Kommissionens beslut
av den 31 oktober 2002
om de nationella bestämmelser om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av kreosotbehandlat virke som anmälts av Nederländerna enligt artikel 95.4 och 95.5 i EG-fördraget
[delgivet med nr K(2002) 4116]
(Endast den nederländska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2002/884/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 95.6 i detta, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
1. Gemenskapslagstiftning
(1) I rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar)(1), senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/61/EG(2), fastställs regler om begränsning av utsläppande på marknaden och användning av vissa farliga ämnen och preparat. Enligt artikel 1.1 i detta direktiv skall direktivet tillämpas på de ämnen och preparat som anges i bilaga I.
(2) Genom rådets direktiv 89/678/EEG(3) av den 21 december 1989 om ändring av direktiv 76/769/EEG infördes en ny artikel 2a i direktiv 76/769/EEG. Enligt denna artikel skall de ändringar som krävs för att i fråga om ämnen och preparat som redan omfattas av direktiv 76/769/EEG anpassa bilagorna till tekniska framsteg antas enligt det förfarande som fastställs i artikel 29 i rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen(4), senast ändrat genom direktiv 92/32/EEG(5).
(3) Direktiv 76/769/EEG har ändrats vid flera tillfällen. Ett antal farliga ämnen och preparat har lagts till i bilaga I, och ytterligare begränsningar har fastställts för utsläppande på marknaden och användning av ämnen och preparat som omfattas av denna bilaga. I vissa fall har man även begränsat utsläppandet på marknaden och/eller användningen av produkter som behandlats med eller som innehåller dessa ämnen och preparat.
(4) Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 94/60/EG(6) om ändring för fjortonde gången av direktiv 76/769/EEG, vilket antogs på grundval av artikel 100a i fördraget (nu artikel 95), infördes bland annat en ny punkt 32 i bilaga I till direktiv 76/769/EEG. Därigenom upptogs kreosot och liknande destillat av stenkolstjära, samt preparat i vilka de ingår (nedan kallade kreosot) i förteckningen över farliga ämnen och preparat vars utsläppande på marknaden och användning är föremål för begränsningar. I detta direktiv fastställdes begränsningar för utsläppande på marknaden och användning av kreosot avsedd för behandling av virke och virke behandlat med kreosot.
(5) Enligt punkt 32 fick kreosot inte användas för behandling av virke om den innehöll benso-a-pyren (nedan kallat B[a]P) och vattenextraherbara fenoler (nedan kallade VEF) över vissa koncentrationer. Gränsvärdet för B[a]P fastställdes till högst 0,005 viktprocent (= 50 ppm) och gränsvärdet för VEF till högst 3 viktprocent (= 30 g/kg). Dessutom fick virke som behandlats med sådan kreosot inte släppas ut på marknaden.
(6) Trots detta fick emellertid kreosot användas för behandling av virke i industrianläggningar om den innehöll mindre än 0,05 viktprocent (= 500 ppm) B[a]P och mindre än 3 viktprocent (= 30 g/kg) VEF. Kreosot som överensstämde med dessa gränsvärden fick inte säljas till allmänheten och förpackningarna skulle vara märkta med texten "Endast för industriellt bruk". Virke som behandlats med kreosot i industrianläggningar och som släpptes ut på marknaden för första gången fick endast användas för yrkesmässigt och industriellt bruk t.ex. till järnvägssyllar, kraftlednings- och telefonstolpar, staket- och stängselstolpar samt i hamnar och inre vattenvägar. I vissa fall rådde dock totalt användningsförbud, t.ex. inne i byggnader, när virket kom i kontakt med produkter som är avsedda att konsumeras av människor eller djur, på lekplatser och andra friluftsanläggningar eller där det fanns risk för att det kunde komma i kontakt med huden. Tidigare behandlat virke som släppts ut på marknaden som använt virke fick användas oavsett vilken typ av kreosot det behandlats med, utom i de fall som nämns ovan.
(7) På grundval av en undersökning om kreosots hälsoeffekter(7) som genomfördes under 1999 och den efterföljande granskningen i Vetenskapliga kommittén för toxicitet, ekotoxicitet och miljö (nedan kallad SCTEE)(8) inledde kommissionen diskussioner med medlemsstaterna i syfte att se över bestämmelserna om kreosot i direktiv 77/769/EEG.
(8) Den 26 oktober 2001 antog kommissionen direktiv 2001/90/EG(9) om anpassning till tekniska framsteg för sjunde gången av bilaga I till rådets direktiv 76/769/EEG (kreosot). I andra skälet i ingressen hänvisas till undersökningen om hälsoeffekterna och där dras slutsatsen att kreosot har större potential att orsaka cancer än vad man tidigare trott. I tredje skälet nämns resultaten av kommitténs granskning av denna undersökning, och där anges att konsumenter löper risk att drabbas av cancer på grund av kreosot med en B[a]P-halt på mindre än 0,005 viktprocent och/eller från virke innehållande sådan kreosot, och att risken är så stor att den ger anledning till oro.
