KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/456
af 5. september 2014
om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer
(meddelt under nummer C(2014) 6207)
(Kun den bulgarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse C(2011) 4444 af 29. juni 2011 (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, under hensyntagen til de indkomne bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 17. juli 2008 modtog Kommissionen et brev fra en klager, der ønskede at være anonym (»første klager«), og som hævdede, at Republikken Bulgarien havde ydet statsstøtte i forbindelse med byttetransaktioner, hvorved privatejet skovareal blev ombyttet med statsejet offentligt skovareal, ofte fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede skovareal fra skov til jord med tilladelse til byggeri (i det følgende benævnt »bebyggelig jord«). Den første klager indsendte supplerende oplysninger ved brev af 28. august 2008, 3. september 2008, 1. oktober 2008, 5. december 2008, 18. februar 2010, 12. oktober 2010 og 26. januar 2011.
(2)
Den 27. januar 2009 modtog Kommissionen yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner fra en tredjepart. Den 14. maj 2009 blev der indsendt endnu en klage over disse byttetransaktioner fra en klager, som indsendte supplerende oplysninger den 2. og 8. juni 2009. Den 23. marts 2010 indsendte en anden tredjepart oplysninger om disse byttetransaktioner til Kommissionen.
(3)
De bulgarske myndigheder fremsendte oplysninger til Kommissionen om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. september 2008, 28. oktober 2008, 4. januar 2010, 23. marts 2010, 27. marts 2010, 30. august 2010 og 14. februar 2011. Under en række møder mellem Kommissionens tjenestegrene og de bulgarske myndigheder den 22. februar 2010, den 12. oktober 2010 og den 3. februar 2011 fremlagde de bulgarske myndigheder yderligere oplysninger om disse byttetransaktioner.
(4)
Ved brev af 29. juni 2011 meddelte Kommissionen de bulgarske myndigheder, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til de anfægtede byttetransaktioner. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(5)
Ved brev af 29. september 2011 sendte de bulgarske myndigheder deres bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(6)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra følgende interesserede parter: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova (23) og fra en klager, som anmodede om anonymitet (24).
(7)
Ved brev af 1. september 2011, 5. oktober 2011, 25. november 2011, 14. december 2011 og 3. april 2012 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de bulgarske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere herpå. Republikken Bulgariens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger blev modtaget ved brev af 4. november 2011, 15. december 2011, 12. januar 2012 og 25. april 2012.
(8)
De bulgarske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. december 2011 og på det møde, som de holdt med Kommissionens tjenestegrene den 9. december 2011.
(9)
Ved brev af 9. februar 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra den første klager af visse dele af den dokumentation, vedkommende havde fremsendt.
(10)
Den 3. april 2012 fremsendte Kommissionen yderligere bemærkninger fra en række tredjeparter (25) til de bulgarske myndigheder. Kommissionen modtog Republikken Bulgariens kommentarer til disse bemærkninger den 25. april 2012 og den 15. maj 2012.
(11)
Den 26. juli 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de bulgarske myndigheder. Den 17. august 2012 anmodede de bulgarske myndigheder om en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger, hvilket Kommissionen imødekom den 31. august 2012. Den 19. september 2012 fremsendte de bulgarske myndigheder de ønskede oplysninger.
(12)
Den 3. oktober 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra Elkabel AD, en af tredjeparterne, som havde fremsendt bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket denne gjorde den 31. oktober 2012.
(13)
Ved brev af 14. januar 2013, 17. maj 2013, 22. juli 2013 og 22. oktober 2013 anmodede Kommissionen de bulgarske myndigheder om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 4. og 5. februar 2013, den 25. juni 2013 og den 5. juli 2013, den 16. og 23. august 2013 samt den 19. november 2013 og 20. december 2013. En række af de oplysninger, der blev fremsendt med den sidste skrivelse, blev senere fremsendt igen af de bulgarske myndigheder pr. e-mail den 21. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. AREALBYTTE
(14)
I 1947 eksproprierede staten alle skovarealer i Bulgarien og gjorde dem til offentlig ejendom. Dette var tilfældet indtil 2000, da man indledte tilbagegivelsen af skovarealer til de tidligere private ejere.
(15)
Med hjemmel i en ændring af skovloven (26), som trådte i kraft den 22. februar 2002, blev det muligt at bytte nyligt privatiserede skovarealer med statsejede offentlige skovarealer fra statens skovfond. Denne ændring af skovloven var gældende indtil den 27. januar 2009, og heri defineredes rækkefølgen og betingelserne for gennemførelsen af disse byttetransaktioner.
(16)
I henseende til byttetransaktionerne blev priserne på privatejet og statsejet skovareal fastlagt på grundlag af et særregulativ, nemlig regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer (27) (i det følgende benævnt »regulativet om basispriser«), som trådte i kraft den 18. november 2003. Bulgarsk lov tillod ikke sagkyndige valuarer at fravige de priser, der var fastlagt for skovarealer ved anvendelse af regulativet om basispriser.
(17)
På baggrund af dette regulativ fastlægges basisprisen på en skovlod som summen af basisværdien af dette jordstykke og værdien af bestanden (de plantearter, der står på arealet).
(18)
Værdien af jorden fastlægges på grundlag af den gennemsnitlige værdi af jorden ifølge de jordkategorier, der giver identiske betingelser for plantevækst (150 naturtyper ifølge bilag 1 til regulativet om basispriser). Den værdi justeres derefter ved hjælp af en justeringskoefficient, som inddrager arealets beliggenhed i forhold til lokal og national infrastruktur. Denne justeringskoefficient (Km) ifølge bilag 2 til regulativet om basispriser fastlægges ved hjælp af følgende formel:
hvor:
p
=
koefficient for kort afstand til en vej med belægning målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
s
=
koefficient for kort afstand til et byområde målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,25)
m
=
koefficient for kort afstand til havet målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
g
=
koefficient for kort afstand til en by udtrykt i tal for afstanden til en given by (korteste køreafstand ad vej mellem den omhandlede skovlod og byen). Byerne er opdelt i seks grupper ifølge tabel 1:
Tabel 1
Gruppe 1:
Sofia (fra 0,00 til 0,70)
Gruppe 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas og Varna (fra 0,00 til 0,50)
Gruppe 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven og Stara Zagora (fra 0,00 til 0,40)
Gruppe 4:
Andre byer i distriktet (fra 0,00 til 0,35)
Gruppe 5:
Andre store byer (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov og Cherven Bryag (fra 0,00 til 0,30)
Gruppe 6:
Andre kommunale centre (fra 0,00 til 0,10)
(19)
Værdien af jorden justeres yderligere ved at tillægge en forhøjelse pr. hektar, som er fastsat på grundlag af den konstaterede gennemsnitspris på jord i det område, hvor skovlodden er beliggende. Disse forhøjelser er fastlagt i bestemmelserne i bilag 3 til regulativet om basispriser og er vist i tabel 2:
Tabel 2
Forhøjelse
(BGN/hektar)
Sofia, nationale feriesteder og tilstødende ferieboligområder, grunde med under 10 km til havet
5 000
Bebyggelse i 1. og 2. kategori
2 000
Bebyggelse i 3. og 4. kategori
1 000
Bebyggelse i 5. og 6. kategori
500
Bebyggelse i 7. og 8. kategori
0
(20)
Den samlede værdi af jorden som fastlagt ved hjælp af denne mekanisme kaldes skovloddens basisværdi.
(21)
Værdien af bestanden (de plantearter, der er på arealet) er værdien af bestandens aktuelle alder og den fremskrevne værdi af dens benyttelsesalder. Værdien af træ fra skovbestande i deres aktuelle alder (alder på værdiansættelsestidspunktet) er lig med gevinsten ved salget af de omhandlede træsorter til gennemsnitlig markedspris, hvorfra omkostninger ved fældning, primær forarbejdning og transport til en midlertidig lagerplads fratrækkes. Hvis indtægten ikke dækker alle omkostningerne, anses træet ikke for at have en værdi.
(22)
Indtægterne fra salget fastlægges ved at klassificere lageret og mængden af de forskellige trækategorier. Omkostningerne (BGN/kubikmeter) ved fældning og primær forarbejdning af træ fra et træfældningsområde med en gennemsnitlig sværhedsgrad fastlægges ved hjælp af de forskellige træarter og trækategorier på skovlodden. Omkostningerne ved transport af træ fastlægges ved hjælp af træarter, trækategori og gennemsnitlig transportafstand fra den omhandlede skovlod. Transportomkostningerne multipliceres for hver transportkilometer med en koefficient, som tager højde for, hvor vanskelig ruten er.
(23)
De gennemsnitlige markedspriser og omkostningerne ved fældning, primær forarbejdning og transport af træ bør fastlægges med jævne mellemrum og ajourføres af skovstyrelsen (Executive Forests Agency (EFA)) (28) på grundlag af vægtede gennemsnit beregnet ud fra statistiske data indsamlet i en treårig periode (hvoraf det sidste år vægter dobbelt).
(24)
Ved at tilføje bestandens værdi, som denne er fastslået af en valuar, til jordens basisværdi, får man basisprisen for en skovlod.
(25)
Denne basispris justeres for at tage hensyn til beskyttelsen af skovarealets miljødannende natur og rekreative formål i områder med såkaldt »særlig beskyttelse mod urbanisering«, der ved lov er oprettet i visse egne af Bulgarien. I henhold til bestemmelserne i bilag 19 til regulativet om basispriser multipliceres basisværdien af skovejendomme beliggende i sådanne områder med en koefficient (К) anført i tabel 3 (29), nemlig:
Tabel 3
Sortehavskysten første område
К = 6
Sortehavskysten andet område
К = 5
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af national betydning
К = 4
Skov og andre arealer beliggende i områder mellem stats- og kommuneveje og grænsen omkring bebyggelsesområder
К = 3
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af lokal betydning
К = 4
(26)
Endelig anvendes en såkaldt markedsreguleringskoefficient på basisprisen på jord ifølge bilag 20 til regulativet om basispriser. Den koefficient er udtrykt i BGN/kvm og går fra 10 for jord, der støder op til kysten, store feriesteder i bjergene og Sofia, til 1 for den mindst attraktivt beliggende jord.
(27)
Uanset ovenstående måtte en privat ejer, hvis vedkommende ved en byttetransaktion fik en skovlod med en højere samlet administrativ pris end den jord, han gav i bytte, betale en kompensation til staten for prisforskellen. Ifølge de bulgarske myndigheder accepterede staten i reglen kun byttetransaktioner, hvis den fik jord med højere administrativ værdi i bytte. Men det gjaldt imidlertid kun, hvis den samlede administrative pris på den privatejede lod var højere end den administrative pris på den statsejede lod, som indgik i byttetransaktionen, ikke prisen pr. kvm.
(28)
Den 27. januar 2009 trådte et forbud mod bytte af skovarealer i kraft. Den omhandlede periode med anfægtede byttetransaktioner er således perioden fra den 1. januar 2007, datoen for Republikken Bulgariens tiltrædelse af Unionen, til den 27. januar 2009, datoen for byttemoratoriet (i det følgende benævnt »den omhandlede periode«).
2.2. ÆNDRING AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(29)
Klagerne hævder endvidere, at byttetransaktionerne ofte blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af arealet fra skovareal til bebyggelig jord, og at denne ændring yderligere øgede forskellen mellem markedsværdien af det statsejede offentlige skovareal, der blev byttet for den privatejede skovlod.
(30)
De bulgarske myndigheder forklarede, at proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke er reguleret af bestemmelserne i skovloven (sådan som byttetransaktionerne), men af en separat lovgivning, bl.a. loven om fysisk planlægning (ZUT) (30). Ifølge denne lovgivning kan enhver skovlodsejer anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af vedkommendes skovlod til bebyggelig jord ved at indsende en ansøgning til direktøren for EFA, som dengang hørte under landbrugs- og fødevareministeriet (31). En kommission af (interne og potentielt eksterne) sagkyndige behandler herefter anmodningen og afgiver en udtalelse til direktøren, som træffer en foreløbig afgørelse om ansøgningen. Hvis afgørelsen er positiv og bekræfter begrundelsen for og lovligheden af ansøgningen, vil den blive fremsendt til alle afdelinger med ansvar for ændringen af anvendelsen (provinsens guvernør, kommunens borgmester og direktøren for det ansvarlige regionale skovdirektorat).
(31)
På baggrund af en positiv foreløbig afgørelse vil ejeren indsende en ansøgning til den berørte kommune om igangsætning af, udkast til og godkendelse af en detaljeret lokalplan. En sådan plan kræver høring af alle (lokale) interessenter. Hvis denne plan godkendes af de ansvarlige myndigheder, og når den er trådt i kraft, vil lodsejeren indsende en ansøgning til landbrugs- og fødevareministeriet om udtagning af den omhandlede skovlod af det beskyttede skovareal. Hvis ansøgningen imødekommes, skal der betales en stempelafgift, som fastsættes af en uafhængig valuar i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser.
(32)
Efter at lodsejeren har betalt stempelafgiften til de ansvarlige myndigheder, igangsættes proceduren for vedtagelse af en administrativ afgørelse om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. Afhængigt af ejendommens størrelse træffes denne afgørelse af enten landbrugs- og fødevareministeren (hvis det drejer sig om en ejendom på under 10 hektar) eller af ministerrådet.
(33)
Den 3. september 2009 blev der vedtaget et moratorium om efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af byttet jord.
2.3. RETSGRUNDLAG FOR FORANSTALTNINGERNE
(34)
Byttetransaktionerne, beregningen af priserne for anvendelse i byttetransaktionerne og proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af byttet skovjord reguleres af følgende retsakter:
-
den bulgarske skovlov
-
regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer
-
lov om statsejendom (32)
-
forpligtelses- og aftaleloven (33)
-
lov om fysisk planlægning.
2.4. STØTTEMODTAGERNE
(35)
De potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er fysiske personer, private selskaber og kommuner, der ofte beskæftiger sig med byggemodning og byggeri og/eller turisme, og som byttede deres skovlodder for statsejet skovareal.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(36)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt byttetransaktionerne og/eller den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af jorden indeholdt elementer af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, og hvorvidt denne støtte kunne erklæres forenelig med det indre marked.
3.1. IBOENDE FORBINDELSE MELLEM BYTTETRANSAKTIONERNE OG ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF JORDEN
(37)
Kommissionen var først og fremmest i tvivl med hensyn til klagernes påstand om, at byttetransaktionerne i adskillige tilfælde blev fulgt af en ændring i den fastlagte anvendelse af den byttede jordlod, dvs. fra skovareal til bebyggelig jord.
(38)
I lyset af tallene fra de bulgarske myndigheder bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at 15 ud af 147 byttetransaktioner i den omhandlede periode (2006-2009) blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse (10 %). Desuden bemærkede Kommissionen, at det er forskellige lovbestemmelser, der finder anvendelse på byttetransaktionerne og på de potentielle anmodninger om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og at disse to procedurer gennemføres separat. Disse elementer forekom i første omgang at bekræfte de bulgarske myndigheders udtalelse om, at de to procedurer som udgangspunkt ikke er uløseligt forbundet (34).
(39)
Imidlertid anførte de bulgarske myndigheder, at formlerne til beregning af de administrative priser på skovjord og stempelafgiften, der skal betales for en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, blev fastsat på et bestemt niveau, der skulle sikre, at den fulde byttepris for skovarealet plus ændring af den fastlagte anvendelse af jorden i vidt omfang ville matche markedsprisen på lignende bebyggelig jord. Dette kunne indebære, at myndighederne antog, at mange investorer ville forsøge at kombinere de to procedurer i samme transaktion.
(40)
Derfor var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af det berørte skovareal skulle tages i betragtning, når prisen på lodden blev bestemt i forbindelse med byttetransaktionerne, dvs. om byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede jord burde anses for at være uløseligt forbundet.
3.2. POTENTIEL STATSSTØTTE I ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(41)
Dernæst var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord kunne medføre en tildeling af statsstøtte, idet den øgede værdien af den byttede jord yderligere.
(42)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden ikke i første omgang forekommer at have indebåret nogen overførsel af statslige midler. Stempelafgiften på sådanne transaktioner blev beregnet efter lovens bestemmelser og, så vidt Kommissionen ved, betalt i alle de omhandlede tilfælde. Selv om de virksomheder, der blev berørt af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden, kan have fået gavn af denne ændring, ville de administrative afgørelser til effektuering af ændringen derfor ikke indebære statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen lagde sig ikke fast på en endelig holdning til dette spørgsmål og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om, hvorvidt der forekom statsstøtte i denne procedure.
3.3. POTENTIEL STATSSTØTTE I BYTTETRANSAKTIONER MED SKOVAREALER
(43)
Kommissionen bemærkede i indledningsafgørelsen, at priserne på skovjord i forbindelse med byttetransaktionerne blev bestemt af sagkyndige alene ved hjælp af formlerne i regulativet om basispriser. Kommissionen var derfor i tvivl om, hvorvidt anvendelsen af disse formler førte til en administrativ pris, som matchede de priser, der kunne opnås i armslængdetransaktioner mellem to private parter. Kommissionen opfordrede derfor Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om markedspriserne i 100 % private handler (eller byttetransaktioner) med skovjord, som fandt sted i Bulgarien i den omhandlede periode. Kommissionen opfordrede endvidere Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om forskellene mellem disse priser og de administrative priser, der blev brugt til de anfægtede byttetransaktioner, og således det potentielle beløb ydet i statsstøtte i forbindelse med disse transaktioner. Desuden opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om de regler, der blev anvendt på den kompensation, der blev betalt i byttetransaktionerne, når der var forskel i priserne på de to byttede jordlodder. Endelig opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien til at fremsende yderligere information til dokumentation for dens påstand om, at de anfægtede byttetransaktioner ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(44)
Kommissionen lagde sig også i indledningsafgørelsen fast på den foreløbige holdning til, hvordan fordelen ved de anfægtede byttetransaktioner skulle kvantificeres, hvis den skulle ende med at mene, at disse byttetransaktioner gav anledning til statsstøtte:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på privatejet skovlod 1 og den administrative pris på lod 1 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på statsejet skovlod 2 og den administrative pris på lod 2 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det statsstøttebeløb, der ligger i byttetransaktionerne, ville i så fald være lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Enhver økonomisk kompensation, der hidrører fra forskellen mellem den administrative pris på to lodder i en byttetransaktion, og som den ene part betaler til den anden, skal også tages i betragtning, når det potentielle element af statsstøtte i transaktionen beregnes.
3.4. DEN POTENTIELLE STATSSTØTTES FORENELIGHED
(45)
Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen - såfremt den skulle nå frem til, at der forekommer statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og/eller byttetransaktionerne - tvivl om, hvorvidt en sådan støtte kunne anses for at være forenelig med det indre marked og nærmere bestemt med traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og bestemmelserne i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (35) og/eller traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og EF- rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (i det følgende benævnt »skovbrugsrammebestemmelserne«) (36).
(46)
Kommissionen anmodede derfor Republikken Bulgarien og interesserede parter om at fremsende bemærkninger om de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA DEN FØRSTE KLAGER TIL DEN TVIVL, SOM KOMMISSIONEN UDTRYKTE I INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(47)
Den første klager hævder, at de anfægtede byttetransaktioner udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked.
(48)
For så vidt angår Kommissionens først udtrykte tvivl, hævder den første klager, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og byttetransaktionerne bør betragtes som uløseligt forbundet. For det første hævder klageren, at mange af støttemodtagerne af byttetransaktionerne driver virksomhed inden for byggeri og turisme, ikke skovbrug. For det andet er byttet skovareal ifølge den første klager stort set ikke blevet udnyttet kommercielt efter moratoriets ikrafttræden i 2009. Dengang byttetransaktionerne blev gennemført, var der for det tredje mange af støttemodtagerne, der angiveligt bekendtgjorde og reklamerede med deres byggeprojekter på det byttede skovareal i form af skisportssteder eller badeferieområder og havde endda indledt drøftelser med de relevante lokale myndigheder for at sikre gennemførelsen af en ændring af den fastlagte anvendelse af det pågældende areal. For det fjerde hævder klageren, at det ofte var den samme statslige styrelse (EFA), der havde ansvaret for både at afslutte byttetransaktionen og udtage den byttede skovlod af skovfondens arealer (EFA og den kompetente tilsynsmyndighed) (37) og dermed bane vejen for dens kommercielle udnyttelse.
(49)
Den første klager mener således, at en potentiel omklassificering af den fastlagte anvendelse af jorden og den tilsvarende prisstigning bør tages i betragtning ved kvantificeringen af det samlede beløb af statsstøtte, der ligger i byttetransaktionerne. Derfor bør der efter klagerens mening ved kvantificeringen af støtten ske en sammenligning med bebyggelige lodder for at kunne afspejle markedsprisen på den byttede jord korrekt.
(50)
Klageren nævner også, at det, i betragtning af hvor attraktiv den region er, hvor statens skovlodder var beliggende, ville have været klogere af myndighederne først at søge at øge loddernes værdi (dvs. ændre deres fastlagte anvendelse og give tilladelse til byggeri) og dernæst afhænde lodderne. Ifølge klageren forsøgte EFA ikke i nogen af de tilfælde, hvor der blev anmodet om bytte, at ændre den fastlagte anvendelse af den pågældende skovlod forud for byttetransaktionen. Dette er ifølge klageren et tydeligt tegn på, at der forelå en hensigt om at tildele erhververen af det statsejede skovareal en fordel. Denne praksis blev også kritiseret af Verdensbanken i en rapport om bulgarske skove fra 2009, hvor det blev bemærket, at staten pådrog sig tab på netop denne måde (38).
(51)
For så vidt angår den næste tvivl, som Kommissionen udtrykte om, hvorvidt der blev givet statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord, hævder den første klager, at selv om erhververen af jorden efterfølgende betalte en stempelafgift efter afgørelsen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden, og dette beløb bør trækkes fra kvantificeringen af enhver støtte, der måtte være modtaget som resultat af byttetransaktionen, afspejler stempelafgiften ikke den faktiske værdiforøgelse af skovlodden som følge af denne ændring. Klageren hævder videre, at den ulovlige statsstøtte, der blev ydet til erhververen af jorden, i de tilfælde, hvor byttetransaktionen blev gennemført før Bulgariens tiltrædelse af Unionen, men hvor ændringen af den fastlagte anvendelsen af jorden fandt sted efter tiltrædelsen, bør beregnes som forskellen mellem markedsværdien af den pågældende skovlod på tidspunktet for byttetransaktionen (før tiltrædelsen) og markedsværdien af skovlodden efter ændringen af den fastlagte anvendelse (efter tiltrædelsen).
(52)
Med hensyn til den tredje tvivl, som Kommissionen udtrykte vedrørende forekomsten af statsstøtte som følge af byttetransaktionerne, hævder klageren, at formlerne, der blev foreskrevet i regulativet om basispriser, ikke afspejler markedsværdien af den byttede jord. Klageren anfægter endvidere valuarernes uafhængighed, da erhververen af jorden efter vedkommendes mening frit kan vælge en venligt stemt valuar, hvilket kan medføre en betydelig undervurdering af priserne.
(53)
Klageren fremsendte også yderligere oplysninger om markedspriserne på det byttede skovareal eller næsten identiske skovarealer for angiveligt at påvise betydelige uoverensstemmelser med de administrative priser på skovlodderne. På grund af tidspres havde klageren kun undersøgt priserne på ni af de byttede lodder. Til dette formål anvendte vedkommende bankernes vurdering af jorden samt oplysninger fra Bulgariens offentlige ejendomsregister, der viste priserne på lignende skovlodder i afsluttede ejendomshandler. De afdækkede prisforskelle lå fra en undervurdering (ved brug af den administrative pris) på 50-65 % til sager, hvor skovlodden angiveligt blev købt til 1-2 % af markedsværdien.
(54)
Endelig hævder klageren, at det forhold, at der blev indledt straffesag mod den tidligere chef for EFA for indgåelse af byttetransaktioner til skade for staten, er et tegn på, at de bulgarske myndigheder selv mener, at der blev overdraget skovjord til visse private parter til en pris, der lå langt under markedsværdien.
