KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 22. maj 2014
om undtagelse af visse tjenester i postsektoren i Ungarn fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF
(meddelt under nummer C(2014) 3372)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/299/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (1), særlig artikel 34, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 21. november 2013 fremsendte Magyar Posta Zrt. (herefter kaldet »Magyar Posta«) en anmodning til Kommissionen pr. e-mail i henhold til artikel 30, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF (2). I overensstemmelse med artikel 30, stk. 5, første afsnit, i nævnte direktiv informerede Kommissionen Ungarn herom pr. e-mail den 13. december 2013. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Ungarn pr. e-mail den 6. februar 2014 og fra ansøgeren pr. e-mail den 28. januar 2014, 20. februar 2014, 11. marts 2014, 13. marts 2014 og 25. marts 2014. Der blev modtaget yderligere oplysninger fra Ungarn pr. e-mail den 26. februar 2014 og fra ansøgeren pr. e-mail henholdsvis den 19. februar 2014, 4. marts 2014, 18. marts 2014, 24. marts 2014 og 27. marts 2014.
(2)
Anmodningen vedrører visse tjenester, som Magyar Posta yder på Ungarns område. De pågældende tjenester er beskrevet på følgende måde i anmodningen:
a)
tjenester, der vedrører adresseløse reklamer
b)
tjenester, der vedrører distribution af aviser og tidsskrifter, som der abonneres på.
II. RETSGRUNDLAG
(3)
I henhold til artikel 34 i direktiv 2014/25/EU, som har afløst direktiv 2004/17/EF, er kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af de aktiviteter, som direktiv 2014/25/EU finder anvendelse på, ikke underlagt direktivet, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Lovgivningen er anført i bilag III til direktiv 2014/25/EU, som for posttjenesters vedkommende henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (3).
(4)
Ungarn har gennemført og anvender direktiv 97/67/EF. Ingen af de tjenester, som er berørt af denne anmodning, var eneretsområder på tidspunktet for fremsættelsen af anmodningen. Da Ungarn har nået den grad af markedsåbning, som den i bilag III til direktiv 2014/25/EU opførte lovgivning indeholder bestemmelser om, bør markedsadgangen anses for at være fri, jf. artikel 34, stk. 3, i nævnte direktiv.
(5)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af en række forskellige kriterier, hvoraf intet i sig selv er afgørende. Hvad angår de markeder, der vedrører Magyar Postas anmodning, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked ét kriterium, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium kunne være koncentrationsgraden på disse markeder. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af anmodningen, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de forskellige markeder.
(6)
Denne afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne. Navnlig svarer de kriterier og den metode, der anvendes til at vurdere, om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i henhold til artikel 35 i direktiv 2014/25/EU, ikke nødvendigvis til dem, der anvendes til at foretage en vurdering efter traktatens artikel 101 eller 102 eller Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (4).
III. VURDERING
(7)
Det bør erindres, at målet med denne vurdering er at fastslå, om de tjenester, der er omfattet af anmodningen, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang, jf. artikel 34 i direktiv 2014/25/EU), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede kontraktregler i direktiv 2014/25/EU sikres, at kontrakter vedrørende udøvelsen af de berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt for køberne at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige.
(8)
I denne forbindelse skal det erindres, at de pågældende markeder generelt er kendetegnet ved at have adskillige tjenesteudbydere. Ud af disse virksomheder er det dog kun Magyar Posta og dets datterselskab Posta Kézbesítő Kft (5) (herefter kaldet »POKÉZ«), der ifølge de foreliggende oplysninger er ordregivere, jf. direktiv 2014/25/EU. Indkøb foretaget af Magyar Postas og dets datterselskabs konkurrenter med henblik på udøvelse af de aktiviteter, der er berørt af denne afgørelse, er ikke omfattet af bestemmelserne i direktiv 2014/25/EU. Følgelig vil markedsanalysen i forbindelse med denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, ikke fokusere på den generelle konkurrence på et givet marked, men det vil derimod blive vurderet, hvorvidt ordregivernes aktiviteter er udsat for konkurrence på markeder, hvortil adgangen ikke er begrænset.