(9) Genom direktiv 2001/90/EG ersattes punkt 32 i bilaga I till direktiv 76/769/EEG, och därmed fastställdes nya begränsningar för utsläppande på marknaden och användning av kreosot för behandling av virke och av kreosotbehandlat virke. Enligt bestämmelserna i denna punkt får kreosot inte användas för behandling av virke, och virke som är behandlat med kreosot får ej släppas ut på marknaden. Trots detta får dock kreosot som innehåller mindre än 0,005 viktprocent (= 50 ppm) B[a]P och mindre än 3 viktprocent (= 30 g/kg) VEF användas för behandling av virke i industrianläggningar eller för återbehandling utförd på plats av yrkesmässiga utövare. Denna typ av kreosot får inte säljas till konsumenter och får endast släppas ut på marknaden i förpackningar som rymmer minst 20 liter. Förpackningarna skall vara märkta med texten "Endast för industriellt eller yrkesmässigt bruk".
(10) Virke som behandlats på detta sätt och som släpps ut på marknaden för första gången eller återbehandlas på plats får endast användas för yrkesmässigt och industriellt bruk, t.ex. till järnvägssyllar, kraftlednings- och telefonstolpar, staket- och stängselstolpar, för jordbruksändamål samt i hamnar och inre vattenvägar. I vissa fall råder dock totalt användningsförbud, t.ex. i byggnader, på lekplatser, i parker, i trädgårdar och andra friluftsanläggningar där det finns risk att virket kan komma i kontakt med huden och i trädgårdsmöbler eller när det kommer i kontakt med produkter som är avsedda att konsumeras av människor eller djur. Virke som behandlats med kreosot innan direktiv 76/769/EEG, ändrat genom direktiv 2001/90/EG, började tillämpas får saluföras på andrahandsmarknaden för återanvändning, utom i de fall som anges ovan, då användningen är helt förbjuden.
2. Nationella bestämmelser
(11) De nationella bestämmelser som anmälts till kommissionen är ett utkast till dekret som syftar till att ändra beslutet om beläggningar innehållande polycykliska aromatiska kolväten (Besluit PAK-houdende coatings)(10) enligt lagen om kemiska ämnen (kreosotbehandlat virke).
(12) Genom artikel 1 B i utkastet till dekret införs ett nytt avsnitt 4a med rubriken "kreosotbehandlat virke", innehållande en ny artikel 8a, där det i punkt 1 a anges att det "från den dag som anges i kungligt dekret, är förbjudet att till Nederländerna importera, där använda, leverera eller hålla tillgängligt för försäljning på den nederländska marknaden kreosotbehandlat virke avsett för ändamål där det kan komma i kontakt med ytvatten eller grundvatten".
(13) Enligt punkt 2 i den nya artikel 8a skulle förbudet inte gälla kreosotbehandlat virke som började användas för sitt ändamål före det datum som anges i det kungliga dekretet, under förutsättning att användningsplatsen förblir oförändrad. Ytterligare två undantag från tillämpning av förbudet anges i punkt 3. De rör kreosotbehandlat virke som
- skall förtullas och är avsett för transitering, lagring i tullager eller för temporär import i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.16 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92(11) eller
- har sitt ursprung i en medlemsstat i Europeiska unionen eller en EES-stat och inte är avsett för försäljning på den nederländska marknaden.
(14) Enligt artikel 8b i det nya avsnitt 4a skulle den som importerar, levererar eller håller tillgängligt för försäljning på marknaden sådant kreosotbehandlat virke som inte omfattas av förbudet, föra ett register över detta virke och på begäran kunna visa att det kreosotbehandlade virket i fråga inte är avsett för ändamål som omfattas av förbudet. Särskilda minimikrav gäller för detta register och det skall bl.a. innehålla följande:
- Namn och adress på den tillverkare eller leverantör från vilken det kreosotbehandlade virket har köpts.
- Datum när tillverkaren eller leverantören levererade det kreosotbehandlade virket.
- Ändamål för vilka det kreosotbehandlade virket är avsett.
- Namn och adress på den person som det kreosotbehandlade virket ställts till förfogande för eller levererats till.
- Leveransdatum för det kreosotbehandlade virket.
- Kvantitet kreosotbehandlat virke som mottagits eller levererats.
3. Tidigare anmälan enligt artikel 95.5 i fördraget
(15) Nederländerna har tidigare underrättat kommissionen om sin avsikt att införa dessa nationella bestämmelser. Genom anmälan av den 25 januari 2001 lades utkastet till genomförandebestämmelser för de relevanta bestämmelserna i direktiv 76/769/EEG, ändrat genom direktiv 94/60/EG, fram för kommissionens godkännande. Genom beslut 2002/59/EG(12) godkände kommissionen utkastet till nationella bestämmelser i enlighet med artikel 95.6 i fördraget.
(16) För en detaljerad beskrivning av de argument som framfördes av Nederländerna, det underlag som lämnades in som stöd för dessa argument samt av de huvudsakliga fakta och rättsliga överväganden som låg till grund för kommissionens bedömning hänvisas till skälen i beslut 2002/59/EG. Av tydlighetsskäl finns en kort sammanfattning i punkterna 17-20.