(55)
Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hævder klageren, at ingen af støttemodtagerne af byttetransaktionerne, så vidt vedkommende ved, har skovbrug som deres primære erhverv. Snarere havde næsten alle støttemodtagerne angiveligt tidligere drevet eller havde fremtidige forretningsplaner om at drive erhvervsvirksomhed eller at investere i en af følgende brancher: ejendomsspekulation, byggeri og/eller turisme. Ifølge klageren vedrører turisme pr. definition hele det indre marked, hvorfor selv nogle få tilfælde af selektiv støtte nødvendigvis vil fordreje konkurrencen. Klageren tilføjer yderligere, at udenlandske konkurrenter i lyset af antallet og omfanget af byttetransaktionerne faktisk afskrækkes fra at trænge ind på det bulgarske marked. Mens flere større EU-investorer (f.eks. Lindner og ECE) har deltaget i byggeprojekter i bulgarske byer (butikscentre og stormagasiner), er næsten alle store investeringer i feriesteder ved kysten, i skiterræn og ved golfbaner angiveligt foretaget af bulgarsk kontrollerede selskaber.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA STØTTEMODTAGERNE I BYTTETRANSAKTIONERNE OG ANDRE TREDJEPARTER
(56)
Kommissionen modtog bemærkninger fra mange tredjeparter, hvoraf de fleste var private parter i byttetransaktionerne (i det følgende benævnt »støttemodtagerne«). Kommissionen bemærker, at en række støttemodtagere (39) blot afgav en kort udtalelse om, at der ikke indgik statsstøtte i de byttetransaktioner, de var part i. Andre støttemodtagere fremsendte mere detaljerede bemærkninger til den tvivl, Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen, og de vil blive gennemgået i de følgende afsnit.
4.2.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(57)
For så vidt angår den første tvivl, som Kommissionen udtrykte med hensyn til, om byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden er uløseligt forbundet, hævder de fleste af de støttemodtagere (40), der reagerede på indledningsafgørelsen, at der ikke består en sådan iboende forbindelse. Byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod foregik i to separate procedurer, som hører under to forskellige statslige organer, der arbejder uafhængigt af hinanden. Byttetransaktionerne falder ind under landbrugs- og fødevareministeren eller ministerrådet afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes, og EFA, mens ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden falder ind under de lokale myndigheders kompetence - borgmesteren eller byrådet i en kommune, ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder eller guvernøren for den region, hvori arealerne er beliggende - og kræver godkendelse af en detaljeret eller generel lokalplan.
(58)
En støttemodtager (41) føjer yderligere til, at der ikke er nogen automatisk forbindelse mellem ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og en forøgelse af dens værdi. Beslutningen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden bygger på bedømmelsen af nødvendigheden heraf, hvilket har et bredere sigte og ofte går forud for ejernes private interesse, og den er derfor ikke baseret på de kommercielle interesser, som byttetransaktionens parter måtte have. En anden støttemodtager (42) bemærker, at de statistiske oplysninger fra de bulgarske myndigheder bekræfter fraværet af en iboende forbindelse. Endelig mener en række støttemodtagere (43), at spørgsmålet om, hvorvidt der er en forbindelse, er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(59)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, mener flertallet af støttemodtagerne, at det af forskellige grunde ikke skal være tilfældet. En række af støttemodtagerne (44) hævder, at det ville være ubegrundet at tage hensyn til den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod, eftersom der måske aldrig bliver ansøgt om en sådan ændring, eller ansøgningen afvises på grund af manglende overholdelse af de relevante administrative krav. Det byttede skovareals strategiske beliggenhed, som angiveligt forøger jordens værdi, bør være irrelevant, hvis den fastlagte anvendelse af jorden ikke er blevet ændret, og den erhvervede jord kun kan udnyttes til det formål, der er bestemt i loven. Således hævder en støttemodtager (45), at der bør tages hensyn til den specifikke aftale, der er indgået mellem parterne i byttetransaktionen på datoen for værdiansættelsen. En objektiv og rimelig beregning af markedsværdien bør også omfatte den lokalplan (der giver tilladelse til byggeri eller ikke), som er gældende på datoen for værdiansættelsen af den byttede skovlod. Derfor bør der specificeres et sæt ensartede kriterier, som muliggør en sondring mellem en hypotetisk mulighed og den faktiske hensigt hos parterne i byttetransaktionen om efterfølgende at foretage en ændring af anvendelsen af jorden.
(60)
Desuden bemærker mange støttemodtagere, at der for at få jorden udtaget af det beskyttede skovareal skal erlægges en afgift for ændring af den fastlagte anvendelse, som svarer til prisen pr. kvadratmeter bebyggelig jord i det pågældende område. Derfor hævder disse støttemodtagere, at de ikke opnår en økonomisk fordel ved ændringen, for hvis den erhvervede jord sælges, stilles som sikkerhed eller byggemodnes, vil dens værdi være den samme, som værdien af bebyggelig jord. Et lignende argument blev fremsat af Mirta Engineering og Beta Forest, som bemærker, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden indebærer yderligere udgifter, herunder stempelafgift og lokale skatter samt omkostninger til tegninger, hvilket yderligere øger ejendomsværdien. Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova hævder da også, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden i deres tilfælde var betinget af betalingen af de statslige afgifter, der er defineret i artikel 17 i skovloven og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
(61)
Endelig mener en række støttemodtagere (46), at spørgsmålet er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. MIKS bemærker i sit svar, at den bulgarske stat i sine byttekontrakter anførte, at det ikke var tilladt at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
4.2.2. Statsstøtte i byttetransaktioner med skovarealer
(62)
Hvad angår den tvivl, som Kommissionen havde med hensyn til, hvorvidt de administrative priser for byttetransaktionerne førte til en markedspris, fremførte støttemodtagerne (47) flere lignende argumenter for, hvorfor det skulle være tilfældet i forbindelse med deres egne byttetransaktioner.
(63)
For det første hævder en støttemodtager (48), at der ved fastsættelsen af administrative priser ifølge regulativet om basispriser tages hensyn til objektive kriterier såsom loddens beliggenhed, distrikternes betydning og arten og betydningen af plantebestanden på arealet, mens to andre støttemodtagere (49) hævder, at den administrative byttepris bygger på kriterier, som er identiske med dem, der anvendes ved private investorers bytte af private skovarealer, som omfatter jord, der er beliggende tæt på lokal eller national infrastruktur, og som ligner de anfægtede byttetransaktioner med hensyn til plantearter, beliggenheden i områder, der er særligt beskyttet mod urbanisering osv. Ligeledes hævder atter andre støttemodtagere (50), at værdiansættelser, der sker i henhold til regulativet om basispriser, medfører administrative priser som er på niveau med eller i mange tilfælde højere end markedspriserne for skovarealer i Bulgarien på grund af manglen på et nationalt marked for denne type jord og det forhold, at de få private transaktioner er sket til lave priser. Derfor blev byttetransaktionerne gennemført på de fremherskende økonomiske markedsvilkår.
(64)
For det andet hævder en række støttemodtagere (51), at de lod foretage værdiansættelser af de byttede lodder, som førte til administrative priser, der var på niveau med (52) eller i mange tilfælde højere end (53) markedspriserne for skovarealer i Bulgarien.
(65)
For det tredje påpeger flere støttemodtagere (54) fraværet af 100 % private byttetransaktioner eller handler i områder, hvor de pågældende støttemodtageres byttetransaktioner fandt sted, som begrundelse for, at de administrative priser bør anses for at være tilnærmet markedspriserne.
(66)
Endelig hævder flere støttemodtagere (55), at eftersom landbrugs- og fødevareministeren i udøvelsen af sine skønsbeføjelser har ret til at nægte at foretage en byttetransaktion, hvis staten ikke har interesse i at erhverve det privatejede skovareal, og betingelserne for bytteaftalen skal godkendes af begge parter (offentlig og privat), bør byttetransaktionerne anses for at være forretningsmæssige transaktioner, hvori staten handler som en markedsøkonomisk aktør.
(67)
Hvad angår den potentielle statsstøtte i transaktionerne (dvs. forskellen mellem de administrative priser og markedspriserne på skovarealer), svarede størstedelen af støttemodtagerne (56), at de bulgarske myndigheder ikke dækkede prisforskellen, når det privatejede areal var mere værdifuldt end det statsejede. En anden støttemodtager (57) hævede, at forskellen i markedspriserne på byttet privat- og statsejet skovareal beliggende i samme eller tilstødende områder begunstiger staten, idet de administrative priser er højere end markedspriserne, som forhandles frit mellem de private skovejere i det pågældende område.
(68)
For så vidt angår de øvrige betingelser for at konstatere forekomst af statsstøtte, bestred flere støttemodtagere (58), at de var opfyldt. Således hævder visse støttemodtagere (59), at de er fysiske personer, som Bulgariens statsstøttelov og traktatens artikel 107 ikke finder anvendelse på. Angående statslige midler bemærker disse støttemodtagere, at staten erhvervede jorden ved ulovlig ekspropriering uden tilstrækkelig kompensation, hvorfor staten ikke kan anses for at have sådanne midler til rådighed. I henseende til selektivitet hævder disse støttemodtagere, at skovloven finder anvendelse erga omnes og dermed ikke er diskriminerende.
(69)
En anden støttemodtager (60) mener heller ikke, at betingelserne i traktatens artikel 107 er opfyldt, hvad angår byttetransaktionerne, men med en lidt anderledes begrundelse. For det første skete der ikke overførsel af statslige midler, eftersom byttetransaktionen er en »dobbelt handelstransaktion«, som skete efter en værdiansættelse udført af en uafhængig valuar på grundlag af de objektive kriterier for beregning af prisen, som loven foreskriver. Parterne i byttetransaktionen har hverken fået en fordel eller en gunstigere stilling end deres konkurrenter, eftersom enhver skovejer kunne have anmodet om bytte af sin privatejede jord mod et statsejet skovareal. Et lignende argument fremsættes af en anden støttemodtager (61), som mener, at bytteordningen er en generel foranstaltning, der er tilgængelig for alle skovejere.
(70)
Hvad angår forekomsten af en økonomisk fordel, bestred flertallet af støttemodtagerne (62), at de fik en sådan fordel ud af transaktionerne, eftersom den administrative pris for den byttede jord efter deres mening var på niveau med eller højere end markedsprisen.
(71)
Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, svarede langt de fleste støttemodtagere (63), at de ikke var beskæftiget inden for byggeriet eller turistbranchen og/eller ikke havde søgt licens som rejsearrangør. Desuden bekræftede de, at de hverken havde udnyttet det ved byttetransaktionen erhvervede areal til tømmerproduktion efter erhvervelsen eller havde solgt tømmer i Bulgarien eller i andre medlemsstater. Derfor hævder de, at der ikke kan siges at være sket en faktisk eller potentiel påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. En anden støttemodtager (64) tilføjede, at byttetransaktionerne ikke fører til en stigning i den hjemlige produktion og dermed en begrænsning af de muligheder, der er, for at virksomheder fra andre medlemsstater kan eksportere til det bulgarske marked.
(72)
Andre støttemodtagere (65) hævdede, at eftersom byttetransaktionerne ikke indebærer overførsel af statslige midler og ikke giver en økonomisk fordel, kan de ikke anses for at påvirke markedets balance og de økonomiske betingelser, som virksomhederne drives på, hvilket betyder, at det er nødvendigt med startinvestering for at erhverve materielle aktiver. Således kan virksomheder fra andre medlemsstater trænge ind på og drive virksomhed på det samme marked på rimelige vilkår, hvorfor samhandelen mellem medlemsstaterne ikke kan siges at være blevet påvirket af de anfægtede byttetransaktioner.
(73)
Endelig forklarede en enkelt støttemodtager (66), at det skovareal, vedkommende erhvervede fra staten, ikke er egnet til skovrejsning. Han mener endvidere, at hans ejendom er bedre end den, han modtog fra staten, og at transaktionen ikke indebærer statsstøtte. Endelig nævnte han, at den erhvervede jord bruges til mobil biavl, ved at arealet udlægges til eng om sommeren.
4.2.3. Den potentielle statsstøttes forenelighed
(74)
Selv om Kommissionen anmodede de interesserede parter om at indsende dokumentation, der kunne sætte den i stand til at undersøge foreneligheden med det indre marked af de anfægtede byttetransaktioner, imødekom ingen af støttemodtagerne denne anmodning.
5. BEMÆRKNINGER FRA REPUBLIKKEN BULGARIEN
5.1. BULGARIENS BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(75)
De bulgarske myndigheder hævder, at de anfægtede byttetransaktioner ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(76)
Angående den påståede iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden bemærkede de bulgarske myndigheder, at skovlovens artikel 15 b) hjemler mulighed for at ansøge om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skove uanset måden, hvorpå jorden blev erhvervet, det være sig bytte, almindelig handel eller andet. Men en sådan teoretisk mulighed bør ikke forstås som en fast forhåndsaftale mellem myndighederne og den private part i byttetransaktionen om efterfølgende at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
(77)
De bulgarske myndigheder fremsendte dokumentation for, at der blandt de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i perioden 2007-2009, skete anmodning om ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod i 24 tilfælde, og heraf blev ansøgningen kun imødekommet i 15 tilfælde (dvs. 11,4 % af alle byttetransaktioner).
(78)
De bulgarske myndigheder anfører også de forskellige formål med byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Mens formålet med byttetransaktionerne er at konsolidere og bevare de bulgarske skove og dermed sikre bæredygtig udvikling og reproduktion til gavn for samfundet som helhed, er ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden beregnet til at opfylde de målsætninger, der er fastlagt i loven om fysisk planlægning, som regulerer indlemmelsen af jord i byzoner, hvor det er tilladt at bygge i overensstemmelse med offentlighedens behov og interesser i henseende til bæredygtig udvikling og opførelse af egnede leve-, arbejds- og fritidsvilkår for borgerne. Mens byttetransaktionerne desuden afhænger af afgørelser truffet af landbrugs- og fødevareministeren, er ændringer af den fastlagte anvendelse af jorden betinget af, at forskellige kompetente organer godkender en lokalplan, nemlig ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder, den regionale guvernør eller byrådet. I betragtning af at retten til at anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke udspringer direkte af skovloven, men kræver opfyldelse af betingelser i andre love, mener de bulgarske myndigheder endelig ikke, at den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af jorden indebærer, at en sådan ændring er uløseligt forbundet med byttetransaktionerne.
(79)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, gentog de bulgarske myndigheder deres mening om, at der ikke er nogen direkte forbindelse mellem den pris, som byttetransaktionen beregnes til, og den efterfølgende ændring af anvendelsen af jorden. Myndighederne gav en udførlig beskrivelse af proceduren for bestemmelse af henholdsvis priserne på byttetransaktionen (ex artikel 20, stk. 5, henholdsvis 21 i regulativet om basispriser) og de afgifter, der skal betales for ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Myndighederne bemærker også, at private ejere kan anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skov, uanset hvordan de erhvervede jorden, hvorfor enhver investor ville få de samme fordele, uanset om vedkommende har erhvervet skoven fra staten eller ved en armslængdetransaktion indgået med en privat part, og derfor bør de afgifter, der skal betales for effektueringen af en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, ikke regnes for selektive i henseende til støttemodtagerne.
(80)
Med hensyn til Kommissionens tvivl om, hvorvidt metodologien til beregning af administrative priser sikrer en korrekt afspejling af markedspriserne, bemærker de bulgarske myndigheder for det første, at de administrative priser fastsættes efter bestemmelserne i regulativet om basispriser, og at dette regulativ blev udarbejdet med udgangspunkt i den praksis, som andre medlemsstater, deriblandt Tyskland, har for fastsættelse af administrative priser på skovarealer. Desuden blev værdiansættelserne af privat- og statsejet skov foretaget af uafhængige eksperter efter et sæt ensartede kriterier.
(81)
De bulgarske myndigheder fremsendte for det andet oplysninger om alle transaktioner (67) med køb og salg af privatejede skovarealer, der var foregået i perioden 2007-2009 (68). Oplysningerne om gennemsnitspriserne på privatejede ejendomme (dvs. »markedspriser«) omfatter en oversigt over troværdig markedsdokumentation i overensstemmelse med de krav, der er fastlagt i punkt 34 i de supplerende bestemmelser til regulativet om basispriser. Når der ikke er tilgængelige oplysninger om transaktioner, der er foregået i de samme områder, er der givet oplysninger om transaktioner, der fandt sted i nærliggende områder, og om tilsvarende skovarealer med hensyn til beliggenhed og plantearter. Ifølge de bulgarske myndigheder kan det på grundlag af disse oplysninger påvises, at den administrative pris, der blev anvendt i de anfægtede byttetransaktioner, i de fleste tilfælde generelt var højere end de markedspriser, der blev opnået i armslængdetransaktioner (69). I den forbindelse betvivler de bulgarske myndigheder den dokumentation, som klageren har fremsendt. På den ene side ville de af klageren nævnte priser nemlig være priser, hvortil jorden blev udbudt til salg og ikke nødvendigvis de faktisk opnåede priser, eller priser på lodder, for hvilke den fastlagte anvendelse allerede var ændret, og stempelafgiften betalt. På den anden side er den af klageren nævnte markedspris ikke altid pålidelig, da den i mange tilfælde kun er opnået som resultat af en enkelt privat transaktion.
(82)
For det tredje gentog de bulgarske myndigheder, at staten ikke dækkede forskellen op til den højere samlede administrative værdi af det privatejede skovareal, den erhvervede, og at byttetransaktionerne kun blev gennemført, hvis værdien af den privatejede skovlod, den modtog, var lig med eller højere end den statsejede lod, som den gav i bytte. Desuden måtte den private part betale generalomkostninger på 2 % af ejendommens værdi.
(83)
Endelig påpeger de bulgarske myndigheder, at regulativet om basispriser er blevet ændret tre gange siden den oprindelige ikrafttræden, nemlig i 2004, 2005 og 2007. Ændringen af regulativet i 2005 skulle være særlig bemærkelsesværdig på baggrund af, hvor langt man var kommet med at tilbagegive eksproprierede skove og skovarealer, idet det betød, at der allerede var privatejede skove til rådighed på markedet og en efterspørgsel herpå. Denne ændring bestod primært i en ny metodologi til værdiansættelse af jord. Desuden blev koefficienterne vedrørende områder, der var beskyttet mod urbanisering, også forhøjet, og der blev indført nye kategorier med angivelse af forhøjelserne af jordpriser afhængigt af bebyggelseskategorien.
(84)
Desuden skete der en fuldstændig ajourføring af koefficienterne i regulativet efter Bulgariens tiltrædelse af Unionen den 1. januar 2007, herunder koefficienterne for områder beskyttet mod urbanisering og de såkaldte markedsreguleringskoefficienter, som afhænger af jordkategorien. Endvidere blev artikel 20, stk. 5, i regulativet om basispriser ændret således, at bytteprisen på statsejet jord blev forhøjet med 50 % af værdien af markedsreguleringskoefficienten. Desuden blev der indført en forhøjelse af jordværdien i henhold til forskellige bebyggelseskategorier.
(85)
Ifølge de bulgarske myndigheder viser disse ændringer af regulativet om basispriser, at myndighederne trods manglen på et veludviklet hjemligt marked for skovjord og i lyset af Bulgariens forestående tiltrædelse af Unionen forsøgte at ajourføre værdiansættelsesmekanismen i regulativet ved at sikre, at den byggede på troværdig markedsdokumentation. På datoen for Bulgariens tiltrædelse af Unionen skulle de administrative priser beregnet på grundlag af regulativet om basispriser derfor ikke være lavere end markedspriserne på de samme skovlodder.
(86)
Vedrørende Kommissionens tvivl om byttetransaktioners potentiale til at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne påpegede de bulgarske myndigheder for det første, at 81 af de private parter, der indgik i de anfægtede byttetransaktioner, er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. De resterende 51 private parter var fysiske personer, der ikke drev handels- eller servicevirksomhed. Bulgarien understreger i denne forbindelse, at hverken State Forest Agency eller efterfølgeren Executive Forests Agency (EFA) har modtaget ansøgninger om skovhugst eller eksport fra fysiske personer, som deltog i byttetransaktioner i den omhandlede periode.
(87)
For det andet hævder de bulgarske myndigheder, at byttetransaktionerne ikke kan påvirke samhandelen i EU, eftersom de støttede virksomheder driver virksomhed inden for brancher, der ikke involverer import eller eksport af produkter eller tjenesteydelser. De bulgarske myndigheder supplerede den allerede fremsendte information om mængderne af tømmer, der blev produceret og eksporteret til Unionen i den omhandlede periode, og fremsendte et dokument, der viste, at ingen af de private parter, som erhvervede statsejet skovareal i forbindelse med de anfægtede byttetransaktioner, producerede tømmer, solgte tømmer på hjemmemarkedet eller eksporterede tømmer fra Republikken Bulgarien.
(88)
For det tredje hævder de bulgarske myndigheder, at turistbranchen (f.eks. rejsearrangører, rejsebureauer, hotelejere og leverandører af andre tjenesteydelser for turister) er reguleret af et sæt regler i den bulgarske turistlov. Denne lov kræver en administrativ registrering af erhvervsdrivende i et offentligt register, som økonomi-, energi- og turistministeriet fører. Personer, der beskæftiger sig med hoteldrift, er også omfattet af et krav om registrering i et særligt register ifølge turistlovens artikel 58. Derfor kan kun de virksomheder, der er opført i de respektive offentlige registre, der føres af økonomi-, energi- og turistministeriet, anses for at være virksomheder i turistbranchen. En kontrol af de relevante registre viste, at kun en af de virksomheder, der erhvervede statsejet skovjord som resultat af de anfægtede byttetransaktioner, nemlig Kapsi Tours OOD, er registreret som rejsearrangør i henhold til turistloven.
(89)
For det fjerde forklarede de bulgarske myndigheder, at drift af byggevirksomhed i Bulgarien også er omfattet af krav om registrering i det centrale register over beskæftigelse i byggeriet, som føres af det bulgarske byggekammer i overensstemmelse med en særlov, nemlig byggekammerloven (70). De bulgarske myndigheder påpeger, at kun tre af virksomhederne i byttetransaktionerne med staten var registreret som byggeselskaber og måske beskæftiget på en eller anden måde med byggeri ifølge loven.
(90)
Derfor hævdede de bulgarske myndigheder, at de fleste af de virksomheder, som potentielt kunne få en fordel af de anfægtede byttetransaktioner, hverken drev virksomhed i bygge- eller turistbranchen. Efter deres mening kan konkurrencen på de pågældende markeder ud over skovbrugssektoren ikke siges at være blevet fordrejet af disse byttetransaktioner.
5.2. BULGARIENS KOMMENTARER TIL KLAGERENS BEMÆRKNINGER
(91)
De bulgarske myndigheder er enige med klageren i, at der ikke forekommer statsstøtte i byttetransaktionerne med skovarealer mellem staten og kommunerne. Derimod hævder de af de grunde, der er forklaret i forrige afsnit, at klagerens påstand om, at de fleste støttemodtagere driver virksomhed inden for byggeri eller turisme, ikke er korrekt.
(92)
De bulgarske myndigheder er også uenige i måden, hvorpå klageren har fastslået skovarealernes markedspriser, nemlig ved at sammenligne priserne på skovlodder i forskellige år (f.eks. nogle få år før byttetransaktionen), og bestrider klagerens påstand om, at ejerne af de byttede skovlodder i visse tilfælde stillede denne jord som sikkerhed for at opnå lån, da dette ville være i strid med bestemmelserne i bulgarsk lov og loven om statsejendom, som klageren nævner. Klagerens oplysninger måtte ifølge myndighederne indeholde væsentlige fejl og ikke være i overensstemmelse med de tilgængelige ejendomsregistre og dokumentationen for byttetransaktionerne. Det måtte også være ukorrekte oplysninger, klageren havde fremsendt om statsejet skov, der blev erhvervet gennem byttetransaktioner og efterfølgende blev stillet som sikkerhed for lån. Under alle omstændigheder forklarer de bulgarske myndigheder, at bulgarske banker kræver andre likvide aktiver som sikkerhed ud over fast ejendom for at sikre, at gælden bliver indfriet. Ifølge myndighederne er det derfor ukorrekt at dividere beløbet for det ydede lån med arealet i kvadratmeter af den jord, der er stillet som sikkerhed for realkreditlånet, for at fastsætte prisen pr. kvadratmeter. Myndighederne har også fremsendt en udtalelse fra First Investment Bank om mekanismerne for ydelse af lån og metoderne til vurdering af skove og skovejendomme, som lånerne foreslår at stille som sikkerhed.
