KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. februar 2014
om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) - Polen - Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen
(meddelt under nummer C(2014) 759)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/883/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
Ved brev af 7. september 2012 anmeldte Polen af hensyn til retssikkerheden sine planer om at finansiere ombygningen af en militær flyveplads i nærheden af Gdynia i det nordlige Polen til en civil lufthavn til Kommissionen. Foranstaltningen blev registreret som en statsstøttesag under nummer SA.35388.
(2)
Ved breve af 7. november 2012 og 6. februar 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning. Den 7. december 2012 og den 15. marts 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 17. april 2013. Ved dette møde bekræftede Polen, at den anmeldte finansiering allerede var uigenkaldeligt tildelt.
(3)
Ved brev af 15. maj 2013 meddelte Kommissionen Polen, at den overførte sagen til registret over ikke-anmeldte sager (NN-sag), fordi størstedelen af den finansiering, der var blevet anmeldt til Kommissionen, allerede var uigenkaldeligt tildelt. Ved brev af 16. maj 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger.
(4)
Ved brev af 10. juli 2013 underrettede Kommissionen Polen om sin beslutning om at iværksætte proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) (herefter benævnt »indledningsafgørelsen«) vedrørende finansieringen til Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (herefter benævnt »Gdynia-Kosakowo Airport Ltd«) fra Gdynia kommune (herefter benævnt »Gdynia«) og Kosakowo kommune (herefter benævnt »Kosakowo«). Polen fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen den 6. august 2013.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indsende deres bemærkninger til den pågældende foranstaltning senest en måned efter offentliggørelsesdatoen.
(6)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter. Polen blev underrettet om dette ved brev af 9. oktober 2013.
(7)
Ved brev af 30. oktober 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 4. november 2013 og 15. november 2013. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 26. november 2013. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 3. december 2013 og 2. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG ÅRSAGERNE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
2.1. BAGGRUND FOR UNDERSØGELSEN
(8)
Sagen drejer sig om finansiering af en ny civil lufthavn i Pommern (voivodskabet Pomorskie) på grænsen mellem byen Gdynia og Kosakowo kommune, 25 kilometer fra Gdansk lufthavn (4). Den nye lufthavn ejes og vil blive drevet af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (herefter også benævnt »lufthavnsselskabet« eller »Gdynia lufthavn«). Lufthavnsselskabet ejes 100 % af Gdynia og Kosakowo kommuner.
(9)
Formålet med investeringsprojektet er at etablere endnu en lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på en militær flyveplads, der ligger i Kosakowo (5). Den nye lufthavn skal især håndtere trafik bestående af almenflyvning (f.eks. privatfly, svævefly/lette sportsfly), lavprisselskaber og charterflyvninger. På tidspunktet for anmeldelsen forventedes lufthavnen at blive taget i brug i begyndelsen af 2014. I en rapport fra PricewaterhouseCoopers (herefter benævnt »PWC«) fra 2012 fremsatte man følgende prognoser for passagertrafikken i de første driftsår: omkring […] i 2014, […] i 2017, […] i 2020 og omkring […] i 2028.
(10)
Projektet stammer tilbage fra april 2005, hvor forskellige regionale myndigheder, forsvarsministeriet og repræsentanter for Gdansk lufthavn (6) underskrev en hensigtserklæring om at etablere en ny lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på den militære flyveplads i Kosakowo. I juli 2007 dannede de lokale myndigheder i Gdynia og Kosakowo et selskab ved navn Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. I December 2009 fik Gdynia og Kosakowo transportministeriet til at acceptere, at Gdynia-Kosakowo Airport Ltd fremover skulle have ansvaret for den nye lufthavn. På dette grundlag overførte den polske regering i henhold til en aftale af 9. september 2010 det 254 hektar store område med den militære flyveplads til Kosakowo for en periode på 30 år. Herefter udlejede Kosakowo jorden til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i samme periode.
Investeringsprojektet
(11)
Eftersom den eksisterende Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) flyveplads oprindeligt udelukkende var blevet anvendt til militære formål, skal forvalteren af den nye lufthavn kunne benytte den eksisterende infrastruktur (såsom en start- og landingsbane på 2 500 meter, rulleveje, en forplads, navigationsudstyr osv.). De samlede udgifter til investeringen i ombygningsprojektet anslås til 164,9 mio. PLN (41,2 mio. EUR (7)) i nominelle termer og 148,4 PLN (37,1 mio. EUR) i reale termer. Nedenstående tabel giver et overblik over den gradvise udvikling af lufthavnen, som er opdelt i fire faser. Efter Polens mening omfatter de samlede udgifter til investeringen også investeringer vedrørende udførelsen af opgaver, der hører under offentlige politikker (8), som udgør omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) i alt (for alle fire faser).
Tabel 1
Samlede nominelle omkostninger til investering i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen i 2007-2030
Investeringsprojektet
Omk. i mio. PLN
Omk. i mio. EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Forberedende arbejder (f.eks. rydning af grunden, nedrivning af gamle bygninger og træer) og feasibilityundersøgelser, planlægning
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (skal være klar i juni 2013 og indledningsvist anvendes til almenflyvning)
-
Bygning til lufthavnsadministrationen og brandkorpset
-
Renovering af forpladsen
-
Energiinfrastruktur, navigationslys og hegn omkring lufthavnen
-
Lufthavnsvedligeholdelse og sikkerhedsudstyr
-
Tilpasning af navigationsudstyr
-
Tilkørselsveje, tankstation and parkeringsplads
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Nødvendige investeringer for at kunne betjene større fly (f.eks. Boeing 737 eller Airbus A320), herunder udvidelse af rulleveje, forplads og lufthavnsudstyr
-
Andre investeringer i passagertjenesteydelser (f.eks. udvidelse af parkeringsplads)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Udvidelse af terminalen
-
Udvidelse af lufthavnsadministrationensbygningen og brandkorpsbygningen
-
Udvidelse af forplads, rullevej og parkeringsplads
Investeringsomkostninger i alt
164,90
41,02
Kilde:
oplysninger fra Polen.
Finansiering af investeringsprojektet
(12)
Investeringsprojektet finansieres gennem kapitaltilførsler fra de offentlige interessenter (dvs. Gdynia og Kosakowo). Formålet med kapitaltilførslerne er at dække såvel investeringsomkostningerne som driftsomkostningerne til lufthavnen i den første del af driftsfasen (dvs. perioden frem til udgangen af 2019). De offentlige aktionærer forventer, at lufthavnsselskabet begynder at skabe overskud og dermed kan finansiere alle sine aktiviteter med sine egne indtægter i 2020.
(13)
Inden projektet blev anmeldt til Kommissionen (dvs. inden 7. september 2012), accepterede de offentlige aktionærer i Gdynia lufthavn at bidrage med i alt omkring 207,48 mio. PLN (9) (omkring 51,87 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet og dække lufthavnens tab i de første driftsår. Gdynia ville bidrage med 142,48 mio. PLN (omkring 35,62 mio. EUR) i kontanter i perioden 2007-2019. Kosakowo ydede et kontant bidrag på 0,1 mio. PLN (25 000 EUR), da selskabet blev oprettet. I perioden 2011-2040 ville Kosakowo også yde et ikkekontant bidrag på 64,9 mio. PLN (omkring 16,2 mio. EUR) ved at ombytte en del af den årlige husleje fra Gdynia lufthavn under lejekontrakten til aktier i lufthavnen (se tabel 2 nedenfor).
Tabel 2
Finansiering af investeringsprojektet gennem kapitalforøgelser
mio. PLN
mio. EUR
Før 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia
60,73
15,18
Kontante kapitaltilførsler fra Kosakowo
0,10
0,03
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo
3,98
1,00
Bidrag i alt før 18. juni 2012
64,81
16,20
Forventet efter 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia:
81,75
20,44
hvoraf:
i 2013
29,90
7,48
i 2015
[…]
[…]
i 2016
[…]
[…]
i 2017
[…]
[…]
i 2018
[…]
[…]
i 2019
[…]
[…]
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo:
60,92
15,23
hvoraf:
i 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
i 2040
[…]
[…]
Forventede bidrag i alt efter 18. juni 2012
142,67
35,67
Forventet kapital i alt fra Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
2.2. ÅRSAGER TIL AT IVÆRKSÆTTE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE OG DEN FØRSTE VURDERING
(14)
I indledningsafgørelsen tog man følgende spørgsmål op:
-
for det første om den offentlige finansiering af investeringsprojektet er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip (herefter benævnt MEIP), navnlig med hensyn til i) rettidig anvendelse af MEIP, metodologien for anvendelsen af MEIP, og ii) hvorvidt MEIP-analysen, der foretages af de polske myndigheder, og som førte til en positiv nettonutidsværdi (herefter benævnt »NNV«) (10), er baseret på realistiske og troværdige antagelser
-
for det andet om drifts- og investeringsstøtten til Gdynia lufthavn kan betragtes som forenelig med det indre marked.
Anvendelsen af MEIP
(15)
Hvad angår det første spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP-undersøgelsen, der blev gennemført i 2012, dvs. efter at den uigenkaldelige beslutning om at finansiere ombygningen af lufthavnen blev truffet af de offentlige aktionærer, kan anvendes til at vurdere, hvorvidt der er tale om statsstøtte. Kommissionen nærede derfor tvivl om, hvorvidt det kontrafaktiske scenario, hvor investeringen anses for at være afsluttet i 2012, var hensigtsmæssigt.
(16)
Eftersom Gdynia lufthavn skal anvende den samme forretningsmodel (fokus på lavprisselskaber, charterflyvninger og almenflyvning) som den eksisterende Gdansk lufthavn, som stadig har ledig kapacitet og yderligere udvidelsesplaner, og som ligger bare 25 km væk, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt indtægtsprognosen for Gdynia lufthavn var baseret på realistiske antagelser, navnlig med hensyn til niveauet for lufthavnsafgifter og det forventede niveau for passagertrafikken. Kommissionen bemærkede navnlig, at man i forretningsplanen for Gdynia lufthavn forudså en højere passagertrafik end den, der anvendes for Gdansk lufthavn og andre sammenlignelige regionallufthavne i Polen, efter fratrækning af rabatter.
(17)
Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt man i forretningsplanen tog hensyn til alle de planlagte incitamenter (såsom markedsføringsstøtte, rabatter eller andre ruteudviklingsincitamenter osv.), der vil blive ydet direkte af Gdynia lufthavn, dens aktionærer eller andre regionale myndigheder for at få flyselskaberne til at etablere nye ruter fra lufthavnen.
(18)
Eftersom vækstraten for en virksomhed normalt ikke er højere end vækstraten for den økonomi, den opererer i (dvs. målt i BNP-vækst), udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt omsætningsvækstraten på […], der anvendes til at beregne terminalværdien, er hensigtsmæssig (11). Denne tvivl har direkte indvirkning på vurderingen af investeringsprojektets rentabilitet, eftersom værdien af den nye lufthavns egenkapital kun bliver positiv i lyset af projektets terminalværdi fra 2040 (den samlede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ).
(19)
Derfor mente Kommissionen, at den offentlige finansiering til investeringsprojektet giver anledning til selektive økonomiske fordele for operatøren af Gdynia lufthavn. Den offentlige finansiering blev også ydet med statslige midler og kan tilregnes staten. Desuden fordrejer den eller truer den med at fordreje konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Eftersom alle de kumulative kriterier for definitionen af statsstøtte var til stede, fandt Kommissionen, at den offentlige finansiering udgjorde statsstøtte i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
Støttens forenelighed
(20)
Med hensyn til det andet spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt investerings- og driftsstøtten til Gdynia lufthavn kunne betragtes som forenelig med det indre marked.
(21)
Hvad angår investeringsstøtten tvivlede Kommissionen på, at alle kompatibilitetskriterierne i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 (12) vedrørende investeringsstøtte til lufthavne var opfyldt. Kommissionen tvivlede navnlig på, hvorvidt den pågældende investering opfylder et klart defineret mål om offentlig interesse, hvorvidt infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det ønskede formål, og hvorvidt der findes tilfredsstillende udsigter for dens brug på mellemlangt sigt. Desuden stillede Kommissionen sig tvivlende over for, hvorvidt indvirkningen på udviklingen af samhandelen var forenelig med den fælles interesse.
(22)
Hvad angår driftsstøtten i form af finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab i det første driftsår udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt en sådan støtte var omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt driftsstøtten kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (herefter benævnt »regionalretningslinjerne«) (13).
3. POLENS BEMÆRKNINGER
3.1. ANVENDELSE AF MEIP OG FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(23)
Polen fastholder sit synspunkt om, at den offentlige finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn er i overensstemmelse med MEIP og derfor ikke udgør statsstøtte. I denne forbindelse henviser Polen til de MEIP-undersøgelser, der blev foretaget for investeringen i perioden 2010-2012. Polen erklærer, at alle MEIP-undersøgelser viste en positiv nettonutidsværdi og et internt afkast (14) (herefter benævnt »IRR«), der er højere end kapitalomkostningerne.
3.1.1. Beslutningsprocessen og den metodologiske forsvarlighed af MEIP-undersøgelsen
(24)
Polen forklarer, at diskussionerne og arbejdet med at omdanne den militære flyveplads Gdynia/Kosakowo til en civil lufthavn startede i 2005. På daværende tidspunkt var andre partnerne involveret (f.eks. Gdansk lufthavn). Polen forklarer også, at i 2007 etablerede Gdynia og Kosakowo selskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, som har været ansvarlig for investeringen lige siden.
(25)
I løbet af proceduren indsendte Polen tre MEIP-undersøgelser, der blev udført af PWC. Den første MEIP-undersøgelse (af 16. juli 2010, herefter benævnt »MEIP-undersøgelsen fra 2010«) blev udført i juli 2010. PWC udarbejdede herefter to ajourføringer af MEIP'en: den første i maj 2011 (af 13. maj 2011, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2011« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2011«) og den anden i juli 2012 (af 13. juli 2012, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2012« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2012«). Disse ajourføringer omfatter nye prognoser for passagertrafikken, ændringer i projektets størrelse, ændringer af investeringstallene og ændringer af metodologien og de grundlæggende input til NNV-beregningerne (såsom betaen og diskonteringssatsen). I november 2013 fremlagde Polen yderligere oplysninger, der viste, at nye indtægtskilder (dvs. salg af brændstof og levering af navigationstjenester) ville forbedre projektets NNV. På datoen, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen fra 2012.
(26)
Polen forklarer ligeledes tidsrammen for Gdynias og Kosakowos planer om at investere i Gdynia lufthavn. I denne henseende understreger Polen, at investeringsprocessen kan opdeles i to projektgennemførelsesfaser:
(i) Den første fase (2007-2009) omfattede de forberedende arbejder og feasibilityundersøgelser med henblik på etablering af den nye lufthavn (dette vedrører fase 1 som beskrevet i tabel 1):
(27)
Polen forklarer, at i denne første fase skulle selskabet, der blev oprettet af Gdynia og Kosakowo, udføre forberedelser (f.eks. udarbejdelse af en masterplan for investeringen, de nødvendige dokumenter for at opnå status som lufthavnsoperatør, en rapport om investeringens indvirkning på miljøet, designdokumentation osv.).
(28)
Polen fastholder, at der ikke blev foretaget nogen betydelige kapitalinvesteringer i løbet af den første fase, og at den offentlige finansiering til lufthavnsselskabet var i overensstemmelse med reglerne for de minimis-støtte (15). Polen erklærer, at kapitaltilførslerne til selskabet inden den 26. juni 2009 udgjorde i alt 1,691 mio. PLN (omkring 423 000 EUR).
(ii) Anden fase (fra 2010 og frem) vedrørte den faktiske ombygning af lufthavnen (dette vedrører fase II til IV som beskrevet i tabel 1):
(29)
Polen forklarer videre, at den første forberedende fase sluttede i 2010, hvor både masterplanen (16) og den første MEIP-undersøgelse fra 2010 for Gdynia lufthavn blev afsluttet. Polen påpeger, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 viste, at investeringen fra de to lokale myndigheder ville ske på markedsvilkår (dvs. at den ikke ville udgøre statsstøtte), hvilket betyder, at aktionærerne skulle øge selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR).
(30)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 beregnede man NNV for investeringsprojektet ved hjælp af metoden »free cash flow to the firm« (FCFF) (17). Denne NNV-beregning tager udgangspunkt i antagelsen om, at alle kapitaltilførsler i henhold til investeringsplanen vil ske med henblik på at gennemføre investeringsprojektet (18). Denne værdiansættelsesmetode bruges til at beregne pengestrømme til alle indehavere af kapital i virksomheden (både aktieejere og obligationsejere) i prognoseperioden. Prognoserne for pengestrømme diskonteres herefter med den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (19) (WACC) for at nå frem til virksomhedens tilbagediskonterede pengestrøm (DCF) i prognoseperioden. Terminalværdien beregnes herefter ved hjælp af metoden med vækst i al fremtid (hvor man forudsætter en stabil vækstkurve baseret på FCFF fra den seneste prognoseperiode). NNV er baseret på summen af DCF for prognoseperioden og terminalværdien. I dette tilfælde viste MEIP-undersøgelsen fra 2010 estimater over pengestrømme for perioden 2010-2040 med en WACC på […] % (20). Ved hjælp af disse inputs nåede man i undersøgelsen frem til en DCF på minus […] mio. PLN ([…] mio. EUR) for perioden 2010-2040 og en (tilbagediskonteret) terminalværdi på omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) (21). NNV for det samlede projekt skønnes derfor at være […] mio. PLN (eller […] mio. EUR).
(31)
Følgende figur (jf. figur 1) viser den forventede akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm for prognoseperioden 2010-2040 som beregnet i MEIP-undersøgelsen fra 2010.
Figur 1
Kumulativ DCF (i reale termer) (i PLN)
(…)
(32)
Polen forklarer, at selskabets egenkapital blev øget til 6,052 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) den 29. juli 2010. Polen tilføjer samtidig, at aktionærerne, selv om MEIP-undersøgelsen viste, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, begyndte at udarbejde en anmeldelse til Kommissionen, som udelukkende skulle indsendes af hensyn til retssikkerheden.
(33)
Polen forklarer videre, at der blev gennemført en ny MEIP-undersøgelse i maj 2011. Polen anfører, at denne MEIP-undersøgelse var en ajourføring af MEIP-undersøgelsen fra 2010, der blev gennemført i lyset af fremskridtene med forberedelserne og adgangen til mere nøjagtige oplysninger om investeringsplanen samt tidsplanen og finansieringen. Polen forklarer, at i perioden mellem udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2011:
-
underskrev aktionærerne en aftale af 11. marts 2011 om fastlæggelse af finansieringsbetingelserne for investeringen i etableringen af en civil lufthavn. I denne aftale forpligtede Gdynia sig til at tilføre i alt 59 mio. PLN i perioden 2011-2013. Kosakowo forpligtede sig til at yde et ikkekontant bidrag i form af en ombytning af gæld til egenkapital (som beskrevet i tabel 2) i perioden 2011-2040
-
samme dag, den 11. marts 2011, indgik selskabet med ansvar for etableringen af Gdynia lufthavn en lejeaftale med Kosakowo om jorden (med angivelse af størrelsen af det lejede areal, betingelserne for betaling af lejen, beskatningsspørgsmål osv.)
-
investeringsomkostningerne i investeringsplanen blev specificeret og ajourført.
(34)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen fra 2011 også gav en positiv NNV. Polen angiver videre, at lufthavnsselskabets offentlige aktionærer foretog efterfølgende kapitaltilførsler på dette grundlag. Polen påpeger, at selskabets egenkapital blev øget til 33,801 mio. PLN (8,45 mio. EUR) i juli 2011 og til 64,810 mio. PLN (16,20 mio. EUR) i april 2013.
(35)
I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2011-2040. Den ajourførte DCF var (-[…]) mio. PLN (- […] mio. EUR), hvilket er tegn på større tab, mens terminalværdien blev sænket til […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR). NNV blev derfor reduceret til […] mio. PLN (eller mindre end […] mio. EUR). WACC blev reduceret til […] % (22), og den stabile vækstrate for beregningen af terminalværdien blev sænket fra […] % til […] %.
(36)
Polen anfører, at en ændring af den makroøkonomiske situation (finanskrisen og den økonomiske opbremsning) betød en revurdering af projektet i 2012, hvilket førte til en ny MEIP-undersøgelse (nemlig MEIP-undersøgelsen fra 2012). Ifølge Polen har man foretaget følgende ændringer af antagelserne i de tidligere MEIP- undersøgelser i forbindelse med MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Prognosen for passagertrafik for Gdynia lufthavn blev nedskrevet.
-
Investeringens størrelse blev reduceret, idet investeringsomkostningerne blev sænket med […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Planerne om at bygge en hovedterminal (sammen med den tilhørende udbygning af vejinfrastruktur og parkeringspladser) blev opgivet. I stedet besluttede man at udvide kapaciteten for terminalen for almenflyvning med […] % i den anden investeringsfase.
-
Efter at have undersøgt situationen på markedet måtte investeringsomkostningerne for sikkerhed øges til […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Reduktionen af investeringen medførte en kortere tilbagebetalingstid for investeringen (i nominelle termer med […] år, fra […] år og […] måneder til […] år og […] måneder).
(37)
Polen anfører videre, at den anvendte metodologi i de tidligere MEIP-undersøgelser blev ændret i MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Med henblik på at sikre en bedre afspejling af finansieringsstrukturen og omkostninger til afdrag på gælden blev metoden med »free cash flow to the firm« (herefter benævnt »FCFF«) erstattet med metoden »free cash flow to equity« (herefter benævnt »FCFE«) (23).
-
Efter ændringer på finansmarkedet (værdipapirer) blev den risikofri rente og beta-faktoren ajourført. Desuden blev virksomheder uden for Europa udelukket fra de komparative analyser. Dette førte til en ny diskonteringssats.
-
Diskonteringssatsen til beregning af NNV blev fastsat på grundlag af en analyse af sammenlignelige selskaber, som både omfattede lufthavnsselskaber og selskaber, der leverer tjenesteydelser i lufthavne (hvis økonomiske resultater hænger tæt sammen med, hvordan lufthavnsselskaberne klarer sig) (24).
-
Man gik ud fra, at projektet primært ville blive finansieret med aktionærernes ressourcer og først derefter med eksterne kilder (arbejdskapitallån) og driftsindtægter.
(38)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2012-2030 (dvs. at prognoseperioden fra de tidligere undersøgelser blev afkortet med 10 år). Den ajourførte DCF udgjorde (-[…] mio. PLN) (omkring (-[…]) mio. EUR), mens terminalværdien blev øget kraftigt til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Den kapitaliserede værdi af de allerede foretagne investeringer ([…] mio. PLN) blev herefter fratrukket. Efter ajourføringen i 2012 udgjorde NNV […] mio. PLN (eller […] mio. EUR). Med henblik på at beregne NNV benyttede man en egenkapitalomkostning på […] % (25), og den stabile vækstrate til beregning af terminalværdien blev sænket yderligere fra […] % til […] %.
(39)
Polen påpeger, at resultaterne af MEIP-undersøgelsen fra 2012 stadig var positive og førte til yderligere kapitaltilførsler fra aktionærerne. Polen anførte, at selskabets kapital var øget til 91,310 mio. PLN (22,8 mio. EUR) i april 2013 og ikke ændrede sig yderligere i 2013 som sammenfattet i tabel 3.
Tabel 3
Forhøjelse af lufthavnsselskabet i Gdynias kapital fra Gdynia og Kosakowo
Dato for afgørelse om indførelse i det nationale retsregister
Dato for beslutning om kapitalforøgelse
N avn på interessent
Beslutningens genstand
Aktieværdi
Aktiekapital
Kumulativ andel af den samlede kapitalforøgelse opgjort frem til slutningen af 2013
(mio. PLN)
(mio. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 aktier ejet af Gdynia kommune blev annulleret uden hensyntagen til interessenten
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
udstedelse af nye aktier
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
udstedelse af nye aktier
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
udstedelse af nye aktier
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
20,031
91,310
100,00 %
Kilde:
oplysninger fra Polen.
(40)
Sammenfattende anfører Polen, at selvom de lokale myndigheder traf foreløbige skridt med henblik på at etablere Gdynia lufthavn helt tilbage i 2005, fandt projektet ikke sin endelige form inden udarbejdelsen af masterplanen og den første MEIP-undersøgelse, dvs. i 2010. Polen forklarer, at projektets oprindelige antagelser blev revideret kraftigt som resultat af ændringer i de eksterne omstændigheder. Polen anfører, at de offentlige aktionærers endelige beslutning om gennemførelsen af projektet og dets endelige form blev truffet i 2012. Polen understreger ligeledes, at alle tre udgaver af MEIP-undersøgelsen bekræftede projektets levedygtighed og viste, at en markedsøkonomisk investor ville have gennemført projektet.
(41)
Vedrørende det kontrafaktiske scenario anfører Polen, at Kosakowo i henhold til den nationale lovgivning kun havde ret til at benytte det område, hvor Gdynia lufthavn er beliggende, til at etablere en ny civil lufthavn. I den forbindelse forklarer Polen, at lufthavnsgrunden blev udlejet til Kosakowo for en periode på 30 år. Polen anfører, at lejeaftalen forpligter Kosakowo til kun at udleje jorden til en enhed, der har til opgave at etablere og/eller at drive en civil lufthavn. Ifølge Polen ville staten have taget jorden tilbage, hvis ikke Kosakowo havde udlejet jorden til en civil lufthavn inden for 6 måneder, hvis jorden var blevet anvendt til andre formål, eller hvis lufthavnen ikke havde påbegyndt sine aktiviteter inden for 3 år. Eftersom scenariet, hvor området med Gdynia lufthavn anvendes/udlejes til andre formål end luftfart, ikke var muligt, kunne det ikke bruges til at udforme et kontrafaktisk scenario.
3.1.2. Troværdigheden af nøgleantagelserne for MEIP-undersøgelsen fra 2012
Trafikprognoser og indtægtsprognoser
(42)
Polen forklarer, at de planlagte lufthavnsafgifter var baseret på de offentligt tilgængelige satser, der anvendes af andre lufthavne, for ikke at fordreje det eksisterende marked, idet man sikrer et passende rentabilitetsniveau for projektet på grundlag af det forudsete omfang for passagertrafikken. Ifølge Polen adskiller afgifterne sig ikke væsentligt fra de standardafgifter, der opkræves af mindre lufthavne. Navnlig to nyåbnede regionallufthavne i Modlin og Lublin anvender standardlufthavnsafgifter, der svarer til dem, der forudses i MEIP-undersøgelsen for Gdynia lufthavn.
(43)
Som svar på Kommissionens bemærkning om, at de planlagte afgifter for Gdynia lufthavn (25 PLN (5,25 EUR) pr. afrejsende passager i de første 2 år og 40 PLN (10 EUR) herefter) er højere end de diskonterede satser, der anvendes i Gdansk lufthavn (24 PLN (5 EUR) pr. afrejsende passager for et fly fra et lavprisselskab på en international rute, der beflyves mindst to gange om ugen, og 12,5 PLN (3,1 EUR) på en indenrigsrute), bemærker Polen, at afgiftsniveauet i forretningsplanen udgør et gennemsnit for hele prognoseperioden (2014-2030) under hensyntagen til, at afgifterne i Gdansk lufthavn vil blive hævet på længere sigt, efterhånden som servicestandarden i lufthavnen forbedres.
(44)
Desuden påpeger Polen, at projektets overskudsmargen, den reviderede (lidt højere) prognose for lufttrafik og delingen af visse driftsudgifter med militæret betyder, at Gdynia lufthavn burde kunne opretholde lavere passagerafgifter over en længere periode (de reducerede afgifter kan anvendes frem til udgangen af 2021), idet man bevarer en positiv NNV for de offentlige aktionærer.
(45)
Polen anfører ligeledes, at den ajourførte (i marts 2013) trafikprognose for Pommern går ud fra, at trafikken vil stige i forhold til MEIP-undersøgelsen fra 2012. Ifølge de seneste tal vil Gdynia lufthavn håndtere 1 149 978 passagerer i 2030, ikke 1 083 746. For Pommern som helhed ventes passagertallene at stige fra 7,8 til 9 mio. passagerer i 2030.
(46)
Efter Polens mening bekræfter disse tal, at Gdansk lufthavn og Gdynia lufthavn kan eksistere side om side og fungere på markedet i Pommern. Man mener endda, at selv hvis Gdansk lufthavn udvides, så den når den planlagte kapacitet på 7 mio. passagerer, har det voksende luftfartsmarked i Pommern plads til endnu en lille regional lufthavn (med en kapacitet på 1 mio.), der vil supplere de tjenester, som Gdansk lufthavn leverer.
Tabel 4
Sammenligning af trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2012 og de ajourførte trafikprognoser (marts 2013) for Gdynia lufthavn
År
Kommerciel lufttransport
Kommerciel lufttransport
Almenflyvning
Passagerer (000)
Antal flyvninger
Antal flyvninger
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
Driftsomkostninger (incitamenter til flyselskaberne, omkostninger i forbindelse med lufthavnens militære operationer)
(47)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen tager hensyn til lufthavnens udgifter til markedsføring og reklame i skønnet over:
i)
driftsomkostninger, idet sådanne omkostninger vurderes på grundlag af regnskaberne for alle Polens større lufthavne
ii)
andre omkostninger efter type, som forventes for Gdynia lufthavn på et konservativt højt niveau, ligeledes under hensyntagen til de tilsvarende omkostninger i andre lufthavne.
(48)
Polen anfører ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen gik ud fra, at alle driftsomkostninger skal bæres af investoren, hvorved man ikke tager hensyn til, at driftsomkostningerne deles med lufthavnens militære bruger. Polen anfører, at delingen af driftsomkostninger for den fælles infrastruktur blev ansat til […] for antallet af civile og militære flyvninger. Polen forklarer ligeledes, at omkostningerne til renovering og reparationer bliver […]. Polen understreger, at indførelsen af regler om delt brug af lufthavnen (endnu ikke aftalt endeligt med lufthavnens militære bruger) vil føre til et fald på mindst […] i omkostningerne vedrørende tjenester leveret af tredjemand og lønninger. Polen anfører, at medtagelsen af denne faktor i MEIP-undersøgelserne ville medføre en højere forventet rentabilitet for projektet.
Langsigtet vækstrate
(49)
Polen forklarer, at vækstraten på […] %, som anvendes i MEIP-undersøgelsen, henviser til terminalværdien i nominelle termer.
