KOMMISSIONENS BESLUT
av den 10 december 2003
om det statliga stöd som Frankrike har genomfört till förmån för France 2 och France 3
(delgivet med nr K(2003) 4497)
(Endast den franska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2004/838/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Den 10 mars 1993 inkom Télévision Française 1 SA (nedan kallat ”TF1”) med ett klagomål till kommissionen i fråga om finansieringssättet och driftsformen av public service-kanalerna France 2 och France (2). I klagomålet görs gällande att överträdelser av artikel 81, artikel 86.1 och artikel 87 i fördraget har begåtts.
(2)
Med stöd i artikel 81 i fördraget anser TF1 att France 2 och France 3 har genomfört ett antal samordnade förfaranden som har till syfte och resultat att begränsa konkurrensen. Med stöd i artikel 86 i fördraget hävdar TF1 att den franska staten upprätthåller åtgärder som strider mot principen om likabehandling av offentliga företag och privata företag, och åtgärder som framtvingar eller stimulerar konkurrensbegränsande samverkan. Med stöd i artikel 87 i fördraget hävdar TF1 att de licensavgifter, olika bidrag, kapitaltillskott samt tillåtna underskott, som France 2 och France 3 åtnjöt i början av 1990-talet, utgör statligt stöd. TF1 karaktäriserar dessutom det faktum att det är omöjligt för Conseil supérieur de l’audiovisuel (nedan kallat ”CSA”) att utdöma ekonomiska påföljder för de offentliga kanalerna som en åtgärd med en verkan som motsvarar statligt stöd. TF1 menar att dessa statliga stödåtgärder gjort det möjligt för de offentliga kanalerna att bortse från alla kommersiella lönsamhetskrav genom att bjuda över vid inköp av TV-rättigheter och genom att tillämpa lockpriser och artificiellt låga priser för sin reklamtid och sponsringsverksamhet.
(3)
Den 16 juli 1993 riktade kommissionen en begäran om upplysningar till TF1, som svarade i en skrivelse av den 30 september 1993. En begäran om upplysningar riktades till de franska myndigheterna den 12 augusti 1993, som svarade i en skrivelse av den 9 december 1993.
(4)
Den 17 mars 1994 riktade TF1 en skrivelse till kommissionen, där man upprepade de viktigaste inslagen i klagomålet.
(5)
Genom en skrivelse av den 23 september 1994 och i en handling daterad den 12 december 1994 lämnade TF1 kompletterande uppgifter. Under den perioden hölls flera möten mellan företrädare för kommissionen och företrädare för TF1.
(6)
I en skrivelse av den 9 juni 1995 framförde TF1 sin oro över utredningen av klagomålet. Kommissionen svarade i en skrivelse av den 5 juli 1995 att den undersökning som inletts avseende problematiken kring finansieringen av public service-televisionen i alla medlemsstater ännu inte var tillgänglig.
(7)
I en skrivelse av den 3 oktober 1995 begärde TF1 att kommissionen vidtog åtgärder. I en skrivelse av den 11 december 1995 underrättade kommissionen klaganden om att man hade begärt in ytterligare upplysningar från de franska myndigheterna i en skrivelse av den 21 november 1995. I ett dokument daterat den 27 november 1995 lämnade TF1 kompletterande upplysningar.
(8)
Den 2 februari 1996 väckte TF1 en passivitetstalan mot kommissionen vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt.
(9)
I en skrivelse av den 16 februari 1996 svarade de franska myndigheterna på den begäran om upplysningar som de mottagit den 21 november 1995. I skrivelser av den 22 februari, den 28 juni och den 4 respektive den 18 oktober 1996 riktade kommissionen nya förfrågningar om upplysningar till de franska myndigheterna. De svarade i olika skrivelser och fax av den 21 mars, den 28 mars, den 12 april, den 18 juli och den 20 december 1996.
(10)
I en skrivelse av den 10 mars 1997 kompletterade TF1 sitt ursprungliga klagomål riktat till kommissionen.
(11)
I en skrivelse till TF1 av den 15 maj 1997 framförde kommissionen att man ansåg att det inte förelåg någon statlig åtgärd som stod i strid mot artikel 86 eller artiklarna 81 och 82 i fördraget.
(12)
I en skrivelse av den 21 oktober 1997 lämnade de franska myndigheterna kompletterande upplysningar till kommissionen.
(13)
Den 10 juli 1998 hölls ett möte mellan kommissionen och TF1.
(14)
I ett beslut antaget den 2 februari 1999 avslog kommissionen de invändningar i TF1:s klagomål som grundades på artiklarna 81 och 82 i fördraget.
(15)
Den 26 februari 1999 riktade kommissionen ett föreläggande att tillhandahålla upplysningar till de franska myndigheterna, som svarade i en skrivelse av den 29 april 1999.
(16)
Då Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 bifogades protokollet om systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna (nedan kallat ”protokollet”) till fördraget.
(17)
Den 3 juni 1999 dömde förstainstansrätten kommissionen för passivitet efter att ha konstaterat att kommissionen underlåtit att fatta beslut om den del av TF1:s klagomål som avser statligt stöd (3).
(18)
I en skrivelse av den 27 september 1999 underrättade kommissionen Frankrike om sitt beslut att inleda det förfarandet som anges i artikel 88.2 i fördraget avseende de investeringsbidrag som France 2 och France 3 erhållit samt avseende de kapitaltillskott som France 2 erhållit mellan 1988 och 1994.
(19)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (4). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter på de aktuella åtgärderna.
(20)
Ett möte mellan de franska myndigheterna och kommissionen hölls den 19 november 1999. De franska myndigheterna framförde sina synpunkter i en skrivelse av den 10 december 1999. Den 1 februari 2000 inkom Association of Commercial Television in Europe (nedan kallat ”ACT”) med sina synpunkter till kommissionen. De franska myndigheterna bemötte dessa synpunkter i en skrivelse av den 15 juni 2000.
(21)
Den 10 februari 2000 hölls ett möte mellan kommissionen och företrädare för TF1, därefter hölls den 6 april och den 2 oktober 2000 möten mellan kommissionen och företrädare för de franska myndigheterna och för France Télévisions.
(22)
Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst (5) (nedan kallat ”meddelandet”) offentliggjordes den 15 november 2001. I meddelandet fastställs de principer kommissionen avser att följa när den undersöker statlig finansiering av TV-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst.
(23)
I skrivelser av den 29 juli, den 18 oktober och den 16 december 2002, och därefter den 21 januari, den 20 mars och den 15 april 2003 begärde kommissionen nya uppgifter från de franska myndigheterna. De svarade i skrivelser av den 19 augusti 2002, och därefter den 2 januari, den 11 februari, den 12 februari, den 19 maj, den 26 augusti och den 7 november 2003.
(24)
Dessutom hölls den 20 november 2002 och den 11 juni 2003 möten mellan kommissionen och företrädare för franska myndigheterna och France Télévisions; den 14 april 2003 hölls ett möte mellan kommissionen och företrädare för TF1.
