KOMMISSIONENS BESLUT
av den 8 december 2006
om nationella bestämmelser som anmälts av Danmark angående vissa industriella växthusgaser
[delgivet med nr K(2006) 5934]
(Endast den danska texten är giltig)
(2006/62/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 95.6, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND OCH FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 2 juni 2006 från Konungariket Danmarks ständiga representation till Europeiska unionen har Danmarks regering, i enlighet med artikel 9.3 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 (1), underrättat kommissionen om de nationella bestämmelser om reglering av vissa industriella växthusgaser som landet anser vara nödvändiga att behålla efter antagandet av den förordningen, tillsammans med en motivering till detta.
(2)
Danmarks regering framhåller i skrivelsen att Konungariket Danmark har för avsikt att behålla sina nationella bestämmelser som är strängare än förordningen, i enlighet med artikel 9.3 a i förordning (EG) nr 842/2006.
1. Gemenskapens lagstiftning
1.1 Artikel 95.4 och 95.6 i EG-fördraget
(3)
I artikel 95.4 i EG-fördraget anges att om ”en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem”.
(4)
Enligt artikel 95.6 skall kommissionen ”inom sex månader efter en sådan anmälan som avses i punkterna 4 och 5 godkänna eller förkasta de ifrågavarande nationella bestämmelserna sedan den konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion”.
1.2 Förordning (EG) nr 842/2006
(5)
Syftet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser är att förhindra och begränsa utsläppen av vissa fluorerade gaser (HFC, PFC och SF6) som omfattas av Kyotoprotokollet.
(6)
Förordningen innehåller också ett begränsat antal förbud mot användning och utsläppande på marknaden om kostnadseffektiva alternativ bedöms finnas i EU och om det inte anses vara möjligt att ytterligare begränsa utsläppen eller öka återvinningen.
(7)
Förordningen grundar sig på artikel 175.1 i EG-fördraget vad avser alla bestämmelser utom artiklarna 7, 8 och 9. Den rättsliga grunden för dessa tre artiklar är i stället artikel 95 i EG-fördraget beroende på deras effekter för den fria rörligheten för varor på EU:s inre marknad.
(8)
Genom artikel 9 i förordningen förbjuds utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som innehåller eller vars funktion kräver fluorerade gaser som är upptagna i förordningen. I artikel 9.3 a föreskrivs att medlemsstater, som senast den 31 december 2005 har antagit nationella åtgärder som är strängare än dem som anges i artikel 9 och som faller inom ramen för förordningen, får behålla de nationella åtgärderna till den 31 december 2012. Enligt artikel 9.3 b skall medlemsstaten underrätta kommissionen om de nationella åtgärderna, tillsammans med en motivering för åtgärderna. Vidare måste åtgärderna vara förenliga med fördraget.
(9)
Förordningen skall tillämpas från och med den 4 juli 2007, med undantag för artikel 9 och bilaga II, som skall tillämpas från och med den 4 juli 2006.
2. Anmälda nationella bestämmelser
(10)
De nationella bestämmelser som anmälts av Danmark infördes genom kungörelse (bekendtgørelse) nr 552 av den 2 juli 2002.
(11)
Kungörelsen omfattar tre kategorier av växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet, varav de flesta har stor global uppvärmningspotential: fluorerade kolväten (HFC), perfluorkarboner (PFC) och svavelhexafluorid (SF6).
(12)
Kungörelsen innebär ett generellt förbud mot import, försäljning och användning av nya produkter som innehåller de ovan nämnda växthusgaserna från och med den 1 januari 2006 samt ett förbud mot import, försäljning och användning av dessa växthusgaser, både nya och återvunna, från och med den 1 januari 2006.
(13)
Det generella förbudet för nya produkter som innehåller de berörda fluorerade gaserna åtföljs av undantag som anges i bilaga I till kungörelsen.
(14)
Enligt kungörelsen får den danska miljöstyrelsen (Miljøstyrelsen) medge undantag i ”mycket speciella fall”. Anmälan innehåller en redogörelse för när sådana undantag kan komma i fråga i praktiken. Bland annat nämns fall där ett förbud kan ha oförutsedda oproportionella effekter, fall där det visar sig att alternativ inte finns eller inte är lämpliga och fall där de totala växthusgasutsläppen omräknade till koldioxidekvivalenter kan visas vara mindre för ett system som innehåller fluorerade gaser. Anmälan innehåller också ett dokument med riktlinjer utgivet av den danska miljöstyrelsen för aktörer som vill ansöka om ett undantag. I dokumentet anges de kriterier som miljöstyrelsen använder för att medge eller inte medge undantag samt en kort översikt över hittills inlämnade ansökningar och de beslut miljöstyrelsen har fattat.