(93)
Desuden er de bulgarske myndigheder uenige i klagerens påstand om, at de kommunale myndigheder ikke havde andet valg end at vedtage detaljerede lokalplaner for den jord, hvis fastlagte anvendelse var blevet ændret. Ifølge myndighederne er enhver ændring af den fastlagte anvendelse af jorden baseret på detaljerede lokalplaner, der er indført ved lov og har været gennem offentlige drøftelser, og som har erstattet eksisterende generelle lokalplaner for befolkede områder. Disse administrative procedurer hører ikke under landbrugs- og fødevareministeren, som først udsteder individuelle bekendtgørelser om ændring af zoneinddelingen af jorden til de parter, som anmoder om en sådan ændring, efter at den pågældende detaljerede lokalplan er trådt i kraft.
(94)
Myndighederne tilbageviser videre, at mange parter i byttetransaktionerne havde til hensigt at få ændret den fastlagte anvendelse af den skovlod, de modtog. I henhold til den bulgarske skovlov kan en sådan påtænkt ændring kun gennemføres ved at indsende en ansøgning efter proceduren i artikel 14 c) i skovloven (ophævet). Enhver hensigt, der måtte komme til udtryk via massemedierne eller på en anden måde end gennem den lovbestemte procedure, ville være irrelevant og vilkårlig.
(95)
Myndighederne er også uenige med klageren i dennes udtalelse om, at den administrative fastsættelse af priserne på skovarealer ikke ville afspejle den dynamiske økonomiske udvikling. Myndighederne mener, at metoden til fastsættelse af priser ved brug af regulativet om basispriser er tilstrækkelig. Det er heller ikke sandt, at regulativet ikke er blevet ajourført, idet der blev indført nye koefficienter i 2007, således at der ikke blev tildelt erhvervsdrivende nogen økonomisk fordel af de allerede gennemførte byttetransaktioner.
(96)
Myndighederne imødegår klagerens argument om, at valuarerne var partiske. Ifølge myndighederne fungerer disse valuarer som sagkyndige ved domstolene, og deres integritet kan ikke betvivles. I tilfælde af at en værdiansættelse var gunstig for den private part og ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser, ville en sådan værdiansættelse endvidere ikke blive accepteret af myndighederne i forbindelse med byttetransaktionen.
(97)
Vedrørende klagerens påstand om, at de officielle statistiske oplysninger om værdier/priser på transaktionerne, som myndighederne har fremsendt, ikke er korrekte, anfører myndighederne, at skatteunddragelse ved at skjule den faktiske pris for en transaktion er en strafbar handling ifølge den bulgarske straffelov.
(98)
Endelig afviser de bulgarske myndigheder klagerens udtalelse om, at dommen over den tidligere chef for EFA skulle bevise forekomsten af statsstøtte i forbindelse med byttetransaktionerne. Ifølge myndighederne er sagen mod embedsmænd, som deltog i byttetransaktionerne med statsejede skovarealer, irrelevant for bedømmelsen af, om der forekommer støtte i de anfægtede byttetransaktioner.
5.3. BULGARIENS KOMMENTARER TIL ANDRE TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER
5.3.1. Bulgariens kommentarer af 29. september 2011
(99)
Ved brev af 29. september 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på All Seas bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(100)
All Seas har sammenlagt byttet 157,4 ha privatejet skovareal i kommunerne Teteven og Gaborovo med statsejede skovlodder på i alt 57,9 ha i Balchik kommune (71). I denne forbindelse betalte All Seas også den bulgarske stat 138 781 BGN i generalomkostninger.
(101)
De statsejede skovlodder blev værdiansat til en administrativ pris af 11,99 BGN/kvm. Ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder er i besiddelse af, var den gennemsnitlige markedspris (pris aftalt mellem private parter, der køber og sælger skovlodder på markedsvilkår i samme eller en tilstødende egn i samme kommune) i den omhandlede periode 4,16 BGN/kvm. Derfor blev byttetransaktionen mellem All Seas og Republikken Bulgarien gennemført mod betaling og udløste ikke en økonomisk fordel efter traktatens artikel 107.
(102)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas ansøgte om en ændring af den fastlagte anvendelse af skovlodden i overensstemmelse med artikel 14 i skovloven, og at det bulgarske ministerråd imødekom ansøgningen i overensstemmelse med artikel 14 d), stk. 2, i skovloven (72). Ifølge de bulgarske myndigheders oplysninger er denne afgørelse ikke trådt i kraft. De bulgarske myndigheder er enige med All Seas om, at staten ikke havde direkte indflydelse på ændringerne af den fastlagte anvendelse af den pågældende jord (som der ikke fandtes arealanvendelseskort over), hvorfor ombytningen af ejerskabet ikke kan være udtryk for nogen fælles hensigt hos parterne i byttetransaktionen om at foretage en ændring af den fastlagte anvendelse. Ifølge de bulgarske myndigheder skal den afgørende faktor i værdiansættelsen af byttetransaktionerne være, hvorvidt den regnskabsmæssige værdi af de aktiver, der byttes, er ens. Dette er nøjagtig det grundlag, som den bulgarske regering har baseret disse transaktioner på. En anden grund til, at der ikke indgår statsstøtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden efter byttetransaktionen, er, at de administrative afgifter er ens for alle ansøgere.
(103)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas hverken har hugget tømmer på de lodder, virksomheden fik i bytte, eller handlet inden for EU med tømmer fra disse lodder. Endvidere tilbyder All Seas ikke turistydelser som specificeret i turistloven, og den er heller ikke et byggeselskab efter byggekammerloven.
5.3.2. Bulgariens kommentarer af 4. november 2011
(104)
Ved brev af 4. november 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD og Simeon Stoev Mirov.
(105)
Hvad angår byttetransaktionerne med Elkabel, LM Impex og Foros Development, anførte de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter alle lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede ingen af de tre virksomheder om ændring af anvendelsen af de erhvervede skovarealer.
(106)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de byttede lodder, eller hvorvidt der var tildelt en økonomisk fordel.
(107)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at hverken Elkabel eller LM Impex er tømmereksportør, og at de heller ikke er registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov.
(108)
For så vidt angår den fysiske person Simeon Stoev Mirov, som byttede 5,6 dekar privatejet skovareal i Rakitovo værdisat til 3 436 BGN med 5 dekar statsejet skovareal i Burgas (landsby i Kraymorie) værdisat til 1 308 BGN, mener de bulgarske myndigheder, at denne byttetransaktion bør falde ind under de minimis-forordningen.
(109)
De bulgarske myndigheder hævder af disse grunde, at byttetransaktionerne med ovennævnte private parter efter deres mening ikke udgør statsstøtte.
5.3.3. Bulgariens kommentarer af 16. december 2011
(110)
Ved brev af 16. december 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD og Jivka Blagoeva.
(111)
Hvad angår byttetransaktionerne med V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren og Liteks Komers, forklarede de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter fuldt ud de lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede V-G-N Confort, Ecobalkani og Liteks Komers ikke om en ændring af den fastlagte anvendelse af det statsejede skovareal, de havde erhvervet.
(112)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de pågældende lodder, og det ikke endeligt kan fastslås, om der blev tildelt ovennævnte private parter en økonomisk fordel. Med hensyn til Izgrev 5 var den administrative pris på det byttede statsejede skovareal lidt højere end markedsprisen i lignende private transaktioner, hvorfor der ikke blev tildelt en fordel ifølge de bulgarske myndigheder. Den samme begrundelse gælder transaktionen med Liteks Komers, hvor de administrative priser ifølge de bulgarske myndigheder var fire gange højere end markedspriserne på det statsejede skovareal.
(113)
Endelig bemærker de bulgarske myndigheder, at ingen af ovenstående private parter er tømmereksportør eller registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov, hvorfor byttetransaktionerne med dem ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(114)
Hvad angår byttetransaktionen med den fysiske person Jivka Blagoeva, gjaldt den 1,9036 hektar privatejet skovjord i Teteven kommune værdisat til 16 091 BGN, der blev byttet med 0,3001 hektar statsejet skovjord i Predela-området i Razlog kommune værdisat til 24 216 BGN. Den bulgarske stat dækkede ikke prisforskellen, alle generalomkostninger og lokale skatter og afgifter blev betalt af Jivka Blagoeva, og den nye ejer har ikke anmodet om en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede areal. Ifølge de bulgarske myndigheder falder denne byttetransaktion ind under de minimis-forordningen.
(115)
Således mener de bulgarske myndigheder, at der ikke forekom statsstøtte i byttetransaktionerne med ovennævnte private parter.
5.3.4. Bulgariens kommentarer af 25. april 2012
(116)
Ved brev af 25. april 2012 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD og BOIL OOD.
(117)
De bulgarske myndigheder støtter de bemærkninger, som er fremsendt af disse fysiske personer og virksomheder, som har deltaget i byttetransaktioner i den omhandlede periode, om at byttetransaktionerne ikke indeholder statsstøtte, men i stedet er transaktioner foretaget på gunstige vilkår for staten og til priser, som ikke er lavere end markedspriserne på lignende ejendom. Desuden støtter de bulgarske myndigheder ovennævnte private parters synspunkt om, at byttetransaktionerne blev foretaget i overensstemmelse med gældende bulgarsk lov, nemlig regulativet om basispriser og skovloven. Endelig bør nogle af disse transaktioner anses for at falde ind under de minimis-forordningen.
5.4. BULGARIENS SVAR PÅ KOMMISSIONENS ANMODNINGER OM OPLYSNINGER I LØBET AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(118)
I efterfølgende skrivelser som svar på anmodninger om oplysninger fremsendte de bulgarske myndigheder markedspriser for både privatejet og statsejet skovjord for alle de byttetransaktioner, der var foregået i den omhandlede periode (73).
(119)
I deres skrivelse af 19. november 2013 (74) angav de bulgarske myndigheder imidlertid, at der var visse problemer med pålideligheden af de data, de fremsendte. Navnlig hvad angår formlen i betragtning 44, angav de bulgarske myndigheder fair markedspriser for 82 (60 statsejede og 22 privatejede lodder) lodder, der var berørt af de anfægtede byttetransaktioner. For de resterende lodder angav de markedsværdierne på den bedst mulige måde, idet de anførte, at de måske ikke nødvendigvis repræsenterede fair markedsværdier. For de resterende berørte statsejede lodder forklarede de bulgarske myndigheder, at de priser, de angav som markedspriser, faktisk var gennemsnittet af priserne på forskellige typer skovtransaktioner. Derfor repræsenterer de ikke nødvendigvis en fair markedsværdi, fordi de ikke er på niveau med gennemsnitspriserne på fuldstændig tilsvarende transaktioner.
(120)
Ligeledes anførte de bulgarske myndigheder vedrørende de resterende privatejede lodder, som endnu ikke havde været genstand for en uafhængig sagkyndig vurdering, at priserne, der var opført i handelsdokumenterne, og som myndighederne brugte som en erstatning for de angivne markedsværdier af disse lodder, i visse tilfælde var tæt på eller lig med ejendomsvurderingen. Ejendomsvurderingen af en lod er ikke dens markedsværdi, men mindsteprisen, som skal betales i ejendomshandler, hvilket vil sige, at markedsværdien af den berørte lod i princippet vil være højere.
(121)
Uanset ovenstående understregede de bulgarske myndigheder, at de oplysninger, de fremsendte om markedspriser, er det bedste skøn, de kan nå frem til, idet i) der ikke findes særlige regler i Bulgarien for bestemmelse af markedspriserne på skovlodder ved værdiansættelse, ii) det ville tage lang tid at lade en sagkyndig valuar gennemføre en værdiansættelse af, hvad markedsprisen på de berørte lodder ville have været på byttetidspunktet, og iii) en sådan værdiansættelse ville være en meget bekostelig affære. Yderligere anførte de bulgarske myndigheder, at de anførte priser alligevel ligger tættere på fair markedspriser end på de administrative priser.
(122)
Endelig fremsendte de bulgarske myndigheder oplysninger om en stikprøve på 25 byttetransaktioner, hvad angår de faktisk anvendte administrative priser og de hypotetiske administrative priser, der ville følge af brugen af de koefficienter, der gjaldt i ajourføringen i 2010 af regulativet om basispriser. Stikprøven omfattede 25 transaktioner, som primært fandt sted i 2009 eller 2008 (kun seks transaktioner i 2007). Kommissionen anmodede om denne information for at kontrollere, at systemet med administrative priser - hvis de blev ajourført ordentligt - ville være egnet til at afspejle markedspriserne på skovarealer og i alle tilfælde ville udløse en pris så tæt som muligt på markedsværdien, sådan som retspraksis kræver.
6. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
6.1. FOREKOMST AF STØTTE
(123)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er støtte, som ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(124)
En foranstaltning udgør således støtte efter artikel 107, stk. 1, hvis følgende betingelser alle er opfyldt: i) Den kan tilregnes staten og er finansieret ved hjælp af statsmidler, ii) den giver modtageren en fordel, iii) fordelen er selektiv, og iv) den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(125)
Indledningsvis er det dog også nødvendigt i nærværende sag at overveje, om de potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. Det er, fordi statsstøttereglerne ifølge ordlyden i den bestemmelse kun finder anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed.
(126)
EU-Domstolen definerer begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (75). Ifølge Domstolen er enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, at betragte som en økonomisk aktivitet (76). Kategoriseringen af en enhed som en virksomhed er derfor altid forbundet med en bestemt aktivitet. En enhed, som både udøver økonomisk og ikkeøkonomisk aktivitet, anses kun for at være en virksomhed i henseende til den økonomiske aktivitet. En virksomhed behøver ikke være en juridisk person. Fysiske personer kan også betragtes som virksomheder ifølge statsstøttereglerne, såfremt de udøver en økonomisk aktivitet.
(127)
Med dette in mente bør det bemærkes, at visse støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner ikke udøvede økonomisk aktivitet ved anvendelse af det byttede skovareal i den omhandlede periode og heller ikke udøver en sådan aktivitet i dag. Som følge heraf kan disse støttemodtagere ikke anses for at være virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, hvorfor der ikke anses for at forekomme statsstøtte i de byttetransaktioner, de indgik med den bulgarske stat.
(128)
Derfor omhandler resten af denne afgørelse kun de støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner, som er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionen og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(129)
Den første tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelse, var, hvorvidt der bestod en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtagerne fik i bytte. Dette er vigtigt, for hvis en sådan forbindelse konstateres, vil den påvirke Kommissionens vurdering af, om byttetransaktionerne giver en økonomisk fordel, og hvordan den fordel bør kvantificeres. En iboende forbindelse betyder, at parternes hensigt med byttetransaktionen, før denne blev gennemført, var efter byttetransaktionen at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord fra skovareal til bebyggelig jord. Mens de administrative priser, der blev beregnet til byttetransaktionen på basis af regulativet om basispriser, ville blive baseret på bytte af to skovlodder, kunne den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den statsejede lod, hvis det var hensigten fra starten, således udløse en undervurdering af den modtagne lod i betragtning af dens påtænkte kommende anvendelse som bebyggelig jord.
(130)
Ifølge Kommissionen er det forhold, at de anfægtede byttetransaktioner altid - eller i det mindste i langt størstedelen af tilfældene - blev fulgt af en (godkendt) ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af det skovareal, som støttemodtageren fik i bytte, til bebyggelig jord, være en objektiv indikation på, at parterne i disse byttetransaktioner fra starten havde til hensigt at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord efter byttetransaktionen.
(131)
De statistiske data, som de bulgarske myndigheder fremsendte som svar på indledningsafgørelsen, og som bekræfter oplysningerne i betragtning 38, viser, at der blandt de 132 byttetransaktioner, som fandt sted i den omhandlede periode, blev fremsat 24 anmodninger om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden til bebyggelig jord (svarende til 18,2 % af alle byttetransaktioner), hvoraf de 15 blev imødekommet (svarende til 11,4 % af alle byttetransaktioner). På baggrund af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionen i de fleste tilfælde ikke blev fulgt af en ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(132)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at den bulgarske lovgivning rummer to separate procedurer for henholdsvis byttetransaktioner og ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og to separate statslige organer, som har kompetencen for hver sin procedure og drives uafhængigt af hinanden. Dette giver en yderligere indikation af, at der ikke er nogen iboende forbindelse i det foreliggende tilfælde mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden.
(133)
Eftersom der ikke er påvist en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtageren fik i bytte, skal Kommissionen undersøge hver af disse transaktioner separat for forekomst af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.2. Forekomst af støtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(134)
Fastlagt arealanvendelse er den lovbestemte kontrol, som offentlige myndigheder foretager af anvendelsen og udnyttelsesgraden af en jordlod. Når en offentlig myndighed godkender en ændring af den fastlagte anvendelse af en jordlod, udfører den tilsynsvirksomhed og handler ikke som en økonomisk aktør.
(135)
Kun fordele, der tildeles direkte eller indirekte gennem statsmidler, skal anses for støtte efter traktatens artikel 107. Ifølge Domstolens retspraksis (77) betyder sondringen i den bestemmelse mellem »støtte, som ydes af en medlemsstat« og støtte ydet »ved hjælp af statsmidler« ikke, at alle fordele ydet af en stat, uanset om de er finansieret med statslige midler eller ikke, udgør støtte. Formålet med sondringen er snarere blot at sikre, at både fordele, som ydes direkte af staten, og dem, der ydes af et offentligt eller privat organ, som er udpeget eller oprettet af staten, rummes i definitionen.
(136)
Mens en offentlig myndigheds godkendelse af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden fra skov til bebyggelig jord kan medføre en stigning i markedsværdien af den pågældende jord, medfører godkendelsen ikke en overførsel af statslige midler efter traktatens artikel 107, stk. 1. Udøvelsen af denne tilsynsopgave medfører ikke en positiv overførsel af midler til modtageren af godkendelsen og heller ikke, at der gives afkald på statslige midler, eftersom staten ikke er forpligtet til i forbindelse med denne tilsynsopgave at pålægge de imødekomne ansøgere en afgift, som svarer til den fulde økonomiske værdi, som disse får ud af at opnå godkendelsen (78).
(137)
Derfor udgør en offentlig myndigheds afgørelse om at ændre den fastlagte anvendelse af en bestemt jordlod ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.3. Forekomst af støtte i byttetransaktionen
(138)
Ifølge fast retspraksis (79) kan offentlige myndigheders salg af jord eller bygninger til en virksomhed eller en person, der udøver en økonomisk aktivitet, give anledning til en økonomisk fordel og dermed udgøre statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, især hvis det ikke sker til markedsværdien, hvilket vil sige, at ejendommen sælges til den pris, som en privat investor sandsynligvis ville have givet på normale markedsvilkår. Det samme gælder byttetransaktioner, hvor værdien af den statsejede jord, som staten afgiver, er højere end værdien af den privatejede jord, der overlades til den i bytte.
(139)
Før undersøgelsen af, hvorvidt byttetransaktionerne giver anledning til en økonomisk fordel, skal Kommissionen imidlertid undersøge, om de resterende betingelser som nævnt i betragtning 124, der skal være opfyldt for at konstatere statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, er til stede.
(140)
Hvad først angår foranstaltningens tilregnelse, falder byttetransaktionerne ind under landbrugs- og fødevareministerens eller ministerrådets kompetence (afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes) og EFA, som alle er statslige organer. I det omfang byttetransaktionerne medfører en overførsel af statsejet skovareal af en højere værdi end den værdi, den privatejede skovlod har, som skal gives i bytte, indebærer det en overførsel af statsmidler, for så vidt som den bulgarske stat giver afkald på visse indtægter, den ville have kunnet opnå, hvis den havde handlet på markedsvilkår, da den gennemførte transaktionen.
(141)
For det andet er byttetransaktionerne selektive, for så vidt som de kun gavner de lodsejere, som byttede deres privatejede skovlodder med de statsejede skovarealer.
(142)
For det tredje fordrejer byttetransaktionerne konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I det omfang støttemodtagerne i byttetransaktionerne er virksomheder, som tilbyder varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, styrker eventuelle økonomiske fordele ved byttetransaktionen deres stilling sammenlignet med andre virksomheder, der konkurrerer med dem på EU's indre marked om levering af de samme varer og tjenesteydelser (80). En række af støttemodtagerne (81) i byttetransaktionerne har da også i det bulgarske erhvervsregister angivet bl.a. byggeri, turisme, restauration og skovbrug som de økonomiske sektorer, hvori de driver virksomhed. Disse sektorer er åbne for konkurrence på EU-plan. Dette ses af oplysninger i samme register, hvori flere støttemodtagere (82) i byttetransaktionerne har angivet handel eller (internationale) forretningsaktiviteter som den økonomiske sektor, hvori de driver virksomhed. For så vidt angår de bulgarske myndigheders argument om, at virksomheder for at være aktive i turist- eller byggebranchen skal være indskrevet i de relevante registre, og at det ikke er tilfældet for flertallet af virksomhederne i byttetransaktionerne, bemærker Kommissionen, at begrebet »virksomhed« ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er et objektivt begreb, hvorfor spørgsmålet om, hvorvidt virksomhederne tilbyder varer og tjenester på et givet marked og dermed konkurrerer med andre virksomheder og driver samhandel i EU's indre marked, skal besvares i lyset af de aktiviteter, der rent faktisk udøves af disse virksomheder, og ikke ud fra, om de har overholdt visse nationale lovbestemte formalia.
(143)
Hvad endelig angår en eventuel økonomisk fordel, vedrører byttetransaktionerne udvekslingen af (mindst) to skovlodder mellem den bulgarske stat og private parter. For at fastslå, om de private parter fik en økonomisk fordel ud af byttetransaktionerne, skal markedsværdien af de byttede lodder vurderes og sammenlignes. Hvis byttetransaktionen medfører en overførsel af statsejet skovareal med en højere værdi end det skovareal, som den private part giver i bytte, vil denne part få en økonomisk fordel.
(144)
Som forklaret i betragtning 16 blev de administrative priser på de omhandlede byttetransaktioner beregnet på basis af regulativet om basispriser. Domstolen har fastlagt, at når der ved national ret indføres regler for beregning af markedsværdien af jordarealer med henblik på offentlige myndigheders salg heraf, skal anvendelsen af disse regler, for at de er i overensstemmelse med traktatens artikel 107, i alle tilfælde resultere i en pris, som ligger så tæt som muligt på markedsværdien (83). Da sidstnævnte markedsværdi er teoretisk, accepteres en variationsmargen af den pris, som opnås i forhold til den teoretiske pris (84).
(145)
De bulgarske myndigheder blev anmodet om at fremsende oplysninger om de administrative priser, der blev brugt i de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i den omhandlede periode, samt om markedspriserne på de samme transaktioner. Kommissionen bad også de bulgarske myndigheder se på eventuelle forudgående eller efterfølgende transaktioner med de samme skovlodder, når de skulle bestemme deres markedsværdi. Derfor blev prisoplysninger, når de fandtes, taget i betragtning, selv om Kommissionen mener, at de byttede skovlodders oprindelse er irrelevant for vurderingen af, om der kan være elementer af statsstøtte i byttetransaktionerne.
(146)
De bulgarske myndigheder angav, at der var nogle problemer med pålideligheden af de oplysninger, som de kunne fremsende om markedspriserne (85). De anførte dog samtidig, at de fremsendte oplysninger er det bedst mulige skøn over markedspriserne (86). Kommissionen mener, at disse oplysninger er tilstrækkeligt pålidelige skøn over den reelle (dvs. »fair«) markedsværdi af de pågældende lodder.