(50)
Polen anfører ligeledes, at vækstraten på […] % er lig med inflationsmålet for Polen, som det pengepolitiske råd (et beslutningsorgan i den polske nationalbank) har fastsat. Polen bemærker, at ifølge de seneste prognoser fra Den Internationale Valutafond fra juli 2013, vil Polens BNP vokse med 2,2 % i 2014, 3 % i 2015, 3,3 % i 2017 og 3,8 % i 2018.
Ajourføringen i november 2013
(51)
I november 2013 meddelte Polen, at lufthavnsselskabet havde modtaget de administrative afgørelser fra toldvæsenet og energitilsynet, der gav det lov til at sælge brændstof direkte til flyene. Lufthavnsselskabets brændstofsalg ville udgøre en ekstra indtægtskilde og forbedre de økonomiske resultater for forretningsplanen.
(52)
Ifølge Polen har alle de hidtidige MEIP-undersøgelser haft som udgangspunkt, at salget af brændstof ville ske via en ekstern operatør. Lufthavnsselskabets salg af brændstof ville øge selskabets overskudsmargen for denne aktivitet fra […] PLN ([…] EUR) pr. liter (når brændstoffet sælges af en ekstern operatør) til […] PLN ([…] EUR) (når brændstoffet sælges direkte af lufthavnsselskabet).
(53)
Efter Polens mening ville denne ekstraindtægt forbedre resultaterne af den ajourførte MEI fra 2012. Polen påpeger, at NNV for projektet dermed forventes at stige fra […] mio. PLN ([…] mio. EUR) til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Polen forklarer videre, at IRR ville stige fra […] % til […] %.
(54)
Polen anfører, at de ekstra indtægter ellers kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne for flyselskaberne nede på længere sigt.
(55)
Polen bekræftede, at forsigtighedsprincippet havde forhindret, at lufthavnens eget salg af brændstof var medregnet i MEIP-undersøgelserne. På det tidspunkt, hvor disse undersøgelser blev foretaget, havde lufthavnsoperatøren ikke de nødvendige tilladelser eller en garanti for, at den ville få dem.
(56)
Desuden anførte Polen, at selskabet har til hensigt at levere navigationstjenester til flyselskaber (i stedet for det polske agentur for flynavigationstjenester). Polen påpeger, at dette ville give mulighed for at sænke den terminalafgift, som flyselskaberne betaler (som i øjeblikket betales til agenturet) og dermed gøre Gdynia lufthavn mere attraktiv for flyselskaberne. Lufthavnsselskabet vil derfor kunne tilbyde flyselskaberne mere konkurrencedygtige lufthavnsafgifter end nabolufthavnene.
3.2. VURDERING AF FORENELIGHED
3.2.1. Investeringsstøtte
(57)
Ifølge Polen er alle kriterier for forenelighed i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 vedrørende investeringsstøtte til lufthavne opfyldt.
Opfyldelse af et klart defineret mål af offentlig interesse
(58)
Polen anfører, at etableringen af Gdynia lufthavn som led i Pommerns transportsystem optimerer udnyttelsen af den tilgængelige infrastruktur og vil have en positiv indvirkning på den regionale udvikling, navnlig som følge af flere arbejdspladser i lufthavnen, indtægter fra forsyningskæden til luftfartsmarkedet og udvikling af turismen.
(59)
Polen henviser til den »regionale udviklingsstrategi for transportområdet i Pommern for 2007-2020«, som er baseret på prognoser for lufttrafikken i regionen og anerkender behovet for at skabe et netværk af lufthavne, der arbejder tæt sammen om at opfylde behovet hos befolkningen i området med de tre byer (26).
(60)
Ifølge Polen er de væsentligste argumenter for oprettelsen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer: stigende lufttrafik i Polen, manglende plads til at udvide Gdansk lufthavns kapacitet og byområdets udstrækning over et område på næsten 60 km (eller over 100 km, hvis byerne Tczew og Wejherowo medtages). Polen anfører, at selvom Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på omkring 5 mio. passagerer, viser nogle prognoser for lufttrafikken, at den potentielle passagertrafik i den lufthavn kan overstige 6 mio. passagerer i 2035. På den ene side hævdede Polen i sine bemærkninger, at miljørestriktioner og boligbyggeri i nærheden af Gdansk lufthavn begrænser mulighederne for yderligere udvidelser. På den anden side henviste Polen i sine bemærkninger af 6. december 2012 til masterplanen for Gdansk lufthavn og anførte, at der ikke findes nogen restriktioner vedrørende udvidelsen af Gdansk lufthavn.
(61)
Polen anfører, at flysikkerheden også taler for etableringen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer, hvor Gdynia lufthavn skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn (i omkring 80 % af tilfældene vil det være muligt at lande i Gdynia lufthavn, når skyhøjden og sigtbarheden ikke gør det muligt at lande i Gdansk lufthavn).
(62)
Endelig anfører Polen, at udviklingen af Gdynia lufthavn opfylder målene i de nationale og regionale strategidokumenter vedrørende udviklingen af luftfartsinfrastruktur i Polen. Polen forklarer, at udviklingen af Gdynia lufthavn ventes at have en positiv indvirkning på udviklingen i Pommern og brugen af den eksisterende militære infrastruktur, og at den supplerer Gdansk lufthavn.
Infrastrukturens nødvendighed og proportionalitet
(63)
Polen anfører, at infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til den opstillede målsætning på grund af de begrænsede aktiviteter i lufthavnen (1,55 % andel af det polske luftfartsmarked i 2030), prognoser for passagertrafikmængden, der overstiger mulighederne for udvidelse af Gdansk lufthavn, regionens mulighed for at tiltrække turister og den forudsete store udvikling i Pommern.
(64)
Polen understreger den strategiske rolle, som Gdynias militære flyveplads har i regionen, og bemærker, at brugen af eksisterende infrastruktur nedbringer investeringsomkostningerne og maksimerer de positive virkninger for den regionale udvikling.
(65)
Polen påpeger ligeledes, at omkostningerne er blevet minimeret, og at investeringens effektivitet er blevet styrket gennem indførelse af tekniske løsninger, som f.eks. opførelsen af en fælles terminal til både almenflyvning og passagertrafik, der rummer størstedelen af lufthavnens tjenester (grænsekontrol, toldvæsen, politi, brandvæsen, ledelse) i en og samme bygning og tilpasning af andre eksisterende bygninger for at optimere anvendelsen af dem. Desuden vil driftsomkostningerne ved infrastrukturen blive delt med hæren.
Tilfredsstillende udsigter for brugen på mellemlangt sigt
(66)
Polen påpeger, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt er tilfredsstillende som følge af BNP-væksten i Pommern, som ventes at overstige gennemsnittet for Polen og EU, regionens tiltrækningsevne over for turiser, dens status som centrum for udenlandske investeringer og den forventede vækst i lufttrafikken.
(67)
Polen understreger, at det planlagte samarbejde med Gdansk lufthavn og komplementariteten mellem de tjenester, der udbydes af de to lufthavne (Gdynia lufthavn vil især blive anvendt til almenflyvning), vil føre til en yderligere styrkelse af udsigterne for Gdynia lufthavn på mellemlangt til langt sigt.
(68)
Polen forklarer videre, at lufthavnen også planlægger at udvikle specialiserede luftfartsrelaterede aktiviteter inden for lufthavnsområdet såsom fremstilling af simple servicedele, reparation af flykomponenter eller fremstilling af andre komponenter/produkter, der leveres på »just-in-time«-basis.
(69)
Polen henviser til en hensigtserklæring, der er underskrevet af en handelsbank, og som udtrykker bankens vilje til at indlede en åben diskussion om finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn som yderligere bevis for projektets attraktivitet.
Indvirkning på udviklingen af samhandelen, der strider imod den fælles interesse
(70)
Eftersom Gdynia lufthavn er en lufthavn med en lille markedsandel (der betjener færre end 1 mio. passagerer om året), mener Polen ikke, at projektets indvirkning på samhandelen strider imod den fælles interesse. I lyset af den forventede stigning i lufttrafikken forventer Polen, at Gdansk og Gdynia lufthavne vil danne et samarbejdsnetværk af luftfart, der betjener området med de tre byer i Pommern og tilbyder supplerende tjenester.
(71)
Polen understreger, at Gdynia lufthavn ikke vil komme til at konkurrere imod Gdansk lufthavn, eftersom den vil fokusere på at levere tjenester til sektoren for almenflyvning (vedligeholdelse, reparation og eftersyn, et pilotakademi) og vil samarbejde med havnen i Gdynia.
(72)
Polen anfører videre, at charter- og lavpristrafikken i Gdynia lufthavn ikke vil foregå på bekostning af Gdansk lufthavn, men vil være resultatet af en samlet stigning i rigdom og mobilitet. Polen påpeger, at vækstraten for Gdansk lufthavn og arten af de luftfartsoperationer, den håndterer, betyder, at antallet af flyvninger, den håndterer, før eller siden vil blive begrænset. Polen anfører, at disse konklusioner præsenteres i rapporten med miljøkonsekvensvurderingen af projektet »Udvidelse af Lech Wałęsa Gdansk Airport«.
(73)
Polen forklarer, at investeringen i Gdynia lufthavn kan begrænse de økonomiske samt de sociale og arbejdsmarkedsmæssige omkostninger ved en eventuel begrænsning af aktiviteterne i Gdansk lufthavn. Polen påpeger, at flytningen af dele af flytrafikken fra Gdansk lufthavn til Gdynia lufthavn vil betyde en bedre udnyttelse af kapaciteten i begge lufthavne.
Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelsesvirkning
(74)
Polen anfører, at selskabet ikke ville have gennemført projektet uden offentlig finansiering. Polen bemærker, at støtten blev holdt på et minimum, og at omkostningerne ved projektet blev reduceret og optimeret ved at udnytte den eksisterende militære infrastruktur.
(75)
Efter Polens mening er der behov for kapitaltilførsler til Gdynia lufthavn, og de begrænses til et minimum, hvilket fremgår af:
i)
projektets interne afkastgrad på […] %, som kun er lidt højere end diskonteringssatsen (egenkapitalomkostningen), som ligger på […] % (baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2012)
ii)
behovet for at optage et arbejdskapitallån, som forudses i de finansielle overslag, som skal anvendes til at finansiere lufthavnens drift, idet selskabet ellers vil miste likviditet
iii)
det forhold, at den samlede finansiering fra egenkapitalen er lavere end de samlede kapitaludgifter (finansiering fra egenkapitalen udgør mindre end […] af de samlede likviditetsomkostninger i prognoseperioden, herunder de samlede kapitalomkostninger).
(76)
Polen forklarer herefter støtteforanstaltningens proportionalitet og sammenligner den offentlige finansiering (omkring 148 mio. PLN i reale termer) med en investering i et projekt, der starter helt fra bunden (Lublin-Świdnik-lufthavn, hvor nettoanlægsudgifterne var omkring 420 mio. PLN) og en investering baseret på en militær flyveplads (Warszawa-Modlin lufthavnen, hvor anlæggelsen hidtil har kostet næsten 454 mio. PLN).
3.2.2. Driftsstøtte
(77)
Polen anfører, at projektet opfylder kompatibilitetskravene i retningslinjerne for driftsstøtte i en region, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Efter Polens mening er driftsstøtten til projektet:
i)
beregnet på at finansiere et forud defineret antal udgifter
ii)
begrænset til et nødvendigt minimum og ydet midlertidigt (støtten til driftsomkostninger ydes i det omfang og i den periode, der er nødvendig for at sætte lufthavnen i drift, dvs. frem til udgangen af 2018)
iii)
degressiv og falder fra […] % af kapitaludgifterne i 2013 til […] % i 2018
iv)
udformet med henblik på at opfylde målene for projektet hvad angår regionaludvikling og lempelse af de eksisterende begrænsninger. Med udgangspunkt i støttebeløbet i forhold til de gavnlige virkninger for udviklingen i Pommern anfører Polen, at det bør anses for at være proportionalt.
(78)
Polen understreger også, at støtten er beregnet til en lille lufthavn med en maksimal kapacitet på 1 million passagerer årligt, hvilket betyder, at risikoen for, at den vil fordreje konkurrencevilkårene og have en negativ indvirkning på den fælles interesse, er minimal, navnlig i lyset af det planlagte samarbejde mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk og komplementariteten af deres samarbejde.
(79)
Polen påpeger ligeledes, at det samarbejde, som man i øjeblikket forhandler om med lufthavnens militære bruger og dennes deltagelse i lufthavnens driftsomkostninger, vil mindske selskabets tab og driftsomkostninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(80)
Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF vedrørende Gdynias og Kosakowos finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd.
5. VURDERING
5.1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(81)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(82)
Kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. Så med henblik på at vurdere, hvorvidt den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal alle følgende betingelser være opfyldt. Den økonomiske støtte skal:
-
ydes af staten eller med statsmidler
-
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
-
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.5.1. Økonomisk aktivitet og begrebet virksomhed
(83)
I henhold til retspraksis skal Kommissionen først fastslå, hvorvidt Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er en virksomhed i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Begrebet »virksomhed« dækker enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (27). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet (28).
(84)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen bekræftede Domstolen, at driften af en lufthavn med kommercielt sigte og etablering af lufthavnens infrastruktur udgør en økonomisk aktivitet (29). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomiske aktiviteter ved at tilbyde lufthavnstjenester imod betaling, uanset dens juridiske status og finansieringsform, betragtes den som en virksomhed i henhold til betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF, og traktatens bestemmelser om statsstøtte kan derfor medføre fordele for den pågældende lufthavnsoperatør, der indrømmes af staten eller med statslige midler (30).
(85)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at infrastrukturen, der er genstand for denne afgørelse, skal drives på et kommercielt grundlag af lufthavnsselskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Eftersom lufthavnsselskabet pålægger brugerne afgifter ved brug af denne infrastruktur, må denne anses for at kunne udnyttes kommercielt. Det følger heraf, at enheden, der anvender denne infrastruktur udgør en virksomhed som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(86)
Men ikke alle af et lufthavnsselskabs aktiviteter er nødvendigvis af økonomisk karakter (31).
(87)
Domstolen (32) har fastslået, at aktiviteter, der normalt hører under statens ansvarsområde i forbindelse med udøvelsen af dens officielle beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke falder inden for rammerne af reglerne om statsstøtte. Sådanne aktiviteter omfatter f.eks. sikkerhed, flyvekontrol, politi, toldvæsen osv. Finansieringen skal nøje begrænses til at godtgøre de omkostninger, som de giver anledning til, og må ikke i stedet anvendes til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (33).
(88)
Derfor udgør finansiering af aktiviteter, der hører under rammerne for den offentlige politik, eller af infrastruktur, der hænger direkte sammen med disse aktiviteter, normalt ikke statsstøtte (34). I en lufthavn anses aktiviteter såsom flyvekontrol, politi, toldvæsen, brandbekæmpelse, aktiviteter, der er nødvendige for at beskytte den civile luftfart imod handlinger, der udgør ulovlig indgriben, og investeringer vedrørende infrastrukturen og udstyr, der er nødvendigt for udførelsen af disse aktiviteter, normalt for at være af ikke-økonomisk art (35).
(89)
Imidlertid må offentlig finansiering af ikke-økonomiske aktiviteter, der har tæt sammenhæng med udøvelsen af en økonomisk aktivitet, ikke føre til upassende forskelsbehandling af flyselskaber og lufthavnsselskaber. Det er rent faktisk fastslået i retspraksis, at der er tale om en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostningerne ved deres økonomiske aktiviteter (36). Hvis det derfor i et givet retssystem er almindeligt, at flyselskaber eller lufthavnsselskaber afholder omkostningerne til bestemte tjenester, mens nogle flyselskaber eller lufthavnsselskaber, der leverer de samme tjenester på vegne af de samme offentlige myndigheder ikke skal afholde disse omkostninger, kan sidstnævnte opnå en fordel, selvom disse tjenester i sig selv anses for at være af ikke-økonomisk karakter. Derfor er det nødvendigt med en analyse af den gældende juridiske ramme for lufthavnsoperatøren for at vurdere, hvorvidt lufthavnsselskaberne eller flyselskaberne under den pågældende juridiske ramme skal dække omkostningerne ved leveringen af visse aktiviteter, der i sig selv kan være ikke-økonomiske, men som hænger sammen med udøvelsen af deres økonomiske aktiviteter.
(90)
Selvom aktiviteterne i betragtning 88 kan anses for at være af ikke-økonomisk art, bemærker Kommissionen, at polsk ret (37) forpligter lufthavnsselskaber til at finansiere de faciliteter og det udstyr, der er nødvendigt for at udføre disse aktiviteter, med deres egne midler.
(91)
Derfor mener Kommissionen, at den offentlige finansiering til selskabet bag Gdynia lufthavn vedrørende ovennævnte faciliteter og udstyr fritager den for omkostninger, der hænger sammen med dens økonomiske aktivitet (se afsnit 5.1.3). Kommissionen konkluderer derfor, at den kapital, der er bevilget til disse faciliteter og dette udstyr, skal medregnes ved beregningen af rentabiliteten af denne investering. Her anvender Kommissionen den metode, som Polen med rette har anvendt i MEIP-undersøgelserne.
5.1.2. Statsstøtte og støtteforanstaltningens tilregnelse til staten
(92)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem (38). I forbindelse med artikel 107 i TEUF er midler fra lokale myndigheder at betragte som statsmidler (39). I den foreliggende sag stammer kapitalen, der tilføres Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, fra to lokale myndigheders budgetter, Gdynia og Kosakowo. Derfor mener Kommissionen, at ressourcerne fra de to involverede kommuner er statsmidler.
(93)
Derfor mener Kommissionen, at investeringerne finansieres med statsmidler og kan tilregnes staten.
5.1.3. Økonomisk fordel
(94)
Kommissionen bemærker, at Polen på den ene side anfører, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med MEIP, mens man på den anden side anser støtten for at være forenelig med fællesmarkedet, idet lufthavnsoperatøren ikke ville have foretaget investeringen uden den offentlige finansiering.
(95)
Med henblik på at afgøre, hvorvidt den pågældende foranstaltning i denne sag giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en fordel, som den ikke ville have fået under normale markedsvilkår, må Kommissionen sammenligne handlemåden for lufthavnsselskabets offentlige aktionærer med en markedsøkonomisk investor, der er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (40).
(96)
Alle positive følgevirkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen er beliggende, skal udelukkes ved vurderingen, eftersom Domstolen har forklaret, at det relevante spørgsmål ved anvendelse af MEIP-undersøgelsen er, om »en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforøgelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (41).
(97)
Polen fremfører, at de pågældende foranstaltninger ikke giver selskabet bag Gdynia lufthavn en økonomisk fordel, eftersom de er i overensstemmelse med MEIP. Som beskrevet i afsnit 3.1 indsendte Polen som dokumentation for dette tre MEIP-undersøgelser, der var udarbejdet af PWC (42). I november 2013 fremførte Polen desuden, at nye indtægtskilder ville styrke projektets NNV (dvs. salg af brændstof, navigationstjenester). På det tidspunkt, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen for 2012.
(98)
Selvom aktionæroverenskomsten fra 2011 forpligtede Gdynia og Kosakowo til at stille kontante og ikkekontante bidrag til rådighed for at finansiere investeringsprojektet frem til 2040, anfører Polen, at kun MEIP-ajourføringen fra 2012 og de senere oplysninger om de supplerende indtægter er relevante for vurderingen af, hvorvidt kapitaltilførslerne er forenelige med det indre marked.
(99)
I sagen Stardust Marine fastslog Domstolen, at »[…] der ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (43).
(100)
I sagen EDF fastslog Domstolen endvidere, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (44).
(101)
For at kunne anvende MEIP'en skal Kommissionen anbringe sig i samme situation som i perioden, hvor de enkelte beslutninger vedrørende ombygningen af den tidligere militære flyveplads til en civil lufthavn, blev truffet. Kommissionen skal også basere sin vurdering på de oplysninger og antagelser, som de offentlige aktionærer havde adgang til på det tidspunkt, hvor beslutningen om de økonomiske dispositioner blev truffet.
(102)
Kommissionen betragter MEIP-undersøgelsen fra 2010 som den første relevante analyse med henblik på at fastslå, hvorvidt Gdynia og Kosakowo kommuner handlede som en privat investor. Vurderingen af, hvorvidt statens indgriben er i overensstemmelse med markedsbetingelserne bør udføres på grundlag af en ex ante-analyse under hensyntagen til de oplysninger og data, der var til rådighed på det tidspunkt, hvor investeringen blev besluttet.
(103)
Kommissionen bemærker, at undersøgelserne og forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt blev gennemført frem til 2010. De omfattede masterplanen for investeringsprojektet, miljørapporten, designdokumentationen for terminalen til almenflyvning, designdokumentationen for administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, særlige luftfartsdokumenter og andre undersøgelser. Ved udgangen af 2010 udgjorde omkostningerne til disse undersøgelser […] mio. PLN ([…] EUR) (45). Dette viser, at investorerne traf beslutningen om af ombygge Gdynia lufthavn inden 2010. Gdynia og Kosakowo iværksatte en række foreløbige foranstaltninger for at gennemføre projektet (jf. betragtning 10 ovenfor), og man bestilte specifikke undersøgelser med dette formål.
(104)
Som Polen anfører, afsluttede de offentlige aktionærer i lufthavnsselskabet forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt i 2010. Samme år øgede de offentlige aktionærer selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet. De største investeringer i faste aktiver (såsom opførelsen af terminalen til almenflyvning) skulle efter planen indledes i 2011, men blev i praksis først indledt i 2012. Kommissionen mener, at alle private investorer ville have vurderet projektets forventede rentabilitet på det tidspunkt. Hvis investeringsplanen ikke viste, at der kunne blive tale om et acceptabelt afkast, eller hvis den var baseret på tvivlsomme antagelser, ville en privat investor ikke være begyndt at gennemføre planen og ville ikke have brugt yderligere penge på den ud over de penge, som allerede var brugt til de forberedende arbejder, som nævnes ovenfor.
a) Kapitaltilførsler
(105)
Med hensyn til kapitaltilførsler bemærker Kommissionen, at den første større kapitaltilførsel på 4,4 mio. PLN blev besluttet den 29. juli 2010 (næsten en firedobling af den eksisterende kapital på 1,7 mio. PLN), lige efter at MEIP-undersøgelsen fra 2010 den 16. juli 2010 blev afsluttet. Desuden blev aftalen om yderligere kapitaltilførsler (frem til 2040) for at finansiere ombygningsprojektet (omtalt i betragtning 33) underskrevet i marts 2011 (endda inden færdiggørelsen af den anden MEIP-undersøgelse af 13. maj 2011). Samtidig blev driftsaftalen med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011) og aftalen om selskabets leje af jorden (11. marts 2011 (omtalt i betragtning 33)) indgået.
(106)
Kommissionen understreger også, at Polen bekræftede, at kapitaltilførslen, der blev besluttet den 29. juli 2010, var baseret på den økonomiske vurdering af projektet, som var indeholdt i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Derfor er det klart, at de offentlige aktionærer på dette tidspunkt havde besluttet sig for at deltage i det pågældende investeringsprojekt, som skulle gennemføres i løbet af 30 år. Selvom det er muligt for en privat investor at tilpasse investeringsplanen i løbet af gennemførelsen i lyset af ændrede omstændigheder, er det tydeligt, at en hvilken som helst privat investor allerede ville have vurderet fordelene ved det pågældende investeringsprojekt i 2010, inden man begyndte at investere betydelige ressourcer i det.
(107)
På tidspunktet for udførelsen af den første ajourføring af MEIP'en i 2011, havde de offentlige aktionærer allerede tilført 6,05 mio. PLN til selskabet (jf. tabel 3). Selskabet havde allerede lejet jorden til lufthavnen af Kosakowo (lejeaftalen mellem Gdynia-Kosakowo Airport Ltd og Kosakowo blev underskrevet den 11. marts 2011) og havde også underskrevet en driftsaftale med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011). Desuden underskrev aktionærerne den 11. marts 2011 en aftale om forhøjelse af selskabets aktiekapital frem til 2040 (46). Og på det tidspunkt, hvor den anden ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev færdiggjort i juli 2012, havde de offentlige aktionærer tilført i alt 64,810 mio. PLN (dvs. omkring 70 % af al den tilførte kapital). Kommissionen understreger, at MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 uden tvivl er justeringer af den oprindelige investeringsplan, som dannede grundlag for den oprindelige beslutning om at gå i gang med projektet med at omdanne den militære flyveplads. Så selvom der blev foretaget større kapitaltilførsler efter den første MEIP-undersøgelse i 2010, kan disse tilførsler ikke undersøges isoleret.
b) Kapitaludgifter
(108)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 opdeles investeringerne i faste aktiver i fire faser. Investeringsprojektets første fase omfattede designarbejde, men også rydning af grunden (rydning af træer og buske, nedrivningen af et antal hangarer og nivellering af grunden). Disse omkostninger blev afholdt i 2011 og udgjorde i alt […] mio. PLN ([…] EUR). Projektets anden fase, som omfattede opførelse af terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, var allerede indledt i 2012. Projektets anden fase er den vigtigste med hensyn til kapitaludgifter og udgjorde […] % af de nominelle kapitaludgifter (herefter benævnt »capex«) i perioden 2012-2013. Ifølge oplysningerne fra Polen udgjorde kapitaludgifterne i 2012 […] mio. PLN (hvoraf mere end halvdelen var afholdt inden ajourføringen af undersøgelsen i 2012 overhovedet gik i gang). Nedenstående diagram (figur 2) viser den (nominelle) capex efter investeringsfase som beskrevet i MEIP-undersøgelsen fra 2012.
Figur 2
Capex opdelt efter fase (MEIP-undersøgelsen fra 2012)
(…)
(109)
I henhold til betragtning 103 og 108 mener Kommissionen, at hverken MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller 2012 blev gennemført på det tidspunkt og på grundlag af de oplysninger, som de offentlige aktionærer havde til rådighed, da de traf selve beslutningen om at finansiere ombygningsprojektet. Desuden kan Kommissionen ikke med tilbagevirkende kraft tage højde for de planlagte supplerende indtægtskilder baseret på de oplysninger, der blev fremlagt i november 2013, med henblik på at begrunde de beslutninger, der blev truffet af de offentlige aktionærer i 2010 og 2011.
(110)
Kommissionen mener derfor, at for at kunne vurdere, om Gdynia og Kosakowo handlede som en forsigtig privat investor, der handler i en markedsøkonomi, skal den først og fremmest basere sin vurdering på MEIP-undersøgelsen fra 2010 og se bort fra en række senere udviklinger og oplysninger, som de offentlige aktionærer ikke havde adgang til på det tidspunkt, hvor de traf deres beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt.
(111)
På den anden side vurderede man i MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-undersøgelsen fra 2012 kun ændringerne af den oprindelige beslutning om at gå i gang med investeringsprojektet, der blev truffet i 2010 på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 anerkender man rent faktisk, at en række investeringer (såsom terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen, elektricitetssystemet) allerede befandt sig i en »fremskreden gennemførelsesfase«. De to efterfølgende undersøgelser viser, at aktionærerne blev styret af udviklingen på markedet og tilpassede projektets omfang i henhold til dette (enten i opadgående eller nedadgående retning, afhængigt af typen af investering). Disse ændringer var imidlertid marginale sammenlignet med den overordnede beslutning om at omdanne militærbasen til en civil lufthavn. Nedenstående diagram (figur 3) viser kapitaludgifterne som fremlagt i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (udtrykt i reelle 2010-termer). Som det fremgår, er tidsplanen og investeringens omfang ajourført i både 2011 og 2012, men disse ændringer var ikke betydelige sammenlignet med projektets samlede størrelse. I 2010 blev den reelle capex anslået til omkring […] mio. PLN, og dette tal steg […] til omkring […] mio. PLN i både 2011 og 2012 (dvs. […] % over en investeringsperiode på næsten 20 år).
(112)
I dette tilfælde skal Kommissionen vurdere en række investeringsbeslutninger, der er truffet i løbet af et kortere tidsrum, som ikke er kendetegnet af uforudsete begivenheder, af de samme offentlige aktionærer, vedrørende gennemførelsen af det, der i bund og grund er det samme investeringsprojekt. Derfor kan MEIP-ajourføringerne fra 2011 og 2012 ikke ændre en investeringsbeslutning, som ikke var i overensstemmelse med MEIP'en på det tidspunkt, hvor den blev truffet, til en fornuftig investeringsbeslutning. Ajourføringerne kunne højst påvise, at de polske myndigheder kun handlede som en privat investor, hvis de kunne vise, at projektet, ved at der blev investeret yderligere midler, kunne give et afkast, der var tilstrækkeligt til at forrente den kapital, der var blevet og ville blive investeret (eller som var tilstrækkeligt til at forrente denne kapital selv under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale ulovlig statsstøtte, som man havde modtaget tidligere).
Figur 3
Capex (i 000 PLN) som forudset i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (i reale 2010-termer)
(…)
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010:
(113)
MEIP-undersøgelsen fra 2010, som Polen har indsendt, er baseret på en forretningsplan, hvori man forudsiger fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne for perioden 2010-2040. På det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført, forventede Polen, at lufthavnen ville begynde at håndtere almenflyvning i 2011, charterflyvninger i 2013 og lavprisselskaber i 2015. Dette ville medføre en stabil stigning i antallet af passagerer fra […] passagerer i 2013 til næsten […] millioner i 2024 og 1,753 millioner i 2040 (som vist i nedenstående tabel 5).
Tabel 5
Trafikprognoser for Gdynia lufthavn, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (i tusinder)
Forventet passagerudvikling MEIP fra 2010)
År
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Antal passagerer
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 ville selskabet være rentabelt på EBITDA-niveau fra 2018. Den årlige tilbagediskonterede pengestrøm ville blive positiv fra 2020, hvilket illustreres af nedenstående figur (figur 4). Men på et kumulativt grundlag (dvs. efter aggregering af de foregående års pengestrømme hvert år) ventes den samlede DCF for hele perioden 2010-2040 at være negativ (som vist i figur 1). Med andre ord er de positive pengestrømme, der ventes at blive skabt fra 2018, ikke store nok til at kompensere for de særdeles negative pengestrømme i de tidligere investeringsperioder.
Figur 4
DCF i 000 PLN (MEIP-undersøgelsen fra 2010)
(…)
Kilde:
baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2010.
