KOMMISSIONENS BESLUT av den 30 april 1997 om tillämpningen av den italienska lagen nr 95/1979 om tvångsförvaltning av storföretag i kris på stålföretaget Ferdofin Srl (Endast den italienska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (97/754/EKSG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen,
med beaktande av kommissionens beslut nr 2496/96/EKSG av den 18 december 1996 om gemenskapsregler för stöd till stålindustrin (1), särskilt artikel 6.5,
efter att ha anmodat berörda parter att inkomma med synpunkter och efter att ha beaktat dessa (2), och
med beaktande av följande:
I
I skrivelse av den 22 mars 1996 meddelade kommissionen de italienska myndigheterna sitt beslut att inleda förfarandet enligt artikel 6.4 i kommissionens beslut nr 3855/91/EKSG (ersatt den 1 januari 1997 av beslut nr 2496/96/EKSG) med avseende på tillämpningen av den italienska lagen nr 95/1979 om tvångsförvaltning av storföretag i kris, kallad "lex Prodi" (i det följande "lagen nr 95/1979"), på företaget Ferdofin Siderurgica Srl (i det följande "Ferdofin").
Av de uppgifter kommissionen hade kännedom om och som i huvudsak grundades på den information som de italienska myndigheterna hade lämnat framkom följande:
1) Ferdofin befann sig i en mycket besvärlig ekonomisk situation. Av företagets balansräkning per den 30 juni 1994 och av resultaträkningen framkom att i) de ackumulerade förlusterna uppgick till 251,6 miljarder italienska lire, ii) i jämförelse med ett kapital på 80 miljarder lire uppvisade de egna medlen ett underskott på 170,9 miljarder lire och iii) de medel- och långfristiga skulderna, ökade med skulderna till kreditinrättningar, uppgick till 526,5 miljarder lire som skall ses i förhållande till 429,5 miljarder lire i anläggningstillgångar, av vilka en stor del redan var intecknade.
2) Med hänsyn härtill blev Ferdofin enligt ett ministeriellt dekret av den 28 december 1993 föremål för det förfarande som föreskrivs i lagen nr 95/1979, vilket bland annat gjorde det möjligt att frysa företagets skulder, inbegripet skulder som upptagits hos offentliga kreditinrättningar.
3) Med hänsyn till Ferdofins ekonomiska situation beviljade de privata bankerna inte företaget någon finansiering utan offentlig borgen.
Mot bakgrund av ovanstående hade kommissionen stora svårigheter att avgöra huruvida stödet i fråga, som beviljats genom en tillämpning av lagen nr 95/1979, var förenligt med den gemensamma marknaden.
Kommissionen beslutade således att inleda förfarandet i artikel 6.4 i beslut nr 3855/91/EKSG med avseende på tillämpningen av lagen nr 95/1979 på Ferdofin.
II
Inom ramen för detta förfarande uppmanade kommissionen den italienska regeringen att inkomma med sina synpunkter medan de övriga medlemsstaterna och berörda tredje parter informerades genom offentliggörandet av beslutet att inleda förfarandet (3).
I skrivelser av den 24, 25 och 26 juni 1996 framförde den brittiska regeringen, "Wirtschaftsvereinigung Stahl", Siderinsa och BISPA (The British Iron and Steel Producers Association) sina synpunkter till kommissionen, vilka i skrivelse av den 1 augusti 1996 vidarebefordrades till de italienska myndigheterna.
Alla de ovannämnda tredje parterna inkom med sina synpunkter för att uttrycka sitt stöd för kommissionens beslut att inleda förfarandet. De framhävde särskilt att den ifrågavarande lagen i sig innebär ett statligt stöd, i den mån den ger den italienska staten möjlighet att genom industriministerns fria skön ingripa för att rädda företag som befinner sig i en allvarlig finansiell krissituation. Då en sådan åtgärd är förbjuden enligt artikel 4 c i EKSG-fördraget begärde de tredje parterna att kommissionen skulle förklara åtgärden vara oförenlig med den gemensamma kol- och stålmarknaden.