(25)
Detta beslut avser enbart de ekonomiska åtgärder som omfattas av beslutet att inleda förfarandet, dvs. de investeringsbidrag som France 2 och France 3 erhållit samt de kapitaltillskott som France 2 erhöll mellan 1988 och 1994. Beslutet avser inte de licensavgifter för TV-innehav som inrättades genom den franska lagen nr 49-1032 av den 30 juli 1949, eftersom dessa inte omfattades av beslutet att inleda förfarandet.
(26)
För att göra sig en fullständig bild av de ekonomiska relationerna mellan den franska staten och public service-kanalerna France 2 och France 3 under den period som detta beslut omfattar, måste kommissionen dock inte bara beakta investeringsbidragen och kapitaltillskotten, utan även licensavgiften. Följaktligen kommer kommissionen i detta beslut att hänvisa till licensavgiften i den mån som det är nödvändigt för analysen av de ekonomiska åtgärder som avses i skäl 25.
II. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA
(27)
Finansieringen av France 2 och France 3 är blandad, eftersom den bygger dels på licensavgifter, dels på intäkter från reklam och sponsring. Licensintäkterna utgör den normala offentliga finansieringen av de franska public service-kanalerna. Men under perioden 1988-1994 fick France 2 och France 3 dessutom investeringsbidrag och France 2 dessutom kapitaltillskott.
A. Investeringsbidrag och andra bidrag
(28)
Mellan 1988 och 1994 erhöll France 2 och France 3 från staten de investeringsbidrag och andra bidrag som anges i tabell 1 respektive tabell 2.
TABELL 1
Bidrag som France 2 erhållit
(miljoner franska francs)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investeringsbidrag
130
136
-
178,3
195
139
-
Övriga bidrag
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Totalt i bidrag
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABELL 2
Bidrag som France 3 erhållit
(miljoner franska franc)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investeringsbidrag
50
100
40
80
145
159
-
Övriga bidrag
-
-
-
-
-
4,5
-
Totalt i bidrag
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Kapitaltillskott
(29)
Under den aktuella perioden erhöll France 2 dessutom tre kapitaltillskott. Det första kapitaltillskottet, som staten beviljade 1991, uppgick till 500 miljoner franska franc, det andra från 1993 till 55 miljoner franska franc och det tredje från 1994 uppgick till 355 miljoner franska franc.
(30)
Efter kontroll och med undantag för licensavgifterna har TV-kanalerna France 2 och France 3 inte erhållit någon annan offentlig finansiering avsedd att finansiera deras verksamhet.
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(31)
I samband med det formella granskningsförfarandet fick kommissionen en skrivelse daterad den 1 februari 2000 med synpunkter från ACT, som företräder flertalet kommersiella TV-kanaler i gemenskapen.
(32)
ACT anser preliminärt att de privata TV-kanalerna TF1, M6 och Canal+ hade påförts public service-krav utan att de för den skull fått ekonomisk kompensation från staten och att de public service-krav som ålagts France 2 och France 3 följaktligen inte på något sätt motiverar den offentliga finansiering de får. ACT beklagar dessutom att vissa uppgifter, till exempel de extra kostnader som public service-kanalerna ådrar sig till följd av sina public service-uppdrag och innehållet i kanalernas omstruktureringsplaner, inte fanns med i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet. Däremot instämmer ACT i kommissionens analys av de aktuella stödåtgärdernas effekter på konkurrensen och deras påverkan av handeln mellan medlemsstaterna.
(33)
ACT hävdar att licensavgifterna utgör statligt stöd sedan liberaliseringen av radio- och TV-sektorn, och att det rör sig om ett nytt stöd, eftersom licensavgifterna betalas till TV-kanalerna varje år. Organisationen drar slutsatsen att kommissionen borde ha inkluderat licensavgifterna bland de åtgärder som det formella granskningsförfarandet omfattar. Man menar dessutom att licensavgifterna inte kan förklaras vara förenliga med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 87.3 c i fördraget eller artikel 86.2 i fördraget. Den offentliga finansieringen av France 2 och France 3 framstår för ACT som omotiverad, eftersom de privata kanalerna har public service-krav som liknar public service-kanalernas utan att de för den skull får samma ekonomiska kompensation från staten.
(34)
Vad beträffar investeringsbidragen och kapitaltillskotten anser ACT att dessa stödåtgärder inte är knutna till något specifikt kulturprojekt och att de därför inte kan motiveras enligt artikel 87.3 d i fördraget. Man menar dessutom att de utgör driftsstöd och att undantaget för stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter inte kan tillämpas i detta fall, då de franska myndigheterna inte underrättat kommissionen om någon omstruktureringsplan för kanalerna.
(35)
Efter att ha påmint om den metod som kommissionen skall följa för att bedöma statligt stöd med avseende på artikel 86.2 i fördraget, anser ACT att de investeringsbidrag och de kapitaltillskott som ärendet gäller inte uppfyller de kriterier som ställs upp i den artikeln, eftersom det rör sig om extraordinära och tillfälliga stödåtgärder som inte har betalts ut i syfte att finansiera ytterligare public serivce-uppdrag.
(36)
Sammanfattningsvis uppmanar ACT alltså kommissionen att fatta ett slutligt negativt beslut om de investeringsbidrag som France 2 och France 3 erhållit och de kapitaltillskott som France 2 erhållit, att inleda ett formellt granskningsförfarande i fråga om licensavgifterna samt förse ACT med mer information om de två kanalernas public service-krav och innehållet i deras omstruktureringsplan.
IV. KOMMENTARER FRÅN FRANKRIKE
A. Om beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet
(37)
De franska myndigheterna framförde sina synpunkter om beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet i en skrivelse av den 10 december 1999. De anger att deras skrivelser av den 20 december 1996 och den 29 april 1999 ingår i dessa synpunkter. De redogörelser som ingår i de båda skrivelserna återges här enbart om de inte finns med i skrivelsen från den 10 december 1999.
(38)
De franska myndigheterna tar först upp följderna av liberaliseringen av radio- och TV-sektorn. De anser att privatiseringen av TF1 försvagade France 2:s ekonomiska ställning på ett bryskt och oväntat sätt, eftersom TF1:s reklaminkomster ökade kraftigt från 1987, medan France 2:s reklamintäkter rasade. De franska myndigheterna förklarar detta på två sätt: dels ändrades inriktningen i TF1:s programtablå av kommersiella skäl mot en publik bestående av ”hemmafruar under 50 år”, den publik som annonsörerna är mest intresserade av, medan public service-aktörerna riktar sig till en större och mer blandad publik, dels föreskriver lagen en mer begränsad tillgång till reklamintäkter för de offentliga aktörerna än för de privata aktörerna.
(39)
Dessutom steg kostnaderna för inköp och produktion av program kraftigt. Då antalet aktörer dubblerades på fyra år, hårdnade konkurrensen på programmarknaden, samtidigt som de nya aktörerna tillförde nya pengar till marknaden. Resultat blev att programkostnaderna fördyrades oberoende av genre. För att kompensera denna prisstegring tömde de två offentliga kanalerna sina programlager. Med allt mindre pengar och mindre förnyelse blev programmen allt mindre lockande, vilket framför allt ledde till ett publikras för France 2, och följaktligen sjunkande reklamintäkter. Sjunkande reklamintäkter och fördyringar ledde till sämre ekonomi för de två public service-kanalerna.