(9)
Kommissionen har løbende haft den praksis (6), at markedet for postudbringning og alle segmenter heraf er af national karakter. Denne segmentering er hovedsageligt baseret på det forhold, at sådanne tjenester leveres på nationalt plan. Ansøgerens holdning (7) er i overensstemmelse med denne kommissionspraksis. Ungarn var også af den mening (8), at det geografiske marked for aktiviteterne omhandlet i anmodningen er nationalt.
(10)
I betragtning af at der ikke er tegn på en større eller mindre geografisk rækkevidde af markedet, anses det relevante geografiske marked, uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, for at være Ungarns område, når det skal vurderes, om betingelserne i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU er opfyldt.
Tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer
(11)
Kommissionen har i tidligere afgørelser givet udtryk for, at markedet for postudbringning kan segmenteres i adresserede postmarkeder og adresseløse postmarkeder (9).
(12)
Adresseløs reklamepost er særligt karakteriseret ved manglen på en modtageradresse, der angiver den endelige modtager individuelt. Det er uopfordrede reklameforsendelser, der opfylder visse kriterier såsom: ensartet vægt, format, indhold og udformning til distribution til en gruppe modtagere.
(13)
Magyar Postas tjenester vedrørende adresseløse reklamer omfatter følgende kategorier: indenlandske adresseløse reklametjenester (f.eks. løbesedler, foldere osv.), indenlandsk adresseløs valglitteratur og distribution af gratisaviser. Magyar Posta er af den holdning, at distribution af gratisaviser hører til dette produktmarked, da såvel indgåelsen af kontrakter om distribution af gratisaviser som distributionen foregår på samme måde som andre typer adresseløs reklame.
(14)
Ansøgeren definerer det relevante produktmarked som markedet for tjenester for adresseløse reklamer (f.eks. trykte adresseløse reklamer, der omdeles i postkasser).
(15)
Ungarn blev opfordret (10) til at fremsætte sine synspunkter, hvad angår den foreslåede markedsafgrænsning for markedet for adresseløse reklamer under hensyntagen til den nuværende retlige og faktiske situation i Ungarn. Ungarn har bekræftet (11) ansøgerens definition af det relevante produktmarked.
(16)
På baggrund af oplysningerne i betragtning 11-15 defineres det relevante produktmarked i forbindelse med vurderingen af anmodningen, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, som tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer.
(17)
Ifølge de foreliggende oplysninger (12) var Magyar Postas markedsandel på markedet for adresseløse reklamer på omkring [… %] (13) i 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013. De to væsentligste konkurrenters samlede markedsandel var på omkring [… %] i 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013. Markedet er karakteriseret ved tilstedeværelsen af 4 større og adskillige mindre markedsdeltagere, og Magyar Posta er ikke markedsførende.
(18)
Ungarn fandt desuden (14), at eftersom markedet er baseret på udbud, er der kraftig priskonkurrence, og hindringerne for adgang er lave.
(19)
Faktorerne nævnt i betragtning 12-18 bør i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, opfattes som en indikator på, hvor udsat denne aktivitet er for konkurrence i Ungarn. Dette er i overensstemmelse med Ungarns holdning (15). Da betingelserne fastsat i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, bør det fastsættes, at direktiv 2014/25/EU derfor ikke anvendes for kontrakter, hvis formål er at udøve denne aktivitet i Ungarn.
Posttjenester for distribution af adresserede aviser
(20)
Distribution af aviser og tidsskrifter er en tjeneste, der sigter mod at sikre, at publikationen når frem til den endelige modtager rettidigt. Distribution af adresserede aviser og tidsskrifter kræver et omfattende netværk med dertil hørende personale, logistisk udstyr og en transportflåde.
(21)
Magyar Postas distribution af adresserede aviser og tidsskrifter indeholder adskillige aktiviteter som følger: […].
(22)
Dagblade har særlige karakteristika sammenlignet med andre adresserede publikationer (magasiner), hvad udbringning af adresserede aviser og tidsskrifter angår, idet dagblade skal bringes ud tidligt hver morgen. Det forudsætter afhentning af dem fra udgiverne i løbet af natten og hurtig transport i de tidlige morgentimer til udbringningsstederne.
