fremsat i sine bemærkninger, i detaljer. Slovenien bemærkede navnlig, at det ikke kun var staten, der havde deltaget i kapitaltilførslerne til Adria, men også private investorer samt enheder, hvis handlinger efter Sloveniens opfattelse ikke kan tilregnes staten. Slovenien mener derudover, at Ryanair har fortolket retspraksis forkert, når Ryanair hævder, at staten burde have valgt en konkurs i stedet for en omstrukturering af Adria for at sikre selskabets langsigtede rentabilitet. Ifølge Slovenien var den hypotese, som Ryanair havde fremsat, fejlbehæftet da den kun ville være relevant for Adrias kreditorer, men ikke investorer, og da Slovenien ikke havde tilgodehavender i selskabet, kunne Slovenien ikke begære likvidation.
(59)
Slovenien bemærkede, at Kommissionen havde vurderet antagelserne i Adrias omstruktureringsplan, og understregede, at Ryanairs tvivl om, hvorvidt Adria kunne blive rentabel igen, er ubegrundet. Endelig anførte Slovenien, at påstanden om, at støtten skadede Ryanairs markedsposition, ikke var dokumenteret.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(60)
Denne afgørelse behandler indledningsvis spørgsmålet om, hvorvidt Adria er en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte (afsnit 7.1 nedenfor). Det undersøges, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte til Adria i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (afsnit 7.2 nedenfor), og herefter hvorvidt denne eventuelle støtte er lovlig (afsnit 7.4 nedenfor) og forenelig med det indre marked (afsnit 7.5 nedenfor).
7.1. Adrias vanskeligheder
(61)
Adrias finansielle situation er blevet konstant forværret siden 2008 på grund af faldende omsætning, negativt EBT (resultat før skat) og negativ egenkapital. Nedenfor angives Adrias finansielle nøgleparametre for perioden 2007-2011 ifølge oplysningerne fra de slovenske myndigheder:
Tabel 6
Adrias finansielle nøgletal for perioden 2007 - juni 2011 (mio. EUR)
2007
2008
2009
2010
Juni 2011
Omsætning
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Nettoresultat
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Tegnet kapital
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Egenkapital
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Gæld/egenkapital-(forhold)
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Cash flow fra driften
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria afsluttede regnskabsåret 2011 med et tab på 12 mio. EUR (24). I 2012 var tabet 10,8 mio. EUR (25). Det fremgår ligeledes, at Adria reducerede tabet til 3,1 mio. EUR i 2013 (26).
(63)
Det præciseres i punkt 10, litra a), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, at et selskab er kriseramt, når »over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet, og over en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de sidste 12 måneder«. Denne bestemmelse afspejler antagelsen om, at en virksomhed, der oplever et massivt tab af sin tegnede kapital, vil være ude af stand til at dæmme op for tab, der næsten med sikkerhed vil medføre virksomhedens ophør på kort eller mellemlang sigt (som angivet i punkt 9 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(64)
Som anført i indledningsafgørelsen var den tegnede kapital ikke tabt i perioden mellem 2007 og juni 2011, men steg rent faktisk. Kommissionen bemærker dog, at virksomhedens egenkapital blev negativ i 2010 og 2011. Samtidig tog selskabet ikke passende forholdsregler for at håndtere faldet i egenkapitalen. I tidligere sager (27) har Kommissionen vurderet, at når en virksomhed har negativ egenkapital, må det på forhånd antages, at kriterierne i punkt 10, litra a), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er opfyldt, og det forekommer at have været tilfældet med Adria siden 2010. Retten har også i en nylig dom (28) konkluderet, at en virksomhed med en negativ egenkapital er en kriseramt virksomhed.
(65)
Det kan ligeledes konstateres, at det så sortest ud for Adria ved udgangen af 2010. Pressen skrev på daværende tidspunkt, at der var risiko for, at Adria ville gå i betalingsstandsning eller indgive konkursbegæring (29). Dette kan ses som et tegn på, at Adria i hvert fald på daværende tidspunkt efter slovensk ret opfyldte betingelserne for konkursbehandling mv., jf. punkt 10, litra c), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(66)
Af ovennævnte grunde og i overensstemmelse med indledningsafgørelsen konkluderer Kommissionen, at Adria var en kriseramt virksomhed i henhold til punkt 10, litra a) og/eller litra c), i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte i 2010 og 2011, dvs. da foranstaltning 3, 4 og 5 blev tildelt.
(67)
Det angives endvidere i tabel 6 i betragtning 61, at Adria i 2010 og 2011 ligeledes kunne anses som kriseramt i henhold til punkt 11 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvor det hedder, at en virksomhed kan anses for kriseramt »hvis de sædvanlige tegn […] er til stede, såsom voksende underskud, faldende omsætning, voksende lagerbeholdninger, overskudskapacitet, faldende cash flow, stigende gældsætning, stigende finansieringsudgifter og faldende eller opbrugt nettoformue«.
(68)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at Adria ikke viste de sædvanlige tegn på, at en virksomhed er kriseramt, jf. punkt 11 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, i perioden 2007-2009. I 2008 blev Adria påført et tab på 3,2 mio. EUR for første gang i den betragtede periode. Som Slovenien ganske rigtigt påpeger, steg Adrias indtægter og cash flow i 2008 sammenlignet med året før (fra 179,2 mio. EUR til 205,4 mio. EUR og fra 16,9 mio. EUR til 18,5 mio. EUR). Derudover forblev den tegnede kapital stabilt på 6,8 mio. EUR.
(69)
Kommissionen bemærker endvidere, at Adria havde et nettoresultat før skat på henholdsvis 3,2 mio. EUR og 14 mio. EUR i 2008 og 2009. I samme periode var virksomhedens økonomiske resultat før afskrivning positivt, og EBT + DA nåede op på henholdsvis 10,9 mio. EUR og 1,6 mio. EUR (se tabel 6 i betragtning 61). Siden 2010 har Adrias EBT + DA været negativt. Da foranstaltning 2 blev besluttet i januar 2009 og alle aktierne var blevet tegnet i juli 2009, kan Kommissionen ikke med sikkerhed konkludere, at der på daværende tidspunkt var en klart identificerbar negativ udvikling, der gjorde det muligt for Kommissionen at konkludere, at Adria var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(70)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at Adria ikke kunne betragtes som en kriseramt virksomhed i 2007-2009, dvs. da foranstaltning 1 og 2 blev tildelt.
7.2. Forekomst af statsstøtte
(71)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(72)
For at vurdere, om der forekommer statsstøtte, skal Kommissionen vurdere, om de fem omhandlede foranstaltninger hver især opfylder de kumulative kriterier i artikel 107, stk. 1, i TEUF (dvs. overførsel af statsmidler, potentiel konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i EU).
7.2.1. Foranstaltning 1 og 2: Kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009
(73)
Kommissionen vil først undersøge, om foranstaltning 1 og 2 gav Adria en uretmæssig selektiv fordel.
(74)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen i denne forbindelse, at den kurs, som KAD betalte for aktierne, lå under den værdi, der var fastsat i to vurderingsrapporter. KAD erhvervede de nye aktier i Adria i februar 2007 til kurs 27 EUR pr. aktie, hvilket lå under den værdi, der var fastsat i en vurderingsrapport, på […] EUR pr. aktie pr. […] (se betragtning 15). I januar 2009 erhvervede KAD aktierne til kurs 22 EUR pr. aktie, hvilket lå under den kurs, der var fastsat i en vurderingsrapport, på […] EUR pr. aktie pr. […] (se betragtning 18). Kommissionen var imidlertid i tvivl om rapporternes pålidelighed, bl.a. fordi der var en betydelig tidsforskel mellem gennemførelsen af kapitalforhøjelserne (henholdsvis februar 2007 og januar 2009) og vurderingen af selskabets aktier (henholdsvis […] og […]).
(75)
Kommissionen har vurderet de data og den dokumentation, som Slovenien har indsendt om disse rapporter efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Hvad angår foranstaltning 1, har Slovenien anført, at de data, som rapporten var baseret på, er fra den 30. september 2006, og at de var de senest tilgængelige data på tidspunktet for valuarens udarbejdelse af rapporten. Hvad angår foranstaltning 2, blev vurderingsrapporten bestilt efter beslutningen truffet på Adrias generalforsamling om en kapitalforhøjelse. Kommissionen har endvidere ingen grund til at tro, at valuaren (P&S Capital) ikke var fuldstændig uafhængig.
(76)
Selv om det er korrekt, at der var en tidsforskel på […] måneder mellem vurderingen af aktierne og gennemførelsen af kapitalforhøjelsen, har Kommissionen ikke fundet dokumentation for, at denne forskel rent faktisk havde indvirkning på den anslåede værdi af Adrias aktier.
(77)
Kommissionen bemærker, at den anvendte vurderingsmetode i rapporterne (nettonutidsværdi af forventede frie cash flow (30)) er almindeligt anerkendt i forbindelse med opkøb af virksomheder. Det fremgår endvidere af en detaljeret analyse i rapporterne, at de anvendte formler var tilstrækkelige med henblik på vurderingen og korrekt anvendt, og at antagelserne og prognoserne for omsætningsvækst og rentabilitet forekom realistiske. I vurderingsrapporten om kapitalindsprøjtningen i 2007 (foranstaltning 1) ligger den forventede gennemsnitlige indtjeningsvækst og rentabilitet således inden for tidligere intervaller. I vurderingsrapporten om kapitalindsprøjtningen i 2009 (foranstaltning 2) ligger den forventede indtjeningsvækst og rentabilitet under tidligere intervaller på grund af: a) den hurtige økonomiske vækst i 2008, der navnlig skyldtes det slovenske EU-formandskab, b) den langsomme globale økonomiske vækst og c) den vanskelige økonomiske situation på de finansielle markeder. De øvrige antagelser i rapporterne forekommer ligeledes realistiske. Kommissionen bemærker endvidere, at KAD allerede før kapitalforhøjelserne (31) var majoritetsaktionær i Adria, og at kapitalforhøjelserne havde til formål at finansiere en eksisterende (og rentabel) investering for KAD.
(78)
På baggrund af ovenstående bemærker Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 2007 og 2009 kan anses for at være i overensstemmelse med markedsvilkårene og ikke gav Adria en uretmæssig fordel.
(79)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 1 og 2 udgjorde investeringer, som en privat investor på tilsvarende vilkår (32) ville have foretaget, og at forekomsten af statsstøtte således kan udelukkes, uden at det er nødvendigt at foretage en nærmere vurdering af, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.2.2. Foranstaltning 3: Kapitalforhøjelsen i 2010
(80)
Som anført i betragtning 73 er en af de nødvendige betingelser for forekomsten af statsstøtte, at foranstaltningen giver støttemodtageren en uretmæssig selektiv fordel. Kommissionen vil i det følgende vurdere, om foranstaltning 3 opfylder denne betingelse.
(81)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at den kurs på 12 EUR pr. aktie, som PDP og de private turistbureauer betalte for aktierne i Adria, lå under den kurs på […] EUR pr. aktie, der var fastsat i en vurderingsrapport. Som det gjorde sig gældende i forbindelse med foranstaltning 1 og 2, var Kommissionen i tvivl om rapportens pålidelighed, primært fordi der var en betydelig tidsforskel på […] måneder mellem gennemførelsen af kapitalforhøjelsen (september 2010) og vurderingen af aktierne ([…]).
(82)
De oplysninger, som de slovenske myndigheder har fremsendt, har til en vis grad mindsket Kommissionens tvivl på dette område. Kommissionen minder imidlertid på trods heraf om, at to private rejsebureauer (Kompas d.d. og Palma d.o.o.) deltog i kapitalforhøjelsen i 2010 med 20 %, og at PDP indskød de resterende 80 %. De private rejsebureauer og PDP deltog på samme vilkår og tegnede aktierne samme dato. De private investorer og PDP foretog endvidere begge en kapitalindsprøjtning. Kommissionen understregede i indledningsafgørelsen, at en privat deltagelse på 20 % i princippet kunne ses som et tegn på, at markedet støttede den pågældende investering, selv om foranstaltningen skulle ses i en bredere sammenhæng, nemlig Adrias situation på daværende tidspunkt og det forhold, at foranstaltning 3 var den tredje kapitalforhøjelse inden for ca. 3,5 år.
(83)
Kommissionen bemærker for det første, at Slovenien har forelagt dokumentation for, at Kompas d.d. og Palma d.o.o. er rent private virksomheder helt uden for statens kontrol eller indflydelse. Som anført i betragtning 79 indebar foranstaltning 1 og 2 desuden ikke statsstøtte. På denne baggrund tyder det på, at investeringsbeslutninger, som en privat investor ville have truffet, ikke kan anses for at have påvirket de private turistbureauers beslutninger om at investere i Adria. Kommissionen bemærker ligeledes, at de private turistbureauer tegnede aktierne i Adria samme dato som PDP, kursen var den samme, investeringen blev foretaget på samme vilkår, og PDP og de private turistbureauer foretog begge et kapitalindskud.
(84)
Selv om Kommissionen konkluderede, at PDP's deltagelse indebar statsmidler og kunne tilregnes staten (se betragtning 89-91), kan en privat deltagelse på 20 % under alle omstændigheder ikke betragtes som ubetydelig sammenholdt med den offentlige intervention i henhold til fast retspraksis (33). I lyset af ovenstående kan Kommissionen desuden ikke konkludere, at PDP's adfærd rent faktisk påvirkede de private turistbureauers beslutning om at investere i Adria. Det forhold, at Adria blev betragtet som kriseramt i 2010 (se afsnit 7.1), ændrer ikke denne konklusion.
(85)
Det fremgår endvidere ikke af den dokumentation, som Slovenien har forelagt, at de private turistbureauer havde andre grunde til at investere i Adria end at opnå en fortjeneste. Kommissionen henviser i denne forbindelse til en rapport forelagt af Slovenien om Adrias strategi i perioden 2009-2014 - som investorerne tilsyneladende havde adgang til, da de traf deres investeringsbeslutning - hvor det anføres, at Adria forventes at skabe overskud i perioden 2010-2014 på grundlag af en kapitalindsprøjtning på ca. 2,5 mio. EUR og Adrias gennemførelse af en række foranstaltninger, herunder med henblik på at opnå højere gennemsnitlige passagerindtægter og omkostningsbesparelser. Denne rapport kan ses som et yderligere tegn på, at de private turistbureauer rent faktisk var overbevist om, at deres investering var rentabel.
(86)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at de private turistbureauers beslutning om at investere i Adria blev truffet på samme vilkår som PDP, og at deres investering var betydelig. Kommissionen har desuden ingen grund til at betvivle, at de private turistbureauer besluttede at investere i Adria for at opnå overskud. Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltning 3 ikke gav Adria en uretmæssig fordel, og at forekomsten af statsstøtte således kan udelukkes, uden at det er nødvendigt at foretage en nærmere vurdering af, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.2.3. Foranstaltning 4: Kapitalforhøjelsen i 2011
(87)
Den 30. september 2011 foretog Slovenien et kapitalindskud på 70 % (49,5 mio. EUR) af kapitalforhøjelsen i Adria i 2011. Slovenien investerede pengene via Capital Assets Management Agency of Slovenia (AUKN). Derudover foretog PDP et kapitalindskud på yderligere 1 % (0,5 mio. EUR). Resten af kapitaludvidelsen (dvs. 19,7 mio. EUR) tog form af, at flere banker konverterede deres tilgodehavender til aktier: NLB konverterede 20 %, Abanka Vipa d.d. konverterede 5 %, Unicredit Bank of Slovenia d.d. konverterede 2 %, og Hypo Alpe-Adria Bank d.d. konverterede 2 %.
(88)
AUKN blev etableret ved lov om selskabsledelse af kapitalinvesteringer i Republikken Slovenien (34), bestyrelsen blev udpeget af nationalforsamlingen, agenturet var direkte finansieret via Republikken Sloveniens budget, og personalet var offentligt ansatte (35). Det er således tydeligt, at AUKN's handlinger kunne tilregnes staten, og at de indebar statsmidler, hvilket Slovenien desuden ikke bestrider. Kommissionen henviser endvidere til en pressemeddelelse af 23. juni 2011 fra det slovenske statsministerium: »Under samlingen i dag besluttede regeringen […], at [AUKN] indskyder 49,5 mio. EUR i Adria Airways d.d., og at aktieselskabet [PDP] indskyder 500 000 EUR […]. Med sin aktive deltagelse i denne proces ønsker Republikken Slovenien også fremover at pleje sine interesser inden for ruteflyvninger varetaget af et flyselskab med hjemsted i Slovenien« (36).
(89)
Med hensyn til PDP mener Kommissionen, at der er en række omstændigheder, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen (37), der gør det muligt for Kommissionen at konkludere, at PDP blev etableret for at gennemføre politikker fastlagt af de slovenske offentlige myndigheder, og at PDP's beslutning om at investere i foranstaltning 4 kan tilregnes staten og indebærer statsmidler. Kommissionen bemærker for det første, at den slovenske stat indirekte ejer 100 % af PDP (gennem KAD, SOD og DSU). I denne forbindelse minder Kommissionen om sin beslutning i ELAN-sagen (38), hvor den konkluderede, at to af ejernes, KAD og PDP, foranstaltninger kunne tilregnes staten. Derudover har staten stemmemajoriteten i aktionærrepræsentantskabet, der udpeger virksomhedens bestyrelse. I henhold til artikel 19 i PDP's vedtægter skal bestyrelsen give tilladelse til køb af værdipapirer, når transaktionsværdien overstiger 500 000 EUR.
(90)
I overensstemmelse med indledningsafgørelsen minder Kommissionen endvidere om den tidligere slovenske finansministers udtalelse ved sin afgang den 28. oktober 2011 (dvs. efter gennemførelsen af foranstaltning 4): »Med etableringen af det særlige omstruktureringsselskab (PDP) sikrede vi slovenske virksomheder nye finansieringskilder, knowhow og ekspertise baseret på god praksis for omstrukturering af virksomheder. Adria Airways og Unior er uden tvivl de mest mærkbare succeser« (39). Denne udtalelse kan betragtes som indirekte bevis for, at foranstaltningen kunne tilregnes staten, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen. Argumenterne fremført af Slovenien om, at denne udtalelse skal ses i en politisk sammenhæng og således som en »frisk og ligefrem [udtalelse], der brænder igennem medierne« fra den afgående finansminister, synes ikke overbevisende. Endelig henviser Kommissionen endvidere som et yderligere indirekte bevis til pressemeddelelsen af 23. juni 2011 fra det slovenske statsministerium (se betragtning 88), hvoraf det fremgår, at den slovenske regering havde besluttet, at PDP skulle indskyde 0,5 mio. EUR i forbindelse med kapitalforhøjelsen i 2011.
