BESCHLUSS (EU) 2015/248 DER KOMMISSION
vom 15. Oktober 2014
über die Maßnahmen SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) der Slowakischen Republik zugunsten von Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) und Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 7277)
(Nur der slowakische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 2. April 2007 ging bei der Kommission eine Beschwerde des privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmens Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. („Dôvera“ oder „der Beschwerdeführer“) ein. Gegenstand der Beschwerde war eine mutmaßliche staatliche Beihilfe für den staatseigenen Krankenversicherer Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) in Form der Erhöhung seines Grundkapitals um 450 Mio. SKK (etwa 15 Mio. EUR) am 26. Januar 2006.
(2)
An die Slowakische Republik versandte die Kommission am 21. August 2009 ein Auskunftsersuchen. Nach einer Fristverlängerung für die Beantwortung übermittelte die Slowakische Republik mit Schreiben vom 24. September 2009 die erbetenen Auskünfte.
(3)
Mit Schreiben vom 26. Februar 2010 ersuchte die Kommission die Slowakische Republik um weitere Auskünfte über diese Kapitalzuführung und um Erläuterungen zum Risikoausgleichsmechanismus (Risk Equalisation Scheme, RES), einer weiteren Maßnahme, die möglicherweise als staatliche Beihilfe einzustufen sei. Mit Schreiben vom 25. März 2010 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Beantwortung dieses Ersuchens, der die Kommission mit Schreiben vom 31. März 2010 stattgab. Nachdem die Kommission die Slowakische Republik am 16. Juni 2010 an die Übermittlung der Auskünfte erinnert hatte, ging die Slowakei mit Schreiben vom 9. Juli 2010 auf das Auskunftsersuchen ein. Wie von der Kommission in ihrem Schreiben vom 4. November 2010 angefordert, übermittelte die Slowakische Republik am 3. Dezember 2010 eine nichtvertrauliche Fassung dieser Antwort.
(4)
Am 1. Januar 2010 wurde SZP mit dem anderen staatseigenen slowakischen Krankenversicherer Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VZP“) verschmolzen. Von 1998 bis mindestens 2005 wurden diesen beiden staatseigenen Aktiengesellschaften die Portfolios anderer Krankenversicherungsunternehmen übertragen.
(5)
Bei zwei Zusammenkünften zwischen der Kommission und Dôvera am 10. Oktober 2010 und 15. März 2011 wurden der Gegenstand der Beschwerde und die Funktionsweise des Krankenversicherungssektors in der Slowakei erörtert. Mit Schreiben vom 15. Juli 2011 übermittelte Dôvera zusätzliche Informationen zum Krankenversicherungssektor in der Slowakei und erweiterte den Umfang seiner Beschwerde um drei neue mutmaßliche Beihilfen zugunsten von SZP und VZP: i) Tilgung der Schulden der SZP durch das staatseigene Unternehmen Veriteľ in den Jahren 2004 und 2005 in zwei Tranchen von 52,7 bzw. 28 Mio. EUR, ii) Gewährung eines Zuschusses für die SZP in Höhe von 7,6 Mio. EUR durch das Gesundheitsministerium im Jahr 2006 und iii) staatlich finanzierte Kapitalerhöhung der VZP zum 1. Januar 2010 in Höhe von 65,1 Mio. EUR. Daraufhin forderte die Kommission die Slowakische Republik auf, zu der erweiterten Beschwerde mit den darin enthaltenen neuen Vorwürfen Stellung zu nehmen. Nach einer Fristverlängerung für die Beantwortung übermittelte die Slowakische Republik ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 11. November 2011.
(6)
Nach einem Treffen mit den Dienststellen der Kommission am 15. Dezember 2011 übermittelte Dôvera mit Schreiben vom 16. Januar 2012 weitere Informationen über den Krankenversicherungssektor des Landes.
(7)
Mit Schreiben vom 2. Juli 2013 setzte die Kommission die Slowakische Republik von ihrem Beschluss in Kenntnis, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags zu eröffnen (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“). Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) mit der Aufforderung an die Beteiligten veröffentlicht, Stellung zu nehmen.
(8)
Mit Schreiben vom 24. Juli 2013 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Übermittlung ihrer Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss, die von der Kommission mit Schreiben vom 30. Juli 2013 gewährt wurde. Mit Schreiben vom 27. August 2013 übermittelte die Slowakische Republik ihre Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss.
(9)
Bei der Kommission gingen von fünf Beteiligten Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss ein: vom Institut für Wirtschafts- und Sozialreformen (INEKO) mit Schreiben vom 15. Oktober 2013, von Union zdravotná poisťovňa, a. s. („Union-Krankenversicherung“) mit Schreiben vom 25. Oktober 2013, vom Institut für Gesundheitspolitik („IGP“) mit Schreiben vom 28. Oktober 2013, vom Združenie zdravotných poisťovní SR („ZZP“, Verband der Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakei) mit Schreiben vom 28. Oktober 2013 und von Dôvera mit Schreiben vom 11. November 2013.
(10)
Diese Stellungnahmen wurden mit Schreiben vom 20. November und 20. Dezember 2013 an die Slowakische Republik weitergeleitet. Am 20. Dezember 2013 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Antwort auf diese Stellungnahmen bis zum 31. Januar 2014, die von der Kommission am gleichen Tag gewährt wurde. Mit Schreiben vom 29. Januar 2014 antwortete die Slowakei auf die von Dritten abgegebenen Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss.
(11)
Am 2. April 2014 fand ein Treffen zwischen den Kommissionsdienststellen und der Slowakischen Republik statt.
(12)
Am 11. April und am 25. August 2014 übermittelte die Kommission zusätzliche Auskunftsersuchen, auf die die Slowakei mit Schreiben vom 15. Mai 2014 bzw. 27. August 2014 antwortete.
2. HINTERGRUND
2.1. DIE ENTWICKLUNG DER GESETZLICHEN KRANKENVERSICHERUNG IN DER SLOWAKEI
(13)
Im Jahr 1994 erfolgte in der Slowakei die Umstellung von einem einheitlichen staatlichen Versicherungssystem auf ein pluralistisches Modell, in dem sowohl öffentliche als auch private Einrichtungen tätig sein können. Im Rahmen einer umfassenden Reform mit den Gesetzen Nr. 581/2004 und 580/2004, die am 1. Januar 2005 in Kraft traten („Reform von 2005“) wurden die Vorschriften über die Umverteilung der eingenommenen Krankenversicherungsbeiträge abgewandelt, und es erfolgte eine Änderung der Rechtsform sämtlicher (staatlicher wie privater) Versicherungsunternehmen von juristischen Personen „sui generis“ zu Gesellschaften mit der Rechtsform einer Aktiengesellschaft (d. h. zu gewinnorientierten, privatrechtlichen Kapitalgesellschaften). Es wurde eine unabhängige Regulierungsbehörde, die Slowakische Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen („AfG“), eingerichtet, die Betriebszulassungen erteilt und die Einhaltung der geltenden Bestimmungen durch die Versicherungsunternehmen überwacht. Im Wesentlichen sollten diese Reformen dazu dienen, die effiziente Nutzung verfügbarer Ressourcen zu verbessern und die Qualität der gesundheitlichen Versorgung zu erhöhen (3).
(14)
In der Slowakei bieten sämtliche öffentlichen und privaten Krankenversicherungsunternehmen die gesetzliche Krankenversicherung für Personen mit Wohnsitz in der Slowakei an (4). Die Möglichkeit nach Gesetz Nr. 580/2004, auch eine individuelle Krankenversicherung als Ergänzung zu den Regelleistungen der gesetzlichen Krankenversicherung bereitzustellen, wird kaum genutzt, da die gesetzliche Versicherung bereits ein umfassendes Leistungspaket bietet (5). Darüber hinaus wurde 2005 mit einem Rechtsakt die Möglichkeit für alle Krankenversicherungsunternehmen eingeführt, eine freiwillige Krankenversicherung für die Personen bereitzustellen, die von der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeschlossen sind (6).
(15)
Mit der Änderung des Gesetzes Nr. 581/2004 durch das Gesetz Nr. 530/2007 im Jahr 2007 wurde den im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung tätigen Versicherungsunternehmen mit Wirkung vom 1. Januar 2008 untersagt, Gewinne in Form von Dividenden auszuzahlen; stattdessen wurden sie verpflichtet, erwirtschaftete Überschüsse in das slowakische Gesundheitswesen zu reinvestieren. Infolgedessen durften Krankenversicherungsunternehmen ab Januar 2008 überhaupt keine Gewinne mehr ausschütten. Am 26. Januar 2011 befand jedoch der Verfassungsgerichtshof der Slowakei das Verbot der Gewinnausschüttung als unvereinbar mit mehreren Bestimmungen der slowakischen Verfassung. Im Gefolge dieses Urteils änderte die Slowakei im Juli 2011 das Gesetz Nr. 530/2007 durch das Gesetz Nr. 250/2011, um Krankenversicherern wieder zu gestatten, unter bestimmten Auflagen Gewinne aus der gesetzlichen Krankenversicherung (an ihre Anteilseigner) auszuschütten (7). Infolge dieser Gesetzesänderungen wurde von der Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der Beschränkung der Gewinnausschüttung im Dezember 2011 eingestellt (8).
(16)
Am 31. Oktober 2012 genehmigte die Slowakei einen Projektplan für die Einrichtung eines einheitlichen nicht gewinnorientierten Systems der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik, das entweder durch freiwillige Übernahmen der privaten Krankenversicherungsunternehmen (bis 1. Januar 2014) oder durch deren Enteignung (bis 1. Juli 2014) und Gründung eines einheitlichen (staatlichen) Krankenversicherungsunternehmens eingeführt würde (9). Zum Zeitpunkt der Annahme des vorliegenden Beschlusses war noch keiner der Schritte des genannten Projektplans umgesetzt worden (10).
2.2. KRANKENVERSICHERER IN DER SLOWAKEI
(17)
Nach slowakischem Recht wird ein Krankenversicherungsunternehmen definiert als Aktiengesellschaft mit Sitz in der Slowakischen Republik, das gegründet wurde, um nach Zulassung durch die AfG eine öffentliche gesetzliche Krankenversicherung bereitzustellen.
(18)
Personen mit Wohnsitz in der Slowakei haben die Wahl, eine gesetzliche Krankenversicherung bei einem der folgenden drei Versicherer abzuschließen:
a)
bei der slowakischen staatlichen Aktiengesellschaft VZP, die am 1. Juli 2005 gegründet wurde; sie entstand durch die Umwandlung des öffentlichen Unternehmens VšZP, das gemäß Gesetz Nr. 273/1994 am 1. November 1994 als Nachfolger der Nationalen Versicherungsgesellschaft (Národná poisťovňa) der Krankenkassenverwaltung gegründet wurde; die VZP wurde am 1. Januar 2010 gemäß Gesetz Nr. 533/2009 mit der staatlichen Gesellschaft SZP verschmolzen (daher wird das gemeinsame Unternehmen im Folgenden gegebenenfalls als „SZP/VZP“ bezeichnet); alleiniger Anteilseigner von VZP ist die Slowakische Republik;
b)
bei der privaten Aktiengesellschaft Dôvera (Hauptanteilseigner ist die mitteleuropäische Finanzgruppe PENTA); Dôvera wurde am 1. Oktober 2005 gegründet und fusionierte am 31. Dezember 2009 mit Apollo, einem weiteren privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmen; im Jahr 2010 war das fusionierte Unternehmen der größte private Krankenversicherer in der Slowakei;
c)
bei der privaten Aktiengesellschaft Union-Krankenversicherung, gegründet am 9. März 2006 und Mitglied der Achmea-Gruppe, früher Eureko, mit Sitz in den Niederlanden.
(19)
Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der Marktanteile der verschiedenen Unternehmen der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik im Zeitraum 2008-2013 (11):
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Unternehmen
Zahl der Versicherten (in %)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP wird mit VZP verschmolzen
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusioniert mit Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle Krankenversicherungsunternehmen sind Aktiengesellschaften, wobei laut Eigentumsregelung sowohl der staatliche als auch der private Sektor Anteilseigner sein können. Alle Krankenversicherungsunternehmen sind zur Einhaltung bestimmter Solvenzkriterien verpflichtet. Im Rahmen strenger Haushaltsbeschränkungen sind sie für Finanzierungslücken voll verantwortlich. Als private Aktiengesellschaften nach dem allgemeinen Gesellschaftsrecht verwalten Krankenversicherungsunternehmen ihren Betrieb und ihre Gesundheitskosten offenbar autonom.
(21)
Krankenversicherungsunternehmen dürfen Gewinne erzielen und erzielen diese auch (13). Die Versicherungsunternehmen in der Slowakei beziehen ihre Einnahmen aus Versicherungsbeiträgen, dem Staatshaushalt (Beiträge im Namen der Nichterwerbstätigen sowie eine Subvention zur Deckung von steigenden Kosten für Gesundheitsleistungen), Einkünften aus Immobilien, Spenden und anderen Einkünften. Gewinne können von Krankenversicherungsunternehmen beispielsweise durch Verbesserung ihres Managementsystems und durch Verhandlungen bei Vertragsabschlüssen mit Gesundheitsdienstleistern erzielt werden.
2.3. HAUPTMERKMALE DER GESETZLICHEN KRANKENVERSICHERUNG IN DER SLOWAKEI
2.3.1. Soziale Zielsetzung und öffentliches Interesse
(22)
Die gesetzliche Krankenversicherung der Slowakischen Republik verfolgt ein soziales Ziel, und zwar die Versorgung mit Gesundheitsleistungen und die Aufrechterhaltung eines tragfähigen Krankenversicherungssystems. Für die Bürger besteht das Recht auf Krankenversicherung, und Personen mit Wohnsitz in der Slowakei sind zur Versicherung verpflichtet (14). Das Recht auf kostenlose ärztliche Versorgung auf Basis der Krankenversicherung ist eine in der Verfassung verankerte Verpflichtung der Slowakischen Republik (15). Nach Angaben der Slowakischen Republik erfüllen die Krankenversicherungsunternehmen mit der im Auftrag des Staates erfolgenden Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik eine in der Verfassung verankerte Verpflichtung, d. h. die Krankenversicherung für Personen mit Wohnsitz in der Slowakei durch den Betrieb des Systems der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei. Die Slowakische Republik ist per Gesetz für die Finanzierung des Gesundheitssystems und für die Deckung von Verlusten im Gesundheitswesen verantwortlich (16). Nach § 2 des Gesetzes Nr. 580/2004 über die Krankenversicherung stellt die Bereitstellung der öffentlichen gesetzlichen Krankenversicherung eine Tätigkeit im öffentlichen Interesse dar, bei deren Betrieb öffentliche Mittel verwaltet werden.
2.3.2. Pflichtmitgliedschaft, unbeschränkte Beitrittsmöglichkeit und Einheitsprämie
(23)
Nach den Bestimmungen der Gesetze Nr. 580/2004 und Nr. 581/2004 besteht für die Mehrheit der slowakischen Bevölkerung die Pflicht zur Versicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung (17). Die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei gilt auch für Personen, die bis 30. April 2010 gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates (18) versichert waren und ab 1. Mai 2010 gemäß Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates versichert sind (19).
(24)
Die Versicherten haben das Recht, sich für ein Krankenversicherungsunternehmen ihrer Wahl zu entscheiden und einmal im Jahr zu wechseln. Im Rahmen der unbeschränkten Beitrittsmöglichkeit und der Einheitsprämie sind die Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakei gesetzlich verpflichtet, jede Person mit Wohnsitz in der Slowakei, die dies wünscht, in ihre Versicherung aufzunehmen, sofern die betreffende Person die rechtlichen Voraussetzungen für die Krankenversicherung in der Slowakei erfüllt. Insbesondere dürfen Krankenversicherer niemanden aufgrund des Alters, des Gesundheitszustands oder der Krankheitsrisiken (20) ablehnen und müssen allen Personen ungeachtet dieser Faktoren eine Krankengrundversicherung zum gleichen Preis anbieten.
(25)
Durch den Risikoausgleichsmechanismus (Risk Equalisation Scheme, RES) umfasst das slowakische Krankenversicherungssystem auch einen Rechtsrahmen für eine gerechte Risikoverteilung unter den Krankenversicherungsunternehmen. Im RES (21) erhalten Krankenversicherer, die Personen mit einem höheren Risiko versichern, Mittel von Versicherern, deren Portfolio mit einem geringeren Risiko verbunden ist, und zwar durch eine monatliche und jährliche Umverteilung von Beiträgen und durch Transfers (22).
2.3.3. Leistungen und einkommensabhängige Beiträge
(26)
Die slowakische gesetzliche Krankenversicherung basiert auf einem Pflichtbeitragssystem. Die Beitragshöhe ist gesetzlich festgelegt und steht im Verhältnis zum Einkommen der Versicherten (ähnlich der Einkommenssteuer); Grundlage ist nicht das versicherte Risiko (wie z. B. Alter oder Gesundheitszustand des Versicherten). Diese Beiträge, die die Slowakische Republik den öffentlichen Mitteln zurechnet, werden erhoben: 1) von Arbeitnehmern und Arbeitgebern; 2) von selbständig Beschäftigten; 3) von freiwillig Arbeitslosen; 4) vom Staat (für die „staatlich Versicherten“, d. h. die Gruppe der überwiegend nicht Erwerbstätigen); und 5) von Dividendenzahlern.
(27)
Allen Versicherten wird das gleiche Grundleistungsniveau garantiert („Grundleistungspaket“). Zwischen der Höhe der eingezahlten Beiträge und den erhaltenen Leistungen (23) besteht kein direkter Zusammenhang. Von der gesetzlichen Krankenversicherung abgedeckte medizinische Leistungen werden unabhängig von der Beitragsentrichtung der Versicherten erbracht.
(28)
Das Grundleistungspaket der gesetzlichen Krankenversicherung deckt nahezu alle in der Slowakischen Republik vorhandenen Behandlungsverfahren ab, d. h., mit diesem Paket wird praktisch eine gesundheitliche Vollversorgung bereitgestellt. Derzeit hat mit dem Grundleistungspaket jeder Anspruch auf kostenlose Gesundheitsversorgung mit Ausnahme einiger weniger Behandlungen (z. B. Schönheitsoperationen) und Zuzahlungen für Arzneimittel und Kurbehandlungen sowie ausgewählten Leistungen der medizinischen Versorgung (z. B. Behandlung in der Notaufnahme). Das Grundleistungspaket kann per Regierungserlass (ohne parlamentarische Behandlung) eingeschränkt oder erweitert werden. Da die slowakische Verfassung jedem Bürger eine gesundheitliche Versorgung im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechend den gesetzlich festgelegten Bedingungen garantiert, haben die Versicherungsunternehmen keinen Einfluss auf den Leistungskatalog, den Leistungsumfang oder die Prämien des Grundleistungspakets, da diese per Gesetz festgesetzt werden.