(15)
Genom en skrivelse av den 26 oktober 2006 underrättade kommissionen den danska regeringen om att den mottagit anmälan och att sexmånadersperioden för handläggningen av ärendet enligt artikel 95.6 i fördraget inleddes den 9 juni 2006, dagen efter det att anmälan inkommit.
(16)
Genom en skrivelse av den 19 september 2006 informerade kommissionen de övriga medlemsstaterna om anmälan och gav dem en period på 30 dagar att lämna synpunkter. Kommissionen offentliggjorde också anmälan i Europeiska unionens officiella tidning (2) för att upplysa andra berörda parter om de nationella bestämmelser som Danmark hade för avsikt att behålla samt om anförda skäl.
II. BEDÖMNING
1. Bedömning av huruvida ärendet kan tas upp till sakprövning
(17)
Artikel 95.4 gäller fall där en medlemsstat efter det att en harmoniseringsåtgärd beslutats anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd.
(18)
Den danska anmälan gäller nationella bestämmelser som avviker från artikel 9.1 i förordning (EG) nr 842/2006. Dessa nationella bestämmelser antogs och trädde i kraft 2002, dvs. innan den nämnda förordningen antogs.
(19)
Utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som innehåller vissa fluorerade gaser harmoniseras på EU-nivå genom förordning (EG) nr 842/2006, särskilt artikel 9 och bilaga II.
(20)
Den danska kungörelsen innehåller strängare bestämmelser än förordning (EG) nr 842/2006 i och med att den innebär ett generellt förbud mot import, försäljning och användning av nya produkter som innehåller fluorerade gaser från och med den 1 januari 2006 samt ett förbud mot import, försäljning och användning av fluorerade gaser, både nya och återvunna, från och med den 1 januari 2006. Förordningen däremot innebär ett begränsat förbud mot utsläppande på marknaden eftersom den bara gäller produkter som är upptagna i dess bilaga II.
(21)
Det ovan nämnda innebär tillsammans med artikel 9.3 b i förordning (EG) nr 842/2006 att medlemsstaten skall anmäla sina åtgärder till kommissionen, tillsammans med en motivering till åtgärderna. Sådana åtgärder skall vara förenliga med fördraget.
(22)
Förenligheten undersöks genom förfarandet i artikel 95.4 och 95.6 och med beaktande av förordning (EG) nr 842/2006. Enligt artikel 95.4 skall anmälan innehålla en motivering som grundar sig på ett eller flera väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd.
(23)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att Danmarks ansökan om att få behålla sina nationella bestämmelser om vissa industriella växthusgaser kan tas upp till prövning enligt artikel 95.4 i EG-fördraget.
2. Sakprövning
(24)
Enligt artikel 95.4 och 95.6 första stycket i EG-fördraget måste kommissionen se till att alla villkor är uppfyllda för att en medlemsstat skall få behålla sådana nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd på gemenskapsnivå. Framför allt måste de nationella bestämmelserna vara motiverade på grundval av de väsentliga behov som anges i artikel 30 i fördraget eller avse miljö- eller arbetsmiljöskydd, de får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innebära förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna, och de får inte utgöra något oproportionellt eller onödigt hinder för den inre marknadens funktion.
2.1 Bevisbörda
(25)
När kommissionen undersöker om de nationella åtgärder som anmälts enligt artikel 95.4 är motiverade, skall den utgå från de skäl som den anmälande medlemsstaten anför. Detta innebär att den medlemsstat som vill behålla sina nationella bestämmelser har ansvaret enligt EG-fördraget för att bevisa att de är motiverade.
(26)
Det är den medlemsstat som gjort anmälan som skall lägga fram tillräckliga skäl, fakta och vetenskapliga belägg för att få tillstånd att behålla strängare nationell lagstiftning. Det ligger således i medlemsstatens intresse att till anmälan foga alla de fakta och juridiska uppgifter som kan stödja ansökan (3). Om anmälan inte innehåller sådana uppgifter skall kommissionen anse att anmälan inte är motiverad.