(91)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at PDP's deltagelse i kapitalforhøjelsen i 2010 indebar statsmidler, og at PDP's handlinger kan tilregnes staten.
(92)
Med hensyn til bankerne bemærker Kommissionen i overensstemmelse med indledningsafgørelsen, at Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. og Hypo Alpe-Adria Bank d.d. er rent private enheder. Med hensyn til NLB havde staten på tidspunktet for gennemførelsen af foranstaltning 4 aktiemajoriteten i NLB, enten direkte (45,62 % af aktierne) eller indirekte gennem SOD (4,07 %) og KAD (4,03 %), (40) med KBC Bank som den eneste anden betydelige aktionær (25 %). Statens aktiemajoritet i NLB og således stemmemajoritet i bankens bestyrelse og tilsynsråd viser, at foranstaltningerne kan tilregnes staten. Kommissionen kan imidlertid ikke ud fra NLB's vedtægter med sikkerhed konkludere, at NLB's beslutning om at investere i Adria kunne tilregnes staten. Kommissionen har endvidere heller ikke ud fra NLB's ledelsesstruktur konstateret nogen indblanding fra de offentlige myndigheders side. Kommissionen fandt heller ingen indirekte beviser herfor, jf. retspraksis i Stardust Marine-sagen. På baggrund af ovenstående finder Kommissionen ikke, at NLB's beslutning om at deltage i foranstaltning 4 kan tilregnes Slovenien.
(93)
Efter afklaringen af, at AUKN's og PDP's handlinger kan tilregnes staten, skal Kommissionen vurdere, om de giver Adria en selektiv uretmæssig fordel.
(94)
Slovenien gør for det første gældende, at bankernes beslutning om at investere i Adria blev truffet samtidigt med statens, hvilket i sig selv udelukker tilstedeværelsen af en fordel.
(95)
Kommissionen minder for det første om, at den allerede har konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011, da foranstaltning 4 blev tildelt (se betragtning 66).
(96)
Kommissionen bemærker endvidere, at bankernes deltagelse i kapitalforhøjelsen i 2011 tog form af en konvertering til aktier af 26 % af deres eksisterende tilgodehavender hos Adria. Staten og PDP foretog derimod en kapitalindsprøjtning. Slovenien anfører, at det samlede beløb på 19,7 mio. EUR konverteret til aktier, [10-20] mio. EUR, kan sidestilles med en kapitalindsprøjtning, da denne del af lånene var fuldt sikrede. Ifølge Slovenien påtog bankerne sig en ny risiko ved konverteringen, som kunne sidestilles med en indsprøjtning af frisk kapital, ca. [10-20] mio. EUR.
(97)
Kommissionen har vurderet oplysningerne fra Slovenien og konkluderer, at der var fuld og tilstrækkelig sikkerhed for [10-20] mio. EUR af de 19,7 mio. EUR konverteret til aktier gennem pant, navnlig i Adrias fly. Adria fastsatte de pågældende flys værdi på grundlag af rapporten »Aircraft Value Reference« offentliggjort i april 2011 af det uafhængige selskab Aircraft Value Analysis Company (»AVAC«). I denne rapport oplyses om nuværende og fremtidige værdier og leasingafgifter for forskellige typer fly med værdier for den nedre og den øvre grænse. Ved vurderingen af de fly, der var pantsat som sikkerhed, blev der anvendt værdier, der lå betydeligt under den øvre AVAC-grænse. Efter Kommissionens opfattelse er rapporten et pålideligt grundlag for fastsættelse af flyenes værdi i lyset af AVAC's uafhængige karakter og den udbredte anvendelse i sektoren.
(98)
Der var imidlertid ikke fuld sikkerhed for [0-10] mio. EUR konverteret til aktier. Hvad angår denne del, kan Kommissionen ikke konkludere, at den kan sidestilles med en kapitalindsprøjtning, og at bankerne påtog sig en ny risiko. Derudover blev vilkårene for den resterende gæld bedre, og det samlede risikoniveau blev betydeligt lavere, da sikkerhedsstillelsen for den udestående (ikkekonverterede) del af gælden var den samme som før konverteringen. Den samlede risiko blev yderligere reduceret, da Adria som en forudsætning for konverteringen af gæld til aktier var nødt til at […]. I nogle tilfælde er betingelserne for den udestående gæld (renter, tilbagebetalingsplan osv.) derudover […].
(99)
På den anden side påtog Slovenien sig den fulde risiko for mindst 49,5 mio. EUR, da Slovenien først blev aktionær i Adria efter kapitalindsprøjtningen i 2011. Bankerne påtog sig også en ny risiko, men ikke på samme niveau som Slovenien, da deres stilling blev forbedret som følge af gældskonverteringen. Det fremgår således, at bankernes stilling ikke kunne sidestilles med statens, da bankerne besluttede at investere i Adria.
(100)
Det kan heller ikke udelukkes, at statens adfærd påvirkede bankernes beslutning om at investere i Adria. I Adrias årsberetning for 2011 anføres det, at Sloveniens regering indtog en klar holdning den 20. januar 2011 og tog stilling til Adria Airways' betydning som det nationale flyselskab for den slovenske økonomi, slovenske borgere og udenlandske gæster, og at regeringen i sin beslutning fastsætter en plan, der skal sikre, at Adria Airways forbliver Sloveniens nationale flyselskab. Denne beslutning, der blev truffet længe inden vedtagelsen af omstruktureringsplanen i september 2011, kan have gjort det nemmere for bankerne at investere, da staten allerede havde givet udtryk for sin store interesse i at støtte Adria (41).
(101)
På baggrund af ovennævnte argumenter kan Kommissionen ikke godtage Sloveniens argumenter om, at staten og bankerne investerede på pari passu-vilkår.
(102)
Kommissionen skal imidlertid undersøge, om Sloveniens investering i Adria er i overensstemmelse med markedsvilkårene. De slovenske myndigheder påpeger, at de besluttede at deltage i foranstaltning 4 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011, der bør anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(103)
Kommissionen bemærker indledningsvis, at kapitalforhøjelsen i 2011 fandt sted, uden at der forelå nogen vurderingsrapport, hvilket ikke var tilfældet ved de tidligere kapitalforhøjelser. I henhold til retspraksis ville en privat investor, som overvejer at foretage kapitalindskud i en virksomhed med betydelig gæld, desuden kræve en omstruktureringsplan, der kunne gøre virksomheden rentabel (42). I den pågældende sag påpeger de slovenske myndigheder, at de besluttede at deltage i kapitalforhøjelsen i 2011 på grundlag af omstruktureringsplanen fra september 2011.
(104)
Kommissionen har imidlertid allerede konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011 (se betragtning 66). Det gør det i sig selv usandsynligt, at staten kunne forvente, at Adria generede et normalt afkast af den investerede kapital inden for en rimelig tidshorisont. Kommissionen fastholder endvidere sin holdning i indledningsafgørelsen om, at omstruktureringsplanen ikke kan betragtes som et tilstrækkeligt grundlag for at anse kapitalforhøjelsen i 2011 for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. I omstruktureringsplanen (i den oprindelige version fra september 2011) blev der for det første med hensyn til rentabiliteten i 2013 forventet meget lave fortjenstmarginer (EBT-marginer). I det realistiske scenarie var fortjenstmarginen […] % i 2013, […] % i 2014 og […] % i 2015. Det utilstrækkelige afkast til aktionærerne kan også ses af det forhold, at der i planen blev forventet særligt lave egenkapitalniveauer i den samme periode på […] EUR i 2011 og […] EUR i 2015. Kapitalindsprøjtningen i september 2011 - 69,7 mio. EUR - blev således betydeligt reduceret i omstruktureringsperioden og ville således ikke give et reelt afkast.
(105)
Slovenien forelagde en række foreløbige rapporter udarbejdet af Airconomy og Adria fra april-september 2011 (dvs. før omstruktureringsplanen i september 2011), der skulle omfatte de vurderinger, som manglede i omstruktureringsplanen, og som alle Adrias aktionærer og staten tilsyneladende havde adgang til på daværende tidspunkt. Kommissionen bemærker imidlertid, at de foreløbige rapporter vedrører perioden 2011-2012, hvorimod omstruktureringsplanen indeholdt prognoser frem til 2015, […]. På denne baggrund mener Kommissionen, at de foreløbige rapporter ikke tilvejebragte de manglende oplysninger, der var nødvendige for, at omstruktureringsplanen kunne opfylde MEIP-testen.
(106)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at kapitalforhøjelsen i 2011 gav Adria en uretmæssig fordel. Denne fordel var i sagens natur selektiv, da Adria var enemodtageren.
(107)
Endelig skal Kommissionen overveje, om foranstaltning 4 kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved at give Adria en fordel i forhold andre konkurrenter, der ikke modtager offentlig støtte. Det synes klart, at foranstaltning 4 kunne påvirke samhandelen i EU og konkurrencen, da Adria konkurrerer med andre flyselskaber i EU, især efter ikrafttrædelsen af tredje fase af liberaliseringen af luftfarten (»tredje luftfartspakke«) den 1. januar 1993. For rejser over en relativt kort afstand i EU konkurrerer luftfarten desuden med transport ad vej og med jernbane, og vej- og jernbanetransportvirksomheder kan således også blive berørt.
(108)
Foranstaltning 4 gjorde det således muligt for Adria at fortsætte driften, således at virksomheden i modsætning til andre konkurrenter ikke skal håndtere de konsekvenser, de finansielle vanskeligheder normalt ville have.
(109)
På baggrund af ovennævnte argumenter konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 4 udgjorde statsstøtte til Adria efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
7.2.4. Foranstaltning 5: Afhændelsen af AAT i 2010-2011
(110)
I sin indledningsafgørelse og af de grunde, der er nævnt i betragtning 41 og 42, drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at PDP's og Aerodrom Ljubljanas erhvervelse af aktier i AAT gav Adria en uretmæssig fordel.
(111)
I lyset af den forskellige karakter af PDP's og Aerodrom Ljubljanas bidrag (kontantindskud versus konvertering af gæld til aktier) og begrundelsen for foranstaltning 4 (se betragtning 94-101) konkluderer Kommissionen, at pari passu-argumentationen ligeledes kan udelukkes i forbindelse med foranstaltning 5.
(112)
Kommissionen skal imidlertid vurdere, om PDP's og Aerodrom Ljubljanas investeringsbeslutninger var økonomisk rationelle, dvs. om en forsigtig operatør i en markedsøkonomi på tilsvarende vilkår ville have handlet på samme måde. Kommissionen bemærker i denne forbindelse for det første, at den samlede pris, som Aerodrom Ljubljana og PDP betalte, dvs. 14,7 mio. EUR, lå inden for det værdiinterval, der var fastsat i AAT-vurderingsrapporten. Kommissionen rejste imidlertid tvivl om vurderingsrapporten og påpegede, at AAT (på daværende tidspunkt Adrias flyserviceselskab SVL) burde have været værdisat som en selvstændig enhed i rapporten uden hensyntagen til koncerninterne synergier. Kommissionen bemærkede ligeledes, at der var en betydelig tidsforskel mellem vurderingen af AAT/SVL ([…]) og afhændelsen af AAT (november 2010 - marts 2011).
(113)
Kommissionen skal for det første bemærke, at vurderingsrapporten blev udarbejdet af en uafhængig ekspert (KPMG), og der er ingen grund til at tro, at eksperten ikke udførte denne opgave helt uafhængigt. Med hensyn til tidsforskellen mellem vurderingen og afhændelsen af aktierne har Slovenien forklaret, at vurderingsrapporten var baseret på Adrias finansielle situation pr. 31. december 2009, dvs. de seneste eksternt reviderede data. Kommissionen bemærker, at foranstaltning 5 blev gennemført i november 2010, dvs. mindre end et år efter datoen for vurdering af AAT i henhold til vurderingsrapporten. Der er desuden taget højde for negative prognoser for Adrias udvikling i AAT-vurderingsrapporten, som også omfattede en detaljeret vurdering af forretningssegmentet vedligeholdelse, reparation og eftersyn, og det blev konkluderet, at Adrias negative udvikling ikke angik AAT, og at AAT var en rentabel enhed. En detaljeret gennemgang af vurderingsrapporten viser endvidere, at AAT/SVL blev vurderet som en selvstændig forretningsenhed, og der blev rent faktisk ikke taget hensyn til potentielle synergier med Adria. I denne forbindelse blev vurderingsrapporten tilsyneladende udarbejdet på et tidspunkt, hvor det var kendt, at AAT ville begynde at levere tjenester inden for vedligeholdelse, reparation og eftersyn til andre eksterne kunder, navnlig Spanair, der i sidste ende ville blive AAT's største kunde i stedet for Adria. På baggrund af ovenstående og da rapporten var baseret på de senest tilgængelige reviderede finansielle data om AAT, da den var udarbejdet af en uafhængig ekspert, og da den tydeligvis var baseret på alle relevante forretningsaspekter, kan den bruges som reference i forbindelse med den pågældende foranstaltning. Endelig skal det bemærkes, at selv om det er korrekt, at krisen endnu ikke var forbi, var den slovenske økonomi tilsyneladende hårdest ramt i 2009. I november 2010, da PDP og Aerodrom Ljubljana besluttede at overtage AAT, var prognoserne for BNP-vækst i Slovenien i 2010, 2011 og 2012 rent faktisk igen positive (henholdsvis 1,1 %, 1,9 % og 2,6 %) (43). Under disse omstændigheder ville en privat investor ikke nødvendigvis have foretaget en ny vurdering, da den pågældende investor kunne antage, at vurderingsrapporten baseret på tal fra 2009 tegnede et retvisende billede af virksomheden.
(114)
Nok så vigtigt har Slovenien forelagt dokumentation for, at AAT var rentabel og ikke havde forfalden gæld, og at overskuddet fra gennemførelsen af foranstaltning 5 kunne anvendes til at betale af på gælden. Slovenien har desuden forelagt prognoser for AAT frem til 2014, der viser, at AAT's resultat efter skat bliver […] EUR i 2010, og at virksomheden herefter forbliver rentabel med et resultat på ca. […] EUR i 2014. PDP og Aerodrom Ljubljana havde tilsyneladende adgang til disse prognoser, da de traf deres investeringsbeslutninger.
(115)
Slovenien forelagde ligeledes dokumentation for, at Aerodrom Ljubljana traf sin afgørelse om at investere i AAT på grundlag af økonomiske overvejelser. I august og september 2010 vurderede Aerodrom Ljubljanas bestyrelse og tilsynsråd muligheden for at erhverve aktier i AAT. Aerodrom Ljubljana vurderede fordelen ved indfrielse af en række udestående fordringer hos Adria i lyset af foranstaltningens vilkår, herunder et fast afkast på 8 % på præferenceaktier i AAT, […]. Selv om aktiekursen blev vurderet lavere i en anden vurderingsrapport, konkluderede Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd, at konverteringsvilkårene ([…]) begrundede en højere aktiekurs.
(116)
Med hensyn til den anden etape i afhændelsen af AAT fremgår det af referatet af mødet i Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd den 21. januar 2011, at fordelene og ulemperne ved de forskellige aktiekurser og udløbet af Aerodrom Ljubljanas salgsoption blev drøftet. Der blev navnlig givet afkald på salgsoptionen, da de ordinære aktier blev erhvervet i starten af 2011, men Aerodrom Ljubljanas tilsynsråd konkluderede alligevel, at det var økonomisk rationelt at gøre dette, da Aerodrom Ljubljana i stedet fik lige andel i ledelsen af AAT, selv om Aerodrom Ljubljana havde færre aktier end PDP. Tilsynsrådet bemærkede endvidere, at erhvervelsen af AAT ville være til fordel for Aerodrom Ljubljana, idet lufthavnens anslåede indtjening i 2011 var blevet reduceret med […] %, hvis Adria havde indstillet sine aktiviteter.
(117)
Slovenien forelagde ligeledes dokumentation for, at PDP's ledelse besluttede at erhverve præferenceaktierne og de ordinære aktier i AAT på et økonomisk rationelt grundlag. Det fremgår rent faktisk af referaterne fra ledelsesmøderne i PDP, at ledelsen selv havde vurderet AAT og var nået frem til en kurs på mellem […] EUR og […] EUR, hvilket lå inden for intervallet i vurderingsrapporten som omhandlet i betragtning 34. Selv om det interne afkast på PDP's investering ville beløbe sig til […] %, lykkedes det PDP at opnå bedre betingelser hos AAT, herunder et fast afkast på 8 %.
(118)
Kommissionen konkluderer derfor, at PDP's og Aerodrom Ljubljanas beslutning om at deltage i foranstaltning 5 ikke gav Adria en uretmæssig fordel, da begge investorer optrådte som forsigtige markedsoperatører og traf deres egne investeringsbeslutninger på et solidt økonomisk grundlag. Det er således ikke nødvendigt at vurdere, om de øvrige kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF var opfyldt.
7.3. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(119)
På den ene side konkluderer Kommissionen af ovennævnte grunde, at foranstaltning 1, 2, 3 og 5 ikke indebar støttestøtte til Adria.
(120)
På den anden side mener Kommissionen som anført i afsnit 7.2.3, at foranstaltning 4 udgjorde statsstøtte, og Kommissionen vil derfor gerne vurdere foranstaltningens lovlighed og forenelighed med det indre marked.
7.4. Støttens lovlighed - measure 4
(121)
I henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF må en medlemsstat ikke gennemføre en påtænkt foranstaltning, før Kommissionen har truffet en endelig afgørelse, hvorved den godkender denne foranstaltning. Kommissionen bemærker, at Slovenien deltog i kapitalforhøjelsen i 2011 (foranstaltning 4) uden forudgående anmeldelse til Kommissionen med henblik på godkendelse. Kommissionen beklager, at Slovenien ikke overholdt standstill-forpligtelsen og således ikke har overholdt sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF.