(23)
National distribution foretages i øjeblikket af MédiaLOG Logisztikai Zrt. (herefter kaldet »MédiaLOG«) og Magyar Posta. På regionalt plan og amtsplan er der et antal distributører, der er aktive i forskellige regioner, og hvis kombinerede kapaciteter dækker hele landet med undtagelse af amterne Budapest og Pest.
(24)
Ungarn har påpeget, at national og regional distribution ikke er substitutter for hinanden (16). Hovedgrundene er: a) den kendsgerning, at de regionale netværk arbejder med forskellige deadlines, så de nationale dagblade ville skulle indføre tidligere deadlines for trykning for at kunne bruge deres tjenester, b) den kendsgerning, at der ikke er noget regionalt distributionsnetværk i amterne Budapest og Pest - hvor mere end en fjerdedel af Ungarns befolkning bor, og c) at der er visse vanskeligheder med at indgå individuelle aftaler med adskillige regionale distributionsselskaber med henblik på at dække hele det nationale område. Ansøgeren deler ikke Ungarns holdning, men har ikke fremlagt nogen væsentlige oplysninger til støtte for sin påstand. Den følgende vurdering vil derfor kun tage hensyn til konkurrencen mellem de nationale distributører.
(25)
Hidtidige kommissionsafgørelser (17) skelnede mellem udbringning af aviser tidligt om morgenen og standardudbringning af aviser.
(26)
Ungarn bekræftede (18), at en sådan sondring er relevant for det ungarske marked. Derudover ser det ud til, at der er forskel på den konkurrencemæssige situation på hvert af de relevante markeder (19), hvad angår fordeling af markedsandele, hvilket også indikerer, at man kan argumentere for at definere særskilte relevante produktmarkeder.
(27)
På baggrund af oplysningerne i betragtning 20-26 bør de relevante produktmarkeder i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, defineres som markedet for udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen og markedet for standardudbringning af adresserede aviser og publikationer.
Udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen
(28)
Magyar Posta trådte ind på markedet for udbringning af aviser tidligt om morgenen i 2012 og opnåede en væsentlig markedsandel i 2013. Mere præcist havde Magyar Posta ifølge sine egne skøn (20) en markedsandel på [… %] i 2012 og [… %] i 2013. […].
(29)
Magyar Postas hovedkonkurrent er MédiaLOG, der har været markedsførende i de sidste 5 år (21), med en markedsandel på [… %] mellem 2009 og 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013. MédiaLOG ejes af en gruppe, der også er involveret i offentliggørelsen af aviser og tidsskrifter, og distribuerer hovedsagelig gruppens publikationer.
(30)
Indtil 2012 var MédiaLOG den eneste nationale distributør og distribuerede ikke blot aviser for de forlag, der tilhørte ejerne af MédiaLOG, men også nationale aviser for forlag, der ikke havde et distributionsnetværk. Et forlag uden et distributionsnetværk har haft valget mellem to nationale distributører, siden Magyar Posta trådte ind på markedet. […].
(31)
Ifølge de tilgængelige oplysninger (22) distribuerer MédiaLOG aviser delvist med egne midler og delvist ved hjælp af underleverandører. […].
(32)
Faktorerne nævnt i betragtning 28-31 bør i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, opfattes som en indikator på, hvor udsat denne aktivitet er for konkurrence i Ungarn. Da betingelserne fastsat i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, bør det fastsættes, at direktiv 2014/25/EU derfor ikke anvendes for kontrakter, hvis formål er at udøve denne aktivitet i Ungarn.
Standardudbringning af adresserede aviser og publikationer
(33)
Magyar Posta havde ifølge sine egne skøn (23) en markedsandel på omkring [… %] fra 2009 til 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013.
(34)
I denne forbindelse henvises der også til fast retspraksis, ifølge hvilken »store markedsandele i sig selv, medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder, udgør et bevis for, at der foreligger en dominerende stilling. Dette er tilfældet med hensyn til en markedsandel på 50 %« (24).
(35)
Magyar Postas eneste konkurrent er MédiaLOG, der ifølge ansøgerens skøn (25) havde en markedsandel på omkring [… %] mellem 2009 og 2011, [… %] i 2012 og [… %] i 2013.