(115)
Efter 2040 forventedes det, at lufthavnsselskabet ville vokse for altid med en stabil vækstrate for den frie pengestrøm på […] %. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2040. Den diskonterede terminalværdi udgør […] mio. PLN.
(116)
MEIP-undersøgelsen fra 2010 giver en positiv egenkapitalværdi (47) på […] mio. PLN (dvs. omkring […] mio. EUR). Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end de forudsete kapitalomkostninger for lufthavnsselskabet ([…] %).
(117)
Kommissionen bemærker, at den centrale drivkraft for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet i Gdynia er den forventede indtægt, der vil afhænge af passagertallene og størrelsen af de lufthavnsafgifter, som flyselskaberne betaler. Indtægterne fra lavprisselskaber og charterflyvninger (passager-, landings- og parkeringsafgifter) udgør i MEIP-undersøgelsen fra 2010 [80-90] % af alle indtægterne i 2040 og i gennemsnit [80-90] % af alle indtægter i hele den vurderede periode, dvs. 2010-2040. Kommissionen bemærker, at dette forhold strider imod Polens erklæringer om, at aktiviteterne i Gdynia lufthavn vil supplere aktiviteterne i Gdansk lufthavn, eftersom Gdynia ville fokusere på aktiviteter inden for almenflyvning. Som det fremgår af ovenstående data, er lavprisselskaber og charterflyvninger hovedindtægtskilden i de fleste af de år, som prognosen vedrører. Men som det vil blive forklaret nærmere nedenfor, stammer størstedelen af indtægterne i Gdansk lufthavn også fra lavprisselskaber og charterflyvninger (se betragtning 121).
(118)
I forbindelse med efterspørgslen fra passagerer og flyselskaber bemærker Kommissionen, at Gdynia lufthavn ville have samme opland som Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km fra Gdynia. Gdansk lufthavn blev i 2012 udvidet til at kunne betjene op til 5 millioner passagerer, og en yderligere udvidelse til at kunne betjene op til 7 millioner passagerer er planlagt til 2015. Tidsplanen for denne udvidelse var allerede offentligt kendt i 2010, dvs. på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 (48). Desuden blev der også anmeldt offentlig finansiering til udvidelsen af Gdansk til en kapacitet på 5 millioner passagerer til Kommissionen den 24. september 2008 under statsstøttesag nr. N472/08, og støtten blev godkendt af Kommissionen den 5. februar 2009 (49).
(119)
Polen informerede Kommissionen om, at masterplanen for Gdansk lufthavn, der blev udarbejdet i 2010 (50), giver mulighed for udvidelse af start- og landingsbaner, forpladser og anden lufthavnsinfrastruktur, som ville betyde, at Gdansk lufthavn fremover ville kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året.
(120)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn i 2010 håndterede 2,2 millioner passagerer (dvs. den udnyttede 45 % af sin kapacitet, inklusive den kapacitet, der var under opførelse). Ifølge prognoserne for Gdansk lufthavn vil kun 50 til 60 % af den tilgængelige kapacitet blive udnyttet i 2020 (51). Disse prognoser tager ikke hensyn til opstarten af aktiviteter i Gdynia lufthavn (dvs. man formoder, at hele efterspørgslen fra oplandet vil blive opfyldt af Gdansk lufthavn). Kommissionen bemærker, at Gdansk lufthavn vil kunne opfylde efterspørgslen i regionen i lang tid fremover, dvs. mindst frem til 2030, selvom man forudsætter en dynamisk vækst i passagertrafikken.
(121)
Som angivet ovenfor forventes det i MEIP-undersøgelsen fra 2010 for Gdynia lufthavn, at størstedelen af dens indtægter (gennemsnitligt [80-90] % for hele perioden 2012-2040) vil stamme fra lavprisselskaber og charterflyselskaber. I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Gdansk lufthavn også hovedsagelig håndterer lavprisselskaber og chartertrafik. I 2010 udgjorde lavprisselskaber og charterflyvninger 72 % af alle de passagerer, som blev håndteret af Gdansk lufthavn (52).
(122)
I lyset af den korte afstand til en anden etableret lufthavn uden trængselsproblemer, der benytter samme forretningsmodel og har betydelig ledig kapacitet på langt sigt, mener Kommissionen, at mulighederne for at lufthavnsselskabet i Gdynia lufthavn vil kunne tiltrække trafik og passagerer, i høj grad vil afhænge af niveauet af lufthavnsafgifter, som flyselskaberne tilbydes, navnlig i sammenligning med de nærmeste konkurrenter.
(123)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 regner med en passagerafgift for charterflyselskabers og lavprisselskabers flyvninger på 25 PLN/PAX (6,25 EUR) indtil 2014 og 40 PLN/PAX (10 EUR) fra 2015 (til 2040). Landingsafgiften for den samme kategori af flyvninger blev fastsat til 25 PLN/t (6,25 EUR) for hele perioden (den gennemsnitlige MTOW (maksimale startvægt) forventedes at være 70 t), mens parkeringsafgiften blev vurderet til 4 PLN (1,0 EUR) pr. 24 t/t (med en gennemsnitlig MTOW på 70 t). I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 blev priserne fastlagt på niveauer, der var sammenlignelige med andre regionale lufthavne på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført. Priserne i Gdynia lufthavn blev også fastlagt ud fra en formodning om, at der ikke ville komme konkurrence fra Gdansk lufthavn.
(124)
Kommissionen bemærker ligeledes, at taksterne i Gdansk lufthavn siden 31. december 2008 omfatter en standardpassagerafgift på 48 PLN/PAX (12,0 EUR), standardlandingsafgiften for fly over 2 t (dvs. inklusive alle charter- og lavprisselskabers fly) til 25 PLN/t (6,25 EUR) og parkeringsafgiften til 4,5 PLN/24 t/t (1,25 EUR).
(125)
Kommissionen bemærker imidlertid, at taksterne i Gdansk lufthavn også omfatter forskellige rabatter, bl.a. på lavprisselskabers flyvninger. Gdansk lufthavn anvender en reduceret passagerafgift på 24 PLN/PAX (6 EUR) for alle nye forbindelser (pr. 1. januar 2004) og for alle forøgelser af hyppigheden, der omfatter et fly med en MTOW på mellem 50 og 100 t (f.eks. Airbus A320 og Boeing 737 og andre fly, som benyttes af lavprisselskaber). Landingsafgiften for sådanne forbindelser halveres også (dvs. til 12,5 PLN/t). Parkeringsafgiften bortfalder fuldstændig, hvis frekvensen for en forbindelse er mindst seks gange om ugen. Desuden nedsættes standardpassagerafgiften først med 23 PLN for alle passagerer, der rejser med rutefly indenrigs. Herefter anvendes der en passende rabat. Under hensyntagen til de anvendte rabatter i Gdansk lufthavn mener Kommissionen, at de planlagte gennemsnitlige lufthavnsafgifter i Gdynia lufthavn var betydeligt højere end i den etablerede nabolufthavn.
(126)
Ved at anvende de pågældende lufthavnsafgifter vil Gdynia lufthavn som en ny aktør på markedet ikke kunne tiltrække særlig store trafikmængder, når der findes en etableret lufthavn med ledig kapacitet i samme opland, der anvender lavere nettoafgifter for nye forbindelser samt ved forøgelse af kapaciteten for eksisterende forbindelser. Kommissionen bemærker ligeledes, at planen for lufthavnsafgifter for Gdansk lufthavn giver mulighed for rabat på afgifterne frem til den 31. december 2028. Eftersom man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (baseret på lufthavnsoperatørens forretningsplan på daværende tidspunkt) anser lufthavnsafgifter for lufthavnsselskabets vigtigste indtægtskilde, mener Kommissionen, at denne løsning er bevis for, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 ikke er tilstrækkeligt velfunderet og troværdig til at kunne påvise, at det pågældende investeringsprojekt ville være blevet gennemført af en privat investor.
(127)
Eftersom både Gdynia lufthavn og Gdansk lufthavn især ville fokusere på lavprisselskaber og charterflyselskaber, eftersom Gdansk lufthavn ikke udnytter sin fulde kapacitet, eftersom de faktiske afgifter er lavere end dem, der findes i forretningsplanen for Gdynia, og grundet den korte afstand mellem de to lufthavne, mener Kommissionen også, at formodningen om, at der ikke vil opstå priskonkurrence mellem de to lufthavne, er fejlagtig.
(128)
Kommissionen bemærker ligeledes, at på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 var nettoafgifterne (standardafgifter efter gældende rabatter), som blev anvendt i Bydgoszcz lufthavn (ligger 196 kilometer og 2 timer og 19 minutter i bil fra Gdynia lufthavn) og Szczecin lufthavn (ligger 296 kilometer og 4 timer og 24 minutter i bil fra Gdynia lufthavn), den anden og tredje nærmeste polske regionallufthavn, betydeligt lavere (53).
(129)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at eftersom der ligger en anden lufthavn uden trængselsproblemer tæt på, som følger den samme forretningsmodel, forekommer lufthavnsafgifterne i MEIP-undersøgelsen fra 2010, som er højere end dem, der gælder i Gdansk og i andre regionale lufthavne i nærheden, urealistiske. I lyset af konkurrencesituationen for Gdynia lufthavn mener Kommissionen, at trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er baseret på urealistiske antagelser.
(130)
Det skal også bemærkes, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 hverken omfattede en følsomhedsanalyse eller en vurdering af de sandsynlige resultater (f.eks. det værst tænkelige scenario, det bedst tænkelige scenario og et basisscenario). Kommissionen konkluderer derfor, at det scenario, der præsenteres i MEIP-undersøgelsen fra 2010, tilsyneladende er baseret på overdrevet optimistiske antagelser vedrørende udviklingen inden for passagertrafik og afgiftsniveau.
(131)
Kommissionen bemærker, at et fald i de årlige indtægter fra passagerafgifter i forbindelse med lavprisselskaber og chartertrafik på blot […] % (i prognoseperioden 2010-2040) resulterer i en negativ egenkapital for de offentlige aktionærer. Et sådant fald i indtægter ville opstå, hvis afgifterne og/eller trafikken er lavere end antaget. I denne henseende er det værd at bemærke, at lufthavnsafgifterne i forretningsplanen, der ligger til grund for MEIP-undersøgelsen fra 2010, allerede er[…] % højere end i Gdansk lufthavn (54). I denne forbindelse er det særdeles usandsynligt, at Gdynia lufthavn ville kunne tiltrække trafik uden at yde en betydelig rabat på afgiften på 40 PLN (10 EUR), som står angivet i forretningsplanen. NNV's store følsomhed over for en tilsyneladende marginal nedbringelse af lufthavnsafgifterne (som er baseret på realistiske antagelser) sår derfor en høj grad af tvivl om troværdigheden af den oprindelige forretningsplan.
(132)
Mens MEIP-undersøgelsen fra 2010 var baseret på de på daværende tidspunkt tilgængelige trafikprognoser, og man ikke bør anvende efterfølgende oplysninger til at foretage en direkte vurdering af MEIP-undersøgelsen, bemærker Kommissionen ikke desto mindre, at disse prognoser var overoptimistiske. En sammenligning af trafikprognoserne for 2010 og 2012 viser betydelige forskelle. Der var ikke kun forsinkelser i forbindelse med opstarten af projektet, men derudover blev trafikprognoserne i løbet af den »positive EBITDA«-periode reduceret med […] til […] % pr. år. En korrektion af en sådan størrelsesorden og uden større ændringer af omstændighederne er udtryk for en nyttig realitetsvurdering af de oprindelige antagelser. Den illustrerer yderligere, at de følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget (som er marginale i sammenligningen), er særligt sigende med hensyn til den urealistiske karakter af de antagelser, der ligger til grund for konklusionen om, at projektet var levedygtigt.
Tabel 6
Sammenligning af passagertrafikprognoser, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-ajourføringen fra 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Forskel
-53 %
-69 %
-55 %
-38 %
-36 %
-29 %
-27 %
-25 %
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Forskel
-23 %
-21 %
-19 %
-17 %
-17 %
-18 %
-18 %
-19 %
-19 %
(133)
Yderligere følsomhedsanalyser viser, at projektet ville blive urentabelt, hvis de samlede indtægter var blot […] % lavere om året i hele prognoseperioden, eller hvis indtægterne var […] % lavere, og driftsudgifterne var […] % højere. Investeringens rentabilitet er derfor særdeles følsom over for marginale ændringer i de grundlæggende antagelser. Kommissionen anser sådanne ændringer for at være marginale i sammenligning med de ændringer, man har foretaget i de på hinanden følgende MEIP-undersøgelser.
(134)
De følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget, virker så meget desto mere fornuftige, for mindre end et år efter MEIP-undersøgelsen fra 2010 modtog de polske myndigheder en ajourført analyse, der viste, at projektets NNV ville være betydeligt lavere og kun ville udgøre […] mio. PLN (omkring […] EUR). I maj 2001 blev projektets NNV derfor reduceret med […] % i forhold til det oprindelige projekt.
(135)
Kommissionen bemærker desuden, at de positive resultater af MEIP-undersøgelsen fra 2010 også i høj grad afhænger af investeringens terminalværdi ved udgangen af den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. i 2040). Selskabets tilbagediskonterede pengestrøm for perioden 2010-2040 er negativ og udgør (-[…] mio. PLN). Den tilbagediskonterede terminalværdi pr. 30. juni 2010 udgør […] mio. PLN.
(136)
Terminalværdien var baseret på antagelser om, at den årlige vækstrate for investeringens pengestrøm efter 2040 ville udgøre […] %. I henhold til standardpraksis bør en virksomheds vækstrate ikke være højere end vækstraten i den økonomi, hvor den opererer (dvs. målt som BNP-vækst). Terminalværdien beregnes faktisk på et tidspunkt, hvor virksomheden forventes at blive moden, og når virksomhedens periode med kraftig vækst er overstået. Eftersom økonomien ventes at omfatte virksomheder med kraftig vækst og andre med stabil vækst, forventes vækstraten for modne virksomheder derfor at være lavere end den gennemsnitlige vækstrate i økonomien som helhed. I sine bemærkninger anførte Polen ikke grundlaget for beregningen af den langsigtede vækstrate på […] %, men man forklarede, at den langsigtede vækstrate er en nominel vækstrate. På grundlag af oplysningerne fra IMF fandt Kommissionen, at de prognoser for den reale BNP-vækst i Polen, som forelå i starten af 2010, viste, at den nominelle vækstrate for den polske økonomi ville ligge mellem 5,6 % i 2011 og 6,6 % i 2015. Med en inflation i størrelsesordenen 2,5 % kunne den reale BNP-vækst ventes at ligge på 4 %. Så valget af en nominel vækstrate på […] % for Gdynia lufthavn kunne ved første øjekast synes at være i overensstemmelse med de på daværende tidspunkt foreliggende oplysninger og med den normale praksis for valg af en vækstrate, der er lavere end vækstraten for økonomien. Men ved at vælge en langsigtet vækstrate, der ligger over inflationen (der blev anslået til 2,5 % i april 2010), går man i forretningsplanen ud fra, at lufthavnen ville fortsætte med at vokse hvert år efter 2040.
Tabel 7
Data og prognoser vedrørende BNP og inflation fra IMF i april 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% GDP-vækst
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% GDP-vækst
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflation
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Kilde:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010 (hentet på http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Desuden bemærker Kommissionen, at opgaven med at fastslå den mest hensigtsmæssige vækstrate er mere kompliceret, og at usikkerheden er så meget desto større i dette tilfælde på grund af den særligt lange prognoseperiode og den fjerne dato, for hvilken terminalværdien blev beregnet. Prognoser for væksten i BNP går faktisk sjældent længere end en tidshorisont på fem år, mens modellen i dette tilfælde skulle forudsige en rimelig vækstrate for lufthavnen, efter at den har været i drift i 30 år. Dette viser, at en forsigtig investor vil have foretaget en række følsomhedsanalyser.
(138)
I denne henseende er det værd at bemærke, at man i de efterfølgende ajourføringer af den oprindelige forretningsplan reducerede den stabile vækstrate fra […] % til […] %. Polen har imidlertid ikke fremlagt nogen præcis forklaring på denne reduktion. Terminalværdien er en funktion af den formodede varige stabile vækstrate, men også af de forventede afkast i løbet af perioden med stabil vækst. Kommissionen foretog en række følsomhedsanalyser, der bekræftede, at konklusionen i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er særdeles følsom over for mindre og realistiske ændringer i de grundlæggende antagelser. For det første ligger den stabile vækstrate, hvor forretningsplanen fra 2010 giver en negativ NNV, på omkring […] %. Men hvis man antager, at indtægterne kun er […] % lavere end prognosen, er den stabile vækstrate, hvor projektet bliver urentabelt, […] %.
(139)
Modellen med den stabile vækstrate, som anvendes til at beregne terminalværdien, kræver i dette tilfælde også, at man fremsætter antagelser vedrørende datoen, hvor virksomheden begynder at vokse med en stabil sats, som den kan fastholde for altid. I MEIP-undersøgelsen fra 2010 fastsættes denne dato til 2040, hvilket giver en prognoseperiode på 30 år (2010-2040). I MEIP-ajourføringen fra 2012 blev prognoseperioden afkortet til 18 år (2012-2030), og terminalværdien blev derfor beregnet for 2030. Hvis man anvender samme tidshorisont for MEIP-undersøgelsen fra 2010, bliver NNV negativ.
(140)
Kommissionen bemærker ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2012 specifikt nævner, at en forsigtig investor ville have taget hensyn til, at projektet har en særdeles lang tidshorisont, inden det bliver rentabelt (jf. afsnit 4.10.1.2 i MEIP-undersøgelsen fra 2012, hvor man konkluderer, at »Det positive resultat for nettonutidsværdien beviser, at investeringen i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen kan være en interessant forretning for potentielle investorer. Men inden man træffer nogen beslutninger, skal investorerne også overveje den langsigtede investeringshorisont, der er typisk for projekter med infrastrukturinvesteringer«).
(141)
Kommissionen bemærker, at i 2010, hvor den første MEIP-undersøgelse blev gennemført, tog man i forretningsplanen og NNV-beregningerne hensyn til alle kapitaludgifter, herunder udgifter vedrørende det offentliges forpligtelser (brandvæsen, sikkerhed, toldkontrol osv.). Kommissionen bemærker, at denne fremgangsmåde tilsyneladende er korrekt, eftersom disse udgifter hænger nøje sammen med opførelsen og driften af en lufthavn (og derfor kommer oven i udgifterne til projektet).
(142)
Men Kommissionen har også vurderet projektets rentabilitet på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under statens ansvarsområde.
(143)
Oplysningerne fra Polen gør det ikke muligt præcist at identificere, hvilke elementer af kapitaludgifterne og driftsudgifterne der kan tilregnes det offentlige. Kommissionen bemærker, at i MEIP-ajourføringen fra 2012 har Polen opdelt de investeringer, der falder inden for det offentliges ansvarsområde. Dette var imidlertid ikke tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010. Kommissionen genberegnede ikke desto mindre NNV og udelukkede en række identificerbare poster med kapitaludgifter, der tydeligvis vedrører aktiviteter, der hører under det offentliges ansvarsområde. Kommissionen genberegnede nærmere betegnet NNV uden følgende kapitaludgifter: »Køretøjer og udstyr til brandbekæmpelse«, »Hegn omkring lufthavn og overvågning« og »Udstyr til lufthavnens sikkerhedsvagter«, som udgjorde […] mio. PLN (samlet nominelt beløb)
(144)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 er konsekvensen af at fjerne de udgifter, der ligger inden for det offentliges ansvarsområde, at den tilbagediskonterede pengestrøm stiger til omkring (-[…]) mio. PLN (eller med andre ord, at det forventede tilbagediskonterede tab i perioden 2010-2040 falder med […] mio. PLN fra (-[…]) mio. PLN til (-[…]) mio. PLN). Eftersom terminalværdien ikke ændres (og er lig med […] mio. PLN), vokser projektets NNV fra […] mio. PLN til […] mio. PLN (dvs. den vokser fra […] mio. EUR til omkring […] mio. EUR).
(145)
Man foretog yderligere følsomhedsanalyser, som viser, at NNV bliver negativ, hvis følgende ændringer foretages: en reduktion af de samlede indtægter med […] %, en reduktion i indtægterne fra lufthavnsafgifter med […] % eller en reduktion i de samlede indtægter med […] % i forbindelse med omkostninger, der er […] % højere (alt sammen på årsbasis). I lyset af de særdeles urealistiske antagelser vedrørende lufthavnsafgifter ([…] % højere end i Gdansk lufthavn (55)) og de overdrevet optimistiske trafikprognoser (revision af prognoserne på […] % til […] % lavere end oprindeligt forudset) tyder sådanne følsomhedsanalyser på, at en smule mere realistiske antagelser fører til den konklusion, at projektet ikke ville være rentabelt.
(146)
Når udgifterne, der kan identificeres som hørende til det offentliges ansvarsområde i MEIP-undersøgelsen fra 2010 holdes udenfor, viser følsomhedsanalyserne, at NNV ville blive negativ, hvis den forventede indtægt fra lufthavnsafgifter fra lavprisselskaber (uden reduktion af lufthavnsafgifterne for charterflyvninger) blev reduceret med […] % om året, mens indtægterne fra charterflyvninger, alle andre indtægter, driftsomkostninger og kapitaludgifter fastholdes som angivet i forretningsplanen (idet man går ud fra, at der vil begynde at komme indtægter fra lavprisselskaberne i 2017, og at disse gradvist vil blive større med tiden).
(147)
Desuden er det værd at erindre om, at projektet kun er rentabelt i kraft af terminalværdien (dvs. lufthavnens værdi i 2040 under forudsætning af en konstant årlig stigning i pengestrømmen på […] %). Frem til 2040 genererer projektet en negativ pengestrøm.
(148)
Selv når projektets rentabilitet vurderes på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under det offentliges ansvarsområde, kan man ikke entydigt konkludere, at en privat investor ville have foretaget den pågældende investering.
Sammendrag og konklusion
(149)
Ombygningen af Gdynia lufthavn indebærer en betydelig investering og en lang periode med negative pengestrømme. Forretningsplanen viser faktisk, at den akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ (-[…] mio. PLN eller - […] mio. EUR). I henhold til forretningsplanen når projektet kun op på positive tal takket være den tilbagediskonterede terminalværdi på […] mio. PLN, der er beregnet for 2040 og for altid herefter, under forudsætning af at lufthavnen vokser hvert år og for altid herefter med en nominel sats på […] %). Til trods for de betydelige usikkerhedsmomenter, der er indbygget i et sådant langsigtet projekt, indeholder forretningsplanen ikke nogen følsomhedsanalyse og adskiller sig dermed fra den analyse, som en forsigtig investor ville have foretaget for et sådant projekt.
(150)
Desuden førte Kommissionens analyse til den konklusion, at forretningsplanen er baseret på en række antagelser, der er optimistiske og urealistiske i lyset af den korte afstand til Gdansk lufthavn, som benytter samme forretningsmodel, har ledig kapacitet og udvidelsesplaner. Flere følsomhedsanalyser viser, at NNV for projektet bliver negativ, hvis der sker mindre og realistiske ændringer af de underliggende antagelser.
(151)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at en privat investor ikke ville have truffet beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. Beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf, giver derfor lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som det ikke ville have opnået under normale markedsbetingelser.
Anvendelse af MEIP på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-ajourføringen fra 2012
(152)
For så vidt angår MEIP-undersøgelserne, der blev gennemført i 2011 og 2012 (og de midler, som ifølge Polen blev tilført lufthavnsselskabet efter disse undersøgelser), mener Kommissionen, at der allerede var givet tilsagn om disse kapitaltilførsler i aktionæroverenskomsten, der blev underskrevet den 11. marts 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), dvs. inden MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført. Da MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført, havde aktionærerne derfor allerede truffet deres investeringsbeslutninger, selvom de først blev iværksat på et senere tidspunkt. Kommissionen mener desuden, at kapitaltilførslerne efter MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 ikke kan betragtes som uafhængige investeringsbeslutninger, der er truffet isoleret, eftersom de vedrører det samme investeringsprojekt, som de offentlige aktionærer begyndte at gennemføre senest i 2010, og de udelukkende er justeringer eller ændringer af det oprindelige projekt.
(153)
Som tidligere nævnt mener Kommissionen derfor, at undersøgelserne kun kunne påvise, at Polen handlede som en privat investor, hvis de viste, at investeringen af yderligere midler ville give projektet mulighed for at give et passende afkast på den kapital, der allerede var investeret, og som ville blive investeret (eller det ville give et passende afkast på denne kapital under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale eventuel tidligere modtaget ulovlig statsstøtte).
(154)
Men undersøgelserne viste langt fra dette forhold og forekommer utroværdige af de grunde, der vil blive beskrevet nedenfor.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011
(155)
Den første ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev foretaget i maj 2011. Selvom der blev givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget, inden maj 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, der er den samme som for en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi. I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev indtægten fra projektet holdt konstant, men kapitaludgifterne blev forøget (jf. figur 3, der viser de akkumulerede investeringsudgifter udtrykt i reale 2010-termer). I denne undersøgelse tager man også hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. WACC blev sænket en smule (fra […] % til […] %), og den langsigtede vækstrate blev sænket fra […] % til […] %. Disse ajourføringer førte til en betydeligt lavere NNV på […] mio. PLN (omkring […] EUR). Dette skyldtes større tab (den tilbagediskonterede pengestrøm i perioden 2011-2030 ville udgøre -[…] mio. PLN), og terminalværdien ville falde en smule til […] mio. PLN.
(156)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012
(157)
Polen mener, at Kommissionen bør analysere overensstemmelsen med MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2012. For at kunne besvare dette argument, selvom der tidligere var givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, som en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi, også ville have benyttet.
(158)
Kommissionen bemærker, at der i MEIP-ajourføringen fra 2012 tages hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. MEIP-ajourføringen fra 2012 viser, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd medfører en positiv egenkapital på […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR) for aktionærerne. Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end lufthavnsselskabets forudsete kapitalomkostninger på ([…] %).
(159)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sammenlignes selskabets egenkapital med yderligere investeringer i en situation, hvor den nye lufthavn bliver operationel (»basisscenariet«), med selskabets egenkapital uden yderligere investeringer i en situation, hvor investeringsprojektet blev opgivet i juni 2012 (det »kontrafaktiske scenario«) (56).
(160)
I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at kapitaltilførsler foretaget efter 2010 ikke kan betragtes isoleret fra den oprindelige investeringsbeslutning, der blev truffet i 2010. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 ville have været ikke at påbegynde gennemførelsen af projektet. Ifølge Polen gav lejeaftalen Kosakowo kun mulighed for at bruge jorden til en civil lufthavn. Kommissionen bemærker, at en privat investor ikke ville have indgået en sådan aftale i første omgang, hvis planerne for etablering af en ny civil lufthavn i området ikke havde realistiske udsigter til at give afkast på en sådan investering. Det kontrafaktiske scenario, som defineres i MEIP-ajourføringen fra 2012, fordrejes derfor af en tidligere beslutning, som ikke i sig selv var udtryk for samme handlemåde som en privat investor. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 og 2012 ville med andre ord have været et, hvor projektet vedrørende etablering af den pågældende civile lufthavn ikke blev gennemført, idet alle kapitaltilførslerne og MEIP-undersøgelserne, som Polen har foretaget, vedrører gennemførelsen af det samme investeringsprojekt.
(161)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at basisscenariet i MEIP-ajourføringen fra 2012, som Polen har fremlagt, er baseret på en forretningsplan, der forudsætter fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne i perioden 2012-2030 (dvs. en periode med høj vækst) (57). De forventede fremtidige pengestrømme er baseret på den antagelse, at lufthavnen påbegynder sine aktiviteter i 2013. På tidspunktet, hvor MEIP-ajourføringen fra 2012 blev foretaget, forventede Polen, at lufthavnen ville betjene omkring […] passagerer i 2014 og gradvist ville udvide sine aktiviteter til […] passagerer i 2020 og omkring […] i 2028 (jf. prognosen for udvikling i passagertal i tabel 8 nedenfor).
Tabel 8
Prognoser for passagertrafik for Gdynia lufthavn (i 000)
Forventet vækst i passagertallene
År
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
I alt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
I henhold til MEIP-ajourføringen fra 2012 forventes det, at lufthavnsoperatøren vil vokse for altid med en stabil vækstrate på […]. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2030.
(163)
Kommissionen bemærker, at som i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er den vigtigste værdiskabende faktor for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet for Gdynia lufthavn de forventede indtægter fra luftfarten, som vil afhænge af passagertallet og størrelsen af de lufthavnsafgifter, flyselskaberne betaler.
(164)
For så vidt angår den forventede udvikling i passagertallet anfører Polen, at efterspørgslen på passagerflyvninger vil stige med tiden og med den forventede stigning i Polens BNP og regionens udvikling. Polen mener derfor, at trafikprognoserne er konservative, og at den faktiske trafik kan blive højere end forventet. Efter Polens mening forudsiger man i ajourføringen af trafikprognosen for regionen i marts 2013 større trafik end i MEIP-ajourføringen fra 2012.
(165)
Polen anfører, at man i forretningsplanen forventer, at Gdynia lufthavn vil håndtere mindre end […] % af regionens passagertrafik. Polen mener desuden, at udviklingen på markedet for flytrafik i Pommern giver plads til endnu en mindre lufthavn, der supplerer de tjenester, der tilbydes af Gdansk lufthavn.
(166)
Med hensyn til passagerefterspørgslen mener Kommissionen, at argumenterne i betragtning 118-129 vedrørende konkurrencen om flyselskaber og passagerer mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk også gælder for vurderingen af MEIP-ajourføringen fra 2012.
(167)
Kommissionen bemærker navnlig, at størrelsen af lufthavnsafgifter, der nævnes i MEIP-ajourføringen fra 2012, var den samme som i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Polen mener, at afgifterne, der anvendes i MEIP-ajourføringen fra 2012, ikke adskiller sig betydeligt fra de standardafgifter, der opkræves i andre mindre lufthavne i Polen. Polen forklarer, at afgiftsniveauet i forretningsplanen er et gennemsnit for hele den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. 2014-2040), og er baseret på en antagelse om, at de afgifter, der vil blive opkrævet i Gdansk lufthavn, vil stige på længere sigt, efterhånden som tjenestestandarden i lufthavnen bliver bedre.