(40)
De franska myndigheterna bekräftar att staten var tvungen att ingripa för att säkra public service-kanalernas överlevnad och deras public service-uppdrag, och i förlängningen rädda mångfalden. Public service-uppdragen tar sig uttryck i ett allmänt kvalitetskrav och en specifik programplanering. De följer av uppfattningen att förekomsten av public service-kanaler med allmän inriktning som samlar en tillräckligt skiftande publik är en nödvändig förutsättning för mångsidig informationen, ett varierat programutbud och ett diversifierat stöd till det audiovisuella och cinematografiska skapandet. Att utföra dessa uppdrag innebär dels en extra kostnad, dels förlorade reklamintäkter för public service-kanalerna. Mellan 1988 och 1994 var försämringen av deras ekonomiska situation sådan att den äventyrade deras existens och därmed deras förmåga att utföra sitt public service-uppdrag på bra sätt. Staten var alltså tvungen att ingripa i form av investeringsbidrag och kapitaltillskott. Licensavgifternas naturliga ökningstakt kunde inte täcka den snabba ökningen i programkostnader och bromsa kanalernas försämrade ekonomiska läge. De franska myndigheterna gör bedömningen att statens intervention till förmån för France 2 och France 3 är förenlig med den gemensamma marknaden med avseende på såväl artikel 86.2 och artikel 87.3 c i fördraget som riktlinjerna för stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (8).
(41)
De franska myndigheterna motiverar de investeringsbidrag som France 2 och France 3 erhöll med behovet att hjälpa företagen att klara av de ökande programkostnaderna. Till följd av en revision utförd av företaget Coopers & Lybrand lade de två public service-kanalerna fram en strategiplan i juli 1991, som för varje kanal innehöll ett förslag till intern omstrukturering och en plan för personalnedskärningar i besparingssyfte, och som lade fast en strategi för att bättre tillgodose TV-tittarnas förväntningar samtidigt som kanalernas specifika karaktär som public service-kanaler bibehölls. Staten kompletterade strategiplanen med en extra finansiering i form av de redan nämnda investeringsbidragen och, för France 2, kapitaltillskott för att stärka företagets kapitalstruktur. Det första anslaget på 500 miljoner franska franc visade sig vara otillräckligt och staten beslöt att ge France 2 två nya kapitaltillskott 1993 och 1994, där det sista tillskottet följde på en ny revision från Coopers & Lybrand och en ny besparingsplan. Med hjälp av denna kapitalrekonstruktion lyckades man sanera France 2:s ekonomi. De franska myndigheterna anser att dessa ekonomiska åtgärder gjorde att de två kanalerna klarade av att anpassa sig till det nya konkurrensläget.
(42)
De franska myndigheterna påminner om att stödåtgärderna till förmån för public service-kanalerna kom i ett läge då deras public service-uppdrag och deras förhållande till staten omdefinierades genom att man ingick avtal om målsättningarna.
(43)
De franska myndigheterna anger slutligen att marknaderna för publik, program och TV-reklam är nationella och kritiserar kommissionen för att den inte har visat på vilket sätt handeln inom gemenskapen påverkats av de offentliga ekonomiska åtgärderna.
(44)
I ett svar daterat den 29 april 1999 framför de franska myndigheterna synpunkter på France 2:s och France 3:s ställning på marknaderna för inköp av TV-rättigheter och reklam. Man menar att public service-kanalerna inte utgör ett hot mot de kommersiella kanalernas ställning på marknaden för inköp av TV-rättigheter, eftersom deras ekonomiska kapacitet är mindre och deras programplanering styrs av krav på kvalitet och mångfald, medan de kommersiella kanalerna enbart erbjuder program som är publikfriande. De franska myndigheterna bestrider även att France 2 och France 3 drivit en politik med ”artificiellt låga” priser vid försäljning av reklamtid. De gör bland annat gällande att försäljningspriserna för reklamtid i France 2 totalt sett inte var mer än 5-10 % lägre än TF1:s, medan räckvidden för dess reklam är hälften så stor. De prisskillnader som fanns mellan de två public service-kanalerna och TF1 speglade bara skillnaden i reklaminslagens räckvidd.
B. Om ATC:s synpunkter
(45)
I en skrivelse av den 15 juni 2000 framförde de franska myndigheterna sina kommentarer om ACT:s synpunkter till kommissionen. De upprepar sin inställning att licensavgifterna utgör befintligt stöd och bestrider att de markbundna privatkanalerna skulle vara skyldiga att följa krav som är jämförbara med de som public service-kanalerna måste följa. De bekräftar sin analys enligt vilken de investeringsbidrag och kapitaltillskott som omfattas av detta beslut är förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 och artikel 87.3 c i fördraget och uppger att de inte har åberopat artikel 87.3 d om främjande av kultur. De anger att det är kommissionens uppgift att bedöma om de uppgifter som den har är tillräckliga för att avsluta förfarandet och att de offentliga handlingarna får vidarebefordras till ACT.
V. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
(46)
I artikel 87.1 i fördraget föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
(47)
För att en ekonomisk åtgärd skall utgöra ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget skall samtliga av följande villkor vara uppfyllda:
-
Stödet skall beviljas av en medlemsstat med hjälp av statliga medel.
-
Stödet skall gynna vissa företag eller vissa sektorer och därmed snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.
-
Stödet skall påverka handeln mellan medlemsstaterna.
A. Om statliga medel
(48)
De bidrag och de kapitaltillskott som omfattas av detta beslut kommer från statens budget. Beviljandet av bidragen och tillskotten var resultatet av antingen en lag eller ett förvaltningsbeslut. Den statliga karaktären på åtgärderna och statens ansvar för dem är ställt bortom allt tvivel.
B. Om selektiv fördel och snedvridning av konkurrensen
(49)
Alla bidrag som France 2 och France 3 erhållit mellan 1988 och 1994 har utgjort ekonomiska tillgångar som de två public service-kanalerna har kunnat använda för finansiering av sin verksamhet eller för investeringar, och de har erhållit dem utan att behöva ta något från sina egna tillgångar eller låna på marknaden. Bidragen har alltså utgjort en fördel. Den är dessutom selektiv, eftersom enbart de två public service-kanalerna har fått dem, och inte alla TV-aktörer, oberoende av om de är offentliga eller privata.