7.5. Støttens forenelighed - measure 4
(122)
Hvis Kommissionen nåede frem til, at foranstaltning 4 omfattede statsstøtte, ville denne efter Sloveniens opfattelse være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig som omstruktureringsstøtte i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(123)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan der ydes støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Som angivet i indledningsafgørelsen kan foreneligheden af foranstaltning 4 efter Kommissionens opfattelse kun vurderes efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, herunder navnlig ud fra rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
7.5.1. Støtteberettigelse
(124)
I henhold til punkt 33 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er kun kriseramte virksomheder som omhandlet i punkt 9-13 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte berettigede til omstruktureringsstøtte. I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at Adria var en kriseramt virksomhed i 2011, da foranstaltning 4 blev tildelt (se betragtning 66).
(125)
I henhold til punkt 12 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte ydes der ikke rednings- eller omstruktureringsstøtte til en nyoprettet virksomhed, selv om virksomhedens finansielle stilling fra begyndelsen er vanskelig. Som udgangspunkt betragtes en virksomhed som en nyoprettet virksomhed i de første tre år efter påbegyndelsen af dens aktiviteter på det relevante forretningsområde. Adria blev etableret i 1961 og kan ikke betragtes som en nyoprettet virksomhed. Adria tilhører desuden ikke en koncern i henhold til punkt 13 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte.
(126)
Kommissionen konkluderer derfor, at Adria er berettiget til omstruktureringsstøtte.
7.5.2. Genoprettelse af den langsigtede rentabilitet
(127)
I henhold til punkt 34 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal omstruktureringsstøtten tildeles med det vilkår, at der gennemføres en omstruktureringsplan, der skal godkendes af Kommissionen i alle tilfælde af individuelle støtteforanstaltninger. I henhold til punkt 35 skal omstruktureringsplanen, der skal strække sig over en så kort periode som muligt, inden for en rimelig tidshorisont og på grundlag af realistiske forventninger om de fremtidige betingelser for driften genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet.
(128)
I henhold til punkt 36 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal omstruktureringsplanen beskrive de omstændigheder, der førte til virksomhedens vanskeligheder, og den skal tage hensyn til den aktuelle markedssituation og markedsudsigterne og indeholde scenarier baseret på optimistiske, pessimistiske og neutrale hypoteser.
(129)
Omstruktureringsplanen skal omfatte foranstaltninger til en vending af udviklingen, så virksomheden efter omstruktureringen vil kunne dække alle omkostninger, herunder afskrivninger og finansieringsomkostninger. Den omstrukturerede virksomheds afkast af egenkapitalen skal være tilstrækkeligt til, at den kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp (punkt 37 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(130)
Som anført i indledningsafgørelsen var Kommissionen ligeledes i tvivl om, hvorvidt omstruktureringsplanen var tilstrækkelig solid til at genoprette Adrias langsigtede rentabilitet, da nogle af prognoserne forekom at være baseret på ikkekvantificerede, usikre eller uklare antagelser. Kommissionen var heller ikke sikker på, om virksomheden ville blive rentabel ved udgangen af 2013 som anført i den oprindelige omstruktureringsplan.
(131)
Slovenien fremsendte en række opdateringer af omstruktureringsplanen under den formelle undersøgelsesprocedure. Ifølge omstruktureringsplanen vil Adrias rentabilitet være genoprettet i 2014 eller 2015. Omstruktureringsperioden er således højst fem år i overensstemmelse med tidligere praksis inden for lufttransport af passagerer (44). Kommissionen bemærker endvidere, at det navnlig i luftfartssektoren i den aktuelle økonomiske situation er nødvendigt at opnå en stabilisering af de drifts- og servicemæssige præstationer med henblik på at sikre langsigtet rentabilitet som et solidt grundlag for fremtidig vækst og ikke kun en kortsigtet vending af udviklingen. Dette tager i sagens natur flere år.
(132)
Det understreges i omstruktureringsplanen, at hovedformålet med omstruktureringen af Adria er at sikre en langsigtet rentabilitet og at fastlægge en klar strategi og markedsorientering med en række vigtige mål: øget finansiel styrke og ingen tab fra 2013 og frem, nedbringelse af kompleksitetsomkostningerne og opnåelse af en klar, konkurrencedygtig og bæredygtig unik fordel. Hvis disse mål opfyldes, vil virksomheden […].
(133)
Omstruktureringsplanen beskriver også de omstændigheder, der førte til Adrias vanskeligheder, der navnlig skyldtes den globale finansielle krise, Adrias lille primære marked (Slovenien og nabolande), den begrænsede flådekapacitet (primært CRJ200-fly), […].
(134)
Omstruktureringsplanen indeholder desuden scenarier baseret på optimistiske, pessimistiske og neutrale hypoteser og en analyse af de risici, som kan få indvirkning på omstruktureringen af Adria, f.eks. ændringer af olieprisen, valutarisici eller potentielle risici i forbindelse med flåden. Under alle omstændigheder forventes Adria at blive rentabel igen ved udgangen af omstruktureringsperioden. I det neutrale scenarie forventes Adria at nå op på en nettofortjenestemargin på […] % i 2014 og på […] % i 2015, et gæld/egenkapital-forhold på […] i 2014 og på […] i 2015 og en egenkapitalforrentning på […] % i 2014 og på […] % i 2015. I det pessimistiske scenarie forventes nettofortjenestemarginen at falde til […] % i 2014 og til […] % i 2015, gæld/egenkapital-forholdet stiger til […] i 2014 og til […] i 2015 og egenkapitalforrentningen vil være […] % i 2014 og […] % i 2015.
(135)
Det primære sigte med planen er at omstrukturere og reducere Adrias rutenet, der var tabsgivende på grund af flådeoverkapacitet og for meget flypersonale og andet personale. I henhold til omstruktureringsplanen skal antallet af ruter og frekvenser i denne forbindelse reduceres markant, og flåden skal reduceres og gøres mere brændstoføkonomisk med […] fly i 2015 ([…]), primært […].
(136)
I omstruktureringsplanen regnes med lukningen af […] ruter og en yderligere reduktion af frekvenser. Antallet af ruteflyvninger vil ligeledes falde betydeligt til […] i 2015. Adria vil således have reduceret sin samlede kapacitet med [11-14] % i ASK i omstruktureringsperioden (45).
(137)
De påtænkte omstruktureringsforanstaltninger i planen vedrørende omkostningsbesparelser (f.eks. […] osv.) og øget indtjening (f.eks. […] osv.) er et yderligere skridt i den rigtige retning henimod en mere bæredygtig rentabilitet. Det forventes endvidere, at de yderligere omstruktureringsforanstaltninger (se betragtning 31) vil resultere i en øget indtjening og omkostningsbesparelser med en samlet positiv virkning på […] EUR i 2014 og […] EUR i 2015 og således fremme genoprettelsen af Adrias rentabilitet. Kommissionen er således af den opfattelse, at initiativerne vedrørende omkostningsbesparelser og øget indtjening giver Adria mulighed for at genoprette sin langsigtede rentabilitet i 2015.
(138)
Dokumentationen forelagt af Slovenien viser desuden, at Adria er godt på vej til at nå de fleste af målene i omstruktureringsplanen, hvilket er en yderligere indikator for planens pålidelighed.
(139)
Med hensyn til genoprettelse af rentabiliteten konkluderer Kommissionen på grundlag af opdateringerne af omstruktureringsplanen fra Slovenien, at de forskellige omstruktureringsforanstaltningers indvirkning er behørigt kvantificeret, og at rentabiliteten i alle scenarier i hele omstruktureringsperioden frem til 2014 og 2015 er fastsat på et passende niveau. I lyset af de omfattende omstruktureringsforanstaltninger, der er truffet, og de fremskridt, der er gjort indtil videre, mener Kommissionen således, at omstruktureringsplanen giver Adria mulighed for at genoprette sin langsigtede rentabilitet inden for en rimelig tidshorisont.
7.5.3. Forhindring af urimelige konkurrencefordrejninger (kompenserende modydelser)
(140)
I henhold til punkt 38 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal der træffes bestemmelse om kompenserende modydelser for at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene begrænses mest muligt. Disse modydelser kan bestå i at afhænde aktiver, indskrænke kapaciteten eller virksomhedens aktivitetsniveau på markedet og fjerne hindringer for adgang til de pågældende markeder (punkt 39 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(141)
I denne forbindelse vil nedlæggelse af tabsgivende aktiviteter, der under alle omstændigheder ville være nødvendige for igen at gøre virksomheden levedygtig, ikke blive betragtet som en indskrænkning af virksomhedens kapacitet eller aktivitetsniveau med henblik på vurderingen af modydelserne (punkt 40 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(142)
Slovenien foreslår følgende kompenserende modydelser for Adria: a) […] ruteflyvninger, b) frigørelse af ankomst- og afgangstidspunkter i en række lufthavne, herunder i koordinerede lufthavne, c) flådereduktion og d) afhændelse af AAT.
(143)
Slovenien har forelagt dokumentation for, at de ruter, der blev lukket som led i omstruktureringsplanen, var rentable på grundlag af C1-dækningsbidraget, i overensstemmelse med Kommissionens praksis i tidligere sager (46). I C1-dækningsbidraget indregnes omkostninger ved flyvninger, passagerer og distribution (dvs. variable omkostninger), som kan henføres til hver enkelt rute. Alle ruter med et positivt C1-dækningsbidrag genererer således tilstrækkelige indtægter til ikke blot at dække de variable omkostninger ved en given rute, idet de også bidrager til selskabets kapacitetsomkostninger. Kommissionen er af den opfattelse, at C1-dækningsbidraget synes at være det relevante grundlag for vurderingen af, om en given rute bidrager til flyselskabets rentabilitet.
(144)
Med hensyn til kapacitet var selskabets samlede kapacitet ifølge omstruktureringsplanen […] ASK i 2011, og ved omstruktureringsperiodens udgang i 2015 forventes Adrias kapacitet at ligge på omkring […] ASK, dvs. en reduktion på ca. [11-14] %. Hvis ruter med et negativt C1-dækningsbidrag udelukkes, falder dette tal til [6-8] %.
(145)
Kommissionen bemærker endvidere, at Adria i forbindelse med ændringerne af rutenettet har frigivet ankomst- og afgangstidspunkter i en række lufthavne, herunder i koordinerede (47) lufthavne såsom Dublin og København. Disse ankomst- og afgangstidspunkter giver konkurrerende luftfartsselskaber mulighed for at drive visse ruter og øge deres kapacitet.
(146)
Med hensyn til flådereduktionen bemærker Kommissionen endelig, at Adria har reduceret sin flåde fra […] fly i 2011 til […] fly, og at antallet forbliver uændret indtil udgangen af omstruktureringsperioden i 2015. Med hensyn til afhændelsen af AAT mener Kommissionen, at denne foranstaltning er acceptabel som en kompenserende modydelse, navnlig i lyset af konklusionen i betragtning 118 om, at den ikke indebærer statsstøtte.
(147)
Når Kommissionen foretager sin vurdering af, om de pågældende modydelser er hensigtsmæssige, tager den hensyn til strukturen og konkurrenceforholdene på markedet for at undgå, at en given modydelse medfører en forværring af strukturen på markedet (punkt 39 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte). De kompenserende modydelser skal stå i et rimeligt forhold til støttens konkurrencefordrejende virkninger og navnlig til virksomhedens størrelse og relative vægt på dens marked(er). Indskrænkningens omfang må afgøres på grundlag af de konkrete omstændigheder (punkt 40 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(148)
Kommissionen bemærker for det første, at Adrias andel i luftfartsbranchens produktionskapacitet og output (målt i passagerer) kun er 0,15 % (1,17 mio. passagerer i 2011). For et lille flyselskab som Adria kan yderligere flåde- og kapacitetsindskrænkninger have en negativ indvirkning på flyselskabets rentabilitet, uden at der dermed skabes betydelige markedsmuligheder for konkurrenterne.
(149)
Hvad angår den vigtigste del af de kompenserende modydelser, dvs. kapacitetsindskrænkningen, mener Kommissionen, at en indskrænkning af rentable ruter på ca. [6-8] % i perioden 2011-2015 er tilstrækkelig, navnlig sammenholdt med andre sager om omstrukturering af flyselskaber (48). Denne kapacitetsindskrænkning af rentable ruter er større end i Air Malta-sagen. Den samlede kapacitetsindskrænkning på [11-14] % er desuden på niveau med den indskrænkning på 15 %, der blev accepteret i Austrian Airlines-sagen (49).
(150)
Endelig bemærker Kommissionen, at Slovenien er et område, der er berettiget til regionalstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF (50). I henhold til punkt 56 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte »kan betingelserne for godkendelse af støtte imidlertid i støtteberettigede områder være mindre strenge med hensyn til modydelser og størrelsen af den støttemodtagende virksomheds eget bidrag til omstruktureringen. Hvis det er berettiget af hensyn til behovet for regionaludvikling, vil der i tilfælde, hvor en indskrænkning af den relevante virksomheds kapacitet eller aktivitetsniveau er det mest velegnede middel til at hindre konkurrencefordrejninger, blive stillet krav om mindre omfattende indskrænkninger i støtteberettigede områder end i ikke-støtteberettigede områder«.
(151)
På den baggrund mener Kommissionen, at de kompenserende modydelser, som Slovenien har foreslået, er tilstrækkelige og proportionale i henhold til rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte til at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene af tildelingen af omstruktureringsstøtte til Adria begrænses mest muligt.
7.5.4. Begrænsning af støtten til et minimum (egetbidrag)
(152)
I henhold til punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte skal støttemodtagen selv yde et betydeligt bidrag til omstruktureringen med egne midler for at begrænse støttebeløbet til det absolutte minimum af de nødvendige omstruktureringsomkostninger. Dette kan omfatte afhændelse af aktiver, som ikke er nødvendige for virksomhedens overlevelse, eller ekstern finansiering på markedsvilkår.
(153)
Egetbidraget skal være et reelt bidrag, dvs. et faktisk bidrag, hvilket udelukker fremtidige gevinster såsom cash flow (punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte). Egetbidraget må i sagens natur ikke omfatte yderligere statsstøtte. For store virksomheder anser Kommissionen normalt et bidrag til omstruktureringsomkostningerne på mindst 50 % for at være passende. Under ekstraordinære omstændigheder og i tilfælde af særligt store problemer, kan Kommissionen imidlertid acceptere et mindre bidrag fra virksomheden selv (punkt 44 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte).
(154)
På grundlag af de samlede omstruktureringsomkostninger på […] EUR udgør det foreslåede egetbidrag fra Adria […] EUR, dvs. ca. [50-54] % af de samlede omstruktureringsomkostninger. Egetbidraget er opdelt som følger i overensstemmelse med omstruktureringsplanen:
a)
[…].
b)
Det samlede beløb i forbindelse med afhændelsen af AAT (dvs. 14,7 mio. EUR).
c)
Det samlede beløb i forbindelse med bankernes konvertering af gæld til aktier under foranstaltning 4 (19,7 mio. EUR).
(155)
Kommissionen mener, at foranstaltningerne i betragtning 154, punkt a), er acceptable og synes at være berettigede som egetbidrag. De fleste aktiver er rent faktisk blevet afhændet, og salgsprovenuet kan således helt klart medregnes som egetbidrag. Slovenien har endvidere forelagt dokumentation for, at værdien af de resterende aktiver, som er ved at blive afhændet i øjeblikket, er blevet fastsat i overensstemmelse med eksterne vurderinger, herunder AVAC-vurderingen i forbindelse med fly (se betragtning 97).
(156)
For så vidt angår betragtning 154, punkt b), synes det rimeligt at konkludere, at provenuet ved afhændelse af AAT bør indgå i egetbidraget, da Kommissionen i betragtning 118 har konkluderet, at foranstaltning 5 ikke indebærer statsstøtte.
(157)
For så vidt angår den i betragtning 154, punkt c), omhandlede konvertering af gæld til aktiver, mener Slovenien endelig, at bankernes samlede konvertering af deres tilgodehavender til aktiver i henhold til foranstaltning 4 bør medregnes som egetbidrag. Kommissionen mener i denne forbindelse, at konverteringen af usikret gæld normalt ikke er udtryk for markedets tillid til selskabet, da de usikrede kreditorer ikke påtager sig nye risici i forbindelse med gennemførelsen af omstruktureringsplanen. I forbindelse med Adria har Slovenien imidlertid dokumenteret, at der i vid udstrækning var fuld sikkerhed for den gæld, der blev konverteret til aktiver, nemlig [10-20] mio. EUR af et samlet beløb på 19,7 mio. EUR (se betragtning 97). Hvis Adria var blevet likvideret, ville bankerne have været i stand til at inddrive det fuldt sikrede beløb. Bankerne opgav således fuldt sikrede tilgodehavender, som de kunne have inddrevet fuldt ud til fordel for aktier i Adria af samme værdi. Bankerne påtog sig derfor en ny risiko ved at konvertere deres tilgodehavender til aktier på mindst [10-20] mio. EUR, da de ikke havde sikkerhed for, at deres investering i Adria ville være rentabel.
(158)
På denne baggrund mener Kommissionen, at konverteringen af de fuldt sikrede lån på [10-20] mio. EUR til aktier kan medregnes som egetbidrag.
(159)
Under hensyntagen til overstående når Adrias egetbidrag op på […] EUR eller [46-48] % af omstruktureringsomkostningerne. For en stor virksomhed som Adria bør egetbidraget normalt være 50 %. I henhold til punkt 56 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte kan Kommissionen imidlertid være mindre streng med hensyn til størrelsen af egetbidraget i et støtteberettiget område, hvilket Slovenien var på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet (se betragtning 150). I tidligere sager, f.eks. Air Malta-sagen, har Kommissionen accepteret et egetbidrag på ca. 45 %.
(160)
Kommissionen mener således, at betingelserne i punkt 43 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte er opfyldt.
7.5.5. Princippet om engangsstøtte
(161)
Endelig skal støtten ydes i overensstemmelse med punkt 72 i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte, hvor det fastslås, at en virksomhed, der har modtaget rednings- og omstruktureringsstøtte inden for de sidste 10 år, ikke er berettiget til rednings- eller omstruktureringsstøtte (princippet om engangsstøtte).
