РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 юни 2006 година
относно ad hoc финансирането на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(нотифицирано под номер C(2006) 2084)
(единствено текстът на нидерландски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2008/136/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно посочените по-горе разпоредби (1),
като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА И ПРЕДИСТОРИЯ
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2002 г. (2) и 2003 г. (3) Комисията получи множество жалби, в които се твърди, че установената обществена система за финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия представлява незаконосъобразна и несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(2)
По време на предварителното разследване на жалбите Комисията получи допълнителна информация от ищците (4), както и от нидерландските власти (5).
(3)
В следствие на предварителната оценка на предполагаемите мерки на държавна помощ Комисията информира Нидерландия с писмо от 3 февруари 2004 г., че е решила да започне процедурата, описана в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на някои мерки, които могат да бъдат квалифицирани като помощ.
(4)
Решението на Комисията да започне процедура бе публикувано в Официалния вестник на Европейския съюз (6). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите коментари относно помощта.
(5)
Нидерландия отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 30 април 2004 г. Освен това Комисията получи коментари от 11 заинтересовани страни (7). С писмо от 29 април Комисията препрати коментарите на Нидерландия. Отговорът на нидерландските власти бе получен с писмо от 13 август 2004 г.
(6)
Комисията отправи допълнителни въпроси към нидерландските власти с писма от 4 януари 2005 г. и 25 май 2005 г., на които нидерландските власти отговориха с писма от 27 януари 2005 г. и 25 юли 2005 г. Допълнителна информация бе получена от един от ищците (De Telegraaf) на 25 юли 2005 г. и от нидерландските власти - на 2 септември. Комисията се обърна към нидерландските власти за по-нататъшни разяснения с писма по електронна поща на 22 ноември 2005 г., на които властите отговориха на 25 ноември 2005 г. Комисията реши, след среща с властите, че са необходими по-нататъшни разяснения. С тази цел на 22 декември 2005 г. до нидерландските власти бе изпратено искане за информация, на което нидерландските власти, след като получиха отсрочка, отговориха на 3 февруари 2006 г. Във връзка с този отговор между нидерландските власти и Комисията бяха разменени писма по електронната поща през февруари 2006 г. и април 2006 г.
(7)
На 24 септември 2004 г. се състоя среща между нидерландските власти и Комисията. На 24 октомври 2004 г. се състоя среща с De Telegraaf. На 5 януари 2005 г. се състоя среща с Broadcast Partners. На 27 юли 2005 г. се проведе среща между RTL и Комисията, а на 23 септември 2005 г. - между VESTRA и Комисията. Комисията проведе още една среща с нидерландските власти на 1 и на 14 февруари 2006 г.
(8)
В допълнение към тази процедура за „нова помощ“ финансирането на обществените радио- и телевизионни оператори посредством годишни държавни плащания и Фонда за насърчаване (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) се оценява в отделна процедура за „съществуваща помощ“ (вж. държавна помощ № E-5/2005). В това решение Комисията има предвид мерките, които са предмет на „процедурата за съществуваща помощ“, само доколкото е необходимо да представи обща картина на финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространение. Това решение обаче не засяга въпроса за съвместимостта с правилата за държавна помощ при редовните годишни плащания и за плащанията от Фонда за насърчаване.
(9)
Това Решение ще бъде също така ограничено до оценка на финансирането на същинските дейности на обществените радио- и телевизионни оператори (така наречените главни задачи). Следователно няма да се разглеждат странични дейности като новите медийни услуги, предлагането на SMS и i-mode. По подобен начин настоящото решение не засяга инвестициите, направени от NOS в мрежата на оператора Nozema, които според оплакванията вероятно не са направени на пазарни принципи. Тези въпроси ще бъдат разгледани отделно.
(10)
В заключение, решението да се открие официална процедура по разследване обхвана процедурата от 1992 г. Въпреки това изглежда, че първите ad hoc плащания са били направени едва през 1994 г. Нещо повече, цифрите до 2005 г. вече са на разположение и могат да се вземат под внимание. Периодът, обхванат от решението следователно започва от 1994 г. - когато са били направени първите ad hoc плащания - до 2005 г., за която има окончателни цифрови данни. Трябва да се отбележи, че нидерландските власти поканиха Комисията да вземе предвид и 2006 г. Цифрите за 2006 г. обаче са само временни и не могат да бъдат взети под внимание.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ОБЩЕСТВЕНО РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ
(11)
Раздел 2.1 от тази глава представя участниците в сектора на (общественото) радио- и телевизионното разпространение. В раздел 2.2 следва описание на различните елементи на системата за финансиране в областта на радиото и телевизията в Нидерландия по принцип. Във връзка с това са описани правните разпоредби, които възлагат на радио- и телевизионните организации мисията да предоставят обществени услуги, подробно са изяснени различните механизми на финансиране (годишни плащания и ad hoc плащания) и накрая са обяснени резервите, които обществените оператори за радио- и телевизионно разпространение са изградили и използват за изпълнение на мисията си за осигуряване на обществени услуги. Търговските дейности на нидерландските обществени радио- и телевизионни оператори се обсъждат в раздел 2.5. Раздел 2.6 обяснява придобиването на футболните права от NOS, а раздел 2.7 се занимава с връзката между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори. И накрая, в раздел 2.8 се описва кои мерки са предмет на настоящата процедура.
2.1. Участници в сектора на (общественото) радио- и телевизионно разпространение
(12)
Системата за обществено радио- и телевизионно разпространение се състои от различни организации, включително осем частни асоциации (частни радио- и телевизионни разпространители с членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) и десет частни фондации (частни радио- и телевизионни разпространители без членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) (9).
(13)
Освен радио- и телевизионните организации, упоменати в алинея 12, системата за обществено радио- и телевизионно разпространение включва още един участник - NOS - който изпълнява двойна роля. Първата роля е на организация за обществено разпространение, отговорна за телевизионните и радиопрограми (под името NOS RTV). Втората роля е на координатор на цялата система за обществено радио- и телевизионно разпространение и се изпълнява от управителния съвет на NOS (така наречения „Publieke Omroep“ или обществен разпространител, наричан по-нататък PO). PO, чиито функции и задачи са определени в Закона за медиите, насърчава сътрудничеството между обществените радио- и телевизионни разпространители, координира трите публични телевизионни канала и се отчита два пъти в годината за дейностите си, като обществена радио- и телевизионна организация пред Медийния орган.
(14)
NOS получава финансиране от медийния бюджет както за задачите, изпълнявани като PO, така и за тези, изпълнявани като NOS RTV.
(15)
Обществените телевизионни програми се разпространяват от обществените разпространители към три обществени канала (10).