(36)
Ifølge de tilgængelige oplysninger (26) distribuerer MédiaLOG aviser og tidsskrifter delvist med egne midler og delvist ved hjælp af underleverandører.
(37)
For så vidt angår markedsadgang bemærker Kommissionen, at der ikke er kommet nogen nye aktører på markedet i de seneste 5 år, og at den ikke er bekendt med nogen nye potentielle aktører på markedet i den nærmeste fremtid.
(38)
Ansøgeren har ikke fremlagt nogen afgørende beviser på et eksisterende konkurrencepres på sine aktiviteter, der kunne udfordre ansøgerens dominerende markedsstilling, der til stadighed styrkes.
(39)
I betragtning af faktorerne nævnt i betragtning 33-38 kan det ikke i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, konkluderes, at den pågældende tjenestekategori er direkte udsat for konkurrence i Ungarn. Da betingelserne fastsat i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU ikke er opfyldt, bør det derfor fastsættes, at bestemmelserne i direktiv 2014/25/EU fortsat anvendes for kontrakter, hvis formål er at foretage standardudbringning af adresserede aviser og publikationer i Ungarn.
IV. KONKLUSIONER
(40)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 3-39, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU, anses for at være opfyldt, hvad angår leveringen af følgende tjenester i Ungarn:
a)
tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer
b)
posttjenester for udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen.
(41)
Da betingelsen om fri adgang til markedet anses for at være opfyldt, bør direktiv 2014/25/EU ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, hvis formål er udøvelsen af de tjenester, der er anført i betragtning 40, litra a) og b), i Ungarn, eller når der afholdes projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af en sådan aktivitet i Ungarn.
(42)
Denne afgørelse bygger på de retlige og faktiske forhold i november 2013 til marts 2014, som de fremgår af de oplysninger, som er indgivet af Magyar Posta og de ungarske myndigheder. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU ikke længere er opfyldt.
(43)
Ikke desto mindre bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU, anses for ikke at være opfyldt, for så vidt angår standardudbringning af adresserede aviser og publikationer på Ungarns område.
(44)
Eftersom nogle tjenester omfattet af denne anmodning fortsat er omfattet af direktiv 2014/25/EU, skal det erindres, at indkøbskontrakter, der omfatter flere forskellige aktiviteter, bør behandles i overensstemmelse med artikel 5 i direktiv 2014/25/EU. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse både af aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2014/25/EU, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten primært tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte aktiviteter, der ikke er undtaget, skal bestemmelserne i direktiv 2014/25/EU anvendes. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, tildeles kontrakten i overensstemmelse med artikel 5, stk. 5, i direktiv 2014/25/EU.
(45)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2014/25/EU finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre levering af følgende tjenester i Ungarn:
a)
tjenester ydet af postvirksomheder vedrørende distribution af adresseløse reklamer
b)
posttjenester for udbringning af adresserede aviser tidligt om morgenen.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Ungarn.
Udfærdiget i Bruxelles, den 22. maj 2014.
DECISIONE DI ESECUZIONE DELLA COMMISSIONE
del 22 maggio 2014
che esonera taluni servizi del settore postale in Ungheria dall'applicazione della direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE
[notificata con il numero C(2014) 3372]
(Il testo in lingua ungherese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/299/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
vista la direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (1), in particolare l'articolo 34,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Con messaggio di posta elettronica del 21 novembre 2013 Magyar Posta Zrt. (di seguito «Magyar Posta») ha inviato alla Commissione una richiesta ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (2). Conformemente all'articolo 30, paragrafo 5, primo comma, della suddetta direttiva, la Commissione ne ha informato le autorità ungheresi con messaggio di posta elettronica del 13 dicembre 2013. La Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità ungheresi con messaggio di posta elettronica del 6 febbraio 2014 e al richiedente con messaggi di posta elettronica del 28 gennaio 2014, 20 febbraio 2014, 11 marzo 2014, 13 marzo 2014 e 25 marzo 2014. Le suddette informazioni sono state trasmesse tramite messaggio di posta elettronica il 26 febbraio 2014 dalle autorità ungheresi e il 19 febbraio 2014, il 4 marzo 2014, il 18 marzo 2014, il 24 marzo 2014 e il 27 marzo 2014 dal richiedente.