(17) Nederländerna ansåg att nya vetenskapliga rön om miljöskydd i samband med ett problem som uppstått i Nederländerna efter det att direktiv 94/60/EG antogs motiverade införandet av de anmälda bestämmelserna.
(18) Av det underlag som Nederländerna lade fram, framgick att kreosotföreningar, särskilt polycykliska aromatiska kolväten, som läcker ut från kreosotbehandlat virke när detta kommer i kontakt med ytvatten och grundvatten, utgör en miljörisk. I den information som tillhandahölls, framhölls den kraftiga exponeringen av yt- och grundvattnet i Nederländerna.
(19) Den 12 juni 2001 avgav SCTEE ett preliminärt yttrande(13) om det framlagda underlaget, och drog slutsatsen att den grund som anfördes för begäran berör en komplicerad fråga och att det inte fanns någon direkt fara för människors hälsa. Genom beslut 2001/599/EG(14) av den 13 juli 2001 förlängde kommissionen den sexmånadersperiod som avses i artikel 95.6 andra stycket i fördraget med ytterligare sex månader i syfte att medge en noggrann bedömning av det inlämnade underlaget. Nederländerna underrättades om beslutet samma dag som det antogs.
(20) I sitt slutliga yttrande av 21 oktober 2001, som avgavs kort efter det att direktiv 2001/90/EG antagits, bekräftade SCTEE på det hela taget att det underlag som tillhandahållits av Nederländerna var vetenskaplig välunderbyggt. På grundval av detta yttrande godkände kommissionen, den 23 januari 2002, genom beslut 2002/59/EG utkastet till nationella bestämmelser. Samma dag underrättades Nederländerna om beslutet.
II. FÖRFARANDE
(21) Enligt direktiv 2001/90/EG skall medlemsstaterna anta och offentliggöra de bestämmelser som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 31 december 2002 och skall tillämpa dem senast från och med den 30 juni 2003.
(22) Såsom nämnts i punkt 16, godkände kommissionen genom beslut 2002/59/EG det utkast till nationella bestämmelser om kreosotbehandlat virke som anmälts av Nederländerna, i enlighet med artikel 95.5 i fördraget.
(23) Genom en skrivelse av den 25 april 2002 anmälde Nederländernas ständiga representation återigen, i enlighet med artikel 95.5 i fördraget, de nationella bestämmelser som Nederländerna har för avsikt att införa trots att de avviker från direktiv 76/769/EEG, ändrat genom direktiv 2001/90/EG, och redovisade skälen härför. I en skrivelse av den 10 juli 2002 upplyste Nederländernas ständiga representation kommissionen om att den nederländska regeringen även åberopar artikel 95.4 i fördraget som stöd för sin ståndpunkt.
(24) I en skrivelse av 8 augusti 2002 informerade kommissionen de nederländska myndigheterna om att den hade mottagit anmälan enligt artikel 95.4 och 95.5 och att sexmånadersperioden för prövningen av anmälan enligt artikel 95.6 började den 4 maj 2002, dagen efter mottagandet av anmälan.
(25) I en skrivelse av den 8 augusti 2002 underrättade kommissionen övriga medlemsstater om Nederländernas anmälan. Kommissionen offentliggjorde vidare ett meddelande om denna anmälan i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(15) för att ge övriga berörda parter information om förslaget till de nationella bestämmelser som Nederländerna ämnar införa.
III. BEDÖMNING
1. Uppfyllande av formella krav
(26) Nederländerna anhåller om kommissionens godkännande av nationella bestämmelser som är oförenliga med direktiv 76/769/EEG, ändrat genom 2001/90/EG, som är en harmoniseringsåtgärd antagen på grundval av artikel 95 i fördraget. Direktiv 2001/90/EG antogs i enlighet med artikel 2a i direktiv 76/769/EEG. Genom detta direktiv ersätts punkt 32 i bilaga I till direktiv 76/769/EEG, ändrat genom direktiv 94/60/EG, som antogs på grundval av artikel 100a i fördraget (nu artikel 95) och som harmoniserar utsläppande på marknaden och användning av kreosot och kreosotbehandlat virke.
(27) Skillnaderna mellan de relevanta bestämmelserna i direktiv 2001/90/EG och de nationella bestämmelserna sammanfattas i följande tabell:
Plats för tabell
(28) De nationella bestämmelserna är strängare än direktiv 2001/90/EG i följande avseenden:
- Virke som i industrianläggningar behandlats med kreosot innehållande mindre än 0,005 viktprocent B[a]p och mindre än 3 viktprocent VEF, eller som återbehandlats på plats av yrkesmässiga utövare, får enligt direktivet släppas ut på marknaden och/eller användas för yrkesmässigt eller industriellt bruk i tillämpningar där det kommer i kontakt med (grund)vatten. Detta är däremot inte tillåtet enligt de föreslagna nederländska bestämmelserna.