(162)
Da foranstaltning 1, 2, 3 og 5 ikke omfatter statsstøtte, og da det lader til, at Adria ikke har fået rednings- eller omstruktureringsstøtte de seneste 10 år, konkluderer Kommissionen, at princippet om engangsstøtte er overholdt i forbindelse med foranstaltning 4.
7.6. Konklusion vedrørende foranstaltning 4
(163)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at Slovenien ulovligt har gennemført en kapitalforhøjelse til fordel for Adria i 2011 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at foranstaltningen og omstruktureringsplanen opfylder betingelserne i rammebestemmelserne for rednings- og omstruktureringsstøtte. Kommissionen finder således, at støtten er forenelig med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Kapitalforhøjelserne i Adria Airways d.d. i 2007, 2009 og 2010, som Republikken Slovenien har gennemført til fordel for Adria Airways d.d., udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
PDP's og Aerodrom Ljubljana d.d.'s overtagelse af Adria Airways Tehnika d.d. i 2010 og 2011 udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Kapitalindsprøjtningen på 50 mio. EUR i Adria Airways d.d., som Republikken Slovenien foretog i 2011, udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Støtten er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Republikken Slovenien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014.
DECISIONE (UE) 2015/494 DELLA COMMISSIONE
del 9 luglio 2014
relativa alle misure SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) cui la Slovenia ha dato esecuzione in favore di Adria Airways d.d.
[notificata con il numero C(2014) 4543]
(Il testo in lingua slovena è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione con cui la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione all'aiuto SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con notifica SANI n. 5628 dell'11 marzo 2011, registrata lo stesso giorno, la Slovenia ha notificato alla Commissione di aver concesso un aiuto per il salvataggio in favore di Adria Airways d.d. (in prosieguo «Adria» o «la società») sotto forma di garanzia statale e di un prestito agevolato di 6,2 milioni di EUR.
(2)
Le autorità slovene hanno presentato informazioni supplementari con lettere del 31 marzo 2011 e del 12 aprile 2011. La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni con lettera del 29 aprile 2011 a cui le autorità slovene non hanno dato risposta. Il 13 luglio 2011, in occasione di una riunione con le autorità slovene e i loro consulenti, la Commissione è stata informata che l'aiuto per il salvataggio, di cui le era stata data notifica, non sarebbe stato sufficiente a causa della difficile situazione finanziaria della società e che la Slovenia prevedeva di iniettare liquidità per 50 milioni di EUR in Adria. Il 1o agosto 2011 la Slovenia ha ritirato la notifica relativa all'aiuto.
(3)
Dopo aver ricevuto informazioni sul suddetto apporto di capitale effettuato comunque dalla Slovenia il 30 settembre 2011, la Commissione ha deciso di proseguire d'ufficio l'indagine preliminare. Con lettere del 12 settembre 2011, 28 novembre 2011 e 17 aprile 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni, che le autorità slovene hanno fornito con lettere dell'11 ottobre 2011, 27 dicembre 2011, 13 gennaio 2012 e 18 maggio 2012. Inoltre, con e-mail del 7 novembre 2012, le autorità slovene hanno trasmesso un memorandum preparato dai rappresentanti legali di Adria.
(4)
Su richiesta delle autorità slovene, il 12 luglio 2012 si è tenuta una riunione con la partecipazione dei rappresentanti di Adria e della holding pubblica PDP (2), uno degli azionisti di Adria. Nel corso della riunione le autorità slovene e i rappresentanti di Adria e PDP hanno presentato chiarimenti e argomentazioni in merito alle misure in esame.
(5)
Con lettera del 20 novembre 2012, la Commissione ha comunicato alla Slovenia la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea («TFUE») in relazione all'aiuto in oggetto (in prosieguo «la decisione di avvio del procedimento»). La Slovenia ha presentato le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettera del 21 gennaio 2013. La Commissione ha chiesto alla Slovenia informazioni supplementari con lettera del 5 marzo 2013, cui quest'ultima ha risposto il 19 aprile 2013. La Slovenia ha presentato ulteriori informazioni il 16 settembre 2013. La Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive alla Slovenia con lettera del 6 novembre 2013, cui quest'ultima ha risposto il 4 dicembre 2013, il 6 e il 17 gennaio 2014. Il 25 marzo e il 5 dicembre 2013 e l'8 gennaio 2014 si sono tenute riunioni con le autorità slovene e i loro rappresentanti legali.
(6)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (3) l'8 marzo 2013. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(7)
L'8 aprile 2013 la Commissione ha ricevuto osservazioni da uno degli interessati, Ryanair, e le ha trasmesse alla Slovenia offrendo l'opportunità di rispondere; i relativi commenti della Slovenia sono pervenuti con lettera del 13 maggio 2013.
2. IL MERCATO DEL TRASPORTO AEREO SLOVENO
(8)
Adria è il vettore aereo nazionale sloveno, nonché la principale compagnia all'aeroporto di Lubiana. Nel 2011 ha trasportato il 73,4 % dei passeggeri che volavano via Lubiana e da allora questa cifra si è ridotta al 71,3 % nel 2012 e al 69,8 % nel 2013 (4).
(9)
Benché la presenza di vettori a basso costo in Slovenia sia limitata (easyJet opera su una sola rotta da Lubiana mentre Wizz Air opera su due), nel 2013 essi rappresentavano il 12,6 % dei passeggeri del trasporto pubblico (5). Attualmente ci sono altri cinque concorrenti che volano da Lubiana agli hub principali: Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines e Air Serbia.
3. IL BENEFICIARIO
(10)
Adria è una grande impresa che conta circa 450 dipendenti. Nel 2013 il suo fatturato ha raggiunto 142,3 milioni di EUR e ha registrato perdite pari a 3 milioni di EUR (dati stimati). La sua flotta conta 11 aeromobili, soprattutto aviogetti da trasporto regionale. Attualmente Adria è detenuta per il 69,9 % dalla Repubblica di Slovenia, per il 19,6 % da una società di gestione degli attivi bancari (Bank Asset Management Company - BAMC) a cui erano stati trasferiti alcuni attivi di Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (in prosieguo «NLB»), per il 4,7 % da ABANKA d.d. e per il 2,1 % da PDP.
(11)
Dal 2008 in poi la situazione finanziaria di Adria è andata costantemente deteriorandosi, con una contrazione delle vendite, un EBT (utile al lordo delle imposte) negativo e un capitale proprio negativo. Per ulteriori dettagli sulla situazione finanziaria di Adria tra il 2007 e il 2011, cfr. la seguente sezione 7.1.
(12)
Il 1o agosto 2012 la Slovenia, insieme a PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. e Unicredit Bank Slovenia d.d., ha avviato il processo di privatizzazione di Adria sollecitando offerte per il 74,87 % delle azioni della società. A tale data AUKN (l'agenzia responsabile della gestione del capitale fisso) della Repubblica di Slovenia ha pubblicato un invito agli investitori a manifestare interesse non vincolante al processo di vendita della maggioranza del pacchetto azionario della società (7). Sembra tuttavia che tale processo sia stato annullato e che il processo di privatizzazione di Adria sarà riavviato successivamente.
4. DESCRIZIONE DELLE MISURE E DEL PIANO DI RISTRUTTURAZIONE
4.1. Misura 1: l'aumento di capitale del 2007
(13)
Al 31 dicembre 2006 l'assetto societario di Adria era il seguente:
Tabella 1
Assetto societario di Adria prima dell'aumento di capitale del 2007
Nome
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Altri (compresi singoli azionisti)
3,2
(14)
Il 19 febbraio 2007 l'assemblea degli azionisti di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società di 10,9 milioni di EUR. Circa il 99,6 % dell'aumento è stato sottoscritto dal fondo KAD, detenuto dallo Stato, mentre il resto è stato sottoscritto da singoli azionisti. Tutte le azioni sono state sottoscritte entro il 5 aprile 2007.
(15)
Il prezzo pagato è stato di 27 EUR ad azione. Nel settembre 2006 una relazione di valutazione del […] (11) ha fissato il valore delle azioni a […] EUR per azione.
(16)
In seguito all'aumento di capitale del 2007, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 2
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2007
Nome
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Altri (compresi i singoli azionisti)
1,8
4.2. Misura 2: l'aumento di capitale del 2009
(17)
Il 13 gennaio 2009 il consiglio di amministrazione di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società con l'emissione di nuove azioni, con il conseguente aumento di 2,36 milioni di EUR del capitale di Adria. Circa il 99,5 % dell'aumento è stato sottoscritto da KAD, mentre il resto è stato sottoscritto da singoli azionisti. Tutte le azioni sono state sottoscritte entro il 20 luglio 2009.
(18)
Il prezzo pagato è stato di 22 EUR ad azione. Nel settembre 2008 una relazione di valutazione del […] ha fissato il valore delle azioni a […] EUR per azione.
(19)
In seguito all'aumento di capitale del 2009, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 3
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2009
Nome
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Altri (compresi i singoli azionisti)
2,9
4.3. Misura 3: l'aumento di capitale del 2010
(20)
Il 2 settembre 2010 l'assemblea degli azionisti di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società di 2,5 milioni di EUR. La holding PDP (succeduta a KAD e a SOD) ha sottoscritto circa l'80 % dell'aumento. Due agenzie turistiche private Kompas d.d. e Palma d.o.o. hanno sottoscritto il rimanente 20 % (10 % ciascuna). Tutte le azioni sono state sottoscritte entro il 1o ottobre 2010.
(21)
Il prezzo pagato è stato di 12 EUR ad azione. Nel giugno 2009 una relazione di valutazione del […] ha fissato il valore delle azioni a […] EUR per azione.
(22)
In seguito all'aumento di capitale del 2010, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 4
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2010
Nome
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Altri (compresi singoli azionisti)
2,4
4.4. Misura 4: l'aumento di capitale del 2011
(23)
Il 21 settembre 2011 l'assemblea degli azionisti di Adria ha deciso di aumentare il capitale della società di 69,7 milioni di EUR. La Repubblica di Slovenia e PDP hanno versato rispettivamente 49,5 milioni di EUR e 0,5 milioni di EUR in contanti. Il restante aumento di capitale (19,7 milioni di EUR) è stato sottoscritto mediante la capitalizzazione del debito da parte di diverse banche: a) 13,83 milioni di EUR da NLB, b) 3,35 milioni di EUR da Abanka Vipa d.d., c) 1,24 milioni di EUR da Unicredit Bank Slovenia d.d. e d) 1,28 milioni di EUR da Hypo Alpe-Adria Bank d.d. L'aumento di capitale è stato effettuato il 30 settembre 2011.
(24)
Il prezzo concordato è stato di 1 EUR ad azione, il minimo consentito dalla legge slovena. Non è stata redatta alcuna relazione di valutazione.
(25)
In seguito all'aumento di capitale del 2011, la proprietà del capitale di Adria era la seguente:
Tabella 5
Assetto societario di Adria dopo l'aumento di capitale del 2011
Nome
%
Repubblica di Slovenia
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Altri (compresi singoli azionisti)
0,1
Il piano di ristrutturazione del settembre 2011
(26)
Secondo le autorità slovene, lo Stato, PDP e le banche hanno deciso di partecipare all'aumento di capitale del 2011 sulla base di un piano denominato «Programma di ristrutturazione finanziaria e aziendale» («il piano di ristrutturazione») del settembre 2011. Il piano comprendeva le misure necessarie per la ristrutturazione finanziaria e aziendale di Adria, che ne avrebbero consentito il ritorno alla redditività. Il piano è stato chiaramente elaborato allo scopo di notificare l'aiuto per la ristrutturazione giacché fa riferimento a concetti quali «contributo proprio» e «distorsione della concorrenza» che solitamente non si trovano in un piano aziendale.
(27)
Secondo il piano di ristrutturazione originariamente presentato, Adria avrebbe raggiunto la redditività nel 2013 (ipotesi moderata e ipotesi ottimistica) o nel 2014 (ipotesi pessimistica). Inoltre, secondo il piano di ristrutturazione originariamente presentato, le difficoltà di Adria erano state causate da: a) […].
(28)
Il piano di ristrutturazione originariamente presentato fissava una serie di misure volte alla ristrutturazione di Adria e al suo ritorno alla redditività: a) […].
(29)
Secondo il piano di ristrutturazione originariamente presentato, l'aumento di capitale del 2011 pari a 69,7 milioni di EUR avrebbe coperto il patrimonio netto negativo di Adria pari a […] EUR, il rimborso delle obbligazioni pari a […] EUR ([…] EUR di obbligazioni in sofferenza nei confronti dei fornitori e […] EUR per il rimborso anticipato di prestiti bancari), e il finanziamento delle misure di ristrutturazione pari a […] EUR.
(30)
D'altro canto, i costi totali della ristrutturazione sarebbero stati pari a […] EUR, in parte finanziati dall'apporto di capitale di 50 milioni di EUR effettuato dalla Slovenia e da PDP. Il contributo di Adria ai suoi costi di ristrutturazione («contributo proprio») ammonterebbe a […] EUR derivanti dalla capitalizzazione dei prestiti bancari (19,7 milioni di EUR), […]. Infine il piano di ristrutturazione originariamente presentato prendeva in considerazione la vendita di AAT e la cancellazione delle rotte di linea come misure compensative.
(31)
Alla luce dei dubbi sollevati dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, la Slovenia ha presentato vari aggiornamenti al piano di ristrutturazione. In particolare, il piano di ristrutturazione prevede che la ristrutturazione duri fino al 2015 e comprende molte misure di ristrutturazione complementari volte a garantire una redditività più sostenibile. Le misure di ristrutturazione complementari, comprensive dell'effetto finanziario per il periodo 2014-2015, sono le seguenti: a) […].
4.5. Misura 5: l'acquisizione di Adria Airways Tehnika d.d. nel 2010-2011
(32)
AAT, una società controllata al 100 % da Adria, è stata costituita nel 2010. Fino ad allora aveva fatto parte dell'unità di manutenzione interna di Adria nota come SVL. AAT è attiva nel settore della manutenzione aerea per Adria e altri clienti.
(33)
Nel periodo novembre 2010-marzo 2011, PDP e Aerodrom Ljubljana (il gestore a maggioranza statale dell'aeroporto di Lubiana) hanno acquisito da Adria, in due fasi, rispettivamente il 52,3 % e il 47,7 % di AAT. Nella prima fase PDP ha acquisito una quota di AAT pari al 18,24 % sotto forma di 2 676 346 azioni privilegiate senza diritto di voto al prezzo di 1 EUR ad azione. Al contempo Aerodrom Ljubljana ha acquisito una quota di AAT pari al 31,16 % (4 570 881 azioni) mediante la conversione del debito in azioni privilegiate senza diritto di voto per un importo pari a circa 4,6 milioni di EUR. Nella seconda fase, all'inizio del 2011, Adria ha venduto le azioni rimanenti di AAT come segue: PDP ha acquisito 5 000 000 di azioni ordinarie al prezzo di 1 EUR ad azione e ha aumentato la propria partecipazione nella società portandola al 52,33 %, mentre Aerodrom Ljubljana ha incrementato la propria partecipazione in AAT portandola al 47,67 % mediante la conversione di 2,2 milioni di crediti di Adria.
(34)
Il prezzo totale pagato è stato quindi di 14,7 milioni di EUR, ossia 1 EUR ad azione. Una relazione di valutazione dell'aprile 2010 ha fissato il valore di AAT come unità di manutenzione di Adria (al dicembre 2009) tra 14,4 milioni di EUR e 14,9 milioni di EUR.
5. LA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(35)
Il 20 novembre 2012 la Commissione ha deciso di avviare il procedimento d'indagine formale. Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che Adria poteva essere considerata un'impresa in difficoltà quando sono state erogate le misure individuate o almeno a partire dal 2008. Essa ha anche espresso dubbi sulle cinque misure in corso di valutazione ed è giunta alla conclusione preliminare che tutte queste misure comportavano aiuti di Stato.
(36)
Per quanto riguarda le misure 1 e 2, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ritiene che la Slovenia abbia esercitato un'influenza chiara e diretta su KAD e giunge alla conclusione preliminare che la partecipazione di KAD agli aumenti di capitale del 2007 e del 2009 comportasse risorse di Stato e fosse imputabile alla Slovenia. Benché il prezzo delle azioni effettivamente pagato da KAD fosse inferiore al valore determinato dalle due relazioni di valutazione, la Commissione ha espresso dubbi sulle relazioni, tenuto conto del considerevole intervallo di tempo trascorso tra il momento in cui le azioni erano state valutate e il momento dell'apporto di capitale. In considerazione del fatto che KAD era l'azionista di maggioranza di Adria in quel periodo, la Commissione ha ritenuto che gli aumenti di capitale del 2007 e del 2009 mirassero a finanziare un investimento già esistente per KAD in una società che potesse essere considerata in difficoltà.
(37)
Al momento di valutare la misura 3, la Commissione osserva che PDP è succeduta a KAD e SOD, il cui operato, secondo la considerazione preliminare della Commissione, era imputabile allo Stato. La Commissione ha inoltre messo in evidenza, quali elementi di imputabilità allo Stato, il fatto che la Slovenia detiene indirettamente il 100 % di PDP [attraverso KAD, SOD e DSU (una società di gestione degli attivi detenuta al 100 % dallo Stato)] e alcune prove indirette di imputabilità ai sensi della giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine (14). Come per le misure 1 e 2, benché il prezzo delle azioni effettivamente pagato da PDP fosse inferiore al valore determinato da una relazione di valutazione, la Commissione ha espresso dubbi sulla relazione, tenuto conto del considerevole intervallo di tempo di 15 mesi trascorso tra il momento in cui le azioni erano state valutate e il momento dell'apporto di capitale. La Commissione inoltre ha considerato in via preliminare che la partecipazione all'apporto di capitale del 2010 di due agenzie turistiche private (Kompas d.d. e Palma d.o.o.) insieme a PDP di per sé non era sufficiente a dissipare i dubbi riguardo a un eventuale vantaggio a favore di Adria (15).