(50)
Under perioden 1988-1994 betalade staten även ut tre kapitaltillskott till France 2. Normalt sett anser kommissionen att statens kapitaltillskott till ett företag inte utgör en selektiv fördel för företaget, om tillskottet görs på villkor som skulle vara godtagbara för en privat investerare som agerar på normala villkor i en marknadsekonomi. Testet om den privata investeraren i en marknadsekonomi kan på grund av dess natur bara tillämpas på investeringar i kommersiell verksamhet där man räknar med en normal avkastning. I det här fallet är France 2:s verksamhet att utforma och planera TV-program i enlighet med vad staten givit kanalen i uppdrag att göra och en stor del av verksamheten är av denna anledning direkt finansierad av staten via licensavgifterna. Målet för programplaneringen är inte att maximera de kommersiella intäkterna. Genom att tillföra kapital till France 2 var statens främsta mål följaktligen inte att få optimal avkastning. Staten beviljade inte kapitaltillskotten till France 2 av samma skäl som en privat investerare i en marknadsekonomi. I sina synpunkter daterade den 20 december 1996 och den 29 april 1999 argumenterar de franska myndigheterna att staten hade agerat som en privat investerare i en marknadsekonomi. Det är dock motsägelsefullt att i vissa kommentarer hålla fast vid att staten handlat som en privat investerare i en marknadsekonomi och i kommentarerna till beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet hävda att statens ingripande till förmån för France 2 har varit i överensstämmelse med riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. Riktlinjerna tillämpas då det är fråga om ett stöd för att undsätta och omstrukturera företag och inte en intervention som motsvarar agerandet hos en privat investerare i en marknadsekonomi.
(51)
Eftersom de franska myndigheterna emellertid har tagit upp likheten mellan deras agerande gentemot France 2 och agerandet hos en privat investerare i en marknadsekonomi, förtjänar detta argument att analyseras. För att bedöma om huruvida kapitaltillskotten beviljats på normala marknadsvillkor, måste man analysera mottagarens ekonomiska resultat under perioden före kapitaltillskotten, samt de ekonomiska prognoser som presenterats på basis av prognoser för marknaden. Av tabell 3 framgår France 2:s nettoresultat före och efter de tre kapitaltillskotten.
TABELL 3
Finansiell information om France 2 för perioden 1988-1994
(miljoner franska franc)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Omsättning
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Nettoresultat för räkenskapsåret
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Källa: Resultaträkningarna för France 2.
(52)
Såsom tabell 3 visar var France 2 inte lönsamt vid tiden för kapitaltillskotten. De franska myndigheterna kunde inte förvänta sig, utifrån kanalens tidigare resultat, en rimlig avkastningsnivå på sin investering. De kunde inte heller förvänta sig en normal avkastning på investeringen på grundval av företagets ekonomiska prognoser eller marknadens prognoser. Även om France 2:s lönsamhet återställdes från och med 1992, efter några förlustår, så var kanalens magra vinster möjliga enbart med hjälp av de extra kapitaltillskott som staten beviljade 1993 och 1994. Av detta följer att det inte går att godta de franska myndigheternas argument att de kapitaltillskott som France 2 beviljats skall betraktas som en normal investering på marknaden.
(53)
Kommissionen anser att en privat investerare i en marknadsekonomi inte hade beviljat France 2 de kapitaltillskott staten beviljade 1991, 1993 och 1994. De utgör därför i detta avseende en fördel för France 2, till övervägande del selektiv, eftersom France 2 är den enda TV-kanal som fått sådana kapitaltillskott för att finansiera sin verksamhet.
(54)
Dessutom finns det anledning att undersöka om kravet i fråga om den beviljade fördelen är uppfyllt i fråga om de samlade villkor som ställts upp av Europeiska gemenskapernas domstol i Altmark-domen (9). Det rör sig om följande villkor:
-
Det mottagande företaget skall faktiskt ha ålagts skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och skyldigheterna skall vara klart definierade.
-
De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas skall vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag.
-
Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.
-
När företaget inte har valts ut efter ett offentlig upphandlingsförfarande skall storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat skulle ha åsamkats vid fullgörandet av sina skyldigheter, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av skyldigheterna.
(55)
I detta fall anser kommissionen att det andra villkoret som ställdes upp i Altmark-domen inte är uppfyllt. Investeringsbidragen och kapitaltillskotten är punktåtgärder som den franska staten beviljat France 2 och France 3 för att de skulle klara av sin dåliga ekonomiska sits. Denna finansiering beviljades först i efterhand och för att bemöta en oväntad situation. Det rör sig alltså inte om finansiering som beviljats på grundval av kriterier som fastställts i förväg på ett objektiv och öppet sätt.
(56)
När det gäller det fjärde villkoret i Altmark-domen konstaterar kommissionen att de TV-kanaler som de franska myndigheterna har givit i uppdrag att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts efter ett offentlig upphandlingsförfarande. Dessutom har nivån på den ekonomiska ersättning som de två public service-kanalerna erhållit inte fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat skulle ha åsamkats vid fullgörandet av sitt allmännyttiga uppdrag.
(57)
De samlade villkoren i Altmark-domen är inte uppfyllda och kommissionen konstaterar att de bidrag och kapitaltillskott som detta beslut gäller har utgjort selektiva fördelar enligt vad som avses i artikel 87.1 i fördraget för France 2 och France 3.
(58)
Enligt EG-domstolens fasta rättspraxis (10) skapar allt statligt stöd som stärker ett företags ställning i förhållande till konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen en snedvridning av konkurrensen. År 1988, då den period som kommissionens undersökning omfattar inleds, var radio- och TV-sektorn i Frankrike konkurrensutsatt. France 2 och France 3 konkurrerade med andra TV-kanaler och den ekonomiska fördel de fått via de ekonomiska åtgärder som detta beslut gäller har oundvikligen upprätthållit eller stärkt deras ställning i förhållande till deras konkurrenter. De ekonomiska åtgärder de erhållit har följaktligen snedvridit konkurrensen i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
C. Påverkan på handeln
(59)
En statlig ekonomisk åtgärd utgör statligt stöd enligt vad som avses i artikel 87.1 i fördraget enbart om den faktiskt eller potentiellt påverkar handeln mellan medlemsstaterna. När ett ekonomiskt stöd som en stat beviljat stärker ett företags ställning i förhållande till de konkurrerande företagen i handeln inom gemenskapen, skall man anse att dessa påverkas av stödet (11). EG-domstolen har utvecklat en bred tolkning av begreppet ”påverkan”. Att det berörda företaget inte själv deltar i exportverksamhet utesluter inte att handeln påverkas. När en medlemsstat beviljar ett stöd till ett företag kan verksamheten på hemmamarknaden upprätthållas eller ökas, vilket i samma grad minskar möjligheterna för företag med säte i andra medlemsstater att etablera sig på den marknaden. Med stödet kan en del av marknaden bibehållas som konkurrenter med säte i andra medlemsstater annars hade kunnat tillägna sig (12).
(60)
Mot bakgrund av denna rättspraxis anges följande i meddelandet: ”Statlig finansiering av radio- och TV-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst kan således generellt anses påverka handeln mellan medlemsstater. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. Om de offentliga radio- och TV-programföretagen får sälja reklamtid, har detta också effekter utanför landets gränser, särskilt i homogena språkområden som överskrider nationsgränser. Dessutom kan kommersiella radio- och TV-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat.” (13)
(61)
I sitt föreläggande att tillhandahålla upplysningar (14) och i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet har kommissionen utförligt diskuterat frågan om påverkan på handeln. Marknaderna för inköp av radio- och TV-rättigheter och försäljning av program har en internationell dimension, även om rättigheterna och programmen vanligtvis förvärvas för en viss geografisk marknad. De ekonomiska resurser som France 2 och France 3 erhöll försåg dem med ytterligare konkurrensmedel för förvärv av radio- och TV-rättigheter och investeringar i program som därefter bjudits ut till försäljning. Genom de aktuella stödåtgärderna försattes France 2 och France 3 i en gynnsammare position än deras konkurrenter i gemenskapen, vilket i samma grad minskade möjligheterna för dessa att etablera sig i Frankrike. Det finns i detta sammanhang anledning att notera att under en del av den period som granskas i detta beslut var en radio- och TV-grupp med verksamhet i flera medlemsstater ägare av den franska kanalen la Cinq, som försattes i konkurs 1992.