(16)
Нидерландската организация за производство на програми за разпространение (Nederlands Omroepbedrijf, наричана по-нататък NOB) също е част от системата за обществено радио- и телевизионно разпространение. NOB извършва записването, подготовката за излъчване и действителното излъчване на звук, движеща се картина и данни по всички възможни канали за разпространение. NOB предоставя тези услуги на частни и обществени радио- и телевизионни разпространители. Услугите, осигурявани на обществените радио- и телевизионни разпространители се разглеждат като обществени услуги от нидерландското правителство и се финансират от публични фондове (11).
(17)
Отделна фондация (Stichting Ether Reclame, наричана по-нататък „STER“) носи изключителната отговорност за продажбата на рекламно пространство и радио- и телевизионното излъчване на реклами по обществените канали. STER носи отговорност за радио- и телевизионното време, което й е отпуснато. Приходите, генерирани от STER се прехвърлят директно на държавата.
(18)
Освен националните обществени радио- и телевизионни разпространители, има множество търговски радио- и телевизионни разпространители, опериращи на национално ниво. Примери за такива търговски радио- и телевизионни разпространители са RTL(RTL 4, 5 и 7, всички от групата на CLT-UFA), NET5 и Veronica (от групата на SBS Broadcasting group) и Talpa (Talpa Media Holding). Те генерират приходите си основно чрез телевизионна реклама.
2.2. Правна уредба на общественото радио- и телевизионно разпространение
(19)
В момента сектора на радио- и телевизионното разпространение се регулира от Закона за медиите от 21 април 1987 г. (Stb. 1987, 249) и Наредбата за медиите. Обществените радио- и телевизионни организации по закон имат право да извършват четири категории дейности, които са дефинирани в настоящия Закон за медиите като „основни задачи“, „странични задачи“, „странични дейности“ и „дейности за асоциациите“. Обществените радио- и телевизионни разпространители могат да получават държавно финансиране за „основните задачи“ и за „страничните задачи“.
2.2.1. Правни дефиниции
(20)
Член 13, буква в), параграф 1 от Закона за медиите описва „основната задача“ на общественото радио- и телевизионно разпространение, която е:
a)
„да осигурява плуралистично и висококачествено предлагане на програми за общо радио- и телевизионно разпространение в областта на информацията, културата, образованието и развлеченията на национално, регионално и местно ниво и излъчването им или предлагането им за излъчване по открити канали;
б)
да изпълнява всички дейности, свързани с предлагането на програми и необходимото в това отношение излъчване ;
в)
да разпространява радио- и телевизионни програми предназначени за страни и области извън Нидерландия и за нидерландски граждани, пребиваващи в чужбина.“
(21)
В член 13, буква в, параграф 2 от Медийния закон са изложени общите изисквания към програмите, които обществените радио- и телевизионни разпространители излъчват. Програмите трябва „балансирано да представят обществото, ,интересите и гледните точки за него, културата и философията сред населението; и
а)
програмите трябва да са достъпни за цялото население в съответните области;
б)
те дават своя принос за плурализма и културното разнообразие в Нидерландия (...)“.
(22)
В допълнение, общото програмно време, което се разпределя по различни категории като култура, образование и развлечения, се регулира посредством предварително определени проценти (12).
(23)
Член 16 от Медийния закон предвижда някои задачи да се изпълняват от NOS RTV и определя подробно тези задачи. Обхванато е осигуряването на спортни предавания, включително, но без да се ограничава до, състезания и мачове за купи и международни състезания. Процентът от общото радио- и телевизионно време за разпространение, който трябва да бъде предназначен за такива спортни събития не е предварително определен по закон. На практика NOS RTV се стреми да отдели 9-11 % от общото радио- и телевизионно време за предаване на спортни програми (13).
(24)
Асоциациите на радио- и телевизионните разпространители имат право на радио- и телевизионно време за осигуряване на национални телевизионни програми и имат правото, съгласно член 31, параграф 4 от Медийния закон, да получават държавно финансиране за осигуряване на тези програми.
(25)
В съответствие с член 13, буква в), параграф 3 от Медийния закон, който бе въведен през 2000 г., обществената система за радио- и телевизионно разпространение „може да изпълнява своята задача, както е упоменато в първа алинея, и като осигурява средства за доставка и разпределение на програмни материали, различни от тези, включени в параграф 1, точка a)“. С други думи, обществените радио- и телевизионни организации могат да разпространяват общественото съдържание, упоменато в параграф 20, като основна задача на други медийни платформи като Интернет.
(26)
Тези така наречени „странични задачи“ трябва да се подчиняват на редица условия. Според Член 55 от Медийния закон например те трябва да не работят с цел извличане на печалби за трети страни. Поддържането на Интернет страница или тематичен канал са примери за такива странични задачи.
(27)
Трябва да се спомене също, че осъществяването както на „основните“, така и на „страничните“ задачи генерират приходи за обществените радио- и телевизионни разпространители, които следва да се използват за обществени цели (14).
(28)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители могат да извършват също така дейности, които са определени като странични дейности и дейности за асоциациите. Страничните дейности (15) трябва да се подчиняват на редица законови условия. Примери за такива странични дейности са продажбата на програмни схеми, спонсориране, продажба на програмни права и свързани с програмите материали, отдаване под наем на офис пространство и организиране на шоу на открито.
(29)
Други дейности са „дейности за асоциациите“, които са дейности, изпълнявани от асоциациите за радио- и телевизионно разпространение за членовете им. Те включват издаване на списания и организиране и продажба на пътнически услуги.
2.2.2. Проверки и надзор
(30)
Един независим Медиен орган (Commissariaat voor de Media) носи отговорност за гарантиране на съответствието с програмните и финансови изисквания на Медийния закон и въвеждащото законодателство (член 9 от Закона за медиите).
(31)
Медийният орган има правно задължение, описано в член 134 от Медийния закон, да гарантира изпълнението на задълженията на обществените радио- и телевизионни разпространители, включително установената квота за различните типове програми. Медийният орган може да налага глоби, ако тези задължения не се спазват. Той също така проверява дали радио- и телевизионните разпространители се съобразяват с правните ограничения за спонсорство и реклама.
(32)
На базата на предадените счетоводни отчети органът проверява всяка година дали годишните отчети на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение отговарят на изискванията на Медийния закон, Наредбата за медиите и Наръчника за финансова отчетност. Ако отговарят, Медийният орган одобрява бюджетните суми за осигуряване на редовна програма (членове 100 и 101 от Медийния закон).