(147)
Analysen af dataene viste, at anvendelsen af administrative priser for privatejede lodder medførte en systematisk overvurdering af det pågældende skovareal sammenlignet med markedspriserne (87), mens situationen for de statsejede skovarealer var mere broget, eftersom der var tilfælde af både over- og undervurdering. Ved bestemmelsen af, om der gives støttemodtagerne en fordel som følge af byttetransaktionerne, ville en simpel sammenligning af markedsprisen på den statsejede lod på tidspunktet for byttetransaktionen med markedsprisen på den privatejede lod, som den blev byttet med, ikke i tilstrækkelig grad afspejle den systematiske overvurdering af de privatejede lodder. Derfor udarbejdede Kommissionen en formel, som inddrog de administrative priser, der blev anvendt i den oprindelige transaktion, for at vurdere fordelen ved byttetransaktionen korrekt. Denne formel, som allerede blev omtalt i indledningsafgørelsen, kræver beregning af følgende beløb:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en privatejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Hvis værdien af ii) fratrukket værdien af i) var positiv, måtte man konkludere, at der bestod en fordel.
Men en eventuel økonomisk kompensation betalt af den ene part til den anden for at dække forskellen mellem den administrative pris på de to lodder, der indgik i byttetransaktionen, skal også tages i betragtning ved bestemmelsen af, om byttetransaktionen udløste en fordel.
(148)
Ved anvendelse af denne formel på de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte om de fair markedsværdier og administrative priser på de byttede skovarealer, kan Kommissionen konkludere, at støttemodtagerne i næsten 80 % af tilfældene fik en fordel af byttetransaktionerne i den omhandlede periode, hvilket vises i tabel 4.
Tabel 4
Sammenligning af administrative priser anvendt til byttetransaktioner og markedspriser oplyst af de bulgarske myndigheder
Byttetransaktioner
2007
2008
2009
I alt
Tildelt fordel (antal tilfælde)
18
48
38
104
I procent af alle byttetransaktioner
78 %
77 %
81 %
79 %
Antal gennemførte byttetransaktioner
23
62
47
132
(149)
Ovenstående oplysninger viser, at de administrative priser, der er fastsat med henblik på byttetransaktionerne i overensstemmelse med regulativet om basispriser, ikke i tilstrækkelig grad afspejler den reelle markedsværdi af de omhandlede skovlodder.
(150)
Den uoverensstemmelse mellem de administrative priser, der blev anvendt på de anfægtede byttetransaktioner, og markedspriserne på de pågældende lodder skyldes på den ene side, at den underliggende metodologi i regulativet om basispriser ikke i tilstrækkelig grad afspejler de kriterier, som en markedsaktør ville tillægge betydning for værdien af de byttede skovlodder, og heller ikke tillægger dem den rette vægt. For det første var det meningen, at gennemsnitsværdierne af jord i bilag 1 til regulativet om basispriser i henhold til jordkategorier med tilsvarende betingelser for plantevækst, som bruges som grundlag for bestemmelse af basisværdien af jorden (se betragtning 18), skulle bestemmes af sagkyndige på grundlag af et lille antal markedskilder.
(151)
For det andet afspejler koefficienterne og forhøjelserne, der blev brugt til at tage højde for visse egenskaber ved skovarealet ved beregningen af basisværdien af den pågældende jord som beskrevet i betragtning 18-26, et administrativt forenklingsgreb snarere end et forsøg på en nøjagtig måling af den økonomiske værdi, som en hypotetisk markedsaktør i en tilsvarende stilling ville tillægge disse egenskaber. De bulgarske myndigheder har da heller ikke fremsendt økonomiske oplysninger til støtte for de niveauer, som disse koefficienter og forhøjelser var fastlagt på i regulativet.
(152)
Selv om metodologien i regulativet om basispriser i begyndelsen resulterede i markedspriser på de byttede skovarealer (hvilket ikke er tilfældet), blev gennemsnitspriserne, koefficienterne og forhøjelserne på den anden side aldrig ajourført i den omhandlede periode, så de i tilstrækkelig grad kunne afspejle de efterfølgende udsving i markedspriserne. Ifølge retspraksis (88) skal administrative metoder til beregning af prisen på jord, der sælges af offentlige myndigheder, sikre, når priserne på jord stiger brat, at disse priser hele tiden ajourføres, så den pris, som køberen faktisk betaler, så vidt muligt afspejler markedsværdien af den pågældende jord. I den indledende undersøgelsesfase forklarede de bulgarske myndigheder, at koefficienterne, der var bestemt i regulativet om basispriser med henblik på beregning af administrative priser, i henhold til artikel 7.1 og 32 i regulativet burde have været ajourført hvert år. Desuden steg markedspriserne på jord i skove brat i den omhandlede periode ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder har fremsendt. Ikke desto mindre blev ajourføringen i henhold til regulativet ikke gennemført i denne periode. De bulgarske myndigheder ajourførte kun de gennemsnitspriser, koefficienter og forhøjelser, der blev brugt til at fastsætte administrative priser i 2010 på grundlag af den seneste udvikling på markedet.
(153)
Derfor konkluderer Kommissionen, at byttetransaktioner gav støttemodtagerne en økonomisk fordel i de tilfælde, hvor de anvendte administrative priser ikke i tilstrækkelig grad afspejlede markedsprisen på den byttede jord.
6.1.4. De minimis-støtte
(154)
Til sidst skal det nævnes, at en fordel, i tilfælde hvor den enkelte støttemodtager i byttetransaktionen fik en fordel, der ikke oversteg de grænser, der er fastlagt i Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 (89), ikke vil blive regnet for statsstøtte og dermed heller ikke falde ind under forbuddet i traktatens artikel 107, stk. 1, såfremt alle andre betingelser i samme forordning er opfyldt.
(155)
På baggrund af de kvantitative data fra de bulgarske myndigheder forekommer det, at det støttebeløb, som støttemodtagerne i byttetransaktionerne modtog, i mange tilfælde (90) ligger under de minimis-grænsen på 200 000 EUR.
6.1.5. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(156)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionerne, som de bulgarske myndigheder gennemførte i den omhandlede periode, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, i de tilfælde, hvor modparten i transaktionen var en virksomhed ifølge denne artikel, de administrative priser til brug for transaktionen ikke afspejlede markedspriserne, og betingelserne for de minimis-støtte i forordning (EF) nr. 1407/2013 ikke er opfyldt.
6.2. FORANSTALTNINGENS LOVLIGHED
(157)
Ved at undlade at anmelde disse byttetransaktioner før gennemførelsen af dem opfyldte Republikken Bulgarien ikke sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3. Disse byttetransaktioner udgør dermed ulovligt gennemført statsstøtte.
6.3. STØTTENS FORENELIGHED
(158)
Selv om de bulgarske myndigheder blev bedt om at fremsende oplysninger om disse byttetransaktioners mulige forenelighed med det indre marked, fastholdt de deres argumentation om, at transaktionerne ikke havde nogen virkning for samhandelen i EU og dermed ikke udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(159)
I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at bevisbyrden vedrørende støttens forenelighed med det indre marked i kraft af en undtagelse fra traktatens artikel 107, stk. 1, primært påhviler medlemsstaten, som skal påvise, at betingelserne for denne undtagelse er opfyldt (91).
(160)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at der ikke umiddelbart er nogen grunde til at anse transaktionerne for forenelige med det indre marked, hverken direkte på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c), eller på grundlag af rammebestemmelserne, der hviler på disse bestemmelser.
(161)
Dermed kan EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug (»skovbrugsrammebestemmelserne«) ikke bruges som grundlag for bytteordningens forenelighed, fordi de kun gælder for levende træer og deres naturlige miljø i skove og andre træbevoksede landområder, herunder foranstaltninger for at bevare og øge skovenes økologiske og beskyttende funktioner og foranstaltninger for at fremme anvendelsen af skovene til rekreative formål og fremme deres sociale og kulturelle dimension. Desuden overholder de omkostninger, som blev dækket af den støtte, der blev ydet i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke definitionen af støtteberettigede omkostninger i skovbrugsrammebestemmelserne (92), idet der ikke blev pålagt de private parter nogen lovbestemt eller kontraktmæssig forpligtelse til at anvende den jord, de fik i bytte, som naturbeskyttelsesområder. Tværtimod havde alle parter ret til at anmode om ændring af anvendelsen af skovarealet til bebyggelig jord, og det gjorde nogle af dem også.
(162)
Og retningslinjerne for regionalstøtte 2007-2013 danner heller ikke grundlag for forenelighed. Kommissionen bemærker i så henseende, at byttetransaktionerne ikke blev gennemført af de bulgarske myndigheder specifikt for at bidrage til regionaludvikling. Desuden blev de støtteberettigede omkostninger ikke defineret, og det var ikke fastlagt, hvordan støttens virkning som incitament ville blive kontrolleret, og hvordan overholdelsen af de gældende regionalstøttelofter ville blive sikret.
(163)
Endelig hævdede de bulgarske myndigheder i drøftelser forud for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, at byttetransaktionerne var rettet mod det officielle politiske mål at konsolidere ejerskabet til skovarealer. Selv om konsolideringen af skovarealerne kunne udlægges som et mål af fælles interesse, hvilket det ikke var, påviste de bulgarske myndigheder ikke, at den tildelte støtte var nødvendig for at nå dette mål, eller at de valgte midler var egnede dertil.
(164)
De godtgjorde heller ikke, at de valgte midler sikrede, at den tildelte støtte var begrænset til det nødvendige minimum for at giver private parter incitament til at indgå i byttetransaktionerne. Det fremgår bl.a. af de stærke udsving i de administrative priser, som man opnåede ved brug af den foreskrevne metodologi. Når man sammenligner dem med de markedspriser, som de bulgarske myndigheder fremsendte, synes disse administrative priser ikke systematisk at ligge procentvis lige meget højere eller lavere end markedspriserne. Hvis transaktionerne i 2007 tages som eksempel, var forskellen mellem markedspriser og administrative priser for privatejede lodder på mellem - 503,97 % og + 89,91 % (93).
(165)
Endelig godtgjorde de bulgarske myndigheder ikke, at byttetransaktionerne ikke fordrejede konkurrencen i en grad, der stred mod den fælles interesse. Derfor kan byttetransaktionerne ikke anses for forenelige med det indre marked direkte efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(166)
Derfor konkluderer Kommissionen, at den støtte, der blev tildelt i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke kan anses for forenelig med det indre marked.
7. TILBAGESØGNING
(167)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 skal ulovligt tildelt statsstøtte, som anses for uforenelig med det indre marked, tilbagesøges fra støttemodtagerne, medmindre det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Ifølge artikel 14, stk. 2, i samme forordning tilbagebetales støtten og renterne heraf fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales. Ifølge artikel 14, stk. 3, i denne forordning skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv efterlevelse af Kommissionens afgørelse.
(168)
Formålet med tilbagesøgning er opfyldt, når den pågældende ulovlige støtte, eventuelt tillagt morarenter, er blevet tilbagebetalt af de virksomheder, der nød godt af den. Ved at tilbagebetale støtten mister modtageren den fordel, som vedkommende havde fået i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen før tildelingen af støtte er genoprettet (94). Selv om medlemsstaten selv vælger midlerne til at opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, må de valgte foranstaltninger ikke være til skade for EU-rettens rækkevidde og effektivitet. En medlemsstat kan kun opfylde sin tilbagesøgningsforpligtelse, hvis de valgte midler er egnede til at genoprette de normale konkurrencevilkår, som blev fordrejet ved tildelingen af den ulovlige støtte, og er i overensstemmelse med EU-rettens bestemmelser (95).
(169)
Da det er konstateret, at Republikken Bulgarien ulovligt har ydet statsstøtte gennem byttetransaktioner, bør den således også være forpligtet til at tilbagesøge den pågældende støtte fra støttemodtagerne i disse transaktioner.
7.1. IDENTIFICERING AF DE STØTTEMODTAGERE, DER SKAL TILBAGEBETALE STØTTE
(170)
Den ulovlige og uforenelige støtte skal tilbagesøges fra de virksomheder, der faktisk modtog støtten (96). I de tilfælde hvor Kommissionen ikke i selve afgørelsen er i stand til at identificere alle de virksomheder, der har modtaget ulovlig og uforenelig støtte, skal den pågældende medlemsstat dog sørge herfor ved inden gennemførelsesprocessens indledning at granske hver enkelt omhandlet virksomheds situation (97).
(171)
I nærværende sag er de potentielle støttemodtagere af den uforenelige statsstøtte de fysiske og juridiske personer, som deltog i de 132 byttetransaktioner med de bulgarske myndigheder i den omhandlede periode. Fra denne gruppe bør de bulgarske myndigheder trække de fysiske og juridiske personer, som ikke kan betegnes som virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, samt de personer, hvis samlede fordel ved de byttetransaktioner, de deltog i, ikke oversteg de tærskler, der er fastlagt i de minimis-forordningen, forudsat at disse transaktioner også opfylder de øvrige betingelser i de minimis-forordningen. De resterende fysiske og juridiske personer, som deltog i byttetransaktionerne, bør anses for at være støttemodtagere af den ulovligt tildelte statsstøtte, hos hvem de bulgarske myndigheder er forpligtet til at tilbagesøge den fordel, som de fik som resultat af disse transaktioner.
7.2. KVANTIFICERING AF STØTTEN
(172)
Kommissionen er ikke retligt forpligtet til at fastsætte det nøjagtige beløb, der skal tilbagesøges, især når den ikke har adgang til de nødvendige oplysninger. I stedet er det tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder oplysninger, der sætter medlemsstaten i stand til uden større vanskeligheder at fastslå det beløb, der skal tilbagebetales (98).
(173)
Som forklaret i betragtning 147 mener Kommissionen, at følgende metodologi bør bruges som udgangspunkt af medlemsstaten til at fastslå beløbet for den uforenelige støtte, der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det oprindelige statsstøttebeløb, der blev modtaget som resultat af byttetransaktionen, er lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Dette første beløb bør korrigeres i de tilfælde, hvor en statsejet jordlod med en højere administrativ værdi blev byttet med en privatejet jordlod med en mindre administrativ værdi. Ifølge de bulgarske myndigheder skulle støttemodtageren i sådanne tilfælde betale en kompensation til staten til dækning af værdiforskellen mellem jordlodderne. Derfor bør det først beregnede støttebeløb nedsættes med beløbet for den kompensation, som støttemodtageren betalte de bulgarske myndigheder. Resultatet er dermed det beløb, som de bulgarske myndigheder skal tilbagesøge fra den pågældende støttemodtager for den fordel, som denne har fået som resultat af byttetransaktionen.
(174)
Med henblik på bestemmelse af markedspriserne på de omhandlede lodder bør den økonomiske værdi af den pågældende jord på byttetidspunktet afspejles til fulde. Af de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte den 29. august 2008, fremgår det, at der allerede i visse tilfælde var opført bygninger og anlagt infrastruktur på de statsejede skovlodder, før byttetransaktionen blev gennemført, selv om lodden ikke tidligere var blevet ændret til bebyggelig jord. I sådanne tilfælde mener Kommissionen, at værdien af sådanne bygninger og/eller infrastruktur også bør afspejles fuldt ud i loddens markedsværdi.
(175)
Kommissionen bemærker, at de bulgarske myndigheder (99) allerede er i besiddelse af oplysningerne om de administrative priser, der blev brugt i byttetransaktionerne, samt markedsprisen på alle de lodder, der indgik i transaktionerne, og at de derfor ikke bør have unødigt vanskeligt ved at fastslå de beløb, der skal tilbagebetales, ved hjælp af den metodologi, der fremgår af betragtning 173 (100).
(176)
I tilfælde hvor de bulgarske myndigheder kan godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt metodologien kan gennemføres eller resulterer i et beløb, der påviseligt ikke i tilstrækkelig grad afspejler det statsstøttebeløb, som modtageren fik, kan de dog beslutte at foretage en vurdering af markedsprisen på de byttede lodder på tidspunktet for byttetransaktionen ved at benytte en uafhængig valuar, som er skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure. Når der fastlægges en sådan procedure for udvælgelse af en sagkyndig, skal principperne om gennemsigtighed og ligebehandling overholdes, også selv om kontrakten ikke overstiger tærsklerne i EU's udbudsdirektiver. Navnlig skal udbudsproceduren i) være bekendtgjort i tilstrækkelig grad, ii) være baseret på objektive udvælgelseskriterier, der er oplyst på forhånd, og iii) give oplysning om, at den endelige afgørelse efter den foreløbige udvælgelse bliver truffet under deltagelse af repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene. I sådanne usædvanlige tilfælde skal de bulgarske myndigheder i) angive de omhandlede lodder, ii) angive begrundelsen for behovet for en uafhængig sagkyndig vurdering i det enkelte tilfælde og iii) forelægge Kommissionen et forslag til en sådan uafhængig valuar (udvalgt i en udbudsprocedure), som Kommissionen og de bulgarske myndigheder skal enes om.
(177)
Da det endelige formål med tilbagesøgningen er at genoprette situationen fra før den dato, hvor byttetransaktionerne blev gennemført, mener Kommissionen, at Republikken Bulgarien set i lyset af de usædvanlige byttetransaktioner med skovlodder, der ikke har været udnyttet kommercielt, ville opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovligt tildelt støtte, hvis den ophæver de anfægtede byttetransaktioner ved at bytte pågældende lodder tilbage igen. Dette ville imidlertid kun sikre tilstrækkelig tilbagebetaling, hvis der ikke var sket materielle ændringer på de pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovarealer efter datoen for byttetransaktionen. I sådanne tilfælde skal Kommissionen oplyses om de berørte lodder inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien, de tilsvarende byttetransaktioner skal omgøres, og dokumentation for disse transaktioner skal fremsendes inden fire måneder fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(178)
I alle de tilfælde hvor tilbagebetaling er nødvendig, skal denne effektueres fra det tidspunkt, hvor støttemodtageren opnåede fordelen, dvs. fra datoen for ikrafttrædelsen af den retsakt, der gav støttemodtagerne ret til at bytte privatejede skovarealer med statsejede skovarealer.
(179)
De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (101) og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (102) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
(180)
Tidsplanen for tilbagesøgningen af støttebeløbene fra de enkelte støttemodtagere bør så vidt muligt følge den, der er angivet i tilbagesøgningsmeddelelsen (103). Under alle omstændigheder bør fristerne ikke være længere end dem, der er angivet i tabel 5.
Tabel 5
Tidsplan for tilbagesøgning
Tidspunkt
Handling
1.
Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien informerer Kommissionen om de foranstaltninger, den har planlagt eller truffet for at efterkomme afgørelsen, navnlig skal den:
i)
forelægge en liste over alle byttetransaktioner, der er berørt af tilbagesøgningen, for Kommissionen med angivelse af følgende oplysninger:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen (baseret på oplysninger fra Republikken Bulgarien i dens skrivelse nr. 2014/032997), oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb, der skal tilbagebetales
-
navnet på den private part, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
ii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af en sagkyndig vurdering af markedsprisen på skovlodderne på tidspunktet for byttetransaktionen (betragtning 176)
iii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen (betragtning 177).
2.
Inden fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Til vurderingen af de under punkt 1, ii), ovenfor angive lodder bør Republikken Bulgarien have udpeget en uafhængig valuar. Denne valuar vælges ved en udbudsprocedure og udpeges efter aftale med Kommissionen på forudgående forslag fra Republikken Bulgarien.
3.
Inden syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien forelægger Kommissionen den vurderingsrapport over de i punkt 1, ii), ovenfor angivne lodder, som den får fra den uafhængige valuar.
4.
Inden otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sendt indtægtsordrerne til alle berørte støttemodtagere med angivelse af det nøjagtige beløb, der skal tilbagebetales.
5.
Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sørget for, at støttebeløbet i alle de berørte byttetransaktioner er tilbagebetalt.
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner udgør ikke støtte, hvis den på tidspunktet for tildelingen opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 2 i forordning (EF) nr. 994/98, som var gældende på tidspunktet for støttens tildeling.
Artikel 3
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, som på tidspunktet for tildelingen heraf opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98, eller enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked indtil den maksimale støtteintensitet for den pågældende type støtte.
Artikel 4
1. Republikken Bulgarien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, fra støttemodtagerne.
2. Uanset stk. 1 gælder, at den uforenelige støtte kan tilbagesøges fra støttemodtagerne ved at omgøre byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke er foretaget materielle ændringer af det pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovareal siden transaktionsdatoen.
3. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
4. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008.
5. Republikken Bulgarien indstiller alle udestående betalinger af støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Republikken Bulgarien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes fuldt ud inden for 12 måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 6
1. Senest fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en liste over alle byttetransaktioner med angivelse af følgende:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen, oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb
-
navnet på den private part, dvs. støttemodtageren i byttetransaktionen, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
b)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af markedspriserne på tidspunktet for byttetransaktionerne som angivet i Republikken Bulgariens skrivelse nr. 2014/032997
c)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen
d)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført på grundlag af de beløb, som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen, er blevet udpeget.
2. Senest otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere, der har fået tildelt støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, og det støttebeløb, som hver af dem har modtaget som resultat af disse transaktioner
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
3. Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Republikken Bulgarien dokumentation for, at støtten er fuldt tilbagebetalt af de berørte støttemodtagere.
4. Republikken Bulgarien underretter løbende ved indsendelse af rapporter hver anden måned Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er iværksat til efterlevelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, er afsluttet. Bulgarien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Bulgarien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Republikken Bulgarien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. september 2014.
DECISIONE (UE) 2015/456 DELLA COMMISSIONE
del 5 settembre 2014
relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali
[notificata con il numero C(2014) 6207]
(Il testo in lingua bulgara è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione della Commissione C (2011) 4444 del 29 giugno 2011 (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha ricevuto una lettera da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (in appresso il «primo denunciante»), secondo cui la Repubblica di Bulgaria aveva concesso aiuti nel contesto dello scambio di terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale, spesso seguito dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati da terreno forestale a terreno edificabile. Il primo denunciante ha fornito informazioni supplementari con lettere del 28 agosto, 3 settembre, 1o ottobre e 5 dicembre 2008, 18 febbraio e 12 ottobre 2010 e 26 gennaio 2011.
(2)
Il 27 gennaio 2009 la Commissione ha ricevuto da un terzo informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate. Il 14 maggio 2009 è stata presentata una seconda denuncia relativa agli scambi in questione, il cui autore ha fornito informazioni supplementari il 2 e l’8 giugno 2009. Il 23 marzo 2010 un altro terzo ha fornito informazioni alla Commissione in merito a tali scambi.
(3)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni alla Commissione sulle operazioni di scambio contestate con lettere del 2 settembre e 28 ottobre 2008, 4 gennaio, 23 e 27 marzo e 30 agosto 2010, e 14 febbraio 2011. Durante le riunioni tenutesi tra i servizi della Commissione e le autorità bulgare il 22 febbraio e il 12 ottobre 2010 e il 3 febbraio 2011, queste ultime hanno fornito informazioni supplementari sugli scambi in questione.
(4)
Con lettera del 29 giugno 2011 la Commissione ha informato la Repubblica di Bulgaria che aveva deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione alle operazioni di scambio contestate. La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale (in appresso la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni su tale misura.
(5)
Con lettera ricevuta il 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno presentato le loro osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
La Commissione ha ricevuto commenti sulla decisione di avvio dai seguenti interessati: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov ed Elizabet Mihailova (23), nonché da un denunciante che ha chiesto di rimanere anonimo (24).
(7)
Con lettere del 1o settembre, 5 ottobre, 25 novembre e 14 dicembre 2011 e 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alle autorità bulgare fornendo loro l’occasione di replicare. I commenti della Repubblica di Bulgaria sulle osservazioni degli interessati sono pervenuti con lettere rispettivamente del 4 novembre 2011, 15 dicembre 2011, 12 gennaio 2012 e 25 aprile 2012.
(8)
Le autorità bulgare hanno fornito informazioni supplementari sulle operazioni di scambio contestate con lettera del 2 dicembre 2011 e durante una riunione con i servizi della Commissione tenutasi il 9 dicembre 2011.
(9)
Con lettera del 9 febbraio 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti al primo denunciante su talune prove da lui prodotte.
(10)
Il 3 aprile 2012 la Commissione ha trasmesso alle autorità bulgare le osservazioni supplementari presentate da alcuni terzi (25). La Commissione ha ricevuto i commenti della Repubblica di Bulgaria su tali osservazioni il 25 aprile e il 15 maggio 2012.
