BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Juli 2010
über die staatliche Beihilfe C 38/09 (ex NN 58/09), deren Gewährung Spanien zugunsten der spanischen Rundfunk- und Fernsehanstalt „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE) plant
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4925)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/1/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf das Protokoll (Nr. 29) über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß der genannten Artikel (2), und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 22. Juni 2009 ging bei der Kommission eine Beschwerde über die Pläne der spanischen Regierung ein, das System zur Finanzierung der nationalen öffentlich-rechtlichen Körperschaft für Rundfunk und Fernsehen „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE) zu ändern. Am 5. August 2009 forderte die Kommission bei Spanien Informationen über diese Änderung an, insbesondere über die Beziehung zwischen den neuen steuerlichen Lasten und der Finanzierung von RTVE. Zum 1. September 2009 trat das neue Gesetz 8/2009 vom 28. August zur Finanzierung der Corporación de Radio y Televisión Española (3) in Kraft, mit dem das Gesetz 17/2006 vom 5. Juni über Radio und Fernsehen in öffentlicher Hand (4) geändert wurde. Am 21. September, sowie am 22. und 26. Oktober 2009 ließ Spanien der Kommission die gewünschten Informationen über die Regelung zukommen.
(2)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 informierte die Kommission Spanien über ihren Beschluss, in Bezug auf diese Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (5). Die Kommission gab den Beteiligten Gelegenheit, ihre Stellungnahme in Bezug auf die in Rede stehende Maßnahme vorzubringen.
(3)
Spanien erwiderte mit Schreiben vom 21. Dezember 2009 auf den Beschluss über die Einleitung des Verfahrens. Die Kommission erhielt Stellungnahmen von unterschiedlichen Beteiligten. Diese wurden an Spanien weitergeleitet, wobei Spanien Gelegenheit gegeben wurde, sich dazu zu äußern. Spanien nahm mit Schreiben vom 23. März 2010 dazu Stellung.
(4)
Mit Schreiben vom 19. Februar und vom 19. Mai 2010 ersuchte die Kommission um ergänzende Informationen; die spanischen Behörden übersandten ihre Antworten mit Schreiben vom 22. März und 31. Mai 2010.
(5)
Am 18. März 2010 leitete die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren ein, indem sie ein Aufforderungsschreiben gemäß 258 AEUV übersandte, in der Annahme, dass die Steuer auf elektronische Kommunikationen die Bestimmungen des Artikel 12 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (6) verletze, in der genau geregelt ist, welche Verwaltungsabgaben die Mitgliedstaaten von Unternehmen verlangen können, die einen Telekommunikationsdienst erbringen oder ein Netz dieser Art bereit stellen. Die Prüfung der staatlichen Beihilfe wird unbeschadet des Vertragsverletzungsverfahrens durchgeführt.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(6)
Das gegenwärtige System zur Finanzierung des öffentlichen Rundfunks in Spanien zugunsten von RTVE, welches kraft des Gesetzes 17/2006 etabliert wurde, wurde von der Kommission mittels Entscheidungen aus den Jahren 2005 und 2007 (7) anerkannt. Durch das Gesetz 17/2006 wurde RTVE mit einem öffentlichen Auftrag betraut. Abschnitt I des Gesetzes (insbesondere die Artikel 2 und 3) definiert den öffentlichen Auftrag von RTVE und legt fest, dass die Hörfunkdienste von RNE (Radio Nacional de España) und die Fernsehdienste von RTVE (Radio Televisión Española) erbracht werden. Abschnitt II, Kapitel IV reguliert die Bedingungen des finanziellen und wirtschaftlichen Rahmens, in dem RTVE ihren öffentlichen Auftrag durchführt. Genauer gesagt ist in Artikel 33 festgelegt, dass RTVE für die Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Pflichten jährlich eine Vergütung aus dem Haushalt erhält. Diese Vergütung darf die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen, die jeweils von RTVE und von RNE erbracht werden, nicht übersteigen. In Abschnitt II, Kapitel VI ist die externe Kontrolle durch das spanische Parlament, die spanische Rundfunkregulierungsbehörde und den spanischen Rechnungshof geregelt.
(7)
Die jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb von RTVE betrugen im Jahr 2007 1 177 Mrd. EUR, im Jahr 2008 1 222 Mrd. EUR und im Jahr 2009 1 146 Mrd. EUR. In den letzten Geschäftsjahren hat RTVE für die Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen eine jährliche Vergütung in Höhe von ungefähr 500 Mio. EUR erhalten: Im Jahr 2006 575 Mio. EUR, im Jahr 2007 433 Mio. EUR und im Jahr 2008 500 Mio. EUR. Im Jahr 2009 wurde die Vergütung jedoch auf 726 Mio. EUR angehoben, bereits mit der Reduzierung der Werbeeinnahmen.
(8)
Durch das Gesetz 8/2009 wurde das Gesetz 17/2006 im Hinblick auf die Begriffsbestimmung „öffentlicher Auftrag“ und auf die möglichen kommerziellen Tätigkeiten von RTVE geändert. Dem Begriff „öffentlicher Auftrag“, der durch die Kommission im Jahr 2005 bestätigt worden war, wurden weitere Elemente hinzugefügt. Insbesondere wird der Erwerb von Senderechten für Sportveranstaltungen von allgemeinem, großem Interesse für die Gesellschaft insgesamt auf 10 % des Jahreshaushalts für Beschaffung, Einkauf und externe Dienste begrenzt, wobei die Olympischen Spiele und die Paralympischen Spiele davon ausgeschlossen sind (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe i). In Bezug auf das Kinderprogramm werden bestimmte Auflagen gemacht (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d) und die Premieren von Spielfilmen zur Hauptsendezeit, die von großen internationalen Filmproduktionsunternehmen realisiert wurden, werden auf 52 Spielfilme pro Jahr beschränkt (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe m).
(9)
Insbesondere wird in dem neuem Gesetz festgelegt, dass ab Ende 2009 Werbung, Teleshopping, Sponsoring und kostenpflichtige Dienste nicht mehr als Einnahmequellen genutzt werden. Die entsprechenden kommerziellen Einnahmen werden durch die Geldmittel ersetzt, die durch die bestehenden Gebühren und die neuen steuerlichen Lasten zulasten der kommerziellen Rundfunkeinrichtungen und Telekommunikationsbetreiber generiert werden. Spanien erwartet, dass diese Maßnahme den Druck der kommerziellen Betreiber abmildert, die Werbeeinnahmen steigert und eine mögliche Quelle der Marktverzerrung beseitigt. RTVE wird als kommerzielle Einnahmequelle die Erbringung von Leistungen gegenüber Dritten und den Verkauf von Eigenproduktionen beibehalten (zusammen fast 25 Mio. EUR).
(10)
Bis dato beliefen sich die jährlichen Einnahmen aus Werbung auf ungefähr 600 Mio. EUR (2007: 667 Mio. EUR und 2008: 565 Mio. EUR) Mit dem Wegfall dieser kommerziellen Einnahmen sind die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Rundfunkauftrags von RTVE nahezu identisch mit den jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb. Aus diesem Grund beabsichtigt Spanien, das Ausbleiben dieser Einnahmen zu kompensieren, indem es seinen eigenen Beitrag mit öffentlichen Mitteln anhebt, bis die jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb von RTVE ausgeglichen sind, wobei einzig und allein die übrigen, im vorigen Absatz genannten, betragsmäßig geringen kommerziellen Einnahmen abgezogen werden (25 Mio. EUR).
(11)
Als jährliche Gesamteinnahmen von RTVE sieht Artikel 3 Absatz 2 des neuen Gesetzes für die Jahre 2010 und 2011 einen Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR vor, für den Dreijahreszeitraum von 2012 bis 2014 eine maximale Erhöhung um 1 % dieser Summe und für die nachfolgenden Jahre eine Erhöhung entsprechend der Entwicklung des jährlichen Verbraucherpreisindex. Bei der Festlegung dieser Beträge berücksichtigte Spanien, im Vergleich zu den RTVE-Haushaltsausgaben der Vorjahre, zusätzliche jährliche Ausgaben in Höhe von 104 Mio. EUR, um weitere audiovisuelle Produktionen für den Sendezeitraum, der zuvor für Werbung reserviert war, zu decken.
(12)
Gemäß der Haushaltsplanung Spaniens besteht dieser Pauschalbetrag für die jährlichen Einnahmen aus Zuweisungen aus dem spanischen Staatshaushalt, gemäß der Regelung, die in dem Gesetz 17/2006 vorgesehen ist, über einen Betrag in Höhe von 500 Mio. EUR. Dieser Betrag steht in Einklang mit dem Betrag, der in vorhergehenden Jahren geleistet wurde und der über drei steuerliche Maßnahmen generiert wird, wobei diese Maßnahmen kraft der Artikel 4, 5 und 6 des neuen Gesetzes eingeführt bzw. geändert wurden:
a)
eine Abgabe in Höhe von 3 % auf die Einnahmen der Betreiber von frei empfangbaren Fernsehangeboten und in Höhe von 1,5 % auf die Einnahmen der Betreiber von Bezahlfernsehangeboten. Diese Beiträge dürfen in Bezug auf die jährliche Unterstützung zugunsten von RTVE in ihrer Gesamtheit nicht mehr als 15 % (in Bezug auf das frei empfangbare Fernsehen) bzw. nicht mehr als 20 % (in Bezug auf das Bezahlfernsehen) ausmachen. Sämtliche Steuereinnahmen, die diese prozentualen Anteile übersteigen, werden dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Diese Abgabe findet ausschließlich auf Körperschaften mit Sitz in Spanien Anwendung. Dienste, die über andere Mitgliedstaaten importiert werden, unterliegen dieser Abgabe nicht;
b)
eine Abgabe in Höhe von 0,9 % auf die Bruttobetriebseinnahmen (mit Ausnahme der Einnahmen, die im Großhandel erzielt werden) der Telekommunikationsbetreiber, die für einem der folgenden Dienste im Register der nationalen Regulierungsbehörde CMT (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) eingetragen sind: Festnetzdienste, Mobilfunkdienste und Anbieter von Internetzugangsdiensten. Zur Zahlung dieser Abgabe sind jene Betreiber verpflichtet, deren räumlicher Bereich sich auf das gesamte spanische Hoheitsgebiet bezieht oder über den Bereich einer einzelnen Autonomen Gemeinschaft hinaus geht, und die audiovisuelle Dienste oder andere Dienste, bei denen Werbung eingeschlossen ist, erbringen. Dieser Beitrag darf in Bezug auf die jährliche Unterstützung zugunsten von RTVE in ihrer Gesamtheit nicht mehr als 25 % ausmachen. Sämtliche Steuereinnahmen, die diesen prozentualen Anteil übersteigen, werden dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Die Abgabe findet ausschließlich auf Körperschaften mit Sitz in Spanien Anwendung. Dienste, die über andere Mitgliedstaaten importiert werden, unterliegen dieser Abgabe nicht;
c)
einen Anteil in Höhe von 80 % der bereits bestehenden Frequenznutzungsgebühren mit einem Höchstbetrag von 330 Mio. EUR, gemäß den Bestimmungen des Gesetzes 32/2003 vom 3. November 2003. Der Überschuss wird dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Dieser Anteil kann gemäß den gesetzlichen Bestimmungen zum spanischen Staatshaushalt abgeändert werden.
(13)
In den Artikeln 5 und 6 des Gesetzes 17/2006 wird ausdrücklich erklärt, dass die steuerliche Belastung des kommerziellen Fernsehens und der Telekommunikationsbetreiber „zum Zwecke der Finanzierung der Corporación RTVE“ erhoben werden. Außerdem wird in der Präambel ausdrücklich der Zusammenhang zwischen der neuen Abgabe und der finanziellen Kompensation festgelegt, um RTVE vom Werbemarkt zu nehmen.
(14)
Falls die Einnahmen aus diesen drei Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um die Differenz in Höhe von 700 Mio. EUR zwischen der traditionellen Kompensation für öffentliche Aufträge (500 Mio. EUR) und den Gesamtkosten für den Betrieb von RTVE zu tragen, welche bisher mit kommerziellen Einnahmen gedeckt wurden, wird der vorgesehene Haushalt mit Geldmitteln aus dem spanischen Staatshaushalt aufgestockt, und zwar in Anwendung des Artikels 33 des Gesetzes 17/2006 (Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009), mit dem die Regierung dazu verpflichtet wird, die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags von RTVE zu tragen. Daher ist die Finanzierung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE bis zu einem Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR sichergestellt, unabhängig von den anfallenden Steuereinnahmen.
(15)
Spanien bestätigte, dass die Abgabebeiträge, die auf Fernsehsender und Telekommunikationsbetreiber angewendet werden, nicht ausschließlich und notwendig RTVE zufließen müssen. Spanien hat für die Beiträge, die über Steuern geleistet werden dürfen, Höchstbeträge festgelegt. Die überschüssigen Einnahmen werden dem spanischen Staatshaushalt zugewiesen, sodass damit andere Ausgaben getragen werden können. Außerdem steht es den spanischen Behörden frei, über den Umfang des Steueraufkommens zu entscheiden, der RTVE tatsächlich zugewiesen wird, ohne dabei die Höchstbeträge zu überschreiten. Entsprechend der Haushaltsplanung für das Jahr 2010 wurde zum Beispiel weniger als die Hälfte des möglichen Höchstbetrages der RTVE zugewiesen.
(16)
Zur Vermeidung einer Überkompensation sieht das neue Gesetz in seinem Artikel 8 einen Rücklagenfonds vor, der mit von der Regierung zugewiesenen Einnahmen ausgestattet wird, welche die tatsächlichen Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen. Diese Rücklagen sind auf 10 % der jährlichen Haushaltsausgaben von RTVE beschränkt. Die Einnahmen, welche diese Schwelle von 10 % übersteigen, werden der Staatskasse rückerstattet. Die Rücklagen werden zur Deckung möglicher Verluste aus vorhergehenden Geschäftsjahren benutzt. Falls sie innerhalb von vier Jahren nicht aufgewendet werden, erfolgt eine Wiedererlangung, indem die Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags für das Folgejahr entsprechend gekürzt wird.
(17)
Außerdem wird gemäß der Artikel 37 und 39 bis 41 des Gesetzes 17/2006 durch die externe Kontrolle, welche durch Wirtschaftsprüfer, das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado), das spanische Parlament, die spanische Rundfunkregulierungsbehörde und den spanischen Rechnungshof ausgeübt wird, sichergestellt, dass RTVE keine Kompensation erhält, welche die tatsächlichen Nettokosten zuzüglich der genannten Rücklage in Höhe von 10 % übersteigt. Die Einnahmen durch die übrigen wenigen kommerziellen Tätigkeiten vermindern die Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags (Artikel 7 Absatz 1 des Gesetzes 8/2009).
(18)
Im vorliegenden Beschluss werden jene Aspekte der Änderungen des gegenwärtigen Systems zur Finanzierung von RTVE untersucht, hinsichtlich derer die Kommission in ihrem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens Bedenken geäußert hat.
(19)
Wie die Kommission ausführte, liegt das wesentliche Merkmal der Änderungen, die im Hinblick auf die Finanzierung von RTVE eingeführt wurden, und der nahezu vollständigen Aufgabe ihrer kommerziellen Tätigkeiten darin, dass der Teil der Einnahmen von RTVE, die bis dato durch diese Tätigkeiten generiert wurden, durch jene Einnahmen ersetzt werden, die durch zu diesem Zweck eingeführte bzw. geänderte Steuern generiert werden. Aus den eindeutigen Bestimmungen im Gesetz 8/2009 ergibt sich, dass der Steuerbetrag zu dem Zweck festgelegt wurde, einen bestimmten Anteil für die Finanzierung von RTVE aufzuwenden. Dieser Zusammenhang zwischen der Finanzierung und den Einnahmen durch die neuen Steuern legt die Annahme nahe, dass es eine zwingende Verbindung zwischen dem Zweck der Abgabe und der zugunsten von RTVE gewährten Beihilfe besteht, dahingehend, dass das entsprechende Steueraufkommen zwingend zu ihrer Finanzierung bestimmt ist und sich auf deren Umfang unmittelbar auswirkt.
(20)
Der Gerichtshof hat bereits mehrfach bestätigt, dass die Kommission bei der Untersuchung der Beihilfe auch deren Finanzierungsweise zwingend zu berücksichtigen hat, wenn diese Bestandteil der Beihilfemaßnahme ist (8). Wenn eine steuerliche Last, die speziell zur Finanzierung einer Beihilfe bestimmt ist, gegen andere Bestimmungen des Vertrags verstößt, so kann die Kommission die Beihilferegelung, zu der diese steuerliche Last gehört, nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Daher kann auch die angewandte Finanzierungsweise dazu führen, dass die gesamte Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.