2.3. Източници на финансиране на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение
(33)
Основен източник на финансиране на радио- и телевизионните разпространители са годишните суми, получавани от държавата. За да се смекчат бюджетните отклонения, на радио- и телевизионните организации е позволено да държат известни резерви. В допълнение, от 1994 г. радио- и телевизионните разпространители получават ad hoc плащания.
(34)
Тъй като оценката на съвместимостта на ad hoc финансирането не може да бъде извършена без да се отчетат другите източници за обществено финансиране, следващото описание обхваща както годишните плащания, така и ad hoc плащанията, дори ако годишните плащания и плащанията от фонда Stifo не са предмет на това решение (виж параграф 8).
2.3.1. Годишни плащания
(35)
Нидерландските радио- и телевизионни разпространители получават годишни финансови вноски от държавния бюджет за медиите. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат приблизително на 7,1 милиарда еуро. Приблизително 819,6 милиона еуро от тази сума са прехвърлени на PO за неговата управляваща и координираща роля; останалите 6,3 милиарда еуро са платени на индивидуални радио- и телевизионни разпространители. Медийният бюджет се финансира от няколко източника: държавната вноска за радио- и телевизионно разпространение (събирана от данъкоплатците), рекламни приходи от STER и приходи от лихви от Общия фонд за радио- и телевизионно разпространение (Algemene Omroepreserve, наричан по- нататък AOR) (16). Размерът на медийния бюджет поставя таван на сумата за годишно финансиране, която може да се предоставя на обществените радио- и телевизионни разпространители и другите медийни организации.
2.3.2. Stifo
(36)
В допълнение към годишните плащания, радио- и телевизионните разпространители получават плащания от Stifo (Фонд за насърчаване на културните предавания). Средствата, отпускани от Stifo се квалифицират като мярка за държавна помощ, която обаче бе одобрена от Комисията (NN 32/91). По този начин помощта от Stifo следва да се разглежда като съществуваща държавна помощ. Плащанията от Stifo към отделните радио- и телевизионни разпространители (PO не е получил никакви суми от Stifo) за разглеждания период възлизат на 155 милиона еуро.
2.3.3. Ad hoc плащания
(37)
Освен посочените в алинеи 34 и 35 плащания - които се разглеждат като редовните източници на финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители, последните получават различни плащания на аd hoc база. Тези плащания са извършвани директно на радио- и телевизионните разпространители или посредством специални фондове и резерви.
2.3.3.1. Плащания от допълващи фондове
(38)
Допълващите фондове са средства от медийния бюджет за опредени цели. За периода 1996-1998 г. сумата прехвърлена от допълващите фондове към NOS RTV е [...] (17) милиона еуро. Допълващите фондове бяха въведени през 1996 г., за да съфинансират повишените цени за програмни права. Условията, при които тези средства могат да се разпределят, бяха приети с взаимно споразумение между държавата и радио- и телевизионните разпространители. Ако обществените радио- и телевизионни организации не се в състояние да финансират от редовния си бюджет закупуването на права, чиито цени са прекомерно високи, държавата ще даде своя принос, т.е. ще съфинансира придобиването на тези права като осигури допълваща сума.
2.3.3.2. Плащания от Резервния фонд за радио- и телевизионно разпространение (FOR)
(39)
През 1998 г. на министъра на образованието, културата и науката бе предоставена възможност, в съответствие с член 106, буква a) от Закона за медиите, да преведе сума на ad hoc база от AOR, който се управлява от Медийния орган, към фонд, предназначен да финансира конкретни инициативи на РО и на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Фондът, който се нарича FOR, бе учреден през 1999 г. и се контролира от РО.
(40)
По принцип, ако AOR надхвърли сумата от 90,8 милиона еуро, има възможност за прехвърляне на средства към FOR. Това обаче не става автоматично. Всяка година министърът на образованието, културата и науката решава дали е възможен трансфер на средства и ако е така, каква сума може да се прехвърли. Когато бъде одобрен такъв трансфер, правилата се описват в протокол. Такива протоколи са били съставени през 1999 г. и 2001 г. На основание на член 99, параграф 2, буква г) от Закона за медиите бюджетът трябва да съдържа и описание как Управителният съвет предлага да се изразходват парите. На базата на това предложение Министърът може да предостави на PO фондове от FOR, които могат да се използват за целите, посочени от Министъра при предоставяне на парите (18). Въпреки че FOR е фонд, предназначен за инициативи на РО, той не представлява резерв, който е част от активите на РО.
(41)
Финансовите средства, натрупани във FOR дават възможност на РО да даде качествен тласък, да подобри програмирането и инвестира в обществените радио- и телевизия. По-специално целта на FOR е да:
-
компенсира намалелите приходи от реклама на STER;
-
да засили разнообразието и качеството на програмите, когато за това се необходими допълнителни начални разходи; и
-
да финансира инвестиции, които подкрепят нидерландското обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(42)
До 2005 г. системата за обществено радио- и телевизионно разпространение получи 191,2 милиона еуро от FOR, 157,4 милиона еуро от които бяха прехвърлени на отделни обществени радио- и телевизионни оператори, а 33,8 милиона еуро - на РО.
2.3.3.3. Плащания от Фонда за копродукции (CoBo)
(43)
Фондът за копродукции (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: наричан по-нататък Фонд CoBo) бе създаден, за да финансира копродукции между нидерландските обществени радио- и телевизионни организации и други продуценти на програми. Неговите средства идват от приходи, генерирани от плащания за авторски права от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Фондът бе учреден от обществените радио- и телевизионни организации и се управлява чрез фондация. Управителният съвет на Фонда се състои от управители на обществените радио- и телевизионни разпространители.
(44)
През 1994 г. нидерландските власти решиха да направят плащане към два под-фонда, управлявани от Фонда CoBo, „Филмовия фонд“, който финансира копродукции на художествени и документални филми, и проекта„Телефилм“, който има за цел да стимулира производството телевизионни филми с високо качество.
(45)
Отделните обществени радио- и телевизионни организации са получили обществени средства в размер на 31,7 милиона еуро от Фонда CoBo за периода 1994-2005 г. РО не е получил никакви плащания от Фонда CoBo.
2.4. Резервите, държани от отделните обществени радио- и телевизионни разпространители
(46)
Всяка обществена радио- или телевизионна организация поддържа известни резерви, които нормално са програмни резерви или резерви към асоциация или фондация, в зависимост от това дали организацията за обществено радио- и телевизионно разпространение е фондация, или асоциация.
2.4.1. Програмни резерви
(47)
Отделните обществени радио- и телевизионни разпространители могат да увеличават резервите си, когато общите приходи надхвърлят общите разходи. Тези програмни резерви могат да се използват за покриване на програмни разходи в бъдещи години.