(11)
Il 26 luglio 2012 la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare. Il 17 agosto 2012 queste ultime hanno chiesto una proroga del termine per fornire tali informazioni, che è stata concessa dalla Commissione il 31 agosto 2012. Il 19 settembre 2012 le autorità bulgare hanno fornito le informazioni richieste.
(12)
Il 3 ottobre 2012 la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti a Elkabel AD, uno dei terzi che hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio. Tali chiarimenti sono stati forniti il 31 ottobre 2012.
(13)
Con lettere del 14 gennaio, 17 maggio, 22 luglio e 22 ottobre 2013, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità bulgare, che sono state trasmesse, rispettivamente, in data 4 e 5 febbraio, 25 giugno, 5 luglio, 16 e 23 agosto, 19 novembre e 20 dicembre 2013. Parte delle informazioni fornite con l’ultimo invio sono state successivamente ritrasmesse dalle autorità bulgare mediante posta elettronica il 21 gennaio 2014.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. GLI SCAMBI DI TERRENI
(14)
Nel 1947 tutti i terreni forestali della Bulgaria sono divenuti di proprietà statale a seguito degli espropri effettuati dallo Stato. La situazione è rimasta invariata fino al 2000, quando è iniziata la restituzione dei terreni forestali ai precedenti proprietari privati.
(15)
Una modifica della legge sulle foreste (26) ha introdotto, con effetto dal 22 febbraio 2002, la possibilità di scambiare i terreni forestali recentemente privatizzati con terreni forestali del demanio pubblico rientranti nel fondo forestale nazionale. Tale modifica della legge sulle foreste è rimasta in vigore fino al 27 gennaio 2009 e ha definito l’assetto e le condizioni di tali operazioni.
(16)
Ai fini degli scambi, i prezzi dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali sono stati determinati sulla base uno specifico regolamento, vale a dire il regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali (27) (in appresso il «regolamento sui prezzi di base»), che è entrato in vigore il 18 novembre 2003. Il diritto bulgaro non ha consentito agli esperti valutatori di discostarsi dai prezzi dei terreni forestali determinati in applicazione del regolamento sui prezzi di base.
(17)
Secondo detto regolamento, il prezzo di base di un appezzamento forestale è costituito dalla somma tra il valore di base del terreno e il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno in questione).
(18)
Il valore del terreno viene determinato in base al valore medio delle categorie di terreni che presentano condizioni analoghe per la crescita della vegetazione (centocinquanta tipi di siti, ai sensi dell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base). Tale valore viene successivamente adattato utilizzando un coefficiente di adeguamento che tiene conto dell’ubicazione del terreno rispetto alle infrastrutture locali e nazionali. Detto coefficiente di adeguamento (Km), indicato nell’allegato 2 del regolamento sui prezzi di base, viene determinato utilizzando la seguente formula:
,
in cui:
«p»
è il coefficiente di prossimità ad una strada carrozzabile misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«s»
è il coefficiente di prossimità a un’area urbana misurata in linea retta (da 0,00 a 0,25),
«m»
è il coefficiente di prossimità al mare misurata in linea retta (da 0,00 a 0,20),
«g»
è il coefficiente di prossimità a una città, espressa in cifre che rispecchiano la distanza da una determinata città (la distanza sulla via più breve tra il terreno in questione e la città). Le città sono suddivise in sei gruppi, indicati nella tabella 1:
Tabella 1
Gruppo 1:
Sofia (da 0,00 a 0,70)
Gruppo 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas e Varna (da 0,00 a 0,50)
Gruppo 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven e Stara Zagora (da 0,00 a 0,40)
Gruppo 4:
altre città capoluogo (da 0,00 a 0,35)
Gruppo 5:
altre grandi città (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov e Cherven Bryag (da 0,00 a 0,30)
Gruppo 6:
altri comuni (da 0,00 a 0,10)
(19)
Il valore del terreno viene ulteriormente adeguato aggiungendo un aumento per ettaro (incremento) stabilito in base al prezzo medio dei terreni osservato nell’area in cui si trova l’appezzamento. Tali incrementi figurano nell’allegato 3 del regolamento sui prezzi di base e sono indicati nella tabella 2:
Tabella 2
Incremento
(BGN/ettaro)
Sofia, centri di villeggiatura nazionali e aree turistiche residenziali adiacenti, terreni siti entro dieci chilometri dal mare
5 000
Insediamenti di prima e seconda categoria
2 000
Insediamenti di terza e quarta categoria
1 000
Insediamenti di quinta e sesta categoria
500
Insediamenti di settima e ottava categoria
0
(20)
Il valore totale del terreno determinato con tale meccanismo costituisce il valore di base del terreno.
(21)
Il valore del popolamento (specie vegetali presenti sul terreno) è il valore dell’età attuale del popolamento e il valore previsto della sua età del turno. Il valore del legname proveniente dai popolamenti forestali alla loro età attuale (l’età al momento della valutazione) corrisponde al ricavo dalla vendita delle varietà in questione ai prezzi medi di mercato, dai quali vengono dedotti i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto verso il luogo di stoccaggio temporaneo. Se i ricavi non coprono i costi, il legname è considerato privo di valore.
(22)
I ricavi delle vendite sono calcolati in base agli stock e ai quantitativi delle categorie di legname. I costi (BGN/metro cubo) dell’abbattimento e della lavorazione primaria del legname con un livello di difficoltà medio dell’area di abbattimento sono determinati dal tipo di alberi e dalla categoria del legno presenti sul terreno. I costi di trasporto del legname dipendono dal tipo di alberi, dalla categoria del legname e dalla distanza media di trasporto dal terreno considerato. I costi di trasporto vengono calcolati moltiplicando il numero di chilometri del trasporto per un coefficiente che tiene conto del livello di difficoltà del percorso.
(23)
I prezzi di mercato medi e i costi relativi all’abbattimento, alla lavorazione primaria e al trasporto del legname devono essere stabiliti e aggiornati periodicamente dall’Agenzia esecutiva delle foreste (in appresso l’«AEF») (28) sulla scorta delle medie ponderate calcolate in base ai dati statistici raccolti in un triennio (l’ultimo anno ha valore doppio).
(24)
Sommando il valore del popolamento, quale determinato da un valutatore, al valore di base del terreno si ottiene così il prezzo di base di un appezzamento di terreno forestale.
(25)
A tale prezzo di base viene applicato un adeguamento che tiene conto delle funzioni di protezione della natura caratterizzante l’ambiente e ricreative dei terreni forestali situati nelle aree soggette alla cosiddetta «tutela speciale contro l’urbanizzazione», istituita per legge in alcune regioni della Bulgaria. Conformemente all’allegato 19 del regolamento sui prezzi di base, il valore di base dei terreni forestali ubicati in tali aree viene moltiplicato per un coefficiente (К) indicato nella tabella 3 (29), vale a dire:
Tabella 3
Prima fascia costiera sul Mar Nero
К = 6;
Seconda fascia costiera sul Mar Nero
К = 5;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
Foreste e terreni situati in aree che si estendono dai bordi delle strade nazionali e comunali fino ai confini delle zone in cui è consentita l’edificazione
К = 3;
Località di soggiorno, stazioni turistiche e insediamenti di rilevanza nazionale
К = 4;
(26)
Infine, al prezzo di base del terreno viene applicato il cosiddetto «coefficiente di regolamentazione del mercato», conformemente all’allegato 20 del regolamento sui prezzi di base. Tale coefficiente è espresso in BGN/m2 e varia da 10, per i terreni adiacenti al mare, le grandi località montane e Sofia, a 1, per i terreni ubicati nei luoghi meno attraenti.
(27)
In deroga a quanto precede, se in virtù dello scambio la parte privata ha ricevuto un terreno forestale il cui prezzo amministrato totale è superiore a quello del terreno da lui ceduto, detta parte deve corrispondere allo Stato la differenza di prezzo. Secondo le autorità bulgare, come regola generale, lo Stato ha accettato esclusivamente gli scambi con i quali ha acquisito un terreno di valore amministrato superiore. Tale regola, tuttavia, implica solo che il prezzo amministrato totale del terreno di proprietà privata debba essere superiore al prezzo amministrato del terreno demaniale ricevuto in cambio, e non riguarda il prezzo al metro quadro.
(28)
Il 27 gennaio 2009 è entrato in vigore il divieto di scambio dei terreni forestali. Il periodo in esame delle operazioni di scambio contestate è quindi compreso tra il 1o gennaio 2007, data di adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione, e il 27 gennaio 2009, data della moratoria sugli scambi (in appresso il «periodo in esame»).
2.2. LA VARIAZIONE DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI.
(29)
I denuncianti asseriscono inoltre che alle operazioni di scambio è spesso seguita una modifica della destinazione d’uso dei terreni da terreno forestale a terreno edificabile e che tale modifica ha ulteriormente aumentato la differenza tra il valore di mercato dei terreni del demanio forestale e quello dei terreni di proprietà privata oggetto dello scambio.
(30)
Le autorità bulgare hanno spiegato che la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non è disciplinata dalle diposizioni della legge sulle foreste (a differenza delle operazioni di scambio), ma da una serie di misure legislative separate, tra cui la legge sulla pianificazione del territorio (in appresso la «ZUT») (30). Conformemente a tale normativa, i proprietari di terreni forestali possono chiedere di cambiarne la destinazione d’uso in terreno edificabile presentando apposita domanda presso la direzione dell’AEF, che faceva parte del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (31). Una commissione di esperti (interni ed eventualmente esterni) esamina poi la domanda e trasmette un parere al direttore generale, il quale adotta una decisione preliminare sulla domanda. Se la decisione è favorevole e conferma la fondatezza e la legittimità della domanda, viene trasmessa a tutti i servizi incaricati della modifica della destinazione d’uso (governatore regionale, sindaco e direttore della direzione regionale delle foreste).
(31)
Sulla base di una decisione preliminare favorevole, il proprietario presenta la domanda presso il comune interessato ai fini dell’assegnazione, redazione e approvazione di un piano generale dettagliato. Tale piano prevede la consultazione di tutte le parti interessate (locali). Se il piano viene approvato dalle autorità competenti, dopo la sua entrata in vigore il proprietario del terreno presenta una domanda presso il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione per l’esclusione del terreno forestale in questione dalle risorse forestali protette. Se la domanda è accolta, viene riscossa un’imposta di registro, stabilita da un valutatore indipendente conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
(32)
Dopo il pagamento dell’imposta di registro da parte del proprietario del terreno forestale alle autorità competenti viene avviata la procedura per l’adozione di una decisione amministrativa sulla modifica della destinazione d’uso del terreno. A seconda delle dimensioni del fondo, tale decisione spetta al ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione (se riguarda un terreno di dimensioni inferiori a dieci ettari) o al Consiglio dei ministri.
(33)
Il 3 settembre 2009 è stata introdotta una moratoria sulla modifica a posteriori della destinazione d’uso dei terreni scambiati.
2.3. BASE GIURIDICA DELLE MISURE
(34)
Gli scambi, il calcolo dei prezzi da utilizzare nelle operazioni di scambio e la procedura per la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati sono disciplinati dai seguenti testi normativi:
-
legge bulgara sulle foreste;
-
regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione e l’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali;
-
legge sul patrimonio dello Stato (32);
-
legge sulle obbligazioni e i contratti (33);
-
legge sulla pianificazione del territorio.
2.4. BENEFICIARI
(35)
I potenziali beneficiari delle operazioni di scambio sono persone fisiche, comuni e imprese private, spesso attivi nei settori immobiliare e/o del turismo, che hanno scambiato i loro terreni forestali con terreni del demanio forestale.
3. MOTIVI CHE HANNO DETERMINATO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(36)
Nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi sulla questione se le operazioni di scambio e/o la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni comportassero elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e se tali aiuti potessero essere considerati compatibili con il mercato interno.
3.1. NESSO INTRINSECO TRA GLI SCAMBI E LA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(37)
Un primo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava l’affermazione dei denuncianti secondo cui, in molti casi, gli scambi sono stati seguiti da una modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, vale a dire da terreno forestale a terreno edificabile.
(38)
Nella decisione di avvio la Commissione ha osservato, alle luce delle prove numeriche fornite dalle autorità bulgare, che quindici delle 147 operazioni effettuate nel periodo in esame (2006-2009) sono state seguite da una modifica della destinazione d’uso (10 %). Inoltre, la Commissione ha rilevato che le operazioni di scambio e le potenziali domande di modifica della destinazione d’uso sono soggette a norme giuridiche diverse e a procedure amministrative distinte. A prima vista, tali elementi sembravano confermare la tesi delle autorità bulgare secondo cui - in linea di principio - le due fasi non sono intrinsecamente connesse (34).
(39)
Tuttavia, le autorità bulgare hanno indicato che le formule utilizzate per stabilire i prezzi amministrati dei terreni forestali e l’imposta di registro dovuta per la modifica della loro destinazione d’uso sono state fissate a un livello tale da garantire che il prezzo pieno per lo scambio dei terreni forestali e la modifica della loro destinazione d’uso corrispondesse in larga misura al prezzo di mercato di terreni edificabili analoghi. Ciò poteva implicare che le autorità avessero previsto che molti investitori avrebbero tentato di abbinare le due fasi in un’unica operazione.
(40)
Di conseguenza, la Commissione ha sollevato dubbi sulla questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali in questione debba essere presa in considerazione per stabilire i prezzi degli appezzamenti ai fini delle operazioni di scambio, vale a dire se lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati debbano essere considerati intrinsecamente connessi.
3.2. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE D’USO DEI TERRENI
(41)
Un secondo dubbio sollevato dalla Commissione riguardava la questione se la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati potesse dare luogo alla concessione di un aiuto di Stato, in quanto determinava un ulteriore aumento del valore dei terreni scambiati.
(42)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che, a prima vista, la modifica della destinazione d’uso non sembra avere comportato un trasferimento di risorse statali. L’imposta di registro dovuta per tali operazioni è stata calcolata conformemente alle disposizioni di legge e - a quanto risulta alla Commissione - è stata pagata in tutti i casi. Pertanto, quand’anche alcune imprese interessate dalla modifica della destinazione d’uso dei terreni avessero tratto vantaggio da tale modifica, le decisioni amministrative che l’hanno determinata non darebbero luogo a un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La Commissione non ha assunto una posizione definitiva al riguardo e ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulla questione se le operazioni comportassero aiuti di Stato.
3.3. POTENZIALE AIUTO DI STATO NELLO SCAMBIO DEI TERRENI FORESTALI
(43)
La Commissione ha rilevato nella decisione di avvio che i prezzi dei terreni forestali ai fini degli scambi sono stati stabiliti dagli esperti esclusivamente secondo le formule indicate nel regolamento sui prezzi di base. La Commissione ha quindi sollevato dubbi sulla questione se l’applicazione di tali formule abbia condotto a un prezzo amministrato analogo ai prezzi ottenuti in operazioni concluse tra due parti private a condizioni di mercato. Conseguentemente, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sui prezzi di mercato ottenuti nelle vendite (o nelle operazioni di scambio) interamente private di terreni forestali effettuate in Bulgaria nel periodo in esame. La Commissione ha altresì invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle differenze fra tali prezzi e i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e, pertanto, sulla potenziale entità degli aiuti di Stato implicati in tali operazioni. Inoltre, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria e i terzi a fornirle informazioni sulle norme applicate ai conguagli corrisposti nell’ambito delle operazioni di scambio in caso di differenza di prezzo tra i due terreni scambiati. Infine, la Commissione ha invitato la Repubblica di Bulgaria a fornirle informazioni supplementari per suffragare la sua affermazione secondo cui gli scambi contestati non inciderebbero sul commercio all’interno dell’Unione.
(44)
Nella decisione di avvio la Commissione ha anche esposto il proprio parere preliminare sulle modalità con le quali andrebbe quantificato il vantaggio derivante dalle operazioni di scambio contestate, ove si ritenesse che gli scambi in questione diano luogo ad aiuti di Stato:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale privato 1 e il prezzo amministrato del terreno 1, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base;
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale 2 e il prezzo amministrato del terreno 2, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
L’importo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio corrisponderebbe dunque alla differenza tra il valore di (ii) e il valore di (i).
Nel calcolare il potenziale elemento di aiuto di Stato insito nell’operazione occorre tenere conto anche dell’eventuale conguaglio corrisposto da una delle parti all’altra in ragione della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione di scambio.
3.4. COMPATIBILITÀ DEI POTENZIALI AIUTI DI STATO
(45)
Per il caso in cui si constatasse che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e/o le operazioni di scambio danno luogo ad aiuti di Stato, la Commissione ha sollevato dubbi nella decisione di avvio sulla questione se tali aiuti possano essere considerati compatibili con il mercato interno e, più specificamente, con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato e le disposizioni degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (35) e/o con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato e le disposizioni degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») (36).
(46)
La Commissione ha quindi chiesto alla Repubblica di Bulgaria e agli interessati di presentare osservazioni sulla compatibilità delle misure contestate.
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
4.1. OSSERVAZIONI DEL PRIMO DENUNCIANTE SUI DUBBI SOLLEVATI DALLA COMMISSIONE NELLA DECISIONE DI AVVIO
(47)
Il primo denunciante sostiene che gli scambi contestati costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato incompatibili con il mercato interno.
(48)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione, il primo denunciante sostiene che la modifica della destinazione d’uso dei terreni e le operazioni di scambio dovrebbero essere considerate intrinsecamente connesse. In primo luogo, il denunciante afferma che molti dei beneficiari degli scambi sono attivi nei settori delle costruzioni e del turismo ma non in quello forestale. In secondo luogo, a parere del primo denunciante, poiché la moratoria è entrata in vigore nel 2009, in pratica i terreni forestali scambiati non vengono sfruttati commercialmente. In terzo luogo, al momento delle operazioni di scambio, molti dei beneficiari avrebbero annunciato e pubblicizzato i loro progetti di trasformazione dei terreni forestali scambiati in stazioni sciistiche o balneari e perfino avviato discussioni con le competenti autorità locali per assicurarsi che la destinazione d’uso dei terreni fosse modificata. In quarto luogo, il denunciante afferma che spesso la medesima agenzia nazionale (AEF) era responsabile sia per la conclusione dello scambio, sia per l’esclusione del terreno scambiato dal fondo forestale (AEF e autorità di regolamentazione competente) (37), che ne rendeva possibile lo sfruttamento a fini commerciali.
(49)
Di conseguenza, il primo denunciante ritiene che la potenziale riclassificazione della destinazione d’uso dei terreni e il corrispondente incremento di prezzo andrebbero presi in considerazione nel quantificare l’importo complessivo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio. Pertanto, secondo il denunciante, per riflettere adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati nella quantificazione dell’aiuto, occorrerebbe effettuare un confronto con appezzamenti di terreno edificabile.
(50)
Il denunciante sostiene inoltre che, considerata l’attrattiva delle regioni in cui erano ubicati i terreni del demanio forestale, sarebbe stato più prudente per le autorità aumentare il valore dei terreni (vale a dire modificarne la destinazione d’uso per renderli edificabili) prima di cederli. Secondo il denunciante, in nessuno dei casi in cui è stato proposto uno scambio l’AEF ha provveduto a modificare la destinazione d’uso dei terreni prima che si svolgesse l’operazione. Ciò costituirebbe, a parere del denunciante, un chiaro indizio della volontà di conferire un vantaggio all’acquirente del terreno forestale demaniale. Tale prassi è stata criticata anche in una relazione della Banca mondiale del 2009 concernente il patrimonio forestale della Bulgaria, in cui è stato rilevato che lo Stato stava subendo perdite in questo particolare modo (38).
(51)
Per quanto riguarda il secondo dubbio espresso dalla Commissione, relativo alla questione se siano stati concessi aiuti di Stato attraverso la modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, il primo denunciante sostiene che, sebbene l’acquirente dei terreni abbia pagato un’imposta di registro all’atto della decisione di modificare la destinazione d’uso dei terreni e il relativo importo debba essere detratto da quello degli eventuali aiuti ricevuti attraverso gli scambi, detta imposta non rispecchia l’effettivo incremento di valore del terreno conseguente a tale modifica. Il denunciante asserisce inoltre, che nei casi in cui lo scambio è stato effettuato prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione, ma la modifica della destinazione d’uso è intervenuta dopo l’adesione, l’aiuto di Stato illegittimo concesso all’acquirente del terreno dovrebbe corrispondere alla differenza tra il valore di mercato del rispettivo appezzamento al momento dello scambio (prima dell’adesione) e il suo valore di mercato dopo la modifica della destinazione d’uso (dopo l’adesione).
(52)
Per quanto concerne il terzo dubbio espresso dalla Commissione riguardo alla presenza di aiuti di Stato negli scambi, il denunciante sostiene che le formule prescritte dal regolamento sui prezzi di base non rispecchiano il valore di mercato dei terreni scambiati. Il denunciante contesta inoltre l’indipendenza dei valutatori, in quanto, a suo parere, l’acquirente del terreno sarebbe libero di scegliere un valutatore bendisposto, il che comporterebbe una significativa sottostima dei prezzi.
(53)
Il denunciante ha inoltre fornito dati supplementari sui prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati o di terreni forestali molto simili, dai quali emergerebbero notevoli differenze rispetto ai prezzi amministrati degli appezzamenti. Per mancanza di tempo, il denunciante ha verificato solo i prezzi di nove degli appezzamenti scambiati. A tale scopo sono state utilizzate valutazioni bancarie dei terreni e informazioni tratte dal registro immobiliare nazionale, dalle quali risultano i prezzi reali di operazioni di vendita relative ad appezzamenti analoghi. Le differenze di prezzo riscontrate variavano da una sottovalutazione (utilizzando il prezzo amministrato) del 50-65 % a casi nei quali cui il terreno forestale sarebbe stato acquisito all’1-2 % del suo valore di mercato.
(54)
Infine, il denunciante asserisce che il fatto che sia stato avviato un procedimento penale nei confronti del precedente direttore dell’AEF, con l’imputazione di avere concluso scambi pregiudizievoli per lo Stato, indica che le stesse autorità bulgare ritengono che i terreni forestali siano stati ceduti ad alcuni soggetti privati a un prezzo molto inferiore al valore di mercato.
(55)
Per quanto riguarda la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, il denunciante afferma che, a sua conoscenza, nessuno dei beneficiari degli scambi effettua operazioni forestali a titolo di attività commerciale prevalente. Al contrario, quasi tutti i beneficiari svolgerebbero da tempo o prevedrebbero di svolgere attività economiche o di investimento in uno dei seguenti settori: speculazioni immobiliari, costruzioni e/o turismo. Secondo il denunciante, il turismo riguarda per definizione l’intero mercato interno, per cui anche un numero limitato di aiuti selettivi ne comporta necessariamente una distorsione. Il denunciante afferma inoltre che, considerato il numero e l’importanza degli scambi, i concorrenti stranieri sono effettivamente dissuasi dall’entrare nel mercato bulgaro. Sebbene alcuni dei principali investitori dell’Unione (ad esempio Lindner ed ECE) abbiano realizzato progetti di costruzione urbana in Bulgaria (complessi direzionali e grandi magazzini), praticamente tutti gli investimenti su grande scala in stazioni balneari, sciistiche o golfistiche sarebbero stati effettuati da imprese soggette a controllo bulgaro.
4.2. OSSERVAZIONI DEI BENEFICIARI DELLE OPERAZIONI DI SCAMBIO E DI ALTRI TERZI
(56)
Alla Commissione sono pervenute osservazioni da parte di numerosi terzi, la maggior parte dei quali era costituita dalle parti private delle operazioni di scambio (in appresso i «beneficiari»). La Commissione rileva che alcuni beneficiari (39) si sono limitati a rendere una breve dichiarazione secondo cui le operazioni di scambio alle quali hanno preso parte non comportavano aiuti di Stato. Altri beneficiari hanno esposto osservazioni più dettagliate sui dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio, che saranno esaminate nelle sezioni successive.