(21)
Daher äußerte die Kommission ihre Bedenken dahingehend, ob die neuen Steuern einen Bestandteil der Maßnahme ausmachen. Falls dies zutreffen sollte, müsste ihre Vereinbarkeit mit dem Vertrag geprüft werden, was sich auf die Rechtmäßigkeit der Beihilferegelung in ihrer Gesamtheit auswirken könnte. Diese Bedenken scheinen berechtigt zu sein, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Kommission mit der Richtlinie 2002/20/EG (9) ihre Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der neuen Steuern deutlich macht, die von Unternehmen verlangt werden, die Festnetz-, Mobilfunk- und/oder Internetzugangsdienste anbieten.
(22)
Die Kommission hatte außerdem Bedenken im Hinblick auf die Frage, ob Spanien ausreichende Schutzvorkehrungen getroffen habe, um eine etwaige Überkompensation zu vermeiden. Der Wegfall der Werbung könnte sich auf die Kosten der Rundfunkeinrichtung auswirken, indem erreicht wird, dass die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen abhängig ist.
(23)
Außerdem müsse das System zur Finanzierung von RTVE ein angemessenes Verfahren vorsehen, mit dem ex ante beurteilt werden kann, ob die neuen Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE die materiellen Voraussetzungen des Amsterdamer Protokolls erfüllen (10). Die von Spanien übermittelten Informationen erlaubten es der Kommission nicht, zu überprüfen, ob Spanien bereits über einen solchen Mechanismus verfügt.
III. STELLUNGNAHME DER BETEILIGTEN
(24)
Stellungnahmen von fünfzehn anderen Beteiligten sind eingegangen: Kommerzielle Rundfunkeinrichtungen (TF1 und Association of Commercial Television in Europe [ACT]), Betreiber von Bezahlfernsehen (DTS und Canal Satélite), Anbieter von Internet- und Telefondiensten (redtel, ONO und AETIC), Betreiber von Kabelfernsehen (Cable Europe) und werbende Unternehmen. Einige haben beantragt, dass ihre Identität nicht bekanntgegeben wird.
(25)
Die meisten Beteiligten beanstandeten die Unrechtmäßigkeit der neuen Steuern, die ihrer Ansicht nach den Wettbewerb zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem Privatfernsehen, zwischen dem kostenlosen und dem Bezahlfernsehen, sowie zwischen den reinen Telekommunikationsbetreibern und anderen Telekommunikationsbetreibern, die auch audiovisuelle Dienste anbieten, verfälschen. Außerdem wurden Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Abgabe auf elektronische Kommunikationen mit Artikel 12 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) (11) geltend gemacht.
(26)
Die Rundfunkeinrichtungen und die Anbieter von Internetdiensten stellten zudem die Vereinbarkeit der Festlegung des öffentlichen Auftrags von RTVE in Frage. Ihr fehle die Präzision und sie sei im Hinblick auf den Erwerb von Rechten für die Übertragung von besonderen Sportveranstaltungen und Spielfilmen, die von großen internationalen Filmproduktionsunternehmen realisiert wurden, zu großzügig. TF1 machte insbesondere geltend, dass im Hinblick auf die Einführung neuer öffentlicher Dienste von Bedeutung durch RTVE keine Vorabkontrolle (ex ante) implementiert wurde.
(27)
In Bezug auf den möglichen obligatorischen Zusammenhang zwischen dem Zweck der Abgabe und der Beihilfe führten die Rundfunkeinrichtungen und die Anbieter von Internetdiensten an, dass die Einnahmen aus der neuen Abgabe unmittelbare Auswirkungen auf die Beihilfe haben. Besonders besorgt waren sie darüber, dass die Zunahme der Steuereinnahmen dazu führen könnte, dass die Kompensation zugunsten von RTVE die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen könne.
(28)
Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe sahen mehrere Fernsehsender und Internetbetreiber eine Gefahr der Überkompensation. Das Budget in Höhe von 1,2 Mrd. EUR, das im Gesetz 8/2009 zugunsten von RTVE vorgesehen ist, basiere nicht auf einer angemessenen Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Die laufenden jährlichen Haushaltsausgaben von RTVE stellten eine willkürliche Basis dar, die nicht zwischen den kommerziellen Tätigkeiten und der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags unterscheide. Insbesondere sei bei der Planung nicht berücksichtigt worden, dass durch den Wegfall der Werbung die Kosten reduziert würden, da es nicht mehr notwendig sei, eine große Zuschauerschaft zu gewinnen, sodass die Produktion, wie zum Beispiel die kultureller Programme, weniger kostenaufwändig werde. Andere wiederum befürchteten dagegen, dass RTVE mehr in kostenintensive Großproduktionen investieren wird.
(29)
Als mögliche Überkompensation wurde zudem der Umstand angesehen, dass der Verlust an Werbeeinnahmen vollständig mit staatlichen Mitteln gedeckt werde. Diese Kompensation würde unter Zugrundelegung der vorhergehenden Geschäftsjahre berechnet, als die Wirtschaftskrise zu einem Rückgang der kommerziellen Einnahmen für das Jahr 2010 und damit zu einem Rückgang der Gesamteinnahmen von RTVE führte. Es sei nicht sachgerecht, dass RTVE mit der Abschaffung der Doppelfinanzierung unabhängig von den variablen kommerziellen Einnahmen garantierte Einnahmen erhalte.
(30)
Die Rundfunkeinrichtungen stellten außerdem das Vorhandensein eines wirksamen Systems zur Haushaltskontrolle in Frage, mit dem sichergestellt werden kann, dass nur die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags mit öffentlichen Mitteln gedeckt werden.
IV. STELLUNGNAHME SPANIENS
(31)
Zunächst macht Spanien den Einwand geltend, dass die Kommission die Fragen der Verhältnismäßigkeit und des Vorhandenseins einer Vorabkontrolle (ex ante) für neue Dienste von Bedeutung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens beurteile. Diese gehörten bereits zum gegenwärtigen System zur Finanzierung von RTVE, in der Weise, wie es von der Kommission in den Jahren 2005 und 2007 anerkannt worden sei. Im vorliegenden Verfahren basiere der Beschluss zur Verfahrenseinleitung jedoch auf der Qualifizierung der Reform des Finanzierungssystems als „neue Beihilfe“ im Sinne des Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (12). Das Element der „neuen Beihilfe“ sei auf die Reform zur Finanzierung mittels der Einführung neuer Steuern beschränkt und habe keinerlei Auswirkung auf die sonstigen Elemente der geltenden Regelung. Daher seien die sonstigen Elemente als „bestehende Beihilfe“ zu behandeln und dürften im vorliegenden Verfahren nicht zum Gegenstand der Beurteilung durch die Kommission gemacht werden.
(32)
Bezüglich der Frage nach dem obligatorischen Zusammenhang des Zwecks der Abgabe erklärt Spanien, die neuen Steuern stellten weder einen Bestandteil der Beihilfe dar, noch hätten sie einen unmittelbaren Einfluss auf deren Höhe. Spanien hob hervor, dass gemäß Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 in Verbindung mit Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 der einzige Faktor zur Bestimmung der Höhe der zugunsten RTVE gewährten öffentlichen Finanzierung die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags seien, unabhängig von dem jeweiligen Steueraufkommen. Bei der Planung der Kosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags würden die Steuereinnahmen nicht berücksichtigt. Vielmehr würden die Kosten für diesen Dienst in den vorhergehenden Geschäftsjahren als Grundlage herangezogen.
(33)
Spanien bestätigte, dass die Beiträge aus den Steuern von Fernsehsendern und Telekommunikationsbetreibern nicht nur an RTVE fließen würden. Die Steuereinnahmen würden ganz im Gegenteil an den Staatshaushalt weitergeleitet (Staatskasse), von wo sämtliche Zahlungen an RTVE vorgenommen werden. Spanien habe für den Beitrag aus Steuern gewisse Höchstgrenzen festgelegt Entsprechend der Regelung würden überschüssige Einnahmen dem allgemeinen Staatshaushalt zugewiesen und könnten somit für andere Zwecke eingesetzt werden. Zudem könne Spanien bei der Entscheidung über die tatsächliche Zuweisung von Mitteln an RTVE prozentuale Anteile am Steueraufkommen festlegen, die unter diesen Höchstgrenzen liegen. So sehe die Haushaltsplanung für das Jahr 2010 beispielsweise eine Zuweisung zugunsten von RTVE vor, die weniger als 50 % des maximal möglichen Beitrags betrage.
(34)
Laut Angaben der spanischen Behörden würde der Umstand, dass die Einnahmen durch die neuen Steuern über oder unter den veranschlagten Beträge liege, keine Änderungen im Hinblick auf die zur Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags eingeplanten Beträge mit sich bringen. Falls die Einnahmen aus den neuen Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um das durch den Wegfall der Werbung entstandene Finanzierungsdefizit zu decken, würden die notwendigen Mittel gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 aus dem Staatshaushalt geleistet. Überschüssige Einnahmen würden dem Staatshaushalt zugewiesen. Schließlich würden die Einnahmen, die den in Artikel 3 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 festgelegten Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR übersteigen, an die Staatskasse weitergeleitet. Daher hängt die geplante Gesamtfinanzierung von RTVE zur Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags nicht vom Umfang spezifischer Steuereinnahmen ab, sondern stammt auf jeden Fall aus dem Staatshaushalt.
(35)
In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe legte Spanien dar, dass die Einhaltung des Nettokostendeckungsprinzips garantiert sei. Gemäß Artikel 33 Absatz 1 des Gesetzes 17/2006, geändert durch das Gesetz 8/2009, stellten die Nettokosten den einzigen Parameter dar, nach dem die tatsächliche Höhe der Beihilfe bestimmt werde. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 würden aus dem Staatshaushalt die notwendigen Mittel geleistet, sofern das Steueraufkommen unzureichend ist. Überschüssige Einnahmen würden dagegen dem Staatshaushalt zugeführt werden, mit Ausnahme der möglichen Überkompensation in Höhe von 10 % der jährlichen Haushaltsausgaben, welche in Artikel 8, Absätze 1 und 2 vorgesehen ist.
(36)
Spanien habe im Hinblick auf die Angemessenheit der jährlichen Haushaltsplanung in Höhe von 1,2 Mrd. EUR für die nächsten Geschäftsjahre nicht willkürlich gehandelt. Dieser Betrag basiere vielmehr auf den jährlichen Haushaltsausgaben, die RTVE bei der Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags entstanden seien. Die entsprechenden Verpflichtungen hätten keine Änderung in der Weise erfahren, dass eine Reduzierung der Ausgaben zu erwarten sei. Die klägerische Seite scheint vielmehr den Umstand zu übersehen, dass RTVE voraussichtlich 104 Mio. EUR in zusätzliche Produktionen investieren muss, um die durch den Wegfall der Werbespots frei gewordene Sendezeit zu füllen.
(37)
Ebenso wenig kann angenommen werden, dass RTVE mit dem Wegfall der Werbung keine große Zuschauerschaft mehr zu gewinnen braucht und daher ihre Produktionskosten reduzieren und weniger interessante Programme anbieten könne. Gemäß ihrem öffentlichen Auftrag ist RTVE dazu verpflichtet, im Vergleich zu den übrigen Fernsehkanälen eine herausragende Präsenz und eine beachtliche Zuschauerschaft aufrechtzuerhalten, damit sie diesen Auftrag effizient erfüllen kann.
(38)
Schließlich garantieren gemäß Artikel 37 des Gesetzes 17/2006 die interne Kontrolle, die Kontrolle durch das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) und die externe Kontrolle durch ein spezialisiertes Privatunternehmen (KPMG) eine wirksame Nachkontrolle (ex post) des RTVE-Haushalts. Außerdem überwachten gemäß Artikel 39 und 40 dieser Rechtsnorm das Parlament und die Rundfunkregulierungsbehörde die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE und deren jährliche Buchführung. Schließlich unterliege RTVE der Kontrolle durch den spanischen Rechnungshof.
(39)
Bezüglich des Vorhandenseins einer Vorabkontrolle (ex ante) für neue Dienste von Bedeutung wies Spanien darauf hin, dass ein entsprechendes Verfahren in Artikel 41 Absatz 3 des Gesetzes 7/2010 vom 31. März über audiovisuelle Kommunikation (13) festgelegt sei. Mit dieser Vorabkontrolle sei die unabhängige spanische Behörde zur Kontrolle und Regulierung des öffentlichen Rundfunks „Consejo Estatal de Medios Audiovisuales“ betraut. Sie bestehe aus der öffentlichen Anhörung der betroffenen Parteien, der Veröffentlichung der entsprechenden Ergebnisse und der Beurteilung der globalen Wirkungen jedes neuen Dienstes auf den Markt. Außerdem signalisierten die spanischen Behörden ihre Absicht, noch vor dem 1. November 2010 einen Programmvertrag mit RTVE zu unterzeichnen, in welchem festgelegt werden solle, was unter einem „neuen Dienst von Bedeutung“ zu verstehen ist. Nach dem Entwurf zum Programmvertrag gilt als „neuer Dienst von Bedeutung“ ein „neues Angebot, das sich von den bereits bestehenden Angeboten deutlich unterscheidet, welche als Referenzproduktmarkt klassifizierbar sind, und das marktrelevante Wirkungen entfalten kann, insbesondere im Hinblick auf seine Auswirkungen auf die Nachfrage“.
V. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(40)
In Bezug auf staatliche Beihilfen bestimmt Artikel 107 Absatz 1 AEUV, dass staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(41)
Die Finanzmittel des spanischen Systems zur Finanzierung von RTVE fließen dem Staatshaushalt zu, von wo aus sie freigegeben werden. Sie stellen eine unmittelbare Gewährung öffentlicher Mittel zugunsten eines bestimmten Unternehmens dar, wobei es sich um Mittel handelt, zu denen seine Wettbewerber keinen Zugang haben. Daher genießt RTVE einen selektiven Vorteil.
(42)
Im Rahmen der vor Einleitung des Verfahrens übersandten Stellungnahme erklärte Spanien jedoch, dass die Reform den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige, da RTVE nicht außerhalb des spanischen Hoheitsgebietes tätig sei. Wenn jedoch eine öffentliche finanzielle Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel stärkt, so ist davon auszugehen, dass dieser auch dann durch die Beihilfe beeinträchtigt ist, wenn das begünstigte Unternehmen selbst nicht im Export tätig ist (14). Ebenso wenig müssen auf dem Dienstleistungs- und dem Vertriebssektor tätige Unternehmen, die von einem Mitgliedstaat Beihilfen erhalten, selbst außerhalb dieses Mitgliedstaats aktiv sein, damit die Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinflussen (15).
(43)
Angesichts dieses Prinzips wird in den Mitteilungen der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von 2001 und 2009 Folgendes ausgeführt: „Ferner ist generell davon auszugehen, dass die staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflusst. […] Dies gilt eindeutig für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. […] Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunkveranstalter auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken“ (16).
(44)
RTVE selbst ist auf den internationalen Märkten tätig (Verkauf von Programmen und Erwerb von Senderechten). Über die Europäische Rundfunkunion tauscht sie Fernsehprogramme aus und nimmt am Eurovisionssystem teil (17). Außerdem steht sie im Bereich des An- und Verkaufs von Senderechten in unmittelbarem Wettbewerb mit kommerziellen Rundfunk- und Fernsehanstalten, die auf dem nationalen und internationalen Markt tätig sind und deren Aktionärsstruktur international geprägt ist. Daher könnte die Beihilfe auch ohne die kommerziellen Aktivitäten, die RTVE bis August 2009 ausübte, den Wettbewerb auf dem spanischen Markt zum Nachteil des Handels zwischen Mitgliedstaaten verfälschen. Die Kommission hat diesen Punkt bereits in ihren Entscheidungen E 8/2005 und NN 8/2007 ausgeführt.
(45)
Die Kommission hat auch die Möglichkeit in Erwägung gezogen, dass es sich bei den Finanzierungsmaßnahmen um eine bloße Kompensation für die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags im Sinne des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache Altmarkt (18) handele, welche RTVE keinerlei finanzielle Vorteile gewähre. RTVE ist ein Unternehmen, das mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut wurde, dem öffentlichen Rundfunkdienst. Die staatlichen Maßnahmen zur Kompensation der zusätzlichen Nettokosten einer solchen Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse können nicht als staatliche Beihilfen qualifiziert werden, wenn sie alle in diesem Urteil festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung eines öffentlichen Auftrags betraut sein, und dieser muss klar definiert sein. Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung des öffentlichen Auftrags unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Und viertens ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, sofern die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung des öffentlichen Auftrags betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, in dessen Rahmen der Anbieter ausgewählt werden kann, der die Leistung mit den für die Allgemeinheit niedrigsten Kosten erbringt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen, das so angemessen mit Mitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten Anforderungen des öffentlichen Auftrags genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstanden wären.