(48)
Съгласно нидерландските власти стойността на програмите, които са били произведени, но все още не са излъчени, се прибавя към програмните резерви (19). По този начин програмните резерви отразяват също стойността на вече произведените програми. През 2005 г. общите програмни резерви, държани от отделните обществени радио- и телевизионни организации възлизат на 78,6 милиона еуро.
(49)
През 2005 г. РО също така реши, че част от програмните резерви трябва да бъдат прехвърлени на самото РО, но на обществените радио- и телевизионни разпространители бе позволено да поддържат резерви до 5-10 % от годишния им бюджет. Обществените радио- и телевизионни разпространители преведоха 42,457 милиона еуро на РО .
2.4.2. Резерви на асоциациите
(50)
Асоциациите за обществено радио- и телевизионно разпространение са създадени като частни юридически лица. През годините те са изградили свои собствени резерви от вноски и дарения, получени от техните членове. Резервите на асоциациите следователно произлизат от частни средства. През 1993 г. нидерландското правителство реши да „замрази“ резервите на асоциациите. От този момент, по принцип (20), печалбите, получени от дейности за асоциации и други необществени дейности се наложи да се използват за обществени дейности и без възможност повече да бъдат прехвърляни към резервите на асоциациите. През 2005 г. общите резерви за асоциации на обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия възлизаха приблизително на 131,1 милиона еуро.
2.4.3. Резерви на фондация NOS RTV и на по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители
(51)
NOS RTV, NPS и други по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители без членове (член 39f от Закона за медиите) държат „резерви за фондации“ („stichtingsreserve“). Общото ниво на резервите на фондации през 2005 г. бе 42,2 милиона еуро (21).
2.5. Реклама по обществените канали
(52)
Както бе обяснено в параграф 17, STER отговаря за продажбата на рекламно време по обществените канали.
(53)
Другите основни компании, които продават рекламно време по телевизиите и действат на нидерландския пазар, са IP и SBS. IP продава рекламно време от името на търговските радио- и телевизионни разпространители RTL4, RTL5 и Yorin. SBS продава рекламно време за своите търговски радио- и телевизионни компании SBS6, Net 5 и Veronica. В допълнение към IP и SBS има няколко други търговски радио- и телевизионни компании, които също продават рекламно време (22).Цените, на които продава STER, са калкулирани на базата на прогнози от рекламни агенции, на цени на конкуренти и на исторически цени.
(54)
Таблица 1 по-долу показва развитието на зрителския дял на обществените радио- и телевизионни разпространители, в който STER управлява дейността по продажбата на реклами. Делът на зрителската аудитория над 13-годишна възраст през последните години е намаляла от 38,8 през 1997 г. на 35,4 % през 2005 г. За категорията 20-49 г. делът на аудиторията е дори по-нисък - 27,2 %.
Таблица 1
Дял от аудиторията на възраст над 13 г. и 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1997-2005 г.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(55)
От 1994 г. брутния приход (на базата на цени по ценоразпис) и нетния приход (като се вземат предвид дадените отстъпки), генериран от търговските радио- и телевизионни компании на рекламния пазар превишават приходите, генерирани от обществените радио- и телевизионни организации.
Таблица 2
Брутни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Търговски разпространители
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Общо:
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
Таблица 3
Нетни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Търговски разпространители
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Общо:
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(56)
Както може да се заключи от Таблици 1, 2 и 3, има разлика между брутните приходи от телевизионна реклама и нетните приходи с отстъпки. Според нидерландските власти не само публикуваните тарифи на обществените радио- и телевизионни организации са по-високи, но и отстъпките, които предоставят са по-ниски в сравнение с търговските радио- и телевизионни разпространители (23).
2.6. Придобиване на футболни права от NOS RTV
(57)
В разследвания период NOS RTV получи права за излъчване на няколко важни футболни събития (24). Търговският разпространител Canal+ (pay-TV - платена телевизия) получи правата за предаване на живо на мачовете от нидерландската първа лига. Правата за Шампионската лига също бяха частично дадени като под-лиценз на Canal+ от NOS RTV. Търговският разпространител SBS получи правата за излъчване на две национални футболни купи. Той получи и правата за мачовете от нидерландската първа дивизия и квалификационните мачове на нидерландския отбор за Европейския шампионат през 2004 г. Правата за излъчване на различни чужди футболни състезания се държат от CLT-UFA, най-голямата група за разпространение в Европа (компания-майка на RTL например).
2.7. Отношения между радио- и телевизионни разпространители и кабелни оператори
(58)
Традиционното кабелно предаване се разглежда като отделна публикация за целите на авторското право по нидерландското законодателство. По принцип се изисква разрешение от всички носители на авторски права, а носителят на авторското право може да предяви претенция за плащане на публикацията от кабелния оператор. От 1985 г. има споразумение между VECAI (представител на кабелните оператори) и NOS RTV (представител на обществените радио- и телевизионни разпространители), според което кабелните оператори са освободени от плащане на авторско право на обществените радио- и телевизионни организации (носителите на авторско право), когато техните програми се излъчват по кабел (25). Това споразумение бе направено по искане на нидерландското правителство, въз основа на факта, че гражданите вече са платили своя принос към общественото радио- и телевизионно разпространение. Бе взето под внимание, че би било нежелателно плащането на авторски права от кабелните оператори, което може да доведе до по-високи абонаментни такси. Търговските радио- и телевизионни разпространители също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори. Това обаче не е свързано със споменатото по-горе споразумение с обществените радио- и телевизионни организации .
(59)
Трябва да се отбележи, че кабелните оператори са задължени по закон да препредават всички обществени радио- и телевизионни програми („must carry“ obligation) и нямат право да искат заплащане на разходи за предаване от разпространителите.
2.8. Мерките, които са обект на това Решение
(60)
Както е посочено в решението за откриване на официална процедура на разследване (26), обект на настоящото Решение са следните мерки:
(1)
Плащанията на обществените радио- и телевизионни организации, посочени в член 106a и 170c от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания. Това са:
(a)
плащания на обществените радио- и телевизионни разпространители, направени или от допълващите фондове, или от AOR, посредством FOR. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат на [...] милиона еуро. Тази сума може да бъде разделена на плащания, направени от допълващите фондове ([...] милиона еуро) и плащания, направени от AOR към FOR и след това от FOR към обществените радио- и телевизионни организации (191,2 милиона еуро).