- Utsläppande på marknaden av tidigare kreosotbehandlat virke för återanvändning, eller återanvändning i tillämpningar där virket kommer i kontakt med ytvatten eller grundvatten är förbjudet i Nederländerna om det avlägsnas från den plats där det ursprungligen använts.
(29) Genom direktiv 2001/90/EG ersattes alla bestämmelser om kreosotbehandlat virke som införts i direktiv 76/769/EEG genom direktiv 94/60/EG och inom vars ram Nederländerna tidigare hade erhållit tillstånd att införa de ifrågavarande nationella bestämmelserna. Skillnaderna mellan de relevanta bestämmelserna i direktiv 76/769/EEG i dess lydelse efter ändringar genom direktiv 94/60/EG, i dess lydelse efter ändringar genom direktiv 2001/90/EG och de nationella bestämmelserna sammanfattas i följande tabell:
Plats för tabell
(30) Av tabellen framgår tydligt att de bestämmelser som infördes genom direktiv 2001/90/EG är strängare än direktiv 94/60/EG. Detta gäller emellertid inte reglerna om utsläppande på marknaden och användning av virke behandlat med kreosot innehållande mer än 0,05 viktprocent B[a]P som tidigare släppts ut på marknaden. Dessa regler förblir oförändrade. De nationella bestämmelser som anmälts av Nederländerna, och som tidigare anmälts och godkänts av kommissionen, är fortfarande strängare än direktiv 2001/90/EG.
(31) I sin skrivelse av den 25 april 2002, som inkom till kommissionen den 3 maj 2002 och kompletterades genom en skrivelse av den 10 juli 2002, åberopar Nederländerna både artikel 95.4 och/eller 95.5 i fördraget som stöd för sin anmälan.
(32) Artikel 95.4 i fördraget lyder som följer: "Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem."
(33) I artikel 95.5 i fördraget anges att "Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser grundade på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för denna medlemsstat och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, skall medlemsstaten underrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem."
(34) Enligt dessa bestämmelser i fördraget gäller olika villkor för tillämpning av undantaget i artikel 95, beroende på om medlemsstaterna önskar behålla de anmälda nationella bestämmelserna eller införa dem. Medan tillämpningen av de villkor som fastställs i artikel 95.4 i princip förutsätter att de nationella bestämmelserna existerar innan harmoniseringsåtgärden antas, är villkoren i artikel 95.5 tillämpliga när de nationella bestämmelserna anmäls på förslagsstadiet.
(35) Av den dokumentation som tillhandahållits framgår att de nationella bestämmelserna endast existerar i form av ett utkast. De var inte i kraft och hade inte heller antagits innan direktiv 2001/90/EG antogs. Vissa särskilda omständigheter måste emellertid beaktas när man avgör huruvida den anmälan som Nederländerna lämnat in bör bedömas mot bakgrund av de villkor som fastställs i artikel 95.4 i fördraget eller snarare mot bakgrund av villkoren i artikel 95.5.
(36) Den 23 januari 2001 anmäldes de nationella bestämmelserna för första gången till kommissionen, dvs. innan direktiv 2001/90/EG antogs, och de godkändes genom kommissionens beslut 2002/59/EG. Enligt etablerad rättspraxis får en medlemsstat inte tillämpa nationella åtgärder som avviker från en harmoniseringsåtgärd innan den har erhållit ett beslut från kommissionen i vilket denna bekräftar bestämmelserna(16). Vare sig de miljöhänsyn eller det specifika problem som framhållits av Nederländerna beaktades när direktiv 2001/90/EG antogs. Dessa hänsyn och det faktum att de är specifika för Nederländerna uppmärksammades först efter det att direktivet antagits. Detta ledde till att kommissionen godkände de nationella bestämmelserna, samtidigt som den meddelade att den hade för avsikt att se över det nyligen antagna direktivet(17).
(37) Det är uppenbart att Nederländerna, genom att anmäla nationella bestämmelser som redan anmälts innan direktiv 2001/90/EG antogs, i enlighet med artikel 95.4 "anser det nödvändigt att behålla [dessa] nationella bestämmelser" som godkänts av kommissionen. Å andra sidan förefaller den nya anmälan inte uppfylla villkoren i artikel 95.5 eftersom det inte var "efter det att ... kommissionen ... beslutat om en harmoniseringsåtgärd" som Nederländerna ansåg att det var nödvändigt att införa de nationella bestämmelserna, utan långt innan direktiv 2001/90/EG antogs.