(29)
Die slowakischen Krankenversicherungsunternehmen haben und nutzen die Möglichkeit, das Grundleistungspaket mit verschiedenen Zusatzleistungen ihrer Wahl zu ergänzen, also mit Leistungen, die im Basispaket nicht enthalten sind, den Versicherten aber im Rahmen dieses Gesundheitspakets der gesetzlichen Krankenversicherung unentgeltlich angeboten werden. Den vorliegenden Informationen zufolge können die Krankenversicherungsunternehmen im Rahmen der gesetzlichen Versicherung beispielsweise bestimmte ergänzende und präventive Behandlungen anbieten. Diese Zusatzleistungen unterscheiden sich von eventuell kostenpflichtig angebotenen individuellen medizinischen Leistungen der Versicherung.
2.3.4. Auswahl der Gesundheitsdienstleister und der Gesundheitsdienstleistungen
(30)
Die Krankenversicherungsunternehmen dürfen Gesundheitsdienstleister auswählen und Verträge mit Ärzten und einzelnen Krankenhäusern aushandeln. Somit beauftragen die Unternehmen einzelne Gesundheitsdienstleister; die entsprechenden Verträge werden unabhängig voneinander geschlossen, und ein bestimmter Gesundheitsdienstleister kann Verträge mit allen oder lediglich einigen Krankenversicherungsunternehmen abschließen und umgekehrt. Die Krankenversicherungsunternehmen erstatten Dienstleistungen sowohl staatlicher als auch privater Gesundheitsdienstleister.
(31)
Zur Gewährleistung der geografischen Erreichbarkeit der Gesundheitsdienstleistungen und zur Einflussnahme auf die Kapazitätsplanung ist vom Staat eine Mindestanforderung an das zu unterhaltende Netz festgelegt worden. So sind die Versicherungsunternehmen bei der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung gesetzlich verpflichtet, Verträge mit einem Mindestnetz von Krankenhäusern abzuschließen. Dabei errichtet jedes Krankenversicherungsunternehmen ein eigenes Netz und verbessert das der Mindestanforderung unterliegende Netz durch selektive Vertragsabschlüsse mit zusätzlichen Krankenhäusern und anderen Gesundheitsdienstleistern. Somit sind die medizinischen Leistungen dieser Krankenhäuser bzw. anderer Gesundheitsdienstleister, die der gesetzlichen Krankenversicherung unterliegen, vom Krankenversicherer zugunsten der Versicherten abgedeckt. Den Krankenversicherungsunternehmen steht bei den Verhandlungen mit den Krankenhäusern über Preis und Qualität der medizinischen Leistungen für die Versicherten ein gewisser Ermessensspielraum zur Verfügung.
2.3.5. Rechtsrahmen
(32)
Das System der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik ist durch besondere Rechtsvorschriften geregelt (24). Status, Rechte und Pflichten aller Krankenversicherungsunternehmen, die die gesetzliche Krankenversicherung bereitstellen, sind laut Gesetz gleich. Krankenversicherungsunternehmen müssen mit dem Zweck der Bereitstellung der öffentlichen Krankenversicherung gegründet werden und dürfen keine anderen Tätigkeiten ausüben als in § 6 des Gesetzes Nr. 581/2004 aufgeführt. Die Tätigkeiten der Krankenversicherungsunternehmen, die das System der gesetzlichen Krankenversicherung bedienen, unterliegen der Gesamtkontrolle des Staates, ausgeübt insbesondere durch die Regulierungsbehörde AfG, die im Gesundheitssystem die Überwachungs- und Aufsichtsfunktion ausübt. Die AfG kontrolliert, ob die Krankenversicherungsunternehmen und die Gesundheitsdienstleister den Rechtsrahmen einhalten, und schreitet bei Verstößen ein.
3. ERLÄUTERUNG DER BEANSTANDETEN MASSNAHMEN
(33)
Im vorliegenden Beschluss werden die sechs nachstehend aufgeführten Maßnahmen (im Folgenden zusammen als „beanstandete Maßnahmen“ bezeichnet) untersucht (25):
3.1. DIE KAPITALERHÖHUNG DER SZP IM JAHR 2006
(34)
Mit Schreiben vom 2. April 2007 ging bei der Kommission eine Beschwerde des privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmens Dôvera über eine Kapitalzuführung der Slowakischen Republik zugunsten des staatseigenen Unternehmens SZP in Höhe von 450 Mio. SKK (ca. 15 Mio. EUR) ein, die zwischen dem 28. November 2005 und dem 18. Januar 2006 in drei Tranchen gewährt worden war.
(35)
Diese Kapitalerhöhung stand mit der Reform des Gesundheitswesens und der Reform der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik in den Jahren 2004 und 2005 in Verbindung. Die SZP war zum Zeitpunkt ihrer Gründung als Aktiengesellschaft im Jahr 2005 als Rechtsnachfolgerin einer öffentlichen Einrichtung (26) von Rechts wegen dazu verpflichtet, nicht nur die Vermögenswerte, sondern auch die vor 2005 angefallenen Verbindlichkeiten des ursprünglichen Versicherungsunternehmens zu übernehmen, aus deren Höhe sich eine unzureichende Solvabilität im Sinne der Anforderungen von Artikel 14 Absatz 1 des Gesetzes über Krankenversicherer (Gesetz Nr. 581/2004) ergab. Die genannten Verbindlichkeiten beliefen sich am 31. Dezember 2005 auf 467,765 Mio. SKK (etwa 15,5 Mio. EUR).
3.2. DIE TILGUNG DER SCHULDEN DER SZP DURCH VERITEĽ
(36)
Veriteľ wurde 2003 als neue staatliche Stelle für die Schuldenkonsolidierung im Gesundheitssektor eingerichtet (27) und von der slowakischen Regierung mit der Durchführung des Vorhabens der Entschuldung der Gesundheitseinrichtungen und Krankenversicherungsunternehmen beauftragt, was im Vorfeld der Umwandlung aller bestehenden Krankenkassen in Aktiengesellschaften bis zum 30. September 2005 erfolgen sollte. Das Entschuldungsverfahren wurde auf der Grundlage von Beschlüssen der slowakischen Regierung durchgeführt.
(37)
Im Zeitraum 2003-2005 hat Veriteľ im Gesundheitssektor Schulden mit einem Buchwert von mehr als 1 100 Mio. EUR durch Barzahlungen in Höhe von 644 Mio. EUR getilgt. Angesichts der Ankündigung des Gesundheitsministeriums, dass dies der letzte Rettungsplan zugunsten des Gesundheitssystems sein würde, wurde die Agentur Veriteľ im Jahr 2006 geschlossen (28).
(38)
Der Beschwerdeführer macht eine ungerechtfertigte diskriminierende Behandlung im Rahmen des Entschuldungsprozesses aufgrund der Tatsache geltend, dass Veriteľ Schulden der SZP in Höhe von 52,7 Mio. EUR getilgt und das Unternehmen damit mehr als der Beschwerdeführer selbst erhalten habe (29). Allerdings führt der Beschwerdeführer in erster Linie an, dass Veriteľ am 30. November 2005 (und damit nach der Umwandlung) zusätzlich weitere Verbindlichkeiten ablöste, die SZP in Höhe von ca. 28 Mio. EUR gegenüber dem Sonderkonto für Beitragsumverteilung hatte. Dies erfolgte, indem die SZP der Veriteľ Beitrags- und Zinsforderungen übertrug. Die SZP hat Veriteľ Beitrags- und Zinsforderungen in Höhe von etwa 929 Mio. SKK (davon Zinsen in Höhe von nahezu 343 Mio. SKK) übertragen. Im Gegenzug hat Veriteľ der SZP eine Gegenleistung von 840 Mio. SKK (etwa 28 Mio. EUR) erbracht, indem sie einen Ausgleich der Verbindlichkeiten vornahm, die seitens SZP gegenüber dem Sonderkonto für Beitragsumverteilung bestanden (30).
3.3. DER SZP-ZUSCHUSS VON 2006
(39)
In der zweiten Jahreshälfte 2006 gewährte das Gesundheitsministerium der SZP einen weiteren Zuschuss unter Verwendung eines Teils des Liquidationssaldos von Veriteľ, die im Juli 2006 aufgelöst worden war. Dem Beschwerdeführer zufolge belief sich der Zuschuss auf etwa 7,6 Mio. EUR.
(40)
Der Beschwerdeführer behauptet, dass dieser Zuschuss bereitgestellt wurde, um vor 2005 entstandene SZP-Verbindlichkeiten gegenüber Gesundheitsdienstleistern zu bereinigen, obwohl nicht klar war, ob diese Verbindlichkeiten zum Zeitpunkt der Gewährung des Zuschusses noch fortbestanden.
(41)
Nach Angaben der Slowakischen Republik wurden die Finanzmittel aus dem Liquidationssaldo von Veriteľ jedoch nicht der SZP, sondern medizinischen Einrichtungen, die sich zu diesem Zeitpunkt in Staatseigentum befanden, zur Begleichung ihrer Verbindlichkeiten (beispielsweise Krankenversicherungsbeiträge für ihre Mitarbeiter) gegenüber der SZP zur Verfügung gestellt. Nach dem Dafürhalten der Slowakischen Republik handelte es sich demzufolge nicht um Zuschüsse, sondern vielmehr um die reguläre Begleichung bestehender unbestrittener Verbindlichkeiten in Form noch nicht gezahlter Krankenversicherungsbeiträge durch den Staat.
3.4. DIE KAPITALERHÖHUNG DER VZP IM JAHR 2010
(42)
Am 1. Januar 2010 hat das Gesundheitsministerium der Slowakischen Republik das Grundkapital der VZP aufgestockt. Die Kapitalerhöhung belief sich auf ca. 65,1 Mio. EUR.
(43)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers hat der Staat angesichts der bevorstehenden Insolvenz der VZP auf diese Weise das Einnahmendefizit der VZP ausgleichen wollen. Ferner sei der Staat von keinerlei Aussicht auf die Erzielung einer Kapitalrendite innerhalb einer angemessenen Zeitspanne ausgegangen, was insbesondere der Tatsache geschuldet gewesen sei, dass die Slowakei gerade ein Gesetz erlassen hatte, mit dem Krankenversicherungsunternehmen die Gewinnausschüttung untersagt wurde.
(44)
Nach Angaben der Slowakischen Republik zielte die genannte Kapitalerhöhung bei der VZP im Jahr 2010 darauf ab, die Auswirkungen der Finanzkrise abzufedern und die VZP dabei zu unterstützen, dem Druck standzuhalten, aufgrund steigender Nachfrage nach Gesundheitsdienstleistungen die Verschuldung erhöhen zu müssen.
3.5. DER RISIKOAUSGLEICHSMECHANISMUS (RISK EQUALISATION SCHEME, RES)
(45)
Im Rahmen ihrer vorläufigen Würdigung fand die Kommission zudem heraus, dass zur Finanzierung von Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakischen Republik ein Pooling- und Risikoanpassungsmechanismus eingerichtet worden war - der Risikoausgleichsmechanismus (RES).
(46)
Der Risikoausgleichsmechanismus (31) gilt in vollem Umfang für alle Krankenversicherer, die die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakischen Republik bereitstellen. Zwar ziehen die Krankenversicherungsunternehmen die Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung direkt von Arbeitgebern, Selbstständigen, Selbstzahlern (freiwillig Arbeitslosen), Staat und Dividendenzahlern ein, doch besteht zwischen ihnen ein Ungleichgewicht bei der Einnahmen- und Ausgabenverteilung, das auf Unterschiede bei den Versichertenstrukturen zurückzuführen ist. Um die finanzielle Belastung der Krankenversicherungsunternehmen mit einem risikoreicheren Bestand zu senken und die Eventualität der Risikoselektion zu verringern, werden die Beiträge über den Risikoausgleichsmechanismus mittels einer von der Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen festgelegten Berechnungsmethode unter den Krankenversicherern aufgeteilt (32). Dem Risikoausgleichsmechanismus liegen Parameter wie Alter, Geschlecht und seit 2010 auch der Erwerbsstatus des Versicherten zugrunde.
(47)
Die Slowakische Republik betrachtet den Risikoausgleichsmechanismus nicht als eine Form staatlicher Beihilfe, sondern als Möglichkeit der Gewährleistung einer einheitlichen Mittelvergabe in Übereinstimmung mit den geltenden Kriterien des Risikoausgleichsmechanismus und damit als einen Akt der Solidarität unter den Versicherten, der keine staatliche Beihilfe darstellt.
3.6. DIE PORTFOLIOÜBERTRAGUNGEN AUF SZP UND VZP
(48)
Des Weiteren erlangte die Kommission im Rahmen ihrer vorläufigen Würdigung Kenntnis von mehreren vom Staat angeordneten direkten Übertragungen von Portfolios anderer, im Zeitverlauf liquidierter Krankenversicherungsunternehmen auf die SZP und die VZP (insbesondere vom Unternehmen Družstevná zdravotná poisťovňa auf die VZP und vom Unternehmen Európská zdravotná poisťovňa auf die SZP).
(49)
Nach Angaben von Dôvera wurde das Portfolio der EZP ohne Berücksichtigung weiterer interessierter Marktteilnehmer und unter unbekannten Einschränkungen und Bedingungen direkt auf die SZP übertragen.
(50)
Die Slowakische Republik macht geltend, dass die Entscheidung der Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen, das Portfolio der EZP ohne Gegenleistung auf die SZP zu übertragen, mit dem Gesetz Nr. 581/2004 sowie mit dem Recht des Versicherten auf freie Wahl seiner Krankenversicherung in Einklang stehe. Weitere Versicherungsunternehmen hätten ihr Interesse an diesem Portfolio zum Ausdruck gebracht, allerdings zu Bedingungen, durch die das Liquidationsverfahren unangemessen verzögert worden wäre. Ferner seien mit der Übertragung der Portfolios keinerlei Vorteile für die die Portfolios übernehmenden Unternehmen VZP und SZP verbunden gewesen, da darin alle Forderungen und Verbindlichkeiten der aufgelösten Unternehmen enthalten gewesen seien.
4. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(51)
Die Kommission merkte in ihrem Eröffnungsbeschluss an, dass sie sich noch keine Klarheit darüber verschaffen konnte, ob die betreffende Tätigkeit als wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist, und wies darauf hin, dass angesichts der besonderen Merkmale des Falls die SZP/VZP und alle weiteren Unternehmen, die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakischen Republik anbieten, möglicherweise ab dem 1. Januar 2005 eine wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt haben. Nach Auffassung der Kommission erfordert die Kombination von wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Merkmalen in der slowakischen gesetzlichen Krankenversicherung eine eingehende Analyse der einzelnen Elemente und ihrer jeweiligen Bedeutung innerhalb des Systems, damit festgestellt werden kann, ob die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung, so wie sie in der Slowakei organisiert ist, als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit (ab dem 1. Januar 2005) oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist.
(52)
Die Kommission hatte auch erklärt, dass ihr, sollte die Tätigkeit als Tätigkeit wirtschaftlicher Natur angesehen werden, nicht in ausreichendem Maße Informationen vorliegen, anhand deren sie bestimmen könnte, ob diese Maßnahmen die Gewährung eines selektiven Vorteils für SZP/VZP darstellen.
(53)
Nachdem die Kommission zu dem Schluss gekommen war, dass sie in dieser Phase mangels spezifischer Erklärungen oder konkreter Anhaltspunkte bezüglich der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht ausschließen könne, verlieh sie auch ihrer Ungewissheit in der Frage Ausdruck, ob die betreffenden Maßnahmen im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 oder des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können, sollte sie zu der Auffassung gelangen, dass es sich bei den Maßnahmen um staatliche Beihilfen handelt.
(54)
In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass die endgültige Schlussfolgerung, ob die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist, ob die staatlichen Maßnahmen alle übrigen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe erfüllen und ob sie gegebenenfalls mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, erst nach Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens gezogen werden kann, wenn alle verfügbaren Informationen (darunter auch weitere Stellungnahmen der Mitgliedstaaten und Dritter) erfasst und einer gründlichen Überprüfung unterzogen worden sind.
5. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(55)
Bei der Kommission sind die nachstehenden Stellungnahmen von Beteiligten eingegangen:
5.1. DÔVERA
(56)
Der Beschwerdeführer Dôvera übermittelte in seiner Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss zusätzliche Informationen über das Krankenversicherungssystem und weitere Argumente zur Begründung seines Standpunkts, dass es sich bei SZP/VZP um Unternehmen handelt, die dem Wettbewerbsrecht unterliegen und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen erhalten haben.
(57)
Dôvera erklärt, dass die Unternehmen SZP/VZP im Wettbewerb mit privaten Krankenversicherungsunternehmen stehen, die dieselben Dienstleistungen anbieten und gewinnorientiert arbeiten, und verweist auf seine bisherigen Ausführungen zu der ihrem Wesen nach wirtschaftlichen Tätigkeit sowie auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs (33). In diesem Zusammenhang behauptet Dôvera, dass die einzelnen Punkte, die die Slowakische Republik im Eröffnungsbeschluss als Nachweis für eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit von VZP/SZP aufführt, einer Prüfung nicht standhalten. Die Reform der Jahre 2004-2005 sei auf die Schaffung eines wettbewerbsorientierten Marktes ausgerichtet gewesen, ein Umstand, der von der slowakischen Justiz (u. a. vom Verfassungsgerichtshof der Slowakei) sowie von der Slowakischen Republik selbst bestätigt worden sei. In diesem Zusammenhang macht Dôvera ferner geltend, dass die Versicherer über selektive Vertragsabschlüsse sowie über die Verhandlungen, die sie hinsichtlich Preisen und Qualität der Leistungen mit Gesundheitsdienstleistern führen, im Wettbewerb miteinander stehen und die Krankenversicherungsunternehmen für den Ausbau und Erhalt ihres Kundenstamms Werbekampagnen durchführen. Darüber hinaus stellt Dôvera den ausschließlich sozialen Charakter der gesetzlichen Krankenversicherung in Abrede, da die Krankenversicherer die Möglichkeit hätten, Gewinne zu erzielen und auszuschütten und aufseiten von Privatinvestoren die Bereitschaft bestehe, in Unternehmen des slowakischen gesetzlichen Krankenversicherungssektors zu investieren.
(58)
Unter Bezugnahme auf die Stellungnahmen, die Dôvera der Kommission bereits vor dem Eröffnungsbeschluss vorgelegt hatte, macht das Unternehmen ferner geltend, dass alle in diesem Beschluss aufgeführten Maßnahmen als rechtswidrige Beihilfen einzustufen seien, da alle weiteren in Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags genannten Anforderungen erfüllt seien. Die Slowakische Republik habe mit der Kapitalerhöhung der SZP im Jahr 2006 und der VZP im Jahr 2010 nicht wie ein marktwirtschaftlich agierender Kapitalgeber gehandelt. Dôvera führt ferner an, dass die Slowakische Republik durch die bevorzugte Behandlung der SZP im Zusammenhang mit der Schuldenablösung im Zeitraum 2003-2005 sowie mit der Einführung von zwei neuen Parametern innerhalb des Risikoausgleichsmechanismus in den Jahren 2009 und 2012 einen Unterschied zwischen SZP/VZP und privaten Versicherungsgesellschaften gemacht habe. Im Zusammenhang mit den Portfolioübertragungen beziehen sich die Anmerkungen von Dôvera hauptsächlich auf die Übertragung des Versicherungsportfolios der EZP, da dem Unternehmen keine Informationen über eine vorherige Übertragung an die VZP vorliegen. Hierzu stellt das Unternehmen fest, dass die Kommission von der Slowakischen Republik möglicherweise falsche Angaben zum geltenden Rechtsrahmen für die genannte Portfolioübertragung erhalten habe.