(b)
плащания от Фонда за копродукции (CoBo). Фондът CoBo се състои от два специфични под-фонда, Филмовият фонд и Проектът за телевизионни филми. В периода 1994-2005 г. държавата е отпуснала 31,7 милиона еуро на обществените радио- и телевизионни организации посредством Фонда за копродукции
(2)
Осигурен достъп до кабелната телевизия, известно като задължение за препредаване („must carry“ obligation), посочено в член 82и от Закона за медиите.
(3)
Безплатно предоставяне на технически съоръжения от NOB, гарантирано от членове 89 и 90 от Закона за медиите.
II. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И АРГУМЕНТИ НА СТРАНИТЕ
3. РЕЗЮМЕ НА ОСНОВАНИЯТА ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(61)
След първоначалното разследване Комисията стигна до заключение, че някои мерки, с възможното изключване на задължението за препредаване, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на такава държавна помощ по член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(62)
По отношение пропорционалността на финансирането Комисията изрази съмнения дали разходите и приходите са били разпределени в съответствие с ясно определени принципи за счетоводна отчетност на разходите. Комисията изрази съмнения дали приходите от не-публични услуги са били взети под внимание в пълна степен, когато са правени изчисления за нуждите от държавно финансиране, което води до риск от финансиране, надхвърлящо нетните разходи за обществената услуга.
(63)
Освен това Комисията счете, че нивото на средства за FOR и програмните резерви е показател за структурно свръх-компенсиране. Комисията отбеляза, че от общата сума на ad hoc плащания, не са били използвани 110 милиона еуро (на базата на цифри от 2001 г.).
(64)
Нещо повече, Комисията изрази своето намерение да разследва дали конкуренцията на търговските пазари не е била изкривена незаконосъобразно. Комисията изтъкна, че такова изкривяване на конкуренцията би могло да се случи на пазарите за реклама, интелектуална собственост при кабелно излъчване и права за излъчване на футболни срещи.
(65)
И накрая, NOB няма право да иска заплащане от обществените радио- и телевизионни организации за услугите, които предоставя, след като получава плащания за тази задача директно от държавата. Комисията отбеляза, че безплатното предоставяне на технически съоръжения може да представлява помощ за обществените радио- и телевизионни организации.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(66)
Във връзка с настоящото решение, следните коментари бяха представени .
(67)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни организации заявиха, че въпросните мерки трябва да се разглеждат като съществуваща помощ, тъй като те съставляват част от общата система за финансиране на общественото разпространение. Освен това те отбелязаха, че Комисията трябва да оценява финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространяване само в светлината на Протокола относно системата на обществено радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки, приложен към Договора за ЕО (наричан по-нататък „Протокол от Амстердам“), а не следва да прилага критериите на решението Алтмарк (27) или член 87, параграф 1 или член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(68)
CLT-UFA отбелязаха, че счетоводните отчети на системата за радио- и телевизионно разпространение могат да се проверят и одобрят от независим одитор едва от 2002 г.
(69)
Обществените радио- и телевизионни организации отбелязаха, че няма свръх-компенсация от 110 милиона еуро, както се посочва от Комисията. Първо, обществените радио- и телевизионни организации и правителството работят с различни счетоводни системи. Правителството работи със счетоводство на принципа на отразяване на паричните средства при получаването им, а обществените радио- и телевизионни организации работят на принципа на разходи и приходи, които се отразяват в отчетите към момента на договарянето. Това е причина за възникване на несъответствия. Освен това, приходите от FOR, според обществените радио- и телевизионни организации, са набелязани за конкретни бъдещи цели. Нещо повече, те отбелязаха, че излишното финансиране не може да води до изкривявания в други пазари, тъй като това финансиране може да се използва само за дейности в обществена полза.
(70)
ACT заяви, че STER се държи по антиконкурентен начин като подбива цените на рекламния пазар. Той твърди, че след като общото рекламно време на обществените оператори в годината е по-ограничено от това на частните разпространители, STER трябва да начислява по-високи цени от частните оператори.
(71)
SBS Broadcasting потвърди, че цените на нидерландския рекламен телевизионен пазар са насочени към GRP категория 20-49 г. Тъй като обществените радио- и телевизионни организации обаче привличат повече зрители от търговските разпространители извън тази зрителска група, рекламодателите биха плащали премия за GRP категория 20-49 г. Следователно сравнение на GRP категория 20-49 г. не би изразило икономическата реалност за продукта. Нещо повече, SBS отбеляза, че за GRP категория 13+ обществените оператори определят по-ниски цени от търговските оператори. За да подкрепи коментарите си, SBS представи прегледи на средните брутни цени за GRP категория 13+ за различните канали по време на праймтайма за периода 1995-2004 г. и по месеци през 2003 г. и 2004 г., които показват, че тези на обществените разпространители са по-ниски от цените на повечето търговски оператори.
(72)
Според CLT-UFA организацията NOS RTV е платила прекомерни цени за футболни права. Цените са били далеч над пазарните. CLT-UFA представи изчислителни модели (28), за да покаже как калкулират цените за футболни права и заключи, на тази база, че офертата, направена от NOS RTV за правата върху мачовете от Шампионската лига през 2002 г. е била значително по-висока от тази, направена от CLT-UFA. ACT и CLT-UFA отчетоха, освен това, че Комисията не би трябвало да стига до извода, че има недостатъчни доказателства за надплащане на футболни права на базата на пример, при който частен оператор вероятно е предложил по-висока оферта.
(73)
Асоциацията на кабелните оператори, VECAI, повдига два въпроса. Първо, тя счита, че кабелните оператори, които са обект на задължението за препредаване („must carry“ obligation), трябва да имат възможност да искат плащане от съответните разпространители. Поради задължението за препредаване, обществените радио- и телевизионни организации не са платили такса за предаване на сигнала по кабелните мрежи.
(74)
На второ място, VECAI приведе довода, че кабелните оператори в действителност плащат такса на организациите, които управляват правата от името на NOS RTV, но NOS RTV и нидерландското правителство разглеждат това като такса за управление. Според VECAI това е замаскирана такса за права на интелектуална собственост.
5. КОМЕНТАРИ ОТ НИДЕРЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ (29)
(75)
Нидерландските власти заявяват, че предположението на Комисията, че съответните мерки не са част от нормално годишно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации като част от държавното финансиране са погрешни. Финансирането, което е предмет на разследването произтича от нормалния механизъм на финансиране и е бил неделима част от бюджетното планиране, което е довело до плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Според властите FOR, допълващите фондове, Фондът CoBo и плащанията на NOB са част от механизма за нормално годишно финансиране.