(38) Vidare kan konstateras att en medlemsstat enligt gemenskapsrätten inte äger rätt att tillämpa nationella bestämmelser som avviker från de harmoniserade bestämmelserna innan kommissionen har lämnat sitt godkännande. Artikel 95.4 i EG-fördraget avser nationella bestämmelser som en medlemsstat önskar behålla sedan de harmoniserade bestämmelserna antagits, dvs. bestämmelser som redan tillämpas i den medlemsstaten. Kommissionen godkände den 23 januari 2002 utkastet till nationella bestämmelser som Nederländerna önskar införa, och som ur miljöskyddssynpunkt utgör ett undantag från direktiv 94/60/EG. Direktiv 2001/90/EG antogs emellertid den 26 oktober 2001. Utkastet till nationella bestämmelser, som således godkändes av kommissionen i enlighet med artikel 95.5 i EG-fördraget, utgör ett undantag från direktiv 2001/90/EG och kommissionen måste följaktligen godkänna att de får tillämpas. Nederländerna gjorde därför en andra anmälan beträffande samma nationella bestämmelser som tidigare och som kommissionen redan hade godkänt. Det är under dessa särskilda förutsättningar som kommissionen drar slutsatsen att Nederländerna önskar "behålla" samma nationella bestämmelser som ur miljöskyddssynpunkt är mer restriktiva än de som gäller genom direktiv 2001/90/EG. Den anmälan som lämnats in av Nederländerna har därför bedömts mot bakgrund av artikel 95.4.
(39) Det bör också noteras att rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö(18) gäller för kreosotbehandlat virke som placerats i ytvatten(19). Detta direktiv berör emellertid tidigare tillstånd för alla utsläpp i bl.a. inre ytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och omfattar inte utsläppande på marknaden av kreosotbehandlat virke eller något totalförbud mot användning av kreosotbehandlat virke där det kan komma i kontakt med ytvatten. De aktuella nederländska bestämmelserna, som innebär ett totalt förbud mot utsläppande på marknaden och/eller användning av kreosotbehandlat virke i tillämpningar där det kommer i kontakt med ytvatten, går därför längre än bestämmelserna i direktiv 76/464/EEG och strider mot direktiv 2001/90/EG.
(40) Bestämmelserna i rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen(20) innefattar dessutom kreosotbehandlat virke som placeras i direkt kontakt med grundvatten om polycykliska aromatiska kolväten (nedan kallade PAH) lakas ut från det behandlade virket i mängder eller koncentrationer som ger anledning till oro. Under sådana förhållanden är användning av kreosotbehandlat virke där det kommer i kontakt med grundvatten förbjudet enligt direktivet i fråga. I direktivet föreskrivs dock inte något totalförbud mot användning av kreosotbehandlat virke där det kommer i kontakt med grundvatten och omfattar inte heller utsläppande på marknaden av kreosotbehandlat virke. De aktuella nederländska bestämmelserna, som innebär ett totalt förbud mot utsläppande på marknaden och/eller användning av kreosotbehandlat virke i tillämpningar där det kommer i kontakt med grundvatten, går följaktligen längre än bestämmelserna i direktiv 80/68/EEG och strider mot direktiv 2001/90/EG.
(41) I Nederländernas anmälan redovisas de miljörelaterade skäl som enligt Nederländerna berättigar de anmälda nationella bestämmelserna.
(42) Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det därför konstateras att Nederländerna har underrättat kommissionen om den faktiska ordalydelsen av de nationella bestämmelser som godkändes genom beslut 2002/59/EG, och som Nederländerna har för avsikt att behålla trots att de strider mot direktiv 2001/90/EG. Nederländerna har också angett de skäl som enligt deras mening motiverar att dessa bestämmelser behålls.
(43) Den anmälan som Nederländerna har lämnat in för att inhämta kommissionens godkännande av det utkast till nationella bestämmelser som redan godkänts genom beslut 2002/59/EG enligt artikel 95.5, och som förblir oförändrade, avser bestämmelser som är strängare än kommissionens direktiv 2001/90/EG. Anmälan kan inte godtas enligt artikel 95.4 i fördraget, eftersom de berörda bestämmelserna i direktiv 2001/90/EG inte är identiska med dem i direktiv 94/60/EG.
2. Sakprövning
(44) I enlighet med artikel 95.4 i fördraget måste kommissionen försäkra sig om att alla de villkor som berättigar en medlemsstat att utnyttja möjligheten till undantag enligt den artikeln är uppfyllda. Framför allt måste de nationella bestämmelserna vara berättigade med hänsyn till väsentliga behov enligt artikel 30 i fördraget, eller avse miljöskydd eller arbetsmiljöskydd. För att ett undantag skall vara berättigat enligt artikel 95.4 krävs att det föreligger ett problem som är specifikt för den anmälande medlemsstaten och som hör samman med de skäl som den åberopat.
(45) När kommissionen bedömer att sådana nationella bestämmelser är berättigade måste den dessutom i enlighet med artikel 95.6 i fördraget undersöka huruvida de utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion.
2.1 Kreosot - allmän information
(46) Kreosot är en komplex blandning av mer än 200 kemiska föreningar, främst aromatiska kolväten och fenolföreningar samt aromatiska kväve- och svavelföreningar. Det är ett medeltungt destillat av stenkolstjära (kokpunkt ca 200-400 °C).