(2)
La richiesta riguarda alcuni servizi forniti da Magyar Posta sul territorio ungherese. Nella richiesta i servizi interessati sono descritti come segue:
a)
servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata;
b)
servizi di distribuzione di giornali e periodici in abbonamento.
II. CONTESTO NORMATIVO
(3)
L'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE, la quale ha sostituito la direttiva 2004/17/CE, dispone che gli appalti destinati a permettere lo svolgimento di un'attività rientrante nel campo di applicazione della direttiva 2014/25/UE non sono soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l'attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L'esposizione diretta alla concorrenza è valutata in base a criteri oggettivi tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore in questione. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha recepito e applicato le norme della legislazione dell'Unione sulla liberalizzazione di un determinato settore o di parti di esso. La legislazione pertinente è elencata nell'allegato III della direttiva 2014/25/UE; per il settore postale è fatto riferimento alla direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (3).
(4)
L'Ungheria ha recepito e applicato la direttiva 97/67/CE. Nessuno dei servizi oggetto della richiesta era riservato al momento della richiesta. Visto che l'Ungheria ha raggiunto il livello di apertura del mercato previsto dalla legislazione di cui all'elenco dell'allegato III della direttiva 2014/25/UE, il mercato deve considerarsi liberamente accessibile ai sensi dell'articolo 34, paragrafo 3, della stessa direttiva.
(5)
L'esposizione diretta alla concorrenza su un determinato mercato è valutata in base a vari criteri, nessuno dei quali di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati oggetto della richiesta di Magyar Posta, un parametro da prendere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali in un determinato mercato. Un altro criterio potrebbe essere il grado di concentrazione nei mercati interessati. Poiché le diverse attività oggetto della richiesta sono caratterizzate da condizioni differenti, l'esame della situazione concorrenziale deve tenere conto delle situazioni specifiche dei diversi mercati.
(6)
La presente decisione fa salva l'applicazione delle regole della concorrenza. In particolare, i criteri e la metodologia usati per valutare l'esposizione diretta alla concorrenza a norma dell'articolo 35 della direttiva 2014/25/UE non sono necessariamente identici a quelli usati per la valutazione a norma dell'articolo 101 o 102 del trattato o del regolamento del Consiglio (CE) n. 139/2004 (4).
III. VALUTAZIONE
(7)
Occorre tenere presente che lo scopo della presente valutazione è stabilire se i servizi oggetto della richiesta siano esposti a un livello di concorrenza tale (su mercati liberalmente accessibili ai sensi dell'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE) da garantire che, anche in mancanza della disciplina creata dalle norme dettagliate sugli appalti fissate dalla direttiva 2014/25/UE, gli appalti per l'esercizio delle attività considerate nel presente caso saranno aggiudicati secondo procedure trasparenti e non discriminatorie sulla base di criteri che permettano agli acquirenti di individuare la soluzione nel complesso più vantaggiosa sul piano economico.
(8)
In questo contesto va rammentato che i mercati interessati sono generalmente caratterizzati dalla presenza di più fornitori. Tuttavia, stando alle informazioni disponibili, tra i fornitori di servizi postali solo Magyar Posta e la sua controllata Posta Kézbesítő Kft (5) (di seguito «POKÉZ») sono enti aggiudicatori ai sensi della direttiva 2014/25/UE. L'appalto ai concorrenti di Magyar Posta e della sua controllata ai fini dello svolgimento delle attività oggetto della presente decisione non è soggetto alle disposizioni della direttiva 2014/25/UE. Di conseguenza, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, l'analisi del mercato non verterà sul livello generale di concorrenza in un dato mercato, ma valuterà se le attività degli enti aggiudicatori sono esposte a pressione concorrenziale su mercati liberamente accessibili.
(9)
Nella pratica (6) la Commissione considera che i mercati dei servizi di distribuzione postale e i relativi segmenti abbiano ambito d'applicazione nazionale. La segmentazione è basata soprattutto sul fatto che tali servizi sono forniti a livello nazionale. La posizione del richiedente (7) è in linea con la prassi della Commissione. Le autorità ungheresi ritengono (8) inoltre che il mercato geografico delle attività oggetto della domanda sia nazionale.