(76)
Нидерландските власти накрая припомнят на Комисията, че преценката трябва да вземе предвид специфичния контекст, в който работят обществените радио- и телевизионни организации. Властите молят Комисията да вземе предвид Протокола от Амстердам. Ако е необходимо, предметът на настоящата процедура би трябвало да се квалифицира като съвместима помощ по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, в контекста на принципите, заложени в Протокола от Амстердам.
(77)
Сумата, условно посочена от Комисията като възможна свръх-компенсация е погрешна. Това заключение следва от източниците на средства, които грешно са квалифицирани като резерви. Тъй като използването на тези средства е предварително определено и е предмет на контрол, не може да става въпрос за свръх-компенсация. Нещо повече, властите привеждат като аргумент, че ако въпросните мерки се смятат за държавна помощ, помощта трябва да се разглежда като съществуваща държавна помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(78)
Нидерландските власти изтъкват, че отчетите на отделните асоциации за обществено радио- и телевизионно разпространение винаги са били обект на одобрение от независим одитор.
(79)
Нидерландските власти смятат, че предаванията на популярни и по-малко популярни спортове попадат под дефиницията на основната задача на обществените радио- и телевизионни организации. Нидерландските власти смятат, че когато определят своята оферта за права на предаване, обществените оператори не плащат повече отколкото е необходимо за придобиване на важни права във връзка с обществената ми мисия и общото програмиране.
(80)
Властите повтарят, че обществената мисия на NOB е част от обществената система за радио- и телевизионно разпространение. Фактът, че NOB не иска от обществените оператори заплащане за услугата, която предоставя, не означава, че на обществените радио- и телевизионни организации е отпусната помощ.
(81)
Нидерландските власти заявяват, че при положение че частните оператори също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори, може да се каже, че NOS RTV действа като нормален пазарен оператор при обстоятелствата на този конкретен пазар.
III. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ СПОРЕД ПРАВИЛАТА ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(82)
Член 87, параграф 1 от Договора определя следните условия за наличие на държавна помощ. Първо, трябва да има намеса от страна на държавата или да става за сметка на държавни ресурси. Второ, това трябва да дава преимущество на получателя. Трето, трябва да променя или да заплашва с промяна конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
6.1. Наличие на държавни ресурси
6.1.1. Аd hoc плащания
(83)
Плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение, за които става въпрос в член 106, точка a) и 170, точка в) от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания, могат да се разделят на плащания от допълващи фондове, плащания от FOR и плащания от Фонда CoBo.
(84)
В случая с допълващите фондове, първо парите се заделят в рамките на AOR - който е фонд, чиито ресурси се притежават от държавата и се управляват от Медийния орган - с цел допълване на определени видове разходи, по-високи от предвидените, направени от обществените радио- и телевизионни организации. На един втори етап държавните ресурси, представени от допълващите фондове на AOR, са прехвърлени на NOS RTV.
(85)
Плащанията, извършени от фонд FOR се разглеждат като държавни ресурси. Въпреки че FOR е фонд, администриран и управляван от РО, парите идват от AOR, който е част от медийния бюджет.
(86)
По-важното е , както е описано в раздел 2.3.3.2, че РО разпределя парите на базата на споразумения, направени предварително, за използване на парите от FOR. Въпреки че именно РО предлага как да се използват парите, министърът на образованието, науката и културата „приема предложението“ и утвърждава за какви цели може да се използват парите. РО може само да вземе решението да изразходва парите, след като веднъж министърът е утвърдил критериите за разпределението им. РО следва да вземе предвид правилата, установени от министъра. Следователно може да се смята, че прехвърлянето на държавни ресурси се осъществява, когато се направят плащанията от FOR към индивидуалните оператори. Това е прехвърляне на държавни ресурси, което освен това може да бъде приписано на държавата (30).
(87)
По време на периода на разследване обществените радио- и телевизионни организации са получили сума от 191,2 милиона еуро от FOR и [...] милиона еуро от допълващите фондове.
(88)
Плащанията, извършени от Фонд CoBo се разглеждат като държавни ресурси. Както е описано в параграф 43 парите във Фонд CoBo идват от директни вноски от медийния бюджет и от приходи, генерирани от плащания за авторски права, платени от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Комисията възприема възгледа, че не само директните вноски от медийния бюджет, но и плащанията за авторско право могат да се разглеждат като държавни ресурси. Всъщност плащанията за авторски права би трябвало да бъдат използвани за финансиране на разходите за обществени услуги на операторите. В резултат от заделянето им във Фонд CoBo се е увеличила пропорционално потребността от обществено финансиране. Плащанията за авторски права са следователно еквивалентни на ресурси, от които се е отказала държавата.
(89)
Освен това, въпреки че Фондът за копродукции CoBo е притежаван и управляван от фондация (чийто управителен съвет се ръководи от организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение), средствата от Фонда за копродукции CoBo се предоставят на обществените радио- и телевизионни организации само при условия, определени от държавата.
(90)
Обществените радио- и телевизионни организации са получили 31,7 милиона еуро от Фонда за копродукции CoBo през периода на разследване. Това е прехвърляне на държавни ресурси към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации .
6.1.2. Свободен достъп до кабел
(91)
Задължението за препредаване („must carry“ obligation), наложено на кабелните оператори не е свързано с превеждане на държавни ресурси, нито отказаните приходи на кабелни оператори може да се разглеждат като прехвърляне на държавни ресурси (31). Комисията няма информация, която да показва друго. В съответствие с това предварителният възглед, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, може да бъде потвърден.
6.1.3. Безплатни технически съоръжения от NOB
(92)
Обществената компания NOB получава плащания от държавата за услугите, които е задължена да предоставя на обществените радио- и телевизионни организации. Тези плащания са свързани с директни преводи на държавни ресурси. В крайна сметка те облагодетелстват обществените оператори, които получават безплатни услуги (32). В действителност самите нидерландски власти заявяват, че NOB действа просто като „носител“ за прехвърляне на държавно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации , които ползват услугите на NOB.
6.2. Икономическо преимущество
(93)
Ad hoc финансирането (плащания на FOR и посредством допълващите фондове), прехвърлянията на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения дават икономическо преимущество на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение, в смисъл че тези мерки ги освобождават от оперативни разходи, които при други обстоятелства трябва да поемат.
6.2.1. Приложимост на решението по делото Алтмарк
(94)
Нидерландското правителство и обществените радио- и телевизионни организации твърдят, че мерките, които се разследват, компенсират обществените оператори за нетните разходи по изпълнение на тяхната обществена мисия. Това би означавало, че мерките следователно не биха предоставяли преимущество на обществените радио- и телевизионни организации и не биха представлявали помощ, в съответствие с решението по делото Алтмарк (33).