(38)
In relazione alla misura 4, la Commissione osserva che l'investimento della Slovenia ha chiaramente comportato risorse statali e ribadisce la propria conclusione preliminare secondo la quale l'operato di PDP era imputabile allo Stato. La Commissione ha inoltre espresso dubbi sulla partecipazione di NLB alla misura 4, che potrebbe essere ritenuta imputabile allo Stato in considerazione del fatto che a) NLB in quel periodo era a maggioranza statale, b) lo Stato deteneva la maggioranza dei voti nel consiglio di amministrazione e nel consiglio di sorveglianza della banca, e c) il comportamento di una banca controllata dallo Stato potrebbe essere influenzato dalle autorità pubbliche.
(39)
Al momento di valutare se la misura 4 comportasse un indebito vantaggio selettivo per Adria, la Commissione osserva, nella decisione di avvio del procedimento, che le banche avevano acconsentito alla capitalizzazione del debito soltanto a condizione che lo Stato iniettasse liquidità in Adria; in particolare, la diversa natura dei contributi dello Stato e di PDP rispetto a quello delle banche (liquidità rispetto a conversione del debito) è stata sufficiente a creare ragionevoli dubbi sul fatto che l'aumento di capitale del 2011 sia stato pari passu. La Commissione osserva altresì che, diversamente dai precedenti aumenti di capitale, l'aumento di capitale del 2011 è stato effettuato senza una relazione di valutazione.
(40)
Per ciò che riguarda quanto dichiarato dalle autorità slovene, ossia che avevano deciso di partecipare alla misura 4 sulla base del piano di ristrutturazione del settembre 2011, la Commissione osserva che il piano di ristrutturazione in linea di principio non era sufficiente a soddisfare i criteri dell'investitore privato poiché alcune delle previsioni contenute nel piano di ristrutturazione sembravano basate su ipotesi incerte o poco chiare. La Commissione ha inoltre sottolineato il fatto che un investitore privato avrebbe tenuto conto del rischio che i precedenti aumenti di capitale costituissero un aiuto di Stato illegale e avrebbe valutato l'impatto del rischio di un eventuale ordine di recupero da parte della Commissione sulla redditività dell'investimento. Infine, la Commissione ha osservato che le banche potrebbero aver deciso di partecipare all'apporto di capitale in seguito all'interesse dimostrato dalla Slovenia per Adria molto prima del giorno in cui è stato deciso l'aumento di capitale del 2011.
(41)
In relazione alla misura 5 la Commissione ha ribadito la propria conclusione preliminare, secondo la quale l'operato di PDP era imputabile allo Stato ed erano coinvolte risorse statali. Per quanto riguarda Aerodrom Ljubljana la Commissione è giunta alla stessa conclusione preliminare, dal momento che questa era a maggioranza statale già al momento dell'acquisizione di AAT. La Commissione ritiene inoltre improbabile che le autorità pubbliche non fossero coinvolte nelle decisioni importanti adottate da Aerodrom Ljubljana, il gestore dell'aeroporto di Lubiana, vista la sua importanza strategica per il paese quale principale accesso per i voli internazionali.
(42)
Dal momento che la prima fase dell'acquisizione di azioni di AAT si è svolta subito dopo l'aumento di capitale del 2010, la Commissione ha ritenuto che le due misure non dovessero essere valutate singolarmente ma nell'ambito di una più vasta operazione tesa a sostenere Adria. Al momento di esaminare la relazione che fissa il valore delle azioni di AAT, la Commissione osserva che AAT è stata valutata come parte dell'unità di manutenzione (che allora era SVL) e che è stato tenuto conto delle sinergie che ne risultavano per valutare AAT. La Commissione ritiene, tuttavia, che la relazione avrebbe dovuto determinare il valore di SLV/AAT come entità a sé stante ignorando le sinergie infragruppo, dal momento che AAT è stata separata da Adria nel 2010 e venduta come entità singola. La Commissione esprime inoltre preoccupazione per il considerevole intervallo di tempo trascorso tra la valutazione e la vendita delle azioni di AAT.
(43)
La Commissione ha espresso altresì dubbi sulla compatibilità con il mercato interno delle cinque misure in esame, soprattutto in considerazione del fatto che le autorità slovene non hanno addotto alcuna motivazione di compatibilità.
(44)
In considerazione della natura delle misure in questione e del fatto che Adria arebbe potuto essere considerata un'impresa in difficoltà quando sono state erogate le misure, la Commissione osserva che la compatibilità delle misure poteva essere valutata soltanto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, e in particolare alla luce degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (16) («gli orientamenti S&R»). La Commissione in primo luogo osserva che non sembravano soddisfatte le condizioni relative agli aiuti per il salvataggio di cui alla sezione 3.1 degli orientamenti S&R. In relazione agli aiuti per la ristrutturazione di cui alla sezione 3.2 degli orientamenti S&R, la Commissione sottolinea che le misure individuate sono state erogate prima della notifica alla Commissione e in mancanza di un piano di ristrutturazione credibile che soddisfacesse le condizioni sancite negli orientamenti S&R, circostanza che di per sé sarebbe sufficiente a escludere la compatibilità delle misure con il mercato interno (17).
(45)
Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sul piano di ristrutturazione, che non sembrava sufficientemente solido per ripristinare la redditività di lungo periodo di Adria, poiché alcune delle sue previsioni si basano su ipotesi non quantificate, incerte o poco chiare. La Commissione dubita altresì che le misure compensative previste dal piano di ristrutturazione possano essere considerate adeguate e/o sufficienti, dal momento che sembravano necessarie a ripristinare la redditività di Adria. Per quanto riguarda la vendita di AAT, essa ha avuto luogo vari mesi prima che il piano di ristrutturazione fosse approvato quando apparentemente, tra la fine del 2010 e l'inizio del 2011, Adria aveva una forte necessità di finanziamenti. Inoltre la cancellazione delle rotte di linea non sembrava accettabile come misura compensativa dal momento che, secondo il piano di ristrutturazione, gran parte di queste rotte (27 su 31) erano in perdita e la loro cancellazione sarebbe stata comunque necessaria per garantire la redditività della società. La Commissione dubita inoltre che la proposta relativa al contributo proprio di Adria pari a […] EUR possa essere accettata integralmente, giacché non è chiaro se gli importi derivanti dalla vendita di AAT e dalla capitalizzazione dei prestiti bancari possano essere considerati contributo proprio. Dal momento che Adria sembrava in difficoltà quando le misure sono state erogate e le imprese in difficoltà possono ricevere soltanto aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, la Commissione ha espresso dubbi anche in merito al rispetto del principio dell'aiuto «una tantum», in particolare per quanto riguarda l'aumento di capitale del 2011.
6. OSSERVAZIONI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
6.1. Osservazioni della Slovenia
(46)
Nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione, la Slovenia afferma che le misure 1, 2 e 3 non comportavano aiuti di Stato perché le decisioni di KAD e PDP non possono essere ritenute imputabili allo Stato. In particolare, la Slovenia osserva che una partecipazione statale del 100 % non è sufficiente a concludere che le misure siano imputabili allo Stato. La Slovenia osserva inoltre che le relazioni di valutazione tese a determinare il valore delle azioni erano adeguate e che su questa base il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato era soddisfatto, circostanza che esclude la presenza di un vantaggio per Adria. Per quanto riguarda in particolare la misura 3, secondo la Slovenia, la sottoscrizione pari passu del 20 % delle azioni da parte di due agenzie turistiche private insieme a PDP è stata significativa e ha dimostrato che il mercato non dubitava della redditività di Adria; ciò escluderebbe la presenza di un aiuto di Stato.
(47)
In relazione alla misura 5, la Slovenia ribadisce che l'operato di PDP non può essere ritenuto imputabile allo Stato. Quanto all'operato di Aerodrom Ljubljana, la Slovenia ritiene che l'influenza dello Stato sulla sua decisione di acquistare AAT non possa essere desunta dal fatto che alcuni membri del consiglio di sorveglianza siano stati proposti dallo Stato, da KAD e da SOD. La Slovenia ritiene inoltre che la relazione di valutazione dell'aprile 2010, che aveva fissato il valore di AAT come unità di manutenzione di Adria tra 14,4 milioni di EUR e 14,9 milioni di EUR, non possa essere ritenuta superata e che niente faccia pensare che la relazione di valutazione abbia tenuto conto delle sinergie con Adria. La Slovenia ha dichiarato che i verbali degli organi di controllo di PDP e di Aerodrom Ljubljana dimostrano che la decisione di acquisire AAT è stata adottata sulla base di considerazioni economicamente razionali. Per questi motivi la presenza di aiuti di Stato nella misura 5 sarebbe esclusa.
(48)
La Slovenia contesta altresì la qualifica di Adria quale impresa in difficoltà e ritiene che Adria sarebbe in difficoltà soltanto a partire dal gennaio 2011, ossia allorché è stata erogata la misura 4.
(49)
Per quanto riguarda la misura 4, la Slovenia esclude la presenza di aiuti, sostenendo che la capitalizzazione del debito di NLB non è imputabile allo Stato. La Slovenia è dell'avviso che i prestiti in essere convertiti in capitale siano stati interamente collateralizzati mediante contratti di garanzia su aeromobili ed edifici e che, con la loro conversione in capitale, le banche abbiano assunto un nuovo rischio d'impresa. In questo senso, la capitalizzazione del debito sarebbe equivalente all'apporto di capitale. La Slovenia osserva inoltre che le banche e lo Stato si sono reciprocamente influenzati sulla decisione relativa all'investimento che - secondo la Slovenia - si basava su un piano di ristrutturazione affidabile, e conclude che le decisioni di investimento sono state concomitanti, escludendo pertanto la presenza di un indebito vantaggio per Adria.
(50)
Dal momento che secondo la Slovenia le misure 1, 2, 3 e 5 non comportavano risorse di Stato, essa non ha addotto alcuna motivazione di compatibilità per queste misure. Ha addotto invece motivazioni di compatibilità per la misura 4 qualora la Commissione avesse concluso che essa equivaleva a un aiuto di Stato. Dal momento che, secondo la Slovenia, Adria sarebbe stata in difficoltà soltanto a partire dal gennaio 2011 (cfr. il considerando 48), la misura 4 costituirebbe un aiuto per la ristrutturazione compatibile in conformità della sezione 3.2 degli orientamenti S&R sulla base del piano di ristrutturazione presentato.
(51)
Per quanto riguarda il ritorno alla redditività, la Slovenia ritiene che il piano di ristrutturazione garantisca la redditività di lungo periodo di Adria e sottolinea che, conformemente agli orientamenti S&R, il piano di ristrutturazione comprende una ricerca di mercato e un'analisi delle cause all'origine delle difficoltà della società, e che prevede l'abbandono di quelle attività che anche dopo la ristrutturazione rimarrebbero strutturalmente in perdita. Come indica il considerando 31, la Slovenia ha presentato una serie di aggiornamenti al piano di ristrutturazione, il quale attualmente prevede che la ristrutturazione duri fino al 2015 e comprende molte misure di ristrutturazione complementari volte a garantire una redditività più sostenibile. La Slovenia ricorda altresì che il piano di ristrutturazione aggiornato garantisce la redditività di lungo periodo della società entro la fine del 2015 anche secondo l'ipotesi pessimistica con una redditività del capitale proprio (ROE) del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015, superiore ai livelli accettati dalla Commissione nella decisione relativa a Air Malta (18).
(52)
La Slovenia ritiene che la riduzione della capacità (mediante la cancellazione di servizi di linea) del […] % e del […] % in inverno e in estate, la cessione di bande orarie in alcuni aeroporti, tra cui quelli coordinati (congestionati), e la vendita di AAT siano misure compensative proporzionate. La Slovenia afferma inoltre che le rotte cancellate erano in realtà redditizie sulla base del cosiddetto «margine lordo» (contributo C1 positivo) che la Commissione aveva accettato nei casi di Air Malta e České aerolinie (19).
(53)
In relazione all'aiuto limitato al minimo (contributo proprio), conformemente a quando illustrato in precedenza, la Slovenia afferma che la vendita di AAT non comprende aiuti e pertanto i ricavi, pari a 14,7 milioni di EUR, devono essere accettati come contributo proprio. La Slovenia ritiene inoltre che la capitalizzazione del debito delle banche debba essere considerata contributo proprio per l'intero importo, ossia 19,7 milioni di EUR. La Slovenia ha comunicato anche i valori degli aeromobili costituiti in garanzia per i prestiti in questione, insieme alla pertinente relazione AVAC (20) per dimostrare il valore di tali aeromobili. Se si aggiunge a questo la vendita di alcuni attivi […], il contributo proprio supererebbe il [50-54] % sulla base del piano di ristrutturazione aggiornato.
(54)
Infine, per quanto riguarda il principio dell'aiuto «una tantum», la Slovenia ritiene che sia stato rispettato dal momento che le misure 1, 2, 3 e 5 - antecedenti alla misura 4 - non hanno comportato aiuti di Stato ad Adria.
6.2. Osservazioni degli interessati
(55)
Durante il procedimento di indagine formale la Commissione ha ricevuto soltanto le osservazioni di Ryanair, che concorda con i rilievi preliminari della Commissione secondo i quali le misure in esame hanno comportato aiuti ed erano incompatibili con il mercato interno.
(56)
Secondo Ryanair, tuttavia, la valutazione del principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato effettuata dalla Commissione non era completa nella decisione di avvio del procedimento, poiché la Commissione avrebbe dovuto esaminare se un investitore privato avrebbe optato per la liquidazione anticipata di Adria anziché erogare ulteriore capitale (21). Ryanair inoltre ritiene che la Commissione, nella decisione di avvio del procedimento, avrebbe dovuto valutare se la liquidazione di Adria sarebbe stata più redditizia per lo Stato rispetto all'erogazione di altri fondi. Benché Ryanair ritenga che le informazioni disponibili non fossero sufficienti per commentare il piano di ristrutturazione, esprime dubbi sulla possibilità che Adria torni alla redditività.
(57)
Secondo Ryanair, inoltre, qualsiasi aiuto ad Adria avrebbe danneggiato la posizione di mercato di Ryanair, vanificandone gli sforzi tesi a sviluppare il mercato con una conseguente perdita di entrate.
6.3. Commenti della Slovenia sulle osservazioni dei terzi interessati
(58)
La Slovenia ha risposto dettagliatamente alle argomentazioni avanzate da Ryanair nelle sue osservazioni. In particolare, la Slovenia ha osservato che agli apporti di capitale a favore di Adria non aveva partecipato soltanto lo Stato, ma anche investitori privati ed entità il cui operato, secondo la Slovenia, non è imputabile allo Stato. Inoltre, la Slovenia ritiene che Ryanair abbia interpretato erroneamente la giurisprudenza allorché afferma che lo Stato avrebbe dovuto optare per il fallimento rispetto alla ristrutturazione e alla redditività di lungo periodo di Adria. Secondo la Slovenia, il test proposto da Ryanair era falsato giacché sarebbe stato applicabile soltanto ai creditori di Adria ma non agli investitori: poiché la Slovenia non deteneva crediti nei confronti della società, non poteva chiederne la liquidazione.
(59)
La Slovenia ha osservato che la Commissione aveva esaminato l'ipotesi del piano di ristrutturazione di Adria, ritenendo infondati i dubbi di Ryanair sulla possibilità che Adria tornasse alla redditività. Infine, la Slovenia ha affermato che il presunto danno alla posizione di mercato di Ryanair non è comprovato.
7. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(60)
La presente decisione esamina, quale punto preliminare, se Adria sia un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti S&R (successiva sezione 7.1). Valuta quindi se le misure in esame costituiscano aiuti di Stato a favore di Adria ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (successiva sezione 7.2) e se tali eventuali aiuti siano legali (successiva sezione 7.4) e compatibili con il mercato interno (successiva sezione 7.5).
7.1. Le difficoltà di Adria
(61)
Dal 2008 in poi la situazione finanziaria di Adria è andata costantemente deteriorandosi, con una contrazione delle vendite, un EBT (utile al lordo delle imposte) negativo e un capitale proprio negativo. Secondo le informazioni fornite dalle autorità slovene, i principali parametri finanziari di Adria tra il 2007 e il 2011 sono stati i seguenti:
Tabella 6
I principali dati finanziari di Adria 2007 - giugno 2011 (in milioni di euro)
2007
2008
2009
2010
Giugno 2011
Fatturato
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Risultato netto
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Capitale sociale
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Capitale proprio
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Rapporto debito/capitale proprio
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Flusso di cassa proveniente dalle attività operative
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria ha chiuso l'esercizio finanziario 2011 con perdite pari a 12 milioni di EUR (24) mentre nel 2012 le perdite hanno raggiunto i 10,8 milioni di EUR (25). Sembra anche che nel 2013 Adria abbia ridotto le perdite a 3,1 milioni di EUR (26).
(63)
Conformemente al punto 10, lettera a), degli orientamenti S&R, un'impresa è considerata in difficoltà «qualora abbia perso più della metà del capitale sociale e la perdita di più di un quarto di tale capitale sia intervenuta nel corso degli ultimi dodici mesi». Tale disposizione riflette l'ipotesi per cui un'impresa che registri perdite massicce nel suo capitale sociale non sarà in grado di contenere perdite che la condurrebbero quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo (come previsto al punto 9 degli orientamenti S&R).
(64)
Come risulta dalla decisione di avvio del procedimento, tra il 2007 e il giugno 2011, l'impresa non aveva perso il proprio capitale sociale ma anzi questo era aumentato. La Commissione, tuttavia, osserva che il capitale proprio dell'impresa era divenuto negativo nel 2010 e nel 2011. Allo stesso tempo, la società non aveva adottato misure adeguate per far fronte al calo del capitale proprio. In casi precedenti (27), la Commissione ha stabilito che quando una società ha un patrimonio netto negativo ciò permette di presumere a priori che sussistano la condizioni di cui al punto 10, lettera a), degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione, che per quanto riguarda Adria vorrebbe dire almeno dal 2010. Il Tribunale ha concluso inoltre in una recente sentenza (28) che un'impresa con patrimonio netto negativo è un'impresa in difficoltà.
(65)
Sembra inoltre che le difficoltà di Adria abbiano raggiunto l'apice alla fine del 2010. In quel periodo la stampa ha menzionato la possibilità che Adria venisse posta in amministrazione controllata o messa in liquidazione (29). Questo potrebbe essere considerato come un segno che, almeno in quel momento, ricorrevano le condizioni previste dal diritto sloveno per avviare nei suoi confronti una procedura concorsuale per insolvenza, secondo il significato attribuito all'espressione dal punto 10, lettera c), degli orientamenti S&R.
