KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 9. juli 2014
om støtteforanstaltning SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) som Danmark og Sverige yder til Scandinavian Airlines
(meddelt under nummer C(2014) 4532)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/938/EU)
EUROPA-KOMMISSIONENS HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første led,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i forbindelse med støtteforanstaltningen SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse artikler, under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
I slutningen af oktober 2012 blev Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden uformelt kontaktet af Danmark, Sverige og Norge (»staterne«) vedrørende deres intention om at medvirke til at yde Scandinavian Airlines (»SAS«, »SAS-gruppen« eller »selskabet«) en ny revolverende kreditfacilitet (»den nye kreditfacilitet«). Den 12. november 2012 besluttede staterne at deltage i den nye kreditfacilitet, men uden officielt at anmelde foranstaltningen til Kommissionen.
(2)
Den 14. november 2012 indledte Kommissionen en sag på eget initiativ i forbindelse med den nye kreditfacilitet. Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Danmark og Sverige den 29. november 2012, den 18. december 2012, den 28. januar 2013 og den 18. februar 2013, som blev besvaret den 6. december 2012, den 8. januar 2013, den 5. og 13. februar 2013 og den 22. marts 2013. Danmark og Sverige fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 3. juni 2013.
(3)
Den 20. november 2012 modtog Kommissionen desuden en klage fra Ryanair og efterfølgende den 4. februar 2013 en klage fra European Low Fares Airline Association (den europæiske sammenslutning af lavprisselskaber - »ELFFA«), som Danmark og Sverige fremsatte bemærkninger til ved brev af 22. marts 2013.
(4)
Ved brev af 19. juni 2013 meddelte Kommissionen Danmark og Sverige, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) i forbindelse med støtten (»åbningsafgørelsen«). Danmark og Sverige fremsatte bemærkninger til åbningsafgørelsen ved breve af 19. august 2013.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2) den 28. september 2013. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende støtteforanstaltningen.
(6)
Den 28. oktober 2013 modtog Kommissionen bemærkninger fra SAS-gruppen og Foundation Asset Management Sweden AB (»FAM«) (3). Den 5. november 2013 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Danmark og Sverige, som fik mulighed for at reagere herpå. Ved breve af 4. og 5. december 2013 meddelte de danske og svenske myndigheder, at de ikke havde nogen kommentarer til SAS-gruppens og FAM's bemærkninger.
(7)
Den 25. februar 2014 anmodede Kommissionen ved brev Danmark og Sverige om yderligere oplysninger, som de besvarede den 25. marts 2014. Ved breve af 5. og 7. marts 2014 oplyste de danske og svenske myndigheder desuden Kommissionen om, at SAS havde besluttet at annullere den nye kreditfacilitet og søge alternative muligheder for at styrke sit kapitalgrundlag. Annulleringen havde virkning fra den 4. marts 2014.
(8)
Ved breve af 4. og 7. juli 2014 gav henholdsvis Sverige og Danmark afkald på deres rettigheder efter artikel 342 i TEUF, sammenholdt med artikel 3 i forordning nr. 1, og indvilligede i, at denne afgørelse blev vedtaget og meddelt på engelsk.
(9)
Kommissionen har under denne procedure udelukkende kompetence til at vurdere, om Danmark og Sverige har overholdt bestemmelserne i TEUF. EFTA-Tilsynsmyndigheden har til gengæld, jf. artikel 109, stk. 1, i aftalen om det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS-aftalen«), sammenholdt med artikel 24 i aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol, bemyndigelse til at vurdere, om Norge har overholdt bestemmelserne i EØS-aftalen. For at sikre en ensartet anvendelse i hele EØS skal EFTA-Tilsynsmyndigheden og Kommissionen i henhold til artikel 109, stk. 2, og protokol 27 til EØS-aftalen samarbejde, udveksle oplysninger og konsultere hinanden om tilsynspolitiske emner og enkelttilfælde.
(10)
I lyset af ovenstående og i betragtning af institutionernes sideordnede kompetence i nærværende sag har Kommissionen samarbejdet med og konsulteret EFTA-Tilsynsmyndigheden før vedtagelsen af denne afgørelse.
2. DET SKANDINAVISKE MARKED FOR LUFTTRANSPORT
(11)
I perioden fra 2001 til 2011 voksede det skandinaviske marked for lufttransport (som omfatter Danmark, Sverige, Finland og Norge) angiveligt med 126 % målt i ASK (4). Næsten hele væksten på det skandinaviske marked for kortdistanceflyvninger kunne tilskrives lavprisflyselskaber, især Norwegian Air Shuttle og Ryanair. Det anslås, at lavprisflyselskaberne tegnede sig for 90 % af væksten i perioden. (5)
(12)
På trods af lavprisselskabernes stigende betydning er SAS fortsat den største aktør på det skandinaviske marked med en anslået markedsandel på 35,6 % i 2011, hvilket er langt under det høje niveau på over 50 % ti år tidligere. Samme år nåede Norwegian Air Shuttle og Ryanair en markedsandel på henholdsvis 18,7 % og 6,8 %.
3. STØTTEMODTAGEREN
(13)
SAS er staternes nationale luftfartsselskab, det største luftfartsselskab i Skandinavien og det ottende største luftfartsselskab i Europa. Det er også en af stifterne af Star Alliance. Luftfartskoncernen, som omfatter Scandinavian Airlines, Widerøe (6) og Blue1, har hovedsæde i Stockholm, og dens europæiske og interkontinentale knudepunkt er Københavns Lufthavn. I 2013 befordrede SAS omkring 28 millioner passagerer og havde indtægter på ca. 42 mia. SEK.
(14)
I dag ejes 50 % af SAS af staterne: Sverige ejer 21,4 %, Danmark ejer 14,3 % og Norge ejer 14,3 %. Den største private aktionær er Knut og Alice Wallenbergs stiftelse (»KAW«) med 7,6 %, mens de resterende aktionærer har aktieandele på 1,5 % eller mindre.
Tabel 1
Hovedaktionærer i SAS AB pr. 31. marts 2012 (7)
Aktionær
I alt (%)
Den svenske regering
21,4 %
Den danske regering
14,3 %
Den norske regering
14,3 %
Knut og Alice Wallenbergs stiftelse
7,6 %
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5 %
A.H Värdepapper AB
1,4 %
Unionen
1,4 %
Danmarks Nationalbank
1,4 %
Robur Försäkring
0,9 %
Ponderus Försäkring
0,8 %
Andra AP-fonden
0,5 %
Tredje AP-fonden
0,5 %
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5 %
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3 %
JPM Chase NA
0,3 %
AMF Aktiefond Småbolag
0,3 %
JP Morgan Bank
0,3 %
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2 %
Nomura International
0,2 %
(15)
SAS' finansielle stilling har været svag i flere år, og selskabet har lidt tilbagevendende tab mellem 2008 og 2013. I november 2012 foretog Standard and Poor's (»S&P«) en nedjustering af selskabets kreditvurdering fra B- til CCC+. (8) Disse vanskeligheder er blevet større som følge af markedssituationen med høje brændselsomkostninger og en usikker udvikling i efterspørgslen.
(16)
Det fremgår navnlig af selskabets årsberetninger, at SAS hvert år mellem 2008 og 2012 har lidt betydelige tab og haft en stigende finansiel nettogæld.
Tabel 2
Økonomiske nøgletal for SAS i perioden 2007-2012 (i mio. SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan-okt)
Indtægter
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Finansiel nettogæld
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Resultat før skat
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettoindtægter
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Pengestrøm for året
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Afkast af investeret kapital (ROCE) (%)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Egenkapitalafkast efter skat (%)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rentedækningsgrad (%)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Som følge af den forværrede finansielle stilling gennemførte SAS et omfattende spareprogram (»Core SAS«) i 2009-2010. I forbindelse med gennemførelsen af programmet var SAS nødt til at rejse egenkapital blandt sine aktionærer gennem to fortegningsretsemissioner: i) 6 mia. SEK i april 2009 og ii) 5 mia. SEK i maj 2010 (10).
(18)
SAS' finansielle vanskeligheder toppede i 2012, hvor selskabet fremlagde forretningsplanen 4 Excellence Next Generation (»4XNG-planen«), som af luftfartsselskabets ledelse blev anset for at være det »sidste udkald« for SAS. (11) I november 2012 skrev medierne om muligheden for, at SAS ville gå konkurs (12).
4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN: DEN NYE KREDITFACILITET FRA 2012
(19)
I lighed med andre luftfartsselskaber verden over har SAS været afhængig af eksterne kreditfaciliteter for at opretholde et minimum af likviditet. Fra den 20. december 2006 har SAS haft adgang til en kreditfacilitet, der udløb i juni 2013 (»den gamle kreditfacilitet«). Den gamle kreditfacilitet var på 366 mio. EUR og blev udelukkende stillet til rådighed af banker ([…] (13)). Den omfattede også en række finansielle betingelser (covenants), f.eks. […].
(20)
I december 2011 besluttede ledelsen i SAS på grund af selskabets forværrede driftsresultat at trække på hele den gamle kreditfacilitet. Efter at et af SAS' datterselskaber (Spanair) indgav konkursbegæring i januar 2012, indledte SAS forhandlinger med bankerne, og man nåede den 15. marts 2012 til enighed om at ændre de finansielle betingelser for den gamle kreditfacilitet. Aftalen indebar, at det blev dyrere og vanskeligere at trække på den gamle kreditfacilitet, og at SAS øjeblikkeligt skulle tilbagebetale det fulde beløb, der var blevet trukket. Derudover skulle SAS udarbejde en rekapitaliseringsplan til långiverne, som skulle godkendes af bestyrelsen og hovedaktionærerne, dvs. staterne og KAW.
(21)
Rekapitaliseringsplanen blev underbygget af 4XNG-planen, som allerede var under udvikling i begyndelsen af 2012. 4XNG-planen forholdt sig også til de bekymringer, som […] havde givet udtryk for i maj 2012 i forbindelse med SAS' eksisterende plan, 4 Excellence (»4X-planen«). 4XNG-planen ville ifølge SAS give selskabet mulighed for at positionere sig selv som et finansielt uafhængigt luftfartsselskab. Den fastsatte en række finansielle målsætninger, som SAS skulle opfylde i regnskabsåret 2014/2015, bl.a. en EBIT-margin over 8 %, et finansielt beredskab på over 20 % og en egenkapitalandel (egenkapital/aktiver) på over 35 %. Formålet med planen var at give SAS mulighed for årligt at forbedre sit resultat før skat med ca. 3 mia. SEK, og omstrukturerings- og engangsomkostningerne ved gennemførelsen ville beløbe sig til godt 1,5 mia. SEK.
(22)
Et andet mål med 4XNG-planen var at forberede selskabet på indførelsen af nye regnskabsregler for pensionsordningerne fra november 2013, som forventedes at påvirke SAS-gruppens egenkapital negativt. Planen omfattede også et tilsagn om at udarbejde en plan for afhændelse af aktiver og en finansieringsplan, som i alt ville indbringe et nettoprovenu på 3 mia. SEK. Afhændelsen af aktiver omfattede: (14) i) salg af Widerøe, et SAS-ejet lokalt luftfartsselskab i Norge (15), ii) salg af minoritetsinteresser i […], iii) salg af lufthavnsrelaterede ejendomme, iv) outsourcing af groundhandlingtjenester (16), v) salg af flymotorer (17), vi) salg og tilbageleje eller andre finansieringstransaktioner i forbindelse med […], vii) outsourcing af ledelsessystemer og call centre (18) og viii) salg eller sikret finansiering af tre Q400-fly.
(23)
Staterne fastholder, at 4XNG-planen var selvfinansierende, hvilket betyder, at SAS ville generere tilstrækkelig likviditet fra driften og afhændelsen af aktiver uden for selskabets kerneområde til at finansiere engangsomkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af planen. SAS var dog bekymret for, hvordan investorerne ville reagere på den svage likviditet som følge af de betydelige startomkostninger i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen. SAS anmodede derfor om en udvidelse af den gamle kreditfacilitet samt om oprettelsen af en ny kreditfacilitet finansieret af staterne og KAW. SAS tilkendegav dog, at der hverken ville blive trukket på den gamle (udvidede) eller den nye kreditfacilitet.
(24)
Forhandlingerne om den nye kreditfacilitet blev indledt den 4. juni 2012. (19) Ligesom med rekapitaliseringsplanen (se betragtning 20) krævede de banker, der finansierede den gamle kreditfacilitet, til at begynde med, at staterne gennemførte en ny finansieringsrunde, dvs. en fortegningsretsemission, da de ikke ville finansiere en ny kreditfacilitet på egen hånd. Dette blev dog afvist af staterne.
(25)
Et stykke inde i forhandlingerne accepterede bankerne at oprette en ny kreditfacilitet sammen med staterne og KAW på helt lige vilkår og uden efterstillelse og uforholdsmæssige sikkerhedsrettigheder. Det skal bemærkes, at den nye kreditfacilitet oprindeligt var sat til [3-6] mia. SEK, selv om der kun var stillet sikkerhed for [1-4] mia. SEK. Den 22. oktober 2012 blev den nye kreditfacilitet i sidste ende nedsat til 3,5 mia. SEK (ca. 400 mio. EUR).
(26)
Den nye kreditfacilitet blev stillet til rådighed af de samme banker, der stillede den gamle kreditfacilitet til rådighed (med undtagelse af en (20)), sammen med staterne og KAW. Staterne dækkede 50 % af den nye kreditfacilitet afhængigt af deres ejerandele i SAS, mens de resterende 50 % blev stillet til rådighed af bankerne og KAW. Staterne og KAW deltog i den nye kreditfacilitet på samme vilkår (gebyrer, rente, betingelser), som bankerne.
(27)
De væsentligste egenskaber ved den nye kreditfacilitet var:
-
Den blev opdelt i to delfaciliteter på henholdsvis 2 mia. SEK (facilitet A) og 1,5 mia. SEK (facilitet B), hvori staterne deltog med 50 %. Betalingerne for begge faciliteter omfattede et startgebyr, et forpligtelsesgebyr, et anvendelsesgebyr, en margin og et exitgebyr.
-
SAS skulle opfylde en række betingelser for at kunne trække på kreditfaciliteten, og disse betingelser var strengere for facilitet B end for facilitet A (21).