(62)
Följaktligen har de bidrag och kapitaltillskott som France 2 och France 3 erhöll verkligen påverkat handeln mellan medlemsstaterna enligt vad som avses i artikel 87.1 i fördraget.
(63)
Med beaktande av dessa skäl finns det anledning att dra slutsatsen att de bidrag som de franska myndigheterna betalade ut till France 2 och France 3 samt de kapitaltillskott som betalades ut till France 2 mellan 1988 och 1994 utgör statligt stöd i den mening som avses i fördraget.
VI. TILLDELNING AV UPPDRAG TILL FRANCE 2 OCH FRANCE 3 ATT TILLHANDAHÅLLA EN TJÄNST AV ALLMÄNT EKONOMISKT INTRESSE
(64)
I artikel 86.2 i fördraget anges följande: ”Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intressen.”
(65)
Enligt fast rättspraxis utgör artikel 86 i fördraget i fråga om företag som anförtrotts uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ett undantag från förbudet mot statligt stöd (15). Altmark-domen bekräftar implicit att statligt stöd som ersätter ett företags kostnader för att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, om villkoren som anges i artikel 86.2 i fördraget är uppfyllda.
(66)
Enligt fast rättspraxis (16) utgör i artikel 86 i fördraget en undantagsbestämmelse som måste tolkas restriktivt. Förstainstansrätten anger att det är nödvändigt att följande villkor är uppfyllda för att en åtgärd skall kunna omfattas av detta undantag:
-
Tjänsten skall vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och medlemsstaten i fråga måste uttryckligen ha fastställt att det rör sig om en sådan tjänst.
-
Medlemsstaten skall uttryckligen ha anförtrott företaget uppgiften att tillhandahålla tjänsten.
-
Tillämpningen av föredragets konkurrensregler hindrar att de särskilda uppgifter som anförtrotts företaget utförs och undantaget får inte påverka utvecklingen av handeln i en utsträckning som strider mot gemenskapens intressen.
(67)
I meddelandet fastställs de principer och metoder som kommissionen avser att följa för att se till att dessa villkor följs i fråga om TV- och radiosändningar. I detta fall måste kommissionen därför slå fast att
-
TV-kanalerna France 2:s och France 3:s verksamhet är en verksamhet i allmänhetens intresse och deras uppdrag i allmänhetens intresse är tydligt fastställt (definition),
-
France 2 och France 3 har anförtrotts sina uppdrag i allmänhetens tjänst genom en officiell handling (uppdrag och tillsyn),
-
den ekonomiska ersättning som de beviljas står i proportion till nettokostnaderna för deras verksamhet i allmänhetens intresse (proportionalitet).
(68)
I samband med analysen måste kommissionen även ta hänsyn till protokollet. I protokollet sägs att systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna. Det stipuleras mer exakt att medlemsstaterna är behöriga att ”svara för finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst i den utsträckning som denna finansiering beviljas radio- och TV-organisationerna för att de skall utföra det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som har tilldelats dem, utformats och organiserats av varje medlemsstat och i den utsträckning som finansieringen inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas”.
A. Definition av France 2:s och France 3:s uppdrag att verka i allmänhetens tjänst
(69)
Med stöd i protokollet och meddelandet ansvarar medlemsstaterna för definitionen av uppdraget i allmänhetens tjänst. I meddelandet anges att ”med hänsyn till radio- och TV-sektorns särskilda art kan, mot bakgrund av protokollets tolkningsbestämmelser, en ’vid’ definition, som innebär att ett visst radio- och TV-programföretag anförtros uppgiften att tillhandahålla ett balanserat och varierat programutbud samtidigt som en viss andel av publiken behålls i enlighet med uppdraget, anses vara berättigad enligt artikel 86.2. En sådan definition skulle överensstämma med syftet att tillgodose samhällets demokratiska, sociala och kulturella behov och att garantera mångfalden, inbegripet kulturell och språklig mångfald (17)”. Det finns slutligen anledning att påminna om att kommissionens roll när det gäller definitionen av radio och TV i allmänhetens tjänst är begränsad till att kontrollera uppenbara felaktigheter (18).
(70)
I artikel 48 i loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (fransk lag nr 86-1067 av den 30 september 1986 om kommunikationsfrihet) hänvisas till de franska TV-programföretagen France 2:s och France 3:s ”utbildnings-, kultur- och samhällsuppdrag”. I artiklarna 54, 55 och 56 i den lagen fastställs exakt vissa av France 2:s eller France 3:s uppdrag i fråga om sändning av regeringsuttalanden och parlamentsdebatter samt program som gäller politisk folkbildning, program om fackföreningar och yrkesorganisationer samt program rörande de största religionerna som utövas i Frankrike.
(71)
France 2:s och France 3:s uppdrag i allmänhetens tjänst beskrivs därefter i detalj för varje kanal i en uppdragsbeskrivning. I artikel 3 i uppdragsbeskrivningen för France 2 av den 28 augusti 1987 anges att ”företaget skall utforma och planera sina program så att de tillför kulturellt berikande och underhållning till alla aspekter av samhällsinformationen, med beaktande av det kultur-, utbildnings- och samhällsuppdrag som lagen tilldelar företaget” och att det ”i synnerhet skall se till att genom sina program tillvarata kulturarvet och delta i dess främjande genom de verk för televisionen som ingår i dess sändningsutbud.” I artikel 3 i uppdragsbeskrivningen för France 3, av den 28 augusti 1987 återges samma två meningar och en tredje är tillagd enligt vilken ”företaget skall utforma och planera program om livet i regionerna genom att i synnerhet främja yttringar och information från kultur-, samhälls- och yrkesgrupper samt andliga och filosofiska grupper.”
(72)
I ett tjugotal artiklar beskrivs sedan noggrannare innehållet i public service-uppdraget: mångfald i tanke- och opinionsströmningar; sanningsenlighet, oberoende och mångfald i nyhetsrapportering; anpassning till den tekniska utvecklingen; anpassning av programmen till döva och hörselskadade personers behov; sändning av meddelanden från myndigheterna, de viktigaste parlamentsdebatterna, sändningar som ägnas åt politisk information, fackföreningar och yrkesorganisationer och de största religioner som utövas i Frankrike; sändning av budskap om viktiga inhemska angelägenheter, trafikinformation och program med konsumentupplysning; sändning av utbildnings- och samhällsprogram; krav på sändning och innehåll i dokumentärer, nyhetsprogram, teater-, musik, dans-, underhålls- och sportprogram, barn- och ungdomsprogram och drama.