(46)
Sofern öffentliche Zuschüsse, die ausdrücklich einem mit einem öffentlichen Auftrag betrauten Unternehmen gewährt werden, um die bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen entstehenden Kosten auszugleichen, diese Voraussetzungen nicht erfüllen, fallen sie in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und müssen im Sinne dieser Norm als staatliche Beihilfe angesehen werden (19).
(47)
RTVE wurde kraft der Gesetze 17/2006 und 8/2009 mit der Erbringung öffentlicher Rundfunkleistungen beauftragt und damit als Betreiber zur Ausführung eines öffentlichen Auftrags bestimmt, und gerade nicht im Rahmen eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens. Die spanischen Behörden haben die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auch nicht auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt, die einem durchschnittlichen, gut geführten und ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstanden wären. Die Kompensation wird jährlich bestimmt, auf der Grundlage der laufenden Nettokosten, ohne sich dabei auf ein gut geführtes Unternehmen zu beziehen. Die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs wurden nicht zuvor objektiv und transparent aufgestellt. Daher werden nicht alle vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen erfüllt und die prüfungsgegenständlichen Maßnahmen können als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV qualifiziert werden (20).
(48)
Spanien hat die neue Beihilfemaßnahme nicht angemeldet. Es behauptet, diese würde keine wesentliche Änderung der bestehenden Beihilferegelung darstellen, welche entsprechend der Entscheidung der Kommission in der Rechtssache E8/2005 im Sinne des Artikels 108 Absatz 3, AEUV geändert wurde, und dass es sich daher nicht um eine „neue Beihilfe“ handele, die eine förmliche Anmeldung erforderlich mache.
(49)
Gemäß Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gelten als „neue Beihilfen“ alle Beihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen. Gemäß Artikel 4 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 794/2004 gelten Änderungen rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben können, sowie Erhöhungen (um bis zu 20 %) der Ausgangsmittel für eine bestehende Beihilfe nicht als Änderungen bestehender Beihilfen.
(50)
Um eine Änderung einer bestehenden Regelung als „neue Beihilfe“ qualifizieren zu können, muss die Änderung des Systems wesentlich sein, das heißt, es muss eine Änderung der wesentlichen Merkmale erfolgt sein. Diese ist beispielsweise dann der Fall, wenn sich die eingeführten Änderungen auf den verfolgten Zweck, die Grundlage zur Festlegung der steuerlichen Last, die betroffenen natürlichen oder juristischen Personen oder im Allgemeinen auf die Finanzierungsquelle beziehen (21). In dem in Rede stehenden Fall wurde die Quelle zur Finanzierung von RTVE wesentlich verändert. Die neuen Finanzierungsquellen implizieren auch, dass nunmehr die Finanzierung im Zusammenhang mit Werbung (bei der es sich nicht um eine Beihilfe handelte) durch den Staat bereitgestellt wird (was sehr wohl eine Beihilfe darstellt). Diese deutliche Erhöhung der Beihilfe und der Wechsel von einem dualen System zu einem Einzelfinanzierungssystem weisen deutlich darauf hin, dass es sich um eine neue Beihilfe handelt.
(51)
Es trifft zwar zu, dass Artikel 1 Buchstabe c der Beihilfeverfahrensordnung festlegt, dass Änderungen bestehender Beihilfen als neue Beihilfen gelten. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung ist jedoch „nicht ‚jede geänderte bestehende Beihilfe‘ als neue Beihilfe anzusehen, sondern nur die Änderung als solche kann als neue Beihilfe eingestuft werden“, wie das Gericht erster Instanz in der Rechtssache Gibraltar (22) hervorhob. Im Folgenden führte das Gericht aus, dass „die ursprüngliche Regelung durch die Änderung nur dann in eine neue Beihilferegelung umgewandelt wird, wenn die Änderung sie in ihrem Kern betrifft. Um eine derartige wesentliche Änderung kann es sich jedoch nicht handeln, wenn sich das neue Element eindeutig von der ursprünglichen Regelung trennen lässt.“ (23)
(52)
Aus dieser Rechtsprechung und Gesetzgebung ergibt sich, dass die Anpassungen, die keine Auswirkungen auf die Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme haben, sich auch nicht auf den Kern der Beihilfe auswirken, weswegen sie die Einordnung der Maßnahme als bestehende Beihilfe nicht berühren. Andererseits kann die Änderung Gegenstand einer unabhängigen Würdigung sein, ohne sich auf die übrigen Elemente der Regelung zu beziehen, wenn eine Änderung zwar den Regelungskern betrifft, jedoch nicht in dem Maße, dass eine neue Würdigung notwendig wäre. In diesem Fall findet die Mitteilungspflicht gegenüber und die Prüfung durch die Kommission einzig und allein auf die Änderung Anwendung.
(53)
Die drei steuerlichen Maßnahmen, die kraft der Artikel 4, 5 und 6 des Gesetzes 8/2009 eingeführt bzw. geändert werden, sind von der gegenwärtigen Regelung zur Finanzierung von RTVE abtrennbar. Auch wenn sich die neuen Finanzierungsquellen auf die Rechtmäßigkeit der Regelung als solche auswirken können, haben sie jedoch keinerlei Auswirkungen auf die Bewertung der übrigen Elemente der zugunsten RTVE gewährten Beihilfe und auch nicht auf die möglichen Auswirkungen der Beihilfe auf den Markt.
(54)
Die neuen Steuern können als neue Elemente der Beihilfe insofern neue Beihilfen darstellen, als sie keinem der Fälle entsprechen, die in Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 vorgesehen sind. Sie wurden durch ein Gesetz eingeführt, das nach dem Inkrafttreten des Vertrags verabschiedet wurde; sie stellen keine Einzelbeihilfe dar, die im Rahmen einer genehmigten Beihilferegelung gewährt wird; eine Genehmigung nach Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 ist nicht erfolgt; es wurde keine Frist von zehn Jahren bis zur ersten Maßnahme der Kommission gewährt und schließlich finden sie auf Branchen Anwendung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dem Wettbewerb zugänglich sind. Selbst wenn man das Argument der spanischen Behörden als Hypothese in dem Sinne zulassen würde, dass sie als Änderung der bestehenden Finanzierungsregelung anzusehen seien, so scheint doch die Finanzierungsweise der zusätzlichen Mittel zugunsten von RTVE im Hinblick auf die Quelle dieser Mittel eine wesentliche Änderung der bestehenden Finanzierungsregelung darzustellen. Die bestehende Regelung enthält keine speziellen steuerlichen Lasten, die zugunsten von RTVE erhoben werden, wobei sich deren Rechtmäßigkeit auf die Vereinbarkeit der Beihilfe insgesamt auswirken kann.
(55)
Wie bereits im Beschluss zur Verfahrenseinleitung darlegt, riefen die Änderungen bezüglich der Finanzierung von RTVE im Hinblick auf deren allgemeine Vereinbarkeit mit dem Vertrag bei der Kommission Bedenken hervor und machten eine ergänzende Würdigung durch die Kommission notwendig. Zumindest hätten diese Änderungen der Kommission förmlich mitgeteilt werden müssen. Wie bereits dargelegt, bezieht sich die Einordnung als „neue Beihilfe“ einzig und allein auf die Änderung als solche, sodass die Kommission das Verfahren zu dem einzigen Zweck eingeleitet hat, die Qualität dieser Änderungen und deren Auswirkungen hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe zu überprüfen.
(56)
Die Kommission beurteilt Beihilfen an öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Form einer Ausgleichszahlung für die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags anhand der Bestimmungen in Artikel 106 Absatz 2 AEUV, wobei die in der Mitteilung von 2001 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (Rundfunkmitteilung von 2001) (24) festgelegten Voraussetzungen als Grundlage herangezogen werden. Gemäß der Mitteilung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln und gemäß Randnummer 100 der Rundfunkmitteilung von 2009 findet im Falle von nicht angemeldeten neuen Beihilfen die neue Mitteilung nur dann Anwendung, wenn die Beihilfe nach deren Veröffentlichung am 27. Oktober 2009 gewährt wurde. Im vorliegenden Fall erfolgte die Festlegung des neuen Beihilfesystems jedoch mit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. September 2009. Daher ist die neue Finanzierungsregelung auf der Grundlage der Rundfunkmitteilung von 2001 und der späteren Einzelfallprüfung (25) der Kommission zu beurteilen.
(57)
Die Ausnahmeregelung des Artikel 106 Absatz 2 AEUV ist auf eine Maßnahme nur dann anwendbar, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
a)
Die betreffende Dienstleistung muss eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und von dem Mitgliedstaat klar als solche definiert worden sein (Definition);
b)
das betreffende Unternehmen muss von dem Mitgliedstaat ausdrücklich mit der Erbringung dieser Dienstleistung betraut worden sein (Betrauung);
c)
die Anwendung der Wettbewerbsregeln des Vertrags (in diesem Fall des Beihilfenverbots) muss die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben verhindern und die Freistellung von diesen Vorschriften darf die Entwicklung des Handels nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeit) (26).
(58)
Im vorliegenden Fall des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müssen bei der Anwendung dieser Kriterien die Auslegungsvorschriften des Amsterdamer Protokolls beachtet werden. Ausgehend vom „öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird“ (Definition und Betrauung) sieht das Protokoll in Bezug auf die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine Ausnahme von den Vertragsvorschriften vor, insofern als der öffentlich-rechtliche Rundfunk „dem öffentlich-rechtlichen Auftrag […] dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“ (Verhältnismäßigkeit) (27).
(59)
Die Definition des öffentlichen Auftrags durch das Gesetz 17/2006 wurde von der Kommission in ihrer Entscheidung über die Finanzierung von RTVE in den Rechtssachen E8/2005 und NN 8/2007 als für mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar erachtet. Artikel 9 des Gesetzes 8/2009 wirkt sich auf diese Definition insofern aus, als für den RTVE-Rundfunk bestimmte Pflichten und inhaltliche Einschränkungen hinzugefügt werden. Daher ist das Tatbestandsmerkmal einer angemessenen Definition des öffentlichen Auftrags gegeben. Außerdem kann der Rückzug von RTVE vom Fernsehwerbemarkt zur Stärkung des öffentlichen Auftrags dienen, da die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen und den veränderlichen kommerziellen Einnahmen abhängig sein wird.
(60)
Aus diesen Gründen verzichtete die Kommission im Beschluss über die Verfahrenseinleitung auf die Darlegung von Bedenken hinsichtlich dieser Gesichtspunkte der Finanzierung von RTVE.
(61)
Wesentliche Merkmale der Änderungen im Hinblick auf die Finanzierung von RTVE sind die nahezu vollständige Einstellung ihrer kommerziellen Tätigkeiten und der Wechsel von einer „dualen Finanzierung“ (mit öffentlichen Mitteln und Einnahmen aus kommerziellen Tätigkeiten) zu einer „Einzelfinanzierung“, bei dem der Rundfunk ausschließlich bzw. nahezu ausschließlich über öffentliche Mittel finanziert wird, entsprechend der Abgrenzung, die in Absatz 45 der Rundfunkmitteilung von 2001 festgelegt ist. Es steht den Mitgliedstaaten frei, sich für diese unterschiedlichen Finanzierungsquellen und die dazugehörigen Modalitäten zu entscheiden. Es ist jedoch nicht so, dass der Teil der Einnahmen von RTVE, der bisher aus kommerziellen Tätigkeiten stammte, einfach gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 durch Mittel aus dem Staatshaushalt ersetzt wird. Die Ersetzung geht mit der Einführung bzw. der Änderung bestimmter Steuern einher, mit dem ausdrücklichen Zweck, für das notwendige Steueraufkommen zu sorgen.
(62)
Der zwischen der Finanzierung und den Einnahmen aus den neuen Steuern hergestellte Zusammenhang legt den Schluss nahe, dass das damit erzielte Steueraufkommen zur Finanzierung der an RTVE gewährten Beihilfe bestimmt sei und auf deren Höhe einen direkten Einfluss habe. Wenn eine steuerliche Last, die speziell zur Finanzierung einer Beihilfe bestimmt ist, gegen andere Bestimmungen des Vertrags verstößt, so kann die Kommission die Beihilferegelung, zu der auch diese steuerliche Last gehört, nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Daher kann auch die Methode, mit der Beihilfen finanziert werden, dazu führen, dass die gesamte Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist. Wie schon unter den Randnummern 21, 22 und 23 ausgeführt muss daher geprüft werden, ob das neue Finanzierungssystem diesen obligatorischen Zusammenhang zwischen der Beihilfe und dem Zweck der Steuern herstellt, und ob die Kommission infolgedessen die Wirkungen der neuen Beihilfen bei der Prüfung der staatliche Beihilfe zu berücksichtigen hat.
(63)
Um annehmen zu können, dass eine Steuer einen Bestandteil einer Beihilfe ausmacht, muss deren Zweck mit der Beihilfe zwingend verbunden sind, dahingehend, dass das Steueraufkommen zwingend zur Finanzierung der Beihilfe eingesetzt wird und sich unmittelbar auf deren Höhe auswirkt (28).
(64)
Diese Voraussetzungen werden im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Spanien hat bestätigt, dass die Höhe der Beihilfe zugunsten von RTVE einzig und allein unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs von RTVE und den geschätzten Nettokosten für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrags festgelegt wird. Praktisch und entsprechend der gesetzlichen Regelung ist die Finanzierung von RTVE damit unabhängig von dem Steueraufkommen, da sie ausschließlich von den Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags abhängt. Einerseits dürfen die Einnahmen durch die Steuern zur Finanzierung von RTVE die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigen (überschüssige Einnahmen werden an den Staatshaushalt rückerstattet). Andererseits gilt, dass wenn die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags das Steueraufkommen übersteigen, die Differenz mit Beiträgen aus dem Staatshaushalt vervollständigt wird. Die Erzielung eines höheren oder geringeren Steueraufkommens wirkt sich daher nicht auf die vorgesehenen Beträge aus. Falls die Einnahmen aus den neuen Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um das durch den Wegfall der Werbung entstandene Finanzierungsdefizit zu decken, würden die notwendigen Mittel gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 aus dem Staatshaushalt geleistet. Überschüssige Einnahmen würden dem Staatshaushalt zugewiesen. Daher hängt die geplante Gesamtfinanzierung von RTVE zur Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags nicht von der Höhe des spezifischen Steueraufkommens ab, sondern stammt auf jeden Fall aus dem Staatshaushalt.
(65)
Der Umstand, dass der Zusammenhang zwischen den Steuern und dem Zweck, zu dem diese eingeführt werden, in den Gesetzgebungsmotiven und im Gesetz selbst genannt wird, ändert an dieser Schlussfolgerung nichts. Bei der Abfassung des Gesetzestextes („zum Zwecke der Finanzierung der Corporación RTVE“) wird die Qualität des Zusammenhangs zwischen den Steuern und der Beihilfe nicht festgelegt.
(66)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die drei unter Randnummer 14 beschriebenen steuerlichen Maßnahmen keinen Bestandteil der Beihilfe ausmachen. Daher ist ihre Rechtmäßigkeit für die Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe zugunsten von RTVE nicht relevant. Ebenso wenig relevant für die Beurteilung der staatlichen Beihilfe sind die Stellungnahmen der Beteiligten im Hinblick auf deren Rechtmäßigkeit. Daher hat das gegenwärtig laufende Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Steuer auf elektronische Kommunikationen wegen möglicher Verletzung des Artikels 12 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) keine Auswirkungen auf diesen Beschluss.
(67)
Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Kompensation, damit sie nicht mehr als die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE abdeckt, sieht das neue Gesetz vor, dass sämtliche Einnahmen, welche die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags zuzüglich einer Rücklage in Höhe von 10 % übersteigen, an den spanischen Staatshaushalt rückzuerstatten sind. Für einen maximalen Zeitraum von vier Jahren kann ein Überschuss in Höhe von 10 % als Rücklagenfonds unterhalten werden, um etwaige unzureichende Kompensationen in vorhergehenden Geschäftsjahren oder außergewöhnliche Kosten abzudecken. Dieser Mechanismus zur Vermeidung einer unzulässigen Überkompensation steht in Einklang mit der Einzelfallprüfung der Kommission (29).