(168)
Eftersom lufthavnene i Gdansk, Bydgoszcz og Szczecin anvendte de samme takster i 2012 som i 2010 (inklusive de samme rabatter), er Kommissionens vurdering af afgiftsniveauet i MEIP-undersøgelsen fra 2012 for Gdynia lufthavn den samme som for MEIP-undersøgelsen fra 2010 (jf. betragtning 122 til 129).
(169)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor, der var styret af udsigterne til rentabilitet, ikke ville have baseret sin investeringsbeslutning vedrørende det pågældende projekt på et afgiftsniveau, der ligger betydeligt højere end de nettoafgifter, der gælder for andre polske regionallufthavne (58), navnlig Gdansk lufthavn.
(170)
Kommissionen bemærker også, at stresstesten, som Polen har foretaget, viser, at egenkapitalen bliver negativ, hvis passagerafgiften sænkes til […] PLN. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at en lavere lufthavnsafgift, der er sammenlignelig med de lufthavnsafgifter, der betales i andre polske regionallufthavne (f.eks. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin), ville føre til en negativ egenkapital.
(171)
Kommissionen mener desuden, at en markedsøkonomisk investor ikke ville fastsætte sine afgifter på et højere niveau ud fra en antagelse om, at afgifterne i Gdansk lufthavn ville stige på længere sigt. I den forbindelse bemærker Kommissionen, at planen for de afgifter, der gælder for Gdansk lufthavn, giver mulighed for rabatter frem til 2028 (dvs. i en periode, der kun er to år kortere end i forretningsplanen for MEIP-ajourføringen fra 2012). På dette grundlag mener Kommissionen, at selvom lufthavnsafgifterne i Gdansk lufthavn skulle stige efter 2028, ville de forventede gennemsnitlige lufthavnsafgifter i den periode, som forretningsplanen gælder for (dvs. frem til 2030), ligge højere end det gennemsnitlige niveau i den konkurrerende lufthavn.
(172)
Polen bekræftede, at man i MEIP-ajourføringen fra 2012 tager hensyn til driftsomkostninger vedrørende militære aktiviteter i lufthavnen. Disse omkostninger forventes godtgjort af staten. Polen bekræftede ligeledes, at der ikke er indgået nogen formel aftale om fordelingen af omkostningerne (både drifts- og investeringsomkostninger) mellem Gdynia lufthavn og den militære bruger.
(173)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor udelukkende ville basere sin vurdering på de forudsigelige resultater på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Kommissionen mener derfor, at man ikke bør tage hensyn til den mulige reduktion i omkostningerne som følge af, at udgifterne deles med lufthavnens militære bruger (og indvirkningen på lufthavnens samlede omkostninger og indtægter), når investeringens overensstemmelse med MEIP'en skal vurderes. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sættes der faktisk ikke tal på de omkostningsreduktioner, som lufthavnsselskabet kunne opnå i denne forbindelse.
(174)
Som det er tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010, er den samlede DCF for projektet i perioden 2012-2030 negativ, som det fremgår af figur 5. Lufthavnen vil først begynde at generere positive pengestrømme i 2020, men den lange investeringsperiode betyder, at den akkumulerede pengestrøm, efter tilbagediskontering, vil forblive negativ i prognoseperioden.
Figur 5
Akkumuleret DCF (i reale termer) (i PLN) i MEIP-ajourføringen fra 2012
(…)
(175)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads i Gdynia til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Ajourføringen i november 2013
(176)
Kommissionen mener også, at ændringerne af investeringsplanen, der havde til formål at generere yderligere indtægter fra lufthavnens salg af brændstof (uden en ekstern operatør) og tilbud om navigationstjenester, ikke skal medtages i vurderingen af investeringens overensstemmelse med MEIP'en. Polen bekræftede, at disse mulige supplerende indtægtskilder ikke var medtaget i MEIP-undersøgelsen fra 2010, MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller MEIP-ajourføringen fra 2012 for Gdynia lufthavn, idet hverken de offentlige aktionærer eller selskabet på tidspunktet for disse undersøgelser kunne være sikre på, at de ville få alle de nødvendige tilladelser og koncessioner til at kunne levere sådanne tjenester. Eftersom det ikke var muligt at få de krævede tilladelser og koncessioner på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelserne blev udarbejdet, kan Kommissionen ikke tage hensyn til dem med tilbagevirkende kraft.
Konklusion
(177)
Kommissionen anser ikke den offentlige finansiering fra kommunerne Gdynia og Kosakowo til lufthavnsselskabet for at være i overensstemmelse med MEIP'en. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.
5.1.4. Selektivitet
(178)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal en foranstaltning for at kunne defineres som statsstøtte »begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«. I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at kapitaltilførslerne kun vedrører Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. De er derfor selektive i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.1.5 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(179)
Når støtte, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen på det indre marked, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (59). Den økonomiske fordel, som den foreliggende foranstaltning medfører, styrker lufthavnsoperatørens økonomiske stilling, eftersom lufthavnsoperatøren vil kunne starte sin forretning op uden at skulle afholde de dermed forbundne investerings- og driftsomkostninger.
(180)
Som det vurderes i afsnit 5.1.1, er drift af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække flyselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsselskaberne indbyrdes om at få overdraget administrationen af en bestemt lufthavn. Desuden understreger Kommissionen, navnlig med hensyn til lavprisselskaber, at lufthavne, der er beliggende i forskellige oplande og i forskellige medlemsstater også kan være i konkurrence med hinanden om at tiltrække disse flyselskaber. Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn vil håndtere omkring […] 000 passagerer frem til 2020 og op til 1 million passagerer i 2030.
(181)
Som anført i punkt 40 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 er det ikke muligt at holde selv små lufthavne uden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF. I lyset af trafikprognoserne for Gdynia lufthavn og den korte afstand til Gdansk lufthavn (ikke mere end omkring 25 km væk) mener Kommissionen, at konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket.
(182)
På grundlag af argumenterne i betragtning 179 til 181 styrker den økonomiske fordel, som administratoren i Gdynia lufthavn tildeles, dens position over for konkurrenterne på Unionens marked for leverandører af lufthavnstjenester. Den undersøgte offentlige finansiering fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.1.6. Konklusion
(183)
I lyset af argumenterne i betragtning 83 til 182 anser Kommissionen de kapitaltilførsler, der er ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF. Eftersom finansieringen allerede var stillet til rådighed for Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, mener Kommissionen ligeledes, at Polen har undladt at overholde forbuddet i artikel 108, stk. 3, i TEUF (60).
5.2. STØTTENS FORENELIGHED
(184)
Kommissionen har undersøgt, hvorvidt støtten i denne sag kan anses for at være forenelig med det indre marked. Som ovenfor beskrevet består støtten af finansiering af investeringsomkostningerne i forbindelse med opstarten af Gdynia lufthavn og driftstab i løbet af lufthavnens første driftsår (dvs. frem til og med 2019 både i henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2012).
(185)
Artikel 107, stk. 3, i TEUF giver mulighed for en række undtagelser fra hovedreglen i 107, stk. 1, i TEUF om, at statsstøtte ikke er forenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan kun vurderes på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det hedder følgende: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked. I den forbindelse indeholder rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 en ramme, som kan anvendes til at vurdere, hvorvidt støtten til lufthavnsoperatører kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Heri nævnes en række kriterier, som Kommissionen skal tage hensyn til.
5.2.1. Investeringsstøtte
(186)
Statsstøtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvis den overholder betingelserne i punkt 61 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005:
i)
Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.).
ii)
Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål.
iii)
Udsigterne til udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur.
iv)
Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikke-diskriminerende vilkår.
v)
Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse.
(187)
Ud over at være forenelig med det indre marked skal statsstøtte til lufthavne i lighed med alle andre statsstøtteforanstaltninger have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målene.
(188)
Polen mener, at den offentlige finansiering af ombygningsprojektet for flyvepladsen i Gdynia opfylder alle kriterierne for investeringsstøtte i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005.
i) Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.)
(189)
Kommissionen bemærker, at Pommern allerede betjenes effektivt af Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km væk fra den planlagte nye lufthavn.
(190)
Gdansk lufthavn ligger ved siden af ringvejen for de tre byer, som er en del af S6-motorvejen, der går forbi Gdynia, Sopot og Gdansk, og giver det store flertal af Pommerns indbyggere nem adgang til lufthavnen. Selv for Gdynias indbyggere vil anlæggelsen af en ny lufthavn ikke i sig selv medføre nogen større forbedringer af forbindelserne, eftersom både Gdynia og Gdansk lufthavn ligger omkring 20-25 minutter i bil fra Gdynias centrum.
(191)
Kommissionen bemærker også, at bybanen for det tre byer, som i øjeblikket er under anlæggelse med medfinansiering fra EU's strukturfonde, vil give indbyggerne i både Gdansk og Gdynia mulighed for at rejse direkte fra centrum af deres by til Gdansk lufthavn på omkring 25 minutter. Bybanen for de tre byer vil også give indbyggerne i andre områder af Pommern direkte eller indirekte forbindelse til Gdansk lufthavn.
(192)
Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på 5 millioner passagerer om året, mens den faktiske passagertrafik i 2010 til 2013 var som følger: 2010 - 2,2 millioner, 2011 - 2,5 millioner, 2012 - 2,9 millioner og 2013 - 2,8 millioner. Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket er under udbygning, så den skal kunne håndtere 7 millioner passagerer om året. Denne investering skal være færdiggjort i 2015.
(193)
Ifølge trafikprognoserne for Pommern, som Polen har indsendt, og som man har anvendt til at udarbejde MEIP-ajourføringen fra 2012, vil den samlede efterspørgsel i regionen være […] passagerer om året […].
Tabel 9
Trafikprognoserne for Pommern (i millioner)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Kommissionen bemærker desuden, at i henhold til oplysningerne fra Polen, giver masterplanen for Gdansk lufthavn mulighed for en yderligere udvidelse af lufthavnen til at kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året. Afhængigt af trafikudviklingen vil der således i fremtiden muligvis blive truffet beslutning om at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn til mere end 7 millioner.
(195)
Ifølge Polen viser den ajourførte prognose (udarbejdet i marts 2013), at efterspørgslen i oplandet ventes at ligge højere end trafikprognoserne i 2012. Ifølge de ændrede prognoser vil efterspørgslen i oplandet ligge på omkring 9 millioner passagerer i 2030. Men selv denne prognose viser, at Gdansk lufthavn alene vil være tilstrækkelig, uden yderligere investeringer, til at opfylde efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025 (på grundlag af de justerede trafikprognoser, som beskrives i betragtning 45).
(196)
Ifølge oplysningerne fra Polen gælder det videre, at den aktuelle start- og landingsbanekapacitet i Gdansk lufthavn ligger på 40-44 operationer i timen, mens den gennemsnitlige udnyttelse i øjeblikket ligger på 4,7 operationer i timen.
(197)
På grundlag af oplysningerne fra Polen (jf. betragtning 192 til 196 ovenfor) bemærker Kommissionen, at kun omkring 50-60 % af kapaciteten i Gdansk lufthavn vil blive udnyttet i de kommende år. Dette betyder, at selv med hurtigt voksende passagertal i Pommern vil Gdansk lufthavn kunne imødekomme efterspørgslen fra flyselskaber og passagerer i lang tid fremover.
(198)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn tilbyder mere end 40 nationale og internationale destinationer (både punkt-til-punkt-forbindelser og forbindelser til knudepunkter som Frankfurt, München, Warszawa og København).
(199)
Som nævnt i betragtning 60 anfører Polen på den ene side, at der er begrænsede muligheder for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn af planlægningsmæssige og miljømæssige årsager. På den anden side anfører Polen også, at der ikke er nogen begrænsninger på mulighederne for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn. Eftersom argumenterne vedrørende restriktionerne på kapacitetsudvidelsen er modstridende og under alle omstændigheder ikke er dokumenterede, mener Kommissionen ikke, at den kan basere sin vurdering på dem.
(200)
I lyset af den ledige kapacitet i Gdansk lufthavn, som ikke vil blive udnyttet fuldt ud på længere sigt, og planerne om at udvide kapaciteten i denne lufthavn yderligere på længere sigt, hvis dette bliver nødvendigt, mener Kommissionen ikke, at det vil bidrage til regionens udvikling at anlægge endnu en lufthavn i Pommern. Kommissionen bemærker desuden, at Pommern allerede har gode forbindelser takket være Gdansk lufthavn, og at en ny lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til regionen.
(201)
Kommissionen bemærker også, at forretningsmodellen for Gdynia lufthavn viser, at den vil konkurrere om passagerer med Gdansk lufthavn på markederne for lavprisselskaber samt charter- og almenflyvning. Desuden kan etableringen af en ny lufthavn, der skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn, ikke begrunde størrelsen af investeringerne i Gdynia lufthavn.
(202)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at investering i Gdynia lufthavn blot vil medføre en duplikering af infrastrukturen i regionen, hvilket ikke opfylder en klart defineret målsætning af fælles interesse.
ii) Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål
(203)
Som anført i betragtning 189 til 202 mener Kommissionen, at oplandet for Gdynia lufthavn betjenes effektivt med Gdansk lufthavn og fortsat vil blive det. Desuden vil begge lufthavne anvende samme forretningsmodel og hovedsagelig fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger.
(204)
I mangel af en klart defineret målsætning om fælles interesse mener Kommissionen, at infrastrukturen ikke kan anses for at være nødvendig eller stå i rimeligt forhold til en målsætning af fælles interesse (jf. også betragtning 202 ovenfor).
iii) Udsigterne for udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur
(205)
Som anført i punkt i) ligger Gdynia lufthavn kun omkring 25 km fra den eksisterende Gdansk lufthavn, og de to lufthavne har samme opland og samme forretningsmodel.
(206)
Gdansk lufthavn udnytter i øjeblikket mindre end 60 % af sin kapacitet. I lyset af de investeringer, der i øjeblikket foretages, er Gdansk lufthavn tilstrækkelig til at håndtere efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025-2028, afhængigt af de benyttede prognoser, og der er mulighed for at udvide lufthavnen yderligere.
(207)
Kommissionen bemærker også, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn viser, at lufthavnen ville generere omkring [80-90] % af sine indtægter ved at betjene lavprisselskaber og charterselskaber. Dette betyder, at den ville fokusere på markeder, der udgør Gdansk lufthavns kerneforretning.
(208)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for et muligt samarbejde mellem de to lufthavne.
(209)
Planerne om at generere indtægter fra andre luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter (produktion og tjenesteydelser) vil heller ikke i sig selv være tilstrækkelige til at dække de høje driftsomkostninger ved at drive Gdynia lufthavn.
(210)
Kommissionen finder derfor, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt ikke er tilfredsstillende.
iv) Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikkediskriminerende vilkår
(211)
Polen bekræftede, at alle potentielle brugere ville have adgang til lufthavnens infrastruktur på lige og ikkediskriminerende vilkår uden nogen form for kommercielt ubegrundet forskelsbehandling.
v) Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse
(212)
Kommissionen bemærker, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for, at lufthavnene i Gdynia og Gdansk vil danne et samarbejdende luftfartsknudepunkt. Logikken tilsiger, at de to lufthavne rent faktisk grundlæggende ville skulle konkurrere om at tiltrække de samme passagerer.
(213)
Kommissionen bemærker videre, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn (hvor omkring [80-90] % af indtægterne genereres af lavpris- og charterflyvninger) og investeringens omfang (f.eks. en terminal med en kapacitet på 0,5 millioner passagerer om året, der skal udvides på et senere tidspunkt) underbygger ikke påstanden om, at Gdynia lufthavn vil fokusere på almenflyvning og udelukkende eller hovedsagelig ville tilbyde tjenester til sektoren for almenflyvning.
(214)
Under hensyntagen til ovenstående og det forhold, at begge lufthavne vil fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger, mener Kommissionen, at støtten er ydet til en lufthavn, der vil komme i direkte konkurrence med en anden lufthavn i samme opland, uden at der er behov for lufthavnstjenester, som ikke kan opfyldes af den eksisterende lufthavn.
(215)
Kommissionen mener derfor, at den pågældende støtte vil påvirke samhandelen i et omfang, der strider imod den fælles interesse. Denne konklusion understøttes af manglen på et mål af fælles interesse, som støtten har til formål at opnå.
vi) Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelseseffekt
(216)
På grundlag af oplysningerne fra Polen mener Kommissionen, at investeringsomkostningerne kan være lavere end ved anlæggelse af andre sammenlignelige regionale lufthavne i Polen. Dette skyldes navnlig brugen af den eksisterende infrastruktur på den militære flyveplads. Desuden anfører Polen, at uden støtten ville lufthavnsselskabet ikke have foretaget investeringen.
(217)
Kommissionen bemærker videre, at den lange periode, der er nødvendig for at nå omsætningsnulpunktet for denne type investering, betyder, at der kan være behov for offentlig finansiering for at ændre støttemodtagerens adfærd på en sådan måde, at denne går videre med investeringen. Eftersom den forventede rentabilitet for investeringsprojektet ikke kan fastslås (jf. betragtning 177), og en markedsøkonomisk investor ikke ville gennemføre et sådant projekt, er det faktisk sandsynligt, at støtten ændrer lufthavnsselskabets handlemåde.
(218)
Men i mangel af et klart defineret mål i den fælles interesse konkluderer Kommissionen, at støtten ikke kan anses for nødvendig og for at stå i rimeligt forhold til målet.
(219)
Derfor mener Kommissionen, at investeringsstøtten fra Gdynia og Kosakowo til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd ikke er i overensstemmelse med kravene i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 og ikke kan anses for at være forenelig med det indre marked.
5.2.2. Driftsstøtte
(220)
Kommissionen finder, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab udgør driftsstøtte, idet den nedbringer lufthavnsoperatørens løbende udgifter. I henhold til retspraksis ved Domstolen er en sådan driftsstøtte i princippet uforenelig med det indre marked. Ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 kan driftsstøtte til lufthavne kun erklæres for forenelig med det indre marked under ekstraordinære omstændigheder og særlige betingelser i dårligt stillede regioner.
(221)
Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn er beliggende i en dårligt stillet region, hvilket er dækket af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og dette betyder, at Kommissionen skal vurdere, om den pågældende driftsstøtte kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til regionalretningslinjerne.
(222)
I henhold til punkt 76 i regionalretningslinjerne kan der ydes driftsstøtte i regioner, der er omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, hvis følgende kumulative kriterier er opfyldt: i) Den er begrundet som følge af dens bidrag til den regionale udvikling og dens art, og ii) dens niveau står i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten.
(223)
Polen mener, at driftsstøtten er forenelig med punkt 76 i regionalretningslinjerne (jf. betragtning 77 til 79).
(224)
Eftersom Pommern allerede betjenes af Gdansk lufthavn, og den nye lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til denne region, kan Kommissionen ikke konkludere, at støtten vil bidrage til den regionale udvikling.
(225)
Kommissionen finder derfor, at driftsstøtten ikke kan anses for at stå i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten, eftersom Pommern ikke synes at lide under nogen handicaps hvad angår flyforbindelser.
(226)
Kommissionen mener desuden, at den vurderede driftsstøtte er tildelt for at finansiere et forud defineret sæt af udgifter. Men i lyset af Kommissionens vurdering af forretningsplanen for Gdynia lufthavn og dens vurdering af niveauerne for de forudsete indtægter og udgifter i afsnit 5.1.3 kan man ikke konkludere, at støtten vil blive begrænset til et nødvendigt minimum, vil blive ydet midlertidigt og vil være degressiv. Navnlig på grund af usikkerheden om lufthavnsoperatørens forventede rentabilitet (jf. afsnittet om forekomsten af støtte) kan man ikke garantere, at støtten er midlertidig og degressiv.
(227)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at tildeling af driftsstøtte med henblik på at sikre driften af et investeringsprojekt, der modtager uforenelig investeringsstøtte, principielt er uforenelig med det indre marked.
(228)
Derfor mener Kommissionen, at driftsstøtten, som Gdynia og Kosakowo har ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, ikke er i overensstemmelse med kriterierne i regionalretningslinjerne.
5.2.3. Konklusion om forenelighed
(229)
Derfor konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er uforenelig med det indre marked.
(230)
Kommissionen har ikke identificeret andre bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked, der kan skabe grundlag for at anse den pågældende støtte som værende forenelig med traktaten. Polen har heller ikke påberåbt sig nogen bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked eller fremlagt vægtige argumenter, der kunne give Kommissionen anledning til at betragte denne støtte som forenelig med det indre marked.
(231)
Investerings- og driftsstøtten, som Polen har ydet eller har til hensigt at yde til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, er uforenelig med det indre marked. Polen har ydet støtten ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
6. TILBAGESØGNING
(232)
I henhold til TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, kompetent til at beslutte, at den pågældende medlemsstat skal ophæve eller ændre den (61). Ifølge Domstolens faste retspraksis har en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, til formål at genetablere den tidligere situation (62). I den sammenhæng har Domstolen fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte, hvorved den fordel fortabes, som selskabet har haft i forhold til sine konkurrenter på markedet, og den situation, der herskede på markedet, før støtten blev ydet, genskabes (63).
(233)
I tråd med retspraksis bestemmes det i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/99 (64), at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«.
(234)
Derfor skal ovennævnte statsstøtte tilbagebetales til de polske myndigheder, i det omfang den er blevet udbetalt -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Statsstøtten, som Polen ulovligt har tildelt mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde til fordel for Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. i form af kapitaltilførsler på 91 714 000 PLN, er uforenelig med det indre marked.
2. Statsstøtten, som Polen planlægger at tildele Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. efter den 17. juni 2013 til ombygning af den militære flyveplads i Gdynia-Kosakowo til en civil lufthavn er uforenelig med det indre marked. Statsstøtten må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
1. Polen skal tilbagesøge den i artikel 1, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren.
2. Der betales renter af de tilbagesøgte beløb fra de i andet afsnit anførte datoer, og indtil beløbene er tilbagebetalt.
De tilbagesøgte beløb blev stillet til rådighed for støttemodtageren på følgende datoer:
a)
28. august 2007 for beløbet på 50 000 PLN
b)
4. marts 2008 for beløbet på 200 000 PLN
c)
11. september 2008 for beløbet på 500 000 PLN
d)
28. juli 2009 for beløbet på 1 345 000 PLN
e)
8. december 2010 for beløbet på 4 361 000 PLN
f)
8. juli 2011 for beløbet på 25 970 000 PLN
g)
1. september 2011 for beløbet på 1 779 000 PLN
h)
25. april 2012 for beløbet på 31 009 000 PLN
i)
27. maj 2013 for beløbet på 6 469 000 PLN
j)
17. juni 2013 for beløbet på 20 031 000 PLN.
3. Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (65).
4. Polen skal annullere alle udestående udbetalinger af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 1, omhandlede støtte iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Polen skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Polen følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Polen underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte støtte er afsluttet. Polen indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Polen giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. februar 2014.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’11 febbraio 2014
relativa alla misura di aiuto SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ed ex 12/N) - Polonia - Riconversione dell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo
[notificata con il numero C(2014) 759]
(Il testo in lingua polacca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/883/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a formulare osservazioni a norma delle suddette disposizioni (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 7 settembre 2012 le autorità polacche hanno comunicato alla Commissione, per ragioni di certezza del diritto, l’intenzione di finanziare la riconversione di un aeroporto militare, situato nei pressi di Gdynia, a nord della Polonia, in aeroporto civile. La misura è stata registrata come un caso di aiuto di Stato con il numero SA.35388.
(2)
Con lettere del 7 novembre 2012 e del 6 febbraio 2013 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sulla misura notificata. Il 7 dicembre 2012 e il 15 marzo 2013, la Polonia ha presentato informazioni aggiuntive. Il 17 aprile 2013 si è tenuto un incontro tra la Commissione e le autorità polacche. In occasione di tale incontro le autorità polacche hanno confermato che il finanziamento notificato era già stato accordato in modo irrevocabile.
(3)
Con lettera del 15 maggio 2013 la Commissione ha informato la Polonia che stava trasferendo il caso al registro degli aiuti non notificati (caso NN) poiché la parte principale del finanziamento notificato alla Commissione era già stata concessa in modo irrevocabile. Con lettera del 16 maggio 2013 la Polonia ha presentato ulteriori informazioni.
(4)
Con lettera del 10 luglio 2013 la Commissione ha informato la Polonia della sua intenzione di avviare un procedimento in base all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (2) (in appresso «la decisione di avvio del procedimento») riguardo al finanziamento concesso alla Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (in appresso «Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l.») dalla città di Gdynia (in appresso «Gdynia») e dal comune di Kosakowo (in appresso «Kosakowo»). La Polonia ha presentato le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento in data 6 agosto 2013.
(5)
La decisione di avvio del procedimento adottata dalla Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulla misura in esame entro un mese dalla data di pubblicazione.
(6)
La Commissione non ha ricevuto alcuna osservazione dalle parti interessate. La Polonia ne è stata informata con lettera del 9 ottobre 2013.
(7)
Con lettera del 30 ottobre 2013 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni. La Polonia ha fornito informazioni aggiuntive con lettere del 4 novembre 2013 e del 15 novembre 2013. Il 26 novembre 2013 ha avuto luogo un incontro tra la Commissione e le autorità polacche. La Polonia ha fornito informazioni aggiuntive con lettere del 3 dicembre 2013 e del 2 gennaio 2014.
2. DESCRIZIONE DELLE MISURE E DEI MOTIVI DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO
2.1. CONTESTO DELL’INDAGINE
(8)
Il caso riguarda il finanziamento di un nuovo aeroporto civile nella regione Pomerania, al confine tra la città di Gdynia e il comune di Kosakowo, a 25 chilometri dall’aeroporto di Danzica (4). Il nuovo aeroporto è proprietà e sarà gestito dalla Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (in appresso denominata anche «il gestore aeroportuale» o «l’aeroporto di Gdynia»). Il gestore aeroportuale è controllato interamente dalle città di Gdynia e Kosakowo.
(9)
Il progetto di investimento mira a creare un secondo aeroporto per la Pomerania partendo dall’infrastruttura di un aeroporto militare sito a Kosakowo (5). Il nuovo aeroporto gestirà prevalentemente traffico aereo generale (ad esempio, aerei privati, alianti/velivoli sportivi leggeri), vettori low-cost (in appresso «LCC») e voli charter. All’atto della notifica era previsto che l’aeroporto cominciasse ad operare all’inizio del 2014. Una relazione del 2012 redatta da PricewaterhouseCoopers (in appresso «PWC») conteneva le seguenti previsioni per il traffico passeggeri durante i primi anni di attività: circa […] nel 2014, […] nel 2017, […] nel 2020 e circa […] nel 2028.
(10)
Il progetto risale all’aprile del 2005 quando diverse autorità regionali, il ministero della Difesa nazionale e i rappresentati dell’aeroporto di Danzica (6) hanno firmato una lettera d’intenti vertente sulla realizzazione di un nuovo aeroporto per la Pomerania sulla base dell’infrastruttura dell’aeroporto militare di Kosakowo. Nel luglio 2007 le autorità locali di Gdynia e Kosakowo hanno costituito una società denominata Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l.. Nel dicembre 2009 Gdynia e Kosakowo hanno convinto il ministero dei Trasporti ad acconsentire a che l’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. divenisse in seguito responsabile del nuovo aeroporto. Su tale base, con un accordo del 9 settembre 2010, il governo polacco ha trasferito l’area di 254 ettari dell’aeroporto militare a Kosakowo per un periodo di 30 anni; Kosakowo ha poi concesso in locazione il terreno all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. per lo stesso periodo.
Il progetto di investimento
(11)
Dato che il preesistente aeroporto di Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) era stato originariamente utilizzato soltanto per fini militari, il gestore del nuovo aeroporto dovrebbe essere in grado di utilizzare le infrastrutture presenti (quali una pista da 2 500 metri, vie di rullaggio, un’area di stazionamento, apparecchiature di navigazione ecc.). Il costo totale dell’investimento del progetto di conversione è stimato in 164,9 milioni di PLN (41,2 milioni di EUR (7)) in termini nominali e 148,4 milioni di PLN (37,1 milioni di EUR) in termini reali. La tabella sottostante fornisce una panoramica del graduale sviluppo dell’aeroporto, suddiviso in quattro fasi. Secondo la Polonia, il costo totale dell’investimento comprende anche gli investimenti relativi all’esecuzione di interventi rientranti nella competenza dei poteri pubblici (8) per un importo di circa […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) in totale (per tutte e quattro le fasi).
Tabella 1
Costo nominale totale dell’investimento presso l’aeroporto di Gdynia-Kosakowo nel periodo 2007-2030
Progetto di investimento
Costo in PLN
Costo in EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Lavori preparatory (ad esempio, bonifica dell’area, eliminazione di vecchi edifici e alberi), studi di fattibilitå, progettazione
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (da ultimare nel giugno 2013 e inizialmente utilizzato per l’aviazione generale)
-
Edificio a uso amministrativo dell’aeroporto e per il personale antincendio
-
Ristrutturazione dell’area di stazionamento
-
Infrastruttura energetica, luci di navigazione e recinzione dell’aeroporto
-
Manutenzione dell’aeroporto e dispositivi di sicurezza
-
Adeguamento degli equipaggiamenti di navigazione
-
Strade di accesso, stazione di servizio e parcheggio
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Investimenti necessari per operare con aeroplane di dimensioni maggiori (ad esempio, Boeing 737 o Airbus A320), quail ampliamento delle vie di rullaggio, area di stazionamento e equipaggiamento dell’aeroporto
-
Altri investimenti per servizi a favour dei passeggeri (ad esempio, ampliamento del parcheggio)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Ampliamento del terminal
-
Ampliamento dell’edificio ad uso amministrativo dell’aeroporto e per il personale anticendio
-
Ampliamento delle aree di stazionamento, delle vie di rullaggio e dei parcheggi
Totale costi di investimento
164,90
41,02
Fonte:
informazioni fornite dalla Polonia.
Finanziamento del progetto di investimento
(12)
Il progetto di investimento sarà finanziato mediante apporti di capitale degli azionisti pubblici (vale a dire, Gdynia e Kosakowo). Gli apporti di capitale sono diretti a coprire sia i costi dell’investimento che i costi operativi dell’aeroporto nella fase iniziale della sua attività (cioè il periodo sino alla fine del 2019). Gli azionisti pubblici si aspettano che il gestore aeroportuale inizierà a generare profitti, e sarà così in grado di finanziare tutte le sue attività con ricavi propri a partire dal 2020.