(47) Kreosot kan innehålla mer än 30 olika polycykliska aromatiska kolväten (PAH) med en total PAH-halt på 85 %. De viktigaste av dessa är
- acenaften,
- naftalen,
- fenantren,
- antracen,
- fluoren,
- fluoranten,
- krysen,
- trifenylen,
- benso[a]antracen,
- benso[b]fluoranten,
- benso[k]fluoranten,
- benso[a]pyren.
(48) Benso[a]pyren (B[a]P) är ett av de polyaromatiska kolväten som studerats mest ingående. Halten av B[a]P används som indikator eller markör för klassificeringsändamål och speglar inte i sig det totala PAH-innehållet i kreosot. Beroende på den aktuella typen av kreosot kan halten av B[a]P variera mellan 0,003 och 0,3 viktprocent (30-3000 ppm). Genom fraktionerad destillation av stenkolstjära och urval av fraktioner kan halten av B[a]P eller fenoler minskas. Western European Institute for Wood Preservation har upprättat olika industristandarder som karakteriseras av olika innehåll av vissa destillationsfraktioner och, vilket är ännu viktigare i detta sammanhang, olika innehåll av B[a]P. De högsta respektive lägsta koncentrationer som omfattas av dessa standarder är 500 ppm och 50 ppm.
(49) Det är möjligt att modifiera både de fysikaliska och kemiska egenskaperna hos kreosot om detta är nödvändigt med hänsyn till den avsedda användningen eller av miljöskäl. Genom att tillsätta komponenter med lägre kokpunkt är det möjligt att erhålla en produkt med lägre viskositet som är bättre lämpad att anbringa med borste och som ibland kallas karbolineum. I direktiv 2001/90/EG görs ingen åtskillnad mellan olika destillat av stenkolstjära, utan direktivet är tillämpligt på en rad olika destillat som betecknas med sina namn, Einecs- och CAS-nummer.
(50) Kreosot används främst och nästan uteslutande för behandling av virke. Storskaliga industriella och yrkesmässiga tillämpningar hör till de allra viktigaste användningsområdena: järnvägssyllar, kraftledningsstolpar, stolpar för användning inom vattenteknik (pålverk för skydd av strandbrinkar), staket och stöttor inom jordbruk och fruktodling. Även konsumenter använder kreosot och liknande produkter för behandling av virke.
(51) Kreosot utmärks av att det är
- ett effektivt svampbekämpningsmedel,
- ett effektivt insektsbekämpningsmedel,
- svårnedbrytbart,
- motståndskraftigt mot urlakning och vittring.
(52) En mycket liten mängd kreosot används i medicinska produkter för behandling av vissa hudsjukdomar, t.ex. psoriasis.
Ekotoxikologiska effekter
(53) Miljöförorening genom kreosot har rapporterats i flera länder, och den härrör ofta från gamla impregneringsanläggningar. Merparten av den information som finns om kreosots nedbrytning i naturen har erhållits i samband med utsläpp av kreosot från industrier och föroreningar som finns kvar vid nedläggning av kreosotfabriker. Miljöförorening har spårats genom en analys av utvalda PAH-föreningar, bland andra B[a]P.
(54) Kreosot är giftigt för vissa organismer i jorden och mycket giftigt för vattenlevande organismer (LC-50-värdena vid 96 timmars exponering är ofta lägre än 1 mg/l). Många föreningar som ingår i kreosot är bioackumulerbara.
(55) PAH som förekommer i miljön har följande egenskaper:
- De binds kraftigt till organiska material i jorden.
- De bryts vanligen ned långsamt i jorden och andra ekosystem. Rester av kreosot kan finnas kvar under många år i miljön (mer än 20-30 år).
- Nedbrytningen sker främst genom ljusets inverkan (solstrålning) och genom inverkan av mikroorganismer (vissa bakterier). Den bakteriella nedbrytningen kan ske under såväl aeroba som anaeroba förhållanden. PAH-föreningar med fyra ringar eller mer kan vara svårnedbrytbara.
- PAH som kommer ut i vattendrag binds snabbt till sediment.
- I vattendrag avlägsnas merparten av de lågmolekylära PAH genom bakteriell nedbrytning, och högmolekylära föreningar genom fotooxidering och sedimentering. Bakteriell nedbrytning av mer vattenlösliga PAH sker under såväl aeroba som anaeroba förhållanden. Det har visat sig att beståndsdelarna i PAH bioackumuleras i vattenlevande arter.
(56) Utsläpp av PAH i luft, vatten och mark kan ske i samband med impregnering och lagring i impregneringsanläggningen och vid användning av behandlat virke. De PAH som återfinns i olika ekosystem kommer från många olika källor (förbränningsprocesser, trafik osv.) och det är ofta svårt att koppla koncentrationen av PAH till någon viss källa såsom kreosotbehandlat virke.
(57) En undersökning(21) i Sverige visar att stolpar impregnerade med kreosot, efter 40 år i jorden, har avgivit vissa av de föreningar som ingår i kreosot, särskilt de med den lägsta kokpunkten (&lt; 270 °C). Den största mängden lakades ut från den del av stolparna som befann sig ovan jord. De föreningar som lakats ut hade emellertid en mycket låg mobilitet och återfanns i jorden alldeles i närheten av stolparna. Detta stämmer med iakttagelsen att PAH har en ytterst låg mobilitet i jord eftersom de absorberas väl av organiska material.