(68)
Im Interesse der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe müssen die Mitgliedstaaten außerdem einen geeigneten Mechanismus implementieren, der die Durchführung einer regelmäßigen und wirksamen Kontrolle im Hinblick auf die Verwendung der öffentlichen Mittel zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags (30) ermöglicht, und der sicherstellt, dass die Finanzierung, die vom Staat jedes Jahr geleistet wird, die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigt (31). Spanien unterhält ein externes Kontrollsystem, das mit dem Gesetz 17/2006 eingeführt wurde. Dieses vorstehend beschriebene System wurde mit Entscheidung E8/2005 von der Kommission anerkannt. Es ermöglicht unter anderem die Bestimmung der Nettokosten für die Erbringung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkdienstleistungen.
(69)
Da sich der Wegfall der Werbung jedoch auf die Kosten der Rundfunkeinrichtung auswirken könnte, indem erreicht wird, dass die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen abhängig ist, setzte die Kommission mit ihrer Entscheidung Spanien und anderen Beteiligten eine Frist zur Abgabe einer Stellungnahme zu dem Finanzierungsmechanismus, mit dem die Möglichkeit ausgeschlossen werden soll, dass eine Überkompensation erfolgt.
(70)
Die Beteiligten zeigten sich über die Wahrscheinlichkeit, dass RTVE eine Überkompensation erhalten könne, besorgt. Das für RTVE eingeplante Budget in Höhe von 1,2 Mrd. EUR pro Jahr basiere nicht auf einer angemessenen Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Es werde nicht zwischen kommerziellen Tätigkeiten und der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags unterschieden und es werde nicht berücksichtigt, dass durch den Wegfall der Werbung die Kosten reduziert würden, da die Programme keine große Zuschauerschaft mehr gewinnen müssten und damit mit weniger Mitteln produziert werden könnten. Außerdem würde die Gesamtkompensation für den Verlust der Werbeeinnahmen unter Zugrundelegung der vorhergehenden Geschäftsjahre berechnet, als die Wirtschaftskrise zu einem Rückgang der kommerziellen Einnahmen für das Jahr 2010 und damit zu einem Rückgang der Gesamteinnahmen von RTVE führte. Es sei nicht sachgerecht, dass RTVE mit der Abschaffung der Doppelfinanzierung unabhängig von den variablen kommerziellen Einnahmen garantierte Einnahmen erhalte. Sie legten auch ihre Bedenken im Hinblick auf die Haushaltskontrolle dar.
(71)
Spanien zeigte jedoch auf, dass der geplante Haushalt auch weiterhin mit den in den Vorjahren veranschlagten jährlichen Kosten in Einklang stehe und dass es keinen Grund für die Annahme gebe, dass mit der bloßen Abschaffung der Werbung eine beträchtliche Senkung der Kosten erreicht werden könnte, weder gegenwärtig noch in naher Zukunft. RTVE müsse auch weiterhin eine große Zuschauerschaft gewinnen und der Wegfall der Werbespots mache die Finanzierung und Ausstrahlung zusätzlicher Produktionen erforderlich. Im Vergleich mit den Zahlen der vorhergehenden Geschäftsjahre (2007: 1 177 Mrd. EUR; 2008: 1 222 Mrd. EUR; 2009: 1 146 Mrd. EUR) und unter Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten (in Höhe von 104 Mio. EUR) für die Produktionen zur Ausfüllung der Sendezeit, die zuvor für Werbung reserviert war, und der übrigen kommerziellen Einnahmen (die schätzungsweise kaum 25 Mio. EUR ausmachen) erscheint ein Deckelbetrag in Höhe von 1,2 Mrd. EUR für die haushaltsmäßig eingeplanten Kosten angemessen und stellt den Betrag für die jährlichen Haushaltskosten dar, der sich als Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags bei vernünftiger Betrachtungsweise als angemessen erweist. Außerdem schließe das Nettokostendeckungsprinzips bei Anwendung auf eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt notwendigerweise deren Schutz gegenüber Einnahmeschwankungen auf dem Werbemarkt ein.
(72)
Was die Haushaltskontrolle betrifft, hat Spanien auf die bestehenden Kontrollmechanismen verwiesen, die bereits kraft des Gesetzes 17/2006 implementiert und vorstehend unter der Randnummer 38 beschrieben wurden. Damit die staatliche Beihilfe die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigt, unterliegt der Haushalt gemäß Artikel 37 dieses Gesetzes einer wirksamen Nachkontrolle (ex post), welche eine interne Kontrolle, die Kontrolle durch das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) und eine externe Kontrolle durch ein spezialisiertes Privatunternehmen umfasst. Außerdem überwachen gemäß Artikel 39 und 40 des Gesetzes 17/2006 das Parlament und die Rundfunkregulierungsbehörde die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE und deren jährliche Buchführung. Schließlich unterliege RTVE der Kontrolle durch den spanischen Rechnungshof. Die Stellungnahmen der Beteiligten bieten keinen Anlass zu der Annahme, dass dieses System nicht angemessen angewendet würde.
(73)
Die Kommission ist der Ansicht, dass keine Indizien dahingehend vorliegen, dass die geschätzte jährliche Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE die angemessenen vorgesehenen Kosten übersteigen würde oder dass die Kompensation letztendlich die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen würde.
(74)
In ihrem Beschluss zur Verfahrenseinleitung fragte die Kommission die spanischen Behörden, ob sie über ein angemessenes Verfahren verfüge, mit dem ex ante beurteilt werden könne, ob die neuen audiovisuellen Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE die materiellen Voraussetzungen des Amsterdamer Protokolls erfüllen (die so genannte Vorabkontrolle) (32). Die von den spanischen Behörden bis dato übermittelten Informationen erlaubten es der Kommission nicht, zu überprüfen, ob Spanien bereits über einen solchen Mechanismus verfügt. Die Kommission teilt die Ansicht der spanischen Behörden insofern, als dieser Aspekt der Finanzierung von RTVE bereits Gegenstand der Entscheidungen aus 2005 und 2007 war, welche sich auf das gesamte System zur Finanzierung von RTVE bezogen. Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass durch die Einführung der neuen steuerlichen Lasten, die Anlass zur Einleitung des vorliegenden Verfahrens gaben, das System nicht beeinflusst worden ist.
(75)
Entsprechend den von Spanien übermittelten Informationen sieht Artikel 41 Absatz 3 des Gesetzes 7/2010 (33) jedoch ein solches Verfahren vor und betraut den „Consejo Estatal de Medios Audiovisuales“ (die unabhängige spanische Behörde zur Kontrolle und Regulierung des öffentlichen Rundfunks) mit dieser Vorabkontrolle. Diese besteht aus der öffentlichen Anhörung der betroffenen Parteien, der Veröffentlichung der entsprechenden Ergebnisse und der Beurteilung der globalen Wirkungen jedes neuen Dienstes auf dem Markt. Das Gesetz enthält jedoch keine Definition dessen, was unter einem „neuen Dienst von Bedeutung“ zu verstehen ist. Die Mitgliedstaaten haben die entsprechenden Voraussetzungen festzulegen (34). Spanien wies jedoch darauf hin, dass noch vor dem 1. November 2010 die Unterzeichnung eines Programmvertrages mit RTVE geplant sei, der eine solche Definition enthalte. Nach dem Entwurf zum Programmvertrag gilt als „neuer Dienst von Bedeutung“ ein „neues Angebot, das sich von den bereits bestehenden Angeboten deutlich unterscheidet, welche als Referenzproduktmarkt klassifizierbar sind, und das marktrelevante Wirkungen entfalten kann, insbesondere im Hinblick auf seine Auswirkungen auf die Nachfrage“.
(76)
Daher hat Spanien seine Pflicht zur Einführung einer Vorabkontrolle (ex ante) erfüllt und die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass noch vor dem 1. November 2010 die Einführung einer verbindlichen Definition des Begriffes „neuer Dienst von Bedeutung“ geplant ist. Die Kommission weist außerdem darauf hin, dass dieser Mechanismus nicht vor 2010 implementiert wurde.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(77)
Die Kommission muss davon ausgehen, dass Spanien die Reform zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE aufgrund der Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in unrechtmäßiger Weise angewendet hat. Die Kommission muss jedoch zu dem Schluss kommen, dass es zwischen dem Zweck der erhobenen Steuern und der Finanzierung der Beihilfe zugunsten von RTVE keinen zwingenden Zusammenhang gibt und dass diese Steuern die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Vertrag nicht beeinträchtigen. Zudem gibt es in Spanien Schutzvorkehrungen, die einer etwaigen Überkompensation zugunsten von RTVE vorbeugen. Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass Spanien im Hinblick auf die Einführung neuer Dienste von Bedeutung im Rahmen der Erfüllung des öffentlichen Auftrags ein Verfahren zur Vorabkontrolle implementiert hat. Daher ist die Beihilfe zugunsten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE weiterhin mit dem Vertrag vereinbar -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE), welche von Spanien kraft des Gesetzes 8/2009 über die Finanzierung von RTVE geändert wurde, ist gemäß Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 20. Juli 2010
DEĊIŻJONI TAL-KUMMISSJONI
tal-20 ta’ Lulju 2010
dwar l-iskema ta’ għajnuna mill-Istat C 38/09 (ex NN 58/09) li Spanja qiegħda tippjana li timplimenta għall-Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(notifikata bid-dokument numru C(2010) 4925)
(It-test Spanjol biss huwa awtentiku)
(Test b’relevanza għaż-ŻEE)
(2011/1/UE)
IL-KUMMISSJONI EWROPEA,
Wara li kkunsidrat it-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea, u b’mod partikolari l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 108(2) tiegħu,
Wara li kkunsidrat il-Ftehim dwar iż-Żona Ekonomika Ewropea, u b’mod partikolari l-Artikolu 62(1)(a) tiegħu,
Wara li kkunsidrat il-Protokoll Nru 29 dwar is-sistema tax-xandir pubbliku fl-Istati Membri annessa mat-Trattat dwar l-Unjoni Ewropea u mat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (1),
Wara li stiednet lill-partijiet interessati sabiex jissottomettu l-kummenti tagħhom skont id-dispożizzjonijiet ikkwotati hawn fuq (2) u wara li kkunsidrat il-kummenti tagħhom,
Billi:
I. IL-PROĊEDURA
(1)
Fit-22 ta’ Ġunju 2009, il-Kummissjoni rċeviet ilment li jiġbed l-attenzjoni lejn il-pjanijiet tal-gvern Spanjol li jemenda s-sistema ta’ finanzjament tal-Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), ix-xandar nazzjonali tar-radju u t-televiżjoni. Fil-5 ta’ Awwissu 2009, il-Kummissjoni talbet informazzjoni mingħand Spanja rigward din l-emenda, b’mod partikolari rigward ir-relazzjoni bejn l-imposti l-ġodda u l-finanzjament ta’ RTVE. Fl-1 ta’ Settembru 2009, daħlet fis-seħħ il-Liġi l-ġdida 8/2009 tat-28 ta’ Awwissu 2009 dwar il-finanzjament tal-Corporación de Radio y Televisión Española (3), li temenda l-Liġi 17/2006 tal-5 ta’ Ġunju 2006 dwar ir-radju u t-televiżjoni tal-Istat (4). Fil-21 ta’ Settembru, fit-22 u fis-26 ta’ Ottubru 2009, Spanja ssottomettiet l-informazzjoni mitluba dwar l-iskema lill-Kummissjoni.
(2)
Permezz ta’ ittra li ġġib id-data tat-2 ta’ Diċembru 2009, il-Kummissjoni informat lil Spanja li kienet iddeċidiet li tibda l-proċedura stabbilita fl-Artikolu 108(2) tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (TFUE) rigward il-miżura. Id-deċiżjoni tal-Kummissjoni li tibda l-proċedura ġiet ippubblikata f’Il-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea (5). Il-Kummissjoni stiednet lill-partijiet interessati biex jissottomettu l-kummenti tagħhom dwar il-miżura ta’ għajnuna.
(3)
Spanja wieġbet għad-deċiżjoni tal-ftuħ tal-proċedura b’ittra tal-21 ta’ Diċembru 2009. Il-Kummissjoni rċeviet kummenti minn partijiet interessati. Hija bagħtithom lil Spanja, li ngħatat l-opportunità li tirreaġixxi; il-kummenti tagħha waslu permezz ta’ ittra li ġġib id-data tat-23 ta’ Marzu 2010.
(4)
Il-Kummissjoni staqsiet mistoqsijiet addizzjonali permezz tal-ittri tad-19 ta’ Frar u tad-19 ta’ Mejju 2010, li l-awtoritajiet Spanjoli wieġbu għalihom permezz tal-ittri tat-22 ta’ Marzu u tal-31 ta’ Mejju 2010.
(5)
Fit-18 ta’ Marzu 2010, permezz ta’ ittra ta’ avviż formali skont l-Artikolu 258 tat-TFUE, il-Kummissjoni fetħet proċeduri ta’ ksur fuq il-bażi li t-taxxa dwar il-komunikazzjonijiet elettroniċi tmur kontra l-Artikolu 12 tad-Direttiva 2002/20/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-7 ta’ Marzu 2002 dwar l-awtorizzazzjoni ta’ netwerks u servizzi ta’ komunikazzjonijiet elettroniċi (Direttiva ta’ Awtorizzazzjoni) (6), li tistabbilixxi regoli preċiżi rigward l-imposti amministrattivi li l-Istati Membri jistgħu jimponu fuq il-kumpaniji li jipprovdu servizz jew netwerk tat-telekomunikazzjonijiet. L-investigazzjoni rigward l-għajnuna mill-Istat hija mingħajr preġudizzju għall-proċedura ta’ ksur.
II. DESKRIZZJONI DETTALJATA TAL-MIŻURA
Is-sistema attwali tal-finanzjament tax-xandir pubbliku fi Spanja
(6)
Is-sistema attwali tal-finanzjament tax-xandir pubbliku fi Spanja minn RTVE, kif stabbilita mil-Liġi 17/2006, kienet approvata mill-Kummissjoni b’deċiżjonijiet fl-2005 u fl-2007. (7) Il-Liġi 17/2006 tinkariga lil RTVE b’missjoni ta’ servizz pubbliku. It-Taqsima I ta’ dik il-liġi (b’mod partikolari l-Artikoli 2 u 3) tiddefinixxi l-missjoni ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE u tispeċifika li l-missjoni għas-servizzi tat-televiżjoni u tar-radju rispettivament sejrin jitwettqu mill-kumpaniji RTVE (Radio Televisión Española) u RNE (Radio Nacional de España). It-Taqsima II, Kapitolu IV, tirregola l-kundizzjonijiet tal-qafas finanzjarju u ekonomiku skont liema RTVE sejra twettaq il-kompiti tagħha ta’ servizz pubbliku. B’mod partikolari, l-Artikolu 33 jistipula li RTVE sejra tirċievi pagamenti baġitarji kull sena bħala kumpens għat-twettiq tal-kompiti tagħha ta’ servizz pubbliku. Dan il-kumpens m’għandux jaqbeż l-ispiża netta tas-servizz pubbliku pprovdut minn RTVE u RNE rispettivament. It-Taqsima II, Kapitolu VI, tirregola l-kontroll estern mill-Parlament, l-awtorità awdjoviżiva u l-Qorti tal-Awdituri.
(7)
L-ispejjeż annwali ibbaġitjati għat-tmexxija ta’ RTVE kienu EUR 1 177 miljun fl-2007, EUR 1 222 miljun fl-2008 u EUR 1 146 miljun fl-2009. Matul dawn l-aħħar snin, RTVE rċeviet kumpens ta’ servizz pubbliku ta’ madwar EUR 500 miljun kull sena (2006: EUR 575 miljun; 2007: EUR 433 miljun; 2008: EUR 500 miljun; 2009, madankollu, bi dħul diġà mnaqqas mir-reklamar: EUR 726 miljun).
Ir-riforma tal-finanzjament ta’ RTVE
(8)
Il-Liġi 8/2009 temenda l-Liġi 17/2006 fir-rigward tad-definizzjoni tal-missjoni ta’ servizz pubbliku u l-attivitajiet kummerċjali potenzjali ta’ RTVE. Hija żżid aktar elementi fil-missjoni ta’ servizz pubbliku li kienu approvati mill-Kummissjoni fl-2005. B’mod partikolari, hija tillimita l-akkwist tad-drittijiet tax-xandir ta’ avvenimenti sportivi ta’ interess ġenerali jew ta’ interess kbir għas-soċjetà, ħlief għall-Olimpijadi u għall-Paralimpijadi, għal 10 % tal-baġit totali ta’ kull sena għall-fornimenti, xiri u servizzi esterni (l-Artikolu 9(1)(i)). Hija tiddikjara l-obbligi fir-rigward tal-programmi tat-tfal (l-Artikolu 9(1)(d)) u tillimita x-xandir tal-films prodotti mill-produtturi internazzjonali ewlenin għall-ewwel ħruġ fil-ħin tal-ogħla domanda għal 52 film kull sena (l-Artikolu 9(1)(m)).