Som svar på kommissionens beslut att inleda förfarandet och på de synpunkter som framförts av tredje parter framförde den italienska regeringen vad som anges i punkterna 1 till 9 nedan:
1) Syftet med förfarandet med tvångsförvaltning är att åstadkomma en likvidation av företagets tillgångar och således gynna fordringsägarna samtidigt som man undviker - om det finns förutsättningar för det - en skingring av produktionsverksamheten och en därmed sammanhängande förlust av arbetstillfällen. I detta syfte ges företaget tillstånd att fortsätta driften av verksamheten under ledning av en förvaltare som upprättar en saneringsplan och driver företaget under två år, en tidsperiod som behövs för att överföra företagets verksamhet till tredje part. Om det av förvaltarens kontroll däremot framgår att det inte finns några förutsättningar för att återupprätta företagets lönsamhet läggs verksamheten ned och företaget avvecklas.
2) Liksom vid andra konkursförfaranden tillämpas lagen R.D. nr 267/1942 ("konkurslagen") även vid tvångsförvaltning och därför kontrolleras bland annat att gäldenären fråntas rätten att driva företaget och att förfoga över tillgångarna. Man fastställer också en tydlig gräns mellan ägarföretaget och produktionsverksamheterna. De senare säljs på grundval av värden som fastställts i expertutlåtanden som avgivits under ed och försäljningsintäkterna fördelas mellan företagets fordringsägare.
3) Efter försäljningen av företagets verksamhet - det är fråga om en försäljning av tillgångarna och inte av aktierna - fortsätter förfarandet mot ägarföretaget genom att alla avvecklings- och konkursåtgärder fullföljs (t.ex. avseende tidigare styrelsers ansvar).
4) Den omständigheten att det i tvångsförvaltningsförfarandet förutses att företagets verksamhet skall fortsätta utgör inte alls ett inslag som skiljer det från konkursförfarandet, eftersom provisorisk drift även förutses för konkursförfarandet.
5) Det bör preciseras att det i italiensk konkursrätt, liksom i andra medlemsstaters konkursrätt, inte finns en princip som säger att produktionsverksamheten i ett företag som kommit på obestånd nödvändigtvis måste upphöra.
6) Syftet med konkursförfarandet är att frånta den företagare som har drivit företaget till obestånd driften av företaget och att betala fordringsägarna genom intäkterna från försäljningen av tillgångarna. Om försäljningen sker i etapper efter det att produktionsverksamheten har lagts ned eller om den avser de samlade produktionstillgångar som är i drift har inte någon betydelse, förutsatt att fordringsägarna får betalt. Det är just av detta skäl som det i konkursförfarandet finns en möjlighet att tillgripa provisorisk drift.
7) Med hänsyn till det ovan anförda är det svårt att förstå varför det skulle utgöra statligt stöd att underkasta ett företag tvångsförvaltning i stället för konkurs. Begreppet statligt stöd i gemenskapsrätten innebär förekomsten av en fördel för ett företags balansräkning, vilket ger företaget konkurrensfördelar. Detta uppstår inte genom att underkasta ett företag tvångsförvaltning, eftersom det faktum att företaget är föremål för ett konkursförfarande inte ger själva företaget någon finansiell fördel. Bestämmelsen om att företagets verksamhet skall fortsätta innebär inte någon kostnad för staten.
8) I gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (4) anges exakt vilka stödåtgärder som skall anmälas på förhand till kommissionen. I riktlinjerna hänvisas till åtgärder av ekonomisk art, såsom t.ex. kapitaltillskott, finansiering, skattelättnader och garantier medan det inte hänvisas till de rättsliga institut som reglerar förvaltningen av avveckling av företag som förklarats vara på obestånd.
9) Argumentet om industriministerns påstådda fria skön när det gäller att förordna om förfarandet härrör uppenbarligen från en misstolkning av lagbestämmelserna. Inledandet av förfarandet med tvångsförvaltning avgörs inte av myndigheternas fria skön utan följer av ett domstolsbeslut i de fall ett företag som är på obestånd uppfyller de kriterier som anges i lagen (minst 300 anställda och bank- eller socialförsäkringsskulder som överstiger en gräns som fastställs varje år). Det är alltså inte fråga om en undantagsbestämmelse utan om ett förfarande av allmänt slag som föreskrivs i reglerna om förvaltning av avveckling av stora företag, genom vilket man undviker att företagets tillgångar skingras och således garanterar att arbetstillfällen bevaras.