(13)
Prima che il progetto fosse notificato alla Commissione (vale a dire prima del 7 settembre 2012), gli azionisti pubblici dell’aeroporto di Gdynia hanno concordato di contribuire alla realizzazione del progetto di investimento con un importo totale di circa 207,48 milioni di PLN (9) (circa 51,87 milioni di EUR) e di coprire le perdite dell’aeroporto nei suoi primi anni di attività. Gdynia fornirebbe un contributo in contanti di 142,48 milioni di PLN (circa 35,62 milioni di EUR) nel periodo 2007-2019, mentre Kosakowo ha apportato un contributo in contanti di 0,1 milioni di PLN (25 000 EUR) all’atto della costituzione della società. Negli anni 2011-2040 Kosakowo dovrebbe inoltre apportare un contributo non in denaro di 64,9 milioni di PLN (circa 16,2 milioni di EUR) mediante la permuta di parte del canone annuale dovuto dall’aeroporto di Gdynia in ragione del contratto di locazione con azioni nell’aeroporto (si veda la tabella 2 sottostante).
Tabella 2
Finanziamento del progetto di investimento mediante aumenti di capitale
in milioni di PLN
in milioni di EUR
Prima del 18 giugno 2012
Apporti di capitale in denaro di Gdynia
60,73
15,18
Apporti di capitale in denaro di Kosakowo
0,10
0,03
Capitalizzazione del debito da parte di Kosakowo
3,98
1,00
Totale conferimenti anteriori al 18 giugno 2012
64,81
16,20
Previsti dopo il 18 giugno 2012
Apporti di capitale in denaro di Gdynia:
81,75
20,44
dei quali:
nel 2013
29,90
7,48
nel 2015
[…]
[…]
nel 2016
[…]
[…]
nel 2017
[…]
[…]
nel 2018
[…]
[…]
nel 2019
[…]
[…]
Capitalizzazione del debito da parte di Kosakowo
60,92
15,23
di cui
nel 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
nel 2040
[…]
[…]
Totale conferimenti previsti dopo il 18 giugno 2012
142,67
35,67
Capitale totale previsto della Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Fonte:
informazioni fornite dalla Polonia.
2.2. MOTIVI CHE GIUSTIFICANO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO D’INDAGINE FORMALE E VALUTAZIONE INIZIALE
(14)
La decisione di avvio del procedimento ha sollevato le seguenti questioni:
-
in primo luogo, se il finanziamento pubblico del progetto di investimento sia conforme al principio dell’investitore in economia di mercato, in particolare per quanto riguarda (i) l’applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato nel tempo e le modalità di applicazione del principio in questione, e (ii) se l’analisi del principio dell’investitore in economia di mercato compiuta dalle autorità polacche, che ha portato a un valore attuale netto (in appresso «VAN») (10) positivo, sia basata su premesse realistiche e affidabili,
-
in secondo luogo, se l’aiuto al funzionamento e agli investimenti a favore dell’aeroporto di Gdynia possa essere considerato compatibile con il mercato interno.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato
(15)
Per quanto riguarda la prima questione, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato condotto nel 2012, ossia dopo che gli azionisti pubblici avevano assunto la decisione irrevocabile di finanziare la conversione dell’aeroporto, possa essere utilizzato per valutare l’esistenza di un aiuto di Stato. La Commissione ha sollevato quindi il dubbio che lo scenario controfattuale, in cui si ipotizza di porre termine all’investimento nel 2012, non fosse corretto.
(16)
Dato che per l’aeroporto di Gdynia è previsto un modello commerciale (concentrato su voli LCC e charter e traffico aereo generale) simile a quello dell’aeroporto di Danzica, aeroporto questo già esistente, con capacità residua e ulteriori piani di espansione, e distante solo 25 km, la Commissione dubita che le previsioni sui ricavi per l’aeroporto di Gdynia siano state fondate su premesse realistiche, in particolare rispetto al livello delle tasse aeroportuali e del traffico passeggeri previsto. La Commissione ha osservato, segnatamente, che il piano di attività per l’aeroporto di Gdynia prevedeva tasse passeggeri superiori rispetto a quelle applicate, dopo la deduzione degli sconti/delle riduzioni, presso l’aeroporto di Danzica e presso altri aeroporti regionali equiparabili in Polonia.
(17)
La Commissione ha anche messo in dubbio che il piano di attività abbia preso in considerazione tutti gli incentivi previsti (quali sostegno commerciale, sconti o altri incentivi allo sviluppo delle rotte ecc.) che devono essere concessi direttamente dall’aeroporto di Gdynia, dai suoi azionisti o da altre autorità regionali per indurre le compagnie aeree a prevedere nuove rotte dall’aeroporto.
(18)
Poiché generalmente il tasso di crescita di un’impresa non supera quello del settore economico in cui essa opera (in termini cioè di crescita del PIL), la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il tasso di crescita del fatturato del […], utilizzato per calcolare il valore terminale, sia corretto (11). Tale dubbio incide direttamente sulla valutazione della redditività del progetto di investimento, dal momento che il valore netto del nuovo aeroporto diventa positivo solo alla luce del valore terminale del progetto a partire dal 2040 (i flussi di cassa cumulativi attualizzati nel periodo della proiezione del 2010-2040 sono negativi).
(19)
Pertanto, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento pubblico del progetto di investimento dia luogo a benefici economici selettivi a favore del gestore dell’aeroporto di Gdynia. Il finanziamento pubblico è stato poi concesso con risorse statali ed è imputabile allo Stato. Esso inoltre falsa o minaccia di falsare la concorrenza e gli scambi tra Stati membri. Essendo soddisfatti tutti i criteri cumulativi previsti ai fini della nozione di aiuto, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento pubblico costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Compatibilità dell’aiuto
(20)
Per quanto attiene alla seconda questione, la Commissione ha manifestato dubbi sul fatto che l’aiuto agli investimenti e al funzionamento per l’aeroporto di Gdynia possa essere ritenuto compatibile con il mercato interno.
(21)
Circa l’aiuto agli investimenti, la Commissione ha sollevato il dubbio che non siano soddisfatti tutti i criteri di ammissibilità previsti negli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 (12) per l’aiuto agli investimenti a favore degli aeroporti. La Commissione ha sollevato in particolare il dubbio che l’investimento in questione non soddisfi un obiettivo di interesse generale chiaramente definito, che l’infrastruttura non sia necessaria e proporzionata all’obiettivo conseguito e che essa non offra prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine. Essa inoltre ha messo in dubbio che l’impatto sullo sviluppo degli scambi sia in linea con l’interesse generale.
(22)
Per quanto concerne l’aiuto al funzionamento sotto forma di copertura delle perdite operative dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. durante i suoi primi anni di attività, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che tale aiuto possa beneficiare della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. In particolare, la Commissione ha sollevato il dubbio che l’aiuto al funzionamento non possa essere considerato compatibile in base agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (in appresso «gli orientamenti») (13).
3. OSSERVAZIONI DELLA POLONIA
3.1. APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’INVESTITORE IN ECONOMIA DI MERCATO ED ESISTENZA DELL’AIUTO
(23)
La Polonia ribadisce la sua posizione, ovvero che il finanziamento pubblico dell’investimento nell’aeroporto di Gdynia è compatibile con il principio dell’investitore in economia di mercato e non integra pertanto un aiuto di Stato. A questo proposito, la Polonia si richiama agli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato condotti, in relazione all’investimento, nel periodo 2010-2012. La Polonia afferma che i suddetti studi hanno individuato un valore attuale netto positivo e un tasso interno di rendimento (14) (in appresso «l’IRR») superiore ai costi di capitale.
3.1.1. Processo decisionale e solidità metodologica dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato
(24)
La Polonia osserva che le discussioni e il lavoro sulla conversione dell’aeroporto militare di Gdynia/Kosakowo in aeroporto civile sono iniziati nel 2005. All’epoca erano coinvolti altri partner (quali l’aeroporto di Danzica). La Polonia spiega inoltre che nel 2007 Gdynia e Kosakowo hanno costituito la società Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. che, da allora, ha assunto la responsabilità dell’investimento.
(25)
Nel corso del procedimento, la Polonia ha presentato tre studi sul principio dell’investitore in economia di mercato realizzati da PWC. Il primo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato (datato 16 luglio 2010, in appresso «lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato») era stato condotto nel luglio 2010. Successivamente PWC ha elaborato due aggiornamenti sul principio dell’investitore in economia di mercato: il primo nel maggio 2011 (datato 13 maggio 2011, in appresso «l’aggiornamento del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato» o «lo studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato») e il secondo nel luglio 2012 (datato 13 luglio 2012, in appresso «l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato» o «lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato»). I suddetti aggiornamenti integrano nuove proiezioni del traffico passeggeri e taluni cambiamenti nella portata del progetto, nei dati relativi all’investimento, nel metodo e nei dati base di calcolo del VAN (quale il beta e il tasso di attualizzazione). Nel novembre 2013 la Polonia ha fornito ulteriori informazioni secondo cui nuove fonti di ricavi (ossia la vendita di carburante e la fornitura di servizi di navigazione) avrebbero portato a un incremento del VAN del progetto. Alla data di adozione della decisione di avvio del procedimento la Polonia aveva presentato soltanto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(26)
La Polonia ha altresì illustrato la tempistica del progetto di Gdynia e Kosakowo di investire nell’aeroporto di Gdynia. A tal proposito, essa sottolinea che il processo di investimento può essere suddiviso in due fasi di attuazione del progetto.
i) Prima fase (2007-2009) relativa ai lavori preparatori e agli studi di fattibilità ai fini della riconversione del nuovo aeroporto (si tratta della Fase 1, come descritta nella tabella 1)
(27)
La Polonia spiega che, durante la prima fase, la società costituita da Gdynia e Kosakowo ha svolto le attività preparatorie (quali la redazione di un piano generale d’investimento, la preparazione della documentazione necessaria per ottenere la qualifica di gestore aeroportuale, la redazione di una relazione sull’impatto ambientale dell’investimento, la preparazione della documentazione progettuale ecc.).
(28)
La Polonia sostiene che nel corso di detta fase non sono stati compiuti investimenti significativi di capitale e che il finanziamento pubblico accordato al gestore aeroportuale rispettava le regole dell’aiuto de minimis (15). Essa sostiene che gli apporti di capitale nella società anteriori al 26 giugno 2009 ammontavano complessivamente a 1,691 milioni di PLN (circa 423 000 EUR).
ii) Seconda fase (a partire dal 2010) relativa all’effettiva conversione dell’aeroporto (si tratta delle Fasi II, III e IV, come descritte nella tabella 1)
(29)
La Polonia prosegue spiegando che la prima fase, preparatoria, è terminata nel 2010, quando sono stati completati sia il piano generale (16) che il primo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia. La Polonia osserva che lo studio del 2010 indicava che l’investimento delle due autorità locali sarebbe stato effettuato a condizioni di mercato (non avrebbe costituito cioè un aiuto di Stato), portando gli azionisti ad aumentare il capitale sociale a 6,05 milioni di PLN (circa 1,5 milioni d EUR).
(30)
Lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato determinava il VAN per il progetto di investimento mediante il metodo del flusso di cassa libero per l’impresa (FCFF) (17). Tale calcolo del VAN si fonda sul presupposto che tutti gli apporti di capitale previsti nel piano di investimento siano finalizzati all’attuazione del progetto di investimento (18). Il suddetto metodo di valutazione è utilizzato per calcolare i flussi di cassa nei confronti di tutti i soggetti detentori di capitale nella società (sia azionisti che titolari di titoli di obbligazioni) nel periodo di riferimento. Le proiezioni del flusso di cassa sono poi attualizzate sulla base del costo medio ponderato del capitale (19) (WACC) per ottenere il flusso di cassa attualizzato per l’impresa (DCF) nel periodo di riferimento. Il valore terminale è poi calcolato utilizzando il metodo della rendita perpetua (che presuppone un percorso di crescita stabile sulla base dell’FCFF del periodo di riferimento più recente). Il VAN si fonda sulla somma del DCF per il periodo oggetto della proiezione e del valore terminale. Nel caso in questione, lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato conteneva delle stime del flusso di cassa per il periodo 2010-2040 fondate su un WACC del […] % (20). Sulla base di tali dati, lo studio arrivava a un DCF di meno […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) per il periodo 2010-2040 e a un valore terminale (attualizzato) di circa […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) (21). Il VAN dell’intero progetto è quindi stimato in […] milioni di PLN (o […] milioni di EUR).
(31)
La figura che segue (si veda la figura 1) illustra il flusso di cassa cumulativo attualizzato previsto per il periodo di proiezione 2010-2040 come calcolato nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
Figura 1
DCF cumulativo (reale) (in PLN)
[…]
(32)
La Polonia spiega che il 29 luglio 2010 il capitale sociale (capitale proprio) della società era stato portato a 6,052 milioni di PLN (circa 1,5 milioni di EUR). Aggiunge che gli azionisti, pur in presenza dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato indicante che l’investimento non costituiva aiuto di Stato, avevano iniziato a preparare una notifica alla Commissione da trasmettere solo per ragioni di certezza del diritto.
(33)
La Polonia continua spiegando che un nuovo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato era stato realizzato nel maggio 2011. Essa afferma che il suddetto studio era un aggiornamento dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato condotto alla luce dei progressi nella fase preparatoria e della disponibilità di dati più precisi sul piano di investimento, la sua tempistica e il suo finanziamento. La Polonia spiega che nel periodo intercorso tra la preparazione dello studio del 2010 e quello del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato:
-
l’11 marzo 2011 gli azionisti avevano firmato un accordo indicante le condizioni di finanziamento dell’investimento nella fase di start-up di un aeroporto civile. All’interno del suddetto accordo Gdynia si era impegnata a effettuare, nel periodo 2011-2013, conferimenti per un importo totale di 59 milioni di PLN. Da parte sua, Kosakowo si era impegnata a effettuare un conferimento non in denaro sotto forma di capitalizzazione del debito (come descritto nella tabella 2) nel periodo 2011-2040,
-
lo stesso giorno, l’11 marzo 2011, la società responsabile della riconversione dell’aeroporto di Gdynia aveva stipulato un contratto di locazione con Kosakowo avente ad oggetto il terreno (recante indicazione della superficie del terreno concesso in affitto, delle condizioni di pagamento del canone di locazione, degli aspetti fiscali ecc.),
-
nel piano di investimento erano stati specificati e aggiornati i costi di investimento.
(34)
La Polonia spiega che anche lo studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato indicava un VAN positivo e prosegue affermando che gli azionisti pubblici del gestore aeroportuale hanno in seguito effettuato, su tale base, taluni apporti di capitale. La Polonia osserva che il capitale sociale della società (capitale proprio) era stato aumentato a 33,801 milioni di PLN (8,45 milioni di EUR) nel luglio 2011 e a 64,810 milioni di PLN (16,20 milioni di EUR) nell’aprile 2013.
(35)
Nello studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il DCF era stato calcolato sulla base del DCF per il periodo di proiezione 2011-2040. Il DCF aggiornato si collocava su (-[…]) milioni di PLN (- […] milioni di EUR), indicante perdite maggiori, mentre il valore terminale era ridotto a […] milioni di PLN (circa […] milioni di EUR). Il VAN era pertanto ridotto a […] milioni di PLN (o meno di […] milioni di EUR). Il WACC era ridotto a […] % (22) e il tasso di crescita stabile ai fini del calcolo del valore terminale da […] % a […] %.
(36)
La Polonia afferma che un cambiamento nella situazione macroeconomica (la crisi finanziaria e il rallentamento dell’economia) aveva portato nel 2012 a una revisione del progetto che, a sua volta, aveva portato a un nuovo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato (ovvero lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato). Essa dichiara che, ai fini dello studio del 2012, sono state apportate le seguenti modifiche alle premesse poste alla base dei precedenti studi sul principio dell’investitore in economia di mercato:
-
è stato ridotto il traffico passeggeri previsto per l’aeroporto di Gdynia,
-
è stata ridotta la portata dell’investimento, tagliando costi di investimento per […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR),
-
è stata abbandonata l’idea di costruire un terminal principale (unitamente allo sviluppo delle infrastrutture viarie e del parcheggio a esso collegati). Si è invece deciso di incrementare la capacità del terminal di aviazione generale del […] % nel corso della seconda fase dell’investimento,
-
dopo aver verificato la situazione sul mercato, si è reso necessario aumentare i costi collegati alla sicurezza di […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR),
-
la riduzione dell’investimento ha portato a un periodo di recupero dell’investimento (payback period) più breve (in termini nominali, di […] anni, da […] anni e […] mesi a […] anni e […] mesi).
(37)
La Polonia afferma altresì che il metodo utilizzato per il precedente studio sul principio dell’investitore in economia di mercato era stato modificato ai fini dello studio del 2012 come segue:
-
per meglio riflettere la struttura del finanziamento e il costo del servizio del debito, il metodo del flusso di cassa libero dell’impresa (in appresso «l’FCFF») era stato sostituito dal metodo del flusso di cassa libero degli azionisti (in appresso «l’FCFE») (23),
-
erano state aggiornate le conseguenti modifiche del mercato (dei valori) finanziari(o), del tasso di interesse esente da rischio e del fattore beta. Dalle analisi comparative erano state inoltre eliminate le società extra-europee. Ciò aveva portato a un nuovo tasso di attualizzazione,
-
il tasso di attualizzazione per il calcolo del VAN era stato fissato sulla base di un’analisi di società comparabili, comprendenti sia società aeroportuali, sia società che rendono servizi in aeroporto (i cui risultati finanziari sono strettamente collegati ai risultati delle società aeroportuali) (24),
-
si era partiti dal presupposto che il progetto sarebbe stato finanziato principalmente con risorse degli azionisti e solo in seguito con risorse esterne (finanziamento del capitale circolante) e ricavi operativi.
(38)
Nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il DCF era calcolato sulla base del DCF per il periodo di proiezione 2012-2030 (il periodo di proiezione utilizzato per lo studio precedente era stato quindi ridotto di 10 anni). Il DCF aggiornato ammontava a (-[…] milioni) di PLN (circa (-[…]) milioni di EUR), mentre il valore terminale subiva un incremento significativo, arrivando a […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR). Il valore capitalizzato degli investimenti già compiuti ([…] milioni di PLN) veniva quindi ridotto. Il VAN, come aggiornato nel 2012, ammontava a […] milioni di PLN (o […] milioni di EUR). Ai fini del calcolo del VAN, è stato impiegato un costo del capitale del […] % (25) e il tasso di crescita stabile per il calcolo del valore terminale veniva ridotto ulteriormente dal […] % al […] %.
(39)
La Polonia sottolinea che i risultati dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato continuavano a essere positivi e sfociavano in ulteriori apporti di capitale da parte degli azionisti. Essa ha sostenuto che il capitale della società era stato portato a 91,310 milioni di PLN (22,8 milioni di EUR) nell’aprile 2013 e non aveva subito ulteriori modifiche nel 2013, come sintetizzato nella tabella 3.
Tabella 3
Aumenti di capitale del gestore dell’aeroporto di Gdynia da parte di Gdynia e Kosakowo
Data della decisione di iscrizione nel registro nazionale presso il tribunale
Data della delibera sull'aumento di capitale
Nome dell'azionista
Oggetto della delibera
Valore delle quote
Capitale sociale
Quota cumulativa rispetto agli incrementi di capitale effettuati fino a fine 2013
(in milioni di PLN)
(in milioni di PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
emissione di nuove azioni
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
emissione di nuove azioni
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
emissione di nuove azioni
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
emissione di nuove azioni
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
emissione di nuove azioni
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
annullamento di 404 azioni di proprietà del comune di Gdynia senza riconoscimento di indennità all'azionista
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
emissione di nuove azioni
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
emissione di nuove azioni
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
emissione di nuove azioni
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
emissione di nuove azioni
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
emissione di nuove azioni
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
emissione di nuove azioni
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
emissione di nuove azioni
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
emissione di nuove azioni
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
emissione di nuove azioni
20,031
91,310
100,00 %
Fonte:
informazioni fornite dalla Polonia.
(40)
Riassumendo, la Polonia afferma che, benché le autorità locali abbiano compiuto i primi passi verso la conversione dell’aeroporto di Gdynia già a partire dal 2005, il progetto ha acquisito la sua forma definitiva solo con la redazione del piano generale e del primo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, vale a dire nel 2010. La Polonia spiega che le premesse alla base del progetto iniziale sono state rivedute in modo sostanziale in ragione di modifiche delle circostanze esterne. Essa afferma che la decisione finale degli azionisti pubblici sull’attuazione e sulla forma definitiva del progetto era stata adottata nel 2012 e sottolinea altresì che tutte e tre le versioni dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato confermavano la fattibilità del progetto e dimostravano che un investitore operante in un’economia di mercato vi avrebbe dato seguito.
(41)
Per quanto attiene allo scenario controfattuale, la Polonia sostiene che la normativa nazionale permetteva a Kosakowo di utilizzare il terreno su cui è sito l’aeroporto di Gdynia solo per la creazione di un nuovo aeroporto civile. A tal riguardo, essa spiega che l’area dell’aeroporto era stata concessa in locazione a Kosakowo per un periodo di 30 anni. La Polonia afferma che il contratto di locazione obbliga Kosakowo a concedere in affitto il terreno soltanto a un soggetto responsabile della riconversione e/o della gestione di un aeroporto civile. Secondo la Polonia, lo Stato avrebbe potuto richiedere la restituzione del terreno se Kosakowo non avesse concesso in affitto il terreno entro 6 mesi al fine della realizzazione di un aeroporto civile, se il terreno fosse stato destinato ad altri usi o se l’aeroporto non avesse iniziato le proprie attività entro 3 anni. Dato che un utilizzo/una locazione del terreno dell’aeroporto di Gdynia per fini diversi da quelli aeroportuali non era ipotizzabile, non era possibile utilizzarlo per stabilire uno scenario controfattuale.
3.1.2. Affidabilità delle premesse chiave per lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Proiezioni di traffico e previsione dei ricavi
(42)
La Polonia spiega che gli importi previsti per le tasse aeroportuali erano basati sulle tariffe disponibili al pubblico applicate da altri aeroporti così da non alterare il mercato esistente e garantendo nel contempo un adeguato livello di redditività al progetto sulla base del volume di traffico di passeggeri previsto. Secondo la Polonia, le tasse non si discostano in modo significativo dalle tasse standard riscosse dagli aeroporti di piccole dimensioni. In particolare, i due aeroporti regionali di Modlin e Lublino, aperti di recente, applicano tasse aeroportuali standard simili a quelle previste nello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia.
(43)
In risposta all’osservazione della Commissione, secondo cui le tasse previste per l’aeroporto di Gdynia [25 PLN (5,25 EUR) per passeggero in partenza nei primi due anni e 40 PLN (10 EUR) successivamente], sono superiori alle tasse ridotte applicate all’aeroporto di Danzica [24 PLN (5 EUR) per passeggero in partenza con un aereo LCC su una rotta internazionale servita almeno due volte alla settimana e 12,5 PLN (3,1 EUR) su una tratta interna], la Polonia osserva che il livello delle tasse indicato nel piano di attività rappresenta la media per l’intero periodo di riferimento (2014-2030), tenuto conto del fatto che le tasse dell’aeroporto di Danzica sono destinate ad aumentare sul lungo periodo con il miglioramento dello standard dei servizi aeroportuali ivi forniti.
(44)
La Polonia osserva inoltre che il margine di profitto del progetto, la previsione rivista del traffico aereo (leggermente più alta) e la condivisione di taluni costi operativi con l’utente militare fanno sì che l’aeroporto di Gdynia dovrebbe essere in grado di mantenere tasse sui passeggeri ridotte per un periodo più lungo (le tasse ridotte potrebbero essere applicate fino alla fine del 2021) preservando nel contempo un VAN positivo per gli azionisti pubblici.
(45)
La Polonia osserva inoltre che la previsione di traffico aggiornata (nel marzo 2013) per la Pomerania ipotizza un traffico maggiore rispetto allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato. In base ai dati più recenti, l’aeroporto di Gdynia dovrebbe servire, nel 2030, 1 149 978 passeggeri e non 1 083 746 passeggeri. Per la Pomerania nel suo insieme, è previsto un incremento del numero di passeggeri da 7,8 a 9 milioni nel 2030.
(46)
Secondo la Polonia, tali dati confermano che l’aeroporto di Danzica e l’aeroporto di Gdynia possono coesistere e operare congiuntamente sul mercato della Pomerania. Essi ritengono anche che, quand’anche l’aeroporto di Danzica venisse ampliato sino a coprire la capacità prevista di 7 milioni di passeggeri, il crescente mercato aereo della Pomerania lasci spazio a un altro piccolo aeroporto regionale (con una capacità di un milione di passeggeri) che andrebbe a integrare i servizi forniti dall’aeroporto di Danzica.
Tabella 4
Confronto delle proiezioni di traffico dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato e delle proiezioni di traffico aggiornate (marzo 2013) per l’aeroporto di Gdynia
Anno
Traffico commerciale
Traffico commerciale
Aviazione generale
Passeggeri (in migliaia)
Operazioni di volo
Operazioni di volo
Previsione dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Previsione aggiornata
Previsione dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Previsione aggiornata
Previsione dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
Previsione aggiornata
Totale
Totale
Totale
Totale
Totale
Totale
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte:
dati basati sulle informazioni fornite dalla Polonia.
Costi operativi (incentivi alle compagnie aeree, costi collegati alle operazioni militari dell’aeroporto)
(47)
La Polonia spiega che lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato tiene conto delle attività di marketing e di promozione dell’aeroporto stimando:
i)
i costi operativi sulla base dei bilanci disponibili per tutti i maggiori aeroporti della Polonia;
ii)
gli altri costi per tipologia preventivati, per l’aeroporto di Gdynia, a un livello prudenzialmente elevato, anche tenendo conto dei corrispondenti costi presso altri aeroporti.
(48)
La Polonia afferma altresì che lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato presupponeva che tutti i costi operativi sarebbero stati sostenuti dall’investitore, non considerando al riguardo nessuna condivisione dei costi operativi da parte dell’utente militare dell’aeroporto. Essa osserva che la ripartizione dei costi operativi per l’infrastruttura condivisa era prevista […] per numero di voli civili e militari. La Polonia spiega inoltre che i costi di ristrutturazione e riparazione ammonteranno a […], oltre a sottolineare che l’adozione di regole sull’uso condiviso dell’aeroporto (non ancora formalmente concordate con l’utente militare dell’aeroporto) porterà a una riduzione di almeno […] dei costi collegati ai servizi erogati dai terzi e ai salari. Secondo la Polonia, l’inserimento di tale fattore negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato determinerebbe una maggiore redditività prevista del progetto.
Tasso di crescita a lungo termine
(49)
La Polonia spiega che il tasso di crescita del […] % adottato nello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato si riferisce al valore terminale in termini nominali.
(50)
La Polonia afferma inoltre che il tasso di crescita del […] % è pari all’obiettivo di inflazione posto per la Polonia dal Consiglio di politica monetaria (un organo decisionale della banca centrale della Polonia). Essa osserva che, secondo le più recenti previsioni del Fondo monetario internazionale del luglio 2013, il suo PIL crescerà del 2,2 % nel 2014, del 3 % nel 2015, del 3,3 % nel 2017 e del 3,8 % nel 2018.
L’aggiornamento del novembre 2013
(51)
Nel novembre 2013 la Polonia ha riferito che il gestore aeroportuale aveva ottenuto dall’ufficio delle dogane e dall’ufficio per la regolamentazione energetica le autorizzazioni amministrative alla vendita diretta di carburante agli aeromobili. La vendita di carburante da parte del gestore aeroportuale rappresenterebbe una fonte di ricavi aggiuntiva e si ripercuoterebbe positivamente sui risultati finanziari del piano di attività.
(52)
Secondo la Polonia, tutti gli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato condotti fino ad oggi prevedevano che la vendita di carburante avvenisse per il tramite di un soggetto esterno. La vendita di carburante da parte del gestore aeroportuale aumenterebbe il margine di profitto della società derivante dalla suddetta attività da […] PLN ([…] EUR) al litro (nel caso in cui il carburante sia venduto da un operatore esterno) a […] PLN ([…] EUR) (nel caso in cui il carburante sia venduto direttamente dal gestore aeroportuale).
(53)
Secondo la Polonia, il suddetto ricavo aggiuntivo migliorerebbe il risultato indicato nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato. La Polonia evidenzia che ci si attende così un incremento del VAN per il progetto da […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR) a […] milioni di PLN ([…] milioni di EUR). Essa prosegue spiegando che l’IRR aumenterebbe da […] % a […] %.
(54)
La Polonia dichiara che i ricavi aggiuntivi permetterebbero, in alternativa, di mantenere contenute, sul lungo periodo, le tasse aeroportuali applicate alle compagnie aeree.
(55)
La Polonia ha confermato che la mancata considerazione, negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato, della vendita per conto proprio del carburante in aeroporto è frutto di un approccio prudenziale. Al momento del compimento di tali studi l’operatore aeroportuale non era in possesso delle autorizzazioni richieste e non aveva nessuna garanzia di poterle ottenere.
(56)
La Polonia afferma inoltre che la società intende fornire servizi di navigazione alle compagnie aeree (al posto dell’agenzia polacca per i servizi di navigazione). Essa rileva che ciò permetterebbe di ridurre gli oneri aeroportuali a carico delle compagnie aeree (attualmente pagati all’agenzia) e di rendere così l’aeroporto di Gdynia più attrattivo per esse. Il gestore aeroportuale sarebbe pertanto in grado di offrire alle compagnie aeree tasse aeroportuali più competitive rispetto agli aeroporti limitrofi.
3.2. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
3.2.1. Aiuto agli investimenti
(57)
Secondo la Polonia, sarebbero soddisfatti tutti i criteri di ammissibilità stabiliti negli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 per l’aiuto agli investimenti a favore degli aeroporti.
Raggiungimento di un obiettivo di interesse generale chiaramente definito
(58)
La Polonia osserva che la riconversione dell’aeroporto di Gdynia, come uno degli elementi del sistema di trasporto della Pomerania, permette di ottimizzare l’impiego delle infrastrutture disponibili e avrà un impatto positivo sullo sviluppo regionale, in particolare grazie a un incremento dell’occupazione presso l’aeroporto, ai ricavi derivanti dalla catena di fornitura di servizi aeroportuali e allo sviluppo del turismo.