(58) Förekomsten av höga PAH-koncentrationer i vattenmiljöer har ofta tillskrivits förekomsten av kreosotbehandlat virke. Det har i flera undersökningar visats att migrationen av kreosotkomponenter från behandlat virke är högre i sötvatten än i havsvatten. Migrationen ser ut att vara mer begränsad i havsvatten. I en undersökning konstaterades att 93 % av den ursprungliga halten av kreosotföreningar i träpålar återstod efter tio år i havet(22). Förorening av sediment genom kreosot som lakas ut från pålverk som används för att skydda strandbrinkar har dokumenterats i Nederländerna(23) och även i undersökningar av förorening från tidigare impregneringsanläggningar.
(59) På grundval av en undersökning som nyligen genomförts i Nederländerna(24) framhöll SCTEE(25) miljöriskerna i samband med användning av kreosotbehandlat virke i vattenmiljön (ytvatten och grundvatten), även vid mycket låga B[a]P-koncentrationer i den kreosot som används för att behandla virket.
(60) När det gäller exponering av människor via miljön finns det för närvarande inte många mätdata om miljöförorening genom PAH från kreosot.
2.2 Nederländernas ståndpunkt
(61) Nederländerna anser att de nationella bestämmelserna är berättigade för att skydda vattenmiljön mot de risker som kreosotbehandlat virke utgör i kontakt med ytvatten och grundvatten, särskilt med hänsyn till den särskilda exponeringssituationen i Nederländerna.
(62) Nederländerna hänvisar till den dokumentation som de lämnade in som stöd för sin tidigare anmälan och till resultatet av SCTEE:s granskning(26). För en detaljerad beskrivning av den dokumentation som åberopas av Nederländerna hänvisas till beslut 2002/59/EG. Nederländerna påpekar också att direktiv 2001/90/EG uteslutande grundas på hälsoskyddskrav och att det inte tar hänsyn till vare sig miljökrav eller till den särskilda exponeringssituationen i Nederländerna.
2.3 Bedömning av Nederländernas ståndpunkt
2.3.1 Åberopande av behovet att skydda miljön
(63) De belägg som åberopas i den nederländska anmälan belyser riskerna för vattenmiljön när PAH läcker ut från kreosotbehandlat virke i kontakt med ytvatten och grundvatten. De nederländska myndigheternas riskbedömning omfattar både virke som behandlats med kreosot innehållande mindre än 0,05 viktprocent B[a]P (nedan kallad standardkreosot) och med kreosot innehållande mindre än 0,005 viktprocent B[a]P (nedan kallad modifierad kreosot). I båda fallen uppges kreosotbehandlat virke leda till att gränsvärdena för flertalet utvalda PAH avsevärt överskrids i ytvatten, grundvatten och sediment.
(64) I sitt yttrande av den 21 oktober 2002 bekräftar SCTEE på det hela taget de miljörisker som Nederländerna belyst. När det gäller virke som behandlats med standardkreosot menar SCTEE att miljöriskerna skulle kunna vara ännu större än vad de nederländska myndigheterna uppger. När det gäller modifierad kreosot konstaterar SCTEE att övergång till denna typ av kreosot inte leder till väsentligt minskade halter av andra PAH och att kontroller som grundas enbart på B[a]P därför är olämpliga.
(65) I direktiv 2001/90/EG, som antogs innan SCTEE avgav sitt yttrande, minskas den tillåtna B[a]P-halten i kreosot från 0,05 till 0,005 viktprocent. Direktivet behandlar därför inte i tillräcklig utsträckning de miljörisker som påpekats av Nederländerna. Det grundas uteslutande på hälsoskyddskrav och tar, i avvaktan på SCTEE:s bedömning, inte hänsyn till de miljörisker som påpekats av Nederländerna. I beslut 2001/59/EG erkänner kommissionen dessutom, genom att ta upp dessa miljörisker och meddela att den har för avsikt att se över de aktuella bestämmelserna, att direktiv 2001/90/EG har sina begränsningar.
(66) Den dokumentation som åberopas i den nederländska anmälan visar också att det finns ett specifikt problem i Nederländerna på grund av att nederländska ytvatten- och grundvattenområden exponeras för höga halter PAH från kreosotbehandlat virke.
(67) SCTEE medger i sitt yttrande av den 30 oktober 2001 att den omfattande användningen av kreosotbehandlat virke i pålverk som kommer i kontakt med vatten sannolikt medför stora risker för den nederländska vattenmiljön. Ytterligare jämförande information(27) visar att det utbredda bruket av kreosotbehandlat virke för pålverk i Nederländerna utgör ett stort problem i jämförelse med andra medlemsstater. En nyligen gjord uppskattning(28) av PAH-koncentrationen i nederländska ytvattenområden bekräftar dessutom att exponeringssituationen i Nederländerna är synnerligen intensiv.