(95)
Държавни мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи за услуги от общ икономически интерес, не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, ако компенсацията се определя по такъв начин, че предприятието не може да получи реално преимущество. В решението по делото Алтмарк Европейският съд описа условията, които трябва да удовлетворява една компенсация, за да не бъде класифицирана като държавна помощ. Това са следните условия:
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за извършване на обществени услуги и тези задължения трябва да бъдат ясно дефинирани;
-
второ, параметрите на базата, на която се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в специфичния случай не е избрано в съответствие с процедура за обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да се определя на базата на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга, при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на задълженията.
(96)
Комисията смята, че в настоящия случай не са изпълнени последните три условия, определени в параграф 95. Първо, прехвърлянето на средства от FOR, допълващите фондове и финансовата вноска от Фонда за копродукции CoBo към обществените радио- и телевизионни организации не се основава на предварително установени обективни и прозрачни параметри.
(97)
Освен това, нито ad hoc финансовите мерки, нито плащанията от Фонда за копродукции CoBo отчитат всички съответни приходи на обществените оператори. Нито пък включват необходимите предпазни мерки, за да се изключи свръх-компенсиране. Наистина, както ще бъде оценено с повече подробности по-долу, в резултат на финансирането ad hoc всъщност се получи значително свръх-компенсиране.
(98)
И накрая, нидерландските обществени радио- и телевизионни организации не са били избрани за доставчици на услуги от общ икономически интерес на базата на търг, нито е провеждан анализ, който да гарантира, че нивото на компенсация е било определено на базата на анализ на разходите, които би направило при изпълнение на тези задължения едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга. Същото се отнася и до финансирането на техническите съоръжения, предоставени на обществените радио- и телевизионни организации от NOB.
(99)
Следователно Комисията счита, че в този случай не са изпълнени всички условия, определени в решението по делото Алтмарк.
6.3. Изкривяване на конкуренцията
(100)
Преимуществото, предоставено от ad hoc финансирането, прехвърлянето на средства във Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически съоръжения на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение не са поставени на разположение на друго предприятие в подобна ситуация. При условие че конкуренцията се изкривява винаги, когато държавна помощ подсили конкурентната позиция на облагодетелстваното предприятие по отношение на неговите конкуренти, преимуществото дава възможност да се изкриви конкуренцията между обществените радио- и телевизионни организации и останалите предприятия (34).
6.4. Ефект върху търговията между държавите-членки
(101)
Когато държавна помощ засили позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се във вътрешнообщностната търговия, на последното трябва да се гледа, като на засегнато от тази помощ (35), дори ако облагодетелстваното предприятие не се включи в износ (36). По подобен начин, когато една държава-членка отпусне помощ на предприятия, работещи в секторите на услугите и разпределението, предприятията получатели може да не извършват сами своя бизнес извън държавите-членки, така че помощта да има ефект върху търговията в Общността (37).
(102)
В съответствие с този съдебен случай през 2001 г. съобщение на Комисията относно приложението на правилата за обществено радио- и телевизионно разпространение (наричано по-долу „Съобщението за радио- и телевизионно разпространение“) (38) разяснява, че:
„Ето защо може да се приеме, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации по принцип засяга търговията между държавите-членки. Това е ясна позиция що се отнася до придобиването и продажбата на програмни права, което често се случва на международно ниво. Рекламата също, в случая на обществени радио и телевизия, които имат възможност да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено за хомогенни в езиково отношение области отвъд националните граници. Освен това, структурата на собственост на частните радиостанции и телевизии може да обхваща повече от една държава-членка“ (39).
(103)
В настоящия случай самите нидерландски обществени оператори са активни на международния пазар. Посредством членството им в Европейския съюз за радио- и телевизия те могат да обменят телевизионни програми и да участват в системата Евровизия. Освен това техните програми се излъчват в Белгия и Германия. Нещо повече, нидерландските са в пряка конкуренция с частните организации, които действат на международния пазар за радио- и телевизионно разпространение и имат международна структура на собствеността.
(104)
На тази основа Комисията прави извода, че ad hoc финансирането, средствата, осигурени на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения са такива, че засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.5. Заключение
(105)
Тъй като всички условия, посочени в член 87, параграф 1 от Договора за ЕО са изпълнени, а условията, поставени от Европейския съд в решението по делото Алтмарк, не са изпълнени в тяхната цялост, Комисията прави извода, че ad hoc финансирането (финансиране от FOR и допълващите фондове), средствата отпуснати чрез Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически услуги и съоръжения на нидерландските обществени радиостанции и телевизии може да се квалифицира като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. От друга страна, преимуществата, произтичащи от безплатен достъп до кабелната мрежа, не включва прехвърляне на държавни средства и не представлява държавна помощ.
7. КЛАСИФИЦИРАНЕ НА МЕРКИ КАТО „НОВА“ ПОМОЩ
(106)
Съгласно член 1, точка б) от Решение на Съвета (ЕО) № 659/99 от 22 март 1999 г., описващ подробни правила за приложение на член 93 от Договора за ЕО (40), „съществуваща помощ“ означава, inter alia:
„(и)
…, всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответната държава-членка, т.е., схеми за помощ или индивидуална помощ, които са влезли в действие преди и са все още приложими след влизане в сила на Договора“.
(107)
Както бе заявено преди това, може да се направи разлика между годишните плащания, които не са предмет на това Решение, и плащанията ad hoc.
7.1. Годишни плащания
(108)
Годишните плащания се правят на базата на член 110 от Закона за медиите, който постановява, че „лицата, на които е предоставено време за радио- и телевизионно разпространение, имат право на финансиране от общия бюджет“. Нивото на финансиране и наличността са описани в същия Закон за медиите. Тази система на финансиране съществуваше преди влизането в сила на Договора и се разглежда като съществуваща помощ, както е признато от Комисията в процедура E-5/2005 (41).
7.2. Аd hoc плащания
(109)
Плащанията ad hoc имат редица характеристики, които ги разграничават от редовните годишни плащания и представляват довод против класифицирането им като съществуваща помощ:
-
Правната основа за плащанията е била установена след влизане в сила на Договора. Едва през 1996 г. държавата е въвела възможността, чрез допълващите фондове, да се допълват разходи, направени от обществените радио- и телевизионни организации в случай на прекомерно увеличаване на цени за програмни права. Преди 1996 г. не съществуваше възможността за допълване на плащанията, извършени от обществените радио- и телевизионни организации. По подобен начин, поправката на Закона за медиите, която прави възможно извършването на ad hoc плащания от FOR към индивидуални оператори бе въведена през 1998 г. Що се отнася до приноса на CoBo, едва през 1994 г. държавата реши да участва в този фонд.