(59)
Als letzten Punkt führt Dôvera an, dass die Slowakische Republik keinen Nachweis darüber erbracht habe, dass es sich bei der Bereitstellung einer gesetzlich vorgeschriebenen Krankenversicherung um eine Dienstleistung von allgemeinem Interesse handelt, und zieht daher die Prüfung anhand des Urteils in der Rechtssache Altmark (34) und des DAWI-Pakets der Kommission grundsätzlich in Zweifel.
5.2. UNION-KRANKENVERSICHERUNG
(60)
Die Ausführungen, die Union-Krankenversicherung als weiterer privater Wettbewerber von SZP/VZP zum Eröffnungsbeschluss machte, stimmen weitgehend mit den Anmerkungen von Dôvera überein, wobei das Unternehmen ausführt, dass es sich bei SZP und VZP um Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handele. Dementsprechend stellten fünf der sechs in Abschnitt 3 des Beschlusses aufgeführten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen dar. Zur sechsten Maßnahme, dem Risikoausgleichsmechanismus, führt die Union-Krankenversicherung an, dass sie möglicherweise die im Urteil in der Rechtssache Altmark genannten Voraussetzungen für Ausgleichszahlungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen erfüllt oder als mit dem Binnenmarkt vereinbar im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden könne, was weitere Untersuchungen zu einem potenziell diskriminierenden Vorgehen zugunsten der Nettoempfänger im Rahmen des Risikoausgleichsmechanismus, d. h. SZP/VZP, erfordern würde.
5.3. HPI, INEKO UND ZZP
(61)
Die drei übrigen Parteien, HPI, INEKO und ZZP, unterstützen in ihren Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss weitgehend den Standpunkt der Beschwerde führenden Versicherungsgesellschaften Dôvera und Union-Krankenversicherung, dass die Tätigkeit wirtschaftlicher Natur sei und die Maßnahmen angesichts der Gewährung eines selektiven Vorteils zugunsten von SZP/VZP eine staatliche Beihilfe darstellten, verleihen ihrer Überzeugung Ausdruck, dass die Krankenversicherungsunternehmen in Wettbewerb miteinander stehen (indem sie sich auf unterschiedliche Weise um Kunden bemühen), und machen geltend, dass der Staat die staatseigenen Krankenversicherungsunternehmen bevorzugt behandelt habe.
6. STELLUNGNAHME ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS UND WEITERE ANMERKUNGEN DER SLOWAKISCHEN REPUBLIK
(62)
Die Slowakische Republik hat ihre Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss übermittelt und Anmerkungen zu den Bemerkungen Dritter abgegeben.
(63)
In ihren Darlegungen nahm die Slowakische Republik Klarstellungen vor und unterbreitete weitere Argumente zur Untermauerung ihres Standpunkts, dass das gesetzliche Krankenversicherungssystem nicht den Wettbewerbsvorschriften unterliege, da es keine wirtschaftliche Tätigkeit beinhalte. Die slowakische gesetzliche Krankenversicherung könne nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH (35) insbesondere aus den im Folgenden aufgeführten Gründen nicht als wirtschaftlich eingestuft werden:
a)
Das System verfolge ein soziales Ziel.
b)
Das System beruhe auf dem Solidaritätsprinzip, insbesondere angesichts der folgenden Punkte:
i)
Pflichtversicherung aller Personen mit Wohnsitz in der Slowakei;
ii)
allen Versicherten wird das gleiche Mindestleistungsniveau garantiert;
iii)
die Beiträge wirken sich nicht auf die individuellen Leistungen aus, weil die Beiträge gesetzlich festgelegt sind (kein Preiswettbewerb);
iv)
zwischen den Versicherungsunternehmen besteht Risikosolidarität: Risikoausgleichsmechanismus und System der Einheitsprämie.
c)
Es ist ein detaillierter Rechtsrahmen festgelegt worden, der vom Staat überwacht wird: Status, Rechte und Pflichten aller Krankenversicherungsunternehmen sind per Gesetz geregelt.
(64)
Die Slowakische Republik weist die Behauptung zurück, dass das slowakische Gesundheitssystem im Zuge der gesetzlichen Veränderungen von 2005 in ein unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten funktionierendes System umgewandelt worden sei, und verweist darauf, dass das System seine öffentliche, nichtwirtschaftliche Natur zu keinem Zeitpunkt eingebüßt habe, zumal das slowakische Krankenversicherungssystem Teil des System der sozialen Sicherheit sei und im Übrigen gemäß Artikel 168 Absatz 7 AEUV eine Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Organisation des Gesundheitswesens und für die medizinische Versorgung bestehe.
(65)
Die Slowakische Republik stellt darüber hinaus fest, dass die öffentliche Krankenversicherung im Zuge der Krankenversicherungsreform keineswegs durch die private Krankenversicherung ersetzt worden sei, und auch die Deckung von Risiken, die von der gesetzlichen Sozialversicherung getragen werden, sei nicht für Privatversicherer geöffnet worden. Das Hauptanliegen der Reform des Gesundheitssektors habe darin bestanden, klare Vorschriften für den Umgang mit den für Gesundheit bereitstehenden Finanzmitteln festzulegen, dabei habe sich die bis zum 30. September 2005 vollzogene Umwandlung aller bestehenden Krankenkassen in Aktiengesellschaften mit eindeutigen Rechnungslegungsvorschriften als für die Festlegung dieser Vorschriften geeigneter Weg erwiesen. Alle slowakischen Krankenversicherungsunternehmen seien an der Verwaltung der ihnen im Rahmen des öffentlichen Krankenversicherungssystems anvertrauten staatlichen Mittel beteiligt.
(66)
Der Slowakischen Republik zufolge könne die Tatsache, dass die slowakische gesetzliche Krankenversicherung einen begrenzten Wettbewerb in Bezug auf die Qualität zulässt, als Aspekt angesehen werden, der dazu beiträgt, dass die Krankenversicherungsunternehmen veranlasst werden, ihre Tätigkeit im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des Systems nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuüben, nicht jedoch als Aspekt, der die nichtwirtschaftliche Art der Tätigkeit des Krankenversicherungssystems insgesamt beeinflussen könne.
(67)
Die Slowakische Republik führt ferner aus, dass es sich bei den im slowakischen Krankenversicherungssystem durch die Krankenversicherungsunternehmen angesammelten und umverteilten Mittel um die Summe der nach dem Gesetz zu zahlenden Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung und damit um einen Teil der öffentlichen Finanzen der Slowakei handele. Demzufolge seien alle Krankenversicherungsunternehmen mit der Verwaltung der von der Allgemeinheit gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften eingezogenen öffentlichen Mittel zur finanziellen Absicherung der Gesundheitsversorgung betraut.
(68)
Zur Untermauerung ihrer Angaben erinnert die Slowakische Republik daran, dass die Krankenversicherungsunternehmen gemäß dem Änderungsgesetz Nr. 250/2011 auch nach der Abschaffung des Gewinnausschüttungsverbots im Jahr 2011 nur unter genau festgelegten Bedingungen Gewinne erzielen dürfen, d. h.:
a)
die Einführung einer Steuer auf die Gewinne der Krankenversicherungsunternehmen;
b)
die Verpflichtung zur Gewinnverwendung mit dem Ziel der Einrichtung eines Rücklagenfonds mit bis zu 20 % des eingezahlten gezeichneten Kapitals des Versicherungsunternehmens (die Rücklage darf nur zur Deckung von Verlusten des betreffenden Versicherungsunternehmens verwendet werden);
c)
die obligatorische Bildung technischer Rückstellungen zur Deckung medizinischer Leistungen für Versicherte auf Wartelisten (was zur Folge hat, dass die Krankenversicherungsunternehmen keine Gewinne zum Nachteil ihrer Kunden erzielen können, indem sie diese auf Wartelisten setzen, anstatt die medizinische Leistung unverzüglich zu erbringen; dies ist ein wesentlicher Aspekt der Einhaltung allgemein anerkannter Rechnungslegungsgrundsätze im Bereich der öffentlichen Krankenversicherung).
(69)
In diesem Zusammenhang gab die Slowakische Republik an, dass die VZP zu dem Zeitpunkt, da sie einen Überschuss verzeichnete, einen Gesundheitsfonds zur Bezahlung der Inanspruchnahme der Gesundheitsversorgung sowie zur Finanzierung besonders kostspieliger Versorgungsleistungen, die von der öffentlichen Krankenversicherung übernommen werden, eingerichtet habe. Darüber hinaus habe die VZP in den Jahren, in denen sie Überschüsse ausweisen konnte, einen Teil der Gewinne in den gesetzlichen Reservefonds übertragen, der in der Folge zur Verringerung aufgelaufener Verluste verwendet worden sei. Die staatlichen Krankenversicherungsunternehmen hätten in keinem einzigen Fall Gewinne an Aktionäre ausgeschüttet.
(70)
Die Slowakische Republik verweist in diesem Zusammenhang auf eine weitere Beschränkung, nach der die Krankenversicherungsunternehmen Darlehen ausschließlich in Übereinstimmung mit dem Gesetz Nr. 523/2004 über Haushaltsbestimmungen in der öffentlichen Verwaltung und nach vorheriger Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen aufnehmen können.
(71)
Zur weiteren Untermauerung ihres Vorbringens, dass die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung nicht den Wettbewerbsvorschriften unterliegt, verweist die Slowakische Republik zudem auf eine Untersuchung der slowakischen Kartellbehörde aus dem Jahr 2009, in der diese zu dem Ergebnis kam, dass die Krankenversicherungsunternehmen innerhalb eines Systems tätig seien, das sich durch ein hohes Maß an Solidarität auszeichnet, in dem medizinische Leistungen unentgeltlich erbracht werden und die wesentlichen Tätigkeitsmerkmale durch den Staat geregelt werden, sodass die Tätigkeit der Krankenversicherungsunternehmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung nicht als Wirtschaftstätigkeit von Unternehmen gewertet werden könne, die den Wettbewerb beschränkt. Entsprechend findet nach Maßgabe der Kartellbehörde das slowakische Wettbewerbsgesetz keine Anwendung auf die von Krankenversicherungsunternehmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeübten Tätigkeiten (36).
(72)
Die Slowakische Republik führt ferner an, dass der Verfassungsgerichtshof im Jahr 2011 das ab dem Jahr 2007 bestehende Verbot der Gewinnausschüttung aufgrund der damit verbundenen Verletzung der slowakischen Eigentumsrechte zwar für verfassungswidrig erklärt hat, jedoch nicht die Auffassung teilte, dass die Grundsätze der Marktwirtschaft durch das Gesetz über die Krankenversicherungsunternehmen eingeschränkt würden. Sie verweist ferner auf die Feststellung des Verfassungsgerichtshofs in diesem Zusammenhang, dass Rechtsvorschriften im Bereich der Krankenversicherung, die einen Ausschluss oder eine deutliche Einschränkung der Wirkung marktwirtschaftlicher Instrumente und somit Wettbewerbsbeschränkungen zur Folgen haben, verfassungsrechtlich zulässig seien.
(73)
Zusätzlich zu ihrer Behauptung, dass die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung nicht in den Anwendungsbereich der wettbewerbsrechtlichen Vorschriften fällt, macht die Slowakische Republik geltend, dass die Maßnahmen keine weiteren Beihilfeelemente gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalten. Bei den Kapitalzuführungen der Jahre 2006 und 2009 habe es sich nicht um Beihilfen gehandelt, da sie nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgt seien. Sie weist ferner zurück, dass es im Rahmen der Schuldentilgung durch Veriteľ zu ungerechtfertigten Ungleichbehandlungen gekommen sei, und betont erneut, dass die VZP im Jahr 2006 keine Subvention erhalten habe, sondern im Rahmen der genannten Maßnahmen eine reguläre Begleichung bestehender unbestrittener Verbindlichkeiten durch den Staat erfolgt sei. Die Slowakische Republik macht weitere Angaben zu den Portfolioübertragungen von der DZP auf die VZP und von der EZP auf die SZP und gibt an, dass SZP/VZP durch diese Übertragungen kein selektiver Vorteil gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt worden sei. Abschließend stellt sie weitere Informationen über den Risikoausgleichsmechanismus zur Verfügung, gibt insbesondere Erläuterungen dazu, wie die Beiträge (monatlich und jährlich) im Zeitraum 2006-2012 umverteilt wurden, und führt an, dass diese Maßnahme ebenfalls nicht als Beihilfe gewertet werden könne, da sie einen Ausgleich der Systemrisiken aufgrund einheitlicher Beitragssätze für alle Versichertengruppen mit unterschiedlichen Risikostufen bewirke.
(74)
Die Slowakische Republik hat in ihren Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss insbesondere ihren Standpunkt bekräftigt, dass SZP/VZP keine Unternehmen seien, da sie keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübten, und dass die Maßnahmen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers übereinstimmten, keine Vorteile für SZP/VZP beinhalteten und dementsprechend nicht als Beihilfe gewertet werden könnten. Sie hat es daher nicht als notwendig erachtet, Argumente für die Vereinbarkeit der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt vorzulegen.
7. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(75)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV bestimmt, dass „[…] staatliche Beihilfen oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(76)
Gemäß dieser Bestimmung kommen die Vorschriften für staatliche Beihilfen nur dann zur Anwendung, wenn es sich bei dem Begünstigten der Maßnahme um ein „Unternehmen“ handelt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften („EuGH“) bezeichnet der Begriff des Unternehmens im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (37). Die Einstufung einer bestimmten Einheit als Unternehmen hängt damit vollständig davon ab, ob es eine wirtschaftliche oder eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit ausübt.
(77)
Wie im Eröffnungsbeschluss erläutert, richtet sich die Frage, ob die Maßnahmen zugunsten der SZP/VZP als staatliche Beihilfe gelten, demzufolge in erster Linie danach, ob und in welchem Umfang SZP/VZP, wenn sie im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei tätig werden, als Unternehmen agieren, weil sie im Sinne der Rechtsprechung als eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit betrachtet werden könnten.
(78)
Nach Maßgabe des EuGH handelt es sich bei einer wirtschaftlichen Tätigkeit um jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter und/oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (38). Ob in diesem Zusammenhang für eine bestimmte Dienstleistung ein Markt existiert, kann davon abhängen, wie diese Dienstleistung in dem betreffenden Mitgliedstaat organisiert und durchgeführt wird (39). Die Vorschriften über staatliche Beihilfen finden nur dann Anwendung, wenn die betreffende Tätigkeit in einem Marktumfeld ausgeübt wird. Die wirtschaftliche Natur ein und derselben Dienstleistungen kann sich daher von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden. Des Weiteren kann sich die Einstufung einer bestimmten Dienstleistung aufgrund politischer Entscheidungen oder wirtschaftlicher Entwicklungen ändern. Dienstleistungen, die heute keine Markttätigkeit darstellen, könnten sich dazu entwickeln und umgekehrt (40).
(79)
Im Zusammenhang mit der Versorgung mit Gesundheitsleistungen hängt die Einstufung, ob ein Krankenversicherungssystem mit wirtschaftlichen Tätigkeiten einhergeht, von seinen politischen und wirtschaftlichen Besonderheiten sowie von seinem Aufbau und seiner Struktur in dem betreffenden Mitgliedstaat ab. Im Wesentlichen unterscheidet der EuGH in seiner Rechtsprechung zwischen Systemen, die auf dem Prinzip der Solidarität beruhen, und wirtschaftlichen Systemen (41).
(80)
Der EuGH stellt in seiner Rechtsprechung anhand einer Reihe von Kriterien fest, ob ein System der sozialen Sicherheit auf Solidarität beruht und daher keine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Hierbei kann es von Bedeutung sein, ob i) die Mitgliedschaft im System obligatorisch ist (42); ii) mit dem System ein rein sozialer Zweck verfolgt wird (43); iii) es sich um ein System ohne Erwerbszweck handelt (44); iv) die Leistungen unabhängig von der Beitragsleistung gewährt werden (45); v) die gewährten Leistungen sich nicht zwangsläufig proportional zu den Einkünften des Versicherten verhalten (46) und vi) das System vom Staat kontrolliert wird (47).
(81)
Im Gegensatz zu solidaritätsbasierten Systemen weisen wirtschaftliche Systeme in der Regel folgende Merkmale auf: i) optionale Mitgliedschaft (48); ii) Kapitalisierungsprinzip - d. h., die Ansprüche hängen von den geleisteten Beiträgen und den finanziellen Ergebnissen des Systems ab (49); iii) Gewinnorientierung (50) und iv) zusätzliche Leistungen in Ergänzung zum Basissystem (51).
(82)
Manche Systeme weisen die Merkmale beider Kategorien auf (Merkmale des solidaritätsbasierten und des wirtschaftlichen Systems) (52). In solchen Fällen muss die Kommission zur Einstufung eines bestimmten Systems als wirtschaftlich oder nichtwirtschaftlich das Vorhandensein und die jeweilige Bedeutung der in den beiden vorangehenden Erwägungsgründen aufgeführten Elemente für das betreffende System prüfen (53).
(83)
Die endgültige Feststellung, ob es sich bei der Bereitstellung einer gesetzlich vorgeschriebenen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik um eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche oder wirtschaftliche Tätigkeit handelt, muss sich demzufolge auf eine gründliche Untersuchung der besonderen Art und Weise, wie diese Tätigkeit in dem Mitgliedstaat organisiert und durchgeführt wird, stützen und wird sich nach den Besonderheiten der gesetzlichen Krankenversicherung in dem Mitgliedstaat richten. Ausgehend von diesen allgemeinen Anmerkungen wird die Kommission prüfen, ob es sich bei den beanstandeten Maßnahmen, die SZP/VZP mutmaßlich gewährt worden sind, um staatliche Beihilfe in Form von Maßnahmen zugunsten eines „Unternehmens“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
(84)
Es gibt eine Reihe von Hinweisen auf die nichtwirtschaftliche Natur des slowakischen Krankenversicherungssystems, die sich insbesondere darauf stützen, dass es vorrangig soziale Merkmale aufweist, sozialen Zwecken dient und auf dem Solidaritätsprinzip beruht.
(85)
Erstens besteht für die Mehrheit der slowakischen Bevölkerung Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversicherung, und von der gesetzlichen Krankenversicherung abgedeckte medizinische Leistungen werden unabhängig von der Beitragsleistung der Versicherten erbracht. Den Versicherten steht es frei, sich für ein Krankenversicherungsunternehmen ihrer Wahl zu entscheiden, wobei der von dem Betreffenden gewählte Krankenversicherer (es besteht uneingeschränkte Beitrittsmöglichkeit) niemanden aufgrund des Alters, des Gesundheitszustands oder der Krankheitsrisiken ablehnen darf (54).