(9)
Il-liġi l-ġdida tistipula b’mod partikolari li l-użu tas-servizzi tar-reklamar, it-telebejgħ, l-isponsorships u l-pay-per-view bħala sorsi ta’ dħul sejjer jintemm sa tmiem l-2009. Dan id-dħul kummerċjali sejjer jiġi sostitwit bil-fondi ġġenerati mill-ħlasijiet eżistenti jew ġodda fuq ix-xandara kummerċjali u l-operaturi tat-telekomunikazzjonijiet. Spanja tistenna li l-miżura sejra tnaqqas il-pressjoni minn fuq l-operaturi kummerċjali, iżżid id-dħul tagħhom mir-reklamar u telimina sors potenzjali ta’ tgħawwiġ tas-suq. Bħala sorsi ta’ dħul kummerċjali, RTVE sejra żżomm l-għoti ta’ servizzi lil partijiet terzi u l-bejgħ tal-produzzjonijiet tagħha stess (b’kollox madwar EUR 25 miljun).
(10)
S’issa, id-dħul annwali mir-reklamar kien ta’ madwar EUR 600 miljun (2007: EUR 667 miljun; 2008: EUR 565 miljun). Bl-għajbien ta’ dan id-dħul kummerċjali, l-ispejjeż netti tal-missjoni tax-xandir ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE sejrin ikunu kważi identiċi għall-ispejjeż ibbaġitjati kull sena għat-tħaddim tax-xandar. Għaldaqstant, Spanja biħsiebha tagħti kumpens għat-tneħħija ta’ dan id-dħul billi żżid il-kontribuzzjoni tagħha mill-fondi pubbliċi sal-livell tal-ispejjeż ibbaġitjati kull sena għat-tħaddim ta’ RTVE, imnaqqsa biss bid-dħul kummerċjali żgħir li baqa’ ta’ EUR 25 miljun imsemmi fil-paragrafu preċedenti.
(11)
Bħala d-dħul annwali ġenerali ta’ RTVE, l-Artikolu 3(2) tal-liġi l-ġdida jipprevedi, għas-snin 2010 u 2011, ammont massimu ta’ EUR 1 200 miljun, għas-snin 2012-2014 żieda massima ta’ 1 % f’dan l-ammont u għas-snin sussegwenti żieda bbażata fuq l-indiċi annwali tal-prezzijiet għall-konsumatur. Meta kienet qiegħda tiddetermina dawn l-ammonti, Spanja stmat, meta mqabbel mal-ispejjeż ibbaġitjati kull sena ta’ RTVE fis-snin preċedenti, spiża annwali addizzjonali ta’ EUR 104 miljun biex jimtela l-ħin tax-xandir li qabel kien irriżervat għar-reklamar bi produzzjonijiet awdjoviżivi oħrajn.
Miżuri fiskali marbuta mar-riforma
(12)
Skont l-ippjanar baġitarju ta’ Spanja, dan l-ammont ġenerali ta’ dħul annwali sejjer ikun magħmul minn allokazzjonijiet mill-baġit ġenerali tal-Istat, skont l-iskema prevista fil-Liġi 17/2006, ta’ madwar EUR 500 miljun, li huma konformi mal-ammont ikkontribwit fis-snin preċedenti, u permezz ta’ dħul ġdid iġġenerat minn tliet miżuri fiskali introdotti jew immodifikati mill-Artikoli 4, 5 u 6 tal-liġi l-ġdida:
(a)
Taxxa ta’ 3 % tad-dħul tax-xandara tat-televiżjoni free-to-air u ta’ 1,5 % tad-dħul tax-xandara ta’ pay-TV. Dawn il-kontribuzzjonijiet ma jridux jaqbżu 15 % (għat-televiżjoni bla ħlas) u 20 % (għat-televiżjoni bi ħlas) tal-appoġġ totali ta’ kull sena għal RTVE. Kwalunkwe dħul mit-taxxa li jibqa’ ’l hinn minn dawn il-perċentwali sejjer imur fil-baġit ġenerali tal-Istat. It-taxxa tapplika biss għal entitajiet stabbiliti fi Spanja. Is-servizzi importati minn Stat Membru ieħor mhumiex soġġetti għal din it-taxxa.
(b)
Taxxa ta’ 0,9 % fuq id-dħul operattiv qabel it-taxxa (eskluż dak miksub fis-suq ta’ referenza bl-ingrossa) tal-operaturi tas-servizzi tat-telekomunikazzjonijiet irreġistrati mar-reġistru tal-operaturi tar-regolatur tat-telekomunikazzjoni Spanjol, il-Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, fi kwalunkwe wieħed minn dawn is-servizzi: telefonija fissa, telefonija mobbli u forniment ta’ aċċess għall-Internet. L-operaturi soġġetti għat-taxxa jridu jkunu qegħdin joperaw fuq livell nazzjonali jew f’aktar minn Komunità Awtonoma waħda u jridu jipprovdu servizzi awdjoviżivi jew xi servizz ieħor li jinkludi r-reklamar. Din il-kontribuzzjoni ma tridx taqbeż il-25 % tal-appoġġ totali ta’ kull sena għal RTVE. Kwalunkwe dħul mit-taxxa ’l hinn minn dan il-perċentwal imur fil-baġit ġenerali tal-Istat. It-taxxa tapplika biss għal entitajiet stabbiliti fi Spanja. Is-servizzi importati minn Stat Membru ieħor mhumiex soġġetti għal din it-taxxa.
(c)
Sehem ta’ 80 %, sa ammont massimu ta’ EUR 330 miljun, tat-taxxa li diġà teżisti fuq l-użu tal-ispettru tar-radju kif stabbilit mil-Liġi 32/2003 tat-3 ta’ Novembru 2003. Dak li jibqa’ sejjer jiġi attribwit għall-baġit ġenerali. Dan il-perċentwal jista’ jkun immodifikat skont il-liġijiet tal-Baġit Ġenerali tal-Istat.
(13)
L-Artikoli 5 u 6 tal-Liġi 17/2006 jiddikjaraw espressament li t-taxxi fuq l-operaturi tat-televiżjoni u tat-telekomunikazzjonijiet kummerċjali jinġabru “bil-għan li jikkontribwixxu għall-finanzjament ta’ RTVE”. Barra minn hekk, il-preambolu jistabbilixxi espressament din ir-rabta bejn it-taxxi l-ġodda u l-kumpens finanzjarju għall-irtirar ta’ RTVE mis-suq tar-reklamar.
(14)
Jekk id-dħul minn dawn it-tliet sorsi ta’ taxxi ma jkunx biżżejjed biex ikopri d-differenza ta’ EUR 700 miljun bejn il-kumpens tradizzjonali ta’ servizz pubbliku (EUR 500 miljun) u l-ispejjeż ġenerali tat-tmexxija ta’ RTVE, li sa issa kienu koperti mid-dħul kummerċjali, l-Artikolu 2(2) tal-Liġi 8/2009 jistabbilixxi li l-fondi nieqsa għandhom jiġu kkontribwiti mill-baġit ġenerali tal-Istat, skont l-Artikolu 33 tal-Liġi 17/2006 li jobbliga lill-gvern sabiex ikopri l-ispejjeż netti tal-obbligi ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE. Dan ifisser li l-finanzjament tal-ispejjeż netti pubbliċi pprovduti minn RTVE, sa ammont massimu ta’ EUR 1 200 miljun, sejjer ikun żgurat, indipendentament mid-dħul iġġenerat mit-taxxi.
(15)
Spanja kkonfermat li l-kontribuzzjoni mit-taxxi fuq ix-xandara tat-televiżjoni u l-operaturi tat-telekomunikazzjonijiet m’għandhiex neċessarjament tintuża biss għall-finanzjament ta’ RTVE. Spanja stabbilixxiet l-ammonti massimi li jistgħu jiġu kkontribwiti mit-taxxi. Kwalunkwe dħul li jibqa’ sejjer ikun attribwit għall-baġit ġenerali tal-Istat u jista’ b’hekk jintuża biex ikunu koperti spejjeż oħrajn. Barra minn hekk, sa dawn l-ammonti massimi, Spanja tista’ tiddeċiedi liema ammont mit-taxxa attwalment għandha l-ħsieb li talloka għal RTVE. L-ippjanar baġitarju għall-2010, pereżempju, jipprevedi inqas minn nofs il-kontribuzzjoni massima possibbli biex tkun allokata għal RTVE.
Dispożizzjonijiet finanzjarji ġodda oħrajn
(16)
Sabiex ikun evitat kumpens żejjed, l-Artikolu 8 tal-liġi l-ġdida jipprevedi fond ta’ riżerva li fih titħallas parti mid-dħul allokat mill-gvern li jaqbeż l-ispejjeż netti attwali tal-obbligu ta’ servizz pubbliku. Din ir-riżerva hija limitata għal 10 % tal-ispejjeż ibbaġitajati ta’ kull sena ta’ RTVE. Kwalunkwe dħul li jaqbeż dawn l-10 % imur lura għand it-Teżor. Ir-riżerva sejra tintuża biex ikun kopert telf potenzjali magħmul fis-snin preċedenti. Jekk ma tintefaqx fi żmien 4 snin, din tiġi rkuprata billi jitnaqqas kif jixraq il-kumpens ta’ servizz pubbliku għas-sena ta’ wara.
(17)
Barra minn hekk, skont l-Artikoli 37 u 39 sa 41 tal-Liġi 17/2006, il-kontroll estern mill-awdituri, l-Uffiċċju tal-Verifika tal-Gvern, il-Parlament, l-awtorità awdjoviżiva u l-Qorti tal-Awdituri sejrin jiżguraw li RTVE ma tirċevix kumpens li jaqbeż l-ispejjeż netti attwali flimkien mar-riżerva ta’ 10 %. Kwalunkwe dħul mill-ftit attivitajiet kummerċjali li jibqa’ sejjer inaqqas il-kumpens ta’ servizz pubbliku (l-Artikolu 7(1) tal-Liġi 8/2009).
Il-bażi għall-bidu tal-proċedura
(18)
Il-kwistjonijiet analizzati f’din id-deċiżjoni huma dawk l-elementi tal-bidliet għas-sistema eżistenti tal-finanzjamant ta’ RTVE li dwarhom il-Kummissjoni esprimiet dubji fid-deċiżjoni biex tinfetaħ il-proċedura ta’ investigazzjoni formali.
(19)
Kif iddikjarat il-Kummissjoni, l-element ewlieni tal-bidliet fil-finanzjament ta’ RTVE u l-waqfien kważi totali tal-attivitajiet kummerċjali ta’ RTVE huwa li dik il-parti tad-dħul ta’ RTVE li sa issa kienet iġġenerata minn dawn l-attivitajiet kummerċjali sejra tinbidel bi dħul li joriġina minn taxxi introdotti jew emendati b’mod speċifiku preċiżament għal dak il-għan. Ir-referenzi ċari fil-Liġi 8/2009 jindikaw li l-ammont tat-taxxi ġie stabbilit bil-għan li jikkontribwixxi ċerta parti ddeterminata minn qabel għall-finanzjament ta’ RTVE. Din il-konnessjoni bejn il-finanzjament u d-dħul mit-taxxi ġodda tissuġġerixxi li t-taxxi huma ipotekati għall-għajnuna mogħtija lil RTVE, fis-sens li d-dħul mit-taxxi huwa neċessarjament allokat għall-finanzjament ta’ din l-għajnuna lil RTVE u għandu impatt dirett fuq l-ammont tal-għajnuna.
(20)
Il-Qorti ripetutament iddikjarat li fejn il-metodu tal-finanzjament jifforma parti integrali mill-miżura, il-Kummissjoni trid bilfors tqis ukoll lil dak il-metodu fil-kunsiderazzjonijiet tagħha rigward il-miżura tal-għajnuna (8). Meta ħlas speċifikament intenzjonat biex jiffinanzja għajnuna jirriżulta kuntrarju għal dispożizzjonijiet oħra tat-Trattat, il-Kummissjoni ma tistax tiddikjara l-iskema ta’ għajnuna li l-imposta tagħmel parti minnha bħala kompatibbli mas-suq intern. Għaldaqstant, il-metodu li bih tiġi ffinanzjata miżura ta’ għajnuna jista’ jagħmel lill-iskema ta’ għajnuna kollha inkompatibbli mas-suq intern.
(21)
Għaldaqstant, il-Kummissjoni esprimiet dubji rigward jekk it-taxxi l-ġodda jiffurmawx parti integrali mill-miżura. Jekk dan hu minnu, il-kompatibilità tagħhom mat-Trattat tkun trid tiġi evalwata mill-Kummissjoni u din ikollha impatt fuq il-legalità b’mod ġenerali tal-iskema ta’ għajnuna. Dan it-tħassib deher iġġustifikat, b’mod partikolari minħabba l-fatt li l-Kummissjoni għandha dubji rigward il-kompatibilità tat-taxxi l-ġodda imposti fuq intrapriżi li jipprovdu servizzi ta’ telefonija fissa, telefonija mobbli u aċċess għall-Internet mad-Direttiva 2002/20/KE (9).
(22)
Kwistjoni oħra li dwarha l-Kummissjoni kellha dubji kienet rigward jekk, wara r-riforma tas-sistema ta’ finanzjament, Spanja kinitx stabbiliet salvagwardji biżżejjed kontra l-possibilità ta’ kumpens żejjed. It-tneħħija tar-reklamar jista’ jkollu impatt fuq l-ispejjeż tax-xandar billi jagħmel il-programmi tiegħu inqas dipendenti fuq kunsiderazzjonijiet kummerċjali.
(23)
Barra minn hekk, is-sistema tal-finanzjament ta’ RTVE għandha tipprevedi proċedura adegwata għal stima minn qabel rigward jekk is-servizzi l-ġodda ta’ RTVE, ix-xandar pubbliku, jikkonformawx mal-kundizzjonijiet materjali tal-Protokoll ta’ Amsterdam (10). L-informazzjoni sottomessa minn Spanja ma ppermettietx lill-Kummissjoni li teżamina jekk Spanja kellhiex diġà tali mekkaniżmu.
III. KUMMENTI MILL-PARTIJIET INTERESSATI
(24)
Waslu kummenti minn 15-il parti interessata. Dawn ġew minn xandara kummerċjali (TFI u ACT - Assoċjazzjoni tat-Televiżjoni Kummerċjali fl-Ewropa), operaturi tal-pay TV (DTS, Canal Satélite), fornituri ta’ servizzi tat-telefonija u l-Internet (redtel, ONO, AETIC) operaturi tal-kejbil (Cable Europe) u entitajiet tar-reklamar. Uħud minnhom talbu li l-identità tagħhom tinżamm kunfidenzjali.
(25)
Il-maġġoranza tal-kwerelanti kienu qegħdin jargumentaw kontra l-legalità tat-taxxi l-ġodda, li fil-fehma tagħhom sejrin ixekklu l-kompetizzjoni bejn it-televiżjoni pubblika u dik privata, bejn it-televiżjoni bla ħlas u t-televiżjoni bil-ħlas, jew bejn l-operaturi li joffru biss servizzi ta’ telekomunikazzjoni u operaturi oħrajn ta’ servizzi ta’ telekomunikazzjoni li joffru wkoll servizzi awdjoviżivi. Huma ressqu wkoll dubji rigward il-kompatibilità tat-taxxa fuq il-komunikazzjonijiet elettroniċi mal-Artikolu 12 tad-Direttiva ta’ Awtorizzazzjoni 2002/20/KE (11).
(26)
Ix-xandara u l-fornituri tas-servizz tal-Internet ikkontestaw ukoll il-kompatibilità tad-definizzjoni tal-mandat ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE. Din mhux sejra tkun preċiża biżżejjed u sejra tkun ġeneruża wisq rigward l-akkwist tad-drittijiet tax-xandir ta’ avvenimenti sportivi speċjali jew films prodotti mill-produtturi internazzjonali ewlenin. It-TFI, argumentat b’mod partikolari, li l-ebda test ex ante ma kien fis-seħħ għall-introduzzjoni ta’ servizzi pubbliċi sinifikanti ġodda ta’ RTVE.
(27)
Rigward l-allokazzjoni potenzjali tat-taxxa għall-għajnuna, ix-xandara tat-televiżjoni u l-fornituri tas-servizz tal-Internet argumentaw li d-dħul mit-taxxi l-ġodda se jkollu impatt dirett fuq l-għajnuna. Huma kienu partikolarment imħassba li ż-żieda tad-dħul mit-taxxi jista’ jwassal għal kumpens lil RTVE li jkun akbar mil-livell tal-ispejjeż netti tal-forniment ta’ servizz pubbliku.