(10)
Poiché non vi sono indicazioni di un ambito geografico del mercato più o meno ampio, ai fini della valutazione della conformità con i criteri di cui all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato geografico rilevante è considerato essere il territorio dell'Ungheria.
Servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali
(11)
In decisioni precedenti la Commissione ha stabilito che il mercato dei servizi di distribuzione postale può essere suddiviso tra i mercati della posta indirizzata e i mercati della posta non indirizzata (9).
(12)
La posta pubblicitaria non indirizzata è caratterizzata dall'assenza di uno specifico indirizzo che identifica individualmente i singoli destinatari. Si tratta di comunicazioni pubblicitarie non richieste che rispondono a determinati criteri (peso, formato, contenuto e aspetto uniformi) e finalizzate alla distribuzione a un gruppo di destinatari.
(13)
Tra i servizi di Magyar Posta legati alla distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata rientrano i servizi per la distribuzione a livello nazionale di posta pubblicitaria non indirizzata (per esempio, volantini, opuscoli ecc.) e di materiale elettorale senza indirizzo, nonché la distribuzione di giornali gratuiti. Magyar Posta ritiene che la distribuzione di giornali gratuiti rientri in questo mercato del prodotto, dato che la distribuzione e la stipula dei relativi contratti avvengono nella stessa maniera degli altri tipi di invii pubblicitari non indirizzati.
(14)
Il richiedente definisce il mercato rilevante del prodotto come il mercato dei servizi per la posta pubblicitaria non indirizzata (ossia il recapito di invii pubblicitari senza indirizzo nelle cassette per le lettere).
(15)
Le autorità ungheresi sono state invitate (10) a esprimere il loro parere riguardo alla definizione proposta per il mercato della posta pubblicitaria non indirizzata, tenendo in debita considerazione l'attuale situazione giuridica e fattuale in Ungheria. L'Ungheria ha confermato (11) la definizione del mercato rilevante del prodotto data dal richiedente.
(16)
Sulla base delle informazioni di cui ai considerando da 11 a 15, ai fini della valutazione della richiesta e fatta salva la normativa sulla concorrenza, il mercato rilevante del prodotto è quello dei servizi per la distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali.
(17)
Stando alle informazioni disponibili (12), la quota di Magyar Posta sul mercato della distribuzione della posta pubblicitaria non indirizzata era di circa […] % (13) nel 2011, di […] % nel 2012 e di […] % nel 2013. La quota aggregata di mercato dei primi due concorrenti era pari a […] % nel 2011, a […] % nel 2012 e a […] % nel 2013. Sul mercato sono presenti 4 grandi operatori e numerosi piccoli operatori; Magyar Posta non è il leader di mercato.
(18)
Inoltre, l'Ungheria ha rilevato (14) che, a causa di un mercato fondato su gare d'appalto, si registra una forte concorrenza sui prezzi e gli ostacoli all'ingresso sul mercato sono ridotti.
(19)
Ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, i fattori elencati ai considerando da 12 a 18 andrebbero pertanto considerati indicativi di un'esposizione diretta alla concorrenza in Ungheria, in linea con il parere (15) delle autorità ungheresi. Di conseguenza, dato che le condizioni stabilite all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE sono rispettate, occorre stabilire che la direttiva 2014/25/UE non si applica agli appalti destinati a permettere l'esercizio di questa attività nel paese.
Servizi postali di distribuzione di giornali con indirizzo
(20)
La distribuzione di giornali e periodici è un servizio finalizzato a garantire che la pubblicazione giunga al destinatario finale a tempo debito. La distribuzione di giornali e periodici con indirizzo necessita di una vasta rete e di personale, attrezzature logistiche e mezzi di trasporto adeguati.
(21)
La distribuzione di giornali e periodici con indirizzo realizzata da Magyar Posta include diverse attività: […].
(22)
Nell'ambito della distribuzione di giornali e periodici, i quotidiani presentano caratteristiche particolari rispetto ad altre pubblicazioni indirizzate (riviste), poiché devono essere consegnati presto ogni mattina. Questo presuppone il loro ritiro presso gli editori durante la notte e un rapido trasporto verso punti di consegna nelle prime ore del giorno.