(66)
Per i suddetti motivi, conformemente alla decisione di avvio del procedimento, la Commissione conclude che Adria era un'impresa in difficoltà ai sensi del punto 10, lettera a) e/o del punto 10, lettera c), degli orientamenti S&R nel 2010 e nel 2011, quando sono state erogate le misure 3, 4 e 5.
(67)
Inoltre, dalla tabella 6 di cui al considerando 61 risulta che nel 2010 e nel 2011 anche Adria poteva essere ritenuta un'impresa in difficoltà ai sensi del punto 11 degli orientamenti S&R, secondo il quale un'impresa può essere considerata in difficoltà «quando siano presenti i sintomi caratteristici […], quali il livello crescente delle perdite, la diminuzione del fatturato, l'aumento delle scorte, la sovracapacità, la diminuzione del flusso di cassa, l'aumento dell'indebitamento e degli oneri per interessi, nonché la riduzione o l'azzeramento del valore netto delle attività».
(68)
La Commissione ritiene tuttavia che tra il 2007 e il 2009 Adria non mostrasse i sintomi caratteristici di un'impresa in difficoltà di cui al punto 11 degli orientamenti S&R. Nel 2008 Adria ha registrato perdite pari a 3,2 milioni di EUR per la prima volta nel periodo in esame. Come la Slovenia fa giustamente notare, nel 2008 le entrate e il flusso di cassa di Adria erano aumentati rispetto all'anno precedente (passando rispettivamente da 179,2 milioni di EUR a 205,4 milioni di EUR e da 16,9 milioni di EUR a 18,5 milioni di EUR). Inoltre, il suo capitale sociale è rimasto stabile a 6,8 milioni di EUR.
(69)
La Commissione osserva anche che nel 2008 e nel 2009 l'EBT netto di Adria è stato rispettivamente di 3,2 milioni di EUR e 14 milioni di EUR. In quegli stessi anni, escludendo l'ammortamento, il risultato economico della società è stato positivo, raggiungendo rispettivamente un EBT+DA di 10,9 milioni di EUR e 1,6 milioni di EUR (cfr. la tabella 6 al considerando 61). A partire dal 2010, l'EBT+DA di Adria è divenuto negativo. Poiché la misura 2 è stata decisa nel gennaio 2009 e le azioni sono state interamente sottoscritte nel luglio 2009, la Commissione non può concludere con certezza che in quel momento vi fosse una tendenza chiaramente identificabile di risultati negativi tale da concludere che Adria era un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti S&R.
(70)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che nel 2007-2009, quando sono state erogate le misure 1 e 2, Adria soddisfacesse i criteri per essere considerata un'impresa in difficoltà.
7.2. Esistenza di aiuti di Stato
(71)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(72)
Per accertare la presenza di aiuti di Stato, la Commissione deve valutare se i criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (trasferimento di risorse statali, vantaggio selettivo, potenziale distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi commerciali nell'ambito dell'Unione europea) siano soddisfatti per ciascuna delle cinque misure in esame.
7.2.1. Misure 1 e 2: gli aumenti di capitale del 2007 e del 2009
(73)
La Commissione analizza in primo luogo se le misure 1 e 2 abbiano conferito un indebito vantaggio selettivo ad Adria.
(74)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione osserva a riguardo che il prezzo delle azioni pagato da KAD era inferiore al valore determinato da due relazioni di valutazione. KAD ha acquistato le nuove azioni di Adria nel febbraio 2007 al prezzo di 27 EUR ad azione, e quindi meno del valore stabilito da una delle relazioni di valutazione, ossia […] EUR ad azione in data […] (cfr. il considerando 15). Nel gennaio 2009 KAD ha acquistato le azioni al prezzo di 22 EUR ad azione, e quindi meno del valore stabilito da una delle relazioni di valutazione, ossia […] EUR ad azione in data […] (cfr. il considerando 18). La Commissione, tuttavia, esprime dubbi sull'affidabilità di queste relazioni, tra l'altro per il considerevole intervallo di tempo intercorso tra il momento in cui hanno avuto luogo gli aumenti di capitale (rispettivamente, febbraio 2007 e gennaio 2009) e il momento in cui le azioni della società erano state valutate (rispettivamente […] e […]).
(75)
La Commissione ha valutato i dati e le prove presentati dalla Slovenia su queste relazioni dopo l'avvio del procedimento d'indagine formale. Per quanto riguarda la misura1, la Slovenia ha spiegato che i dati su cui si basava la relazione risalgono al 30 settembre 2006 ed erano gli ultimi dati disponibili allorché il valutatore ha preparato la relazione. Per quanto riguarda la misura 2, la relazione di valutazione è stata commissionata allorché l'assemblea generale di Adria aveva deciso di procedere a un aumento di capitale. Inoltre, la Commissione non ha motivo di credere che il valutatore (P&S Capital) non fosse del tutto indipendente.
(76)
Tra l'altro, benché sia vero che è intercorso un intervallo di […] mesi tra il momento in cui le azioni della società sono state valutate e il momento in cui ci sono stati gli aumenti di capitale, la Commissione non ha riscontrato alcuna prova che dimostri che questo intervallo abbia prodotto effetti sul valore stimato delle azioni di Adria.
(77)
La Commissione osserva che il metodo di valutazione utilizzato nelle relazioni (il valore attuale netto dei flussi di cassa liberi previsti (30)) è generalmente accettato nei casi di acquisizioni. Inoltre da un'analisi dettagliata delle relazioni risulta che le formule ivi utilizzate erano adeguate ai fini della valutazione ed erano state adeguatamente applicate e che le ipotesi e le previsioni sulla crescita del fatturato e sulla redditività sembravano realistiche. In particolare, nella relazione di valutazione per l'apporto di capitale del 2007 (misura 1), le previsioni relative ai tassi medi di crescita delle entrate e alla redditività rientrano fra quelli osservati in passato. Nella relazione di valutazione per l'apporto di capitale del 2009 (misura 2), i tassi previsti di crescita delle entrate e della redditività sono inferiori a quelli osservati in passato, a causa dei seguenti fattori: a) l'alta crescita economica del 2008 è stata essenzialmente il risultato della presidenza slovena dell'UE; b) la lenta crescita economica registrata a livello mondiale; e c) la tensione dei mercati finanziari. Anche le altre ipotesi utilizzate nelle relazioni sembrano realistiche. La Commissione inoltre osserva che KAD era l'azionista di maggioranza di Adria già prima degli aumenti di capitale (31) e che gli aumenti di capitale si proponevano di finanziare un investimento già esistente (e redditizio) per KAD.
(78)
Sulla base di quanto sopra, la Commissione osserva che gli aumenti di capitale del 2007 e del 2009 possono essere considerati compatibili con il mercato e che essi non hanno comportato un indebito vantaggio per Adria.
(79)
La Commissione conclude pertanto che le misure 1 e 2 erano investimenti che un investitore operante in un'economia di mercato in circostanze simili (32) avrebbe effettuato e quindi esclude la presenza di aiuti di Stato, senza che sia necessario valutare ulteriormente se gli altri criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE siano soddisfatti.
7.2.2. Misura 3: l'aumento di capitale del 2010
(80)
Come si osserva al considerando 73, una delle condizioni necessarie perché sia presente un aiuto di Stato è che la misura conferisca un indebito vantaggio selettivo al beneficiario. Nella parte che segue la Commissione valuterà se tale condizione sia soddisfatta in relazione alla misura 3.
(81)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione osserva che il prezzo di 12 EUR ad azione pagato da PDP e dalle agenzie turistiche private per le azioni di Adria era inferiore al prezzo di […] ad azione determinato da una relazione di valutazione. Come per le misure 1 e 2, la Commissione esprime dubbi sull'affidabilità di questa relazione, soprattutto a causa del considerevole intervallo di tempo di […] mesi trascorso tra il momento dell'aumento di capitale (settembre 2010) e il momento in cui la relazione ha valutato le azioni ([…]).
(82)
Le informazioni presentate dalle autorità slovene hanno, in una certa misura, attenuato i dubbi espressi dalla Commissione a questo riguardo. Indipendentemente da tutto questo, la Commissione ricorda che, sulla base delle stesse informazioni e della valutazione, due agenzie turistiche private (Kompas d.d. e Palma d.o.o.) hanno partecipato all'aumento di capitale del 2010 con una percentuale del 20 %, mentre PDP ha apportato il rimanente 80 % del capitale. Le agenzie turistiche private e PDP hanno partecipato alle stesse condizioni, e hanno sottoscritto le azioni alla stessa data. Inoltre, la partecipazione di privati e il contributo di PDP hanno avuto luogo mediante iniezione di liquidità. Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione sottolinea che, in linea di principio, una partecipazione del 20 % poteva essere considerata una dimostrazione del fatto che l'investimento in questione era sostenuto dal mercato, benché l'operazione dovesse essere inquadrata nel contesto più ampio della situazione di Adria in quel periodo e del fatto che la misura 3 era il terzo aumento di capitale in un periodo di circa tre anni e mezzo.
(83)
La Commissione osserva in primo luogo che la Slovenia ha fornito le prove del fatto che Kompas d.d. e Palma d.o.o. sono società interamente private su cui lo Stato non esercitava alcun controllo né influenza. Inoltre, come risulta al considerando 79, le misure 1 e 2 non costituivano aiuti di Stato. Su questa base non sembra che le decisioni sull'investimento che un investitore privato avrebbe adottato possano aver influito sulle decisioni delle agenzie turistiche private di investire in Adria. La Commissione osserva inoltre che le agenzie turistiche private hanno sottoscritto le azioni di Adria alla stessa data di PDP, hanno pagato lo stesso prezzo, l'investimento è stato effettuato nei medesimi termini e alle stesse condizioni, e l'aumento sottoscritto da PDP e dalle agenzie turistiche private è stato effettuato in contanti.
(84)
In ogni caso, anche se la Commissione dovesse concludere che la partecipazione di PDP comporti risorse di Stato e sia imputabile allo Stato (cfr. in questo senso i considerando da 89 a 91), una partecipazione privata del 20 % non può essere considerata trascurabile rispetto all'intervento pubblico secondo costante giurisprudenza (33). Alla luce di quanto sopra, la Commissione non può concludere che la decisione delle agenzie turistiche private di investire in Adria sia stata effettivamente influenzata dalla condotta di PDP. Il fatto che nel 2010 Adria sia stata considerata in difficoltà (cfr. la sezione 7.1) non modifica in alcun modo tale conclusione.
(85)
Inoltre, dalle prove presentate dalla Slovenia non risulta che le agenzie turistiche private abbiano investito in Adria per motivi diversi dal lucro. A questo proposito, la Commissione ricorda una relazione presentata dalla Slovenia sugli orientamenti strategici di Adria per il periodo 2009-2014, che apparentemente era a disposizione degli investitori quando hanno deciso di investire, secondo la quale era stato previsto che Adria avrebbe prodotto utili tra il 2010 e il 2014, sulla base di un apporto di capitale di circa 2,5 milioni di EUR e dell'attuazione di alcune misure da parte di Adria, tra cui un maggior reddito medio derivante dai passeggeri e dalle riduzioni dei costi. Questa relazione potrebbe essere considerata un'ulteriore indicazione del fatto che le agenzie turistiche private fossero effettivamente convinte della redditività dell'investimento.
(86)
La Commissione pertanto ritiene che la decisione delle agenzie turistiche private di investire in Adria sia stata adottata con termini pari passu a quella di PDP e che l'investimento sia stato considerevole. La Commissione inoltre non ha motivo di dubitare che le agenzie turistiche private abbiano deciso di investire in Adria a fini di lucro. Su questa base la Commissione conclude che la misura 3 non ha comportato un indebito vantaggio per Adria e quindi esclude la presenza di aiuti di Stato, senza che sia necessario valutare ulteriormente se gli altri criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sarebbero soddisfatti.
7.2.3. Misura 4: l'aumento di capitale del 2011
(87)
Il 30 settembre 2011 la Slovenia ha versato il 70 % (49,5 milioni di EUR) dell'aumento di capitale di Adria del 2011 in contanti. La Slovenia ha investito il denaro tramite AUKN (l'agenzia responsabile della gestione del capitale fisso) della Repubblica di Slovenia. PDP ha versato un ulteriore 1 % (0,5 milioni di EUR) in contanti. Il restante aumento di capitale (19,7 milioni di EUR) è stato sottoscritto mediante la capitalizzazione del debito da parte di diverse banche: il 20 % da NLB, il 5 % da Abanka Vipa d.d., il 2 % da Unicredit Bank Slovenia d.d. e il 2 % da Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
L'AUKN è stata costituita con legge sul governo societario degli investimenti di capitale della Repubblica di Slovenia (34), il suo consiglio di amministrazione è stato nominato dall'Assemblea nazionale, essa era un utente diretto del bilancio della Repubblica di Slovenia e impiegava personale pubblico (35). È perciò evidente che l'operato di AUKN era imputabile allo Stato e comportava risorse statali, cosa peraltro non contestata dalla Slovenia. Inoltre, la Commissione cita un comunicato stampa del 23 giugno 2011 emesso dall'ufficio del Primo ministro sloveno: «Nel corso della seduta odierna il governo […] ha deciso che [AUKN] contribuirà con 49,5 milioni di EUR al capitale proprio di Adria Airways, d. d., e che la società per azioni [PDP] pagherà 500 000 EUR[…]. Grazie alla sua attiva partecipazione a questo processo, la Repubblica di Slovenia auspica che anche in futuro i propri interessi nel settore dei servizi aerei di linea vengano soddisfatti da un vettore con sede in Slovenia» (36).
(89)
Per quanto riguarda PDP, in base ad alcuni indicatori contenuti nella giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine (37) la Commissione conclude che PDP è stata costituita per attuare le politiche decise dalle autorità pubbliche slovene e che la sua decisione di investire nella misura 4 è imputabile allo Stato e comporta risorse statali. In primo luogo la Commissione osserva che lo Stato sloveno detiene indirettamente il 100 % di PDP (attraverso KAD, SOD e DSU). In questo senso la Commissione ricorda la propria decisione nel caso ELAN (38) in cui ha concluso che l'operato di KAD e DSU, due dei proprietari di PDP, era imputabile allo Stato. Lo Stato inoltre detiene la totalità dei voti in seno al comitato degli azionisti, che a sua volta nomina il consiglio di amministrazione della società. Ai sensi dell'articolo 19 dello statuto di PDP, il consiglio di amministrazione deve autorizzare l'acquisto di titoli se il valore della transazione è superiore a 500 000 EUR.
(90)
La Commissione ricorda inoltre, conformemente alla sua decisione di avvio del procedimento, la dichiarazione dell'ex ministro delle Finanze sloveno alla fine del suo mandato, il 28 ottobre 2011 (dopo l'erogazione della misura 4): «Con la costituzione della società di ristrutturazione (PDP) abbiamo fornito alle imprese slovene nuove fonti di finanziamento, know-how ed esperienza sulla base di casi di buona prassi per la ristrutturazione di imprese. Adria Airways e Unior rappresentano certamente i successi più clamorosi» (39). Questa dichiarazione può essere considerata una prova indiretta dell'imputabilità allo Stato ai sensi della giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine. Non sembrano convincenti le argomentazioni addotte dalla Slovenia secondo le quali questa dichiarazione dovrebbe essere vista nel contesto politico della fine del mandato del ministro delle Finanze, come esempio di «[dichiarazione] audace e sufficientemente semplice da essere comunicata con successo attraverso i media». Infine, la Commissione aggiunge come ulteriore prova indiretta il comunicato stampa del 23 giugno 2011 emesso dall'ufficio del Primo ministro sloveno (cfr. il considerando 88), il quale dimostra che il governo sloveno aveva deciso che PDP avrebbe contribuito all'aumento di capitale del 2011 con 0,5 milioni di EUR.
(91)
In considerazione di quanto precede, la Commissione ritiene che la partecipazione di PDP all'apporto di capitale del 2010 comportasse risorse di Stato e che l'operato di PDP sia imputabile allo Stato.
(92)
Per quanto riguarda le banche, la Commissione osserva, conformemente alla decisione di avvio del procedimento, che Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank Slovenia d.d. e Hypo Alpe-Adria Bank d.d. sono esclusivamente entità private. In relazione a NLB, quando è stata erogata la misura 4, essa era a maggioranza statale, direttamente (con il 45,62 % delle azioni) o indirettamente tramite SOD (con il 4,07 %) e KAD (con il 4,03 %) (40), e la banca KBC era l'unico altro azionista importante (con il 25 %). La partecipazione di maggioranza dello Stato in NLB, che si traduce nella maggioranza dei voti nel consiglio di amministrazione e nel consiglio di sorveglianza, indica l'imputabilità delle misure allo Stato. Tuttavia, sulla base dello statuto di NLB, la Commissione non può concludere con certezza che la sua decisione di investire in Adria fosse imputabile allo Stato. La Commissione, inoltre, non ha identificato nella struttura di gestione di NLB alcuna interferenza da parte delle autorità pubbliche. La Commissione non ha riscontrato neanche prove indirette a questo riguardo ai sensi della giurisprudenza derivata dalla sentenza Stardust Marine. Per i motivi summenzionati, la Commissione ritiene che la decisione di NLB di partecipare alla misura 4 non sia imputabile alla Slovenia.
(93)
Una volta chiarito che l'operato di AUKN e PDP è imputabile allo Stato, la Commissione deve valutare se esso abbia comportato un indebito vantaggio selettivo per Adria.
(94)
La Slovenia in primo luogo dichiara che la decisione delle banche di investire in Adria è stata concomitante alla decisione dello Stato, ciò che di per sé escluderebbe la presenza del vantaggio.
(95)
La Commissione ricorda dapprima la sua conclusione, in base alla quale nel 2011, quando è stata erogata la misura 4, Adria era un'impresa in difficoltà (cfr. il considerando 66).