(86)
Zweitens beruht die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei auf einem System mit gesetzlich festgelegten Beiträgen, die im Verhältnis zum Einkommen der Versicherten und nicht auf der Grundlage des versicherten Risikos (Alter, Gesundheitszustand, Krankheitsrisiken des Versicherten) festgelegt werden. Außerdem besteht zwischen der Höhe der eingezahlten Beiträge und dem Wert der erhaltenen Leistungen kein direkter Zusammenhang. Demzufolge haben die Versicherungsunternehmen keinerlei Einfluss auf die Höhe der Beiträge oder auf die den Versicherten zustehenden Mindestleistungen, da dies in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegt ist.
(87)
Drittens wird allen Versicherten per Gesetz dasselbe Grundleistungsniveau garantiert, das ausgesprochen hoch ist, da es nahezu alle in der Slowakischen Republik vorhandenen Behandlungsverfahren abdeckt, d. h., mit dem System der gesetzlichen Krankenversicherung wird praktisch eine gesundheitliche Vollversorgung bereitgestellt (55). Mit dem slowakischen Risikoausgleichsmechanismus wird sichergestellt, dass die Versicherungsrisiken gemeinsam getragen werden, was den Solidargedanken zusätzlich stärkt. Darüber hinaus beruht das slowakische System auf der Einheitsprämie, sodass die Versicherer die Beitragsgestaltung zwar nicht am Versicherungsrisiko ausrichten dürfen, Versicherer, deren Portfolio ein risikobehafteteres demografisches Profil aufweist, jedoch über den Risikoausgleich partiell entschädigt werden (durch Mittelumschichtung von Versicherern mit Leistungen unterhalb des Durchschnitts hin zu Versicherern mit Leistungen oberhalb des Durchschnitts) (56).
(88)
Schließlich erinnert die Kommission daran, dass die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei abgesehen von den genannten sozialen und solidarischen Komponenten auf einem soliden Rechtsrahmen beruht: Status, Rechte und Pflichten aller einer strengen staatlichen Kontrolle unterworfenen Krankenversicherungsunternehmen sind gesetzlich genauestens geregelt (57).
(89)
Auf der Grundlage dieser Merkmale kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit ist, sodass SZP/VZP nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft werden können (58).
(90)
Die Kommission räumt ein, dass einige Merkmale der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei auf eine wirtschaftliche Natur der im Rahmen der Krankenversicherung ausgeführten Tätigkeiten hindeuten könnten: i) das Bestehen mehrerer Krankenkassen (öffentlich und privat) in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei, ii) ein gewisser Wettbewerb zwischen den genannten Krankenkassen, die iii) auch gewinnorientiert arbeiten, sowie iv) die Tatsache, dass die Tätigkeit nach Ansicht des slowakischen Verfassungsgerichtshofs für den Wettbewerb geöffnet wurde. Dessen ungeachtet wird nach Ansicht der Kommission durch das Vorliegen der genannten Merkmale ihre Schlussfolgerung, dass es sich bei der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei um eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit handelt, nicht infrage gestellt.
(91)
Erstens sind nach Ansicht der Kommission die Tätigkeiten der Krankenkassen innerhalb eines Systems, das, wie in den Erwägungsgründen 85 bis 87 erläutert, vorrangig soziale Merkmale aufweist und sozialen Zielen dient, nach Maßgabe des Solidaritätsprinzips ausgeführt wird und einer strengen staatlichen Kontrolle unterliegt, nicht allein dadurch wirtschaftlicher Natur, dass im System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei mehrere (öffentliche und private) Akteure tätig sind. Mit einer solchen Auslegung würde den Regelungen, die ein Mitgliedstaat für die Organisation eines Teils seines Systems der sozialen Sicherheit gewählt hat, im Vergleich zum Wesen des Systems eine zu große Bedeutung beigemessen (59).
(92)
Zweitens folgt aus der Rechtsprechung des EuGH, dass ungeachtet des Vorhandenseins von Spielraum für Wettbewerb innerhalb des Krankenversicherungssystems und tatsächlich stattfindenden Wettbewerbs, und auch wenn dies vom Gesetzgeber beabsichtigt und durch die Gerichte bestätigt wurde, die betreffende Tätigkeit nicht zwangsläufig wirtschaftlicher Natur sein muss. Der EuGH hat deutlich gemacht, dass die Beurteilung, ob Tätigkeiten im Rahmen gesetzlicher Krankenversicherungssysteme, die wie in der Slowakei dem Wettbewerb einen gewissen Spielraum einräumen, wirtschaftlicher oder nichtwirtschaftlicher Natur sind, in entscheidendem Maße auch von den Umständen, unter denen sie ausgeführt werden, sowie vom Vorhandensein und Gewicht der übrigen relevanten Faktoren abhängt (60). Im vorliegenden Fall ist die für Verbraucher besonders interessante Form des Wettbewerbs - der Preiswettbewerb bei den Beitragshöhen - ausgeschlossen, da die Krankenversicherungsunternehmen die gesetzlich festgelegte Beitragshöhe nicht ändern können. Darüber hinaus sind die Möglichkeiten, im Bereich der Qualität miteinander zu konkurrieren, eher begrenzt, weil die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei für alle Versicherten ein breites Spektrum gesetzlich vorgeschriebener Leistungen umfasst, wodurch den Versicherern nur wenig Spielraum bleibt, über das Angebot zusätzlicher (unentgeltlicher) Leistungen Kunden zu gewinnen. Die Krankenversicherungsunternehmen haben daher keinerlei Einfluss auf die gesetzlichen Leistungen und konkurrieren demzufolge auch nicht miteinander oder in Bezug auf die Gewährung der gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen im Bereich der medizinischen Versorgung, wo ihre Hauptaufgabe liegt.
(93)
Drittens ist die Kommission der Auffassung, dass die Tatsache, dass die Krankenversicherungsunternehmen im Bereich der Qualität und der Beschaffungseffizienz miteinander in Wettbewerb treten, indem sie medizinische und damit verbundene Leistungen von guter Qualität bei Anbietern zu wettbewerbsfähigen Preisen erwerben, keinerlei Einfluss auf die nichtwirtschaftliche Natur der Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung hat. Die Versicherungsunternehmen beziehen auf diesem Wege über eine von ihren Verträgen mit den gesetzlich Krankenversicherten abtrennbare Tätigkeit die wesentlichen Leistungen, um ihrer Aufgabe innerhalb des Systems gerecht zu werden. Aus der Rechtsprechung des EuGH, wonach das gesetzliche Krankenversicherungssystem aufgrund seiner inhärenten Merkmale nichtwirtschaftlicher Natur ist, lässt sich demnach schließen, dass der Bezug von Leistungen für die Gewährleistung des Systems ebenfalls eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit darstellt. (61)
(94)
Viertens hat die Möglichkeit, dass Krankenversicherer in der Slowakei im Rahmen der Regelungen für die gesetzliche Krankenversicherung Gewinne erzielen und zum Teil an ihre Aktionäre ausschütten können, keinen Einfluss auf die nichtwirtschaftliche Natur ihrer Tätigkeiten, weil diese innerhalb eines Systems ausgeübt werden, in dem alle im Vorangehenden aufgeführten Merkmale, die auf eine nichtwirtschaftliche Natur hindeuten, über einen hohen Stellenwert verfügen. Die Tatsache allein, dass es Krankenversicherern gestattet ist, Gewinne zu erzielen und teilweise auszuschütten, hat kein ausreichendes Gewicht gegenüber der Tatsache, dass das System vorrangig soziale Merkmale aufweist und sozialen Zwecken dient, auf dem Solidaritätsprinzip beruht und alle Tätigkeiten einer strengen staatlichen Regelung und Kontrolle unterliegen. Mit Blick auf diese staatliche Regulierung erinnert die Kommission daran, dass die Möglichkeit der Erwirtschaftung, Verwendung und Ausschüttung von Gewinnen an rechtliche, mit Einschränkungen versehene Verpflichtungen gebunden ist, die den slowakischen Krankenversicherungsunternehmen vom Staat auferlegt werden, um die Rentabilität und Kontinuität der gesetzlichen Krankenversicherung einschließlich ihrer vorrangigen Zielsetzungen in den Bereichen Soziales und Solidarität zu gewährleisten (62). Demzufolge ist die Möglichkeit der Erwirtschaftung, Verwendung und Ausschüttung von Gewinnen im slowakischen gesetzlichen Krankenversicherungssektor deutlich stärker eingeschränkt als in den üblichen Wirtschaftszweigen und wird in Abhängigkeit davon gestattet, dass die sozialen und solidaritätsbezogenen Ziele verwirklicht werden.
(95)
Infolgedessen und in Anbetracht des eingeschränkten Maßes an Wettbewerb, der in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei zugelassen ist (d. h. lediglich Bestehen begrenzten Wettbewerbs bei der Qualität, jedoch keinerlei Preiswettbewerb), sowie der Einschränkungen für die Erwirtschaftung und Verwendung von Gewinnen, werden die sozialen, solidaritätsbezogenen und rechtlichen Merkmale, die auf die nichtwirtschaftliche Natur der Tätigkeiten der Krankenversicherungsunternehmen innerhalb des Systems hindeuten, durch die Elemente des Wettbewerbs und der Gewinnorientierung, die im System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei vorhanden sind, nicht infrage gestellt. Die Elemente des Wettbewerbs und der Gewinnorientierung in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei sollten vielmehr als Möglichkeit zur Verwirklichung des vorrangigen Ziels gesehen werden, die Versicherungsunternehmen dazu zu veranlassen, ihre Tätigkeit im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des Systems der sozialen Sicherheit nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuüben und auf diese Weise dazu beizutragen, dass die sozialen und solidaritätsbezogenen Ziele dieses Systems erreicht werden (63).
(96)
Schließlich führt die Tatsache, dass nach Auffassung des slowakischen Verfassungsgerichtshofs (im Rahmen der Würdigung einer möglichen Verletzung des in der slowakischen Verfassung verankerten Rechts auf Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit) das System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakischen Republik Wettbewerbselemente aufweist, nach dem Dafürhalten der Kommission nicht zwangsläufig dazu, dass dieses System Tätigkeiten wirtschaftlicher Natur im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen beinhaltet. Der slowakische Verfassungsgerichtshof war wegen der Frage angerufen worden, ob das 2007 erlassene gesetzliche Verbot der Gewinnausschüttung durch Krankenversicherungsunternehmen mit der slowakischen Verfassung (Verletzung der Eigentumsrechte, Schutz des Eigentums und Recht auf Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit) und mit den Artikeln 18, 49, 54, 63 des Vertrags vereinbar ist. Der slowakische Verfassungsgerichtshof befand das genannte Verbot als verfassungswidrig und hielt es demzufolge nicht für notwendig, auf inhaltliche Elemente der EU-Binnenmarktvorschriften näher einzugehen oder über deren Verletzung zu entscheiden.
(97)
Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Besonderheiten des vorliegenden Falls sowie des Vorhandenseins und der Gewichtung der einschlägigen Indikatoren kann die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung, so wie sie in der Slowakei organisiert ist, nicht als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit angesehen werden.
(98)
Ausgehend davon kommt die Kommission zu dem Schluss, dass SZP/VZP als Begünstigte der beanstandeten Maßnahmen nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden können und diese Maßnahmen dementsprechend keine staatliche Beihilfe im Sinne der genannten Vorschrift darstellen.
(99)
Es besteht daher keine Notwendigkeit, die weiteren Voraussetzungen für das Vorliegen staatlicher Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu prüfen oder die Vereinbarkeit der beanstandeten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt zu beurteilen.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(100)
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die beanstandeten Maßnahmen keine staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die folgenden Maßnahmen der Slowakischen Republik zugunsten von Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) und/oder Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) stellen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar:
a)
die Kapitalerhöhung der SZP in Höhe von 450 Mio. SKK zwischen dem 28. November 2005 und dem 18. Januar 2006;
b)
die Tilgung der Schulden von SZP durch Veriteľ a. s. im Zeitraum 2003-2006;
c)
die Gewährung eines Zuschusses für die SZP durch das Gesundheitsministerium im Jahr 2006;
d)
die Kapitalerhöhung der VZP zum 1. Januar 2010 in Höhe von 65,1 Mio. EUR;
e)
der durch Gesetz Nr. 580/2004 Teil 3 geschaffene Risikoausgleichsmechanismus und
f)
die Portfolioübertragungen liquidierter Krankenversicherungsunternehmen, insbesondere des Unternehmens Družstevná zdravotná poisťovňa auf die VZP und des Unternehmens Európská zdravotná poisťovňa auf die SZP.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Slowakische Republik gerichtet.
Brüssel, den 15. Oktober 2014.
DEĊIŻJONI TAL-KUMMISSJONI (UE) 2015/248
tal-15 ta' Ottubru 2014
dwar il-miżuri SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) implimentati mir-Repubblika Slovakka għal Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) u Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(notifikata bid-dokument C(2014)7277)
(It-test Slovakk biss huwa awtentiku)
(Test b'rilevanza għaż-ŻEE)
IL-KUMMISSJONI EWROPEA,
Wara li kkunsidrat it-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (minn hawnhekk 'il quddiem: “TFUE”), u b'mod partikolari l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 108(2) tiegħu,
Wara li kkunsidrat il-Ftehim dwar iż-Żona Ekonomika Ewropea, u b'mod partikolari l-Artikolu 62(1)(a) tiegħu,
Wara li talbet lill-partijiet interessati sabiex jissottomettu l-kummenti tagħhom skont id-dispożizzjonijiet iċċitati hawn fuq (1),
Billi:
1. PROĊEDURA
(1)
Fit-2 ta' April 2007, il-Kummissjoni rċeviet ilment mill-assiguratur tas-saħħa privat Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (“Dôvera” jew “l-ilmentatur”) dwar allegata miżura ta' għajnuna mill-Istat lill-assiguratur tas-saħħa tal-Istat, Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (“SZP”), fil-forma ta' żieda ta' SKK 450 miljun (madwar EUR 15-il miljun) fis-26 ta' Jannar 2006 fil-kapital irreġistrat tiegħu.
(2)
Il-Kummissjoni bagħtet talba għall-informazzjoni lir-Repubblika Slovakka fil-21 ta' Awwissu 2009. Wara estensjoni tal-iskadenza sabiex iwieġbu, l-awtoritajiet Slovakki pprovdew l-informazzjoni mitluba permezz tas-sottomissjoni tagħhom datata 24 ta' Settembru 2009.
(3)
B'ittra tas-26 ta' Frar 2010, il-Kummissjoni talbet lir-Repubblika Slovakka sabiex tipprovdi aktar informazzjoni dwar din l-injezzjoni ta' kapital u talbet kjarifiki rigward l-Iskema ta' Ugwalizzazzjoni tar-Riskju (RES) Slovakka, miżura oħra li tista' possibbilment tiġi kklassifikata bħala għajnuna mill-Istat. B'ittra tal-25 ta' Marzu 2010, l-awtoritajiet Slovakki talbu estensjoni tal-iskadenza sabiex iwieġbu għal din it-talba, li kienet aċċettata mill-Kummissjoni b'ittra tal-31 ta' Marzu 2010. Wara li fis-16 ta' Ġunju 2010 l-Kummissjoni kienet fakkret lir-Repubblika Slovakka sabiex tissottometti l-informazzjoni, l-awtoritajiet Slovakki wieġbu għal din it-talba b'ittra tad-9 ta' Lulju 2010. Kif mitlub mill-Kummissjoni fl-ittra tagħha tal-4 ta' Novembru 2010, ir-Repubblika Slovakka ssottomettiet verżjoni mhux kunfidenzjali ta' dik it-tweġiba fit-3 ta' Diċembru 2010.
(4)
Fl-1 ta' Jannar 2010, SZP kienet amalgamata mal-assiguratur tas-saħħa tal-Istat Slovakk l-ieħor, Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (“VZP”). Mill-1998 sa mill-anqas l-2005, dawn iż-żewġ kumpanniji tal-Istat b'ishma konġunti kienu jirċievu l-portafolji tal-assigurazzjoni ta' kumpanniji oħra tal-assigurazzjoni tas-saħħa.
(5)
F'żewġ laqgħat bejn il-Kummissjoni u Dôvera li saru fl-10 ta' Ottubru 2010 u l-15 ta' Marzu 2011, kienu diskussi s-suġġett tal-ilment u l-funzjonament tas-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa fis-Slovakkja. Fis-sottomissjoni tagħha tal-15 ta' Lulju 2011, Dôvera tat informazzjoni addizzjonali dwar in-natura tas-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa fis-Slovakkja u wessgħet il-kamp ta' applikazzjoni tal-ilment tagħha billi inkludiet tliet miżuri ġodda allegatament mogħtija favur SZP u VZP: (i) il-ħelsien mid-dejn ta' SZP mill-kumpannija tal-Istat Veritel' a.s. fl-2004-2005 permezz ta' żewġ pagamenti ta' EUR 52,7 miljun u EUR 28 miljun; (ii) sussidju ta' EUR 7,6 miljun mogħti fl-2006 lil SZP mill-Ministeru tas-Saħħa u (iii) żieda kapitali ffinanzjata mill-Istat li tammonta għal EUR 65,1 miljun li ngħatat lil VZP fl-1 ta' Jannar 2010. Għalhekk, il-Kummissjoni stiednet lill-awtoritajiet Slovakki sabiex jikkummentaw dwar l-ilment estiż bl-allegazzjonijiet ġodda tiegħu. Wara estensjoni tal-iskadenza sabiex iwieġbu, l-awtoritajiet Slovakki pprovdew il-kummenti tagħhom permezz ta' ittra tal-11 ta' Novembru 2011.
(6)
Wara laqgħa mas-servizzi tal-Kummissjoni fil-15 ta' Diċembru 2011, Dôvera tat aktar informazzjoni dwar in-natura tas-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa b'ittra tas-16 ta' Jannar 2012.
(7)
B'ittra tat-2 ta' Lulju 2013, il-Kummissjoni nnotifikat lir-Repubblika Slovakka li hija kienet iddeċidiet li tibda l-proċedura ta' investigazzjoni formali stipulata fl-Artikolu 108(2) tat-Trattat (id-“deċiżjoni ta' ftuħ”). Id-deċiżjoni ta' ftuħ kienet ippubblikata f'Il-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea (2), fejn din talbet lill-partijiet interessati sabiex jissottomettu kummenti.
(8)
B'ittra tal-24 ta' Lulju 2013, l-awtoritajiet Slovakki talbu estensjoni tad-data ta' skadenza sabiex jissottomettu l-kummenti tagħhom dwar id-deċiżjoni ta' ftuħ, li kienet aċċettata mill-Kummissjoni b'ittra tat-30 ta' Lulju 2013. B'ittra tas-27 ta' Awwissu 2013, ir-Repubblika Slovakka ssottomettiet l-osservazzjonijiet tagħha dwar id-deċiżjoni ta' ftuħ.