4.2.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni
(57)
Per quanto riguarda il primo dubbio espresso dalla Commissione sull’esistenza di un nesso intrinseco tra gli scambi e la modifica della destinazione d’uso dei terreni, la maggior parte dei beneficiari (40) che hanno risposto alla decisione di avvio sostiene che tale nesso non esiste. Lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati sarebbero soggetti a due procedure separate, rientranti ciascuna nella competenza di due enti pubblici diversi che operano indipendentemente l’uno dall’altro. Gli scambi rientrano nella competenza del ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri, a seconda delle dimensioni del terreno oggetto di scambio, e dell’AEF, mentre la modifica della destinazione d’uso dei terreni rientra nella competenza delle autorità locali - i sindaci dei comuni o i consigli comunali, il ministro dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici o i governatori regionali per i siti ubicati nelle loro regioni - e richiede l’approvazione di un piano dettagliato o generale di gestione del territorio.
(58)
Un beneficiario (41) afferma inoltre che non esiste un nesso automatico tra la modifica della destinazione d’uso e l’incremento di valore del terreno. La decisione relativa a tale modifica si baserebbe sulla valutazione della sua necessità, che ha una portata più ampia e spesso travalica gli interessi privati dei proprietari, e non si basa quindi sugli interessi commerciali delle parti dell’operazione di scambio. Un altro beneficiario (42) rileva che i dati statistici forniti dalle autorità bulgare confermano la mancanza di un nesso intrinseco. Infine, altri beneficiari (43) ritengono che la questione dell’esistenza di un nesso intrinseco sia irrilevante, in quanto nei loro casi particolari i terreni scambiati da essi acquisiti non sono esclusi dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso.
(59)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, la maggior parte dei beneficiari si è espressa in senso contrario, per vari motivi (44). Alcuni beneficiari sostengono che non sarebbe corretto tenere conto dell’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno scambiato, in quanto tale modifica potrebbe non essere mai richiesta o la relativa domanda potrebbe essere respinta per mancanza dei rispettivi requisiti di carattere amministrativo La posizione strategica del terreno forestale scambiato, che ne aumenterebbe il valore, dovrebbe essere irrilevante nei casi in cui la destinazione d’uso non sia stata modificata e il terreno acquisito possa essere utilizzato solo per gli scopi previsti dalla legge. Così, uno dei beneficiari (45) sostiene che si dovrebbe tenere conto dello specifico accordo raggiunto dalle parti dello scambio alla data della valutazione. Un calcolo equo e oggettivo del valore di mercato dovrebbe inoltre tenere conto dei piani generali di gestione del territorio (che consentono o meno l’edificazione) vigenti alla data della valutazione dei terreni forestali scambiati. Di conseguenza, occorrerebbe stabilire una serie di criteri uniformi che consenta di distinguere tra un’ipotetica possibilità e l’effettiva intenzione delle parti dello scambio di modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(60)
Inoltre, molti beneficiari rilevano che, per l’esclusione del terreno dalla tutela forestale, al momento della modifica della destinazione d’uso viene riscossa un’imposta corrispondente al prezzo al metro quadro dei terreni edificabili dell’area in questione. Pertanto, tali beneficiari sostengono di non ricavare alcun vantaggio economico dalla modifica, in quanto, se il terreno acquisito fosse venduto, utilizzato come garanzia o sviluppato, il suo valore equivarrebbe a quello di un terreno edificabile. Un argomento analogo è stato addotto da Mirta Engineering e Beta Forest, le quali rilevano che la modifica della destinazione d’uso dei terreni comporta spese supplementari, in particolare l’imposta di registro e le imposte locali nonché i costi di progettazione, che determinano un ulteriore aumento del valore degli immobili. Analogamente, il sig. Mihailov e la sig.ra Mihailova affermano che nel loro caso la modifica della destinazione d’uso del terreno era subordinata al pagamento delle imposte demaniali previste dall’articolo 17 della legge sulle foreste e dal regolamento di attuazione della medesima legge.
(61)
Infine, alcuni beneficiari (46) considerano la questione irrilevante, in quanto nel loro caso particolare il terreno scambiato da essi acquisito non è stato escluso dalla tutela forestale a fini di sviluppo e non è stata avviata alcuna procedura per modificarne la destinazione d’uso. MIKS ha rilevato nelle sue osservazioni che il suo contratto di scambio con lo Stato bulgaro vietava di modificare la destinazione d’uso del terreno.
4.2.2. Aiuti di Stato negli scambi di terreni forestali
(62)
Per quanto riguarda i dubbi sollevati dalla Commissione sulla questione se i prezzi amministrati delle operazioni di scambio abbiano condotto a un prezzo di mercato, i beneficiari (47) hanno esposto argomenti analoghi, in riferimento alle rispettive operazioni, per dimostrare che così è stato.
(63)
In primo luogo, uno dei beneficiari (48) sostiene che, per stabilire i prezzi amministrati, il regolamento sui prezzi di base tiene conto di criteri oggettivi, quali l’ubicazione del terreno, l’importanza delle regioni nonché il tipo e l’importanza delle varietà vegetali presenti sul terreno, mentre altri due beneficiari (49) sostengono che il prezzo amministrato di scambio si basa su criteri identici a quelli utilizzati negli scambi di terreni forestali privati conclusi tra investitori privati, riguardanti terreni situati in prossimità di infrastrutture locali o nazionali e analoghi a quelli oggetto delle operazioni di scambio contestate in termini di specie vegetali, ubicazione in aree soggette a tutela speciale contro l’urbanizzazione ecc. Analogamente, altri beneficiari (50) sostengono che le valutazioni risultanti dal regolamento sui prezzi di base conducono a prezzi amministrati simili, o in molti casi superiori, ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria a causa della mancanza di un mercato interno di questo tipo e del fatto che alcune operazioni private sono state concluse a prezzi bassi. Pertanto, gli scambi sarebbero stati effettuati alle attuali condizioni economiche di mercato.
(64)
In secondo luogo, alcuni beneficiari (51) sostengono di avere effettuato valutazioni dei terreni scambiati che conducono a prezzi amministrati analoghi (52) e in molti casi perfino superiori (53) ai prezzi di mercato dei terreni forestali in Bulgaria.
(65)
In terzo luogo, alcuni beneficiari (54) individuano nella mancanza di operazioni di scambio o di vendita interamente private, negli ambiti in cui avvengono gli scambi dei beneficiari, il motivo per il quale i prezzi amministrati dovrebbero essere ritenuti prossimi ai prezzi di mercato.
(66)
Infine, secondo alcuni beneficiari (55), poiché il ministero dell’Agricoltura e dell’alimentazione può rifiutare, nell’esercizio del suo potere discrezionale, di concludere lo scambio nel caso in cui lo Stato non abbia interesse ad acquisire il terreno forestale privato, e le condizioni dell’accordo di scambio devono essere approvate da entrambe le parti (pubblica e privata), le operazioni in questione dovrebbero essere considerate operazioni commerciali nel cui ambito lo Stato si comporta come un operatore in un’economia di mercato (in appresso «OEM»).
(67)
Circa l’ammontare potenziale degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni (ossia la differenza tra i prezzi amministrati e i prezzi di mercato dei terreni forestali), la maggior parte dei beneficiari (56) ha risposto che, nei casi in cui il terreno di proprietà privata aveva un valore superiore al terreno demaniale, le autorità bulgare non hanno coperto la differenza di prezzo. Un altro beneficiario (57) ha sostenuto che la differenza tra i prezzi di mercato dei terreni forestali pubblici e privati oggetto di scambio situati nella stessa area o in aree limitrofe è favorevole per lo Stato, in quanto i prezzi amministrati sarebbero superiori ai prezzi di mercato negoziati liberamente tra i proprietari di foreste private ubicate nelle medesime aree.
(68)
Per quanto concerne le altre condizioni per constatare un aiuto di Stato, molti beneficiari (58) hanno sostenuto che tali condizioni non sussistevano. Infatti, alcuni di loro (59) affermano di essere persone fisiche, alle quali non si applicano né la legge bulgara sugli aiuti di Stato, né l’articolo 107 del trattato. Riguardo alle risorse statali, detti beneficiari rilevano che lo Stato ha acquisito i terreni attraverso espropriazioni illegittime senza congrua indennità, sicché non potrebbe ritenersi che esso disponga di tali risorse. Quanto alla selettività, tali beneficiari sostengono che la legge sulle foreste ha efficacia «erga omnes» e pertanto non comporta alcuna discriminazione.
(69)
Un altro beneficiario (60) afferma parimenti che le operazioni di scambio non soddisfacevano le condizioni di cui all’articolo 107 del trattato, ma adduce motivi leggermente diversi. In primo luogo, non vi sarebbe alcun trasferimento di risorse statali, in quanto lo scambio costituirebbe una «doppia operazione di vendita» realizzata dopo che un perito immobiliare indipendente aveva effettuato una valutazione secondo i criteri obiettivi stabiliti dalla legge per il calcolo dei prezzi. Non sarebbe stato conferito alcun vantaggio e le controparti dello scambio non sarebbero state poste in una situazione più favorevole rispetto ai concorrenti, in quanto qualsiasi proprietario di terreno forestale avrebbe potuto chiedere di scambiare il proprio terreno privato con un terreno del demanio forestale. Un argomento analogo è stato avanzato da un altro beneficiario (61), secondo il quale il regime di scambi sarebbe una misura generale di cui potrebbero avvalersi tutti i proprietari di terreni forestali.
(70)
Per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, la maggior parte dei beneficiari (62) ha negato di avere ottenuto tale vantaggio dalle operazioni, in quanto, secondo loro, il prezzo amministrato dei terreni scambiati era pari o superiore al prezzo di mercato.
(71)
Infine, per quanto concerne la questione se le operazioni di scambio falsino la concorrenza e incidano sugli scambi tra Stati membri, i beneficiari hanno risposto in larga maggioranza (63) di non essere attivi nel settore immobiliare o del turismo e/o di non avere intrapreso alcuna azione per ottenere una licenza di operatore turistico. Inoltre, hanno confermato di non avere nemmeno utilizzato i terreni acquisiti con gli scambi per produrre successivamente legname e di non avere venduto legname in Bulgaria né in altri Stati membri. Pertanto, sostengono che non si possa parlare di impatto reale o potenziale sul commercio all’interno dell’Unione. Un altro beneficiario (64) ha aggiunto che gli scambi non comportano un aumento della produzione nazionale tale da limitare le possibilità per le imprese di altri Stati membri di importare prodotti sul mercato locale.
(72)
Altri beneficiari (65) hanno sostenuto che, poiché gli scambi non comportano un trasferimento di risorse statali e non conferiscono loro alcun vantaggio economico, non si può ritenere che gli stessi incidano sull’equilibrio di mercato e sulle condizioni economiche in cui operano le imprese, vale a dire sull’investimento iniziale necessario per l’acquisizione di beni materiali. Pertanto, le imprese degli altri Stati membri potrebbero entrare ed operare sul medesimo mercato a condizioni eque, sicché non si potrebbe affermare che le operazioni contestate abbiano inciso sugli scambi tra Stati membri.
(73)
Infine, uno dei beneficiari (66) ha spiegato che il terreno del demanio forestale da lui acquisito non è idoneo all’imboschimento. Inoltre, il suo terreno era migliore di quello cedutogli dallo Stato e l’operazione non comporterebbe alcun aiuto di Stato. Detto beneficiario ha anche precisato che il terreno acquisito viene utilizzato per attività di apicoltura mobile e come pascolo durante l’estate.
4.2.3. Compatibilità dell’aiuto potenziale
(74)
Sebbene la Commissione abbia chiesto agli interessati di fornire qualsiasi elemento di prova che consentisse di esaminare la compatibilità delle operazioni di scambio contestate con il mercato interno, nessuno dei beneficiari vi ha provveduto.
5. OSSERVAZIONI DELLA REPUBBLICA DI BULGARIA
5.1. OSSERVAZIONI DELLA BULGARIA SULLA DECISIONE DI AVVIO
(75)
Le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio contestate non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(76)
Riguardo al presunto nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati, le autorità bulgare hanno rilevato che l’articolo 15, lettera b), della legge sulle foreste prevede la possibilità di chiedere la modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali, a prescindere dalla modalità con cui sono stati acquisiti, sia essa uno scambio, un’operazione di vendita o altri mezzi. Tuttavia, tale possibilità teorica non dovrebbe essere intesa come un previo accordo definitivo tra le autorità e la parte privata dello scambio per modificare successivamente la destinazione d’uso del terreno.
(77)
Le autorità bulgare hanno fornito le prove del fatto che, sui 132 scambi effettuati nel periodo 2007-2009, sono state presentate ventiquattro richieste di modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali scambiati e solo in quindici casi (pari all’11,4 % di tutti gli scambi) è stata adottata una decisione amministrativa favorevole che ha autorizzato la modifica richiesta.
(78)
Le autorità bulgare sottolineano inoltre che le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni perseguono scopi diversi. Mentre gli scambi mirano ad ottenere il consolidamento e la conservazione delle foreste bulgare per garantirne lo sviluppo sostenibile e la riproduzione a vantaggio della collettività, la modifica della destinazione d’uso dei terreni persegue gli obiettivi previsti dalla legge sulla pianificazione territoriale, che stabilisce le regole per l’inclusione dei terreni entro i confini degli agglomerati in cui la costruzione è consentita conformemente alle esigenze e all’interesse pubblico relativi allo sviluppo sostenibile e alla creazione di adeguate condizioni di vita, di lavoro e di svago dei cittadini. Inoltre, mentre le operazioni di scambio dipendono da decisioni adottate dal ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, le modifiche della destinazione d’uso dei terreni sono subordinate all’approvazione di un piano di sviluppo del territorio da parte di diversi enti competenti, ossia il ministero dello Sviluppo regionale e dei lavori pubblici, il governatore regionale o i consigli comunali. Infine, dato che il diritto di chiedere una modifica della destinazione d’uso del terreno non deriva direttamente dalla legge sulle foreste, ma presuppone che sussistano condizioni previste da altre leggi, le autorità bulgare ritengono che l’ipotetica possibilità di modificare la destinazione d’uso del terreno non implichi che tale modifica sia intrinsecamente connessa alle operazioni di scambio.
(79)
Per quanto riguarda la questione se la potenziale modifica della destinazione d’uso debba essere presa in considerazione per determinare il prezzo del terreno scambiato, le autorità bulgare hanno ribadito la loro posizione secondo cui non esiste un nesso diretto tra il prezzo valutato per lo scambio e la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno. Le autorità bulgare hanno fornito un’ampia descrizione della procedura da seguire per determinare rispettivamente i prezzi ai fini dello scambio (ai sensi degli articoli 20, paragrafo 5, e 21 del regolamento sui prezzi di base) e le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni. Dette autorità rilevano inoltre che i proprietari privati possono chiedere una modifica della destinazione d’uso dei terreni forestali a prescindere dal modo in cui li hanno ottenuti, di modo che tutti gli investitori godrebbero dei medesimi vantaggi, indipendentemente dalla circostanza che abbiano ricevuto i terreni forestali dallo Stato oppure attraverso un’operazione conclusa a condizioni di mercato con una parte privata, sicché le imposte dovute per la modifica della destinazione d’uso dei terreni non andrebbero considerate selettive nei confronti dei beneficiari.
(80)
Per quanto riguarda i dubbi della Commissione sulla questione se il metodo di calcolo dei prezzi amministrati rispecchi adeguatamente i prezzi di mercato, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che i prezzi amministrati vengono stabiliti conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base e che detto regolamento è stato elaborato prendendo come esempio le prassi in materia di determinazione dei prezzi amministrati dei terreni forestali seguite in altri Stati membri, in particolare la Germania. Inoltre, le valutazioni delle foreste pubbliche e private sono state effettuate da esperti indipendenti sulla scorta di un’unica serie di criteri.
(81)
In secondo luogo, le autorità bulgare hanno fornito dati su tutte le operazioni (67) implicanti la vendita e l’acquisto di foreste di proprietà privata realizzate nel periodo 2007-2009 (68). Le informazioni sui prezzi medi dei terreni di proprietà privata (ossia i «prezzi di mercato») comprendono un sunto delle prove di mercato plausibili, conformemente a quanto prescritto dal punto 34 delle disposizioni complementari del regolamento sui prezzi di base. Nei casi in cui non erano disponibili informazioni sulle operazioni concluse nelle medesime zone, sono stati forniti i dettagli relativi ad operazioni effettuate in zone limitrofe su foreste comparabili in termini di posizione geografica e specie vegetali. Secondo le autorità bulgare, in base a tali dati si può dimostrare che, nella maggior parte dei casi, il prezzo amministrato utilizzato per le operazioni di scambio contestate era generalmente superiore ai prezzi di mercato ottenuti nelle operazioni concluse a condizioni di mercato (69). A tale riguardo, le autorità bulgare hanno rimesso in discussione le prove fornite dal denunciante. Da un lato, i prezzi citati dai denuncianti sarebbero infatti i prezzi ai quali sono stati offerti i terreni per la vendita, e non necessariamente i prezzi di fatto ottenuti o i prezzi di terreni la cui destinazione d’uso era già stata modificata e per i quali è stata pagata l’imposta di registro. Dall’altro, il prezzo di mercato citato dal denunciante non è sempre attendibile, in quanto in molti casi è stato ottenuto solo per una singola operazione tra privati.
(82)
In terzo luogo, le autorità bulgare hanno ribadito che lo Stato non ha coperto alcuna differenza negativa nei casi in cui il valore amministrato totale del terreno forestale privato da esso acquisito era superiore e che le operazioni sono state effettuate solo se il terreno forestale di proprietà privata ricevuto era di valore pari o superiore al terreno demaniale con cui è stato scambiato. Inoltre, la parte privata doveva pagare le spese generali, pari al 2 % del valore del terreno.
(83)
Infine, le autorità bulgare osservano che, a partire dalla sua introduzione, il regolamento sui prezzi di base è stato modificato in tre occasioni, rispettivamente nel 2004, 2005 e 2007. La modifica del 2005 sarebbe particolarmente rilevante alla luce della fase avanzata del processo di restituzione delle foreste e dei terreni forestali espropriati, in quanto implicava che le foreste private fossero già disponibili e richieste sul mercato. Tale modifica era intesa essenzialmente a cambiare il metodo di valutazione dei terreni. Oltre a ciò, sono anche stati aumentati i coefficienti relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e sono state introdotte varie nuove categorie che determinano gli incrementi da applicare ai prezzi dei terreni in funzione della categoria dell’insediamento.
(84)
Inoltre, a seguito dell’adesione della Bulgaria all’Unione in data 1o gennaio 2007, sono stati completamente aggiornati tutti i coefficienti del regolamento, compresi quelli relativi alle aree protette dall’urbanizzazione e i cosiddetti coefficienti «di regolamentazione del mercato», che dipendono dalla categoria del terreno. In aggiunta, l’articolo 20, paragrafo 5, del regolamento sui prezzi di base è stato modificato per aumentare il prezzo di scambio dei terreni demaniali del 50 % del valore del coefficiente «di regolamentazione del mercato». È stato anche introdotto un incremento che va sommato al valore del terreno a seconda delle diverse categorie di insediamenti.
(85)
Secondo le autorità bulgare, tali modifiche del regolamento sui prezzi di base dimostrerebbero che, sebbene non esistesse un mercato interno dei terreni forestali ben sviluppato, e in vista dell’imminente adesione della Bulgaria all’Unione, le autorità hanno tentato di aggiornare il meccanismo di valutazione previsto dal regolamento garantendo che fosse basato su prove di mercato attendibili. Di conseguenza, alla data dell’adesione della Bulgaria all’Unione i prezzi amministrati calcolati in base al regolamento sui prezzi di base non sarebbero stati inferiori ai prezzi di mercato dei terreni in questione.
(86)
Per quanto concerne il dubbio della Commissione relativo al fatto che le operazioni di scambio potrebbero falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri, le autorità bulgare rilevano, in primo luogo, che, sul totale dei soggetti privati che hanno partecipato alle operazioni di scambio contestate, 81 sono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Gli altri 51 soggetti privati erano persone fisiche che non commerciavano in beni o servizi. La Bulgaria sottolinea in tale contesto che né l’Agenzia per il demanio forestale né l’Agenzia esecutiva per le foreste che le è succeduta hanno ricevuto richieste per l’abbattimento o l’esportazione di legname da parte di persone fisiche che hanno effettuato scambi nel periodo in esame.
(87)
In secondo luogo, le autorità bulgare sostengono che le operazioni di scambio non possono incidere sul commercio all’interno dell’Unione in quanto le imprese beneficiarie dell’aiuto esercitano attività che non comportano l’importazione o l’esportazione di prodotti o servizi. Le autorità bulgare hanno integrato le informazioni già fornite sui quantitativi di legname prodotto ed esportato verso l’Unione nel periodo in esame e hanno prodotto un documento da cui risulta che nessuno dei soggetti privati che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate ha prodotto, venduto sul mercato nazionale o esportato legname dalla Repubblica di Bulgaria.
(88)
In terzo luogo, le autorità bulgare affermano che il settore del turismo (ad esempio le attività di operatore turistico, agenzia di viaggi, albergatore e fornitore di servizi turistici accessori) è disciplinato dalle disposizioni della legge sul turismo bulgara. Detta legge prescrive l’iscrizione amministrativa degli operatori in un apposito registro tenuto presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo. Le persone che esercitano attività di gestione alberghiera sono parimenti soggette a un obbligo di iscrizione in un apposito registro ai sensi dell’articolo 58 della legge sul turismo. Pertanto, solo le imprese iscritte nei rispettivi registri pubblici tenuti presso il ministero dell’Economia, dell’energia e del turismo possono essere considerate imprese operanti nel settore del turismo. Da un esame dei registri pertinenti è emerso che solo una delle imprese che hanno acquisito terreni del demanio forestale attraverso le operazioni di scambio contestate - Kapsi Tours OOD - è registrata come operatore turistico ai sensi della legge sul turismo.
(89)
In quarto luogo, le autorità bulgare hanno spiegato che, parimenti, l’esercizio di un’attività economica in qualità di società immobiliare in Bulgaria è soggetto all’obbligo di iscrizione all’Albo professionale centralizzato dei costruttori presso la Camera dei costruttori bulgara conformemente a una legge ad hoc, nello specifico la legge sulla Camera dei costruttori (70). Le autorità bulgare rilevano che solo tre delle imprese che hanno scambiato terreni con lo Stato erano registrate come imprese di costruzioni e potevano essere impegnate in qualche modo in lavori di edificazione ai sensi di legge.
(90)
Di conseguenza, le autorità bulgare hanno sostenuto che la maggior parte delle imprese che potrebbero avere tratto vantaggio dalle operazioni di scambio contestate non era attiva nei settori delle costruzioni e del turismo. Pertanto, secondo dette autorità, non si potrebbe affermare che la concorrenza sui mercati rilevanti, diversi dal settore forestale, sia stata distorta da tali operazioni.
5.2. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEL DENUNCIANTE
(91)
Le autorità bulgare concordano con il denunciante sul fatto che gli scambi dei terreni forestali fra lo Stato e i comuni non comportano aiuti di Stato. Per contro, esse sostengono che l’affermazione del denunciante secondo cui la maggior parte dei beneficiari era attiva nei settori delle costruzioni o del turismo è erronea, per gli stessi motivi esposti nella sezione precedente.
(92)
Le autorità bulgare dissentono inoltre dal modo in cui il denunciante ha determinato i prezzi di mercato dei terreni forestali, confrontando i prezzi applicati in anni diversi (ad esempio pochi anni prima che i terreni forestali fossero scambiati), e contestano l’affermazione del denunciante secondo cui in alcuni casi i proprietari dei terreni forestali scambiati avrebbero utilizzato tali terreni come garanzia per ottenere prestiti, in quanto ciò non sarebbe conforme al diritto bulgaro né alla legge sul patrimonio dello Stato citata dal denunciante. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori significativi e non troverebbero riscontro nei registri immobiliari disponibili né tantomeno nei documenti relativi alle operazioni di scambio. I dati forniti dal denunciante conterrebbero errori anche per quanto riguarda i terreni del demanio forestale acquisiti attraverso gli scambi e successivamente utilizzati come garanzie su prestiti. In ogni caso, le autorità bulgare hanno spiegato che in Bulgaria le banche richiedono altre attività liquide come garanzia, in aggiunta all’immobile, per assicurarsi che il debito venga rimborsato. Pertanto, secondo dette autorità, sarebbe errato dividere l’importo del prestito concesso per la superficie in m2 del terreno utilizzato come garanzia ipotecaria al fine di determinare il prezzo al metro quadro. Le autorità bulgare hanno anche fornito un parere della First Investment Bank sui meccanismi di erogazione dei prestiti e i metodi di valutazione delle foreste e dei terreni forestali offerti in garanzia dai mutuatari.