(28)
Rigward il-proporzjonalità tal-għajnuna, diversi operaturi tat-televiżjoni u l-Internet raw riskju ta’ kumpens żejjed. L-ippjanar baġitarju għal RTVE ta’ EUR 1 200 miljun, kif stabbilit mil-Liġi 8/2009, mhux sejjer ikun ibbażat fuq kalkolazzjoni xierqa tal-ispejjeż netti ta’ servizz pubbliku. L-ispejjeż attwali bbaġitjati kull sena ta’ RTVE jkunu bażi arbitrarja. Mhux sejra ssir differenzazzjoni bejn l-attivitajiet kummerċjali u dawk tas-servizz pubbliku. B’mod partikolari, l-ippjanar mhux sejjer iqis it-tfaddil fl-ispejjeż li jinkiseb bit-tneħħija tar-reklamar, minħabba li l-programmi ma jkollhomx aktar bżonn li jiġbdu udjenzi kbar. Il-produzzjoni, bħal fil-każ tal-programmi artistiċi, pereżempju, b’hekk tiġi tiswa inqas. Madankollu, oħrajn esprimew il-biża’ li RTVE tonfoq aktar fuq programmi ta’ valur għoli.
(29)
Il-possibilità ta’ kumpens żejjed kienet osservata wkoll fil-fatt li t-telf ta’ RTVE mid-dħul mir-reklamar sejjer ikun kopert b’mod sħiħ mill-fondi tal-Istat. Dan il-kumpens jiġi kkalkulat fuq il-bażi tas-snin preċedenti meta l-kriżi ekonomika kienet wasslet għal dħul kummerċjali aktar baxx fl-2010 u b’hekk għal dħul ġenerali inqas għal RTVE. Ma jkunx ġust jekk, bit-tneħħija tal-finanzjament doppju, RTVE kellha tikseb dħul iggarantit, indipendenti mid-dħul kummerċjali li jvarja.
(30)
Ix-xandara kkontestaw ukoll l-eżistenza ta’ sistema ta’ kontroll baġitarju effikaċi li tiżgura li l-ispejjeż netti biss tal-provvediment ta’ servizz pubbliku jkunu koperti minn fondi pubbliċi.
IV. KUMMENTI MINN SPANJA
(31)
Bħala punt preliminari, Spanja tikkontesta l-fatt li fil-proċedura attwali, il-Kummissjoni tevalwa l-kwistjonijiet ta’ proporzjonalità u tat-test ex ante għal servizzi sinifikanti ġodda. Huma jkunu parti mill-iskema eżistenti ta’ finanzjament ta’ RTVE kif approvata mill-Kummissjoni fl-2005 u fl-2007. Madankollu, id-deċiżjoni tal-ftuħ fil-proċedura attwali hija bbażata fuq id-definizzjoni tar-riforma tas-sistema ta’ finanzjament bħala għajnuna ġdida fis-sens tal-Artikolu 1(c) tar-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 659/1999 tat-22 ta’ Marzu 1999 li jistabbilixxi regoli dettaljati għall-applikazzjoni tal-Artikolu 93 tat-Trattat tal-KE (12). L-element ta’ “għajnuna ġdida” sejjer ikun limitat għar-riforma tal-finanzjament bl-introduzzjoni ta’ taxxi ġodda u ma jbiddilx u ma jaffettwax l-elementi l-oħrajn tal-iskema eżistenti. Għaldaqstant, dawn l-elementi l-oħra xorta jkunu għajnuna eżistenti u m’għandhomx jiġu evalwati mill-Kummissjoni f’din il-proċedura.
(32)
Rigward il-kwistjoni tal-ipotekazzjoni tat-taxxa, Spanja targumenta li t-taxxi l-ġodda mhumiex sejrin jiffurmaw parti integrali mill-għajnuna u mhumiex sejrin ikollhom impatt dirett fuq l-ammont tal-għajnuna. Spanja enfasizzat li skont l-Artikolu 2(2) tal-Liġi 8/2009, meta jinqara flimkien mal-Artikolu 33 tal-Liġi 17/2006, l-uniku fattur għad-determinazzjoni tal-ammont ta’ finanzjament pubbliku ta’ RTVE huma l-ispejjeż netti tas-servizz pubbliku, ikun x’ikun id-dħul iġġenerat mit-taxxi. L-ispejjeż ippjanati tas-servizz pubbliku ma jqisux id-dħul iġġenerat mit-taxxi, iżda huma bbażati fuq l-ispejjeż ta’ dan is-servizz fis-snin preċedenti.
(33)
Spanja kkonfermat li l-kontribuzzjoni mit-taxxi fuq ix-xandara tat-televiżjoni u l-operaturi tat-telekomunikazzjonijiet mhijiex allokata sempliċiment għal RTVE. Minflok, id-dħul mit-taxxi sejjer jiġi ttrasferit fil-baġit ġenerali tal-Istat (it-Teżor tal-Istat), minn fejn sejrin isiru l-ħlasijiet kollha lil RTVE. Spanja stabbilixxiet ammonti massimi għall-kontribuzzjoni mit-taxxi. Kwalunkwe dħul li jibqa’ sejjer jiġi attribwit lill-baġit ġenerali tal-Istat u b’hekk jista’ jintuża għal skopijiet oħrajn. Barra minn hekk, taħt dawn l-ammonti massimi, Spanja tista’ tiddeċiedi liema perċentwal mit-taxxa attwalment għandha l-ħsieb li talloka għal RTVE. L-ippjanar baġitarju għall-2010, pereżempju, jipprevedi li inqas minn nofs il-kontribuzzjoni massima potenzjali sejra tkun allokata għal RTVE.
(34)
Spanja tinsisti li dħul ogħla jew inqas minn dak mistenni mit-taxxi l-ġodda ma jwassalx għal bidliet fl-ammonti ppjanati għall-kumpens tas-servizz pubbliku. Jekk id-dħul minn dawn is-sorsi ta’ taxxi ġodda ma jkunx biżżejjed biex ikopri n-nuqqas fil-finanzjament ikkawżat mit-tneħħija tar-reklamar, il-fondi nieqsa sejrin jiġu kkontribwiti mill-baġit ġenerali tal-Istat, skont l-Artikolu 33 tal-Liġi 17/2006. Kwalunkwe dħul li jibqa’ sejjer ikun attribwit għall-baġit ġenerali. Finalment, kwalunkwe dħul li jibqa’ ’l fuq mil-livell massimu ta’ EUR 1 200 miljun stabbilit mill-Artikolu 3(2) tal-Liġi 8/2009 sejjer jiġi ittrasferit lit-Teżor Pubbliku. Għaldaqstant, il-finanzjament ġenerali ppjanat tal-missjoni ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE ma jiddependix fuq l-ammont tad-dħul speċifiku mit-taxxi iżda fi kwalunkwe każ ikun żgurat mill-baġit ġenerali tal-Istat.
(35)
Fir-rigward tal-proporzjonalità tal-għajnuna, Spanja argumentat li l-prinċipju tal-kopertura tal-ispejjeż netti għandha tkun żgurata. Skont l-Artikolu 33(1) tal-Liġi 17/2006, kif emendata mil-Liġi 8/2009, l-ispejjeż netti huma l-uniku parametru għad-determinazzjoni tal-ammont effettiv tal-għajnuna. Skont l-Artikoli 2(2) u 8(2) tal-Liġi 8/2009, il-baġit ġenerali tal-Istat jikkumpensa kwalunkwe dħul mit-taxxi li ma jkunx biżżejjed u kwalunkwe dħul li jibqa’ huwa allokat lilha, ħlief għal kumpens żejjed potenzjali ta’ 10 % tal-ispejjeż ibbaġitajti kull sena previsti mill-Artikolu 8(1) u (2).
(36)
Fir-rigward tal-adegwatezza tal-ippjanar baġitarju ta’ kull sena ta’ EUR 1 200 miljun għas-snin li ġejjin, Spanja ma tqisx li aġixxiet b’mod arbitrarju. Dan l-ammont huwa bbażat fuq l-ispejjeż ibbaġitjati kull sena magħmula minn RTVE fit-twettiq tal-obbligi tagħha ta’ servizz pubbliku. Dawn l-obbligi ma nbidlux b’mod li jista’ jwassal sabiex wieħed jistenna inqas spejjeż; għall-kuntrarju, l-ilmenti jinsew il-fatt li RTVE kellha tinvesti EUR 104 miljun fi produzzjonijiet addizzjonali biex timla l-ħin tax-xandir li sar vojt minħabba t-tneħħija tar-reklami.
(37)
Barra minn hekk, ma jkunx sewwa li wieħed jassumi li, wara t-tneħħija tar-reklamar, RTVE mhux sejjer ikollha l-ħtieġa tiġbed udjenzi kbar u għaldaqstant tista’ tnaqqas l-ispejjeż tal-produzzjoni u toffri trażmissjonijiet inqas attraenti. Skont il-missjoni tagħha ta’ servizz pubbliku, RTVE sejra tkun obbligata li tilħaq udjenza u żżomm preżenza distinta u sostanzjali fost il-kanali tat-televiżjoni, sabiex twettaq il-missjoni tagħha b’mod effettiv.
(38)
Finalment, skont l-Artikolu 37 tal-Liġi 17/2006, kontroll baġitarju ex post effettiv sejjer ikun assigurat permezz ta’ verifika interna, analiżi mill-Uffiċċju tal-Verifika tal-Gvern u verifika esterna minn ditta privata tal-verifika (KPMG). Barra minn hekk, skont l-Artikoli 39 u 40 ta’ din il-liġi, il-Parlament u l-awtorità awdjoviżiva jikkontrollaw it-twettiq tal-missjoni ta’ servizz pubbliku minn RTVE u l-kontijiet annwali tagħha. Finalment, RTVE hija soġġetta għal analiżi mill-Qorti tal-Awdituri.
(39)
Fir-rigward tal-eżistenza ta’ kontroll ex ante għall-introduzzjoni ta’ servizzi sinifikanti ġodda, Spanja enfasizzat li l-Artikolu 41(3) tal-Liġi Ġenerali 7/2010 tal-31 ta’ Marzu 2010 dwar il-Komunikazzjonijiet Awdjoviżivi (13) stabbilixxa tali proċedura. L-awtorità superviżorja u regolatorja indipendenti Spanjola għax-xandir pubbliku, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, ġiet inkarigata b’dan il-kontroll ex ante, li jikkonsisti f’konsultazzjoni pubblika mal-partijiet interessati, il-pubblikazzjoni tar-riżultati tal-konsultazzjoni, u l-evalwazzjoni tal-impatt ġenerali ta’ kull servizz ġdid fuq is-suq. Barra minn hekk, Spanja indikat li sal-1 ta’ Novembru 2010 għandha l-ħsieb li tiffirma kuntratt dwar il-programmi (contrato-programa) ma’ RTVE li sejjer jiddefinixxi x’jikkostitwixxi servizz ġdid. Skont l-abbozz ta’ dan il-kuntratt dwar il-programmi, servizz sinifikanti ġdid se jkun ifisser offerta ta’ servizz ġdid iddifferenzjat b’mod ċar mis-servizzi diġà fis-seħħ, li jistgħu jkunu kklassifikati bħala s-suq tal-prodotti ta’ referenza, bil-kapaċità li jkollu effett fuq is-suq, b’mod partikolari rigward l-impatt fuq id-domanda.
V. VALUTAZZJONI TAL-MIŻURA TA’ GĦAJNUNA
Il-preżenza tal-għajnuna skont it-tifsira tal-Artikolu 107(1) tat-TFUE
(40)
Skont l-Artikolu 107(1) tat-TFUE, li jikkonċerna l-għajnuna mogħtija mill-Istati Membri, kwalunkwe għajnuna mogħtija minn Stat Membru jew permezz ta’ riżorsi tal-Istat fi kwalunkwe forma li tista’ xxekkel jew thedded li xxekkel il-kompetizzjoni billi tiffavorixxi ċerti intrapriżi jew il-produzzjoni ta’ ċerti oġġetti, sa fejn taffettwa l-kummerċ bejn l-Istati Membri, hija inkompatibbli mas-suq intern.
(41)
Ir-riżorsi finanzjarji inklużi fis-sistema Spanjola ta’ finanzjament ta’ RTVE immoru ġol-baġit ġenerali tal-Istat, u sussegwentement jinħarġu minnu. Huma jikkostitwixxu trasferiment dirett ta’ riżorsi tal-Istat għal intrapriża speċifika li mhumiex disponibbli għall-kompetituri tagħha. RTVE b’hekk tgawdi vantaġġ selettiv.
(42)
Madankollu, fil-kummenti tagħha sottomessi qabel il-ftuħ tal-proċedura, Spanja indikat li r-riforma ma kinitx taffettwa l-kummerċ bejn l-Istati Membri, minħabba li RTVE ma toperax barra minn Spanja. Iżda meta l-għajnuna finanzjarja tal-Istat issaħħaħ il-pożizzjoni ta’ intrapriża meta mqabbla ma’ intrapriżi oħrajn li jikkompetu f’kummerċ intra-Komunitarju, dan il-kummerċ għandu jitqies bħala affettwat minn dik l-għajnuna, anki jekk l-intrapriża benefiċjarja nnifisha ma tkunx involuta fl-esportazzjoni (14). Bl-istess mod, meta Stat Membru jagħti għajnuna lill-intrapriżi li joperaw fl-industriji tas-servizzi u d-distribuzzjoni, mhuwiex meħtieġ li l-intrapriżi riċevituri nfushom iwettqu n-negozju tagħhom barra mill-Istat Membru biex l-għajnuna jkollha effett fuq il-kummerċ fl-Unjoni (15).
(43)
Fid-dawl ta’ dan il-prinċipju, il-Komunikazzjonijiet tal-Kummissjoni dwar l-applikazzjoni tar-regoli tal-għajnuna mill-Istat lix-xandara tas-servizz pubbliku tal-2001 u l-2009 jispjegaw li “il-finanzjament tal-Istat għax-xandara ta’ servizz pubbliku jista” wkoll ġeneralment jitqies li jaffettwa l-kummerċ bejn l-Istati Membri … Din, hija b’mod ċar il-pożizzjoni fir-rigward tal-akkwist u l-bejgħ tad-drittijiet tal-programmi, li ta’ spiss iseħħu f’livell internazzjonali … Barra minn hekk, l-istruttura tas-sjieda tax-xandara kummerċjali tista’ testendi għal aktar minn Stat Membru wieħed’ (16).
(44)
RTVE nnifisha hija attiva fis-swieq internazzjonali (bejgħ ta’ programmi u akkwist tad-drittijiet tax-xandir). Permezz tal-Unjoni Ewropea tax-Xandir hija tiskambja l-programmi tat-televiżjoni u tipparteċipa fis-sistema tal-Eurovision (17). Barra minn hekk, meta takkwista u tbigħ id-drittijiet tax-xandir, RTVE tkun f’kompetizzjoni diretta ma’ xandara kummerċjali li huma attivi fis-suq tax-xandir nazzjonali u internazzjonali u li għandhom struttura ta’ sjieda internazzjoanli. Għaldaqstant anki mingħajr l-attivitajiet kummerċjali li RTVE wettqet sa Awwissu 2009, il-kompetizzjoni fis-suq Spanjol tirriskja li tkun imxekkla mill-għajnuna mogħtija lil RTVE b’mod li tista’ taffettwa l-kummerċ bejn l-Istati Membri. Il-Kummissjoni diġà ddikjarat dan fid-Deċiżjonijiet E 8/2005 u NN 8/07.