-
Den nye kreditfacilitet var baseret på den samme sikkerhedsstillelse som den gamle kreditfacilitet, og derudover fik långiverne sikkerhed i alle aktierne i Widerøe og i alle SAS-gruppens ubehæftede faste aktiver pr. december 2012. Den nye kreditfacilitet havde således førsteprioritetssikkerhed i en række af SAS' aktiver, bl.a. 100 % af aktierne i datterselskaberne Widerøe og SAS Spare Engine, 18 fly og flere ejendomme. Sikkerheden blev ansat til en bogført værdi af 2,7 mia. SEK (ca. 75 % af den nye kreditfacilitet) og blev fordelt forholdsmæssigt på facilitet A og facilitet B.
-
Der kunne udelukkende trækkes på facilitet B, når facilitet A var helt opbrugt. Efter den 1. januar 2014 ville SAS udelukkende kunne have trukket på facilitet B, hvis salget af Widerøe-aktiverne eller -aktierne var blevet afsluttet.
-
Den nye kreditfacilitet skulle udløbe den 31. marts 2015.
(28)
Vilkårene for den nye kreditfacilitet blev aftalt den 25. oktober 2012. Den skulle imidlertid bl.a. godkendes af staternes parlamenter, og der skulle indgås overenskomster med cockpit- og kabinepersonalet.
(29)
Den 7. november 2012 indgav staterne en rapport udarbejdet af CITI (»CITI-rapporten«), hvori det blev undersøgt, om en privat investor i en situation, der lå så tæt på staternes situation som muligt, ville have deltaget i den nye kreditfacilitet på lignende betingelser og vilkår. Med udgangspunkt i et basisscenarie med en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen blev det i CITI-rapporten konkluderet, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ville generere en intern forrentning på [90-140] %, en kontantforrentningsmultiple på ca. [4-9] og en forøgelse af egenkapitalværdien med næsten [700-1 200] % (fra november 2012 til marts 2015). CITI-rapporten konkluderede, at staternes krævede afkast i det mindste ville være lig med det, der ville blive krævet af en privat investor i en lignende situation. CITI-rapporten vurderede imidlertid ikke sandsynligheden for en vellykket gennemførelse af basisscenariet for 4XNG-planen eller virkningerne af en afvigelse fra basisscenariet, f.eks. hvis det ikke lykkedes at afhænde aktiverne uden for kerneområdet.
(30)
Den 19. december 2012 annoncerede SAS, at alle de nødvendige betingelser for oprettelsen af den nye kreditfacilitet (se betragtning 28) var på plads, herunder parlamenternes godkendelse. Den nye kreditfacilitet erstattede således den gamle kreditfacilitet fra denne dato og frem til den 3. marts 2014 (22).
(31)
Ved brev af 3. juni 2013 oplyste Danmark og Sverige, at staterne og de långivende banker som følge af salget af 80 % Widerøe-aktierne (betragtning 22) var blevet enige med SAS om at ændre vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet, selv om denne aftale endnu ikke var underskrevet formelt. I de bemærkninger, de danske og svenske myndigheder fremsendte som led i undersøgelsesproceduren, meddelte de Kommissionen, at aftalen om ændring af den nye kreditfacilitet var underskrevet af alle parterne og ville træde i kraft, så snart Widerøe-transaktionen var afsluttet, dvs. den 30. september 2013. Ændringerne var følgende:
-
Facilitet A ville blive reduceret fra 1,173 mia. SEK til 0,8 mia. SEK og blive forlænget med fem måneder til den 1. juni 2014.
-
SAS ville give tilsagn om [0,5-0,8] mia. SEK i kontant sikkerhedsstillelse til facilitet A. De resterende [0,1-0,4] mia. SEK ville være sikret gennem den sikkerhedsstillelse, der allerede var nævnt i aftalen om den nye kreditfacilitet.
-
0,2 mia. SEK fra facilitet A ville blive annulleret, så snart en del af groundhandling-forretningen var afsat. Da den nye kreditfacilitet blev annulleret den 4. marts 2014, havde SAS underskrevet en hensigtserklæring med en potentiel køber. (23)
-
Facilitet B ville blive reduceret fra 1,5 mia. SEK til 1,2 mia. SEK.
5. ÅBNINGSAFGØRELSEN
(32)
Kommissionen udtrykte i åbningsafgørelsen tvivl om, hvorvidt staterne, KAW og bankerne deltog i den nye kreditfacilitet på lige vilkår (pari passu-princippet) af følgende årsager:
-
Bankernes tidligere engagement i SAS gennem deres deltagelse i den gamle kreditfacilitet. Bankerne halverede næsten deres bidrag til den nye kreditfacilitet og nedbragte dermed deres samlede engagementer i SAS med ca. 50 % i relation til kreditfaciliteten, mens staterne, som ikke fik nogen fortjeneste på fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 på grund af SAS' vedvarende negative resultater, øgede deres engagement i SAS.
-
SAS havde trukket på hele den gamle kreditfacilitet i januar 2012, hvilket kunne have påvirket de långivende bankers beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet for at undgå yderligere træk og sikre, at deres bidrag til kreditfaciliteten ikke gik helt tabt i lyset af selskabets store vanskeligheder.
-
Det var uklart for Kommissionen, om bankernes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var påvirket af staternes vedvarende finansielle bistand til SAS i de foregående år. Kommissionen bemærkede også, at de private aktører udelukkende ville deltage i den nye kreditfacilitet på betingelse af staternes deltagelse.
-
Kommissionen satte spørgsmålstegn ved, hvorvidt KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet kunne sidestilles med en privat investors deltagelse, eftersom KAW ikke kun har engagementer i SAS gennem sin aktiebeholdning, men også via banken SEB.
(33)
Kommissionen betvivlede også, om staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet kunne betragtes som rationel ud fra et aktionærsynspunkt, og om kriteriet om den markedsøkonomiske investor ville være opfyldt, hvis der ses bort fra pari passu-argumentet. I den forbindelse har Kommissionen undersøgt, om 4XNG-planen byggede på tilstrækkeligt solide antagelser til, at private investorer ville have incitament til at deltage i den nye kreditfacilitet, og om planens følsomhedsanalyser var for optimistiske.
(34)
Kommissionen fremhævede f.eks. de optimistiske tal for markedsvækst i ASK og BNP samt antagelsen af en inflation på 0 % i 2015-2017. Den betvivlede også, om der på tidspunktet for undertegnelsen af aftalen om den nye kreditfacilitet kunne forventes en vellykket gennemførelse af alle spareforanstaltningerne og afhændelsen af aktiver.
(35)
Med hensyn til vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet og CITI's vurdering af det forventede afkast som følge af staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet understregede Kommissionen, at 4XNG-planen ikke blev vurderet i CITI-rapporten, ligesom der heller ikke blev foretaget en følsomhedsanalyse af den finansielle model, men at rapporten kun baserede sig på de forhåndenværende oplysninger. Kommissionen bemærkede også, at CITI-rapporten ikke vurderede sikkerheden bag den nye kreditfacilitet ud fra en privat markedsinvestors synspunkt og heller ikke tog højde for virkningerne af eventuelle alternative scenarier (herunder misligholdelse), som kunne medføre lavere afkast. Kommissionen bemærkede i den forbindelse, at CITI-rapporten tog udgangspunkt i, at sandsynligheden for, at SAS ville misligholde sit lån inden for de næste tre år, var lig nul, hvilket synes at være en undervurdering af risikoen.
(36)
I betragtning af ovenstående kunne Kommissionen ikke udelukke, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ville medføre en fordel for SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(37)
I det omfang den nye kreditfacilitet skulle udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den kunne betragtes som forenelig med det indre marked. I den forbindelse undersøgte Kommissionen, om nogle af de mulige grunde til forenelighed i TEUF fandt anvendelse. I betragtning af foranstaltningens art og SAS' vanskeligheder bemærkede Kommissionen, at det eneste relevante kriterie lod til at være kriterierne vedrørende støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF på grundlag af rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (24) (»rammebestemmelserne«). Kommissionen kom dog til den foreløbige konklusion, at betingelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering i rammebestemmelserne ikke syntes at være opfyldt.
6. BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN
6.1. Bemærkninger fra Danmark og Sverige
(38)
Danmark og Sverige fastholder, at deres deltagelse i kreditfaciliteten foregik på markedsvilkår, eftersom de var ligestillet med bankerne og KAW, og der derfor ikke var tale om statsstøtte.
(39)
Danmark og Sverige anfører, at SAS ikke på noget tidspunkt under forhandlingerne om den nye kreditfacilitet trak på den gamle kreditfacilitet. De bemærker, at den gamle kreditfacilitet blev ændret i marts 2012 med indførelsen af strengere betingelser for at trække på den og fremfører, at bankerne derfor fra slutningen af juni 2012 befandt sig i en stilling, hvor de kunne afvise eventuelle anmodninger fra SAS om at trække på kreditfaciliteten. SAS tilbagebetalte det fulde beløb, der var trukket på kreditfaciliteten, i marts 2012 og har siden ikke trukket på den gamle kreditfacilitet. Bankerne kan således med rimelighed betragtes som »eksterne« investorer, som deltog i den nye kreditfacilitet på de samme vilkår som staterne (25) og ikke havde betydelige usikrede engagementer i SAS. (26)
(40)
Hvad angår KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet sammen med bankerne anfører de danske og svenske myndigheder, at KAW's engagementer i SEB var begrænsede, og at dette ikke kunne have været medvirkende til KAW's beslutning om at deltage i kreditfaciliteten.
(41)
Danmark og Sverige anfører endvidere, at 4XNG-planen var realistisk og ville kunne gennemføres med succes. De fastholder, at alle aspekter og antagelser, også vedrørende forventede indtægter (»RASK«) (27), spareforanstaltninger og planlagte afhændelser, var blevet nøje undersøgt med henblik på at opfylde de finansielle målsætninger i 4XNG-planen for 2014-2015. 4XNG-planen, og de antagelser, den hviler på, blev desuden nøje studeret af eksterne finansielle rådgivere fra begge stater (Goldman Sachs) og bankerne ([…]) og blev tilpasset på baggrund af deres bemærkninger og anbefalinger. De understreger også, at forventningerne om en vellykket gennemførelse af planen i forbindelse med beslutningen om at deltage i kreditfaciliteten blev underbygget af, at én af betingelserne for den nye kreditfacilitet var, at der blev indgået aftaler med fagforeningerne. Ifølge Danmark og Sverige viste udviklingen mellem december 2012 og frem til annulleringen af den nye kreditfacilitet den 4. marts 2014, at planen var godt på vej til at skabe de forventede resultater (28).
(42)
Med hensyn til vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet fremfører Danmark og Sverige, at de var i overensstemmelse med normale markedsvilkår, eftersom de svarede til vilkårene i sammenlignelige aftaler. Den nye kreditfacilitet indeholdt også højere startgebyrer og skærpede betingelser for at trække på den, end de fleste andre aftaler, der blev set på. For så vidt angår sikkerhedsstillelsen, anfører Danmark og Sverige, at de långivende bankers reelle finansielle risiko var ubetydelig, fordi sikkerheden havde en anslået værdi, der klart oversteg størrelsen på facilitet A. I et afviklingsscenarie ville alle de långivende bankers krav kunne fuldbyrdes gennem sikkerhedsstillelsen eller de af SAS' øvrige aktiver, der ville kunne afhændes, f.eks. […], aktierne i […] osv. Ovennævnte understøttes også af, at en stor del af forpligtelserne under facilitet A blev annulleret i første halvdel af 2013. Ifølge Danmark og Sverige viser dette, at bankerne handlede forretningsmæssigt og fornuftigt i forbindelse med beslutningen om at deltage i den nye kreditfacilitet sammen med staterne og KAW.
(43)
Endelig anfører Danmark og Sverige, at deltagelsen i den nye kreditfacilitet har genereret et betydeligt afkast til långiverne, uden at SAS har skullet trække på faciliteten. Dette bør understøtte den antagelse, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet sammen med KAW og bankerne var fuldt forenelig med princippet om den markedsøkonomiske investor.
6.2. Bemærkninger fra SAS-gruppen
(44)
SAS-gruppen fremfører, at staterne deltog i den nye kreditfacilitet i deres egenskab af aktionærer, ikke som offentlige myndigheder. Ud fra dette synspunkt var det at foretrække at deltage i et sådant instrument frem for at foretage et kapitalindskud, i betragtning af aktionærernes/långivernes betydelige indtægter i form af gebyrer samt aktiernes forventede værdistigninger.
(45)
Med hensyn til spørgsmålet om pari passu anfører SAS-gruppen, at kriteriet var opfyldt, eftersom bankerne ikke havde nogen eksponeringer over for SAS og derfor skulle betragtes som »eksterne« investorer. Staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet påvirkede desuden ikke bankernes adfærd, da det var SAS - og ikke bankerne - der anmodede aktionærerne om at deltage i den nye kreditfacilitet. SAS-gruppen fastholder desuden, at bankerne besluttede at deltage i den nye kreditfacilitet på samme vilkår som staterne og KAW på basis af de meget positive resultater i risiko-/indtægtsundersøgelsen.
(46)
SAS-gruppen understøtter Danmarks og Sveriges påstand om, at de antagelser, der lå til grund for 4XNG-planen, var solide, og at fremskrivningerne var realistiske, for så vidt angår de tre vigtigste drivkræfter herfor, nemlig vækst i ASK, BNP-vækst i 2015-2017 og en forventet inflation på 0 %. De långivende banker havde desuden nøje undersøgt risiciene forbundet med gennemførelsen af planen, især med hensyn til RASK som nøgleindikator for selskabets rentabilitet.
(47)
SAS-gruppen fremfører samtidig, at sikkerhedsstillelsen var hensigtsmæssigt værdiansat, og at risikoen for misligholdelse fra SAS' side i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen var begrænset. Dette understøttes af, at gennemførelsen af spareplanen var en forudsætning for, at långiverne deltog i den nye kreditfacilitet, og at indgåelsen af nye kollektive overenskomster i november 2012 var afgørende for 4XNG-planens succes.
(48)
SAS-gruppen kritiserer Kommissionen for ikke at have taget højde for muligheden for selskabets konkurs og det forhold, at staterne ville have mistet værdien af deres kombinerede aktiebeholdning, hvis den nye kreditfacilitet ikke havde været stillet til rådighed. I den forbindelse understreger SAS-gruppen, at staterne deltog i den nye kreditfacilitet i deres egenskab af hovedaktionærer i SAS, som søger at opnå et passende afkast på deres investering.
(49)
Endelig oplyser SAS-gruppen, at gennemførelsen af 4XNG-planen har medført et provenu før skat på 3 mia. SEK, hvilket giver SAS et positivt resultat i perioden november 2012 til juli 2013.