(59)
La Polonia fa riferimento alla Strategia di sviluppo del trasporto regionale in Pomerania per il periodo 2007-2020, che si basa sulle previsioni del traffico aereo per la regione e riconosce la necessità di costruire uno hub di aeroporti che operino in stretta collaborazione per soddisfare le esigenze degli abitanti dell’area di Trójmjasto (26).
(60)
Secondo la Polonia, i principali argomenti a favore della costruzione di uno hub di aeroporti nell’area di Trójmjasto sono i seguenti: il crescente traffico aereo in Polonia, l’impossibilità di ampliare la capacità dell’aeroporto di Danzica e l’estensione dell’agglomerato su una distanza di quasi 60 km (o superiore ai 100 km se si comprendono le città di Tczew e Wejherowo). La Polonia osserva che, benché l’aeroporto di Danzica abbia attualmente una capacità di circa 5 milioni di passeggeri, talune previsioni del traffico aereo prevedono che il potenziale traffico passeggeri potrebbe superare, in tale aeroporto, i 6 milioni di passeggeri nel 2035. Da un lato, la Polonia sostiene nelle sue osservazioni che talune restrizioni di carattere ambientale e lo sviluppo di aree residenziali nelle vicinanze dell’aeroporto di Danzica limitano le prospettive di una sua ulteriore espansione. Dall’altro, nelle sue osservazioni del 6 dicembre 2012, essa cita il piano generale dell’aeroporto di Danzica per affermare la mancanza di limitazioni rispetto all’espansione dell’aeroporto di Danzica.
(61)
La Polonia afferma che anche ragioni di sicurezza aerea giustificano la costruzione di uno hub di aeroporti nell’area di Trójmjasto, con l’aeroporto di Gdynia che funge da aeroporto di sostegno o di emergenza (l’atterraggio all’aeroporto di Gdynia è possibile in circa l’80 % dei casi in cui l’annuvolamento e la visibilità non permettono di atterrare all’aeroporto di Danzica).
(62)
La Polonia afferma infine che lo sviluppo dell’aeroporto di Gdynia corrisponde agli obiettivi indicati nei documenti di strategia nazionale e regionale in materia di infrastrutture aeronautiche in tale paese. Essa spiega che ci si attende che lo sviluppo dell’aeroporto di Gdynia avrà un impatto positivo sullo sviluppo della Pomerania e sull’utilizzo della preesistente infrastruttura militare e che il suddetto aeroporto è complementare a quello di Danzica.
L’infrastruttura è necessaria e proporzionata
(63)
La Polonia sostiene che l’infrastruttura è necessaria e proporzionata all’obiettivo perseguito in ragione della modesta portata delle operazioni all’interno dell’aeroporto (corrispondenti a una quota dell’1,55 % del mercato polacco dell’aviazione nel 2030), delle previsioni di volumi di traffico passeggeri che superano la capacità di espansione dell’aeroporto di Danzica, dell’attrattività della regione per il turismo e dell’elevato tasso di crescita previsto per la Pomerania.
(64)
La Polonia sottolinea il ruolo strategico dell’aeroporto militare di Gdynia nella regione e osserva come l’utilizzo dell’infrastruttura esistente minimizzi i costi di investimento e massimizzi l’impatto positivo sullo sviluppo regionale.
(65)
La Polonia osserva altresì che i costi sono stati minimizzati e l’effettività dell’investimento è stata aumentata adottando soluzioni tecniche quali la costruzione di un terminal di aviazione generale sia per l’aviazione generale che per il traffico passeggeri e la collocazione della maggior parte dei servizi aeroportuali (guardie di frontiera, funzionari doganali, polizia, personale antincendio, amministrazione) in un singolo edificio e adattando altri edifici preesistenti per ottimizzarne l’utilizzo. I costi operativi dell’infrastruttura saranno inoltre condivisi con l’esercito.
Prospettive soddisfacenti di utilizzo a medio termine
(66)
La Polonia rileva che le prospettive di utilizzazione a medio termine per l’aeroporto di Gdynia sono soddisfacenti, grazie alla crescita del PIL in Pomerania, che ci si attende superi la media polacca e dell’UE, all’attrattività della regione per i turisti, al suo status di centro di investimenti stranieri e alla prevista crescita del traffico aereo.
(67)
La Polonia sottolinea che la prevista collaborazione con l’aeroporto di Danzica e la complementarietà dei servizi offerti dai due aeroporti (l’aeroporto di Gdynia sarà dedicato principalmente al traffico dell’aviazione generale) rafforza ulteriormente le prospettive a medio e lungo termine per l’aeroporto di Gdynia.
(68)
La Polonia continua spiegando che l’aeroporto prevede anche di sviluppare, nell’area aeroportuale, attività specializzate nel settore dell’aviazione, quali la produzione di parti di ricambio di base, la riparazione di componenti dei velivoli o la produzione di altri componenti/prodotti forniti «just-in-time».
(69)
La Polonia cita, quale prova ulteriore dell’attrattività del progetto, una lettera di intenti sottoscritta da una banca commerciale e indicante l’intenzione di detta banca di avviare dei colloqui sul finanziamento dell’aeroporto di Gdynia.
Impatto sullo sviluppo degli scambi contrario all’interesse generale
(70)
Posto che l’aeroporto di Gdynia acquisirà una quota di mercato ridotta (essendo al servizio di meno di un milione di passeggeri l’anno), la Polonia ritiene che l’impatto del progetto sugli scambi non sia contrario all’interesse generale. Alla luce della prevista crescita del traffico aereo, la Polonia si attende che gli aeroporti di Danzica e di Gdynia formeranno uno hub aeronautico cooperativo al servizio dell’area di Trójmjasto in Pomerania e che offriranno servizi tra loro complementari.
(71)
La Polonia sottolinea che l’aeroporto di Gdynia non sarà un concorrente dell’aeroporto di Danzica, in quanto si concentrerà sulla prestazione di servizi del settore dell’aviazione generale (manutenzione, servizi di riparazione e revisione, un’accademia di volo) in collaborazione con il porto marittimo di Gdynia.
(72)
La Polonia osserva inoltre che il traffico dei voli charter e dei voli low-cost presso l’aeroporto di Gdynia non andrà a danno dell’aeroporto di Danzica ma sarà frutto di un miglioramento generale in termini di benessere e mobilità. Essa rileva che il tasso di crescita dell’aeroporto di Danzica e la natura delle operazioni degli aeromobili che esso tratta depone nel senso che il numero dei voli da esso registrati dovrà essere prima o poi limitato. La Polonia afferma che tali conclusioni sono state presentate nella relazione di valutazione sull’impatto ambientale sul progetto di «Espansione dell’aeroporto Lech Wałęsa di Danzica».
(73)
La Polonia spiega che l’investimento nell’aeroporto di Gdynia può limitare i costi finanziari e sociali di qualsiasi restrizione posta all’attività presso l’aeroporto di Danzica. Essa osserva che lo spostamento di parte del traffico aereo dall’aeroporto di Danzica all’aeroporto di Gdynia sfocerà in un migliore utilizzo della capacità di entrambi gli aeroporti.
Necessità dell’aiuto ed effetto di incentivo
(74)
La Polonia afferma che la società, in mancanza di un finanziamento pubblico, non avrebbe dato seguito al progetto. Essa rileva che l’aiuto è stato contenuto al minimo e che i costi del progetto sono stati ridotti e ottimizzati impiegando l’infrastruttura militare preesistente.
(75)
Secondo la Polonia, gli apporti di capitale nell’aeroporto di Gdynia sono necessari e limitati al minimo, come confermano le seguenti circostanze:
i)
il tasso interno di rendimento del progetto del […] % supera di poco il tasso di attualizzazione (costo del capitale), che si colloca su […] % (sulla base dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato);
ii)
la necessità, prevista nelle proiezioni finanziarie, di ottenere in prestito di capitale circolante per finanziare le operazioni dell’aeroporto, dato che altrimenti la società perderebbe liquidità;
iii)
il fatto che il finanziamento totale da capitale sociale è inferiore rispetto al totale delle spese in conto capitale (il finanziamento da capitale sociale rappresenta meno del […] del totale dei costi in denaro nel periodo di riferimento, compreso il totale delle spese in conto capitale).
(76)
La Polonia continua spiegando la proporzionalità della misura di aiuto comparando il finanziamento pubblico da essa accordato (pari, in valori reali, a circa 148 milioni di PLN) con quello di un investimento ex novo (l’aeroporto di Lublino-Świdnik, i cui costi di costruzione netti erano pari a circa 420 milioni di PLN) e con l’investimento in un aeroporto militare (l’aeroporto di Varsavia-Modlin, la cui costruzione è costata già quasi 454 milioni di PLN).
3.2.2. Aiuto al funzionamento
(77)
La Polonia sostiene che il progetto soddisfa i criteri di ammissibilità previsti negli orientamenti per l’aiuto al funzionamento in una regione rientrante nell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. Secondo la Polonia, l’aiuto al funzionamento per il progetto:
i)
è destinato a finanziare una serie predeterminata di spese;
ii)
è limitato al minimo necessario ed è concesso per un tempo limitato (l’aiuto per i costi operativi è concesso nella misura e per il periodo necessario a rendere operativo l’aeroporto, vale a dire sino alla fine del 2018);
iii)
ha carattere decrescente e si riduce dal […] % delle spese in conto capitale nel 2013 al […] % nel 2018;
iv)
è diretto a conseguire gli obiettivi posti dal progetto di sviluppo regionale e di riduzione delle limitazioni esistenti. La Polonia afferma che l’aiuto, tenuto conto del suo importo rispetto ai suoi effetti benefici sullo sviluppo della Pomerania, deve essere considerato proporzionato.
(78)
La Polonia sottolinea inoltre che l’aiuto è destinato a un aeroporto di piccole dimensioni con una capacità massima di un milione di passeggeri l’anno, il che significa che il rischio che esso possa falsare la concorrenza e avere un effetto contrario all’interesse generale è minimo, specialmente alla luce della prevista collaborazione tra gli aeroporti di Gdynia e di Danzica e del carattere complementare della loro collaborazione.
(79)
La Polonia sottolinea inoltre che la collaborazione, attualmente oggetto di trattativa, con l’utente militare dell’aeroporto e la partecipazione di quest’ultimo ai costi operativi dell’aeroporto ridurrà le perdite e i costi operativi della società.
4. OSSERVAZIONI DI PARTI TERZE
(80)
A seguito della pubblicazione della decisione di avvio del procedimento prevista dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, la Commissione non ha ricevuto osservazioni da parti terze interessate rispetto al finanziamento concesso all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. da Gdynia e Kosakowo.
5. VALUTAZIONE
5.1. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(81)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(82)
I criteri stabiliti nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi. Pertanto, al fine di stabilire se la misura di cui trattasi integri un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, devono essere soddisfatte tutte le condizioni di seguito indicate. In particolare, il sostegno economico deve:
i)
essere concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali;
ii)
favorire talune imprese o talune produzioni;
iii)
falsare o minacciare di falsare la concorrenza; e
iv)
incidere sugli scambi tra gli Stati membri.
5.1.1. Attività economica e nozione di impresa
(83)
Secondo una giurisprudenza consolidata, la Commissione deve anzitutto stabilire se l’aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. sia un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (27). Costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (28).
(84)
Nella sentenza «Aeroporto di Leipzig-Halle» la Corte di giustizia ha confermato che la gestione di un aeroporto per fini commerciali e la costruzione di un’infrastruttura commerciale di un aeroporto costituiscono un’attività economica (29). Un aeroporto che svolge un’attività economica costituisce un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, indipendentemente dallo status giuridico e dalle modalità del finanziamento e le disposizioni del trattato in materia di aiuti possono pertanto essere applicate all’aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali a detto gestore aeroportuale (30).
(85)
A questo proposito la Commissione osserva che l’infrastruttura oggetto della presente decisione sarà gestita dall’operatore aeroportuale dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. in un’ottica commerciale. Posto che il gestore aeroportuale addebiterà agli utenti i costi per l’utilizzo della suddetta infrastruttura, quest’ultima deve essere considerata come utilizzabile a scopo commerciale. Ne consegue che il soggetto che sfrutta la suddetta infrastruttura rappresenta un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(86)
Tuttavia, non tutte le attività di un gestore aeroportuale hanno necessariamente natura economica (31).
(87)
La Corte di giustizia (32) ha ritenuto che le attività che di norma rientrano sotto la responsabilità dello Stato nell’esercizio dei suoi poteri pubblici non hanno natura economica e non rientrano nella sfera di applicazione delle regole sugli aiuti di Stato. Tali attività comprendono, ad esempio, la sicurezza, il controllo del traffico aereo, la polizia, le dogane ecc. Il finanziamento di tali attività deve restare strettamente limitato alla compensazione dei costi da esse generati e non può essere sviato a vantaggio di altre attività di natura economica (33).
(88)
Pertanto, il finanziamento delle attività rientranti nella competenza dei poteri pubblici o di infrastrutture direttamente collegate alle suddette attività non costituisce, di norma, aiuto di Stato (34). In genere si ritiene che, in un aeroporto, attività quali il controllo del traffico aereo, le attività di polizia, doganale, antincendio, nonché le attività necessarie per tutelare l’aviazione civile da interferenze illegali e gli investimenti connessi all’infrastruttura e alla strumentazione necessaria per svolgere tali attività non presentino carattere economico (35).
(89)
Tuttavia, il finanziamento pubblico di attività non economiche strettamente collegate al compimento di un’attività avente carattere economico non deve portare a un’indebita discriminazione tra compagnie aeree e gestori aeroportuali. Infatti, secondo una costante giurisprudenza, sussiste un vantaggio quando le autorità pubbliche alleviano le imprese da costi inerenti alla loro attività economica (36). Pertanto, se in un determinato sistema legale è normale che le compagnie aeree o i gestori aeroportuali sostengano i costi di determinati servizi, mentre talune compagnie aeree o gestori aeroportuali che forniscono i medesimi servizi per conto delle pubbliche autorità non devono farsene carico, questi ultimi possono godere di un vantaggio anche se tali servizi possono essere ritenuti, di per sé, non aventi carattere economico. È pertanto necessario compiere un’analisi del quadro normativo applicabile ai gestori aeroportuali al fine di valutare se, in tale contesto normativo, i gestori aeroportuali o le compagnie aeree siano chiamati a sostenere i costi legati allo svolgimento di determinate attività che possono, di per sé, non avere carattere economico ma che sono connesse al compimento delle loro attività economiche.
(90)
Anche se le attività indicate al punto 88 possono essere considerate come prive di carattere economico, la Commissione osserva che la legge polacca (37) obbliga i gestori aeroportuali a finanziare con risorse proprie gli impianti e le attrezzature necessari per svolgerle.
(91)
La Commissione ritiene pertanto che il finanziamento pubblico concesso al gestore dell’aeroporto di Gdynia per i succitati impianti e attrezzature lo esenti da costi che sono inerenti alla sua attività economica (si veda la sezione 5.1.3). La Commissione conclude pertanto che il capitale destinato a tali impianti e attrezzature dovrebbe essere preso in considerazione nel calcolare la redditività dell’investimento in esame. Così facendo, la Commissione applica l’approccio correttamente adottato dalla Polonia negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato.
5.1.2. Risorse statali e imputabilità allo Stato
(92)
Il concetto di aiuto di Stato si applica a qualunque vantaggio, finanziato mediante risorse statali, concesso dallo Stato stesso o da qualunque organismo intermedio che agisca in virtù di poteri ad esso conferiti (38). Ai fini dell’articolo 107 del TFUE, le risorse delle autorità locali sono risorse statali (39). Nel caso di specie, i capitali apportati nell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. provengono dai bilanci di due autorità locali, Gdynia e Kosakowo. La Commissione ritiene pertanto che le risorse dei due comuni in oggetto siano risorse statali.
(93)
Per tale ragione la Commissione ritiene che sia previsto un finanziamento degli investimenti mediante risorse statali e che tali investimenti debbano essere imputati allo Stato.
5.1.3. Vantaggio economico
(94)
La Commissione osserva come la Polonia affermi, da un lato, che gli apporti di capitale sono in linea con il principio dell’investitore in economia di mercato, mentre dall’altro ritiene che l’aiuto sia compatibile poiché l’operatore aeroportuale non avrebbe effettuato l’investimento senza il finanziamento pubblico.
(95)
Per stabilire se la misura di cui trattasi accordi all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. un vantaggio che essa non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato, la Commissione deve confrontare la condotta degli azionisti pubblici del gestore aeroportuale con quella di un investitore in economia di mercato guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (40).
(96)
Eventuali ripercussioni positive sull’economia della regione in cui è collocato l’aeroporto dovrebbero non essere prese in considerazione dal momento che la Corte ha spiegato che la questione rilevante nell’applicare lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato è «se, in circostanze analoghe, un socio privato, basandosi sulle possibilità di reddito prevedibile, astrazion fatta da qualsiasi considerazione di carattere sociale o di politica regionale o settoriale, avrebbe effettuato un conferimento di capitale del genere» (41).
(97)
La Polonia eccepisce che le misure in esame non accordano alcun vantaggio economico al gestore dell’aeroporto di Gdynia perché esse sono in linea con il principio dell’investitore in economia di mercato. Come descritto alla sezione 3.1, al fine di motivare tale affermazione, la Polonia ha presentato tre studi sul principio dell’investitore in economia di mercato redatti da PWC (42). Nel novembre del 2013 la Polonia ha inoltre indicato che nuove fonti di ricavi aumenterebbero il VAN del progetto (vale a dire la vendita di carburante, i servizi di navigazione). All’atto dell’adozione della decisione di avvio del procedimento, la Polonia aveva presentato soltanto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(98)
Benché l’accordo tra azionisti del 2011 abbia vincolato Gdynia e Kosakowo a fornire dei contributi in denaro e di altra natura al finanziamento del progetto di investimento sino al 2040, la Polonia sostiene che soltanto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato e le informazioni successive sulle fonti di ricavi aggiuntive siano rilevanti al fine di valutare la compatibilità degli apporti di capitale con il mercato interno.
(99)
Nella sentenza Stardust Marine la Corte ha affermato che «[…] per stabilire se lo Stato abbia adottato o no il comportamento di un investitore avveduto in un’economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell’epoca in cui sono state adottate le misure di sostegno finanziario al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato e occorre quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva» (43).
(100)
Nella sentenza EDF la Corte ha inoltre stabilito che «[…] valutazioni economiche operate successivamente alla concessione di detto beneficio, la constatazione retrospettiva dell’effettiva redditività dell’investimento realizzato dallo Stato membro de quo o giustificazioni successive della scelta del modus procedendi effettivamente attuato non possono essere sufficienti per dimostrare che detto Stato membro abbia adottato tale decisione, preliminarmente o simultaneamente alla concessione del beneficio, nella sua qualità di azionista» (44).
(101)
Al fine di applicare il principio dell’investitore in economia di mercato, la Commissione deve porsi nel contesto del periodo in cui sono state adottate le singole decisioni vertenti sulla riconversione del vecchio aeroporto militare in aeroporto civile. La Commissione deve quindi fondare la sua valutazione sulle informazioni e sulle ipotesi disponibili per gli azionisti pubblici nel momento in cui è stata adottata la decisione sugli accordi finanziari del progetto di investimento.
(102)
La Commissione ritiene che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato rappresenti la prima analisi rilevante ai fini di stabilire se i comuni di Gdynia e Kosakowo abbiano agito come un investitore privato. Infatti, la valutazione se l’intervento dello Stato sia in linea con le condizioni di mercato dovrebbe essere compiuta sulla base di un’analisi ex ante tenendo conto delle informazioni e dei dati disponibili nel momento in cui si è deciso dell’investimento.
(103)
La Commissione osserva che fino al 2010 sono stati compiuti studi e lavori preparatori per il progetto di investimento in questione. Questi comprendono il piano generale per il progetto di investimento, la relazione ambientale, la documentazione progettuale per il terminal di aviazione generale, la documentazione progettuale per l’edificio amministrativo e per l’edificio del personale antincendio, documentazione specialistica attinente all’aviazione e altri studi. Alla fine del 2010, il costo di tali studi ammontava a […] milioni di PLN ([…] EUR) (45). Ciò mostra che gli investitori hanno deciso di sviluppare l’aeroporto di Gdynia prima del 2010. Gdynia e Kosakowo hanno adottato una serie di misure preliminari dirette ad attuare il progetto (si veda il punto 10 supra) e, a tal fine, sono stati commissionati studi specifici.
(104)
Inoltre, come dichiara la Polonia, nel 2010 gli azionisti pubblici del gestore aeroportuale hanno completato gli atti preparatori per il progetto di investimento di cui trattasi. Nello stesso anno, gli azionisti pubblici hanno aumentato il capitale sociale della società a 6,05 milioni di PLN (circa 1,5 milioni di EUR) nell’ottica di dare attuazione al progetto di investimento. L’avvio dei principali investimenti in immobilizzazioni materiali (quali la costruzione del terminal di aviazione generale) era previsto per il 2011, ma di fatto è avvenuto nel 2012. La Commissione ritiene che un qualsiasi investitore privato avrebbe valutato la redditività attesa del progetto in quel momento. Se il piano di investimento non avesse indicato un tasso di rendimento accettabile o si fosse basato su premesse dubbie, un investitore privato non avrebbe iniziato a dare attuazione al progetto e non vi avrebbe investito altro denaro, oltre a quello già speso per i lavori preparatori sopra indicati.
a) Apporti di capitale
(105)
Riguardo agli apporti di capitale, la Commissione osserva che il primo importante apporto di capitale per 4,4 milioni di PLN era stato deciso il 29 luglio 2010 (quadruplicando quasi il capitale esistente di 1,7 milioni di PLN), proprio dopo che era stato concluso lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato del 16 luglio 2010. Inoltre, l’accordo sugli ulteriori apporti di capitale (fino al 2040) volti a finanziare il progetto di conversione (menzionato al punto 33) era stato firmato nel marzo 2011 (ancor prima della conclusione del secondo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato recante la data del 13 maggio 2011). In aggiunta, nello stesso periodo sono stati conclusi l’accordo con l’utente militare dell’aeroporto (7 marzo 2011) e il contratto di locazione del terreno della società [11 marzo 2011 (menzionato supra al considerando 33)].
(106)
La Commissione sottolinea inoltre che la Polonia ha confermato che l’apporto di capitale deciso il 29 luglio 2010 era basato sulla valutazione economica del progetto contenuta nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. È pertanto chiaro che, in quel momento, gli azionisti pubblici avevano deciso di impegnarsi nel progetto di investimento in questione, cui doveva essere data esecuzione nell’arco di 30 anni. Benché sia possibile per un investitore privato adattare il piano di investimento nel corso della sua attuazione alla luce del mutare delle circostanze, è chiaro che ogni investitore privato avrebbe già valutato il merito del progetto di investimento di cui trattasi nel 2010 prima di iniziare a investirci risorse importanti.
(107)
All’epoca in cui è stato realizzato il primo aggiornamento dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, ovvero nel 2011, gli azionisti pubblici avevano già versato nella società 6,05 milioni di PLN (si veda la tabella 3). La società aveva già preso in locazione il terreno per l’aeroporto da Kosakowo (il contratto di locazione tra l’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. e Kosakowo era stato firmato l’11 marzo 2011) e aveva già sottoscritto un accordo operativo con l’utente militare dell’aeroporto (7 marzo 2011). Inoltre, l’11 marzo 2011 gli azionisti avevano firmato un accordo vertente sugli aumenti del capitale sociale della società sino al 2040 (46). All’epoca della conclusione del secondo aggiornamento dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, nel luglio 2012, gli azionisti pubblici avevano effettuato conferimenti per un totale di 64,810 milioni di PLN (vale a dire, circa il 70 % di tutto il capitale versato). La Commissione sottolinea che gli studi del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato rappresentano indiscutibilmente degli adeguamenti del piano di investimento iniziale sulla base del quale era stata adottata la decisione iniziale di partecipare al progetto di conversione dell’aeroporto militare. Quindi, anche se gli apporti di capitale maggiori sono stati compiuti dopo il primo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, tali apporti non possono essere esaminati isolatamente.
b) Spese in conto capitale
(108)
Nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, gli investimenti in immobilizzazioni sono suddivisi in quattro fasi. La prima fase del progetto di investimento comprende la progettazione, ma anche la bonifica dell’area (eliminazione di alberi e arbusti, demolizione degli hangar e livellamento del terreno). Le suddette spese sono state sostenute nel corso del 2011 e ammontavano complessivamente a […] milioni di PLN ([…] EUR). La seconda fase del progetto, che comprendeva la costruzione del terminal di aviazione generale, dell’edificio ad uso amministrativo e di quello per il personale antincendio, era già iniziata nel 2012. La seconda fase del progetto è la più importante in termini di spese in conto capitale, ammontanti al […] % delle spese in conto capitale nominale (in appresso il «capex») nel periodo 2012-2013. In base alle informazioni fornite dalla Polonia, le spese in conto capitale ammontavano nel 2012 a […] milioni di PLN (oltre la metà dei quali spesi ancor prima dell’avvio dello studio di aggiornamento del 2012). Il grafico che segue (figura 2) indica il capex (nominale) suddiviso per fase di investimento come indicato nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
Figura 2
Capex per fase (studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato)
[…]
(109)
Alla luce dei considerando 103 e 108, la Commissione ritiene che né lo studio del 2011, né quello del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato sia stato compiuto all’epoca e sulla base delle informazioni che gli azionisti pubblici avevano a disposizione quando è stata adottata la decisione principale di finanziare il progetto di conversione. La Commissione non può inoltre prendere in considerazione retroattivamente, per giustificare decisioni assunte dagli azionisti pubblici nel 2010 e nel 2011, fonti di ricavi aggiuntive previste sulla base delle informazioni fornite nel novembre 2013.
(110)
Al fine di valutare se Gdynia e Kosakowo si siano comportate come un investitore privato avveduto in un’economia di mercato, la Commissione ritiene pertanto di dover basare la propria valutazione anzitutto sullo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, non tenendo conto di ogni altro sviluppo e informazione che non fosse stata a disposizione di detti azionisti pubblici nel momento in cui essi hanno adottato la loro decisione di dare attuazione al progetto di investimento di cui trattasi.
(111)
Dall’altro lato, lo studio del 2011 e quello del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato hanno valutato soltanto le modifiche alla decisione iniziale di avviare il progetto di investimento adottata nel 2010 sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. Infatti, lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato riconosce che una serie di investimenti (quali il terminal di aviazione generale, l’edificio ad uso amministrativo, il sistema elettrico) erano già in uno «stato avanzato di realizzazione». I due studi successivi mostrano che gli azionisti si stavano facendo guidare dallo sviluppo del mercato, adattando la portata del progetto in modo corrispondente (incrementandola o riducendola a seconda del tipo di investimento). Tali cambiamenti erano comunque marginali se confrontati con la decisione generale di trasformare la base militare in un aeroporto civile. Il grafico che segue (figura 3) presenta le spese in conto capitale come indicate negli studi del 2010, 2011 e 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato (espressi in termini reali al 2010). Come si può vedere, benché la tempistica e la misura degli investimenti siano state aggiornate sia nel 2011 che nel 2012, tali cambiamenti non avevano carattere essenziale se confrontati con la dimensione complessiva del progetto. Nel 2010, il capex reale era stimato in circa […] milioni di PLN e tale dato è stato incrementato […] a circa […] milioni di PLN sia nel 2011 che nel 2012 (vale a dire un […] % nel corso di un periodo di investimento di quasi 20 anni).
(112)
Nel presente caso, la Commissione è chiamata in definitiva a valutare una serie di decisioni di investimento adottate dai medesimi azionisti pubblici nel corso di un periodo di tempo breve, nel quale non si sono verificati eventi inattesi, dirette all’attuazione di quello che è essenzialmente sempre lo stesso progetto di investimento. Pertanto, gli aggiornamenti del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato non possono trasformare una decisione di investimento, che non era compatibile con il principio dell’investitore in economia di mercato nel momento in cui è stata adottata, in una decisione di investimento ragionevole. Gli aggiornamenti possono tutt’al più dimostrare che le autorità polacche agivano come un investitore privato solo se chiamate a dimostrare che, investendo fondi ulteriori, il progetto avrebbe potuto ottenere un rendimento idoneo a remunerare in modo adeguato il capitale che era stato e che sarebbe stato investito (o che avrebbe remunerato in modo adeguato tale capitale anche considerando il rischio di dover rimborsare eventuali aiuti illegali ottenuti in passato).
Figura 3
Capex (in migliaia di PLN) come indicato negli studi del 2010, del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato (in termini reali al 2010)
[…]
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato:
(113)
Lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato messo a disposizione dalla Polonia si fonda su un piano di attività recante una previsione dei futuri flussi di cassa per gli azionisti nel periodo 2010-2040. Quando lo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato è stato realizzato, la Polonia contava che l’aeroporto avrebbe iniziato a operare con il traffico di aviazione generale nel 2011, con i voli charter nel 2013 e con gli LCC nel 2015. Ciò avrebbe comportato un incremento costante del numero di passeggeri serviti da […] passeggeri nel 2013 sino a quasi […] milioni nel 2024 e a 1,753 milioni nel 2040 (come indicato nella tabella 5 che segue).
Tabella 5
Proiezioni di traffico per l’aeroporto di Gdynia utilizzate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (in migliaia)
Sviluppo atteso del numero di passeggeri (studio del 2010 sul principio dell'investitore in economia di mercato)
Anno
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Numero di passeggeri
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
In base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, la società sarebbe diventata redditizia, a livello di EBITDA, dal 2018. Il flusso di cassa annuo attualizzato sarebbe diventato positivo a partire dal 2020, come indicato dalla tabella che segue (figura 4). Tuttavia, su base cumulativa (vale a dire, dopo aver aggregato i flussi di cassa annuali di ciascun anno precedente), si ritiene che il DCF totale sia negativo per l’intero periodo 2010-2040 (come indicato nella figura 1). In altre parole, i flussi di cassa che ci si attende saranno generati a partire dal 2018 non sono sufficienti a coprire i flussi di cassa fortemente negativi dei periodi di investimento precedenti.
Figura 4
DCF in migliaia di PLN (studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato)
[…]
Fonte:
Sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(115)
Dopo il 2040, ci si attendeva che il gestore aeroportuale sarebbe cresciuto costantemente con un tasso di crescita stabile del flusso di cassa libero del […] %. La Polonia ha calcolato il valore terminale dell’operatore aeroportuale nel 2040 sulla base di tale premessa. Il valore terminale attualizzato è pari a […] milioni di PLN.