(9)
Il-Kummissjoni rċeviet kummenti dwar id-deċiżjoni ta' ftuħ mingħand ħames partijiet terzi: mill-Istitut għar-riformi Ekonomiċi u Soċjali (INEKO) permezz ta' ittra tal-15 ta' Ottubru 2013; mill-Unjin zdravotná poisťovňa, a.s. (“Union Health Insurance”) permezz ta' ittra tal-25 ta' Ottubru 2013; mill-Istitut għall-Politika tas-Saħħa (“HPI”) permezz ta' ittra tat-28 ta' Ottubru 2013; minn Združenie zdravotných poisťovní SR (“ZZP”, l-Assoċjazzjoni tal-Kumpanniji tal-Assigurazzjoni tas-Saħħa fis-Slovakkja) permezz ta' ittra tat-28 ta' Ottubru 2013 u minn Dôvera permezz ta' ittra tal-11 ta' Novembru 2013.
(10)
Dawn il-kummenti ntbagħtu lill-awtoritajiet Slovakki permezz ta' ittri tal-20 ta' Novembru u l-20 ta' Diċembru 2013. Fl-20 ta' Diċembru 2013, l-awtoritajiet Slovakki talbu estensjoni għall-iskadenza sabiex jirrispondu għal dawn il-kummenti sal-31 ta' Jannar 2014, li kienet aċċettata mill-Kummissjoni fl-istess jum. Permezz ta' ittra tad-29 ta' Jannar 2014, is-Slovakkja wieġbet għall-kummenti ppreżentati minn partijiet terzi dwar id-deċiżjoni ta' ftuħ.
(11)
Fit-2 ta' April 2014, saret laqgħa bejn is-servizzi tal-Kummissjoni u l-awtoritajiet Slovakki.
(12)
Fil-11 ta' April 2014 u l-25 ta' Awwissu 2014, il-Kummissjoni bagħtet talbiet addizzjonali għall-informazzjoni li s-Slovakkja wieġbet għalihom, rispettivament, b'ittra tal-15 ta' Mejju 2014 u tas-27 ta' Awwissu 2014.
2. SFOND
2.1. L-EVOLUZZJONI TAS-SISTEMA TAL-ASSIGURAZZJONI TAS-SAĦĦA OBBLIGATORJA FIS-SLOVAKKJA
(13)
Fl-1994, is-Slovakkja qalbet minn kumpannija unika tal-assigurazzjoni mmexxija mill-Istat għal mudell pluralistiku fejn jistgħu joperaw entitajiet kemm pubbliċi kif ukoll privati. Riforma komprensiva li tinkludi l-Atti Nru 581/2004 u 580/2004, li daħlet fis-seħħ fl-1 ta' Jannar 2005 (ir-“riforma tal-2005”), biddlet ir-regoli għar-ridistribuzzjoni tal-kontribuzzjonijiet miġbura tal-assigurazzjoni tas-saħħa u biddlet il-forma ġuridika tal-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni (kemm tal-Istat kif ukoll privati) minn entitajiet legali sui generis għal kumpanniji b'responsabbiltà limitata inkorporata (jiġifieri kumpanniji b'ishma konġunti bi skop ta' qligħ, skont il-liġi privata). Kienet stabbilita awtorità regolatorja indipendenti, l-Awtorità Slovakka għas-Sorveljanza tas-Saħħa (“HSA”), sabiex toħroġ liċenzji operattivi u biex tissorvelja l-konformità tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni mar-regolamenti applikabbli. Bażikament, dawn ir-riformi tfasslu sabiex jikkontribwixxu għal effiċjenza akbar fl-użu tar-riżorsi disponibbli u sabiex iżidu l-kwalità tal-provvediment tal-kura tas-saħħa. (3)
(14)
Fis-Slovakkja, il-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa, pubbliċi u privati, jipprovdu assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja għar-residenti Slovakki. (4) Il-possibbiltà fl-Att Nru 580/2004 li tiġi pprovduta wkoll assigurazzjoni tas-saħħa individwali bħala żieda mal-pakkett bażiku ta' benefiċċji bl-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja baqgħet marġinali, minħabba l-benefiċċji komprensivi ta' kura tas-saħħa koperti bis-sistema obbligatorja. (5) Barra minn hekk, fl-2005, att leġislattiv introduċa l-possibbiltà li l-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa jipprovdu assigurazzjoni tas-saħħa volontarja għal dawk li huma esklużi mill-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja (6).
(15)
Fl-2007, l-Att Nru 530/2007 emenda l-Att Nru 581/2004 u pprojbixxa lill-kumpanniji tal-assigurazzjoni attivi fis-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja milli jħallsu profitti fil-forma ta' dividendi b'effett mill-1 ta' Jannar 2008, u b'hekk impona obbligu ta' riinvestiment tal-bilanċi pożittivi ġġenerati fis-sistema tas-saħħa Slovakka. B'riżultat ta' dan, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa ma kienu permessi li jqassmu l-ebda profitti minn Jannar 2008. Madankollu, fis-26 ta' Jannar 2011, il-Qorti Kostituzzjonali Slovakka ddikjarat il-projbizzjoni fuq id-distribuzzjoni tal-profitti bħala mhux kompatibbli ma' diversi dispożizzjonijiet tal-Kostituzzjoni Slovakka. B'referenza għal din is-Sentenza, f'Lulju 2011, l-awtoritajiet Slovakki emendaw l-Att Nru 530/2007 bl-Att Nru 250/2011 biex jippermettu lill-assiguraturi tas-saħħa jerġgħu jqassmu (lill-azzjonisti tagħhom) l-profitti miksuba mill-attività tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja, soġġett għal ċerti kundizzjonijiet (7). B'riżultat ta' dawn il-bidliet leġislattivi, proċedura ta' ksur fir-rigward tar-restrizzjoni fuq il-ħlas tal-profitt ġiet magħluqa mill-Kummissjoni f'Diċembru 2011. (8)
(16)
Fil-31 ta' Ottubru 2012, l-awtoritajiet Slovakki approvaw pjan ta' proġett għall-istabbiliment ta' sistema mhux għall-profitt unitarja tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fir-Repubblika Slovakka, li se tiddaħħal jew permezz ta' akkwiżizzjonijiet volontarji (sal-1 ta' Jannar 2014) tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa privati jew permezz tal-esproprjazzjoni tagħhom (sal-1 ta' Lulju 2014) u li għandu jistabbilixxi kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa unika (tal-Istat) (9). Madankollu, fil-ħin li kienet adottata din id-deċiżjoni, kien għadu ma ġie implimentat l-ebda pass tal-pjan tal-proġett hawn fuq imsemmi (10).
2.2. L-ASSIGURATURI TAS-SAĦĦA FIS-SLOVAKKJA
(17)
Skont il-leġislazzjoni Slovakka, kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa hija definita bħala kumpannija pubblika limitata li għandha l-uffiċċju rreġistrat tagħha fir-Repubblika Slovakka, stabbilita sabiex tipprovdi assigurazzjoni tas-saħħa pubblika obbligatorja soġġett għal awtorizzazzjoni mogħtija mill-HSA.
(18)
Ir-residenti Slovakki għandhom għażla li jagħmlu kuntratt ma' kwalunkwe wieħed mit-tliet assiguraturi li ġejjin biex jiksbu pakkett ta' assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja:
(a)
il-kumpannija pubblika limitata tal-Istat Slovakka VZP, li kienet stabbilita fl-1 ta' Lulju 2005; Din kienet iffurmata bit-trasformazzjoni tal-intrapriża pubblika VšZP, li kienet stabbilita skont l-Att Nru 273/1994 fl-1 ta' Novembru 1994 bħala s-suċċessur għall-Kumpannija tal-Assigurazzjoni Nazzjonali (Národná poisťovňa) tal-Amministrazzjoni tal-Fond tal-Assigurazzjoni tas-Saħħa; VZP ġiet amalgamata mal-kumpannija tal-Istat SZP fl-1 ta' Jannar 2010 skont l-Att Nru 533/2009 (għalhekk, fejn ikun xieraq, l-entità konġunta minn hawn 'il quddiem se tissejjaħ “SZP/VZP”); Ir-Repubblika Slovakka hija l-unika azzjonista ta' VZP;
(b)
il-kumpannija pubblika limitata privata Dôvera (l-azzjonist prinċipali tagħha huwa l-grupp finanzjarju mill-Ewropa Ċentrali PENTA); Dôvera kienet stabbilita fl-1 ta' Ottubru 2005 u ġiet amalgamata ma' kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa privata Slovakka oħra, Apollo, fil-31 ta' Diċembru 2009. Fl-2010, l-entità amalgamata kienet l-akbar kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa privata fis-Slovakkja;
(c)
il-kumpannija pubblika limitata privata Union Health Insurance, stabbilita fid-9 ta' Marzu 2006 u membru tal-grupp Achmea bbażat fil-Pajjiżi l-Baxxi, li qabel kien Eureko.
(19)
It-Tabella ta' hawn taħt turi l-evoluzzjoni tal-ishma mis-suq tal-kumpanniji differenti li pprovdew assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fir-Repubblika Slovakka matul is-snin 2008-2013 (11):
Sena
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Kumpanniji
Numru ta' persuni assigurati (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP ġiet amalgamata ma' VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo ġiet amalgamata ma' Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Il-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma kumpanniji b'ishma konġunti, filwaqt li r-regolament dwar is-sjieda jippermetti lis-setturi kemm pubbliċi kif ukoll privati li jkunu azzjonisti. Il-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma obbligati jilħqu ċerti kriterji ta' solvenza. Billi huma taħt restrizzjonijiet baġitarji stretti, huma kompletament responsabbli għan-nuqqasijiet finanzjarji. Bħala kumpanniji b'ishma konġunti privati stabbiliti skont id-dritt soċjetarju ġenerali, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa jidhru li jimmaniġġjaw b'mod awtonomu l-operazzjonijiet u l-kostijiet tal-kura tas-saħħa tagħhom.
(21)
Il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa jistgħu u fil-fatt jagħmlu profitti. (13) Id-dħul tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni fis-Slovakkja jinkiseb mill-kontribuzzjonijiet tal-assigurazzjoni, il-baġit tal-Istat (kontribuzzjonijiet f'isem il-persuni ekonomikament inattivi u sussidju sabiex ikopri ż-żidiet fil-kostijiet tas-servizzi tas-saħħa), introjtu minn proprjetà, rigali u introjtu ieħor. Il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa jistgħu jagħmlu profitti pereżempju billi jtejbu s-sistemi ta' ġestjoni tagħhom u permezz tan-negozjati tagħhom meta jagħmlu kuntratti mal-fornituri tal-kura tas-saħħa.
2.3. KARATTERISTIĊI PRINĊIPALI TAS-SETTUR TAL-ASSIGURAZZJONI TAS-SAĦĦA OBBLIGATORJA SLOVAKK
2.3.1. Għan soċjali u interess pubbliku
(22)
L-iskema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka għandha għan soċjali, jiġifieri li taħseb għall-forniment tal-kura tas-saħħa u ż-żamma ta' sistema ta' assigurazzjoni tas-saħħa vijabbli. Iċ-ċittadini għandhom id-dritt għal assigurazzjoni tas-saħħa u r-residenti Slovakki għandhom l-obbligu li jkunu assigurati. (14) Id-dritt għal kura tas-saħħa b'xejn ibbażata fuq l-assigurazzjoni tas-saħħa huwa obbligu kostituzzjonali tar-Repubblika Slovakka. (15) Skont l-awtoritajiet Slovakki, billi jipprovdu assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fir-Repubblika Slovakka, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma meqjusa li qegħdin jissodisfaw obbligu kostituzzjonali f'isem l-Istat, jiġifieri l-forniment ta' assigurazzjoni tas-saħħa lir-residenti Slovakki billi jimmaniġġjaw l-iskema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fis-Slovakkja. Ir-Repubblika Slovakka hija responsabbli bil-liġi għall-finanzjament tas-sistema tal-kura tas-saħħa u biex tkopri t-telf fis-settur tal-kura tas-saħħa. (16) Skont is-Sezzjoni 2 tal-Att Nru 580/2004 dwar l-assigurazzjoni tas-saħħa, il-forniment ta' assigurazzjoni tas-saħħa pubblika obbligatorja hija attività fl-interess pubbliku, li fit-tħaddim tagħha jiġu mmaniġġjati fondi pubbliċi.
2.3.2. Sħubija obbligatorja, reġistrazzjoni miftuħa u klassifikazzjoni tal-komunità
(23)
Skont id-dispożizzjonijiet tal-Att Nru 580/2004 u l-Att Nru 581/2004, il-parteċipazzjoni fil-programm tal-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika Slovakk hija obbligatorja għall-biċċa l-kbira tal-popolazzjoni fir-Repubblika Slovakka. (17) L-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fis-Slovakkja tkopri wkoll il-persuni assigurati skont ir-Regolament tal-Kunsill (KEE) Nru 1408/71 (18), sat-30 ta' April 2010, u, mill-1 ta' Mejju 2010, skont ir-Regolament (KE) Nru 883/2004 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill. (19)
(24)
Il-persuni assigurati għandhom id-dritt li jagħżlu kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa tal-għażla tagħhom u li jibdlu l-kumpannija tal-assigurazzjoni darba fis-sena. Skont l-obbligu tar-reġistrazzjoni miftuħa u l-prinċipju tal-klassifikazzjoni tal-komunità, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa fis-Slovakkja għandhom obbligu legali li jdaħħlu fl-iskema tal-assigurazzjoni tagħhom lil kull resident Slovakk li jitlob dan, bil-kundizzjoni li huwa/hija jissodisfaw ir-rekwiżiti legali għall-assigurazzjoni tas-saħħa fis-Slovakkja. B'mod partikolari, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa ma jistgħux jirrifjutaw li jassiguraw persuna abbażi tal-età, l-istat tas-saħħa jew ir-riskji ta' mard (20) u jridu joffru assigurazzjoni bażika tas-saħħa bl-istess prezz lill-persuni kollha irrispettivament minn dawn il-fatturi.
(25)
Is-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa Slovakka għalhekk tinkludi wkoll arkitettura legali għall-kondiviżjoni ekwa tar-riskji fost il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa permezz ta' skema ta' ugwalizzazzjoni tar-riskju (RES). Bir-RES (21), il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa li jassiguraw persuni assoċjati ma' riskju ogħla jirċievu fondi mingħand kumpanniji tal-assigurazzjoni li l-portafoll tagħhom huwa assoċjat ma' riskju aktar baxx, jiġifieri permezz ta' riallokazzjoni kull xahar jew annwali tal-kontribuzzjonijiet u l-amministrazzjoni tat-trasferimenti. (22)
2.3.3. Benefiċċji u kontribuzzjonijiet relatati mal-introjtu
(26)
L-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka hija bbażata fuq sistema ta' kontribuzzjonijiet obbligatorji. Ir-rati tal-kontribuzzjoni huma definiti bil-liġi u huma proporzjonali mal-introjtu tal-persuna assigurata (simili għat-taxxa li titħallas fuq l-introjtu), pjuttost milli huma bbażati fuq ir-riskju assigurat (bħall-età tal-persuna assigurata jew l-istat tas-saħħa). Dawk il-kontribuzzjonijiet, li l-awtoritajiet Slovakki jqisu li huma parti mill-fondi pubbliċi, jiġu miġbura minn: (1) l-impjegati u l-impjegaturi; (2) il-persuni li jaħdmu għal rashom; (3) il-persuni qiegħda b'mod volontarju; (4) l-Istat (għall-“persuni assigurati mill-Istat”, jiġifieri l-grupp ta' persuni li huma l-aktar ekonomikament inattivi) u (5) il-kontribwenti ta' dividendi.
(27)
Il-persuni assigurati kollha huma ggarantiti l-istess livell bażiku ta' benefiċċji (“il-pakkett bażiku ta' benefiċċji”). Ma hemm l-ebda rabta diretta bejn l-ammont ta' kontribuzzjonijiet imħallsa u l-benefiċċji (23) riċevuti. Is-servizzi mediċi koperti mill-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja huma pprovduti irrispettivament mill-kontribuzzjonijiet imħallsa mill-persuna assigurata.
(28)
Il-pakkett bażiku ta' benefiċċji tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja jkopri kważi l-proċeduri kollha tal-kura tas-saħħa li jiġu pprovduti fir-Repubblika Slovakka, li jfisser li tista' tgħid il-kura tas-saħħa sħiħa tiġi pprovduta permezz ta' dak il-pakkett. Attwalment, il-pakkett bażiku ta' benefiċċji jintitola 'l kulħadd għal kura tas-saħħa b'xejn bl-eċċezzjoni biss ta' ftit trattamenti (eż. kirurġija kożmetika), u pagamenti parzjali għall-farmaċewtiċi u t-trattamenti fl-ispas u servizzi magħżula relatati mal-kura tas-saħħa (eż. żjarat fid-dipartiment tal-emerġenza). Il-pakkett bażiku ta' benefiċċji jista' jitnaqqas jew jitwessa' b'digriet tal-gvern (mingħajr negozjati parlamentari). Billi l-Kostituzzjoni Slovakka tiggarantixxi lil kull ċittadin kura tas-saħħa bis-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja skont il-kundizzjonijiet stabbiliti bil-liġi, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni ma għandhom l-ebda influwenza fuq il-pakkett tal-benefiċċji, il-livell ta' kopertura jew il-primjums tal-pakkett bażiku ta' benefiċċji, billi dawn huma ffissati bil-liġi.
(29)
Il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa Slovakki jistgħu u fil-fatt iżidu mal-pakkett bażiku ta' benefiċċji diversi intitolamenti (benefiċċji) addizzjonali tal-għażla tagħhom, li jkopru servizzi mhux inklużi fihom, iżda li jiġu offruti bla ħlas mill-assiguraturi lill-klijenti tagħhom, bħala parti mill-istess pakkett ta' kura tas-saħħa taħt l-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja. Pereżempju, skont l-informazzjoni disponibbli jidher li l-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa jistgħu jiddeċiedu li joffru kopertura addizzjonali ta' ċerti trattamenti kumplimentari u preventivi taħt l-istess pakkett ta' assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja. Dawn il-benefiċċji addizzjonali huma distinti mis-servizzi ta' assigurazzjoni tas-saħħa individwali li jistgħu jiġu offruti bi ħlas.
2.3.4. Għażla tal-fornituri u s-servizzi tal-kura tas-saħħa
(30)
Il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma permessi li jagħżlu l-fornituri tal-kura tas-saħħa u li jinnegozjaw kuntratti ma' tobba u sptarijiet individwali. Il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa għalhekk jagħmlu kuntratti ma' fornituri tal-kura tas-saħħa individwali; dawk il-kuntratti jiġu konklużi indipendentement minn xulxin u fornitur ta' kura tas-saħħa individwali jista' jagħmel kuntratt mal-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa jew ma' xi wħud biss minnhom u viċi versa. Il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa jirrimborżaw is-servizzi mogħtija minn fornituri tal-kura tas-saħħa kemm tal-Istat kif ukoll privati.