Slutligen meddelade Italien formellt beslutet att återkalla begäran om tillstånd efter att ha preciserat att Ferdofin inte har kommit i åtnjutande av den garanti som avses i artikel 2a i lagen nr 95/1979 eftersom gemenskapens tillståndsförfarande pågår.
III
Det skall i första hand fastställas om de offentliga åtgärderna i fråga utgör ett statligt stöd som omfattas av tillämpningen av gemenskapsrätten.
Vad gäller de bestämmelser inom gemenskapsrätten som eventuellt är tillämpliga, erinras om att Ferdofin tillverkar sådana stålprodukter som avses i bilaga I till EKSG-fördraget och således regleras av bestämmelserna i detta fördrag.
Enligt artikel 4 c i EKSG-fördraget, vilken är den tillämpliga gemenskapsbestämmelsen i detta fall, är alla former av subventioner eller stödåtgärder som beviljas av medlemsstaterna oförenliga med den gemensamma marknaden för kol och stål och skall därför upphävas och förbjudas inom gemenskapen. De enda undantag från detta allmänna förbud som medges anges uttryckligen i beslut nr 2496/96/EKSG. Dessa avser stöd till forskning och utveckling (artikel 2), stöd till miljöskyddsåtgärder (artikel 3) och stöd till nedläggning (artikel 4).
Med avseende på detta bör det påpekas att de italienska myndigheterna i sina mycket detaljerade synpunkter inte åberopar något av de nämnda undantagen för att rättfärdiga den offentliga åtgärden i fråga.
Det framgår å andra sidan tämligen klart av handlingarna i ärendet att en sådan offentlig åtgärd inte kan omfattas av något av de nämnda undantagen, eftersom det är fråga om en åtgärd som är särskilt avsedd att möjliggöra för Ferdofin att vara fortsatt verksam på marknaden samt att återfå den likviditet som krävs för en fortsatt verksamhet så att denna skall kunna överlåtas.
Efter att ha tagit del av de italienska myndigheternas beslut om att avstå från att bevilja den statliga garantin, vilket fattats till följd av att förfarandet inleddes, måste kommissionen analysera om lagen i sig utgör ett statligt stöd mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten och, i detta fall, bestämmelserna i EKSG-fördraget.
I detta avseende måste man som svar på de synpunkter som Italien har framfört konstatera att det aktuella förfarandet, till skillnad från de konkursförfaranden som föreskrivs i italiensk rätt, inte är avsett för alla företag utan endast för stora företag som har minst 300 anställda och befinner sig på obestånd.
Det är uppenbart att de aktuella bestämmelserna endast berör stora företag som är på obestånd, med hänsyn till det eventuella offentliga intresse som finns av att de fortsätter sin verksamhet, att de saneras och att sysselsättningen vid sådana företag bevaras.
Enligt lagen och det dekret som reglerar tvångsförvaltning, vilket utfärdats av industriministern efter samråd med finansministern, medges att företagets verksamhet fortsätter under en tvåårsperiod, vilken kan förlängas till högst fem år, under ledning av en eller tre förvaltare som utsetts av regeringen. Under denna period måste förvaltaren utarbeta en saneringsplan, som skall godkännas av övervakningsmyndigheten, där det särskilt skall anges vilka anläggningar som skall återupptas i drift och vilka som skall kompletteras, vilka anläggningar eller verksamheter som skall överlåtas samt eventuella nyordningar i företaget.
Förfarandet med tvångsförvaltning avslutas om ett ackord uppnås, om tillgångarna fördelas, om samtliga fordringar har tillgodosetts, om tillgångarna inte är tillräckliga eller om företaget återfår sin kapacitet att regelbundet uppfylla sina förpliktelser.
Det finns ändå skäl att anse, med stöd av vad som anförs i punkterna 1, 2 och 3 nedan, att det är uteslutet att dessa bestämmelser, som har karaktären av potentiella åtgärder med generell räckvidd, undandras en tillämpning av bestämmelserna i gemenskapsrätten om statligt stöd.