6.3. Bemærkninger fra FAM
(50)
Ifølge FAM, som er ansvarlig for forvaltningen af KAW's aktiver, besluttede sidstnævnte at deltage i den nye kreditfacilitet uafhængigt af stiftelsens interesser i SEB og SEB's engagementer i SAS. FAM fremfører, at KAW hverken havde en majoritetsaktiepost i SEB eller kunne siges at kontrollere SEB.
(51)
FAM undersøgte 4XNG-planen, de tilknyttede finansielle risici og sikkerhedsstillelsen og anså det for at være i KAW's interesse at deltage i den nye kreditfacilitet. I den forbindelse sammenlignede FAM udsigterne til at beskytte KAW's langsigtede investering i SAS og kommende mulige indtægter som følge af disse investeringer samt de høje gebyrer, som skulle betales af SAS under den nye kreditfacilitet, med en eventuel afvikling af SAS, som FAM ikke anså for at være økonomisk interessant.
(52)
FAM er ligeledes enig med Danmark, Sverige og SAS-gruppen i, at alle parterne deltog i den nye kreditfacilitet på lige vilkår uden nogen form for efterstillelse, uforholdsmæssige sikkerhedsrettigheder eller andre urimelige vilkår. Beslutningen om at deltage i den nye kreditfacilitet var baseret på en grundig undersøgelse af rentabilitetsudsigterne for et stærkt og konkurrencedygtigt SAS i fremtiden.
(53)
Endelig er FAM enig med Danmark og Sverige i, at de långivende bankers beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var truffet af forretningsmæssige hensyn, eftersom deres eksisterende eksponeringer under den gamle kreditfacilitet kun var rent teoretiske. FAM fremfører, at bankerne havde endnu færre incitamenter til at deltage i den nye kreditfacilitet end staterne og KAW, eftersom disse kunne forvente stigende aktiekurser. FAM fastholder derfor, at betingelserne for pari passu er opfyldt.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
7.1. Statsstøtte
(54)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(55)
Statsstøttebegrebet omfatter således enhver begunstigelse, som finansieres direkte eller indirekte af statsmidler, af staten selv eller af mellemliggende organer i henhold til de beføjelser, de har fået tillagt.
(56)
For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning finansieres gennem statslige midler og kunne tilregnes staten. I princippet omfatter statsmidler en medlemsstats midler og dens offentlige myndigheders midler samt midler fra offentlige virksomheder, som de offentlige myndigheder enten direkte eller indirekte udøver en kontrollerende indflydelse på.
(57)
Det kan ikke bestrides, at den aktuelle foranstaltning omfatter statsmidler, eftersom den blev finansieret med midler fra staternes budgetter og kunne tilregnes staterne. Det skal især bemærkes, at de danske og svenske parlamenter godkendte begge regeringernes deltagelse i den nye kreditfacilitet (se betragtning 30).
(58)
Den pågældende foranstaltning skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne.
(59)
Ifølge fast retspraksis kan finansiel støtte ydet af en medlemsstat, som styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer med hinanden i EU, i det mindste potentielt påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne og konkurrencen (29). I den forbindelse finder Kommissionen, at enhver potentiel økonomisk begunstigelse af SAS ydet gennem statsmidler vil opfylde denne betingelse. SAS konkurrerer med andre luftfartsselskaber i EU og EØS, især siden tredje etape af liberaliseringen af flytransporten (»tredje pakke«) trådte i kraft den 1. januar 1993 (30). Samtidig konkurrerer lufttransport med vej- og jernbanetransport om de kortere rejser, og vej- og jernbanetransportvirksomhederne kunne således også blive påvirket.
(60)
Det eneste kriterie i forbindelse med statsstøttebegrebet, der kan stilles spørgsmålstegn ved, er, om foranstaltningen gav SAS en selektiv uretmæssig økonomisk fordel.
(61)
I betragtning af, at den nye kreditfacilitet blev annulleret fra den 4. marts 2014, har Kommissionen set på, hvorvidt den nye kreditfacilitet gav SAS en selektiv uretmæssig økonomisk fordel, fra den blev oprettet i 2012 og indtil den blev annulleret i 2014.
7.2. Økonomiske fordele for SAS
(62)
For at bestemme, om der blev ydet statsstøtte til SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, undersøger Kommissionen, om luftfartsselskabet fik en økonomisk fordel, som det ellers ikke ville have opnået på normale markedsvilkår. For at undersøge dette anvender Kommissionen princippet om den markedsøkonomiske investor, ifølge hvilket der ikke er tale om statsstøtte, hvis en privat investor af en tilsvarende størrelse som de pågældende offentlige organer, der handler på normale markedsøkonomiske vilkår, ville have været tilbøjelig til at yde den pågældende foranstaltning til fordel for støttemodtageren.
(63)
Ifølge princippet om den markedsøkonomiske investor skal Kommissionen således undersøge, om en privat investor ville have indgået transaktionen på de samme betingelser. Den hypotetiske private investor vil normalt handle fornuftigt med henblik på at maksimere sin fortjeneste, uden dog at løbe for stor en risiko i forhold til afkastet (31).
(64)
I princippet indebærer offentlige finansielle bidrag ikke statsstøtte, hvis de finder sted samtidig med et betydeligt kapitalbidrag fra en privat investor, som er foretaget under tilsvarende omstændigheder og på tilsvarende vilkår (pari passu) (32).
7.2.1. Staternes, KAW's og bankernes deltagelse i den nye kreditfacilitet på lige vilkår (pari passu)
(65)
Kommissionen bemærker, at de banker, der deltager i den nye kreditfacilitet, også deltog i den gamle kreditfacilitet. Staterne har øget deres engagementer i SAS under den nye kreditfacilitet, mens bankerne stort set har halveret deres bidrag (fra 366 mio. EUR til ca. 200 mio. EUR) og således har reduceret deres samlede eksisterende engagementer i SAS i forbindelse med kreditfaciliteten med ca. 50 %. I åbningsafgørelsen udtrykte Kommissionen derfor tvivl om, hvorvidt pari passu-princippet var opfyldt, eftersom staterne og bankerne ikke synes at være sidestillede.
(66)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen anfører, at de långivende banker ikke havde nogen engagementer under den gamle kreditfacilitet, mens de forhandlede om deltagelse i den nye facilitet. Bankerne bør derfor betragtes som »eksterne« investorer, der befandt sig i en tilsvarende situation som staterne og KAW.
(67)
Kommissionen bemærker, at SAS havde trukket på hele den gamle kreditfacilitet i januar 2012 (se betragtning 20). De ændringer af den gamle kreditfacilitet, der blev indført i marts 2012, omfattede bl.a. et krav om en fuld og øjeblikkelig tilbagebetaling af det beløb, der var blevet trukket. Beløbet blev fuldt tilbagebetalt i marts 2012, og ændringerne af den gamle kreditfacilitet, som trådte i kraft samme måned, gjorde det meget svært for SAS at trække på faciliteten derefter (33). SAS skulle også indgive en rekapitaliseringsplan inden juni 2012 til godkendelse i bestyrelsen samt staterne og KAW i deres egenskab af hovedaktionærer. Planen blev indledningsvist afvist af bankerne, og det var først i november 2012 at staterne efter nøje gennemgang af den ændrede 4XNG-plan besluttede at deltage i den nye kreditfacilitet, efterfulgt af bankerne.
(68)
De danske og svenske myndigheder og SAS-gruppen hævder derfor, at SAS rent faktisk var forhindret i at trække på den gamle kreditfacilitet. Bankerne var vel vidende om denne situation og skulle beslutte, om de skulle fortsætte den gamle kreditfacilitet indtil dens udløb i juni 2013, eller om de skulle deltage i den nye kreditfacilitet på lige vilkår med staterne og KAW, til trods for at staterne og KAW, i deres egenskab af aktionærer, havde større incitament til at deltage med henblik på eventuelle kursstigninger efter gennemførelsen af 4XNG-planen.
(69)
Selv om Kommissionen finder det sandsynligt, at bankerne, i det mindste dem der ikke havde usikrede bilaterale engagementer i SAS, ikke havde engagementer i forbindelse med den gamle kreditfacilitet på det tidspunkt, hvor de traf beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet, finder Kommissionen også, at der stadig var risiko for, at SAS kunne have opfyldt betingelserne for at trække på faciliteten, inden den nye kreditfacilitet var på plads. Det er fuldstændig irrelevant, at dette ikke var tilfældet, og at den gamle kreditfacilitet ikke blev udnyttet, efter at hele beløbet var betalt tilbage i marts 2012. Det lader derfor til, at bankerne havde en vis grad af eksponeringer over for SAS i forbindelse med den gamle kreditfacilitet, hvilket staterne (og KAW) ikke havde. Kommissionen kan derfor ikke godkende de danske og svenske myndigheders argument om, at bankerne deltog i den nye kreditfacilitet som »eksterne« investorer, uanset deres engagementer i forbindelse med den gamle kreditfacilitet.
(70)
Kommissionen er heller ikke enig med Danmark og Sverige i, at nogle af bankernes engagementer i form af bilaterale faciliteter i forbindelse med den gamle kreditfacilitet (34) ikke medførte en finansiel risiko for bankerne, mens forhandlingerne om den nye kreditfacilitet stod på, med det argument, at der ikke kunne trækkes på disse faciliteter, medmindre den gamle kreditfacilitet var trukket helt i bund. Som nævnt ovenfor var der en risiko for, at SAS kunne have opfyldt betingelserne for at trække på den gamle kreditfacilitet, selv om denne risiko efter ændringerne i marts 2012 og de skærpede betingelser ganske vist var meget lille.
(71)
Det lader desuden til, at nogle banker havde andre engagementer i SAS. Foruden sin deltagelse i den gamle kreditfacilitet havde […] f.eks. pr. 30. september 2012 usikrede (og uudnyttede) bilaterale engagementer i SAS på [200-600] mio. EUR samt usikrede kreditkortengagementer på [500-900] mio. EUR. Banken risikerede derfor at skulle hæfte for eventuelle omkostninger i forbindelse med tilbagebetaling til kunder i tilfælde af, at SAS aflyste deres flyvninger. Selv om de usikrede kreditkortengagementer udgjorde [0-2] % af […] samlede udlånsportefølje på ca. [1 000-3 000] mia. SEK, udgjorde den stadig en finansiel risiko, og det kan derfor ikke accepteres, at […] befandt sig i samme situation som staterne, da banken skulle træffe beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet.
(72)
Tre andre banker havde også engagementer i form af udestående faciliteter til finansiering af fly (f.eks. […]). Selv om staterne fremfører, at der var stillet sikkerhed for denne finansiering gennem flyet, og at den ikke udgjorde en finansiel risiko for bankerne, fordi flyene let kunne sælges på markedet, er dette ikke blevet bevist faktuelt. Det er stadig uklart, hvorvidt det i tilfælde af brandsalg af flyet ville have været muligt at indhente det fulde beløb.
(73)
Kommissionen satte endvidere spørgsmålstegn i åbningsafgørelsen ved, om bankernes adfærd kunne have været påvirket af statens adfærd i betragtning af staternes vedvarende finansielle støtte til luftfartsselskabet i de foregående år (f.eks. fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010). Bankerne var desuden udelukkende villige til at deltaget i den nye kreditfacilitet på betingelse af staternes deltagelse, jf. betragtning 23 og 24.
(74)
Kommissionen finder i princippet, at pari passu-kriteriet ikke kan anvendes i de tilfælde, hvor staternes deltagelse er en uomtvistelig betingelse for, at de private aktører deltager i transaktionen.
(75)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen fremførte som led i undersøgelsesproceduren, at bankerne på intet tidspunkt under forhandlingerne om den nye kreditfacilitet havde følt sig »besmittede« af staternes tidligere adfærd og deres fortsatte vilje til at støtte SAS, til trods for at staternes forventede provenu på fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 viste sig at være for lille.
(76)
Kommissionen kan ikke udelukke muligheden for, at visse private aktører ikke havde været villige til at investere i en forretning med sådanne resultater og uforudsigelige forventninger uden staternes deltagelse. Den kan imidlertid heller ikke udelukke, at staterne, som havde afvist at indskyde ny egenkapital og deltage i en efterstillet kreditfacilitet, ikke længere var villige til at indskyde ekstra midler i SAS. Til trods for disse betragtninger er Kommissionen fortsat ikke overbevist om, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet foregik på lige vilkår med de långivende banker, i betragtning af at staternes deltagelse medførte, at bankerne mindskede deres samlede engagementer i SAS i forbindelse med kreditfaciliteten med ca. 50 %, hvorimod staterne øgede deres engagementer.
(77)
Med hensyn til om KAW's adfærd kan bruges som reference for den adfærd, en privat aktør ville have udvist, viser den formelle undersøgelse, at KAW's engagementer i SAS gennem sine aktier i SEB var mindre end først antaget i åbningsafgørelsen. I betragtning af at KAW kun er minoritetsaktionær i SEB, og at SEB's engagementer i SAS var begrænsede, kan det argumenteres, at KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet skyldtes forventninger til investeringens rentabilitet.
(78)
Den formelle undersøgelse har ikke gjort det muligt for Kommissionen med sikkerhed at fastslå, at den pågældende transaktion fandt sted på lige vilkår på basis af princippet om pari passu.
(79)
Kommissionen har også undersøgt, om staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet kan betragtes som rationel ud fra et aktionærsynspunkt og om det opfylder princippet om den makroøkonomiske investor, når der ses bort fra kriteriet om pari passu.
7.2.2. Vurdering af staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ud fra det makroøkonomiske investorprincip
(80)
Det skal undersøges, om en privat investor i samme situation som staterne, dvs. som eksisterende aktionærer i SAS, som befandt sig i tilsvarende omstændigheder som staterne i 2012 ville have deltaget i den nye kreditfacilitet på samme vilkår og betingelser (35).
(81)
De uafhængige undersøgelser, som blev foretaget af de eksterne finansielle rådgivere (Goldman Sachs International og CITI som rådgivere for staterne og […] som rådgiver for långiverne) før indgåelsen af aftalen om den nye kreditfacilitet, kan bidrage med oplysninger hertil. Ifølge Danmark og Sverige besluttede staterne først at deltage i den nye kreditfacilitet efter de eksterne rådgiveres nøje gennemgang af 4XNG-planen, og efter at vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet var blevet ændret.
(82)
Kommissionen udtrykte visse forbehold i åbningsafgørelsen med hensyn til CITI's rapport, men Danmark og Sverige har forklaret, at deres beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var baseret på alle de analyser, der var foretaget af deres finansielle rådgivere, og at CITI-rapporten derfor ikke kunne vurderes isoleret.