2.2 Motivering som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd
2.2.1 Danmarks ståndpunkt
(27)
De danska myndigheterna har lämnat in en motivering med följande skäl för att behålla de nationella bestämmelserna:
(28)
Kungörelse nr 552 av den 2 juli 2002 avser reglering av vissa industriella växthusgaser (HFC, PFC och SF6) som alla är kraftfulla växthusgaser. Exempelvis kan nämnas att 1 kg av de två mest använda HFC-gaserna i Danmark (HFC-134a och HFC-404A) motsvarar 1 300 respektive 3 780 kg koldioxid, och att 1 kg SF6 motsvarar mer än 22 000 kg koldioxid.
(29)
EU har enligt Kyotoprotokollet åtagit sig att under perioden 2008-2012 minska medlemsstaternas samlade växthusgasutsläpp med minst 8 % jämfört med 1990 års nivåer. Vid de efterföljande diskussionerna inom EU - rådets beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta (överenskommelsen om bördefördelning) (4) - åtog sig Danmark att minska sina totala växthusgasutsläpp med 21 % under samma period.
(30)
De danska myndigheterna anför i sin anmälan syftet att skydda miljön och i synnerhet behovet att med alla tillgängliga medel uppnå målet att minska växthusgasutsläppen, i enlighet med beslut 2002/358/EG.
(31)
Kungörelsens mål är att bidra till minskade växthusgasutsläpp genom att hindra utsläpp av fluorerade växthusgaser.
(32)
De danska myndigheterna påpekar att syftet med kungörelsen om industriella växthusgaser är att så långt som möjligt begränsa användningen och därmed utsläppen av industriella växthusgaser. Detta skulle bidra till att minska de totala växthusgasutsläppen och därigenom till att uppfylla Danmarks internationella åtaganden. De danska myndigheterna anser att det ambitiösa mål om minskade växthusgasutsläpp som Danmark har åtagit sig enligt beslut 2002/358/EG kräver en samlad ansträngning för att komma åt varje källa till växthusgasutsläpp.
(33)
I Danmark används HFC främst som köldmedier i kylanläggningar. PFC används inte längre i Danmark. SF6 användes tidigare i ljudisolerande fönster och inom elsektorn i vissa strömbrytare. Numera används det bara i strömbrytare, och användningen uppgår till några få ton per år.
(34)
De danska myndigheterna hänvisar i sin anmälan till prognoser som visar att utsläppen skulle fördubblas fram till 2010 utan ytterligare reglering, motsvarande 0,5-0,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter mer än med de anmälda bestämmelserna.
(35)
De danska myndigheterna uppger att de principer om att minska utsläpp genom begränsning som infördes på gemenskapsnivå genom förordning (EG) nr 842/2006, infördes i dansk lagstiftning för mer än femtio år sedan och att de därefter har gällt för tillämpningar där fluorerade gaser används och därför sannolikt inte kommer att leda till ytterligare minskningar.
(36)
Danmark ger i anmälan en kort beskrivning av några av de tillämpningsområden där alternativa lösningar har tagits fram och som därför omfattas av den danska regleringen. Den danska inställningen bygger på antagandet att det finns alternativ till de industriella växthusgaser som används i de tillämpningar som förbjöds från och med den 1 januari 2006 eller som kommer att förbjudas från och med den 1 januari 2007.
(37)
Det generella förbudet mot import, försäljning och användning av nya produkter som innehåller de berörda fluorerade gaserna åtföljs av undantag som anges i bilaga I till kungörelsen. Undantagen avser både ett antal mycket specialiserade tillämpningar och mer allmänna tillämpningar. I det senare fallet motiveras undantagen av den kvantitet växthusgas som används i respektive system. De gäller därför t.ex. kylanläggningar, värmepumpar och luftkonditioneringsanläggningar med 0,15-10 kg köldmedium per enhet och kylsystem för värmeåtervinning med högst 50 kg köldmedium per enhet. Produkter för fartyg och militärt bruk är undantagna, liksom användning av SF6 i högspänningsutrustning.
(38)
Utöver de ovan nämnda undantagen ger den danska kungörelsen möjlighet att i mycket speciella fall medge undantag från det generella förbudet. Syftet med denna möjlighet till undantag är att förhindra att förbudet i speciella fall får allvarliga oproportionella konsekvenser. Detta gäller fall som inte förutsågs när kungörelsen utfärdades, speciella fall där installation av kylutrustning med alternativ till HFC skulle innebära exceptionella och orimliga extra kostnader för installatören/ägaren, och fall där de totala växthusgasutsläppen omräknade till koldioxidekvivalenter kan visas vara mindre för ett system som innehåller fluorerade gaser.
(39)
Möjligheten till undantag är avsedd att användas på ett sådant sätt att förbudets förväntade miljövinster uppnås på ett så bra och effektivt sätt som möjligt utifrån ett samlat miljöperspektiv, inklusive energiaspekter.