(73)
I uppdragsbeskrivningarna för France 2 och France 3 av den 16 september 1994, som ersatte de gamla från 1987, fastställs åter deras public service-uppdrag. I inledningen till uppdragsbeskrivningarna anges att ”de nationella TV-programbolagen [France 2 och France 3] är alla medborgares television. De skall sträva efter att samla största möjliga publik, samtidigt som de skall hävda sin egenart genom ett specifikt programutbud, som bygger på följande fyra huvuddrag:
-
Genom att utföra det kultur-, utbildnings- och samhällsuppdrag som lagen anförtror dem tillför kanalerna ett kulturellt värde och underhållning till den offentliga informationen, med ständig respekt för mänsklig värdighet.
-
De skall garantera mångfalden i sina program genom att ta upp alla genrer och genom att vända sig till alla publikgrupper.
-
Programutbudet skall vara särskilt rikt och varierat när det gäller kultur- och ungdomsprogram.
-
De skall utföra en betydande satsning på televisuellt skapande genom att sträva efter innovation, ständigt uppmärksamma stil och genom att stimulera produktionen av originalproduktioner som strävar efter att i synnerhet lyfta fram det franska kulturarvet.
Därvid skall de nationella TV-programföretagen ha som ambition att vara en referenspunkt i fråga om etik, kvalitet och nyskapande. De skall bemöda sig om att undvika alla vulgära uttryck. ”Den omsorg de visar sin publik är snarare ett uttryck för kraven gentemot publiken än en vilja att nå kommersiella resultat.” I inledningen till uppdragsbeskrivningen för France 2 beskrivs därefter denna kanal som den ”enda uteslutande allmänna kanalen i den offentliga sektorn”, som skall nå ”en bred publik, till vilken den skall erbjuda ett varierat och balanserat programutbud”, medan det i inledningen till uppdragsbeskrivningen för France 3 anges att denna kanal ”skall framhäva sitt särskilda uppdrag som regional- och lokalkanal” och prioritera ”regionala nyheter och regionala evenemang”. Precis som i uppdragsbeskrivningarna av den 28 augusti 1987 beskrivs därefter i ett tjugotal artiklar noggrant innehållet i public service-uppdraget.
(74)
Kommissionen anser att det public service-uppdrag som France 2 och France 3 tilldelats motsvarar en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt vad som avses i artikel 86.2 i fördraget. Public service-uppdragen är tydligt definierade och legitima, i det att de syftar till att dels sörja för att det franska samhällets demokratiska, samhälleliga och kulturella behov tillgodoses, dels garantera mångfald, inbegripet kulturell och språklig mångfald, i enlighet med andemeningen i protokollet. Kommissionen konstaterar dessutom att dessa public service-uppdrag omfattar utarbetandet och sändningen av alla program som France 2 och France 3 sänder. De två kanalernas public service-uppdrag består alltså i utarbetandet och sändningen av alla deras program. Det är visserligen sant att vissa av public service-uppgifterna är av allmän och snarast kvalitativ natur, men kommissionen anser, med beaktande av tolkningsbestämmelserna i protokollet, att denna ”vida” definition är legitim. Kommissionen anser slutligen att definitionen av public service-uppdraget inte innehåller någon uppenbar felaktighet.
(75)
De två kanalernas uppdragsbeskrivningar innehåller även bestämmelser med kvoter för sändning av biofilmer och verk för televisionen med ”franska som originalspråk” och finansiering av samproduktioner för bio. Det handlar om föreskrifter som tillämpas på alla TV-bolag som sänder okodat på det markbundna nätet. Eftersom dessa åtgärder inte ingår i tillämpningsområdet för detta beslut, inverkar det inte på en eventuell analys av de förmåner som därmed beviljas sektorn för radio- och TV-produktion och produktion av biofilm.
B. Uppdrag och tillsyn
(76)
De aktuella public service-uppdragen har tilldelats France 2 och France 3 genom officiella handlingar, eftersom de följer av lag nr 86-1067 samt uppdragsbeskrivningarna av den 28 augusti 1987, och därefter av den 16 september 1994, som antagits genom dekret från premiärministern. I dessa uppdragsbeskrivningar fastställs att vissa krav anges noggrannare i årliga föreskrifter. I uppdragsbeskrivningarna av den 16 september 1994 anges dessutom att kraven och principerna som anges i dessa, vid behov, fastställs noggrannare i avtal om mål som ingås mellan staten och kanalerna.
(77)
De franska myndigheterna har skapat olika sätt att kontrollera att France 2 och France 3 utför sitt public service-uppdrag. De två offentliga kanalerna skall varje år överlämna en rapport om genomförandet av bestämmelserna i uppdragsbeskrivningarna till kultur- och kommunikationsministern och till CSA. CSA skall varje år offentliggöra en officiell rapport, där man för var och en av kanalerna utvärderar hur varje artikel i uppdragsbeskrivningarna efterlevts. Om en kanal grovt försummat sitt public service-uppdrag skall CSA framföra offentliga påpekanden till dess styrelse.
(78)
Dessutom röstar parlamentet i enlighet med artikel 53 i lag nr 86-106 om de offentliga kanalernas budget på grundval av en rapport som sammanställs i varje kammare av en ledamot av finansutskotten. Föredraganden kan, om han anser det nödvändigt, kommentera hur kanalerna utfört sitt public service-uppdrag.
(79)
Det finns slutligen anledning att notera att det bland de tolv medlemmarna i varje kanals styrelse finns två parlamentsledamöter, fyra företrädare för staten och fyra välmeriterade personer. Dessa tio personer står fria från kanalerna och kan därför ge uttryck för sina iakttagelser utan förbehåll när det gäller respekten för public service-uppdraget.
C. Proportionaliteten i finansieringen av public service-verksamheten
a) Bedömning av statens ersättning för kostnaden för public service-verksamheten
(80)
Kommissionen måste bedöma om det statliga stöd som betalats ut till France 2 och France 3 står i proportion till kostnaderna för deras public service-verksamhet. Meddelandet säger att ”för att det statliga stödet skall godkännas enligt [proportionalitetstestet] krävs dock att det inte överstiger nettokostnaderna för uppdraget att verka i allmänhetens tjänst, med beaktande av andra direkta och indirekta intäkter som härrör från uppdraget. Den nettofördel som verksamheter som inte omfattas av uppdraget får från den verksamhet som omfattas av uppdraget kommer därför att beaktas vid bedömningen av stödets proportionalitet.” (19)
(81)
Det bör noteras att även om det i meddelandet hänvisas till kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag (20) och det krav på separat redovisning som införs genom detta direktiv, så gällde detta krav inte sektorn för TV-sändningar under den period som detta beslut gäller.
(82)
I meddelandet framförs ingen åsikt om de medel som medlemsstaten kan välja för att finansiera de TV-programföretag som tilldelats public service-uppdraget. De franska myndigheterna har valt en blandad finansiering, som dels bygger på offentliga medel, dels kommersiella resurser. Reklam- och sponsringsintäkterna utgör nästan samtliga kommersiella resurser, då distributionsverksamheten genererar enbart marginella intäkter. När det gäller de statliga resurserna utgör licensavgiften den ordinarie offentliga finansieringen av France 2 och France 3. Mellan 1988 och 1994 tilldelade de franska myndigheterna, förutom licensavgiften, France 2 och France 3 de bidrag som anges i tabellerna 1 och 2.