(31)
Sabiex tiġi assigurata l-aċċessibbiltà ġeografika tas-servizzi tas-saħħa, il-gvern stabbilixxa rekwiżit ta' netwerk minimu sabiex jinfluwenza l-ippjanar tal-kapaċità. Fil-forniment ta' assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma meħtieġa bil-liġi li jagħmlu kuntratt ma' netwerk minimu ta' sptarijiet. Kull kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa toħloq in-netwerk proprju tagħha u ttejjeb in-netwerk minimu permezz ta' kuntrattar selettiv ma' sptarijiet addizzjonali u fornituri oħra ta' servizzi ta' kura tas-saħħa. Is-servizzi ta' kura tas-saħħa mogħtija minn dawk l-isptarijiet u/jew fornituri oħra ta' servizzi ta' kura tas-saħħa u li huma inklużi fil-kopertura tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja għalhekk huma koperti mill-assiguratur tal-kura tas-saħħa favur il-persuni assigurati. Il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa għandhom ċertu marġinu ta' diskrezzjoni meta jinnegozjaw mal-isptarijiet dwar il-prezz u l-kwalità tas-servizzi ta' kura tas-saħħa mogħtija lill-persuni assigurati.
2.3.5. Qafas regolatorju
(32)
L-iskema ta' assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fir-Repubblika Slovakka hija regolata b'regolamenti speċjali. (24) Il-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa li jipprovdu assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja għandhom, bil-liġi, status, drittijiet u obbligi identiċi. Kull kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa trid tiġi stabbilita bil-għan li twettaq assigurazzjoni tas-saħħa pubblika u ma tridx twettaq attivitajiet għajr dawk elenkati fis-Sezzjoni 6 tal-Att Nru 581/2004. L-attivitajiet tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa li jimmaniġġjaw l-iskema ta' assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja huma soġġetti għall-kontroll ġenerali tal-Istat, eżerċitat b'mod partikolari permezz tal-awtorità regolatorja - l-HSA, li għandha rwol ta' monitoraġġ u superviżorju fis-sistema tas-saħħa. L-HSA tissorvelja jekk il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa u l-fornituri jimxux ma' dan il-qafas leġislattiv u tintervjeni meta jseħħ xi ksur.
3. DESKRIZZJONI TAL-MIŻURI KKONTESTATI
(33)
Id-deċiżjoni preżenti teżamina s-sitt miżuri li ġejjin (kollettivament imsejħa “il-miżuri kkontestati”): (25)
3.1. IŻ-ŻIEDA KAPITALI TAL-2006 FL-SZP
(34)
Bl-ittra datata 2 ta' April 2007, il-kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa privata Dôvera ppreżentat ilment lill-Kummissjoni kontra injezzjoni ta' kapital mir-Repubblika Slovakka fil-kumpannija tal-Istat SZP li tammonta għal SKK 450 miljun (madwar EUR 15-il miljun) magħmula fi tliet segmenti bejn it-28 ta' Novembru 2005 u t-18 ta' Jannar 2006.
(35)
Dik iż-żieda ta' kapital kienet assoċjata mar-riforma tas-settur tal-kura tas-saħħa u r-riforma tal-2004-2005 tas-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa fir-Repubblika Slovakka. Fil-fatt, fiż-żmien tal-istabbiliment tagħha bħala kumpannija b'ishma konġunti fl-2005, SZP, bħala s-suċċessur legali ta' istituzzjoni pubblika (26), kienet meħtieġa bil-liġi li tieħu mhux biss l-assi tal-kumpannija tal-assigurazzjoni oriġinali, iżda wkoll l-obbligazzjonijiet tagħha, imġarrba qabel l-2005, li l-ammont tagħhom ikkawża livell inadegwat ta' solvenza, kif stabbilit skont ir-rekwiżiti tas-Sezzjoni 14(1) tal-Att dwar il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa (l-Att 581/2004). Dawk l-obbligazzjonijiet fil-31 ta' Diċembru 2005 kienu jammontaw għal SKK 467,765 miljun (madwar EUR 15,5-il miljun).
3.2. IL-ĦELSIEN TAD-DJUN TA' SZP MINN VERITEĽ
(36)
Veriteľ kienet stabbilita bħala aġenzija ġdida tal-Istat għall-konsolidament tad-djun tal-kura tas-saħħa fl-2003 (27) u kienet inkarigata mill-Gvern Slovakk għall-implimentazzjoni ta' proġett sabiex il-faċilitajiet tal-kura tas-saħħa u l-kumpanniji tal-assigurazzjoni jinħelsu mid-djun tagħhom qabel ir-riorganizzazzjoni tal-fondi eżistenti kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa bħala kumpanniji b'ishma konġunti sat-30 ta' Settembru 2005. Il-proċess ta' ħelsien mid-dejn twettaq skont riżoluzzjonijiet tal-Gvern Slovakk.
(37)
Fil-perjodu mill-2003 sal-2005, Veriteľ issaldat dejn fis-settur tas-saħħa li kien jaqbeż EUR 1 100 miljun f'valur kontabilistiku bil-prezz ta' EUR 644 miljun fi flus kontanti. Billi l-Ministeru tas-Saħħa ħabbar li dan kien l-aħħar salvataġġ tas-sistema tal-kura tas-saħħa, l-aġenzija Veriteľ kienet abolita fl-2006. (28)
(38)
L-ilmentatur isostni li l-ħelsien ta' EUR 52,7 miljun ta' dejn ta' SZP minn Veriteľ, billi huwa ogħla minn dak li l-ilmentatur innifsu kien irċieva (29), jissuġġerixxi trattament diskriminatorju fil-proċess ta' ħelsien mid-dejn. Madankollu, it-tħassib ewlieni tal-ilmentatur huwa li, barra minn hekk, fit-30 ta' Novembru 2005 (għalhekk wara t-trasformazzjoni), Veriteľ ħelset ukoll madwar EUR 28 miljun ta' dejn ieħor li SZP kellha mal-kont speċjali ta' ridistribuzzjoni tal-primjums. Dan sar permezz taċ-ċessjoni minn SZP lil Veritel tal-pretensjonijiet u l-imgħax tal-primjums. SZP assenjat lil Veritel madwar SKK 929 miljun fi pretensjonijiet ta' primjums u mgħax (minn dawn madwar SKK 343 miljun f'imgħax). Min-naħa tagħha, Veritel ipprovdiet konsiderazzjoni ta' SKK 840 miljun (madwar EUR 28 miljun) lil SZP billi paċiet id-dejn tagħha fil-kont speċjali ta' ridistribuzzjoni tal-primjums. (30)
3.3. IS-SUSSIDJU TAL-2006 LIL SZP
(39)
Fit-tieni nofs tal-2006, ingħata sussidju ieħor lil SZP mill-Ministeru tas-Saħħa billi ntużat parti mill-bilanċ tal-likwidazzjoni ta' Veriteľ, li kienet xolta f'Lulju 2006. Skont l-ilmentatur, l-ammont tas-sussidju kien ta' madwar EUR 7,6 miljun.
(40)
L-ilmentatur jallega li dan is-sussidju ngħata sabiex jiġu saldati obbligazzjonijiet ta' SZP mal-fornituri tal-kura tas-saħħa li jmorru lura għal qabel l-2005, għalkemm ma kienx ċar jekk dawk id-djun kinux għadhom hemm fiż-żmien tal-għotja.
(41)
Madankollu, skont l-awtoritajiet Slovakki, ir-riżorsi finanzjarji mill-bilanċ tal-likwidazzjoni ta' Veriteľ ma ngħatawx lil SZP iżda lil faċilitajiet mediċi, li dak iż-żmien kienu tal-Istat, sabiex iħallsu l-obbligazzjonijiet tagħhom (jiġifieri l-kontribuzzjonijiet tal-assigurazzjoni tas-saħħa għall-impjegati tagħhom) lil SZP. Għalhekk, skont l-awtoritajiet Slovakki, ma kien involut l-ebda sussidju, iżda pjuttost il-pagament normali ta' obbligazzjonijiet eżistenti mhux disputati mill-Istat - il-primjums mhux imħallsa għall-assigurazzjoni tas-saħħa.
3.4. IŻ-ŻIEDA KAPITALI TAL-2010 F'VZP
(42)
Ir-Repubblika Slovakka, permezz tal-Ministeru tas-Servizzi tas-Saħħa, żiedet il-kapital azzjonarju rreġistrat tagħha f'VZP fl-1 ta' Jannar 2010. Iż-żieda fil-kapital azzjonarju ammontat għal madwar EUR 65,1 miljun.
(43)
Skont l-ilmentatur, billi VZP kienet qrib l-insolvenza, jidher li l-Istat aġixxa b'dan il-mod biex inaqqas id-defiċit fid-dħul ta' VZP. L-ilmentatur isostni wkoll li l-Istat ma għandu assolutament l-ebda tama li jirċievi redditu fuq l-investiment tiegħu f'qafas ta' żmien raġonevoli, b'mod partikolari minħabba li s-Slovakkja kienet għadha kemm daħħlet liġi li timpedixxi lill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa milli jqassmu l-profitti tagħhom.
(44)
Skont l-awtoritajiet Slovakki, din iż-żieda kapitali tal-2010 f'VZP saret sabiex telimina l-impatti tal-kriżi finanzjarja u biex issostni lil VZP sabiex tirreżisti għall-pressjoni li żżid il-livell ta' dejn bid-domanda dejjem tiżdied għall-kura tas-saħħa.
3.5. L-ISKEMA TA' UGWALIZZAZZJONI TAR-RISKJU (RES)
(45)
Waqt il-valutazzjoni preliminari tagħha, il-Kummissjoni skopriet ukoll li l-finanzjament tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa fir-Repubblika Slovakka jinkludi mekkaniżmu ta' ppuljar u aġġustament tar-riskju - Skema ta' Ugwalizzazzjoni tar-Riskju (RES).
(46)
Ir-RES (31) tapplika b'mod sħiħ għall-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa li jipprovdu assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fir-Repubblika Slovakka. Filwaqt li l-kontribuzzjonijiet għall-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja jinġabru direttament mill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa mingħand l-impjegaturi, il-persuni li jaħdmu għal rashom, l-awtokontribwenti (persuni qiegħda b'mod volontarju), l-Istat u l-kontribwenti ta' dividendi, id-distribuzzjoni tad-dħul u l-infiq fost il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa mhijiex ugwali minħabba l-istruttura differenti tal-popolazzjonijiet assigurati tagħhom. Sabiex jittaffa l-piż finanzjarju fuq il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa b'portafoll ta' riskju ogħla u biex jitnaqqas il-potenzjal ta' għażla tar-riskju, il-kontribuzzjonijiet jerġgħu jiġu distribwiti bejn il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa bl-użu tar-RES, permezz ta' kalkolu magħżul mill-HSA. (32) Il-parametri applikati fir-RES huma l-età, is-sess u, mill-2010, l-istatus tal-attività ekonomika tal-persuna assigurata.
(47)
L-awtoritajiet Slovakki ma jqisux ir-RES bħala forma ta' għajnuna mill-Istat iżda pjuttost bħala kwistjoni ta' ugwalizzazzjoni tal-fondi skont il-kriterji applikabbli tar-RES għall-persuni assigurati, jiġifieri hija każ ta' solidarjetà bejn il-persuni assigurati u għalhekk mhux għajnuna mill-Istat.
3.6. IT-TRASFERIMENTI TA' PORTAFOLJI LIL SZP U VZP
(48)
Miżura oħra li ġiet għall-attenzjoni tal-Kummissjoni waqt il-valutazzjoni preliminari tagħha hija l-eżistenza ta' diversi trasferimenti diretti, bl-intervent tal-Istat, lil SZP u VZP, ta' portafolji ta' kumpanniji oħra tal-assigurazzjoni tas-saħħa (b'mod partikolari tal-kumpannija Družstevná zdravotná poisťovňa lil VZP, u tal-kumpannija Európská zdravotná poisťovňa lil SZP) li kienu likwidati maż-żmien.
(49)
Skont id-Dôvera, il-portafoll ta' EZP ġie trasferit direttament lil SZP minkejja li kien hemm operaturi interessati oħra fis-suq, filwaqt li l-limiti u l-kundizzjonijiet tat-trasferiment ma kinux ċari.
(50)
Ir-Repubblika Slovakka targumenta li d-deċiżjoni tal-HSA li tittrasferixxi l-portafoll ta' EZP lil SZP mingħajr l-ebda konsiderazzjoni hija konformi mad-dispożizzjonijiet tal-Att Nru 581/2004 filwaqt li tirrispetta d-dritt tal-persuni assigurati li jagħżlu kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa. Huma jsostnu li kumpanniji oħra tal-assigurazzjoni esprimew interess f'dan il-portafoll, iżda b'kundizzjonijiet li kienu jtawlu b'mod sproporzjonat il-proċess tal-likwidazzjoni. Barra minn hekk, skont l-awtoritajiet Slovakki, billi t-trasferiment tal-portafolji kien jirrigwarda l-pretensjonijiet u l-obbligazzjonijiet kollha tal-kumpanniji likwidati, ma ngħata l-ebda vantaġġ lill-benefiċjarji VZP u SZP.
4. RAĠUNIJIET GĦALL-BIDU TAL-PROĊEDURA TA' INVESTIGAZZJONI FORMALI
(51)
Fid-deċiżjoni ta' ftuħ tagħha, il-Kummissjoni esprimiet dubji dwar l-istabbiliment tan-natura ekonomika jew mhux ekonomika tal-attività kkonċernata u indikat li, fid-dawl tal-partikularitajiet tal-każ, SZP/VZP u l-kumpanniji l-oħra li joffru assigurazzjoni tas-saħħa fis-sistema obbligataorja fir-Repubblika Slovakka setgħu kienu involuti f'attività ekonomika mill-1 ta' Jannar 2005. Hija qieset li t-taħlita ta' elementi ekonomiċi u mhux ekonomiċi tas-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka kienet tagħmilha neċessarja li titwettaq analiżi dettaljata tal-elementi differenti tagħha u tal-importanza rispettiva tagħhom fi ħdan l-iskema sabiex jiġi determinat jekk l-attività tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja, bil-mod kif inhija organizzata u mwettqa fis-Slovakkja, għandhiex titqies bħala ta' natura ekonomika (mill-1 ta' Jannar 2005) jew mhux ekonomika.
(52)
Il-Kummissjoni indikat ukoll li - jekk ikun meħtieġ li l-attività titqies bħala ta' natura ekonomika - hija ma kellhiex biżżejjed informazzjoni għad-dispożizzjoni tagħha sabiex tistabbilixxi jekk il-miżuri taħt skrutinju jagħtux vantaġġ selettiv lil SZP/VZP.
(53)
Wara li kkonkludiet li hija għalhekk ma setgħetx teskludi l-eżistenza ta' għajnuna mill-Istat f'dak l-istadju, fin-nuqqas ta' argumenti speċifiċi jew indikazzjonijiet ċari dwar il-kompatibbiltà tagħhom mas-suq intern, il-Kummissjoni esprimiet ukoll dubji dwar jekk dawk il-miżuri jistgħux jitqiesu bħala kompatibbli mas-suq intern skont l-Artikolu 106(2) jew l-Artikolu 107(3)(c) tat-Trattat, f'każ li hija tikkonkludi li dawk il-miżuri jikkwalifikaw bħala għajnuna mill-Istat.
(54)
F'dak il-kuntest, il-Kummissjoni nnotat li l-konklużjoni finali dwar jekk l-attività tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fir-Repubblika Slovakka hijiex fil-fatt ta' natura ekonomika jew mhux ekonomika, jekk il-miżuri tal-Istat jissodisfawx il-kundizzjonijiet l-oħra sabiex jikkostitwixxu għajnuna mill-Istat u, jekk iva, jekk humiex kompatibbli mas-suq intern, tista' tinstilet biss f'deċiżjoni finali li għandha tiġi adottata wara li titlesta l-investigazzjoni formali, meta tkun inġabret l-informazzjoni kollha disponibbli (fosthom aktar kummenti tal-Istat Membru u partijiet terzi) u tkun saret valutazzjoni komprensiva tal-informazzjoni kollha.
5. KUMMENTI MILL-PARTIJIET INTERESSATI
(55)
Il-Kummissjoni rċeviet il-kummenti li ġejjin mingħand il-partijiet interessati, kif miġbura fil-qosor hawn taħt:
5.1. DÔVERA
(56)
Bi tweġiba għad-deċiżjoni ta' ftuħ, Dôvera, l-ilmentatur, ipprovdiet informazzjoni addizzjonali dwar is-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa u argumentazzjoni addizzjonali b'mod partikolari sabiex tissostanzja l-opinjoni tagħha li SZP/VZP huma impriżi soġġetti għad-dritt tal-kompetizzjoni u bbenefikaw minn għajnuna mill-Istat mhux kompatibbli.
(57)
Dôvera tirrimarka li SZP/VZP jikkompetu ma' kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa privati li joffru l-istess servizz waqt li jfittxu profitt, billi tirreferi għas-sottomissjonijiet preċedenti tagħha dwar in-natura ekonomika tal-attività u l-każistika riċenti tal-Qorti. (33) F'dan il-kuntest, Dôvera ssostni li d-diversi elementi ppreżentati mir-Repubblika Slovakka elenkati fid-deċiżjoni ta' ftuħ bħala li jippuntaw lejn in-natura mhux ekonomika tal-attivitajiet ta' VZP/SZP ma jgħaddux minn skrutinju. Skont Dôvera, ir-riforma tal-2004-2005 kienet maħsuba biex toħloq suq kompetittiv, li kien rikonoxxut u kkonfermat mill-ġudikatura Slovakka (jiġifieri l-Qorti Kostituzzjonali Slovakka) kif ukoll mill-awtoritajiet Slovakki nfushom. F'dan il-kuntest, Dôvera tirrimarka wkoll li l-assiguraturi jikkompetu għall-fornituri tal-kura tas-saħħa permezz ta' kuntrattar selettiv u negozjati dwar il-prezz u l-kwalità tas-servizzi, u ssemmi wkoll il-kampanji promozzjonali mill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa sabiex iżommu u jattiraw il-klijenti. Dovera tiċħad ukoll in-natura esklussivament soċjali tas-sistema, fejn tirreferi għall-possibbiltà li l-assiguraturi tas-saħħa jagħmlu u jqassmu l-profitti u r-rieda tal-investituri privati li jinvestu f'operaturi attivi fis-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakk.