(40)
Enligt paragraf 8 i lagen om kemiska ämnen och produkter (lov om kemiske stoffer og produkter, lovbekendtgørelse nr 21 av den 16 januari 1996) gäller förbudet inte för import, framställning och försäljning av produkter som endast är avsedda för export.
(41)
Det finns inte heller något förbud mot import av industriella växthusgaser som används vid framställning av en produkt som är avsedd för export.
(42)
Den danska regeringen menar att kungörelsens syfte är att skydda miljön och att den är nödvändig och proportionell för att förhindra och minska utsläppen av fluorerade gaser. Kungörelsen är således enligt regeringens uppfattning förenligt med fördraget.
2.2.2 Bedömning av Danmarks ståndpunkt
(43)
Kommissionen anser efter att ha granskat de uppgifter som Danmark lämnat att begäran om att få behålla strängare bestämmelser än dem som ingår i förordning (EG) nr 842/2006 kan anses vara förenlig med fördraget av följande skäl.
2.2.2.1 Miljöskäl
(44)
Kungörelsen ingår i en bredare strategi som Danmark antagit för att uppfylla utsläppsmålet enligt Kyotoprotokollet och den överenskommelse om bördefördelning som senare antagits på gemenskapsnivå. Enligt denna överenskommelse skall Danmark minska sina växthusgasutsläpp med 21 % under perioden 2008-2012 jämfört med basåret 1990.
(45)
Mot bakgrund av det ovan nämnda och för att fullgöra sina åtaganden har Danmark antagit en strategi som omfattar alla källor till växthusgasutsläpp. Bestämmelserna om fluorerade gaser är således en del av Danmarks samlade ansträngningar för att fullgöra sina skyldigheter. Det bör noteras att utsläppen av dessa fluorerade gaser utan ytterligare reglering beräknas fördubblas till 2010 i och med den ökade användningen av kylning och även till följd av den kommande utfasningen av klorfluorkolväten (HCFC) enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (5).
(46)
Förordning (EG) nr 842/2006 förväntas leda till en betydande minskning av utsläppen av fluorerade gaser i gemenskapen, särskilt i de medlemsstater som ännu inte har antagit lämpliga åtgärder för att minska dessa utsläpp, främst genom åtgärder som syftar till förbättrad begränsning och återvinning av fluorerade gaser som används i vissa tillämpningar. I den danska lagstiftningen infördes emellertid liknande bestämmelser (begränsningsstrategi grundad främst på obligatoriska utbildningsprogram, regelbunden kontroll av läckage) redan för mer än femtio år sedan. Dessa bestämmelser har därefter gällt för tillämpningar där fluorerade gaser används och kommer därför sannolikt inte att leda till ytterligare minskningar som i någon högre grad kan motverka den väntade ökningen av utsläpp av fluorerade gaser i Danmark.
(47)
Mot bakgrund av det ovan nämnda anser kommissionen att de miljöskäl som Danmark anfört, dvs. minskning och förhindrande av utsläpp av fluorerade gaser, är välgrundade.
2.2.2.2 Den danska kungörelsens relevans och proportionalitet i förhållande till målet att uppnå ytterligare minskning av fluorerade växthusgaser:
(48)
I detta sammanhang och för att ytterligare minska och förhindra utsläpp av fluorerade gaser beslutade Danmark redan 2002 att införa selektiva förbud mot utsläppande av ny utrustning på marknaden. Urvalet grundades på undersökningar som i synnerhet gick ut på att kontrollera förekomst och tillgänglighet av alternativ utan fluorerade gaser.
(49)
Med utgångspunkt i dessa undersökningar införs genom kungörelsen ett generellt förbud mot import, försäljning och användning av nya produkter som innehåller fluorerade gaser från och med den 1 januari 2006, med ett betydande antal avvikelser och undantag genom vilka vissa produkter och viss utrustning undantas automatiskt eller på vissa villkor, eller genom vilka förbudet kan tidigareläggas eller senareläggas. Bilaga I till kungörelsen innehåller särskilda undantag både för ett antal mycket specialiserade tillämpningar (t.ex. inhalationsspray, laboratorieutrustning) och för mer allmänna tillämpningar. I det senare fallet motiveras undantagen av den kvantitet fluorerade gaser som används i respektive system. De gäller därför kylanläggningar, värmepumpar och luftkonditioneringsanläggningar med 0,15-10 kg köldmedium per enhet och kylsystem för värmeåtervinning med högst 50 kg köldmedium per enhet. Produkter för fartyg och militärt bruk är undantagna, liksom användning av SF6 i högspänningsutrustning.