(116)
Lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato arriva a un valore netto positivo (47) di […] milioni di PLN (pari a circa […] milioni di EUR). Inoltre, l’IRR del progetto di investimento pari al […] % è superiore al costo del capitale previsto per il gestore aeroportuale ([…] %).
(117)
La Commissione osserva che il valore trainante chiave dei futuri flussi di cassa del gestore aeroportuale di Gdynia sono i ricavi previsti che dipendono dal numero di passeggeri e dal livello di tasse aeroportuali pagate dalle compagnie aeree. I ricavi derivanti dai voli LCC e charter (tasse passeggeri, atterraggio e parcheggio) sono pari, nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, all’[80-90] % di tutti i ricavi nel 2040 con una media dell’[80-90] % dei ricavi complessivi per l’intero periodo valutato, vale a dire quello compreso tra il 2010 e il 2040. La Commissione osserva che tale circostanza contraddice l’affermazione della Polonia secondo cui le attività dell’aeroporto di Gdynia andrebbero a integrare quelle dell’aeroporto di Danzica posto che Gdynia si concentrerebbe sulle attività di aviazione generale. Infatti, come mostrano i dati sopra indicati, i voli LCC e charter sono la principale fonte di ricavi nella maggior parte degli anni oggetto della previsione. Tuttavia, come meglio illustrato in prosieguo, anche la parte centrale dei ricavi dell’aeroporto di Danzica è data dai voli LCC e charter (si veda il considerando 121).
(118)
Nel quadro della domanda dei passeggeri e dei vettori aerei, la Commissione osserva che l’aeroporto di Gdynia avrebbe lo stesso bacino di utenza dell’aeroporto di Danzica che dista soltanto 25 km dall’aeroporto di Gdynia. L’aeroporto di Danzica è stato ampliato nel 2012 per servire fino a 5 milioni di passeggeri ed è previsto un ulteriore ampliamento nel 2015 per arrivare a servire fino a 7 milioni di passeggeri. La tempistica di tale espansione era già nota pubblicamente nel 2010, vale a dire all’epoca della redazione dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (48). Inoltre, il finanziamento pubblico previsto per portare l’aeroporto di Danzica a una capacità di 5 milioni era stato notificato alla Commissione il 24 settembre 2008 con il numero di aiuto di Stato N 472/08 ed era stato da essa approvato il 5 febbraio 2009 (49).
(119)
La Polonia ha informato la Commissione che il piano generale preparato per l’aeroporto di Danzica nel 2010 (50) prevede l’ampliamento della pista, dell’area di stazionamento e delle altre infrastrutture aeroportuali, interventi questi che porteranno l’aeroporto di cui trattasi a poter in futuro servire oltre 10 milioni di passeggeri l’anno.
(120)
La Commissione osserva inoltre che nel 2010 l’aeroporto di Danzica ha registrato 2,2 milioni di passeggeri (sfruttando così il 45 % della sua capacità, compresa la capacità in fase di costruzione). Secondo le previsioni fornite per l’aeroporto di Danzica, soltanto tra il 50 e il 60 % della capacità disponibile sarà utilizzata entro il 2020 (51). Tali previsioni non tengono conto dell’avvio delle operazioni presso l’aeroporto di Gdynia (si presume quindi che tutta la domanda del bacino di utenza sia coperta dall’aeroporto di Danzica). La Commissione osserva che l’aeroporto di Danzica sarà in grado di rispondere alla domanda nella regione per un lungo periodo, ovvero sino almeno al 2030, anche presumendo una crescita importante nel traffico passeggeri.
(121)
Come indicato in precedenza, in base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia ci si attende che la parte centrale dei ricavi di detto aeroporto ([80-90] % in media per l’intero periodo 2012-2040) provenga da compagnie aeree LCC e charter. A tal proposito, la Commissione osserva che anche l’aeroporto di Danzica serve principalmente traffico LCC e charter tant’è che nel 2010 il traffico LCC e charter corrispondeva al 72 % di tutti i passeggeri registrati presso l’aeroporto di Danzica (52).
(122)
Alla luce della stretta vicinanza a un altro aeroporto già affermato e non congestionato che persegue il medesimo modello commerciale con una significativa capacità residua sul lungo termine, la Commissione ritiene che la capacità del gestore dell’aeroporto di Gdynia di attrarre traffico e passeggeri dipenderà in ampia misura dal livello delle tasse aeroportuali proposte alle compagnie aeree, in particolare rispetto ai suoi concorrenti più vicini.
(123)
A tal proposito, la Commissione osserva che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato prevede tasse passeggeri per i voli charter e LCC pari a 25 PLN/PAX (EUR 6,25) sino al 2014 e a 40 PLN/PAX (EUR 10) a partire dal 2015 (sino al 2040). La tassa di atterraggio per la stessa categoria di voli era fissata in 25 PLN/tonnellata (EUR 6,25) per l’intero periodo [con un MTOW (peso massimo al decollo) medio presunto di 70 tonnellate], mentre la tassa parcheggio era stimata in 4 PLN (EUR 1,0) per 24 h/tonnellata (con un MTOW medio di 70 tonnellate). Secondo lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, i prezzi si collocavano a livelli equiparabili a quelli praticati presso altri aeroporti regionali nel momento in cui detto studio è stato compiuto. I prezzi presso l’aeroporto di Gdynia erano stati fissati anche sulla base del presupposto che non vi sarebbe stata concorrenza da parte dell’aeroporto di Danzica.
(124)
La Commissione fa presente inoltre che il tariffario applicato dall’aeroporto di Danzica dal 31 dicembre 2008 fissa la tassa passeggeri standard a 48 PLN/PAX (EUR 12,0), la tassa di atterraggio standard per velivoli superiori a 2 tonnellate (vale a dire compresi tutti gli aeromobili charter e LCC) a 25 PLN/tonnellata (EUR 6,25) e la tassa parcheggio a 4,5 PLN/24 h/tonnellata (EUR 1,25).
(125)
La Commissione osserva tuttavia che il tariffario applicato presso l’aeroporto di Danzica offre anche vari sconti e riduzioni applicabili inter alia ai voli LCC. L’aeroporto in parola applica una tassa passeggeri ridotta di 24 PLN/PAX (EUR 6) per tutti i nuovi collegamenti (dal 1o gennaio 2004) e per tutti gli incrementi di frequenza che coinvolgono un aeromobile con un MTOW compreso tra 50 e 100 tonnellate (ad esempio, gli Airbus A320 e i Boeing 737 e altri aeromobili impiegati dagli LCC). Anche la tassa di atterraggio applicata per tali collegamenti è ridotta del 50 % (vale a dire a 12,5 PLN/tonnellata). La tassa di parcheggio è completamente eliminata se la frequenza del collegamento è di almeno 6 volte a settimana. Inoltre, la tassa passeggeri standard è ridotta in primis a 23 PLN per tutti i passeggeri in partenza su voli interni di linea ed è poi applicata un’adeguata riduzione. La Commissione ritiene che, tenuto conto degli sconti e delle riduzioni applicate presso l’aeroporto di Danzica, le tasse aeroportuali medie previste per l’aeroporto di Gdynia sarebbero significativamente superiori a quelle dell’aeroporto limitrofo già consolidato.
(126)
Applicando le suddette tasse aeroportuali, l’aeroporto di Gdynia, quale nuovo concorrente, non sarà in grado di attrarre un traffico significativo in presenza di un aeroporto consolidato avente una capacità residua e il medesimo bacino di utenza che applica tasse nette inferiori per i nuovi collegamenti e per l’incremento della frequenza sui collegamenti esistenti. La Commissione osserva anche che il tariffario delle tasse aeroportuali per l’aeroporto di Danzica prevede tasse scontate sino al 31 dicembre 2028. Posto che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (fondato sul piano di attività dell’operatore aeroportuale in quel momento) indica le tasse aeroportuali quali principale fonte di ricavi del gestore aeroportuale, la Commissione ritiene che tale soluzione costituisca una prova del fatto che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato non è sufficientemente solido e credibile da dimostrare che un investitore privato avrebbe dato seguito al progetto di investimento di cui trattasi.
(127)
Tenuto conto che sia l’aeroporto di Gdynia che l’aeroporto di Danzica si concentrerebbero primariamente su vettori low-cost e charter, che l’aeroporto di Danzica non sfrutta interamente la propria capacità e che le tasse da esso applicate sono attualmente inferiori a quelle ipotizzate nel piano di attività di Gdynia e considerata la stretta vicinanza dei due aeroporti, la Commissione ritiene altresì che la premessa secondo cui non vi sarebbe concorrenza sui prezzi tra i due aeroporti sia errata.
(128)
La Commissione osserva inoltre che, all’epoca della redazione dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, le tasse nette (tasse standard a seguito dell’applicazione degli sconti) praticate dagli aeroporti di Bydgoszcz (posto a 196 chilometri e a 2 ore e 19 minuti di auto dall’aeroporto di Gdynia) e di Stettino (posto a 296 chilometri e a 4 ore e 24 minuti di auto dall’aeroporto di Gdynia), ovvero il secondo e il terzo aeroporto regionale polacco più vicino, erano ampiamente inferiori (53).
(129)
Alla luce di quanto precede, vista la stretta vicinanza a un altro aeroporto non congestionato che persegue il medesimo modello commerciale, la Commissione ritiene che le tasse aeroportuali indicate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, superiori a quelle applicate presso l’aeroporto di Danzica e presso altri aeroporti regionali siti nelle vicinanze, siano irrealistiche. Inoltre, data la situazione concorrenziale dell’aeroporto di Gdynia, la Commissione ritiene che le previsioni di traffico indicate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato siano fondate su presupposti non realistici.
(130)
Occorre anche osservare che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato non comprende né un’analisi di sensitività né una valutazione delle probabilità del risultato (quali uno scenario pessimistico, uno ottimistico e uno di base). La Commissione conclude pertanto che lo scenario presentato nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato si basi su ipotesi eccessivamente ottimistiche quanto allo sviluppo del traffico passeggeri e al livello delle tasse.
(131)
La Commissione osserva che riducendo i ricavi annuali derivanti dalle tasse passeggeri collegate al traffico LCC e charter solo del […] % (sul periodo della proiezione 2010-2040) si arriva a un valore netto negativo per gli azionisti pubblici. Una tale contrazione dei ricavi potrebbe verificarsi se le tasse e/o il traffico dovessero essere inferiori rispetto a quanto ipotizzato. A tal proposito, occorre osservare che le tasse aeroportuali indicate nel piano di attività utilizzato per lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato sono già del […] % superiori a quelle dell’aeroporto di Danzica (54). In tale contesto, è altamente improbabile che l’aeroporto di Gdynia sarebbe in grado di attrarre traffico senza concedere sconti significativi rispetto alla tassa di 40 PLN (EUR 10) indicata nel piano di attività. L’elevata sensitività del VAN rispetto a una riduzione apparentemente marginale delle tasse aeroportuali (frutto di ipotesi realistiche) solleva pertanto dubbi significativi quanto alla credibilità del piano di attività iniziale.
(132)
Dato che lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato si basava sulle ipotesi di traffico disponibili all’epoca e che le informazioni a disposizione ex post non possono essere impiegate per valutare direttamente il suddetto studio, la Commissione osserva comunque in che misura tali ipotesi erano eccessivamente ottimistiche. Un confronto tra le proiezioni di traffico del 2010 e del 2012 mostra infatti differenze significative. Non solo la partenza del progetto è stata ritardata, ma in aggiunta e oltre il periodo dell’«EBITDA positivo», le proiezioni di traffico sono state ridotte tra il […] e il […] % per ogni anno. Tali significative correzioni apportate soltanto due anni dopo e senza che sia intervenuta una qualche modifica rilevante nelle circostanze rappresentano un controllo utile della ragionevolezza delle ipotesi iniziali. Inoltre ciò indica che i controlli di sensitività compiuti dalla Commissione (marginali in confronto) sono particolarmente significativi rispetto al carattere irrealistico delle ipotesi alla base della conclusione secondo cui il progetto era valido.
Tabella 6
Confronto delle previsioni di traffico passeggeri impiegate nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato e nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Differenza
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
N. tot. passeggeri in base allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Differenza
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Ulteriori test di sensitività indicano che il progetto cesserebbe di essere redditizio se il totale dei ricavi si riducesse anche solo del […] % l’anno per tutto il periodo di riferimento o se i ricavi subissero una contrazione del […] % e le spese operative un incremento del […] %. La redditività dell’investimento è quindi altamente sensibile a cambiamenti marginali nelle ipotesi di base. La Commissione ritiene che tali cambiamenti siano secondari rispetto ai cambiamenti apportati negli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato successivi.
(134)
I controlli di sensitività compiuti dalla Commissione sembrano tanto più ragionevoli, ove si consideri che meno di un anno dopo lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato le autorità polacche hanno ricevuto un’analisi aggiornata indicante che il VAN del progetto sarebbe stato significativamente inferiore ovvero pari soltanto a […] milioni di PLN (circa […] EUR). Nel maggio 2011, il VAN del progetto era stato quindi ridotto del […] % rispetto al progetto iniziale.
(135)
La Commissione osserva, inoltre, che i risultati positivi dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato dipendono anche in ampia parte dal valore terminale dell’investimento alla fine del periodo coperto dal piano di attività (ovvero nel 2040). Il flusso di cassa attualizzato della società nel periodo 2010-2040 è infatti negativo e ammonta a (-[…] milioni) di PLN. Il valore terminale attualizzato al 30 giugno 2010 ammonta a […] milioni di PLN.
(136)
Il valore terminale si basava sull’ipotesi che il tasso di crescita annuo per il flusso di cassa dell’investimento dopo il 2040 sarebbe stato pari al […] %. Secondo una prassi consolidata, il tasso di crescita di un’impresa non dovrebbe essere superiore a quello dell’economia in cui opera (vale a dire in termini di crescita del PIL). Infatti, il valore terminale è calcolato nel momento in cui si ritiene che la società abbia raggiunto la maturità e quando il periodo di elevata crescita dell’impresa è così giunto al termine. Posto che si deve presumere che l’economia comprenda sia imprese con un elevato tasso di crescita che altre con una crescita stabile, ci si attende che il tasso di crescita delle imprese mature sia pertanto inferiore rispetto al tasso di crescita medio dell’economia generale. Nelle sue osservazioni la Polonia non ha indicato su quale base essa ha individuato un tasso di crescita a lungo termine del […] %, ma ha spiegato che il suddetto tasso è un tasso di crescita nominale. Sulla base delle informazioni messe a disposizione dal FMI, la Commissione ha ritenuto che le previsioni per la crescita del PIL disponibili all’inizio del 2010 indicassero un tasso di crescita nominale dell’economia polacca compreso tra il 5,6 % del 2011 e il 6,6 % del 2015. Considerando un tasso di inflazione del 2,5 %, ci si poteva aspettare un tasso di crescita reale del PIL del 4 %. La scelta di un tasso di crescita nominale del […] % per l’aeroporto di Gdynia poteva quindi sembrare a prima vista in linea con le informazioni disponibili all’epoca e con la prassi consolidata di scegliere un tasso di crescita inferiore rispetto alla crescita dell’economia. Tuttavia, scegliendo un tasso di crescita a lungo termine superiore all’inflazione (che ad aprile 2010 era stata stimata al 2,5 %), il piano di attività presume che l’aeroporto continui a crescere ogni anno anche oltre il 2040.
Tabella 7
Dati e previsioni relativi a PIL e inflazione messi a disposizione dal FMI nell’aprile 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% crescita PIL (prezzi costanti)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% crescita PIL (prezzi attuali)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflazione
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Fonte:
Fondo monetario internazionale, World Economic Outlook Database, aprile 2010 (scaricato da http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
La Commissione osserva, inoltre, che in questo caso, in considerazione del periodo di riferimento particolarmente lungo e della distanza temporale della data per la quale era stato calcolato il valore terminale, il compito di stabilire il tasso di crescita più adeguato è tanto più complesso e l’incertezza tanto maggiore. Le previsioni di crescita del PIL infatti raramente vanno oltre un orizzonte di cinque anni, mentre in questo caso il modello doveva prevedere un tasso di crescita ragionevole per l’aeroporto dopo che lo stesso aveva operato per 30 anni. Tale circostanza indica che un investitore avveduto avrebbe compiuto una serie di test di sensitività.
(138)
A tal proposito, è opportuno osservare che negli aggiornamenti successivi al piano di attività iniziale il tasso di crescita stabile era stato ridotto dal […] % al […] %. La Polonia non ha tuttavia fornito nessuna spiegazione chiara di tale riduzione. Il valore terminale è una funzione del tasso di crescita perpetua presunto ma anche dei rendimenti attesi durante il periodo di crescita stabile. La Commissione ha compiuto una serie di test di sensitività che hanno confermato che la conclusione dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato è estremamente sensibile a variazioni minori e realistiche delle ipotesi di base. Anzitutto, il tasso di crescita stabile in presenza del quale il piano di attività del 2010 porta a un VAN negativo è circa del […] %. Tuttavia, presumendo una contrazione dei ricavi anche solo del […] % rispetto a quanto ipotizzato, il tasso di crescita stabile in presenza del quale il progetto cessa di essere redditizio è del […] %.
(139)
Il modello di tasso di crescita stabile utilizzato per calcolare il valore terminale in questo caso richiede anche di formulare delle ipotesi in merito alla data in cui la società inizierà a crescere a un tasso stabile che essa sarà in grado di sostenere per sempre. Nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, tale data era stata fissata al 2040, considerando un periodo di riferimento di 30 anni (2010-2040). Nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il periodo di riferimento era stato ridotto a 18 anni (2012-2030) e il valore terminale era stato pertanto calcolato con riferimento al 2030. Se lo stesso orizzonte temporale venisse applicato allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il VAN diverrebbe negativo.
(140)
La Commissione ha anche osservato che lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato menziona specificamente che un investitore avveduto prenderebbe in considerazione il fatto che il progetto prevede un orizzonte temporale particolarmente lungo prima di arrivare a essere redditizio (si veda la sezione 4.10.1.2 dello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, nel quale si conclude nel senso che «Il risultato positivo del valore attuale netto dimostra che l’investimento nell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo può essere un affare interessante per potenziali investitori. Tuttavia, prima di adottare una qualche decisione, gli investitori devono considerare anche l’orizzonte temporale a lungo termine tipico di un progetto d’investimento nel settore delle infrastrutture»).
(141)
La Commissione osserva che nel 2010, quando è stato condotto il primo studio sul principio dell’investitore in economia di mercato, il piano di attività e i calcoli sul VAN hanno tenuto conto di tutte le spese in conto capitale relative agli investimenti rientranti nella competenza dei poteri pubblici (personale antincendio, sicurezza, dogane ecc.). La Commissione ritiene che tale approccio sia corretto posto che le spese in parola sono intrinsecamente collegate alla costruzione e alla gestione di un aeroporto (e si aggiungono pertanto ai costi del progetto).
(142)
La Commissione ha tuttavia valutato anche la redditività del progetto sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato al netto delle spese in conto capitale relative a interventi rientranti nella competenza dei poteri pubblici.
(143)
Le informazioni fornite dalla Polonia non permettono di individuare con precisione quali voci delle spese in conto capitale e delle spese operative siano attribuibili ai poteri pubblici. La Commissione osserva che nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato la Polonia ha distinto gli investimenti rientranti nella competenza dei poteri pubblici da quelli che non vi rientrano; così non era stato tuttavia per lo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. La Commissione ha comunque ricalcolato il VAN escludendo una serie di voci identificabili di spese in conto capitale che sono chiaramente riconducibili ad attività rientranti nella competenza pubblica. In particolare, la Commissione ha ricalcolato il VAN escludendo le seguenti spese in conto capitale: «Veicoli e strumentazione antincendio», «Recinzione e sistema di monitoraggio dell’aeroporto» e «Strumentazione per il personale di sicurezza dell’aeroporto» per un importo pari a […] milioni di PLN (valore totale nominale).
(144)
Nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, l’eliminazione delle spese rientranti nella competenza dei poteri pubblici comporta che il flusso di cassa attualizzato aumenti a circa (-[…]) milioni di PLN (o in altre parole, la perdita attualizzata prevista nel periodo 2010-2040 è ridotta di […] milioni di PLN da (-[…]) milioni di PLN a (-[…]) milioni) di PLN. Posto che il valore terminale non è cambiato (ed è pari a […] milioni di PLN), il VAN del progetto aumenta da […] milioni di PLN a […] milioni di PLN (cioè cresce da […] milioni di EUR a circa […] milioni di EUR).
(145)
Sono stati compiuti ulteriori test di sensitività dai quali è emerso che il VAN diviene negativo apportando le seguenti modifiche: una contrazione dei ricavi totali del […] %, una contrazione dei ricavi da tasse aeroportuali del […] % o una riduzione dei ricavi totali del […] % unita a un incremento dei costi del […] % (il tutto su base annuale). Alla luce delle ipotesi ampiamente irrealistiche formulate in merito alle tasse aeroportuali (del […] % superiori all’aeroporto di Danzica (55)) e delle previsioni di traffico eccessivamente ottimistiche (proiezioni riviste da […] % a […] % al di sotto di quanto inizialmente previsto), tali test di sensitività suggeriscono che ipotesi leggermente più realistiche portano a concludere che il progetto non sarà redditizio.
(146)
Una volta escluse dallo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato le spese collegate alla realizzazione di opere pubbliche, il test di sensitività suggerisce che il VAN diventerebbe negativo se i ricavi attesi dalle tasse aeroportuali dei voli LCC (senza alcuna riduzione delle tasse aeroportuali per i voli charter) dovessero ridursi del […] % l’anno mantenendo invariati i ricavi da voli charter, tutti gli altri ricavi, i costi operativi e le spese in conto capitale come previste nel piano di attività (considerando che i ricavi da voli LCC cominciano a maturare nel 2017 e aumentano nel tempo progressivamente).
(147)
Occorre inoltre ricordare che il progetto risulta redditizio soltanto in ragione del valore terminale (vale a dire il valore dell’aeroporto al 2040 presumendo una crescita annuale perpetua del flusso di cassa del […] %). Sino al 2040, il progetto genera un flusso di cassa negativo.
(148)
Pertanto, anche valutando la redditività del progetto sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato senza spese in conto capitale relative a interventi collegati alle realizzazioni di opere pubbliche, non è possibile affermare con certezza che un investitore privato avrebbe effettuato l’investimento di cui trattasi.
Riepilogo e conclusione
(149)
La riconversione dell’aeroporto di Gdynia comporta investimenti importanti e flussi di cassa negativi per un lungo periodo di tempo. Il piano di attività mostra infatti che il flusso di cassa cumulativo attualizzato per il periodo di riferimento 2010-2040 è negativo (-[…] milioni o - […] milioni di EUR). Secondo il piano di attività, il progetto perviene a valori positivi solo grazie a un valore terminale attualizzato di […] milioni di PLN calcolato per il 2040 e per tutto il periodo successivo, presumendo che l’aeroporto cresca successivamente sempre a un tasso nominale annuo del […] %. Nonostante le notevoli incertezze intrinseche a un tale progetto a lungo termine, il piano di attività non contiene nessuna analisi di sensitività e si discosta in tal modo dalle analisi che un investitore accorto avrebbe compiuto per un tale progetto.
(150)
L’analisi compiuta dalla Commissione ha portato inoltre alla conclusione che il piano di attività si fonda su una serie di ipotesi ottimistiche e non realistiche data la vicinanza all’aeroporto di Danzica, che ha il medesimo modello commerciale, capacità residua e piani di espansione. Numerosi test di sensitività indicano che il VAN del progetto diventa negativo in caso di contenute e realistiche modifiche delle ipotesi su cui esso si fonda.
(151)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe deciso di aderire al progetto di investimento in questione sulla base dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato. La decisione dei comuni di Gdynia e Kosakowo attribuisce pertanto al gestore aeroportuale un vantaggio economico che esso non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dello studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato e dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(152)
Per quanto attiene agli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato svolti nel 2011 e 2012 (e ai fondi che la Polonia afferma siano stati conferiti al gestore aeroportuale in seguito a tali studi), la Commissione ritiene che gli apporti di capitale di cui trattasi siano già stati previsti nell’accordo tra gli azionisti firmato l’11 marzo 2011 (cfr. considerando 33 supra), vale a dire prima che venissero effettuati gli studi del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato. Pertanto, all’atto dello svolgimento dei suddetti studi, gli azionisti avevano già assunto una decisione in merito agli investimenti anche se vi è stata data esecuzione solo più tardi. La Commissione ritiene inoltre che gli apporti di capitale, effettuati dopo che gli studi del 2011 e del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato erano stati condotti, non possono essere considerati come decisioni sugli investimenti autonome assunte in modo isolato, posto che esse riguardano il medesimo progetto di investimento cui gli azionisti pubblici avevano iniziato a dare esecuzione, al più tardi, nel 2010 e costituivano soltanto degli aggiustamenti o delle rettifiche al progetto iniziale.
(153)
Come già indicato, la Commissione ritiene pertanto che tali studi potrebbero dimostrare che la Polonia ha agito come un investitore privato solo dimostrassero che, investendo fondi ulteriori, il progetto avrebbe potuto ottenere un rendimento idoneo a remunerare in modo adeguato il capitale che era stato e che sarebbe stato investito (o che avrebbe remunerato in modo adeguato tale capitale anche considerando il rischio di dover rimborsare eventuali aiuti illegali ottenuti in passato).
(154)
Tuttavia, lungi dall’indicare quanto sopra, gli studi non sono attendibili per le ragioni di seguito indicate.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dell’aggiornamento del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(155)
Il primo aggiornamento dello studio sul principio dell’investitore in economia di mercato è stato condotto nel maggio 2011. Benché l’impegno sugli apporti di capitale effettuati dopo la redazione del suddetto studio sul principio dell’investitore in economia di mercato sia stato preso prima del maggio 2011 (si veda il punto 33 supra), la Commissione ha valutato anche se, sulla base delle informazioni contenute all’interno del suddetto studio economico, si possa ritenere che gli apporti di capitale rispecchino la condotta di un investitore privato operante in un’economia di mercato. Nello studio del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato, i ricavi derivanti dal progetto erano stati mantenuti costanti, mentre erano state aumentate le spese in conto capitale (si veda la figura 3 indicante il costo in conto capitale complessivo espresso in termini reali al 2010). Lo studio tiene conto anche dei precedenti apporti di capitale e delle spese in conto capitale già effettuate. Il WACC veniva leggermente ridotto (dal […] % al […] %) e il tasso di crescita a lungo termine veniva ridotto dal […] % al […] %. I suddetti aggiornamenti portavano a un VAN nettamente inferiore di […] milioni di PLN (circa […] EUR). Ciò era imputabile a perdite maggiori (il flusso di cassa attualizzato sul periodo 2011-2030 ammonterebbe a -[…] milioni di PLN) e il valore terminale si ridurrebbe leggermente, a […] milioni di PLN).
(156)
La Commissione conclude pertanto che la decisione dei comuni di Gdynia e di Kosakowo di finanziare la riconversione dell’aeroporto militare di Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) in un aeroporto civile non è in linea con il principio dell’investitore in economia di mercato neppure sulla base dell’aggiornamento del 2011 sul principio dell’investitore in economia di mercato e che essa pertanto attribuisce al gestore aeroportuale un vantaggio economico che questi non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
Applicazione del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
(157)
La Polonia ritiene che la Commissione debba analizzare il rispetto del principio dell’investitore in economia di mercato sulla base dello studio del 2012 sul suddetto principio. Al fine di replicare a tale argomento, e benché gli apporti di capitale compiuti dopo lo svolgimento di tale studio fossero stati decisi in precedenza (cfr. considerando 33 supra), la Commissione ha valutato anche se, sulla base delle informazioni contenute all’interno di esso, si possa ritenere che gli apporti di capitale corrispondono alla condotta di un investitore privato che agisce in un’economia di mercato.
(158)
La Commissione osserva che l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato tiene conto degli apporti di capitale precedenti e delle spese in conto capitale già sostenute. L’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato mostra che il finanziamento fornito alla Gdynia-Kosakowo Airport Ltd sfocia in un valore netto positivo di […] milioni di PLN (pari a circa […] milioni di EUR) per i suoi azionisti. Inoltre, l’IRR del progetto di investimento pari a […] % è superiore al previsto costo del capitale del gestore aeroportuale ([…] %).
(159)
Lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato confronta il valore netto della società in presenza di altri investimenti nel caso in cui il nuovo aeroporto divenga operativo (lo «scenario base») con il valore netto della società, senza ulteriori investimenti, nel caso in cui il progetto di investimento sia interrotto nel giugno 2012 (lo «scenario controfattuale»’) (56).
(160)
A tal proposito, la Commissione ha già concluso che gli apporti di capitale compiuti dopo il 2010 non possono essere valutati separatamente dalla decisione sull’investimento iniziale adottata nel 2010. Il corretto scenario controfattuale nel 2010 sarebbe stato il mancato avvio dell’esecuzione del progetto. Secondo la Polonia, il contratto di locazione permetteva a Kosakowo soltanto di utilizzare il terreno per un aeroporto civile. La Commissione osserva che un investitore privato non avrebbe anzitutto stipulato un simile contratto se i piani di sviluppo di un nuovo aeroporto civile in tale area non avessero indicato che era realistico ottenere un profitto da un siffatto investimento. Lo scenario controfattuale previsto nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato è pertanto distorto da una decisione precedente che non rifletteva, essa stessa, la condotta di un investitore privato. In altre parole, lo scenario controfattuale corretto nel 2010 e nel 2012 sarebbe stato quello che prevedeva la mancata esecuzione del progetto di costruzione dell’aeroporto civile di cui trattasi, dal momento che tutti gli apporti di capitale e gli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato compiuti dalla Polonia riguardano l’esecuzione del medesimo progetto di investimento.
(161)
In ogni caso, la Commissione osserva che lo scenario di base nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato fornito dalla Polonia si basa su un piano di attività indicante i futuri flussi di cassa per gli azionisti per il periodo 2012-2030 (vale a dire per il periodo di crescita elevata) (57). La previsione dei futuri flussi di cassa è basata sul presupposto che l'aeroporto inizi la propria attività nel 2013. Quando è stato redatto l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, la Polonia si aspettava che l’aeroporto avrebbe servito circa […] passeggeri nel 2014 e avrebbe gradualmente ampliato le sue attività sino a […] passeggeri nel 2020 e a circa […] nel 2028 (si veda la previsione di sviluppo dei passeggeri nella tabella 8 che segue).