(83)
De franska myndigheterna beviljade även France 2 kapitaltillskott vid tre tillfällen. Mellan 1988 och 1991 samlade kanalen på sig skulder till den grad att den 1991 var tvungen att, i enlighet med artikel 241 i den franska lagen nr 66-537 av den 24 juli 1966, höja och därefter sänka sitt aktiekapital för att reglera en stor del av sina förluster och återställa nivån på det egna kapitalet upp till hälften av aktiekapitalet. I samband med den transaktionen bidrog den franska staten med 500 miljoner franska franc till France 2. Transaktionen var tillräcklig för att säkra kanalens verksamhet på kort sikt, men inte för att återställa en hållbar balans mellan eget kapital och bankskulder. Staten var därför tvungen att bevilja två nya kapitaltillskott 1993 respektive 1994 till ett totalbelopp av 410 miljoner franska franc.
(84)
I samband med tillämpningen av proportionalitetstestet måste kommissionen verifiera att all offentlig finansiering som France 2 och France 3 erhållit mellan 1988 och 1994, dvs. de statliga stödåtgärder som detta beslut omfattar, men även licensavgifterna och investeringsbidragen, inte överskrider nettokostnaderna för deras public service-verksamhet.
(85)
Inledningsvis bör noteras att France 2 och France 3 under perioden 1988-1994 erhöll offentliga medel som faller under olika bokföringsmetoder. Licensavgiften skall täcka de två publika kanalernas årliga kostnader för deras public service-verksamhet; därför bokförs den på årsbasis i resultaträkningen. Däremot bokfördes kapitaltillskotten och bidragen i balansräkningen. Kapitaltillskotten är extraordinära tillskott som använts för att täcka tidigare underskott som samlats under flera räkenskapsår. Med investeringsbidragen och utrustningsbidragen kunde man finansiera investeringar som skulle användas och därmed skrivas av under flera räkenskapsår. Bidragen redovisas följaktligen i resultaträkningen i samma takt som avskrivningarna av investeringarna. Eftersom posterna är uppdelade mellan balansräkningen (bidragen) och poster i resultaträkningen (avskrivningarna, inbegripet i totalkostnaderna för räkenskapsåret), är det, för beräkningen av ersättningen för public service-kostnaderna, absolut nödvändigt att använda en kumulativ metod på medellång eller lång sikt, eftersom det då är möjligt att slå fast att avskrivningarna (som bokförts i resultaträkningen) och bidragen (som bokförts i balansräkningen) utgör samma belopp. Eftersom det formella granskningsförfarandet gäller åren 1988-1994, kommer denna kumuleringsperiod att beaktas.
(86)
France 2 och France 3 driver dels public service-verksamhet, dels kommersiell verksamhet, antingen internt eller via dotterbolag. Enbart kostnaderna för kanalernas public service-verksamhet, som inkluderar samtliga kostnader som krävs för utformning och sändning av deras program, får ersättas ekonomiskt av staten. Varje kanals totalkostnader för räkenskapsåret omfattar kostnader med koppling till public service-verksamheten, men även kostnader kopplade till den kommersiella verksamheten. Varje kanals nettokostnader för public service-verksamheten erhålls alltså genom att från deras totalkostnader för räkenskapsåret dra av alla kostnader kopplade till den kommersiella verksamheten, oavsett om de genererats internt eller via dotterbolag, samt nettointäkterna från denna verksamhet (i huvudsak reklam- och sponsringsintäkter), i enlighet med meddelandet. Såsom framgår av tabell 4 uppgår under den aktuella perioden, 1988-1994, nettokostnaderna för public service-verksamheten i France 2 följaktligen totalt till 15,69 miljarder franska franc och för France 3 till 20,89 miljarder franska franc (21).
TABELL 4
Fastställande av nettokostnaderna för public service-verksamheten, kumulerat under perioden 1988-1994
(miljarder franska franc)
France 2
France 3
Totalkostnader
41,982
37,011
Kostnader kopplade till kommersiell verksamhet
15,2
11,74
Nettointäkter av den kommersiella verksamheten
11,091
4,379
Nettokostnader för public service-verksamheten
15,691
20,892
(87)
Nettokostnaderna för public service-verksamheten måste därefter ställas i relation till all offentlig finansiering som kanalerna erhållit för att man skall kunna bedöma om statens ekonomiska ersättning har överskridit kostnaderna eller inte. Eftersom licensavgiften, å ena sidan, och bidragen och kapitaltillskotten, å andra sidan, har bokförts på två olika sätt, är det nödvändigt att successivt presentera saldot för ersättningen för kostnaderna för public service-verksamheten i takt med den offentliga finansiering som skall beaktas. Under perioden 1988-1994 fick France 2 och France 3 som licensavgift 12,12 respektive 20,17 miljarder franska franc (22). Av en analys som motsvarar en ”resultaträkningsmetod” framgår att France 2 och France 3 sammanlagt underkompenserades till ett belopp av 3,57 miljarder franska franc respektive 718,6 miljoner franska franc.
(88)
Det är lämpligt att jämföra denna underkompensation med de kompletterande offentliga medel som redovisas i balansräkningen. De kompletterande resurserna består å ena sidan av bidrag till utrustning, å andra sidan av de investeringsbidrag, övriga bidrag och kapitaltillskott som är föremål för detta förfarande. Sammanlagt uppgår de till 1,91 miljarder franska franc för France 2 och till 633,5 miljoner franska franc för France 3. Dessutom bör nettokostnaderna för public service-verksamheten inte omfatta kapitaltillskotten och förskotten på de löpande kontona som inte återbetalats till de två offentliga kanalernas dotterbolag som bedriver kommersiell verksamhet (115,2 miljoner franska franc för France 2 och 25,9 miljoner franska franc för France 3).
(89)
Om man tar hänsyn till dessa kompletterande medel framgår att France 2 och France 3 underkompenserades under perioden 1988-1994. Underkompensationen för France 2 uppgår till 1,54 miljarder franska franc och till 59,2 miljoner franska franc för France 3.
b) Bedömning av France 2:s och France 3:s agerande på marknaden för försäljning av reklamtid
(90)
Enligt meddelandet skall kommissionen även kontrollera att ingen snedvridning av konkurrensen uppstått som inte är nödvändig för att fullgöra public service-uppdraget när det gäller den kommersiella verksamhet som är kopplad till public service-verksamheten. En sådan snedvridning skulle föreligga om France 2 och France 3, med förvissning om att deras lägre kommersiella intäkter skulle kompenseras av staten, skulle sänka sina priser vid försäljning av reklamtid för att på så sätt minska intäkterna för sina konkurrenter.
(91)
I sitt klagomål tar TF1 upp detta argument och hävdar att tack vare det statliga stöd som France 2 och France 3 fick, så agerade de två kanalerna ”utan de avkastningskrav som deras konkurrenter lyder under, och kunde tillämpa lockpriser och artificiellt låga priser vid försäljning av reklamtid och vid sina sponsringsverksamheter, för att hålla kvar sin kundkrets av annonsörer”.