(45)
Il-Kummissjoni qieset ukoll il-possibilità li l-miżuri ta’ finanzjament jistgħu sempliċiment jitqiesu bħala kumpens għall-obbligi ta’ servizz pubbliku li ma jagħtux vantaġġ finanzjarju lil RTVE, skont it-tifsira tas-sentenza Altmark tal-Qorti tal-Ġustizzja. (18) RTVE hija intrapriża inkarigata bil-provvediment ta’ servizz ta’ interess ekonomiku ġenerali (SGEI - service of general economic interest), ix-xandir fis-servizz pubbliku. Il-miżuri tal-Istat li jikkumpensaw l-ispejjeż addizzjonali netti tal-SGEI ma jikkwalifikawx bħala għajnuna mill-Istat jekk il-kundizzjonijiet kollha stipulati f’dik is-sentenza jiġu ssodisfati. L-ewwel nett, l-intrapriża benefiċjarja trid tkun effettivament inkarigata sabiex twettaq obbligi ta’ servizz pubbliku, u tali obbliġi jridu jiġu ddefiniti b’mod ċar; it-tieni nett, il-parametri li fuqhom huwa kkalkolat il-kumpens iridu jkunu stabbiliti minn qabel b’mod oġġettiv u trasparenti; it-tielet nett, il-kumpens ma jistax ikun iktar minn dak li huwa meħtieġ sabiex ikunu koperti l-ispejjeż kollha jew parti minnhom, li jirriżultaw mit-twettiq ta’ obbligi ta’ servizz pubbliku, filwaqt li jkun ikkunsidrat id-dħul rilevanti kollu kif ukoll il-profitt raġonevoli għat-twettiq ta’ tali obbligi; ir-raba’ nett, meta l-impriża li għandha twettaq l-obbligi ta’ servizz pubbliku ma tintgħażilx permezz ta’ proċedura ta’ offerta pubblika li tippermetti li tintgħażel l-offerta li kapaċi tipprovdi tali servizzi bl-inqas spiża għall-komunità, il-livell tal-kumpens għandu jkun stabbilit abbażi ta’ analiżi tal-ispejjeż li intrapriża tipika, immexxija tajjeb u adegwatament mogħnija bil-mezzi meħtieġa sabiex tkun tista’ tissodisfa r-rekwiżiti ta’ servizz pubbliku, kienet tagħmel sabiex twettaq obbligi bħal dawn.
(46)
Meta s-sussidji pubbliċi mogħtija lil intrapriżi espressament meħtieġa li jwettqu l-obbligi ta’ servizz pubbliku sabiex jikkumpensaw għall-ispejjeż li jsiru fit-twettiq ta’ dawn l-obbligi ma jkunux konformi ma’ dawn il-kundizzjonijiet kollha, sussidji bħal dawn jaqgħu taħt l-Artikolu 107(1) tat-TFUE u jridu jitqiesu bħala għajnuna mill-Istat skont it-tifsira ta’ dik id-dispożizzjoni (19).
(47)
Entità pubblika, RTVE, kienet inkarigata bil-forniment tax-xandir fis-servizz pubbliku kif iddefinit mil-Liġijiet 17/2006 u 8/2009. Madankollu, kienet maħtura bħala x-xandar tas-servizz pubbliku bil-liġi u mhux permezz ta’ sejħa għall-offerti. Barra minn hekk, l-awtoritajiet Spanjoli ma ddeterminawx il-livell tal-kumpens meħtieġ fuq il-bażi ta’ analiżi tal-ispejjeż, li intrapriża tipika, immexxija u mgħammra tajjeb, kienet tagħmel sabiex tissodisfa obbligi bħal dawn. Il-livell jiġi stabbilit kull sena fuq il-bażi tal-ispejjeż netti attwali, mingħajr l-użu ta’ intrapriża mmexxija tajjeb bħala punt ta’ referenza. Il-parametri li fuqhom sejjer jiġi kkalkulat il-kumpens ma kinux stabbiliti minn qabel b’mod oġġettiv u trasparenti. Għaldaqstant mhux il-kundizzjonijiet kollha stipulati mill-Qorti ġew issodisfati u l-miżuri li qegħdin jiġu evalwati jikkwalifikaw bħala għajnuna mill-Istat skont it-tifsira tal-Artikolu 107(1) tat-TFUE (20).
Valutazzjoni tan-natura ta’ għajnuna eżistenti tal-miżuri
(48)
Spanja ma nnotifikatx il-miżura ta’ għajnuna ġdida. Hija ssostni li l-miżura ma tikkostitwixxix bidla sostantiva tal-iskema ta’ għajnuna eżistenti kif emendata skont id-Deċiżjoni tal-Kummissjoni fil-Każ E8/2005 skont it-tifsira tal-Artikolu 108(3) tat-TFUE u għaldaqstant ma tikkostitwixxix għajnuna ġdida li teħtieġ notifika.
(49)
Skont l-Artikolu 1(c) tar-Regolament (KE) Nru 659/1999, “għajnuna ġdida” titqies li tfisser kull għajnuna li ma tkunx għajnuna eżistenti, inklużi bidliet għall-għajnuna eżistenti. Skont l-Artikolu 4 tar-Regolament Implimentattiv (KE) Nru 794/2004, la modifiki ta’ għajnuna eżistenti ta’ natura purament formali jew amministrattiva li ma jistgħux jaffettwaw l-evalwazzjoni tal-kompatibilità tal-miżura ta’ għajnuna mas-suq intern u lanqas żieda sa 20 % fil-baġit oriġinali ta’ skema ta’ għajnuna eżistenti m’għandhom jitqiesu bħala bidla fl-għajnuna eżistenti.
(50)
Sabiex bidla fi skema eżistenti tikkwalifika bħala “għajnuna ġdida”, il-bidla fis-sistema trid tkun sostantiva, jiġifieri, l-elementi bażiċi tas-sistema jridu jinbidlu bħalma jiġri fil-każ meta, pereżempju, ikun hemm bidliet fl-iskop segwit, fil-bażi li fuqha tkun saret l-imposta, fil-persuni u l-korpi affettwati jew, b’mod ġenerali, fis-sors tal-finanzi tagħha (21). F’dan il-każ, is-sorsi tal-finanzi ta’ RTVE nbidlu b’mod sostanzjali. Is-sorsi l-ġodda ta’ finanzjament ifissru wkoll li l-finanzjament marbut mar-reklamar (li ma kienx għajnuna) issa qiegħed jingħata mill-Istat (u huwa għajnuna). Din iż-żieda qawwija fl-ammont tal-għajnuna u l-bidla minn finanzjament doppju għal sistema ta’ finanzjament uniku jagħtu indikazzjoni ċara li hemm għajnuna ġdida.
(51)
Barra minn hekk, jekk l-Artikolu 1(c) tar-regolament proċedurali jiddikjara li bidliet fl-għajnuna eżistenti għandhom jitqiesu bħala għajnuna ġdida, din id-dispożizzjoni tfisser li “mhux l-għajnuna eżistenti mibdula li għandha titqies bħala għajnuna ġdida, iżda hija biss il-bidla bħala tali li tista’ tkun ikklassifikata bħala għajnuna ġdida”, kif enfasizzat il-Qorti tal-Prim’Istanza fil-każ ta’ Ġibiltà (22). Hija kompliet li “huwa biss fejn il-bidla taffettwa s-sustanza attwali tal-iskema oriġinali li din tal-aħħar hija ttrasformata fi skema ta’ għajnuna ġdida. Ma jistax ikun hemm dubju rigward bidla sostantiva bħal din meta l-element il-ġdid jista’ b’mod ċar jinqata’ mill-iskema inizjali” (23).
(52)
Isegwi minn din il-każistika u minn din il-leġiżlazzjoni li aġġustamenti li ma jaffettwawx l-evalwazzjoni tal-kompatibilità tal-miżura ta’ għajnuna lanqas jistgħu jaffettwaw is-sustanza tal-għajnuna, u għaldaqstant ma jibdlux il-klassifikazzjoni tal-miżura bħala għajnuna eżistenti. Min-naħa l-oħra, jekk bidla taffettwa s-sustanza ta’ skema, iżda mhux sal-punt li tirrikjedi evalwazzjoni ġdida tal-elementi l-oħrajn tagħha, din il-bidla tista’ tkun evalwata fuq bażi indipendenti, mingħajr referenza għall-elementi l-oħrajn tal-iskema. F’dan il-każ tkun biss il-bidla li hija soġġetta għall-obbligu ta’ notifika u analiżi mill-Kummissjoni.
(53)
It-tliet miżuri fiskali li huma introdotti jew emendati mill-Artikoli 4, 5 u 6 tal-Liġi 8/2009 huma diviżibbli mill-iskema eżistenti għall-finanzjament ta’ RTVE. Għalkemm is-sorsi ġodda ta’ finanzjament jistgħu jaffettwaw il-legalità tal-iskema bħala tali, huma ma jaffettwawx l-evalwazzjoni tal-elementi l-oħrajn tal-għajnuna għal RTVE jew l-effett li l-għajnuna jista’ jkollha fuq is-suq.
(54)
L-elementi l-ġodda tal-għajnuna, jiġifieri t-taxxi l-ġodda, jistgħu joħolqu għajnuna ġdida minħabba li ma jaqgħux fi ħdan xi waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fl-Artikolu 1(b) tar-Regolament Nru 659/1999. Fil-fatt huma ġew stabbiliti minn liġijiet approvati wara d-dħul fis-seħħ tat-Trattat, mhumiex miżura ta’ għajnuna individwali mogħtija fil-kuntest ta’ skema ta’ għajnuna awtorizzata, mhumiex awtorizzati fuq il-bażi tal-Artikolu 4(6) tar-Regolament 659/1999, ma ngħatawx għaxar snin qabel l-ewwel azzjoni tal-Kummissjoni, u finalment, huma japplikaw għal setturi li kienu miftuħin għall-kompetizzjoni meta daħlu fis-seħħ. It-tieni nett, anki jekk naċċettaw, bħala ipoteżi, l-argument ta’ Spanja li għandhom jitqiesu bħala modifika għal skema ta’ għajnuna eżistenti, jidher li l-mod kif il-finanzjament addizzjonali ta’ RTVE huwa ffinanzjat jikkostitwixxi tibdil sostanzjali fl-iskema ta’ finanzjament eżistenti fir-rigward tas-sors tal-finanzi tagħha. L-iskema eżistenti ma kienx fiha l-imposti speċifiċi li jridu jinġabru għall-benefiċċju ta’ RTVE, li l-legalità ta’ dan jista’ jkollha impatt fuq il-kompatibilità tal-għajnuna kollha.
(55)
Kif ġie stabbilit fid-deċiżjoni tal-ftuħ, it-tibdiliet fil-finanzjament ta’ RTVE qajmu dubji min-naħa tal-Kummissjoni rigward l-effett tagħhom fuq il-kompatibilità ġenerali tal-finanzjament ta’ RTVE mat-Trattat u kienu jirrikjedu evalwazzjoni addizzjonali mill-Kummissjoni. Għaldaqstant, dawn it-tibdiliet kienu jeħtieġu li jiġu nnotifikati formalment lill-Kummissjoni. Kif kien stabbilit hawn fuq, il-klassifikazzjoni bħala għajnuna ġdida tapplika biss għall-bidla bħala tali. Għaldaqstant, il-proċedura nfetħet mill-Kummissjoni sabiex tevalwa biss il-kwalità ta’ dawn il-bidliet u tal-konsegwenzi tagħhom fuq il-kompatibilità tal-għajnuna.
Il-kompatibilità tal-għajnuna
Definizzjoni tal-mandat u l-inkarigu ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE
(56)
Il-Kummissjoni tevalwa l-għajnuna lix-xandara pubbliċi f’forma ta’ kumpens għat-twettiq ta’ mandat ta’ servizz pubbliku skont l-Artikolu 106(2) tat-TFUE, fuq il-bażi tal-kriterji stabbiliti fil-Komunikazzjoni tal-2001 rigward l-applikazzjoni tar-regoli tal-għajnuna mill-Istat għax-xandir fis-servizz pubbliku (il-Komunikazzjoni dwar ix-Xandir tal-2001). (24) Skont l-avviż tal-Kummissjoni dwar id-determinazzjoni tar-regoli applikabbli għall-evalwazzjoni ta’ għajnuna illegali mill-Istat u mal-paragrafu 100 tal-Komunikazzjoni dwar ix-Xandir tal-2009, din tal-aħħar tapplika fil-każ ta’ għajnuna ġdida mhux innotifikata biss jekk l-għajnuna ġdida tkun ingħatat wara l-pubblikazzjoni tagħha fis-27 ta’ Ottubru 2009. Madankollu, f’dan il-każ, is-sistema ta’ għajnuna ġdida ġiet introdotta mad-dħul fis-seħħ tal-liġi fl-1 ta’ Settembru 2009. B’hekk, l-iskema ta’ finanzjament ġdida sejra tiġi evalwata fuq il-bażi tal-Komunikazzjoni tal-2001 u tal-każistika sussegwenti tal-Kummissjoni. (25)
(57)
Sabiex miżura tibbenefika mid-deroga tal-Artikolu 106(2), huwa meħtieġ li jiġu ssodisfati l-kundizzjonijiet kollha li ġejjin:
(a)
is-servizz imsemmi jrid ikun servizz ta’ interess ekonomiku ġenerali u ddefinit b’mod ċar bħala tali mill-Istat Membru (definizzjoni);
(b)
l-intrapriża msemmija trid tkun inkarigata b’mod espliċitu mill-Istat Membru bl-għoti ta’ dak is-servizz (mandat);
(c)
l-applikazzjoni tar-regoli tal-kompetizzjoni tat-Trattat (f’dan il-każ, il-projbizzjoni fuq l-għajnuna mill-Istat) trid tevita t-twettiq tal-kompiti partikolari mogħtija lill-intrapriża u l-eżenzjoni minn dawn ir-regoli m’għandhiex taffettwa l-iżvilupp tal-kummerċ sal-punt li jkun kuntrarju għall-interessi tal-Unjoni (proporzjonalità) (26).
(58)
Fil-każ speċifiku tax-xandir pubbliku, il-mudell ta’ hawn fuq ikollu jiġi addattat fid-dawl tad-dispożizzjonijiet interpretattivi tal-Protokoll ta’ Amsterdam, li jirreferi għall-“mandat ta’ servizz pubbliku kif mogħti, iddefinit u organizzat minn kull Stat Membru” (definizzjoni u mandat) u jipprovdi għal deroga mir-regoli tat-Trattat fil-każ tal-finanzjament tax-xandir fis-servizz pubbliku “sakemm tali finanzjament jingħata lil organizzazzjonijiet tax-xandir għat-twettiq tal-mandat tas-servizz pubbliku … u … ma jaffettwax il-kundizzjonijiet tal-kummerċ u l-kompetizzjoni fl-Unjoni sal-punt li jkun kuntrarju għall-interess komuni, waqt li għandu jitqies it-twettiq tal-mandat ta’ dak is-servizz pubbliku” (proporzjonalità) (27).
(59)
Id-definizzjoni tal-mandat ta’ servizz pubbliku mil-Liġi 17/2006 tqieset li hija kompatibbli mal-Artikolu 106(2) tat-TFUE mill-Kummissjoni fid-deċiżjoni tagħha rigward il-finanzjament ta’ RTVE fil-każijiet E 8/2005 u NN 8/07. L-Artikolu 9 tal-Liġi 8/2009 jaffettwa lil din id-definizzjoni minħabba li jżid aktar obbligi u restrizzjonijiet fuq il-kontenut tax-xandir minn RTVE. Għaldaqstant il-kriterju ta’ definizzjoni xierqa tal-mandat ta’ servizz pubbliku xorta għadu ssodisfatt. Barra minn hekk, l-irtirar ta’ RTVE mis-suq tar-reklamar tat-televiżjoni jista’ jikkontribwixxi għat-tisħiħ tal-missjoni ta’ servizz pubbliku billi jagħmel il-programmi inqas dipendenti fuq kunsiderazzjonijiet kummerċjali u fuq il-varjazzjonijiet tad-dħul kummerċjali.
(60)
Għal din ir-raġuni, il-Kummissjoni ma esprimietx dubji fid-deċiżjoni tal-ftuħ fir-rigward ta’ dawn l-aspetti tal-finanzjament ta’ RTVE.
L-għażla tal-finanzjament ta’ RTVE
(61)
Element ċentrali tat-tibdiliet fil-finanzjament ta’ RTVE huwa l-waqfien kważi totali tal-attivitajiet kummerċjali tagħha, il-bidla minn sistema ta’ “finanzjament doppju”, il-kombinazzjoni ta’ appoġġ minn fondi pubbliċi u dħul minn attivitajiet kummerċjali, għal “finanzjament uniku”, fejn ix-xandir huwa ffinanzjat esklussivament, jew kważi esklussivament, permezz ta’ fondi pubbliċi, f’konformità mad-distinzjoni magħmula fil-paragrafu 45 tal-Komunikazzjoni dwar ix-Xandir tal-2001. L-Istati Membri huma ħielsa li jagħżlu jekk jikkombinawx, u kif jikkombinaw, sorsi differenti ta’ finanzjament. Madankollu, il-parti tad-dħul ta’ RTVE li sa issa oriġinat minn attivitajiet kummerċjali mhux sejra tiġi sostitwita sempliċiment minn finanzjament mill-baġit ġenerali tal-Istat ta’ Spanja, f’konformità mal-Artikolu 33 tal-Liġi 17/2006. Din is-sostituzzjoni sejra tkun akkumpanjata wkoll mill-introduzzjoni jew mill-emendar ta’ ċerti taxxi għall-iskop preċiż li jiġġeneraw id-dħul meħtieġ.