(58)
B'referenza għas-sottomissjonijiet preċedenti tagħha lill-Kummissjoni qabel id-deċiżjoni ta' ftuħ, Dôvera tissottometti wkoll li l-miżuri kollha identifikati f'dik id-deċiżjoni għandhom jiġu kkwalifikati bħala għajnuna illegali billi kienu ssodisfati l-elementi l-oħra kollha tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat. Fl-opinjoni tagħha, ir-Repubblika Slovakka ma tistax titqies li aġixxiet bħala investitur f'ekonomija tas-suq meta żiedet il-kapital ta' SZP fl-2006 u l-kapital ta' VZP fl-2010. Dôvera targumenta wkoll li r-Repubblika Slovakka ddiskriminat bejn SZP/VZP u l-kumpanniji tal-assigurazzjoni privati permezz ta' trattament iżjed favorevoli ta' SZP fil-proċess ta' ħelsien mid-dejn tal-2003-2005 kif ukoll bl-introduzzjoni ta' żewġ parametri ġodda fir-RES fl-2009 u l-2012. Rigward it-trasferiment tal-portafolji, il-kummenti ta' Dôvera jiffukaw fuq it-trasferiment tal-portafoll tal-assigurazzjoni ta' EZP, billi m'għandha l-ebda informazzjoni dwar trasferiment preċedenti ta' portafolji lil VZP. F'dan ir-rigward, hija ssostni li l-Kummissjoni setgħet ġiet miżinformata mill-awtoritajiet Slovakki dwar il-qafas legali applikabbli għal dak it-trasferiment ta' portafolji.
(59)
Dôvera fl-aħħar nett targumenta li l-awtoritajiet Slovakki naqsu milli juru li l-forniment ta' assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja huwa servizz ta' interess ġenerali u b'hekk tqajjem dubji dwar l-istess bażi ta' analiżi skont il-każistika ta' Altmark (34) u l-pakkett ta' SGEI tal-Kummissjoni.
5.2. UNION HEALTH INSURANCE
(60)
L-osservazzjonijiet dwar id-deċiżjoni ta' ftuħ ippreżentati mill-Union Health Insurance, il-kompetitur privat l-ieħor ta' SZP/VZP, huma ġeneralment konsistenti mal-kummenti pprovduti minn Dovera, fejn din argumentat li SZP u VZP huma impriżi fis-sens tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat. Union Health Insurance ssostni li ħamsa mis-sitt miżuri deskritti fis-sezzjoni 3 ta' din id-Deċiżjoni jikkwalifikaw bħala għajnuna mill-Istat u mhumiex kompatibbli mas-suq intern. Rigward is-sitt miżura, ir-RES, Union Health Insurance ssostni li din tista' potenzjalment tissodisfa l-kundizzjonijiet tal-każistika ta' Altmark għal kumpens tas-servizz pubbliku jew tista' tkun kompatibbli mas-suq intern skont l-Artikolu 106(2) tat-Trattat, u b'hekk teħtieġ aktar investigazzjoni dwar l-approċċ diskriminatorju potenzjali tiegħu favur il-benefiċjarju nett tar-RES, jiġifieri SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO U ZZP
(61)
L-osservazzjonijiet dwar id-deċiżjoni ta' ftuħ ippreżentati mit-tliet partijiet terzi l-oħra, jiġifieri HPI, INEKO u ZZP b'mod ġenerali jappoġġaw il-pożizzjoni tal-ilmentatur Dôvera u Union Health Insurance li l-attività hija ta' natura ekonomika u l-miżuri jinvolvu għajnuna mill-Istat billi jagħtu vantaġġ selettiv lil SZP/VZP, billi juru l-konvinzjoni tagħhom li l-assiguraturi tas-saħħa qegħdin joperaw f'ambjent kompetittiv (billi jużaw modi differenti biex jattiraw il-klijenti) u jsostnu li l-Istat ta trattament preferenzjali lill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa tal-Istat.
6. KUMMENTI DWAR ID-DEĊIŻJONI TA' FTUĦ U SOTTOMISSJONIJIET ADDIZZJONALI TAR-REPUBBLIKA SLOVAKKA
(62)
Ir-Repubblika Slovakka ppreżentat l-osservazzjonijiet tagħha dwar id-deċiżjoni ta' ftuħ u pprovdiet kummenti dwar l-osservazzjonijiet ta' partijiet terzi.
(63)
Fis-sottomissjonijiet tagħhom, l-awtoritajiet Slovakki pprovdew kjarifiki u argumentazzjoni addizzjonali sabiex isaħħu l-pożizzjoni tagħhom li s-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja mhijiex soġġetta għar-regoli tal-kompetizzjoni billi ma tinvolvix attività ekonomika. Huma jallegaw li l-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka ma tistax tiġi kwalifikata bħala ekonomika skont il-każistika stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja (35) b'mod partikolari għar-raġunijiet li ġejjin:
(a)
Is-sistema għandha għan soċjali.
(b)
Is-sistema hija bbażata fuq is-solidarjetà, b'mod partikolari minħabba dan li ġej:
i.
reġistrazzjoni obbligatorja għar-residenti Slovakki;
ii.
il-persuni assigurati kollha huma ggarantiti l-istess livell minimu ta' benefiċċji;
iii.
il-kontribuzzjonijiet mhumiex relatati mal-benefiċċji fuq livell individwali, billi l-kontribuzzjonijiet huma stabbiliti bil-liġi (l-ebda kompetizzjoni fuq il-prezzijiet);
iv.
hemm solidarjetà fir-riskju bejn l-assiguraturi: RES u klassifikazzjoni tal-komunità.
(c)
Hemm qafas regolatorju dettaljat, soġġett għal superviżjoni mill-Istat: l-istatus, id-drittijiet u l-obbligi tal-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma stabbiliti bil-liġi.
(64)
Ir-Repubblika Slovakka tirribatti s-suppożizzjoni li, b'riżultat tal-bidliet leġislattivi tal-2005, is-sistema tas-saħħa Slovakka nbidlet f'sistema kummerċjali u ssostni li s-sistema qatt ma tilfet in-natura mhux kummerċjali pubblika tagħha. Huma jiġbdu l-attenzjoni wkoll għall-fatt li s-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa Slovakka hija parti mis-sistema tas-sigurtà soċjali u jirreferu għall-kompetenzi tal-Istati Membri skont l-Artikolu 168(7) tat-Trattat għall-organizzazzjoni u t-twassil tas-servizzi tal-kura tas-saħħa.
(65)
L-awtoritajiet Slovakki jsostnu wkoll li r-riforma tal-assigurazzjoni tas-saħħa ma ssostitwietx l-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika b'assigurazzjoni tas-saħħa privata u ma fetħet il-kopertura tal-ebda riskju li jirrigwarda s-sigurtà soċjali statutorja għall-assiguraturi privati. Skont is-Slovakkja, l-għan primarju tar-riforma fis-settur tas-saħħa kien li tistabbilixxi regoli preċiżi sabiex jiġu trattati r-riżorsi finanzjarji allokati lis-saħħa u li r-riorganizzazzjoni, sat-30 ta' Settembru 2005, tal-fondi eżistenti kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa bħala kumpanniji b'ishma konġunti b'regoli kontabilistiċi definiti b'mod ċar dehret bħala mod xieraq ta' kif jiġu stabbiliti dawk ir-regoli. L-awtoritajiet Slovakki jqisu li l-assiguraturi tas-saħħa kollha fis-Slovakkja huma involuti fl-immaniġġjar tal-fondi pubbliċi fdati lilhom fi ħdan is-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika.
(66)
Skont l-awtoritajiet Slovakki, il-fatt li s-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka tippermetti grad limitat ta' kompetizzjoni dwar il-kwalità jista' jitqies bħala element li jinkoraġġixxi lill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa li joperaw b'mod ekonomiku skont il-prinċipji ta' ġestjoni tajba, fl-interess tal-funzjonament tajjeb tas-sistema, iżda mhux bħala element li jista' jinfluwenza n-natura mhux ekonomika tas-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa kollha kemm hi.
(67)
L-awtoritajiet Slovakki jispjegaw ukoll li l-fondi akkumulati u ridistribwiti fi ħdan l-istruttura tas-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika Slovakka permezz tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma t-total tal-kontribuzzjonijiet tal-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika li huma obbligatorji skont il-liġi, u għalhekk huma parti mill-finanzi pubbliċi tas-Slovakkja. Il-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa għalhekk huma responsabbli għall-ġestjoni tal-fondi pubbliċi miġbura mill-pubbliku skont ir-regolamenti legali rilevanti sabiex jintużaw fil-kopertura tal-kura tas-saħħa.
(68)
Sabiex jappoġġaw ulterjorment l-affermazzjoni tagħhom, l-awtoritajiet Slovakki jfakkru wkoll il-fatt li anki wara li l-projbizzjoni fuq id-distribuzzjoni tal-profitti kienet abolita fl-2011, l-Att emendatorju Nru 250/2011 ippermetta lill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa li jagħmlu profitt biss f'kundizzjonijiet definiti b'mod preċiż, jiġifieri:
(a)
l-introduzzjoni ta' taxxa fuq il-profitti tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa;
(b)
l-użu obbligatorju tal-profitti sabiex jinħoloq fond ta' riżerva sa 20 % tal-kapital irreġistrat imħallas tal-kumpannija tal-assigurazzjoni (il-fond ta' riżerva jista' jintuża biss biex ikopri t-telf ta' dik il-kumpannija tal-assigurazzjoni);
(c)
il-ħolqien obbligatorju ta' dispożizzjonijiet tekniċi sabiex ikopru l-kura tas-saħħa ppjanata ta' persuni assigurati li jkunu fuq listi ta' stennija (għalhekk, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa ma jistgħux jagħmlu profitt għad-dannu tal-klijenti tagħhom billi jpoġġuhom fuq listi ta' stennija minflok ma jkopru mill-ewwel il-kura tas-saħħa tagħhom; dan huwa essenzjali għall-konformità mal-istandards ta' kontabbiltà ġeneralment aċċettati fl-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika).
(69)
F'dan ir-rigward, l-awtoritajiet Slovakki spjegaw li, meta VZP irrappurtat bilanċ pożittiv, hija ħolqot fond għall-kura tas-saħħa biex tkopri l-użu tal-kura tas-saħħa u biex tiffinanzja kura tas-saħħa partikolarment għalja koperta mill-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika. Barra minn hekk, fis-snin li fihom irrappurtaw bilanċ pożittiv, parti mill-profitti ta' VZP kienu allokati wkoll għall-fond ta' riżerva statutorju li sussegwentement kien jintuża biex inaqqas it-telf akkumulat. Għalhekk, skont l-awtoritajiet Slovakki, l-ebda profitt magħmul mill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa tal-Istat qatt ma ġie mħallas lill-azzjonisti.
(70)
F'dan il-kuntest, ir-Repubblika Slovakka tirreferi wkoll għal restrizzjoni oħra fuq il-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa li jistgħu jissellfu fondi biss skont l-Att 523/2004 dwar ir-regoli baġitarji tal-amministrazzjoni pubblika, soġġett għall-approvazzjoni minn qabel mill-HSA.
(71)
Sabiex jappoġġaw ulterjorment l-affermazzjoni tagħhom li l-attività tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja ma taqax taħt ir-regoli tal-kompetizzjoni, l-awtoritajiet jiġbdu l-attenzjoni wkoll għal investigazzjoni tal-2009 mill-Uffiċċju Slovakk ta' Kontra l-Monopolji li żvelat li l-attivitajiet mill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa jitwettqu fi ħdan sistema kkaratterizzata minn livell għoli ta' solidarjetà fejn il-kura tas-saħħa tiġi pprovduta bla ħlas u l-elementi essenzjali ta' dawn l-attivitajiet huma regolati mill-Istat u li, għalhekk, l-attivitajiet imwettqa mill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa fil-forniment ta' assigurazzjoni tas-saħħa pubblika ma jistgħux jitqiesu bħala attività ekonomika minn impriżi li tillimita l-kompetizzjoni. Għalhekk, skont l-Uffiċċju ta' Kontra l-Monopolji, l-Att Slovakk dwar il-Kompetizzjoni ma japplikax għall-attivitajiet tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni li jitwettqu fil-forniment ta' assigurazzjoni tas-saħħa pubblika. (36)
(72)
L-awtoritajiet Slovakki jispjegaw ukoll li fl-2011, il-Qorti Kostituzzjonali ddikjarat il-projbizzjoni fuq id-distribuzzjoni tal-profitti mill-2007 bħala mhux kostituzzjonali billi kienet tikser id-drittijiet kostituzzjonali Slovakki tas-sjieda, iżda li hija ma kinitx tal-istess fehma li l-Att dwar il-Kumpanniji tal-Assigurazzjoni tas-Saħħa kien jillimita l-prinċipji ta' ekonomija tas-suq. Huma jsemmu wkoll il-fatt li l-Qorti Kostituzzjonali osservat, f'dan ir-rigward, li leġislazzjoni dwar l-assigurazzjoni tas-saħħa li teskludi jew li tillimita b'mod sinifikanti l-impatt ta' strumenti ta' ekonomija tas-suq u b'hekk tillimita l-kompetizzjoni hija kostituzzjonalment aċċettabbli.
(73)
Minbarra l-asserzjoni tagħhom li l-attività tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fis-Slovakka ma taqax fi ħdan il-kamp ta' applikazzjoni tar-regoli tal-kompetizzjoni, l-awtoritajiet Slovakki jsostnu li l-miżuri ma jissodisfawx l-elementi l-oħra ta' għajnuna mill-Istat skont l-Artikolu 107(1) tat-Trattat. F'dan il-kuntest, huma jsostnu li l-injezzjonijiet ta' kapital tal-2006 u tal-2009 ma kinux għajnuna billi rrispettaw il-prinċipju ta' investitur f'ekonomija tas-suq. Huma jiċħdu wkoll li kien hemm trattament diskriminatorju mhux ġustifikat fil-proċess ta' ħelsien mid-dejn minn Veriteľ u jsostnu li ma ngħata l-ebda sussidju lil VZP fl-2006, iżda pjuttost li din l-operazzjoni kienet tinvolvi pagament normali ta' obbligazzjonijiet eżistenti mhux disputati mill-Istat. L-awtoritajiet Slovakki jipprovdu aktar dettalji dwar it-trasferimenti ta' portafolji minn DZP għal VZP u ta' EZP għal SZP u jsostnu li anki dawk it-trasferimenti ma tawx lil SZP/VZP vantaġġ selettiv skont l-Artikolu 107(1) tat-Trattat. Fl-aħħar nett, huma jipprovdu wkoll aktar informazzjoni dwar ir-RES, b'mod partikolari billi jikkjarifikaw kif il-kontribuzzjonijiet kienu ridistribwiti (kull xahar u kull sena) fis-snin 2006 sal-2012, u jargumentaw li din il-miżura ma tikkwalifikax lanqas bħala għajnuna mill-Istat, billi tugwalizza r-riskji inklużi fis-sistema minħabba l-eżistenza ta' rati ta' kontribuzzjoni uniformi għall-gruppi kollha ta' persuni assigurati bi gradi differenti ta' riskju.
(74)
L-awtoritajiet Slovakki ddedikaw il-kummenti tagħhom għad-deċiżjoni ta' ftuħ biex jiddefendu il-pożizzjoni tagħhom li SZP/VZP, minħabba n-nuqqas ta' attività ekonomika, mhumiex impriżi u li l-miżuri huma konformi mal-prinċipju ta' investitur f'ekonomija tas-suq u ma jagħtux vantaġġ lil SZP/VZP u, għaldaqstant, ma jinvolvux għajnuna. Għalhekk, huma ma ħassew il-ħtieġa li jippreżentaw l-ebda argument dwar il-kompatibbiltà tal-allegati miżuri ta' għajnuna.
7. VALUTAZZJONI TAL-MIŻURI
(75)
L-Artikolu 107, paragrafu 1 tat-TFUE jipprovdi li “[…] kull għajnuna, ta' kwalunkwe forma, mogħtija minn Stat Membru jew permezz ta' riżorsi tal-Istat, li twassal għal distorsjoni jew theddida ta' distorsjoni għall-kompetizzjoni billi tiffavorixxi ċerti impriżi jew ċerti produtturi għandha, safejn tolqot il-kummerċ bejn l-Istati Membri, tkun inkompatibbli mas-suq intern.”
(76)
Fuq il-bażi ta' dik id-dispożizzjoni, ir-regoli dwar l-għajnuna mill-Istat japplikaw biss meta l-benefiċjarju tal-miżura jkun “impriża”. Il-każistika tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea (“QtĠ-UE”) tiddefinixxi impriża għall-finijiet tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat bħala kwalunkwe entità involuta f'attività ekonomika, irrispettivament mill-istatus legali tagħha jew il-mod kif tkun iffinanzjata. (37) Il-klassifikazzjoni ta' entità partikolari bħala impriża għalhekk tiddependi kompletament fuq in-natura ekonomika jew mhux ekonomika tal-attivitajiet tagħha.
(77)
Kif spjegat fid-deċiżjoni ta' ftuħ, il-mistoqsija dwar jekk il-miżuri mogħtija favur SZP/VZP jikkostitwux għajnuna mill-Istat għalhekk tiddependi fl-ewwel istanza fuq jekk u safejn SZP/VZP, meta joperaw fi ħdan is-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka, jaġixxux bħala impriżi minħabba li jistgħu jitqiesu li huma involuti f'attività ekonomika kif definita mill-każistika.