(92)
På grundval av den information som kommissionen förfogar över har den inte funnit något som styrker TF1:s argument. Skillnaderna i pris på reklamtid hos TF1 och hos France 2 och France 3 förklaras inte av de två offentliga kanalernas kommersiella agerande utan av skillnaden i räckvidd hos TF1:s reklamtider jämfört med de två offentliga kanalernas.
(93)
I sektorn för TV-reklam är annonsörerna främst intresserade av den publik som består av hemmafruar under femtio år. Denna publik mäts med hjälp av begreppet ”Gross Rating Point” (GRP, ett mått på mediernas räckvidd), som definieras som det genomsnittliga antalet exponeringar för en reklamkampanj som erhålls i en grupp av 100 personer i målgruppen. Man anser att en exponering är uppnådd då en person har exponerats en gång, vid ett givet tillfälle, för det budskap som sprids.
(94)
För sina reklaminslag söker annonsörerna efter den reklamtid som har störst räckvidd och som vid en given tidpunkt garanterar den bästa räckvidden inom målgruppen. Av detta följer att ju högre tittarsiffrorna är under en viss reklamtid, i desto högre grad accepterar annonsörerna att de måste betala ett högre enhetspris per exponering (GRP-pris). Det finns alltså ett påslag för reklamtidens räckvidd.
(95)
I tabell 6 framgår för varje kanal genomsnittlig GRP och genomsnittligt GRP-pris för hela dagen för målgruppen hemmafruar i åldern 15-49 år.
TABELL 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Källa: Mediametrie/Mediamat, bearbetning Popcorn.
Eftersom metoden ändrades 1989 går det inte att göra jämförelser med tidigare uppgifter.
(96)
I tabell 7 anges för varje kanal genomsnittlig GRP och genomsnittligt GRP-pris för den bästa sändningstiden (klockan 19-22) för målgruppen hemmafruar i åldern 15-49 år.
TABELL 7
TF1
France 2
France 3
M6
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
Genomsnittlig
GRP
GRP-pris
(euro)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Källa: Mediametrie/Mediamat, bearbetning Popcorn.
Eftersom metoden ändrades 1989 går det inte att göra jämförelser med tidigare uppgifter.
(97)
Det skulle gå att slå fast att de två offentliga kanalerna agerat på ett konkurrensbegränsande sätt på marknaden för försäljning av reklamtid, om, med beaktande av den omständighet att en högre genomsnittlig GRP leder till ett högre GRP-pris (påslaget för räckvidd), de GRP-priser som de offentliga kanalerna tillämpat var påtagligt lägre än de priser som TF1 och M6 tillämpat. Så är inte fallet enligt vad som framgår av uppgifterna i tabellerna 6 och 7. Precis som TF1 framhåller framgår det visserligen att dess GRP-pris i allt väsentligt är högre än France 2:s och France 3:s, som i sin tur är dyrare än M6. Det framgår även att det genomsnittliga GRP för TF1 hela tiden är klart högre än France 2:s och France 3:s. Mellan 1990 och 1994 varierar den genomsnittliga GRP för TF1, om man ser över hela dagen, mellan 4,7 och 5,8 punkter, medan GRP för France 2 varierar mellan 2,4 och 3 punkter, France 3:s mellan 1,6 och 2,3 punkter och M6:s mellan 1,9 till 2 punkter. Under bästa sändningstid varierar den genomsnittliga GRP för TF1 mellan 10,3 och 12,8 punkter, medan France 2:s varierar mellan 5,7 och 6,1 punkter, France 3:s mellan 3,4 och 4,1 punkter och M6:s mellan 3,4 och 4,4 punkter. Men skillnaden mellan TF1:s GRP-pris och de två offentliga kanalernas priser är inte oproportionerlig om man jämför den med skillnaden mellan GRP-priserna för TF1 och för M6. I genomsnitt noterar man rabatterade GRP-priser för France 2, France 3 och M6 i storleksordningen 83 euro per GRP-enhet jämfört med GRP-priserna för TF1 för de två undersökta perioderna (hela dagen och bästa sändningstid). Alltså kan konstateras att France 2 och France 3 inte har tagit ut ett försäljningspris på sina reklamtider som är artificiellt lågt.
(98)
För åskådlighetens skull visar diagrammen nedan uppgifterna om GRP-priser och genomsnittlig GRP för kanalerna, såsom de framgår av tabellerna 6 och 7, och det görs skillnad mellan genomsnitten för hela dagen och för bästa sändningstid. Det begränsade antalet (fem) punkter som är tillgängliga för varje kanal och den låga spridningsgraden gör att det går att visa alla fem åren och de fyra kanalerna i samma diagram.
(99)
De två diagrammen visar att det finns en positiv korrelation mellan genomsnittlig GRP och GRP-priserna, vilket styrker det faktum att det finns ett påslag för räckvidd: en kanal som har ett högre GRP har också ett högre GRP-pris. Denna korrelation åskådliggörs i diagrammen genom den linjära regressionslinjen för GRP-pris i förhållande till genomsnittlig GRP, som återger den ”genomsnittliga” relationen mellan GRP-pris och GRP för samtliga kanaler under den aktuella perioden. Det framgår även av de två diagrammen att de priser som France 2 och France 3 tillämpat inte är väsentligt lägre än de som tillämpats av TF1 och M6, med tanke på effekten av påslaget för räckvidden. För France 2 och France 3 är de få punkter som ligger under regressionslinjen emellertid mycket nära linjen. Man kan dessutom konstatera att vissa av France 3:s priser är högre än M6:s med en GRP som i stort är densamma.
(100)
Sammanfattningsvis framstår inte de priser som France 2 och France 3 tillämpat mellan 1990 och 1994 som väsentligt lägre än de priser som TF1 och M6 tillämpat. Följaktligen förklaras de högre priserna på reklamtid hos TF1 av att den kanalens reklamtider har större räckvidd och inte av de offentliga kanalernas kommersiella agerande. Det franska konkurrensrådet, Conseil français de la concurrence, kom dessutom fram till samma slutsats i sitt beslut från 2001 om försäljning av reklamtid i televisionen (24).
(101)
Slutligen konstaterar kommissionen dels att den offentliga finansiering som de franska myndigheterna under perioden 1988-1994 utbetalade till France 2 och France 3 var lägre än deras kostnader för public service-verksamheten, dels att det inte finns något som styrker att de offentliga kanalerna agerat på ett konkurrensbegränsande sätt på marknaden för försäljning av reklamtid. Kommissionen anser därför att den statliga finansieringen av France 2:s och France 3:s public service-verksamhet uppfyller kravet på proportionalitet.
(102)
Kommissionen anser att de tre villkoren för tillämpning av det undantag som avses i artikel 86.2 i fördraget är uppfyllda i detta ärende.
VII. SLUTSATSER
(103)
Efter avslutad granskning anser kommissionen att det statliga stöd som är föremål för detta formella granskningsförfarande är förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 86.2 i fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De investeringsbidrag som Frankrike har beviljat France 2 och France 3 samt de kapitaltillskott som Frankrike har beviljat France 2 mellan 1988 och 1994 utgör statligt stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.
Utfärdat i Bryssel den 10 december 2003.