(83)
De finansielle rådgivere fik bl.a. til opgave at udarbejde en kritisk analyse af 4XNG-planen og den nye kreditfacilitet samt at udpege eventuelle følsomme og sårbare punkter i den forbindelse. Analysen omfattede flere rapporter med udgangspunkt i SAS' historiske resultater og andre relevante benchmarks for branchen. Rådgiverne kom med en række anbefalinger til risikoreducerende strategier i forbindelse med både 4XNG-planen og den nye kreditfacilitet. Staterne anmodede i overensstemmelse med denne rådgivning om visse ændringer af 4XNG-planen (fremskynde spareforanstaltningerne og tilpasse andre initiativer) samt visse justeringer af den nye kreditfacilitet for at begrænse sandsynligheden for, at der blev trukket på den.
(84)
I deres analyse af 4XNG-planen udpegede de eksterne rådgivere nogle risikoprægede punkter, som de fokuserede særligt på, sparemål, afhændelser og RASK. Risikovurderingen indeholder bl.a. følgende betragtninger:
-
Sparemål
Efter anbefalingerne fra de eksterne rådgivere blev 4XNG-planen strammet op og ændret, så den omfattede spareforanstaltninger for ca. [1-4] mia. SEK om året (en stigning fra det oprindelige mål på [1-4] mia. SEK). En af bekymringerne gik på, at disse sparemål ikke ville blive opfyldt, men i november 2012 blev der indgået nye overenskomster, der indebar nedskæringer i løn og andre ydelser samt ændringer af pensionsordningerne, hvilket bidrog til at fjerne noget af risikoen i forbindelse med 4XNG-planen forud for aftalen om den nye kreditfacilitet. Disse foranstaltninger førte til besparelser på knap [0-3] mia. SEK om året […], som staterne krævede skulle være gennemført, inden den nye kreditfacilitet kunne træde i kraft.
-
Afhændelser
Eftersom de eksterne finansielle rådgivere havde betvivlet de oprindelige forventninger vedrørende afhændelser af aktiver og som følge af nye oplysninger under forløbet, afveg den endelige liste over planlagte afhændelser i 4XNG-planen fra den liste, som SAS oprindeligt havde fremlagt (36). Staternes finansielle rådgivere konkluderede i sidste ende, at det ville være muligt at foretage afhændelserne (til en anslået afhændelsesværdi på ca. 3,0 mia. SEK) i den endelige 4XNG-plan inden for den anslåede tidsramme. Aftalen om den nye kreditfacilitet indeholdt desuden bestemmelser om timing af salget af Widerøe, samt om at indtægterne fra afhændelserne skulle gå til at betale tilbage til den nye kreditfacilitet.
-
RASK
De underliggende antagelser om yield og RASK blev vurderet og betragtet som rimelige på baggrund af tal for den historiske trend, tredjeparternes fremskrivninger og de ændringer af konkurrencevilkårene, der var kendt på tidspunktet. Disse antagelser blev derfor ikke anset for at være behæftet med en risiko i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen.
(85)
For så vidt angår Kommissionens tvivl i åbningsafgørelsen om, hvorvidt de særlige drivkræfter bag 4XNG-planen var for optimistiske (markedsvækst i ASK, forventet BNP og en inflation på 0 % i perioden 2015-2017), viser de oplysninger, som Danmark, Sverige og SAS-gruppen indgav som led i undersøgelsesproceduren, at der i forbindelse med fremskrivningerne er taget særligt hensyn til SAS' vigtigste markeder. Det omfatter selskabets større eksponeringer over for Nordeuropa i forhold til Sydeuropa samt dets eksponeringer over for de amerikanske og asiatiske markeder. De nye oplysninger viste også, at den anslåede omkostningsinflation på 0 % om året i 2015-2017 er nettovirkningerne af en underliggende årlig inflationssats på 2 % (på linje med den anslåede inflation i EU) og en antagelse af, at den vil kunne neutraliseres gennem nye spareforanstaltninger.
(86)
Med hensyn til de manglende følsomhedsanalyser i CITI-rapporten i forbindelse med antagelserne om den interne forrentning (se betragtning 35) samt Kommissionens oprindelige bekymring om de potentielle virkninger af mindre gunstige scenarier, har Kommissionen modtaget yderlige oplysninger fra Danmark og Sverige vedrørende omfanget af de følsomhedsanalyser, der blev foretaget. I den forbindelse fremlagde Goldman Sachs en række følsomhedsanalyser under udviklingen af 4XNG-planen mellem juni og september 2012. En revideret analyse fra september 2012 viser, at SAS ikke ville løbe tør for likviditet, selv i de negative scenarier, dvs. at SAS' likviditet i alle de analyserede tilfælde ville ligge over det laveste niveau for kreditfaciliteten. For at bevare markedstilliden blev det imidlertid vurderet, at det var nødvendigt at sikre et tilstrækkeligt likviditetsgrundlag, og at oprettelsen af en kreditfacilitet var den bedste løsning på en sådan »likviditetsreserve«.
(87)
Kommissionen noterer sig de mange finansielle undersøgelser af 4XNG-planen (herunder den omfattende analyse og undersøgelse af diverse scenarier for planen). Kommissionen bemærker også staternes efterfølgende krav om at nedbringe risiciene for gennemførelsen og opnå en konsolideret omstruktureringsplan inden deltagelse i den nye kreditfacilitet. Sådanne handlinger synes at være i overensstemmelse med den adfærd, en fornuftig privat markedsinvestor ville have haft. Det skal imidlertid stadig undersøges, om vilkårene og bestemmelserne for den nye kreditfacilitet var i overensstemmelse med, hvad en privat markedsinvestor i samme situation som staterne, dvs. som eksisterende aktionær i selskabet, ville have accepteret.
(88)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen har forklaret, at et af de særlige kendetegn ved luftfartssektoren er behovet for at opretholde et højt økonomisk beredskab for at bevare kundernes og interessenternes tillid til selskabets evne til at fortsætte sin virksomhed. I betragtning af SAS' økonomiske vanskeligheder i 2012 og selskabets daværende likviditetssituation var en sandsynlig incitamentsfaktor for staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet som aktionærer i SAS at undgå øgede tab eller konkurs i tilfælde af en likviditetsudstrømning.
(89)
I den forbindelse lader staterne navnlig til at have fulgt anbefalingerne fra de uafhængige rådgivere i forbindelse med den endelige aftale om vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet. Det lader til, at vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet samlet skulle garantere en begrænsning af de største forretningsmæssige risici. En af de afgørende betingelser for oprettelsen af den nye kreditfacilitet var f.eks., jf. betragtning 84, en vellykket indgåelse af nye overenskomster med besætningsmedlemmerne. Betingelserne for at trække på facilitet B lod desuden til at mindske sandsynligheden for, at der kunne trækkes på den før marts 2015 (37). De finansielle betingelser, der var knyttet til den nye kreditfacilitet, var desuden udfærdiget på en sådan måde, at SAS, medmindre selskabet opfyldte de grundlæggende finansielle mål i 4XNG-planen, ikke ville kunne få adgang til kreditfaciliteten eller ville have skullet tilbagebetale alle de beløb, der blev trukket på faciliteten på dette tidspunkt (38).
(90)
Foruden ovennævnte betragtninger har Kommissionen modtaget yderligere oplysninger om hensigtsmæssigheden af den nye kreditfacilitets underliggende sikkerheder. […] foretog i en rapport fra maj 2012 en uafhængig værdiansættelse af Widerøe og visse materielle aktiver (bl.a. reservemotorer, relevante fly, en række mindre ejendomme og noget udstyr), som efterfølgende blev stillet som sikkerhed for den nye kreditfacilitet. Selv om fokus var på Widerøe som det vigtigste aktiv i sikkerhedsstillelsen, og værdiansættelsen af nogle af de andre aktiver var baseret på mere begrænsede oplysninger, beløb den endelige værdiansættelse sig til en samlet aktivværdi på mellem [1-4] og [3-6] mia. SEK. De aktiver, der var stillet sikkerhed for, havde således en større samlet anslået værdi end facilitet A. Ifølge Danmark og Sverige anså långiverne dette for tilstrækkeligt for den nye kreditfacilitet, eftersom det som bemærket ovenfor var usandsynligt, at SAS nogen sinde ville trække på facilitet B.
(91)
De faktiske finansielle risici forbundet med den nye kreditfacilitet blev yderligere begrænset af bestemmelserne om en obligatorisk forudbetaling og/eller ophævelse af forpligtelserne under den nye kreditfacilitet, hvis SAS afhændede visse aktiver eller deltog i andre finansieringsmuligheder. Disse bestemmelser om forudbetaling og ophævelse bidrog til at reducere de potentielle tab over tid. Som følge af salget af Widerøe og efter en aftale, der trådte i kraft oven på salget i september 2013 (se betragtning 31) blev den nye kreditfacilitet reduceret fra 3,5 mia. SEK til 2 mia. SEK.
(92)
Det lader derfor til, at der blev truffet en omfattende række egnede foranstaltninger, der især skulle sikre SAS' vedvarende rentabilitet i perioden 2012-2015 og begrænse de finansielle risici, der var forbundet med den nye kreditfacilitet.
(93)
Kommissionen anerkender desuden nødvendigheden af at undersøge, om en sammenlignelig privat investor, der befandt sig i tilsvarende omstændigheder som staterne (dvs. som eksisterende aktionær i SAS) ville have været tilbøjelig til at deltage i den pågældende foranstaltning til fordel for støttemodtageren. I den forbindelse er det relevant at se på andre kontrafaktiske situationer, som kunne være opstået uden den pågældende foranstaltning.
(94)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen hævder i deres bemærkninger til åbningsafgørelsen, at selskabet sandsynligvis ville være gået konkurs, hvis den nye kreditfacilitet ikke var blevet stillet til rådighed i 2012. Ifølge Danmark og Sverige ville det svare til et samlet tab på 1 044 mio. SEK for staterne, dvs. værdien af deres samlede aktiebeholdning. Der blev også peget på udsigterne til at miste eventuelle fremtidige kapitalgevinster, hvis 4XNG-planen blev implementeret med succes. Danmark og Sverige anslår, at deres samlede tab som følge af staternes fælles aktiebeholdning og bidrag til kreditfaciliteten i det mest ekstreme scenarie ville have ligget på ca. [1 000-3 000] mio. SEK, hvis SAS skulle misligholde kreditfaciliteten (39).
(95)
I tilfælde af at SAS skulle gå konkurs, synes staternes eventuelle ekstra tab i forbindelse med deres deltagelse i den nye kreditfacilitet (ca. 447,5 mio. SEK på baggrund af Danmarks og Sveriges eksempel) altså forholdsvis begrænsede i forhold til de tab, der ville være blevet akkumuleret som følge af deres aktiebeholdning. Hvis man sammenligner de relativt begrænsede ændringer for staterne i det negative scenarie med de potentielle fordele for staterne ved en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen, lader det til at underbygge staternes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet. I det mest optimistiske »basisscenarie« regnede CITI-rapporten med potentielle kapitalgevinster til staterne på i alt [7 000-12 000] mio. SEK. Selv om Kommissionen udtrykte en vis tvivl i åbningsafgørelsen om den ekstreme optimisme i sådanne vækstfremskrivninger, anerkender den muligheden for, at de potentielle kapitalgevinster i de positive scenarier selv i de mere forsigtige af slagsen klart ville overstige de potentielle tab i de negative scenarier.
(96)
Kommissionen tager derfor ovennævnte risiko-/afkastvurdering, de omfattende undersøgelser og tests af 4XNG-planen, de yderligere undersøgelser af den underliggende sikkerhed (40), bestemmelserne om tilbagebetaling eller ophævelse, som mindskede de potentielle tab over tiden (41), og de diverse andre risikobegrænsende foranstaltninger, der indgik i betingelserne for den nye kreditfacilitet, i betragtning (42). Når der tages hensyn til ovenstående, lader staternes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet til at være i overensstemmelse med den adfærd, en privat aktør, der søger at opnå et normalt markedsafkast, ville have i betragtning af selskabets særlige situation på tidspunktet.
(97)
Kommissionen konkluderer endvidere, at staterne i deres egenskab af eksisterende aktionærer i SAS fulgte rimelige og realistiske udsigter til øget rentabilitet i forbindelse med deres beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet sammen med KAW og de långivende banker i perioden december 2012 til marts 2014. Staternes deltagelse medførte således ikke en fordel for SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
7.3. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(98)
I betragtning af ovenstående finder Kommissionen, at Danmarks og Sveriges deltagelse i den nye kreditfacilitet ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(99)
Endelig noterer Kommissionen sig, at Danmark og Sverige indvilligede i at denne afgørelse blev vedtaget og meddelt på engelsk -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Finansieringen af Scandinavian Airlines gennem den løbende kreditfacilitet, som Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige etablerede i december 2012, udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 9 luglio 2014
relativa alla misura SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) alla quale la Danimarca e la Svezia hanno dato esecuzione in favore di Scandinavian Airlines
[notificata con il numero C(2014) 4532]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/938/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione con cui la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE riguardo all'aiuto SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a tali disposizioni e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Alla fine di ottobre 2012 la Danimarca, la Svezia e la Norvegia (congiuntamente «gli Stati») hanno contattato in modo informale la Commissione e l'Autorità di vigilanza EFTA («ESA») per comunicare loro l'intenzione di partecipare a una nuova linea di credito rinnovabile (Revolving Credit Facility, «la nuova RCF») in favore di Scandinavian Airlines («SAS», «il gruppo SAS» o «la società»). Il 12 novembre 2012 gli Stati hanno deciso di partecipare alla nuova RCF senza notificare ufficialmente la misura alla Commissione.
(2)
Il 14 novembre 2012 la Commissione ha avviato un procedimento d'ufficio sulla nuova RCF. La Commissione ha inviato alla Danimarca e alla Svezia richieste d'informazioni il 29 novembre 2012, il 18 dicembre 2012, il 28 gennaio 2013 e il 18 febbraio 2013, cui è stata data risposta rispettivamente il 6 dicembre 2012, l'8 gennaio 2013, il 5 e il 13 febbraio 2013 e il 22 marzo 2013. La Danimarca e la Svezia hanno fornito complementi d'informazione con lettera del 3 giugno 2013.
(3)
Il 20 novembre 2012 inoltre la Commissione ha ricevuto una denuncia da parte di Ryanair, cui ha fatto seguito, il 4 febbraio 2013, una denuncia della European Low Fares Airline Association («ELFAA»), in merito alle quali la Danimarca e la Svezia hanno presentato osservazioni con lettera del 22 marzo 2013.