(93)
Le autorità bulgare dissentono anche dall’affermazione del denunciante secondo cui le autorità comunali non avevano altra scelta se non adottare piani dettagliati di sviluppo del territorio per i terreni la cui destinazione d’uso era stata modificata. Secondo dette autorità, qualsiasi modifica della destinazione d’uso di un terreno si basa su piani dettagliati di sviluppo del territorio, obbligatori, che sono stati discussi pubblicamente e hanno modificato i preesistenti piani generali per lo sviluppo territoriale delle aree abitate. L’avvio di tali procedure amministrative non è rimesso alla discrezionalità del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione, il quale trasmette ai singoli richiedenti le informazioni amministrative sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni solo dopo l’entrata in vigore del pertinente piano dettagliato di sviluppo del territorio.
(94)
Le autorità bulgare smentiscono inoltre che molte delle parti implicate negli scambi intendessero modificare la destinazione d’uso dei terreni forestali ottenuti. Secondo la legge bulgara sulle foreste, tali modifiche possono essere introdotte solo presentando una domanda secondo la procedura di cui all’articolo 14, lettera c), della legge sulle foreste (abrogato). Qualsiasi altra intenzione espressa attraverso i mass media o con modalità diverse dalla procedura prevista dalla legge sarebbe irrilevante e arbitraria.
(95)
Le autorità bulgare dissentono altresì dall’affermazione del denunciante secondo cui il metodo amministrativo di determinazione dei prezzi dei terreni forestali non rispecchierebbe lo sviluppo dinamico dell’economia. Dette autorità ritengono che il metodo di determinazione dei prezzi utilizzato in applicazione del regolamento sui prezzi di base sia adeguato. Inoltre, non sarebbe vero che tale regolamento non sia stato aggiornato, in quanto sono stati introdotti nuovi coefficienti nel 2007, sicché non sarebbe stato conferito alcun vantaggio economico agli operatori economici attraverso scambi già conclusi.
(96)
Le autorità bulgare contestano l’argomento del denunciante secondo cui i valutatori sarebbero parziali. Secondo dette autorità, i valutatori in questione sono periti forensi, la cui integrità non può essere messa in discussione. Inoltre, qualora essi valutassero il terreno forestale in modo meno favorevole per la parte privata e non conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, tale valutazione non verrebbe accettata dalle autorità ai fini dello scambio.
(97)
Per quanto concerne l’asserzione del denunciante secondo cui le statistiche ufficiali e i dati sul valore/prezzo delle operazioni forniti dalle autorità non sarebbero esatti, le autorità bulgare affermano che l’evasione fiscale perpetrata occultando il prezzo reale di un’operazione costituisce un reato ai sensi del codice penale bulgaro.
(98)
Infine, le autorità bulgare smentiscono l’affermazione del ricorrente secondo cui il rinvio a giudizio dell’ex direttore dell’AEF dimostrerebbe l’esistenza di un aiuto di Stato connesso agli scambi. Secondo dette autorità, i procedimenti a carico dei funzionari che hanno partecipato alle procedure di scambio dei terreni del demanio forestale sarebbero irrilevanti al fine di valutare se le operazioni contestate comportassero elementi di aiuto.
5.3. COMMENTI DELLA BULGARIA SULLE OSSERVAZIONI DEGLI ALTRI TERZI
5.3.1. Commenti della Bulgaria del 29 settembre 2011
(99)
Con lettera del 29 settembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni di All Seas sulla decisione di avvio.
(100)
All Seas ha scambiato un totale di 157,4 ha di terreni forestali privati nei comuni di Teteven e Gaborovo con terreni forestali demaniali per un totale di circa 57,9 ha nel comune di Balchik (71). In tale contesto, All Seas ha anche versato allo Stato bulgaro 138 781 BGN a titolo di spese generali.
(101)
I terreni del demanio forestale sono stati valutati a un prezzo amministrato di 11,99 BGN/m2. Secondo le informazioni di cui dispongono le autorità bulgare, nel periodo in esame il prezzo medio di mercato (ossia il prezzo concordato tra parti private per l’acquisto e la vendita di terreni forestali su base commerciale nella medesima zona o in una zona limitrofa del medesimo comune) ammontava a 4,16 BGN/m2. Pertanto, lo scambio tra All Seas e la Repubblica di Bulgaria è stato effettuato dietro corrispettivo e non ha comportato un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107 del trattato.
(102)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che All Seas ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno forestale conformemente all’articolo 14 della legge sulle foreste e che il Consiglio dei ministri bulgaro ha accolto la domanda conformemente all’articolo 14, lettera d), punto 2, della medesima legge (72). Per quanto a conoscenza delle autorità bulgare, tale decisione non è entrata in vigore. Le autorità bulgare concordano con All Seas che lo Stato non influisce direttamente sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni in questione (per i quali non esisteva una carta di utilizzo del territorio) e che pertanto il cambiamento di proprietà risultante dallo scambio non può essere espressione della comune volontà delle parti di realizzare tale modifica. Secondo dette autorità, il fattore determinante per la valutazione degli scambi deve essere l’equivalenza tra i valori di bilancio dei beni scambiati. Tale è precisamente la base sulla quale il governo bulgaro ha effettuato le operazioni. Un ulteriore motivo per il quale la modifica della destinazione del terreno in seguito allo scambio non comporterebbe un aiuto di Stato sarebbe il fatto che i costi amministrativi sono gli stessi per tutti i richiedenti.
(103)
Le autorità bulgare osservano poi che All Seas non ha raccolto legname sui terreni acquisiti attraverso lo scambio né ha svolto attività di commercio all’interno dell’Unione con il legname proveniente da tali terreni. Inoltre, All Seas non offre servizi turistici ai sensi della legge sul turismo e non è un’impresa di costruzioni ai sensi della legge sulla Camera dei costruttori.
5.3.2. Commenti della Bulgaria del 4 novembre 2011
(104)
Con lettera del 4 novembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD e Simeon Stoev Mirov.
(105)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio concluse con Elkabel, LM Impex e Foros Development, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato alcuna differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, nessuna delle tre imprese ha chiesto la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale acquisito.
(106)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni dei comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non erano state concluse operazioni interamente private, sicché non era possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni scambiati né se fosse stato concesso un vantaggio economico.
(107)
Le autorità bulgare rilevano altresì che né Elkabel né LM Impex sono esportatori di legname e non sono registrate come imprese di costruzioni o turistiche ai sensi del diritto bulgaro.
(108)
Per quanto riguarda Simeon Stoev Mirov, una persona fisica, che ha scambiato 5,6 decari di terreno forestale privato in Rakitovo, valutato a 3 436 BGN, per 5 decari di terreno del demanio forestale nel comune di Burgas (villaggio di Kraymorie), valutato a 1 308 BGN, le autorità bulgare ritengono che tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(109)
Per tali motivi, le autorità bulgare sostengono che gli scambi con le suddette parti private non costituiscono aiuti di Stato.
5.3.3. Commenti della Bulgaria del 16 dicembre 2011
(110)
Con lettera del 16 dicembre 2011 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD e Jivka Blagoeva.
(111)
Per quanto riguarda le operazioni di scambio con V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren e Liteks Komers, le autorità bulgare hanno affermato di non avere compensato la differenza di prezzo e di avere ricevuto, nei casi in questione, un pagamento supplementare dalle parti private a titolo di spese generali. Inoltre, dette parti hanno pagato tutte le imposte locali. Infine, V-G-N Confort, Ecobalkani e Liteks Komers non hanno chiesto una modifica della destinazione d’uso dei terreni del demanio forestale da loro acquisiti.
(112)
Le autorità bulgare rilevano inoltre che in alcuni comuni nei quali si trovano i terreni scambiati non sono state concluse operazioni interamente private, per cui non è possibile determinare il prezzo di mercato dei terreni in questione né accertare in maniera conclusiva se sia stato conferito un vantaggio economico alle suddette parti private. Nel caso di Izgrev 5, il prezzo amministrato del terreno forestale demaniale scambiato era leggermente superiore al prezzo di mercato ottenuto in analoghe operazioni private, di modo che, secondo le autorità bulgare, non sarebbe stato concesso alcun vantaggio. Il medesimo ragionamento varrebbe per l’operazione con Liteks Komers, in cui, secondo le autorità bulgare, i prezzi amministrati sarebbero stati quattro volte superiori ai prezzi di mercato dei terreni del demanio forestale.
(113)
Infine, le autorità bulgare rilevano che nessuna delle suddette parti private è un esportatore di legname o è registrata come impresa di costruzioni o turistica ai sensi del diritto bulgaro, per cui le operazioni di scambio concluse con tali parti non incidono sugli scambi tra Stati membri.
(114)
Per quanto riguarda lo scambio concluso con Jivka Blagoeva, una persona fisica, tale operazione ha riguardato 1,9036 ha di terreno forestale di proprietà privata nel comune di Teteven, valutati a 16 091 BGN, scambiati con 0,3001 ha di terreno del demanio forestale nell’area di Predela, comune di Razlog, valutati a 24 216 BGN. Lo Stato bulgaro non ha compensato la differenza di prezzo; le spese generali e le imposte locali sono state interamente pagate da Jivka Blagoeva e il nuovo proprietario non ha chiesto una modifica della destinazione d’uso del terreno scambiato. Secondo le autorità bulgare, tale scambio dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
(115)
Pertanto, le autorità bulgare ritengono che le operazioni di scambio concluse con le suddette parti private non comportino aiuti di Stato.
5.3.4. Commenti della Bulgaria del 25 aprile 2012
(116)
Con lettera del 25 aprile 2012 le autorità bulgare hanno risposto alle osservazioni dei seguenti terzi: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD e BOIL OOD.
(117)
Le autorità bulgare condividono le osservazioni presentate da tali persone fisiche e imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, vale a dire che gli scambi non comportano aiuti di Stato, ma costituiscono semmai operazioni concluse a condizioni vantaggiose per lo Stato e a prezzi non inferiori ai prezzi di mercato per immobili analoghi. Inoltre, le autorità bulgare condividono il parere delle suddette parti private secondo cui le operazioni di scambio si sono svolte in conformità con la normativa nazionale bulgara vigente: il regolamento sui prezzi di base e la legge sulle foreste. Infine, alcune di tali operazioni dovrebbero essere considerate rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento de minimis.
5.4. RISPOSTE DELLA BULGARIA ALLE RICHIESTE DI INFORMAZIONI TRASMESSE DALLA COMMISSIONE NEL CORSO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(118)
In osservazioni successive presentate in risposta a richieste di informazioni, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato - sia dei terreni forestali di proprietà privata che di quelli demaniali - per tutte le operazioni di scambio concluse nel periodo in esame (73).
(119)
Tuttavia, nelle loro osservazioni del 19 novembre 2013 (74) le autorità bulgare hanno affermato che vi erano alcuni problemi riguardo all’attendibilità dei dati da loro forniti. In particolare, ai fini della formula riportata al punto 44, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato equo di ottantadue terreni (sessanta demaniali e ventidue di proprietà privata) interessati dalle operazioni di scambio contestate. Per gli altri terreni, hanno fornito i valori di mercato raccolti con la massima diligenza possibile, precisando che non rappresentavano necessariamente i valori di mercato equo. Riguardo ai rimanenti terreni demaniali interessati, le autorità bulgare hanno spiegato che i prezzi da loro citati come prezzi di mercato costituivano in realtà le medie dei prezzi di vari tipi di operazioni forestali. Pertanto, detti prezzi non rappresentano necessariamente un valore di mercato equo, in quanto non corrispondono ai prezzi medi di operazioni del tutto simili.
(120)
Analogamente, per i rimanenti terreni di proprietà privata che non erano ancora stati oggetto di valutazione da parte di un esperto indipendente, le autorità bulgare hanno precisato che, in alcuni casi, i prezzi citati nei certificati di vendita, utilizzati dalle autorità come indicatori dei valori di mercato forniti per tali terreni, erano prossimi o pari ai cosiddetti valori fiscali. Il valore fiscale di un terreno non è il suo valore di mercato, ma il prezzo minimo che deve essere pagato nelle operazioni immobiliari; ciò significa che, in linea di principio, il valore di mercato del terreno interessato dovrebbe essere superiore.
(121)
Nonostante quanto precede, le autorità bulgare hanno sottolineato che i loro dati sui prezzi di mercato sono le migliori stime che possano ottenere, in quanto: i) in Bulgaria non esistono norme specifiche per determinare i prezzi di mercato dei terreni forestali mediante valutazione, ii) occorrerebbe molto tempo a un valutatore esperto indipendente per calcolare quelli che sarebbero stati i prezzi di mercato dei terreni in questione al momento dello scambio e iii) tale valutazione sarebbe un procedimento molto costoso. Inoltre, le autorità bulgare hanno affermato che i prezzi forniti sono comunque più prossimi ai prezzi di mercato equo che non ai prezzi amministrati.
(122)
Infine, le autorità bulgare hanno fornito informazioni, in riferimento a un campione di venticinque operazioni di scambio, sui prezzi amministrati effettivamente utilizzati e sugli ipotetici prezzi amministrati che risulterebbero dall’applicazione dei coefficienti previsti dall’aggiornamento del 2010 del regolamento sui prezzi di base. Il campione fornito riguardava venticinque operazioni concluse principalmente nel 2009 o nel 2008 (solo sei operazioni del 2007). Tali informazioni erano state chieste dalla Commissione per verificare se il sistema dei prezzi amministrati - nel caso in cui i medesimi fossero adeguatamente aggiornati -rispecchiasse adeguatamente i prezzi di mercato dei terreni forestali sulla base di un prezzo quanto più vicino possibile al valore di mercato, come richiesto dalla giurisprudenza.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA
6.1. ESISTENZA DELL’AIUTO
(123)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(124)
La qualifica di una misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, presuppone quindi che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative: i) la misura deve essere attribuibile allo Stato e finanziata mediante risorse statali; ii) la misura deve conferire un vantaggio al destinatario; iii) tale vantaggio dev’essere selettivo e iv) la misura deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri.
(125)
Preliminarmente, tuttavia, nel caso in esame occorre anche accertare se i potenziali beneficiari delle operazioni di scambio siano imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Infatti, a termini di tale disposizione, le norme in materia di aiuti di Stato si applicano solo se il destinatario dell’aiuto è un’impresa.
(126)
La Corte di giustizia dell’Unione europea (in appresso la «CGUE») definisce il concetto di «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato come qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (75). Secondo la CGUE, costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato (76). Pertanto, un’entità è classificata come impresa sempre relativamente a un’attività specifica. Un’entità che esercita sia attività economiche che attività non economiche deve essere considerata un’impresa solo in relazione alle prime. Non occorre che l’impresa sia una persona giuridica; anche le persone fisiche possono essere considerate imprese ai fini degli aiuti di Stato, purché esercitino un’attività economica.
(127)
In tale prospettiva, occorre rilevare che alcuni beneficiari delle operazioni di scambio contestate non esercitavano attività economiche sui terreni forestali scambiati nel periodo in esame, né le esercitano attualmente. Perciò, detti beneficiari non possono essere considerati imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e si ritiene conseguentemente che le operazioni di scambio da loro concluse con lo Stato bulgaro non abbiano comportato aiuti di Stato.
(128)
Di conseguenza, la parte restante della presente decisione riguarda solo i beneficiari delle operazioni di scambio contestate che costituiscono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.1. Nesso intrinseco tra lo scambio e la modifica della destinazione d’uso del terreno
(129)
Il primo dubbio sollevato dalla Commissione nella sua decisione di avvio riguardava l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari. Tale circostanza è rilevante in quanto, qualora si constatasse l’esistenza di un simile nesso, ciò influirebbe sulla valutazione della Commissione in ordine alla questione se le operazioni di scambio determinino un vantaggio economico e al modo in cui debba essere quantificato siffatto vantaggio. Un nesso intrinseco implica che, ancor prima che l’operazione si perfezionasse, le parti intendessero modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale da foresta a terreno edificabile una volta concluso lo scambio. Pertanto, dal momento che i prezzi amministrati calcolati per tale operazione conformemente al regolamento sui prezzi di base riguarderebbero lo scambio di due terreni forestali, la successiva modifica della destinazione d’uso del terreno demaniale, ove fosse voluta fin dall’inizio, potrebbe comportare una sottovalutazione del terreno ricevuto, tenuto conto della sua futura destinazione a terreno edificabile.
(130)
Secondo la Commissione, il fatto che le operazioni di scambio contestate siano state seguite, sempre o quanto meno nella grande maggioranza dei casi, da una domanda (accolta) di modifica della destinazione d’uso del terreno forestale ricevuto dal beneficiario, da foresta a terreno edificabile, costituirebbe un indizio oggettivo del fatto che fin dall’inizio le parti di tali operazioni intendevano modificare la destinazione d’uso del terreno demaniale una volta concluso lo scambio.
(131)
I dati statistici forniti dalle autorità bulgare in risposta alla decisione di avvio, che confermano i dati di cui punto (38), dimostrano che, su 132 operazioni di scambio effettuate nel periodo in esame, sono state presentate ventiquattro domande di modifica della destinazione d’uso del fondo in terreno edificabile (pari al 18,2 % del totale degli scambi), che in quindici casi sono state accolte (pari all’11,4 % del totale degli scambi). Sulla base di questi dati, la Commissione conclude che, nella maggior parte dei casi, gli scambi non sono stati seguiti da una domanda di modifica della destinazione d’uso del terreno.
(132)
In ogni caso, la Commissione osserva che la normativa bulgara prevede due procedure separate rispettivamente per lo scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni e che ciascuna di tali operazioni rientra nella competenza di due organismi nazionali separati che agiscono indipendentemente l’uno dall’altro. Ciò costituisce un ulteriore indizio del fatto che nel caso in esame manca un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni.
(133)
Poiché non è stata dimostrata l’esistenza di un nesso intrinseco tra le operazioni di scambio e la modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dai beneficiari, la Commissione esaminerà separatamente ciascuna di tali operazioni per verificare se comportino aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.2. Esistenza di un aiuto nella modifica della destinazione d’uso dei terreni
(134)
La destinazione d’uso dei terreni è oggetto di un controllo giuridico delle autorità pubbliche sull’utilizzo e sull’intensità di sviluppo di un terreno. Quando un’autorità pubblica approva una modifica della destinazione d’uso di un terreno, essa esercita un’attività di regolamentazione e non agisce in qualità di operatore economico.
(135)
Solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali vanno considerati aiuti ai sensi dell’articolo 107 del trattato. Conformemente alla giurisprudenza della CGUE (77), la distinzione stabilita da questa disposizione tra gli «aiuti concessi dagli Stati» e gli aiuti concessi «mediante risorse statali» non significa che tutti i vantaggi conferiti da uno Stato costituiscano aiuti, che siano o meno finanziati mediante risorse statali. Semmai, la distinzione è intesa solo a ricomprendere nella definizione di aiuto non solo gli aiuti direttamente concessi dagli Stati, ma anche quelli concessi da enti pubblici o privati designati o istituiti dagli Stati.
(136)
Sebbene l’approvazione da parte di un’autorità pubblica della modifica della destinazione d’uso di un determinato appezzamento forestale da terreno forestale a terreno edificabile possa comportare un aumento del suo valore di mercato, tale approvazione non implica un trasferimento di risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato: l’esercizio della suddetta funzione di regolamentazione non determina un trasferimento effettivo di fondi al destinatario dell’approvazione, né comporta una rinuncia a risorse pubbliche in ragione del fatto che lo Stato non ha l’obbligo, nell’esercizio di tale funzione, di riscuotere presso i richiedenti un importo che rispecchi pienamente il valore economico che i medesimi ricavano dall’ottenimento dell’approvazione (78).
(137)
Pertanto, la decisione di un’autorità pubblica di modificare la destinazione d’uso di uno specifico appezzamento di terreno non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
6.1.3. Esistenza di un aiuto nell’operazione di scambio
(138)
Secondo costante giurisprudenza (79), la vendita di terreni o edifici da parte di un’autorità pubblica ad un’impresa o a un privato che eserciti un’attività economica può determinare un vantaggio economico e pertanto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, segnatamente quando tale vendita non è effettuata al valore di mercato, vale a dire, al prezzo che un investitore privato, che agisce in normali condizioni di concorrenza, avrebbe potuto fissare. Lo stesso può dirsi per un’operazione di scambio in cui il valore del terreno demaniale ceduto sia superiore a quello del terreno di proprietà privata trasferito allo Stato.
(139)
Tuttavia, prima di esaminare se le operazioni di scambio diano luogo a un vantaggio economico, la Commissione deve esaminare se sussistano le altre condizioni elencate al punto 124 per constatare l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(140)
In primo luogo, per quanto riguarda l’imputabilità della misura, le operazioni di scambio rientrano nella competenza del ministro dell’Agricoltura e dell’alimentazione o del Consiglio dei ministri (a seconda delle dimensioni del terreno da scambiare) e dell’AEF, che sono tutti enti statali. Poiché l’operazione determina il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale di proprietà privata ceduto, lo scambio comporta un trasferimento di risorse statali nella misura in cui lo Stato bulgaro rinuncia a determinate entrate che avrebbe potuto ottenere se avesse concluso tale operazione a condizioni di mercato.
(141)
In secondo luogo, le operazioni di scambio sono selettive, in quanto ne beneficiano solo i proprietari che hanno scambiato i loro terreni forestali privati con terreni del demanio forestale.
(142)
In terzo luogo, le operazioni di scambio falsano la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri. Se i beneficiari delle operazioni sono imprese che offrono beni e servizi su un determinato mercato, qualsiasi vantaggio finanziario derivante da dette operazioni ne rafforza la posizione nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’Unione dei medesimi prodotti e servizi (80). Infatti, nel caso di alcuni beneficiari (81) delle operazioni di scambio, i settori economici in cui operano, quali indicati nel registro delle imprese bulgaro, comprendono, tra l’altro, le attività immobiliari, turistiche, di ristorazione e di imboschimento. Tali settori sono aperti alla concorrenza a livello dell’Unione. Lo dimostrano le informazioni contenute nel medesimo registro (82), che, tra i settori economici ivi elencati nei quali operano alcuni beneficiari delle operazioni, menziona gli scambi o le attività commerciali (internazionali). Per quanto riguarda l’argomento delle autorità bulgare secondo cui le imprese che intendono operare nei settori del turismo o delle costruzioni devono essere iscritte in appositi registri, mentre ciò non si verificherebbe per la maggior parte delle imprese che hanno partecipato alle operazioni di scambio, la Commissione osserva che la nozione di «impresa» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato è un concetto oggettivo, di modo che la questione se le imprese offrano prodotti e servizi su un determinato mercato, e siano pertanto in concorrenza con altre imprese e attive nel commercio all’interno dell’Unione, deve essere risolta tenendo conto delle attività effettivamente esercitate dalle imprese di cui trattasi, e non della circostanza che esse abbiano osservato o meno determinate formalità legali.
(143)
Infine, per quanto concerne l’esistenza di un vantaggio economico, le operazioni consistono nello scambio di (almeno) due appezzamenti di terreno forestale tra lo Stato bulgaro e soggetti privati. Per stabilire se le parti private abbiano ricavato un vantaggio da tali operazioni occorre determinare i valori di mercato degli appezzamenti scambiati e confrontarli tra loro. Se l’operazione di scambio comporta il trasferimento di un terreno del demanio forestale di valore superiore a quello del terreno forestale ceduto dalla parte privata, quest’ultima ha conseguito un vantaggio economico.