(68) Förekomsten av ett stort antal grundvattenområden på ringa djup i Nederländerna och den omfattande användningen av kreosotbehandlat virke i tillämpningar där det kommer i kontakt med grundvatten, gör att det även i grundvatten är rimligt att förvänta sig en hög exponering för PAH från kreosotbehandlat virke.
(69) Mot denna bakgrund anser kommissionen att de nationella bestämmelser som anmälts av Nederländerna är berättigade, eftersom det är nödvändigt att minska exponeringen av den nederländska vattenmiljön, och att bestämmelserna inte går längre än vad som krävs för att uppnå det eftersträvade målet.
2.4 Frånvaro av godtycklig diskriminering eller förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna liksom av hinder för den inre marknadens funktion
2.4.1 Frånvaro av godtycklig diskriminering
(70) Enligt artikel 95.6 i fördraget skall kommissionen kontrollera att de nationella bestämmelserna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering. Frånvaro av diskriminering innebär att likartade situationer inte får behandlas på olika sätt, och att olikartade situationer inte får behandlas på lika sätt. Detta är en allmän princip i gemenskapslagstiftningen.
(71) De nationella bestämmelserna är allmänna och är avsedda att gälla såväl inhemskt som importerat kreosotbehandlat virke för berörda ändamål. Därför finns inga belägg för att de kan användas som ett medel för godtycklig diskriminering mellan ekonomiska aktörer i gemenskapen.
2.4.2 Frånvaro av förtäckta handelshinder
(72) Nationella åtgärder som begränsar utsläppande på marknaden och användning av produkter i större utsträckning än ett gemenskapsdirektiv utgör normalt ett handelshinder, om de innebär att produkter som det är tillåtet att släppa ut på marknaden i resten av gemenskapen inte får släppas ut på marknaden i den berörda medlemsstaten. Syftet med de villkor som fastställs i artikel 95.6 är att förhindra att begränsningar som grundas på kriterierna i punkt 4 och 5 i samma artikel tillämpas på felaktiga grunder och i själva verket utgör ekonomiska åtgärder som införs för att förhindra import av produkter från andra medlemsstater, dvs. indirekt för att skydda inhemsk produktion.
(73) Det har emellertid redan konstaterats att den specifika totala exponeringssituationen i Nederländerna ger anledning till oro när det gäller vattenmiljön. Det egentliga syftet med de nationella bestämmelserna förefaller därför vara att skydda miljön och inte att skapa förtäckta handelshinder.
(74) I de nationella bestämmelserna föreskrivs ett undantag för kreosotbehandlat virke som är avsett för export. Det undantaget överensstämmer emellertid med direktiv 76/769/EEG, ändrat genom direktiv 2001/90/EG, och berörs därför inte av detta beslut.
(75) Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte finns belägg för att de planerade nationella bestämmelserna kommer att bli ett förtäckt hinder för handeln mellan medlemsstaterna.
2.4.3 Frånvaro av hinder för den inre marknadens funktion
(76) Villkoret kan inte tolkas så att det skulle hindra godkännande av nationella bestämmelser som kan komma att påverka upprättandet av den inre marknaden. Det är i själva verket troligt att alla nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd vars syfte är att upprätta den inre marknaden och få den att fungera, kan komma att påverka den inre marknaden. För att undantagsförfarandet i artikel 95 i EG-fördraget följaktligen skall förbli användbart bör begreppet hinder för den inre marknadens funktion, i samband med artikel 95.6, tolkas som en verkan som inte står i proportion till det eftersträvade målet.
(77) Mot bakgrund av de miljöhänsyn som konstaterats och med beaktande av den särskilda exponeringssituationen i Nederländerna måste man dra slutsatsen att det inte finns några belägg för att de planerade nationella bestämmelserna utgör ett hinder för den inre marknadens funktion.
IV. SLUTSATS
(78) Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det slås fast att Nederländernas anmälan av nationella bestämmelser som avviker från direktiv 2001/90/EG när det gäller kreosotbehandlat virke, vilken inlämnades 3 maj 2002, uppfyller de formella kraven för en sådan anmälan och kraven i artikel 95.4 i fördraget.
(79) Dessutom utgör de nationella bestämmelserna varken ett medel för godtycklig diskriminering, ett förtäckt hinder för handel mellan medlemsstaterna eller ett oproportionerligt hinder för den inre marknadens funktion.
(80) De nationella bestämmelserna kan därför godkännas i enlighet med artikel 95.6 i fördraget. I enlighet med artikel 95.7 i fördraget överväger kommissionen för närvarande att anpassa bestämmelserna i direktiv 76/769/EG, ändrat genom direktiv 2001/90/EG, på grundval av tillgängliga vetenskapliga data.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Härmed godkänns de nationella bestämmelser om utsläppande på marknaden och användning av kreosotbehandlat virke som Nederländerna anmälde till kommissionen den 3 maj 2002.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.
Utfärdat i Bryssel den 31 oktober 2002.