(4)
Con lettera del 19 giugno 2013 la Commissione ha comunicato alla Danimarca e alla Svezia la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea («TFUE») in relazione agli aiuti (in appresso «la decisione di avvio del procedimento»). La Danimarca e la Svezia hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento con lettere del 19 agosto 2013.
(5)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2) il 28 settembre 2013. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulle misure.
(6)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dal gruppo SAS e da Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (3) il 28 ottobre 2013. Il 5 novembre 2013 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca e alla Svezia, che hanno avuto così la possibilità di rispondere. Con lettere del 4 e del 5 dicembre 2013 le autorità danesi e svedesi hanno comunicato di non avere alcun commento da fare in merito alle osservazioni del gruppo SAS e di FAM.
(7)
La Commissione ha chiesto complementi d'informazione a Danimarca e Svezia con lettera del 25 febbraio 2014, cui è stata data risposta il 25 marzo 2014 da entrambi gli Stati membri. Inoltre, con lettere del 5 e del 7 marzo 2014, le autorità danesi e svedesi hanno informato la Commissione che SAS aveva deciso di cancellare la nuova RCF e di esaminare possibilità alternative per rafforzare la propria base di capitale. La cancellazione è entrata in vigore a partire dal 4 marzo 2014.
(8)
Con lettere del 4 e del 7 luglio 2014 la Svezia e la Danimarca hanno rispettivamente concordato di rinunciare ai diritti conferiti ai sensi dell'articolo 342 del TFUE e dell'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1 e di acconsentire all'adozione e alla notifica in inglese della presente decisione.
(9)
Per questo procedimento la Commissione è l'unica competente a valutare se le disposizioni del TFUE siano state rispettate dalla Danimarca e dalla Svezia. D'altro canto l'ESA, ai sensi dell'articolo 109, paragrafo 1, dell'Accordo sullo Spazio economico europeo («Accordo SEE») e dell'articolo 24 dell'Accordo fra gli Stati EFTA sull'istituzione di un'Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia, è competente a valutare se le disposizioni dell'Accordo SEE siano state rispettate dalla Norvegia. Inoltre, ai sensi dell'articolo 109, paragrafo 2, e del protocollo 27 dell'Accordo SEE, per garantire un'applicazione uniforme in tutto lo Spazio economico europeo, l'ESA e la Commissione cooperano, procedono a scambi di informazioni e si consultano a vicenda su questioni di politica di vigilanza e su casi specifici.
(10)
In considerazione di quanto sopra e della competenza parallela di entrambe le istituzioni nel caso specifico, la Commissione ha cooperato e si è consultata con l'ESA prima di adottare la presente decisione.
2. IL MERCATO DEL TRASPORTO AEREO SCANDINAVO
(11)
Tra il 2001 e il 2011 il mercato del trasporto aereo scandinavo (che comprende la Danimarca, la Svezia, la Finlandia e la Norvegia) sarebbe cresciuto del 126 % in termini di ASK (4). La crescita del mercato scandinavo a corto raggio è stata dovuta quasi interamente ai vettori a basso costo, in particolare Norwegian Air Shuttle e Ryanair: si stima che in quel periodo i vettori a basso costo abbiano generato il 90 % della crescita (5).
(12)
Nonostante l'accresciuta importanza dei vettori a basso costo, l'attore principale nel mercato scandinavo rimane SAS, con una quota di mercato stimata nel 2011 pari al 35,6 %, ben lontana dal picco del 50 % raggiunto dieci anni fa. Nello stesso anno le quote di mercato di Norwegian Air Shuttle e Ryanair hanno raggiunto rispettivamente il 18,7 % e il 6,8 %.
3. IL BENEFICIARIO
(13)
SAS è la compagnia di bandiera degli Stati, la maggiore compagnia aerea in Scandinavia e l'ottava compagnia aerea in Europa. È anche uno dei membri fondatori di Star Alliance. Il gruppo aereo, che comprende Scandinavian Airlines, Widerøe (6) e Blue1, ha sede a Stoccolma mentre il suo hub europeo e intercontinentale è l'aeroporto di Copenaghen. Nel 2013 SAS ha trasportato circa 28 milioni di passeggeri, ottenendo ricavi pari a circa 42 miliardi di SEK.
(14)
Attualmente SAS è detenuta per il 50 % dagli Stati: per il 21,4 % dalla Svezia, per il 14,3 % dalla Danimarca e per il 14,3 % dalla Norvegia. Il principale azionista privato è la Knut and Alice Wallenberg's foundation («KAW») (7,6 %), mentre gli altri azionisti detengono partecipazioni nell'ordine dell'1,5 % o meno.
Tabella 1
Principali azionisti di SAS AB al 31 marzo 2012 (7)
Azionista
Totale (%)
Governo svedese
21,4
Governo danese
14,3
Governo norvegese
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banca nazionale danese
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS è in una situazione finanziaria precaria da diversi anni e tra il 2008 e il 2013 ha registrato perdite ricorrenti. Nel novembre 2012 Standard and Poor's («S&P») ha declassato il rating del credito della società, che è passato da B- a CCC+ (8). Queste difficoltà sono state aggravate dal contesto del mercato, caratterizzato da alti costi del carburante e da una domanda incerta.
(16)
In particolare dalle relazioni annuali della società risulta che, tra il 2008 e il 2012, SAS ha subito ogni anno cospicue perdite, registrando un consistente debito finanziario netto.
Tabella 2
Principali dati finanziari di SAS 2007-2012 (milioni di SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(Gen-Ott)
Ricavi
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Debito finanziario netto
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
EBT (utile al lordo delle imposte)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Reddito netto
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Flusso di cassa dell'esercizio
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendimento del capitale investito (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rendimento del patrimonio netto contabile al netto delle imposte - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rapporto di copertura degli interessi - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
In seguito al deterioramento della sua posizione finanziaria, nel 2009/2010 SAS ha adottato un consistente programma di riduzione dei costi («Core SAS»). Nell'attuazione di questo programma, SAS ha dovuto raccogliere capitale proprio dai suoi azionisti mediante due emissioni di diritti: (i) 6 miliardi di SEK nell'aprile 2009; e (ii) 5 miliardi di SEK nel maggio 2010 (10).
(18)
Le difficoltà finanziarie di SAS hanno raggiunto l'apice nel 2012, quando la società ha presentato il piano aziendale 4 Excellence Next Generation («piano 4XNG»), percepito dalla dirigenza della compagnia aerea come l'«ultima chiamata» per SAS (11). Inoltre nel novembre 2012 la stampa ha annunciato la possibilità che SAS facesse bancarotta (12).
4. DESCRIZIONE DELLA MISURA: LA NUOVA RCF NEL 2012
(19)
Come altre compagnie aeree che operano a livello globale, SAS ha fatto ricorso frequentemente a linee di credito esterne per mantenere un livello minimo di liquidità. A partire dal 20 dicembre 2006 SAS ha avuto a disposizione una linea di credito rinnovabile con scadenza a giugno del 2013 («la vecchia linea di credito rinnovabile»). La vecchia linea di credito rinnovabile ammontava a 366 milioni di EUR ed era alimentata esclusivamente da alcune banche ([…] (13)). Comprendeva anche un certo numero di condizioni o clausole finanziarie, come […].
(20)
Nel dicembre 2011, in seguito al deteriorarsi dei risultati finanziari della società, la dirigenza SAS ha deciso di esaurire completamente la vecchia RCF. Dopo che una società controllata di SAS (Spanair) aveva chiesto l'avvio della procedura fallimentare nel gennaio 2012, SAS ha avviato i negoziati con le banche raggiungendo un accordo per la correzione delle clausole il 15 marzo 2012. In base a questo accordo, il costo di utilizzo della vecchia RCF aumentava, le condizioni di prelievo venivano inasprite e SAS doveva rimborsare per intero e immediatamente l'importo prelevato. Inoltre SAS doveva fornire ai finanziatori un piano di ricapitalizzazione che doveva essere approvato dal consiglio di amministrazione e dai principali azionisti, ossia gli Stati e KAW.
(21)
Il piano di ricapitalizzazione è stato sostenuto dal cosiddetto piano 4XNG, che era già in corso di sviluppo all'inizio del 2012. Il piano 4XNG rispondeva anche alle preoccupazioni espresse nel maggio 2012 da […] in merito al piano aziendale di SAS già esistente noto come 4 Excellence («piano 4X»). Secondo SAS, il piano 4XNG le avrebbe consentito di collocarsi come una compagnia aerea finanziariamente autosufficiente. Esso fissava una serie di obiettivi finanziari che SAS avrebbe dovuto raggiungere nell'esercizio finanziario 2014/2015. Tra questi un margine EBIT superiore all'8 %, un indice di preparazione finanziaria superiore al 20 % e una quota di fondi propri (ossia il rapporto tra attività e capitale proprio) superiore al 35 %. Il piano 4XNG avrebbe dovuto consentire a SAS di migliorare il proprio EBT di circa 3 miliardi di SEK su base annua, mentre la sua attuazione avrebbe comportato costi di ristrutturazione e costi una tantum pari a circa 1,5 miliardi di SEK.
(22)
Un altro obiettivo del piano 4XNG consisteva nel preparare la società all'introduzione, a partire dal novembre 2013, di nuove norme contabili per le pensioni che, secondo le previsioni, avrebbero avuto un impatto negativo sul capitale proprio del gruppo SAS. Il piano inoltre prevedeva l'impegno a completare un programma di cessione di attività e di finanziamento, che ammontava a circa 3 miliardi di SEK di potenziale reddito netto. La cessione di attività comprendeva (14): (i) la vendita di Widerøe, una compagnia aerea regionale controllata in Norvegia (15), (ii) la vendita di una partecipazione di minoranza in […], (iii) la vendita di patrimoni immobiliari connessi all'aeroporto, (iv) l'esternalizzazione dell'assistenza a terra (16), (v) la vendita di motori aeronautici (17), (vi) la vendita e la retrolocazione o altre transazioni finanziarie in relazione a […], (vii) l'esternalizzazione dei sistemi di gestione e dei call centre (18), e (viii) la vendita o il finanziamento garantito di tre velivoli Q400.
(23)
Gli Stati insistono sul fatto che il piano 4XNG era un autofinanziamento; ciò significa che SAS avrebbe generato una quantità sufficiente di contante dalle operazioni e dalle cessioni non strategiche per finanziare il costo iniziale di attuazione del piano 4XNG. A preoccupare SAS era però la percezione da parte degli investitori di una posizione di liquidità precaria della compagnia aerea causata dagli ingenti costi iniziali di attuazione del piano 4XNG. SAS pertanto ha richiesto l'ampliamento della vecchia RCF contestualmente all'introduzione della nuova RCF sostenuta dagli Stati e da KAW. SAS tuttavia ha affermato che né la vecchia RCF (nella modalità ampliata) né la nuova RCF sarebbero state esaurite.
(24)
Le discussioni sulla nuova RCF hanno avuto inizio il 4 giugno 2012 (19). Inizialmente, in linea con il piano di ricapitalizzazione (cfr. il punto (20) più sopra), le banche finanziatrici della vecchia RCF avevano richiesto che gli Stati provvedessero a una nuova raccolta di capitale proprio, per esempio con un'emissione di diritti, dal momento che non erano disposte a sostenere autonomamente una nuova RCF. Gli Stati tuttavia hanno respinto quest'idea.
(25)
Dopo alcuni negoziati, le banche hanno accettato una nuova RCF da costituire insieme agli Stati e a KAW e da strutturare in condizioni di parità, evitando un rapporto subordinato ed eccessivi diritti di garanzia. Occorre notare che inizialmente la nuova RCF avrebbe dovuto ammontare a [3-6] miliardi di SEK, mentre erano disponibili soltanto [1-4] miliardi di SEK di garanzia. Il 22 ottobre 2012 la nuova RCF è stata ridotta infine a 3,5 miliardi di SEK(circa 400 milioni di EUR).
(26)
La nuova RCF è stata erogata dalle stesse banche che avevano fornito la vecchia RCF (tranne una (20)) insieme agli Stati e a KAW. A tale proposito, il 50 % della nuova RCF è stato erogato dagli Stati in proporzione alla loro partecipazione azionaria a SAS, e il rimanente 50 % è stato erogato dalle banche e da KAW. Gli Stati e KAW hanno partecipato alla nuova RCF alle stesse condizioni (commissioni, tassi d'interesse, clausole) delle banche.
(27)
Le caratteristiche principali della nuova RCF erano le seguenti:
-
è stata divisa in due ulteriori linee, rispettivamente di 2 miliardi (linea A) di SEK e 1,5 miliardi (linea B) di SEK, per le quali gli Stati hanno contribuito con il 50 % del valore. Le condizioni relative alla fissazione del prezzo per entrambe le linee prevedevano una commissione iniziale, una commissione di impegno, una commissione di utilizzo, una commissione sul margine e un diritto di uscita.
-
Per poter attingere alla RCF, SAS doveva soddisfare determinate condizioni, più rigorose per la linea B che per la linea A (21).
-
La nuova RCF ha portato avanti il pacchetto di garanzia della vecchia RCF; i finanziatori inoltre hanno ottenuto una garanzia per tutte le azioni di Widerøe e per tutte le altre attività fisse non gravate da ipoteca del gruppo SAS a partire da dicembre 2012. La nuova RCF quindi disponeva di una garanzia di prim'ordine su varie attività di SAS, tra cui il 100 % delle azioni delle sue controllate Widerøe e SAS Spare Engine, 18 velivoli e alcune proprietà. Queste garanzie avevano un valore contabile di circa 2,7 miliardi di SEK(ossia approssimativamente il 75 % della nuova RCF) ed erano suddivise pro rata tra la linea A e la linea B.
-
La linea B poteva essere utilizzata soltanto dopo che la linea A fosse stata interamente esaurita. Dopo il 1o gennaio 2014 SAS sarebbe stata in grado di attingervi solo se la vendita delle attività o delle azioni di Widerøe fosse stata conclusa.
-
La scadenza della nuova RCF era il 31 marzo 2015.
(28)
I termini della nuova RCF sono stati concordati il 25 ottobre 2012. Essa era comunque soggetta, tra l'altro, all'approvazione del parlamento di ciascuno Stato e alla firma di accordi sindacali con i piloti e gli assistenti di volo.