1) I flera avseenden är tvångsförvaltningen beroende av den offentliga förvaltningens fria skön, särskilt vad gäller den fortsatta driften av företaget (artikel 2 i lagen nr 95/1979 och artikel 4 i ändringsförslaget). Att tillstånd för en sådan fortsatt drift är beroende av myndigheternas fria skön har upprepade gånger bekräftats av italiensk förvaltningspraxis (5).
2) Tvärtemot vad de italienska myndigheterna hävdar motsvarar den fortsatta driften av företaget vid förfarandet med tvångsförvaltning inte den provisoriska drift som avses i artikel 90 i konkurslagen. Av de relevanta bestämmelserna framgår i själva verket tydligt att medan den provisoriska driften utgör ett undantag som förutses i fordringsägarnas intresse för att öka de tillgångar som skall fördelas inom ramen för ett förfarande som syftar till att garantera fordringsägarnas lika rättigheter ("par condicio creditorum"), är den fortsatta driften av företagen vid förfarandet med tvångsförvaltning den normala följden av ett förfarande som syftar till att skydda de berörda företagen från konsekvenserna av obeståndssituationen och att möjliggöra för dem att fortsätta sin ekonomiska verksamhet.
3) En sådan skillnad har en motsvarighet i systemet för rättsskydd. Medan konkursförfarandet innebär att domstolen kontrollerar att förfarandet är lagenligt och motiverat, vilket även omfattar en kontroll av huruvida de transaktioner som görs av dem som leder förfarandet, konkursförvaltaren och den domare som handlägger ärendet är ekonomiskt lämpliga, är tvångsförvaltningen underkastad en lagenlighetskontroll av förvaltningsåtgärderna, vilken görs av förvaltningsdomstolen, som dock inte har någon rätt att kontrollera lämpligheten av de ekonomiska transaktionerna. Det erinras också om att det i lagen nr 95/1979, särskilt i artikel 1 i denna, preciseras att de företag som lagen är tillämplig på är underkastade förfarandet med tvångsförvaltning "med uteslutande av konkurs". Det anges således klart i lagen att tvångsförvaltning utgör ett specialförfarande jämfört med det normala konkursförfarandet.
Det skall för övrigt erinras om att enligt EG-domstolens konstanta praxis, särskilt dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, beror tillämpningen av gemenskapsreglerna om statligt stöd inte på skälet för eller syftet med åtgärderna utan på effekterna av dem. Detta gäller särskilt när det är fråga om att fastställa om de åtgärder staten vidtagit motsvarar definitionen av statligt stöd i gemenskapsrättens mening.
Det kan inte bestridas att i den utsträckning nationella bestämmelser har som effekt att gynna vissa företag eller viss produktion, dvs. sådana med fler än 300 anställda, genom att tillerkänna dem statliga medel och därmed förorsaka snedvridningar av konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna, skall artikel 4 c i EKSG-fördraget och eventuellt artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget tillämpas.
Vad gäller överföring av offentliga medel bör det konstateras att tvångsförvaltning medför vissa ekonomiska fördelar i form av överföring av offentliga medel eller form av en påverkan på statsbudgeten, nämligen följande:
- Vad gäller skatte- och socialförsäkringsskulder kan företaget undantas från individuella verkställighetsåtgärder och erhålla uppskov med räntebetalningar (artiklarna 51 respektive 55 i konkurslagen).
- Vad gäller sociala avgifter kan företaget få lättnader avseende betalning av böter och straffavgifter på grund av utebliven betalning av avgifterna.
- Konkurslagen föreskriver ett särskilt förfarande för verkställighetsåtgärder avseende inkomstskatt, med följd att försenade inbetalningar medför en skyldighet att förutom räntor och andra straffavgifter även betala dröjsmålsavgift. Detta särskilda förfarande gäller inte för företag som står under tvångsförvaltning, varför den nämnda dröjsmålsavgiften inte tillämpas på dem.
- Enligt artikel 5a i lagen nr 95/1979 är registreringsavgiften för överlåtelse av företag eller en del av ett företag som står under tvångsförvaltning fastställd till ett symboliskt belopp på 1 miljon lire (ca 526 ecu).