(23)
Attualmente la distribuzione sul territorio nazionale è realizzata da MédiaLOG Logisztikai Zrt. (di seguito «MédiaLOG») e da Magyar Posta. A livello regionale e provinciale esiste una serie di distributori che operano in diverse regioni e le cui capacità combinate coprono l'intero territorio ad eccezione di Budapest e della provincia di Pest.
(24)
Le autorità ungheresi sottolineano il fatto che la distribuzione nazionale e quella regionale non sono sostituibili tra di loro (16), in particolare per i seguenti motivi: (a) le reti regionali hanno tempi di distribuzione diversi, quindi, per utilizzarne i servizi, i quotidiani nazionali dovrebbero essere stampati prima; (b) non esiste una rete di distribuzione regionale a Budapest e nella provincia di Pest, che rappresentano più di un quarto della popolazione dell'Ungheria; (c) sussistono alcune difficoltà per concludere accordi individuali con un certo numero di distributori regionali al fine di coprire l'intero territorio nazionale. Il richiedente non condivide tale opinione, senza però fornire prove concrete a sostegno della sua tesi. Pertanto la seguente valutazione terrà conto solo della concorrenza tra i distributori che operano su scala nazionale.
(25)
In precedenti decisioni (17) la Commissione ha fatto la distinzione tra il recapito rapido e il recapito ordinario di giornali.
(26)
L'Ungheria ha confermato (18) che una tale distinzione è pertinente nel caso del mercato ungherese. Inoltre, la situazione concorrenziale sembra essere diversa in ciascun mercato rilevante del prodotto (19) in termini di distribuzione delle quote di mercato, a indicazione del fatto che è opportuno definire mercati rilevanti del prodotto distinti.
(27)
Alla luce delle informazioni di cui ai considerando da 20 a 26, ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, i mercati rilevanti del prodotto sono definiti come segue: il mercato del recapito rapido di giornali con indirizzo e il mercato del recapito ordinario di giornali e pubblicazioni con indirizzo.
Recapito rapido di giornali con indirizzo
(28)
Magyar Posta è entrata nel mercato del recapito rapido di giornali nel 2012 e nel 2013 ha acquisito una consistente quota di mercato. Più precisamente, secondo i dati forniti (20), Magyar Posta deteneva una quota di mercato del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013. […].
(29)
Il principale concorrente di Magyar Posta è MédiaLOG, leader del mercato negli ultimi 5 anni (21), con una quota di mercato del […] % tra il 2009 e il 2011, del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013. MédiaLOG è di proprietà di un gruppo che svolge anche attività di pubblicazione di giornali e periodici e distribuisce soprattutto le pubblicazioni del gruppo.
(30)
Fino al 2012 MédiaLOG era l'unico distributore nazionale e oltre ai giornali degli editori appartenenti ai proprietari di MédiaLOG distribuiva anche giornali nazionali di editori che non disponevano di una rete di distribuzione. Da quando Magyar Posta è entrata nel mercato, un editore sprovvisto di una rete di distribuzione può scegliere tra due distributori nazionali. […].
(31)
In base alle informazioni disponibili (22), MédiaLOG distribuisce giornali, in parte, con mezzi propri e, in parte, mediante ricorso a subappaltatori. […].
(32)
Ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, i fattori elencati ai considerando da 28 a 31, dovrebbero essere considerati indicativi di un'esposizione alla concorrenza di tale attività in Ungheria. Di conseguenza, dato che le condizioni stabilite all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE sono rispettate, occorre stabilire che la direttiva 2014/25/UE non si applica agli appalti destinati a permettere l'esercizio di questa attività nel paese.
Recapito ordinario di giornali e pubblicazioni con indirizzo
(33)
Secondo i dati forniti (23), Magyar Posta deteneva quote di mercato all'incirca del […] % dal 2009 al 2011, del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013.
(34)
Al riguardo va anche menzionata la giurisprudenza costante secondo la quale «quote di mercato molto alte costituiscono di per sé, e salvo circostanze eccezionali, la prova dell'esistenza di una posizione dominante. Tale è il caso di una quota di mercato del 50 %» (24).