(29)
Gli Stati hanno presentato un rapporto redatto da CITI, del 7 novembre 2012 («il rapporto CITI»), che si proponeva di valutare se un investitore privato che si trovasse in una situazione il più simile possibile a quella degli Stati avrebbe potuto sottoscrivere la nuova RCF a condizioni e termini simili. Assumendo come ipotesi di base il buon esito del piano aziendale 4XNG, il rapporto CITI ha concluso che la partecipazione degli Stati alla nuova linea di credito rinnovabile avrebbe generato un tasso di rendimento interno («IRR») del [90-140] %, un multiplo cash-on-cash di circa [4-9]x, e un aumento nel valore del capitale proprio vicino al [700-1 200] % (dal novembre 2012 al marzo 2015). Il rapporto CITI ha concluso che il rendimento richiesto dagli Stati sarebbe stato perciò almeno pari a quello richiesto da investitori privati che si trovassero in una posizione simile. Il rapporto CITI tuttavia non ha valutato la probabilità che SAS realizzasse con successo l'«ipotesi di base» del piano 4XNG, né ha valutato l'impatto delle deviazioni dall'«ipotesi di base» come, per esempio, la mancata monetizzazione delle attività non strategiche.
(30)
SAS ha annunciato il 19 dicembre 2012 che erano presenti tutte le condizioni necessarie all'entrata in vigore della nuova RCF [cfr. il punto (28) più sopra], tra cui l'approvazione del parlamento di ciascuno Stato. A tale data, e fino al 3 marzo 2014, la nuova RCF era in vigore, in sostituzione della vecchia RCF (22).
(31)
Con lettera del 3 giugno 2013 la Danimarca e la Svezia hanno spiegato che, in seguito alla vendita dell'80 % delle azioni di Widerøe (cfr. il punto (22) più sopra), gli Stati e le banche finanziatrici avevano concordato con SAS una modifica delle condizioni e dei termini della nuova RCF, benché tale accordo di modifica non fosse ancora stato firmato ufficialmente. Nelle osservazioni presentate durante l'indagine formale, le autorità danesi e svedesi hanno informato la Commissione che la modifica della nuova RCF era stata firmata da tutte le parti e sarebbe entrata in vigore al completamento della transazione Widerøe, ossia il 30 settembre 2013. Tali modifiche comprendevano i seguenti elementi:
-
la linea A sarebbe stata ridotta da 1,173 miliardi di SEK a 0,8 miliardi di SEK e la scadenza sarebbe stata prorogata di cinque mesi, fino al 1o giugno 2014;
-
SAS avrebbe impegnato [0,5-0,8] miliardi di SEK in contante come garanzia per la linea A. I rimanenti [0,1-0,4] miliardi di SEK sarebbero stati garantiti dai titoli già elencati nel nuovo accordo RCF;
-
0,2 miliardi di SEK della linea A sarebbero stati cancellati una volta che la sezione dell'assistenza a terra fosse stata ceduta in parte. Allorché la nuova RCF è stata cancellata il 4 marzo 2014, SAS ha sottoscritto una lettera di intenti con un potenziale acquirente (23);
-
la linea B sarebbe stata ridotta da 1,5 miliardi di SEK a 1,2 miliardi di SEK.
5. LA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(32)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione esprimeva dubbi sul fatto che la partecipazione degli Stati, di KAW e delle banche alla nuova linea di credito rinnovabile sia avvenuta in condizioni pari passu, soprattutto a causa dei seguenti elementi:
-
la precedente esposizione delle banche nei confronti di SAS mediante la loro partecipazione alla vecchia RCF. In effetti, le banche avevano praticamente dimezzato il proprio contributo alla nuova RCF, riducendo così la propria esposizione complessiva nei confronti di SAS del 50 % circa in termini di RCF, mentre gli Stati, che non avevano ottenuto alcun rendimento dalle emissioni di diritti del 2009 e del 2010 a causa dei persistenti risultati negativi di SAS, avevano accresciuto la propria esposizione nei confronti di SAS;
-
il fatto che SAS aveva esaurito del tutto la vecchia RCF nel gennaio 2012, evento che avrebbe potuto influenzare la decisione delle banche finanziatrici di partecipare alla nuova RCF, per evitare ulteriori prelievi e garantire che i propri contributi alla RCF non andassero completamente perduti in vista delle difficoltà che la società doveva affrontare;
-
alla Commissione non era chiaro se la decisione delle banche di partecipare alla nuova RCF fosse influenzata dal continuo sostegno finanziario degli Stati a SAS negli anni precedenti. La Commissione inoltre ha osservato che la partecipazione degli Stati era un requisito fondamentale per consentire agli operatori privati di partecipare alla nuova RCF;
-
la Commissione ha messo in dubbio che la partecipazione di KAW alla nuova RCF potesse essere paragonata a quella di un investitore privato, in considerazione dell'esposizione di KAW nei confronti di SAS, non soltanto attraverso la sua partecipazione azionaria ma anche mediante la banca SEB.
(33)
La Commissione ha altresì messo in dubbio che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF potesse essere considerata razionale dal punto di vista di un azionista, e che avrebbe superato la prova dell'investitore operante in un'economia di mercato (market economy investor - «MEI») fuori da una logica di condizioni pari passu. Da questo punto di vista, la Commissione ha valutato se il piano aziendale 4XNG poggiasse o meno su presupposti sufficientemente validi, tanto da indurre un investitore privato a partecipare alla nuova RCF, e se le analisi di sensibilità svolte nell'ambito del piano fossero eccessivamente ottimistiche.
(34)
Per esempio la Commissione ha fatto notare tra l'altro le cifre ottimistiche del piano in materia di crescita del mercato in termini di ASK e PIL, nonché il tasso di inflazione pari allo 0 % per il periodo 2015-2017. Allo stesso modo, essa ha messo in dubbio la possibilità di prevedere, al momento della firma della nuova RCF, il buon esito di tutte le iniziative concernenti la riduzione dei costi e la cessione di attività.
(35)
Per quanto riguarda le condizioni e i termini della nuova RCF e la valutazione CITI del rendimento previsto per la partecipazione degli Stati alla nuova RCF, la Commissione ha sottolineato che il rapporto CITI non ha valutato il piano 4XNG, né ha svolto un'analisi di sensibilità del modello finanziario, ma si è semplicemente basato sulle informazioni ricevute. La Commissione ha messo in evidenza anche che il rapporto CITI non ha valutato la garanzia della nuova RCF nella prospettiva di un investitore privato operante in un'economia di mercato, né ha considerato l'impatto di possibili scenari alternativi, caratterizzati da ipotesi meno favorevoli (tra cui quella dell'inadempimento), sull'analisi del rendimento. A tal riguardo, la Commissione ha osservato che il rapporto CITI ha assegnato una probabilità zero alla possibilità che SAS sarebbe stata inadempiente nei successivi tre anni - una probabile sottovalutazione del rischio.
(36)
Alla luce di quanto precede, la Commissione non ha potuto escludere che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF potesse comportare un vantaggio a favore di SAS ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(37)
Infine, se la nuova RCF costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la Commissione ha messo in dubbio che la nuova RCF potesse essere considerata compatibile con il mercato interno. Da questo punto di vista, la Commissione ha valutato se fosse possibile applicare uno dei potenziali motivi di compatibilità previsti dal TFUE. In considerazione del tipo di misura e delle difficoltà di SAS, la Commissione ha osservato che, apparentemente, gli unici criteri applicabili erano quelli relativi agli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, sulla base degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (24) («gli orientamenti R&R»). La Commissione tuttavia è giunta alla conclusione preliminare che le condizioni per gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di cui agli orientamenti R&R non sembrano soddisfatte.
6. OSSERVAZIONI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
6.1. Osservazioni della Danimarca e della Svezia
(38)
La Danimarca e la Svezia ritengono che la propria partecipazione alla nuova RCF si svolgesse in condizioni di mercato, dal momento che avveniva pari passu con le banche e con KAW, escludendo quindi l'esistenza di aiuti di Stato.
(39)
Secondo la Danimarca e la Svezia, SAS non avrebbe attinto alla vecchia RCF in nessun momento nel periodo in cui si sono svolti i negoziati sulla nuova RCF. I due paesi fanno notare le modifiche apportate alla vecchia RCF nel marzo 2012, con l'inasprimento delle condizioni di prelievo, e affermano che, a partire dalla fine di giugno 2012, le banche erano quindi in grado di respingere qualsiasi richiesta di prelievo proveniente da SAS. L'importo prelevato dalla RCF è stato interamente rimborsato da SAS nel marzo 2012 e da quel momento SAS non ha più attinto alla vecchia RCF. Di conseguenza, le banche in questione potevano ragionevolmente essere considerate investitori «esterni» che partecipavano alla nuova RCF in condizioni di parità con gli Stati (25), senza alcuna considerevole esposizione non garantita nei confronti di SAS (26).
(40)
Per quanto riguarda la partecipazione di KAW alla nuova RCF insieme alle banche, le autorità danesi e svedesi ritengono che l'esposizione economica di KAW nei confronti di SEB fosse limitata e che questo non avrebbe potuto influire sulla sua decisione di partecipare alla nuova RCF.
(41)
Inoltre la Danimarca e la Svezia ritengono che il piano 4XNG fosse realistico e potesse essere attuato con successo. A loro avviso tutti gli aspetti e le ipotesi, anche quelle concernenti le previsioni sulle entrate («RASK») (27), sulle misure di riduzione dei costi e le previste cessioni, erano state esaminate attentamente per rispettare gli obiettivi finanziari del piano 4XNG per il periodo 2014-2015. Il piano 4XNG inoltre - insieme a tutte le ipotesi su cui si fondava - era stato attentamente analizzato dagli esperti finanziari esterni di entrambi gli Stati (Goldman Sachs) e delle banche ([…]) ed era stato adattato alla luce dei loro commenti e delle loro raccomandazioni. Esse sottolineano inoltre che l'aspettativa del buon esito del piano, al momento di decidere se partecipare alla nuova RCF, era sostenuta dal fatto che la conclusione di nuovi accordi sindacali era un prerequisito per la nuova RCF. Inoltre, secondo la Danimarca e la Svezia, gli sviluppi verificatisi tra il dicembre 2012 e la cancellazione della nuova RCF avvenuta il 4 marzo 2014 avrebbero dimostrato che il piano era in grado di fornire i risultati previsti (28).
(42)
In relazione alle condizioni e ai termini della nuova RCF, la Danimarca e la Svezia ritengono che essi fossero conformi alle normali condizioni di mercato, giacché erano simili a quelli di accordi comparabili; inoltre le commissioni iniziali della nuova RCF erano più alte e le condizioni di prelievo più rigorose di quelle di gran parte degli accordi considerati. Quanto al pacchetto di garanzia, la Danimarca e la Svezia affermano che gli effettivi rischi finanziari delle banche finanziatrici erano trascurabili poiché il valore stimato delle garanzie superava palesemente l'entità della linea A. Di conseguenza, in uno scenario di liquidazione, tutti i crediti delle banche finanziatrici sarebbero risultati soddisfatti dal pacchetto di garanzia o da altre attività SAS che avrebbero potuto essere vendute, come […], dalla sua partecipazione azionaria in […], eccetera. Quanto detto è sostenuto anche dall'effettiva cancellazione di una parte considerevole di impegni nell'ambito della linea A durante la prima metà del 2013. Secondo la Danimarca e la Svezia ciò dimostra che le banche hanno agito ispirandosi a principi commerciali e in maniera prudente al momento di decidere di partecipare, insieme agli Stati e a KAW, alla nuova RCF.
(43)
Infine la Danimarca e la Svezia hanno dichiarato che la partecipazione alla nuova RCF ha generato un cospicuo rendimento per i finanziatori di RCF senza che SAS dovesse attingere alla linea di credito. Ciò dimostra che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF insieme a KAW e alle banche è stata del tutto conforme al principio MEI.
6.2. Osservazioni del gruppo SAS
(44)
Il gruppo SAS ritiene che gli Stati abbiano partecipato alla nuova RCF in veste di azionisti, e non come autorità pubbliche. In tale prospettiva, la partecipazione a questo strumento era preferibile al conferimento di capitale proprio, in considerazione della cospicua generazione di reddito per gli azionisti/i finanziatori in termini di commissioni, nonché del potenziale aumento del valore azionario.
(45)
Per quanto concerne il test delle condizioni pari passu, secondo il gruppo SAS tali condizioni sarebbero state soddisfatte dal momento che le banche non avevano alcuna esposizione nei confronti di SAS e, di conseguenza, avrebbero dovuto essere trattate come investitori «esterni». Inoltre, la partecipazione degli Stati alla nuova RCF non ha influenzato il comportamento delle banche, poiché è stata SAS - e non le banche - a richiedere che gli azionisti aderissero alla nuova RCF. Peraltro, secondo il gruppo SAS, le banche avrebbero deciso di partecipare alla nuova RCF in condizioni di parità con gli Stati e KAW sulla base dei risultati molto positivi dell'analisi rischi/ricavi.
(46)
Il gruppo SAS condivide poi l'opinione della Danimarca e della Svezia, secondo le quali le ipotesi su cui si fondava il piano 4XNG erano valide e associate a previsioni molto realistiche per quanto riguarda i tre fattori principali, ossia la crescita del mercato in termini di ASK, la crescita del PIL per il periodo 2015-2017 e un'inflazione prevista dello 0 %. Inoltre, i rischi associati all'attuazione del piano sono stati attentamente esaminati da tutte le banche finanziatrici con particolare attenzione al RASK come indicatore chiave della redditività della società.
(47)
Nel contempo il gruppo SAS ritiene che il pacchetto di garanzia sia stato sufficientemente valutato e che il rischio che SAS fosse inadempiente per l'attuazione del piano 4XNG si sia attenuato. Ciò è dimostrato dal fatto che un'effettiva riduzione dei costi era un prerequisito per i finanziatori che aderivano alla nuova RCF e che la conclusione di nuovi accordi collettivi nel novembre 2012 era strumentale per il buon esito dell'attuazione del piano.
(48)
Il gruppo SAS critica peraltro la Commissione per non aver tenuto conto dell'alternativa della bancarotta e del fatto che gli Stati avrebbero perso il valore della loro partecipazione azionaria combinata se la nuova RCF non fosse stata disponibile. In questo contesto il gruppo SAS fa notare che gli Stati hanno partecipato alla nuova RCF nella loro veste di azionisti di riferimento di SAS, per ottenere un adeguato rendimento del proprio investimento.
(49)
Infine il gruppo SAS riferisce che l'attuazione del piano 4XNG ha generato un reddito al lordo delle imposte pari a 3 miliardi di SEK, consentendo a SAS di ottenere un esito positivo nel periodo novembre 2012 - luglio 2013.