(96)
La Commissione osserva altresì che la partecipazione delle banche all'apporto di capitale del 2011 è consistita nella conversione in capitale del 26 % dei crediti esistenti nei confronti di Adria. D'altro canto, lo Stato e PDP hanno iniettato liquidità. A giudizio della Slovenia, dei 19,7 milioni di EUR convertiti in capitale, [10-20] milioni di EUR sarebbero equivalenti a un apporto di capitale perché questa parte dei prestiti è stata interamente collateralizzata. Secondo la Slovenia le banche avrebbero assunto nuovo rischio con la conversione, che potrebbe essere considerata equivalente a un'iniezione di denaro fresco pari a [10-20] milioni di EUR.
(97)
La Commissione ha valutato le informazioni fornite dalla Slovenia e ha concluso che in effetti [10-20] milioni di EUR dei 19,7 milioni di EUR convertiti in capitale sono stati interamente e adeguatamente collateralizzati mediante contratti di garanzia soprattutto sugli aeromobili posseduti da Adria. Per determinare il valore di questi aeromobili Adria ha fatto riferimento alla relazione di «Aircraft Value Reference» pubblicata nell'aprile 2011 dalla società indipendente Aircraft Value Analysis Company («AVAC»). Questa relazione fornisce i canoni di locazione e i valori attuali e futuri di diversi tipi di aeromobili, con limiti di valore massimi e minimi. Per valutare gli aeromobili costituiti in garanzia sono stati utilizzati valori considerevolmente inferiori al valore massimo AVAC. La Commissione ritiene che la relazione offra una base attendibile per determinare il valore degli aeromobili, in considerazione del carattere indipendente di AVAC e del suo diffuso utilizzo nel settore.
(98)
Tuttavia, [0-10] milioni di EUR di debiti capitalizzati non sono stati interamente collateralizzati. Da parte sua la Commissione non può concludere che ciò fosse equivalente a un apporto di capitale e che le banche abbiano assunto nuovo rischio. Inoltre, i termini del debito rimanente sono migliorati e il livello generale del rischio si è sensibilmente ridotto, dal momento che la parte del debito in essere (non convertito) è rimasta allo stesso livello di garanzia che aveva prima della conversione. Questo rischio complessivo si riduce ulteriormente dal momento che, come pre-requisito della capitalizzazione del debito, Adria ha dovuto […]. In alcuni casi peraltro le condizioni del debito in essere (tasso d'interesse, piano di rimborso ecc.) […].
(99)
D'altro canto la Slovenia ha assunto l'intero rischio per almeno 49,5 milioni di EUR poiché è diventata azionista di Adria soltanto con l'apporto di capitale del 2011. Le banche hanno assunto nuovo rischio ma non allo stesso livello della Slovenia, dal momento che la loro posizione è migliorata in seguito alla conversione del debito. Su questa base sembra che le banche non si trovassero in una posizione comparabile a quella dello Stato quando hanno deciso di investire in Adria.
(100)
Non si può peraltro escludere che la decisione delle banche di investire in Adria sia stata influenzata dal comportamento dello Stato. Nella relazione annuale 2011 di Adria si legge che «[i]l governo della […] Slovenia ha espresso chiaramente il proprio parere il 20 gennaio 2011 e ha preso posizione sull'importanza di Adria Airways come vettore nazionale per l'economia slovena, per i cittadini sloveni e per i visitatori provenienti dall'estero. Nella sua decisione il governo ha esposto il piano per far sì che Adria rimanga il vettore aereo nazionale sloveno […]». Questa decisione, adottata ben prima dell'adozione del piano di ristrutturazione del settembre 2011, avrebbe potuto facilitare la decisione delle banche di investire, dal momento che lo Stato aveva già manifestato un forte interesse a favore di Adria (41).
(101)
Sulla base di quanto sopra esposto, la Commissione esclude le argomentazioni della Slovenia secondo cui lo Stato e le banche avrebbero investito con termini pari passu.
(102)
La Commissione deve tuttavia valutare se l'investimento della Slovenia in Adria sarebbe compatibile con il mercato. La Slovenia ha dichiarato di aver deciso di partecipare alla misura 4 sulla base del piano di ristrutturazione del settembre 2011 che dovrebbe essere considerato compatibile con il principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato.
(103)
La Commissione osserva in via preliminare che, diversamente dai precedenti aumenti di capitale, l'aumento di capitale del 2011 è stato effettuato senza alcuna relazione di valutazione. Inoltre, secondo la giurisprudenza, un investitore privato che intendesse procedere alla ricapitalizzazione di un'impresa con debiti considerevoli pretenderebbe un piano di ristrutturazione idoneo a rendere l'impresa redditizia (42). Nel caso in questione le autorità slovene hanno dichiarato di aver deciso di partecipare all'aumento di capitale del 2011 sulla base del piano di ristrutturazione del settembre 2011.
(104)
La Commissione ha tuttavia già concluso che nel 2011 Adria era in difficoltà (cfr. il considerando 66). Di per sé ciò rende improbabile che lo Stato potesse attendersi da Adria un normale rendimento sul capitale investito entro tempi ragionevoli. La Commissione ribadisce inoltre l'opinione espressa nella decisione di avvio del procedimento per cui il piano di ristrutturazione non può essere ritenuto sufficiente per considerare l'aumento di capitale del 2011 compatibile con il principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato. In primo luogo il piano di ristrutturazione (nella versione originaria del settembre 2011) prevedeva che l'impresa raggiungesse la redditività nel 2013 con margini di utili (EBT) molto bassi (l'ipotesi realistica prevedeva margini di utili del […] % nel 2013, del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015). Anche il fatto che il piano prevedesse livelli particolarmente bassi di capitale proprio per lo stesso periodo, nell'ordine di […] EUR nel 2011, fino a […] EUR nel 2015, dimostra che il rendimento per gli azionisti era insufficiente. Di conseguenza l'apporto di capitale del settembre 2011 - 69,7 milioni di EUR - ha subito una drastica riduzione nel corso del periodo di ristrutturazione e non ha prodotto alcun rendimento effettivo.
(105)
La Slovenia ha presentato una serie di relazioni intermedie redatte da Airconomy e Adria tra l'aprile e il settembre 2011 (cioè antecedenti al piano di ristrutturazione del settembre 2011) che avrebbero dovuto includere i dati quantitativi mancanti nel piano di ristrutturazione, i quali apparentemente, all'epoca, erano stati comunicati a tutti gli azionisti di Adria e allo Stato. La Commissione rileva però che le relazioni intermedie riguardano il periodo 2011-12, mentre il piano di ristrutturazione conteneva previsioni fino al 2015, […]. La Commissione ritiene pertanto che le relazioni intermedie non offrissero le informazioni mancanti, necessarie per garantire che il piano di ristrutturazione superasse il test dell'investitore che opera in un'economia di mercato.
(106)
Alla luce di quanto sopra, la Commissione conclude che l'aumento di capitale del 2011 ha conferito ad Adria un indebito vantaggio, il quale era di natura selettiva dal momento che l'unico beneficiario era Adria.
(107)
La Commissione deve infine valutare se la misura 4 fosse tale da falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri, concedendo ad Adria un vantaggio rispetto ai concorrenti che non godevano di alcun sostegno pubblico. Sembra evidente che la misura 4 era tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi all'interno dell'Unione europea in quanto Adria compete con altre compagnie aeree dell'UE, in particolare dopo l'entrata in vigore della terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo («terzo pacchetto») il 1o gennaio 1993. Inoltre, per gli spostamenti all'interno dell'Unione europea su distanze relativamente brevi, il trasporto aereo compete con quello su strada e su rotaia, incidendo anche, di conseguenza, sui vettori stradali e ferroviari.
(108)
La misura 4 ha perciò consentito ad Adria di continuare a operare senza dover affrontare, come altri concorrenti, le conseguenze che sarebbero normalmente derivate dalla sua difficile situazione finanziaria.
(109)
Alla luce alle suesposte considerazioni, la Commissione conclude che la misura 4 ha comportato aiuti di Stato a vantaggio di Adria ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.2.4. Misura 5: la vendita di AAT nel 2010-2011
(110)
Nella decisione di avvio del procedimento, per i motivi illustrati ai punti (41) e (42), la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che l'acquisizione di azioni di AAT da parte di PDP e Aerodrom Ljubljana abbia conferito un indebito vantaggio ad Adria.
(111)
Data la diversa natura dei contributi di PDP e Aerodrom Ljubljana (rispettivamente liquidità e capitalizzazione del debito), e alla luce delle argomentazioni svolte in merito alla misura 4 (cfr. i considerando da 94 a 101), la Commissione conclude che la tesi dei termini pari passu si possa escludere, mutatis mutandis, per la misura 5.
(112)
La Commissione, tuttavia, deve valutare se le decisioni di investire, da parte di PDP e Aerodrom Ljubljana, siano state economicamente razionali, nel senso che un investitore prudente che operi in un'economia di mercato avrebbe agito nello stesso modo in circostanze comparabili. A questo proposito la Commissione osserva in primo luogo che il prezzo totale pagato da Aerodrom Ljubljana e PDP - 14,7 milioni di EUR - si collocava entro il ventaglio quantitativo fissato dalla relazione di valutazione di AAT. Tuttavia, la Commissione nutre dubbi sulla relazione di valutazione, poiché ritiene che essa avrebbe dovuto valutare il valore di AAT (che all'epoca, con la sigla di SVL, era l'unità di manutenzione di Adria) quale entità a sé stante ignorando le sinergie intragruppo. La Commissione rileva pure il considerevole intervallo di tempo trascorso tra il momento in cui AAT/SVL è stata valutata ([…]) e la vendita di AAT (novembre 2010-marzo 2011).
(113)
La Commissione deve osservare in primo luogo che la relazione di valutazione è stata redatta da un esperto indipendente (KPMG); non c'è motivo di credere che l'esperto non abbia svolto il suo compito in piena indipendenza. Per quanto riguarda l'intervallo di tempo trascorso tra il momento della valutazione e la vendita delle azioni, la Slovenia ha spiegato che la relazione di valutazione si basava sulla situazione finanziaria di Adria al 31 dicembre 2009, ossia sui dati più recenti sottoposti a audit esterno. La Commissione nota che la misura 5 è stata applicata per la prima volta nel novembre 2010, meno di un anno dopo la data in cui il valore di AAT era stato fissato nella relazione di valutazione. Inoltre, mentre la relazione di valutazione di AAT tiene conto delle previsioni negative di Adria, essa ha valutato dettagliatamente il settore dei servizi di manutenzione, riparazione e revisione, concludendo che la tendenza negativa della società non si estendeva ad AAT, la quale era invece un'unità remunerativa. Inoltre, un attento esame della relazione di valutazione dimostra che essa ha analizzato AAT/SVL in quanto unità aziendale separata, senza prenderne effettivamente in considerazione le potenziali sinergie con Adria. A tale riguardo, emerge che la relazione di valutazione è stata redatta in un momento in cui era noto che AAT avrebbe iniziato ad effettuare servizi di manutenzione, riparazione e revisione per altri clienti esterni, tra cui in particolare Spanair, che alla fine avrebbe sostituito Adria in qualità di principale cliente di AAT. Sulla base di quanto precede, dal momento che la relazione contiene i più recenti dati finanziari di AAT sottoposti a audit, e poiché essa è stata redatta da un esperto indipendente e si basa in maniera credibile su tutti i pertinenti aspetti finanziari, è accettabile utilizzarla come punto di riferimento per la misura in questione. Infine, anche se è vero che la crisi non si era ancora conclusa, sembra che l'anno in cui l'economia slovena ha subito i colpi più duri sia stato il 2009. Nel novembre 2010, allorché PDP e Aerodrom Ljubljana hanno deciso di acquistare AAT, le previsioni di crescita del PIL per la Slovenia nel 2010, 2011 e 2012 erano ritornate positive (rispettivamente 1,1 %, 1,9 % e 2,6 %) (43). In tali circostanze, un investitore privato non svolgerebbe necessariamente una nuova valutazione, giacché potrebbe ipotizzare che la nuova relazione di valutazione basata sulle cifre del 2009 abbia offerto una panoramica accurata dell'impresa.
(114)
Cosa ancora più importante, la Slovenia ha fornito le prove per dimostrare che AAT era redditizia, non aveva debiti scaduti e il servizio del suo debito poteva realizzarsi grazie agli utili nel momento in cui è stata erogata la misura 5. La Slovenia ha inoltre fornito le previsioni di AAT fino al 2014, a dimostrazione del fatto che nel 2010 AAT avrebbe generato utili al netto delle imposte pari a […] EUR e sarebbe rimasta redditizia successivamente, raggiungendo utili di circa […] EUR nel 2014. A quanto pare queste previsioni erano a disposizione di PDP e Aerodrom Ljubljana quando queste hanno deciso di investire.
(115)
La Slovenia ha addotto anche prove per dimostrare che Aerodrom Ljubljana ha deciso di investire in AAT sulla base di considerazioni economiche. Nell'agosto e nel settembre 2010 il consiglio di amministrazione e il consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana hanno valutato la possibilità di acquisire azioni in AAT. Aerodrom Ljubljana ha valutato l'opportunità di pagare alcuni dei crediti insoluti vantati nei confronti di Adria in considerazione dei termini dell'operazione, che prevedevano un rendimento fisso dell'8 % sulle azioni privilegiate di AAT, […]. Benché un'altra valutazione suggerisse un prezzo inferiore per le azioni, il consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana ha concluso che i termini della conversione ([…]) giustificano un prezzo più alto per le azioni.
(116)
Quanto alla seconda fase della vendita di AAT, dal verbale dell'assemblea del consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana del 21 gennaio 2011 risulta che sono stati discussi i vantaggi e gli svantaggi dei diversi prezzi delle azioni e della risoluzione dell'opzione di vendita di Aerodrom Ljubljana. In particolare si è rinunciato all'opzione di vendita al momento di acquisire le azioni ordinarie all'inizio del 2011; il consiglio di sorveglianza di Aerodrom Ljubljana ha concluso tuttavia che era economicamente razionale farlo perché, a condizione di rinunciare all'opzione di vendita, Aerodrom Ljubljana è riuscita a ottenere una cogestione paritaria di AAT pur avendo meno azioni di PDP. Inoltre, il consiglio di sorveglianza ha osservato che l'acquisto di AAT avrebbe avuto un impatto positivo per Aerodrom Ljubljana: se Adria avesse cessato le operazioni, nel 2011 le entrate previste dell'aeroporto si sarebbero ridotte del […] %.
(117)
La Slovenia ha addotto anche prove per dimostrare che i dirigenti di PDP avevano deciso di acquisire le azioni privilegiate e le azioni ordinarie di AAT sulla base di motivazioni economicamente razionali. In effetti, i verbali delle riunioni dei direttori di PDP dimostrano che essa ha effettuato una propria valutazione di AAT, la quale suggerisce un prezzo oscillante tra […] EUR e […] EUR entro il ventaglio quantitativo fissato dalla relazione di valutazione al considerando 34. Benché il tasso di rendimento interno di PDP fosse pari al […] %, PDP è riuscita a ottenere migliori condizioni da AAT, tra cui un dividendo fisso dell'8 %.
(118)
La Commissione conclude pertanto che la decisione di PDP e Aerodrom Ljubljana di partecipare alla misura 5 non ha comportato un indebito vantaggio per Adria, dal momento che i due investitori si sono comportati come investitori prudenti operanti in un'economia di mercato, fondando le loro decisioni in materia di investimento su motivazioni economicamente valide. Non è perciò necessario valutare se gli altri criteri cumulativi di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sarebbero soddisfatti.
7.3. Conclusioni per quanto riguarda l'esistenza dell'aiuto
(119)
Da un lato, per le ragioni appena esposte, la Commissione conclude che le misure 1, 2, 3 e 5 non hanno comportato un aiuto di Stato ad Adria.
(120)
Dall'altro, come si è illustrato nella sezione 7.2.3, la Commissione ritiene che la misura 4 abbia comportato un aiuto di Stato e pertanto ne valuterà la legittimità e la compatibilità con il mercato interno.
7.4. Legittimità degli aiuti - misura 4
(121)
Ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, uno Stato membro non può dare esecuzione a una misura di aiuto prima che la Commissione abbia adottato una decisione che autorizzi tale misura. La Commissione rileva che la Slovenia ha partecipato all'apporto di capitale del 2011 (misura 4) senza notificarlo alla Commissione per ottenerne l'autorizzazione. La Commissione deplora che la Slovenia non abbia rispettato l'obbligo di sospensione, violando così l'obbligo di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
7.5. Compatibilità degli aiuti - misura 4
(122)
La Slovenia ritiene che, qualora la Commissione dovesse riscontrare la presenza di aiuti di Stato nella misura 4, tali aiuti sarebbero compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE e in particolare in quanto aiuti per la ristrutturazione in conformità degli orientamenti S&R.
(123)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, gli aiuti di Stato possono essere autorizzati se sono destinati ad agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Come risulta dalla decisione di avvio del procedimento, la Commissione ritiene che la compatibilità della misura 4 possa essere valutata soltanto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, e in particolare ai sensi delle disposizioni sugli aiuti per la ristrutturazione degli orientamenti S&R.
7.5.1. Ammissibilità
(124)
Secondo il punto 33 degli orientamenti S&R, soltanto le imprese in difficoltà ai sensi dei punti da 9 a 13 degli orientamenti S&R sono ammissibili agli aiuti per la ristrutturazione. In questo senso la Commissione ha già concluso che nel 2011, quando è stata erogata la misura 4, Adria era un'impresa in difficoltà (cfr. il considerando 66).
(125)
Ai sensi del punto 12 degli orientamenti S&R un'impresa di recente costituzione non è ammessa a beneficiare di aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione, neanche nel caso in cui la sua situazione finanziaria iniziale sia precaria. In linea di principio, un'impresa viene considerata di recente costituzione nel corso dei primi 3 anni dall'avvio dell'attività nel settore interessato. Adria è stata fondata nel 1961 e non può essere considerata un'impresa di recente costituzione. Inoltre, Adria non fa parte di un gruppo ai sensi del punto 13 degli orientamenti S&R.
(126)
La Commissione conclude pertanto che Adria è ammissibile agli aiuti per la ristrutturazione.