(62)
Ir-rabta stabbilita bejn il-finanzjament u d-dħul minn taxxi ġodda tissuġġerixxi li d-dħul mit-taxxi jidher li huwa allokat għall-finanzjament tal-għajnuna għal RTVE u li għandu impatt dirett fuq l-ammont tal-għajnuna. Meta ħlas speċifikament intenzjonat biex jiffinanzja għajnuna jirriżulta kuntrarju għal dispożizzjonijiet oħrajn tat-Trattat, il-Kummissjoni ma tistax tiddikjara li l-iskema ta’ għajnuna li minnha l-ħlas jifforma parti hija kompatibbli mas-suq intern. Għaldaqstant, il-metodu li bih miżura ta’ għajnuna hija ffinanzjata jista’ jirrendi l-iskema ta’ għajnuna kollha inkompatibbli mas-suq intern. Għaldaqstant, kif stabbilit fil-paragrafi 21, 22 u 23 ta’ hawn fuq, irid ikun evalwat jekk is-sistema ta’ finanzjament hijiex, fil-fatt, qiegħda tipoteka l-għajnuna għat-taxxi u jekk il-Kummissjoni għandhiex għaldaqstant tinkludi l-effetti tat-taxxi l-ġodda fl-analiżi tal-għajnuna mill-Istat.
(63)
Madankollu, biex taxxa titqies li tifforma parti integrali minn miżura ta’ għajnuna, hija trid tkun ipotekata għall-finanzjament tal-għajnuna, fis-sens li d-dħul mit-taxxa huwa neċessarjament allokat għall-finanzjament tal-għajnuna u għandu impatt dirett fuq l-ammont tal-għajnuna. (28)
(64)
Dawn il-kundizzjonijiet mhumiex issodisfati fil-każ imsemmi. Kif ikkonfermat minn Spanja, l-ammont ta’ għajnuna għal RTVE huwa stabbilit billi jitqiesu biss il-ħtiġijiet ta’ finanzjament ta’ RTVE u l-ispejjeż netti stmati tal-għoti tas-servizz ta’ xandir pubbliku. Il-finanzjament li tirċievi RTVE huwa, fil-fatt u skont il-liġi, indipendenti mid-dħul iġġenerat mit-taxxi, minħabba li tali finanzjament jiddependi biss fuq l-ispejjeż netti tal-obbligu tas-servizz pubbliku. Min-naħa l-oħra, id-dħul iġġenerat mit-taxxi li sejjer ikun allokat għall-finanzjament ta’ RTVE ma jistax jaqbeż l-ispejjeż netti tal-obbligu tas-servizz pubbliku (kwalunkwe ammont li jaqbeż l-ispiża netta tas-servizz pubbliku sejjer jitħallas lura lill-baġit ġenerali tal-Istat). Min-naħa l-oħra, meta l-ispejjeż netti tal-obbligu tas-servizz pubbliku jaqbeż id-dħul iġġenerat mit-taxxi msemmija, id-differenza timtela minn kontribuzzjonijiet mill-baġit ġenerali tal-istat. Dħul ogħla jew anqas minn dak mistenni mit-taxxi l-ġodda ma jwassalx għal bidliet fl-ammonti ppjanati. Jekk id-dħul mis-sorsi ta’ taxxi ġodda ma jkunx biżżejjed biex ikopri d-differenza fil-finanzjament ikkawżata mit-tneħħija tar-reklamar, il-fondi nieqsa se jkunu kkontribwiti mill-baġit ġenerali tal-Istat, skont l-Artikolu 33 tal-Liġi 17/2006. Kwalunkwe dħul li jibqa’ sejjer jiġi attribwit lill-baġit ġenerali tal-Istat. Għaldaqstant, il-finanzjament ġenerali ppjanat tal-missjoni ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE mhuwiex sejjer jiddependi fuq l-ammont tad-dħul mit-taxxi speċifiċi iżda fi kwalunkwe każ sejjer ikun żgurat mill-baġit ġenerali tal-Istat.
(65)
Il-fatt li r-rabta bejn it-taxxi u l-iskop li għalih kienu introdotti hija msemmija fil-memorandum ta’ spjegazzjoni u fil-liġi nnifisha, ma jibiddilx din il-konklużjoni. Il-formolazzjoni tal-kliem fil-liġi (“bil-għan li jikkontribwixxi għall-finanzjament ta’ RTVE”) ma tiddefinixxix il-kwalità tar-rabta bejn it-taxxi u l-għajnuna.
(66)
Għaldaqstant, il-Kummissjoni tikkonkludi li t-tliet miżuri ta’ taxxi deskritti fil-paragrafu 14 mhumiex parti integrali mill-għajnuna. Il-legalità tagħhom m’għandhiex influwenza fuq il-kompatibilità tal-għajnuna għal RTVE. L-osservazzjazzjonijiet magħmula mill-partijiet interessati rigward il-legalità tagħhom mhumiex ta’ rilevanza għall-valutazzjoni tal-għajnuna mill-Istat. Għaldaqstant il-proċedura ta’ ksur attwalment miftuħa fir-rigward tat-taxxa dwar il-komunikazzjonijiet elettroniċi għal ksur allegat tal-Artikolu 12 tad-Direttiva ta’ Awtorizzazzjoni 2002/20/KE ma taffettwax din id-deċiżjoni.
Il-proporzonalità tal-miżura
(67)
Fir-rigward tal-proporzjonalità tal-kumpens sabiex ikopri mhux aktar mill-ispejjeż netti tat-twettiq tal-obbligi ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE, il-liġi l-ġdida tipprevedi li kwalunkwe dħul ta’ RTVE li jkun aktar mill-ispejjeż netti tas-servizz pubbliku flimkien ma’ riżerva addizzjonali ta’ 10 % sejjer imur lura fil-baġit ġenerali tal-Istat. 10 % tad-dħul li jibqa’ jista’ jinżamm f’fond ta’ riżerva, sabiex ikopri kumpens inqas li jista’ jkun hemm minn snin preċedenti jew spejjeż eċċezzjonali, sa 4 snin. Dan il-mekkaniżmu, biex ikun evitat kumpens żejjed mhux dovut, huwa konformi mal-każistika tal-Kummissjoni. (29)
(68)
Biex jiżguraw li l-għajnuna tkun proporzjonata, l-Istati Membri jridu jinstallaw ukoll mekkeniżmu xieraq li jiżgura kontroll regolari u effettiv fuq l-użu tal-finanzjament pubbliku għall-mandat tas-servizz pubbliku (30) u garanzija li l-finanzjament annwali mill-Istat ikun limitat għall-ispiża netta tal-obbligu ta’ servizz pubbliku. (31) Spanja żżomm fis-seħħ is-sistema ta’ kontroll estern tagħha introdotta mil-Liġi 17/2006, kif deskritta hawn fuq u kif approvata mill-Kummissjoni fid-Deċiżjoni E 8/2005, li tippermetti li jiġu stabbiliti l-ispejjeż netti tax-xandir fis-servizz pubbliku.
(69)
Madankollu, minħabba li t-tneħħija tar-reklamar jista’ jkollha impatt fuq l-ispejjeż tax-xandar minħabba li l-progammi tiegħu jsiru inqas dipendenti fuq kunsiderazzjonijiet kummerċjali, sabiex tkun evitata l-possibilità ta’ kumpens żejjed il-Kummissjoni, fid-deċiżjoni tal-ftuħ, stiednet lil Spanja u lil partijiet interessati oħrajn biex jikkummentaw fuq il-mekkaniżmu tal-finanzjament.
(70)
Il-partijiet interessati esprimew tħassib li probabbilment iseħħ kumpens żejjed ta’ RTVE. L-ippjanar baġitarju għal RTVE ta’ EUR 1 200 miljun fis-sena ma jkunx ibbażat fuq kalkolazzjoni xierqa tal-ispejjeż netti tas-servizz pubbliku. Dan ma jiddifferenzjax bejn attivitajiet kummerċjali u dawk ta’ servizz pubbliku u ma jqisx it-tfaddil mill-ispejjeż bit-tneħħija tar-reklamar minħabba li l-programmi ma jkunux aktar jeħtieġu li jiġbdu udjenza kbira u jistgħu jkunu prodotti bi spejjeż aktar baxxi. Barra minn hekk, il-kumpens sħiħ għat-telf tad-dħul mir-reklamar sejjer jiġi ikkalkulat fuq il-bażi tas-snin preċedenti meta l-kriżi ekonomika wasslet għal dħul kummerċjali aktar baxx fl-2010 u b’hekk għal dħul ġenerali inqas għal RTVE. Ma jkunx ġust jekk, bit-tneħħija tal-finanzjament doppju, RTVE kellha tikseb dħul iggarantit, indipendenti mid-dħul kummerċjali li jvarja. Huma esprimew ukoll tħassib rigward il-kontroll baġitarju.
(71)
Madankollu, Spanja uriet li l-ippjanar baġitarju jibqa’ konformi mal-ispejjeż ibbaġitjati kull sena ta’ RTVE fis-snin preċedenti u li mhemmx raġuni biex wieħed jassumi li issa, jew fil-ġejjieni qrib, jista’ jsir xi tfaddil konsiderevoli mill-ispejjeż sempliċiment minħabba t-tneħħija tar-reklamar. RTVE sejra tkompli tkun meħtieġa tattira udjenza kbira, u t-tneħħija tar-reklami sejra toħloq il-ħtieġa ta’ produzzjonijiet addizzjonali li jridu jiġu ffinanzjati. Imqabbla maċ-ċifri tas-snin preċedenti (EUR 1 177 miljun fl-2007, EUR 1 222 miljun fl-2008 u EUR 1 146 miljun fl-2009) u meta titqies l-ispiża addizzjonali tal-produzzjonijiet (EUR 104 miljun) meħtieġa għas-sostituzzjoni għall-ħin għall-wiri tar-reklami, id-dħul kummerċjali li jibqa’ (stmat li huwa EUR 25 miljun biss), il-limitu ta’ EUR 1 200 miljun għall-ippjanar tal-ispejjeż baġitarji jidher ammont kawt u raġonevoli għall-ispejjeż annwali bbaġitjati tal-kumpens ta’ servizz pubbliku. Barra minn hekk, il-prinċipju ta’ kumpens għall-ispejjeż netti effettivi ta’ xandar pubbliku jeħtieġ bilfors li dan ikun protett mill-varjazzjonijiet fid-dħul mis-suq tar-reklamar.
(72)
Fir-rigward tal-kontroll baġitarju, Spanja enfasizzat il-mekkaniżmi ta’ kontroll eżistenti diġà stabbilit bil-Liġi 17/2006, kif deskritt fil-paragrafu 38 ta’ hawn fuq. Biex ikun żgurat li l-għajnuna mill-Istat ma taqbiżx l-ispejjeż netti tal-missjoni ta’ servizz pubbliku, kontroll baġitarju ex post effettiv huwa żgurat, skont l-Artikolu 37 tal-Liġi 17/2006, permezz ta’ verifika interna, analiżi pubblika mill-Uffiċċju tal-Verifika tal-Gvern u verifika esterna minn ditta privata tal-verifika. Barra minn hekk, skont l-Artikoli 39 u 40 ta’ din il-Liġi, il-Parlament u l-awtorità awdjoviżiva jikkontrollaw it-twettiq tal-missjoni ta’ servizz pubbliku minn RTVE u l-kontijiet annwali tagħha. Finalment, RTVE hija soġġetta għal analiżi mill-Qorti tal-Awdituri. Il-kummenti li waslu mingħand il-partijiet interessati ma jagħtu l-ebda raġuni biex wieħed jistenna li din is-sistema mhux qiegħda tkun applikata kif jixraq.
(73)
Il-Kummissjoni tqis li m’hemmx indikazzjoni li l-kumpens annwali stmat għall-obbligu ta’ servizz pubbliku ta’ RTVE sejjer jaqbeż dak li raġonevolment jista’ jkun mistenni li jkunu l-ispejjeż ta’ dan is-servizz jew li l-kumpens eventwalment ikun iżjed mill-ispejjeż netti tas-servizz pubbliku.
Diversifikazzjoni tas-servizzi awdjoviżivi
(74)
Barra minn hekk, fid-deċiżjoni tal-ftuħ, il-Kummissjoni staqsiet lil Spanja jekk kellhiex qafas proċedurali adegwat għal valutazzjoni ex ante rigward jekk is-servizzi awdjoviżivi ġodda ta’ RTVE, ix-xandar pubbliku, kinux konformi mal-kundizzjonijiet materjali tal-Protokoll ta’ Amsterdam (’l hekk imsejjaħ kontroll ex ante). (32) L-informazzjoni sottomessa minn Spanja sa issa ma ppermettietx lill-Kummissjoni li teżamina jekk Spanja kellhiex tali mekkaniżmu. Il-Kummissjoni taqbel mal-asserzjoni ta’ Spanja li fil-prinċipju dan l-element tal-finanzjament ta’ RTVE kien is-suġġett tad-deċiżjonijiet tal-2005 u l-2007, li kienu jikkonċernaw is-sistema kollha tal-finanzjament ta’ RTVE. Barra minn hekk, il-Kummissjoni taqbel li s-sistema ma ġietx affettwata mill-introduzzjoni ta’ taxxi ġodda li kkaġunaw il-proċedura preżenti.
(75)
Madankollu, skont l-informazzjoni sottomessa minn Spanja, l-Artikolu 41(3) tal-Liġi 7/2010 (33) stabbilixxa tali proċedura u nkariga lill-awtorità superviżorja u regolatorja indipendenti Spanjola għax-xandir pubbliku, il-Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, bit-twettiq ta’ dan il-kontroll, li jikkonsisti f’konsultazzjoni pubblika mal-partijiet interessati, il-pubblikazzjoni tar-riżulatati tal-konsultazzjoni, u l-evalwazzjoni tal-impatt ġenerali ta’ kull servizz ġdid fuq is-suq. Madankollu, din il-liġi ma fihiex definizzjoni ta’ x’jikkostitwixxi servizz ġdid. L-Istati Membri għandhom jistabbilixxu l-kriterji rilevanti. (34) Iżda Spanja indikat li sa mhux aktar tard mill-1 ta’ Novembru 2010 biħsiebha tiffirma kuntratt dwar il-programmi (contrato-programa) ma’ RTVE li jkun fih tali definizzjoni. Skont l-abbozz ta’ dan il-kuntratt dwar il-programmi, servizz sinifikanti ġdid sejjer jitqies li jfisser offerta ta’ servizz ġdid iddifferenzjat b’mod ċar mis-servizzi diġà fis-seħħ, li jistgħu jkunu kklassifikati bħala s-suq tal-prodotti rilevanti, bil-kapaċità li jkollu effett fuq is-suq, b’mod partikolari rigward l-impatt fuq id-domanda.
(76)
Għaldaqstant, Spanja ssodisfat l-obbligu tagħha li tintroduċi kontroll ex ante, u l-Kummissjoni tieħu nota li sa Novembru 2010 hija għandha wkoll il-ħsieb li tintroduċi definizzjoni vinkolanti rigward dak li jikkostitwixxi servizz sinifikanti ġdid. Il-Kummissjoni tinnota wkoll li dan il-mekkaniżmu ma kienx ġie stabbilit qabel l-2010.
VI. KONKLUŻJONI
(77)
Il-Kummissjoni ssib li Spanja implimentat illegalment ir-riforma tal-finanzjament ta’ RTVE, ix-xandar pubbliku, bi ksur tal-Artikolu 108(3) tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea. Madankollu, il-Kummissjoni tikkonkludi li t-taxxi miġbura mhumiex ipotekati għall-finanzjament tal-għajnuna għal RTVE u m’għandhomx impatt fuq il-kompatibilità tal-għajnuna mat-Trattat. Barra minn hekk, Spanja għandha fis-seħħ salvagwardji biex ikun evitat kumpens żejjed lil RTVE. Finalment, il-Kummissjoni tinnota li Spanja introduċiet proċedura għal kontroll ex ante għall-introduzzjoni ta’ servizzi sinifikanti ġodda fi ħdan il-mandat tas-servizz pubbliku. Għaldaqstant l-għajnuna lil RTVE, ix-xandar fis-servizz pubbliku, tibqa’ kompatibbli mat-Trattat,
ADOTTAT DIN ID-DEĊIŻJONI:
Artikolu 1
Il-finanzjament ta’ Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), ix-xandar fis-servizz pubbliku, immodifikat minn Spanja bil-Liġi 8/2009 dwar il-finanzjament ta’ RTVE, huwa kompatibbli mas-suq intern skont it-tifsira tal-Artikolu 106(2) tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea.
Artikolu 2
Din id-Deċiżjoni hija indirizzata lir-Renju ta’ Spanja.
Magħmul fi Brussell, l-20 ta’ Lulju 2010.