(50)
Kungörelsen ger också den danska miljöstyrelsen möjlighet att medge undantag i mycket speciella fall. Detta gäller fall som inte förutsågs när kungörelsen utfärdades, fall där det visar sig att alternativ inte finns eller inte är lämpliga och fall där de totala växthusgasutsläppen (inklusive indirekta utsläpp beroende på energiförbrukning) omräknade till koldioxidekvivalenter kan visas vara mindre för ett system som innehåller fluorerade gaser.
(51)
Det förfarande som används av miljöstyrelsen beskrivs tydligt, liksom kriterierna för att medge eller inte medge undantag. Kriterierna tar hänsyn till proportionalitetsprincipen.
(52)
Det är också värt att nämna att den danska kungörelsen tillåter användning av fluorerade gaser för service och underhåll av befintlig utrustning för att utrustning inte skall behöva bytas ut i onödan.
(53)
Kommissionen noterar att kungörelsen påverkar den fria rörligheten för varor inom gemenskapen, men drar av ovanstående analys ändå slutsatsen att kungörelsen är motiverad ur miljösynpunkt och tar hänsyn till de planerade förbudens effekter på den inre marknaden samt att den därutöver ger möjlighet att medge enskilda undantag.
(54)
Man bör också hålla i minnet att det enligt artikel 9.3 a i förordning (EG) nr 842/2006 är tillåtet att behålla nationella åtgärder endast till och med den 31 december 2012, och eftersom det i anmälan från Konungariket Danmark hänvisas till den artikeln, följer det att kungörelsen gäller under en begränsad period.
2.3 Frånvaro av godtycklig diskriminering och förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna
(55)
Enligt artikel 95.6 i EG-fördraget skall kommissionen godkänna eller förkasta de ifrågavarande nationella bestämmelserna sedan den konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.
(56)
Man bör hålla i minnet att en ansökan enligt artikel 95.4 i EG-fördraget måste bedömas mot bakgrund av de villkor som anges i den punkten och i punkt 6 i samma artikel. Om något av dessa villkor inte uppfylls måste begäran avslås utan att övriga villkor behöver granskas.
(57)
De anmälda nationella bestämmelserna är generella och gäller på samma sätt för både inhemska och importerade produkter. Det finns ingenting som tyder på att de anmälda nationella bestämmelserna kan användas som ett medel för godtycklig diskriminering mellan ekonomiska aktörer i gemenskapen.
(58)
Kungörelsens syfte är miljöskydd, och det finns inga tecken på att kungörelsen, vare sig i avsikt eller tillämpning, kommer att leda till godtycklig diskriminering eller förtäckta handelshinder.
(59)
Mot bakgrund av de miljörisker som vissa fluorerade gaser innebär, anser kommissionen att det inte finns något som tyder på att de nationella bestämmelser som anmälts av de danska myndigheterna utgör ett hinder för den inre marknadens funktion som inte står i proportion till de eftersträvade målen.
III. SLUTSATS
(60)
Mot bakgrund av ovanstående, och med beaktande av synpunkter från medlemsstaterna och andra tredjeparter angående den anmälan som lämnats in av de danska myndigheterna, anser kommissionen att Danmarks begäran, inlämnad den 2 juni 2006, om att till och med den 31 december 2012 få behålla sin nationella lagstiftning, som är strängare än förordning (EG) nr 842/2006 när det gäller utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som innehåller eller vars funktion kräver fluorerade gaser, kan godtas.
Kommissionen anser dessutom att de nationella bestämmelserna
-
motsvarar behoven när det gäller miljöskydd,
-
tar hänsyn till förekomsten och den tekniska och ekonomiska tillgängligheten av alternativ till de tillämpningar som är förbjudna i Danmark, och att de sannolikt kommer att få begränsade ekonomiska effekter,
-
ej utgör medel för godtycklig diskriminering,
-
ej innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna, och
-
således är förenliga med fördraget.
Kommissionen anser därför att de kan godkännas.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De nationella bestämmelser om vissa fluorerade gaser som Konungariket Danmark anmälde till kommissionen genom en skrivelse av den 2 juni 2006, och som är strängare än förordning (EG) nr 842/2006 när det gäller utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som innehåller eller vars funktion kräver fluorerade gaser, godkänns härmed. Konungariket Danmark bemyndigas att behålla dem till och med den 31 december 2012.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark.
Utfärdat i Bryssel den 8 december 2006.