Dessa åtgärder utgör statligt stöd i den mån staten avstår från sina fordringar gentemot det företag som är föremål för de aktuella bestämmelserna.
Mot bakgrund av ovanstående måste slutsatsen dras att de åtgärder som föreskrivs i lagen nr 95/1979 utgör statligt stöd. Det återstår nu att kontrollera om dessa stöd är förenliga med den gemensamma kol- och stålmarknaden. I detta avseende är det nödvändigt att notera att inom ramen för EG-fördraget kan ett sådant systems förenlighet med den gemensamma marknaden eventuellt bedömas på grundval av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för undsättning och omstrukturering, medan inom ramen för EKSG-fördraget de nämnda stödens förenlighet måste fastställas mot bakgrund av det generella förbudet i artikel 4 c i fördraget samt de tre undantag som uttryckligen anges i beslut nr 2496/96/EKSG. Såsom har framhållits ovan har de italienska myndigheterna inte åberopat något av de nämnda undantagen för att rättfärdiga den offentliga åtgärden i fråga och det framgår också av handlingarna i ärendet att den offentliga åtgärden i fråga varken kan avse miljöskyddsåtgärder, forskning och utveckling eller nedläggning.
IV
I föreliggande fall måste det konstateras att tillämpningen av tvångsförvaltning har gjort det möjligt för Ferdofin att undandra sig sina skyldigheter gentemot skattemyndigheterna, de sociala myndigheterna och socialförsäkringsmyndigheterna, vilket motsvarar en överföring av statliga medel i form av uteblivna skatte- och avgiftsintäkter, till förmån för det aktuella företaget.
Av företagets balansräkning per den 31 december 1995 framgår att företaget kunnat åtnjuta uppskov med betalningen för följande skulder:
a) 10 786 miljoner lire till INPS (statliga pensionskassan).
b) 723 miljoner lire till INAIL (arbetsskadeförsäkringen).
c) 2 301 miljoner lire till skattemyndigheten.
d) Över 100 000 miljoner lire till banker som är direkt eller indirekt kontrollerade av staten.
V
Mot bakgrund av det som anförts ovan, särskilt under avsnitt III, måste den slutsatsen dras att de synpunkter som de italienska myndigheterna framfört i sak inte kan ändra kommissionens första bedömning, vilken uttrycktes i beslutet att inleda förfarandet, nämligen att de åtgärder som föreskrivs i lagen nr 95/1979 utgör statligt stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden för kol och stål.
De stöd som Ferdofin har uppburit måste således betraktas som oförenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det inte kan omfattas av något av de undantag till förbudet i artikel 4 c i EKSG-fördraget som föreskrivs i beslut nr 2496/96/EKSG.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De statliga stödåtgärder som beviljats Ferdofin inom ramen för tillämpningen av lagen nr 95/1979 på företaget, i form av inställd betalning av skulder, dvs.
a) 10 786 miljoner lire till INPS,
b) 723 miljoner lire till INAIL,
c) 2 301 miljoner lire till skattemyndigheten, och
d) över 100 000 miljoner lire till banker som är direkt eller indirekt kontrollerade av staten,
är olagliga eftersom de har beviljats i strid med artikel 6.2 i beslut nr 2496/96/EKSG.
Stöden är även oförenliga med den gemensamma marknaden för kol och stål enligt artikel 4 c i EKSG-fördraget.
Artikel 2
Italien skall återkräva de stöd som anges i artikel 1 i enlighet med bestämmelserna i den italienska lagstiftningen om återkrav av krediter från statsförvaltningen. För att undanröja verkningarna av stöden skall till stödbeloppen läggas ränta för tiden från och med utbetalningen till och med återbetalningen av stöden. Den räntesats som skall tillämpas är den räntesats som kommissionen använt vid beräkningen av nettobidragsekvivalenten för regionalstöd under den aktuella perioden.
Artikel 3
Italien skall omedelbart upphöra att tillämpa bestämmelserna i lagen nr 95/1979 avseende Ferdofin Siderurgica Srl:s uteblivna betalningar av skulder till offentliga företag och organ.
Artikel 4
Italien skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 30 april 1997.