6.3. Osservazioni di FAM
(50)
Secondo FAM, la società responsabile della gestione delle attività di KAW, la decisione di quest'ultima di partecipare alla nuova RCF sarebbe stata adottata indipendentemente dalla sua partecipazione a SEB e dall'esposizione di SEB nei confronti di SAS. FAM sostiene inoltre che KAW non deteneva una partecipazione di maggioranza in SEB, né si può dire che controlli SEB.
(51)
FAM ha esaminato il piano 4XNG, i rischi finanziari a esso associati e il pacchetto di garanzia, e ha ritenuto che fosse nell'interesse di KAW partecipare alla nuova RCF. A questo proposito, ha proceduto ad un confronto tra la prospettiva di proteggere l'investimento di lungo periodo di KAW in SAS e i potenziali rendimenti futuri di tale investimento, nonché le alte commissioni che SAS avrebbe pagato con la nuova RCF, e la messa in liquidazione di SAS, che non riteneva un'opzione economicamente interessante.
(52)
FAM inoltre concorda con la Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS sul fatto che tutte le parti interessate hanno partecipato alla nuova RCF in condizioni di parità, evitando un rapporto subordinato ed eccessivi diritti di garanzia, o comunque condizioni asimmetriche. La decisione di partecipare alla nuova RCF si basava su un'analisi approfondita delle prospettive di redditività risultanti da una futura SAS forte e competitiva.
(53)
Infine, FAM condivide l'opinione della Danimarca e della Svezia secondo cui la decisione delle banche finanziatrici di partecipare alla nuova RCF si fondava su principi commerciali, giacché la loro esposizione esistente nell'ambito della vecchia RCF era soltanto teorica. Essa ritiene che le banche avessero un incentivo addirittura inferiore a partecipare alla nuova RCF rispetto agli Stati e a KAW, giacché questi potevano contare sull'aumento dei prezzi delle azioni. Essa afferma quindi che le condizioni del test pari passu devono ritenersi soddisfatte.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA
7.1. Esistenza di aiuti di Stato
(54)
Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(55)
Il concetto di aiuto di Stato si applica pertanto anche a qualsiasi vantaggio concesso direttamente o indirettamente, finanziato da risorse statali, dallo Stato stesso o da organismi intermediari che agiscano in virtù dei poteri loro conferiti.
(56)
Per costituire aiuto di Stato, una misura deve avere origine da risorse statali e dev'essere imputabile allo Stato. In linea di principio, le risorse statali sono le risorse di uno Stato membro e delle sue autorità pubbliche, nonché le risorse di imprese pubbliche su cui le autorità pubbliche possano esercitare, direttamente o indirettamente, un potere di controllo.
(57)
La misura in questione comportava indubbiamente risorse statali, poiché è stata finanziata da risorse provenienti dai bilanci degli Stati, ed era imputabile allo Stato. In particolare si può osservare che i parlamenti della Danimarca e della Svezia hanno approvato la partecipazione di entrambi i governi nella nuova RCF (confronta il punto (30) più sopra).
(58)
La misura in questione necessariamente falsa o minaccia di falsare la concorrenza ed è atta a incidere sugli scambi tra Stati membri.
(59)
Secondo una giurisprudenza consolidata, allorché un aiuto finanziario concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intraunionali, esso è perlomeno atto a incidere sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza (29). A tale proposito, la Commissione ritiene che qualsiasi potenziale vantaggio economico concesso a SAS mediante risorse statali potrebbe soddisfare tale condizione. SAS è in concorrenza con altre compagnie aeree dell'Unione europea e del SEE, in particolare da quando, il 1o gennaio 1993, è entrata in vigore la terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo («il terzo pacchetto») (30). Inoltre, per viaggi su distanze relativamente più brevi nell'Unione europea, il trasporto aereo compete con quello su gomma e su rotaia, e pertanto potrebbe incidere anche sui vettori stradali e ferroviari.
(60)
L'unico criterio del concetto di aiuto di Stato che è perciò in dubbio è se la misura abbia conferito un indebito vantaggio economico selettivo a SAS.
(61)
In considerazione della cancellazione della nuova RCF a partire dal 4 marzo 2014, la Commissione ha valutato se la nuova RCF abbia conferito un indebito vantaggio economico selettivo a SAS dal momento della sua istituzione nel 2012 fino alla sua cancellazione nel 2014.
7.2. Vantaggio economico in favore di SAS
(62)
Per decidere se sia stato concesso o meno a SAS un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la Commissione valuterà se la compagnia aerea abbia ricevuto un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato. Per esaminare la questione, la Commissione ha applicato la prova MEI, secondo cui non sarebbe implicato alcun aiuto di Stato laddove, in circostanze simili, un investitore privato di dimensioni comparabili a quelle degli organismi che gestiscono il settore pubblico e operano in normali condizioni di mercato in un'economia di mercato, avrebbe potuto essere indotto a erogare la misura in questione al beneficiario.
(63)
Secondo la prova MEI, la Commissione deve perciò valutare se un investitore privato avrebbe potuto sottoscrivere l'operazione in oggetto alle stesse condizioni. L'atteggiamento dell'ipotetico investitore privato è quello di un investitore prudente il cui obiettivo di massimizzazione dei profitti è moderato da una certa cautela in merito al livello di rischio accettabile per un determinato tasso di rendimento (31).
(64)
In linea di principio, un apporto di capitali su fondi pubblici non implica un aiuto statale nel caso in cui tale apporto avvenga in concomitanza con un significativo apporto di capitale da parte di un investitore privato effettuato in condizioni e in circostanze comparabili (pari passu) (32).
7.2.1. Partecipazione pari passu degli Stati, di KAW e delle banche alla nuova RCF
(65)
La Commissione osserva che le banche finanziatrici coinvolte nella nuova RCF partecipavano anche alla vecchia RCF. Nella nuova RCF tuttavia gli Stati hanno accresciuto la propria esposizione nei confronti di SAS, mentre le banche hanno approssimativamente dimezzato il proprio contributo (che è passato da 366 milioni di EUR a circa 200 milioni di EUR), riducendo così l'esposizione esistente complessiva di RCF nei confronti di SAS del 50 % circa. In considerazione di tutto ciò, la Commissione ha espresso dubbi, nella decisione di avvio del procedimento, sulla possibilità che il principio pari passu fosse soddisfatto giacché gli Stati e le banche non sembravano trovarsi in posizioni comparabili.
(66)
La Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS affermano che le banche finanziatrici non avevano alcuna esposizione nell'ambito della vecchia RCF, al momento di negoziare la propria partecipazione alla nuova RCF. Le banche quindi avrebbero dovuto essere considerate investitori «esterni» in una posizione comparabile a quelle degli Stati e di KAW.
(67)
La Commissione osserva che SAS aveva esaurito completamente la vecchia RCF nel gennaio 2012 (cfr. il punto (20) più sopra). In effetti le modifiche apportate alla vecchia RCF nel marzo 2012 comprendevano, tra l'altro, la condizione di rimborso integrale e immediato dell'importo prelevato. Gli importi sono stati interamente rimborsati nel marzo 2012 e le modifiche alla vecchia RCF apportate nel corso dello stesso mese hanno reso estremamente difficile per SAS attingere alla linea di credito successivamente (33). Inoltre a SAS è stato richiesto di presentare un piano di ricapitalizzazione entro giugno 2012, che doveva essere approvato dal consiglio di amministrazione, come pure dagli Stati e da KAW quali principali azionisti. Il piano è stato inizialmente respinto dalle banche. Soltanto nel novembre 2012 gli Stati, dopo aver attentamente esaminato il piano 4XNG modificato, hanno deciso di partecipare alla nuova RCF, seguiti dalle banche.
(68)
Di conseguenza le autorità danesi e svedesi e il gruppo SAS hanno dichiarato che al gruppo SAS è stato effettivamente impedito di richiedere un prelievo dalla vecchia RCF. Giunte a conoscenza di tale situazione, le banche hanno dovuto decidere se continuare con la vecchia RCF fino alla sua scadenza nel giugno 2013, o partecipare alla nuova RCF in condizioni di parità con gli Stati e KAW, benché gli Stati e KAW, in qualità di azionisti, fossero più incentivati a partecipare per poter aumentare il valore delle proprie azioni in seguito all'attuazione del piano 4XNG.
(69)
Anche se la Commissione ritiene probabile che le banche, almeno quelle che non avevano altre esposizioni bilaterali non garantite nei confronti di SAS, non fossero considerevolmente esposte nei confronti della vecchia RCF al momento di decidere se partecipare alla nuova RCF, essa sostiene altresì che vi fosse comunque il rischio che SAS potesse soddisfare le condizioni di prelievo prima dell'introduzione nella nuova RCF. Il fatto che ciò non sia successo e che la vecchia RCF non sia stata utilizzata dopo essere stata rimborsata integralmente nel marzo 2012 è irrilevante a tale proposito. Su questa base sembra che le banche avessero una certa esposizione nei confronti di SAS, nell'ambito della vecchia RCF, che gli Stati (e KAW) non avevano. La Commissione quindi non può accettare l'argomentazione avanzata dalle autorità danesi e svedesi secondo cui le banche avrebbero partecipato alla nuova RCF come investitori «esterni» nonostante la loro esposizione nell'ambito della vecchia RCF.
(70)
La Commissione inoltre non può concordare con la Danimarca e la Svezia sul fatto che l'esposizione di alcune delle banche sotto forma di linee di credito bilaterali collegate alla vecchia RCF (34) non comportasse alcun rischio finanziario per le banche durante il periodo dei negoziati sulla nuova RCF, dal momento che non era possibile utilizzare tali linee di credito a meno che la vecchia RCF fosse completamente esaurita. Come indicato in precedenza, sussisteva il rischio, benché assai ridotto, che le condizioni di prelievo potessero essere soddisfatte benché, in seguito alle modifiche apportate nel marzo 2012 e all'inasprimento delle condizioni, la probabilità che SAS attingesse alla vecchia RCF fosse molto bassa.
(71)
Inoltre sembra che alcune banche avessero altre esposizioni nei confronti di SAS. Per esempio, oltre a partecipare alla vecchia RCF, […] aveva - al 30 settembre 2012 - un'esposizione bilaterale non garantita (e non utilizzata) nei confronti di SAS pari a [200-600] milioni di SEK, nonché un'esposizione non garantita a carte di credito pari a [500-900] milioni di SEK. Poteva quindi essere chiamata a coprire qualsiasi costo legato al rimborso di clienti, qualora SAS avesse cancellato i voli corrispondenti. Mentre questa esposizione non garantita a carte di credito rappresentava lo [0-2] % del portafoglio creditizio totale di […] pari a circa [1 000-3 000] milioni di SEK, essa costituiva comunque un rischio finanziario e non è perciò sostenibile che […] fosse in una situazione comparabile a quella degli Stati al momento di decidere di partecipare alla nuova RCF.
(72)
Inoltre altre tre banche avevano esposizioni in termini di strumenti di finanziamento in essere per i velivoli (per esempio […]). Benché gli Stati ritengano che i finanziamenti fossero garantiti dai velivoli e non rappresentassero un rischio finanziario per le banche poiché i velivoli potevano essere venduti facilmente sul mercato, ciò non è stato dimostrato nei fatti. Rimane da chiarire se, nel caso di una vendita di emergenza dei velivoli, l'importo totale sarebbe stato recuperato.
(73)
Inoltre, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso il dubbio che il comportamento delle banche potesse essere influenzato dalla condotta degli Stati, in considerazione del continuo sostegno finanziario concesso dagli Stati alla compagnia aerea negli anni precedenti (per esempio con le emissioni di diritti del 2009 e del 2010). Le banche tra l'altro erano disposte a partecipare alla nuova RCF soltanto a condizione che vi partecipassero gli Stati, come risulta ai precedenti punti (23) e (24) più sopra.
(74)
In linea di principio la Commissione ritiene che la condizione pari passu non sia applicabile qualora la partecipazione degli Stati costituisca un rigoroso prerequisito affinché gli operatori privati possano partecipare all'operazione.
(75)
Durante l'indagine formale, la Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS hanno dichiarato che in nessun momento dei negoziati per la nuova RCF le banche si sono sentite «contaminate» dalla precedente condotta degli Stati e dalla loro costante disponibilità a sostenere SAS, benché le entrate degli Stati sulle emissioni di diritti del 2009 e del 2010 si siano rivelate inferiori alle previsioni.
(76)
La Commissione non può escludere la possibilità che gli operatori privati non sarebbero stati disposti a investire in una società con simili precedenti e previsioni inaffidabili, senza la partecipazione degli Stati. Nel contempo non si può neanche escludere che gli Stati che si erano rifiutati di fornire nuovo capitale proprio e di sottoscrivere una RCF subordinata, non fossero più disposti a investire altri fondi in SAS. Nonostante queste considerazioni, la Commissione non è convinta che la partecipazione degli Stati alla nuova RCF abbia avuto luogo in condizioni pari passu con le banche finanziatrici, tenendo conto del fatto che la partecipazione degli Stati ha indotto le banche a ridurre la propria esposizione complessiva di RCF nei confronti di SAS del 50 % circa, mentre allo stesso tempo gli Stati hanno aumentato la propria esposizione nei confronti di SAS.
(77)
In relazione al fatto che il comportamento di KAW potesse essere considerato un punto di riferimento per stabilire la condotta di un investitore privato, l'indagine formale ha dimostrato che l'esposizione di KAW nei confronti di SAS attraverso la sua partecipazione azionaria a SEB era inferiore a quella indicata nella decisione di avvio del procedimento. Tenendo conto del fatto che KAW non è altro che un azionista di minoranza di SEB e che l'esposizione di SEB nei confronti di SAS era limitata, si potrebbe affermare che la partecipazione di KAW alla nuova RCF era motivata dalle prospettive di redditività dell'investimento.
(78)
Oltre a quanto detto in precedenza, l'indagine formale non ha consentito alla Commissione di concludere con certezza che l'operazione in questione abbia avuto luogo in condizioni pari passu.
(79)
Indipendentemente dalla valutazione delle condizioni pari passu, la Commissione si è anche chiesta se la partecipazione degli Stati alla nuova RCF potesse essere considerata razionale dal punto di vista di un azionista e se avrebbe superato la prova MEI fuori da una logica di condizioni pari passu.
7.2.2. Valutazione della partecipazione degli Stati alla nuova RCF nell'ambito della prova MEI
(80)
Si tratta di decidere se un investitore privato che si trovasse nella stessa situazione degli Stati, cioè quella di azionisti di SAS, e che affrontasse una serie di circostanze simili a quelle degli Stati nel 2012, avrebbe sottoscritto la nuova RCF a condizioni e termini simili (35).