(144)
Come spiegato al punto 16, i prezzi amministrati degli scambi in questione sono stati calcolati conformemente al regolamento sui prezzi di base. La CGUE ha dichiarato che, quando il diritto nazionale fissa regole amministrative di calcolo del valore di mercato dei terreni per la vendita da parte delle pubbliche autorità, l’applicazione di dette regole deve, ai fini della loro conformità con l’articolo 107 del trattato, sfociare in ogni caso in un prezzo amministrato il più vicino possibile al valore di mercato dei terreni (83). Atteso che quest’ultimo costituisce un’entità teorica, sarà tollerato un margine di variazione del prezzo ottenuto rispetto al prezzo teorico (84).
(145)
È stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sui prezzi amministrati utilizzati per 132 operazioni di scambio concluse nel periodo in esame, nonché sui prezzi di mercato delle medesime operazioni. La Commissione ha chiesto alle autorità bulgare di tenere conto, per determinare il valore di mercato dei terreni forestali, anche di eventuali operazioni precedenti o successive aventi ad oggetto gli stessi terreni. Pertanto, sebbene la Commissione ritenga che la provenienza dei terreni forestali scambiati sia irrilevante al fine di valutare gli elementi di potenziale aiuto di Stato delle operazioni di scambio, le informazioni sui prezzi - ove disponibili - sono state prese in considerazione.
(146)
Le autorità bulgare hanno accennato ad alcuni problemi relativi all’attendibilità dei loro dati sui prezzi di mercato (85). Nel contempo, tuttavia, hanno affermato che le informazioni fornite contengono le migliori stime approssimative dei prezzi di mercato (86). La Commissione ritiene che tali dati costituiscano stime sufficientemente attendibili del valore di mercato reale (ossia «equo») dei terreni di cui trattasi.
(147)
Dall’analisi dei dati è emerso che l’impiego dei prezzi amministrati per i terreni di proprietà privata ha comportato una sistematica sopravvalutazione dei terreni forestali in questione rispetto ai prezzi di mercato (87), mentre per i terreni del demanio forestale la situazione era meno chiara, essendosi riscontrati casi sia di sopravvalutazione che di sottovalutazione. Di conseguenza, per stabilire se le operazioni di scambio abbiano conferito un vantaggio ai beneficiari, il semplice confronto tra il prezzo di mercato del terreno demaniale all’epoca dello scambio e il prezzo di mercato del terreno di proprietà privata con cui esso è stato scambiato non terrebbe sufficientemente conto della sistematica sopravvalutazione del secondo. Pertanto, per valutare correttamente il vantaggio derivante dallo scambio, la Commissione ha elaborato un formula che tenesse conto dei prezzi amministrati utilizzati nell’operazione iniziale. Tale formula, che era già indicata nella decisione di avvio, presuppone che siano calcolati i seguenti importi:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale di proprietà privata e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base, e
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale e il prezzo amministrato del medesimo terreno, determinata in base alle disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
Si riterrebbe che sia stato concesso un vantaggio nel caso in cui la differenza tra il valore di ii) e quella di i) fosse positiva.
Tuttavia, per stabilire se l’operazione di scambio abbia comportato un vantaggio, occorre tenere conto anche di eventuali conguagli monetari corrisposti da una delle parti all’altra a copertura della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione.
(148)
Applicando tale formula ai dati forniti dalle autorità bulgare sui valori di mercato equo e sui prezzi amministrati dei terreni forestali scambiati, la Commissione conclude che è stato conferito un vantaggio ai beneficiari degli scambi in almeno l’80 % delle operazioni concluse nel periodo in esame, come indicato nella tabella 4.
Tabella 4
Confronto tra i prezzi amministrati utilizzati negli scambi e i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare
Operazioni di scambio
2007
2008
2009
Totale
Vantaggio concesso (numero di casi)
18
48
38
104
In percentuale sul totale degli scambi
78 %
77 %
81 %
79 %
Numero di scambi effettuati
23
62
47
132
(149)
Questi dati dimostrano che i prezzi amministrati, stabiliti ai fini delle operazioni di scambio conformemente al regolamento sui prezzi di base, non rispecchiavano adeguatamente il valore di mercato reale dei terreni forestali di cui trattasi.
(150)
Tale differenza tra i prezzi amministrati utilizzati per le operazioni di scambio contestate e i prezzi di mercato dei terreni in questione è dovuta, da un lato, al fatto che il metodo utilizzato nel regolamento sui prezzi base non rispecchia adeguatamente i criteri che un operatore di mercato considererebbe rilevanti per valutare i terreni forestali scambiati e non attribuisce loro il giusto peso. In primo luogo, i valori medi dei terreni elencati nell’allegato 1 del regolamento sui prezzi di base secondo categorie di terreno che offrono condizioni identiche per lo sviluppo della vegetazione, utilizzati per determinare il valore di base del terreno (v. punto (18)], avrebbero dovuto essere stabiliti sulla scorta dei prezzi di mercato o della contabilità relativa alle foreste demaniali, ma in realtà sono stati determinati da esperti sulla base di un numero ristretto di fonti di mercato.
(151)
In secondo luogo, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per tenere conto di determinate caratteristiche dei terreni forestali nel calcolo del relativo valore di base, illustrati ai punti da (18) a (26), rappresentano uno strumento di semplificazione amministrativa, più che un tentativo di misurare con precisione il valore economico che un ipotetico operatore di mercato attribuirebbe a tali caratteristiche in una situazione analoga. Invero, le autorità bulgare non hanno fornito dati economici che confermino i livelli fissati nel regolamento per tali coefficienti e incrementi.
(152)
Dall’altro lato, quand’anche il metodo previsto dal regolamento sui prezzi di base conducesse inizialmente a prezzi di mercato per i terreni forestali scambiati, quod non, i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi non sono mai stati aggiornati nel periodo in esame per rispecchiare adeguatamente le fluttuazioni dei prezzi di mercato verificatesi successivamente. Conformemente alla giurisprudenza (88), i metodi amministrativi di calcolo dei prezzi dei terreni venduti da pubbliche autorità devono prevedere l’attualizzazione dei prezzi in caso di forti aumenti degli stessi, in modo tale che il prezzo effettivamente pagato dall’acquirente si avvicini il più possibile al valore commerciale di tali terreni. Nell’ambito della fase preliminare di esame le autorità bulgare hanno spiegato che, secondo gli articoli 7, paragrafo 1, e 32 del regolamento sui prezzi di base, i coefficienti previsti da detto regolamento per il calcolo dei prezzi amministrati avrebbero dovuto essere aggiornati annualmente. Inoltre, stando alle informazioni fornite dalle autorità bulgare, nel periodo in esame i prezzi di mercato dei terreni forestali erano in forte aumento. Tuttavia, l’aggiornamento previsto dal menzionato regolamento non è mai stato realizzato nel periodo in questione. Soltanto nel 2010 le autorità bulgare hanno attualizzato solo i prezzi medi, i coefficienti e gli incrementi utilizzati per stabilire i prezzi amministrati sulla base dei recenti sviluppi di mercato.
(153)
Pertanto, la Commissione conclude che le operazioni di scambio hanno conferito un vantaggio economico ai beneficiari degli scambi di terreni nei casi in cui i prezzi amministrati utilizzati non rispecchiavano adeguatamente il prezzo di mercato dei terreni scambiati.
6.1.4. Aiuti de minimis
(154)
Infine, si deve osservare che, nei casi in cui il singolo beneficiario dell’operazione di scambio ha ricevuto un vantaggio che non supera la soglia di cui al regolamento (CE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013 (89), tale vantaggio non sarà considerato un aiuto di Stato e pertanto non ricade nel divieto di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sempre che ricorrano tutti gli altri presupposti previsti da detto regolamento.
(155)
Stando ai dati quantitativi forniti dalle autorità bulgare, sembrerebbe che in molti casi (90) l’importo dell’aiuto ricevuto dai beneficiari delle operazioni di scambio sia inferiore alla soglia «de minimis» di 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusione sull’esistenza dell’aiuto
(156)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le operazioni di scambio concluse dalla Repubblica di Bulgaria nel periodo in esame costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del trattato nei casi in cui la controparte dell’operazione è un’impresa ai sensi di tale disposizione, i prezzi amministrati utilizzati per l’operazione non rispecchiano i prezzi di mercato e non ricorrono i presupposti degli aiuti «de minimis» previsti dal regolamento (CE) n. 1407/2013.
6.2. LEGITTIMITÀ DELLA MISURA
(157)
Omettendo di notificare le menzionate operazioni di scambio prima della loro esecuzione, la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Pertanto, le suddette operazioni di scambio costituiscono aiuti di Stato attuati illegalmente.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(158)
Sebbene sia stato chiesto alle autorità bulgare di fornire informazioni sulla possibile compatibilità delle operazioni di scambio in questione con il mercato interno, esse hanno mantenuto la loro posizione secondo cui dette operazioni non hanno avuto effetti sul commercio all’interno dell’Unione e, pertanto, non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(159)
A tale proposito la Commissione rileva che, in deroga alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, l’onere della prova della compatibilità di un aiuto con il mercato interno grava, in linea di principio, sullo Stato membro interessato, che deve dimostrare l’esistenza delle condizioni ai fini di tale deroga (91).
(160)
In ogni caso, la Commissione rileva che, a prima vista, non sembrano esservi motivi per ritenere che le operazioni di scambio siano compatibili con il mercato interno, né direttamente sul fondamento dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato, né su quello degli orientamenti basati su tali disposizioni.
(161)
Infatti, gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale (in appresso gli «orientamenti sul settore forestale») non possono essere utilizzati come base di compatibilità per il regime degli scambi, in quanto si applicano esclusivamente agli alberi vivi e al loro ambiente naturale nelle foreste e altri terreni boschivi, comprese le misure per preservare e rafforzare le funzioni ecologiche e protettive delle foreste, nonché le misure destinate a promuovere l’uso ricreativo e la dimensione sociale e culturale delle foreste. Inoltre, i costi coperti dagli aiuti concessi nel contesto degli scambi non corrispondono alla definizione dei costi ammissibili contenuta negli orientamenti sul settore forestale (92), dato che non sono stati imposti obblighi statutari o contrattuali alle parti private per l’utilizzo dei terreni ottenuti attraverso gli scambi, in quanto zone di protezione naturale. Al contrario, tutte le parti avevano il diritto di chiedere la modifica della destinazione d’uso del terreno forestale in terreno edificabile, e alcune di esse lo hanno fatto.
(162)
Nemmeno gli orientamenti per gli aiuti regionali 2007-2013 forniscono una base di compatibilità. A tale proposito la Commissione rileva che gli scambi non sono stati effettuati dalle autorità bulgare al fine specifico di contribuire allo sviluppo regionale. Inoltre, non sono stati definiti i costi ammissibili e non è stato stabilito come si dovesse controllare l’effetto di incentivo dell’aiuto né come sarebbe stato assicurato il rispetto dei limiti massimi degli aiuti a finalità regionale applicabili.
(163)
Infine, nelle discussioni che hanno preceduto l’adozione della decisione di avvio le autorità bulgare hanno sostenuto che gli scambi perseguivano l’obiettivo di politica pubblica di consolidare la proprietà dei terreni forestali. Quand’anche il consolidamento dei terreni forestali potesse essere considerato un obiettivo di interesse comune, quod non, le autorità bulgare non hanno dimostrato che gli aiuti concessi fossero necessari per conseguire tale obiettivo né che i mezzi scelti fossero i più adeguati.
(164)
Le autorità bulgare non hanno nemmeno dimostrato che i mezzi scelti garantissero che l’aiuto concesso fosse limitato al minimo necessario per incentivare le parti private ad effettuare le operazioni di scambio. Ciò risulta, tra l’altro, dalle forti fluttuazioni dei prezzi amministrati ottenuti utilizzando il metodo prescritto. Se confrontati con i prezzi di mercato forniti dalle autorità bulgare, tali prezzi amministrati non appaiono sistematicamente superiori o inferiori in percentuale analoga rispetto ai prezzi di mercato. Prendendo come esempio le operazioni del 2007, la differenza tra i prezzi di mercato e i prezzi amministrati dei terreni di proprietà privata variava da -503,97 % a +89,91 % (93).
(165)
Infine, le autorità bulgare non hanno dimostrato che le operazioni di scambio non abbiano falsato la concorrenza in misura contraria all’interesse comune. Di conseguenza, dette operazioni non possono essere considerate compatibili con il mercato interno direttamente in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(166)
Pertanto, la Commissione conclude che gli aiuti concessi nel contesto delle operazioni di scambio non possono essere considerati compatibili con il mercato interno.
7. RECUPERO
(167)
Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, se l’aiuto di Stato concesso illegalmente risulta incompatibile con il mercato interno, deve essere recuperato presso i beneficiari, a meno che ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto. L’articolo 14, paragrafo 2, del medesimo regolamento stabilisce che l’aiuto deve essere recuperato con i relativi interessi decorrenti dalla data in cui l’aiuto illegale è stato messo a disposizione del beneficiario, fino alla data di recupero. Infine, l’articolo 14, paragrafo 3, di detto regolamento prevede che il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione.
(168)
L’obiettivo del recupero è raggiunto quando gli aiuti illegittimi in questione, maggiorati degli eventuali interessi di mora, sono stati restituiti dalle imprese che ne hanno tratto vantaggio. Per effetto di tale restituzione, il beneficiario è infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (94). Anche se lo Stato membro può scegliere i mezzi di esecuzione dell’obbligo di recupero degli aiuti illegittimi, le misure scelte non possono intaccare la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione. Uno Stato membro può adempiere un tale obbligo di recupero solo qualora le misure da esso adottate siano idonee a ristabilire le normali condizioni della concorrenza, falsate dalla concessione dell’aiuto illegittimo, e rispettino le pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione (95).
(169)
Pertanto, poiché si è concluso che la Repubblica di Bulgaria ha dato illegittimamente esecuzione ad aiuti di Stato attraverso le operazioni di scambio, essa è tenuta a recuperare tali aiuti presso i beneficiari di dette operazioni.
7.1. IDENTIFICAZIONE DEI BENEFICIARI PRESSO I QUALI DEVONO ESSERE RECUPERATI GLI AIUTI
(170)
Gli aiuti illegittimi e incompatibili devono essere recuperati presso le imprese che ne hanno effettivamente fruito (96). Tuttavia, qualora la Commissione non sia in grado di individuare, nella decisione in sé, tutte le imprese che hanno ricevuto aiuti illegittimi e incompatibili, è solo al livello del recupero degli aiuti da parte dello Stato membro interessato che si renderà necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (97).
(171)
Nel caso di specie, i potenziali beneficiari degli aiuti di Stato incompatibili sono le persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle 132 operazioni di scambio con le autorità bulgare nel periodo in esame. All’interno di questo gruppo, le autorità bulgare devono escludere le persone fisiche e giuridiche che non possono essere considerate «imprese» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, nonché i soggetti che hanno ottenuto dalle operazioni di scambio cui hanno preso parte un vantaggio che nel complesso non supera i limiti previsti dal regolamento de minimis, sempreché tali operazioni soddisfino le altre condizioni previste dal medesimo regolamento. Le rimanenti persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle operazioni di scambio devono essere considerate i beneficiari degli aiuti di Stato attuati illegalmente presso i quali le autorità bulgare devono recuperare il vantaggio conseguito attraverso le operazioni in questione.
7.2. QUANTIFICAZIONE DELL’AIUTO
(172)
Nessuna norma giuridica impone alla Commissione di determinare l’importo esatto dell’aiuto da restituire, in particolare quando non disponga dei dati necessari. È invece sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro di determinare senza difficoltà eccessive l’importo da recuperare (98).
(173)
Come spiegato al punto 147, la Commissione ritiene che lo Stato membro, per determinare l’importo dell’aiuto incompatibile da recuperare presso ciascun beneficiario, debba utilizzare come punto di partenza il seguente metodo:
i)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni forestali di proprietà privata; e
ii)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni del demanio forestale.
L’importo di base dell’aiuto di Stato ricevuto attraverso l’operazione di scambio corrisponde alla differenza tra il valore di ii) e il valore di i).
Tale importo di base deve essere adeguato nei casi in cui un terreno demaniale di valore amministrato superiore sia stato scambiato con un terreno di proprietà privata di valore amministrato inferiore. Secondo le autorità bulgare, in questi casi il beneficiario doveva pagare un conguaglio allo Stato a copertura della differenza di valore fra i terreni. Di conseguenza, in questi casi, dall’importo di base dell’aiuto deve essere detratto l’importo del conguaglio corrisposto dal beneficiario allo Stato bulgaro. L’importo risultante deve essere recuperato dalle autorità bulgare presso il beneficiario in questione per tenere conto del vantaggio ottenuto attraverso l’operazione di scambio.
(174)
Per determinare i prezzi di mercato dei terreni in parola occorre prendere pienamente in considerazione il loro valore economico al momento dello scambio. Dalle informazioni contenute nelle osservazioni delle autorità bulgare del 29 agosto 2008 risulta che, in alcuni casi, sui terreni del demanio forestale erano stati costruiti edifici e infrastrutture già prima che fosse conclusa l’operazione, sebbene gli appezzamenti non fossero stati ancora riclassificati come terreni edificabili. La Commissione ritiene che, in questi casi, il valore degli edifici e/o delle infrastrutture debba essere pienamente integrato nel valore di mercato del terreno.
(175)
La Commissione rileva che le autorità bulgare dispongono già delle informazioni sui prezzi amministrati utilizzati nelle operazioni e sui prezzi di mercato di tutti i terreni interessati dalle stesse al momento degli scambi (99), per cui non dovrebbero avere troppe difficoltà nel determinare gli importi recuperabili in base al metodo illustrato al punto 173 (100).
(176)
Tuttavia, per i casi in cui le autorità bulgare possano sollevare legittimamente il dubbio che tale metodo non possa essere applicato o conduca a un importo che chiaramente non rispecchia quello dell’aiuto di Stato ricevuto dal beneficiario, dette autorità possono decidere di effettuare una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al momento delle operazioni avvalendosi di un esperto indipendente, dotato delle qualifiche necessarie ai fini di siffatte valutazioni e selezionato attraverso una procedura di gara pubblica e aperta. Nel definire la procedura di selezione dell’esperto, anche nei casi in cui il contratto non ecceda le soglie delle direttive dell’Unione in materia di appalti pubblici, devono essere rispettati i principi di trasparenza e di parità di trattamento. In particolare, la procedura di gara deve: i) essere adeguatamente pubblicizzata, ii) essere basata su criteri di selezione obiettivi noti in anticipo e iii) comprendere le informazioni indicanti che, dopo la fase di preselezione, la decisione finale verrà adottata con la partecipazione dei rappresentanti dei servizi della Commissione. In tali casi eccezionali, le autorità bulgare devono: i) indicare i terreni interessati, ii) indicare i motivi per i quali è necessaria la valutazione di un esperto indipendente nel caso specifico e iii) trasmettere alla Commissione una proposta per la nomina di un esperto (selezionato mediante gara pubblica) che deve essere approvata dalla Commissione e dalla Repubblica di Bulgaria.
(177)
Infine, poiché lo scopo del recupero è ripristinare lo status quo ante esistente prima che fosse conclusa l’operazione di scambio, la Commissione ritiene che, considerata la natura eccezionale degli accordi di scambio relativi ai terreni forestali che non sono stati sfruttati a fini commerciali, la Repubblica di Bulgaria possa adempiere il proprio obbligo di recupero degli aiuti attuati illegalmente annullando gli effetti delle operazioni contestate mediante la restituzione dei terreni interessati. Tuttavia, ciò può condurre a un recupero adeguato solo nei casi in cui né i terreni forestali di proprietà privata né quelli del demanio abbiano subito alterazioni materiali a partire dalla data dell’operazione di scambio. In tali casi, la Commissione deve esserne informata entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria, le relative operazioni devono essere annullate e deve essere fornita la prova di tale annullamento entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
(178)
In tutti i casi nei quali occorre procedere al recupero, il rimborso deve avere effetto dal momento in cui è stato conferito un vantaggio ai beneficiari, vale a dire dalla data dell’atto giuridico che ha conferito ai beneficiari il diritto di scambiare i loro terreni forestali di proprietà privata con terreni del demanio forestale.
(179)
Le somme da recuperare devono includere gli interessi decorrenti dalla data in cui le stesse sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (101) e del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (102) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
(180)
I termini per il recupero degli aiuti di Stato presso i singoli beneficiari devono corrispondere per quanto possibile a quelli indicati nella comunicazione in materia di recupero degli aiuti di Stato (103). In ogni caso, non devono eccedere quelli indicati nella tabella 5.
Tabella 5
Piano di recupero
Termini
Azione
1.
entro due mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria informa la Commissione in merito alle misure previste o adottate per attuare la decisione, e segnatamente:
i)
trasmette alla Commissione un elenco di tutti gli scambi soggetti al recupero, contenente le seguenti informazioni:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati (in base alle informazioni fornite dalla Repubblica di Bulgaria con l’invio n. 2014/032997), i conguagli aggiuntivi pagati in ciascuna operazione e il risultante importo dell’aiuto di Stato da recuperare;
-
i nomi dei soggetti privati che hanno partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui tali beneficiari sono considerati un’impresa o meno;
ii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato sulla scorta di una valutazione peritale dei prezzi di mercato dei terreni forestali al momento in cui è stata conclusa l’operazione (punto 176); e
iii)
identifica i casi in cui il recupero sarà effettuato annullando l’operazione di scambio (punto 177).
2.
entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
per i terreni indicati al precedente punto 1, sub ii), la Repubblica di Bulgaria nomina un esperto indipendente ai fini della valutazione. L’esperto deve essere selezionato mediante gara pubblica aperta e nominato con il consenso della Commissione, su proposta della Repubblica di Bulgaria.
3.
entro sette mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria presenta alla Commissione la relazione di valutazione dell’esperto indipendente relativa ai terreni indicati al precedente punto 1, sub ii).
4.
entro otto mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria invia gli ordini di recupero a tutti i beneficiari interessati, indicando l’importo esatto dell’aiuto da recuperare.
5.
entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione alla Repubblica di Bulgaria:
la Repubblica di Bulgaria procede al recupero per tutte le operazioni di scambio interessate.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato concessi a talune imprese attraverso operazioni di scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, cui la Repubblica di Bulgaria ha illegalmente dato esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi con le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 non costituiscono aiuti se, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 applicabile alla medesima data.
Articolo 3
Gli aiuti individuali concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite da un regolamento adottato conformemente all’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio o da un altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno fino a concorrenza dell’intensità massima di aiuto applicabile a questo tipo di aiuti.
Articolo 4
1. La Repubblica di Bulgaria recupera presso i beneficiari gli aiuti incompatibili concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1.
2. In deroga alle disposizioni di cui al paragrafo 1, gli aiuti incompatibili possono essere recuperati presso i beneficiari annullando le operazioni di scambio se, in seguito a tali operazioni, non sono state apportate modifiche significative ai terreni forestali demaniali e di proprietà privata interessati.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi decorrenti dalla data in cui le medesime sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e al regolamento (CE) n. 271/2008.
5. La Repubblica di Bulgaria annulla tutti i pagamenti in essere di aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi a titolo del regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. La Repubblica di Bulgaria garantisce l’attuazione della presente decisione entro dodici mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
un elenco di tutte le operazioni di scambio, nel quale devono essere indicati:
-
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati, i conguagli monetari aggiuntivi corrisposti in ciascuna operazione e l’entità del conseguente aiuto di Stato;
-
il nome della parte privata, ossia il beneficiario dell’operazione di scambio, che ha partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui detta parte è considerata un’impresa o meno;
b)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato in base ai prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio indicate nell’invio n. 2014/032997 della Repubblica di Bulgaria;
c)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato annullando l’operazione di scambio;
d)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato sulla base degli importi stabiliti da un valutatore esperto indipendente e documenti che attestino la nomina di tale esperto, selezionato mediante gara pubblica e approvato dalla Commissione.
2. Entro otto mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto percepito da ciascuno di essi in conseguenza di tali operazioni;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
3. Entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione la Repubblica di Bulgaria trasmette documenti attestanti che gli aiuti sono stati completamente recuperati presso i beneficiari interessati.
4. La Repubblica di Bulgaria informa la Commissione mediante relazioni bimestrali in merito ai progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1. Trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
La Repubblica di Bulgaria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 5 settembre 2014