(78)
Skont il-QtĠ-UE, attività ekonomika hija kwalunkwe attività li tikkonsisti fl-offerta ta' prodotti u/jew servizzi f'suq partikolari. (38) F'dan il-kuntest, il-kwistjoni dwar jekk jeżistix suq għal ċerti servizzi tista' tiddependi fuq il-mod speċifiku kif dawk is-servizzi jkunu organizzati u mwettqa fl-Istat Membru kkonċernat. (39) Ir-regoli dwar l-għajnuna mill-Istat japplikaw biss meta ċerta attività tiġi pprovduta f'ambjent tas-suq. In-natura ekonomika tal-istess tip ta' servizzi għalhekk tista' tvarja minn Stat Membru għall-ieħor. Barra minn hekk, minħabba għażliet politiċi jew żviluppi ekonomiċi, il-klassifikazzjoni ta' servizz partikolari tista' tinbidel maż-żmien. Dak li mhuwiex attività tas-suq illum jista' jsir hekk fil-ġejjieni, u viċi versa. (40)
(79)
Fir-rigward tal-forniment tal-kura tas-saħħa, il-kwalifika ta' skemi ta' kura tas-saħħa bħala li jinvolvu attività ekonomika tiddependi fuq l-ispeċifiċitajiet politiċi u ekonomiċi tagħhom u l-mod partikolari kif tali skemi jkunu stabbiliti u strutturati fl-Istat Membru kkonċernat. Bażikament, il-każistika tal-QtĠ-UE tiddistingwi bejn skemi bbażati fuq il-prinċipju tas-solidarjetà u skemi ekonomiċi. (41)
(80)
Il-każistika tal-QtĠ-UE tuża firxa ta' kriterji sabiex jiġi stabbilit jekk skema tas-sigurtà soċjali hijiex ibbażata fuq is-solidarjetà u għalhekk ma tinvolvix attività ekonomika. F'dan ir-rigward jistgħu jkunu rilevanti numru ta' fatturi: (i) jekk l-affiljazzjoni fl-iskema hijiex obbligatorja (42); (ii) jekk l-iskema għandhiex għan esklussivament soċjali (43); (iii) jekk l-iskema hijiex mingħajr skop ta' qligħ (44); (iv) jekk il-benefiċċji humiex indipendenti mill-kontribuzzjonijiet magħmula (45); (v) jekk l-ammont tal-benefiċċji mħallsa mhuwiex neċessarjament proporzjonat mal-qligħ tal-persuni assigurati (46); u (vi) jekk l-iskema hijiex sorveljata mill-Istat. (47)
(81)
B'kuntrast mal-iskemi bbażati fuq is-solidarjetà, l-iskemi ekonomiċi huma kkaratterizzati b'mod regolari minn: (i) sħubija fakultattiva (48); (ii) il-prinċipju tal-kapitalizzazzjoni - jiġifieri d-dipendenza tal-intitolamenti fuq il-kontribuzzjonijiet imħallsa u r-riżultati finanzjarji tal-iskema (49); (iii) in-natura tagħhom għal skop ta' profitt (50) u (iv) il-forniment ta' intitolamenti li huma supplimentari għal dawk taħt skema bażika. (51)
(82)
Ċerti skemi jgħaqqdu flimkien elementi taż-żewġ kategoriji (skemi bbażati fuq is-solidarjetà u skemi ekonomiċi) (52), biex hekk, sabiex tistabbilixxi jekk skema partikolari hijiex ta' natura ekonomika jew mhux ekonomika, il-Kummissjoni trid tivverifika l-preżenza u tiżen l-importanza rispettiva ta' kull wieħed mill-elementi differenti elenkati fiż-żewġ premessi għall-iskema ttrattata. (53)
(83)
Id-deċiżjoni finali dwar jekk il-forniment ta' servizzi tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fir-Repubblika Slovakka huwiex attività mhux ekonomika jew attività ekonomika għalhekk se tiddependi fuq analiżi dettaljata tal-mod speċifiku ta' kif dik l-attività tkun organizzata u mwettqa f'dak l-Istat Membru u għalhekk se tkun speċifika għas-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja f'dak l-Istat Membru. Huwa fid-dawl ta' dawn l-osservazzjonijiet ġenerali li l-Kummissjoni se tivvaluta jekk il-miżuri kkontestati li allegatament ġew mogħtija lil SZP/VZP jikkostitwux għajnuna mill-Istat bħala miżuri mogħtija lil “impriża” fis-sens tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat.
(84)
Numru ta' indikaturi jippuntaw lejn in-natura mhux ekonomika tas-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa Slovakka, b'mod partikolari fir-rigward tal-karatteristiċi soċjali u l-għanijiet tagħha, li jispikkaw b'mod predominanti fit-tħaddim ta' dik is-sistema, u li s-sistema hija bbażata ċentralment fuq il-prinċipju tas-solidarjetà.
(85)
L-ewwel nett, il-parteċipazzjoni fil-programm tal-assigurazzjoni tas-saħħa pubblika hija obbligatorja bil-liġi għall-biċċa l-kbira tal-popolazzjoni fir-Repubblika Slovakka u s-servizzi mediċi koperti bl-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja jiġu pprovduti irrispettivament mill-kontribuzzjonijiet imħallsa mill-persuna assigurata. Persuna assigurata hija libera li tagħżel kwalunkwe kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa u, bl-obbligu tar-reġistrazzjoni miftuħa, il-kumpannija tal-assigurazzjoni tas-saħħa magħżula ma tistax tirrifjuta l-assigurazzjoni lil dik il-persuna minħabba l-età, l-istat tas-saħħa jew ir-riskji ta' mard tiegħu. (54)
(86)
It-tieni, l-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka hija bbażata fuq kontribuzzjonijiet li huma stabbiliti bil-liġi b'mod proporzjonali mal-introjtu tal-persuna assigurata, pjuttost milli fuq ir-riskju assigurat (l-età, l-istatus tas-saħħa, ir-riskji ta' mard tal-persuna assigurata). Barra minn hekk, ma hemm l-ebda rabta diretta bejn l-ammont ta' kontribuzzjonijiet imħallsa mill-individwu fl-iskema u l-valur tal-benefiċċji riċevuti minn dak l-istess individwu mill-iskema. B'riżultat ta' dan, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni ma għandhom l-ebda possibbiltà li jinfluwenzaw l-ammont tal-kontribuzzjonijiet jew il-livell minimu ta' kopertura li għalih ikunu intitolati l-persuni assigurati billi dan kollu huwa stabbilit mil-leġislazzjoni nazzjonali.
(87)
It-tielet, il-persuni assigurati kollha huma ggarantiti bil-liġi li jirċievu l-istess livell bażiku ta' benefiċċji, li fil-fatt huwa għoli ħafna billi jkopri kważi l-proċeduri kollha tal-kura tas-saħħa pprovduti fir-Repubblika Slovakka, li jfisser li tista' tgħid il-kura tas-saħħa sħiħa hija pprovduta permezz tal-iskema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja. (55) L-iskema ta' ugwalizzazzjoni tar-riskju (RES) Slovakka tassigura li r-riskji tal-assigurazzjoni jiġu maqsuma u għalhekk issaħħaħ aktar is-solidarjetà. Barra minn hekk, is-sistema Slovakka timponi l-prinċipju tal-klassifikazzjoni tal-komunità, jiġifieri, l-assiguraturi mhumiex permessi li jiddifferenzjaw il-primjums skont ir-riskju tal-assigurazzjoni, filwaqt li l-ugwalizzazzjoni tar-riskju tikkumpensa parzjalment lill-assiguraturi li jkollhom profil demografiku aktar riskjuż fil-portafoll tagħhom permezz ta' ridistribuzzjoni tal-flus minn dawk l-assiguraturi li jħallsu benefiċċji anqas mill-medja għal dawk li jħallsu benefiċċji ogħla mill-medja lill-persuni assigurati tagħhom. (56)
(88)
Fl-aħħar nett, minbarra l-karatteristiċi soċjali u ta' solidarjetà kollha li ssemmew hawn fuq, il-Kummissjoni tfakkar li l-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka hija organizzata u titwettaq taħt qafas regolatorju b'saħħtu: l-istatus, id-drittijiet u l-obbligi tal-kumpanniji kollha tal-assigurazzjoni tas-saħħa huma stabbiliti b'liġijiet li jistabbilixxu kundizzjonijiet dettaljati u huma joperaw soġġetti għal superviżjoni stretta mill-Istat. (57)
(89)
Fuq il-bażi ta' dawn il-karatteristiċi, il-Kummissjoni tikkonkludi li s-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa Slovakka mhijiex ta' natura ekonomika, u għalhekk SZP/VZP ma jistgħux jitqiesu li jikkwalifikaw bħala “impriża” fis-sens tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat. (58)
(90)
Il-Kummissjoni tirrikonoxxi li ċerti elementi tas-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka jistgħu jippuntaw lejn in-natura ekonomika tal-attivitajiet involuti f'dik is-sistema: (i) il-preżenza ta' diversi operaturi tal-assigurazzjoni (pubbliċi u privati) fis-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakk, (ii) xi grad ta' kompetizzjoni bejn dawk l-assiguraturi tas-saħħa, li huma (iii) involuti f'attività għall-profitt, u (iv) il-fatt li l-attività tqieset li hija miftuħa għall-kompetizzjoni mill-Qorti Kostituzzjonali Slovakka. Madankollu, il-Kummissjoni hija tal-opinjoni li l-preżenza ta' dawk l-elementi ma tqajjimx dubji dwar il-konklużjoni tagħha li l-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fis-Slovakkja hija attività mhux ekonomika.
(91)
L-ewwel, il-Kummissjoni tinnota li l-fatt li hemm diversi operaturi (pubbliċi u privati) attivi fis-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fih innifsu ma jagħtix natura ekonomika lill-attivitajiet tagħhom f'sistema fejn, kif spjegat fil-premessi (85) sa (87), il-karatteristiċi u l-għanijiet soċjali tas-sistema huma predominanti, il-prinċipju tas-solidarjetà huwa ċentrali għall-operazzjoni ta' dik is-sistema u s-superviżjoni mill-Istat hija stretta. Interpretazzjoni bħal din tagħti piż mhux xieraq lill-arranġamenti organizzattivi magħżula minn Stat Membru fit-tħaddim ta' parti mis-sistema tas-sigurtà soċjali tiegħu, pjuttost milli lis-sustanza tas-sistema inkwistjoni. (59)
(92)
It-tieni, mill-każistika tal-QtĠ-UE joħroġ li anki l-preżenza ta' possibbiltà ta' kompetizzjoni fis-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa u l-kompetizzjoni li fil-fatt isseħħ, anki jekk intiża mil-leġislatur u kkonfermata mill-ġudikatura, mhux neċessarjament tagħti natura ekonomika lill-attività inkwistjoni. Il-QtĠ-UE għamlitha ċara li sabiex tikkonkludi dwar in-natura ekonomika jew mhux ekonomika tal-attivitajiet f'sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa statutorja li, bħas-sistema Slovakka, tagħti xi spazju għall-kompetizzjoni, in-natura u l-grad ta' din il-kompetizzjoni, iċ-ċirkustanzi li fihom isseħħ u l-preżenza u l-piż tal-fatturi rilevanti l-oħra huma deċiżivi. (60) F'dan il-każ, it-tip ta' kompetizzjoni li hija l-aktar interessanti għall-konsumaturi - il-kompetizzjoni fil-prezzijiet fir-rigward tal-livell tal-kontribuzzjonijiet - hija eskluża billi l-assiguraturi tas-saħħa Slovakki ma jistgħux jimmodifikaw il-livell tal-kontribuzzjonijiet tal-persuni assigurati, li huma stabbiliti bil-liġi. Barra minn hekk, il-possibbiltà ta' kompetizzjoni dwar il-kwalità hija pjuttost limitata billi s-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka tipprevedi firxa wiesgħa ħafna ta' benefiċċji statutorji li huma ndaqs għall-persuni assigurati kollha, li ftit iħalli lok għall-assiguraturi biex jikkompetu għall-klijenti billi joffru intitolamenti (gratwiti) addizzjonali. L-assiguraturi tas-saħħa għalhekk ma għandhom l-ebda possibbiltà li jinfluwenzaw dawk il-benefiċċji statutorji u għalhekk mhumiex f'kompetizzjoni ma' xulxin jew fir-rigward tal-għoti tal-benefiċċji statutorji obbligatorji tal-kura tas-saħħa li tikkostitwixxi l-funzjoni prinċipali tagħhom.
(93)
It-tielet, il-Kummissjoni tqis li n-natura mhux ekonomika tal-attività tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja mhijiex affettwata mill-fatt li l-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa jinvolvu ruħhom f'kompetizzjoni għall-kwalità u kompetizzjoni għall-effiċjenza tal-akkwist billi jixtru l-kura tas-saħħa u servizzi relatati ta' kwalità tajba mingħand il-fornituri bi prezzijiet kompetittivi. B'dan il-mod, il-kumpanniji tal-assigurazzjoni, permezz ta' attività li tista' tiġi separata mill-kuntratti tagħhom mal-persuni assigurati fi ħdan l-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja, jiksbu l-inputs neċessarji biex jaqdu r-rwol tagħhom fi ħdan dik is-sistema. Mill-każistika tal-QtĠ-UE joħroġ li jekk is-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja hija dovuta għall-karatteristiċi inerenti tagħha ta' natura mhux ekonomika, f'dak il-każ l-attività tal-akkwist tal-inputs neċessarji sabiex titħaddem din is-sistema hija wkoll ta' natura mhux ekonomika. (61)
(94)
Ir-raba', il-fatt li r-regolamentazzjoni tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja fis-Slovakkja tippermetti lill-assiguraturi tas-saħħa li jagħmlu l-profitti u jqassmu parti mill-profitti lill-azzjonisti tagħhom ma jbiddilx in-natura mhux ekonomika tal-attivitajiet tagħhom billi dawn jitwettqu f'sistema li għandha preżenza b'saħħitha tal-karatteristiċi kollha hawn fuq imsemmija li jindikaw in-natura mhux ekonomika. Is-sempliċi fatt li l-assiguraturi tas-saħħa huma permessi li jagħmlu l-profitti u jqassmu parti mill-profitti ma jistax fih innifsu jdawwar il-predominanza tal-karatteristiċi u l-għanijiet soċjali tas-sistema, ir-rwol ċentrali tal-prinċipju tas-solidarjetà fiha u l-grad strett ta' regolamentazzjoni u sorveljanza mill-Istat li fih topera. Rigward ir-regolamentazzjoni mill-Istat, il-Kummissjoni tfakkar li l-possibbiltà li jsiru, jintużaw u jitqassmu l-profitti hija inkwadrata u limitata mill-obbligi legali imposti mill-Istat fuq il-kumpanniji tal-assigurazzjoni Slovakki, li huma maħsuba sabiex jassiguraw il-vijabbiltà u l-kontinwità tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja bl-għanijiet soċjali u ta' solidarjetà predominanti kollha tagħha. (62) Il-libertà li jsiru, jintużaw u jitqassmu l-profitti għalhekk hija konsiderevolment aktar limitata fis-settur tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka milli fis-setturi kummerċjali normali u hija soġġetta għall-kisba ta' għanijiet soċjali u ta' solidarjetà.
(95)
B'riżultat ta' dan, minħabba n-natura limitata tal-kompetizzjoni li kienet introdotta fis-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka (jiġifieri kompetizzjoni limitata biss għall-kwalità u l-ebda kompetizzjoni fil-prezzijiet) kif ukoll ir-restrizzjonijiet fuq il-mod kif jistgħu jsiru u jintużaw il-profitti, l-elementi tal-kompetizzjoni u l-orjentament lejn il-profitti li huma preżenti fis-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka ma jqajmux dubji dwar il-karatteristiċi soċjali, ta' solidarjetà u regolatorji predominanti li jindikaw in-natura mhux ekonomika tal-attivitajiet imwettqa mill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa f'dik is-sistema. Pjuttost, l-elementi ta' kompetizzjoni u l-orjentament lejn il-profitti li hemm preżenti fis-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja Slovakka għandhom jitqiesu li jsegwu l-għan primarju li jinkoraġġixxu lill-kumpanniji tal-assigurazzjoni sabiex joperaw skont il-prinċipji ta' ġestjoni tajba fl-interess tal-funzjonament tajjeb ta' dik is-sistema tas-sigurtà soċjali, u b'hekk jikkontribwixxu sabiex jassiguraw li l-għanijiet soċjali u ta' solidarjetà ta' dik is-sistema jiġu milħuqa. (63)
(96)
Fl-aħħar nett, il-Kummissjoni tħoss li l-fatt li l-Qorti Kostituzzjonali Slovakka (fil-valutazzjoni ta' ksur possibbli tad-dritt ta' intrapriża skont il-Kostituzzjoni Slovakka) qieset is-sistema tal-assigurazzjoni tas-saħħa Slovakka “inkluża fl-isfera tal-kompetizzjoni” ma jfissirx li din is-sistema tinvolvi attivitajiet ta' natura ekonomika skont it-tifsira tar-regoli dwar l-għajnuna mill-Istat. Fil-fatt, f'dak il-każ il-Qorti Kostituzzjonali Slovakka kienet mitluba teżamina jekk il-projbizzjoni leġislattiva tal-2007 fuq id-distribuzzjoni tal-profitti mill-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa kinitx kompatibbli mal-Kostituzzjoni Slovakka (ksur tad-dritt tas-sjieda, protezzjoni tal-proprjetà u d-dritt ta' intrapriża) u kompatibbli mal-Artikoli 18, 49, 54, 63 tat-Trattat. Il-Qorti Kostituzzjonali Slovakka ddeċidiet li din il-projbizzjoni kienet tikser il-Kostituzzjoni Slovakka, u li għalhekk ma kien hemm l-ebda raġuni biex tiddiskuti l-elementi sostantivi tar-regoli tas-suq intern tal-UE jew li tiddeċiedi dwar il-ksur tagħhom.
(97)
F'dan l-isfond, meta jitqiesu l-partikolaritajiet tal-każ kurrenti u l-preżenza u l-ponderazzjoni tal-indikaturi rilevanti, l-attività tal-assigurazzjoni tas-saħħa obbligatorja kif organizzata u mwettqa fis-Slovakkja ma tistax titqies bħala attività ekonomika.
(98)
Fid-dawl ta' dan ta' hawn fuq, il-Kummissjoni tikkonkludi li SZP/VZP, bħala l-benefiċjarji tal-miżuri kkontestati, ma jistgħux jitqiesu bħala li jikkostitwixxu impriżi fis-sens tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat u għalhekk dawk il-miżuri ma jwasslux għal għajnuna mill-Istat fis-sens ta' dik id-dispożizzjoni.
(99)
Għalhekk, m'hemmx bżonn li jiġu eżaminati l-kundizzjonijiet l-oħra għall-eżistenza ta' għajnuna mill-Istat fis-sens tal-Artikolu 107(1) TFUE u lanqas li tiġi valutata l-kompatibbiltà tal-miżuri kkontestati.
8. KONKLUŻJONI
(100)
Fid-dawl tal-konsiderazzjonijiet ta' hawn fuq, il-Kummissjoni tikkonkludi li l-miżuri kkontestati ma jikkostitwux għajnuna mill-Istat fis-sens tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat,
ADOTTAT DIN ID-DEĊIŻJONI:
Artikolu 1
Il-miżuri segwenti mogħtija mir-Repubblika Slovakka lil Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) u/jew Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP) ma jikkostitwux għajnuna fis-sens tal-Artikolu 107(1) tat-Trattat:
(a)
iż-żieda kapitali ta' SKK 450 miljun li saret f'SZP bejn it-28 ta' Novembru 2005 u t-18 ta' Jannar 2006;
(b)
il-ħelsien mid-djun ta' SZP permezz ta' Veritel' a.s. mill-2003 sal-2006;
(c)
is-sussidju mogħti lil SZP mill-Ministeru tas-Saħħa fl-2006;
(d)
iż-żieda kapitali ta' EUR 65,1 miljun f'VZP fl-1 ta' Jannar 2010;
(e)
l-Iskema ta' Ugwalizzazzjoni tar-Riskju stabbilita bil-Parti 3 tal-Att Nru 580/2004; u
(f)
it-trasferiment tal-portafolji tal-kumpanniji tal-assigurazzjoni tas-saħħa likwidati, b'mod partikolari tal-kumpannija Družstevná zdravotná poisťovňa lil VZP u tal-kumpannija Európská zdravotná poisťovňa lil SZP.
Artikolu 2
Din id-Deċiżjoni hija indirizzata lir-Repubblika Slovakka.
Magħmul fi Brussell, il-15 ta' Ottubru 2014.