Tabella 8
Proiezioni del traffico passeggeri per l’aeroporto di Gdynia (in migliaia)
Crescita attesa in numero di passeggeri
Anno
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Totale
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
In base all’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, si suppone che dopo il 2030 l’operatore aeroportuale registrerà una crescita costante a un tasso del […]. La Polonia ha calcolato il valore terminale dell’operatore aeroportuale nel 2030 sulla base di tale ipotesi.
(163)
La Commissione osserva che, come indicato nello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il valore trainante chiave per i futuri flussi di cassa del gestore dell’aeroporto di Gdynia sono i ricavi attesi dall’attività di aviazione che dipendono dal numero di passeggeri e dal livello delle tasse aeroportuali versate dalle compagnie aeree.
(164)
Rispetto al previsto sviluppo del numero di passeggeri, la Polonia osserva che la domanda di servizi per il trasporto aereo di passeggeri aumenterà nel tempo e in parallelo all’atteso incremento del PIL della Polonia e allo sviluppo della regione. La Polonia ritiene pertanto che le proiezioni del traffico siano prudenti e che il traffico effettivo potrà essere superiore a quello ipotizzato. Secondo la Polonia, l’aggiornamento del marzo 2013 sulle previsioni di traffico per la regione prevede un traffico maggiore rispetto all’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(165)
La Polonia afferma che il piano di attività prevede che l’aeroporto di Gdynia servirà meno del […] % del traffico passeggeri della regione. Secondo la Polonia inoltre, lo sviluppo del mercato dei servizi aerei della Pomerania lascia spazio per un ulteriore aeroporto di piccole dimensioni che vada a integrare i servizi offerti dall’aeroporto di Danzica.
(166)
Rispetto alla domanda dei passeggeri, la Commissione ritiene che gli argomenti illustrati ai considerando 118-129 in merito alla concorrenza tra l’aeroporto di Gdynia e di Danzica per l’accaparramento di compagnie aeree e passeggeri si applichino anche alla valutazione dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato.
(167)
La Commissione osserva in particolare che il livello delle tasse aeroportuali indicato nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato era lo stesso indicato nello studio del 2010. Secondo la Polonia, le tasse impiegate nell’aggiornamento del 2012 non si discostano in modo significativo dalle tariffe standard applicate da altri piccoli aeroporti in Polonia. La Polonia spiega che il livello delle tasse indicato nel piano di attività è una media per l’intero periodo da esso coperto (ovvero 2014-2040) e ritiene che le tasse applicate a lungo termine presso l’aeroporto di Danzica dovranno aumentare di pari passo al miglioramento degli standard dei servizi da esso offerti.
(168)
Considerato che gli aeroporti di Danzica, Bydgoszcz e Stettino applicavano le medesime tariffe nel 2012 e nel 2010 (comprese le stesse riduzioni), la valutazione della Commissione circa il livello delle tasse indicate nello studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia è la medesima compiuta in relazione allo studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato (cfr. considerando da 122 a 129).
(169)
La Commissione ritiene che un investitore operante in un’economia di mercato guidato da una prospettiva di redditività non avrebbe assunto alcuna decisione di investimento riguardo al progetto di cui trattasi sulla base di un livello di tasse che è significativamente superiore rispetto a quello delle tasse nette applicate presso altri aeroporti regionali polacchi (58), in particolare presso l’aeroporto di Danzica.
(170)
La Commissione osserva anche che la prova di stress compiuto dalla Polonia indica che il valore netto diventa negativo in caso di una contrazione delle tasse passeggeri a […] PLN. A tal proposito, la Commissione osserva che una riduzione delle tasse aeroportuali a un importo equiparabile a quello in uso presso altri aeroporti regionali polacchi (ad esempio, Danzica, Bydgoszcz, Stettino, Lublino) porterebbe a un valore netto negativo.
(171)
La Commissione ritiene, inoltre, che un investitore operante in un’economia di mercato non fisserebbe le sue tasse a un livello superiore sulla base della presunzione che le tasse applicate presso l’aeroporto di Danzica sono destinate ad aumentare nel lungo periodo. A tal riguardo, la Commissione osserva che il tariffario applicato dall’aeroporto di Danzica prevede l’applicazione di riduzioni sino al 2028 (vale a dire per un periodo soltanto di due anni più breve rispetto a quello indicato nel piano di attività per l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato). Su tale base, anche se le tasse aeroportuali all’aeroporto di Danzica dovessero essere aumentate dopo il 2028, la Commissione ritiene che le tasse aeroportuali medie previste per il periodo del piano di attività (vale a dire sino al 2030) rimarrebbero superiori rispetto al livello medio dell’aeroporto concorrente.
(172)
La Polonia ha confermato che l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato tiene conto dei costi operativi collegati all’attività militare dell’aeroporto. Ci si attende che tali spese siano compensate dallo Stato. La Polonia ha anche confermato che non è stato ancora raggiunto un accordo formale di ripartizione dei costi (sia dei costi operativi che dei costi di investimento) tra l’aeroporto di Gdynia e l’utente militare.
(173)
La Commissione ritiene che un investitore operante in un’economia di mercato baserebbe la propria valutazione soltanto su risultati prevedibili al momento della decisione sull’investimento. Essa ritiene pertanto che, nel valutare la compatibilità dell’investimento con il principio dell’investitore in economia di mercato, non si debba tener conto di eventuali riduzioni di costi derivanti dalla loro ripartizione con l’utente militare dell’aeroporto (e dell’impatto sui costi complessivi e sui ricavi dell’aeroporto). Lo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato non quantifica infatti le riduzioni dei costi che il gestore aeroportuale potrebbe in tal modo ottenere.
(174)
Analogamente al caso dello studio del 2010 sul principio dell’investitore in economia di mercato, il DCF complessivo per il progetto nel periodo 2012-2030, è negativo, come indicato nella figura 5. L’aeroporto inizierà a generare flussi di cassa positivi nel 2020 ma la lunga durata dell’investimento comporta che il flusso di cassa complessivo, in valore attualizzato, resti negativo per il periodo di riferimento.
Figura 5
DCF cumulativo (reale) (in PLN) nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato
[…]
(175)
La Commissione conclude pertanto che la decisione dei comuni di Gdynia e di Kosakowo di finanziare la riconversione dell’aeroporto militare di Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) in un aeroporto civile non è conforme con il principio dell’investitore in economia di mercato neppure sulla base dell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato e che essa pertanto attribuisce al gestore aeroportuale un vantaggio economico che questi non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
Aggiornamento del novembre 2013
(176)
La Commissione ritiene altresì che le modifiche apportate al piano di investimento, dirette a generare ricavi aggiuntivi dalla vendita di carburante presso l’aeroporto (senza un operatore esterno) e dall’offerta di servizi di navigazione, non dovrebbero essere prese in considerazione nella valutazione della compatibilità con il principio dell’investitore in economia di mercato. La Polonia ha confermato che tali potenziali fonti di ricavi aggiuntive non sono state prese in considerazione negli studi del 2010 e del 2011 e nell’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato per l’aeroporto di Gdynia, in quanto né gli azionisti pubblici, né la società potevano essere certi, all’epoca della preparazione dei suddetti studi, del fatto che avrebbero ottenuto tutte le autorizzazioni e le concessioni necessarie per fornire tali servizi. Posto che non era stato possibile ottenere le autorizzazioni e le concessioni richieste al tempo in cui sono stati compiuti gli studi sul principio dell’investitore in economia di mercato, la Commissione non può tenerne conto retroattivamente.
Conclusione
(177)
La Commissione ritiene che il finanziamento pubblico concesso dai comuni di Gdynia e Kosakowo al gestore aeroportuale sia incompatibile con il principio dell’investitore in economia di mercato. La Commissione è pertanto dell’opinione che la misura in esame accordi alla Gdynia-Kosakowo Airport Ltd un vantaggio economico che essa non avrebbe ottenuto a normali condizioni di mercato.
5.1.4. Selettività
(178)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura può essere definita aiuto di Stato se favorisce «talune imprese o talune produzioni». Nel caso in esame, la Commissione osserva che gli apporti di capitale riguardano soltanto l’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. Essi sono pertanto selettivi a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5.1.5. Distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi
(179)
Quando un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti nel mercato interno, quest’ultimo è da considerarsi influenzato dall’aiuto (59). Il vantaggio economico conferito dalla misura in oggetto rafforza la posizione economica dell’operatore aeroportuale in quanto esso sarà in grado di iniziare la propria attività senza sostenere gli investimenti e i costi operativi inerenti.
(180)
Come valutato nella sezione 5.1.1, la gestione di un aeroporto è un’attività economica. Vi è concorrenza, da un lato, tra gli aeroporti per attrarre le compagnie aeree e il corrispondente traffico aereo (passeggeri e merce) e, dall’altro, tra enti aeroportuali, che possono concorrere tra di loro per ottenere l’affidamento della gestione di un determinato aeroporto. Inoltre, la Commissione sottolinea, specialmente riguardo ai vettori LCC, che anche aeroporti posti in bacini d’utenza diversi e in differenti Stati membri possono essere tra loro in concorrenza per attrarre le suddette compagnie aeree. La Commissione osserva che l’aeroporto di Gdynia servirà circa […] 000 passeggeri sino al 2020 e fino a un milione di passeggeri nel 2030.
(181)
Come indicato nel punto 40 degli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005, non è possibile escludere nemmeno i piccoli aeroporti dall’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Alla luce del traffico previsto per l’aeroporto di Gdynia e della sua vicinanza all’aeroporto di Danzica (che non dista più di 25 chilometri), la Commissione ritiene che la concorrenza e gli scambi tra Stati membri possano essere pregiudicati.
(182)
Sulla base degli argomenti indicati nei considerando da 179 a 181, il vantaggio economico conferito al gestore dell’aeroporto di Gdynia rafforza la sua posizione rispetto ai suoi concorrenti sul mercato dell’Unione dei fornitori di servizi aeroportuali. Il finanziamento pubblico in esame pertanto falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra gli Stati membri.
5.1.6 Conclusione
(183)
Alla luce delle argomentazioni illustrate ai considerando da 83 a 182, la Commissione ritiene che gli apporti di capitale concessi all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. costituiscano aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Dal momento che il finanziamento è stato già messo a disposizione della Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, la Commissione ritiene altresì che la Polonia non abbia rispettato il divieto di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (60).
5.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(184)
La Commissione ha verificato se l’aiuto in esame possa essere considerato compatibile con il mercato interno. Come illustrato in precedenza, l’aiuto consiste nel finanziamento dei costi di investimento connessi con l’avviamento dell’aeroporto di Gdynia e delle perdite operative durante i primi anni di attività dell’aeroporto (vale a dire sino al 2019, compreso, in base sia allo studio del 2010 che allo studio del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato).
(185)
L’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE prevede una serie di eccezioni rispetto alla regola generale fissata dall’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE secondo cui l’aiuto di Stato non è compatibile con il mercato interno. L’aiuto in questione può essere valutato soltanto alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, in base al quale «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse» possono considerarsi compatibili con il mercato interno. A tal riguardo, gli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 forniscono un quadro di valutazione per stabilire se l’aiuto concesso agli operatori aeroportuali possa essere dichiarato compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE. Essi indicano una serie di criteri che la Commissione deve prendere in considerazione.
5.2.1. Aiuto agli investimenti
(186)
L’aiuto di Stato per il finanziamento dell’infrastruttura aeroportuale è compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE se soddisfa le condizioni previste nel punto 61 degli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005, ovvero:
i)
la costruzione e lo sfruttamento dell’infrastruttura risponde a un obiettivo di interesse generale chiaramente definito (sviluppo regionale, accessibilità ecc.);
ii)
l’infrastruttura è necessaria e proporzionata all’obiettivo perseguito;
iii)
l’infrastruttura offre prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine, in particolare in relazione all’uso delle infrastrutture esistenti;
iv)
l’accesso all’infrastruttura è aperto a tutti gli utenti potenziali in modo paritario e non discriminatorio; e
v)
lo sviluppo degli scambi non è compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(187)
Inoltre, per essere compatibile con il mercato interno, l’aiuto di Stato a favore degli aeroporti deve avere, come ogni altra misura di aiuto di Stato, un effetto di incentivo e essere necessario e proporzionato all’obiettivo legittimo perseguito.
(188)
La Polonia ritiene che il finanziamento pubblico del progetto di riconversione dell’aeroporto di Gdynia soddisfi tutti i criteri previsti per l’aiuto agli investimenti negli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005.
i) La costruzione e lo sfruttamento dell’infrastruttura risponde a un obiettivo di interesse generale chiaramente definito (sviluppo regionale, accessibilità ecc.)
(189)
La Commissione osserva che la Pomerania è già servita in modo efficiente dall’aeroporto di Danzica che dista soltanto 25 km dal nuovo aeroporto previsto.
(190)
L’aeroporto di Danzica è collocato nelle vicinanze della circonvallazione di Trójmjasto che è parte della superstrada S6 che costeggia Gdynia, Sopot e Danzica e fornisce alla maggior parte degli abitanti della Pomerania un agevole accesso all’aeroporto. Persino per gli abitanti di Gdynia la costruzione di un nuovo aeroporto non comporterebbe in sé un miglioramento sostanziale nei collegamenti, dal momento che sia l’aeroporto di Gdynia che quello di Danzica sono raggiungibili in auto dal centro di Gdynia in 20-25 minuti.
(191)
La Commissione osserva inoltre che la Trójmiejska Kolej Metropolitalna (Ferrovia metropolitana di Trójmjasto, attualmente in corso di costruzione con un cofinanziamento dei fondi strutturali dell’Unione, permetterà ai residenti sia di Danzica che di Gdynia di raggiungere direttamente l’aeroporto di Danzica dal centro della loro città in circa 25 minuti. La Trójmiejska Kolej Metropolitalna fornirà quindi alle persone in altre aree della Pomerania un collegamento ferroviario diretto o indiretto all’aeroporto di Danzica.
(192)
La Commissione osserva inoltre che l’aeroporto di Danzica ha attualmente una capacità di 5 milioni di passeggeri l’anno, mentre il traffico passeggeri effettivo nel periodo tra il 2010 e il 2013 è stato il seguente: nel 2010, 2,2 milioni, nel 2011, 2,5 milioni, nel 2012, 2,9 milioni e nel 2013, 2,8 milioni. La Commissione osserva inoltre che l’aeroporto di Danzica è attualmente in fase di espansione per arrivare a servire 7 milioni di passeggeri l’anno. Tale investimento sarà completato nel 2015.
(193)
Inoltre, in base alla previsione di traffico fornita dalla Polonia per la Pomerania e utilizzata per preparare l’aggiornamento del 2012 sul principio dell’investitore in economia di mercato, la domanda complessiva nella regione arriverà a […] passeggeri l’anno nel […].
Tabella 9
Proiezioni di traffico per la Pomerania (in milioni)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
La Commissione osserva inoltre che, in base alle informazioni fornite dalla Polonia, il piano generale per l’aeroporto di Danzica prevede un’ulteriore espansione dell’aeroporto per arrivare a servire oltre 10 milioni di passeggeri l’anno. A seconda dello sviluppo del traffico, potrà quindi essere adottata in futuro una decisione di espandere la capacità dell’aeroporto di Danzica oltre i 7 milioni.
(195)
Secondo la Polonia, la previsione aggiornata (redatta nel marzo 2013) mostra che la domanda attesa nel bacino di utenza dovrebbe essere superiore rispetto alle proiezioni di traffico del 2012. In base alle proiezioni modificate, la domanda nel bacino di utenza raggiungerà nel 2013 all’incirca i 9 milioni di passeggeri. Tuttavia, persino tale previsione indica che l’aeroporto di Danzica sarebbe sufficiente da solo, senza ulteriori investimenti, a soddisfare la domanda della regione sino almeno al 2025 (sulla base delle previsioni di traffico riviste come descritte al punto 45).
(196)
Inoltre, secondo le informazioni fornite dalla Polonia, l’attuale capacità di pista dell’aeroporto di Danzica è di 40-44 operazioni l’ora, mentre detto aeroporto è oggi utilizzato per 4,7 operazioni l’ora.
(197)
Alla luce delle informazioni fornite dalla Polonia (si vedano i punti da 192 a 196 supra), la Commissione osserva che l’aeroporto di Danzica sarà utilizzato nei prossimi anni soltanto al 50-60 % della sua capacità. Ne consegue, che anche in caso di una crescita addirittura superiore del numero di passeggeri in Pomerania, l’aeroporto di Danzica sarà in grado di soddisfare la domanda di compagnie aeree e passeggeri per un lungo periodo.
(198)
La Commissione osserva inoltre che l’aeroporto di Danzica offre più di 40 destinazioni nazionali ed internazionali (sia collegamenti point-to-point, che verso hub quali Francoforte, Monaco, Varsavia e Copenaghen).
(199)
Come indicato al considerando 60, la Polonia, da un lato, osserva che la possibilità di crescita dell’aeroporto di Danzica è limitata per ragioni di pianificazione e di carattere ambientale. Dall’altro, essa afferma anche che non vi sono limiti alla possibilità di espansione della capacità di detto aeroporto. Posto che gli argomenti sui limiti alla capacità di espansione risultano contraddittori e non sono comunque in alcun modo motivati, la Commissione ritiene di non poter fondare la propria valutazione su di essi.
(200)
Alla luce della capacità residua dell’aeroporto di Danzica, che non sarà utilizzata a pieno nel lungo periodo, e alla luce del progetto di ampliare ulteriormente tale capacità ove necessario in un orizzonte temporale più lungo, la Commissione non crede che la realizzazione di un altri aeroporti in Pomerania contribuirebbe allo sviluppo della regione. La Commissione osserva, inoltre, che la Pomerania è già ben collegata grazie all’aeroporto di Danzica e che un nuovo aeroporto non migliorerà i collegamenti con la regione.
(201)
La Commissione osserva inoltre che il modello commerciale dell’aeroporto di Gdynia indica che esso si troverebbe in concorrenza con l’aeroporto di Danzica per l’acquisizione dei passeggeri sul mercato dei voli LCC, charter e dell’aviazione generale. Inoltre, la creazione di un nuovo aeroporto destinato a fungere da aeroporto di sostegno, di emergenza, non può giustificare la portata dell’investimento presso l’aeroporto di Gdynia.
(202)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che l’investimento nell’aeroporto di Gdynia porterà soltanto a una duplicazione delle infrastrutture nella regione il che non risponde a un obiettivo di interesse generale chiaramente definito.
ii) L’infrastruttura è necessaria e proporzionata all’obiettivo perseguito
(203)
Come indicato ai punti da 189 a 202, la Commissione ritiene che il bacino di utenza dell’aeroporto di Gdynia sia e continuerà ad essere efficientemente servito dall’aeroporto di Danzica. Inoltre, entrambi gli aeroporti perseguirebbero un modello commerciale simile e si concentrerebbero prevalentemente su voli LCC e charter.
(204)
In mancanza di un obiettivo di interesse generale chiaramente definito, la Commissione ritiene che l’infrastruttura non possa essere considerata come necessaria e proporzionata a un obiettivo di interesse generale (cfr. anche il considerando 202 supra).
iii) L’infrastruttura offre prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine, in particolare in relazione all’uso delle infrastrutture esistenti
(205)
Come indicato al punto i), l’aeroporto di Gdynia dista soltanto 25 km dal già esistente aeroporto di Danzica e i due aeroporti hanno il medesimo bacino d’utenza e un modello commerciale simile.
(206)
In questo momento meno del 60 % della capacità dell’aeroporto di Danzica è utilizzata. Tenuto conto degli investimenti attualmente in corso di attuazione, l’aeroporto di Danzica è sufficiente a soddisfare la domanda nella regione, a seconda delle previsioni utilizzate, almeno sino al 2025-2028, e può essere ulteriormente ampliato.
(207)
La Commissione osserva inoltre che il piano di attività per l’aeroporto di Gdynia indica che l’aeroporto genererà circa l’[80-90] % dei suoi ricavi dai vettori low-cost e charter su di esso operanti. Questo significa che tale aeroporto si concentrerà sui mercati che rappresentano il core business dell’aeroporto di Danzica.
(208)
A tal proposito, la Commissione osserva anche che la Polonia non ha fornito nessuna prova di una possibile collaborazione tra i due aeroporti.
(209)
Neppure il progetto di generare ricavi da altre attività dell’aviazione e non (produzione e servizi) non sarebbe sufficiente da solo a coprire gli elevati costi operativi collegati alla gestione dell’aeroporto di Gdynia.
(210)
La Commissione ritiene pertanto che l’aeroporto di Gdynia non offra prospettive soddisfacenti d’uso a medio termine.
iv) L’accesso all’infrastruttura è aperto a tutti gli utenti potenziali in modo paritario e non discriminatorio
(211)
La Polonia ha confermato che tutti gli utenti potenziali avrebbero accesso all’infrastruttura aeroportuale in modo paritario e non discriminatorio e senza nessuna discriminazione non giustificata dal punto di vista commerciale.
v) Lo sviluppo degli scambi non è compromesso in misura contraria agli interessi comuni
(212)
La Commissione osserva che la Polonia non ha fornito nessuna prova del fatto che l’aeroporto di Gdynia e quello di Danzica formerebbero uno hub aeronautico collaborativo. La logica suggerisce che i due aeroporti si troverebbero nei fatti in concorrenza per attrarre essenzialmente gli stessi passeggeri.
(213)
La Commissione osserva inoltre che il piano di attività dell’aeroporto di Gdynia (nel quale circa l’[80-90] % dei ricavi proviene da voli low-cost e charter) e la portata dell’investimento (vale a dire un terminal con una capacità di 0,5 milioni di passeggeri l’anno da ampliare in futuro) non supportano l’affermazione secondo cui l’aeroporto di Gdynia si concentrerebbe prevalentemente sul traffico aereo generale e fornirebbe soltanto o principalmente servizi del settore dell’aviazione generale.
(214)
Alla luce di quanto precede e considerato che entrambi gli aeroporti si concentreranno su voli LCC e charter, la Commissione ritiene che l’aiuto è destinato a un aeroporto che sarebbe in concorrenza diretta con un altro aeroporto sito nello stesso bacino d’utenza senza che ci sia alcuna domanda per servizi aeroportuali che non possa essere soddisfatta dall’aeroporto esistente.
(215)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto di cui trattasi incida sugli scambi in modo contrario all’interesse generale. Tale conclusione è confermata dalla mancanza di un qualche obiettivo di interesse generale che l’aiuto miri a raggiungere.
vi) Necessità dell’aiuto e effetto di incentivo
(216)
Sulla base dei dati forniti dalla Polonia, la Commissione ritiene che i costi dell’investimento potrebbero essere inferiori rispetto alla costruzione di altri aeroporti regionali equivalenti in Polonia. Ciò è dovuto principalmente all’utilizzo dell’infrastruttura esistente presso l’aeroporto militare. Inoltre, la Polonia osserva che, in mancanza dell’aiuto, il gestore aeroportuale non avrebbe effettuato l’investimento.
(217)
La Commissione osserva altresì che il lungo periodo necessario per raggiungere il punto di pareggio per questo tipo di investimento indica che il finanziamento pubblico potrebbe essere necessario per modificare la condotta del beneficiario affinché questi proceda con l’investimento. Inoltre, dal momento che non è possibile stabilire la redditività prevista del progetto di investimento (cfr. il considerando 177) e un investitore operante in un’economia di mercato non porterebbe avanti tale progetto, è verosimile che l’aiuto stia effettivamente modificando la condotta del gestore aeroportuale.
(218)
Tuttavia, in mancanza di un obiettivo di interesse generale chiaramente definito, la Commissione conclude che l’aiuto non può essere considerato necessario e proporzionato al suddetto obiettivo.
(219)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto agli investimenti concesso da Gdynia e Kosakowo a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. non soddisfi i requisiti degli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 e non possa essere considerato compatibile con il mercato interno.
5.2.2. Aiuto al funzionamento
(220)
La Commissione ritiene che il finanziamento delle perdite operative dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. costituisca un aiuto al funzionamento dal momento che riduce le spese correnti dell’operatore aeroportuale. Secondo la giurisprudenza della Corte, tale aiuto al funzionamento è in linea di principio incompatibile con il mercato interno. In base agli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005, l’aiuto al funzionamento accordato agli aeroporti può essere dichiarato compatibile esclusivamente in casi eccezionali e a precise condizioni, nelle regioni svantaggiate.
(221)
La Commissione osserva che l’aeroporto di Gdynia è collocato in una regione svantaggiata rientrante nella deroga prevista nell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, il che significa che la Commissione deve valutare se l’aiuto al funzionamento di cui trattasi possa essere considerato compatibile ai sensi degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale.
(222)
In base al punto 76 di tali orientamenti, l’aiuto al funzionamento in regioni rientranti nella deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE può essere accordato se sono soddisfatti i seguenti criteri cumulativi: i) l’aiuto è giustificato in funzione del suo contributo allo sviluppo regionale e alla sua natura; e ii) il suo livello è proporzionato agli svantaggi che intende compensare.
(223)
La Polonia ritiene che l’aiuto al funzionamento sia compatibile con il punto 76 degli orientamenti (cfr. i considerando da 77 a 79).
(224)
Dal momento che la Pomerania è già servita dall’aeroporto di Danzica e il nuovo aeroporto non migliorerà i collegamenti con tale regione, la Commissione non può concludere che l’aiuto contribuirebbe allo sviluppo regionale.
(225)
La Commissione ritiene, pertanto, che l’aiuto al funzionamento non possa essere considerato proporzionato agli svantaggi che intende compensare dal momento che la Pomerania non risulta soffrire di nessuna difficoltà dal punto di vista dei collegamenti.
(226)
La Commissione ritiene inoltre che l’aiuto al funzionamento valutato sia destinato al finanziamento di una serie di spese predeterminate. Tuttavia, alla luce dell’esame compiuto dalla Commissione del piano di attività per l’aeroporto di Gdynia e della sua valutazione del livello dei ricavi e costi previsti contenuta nella sezione 5.1.3, non si può concludere che l’aiuto sarebbe limitato al minimo necessario, concesso per un periodo limitato e decrescente. In particolare, il carattere transitorio e decrescente dell’aiuto non può essere garantito alla luce delle incertezze relative alla redditività attesa dell’operatore aeroportuale (si veda la parte relativa all’esistenza dell’aiuto).
(227)
In ogni caso, la Commissione ritiene che la concessione di un aiuto al funzionamento volto a garantire l’attuazione di un progetto di investimento che beneficia di un aiuto agli investimenti incompatibile sia, per sua natura, incompatibile con il mercato interno.
(228)
Pertanto, la Commissione ritiene che l’aiuto al funzionamento accordato da Gdynia e Kosakowo a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. non soddisfi i criteri stabiliti dagli orientamenti.
5.2.3. Conclusione sulla compatibilità
(229)
La Commissione conclude quindi che l’aiuto di Stato accordato all’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. è incompatibile con il mercato interno.
(230)
La Commissione non ha individuato altre disposizioni in materia di compatibilità con il mercato interno che possano fornire una base per considerare l’aiuto in questione come compatibile con il trattato. E neppure la Polonia ha invocato una qualche disposizione in materia di compatibilità con il mercato interno o fornito un qualche argomento fondato che permetta alla Commissione di considerare l’aiuto come compatibile.
(231)
L’aiuto agli investimenti e al funzionamento che la Polonia ha accordato o intende accordare a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. è incompatibile con il mercato interno. La Polonia ha dato illegalmente esecuzione all’aiuto in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
6. RECUPERO
(232)
Conformemente al TFUE e secondo una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la Commissione, se accerta l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, dispone delle competenze per adottare una decisione con la quale impone allo Stato interessato di sopprimere o modificare detto aiuto (61). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l’obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino della situazione preesistente (62). Al riguardo, la Corte ha stabilito che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ed è ripristinata la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto (63).
(233)
In linea con tale giurisprudenza, l’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (64) stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».
(234)
L’aiuto di Stato sopraccitato deve essere pertanto rimborsato alle autorità polacche nella misura in cui è stato erogato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato, cui la Polonia ha dato illegalmente esecuzione tra il 28 agosto 2007 e il 17 giugno 2013 in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. mediante apporti di capitale per 91 714 000 PLN, è incompatibile con il mercato interno.
2. L’aiuto di Stato che la Polonia intende concedere a favore dell’Aeroporto di Gdynia-Kosakowo s.r.l. dopo il 17 giugno 2013 per la conversione dell’aeroporto militare di Gdynia-Kosakowo in un aeroporto civile è incompatibile con il mercato interno. Pertanto, l’aiuto non può essere concesso.
Articolo 2
1. La Polonia recupera dal beneficiario l’aiuto incompatibile di cui all’articolo 1, paragrafo 1.
2. Gli importi da recuperare includono gli interessi relativi all’intero periodo, a partire dalle date di cui al secondo comma e fino alla data del loro rimborso effettivo.
Le date in cui gli importi da recuperare sono stati messi a disposizione del beneficiario sono le seguenti:
a)
28 agosto 2007 per l’importo di 50 000 PLN;
b)
4 marzo 2008 per l’importo di 200 000 PLN;
c)
11 settembre 2008 per l’importo di 500 000 PLN;
d)
28 luglio 2009 per l’importo di 1 345 000 PLN;
e)
8 dicembre 2010 per l’importo di 4 361 000 PLN;
f)
8 luglio 2011 per l’importo di 25 970 000 PLN;
g)
1o settembre 2011 per l’importo di 1 779 000 PLN;
h)
25 aprile 2012 per l’importo di 31 009 000 PLN;
i)
27 maggio 2013 per l’importo di 6 469 000 PLN;
j)
17 giugno 2013 per l’importo di 20 031 000 PLN.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (65).
4. A decorrere dalla data della notifica della presente decisione la Polonia sospende tutti i pagamenti ancora previsti a titolo degli aiuti di cui all’articolo 1, paragrafo 2.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, paragrafo 1, è immediato ed effettivo.
2. La Polonia attua la decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Polonia trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi per il recupero) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. La Polonia informa regolarmente la Commissione sui progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Su semplice richiesta della Commissione, trasmette immediatamente le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione, oltre a fornire dettagli sull’importo dell’aiuto e degli interessi per il recupero già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica di Polonia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 11 febbraio 2014