(81)
Le analisi indipendenti condotte da esperti finanziari esterni (Goldman Sachs International e CITI come esperti per gli Stati e […] come esperto per i finanziatori) prima della conclusione della nuova RCF sono istruttive al riguardo. Secondo la Danimarca e la Svezia, gli Stati hanno deciso di partecipare alla nuova RCF soltanto dopo che i propri esperti esterni avevano esaminato attentamente il piano 4XNG e in seguito alle modifiche apportate alle condizioni e ai termini della nuova RCF.
(82)
Mentre la Commissione ha espresso alcune riserve nella decisione di avvio del procedimento sulla portata del rapporto preparato da CITI, la Danimarca e la Svezia hanno chiarito che la loro decisione di partecipare alla nuova RCF si basava su tutte le analisi preparate dai loro esperti finanziari e che il rapporto CITI non doveva quindi essere valutato separatamente.
(83)
Agli esperti finanziari tra l'altro è stato assegnato il compito di elaborare un'analisi critica del piano 4XNG e della nuova RCF nonché dei punti più sensibili dal punto di vista della vulnerabilità. Quest'analisi è stata realizzata sulla base di relazioni successive che facevano riferimento ai dati storici di rendimento di SAS e ad altri parametri del settore. Gli esperti hanno emesso una serie di raccomandazioni concernenti le strategie di attenuazione del rischio sia per il piano 4XNG, sia per la nuova RCF. In linea con tali raccomandazioni, gli Stati hanno chiesto una serie di aggiustamenti del piano 4XNG (per accelerare le misure di riduzione dei costi e integrare ulteriori iniziative), nonché aggiustamenti dei termini della nuova RCF per ridurre la probabilità di un prelievo.
(84)
Nell'analisi del piano 4XNG gli esperti esterni hanno individuato e esaminato con particolare attenzione i principali settori a rischio, tra cui gli obiettivi di riduzione dei costi e le cessioni e la pressione sul RASK. Questa valutazione dei rischi ha generato tra l'altro le seguenti considerazioni.
-
Obiettivi di riduzione dei costi
In seguito alla consulenza esterna ricevuta il piano 4XNG è stato modificato e rafforzato per includere iniziative di riduzione dei costi pari a circa [1-4] miliardi di SEK p.a. (con un aumento rispetto all'obiettivo originale di [1-4] miliardi di SEK p.a.). Mentre il mancato raggiungimento degli obiettivi di riduzione dei costi ha destato preoccupazioni, un passo fondamentale per ridurre i rischi del piano 4XNG prima di completare la nuova RCF è stato la conclusione di nuovi accordi sindacali con tagli alle retribuzioni e alle indennità dei dipendenti, nonché variazioni nei piani pensionistici nel novembre 2012. Tutto ciò ha portato a riduzioni dei costi diretti di poco inferiori a [0-3] miliardi di SEK p.a. […] che, su richiesta degli Stati, dovevano essere realizzate con successo prima che la nuova RCF potesse entrare in vigore.
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Cessioni
Dopo che le ipotesi iniziali sulle cessioni delle attività erano state messe in discussione dall'esperto finanziario esterno, e anche sulla base delle nuove informazioni rese disponibili durante la procedura, l'elenco definitivo delle cessioni previste nel piano 4XNG è mutato rispetto a quello inizialmente presentato da SAS (36). L'esperto finanziario degli Stati ha concluso in ultima analisi che le cessioni (per un valore di cessione stimato pari a circa 3,0 miliardi di SEK) previste dal piano 4XNG definitivo erano realizzabili entro il periodo di tempo stimato. Inoltre, la nuova RCF conteneva disposizioni relative ai tempi di vendita di Widerøe e alla rigorosa applicazione dei proventi della cessione per rimborsare la nuova RCF.
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Pressione sul RASK
Le ipotesi di base concernenti il rendimento e la pressione sul RASK sono state valutate e ritenute ragionevoli tenendo conto dei dati più significativi sulle tendenze storiche, delle previsioni di terzi e dei cambiamenti noti nel contesto concorrenziale di quel periodo. Non si è ritenuto che tali ipotesi costituissero un sensibile rischio di rallentamento per l'attuazione del piano 4XNG.
(85)
In relazione ai dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento in merito alla natura ottimistica degli specifici fattori del piano 4XNG (per esempio la crescita del mercato in termini di ASK, le previsioni relative al PIL e l'inflazione pari allo 0 % per il periodo 2015-2017), le informazioni fornite dalla Danimarca, dalla Svezia e dal gruppo SAS durante l'indagine formale indicano che tali stime hanno tenuto conto in modo particolare dei principali mercati in cui SAS è attiva. Si sottolinea per esempio la più marcata esposizione della società verso l'Europa settentrionale rispetto a quella meridionale, nonché la sua esposizione ai mercati statunitensi e asiatici. Le argomentazioni indicano altresì che l'inflazione da costi, stimata allo 0 % p.a. per il periodo 2015-2017, è l'effetto netto di un tasso tendenziale di inflazione del 2 % p.a. (in linea con il livello d'inflazione stimato per l'UE) e dell'ipotesi che questo sia neutralizzabile mediante nuove misure di riduzione dei costi.
(86)
Per quanto concerne la mancanza di prove di sensibilità nell'analisi dell'IRR presentata nel rapporto CITI (cfr. il punto (35)] e le iniziali preoccupazioni della Commissione sul potenziale impatto di scenari meno ottimistici, la Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalla Danimarca e dalla Svezia nelle loro argomentazioni sulla decisione di avvio del procedimento, in merito all'entità dell'analisi di sensibilità svolta. In proposito Goldman Sachs ha presentato una serie di prove di sensibilità durante la redazione del piano 4XNG nel periodo giugno-settembre 2012. Un'analisi riveduta nel settembre 2012 indicava che SAS non avrebbe esaurito la liquidità neanche secondo le ipotesi pessimistiche presentate, nel senso che in tutti i casi analizzati la posizione di liquidità di SAS sarebbe rimasta al di sopra del segmento inferiore del corridoio RCF. Tuttavia, per mantenere la fiducia del mercato si è ritenuto che fosse necessario un meccanismo di sostegno alla liquidità e che la RCF rimanesse l'opzione più realistica per tale meccanismo.
(87)
La Commissione quindi tiene conto delle successive revisioni finanziarie del piano 4XNG (tra cui ampie analisi e prove delle varie versioni del piano). La Commissione inoltre prende atto delle conseguenti richieste degli Stati volte a ridurre i rischi di attuazione e a ottenere un piano di ristrutturazione consolidato prima di aderire alla nuova RCF. Queste azioni sembrerebbero coerenti con quelle di un investitore privato prudente operante in un'economia di mercato. Ciononostante è ancora necessario considerare se le condizioni e i termini della nuova RCF fossero in linea o meno con le condizioni e i termini che un operatore privato operante in un'economia di mercato, che si trovasse nella stessa situazione degli Stati, ossia quella di azionisti della società, avrebbe accettato.
(88)
La Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS hanno spiegato che una specifica caratteristica del settore aereo è la necessità di mantenere un alto livello di preparazione finanziaria per conservare la fiducia dei clienti e delle parti interessate nella capacità della società di continuare a operare. In considerazione delle difficoltà finanziarie di SAS nel 2012 e della prevalente situazione di liquidità in quel momento, una probabile giustificazione della partecipazione degli Stati alla nuova RCF, in qualità di azionisti di SAS, è stata quella di evitare maggiori perdite o la bancarotta nel caso di pressanti richieste di liquidità nei confronti della società.
(89)
A questo riguardo sembra che gli Stati si siano basati soprattutto sulle raccomandazioni degli esperti finanziari esterni al momento di definire le condizioni e i termini della nuova RCF. Le condizioni e i termini della nuova RCF miravano in effetti ad attenuare congiuntamente i principali rischi commerciali individuati. Per esempio, come si osserva al punto (84) più sopra, un prerequisito per l'attuazione della nuova RCF era il buon esito dell'attuazione dei nuovi accordi collettivi del personale di volo. Inoltre, le condizioni di prelievo applicabili alla linea B erano tali per cui sembrava molto improbabile che questa potesse essere utilizzata prima del marzo 2015 (37). Le clausole finanziarie annesse alla nuova RCF erano anche strutturate in modo tale che, a meno che fosse in grado di realizzare le principali previsioni finanziarie contenute nel piano 4XNG, SAS non avrebbe avuto accesso alla RCF o avrebbe dovuto rimborsare qualsiasi importo prelevato dalla RCF in quel momento (38).
(90)
Oltre alle suddette osservazioni, la Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni sull'adeguatezza della garanzia sottostante per la nuova RCF. In una relazione del maggio 2012 […] ha fornito una valutazione indipendente di Widerøe e di alcune immobilizzazioni materiali (tra cui motori di ricambio, relativi velivoli, alcune proprietà più piccole e alcune attrezzature) che successivamente sono state usate come garanzia per la nuova RCF. Mentre si concentrava l'attenzione su Widerøe, come l'attività più importante del pacchetto di garanzia, e la valutazione delle altre attività si basava su informazioni più limitate, la valutazione generale implicava un valore complessivo delle attività di circa [1-4]-[3-6] miliardi di SEK. Il valore stimato complessivo delle attività soggette alla garanzia superava quindi l'entità della linea A. Secondo la Danimarca e la Svezia, ciò rappresentava una sufficiente sicurezza per i finanziatori della nuova RCF dal momento che, come rilevato in precedenza, la probabilità che SAS attingesse alla linea B era ritenuta trascurabile.
(91)
Gli effettivi rischi finanziari associati alla nuova RCF sono stati ulteriormente attenuati dalle disposizioni sull'obbligo di pagamento anticipato e/o sulla cancellazione degli impegni nell'ambito della nuova RCF, se SAS avesse ceduto alcune attività o avesse assunto impegni per altre opzioni di finanziamento. Le disposizioni sul pagamento anticipato e sulla cancellazione hanno avuto l'effetto di ridurre le potenziali perdite nel corso del tempo. In effetti, in seguito alla vendita di Widerøe, e conformemente all'accordo entrato in vigore dopo la vendita nel settembre 2013 (cfr. il punto (31) più sopra), l'entità complessiva della nuova RCF è stata ridotta, passando da 3,5 miliardi di SEK a 2 miliardi di SEK.
(92)
Sembra perciò che siano state adottate misure ampie e coerenti, volte soprattutto a garantire la continuità operativa di SAS nel periodo 2012-2015 e a limitare i principali rischi finanziari connessi alla nuova RCF.
(93)
La Commissione inoltre riconosce la necessità di considerare se un investitore privato comparabile, che si trovasse in una situazione di mercato simile a quella degli Stati (vale a dire quella di azionisti di SAS), avrebbe potuto essere indotto a erogare la misura in questione al beneficiario. A tal fine è altresì utile considerare le possibili situazioni alternative che si sarebbero verificate in assenza della misura erogata.
(94)
A questo riguardo, nelle argomentazioni sulla decisione di avvio del procedimento, la Danimarca, la Svezia e il gruppo SAS hanno dichiarato che la bancarotta sarebbe stata probabile se la nuova RCF non fosse stata messa a disposizione nel 2012. Secondo la Danimarca e la Svezia ciò sarebbe stato equivalente alla perdita combinata di 1 044 milioni di SEK per gli Stati, ossia il valore della loro partecipazione azionaria aggregata. Un'ulteriore considerazione riguardava la prospettiva di rinunciare alle future plusvalenze se il piano 4XNG fosse stato attuato con successo. A livello comparativo, la Danimarca e la Svezia stimano, nelle proprie argomentazioni, che se SAS fosse risultata inadempiente nella nuova RCF, le possibili perdite combinate derivanti dalla partecipazione azionaria collettiva degli Stati e dai loro contributi RCF, nell'ipotesi più estrema, sarebbero state dell'ordine di [1 000-3 000] milioni di SEK (39).
(95)
Di conseguenza, nel caso di bancarotta di SAS, le altre perdite potenziali associate alla partecipazione degli Stati alla nuova RCF (circa 447,5 milioni di SEK secondo l'esempio ipotetico addotto dalla Danimarca e dalla Svezia) sembrano relativamente contenute rispetto alle perdite che si sarebbero comunque accumulate in relazione alla partecipazione azionaria degli Stati. Il confronto di questa variazione incrementale relativamente limitata dell'ipotesi pessimistica concernente gli Stati (bancarotta) con una potenziale ipotesi ottimistica per gli Stati connessa al buon esito del piano 4XNG sembra corroborare ulteriormente la decisione degli Stati di partecipare alla nuova RCF. Secondo l'ipotesi di base più ottimistica, il rapporto CITI stima potenziali plusvalenze per gli Stati per un totale di [7 000-12 000] milioni di SEK. Tuttavia, benché la Commissione abbia espresso alcune riserve, nella sua decisione di avvio del procedimento, sulla natura ottimistica di tali previsioni di crescita, essa riconosce la possibilità che, anche negli scenari più conservatori, le potenziali plusvalenze previste da ipotesi ottimistiche potrebbero comunque superare le perdite potenziali previste dalle ipotesi pessimistiche.
(96)
La Commissione prende pertanto atto della suddetta valutazione rischio-rendimento, nonché delle ampie analisi e prove del piano 4XNG, delle ulteriori verifiche effettuate sulla garanzia sottostante (40), delle disposizioni sulla cancellazione e sul pagamento anticipato che hanno ridotto le potenziali perdite nel corso del tempo (41) e delle diverse altre misure di attenuazione del rischio inserite tra i termini della nuova RCF (42). Alla luce di quanto precede, la decisione degli Stati di partecipare alla nuova RCF sembrerebbe coerente con le azioni di un operatore privato che agisce per ottenere un normale rendimento di mercato, in considerazione della specifica situazione della società in quel momento.
(97)
A seguito di quanto precede la Commissione conclude che gli Stati, nel ruolo di azionisti esistenti in SAS, sono stati guidati da prospettive ragionevoli e realistiche di redditività quando hanno deciso di partecipare alla nuova RCF insieme a KAW e alle banche finanziatrici nel periodo dicembre 2012 - marzo 2014. Questa partecipazione non ha comportato alcun vantaggio per SAS ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.3. Conclusioni sulla presenza di aiuto di Stato
(98)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione conclude che la partecipazione della Danimarca e della Svezia alla nuova RCF non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(99)
Infine la Commissione osserva che la Danimarca e la Svezia acconsentono a che la presente decisione sia adottata e notificata in inglese.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il finanziamento di Scandinavian Airlines mediante la nuova linea di credito rinnovabile che il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia hanno attuato nel dicembre 2012 non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia sono destinatari della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 luglio 2014