(35)
L'unico concorrente di Magyar Posta è MédiaLOG, la cui quota di mercato era, secondo le stime del richiedente (25), del […] % tra il 2009 e il 2011, del […] % nel 2012 e del […] % nel 2013.
(36)
Dalle informazioni disponibili (26) risulta che MédiaLOG distribuisce giornali e periodici, in parte, con mezzi propri e, in parte, mediante ricorso a subappaltatori, […].
(37)
Per quanto riguarda l'ingresso sul mercato interessato, alla Commissione non risulta alcun nuovo ingresso negli ultimi 5 anni, né è a conoscenza di potenziali ingressi nel prossimo futuro.
(38)
Il richiedente non ha fornito elementi di prova conclusivi dell'esistenza di pressioni concorrenziali sulle sue attività che potrebbero mettere in pericolo la sua posizione sempre più dominante sul mercato.
(39)
Ai fini della presente decisione e fatta salva la normativa sulla concorrenza, alla luce dei fattori elencati ai considerando da 33 a 38 non è possibile concludere che la categoria di servizi in questione sia soggetta a un'esposizione diretta alla concorrenza in Ungheria. Di conseguenza, dato che le condizioni stabilite all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE non sono rispettate, occorre stabilire che la direttiva 2014/25/UE continua ad applicarsi agli appalti destinati a permettere la continuazione delle attività di recapito ordinario di giornali e di pubblicazioni con indirizzo in Ungheria.
IV. CONCLUSIONI
(40)
Sulla base dei fattori esaminati ai considerando da 3 a 39, si può ritenere che la condizione dell'esposizione diretta alla concorrenza fissata dall'articolo 34, paragrafo 1, direttiva 2014/25/UE sia rispettata in Ungheria per i seguenti servizi:
a)
servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali;
b)
servizi postali per il recapito rapido di giornali con indirizzo.
(41)
Dato che la condizione della libera accessibilità del mercato si considera rispettata, la direttiva 2014/25/UE non deve applicarsi quando gli enti aggiudicatori attribuiscono appalti destinati a consentire la prestazione in Ungheria dei servizi menzionati alle lettere a) e b) del considerando (40) né quando si organizzano concorsi di progettazione ai fini dell'esercizio di tale attività in quel paese.
(42)
La presente decisione è basata sulla situazione di diritto e di fatto esistente tra novembre 2013 e marzo 2014, quale risulta dalle informazioni presentate da Magyar Posta e dalle autorità ungheresi. Essa potrà essere rivista, qualora cambiamenti significativi della situazione di diritto e di fatto comportino il venir meno del rispetto delle condizioni di applicabilità dell'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE.
(43)
Nondimeno, si può ritenere che la condizione dell'esposizione diretta alla concorrenza fissata dall'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE non sia rispettata per quanto riguarda i servizi postali di recapito ordinario di giornali e pubblicazioni con indirizzo sul territorio dell'Ungheria.
(44)
Poiché alcuni servizi oggetto della presente richiesta continuano ad essere disciplinati dalla direttiva 2014/25/UE, si ricorda che i contratti di appalto riguardanti diverse attività devono essere gestiti conformemente all'articolo 5 della stessa. Ciò significa che quando un ente aggiudicatore tratta appalti «misti», ossia appalti che riguardano sia attività esonerate dalla direttiva 2014/25/UE sia attività non esonerate, è necessario prendere in considerazione le attività alle quali l'appalto è principalmente destinato. In caso di appalto misto, se il fine è principalmente quello di sostenere le attività che non sono esonerate, si devono applicare le disposizioni della direttiva 2014/25/UE. Quando sia obiettivamente impossibile determinare le attività alle quali l'appalto è principalmente destinato, il contratto dev'essere aggiudicato conformemente all'articolo 5, paragrafo 5, della direttiva 2014/25/UE.
(45)
Le misure di cui alla presente decisione sono conformi al parere del comitato consultivo per gli appalti pubblici,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2014/25/UE non si applica agli appalti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l'esecuzione dei seguenti servizi in Ungheria:
a)
servizi di distribuzione di posta pubblicitaria non indirizzata forniti da operatori postali;
b)
servizi postali per il recapito rapido di giornali con indirizzo.
Articolo 2
L'Ungheria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 22 maggio 2014