7.5.2. Ripristino della redditività di lungo periodo
(127)
Conformemente al punto 34 degli orientamenti S&R, la concessione di aiuti alla ristrutturazione deve essere subordinata alla realizzazione del piano di ristrutturazione, che per tutti gli aiuti individuali deve essere approvato dalla Commissione. Il punto 35 precisa che il piano di ristrutturazione, la cui durata deve essere la più limitata possibile, deve permettere di ripristinare la redditività di lungo periodo dell'impresa entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche circa le condizioni operative future.
(128)
Ai sensi del punto 36 degli orientamenti S&R, il piano deve descrivere le circostanze all'origine delle difficoltà dell'impresa e tener conto della situazione e della probabile evoluzione del mercato, con ipotesi diverse - ottimistiche, pessimistiche e moderate.
(129)
Il piano di ristrutturazione deve proporre una trasformazione tale da consentire all'impresa, dopo la ristrutturazione, di coprire la totalità dei suoi costi, compresi l'ammortamento e gli oneri finanziari. Il tasso di rendimento previsto del capitale proprio deve essere sufficiente per permettere all'impresa di affrontare la concorrenza sul mercato facendo affidamento soltanto sulle proprie forze (punto 37 degli orientamenti S&R).
(130)
Come risulta dalla decisione di avvio del procedimento, la Commissione dubitava che il piano di ristrutturazione fosse sufficientemente solido per ripristinare la redditività di lungo periodo di Adria, poiché alcune delle sue previsioni si basavano su ipotesi non quantificate, incerte o poco chiare. Inoltre, la Commissione non era sicura che l'impresa avrebbe raggiunto la redditività entro la fine del 2013, come previsto dal piano di ristrutturazione originario.
(131)
Durante il procedimento d'indagine formale la Slovenia ha presentato una serie di aggiornamenti al piano di ristrutturazione. Secondo il piano aggiornato, Adria dovrebbe ritornare alla redditività nel 2014 o nel 2015. La ristrutturazione pertanto può durare al massimo 5 anni, in linea con la precedente prassi che interessa il settore del trasporto aereo di passeggeri (44). La Commissione osserva inoltre che, soprattutto nelle attuali circostanze economiche del settore del trasporto aereo, è necessario stabilizzare le prestazioni operative e dei servizi per garantire la redditività di lungo periodo come solida base per la futura crescita, e non solo una trasformazione di breve periodo; si tratta di un processo intrinsecamente destinato a dipanarsi per parecchi anni.
(132)
Il piano di ristrutturazione sottolinea che lo scopo principale del processo di ristrutturazione di Adria è il ripristino della redditività di lungo periodo, teso essenzialmente all'adozione di un orientamento di mercato e di una strategia chiari, in vista di svariati obiettivi: rafforzamento finanziario ed eliminazione delle perdite dal 2013 in poi, riduzione dei costi di complessità e acquisizione di una proposta di vendita chiara, competitiva, sostenibile ed esclusiva. Secondo il piano, raggiungendo questi obiettivi la società […].
(133)
Il piano di ristrutturazione descrive inoltre le circostanze da cui sono derivate le difficoltà di Adria, causate soprattutto dalla crisi finanziaria globale, dalle ridotte dimensioni del mercato principale di Adria (la Slovenia e i paesi vicini), dalla scarsa capacità della flotta (composta principalmente da aeromobili CRJ200), […].
(134)
Il piano di ristrutturazione include anche ipotesi ottimistiche, pessimistiche e moderate, nonché un'analisi dei rischi che potrebbero influire sulla ristrutturazione di Adria: per esempio variazioni dei prezzi del carburante, rischio di variazioni del tasso di cambio delle valute o rischi potenziali riguardanti la flotta. In tutti i casi si prevede che Adria torni alla redditività entro la fine del periodo di ristrutturazione. Secondo l'ipotesi moderata, Adria dovrebbe raggiungere un margine di profitto netto del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015, un rapporto indebitamento/capitale netto del […] nel 2014 e del […] nel 2015; e una redditività del capitale proprio del […] % nel 2014 e del […] % nel 2015. Secondo l'ipotesi pessimistica, i margini di profitto netto si ridurrebbero al […] % nel 2014 e al […] % nel 2015, il rapporto indebitamento/capitale netto salirebbe al […] nel 2014 e al […] nel 2015, mentre la redditività del capitale proprio su collocherebbe al […] % nel 2014 e al […] % nel 2015.
(135)
Il piano si impernia essenzialmente sulla ristrutturazione e la riduzione della rete di Adria, che generava perdite a causa dell'eccesso di capacità della flotta, del personale di volo e del resto del personale. In tale prospettiva il piano di ristrutturazione prevede una significativa riduzione delle rotte e delle frequenze, nonché una flotta ridotta e più efficiente in termini di consumo di carburante, che entro il 2015 dovrebbe consistere di […] aeromobili ([…]), in gran parte […].
(136)
Il piano di ristrutturazione prevede la chiusura di […] rotte e un'ulteriore riduzione delle frequenze. Anche il numero delle rotte di linea diminuirebbe in misura significativa, fino a […] nel 2015. Complessivamente, nel corso del periodo di ristrutturazione, Adria dovrebbe ridurre la propria capacità dell'[11-14] % in termini di ASK (45).
(137)
Le misure di ristrutturazione previste nel piano in materia di riduzione dei costi (per esempio […] ecc.) e incremento delle entrate (per esempio […] ecc.) costituiscono un altro passo nella direzione giusta verso una redditività più sostenibile. Inoltre, le misure di ristrutturazione supplementari (cfr. il considerando 31) prevedono un incremento delle entrate e una riduzione dei costi per un effetto positivo totale di […] EUR nel 2014 e di […] EUR nel 2015, destinato a irrobustire il ritorno di Adria alla redditività. La Commissione ritiene perciò che le iniziative in materia di riduzione dei costi e incremento delle entrate siano tali da consentire ad Adria di tornare alla redditività di lungo periodo entro il 2015.
(138)
Le prove addotte dalla Slovenia dimostrano che Adria attualmente è sulla buona strada per raggiungere gran parte degli obiettivi fissati dal piano di ristrutturazione, un ulteriore indicatore dell'affidabilità del piano.
(139)
Per quanto riguarda il ritorno alla redditività, sulla base degli aggiornamenti al piano di ristrutturazione presentati dalla Slovenia, secondo la Commissione l'impatto delle diverse misure di ristrutturazione è opportunamente quantificato e le previsioni di redditività si svolgono a livelli adeguati, secondo diverse ipotesi, per l'intero periodo di ristrutturazione fino al 2014-2015. Pertanto, in considerazione delle significative misure di ristrutturazione intraprese e dei progressi compiuti finora, la Commissione ritiene che il piano di ristrutturazione consentirà ad Adria di ripristinare la redditività di lungo periodo entro una scadenza ragionevole.
7.5.3. Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza (misure compensative)
(140)
Conformemente al punto 38 degli orientamenti S&R, devono essere adottate misure compensative per minimizzare il più possibile gli effetti negativi sulle condizioni degli scambi. Tali misure possono comprendere la cessione di elementi dell'attivo, la riduzione delle capacità o della presenza sul mercato, la riduzione delle barriere all'entrata sui mercati interessati (punto 39 degli orientamenti S&R).
(141)
A questo proposito, la chiusura di attività in perdita che fosse comunque necessaria per ripristinare la redditività non sarà considerata come misura per la riduzione delle capacità o della presenza sul mercato ai fini della valutazione delle misure compensative (punto 40 degli orientamenti S&R).
(142)
Per Adria la Slovenia ha proposto le seguenti misure compensative: a) […] rotte di linea, b) la cessione di bande orarie in diversi aeroporti, compresi alcuni aeroporti coordinati, c) riduzione della flotta, e d) la vendita di AAT.
(143)
Le prove addotte dalla Slovenia dimostrano che le rotte cancellate nell'ambito del piano di ristrutturazione erano redditizie sulla base del margine di contributo C1, secondo la prassi adottata dalla Commissione nei casi precedenti (46). Il contributo C1 tiene conto dei costi per il volo, i passeggeri e la distribuzione (cioè i costi variabili) attribuibili a ogni singola rotta. Pertanto le rotte che hanno un contributo C1 positivo producono entrate sufficienti non solo per coprire i costi variabili di una rotta ma anche per contribuire ai costi fissi della società. Dal punto di vista della Commissione, il margine di contributo C1 sembra un dato adeguato per valutare se una specifica rotta contribuisca alla redditività della linea aerea.
(144)
Per quanto riguarda la capacità, secondo il piano di ristrutturazione la capacità complessiva della società era di […] ASK nel 2011, mentre alla fine del periodo di ristrutturazione nel 2015, la capacità di Adria dovrebbe assestarsi su […] ASK, con una riduzione dell'[11-14] % circa. Se si escludono le rotte con un contributo C1 negativo, la cifra si riduce al [6-8] %.
(145)
La Commissione osserva inoltre che, in seguito alle modifiche apportate alla rete di rotte aeree, Adria ha ceduto bande orarie in diversi aeroporti, alcuni dei quali sono coordinati (47), come per esempio Dublino e Copenaghen. Queste bande orarie consentono alle compagnie aeree concorrenti di operare su alcune rotte e di aumentare la propria capacità.
(146)
Per quanto riguarda infine la riduzione della flotta, la Commissione rileva che Adria ha ridotto la propria flotta dai […] aeromobili del 2011 a […] aeromobili, cifra che in base al piano di ristrutturazione dovrebbe rimanere immutata fino alla fine del periodo di ristrutturazione nel 2015. In merito alla vendita di AAT, la Commissione ritiene che tale misura sia accettabile in quanto misura compensativa, soprattutto alla luce della conclusione, raggiunta nel considerando 118 per cui essa non comporta un aiuto di Stato.
(147)
Nel valutare l'adeguatezza delle misure compensative, la Commissione tiene conto della struttura del mercato e delle condizioni della concorrenza, per assicurare che le misure non conducano ad un deterioramento della struttura di mercato (punto 39 degli orientamenti S&R). Le misure compensative devono essere proporzionali all'effetto distorsivo dell'aiuto e, in particolare, alle dimensioni e al peso relativo dell'impresa sui mercati in cui opera. Il grado di riduzione deve essere fissato caso per caso (punto 40 degli orientamenti S&R).
(148)
La Commissione osserva che Adria detiene una quota di mercato dell'intera produzione e capacità produttiva del settore aereo dell'Unione (in termini di passeggeri) pari ad appena lo 0,15 % (1,17 milioni di passeggeri nel 2011). Per un piccolo vettore come Adria, ulteriori riduzioni della flotta e della capacità potrebbero avere effetti negativi sulla redditività, senza offrire ai concorrenti significative opportunità di mercato.
(149)
Quanto alla parte più importante delle misure compensative, la riduzione della capacità, la Commissione ritiene che una riduzione delle rotte redditizie del [6-8] % circa, tra il 2011 e il 2015, sia sufficiente, soprattutto rispetto ad altri casi di ristrutturazione di compagnie aeree (48). Questa riduzione di capacità sulle rotte redditizie è superiore a quella di Air Malta. Inoltre, la riduzione della capacità complessiva dell'[11-14] % è analoga a quella del 15 % accettata per Austrian Airlines (49).
(150)
La Commissione osserva altresì che la Slovenia è un'area assistita ai fini degli aiuti per investimenti a finalità regionale ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE (50). Conformemente al punto 56 degli orientamenti S&R «le condizioni di autorizzazione dell'aiuto [nelle aree assistite] potranno essere meno rigorose per quanto riguarda l'attuazione delle misure compensative e l'entità del contributo del beneficiario. Se giustificato da esigenze di sviluppo regionale, nei casi in cui la riduzione della capacità o della presenza sul mercato appaia la misura più idonea per prevenire ingiustificate distorsioni della concorrenza, la riduzione richiesta nelle aree assistite potrà essere inferiore a quella imposta nelle altre aree».
(151)
In tale contesto la Commissione giudica le misure compensative proposte dalla Slovenia sufficienti e proporzionate, ai sensi degli orientamenti S&R, per minimizzare il più possibile gli effetti negativi sulle condizioni degli scambi, derivanti dalla concessione di aiuti per la ristrutturazione ad Adria.
7.5.4. Aiuto limitato al minimo (contributo proprio)
(152)
Conformemente al punto 43 degli orientamenti S&R, per limitare l'importo dell'aiuto ai costi minimi indispensabili per la ristrutturazione, i beneficiari dell'aiuto dovranno contribuire in maniera significativa ai costi di ristrutturazione con fondi propri. In tale quadro può rientrare la vendita di elementi dell'attivo non indispensabili alla sopravvivenza dell'impresa, oppure il ricorso a finanziamenti esterni ottenuti alle condizioni di mercato.
(153)
Il contributo proprio deve essere reale, ossia concreto, e deve escludere tutti i profitti futuri, quali il flusso di cassa (punto 43 degli orientamenti S&R). Di per sé il contributo proprio non deve includere ulteriori aiuti di Stato. Per le grandi imprese, solitamente la Commissione considera adeguato un contributo pari ad almeno il 50 % dei costi di ristrutturazione. Tuttavia, in circostanze eccezionali e in caso di particolari difficoltà, la Commissione può accettare un contributo inferiore (punto 44 degli orientamenti S&R).
(154)
In considerazione dei costi totali di ristrutturazione, pari a […] EUR, il proposto contributo proprio di Adria consiste in […] EUR, ossia il [50-54] % circa dei costi totali di ristrutturazione. Conformemente al piano di ristrutturazione il contributo proprio si articola nel modo seguente:
a)
[…];
b)
l'intera vendita di AAT (14,7 milioni di EUR);
c)
l'intera capitalizzazione del debito effettuata dalle banche nel quadro della misura 4 (19,7 milioni di EUR).
(155)
Per quanto riguarda la lettera a) del punto 154, la Commissione ritiene che tali misure siano accettabili e giustificate come contributo proprio. Gran parte degli elementi dell'attivo è stata venduta e pertanto gli introiti derivanti dalla vendita possono essere considerati contributo proprio. La Slovenia ha inoltre addotto prove per dimostrare che i restanti elementi dell'attivo stanno per essere venduti e che il loro valore è stato determinato conformemente a valutazioni esterne, tra cui la valutazione AVAC nel caso degli aeromobili (cfr. il considerando 97).
(156)
In relazione alla lettera b) del punto 154 - avendo la Commissione concluso al considerando 118 che la misura 5 non comporta aiuti di Stato - sembra ragionevole annoverare i ricavi della vendita di AAT tra gli elementi del contributo proprio.
(157)
Infine, per quanto riguarda la capitalizzazione del debito di cui alla lettera c) del punto 154, la Slovenia ritiene che l'intera capitalizzazione del debito effettuata dalle banche nel quadro della misura 4 debba essere considerata un contributo proprio. A tale riguardo, la Commissione ritiene che la conversione di un debito non garantito normalmente non dimostri la fiducia del mercato nella società, in quanto i creditori non garantiti non assumono nuovi rischi connessi all'attuazione del piano di ristrutturazione. Nel caso di Adria, tuttavia, la Slovenia ha dimostrato che il debito capitalizzato è stato collateralizzato interamente in misura considerevole, [10-20] milioni di EUR su un totale di 19,7 milioni di EUR (cfr. il considerando 97). Pertanto, se Adria fosse stata messa in liquidazione, le banche avrebbero potuto recuperare l'importo interamente collateralizzato. Ne consegue che le banche hanno rinunciato a un credito interamente collateralizzato, che avrebbero potuto recuperare per intero, sostituendolo con il capitale proprio di pari valore di Adria. Le banche perciò hanno assunto nuovo rischio capitalizzando il debito per almeno [10-20] milioni di EUR, dal momento che non vi era alcuna certezza che il loro investimento in Adria sarebbe stato redditizio.
(158)
Su questa base la Commissione ritiene che la capitalizzazione dei prestiti interamente collateralizzati, [10-20] milioni di EUR, sia accettabile come contributo proprio.
(159)
Tenendo conto di quanto sopra, il livello di contributo proprio di Adria raggiungerebbe […] EUR o il [46-48] % dei costi di ristrutturazione. Per una grande impresa come Adria, il livello di contributo proprio dovrebbe aggirarsi sul 50 %. Tuttavia, conformemente al punto 56 degli orientamenti S&R, la Commissione può essere meno rigorosa per ciò che riguarda l'entità del contributo proprio nelle aree assistite, come era la Slovenia all'epoca in cui le misure sono state erogate (cfr. il considerando 150). In casi precedenti come quello di Air Malta, la Commissione ha accettato un livello di contributo proprio pari al 45 % circa.
(160)
La Commissione ritiene pertanto che i requisiti fissati al punto 43 degli orientamenti S&R siano stati soddisfatti.
7.5.5. Il principio dell'«aiuto una tantum»
(161)
Infine, occorre rispettare il punto 72 degli orientamenti S&R secondo il quale un'impresa che abbia ricevuto aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione negli ultimi dieci anni non è ammissibile a beneficiare di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione (in base al principio dell'«aiuto una tantum»).
(162)
Poiché le misure 1, 2, 3 e 5 non comportano aiuti di Stato, e poiché non risulta che Adria abbia beneficiato di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione negli ultimi dieci anni, la Commissione conclude che il principio dell'«aiuto una tantum» sia stato rispettato in relazione alla misura 4.
7.6. Conclusione per quanto riguarda la misura 4
(163)
Alla luce di quanto sopra, la Commissione osserva che nel 2011 la Slovenia ha dato esecuzione illegalmente a un apporto di capitale a favore di Adria, in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. La Commissione ritiene tuttavia che le misure e il piano di ristrutturazione soddisfino le condizioni previste dagli orientamenti S&R. A giudizio della Commissione gli aiuti sono compatibili con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aumenti di capitale di Adria Airways d.d. nel 2007, 2009 e 2010, cui la Repubblica di Slovenia ha dato esecuzione a favore di Adria Airways d.d., non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
L'acquisizione di Adria Airways Tehnika d.d. da parte di PDP e Aerodrom Ljubljana d.d. nel 2010 e nel 2011 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
L'apporto di capitale di 50 milioni di EUR a favore di Adria Airways, cui la Repubblica di Slovenia ha dato esecuzione nel 2011, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Tale aiuto è compatibile con il mercato interno, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 3
La Repubblica di Slovenia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 luglio 2014