-
Действителни плащания бяха извършени едва от 1994 г. По-специално, плащания от Фонда за копродукции CoBo бяха извършени през 1994 г., от допълващия фонд - от 1996 г., а от FOR - от 1999 г.
-
За разлика от редовното годишно финансиране, плащанията ad hoc не могат да бъдат считани за плащания, на които обществените радио- и телевизионни организации имат право. Ето защо, плащането на ad hoc финансирането не е автоматичен процес (42). Тези плащания се извършват при поискване от индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение и се отпускат след конкретно и индивидуално решение, направено от министъра на културата, на базата на член 106, буква a) от Закона за медиите. В случая с FOR, например, министърът решава, след като вземе предвид нивото на FOR, дали средствата трябва да се прехвърлят от AOR към FOR. След това РО разпределя парите по-нататък на базата на правила, описани в Протоколи.
-
Условията, при които могат да бъдат извършени прехвърлянията на средства, са описани в „Протоколи за прехвърляне“, установени през 1999 и 2002 г. Както е в случая с Фонда за копродукции CoBo, държавата установява известни условия за извършване на плащания от и към фонда, които са едва от 1994 г.
-
И накрая, финансирането се отпуска за специални случаи, както е посочено в раздел 2.3.3. Те включват стимулирането на обществените радио- и телевизионни организации да произвеждат по-добри програми, като поемат колебанията в приходите от реклама, като допълват увеличени цени за спортни права и стимулират копродукциите с белгийски и немски организации за радио- и телевизионно разпространение.
7.3. Безплатни технически съоръжения
(110)
Обществените радио- и телевизионни организации получават безплатно ползване на технически съоръжения от NOB от влизането в сила на Закона за медиите от 1987 г. От тази година NOB започна да предоставя съоръжения на обществените радио- и телевизионни организации, докато първоначално тези съоръжения са били предоставяни от NOS. На NOВ бе възложено задължението да предоставя услуга от общ икономически интерес. Той предоставя съоръженията на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации безплатно и получава плащания директно от държавата. По този начин тази мярка може също да бъде считана като мярка за нова помощ.
7.4. Заключение относно класифицирането като „нова помощ“
(111)
Аd hoc финансирането (плащания от FOR към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации и от допълващите фондове), трансферите от Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения - всичко това би трябвало да се счита по-скоро като нова помощ, отколкото като съществуваща помощ.
8. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 86, ПАРАГАРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(112)
На базата на характеристиките на мерките, единствено възможното основание за съвместимост е член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, който постановява, че: „предприятия, натоварени с извършване на услуги от общ икономически интерес (…), са предмет на правилата, съдържащи се в Договора, и по-специално на правилата за конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не възпрепятства изпълнението, по закон или в действителност, на специфичните задачи, които са определени за тях. Не трябва да се оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността“.
(113)
Съдът на европейските общности бе последователен като постанови, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може би дава основания за отклонение от забраната за държавна помощ на предприятия, на които е възложено изпълнението на услуги от общ икономически интерес. Решението на Съда по делото Алтмарк безусловно потвърди, че държавна помощ, която компенсира разходите, направени от едно предприятие, за да предоставя услуги от общ икономически интерес, може да се окаже съвместима с общия пазар, ако отговаря на условията в член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (43).
(114)
В съответствие с установената съдебна практика, основана на прецеденти, на Европейския съд (44), член 86, параграф 2 от Договора за ЕО представлява отклонение, което трябва да се интерпретира ограничено. Съдът ясно заяви, че за да може една мярка да бъде приета за такова отклонение, трябва да бъдат изпълнени всички условия, които следват:
-
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и да бъде ясно определена като такава от държавата-членка;
-
предоставянето на тази услуга трябва да бъде изрично възложено на въпросното предприятие от държавата-членка;
-
приложението на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на специфичните задачи, поставени на предприятието и изключването от тези правила не трябва да оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността.
(115)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага с цел да гарантира спазването на условията, посочени по-горе. Следователно трябва да се проучи дали в настоящия случай:
-
радио- и телевизионната дейност на нидерландските обществени разпространители са ясно и точно определени от нидерландските власти като услуги от общ икономически интерес (определение);
-
на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации е официално възложено от нидерландските власти да извършват тази услуга (възлагане);
-
държавното финансиране не надхвърля нетните разходи за тази обществена услуга, като се отчетат също други преки или непреки приходи, получени от обществената услуга (пропорционалност).
8.1. Дефиниция
(116)
В този контекст трябва да се отбележи, че ad hoc финансирането и безплатното предоставяне на технически съоръжения са били предназначени да подкрепят дейности, които са част от общата обществена функция. Необходима е следователно оценка на общото ниво на финансиране на обществените радио- и телевизионни организации, но, с изключение на конкретните мерки, посочени по-горе, това Решение няма намерение да оценява механизма и условията, при които е предоставено държавно финансиране. Настоящото Решение не засяга и организацията на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(117)
Както е посочено в параграф 33 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, задача на всяка държава-членка е да определи обществения ангажимент на обществените радио- и телевизионни разпространители. Като се отчете специфичната природа на сектора на радио- и телевизионното разпространение обаче Комисията счита, че „едно „широко“ определение, възлагащо на определен радио- и телевизионен разпространител задачата да осигурява балансирано и разнообразно програмиране в съответствие с неговия ангажимент, е легитимно по смисъла на член 86, параграф 2, с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение трябва да е в съответствие с целта за удовлетворяване на демократичните, социални и културни потребности на дадено общество и гарантиране на плурализма, включително културното и езиково разнообразие“.
(118)
Въпреки широтата на определението, то трябва да бъде достатъчно ясно и точно, за да не оставя съмнение дали дадена дейност, изпълнявана от оператора, на когото е възложена, е предназначена от държавата-членка да бъде включена в обществения ангажимент или не. Както е посочено в параграф 36 на Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за обществена услуга в сектора на радиото и телевизията съдържа явна грешка.
(119)
Основната задача на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители е да осигуряват висококачествени и разнообразни програми за общо излъчване по обществените канали, в общ интерес, както е посочено в член 13, буква в) от Закона за медиите. В законодателството се съдържат и конкретни програмни изисквания, отнасящи се до категориите съдържание, които трябва да бъдат обхванати и определеното времетраене за всяка категория.
(120)
CLT-UFA посочиха, че обществените радио и телевизия в Нидерландия предават прекалено много спорт като цяло и по-специално прекалено много футбол. Ищците заявиха, че NOS RTV предава основната част от всички спортни събития в Нидерландия. Както бе посочено по-горе, ad hoc финансирането е било предназначено за финансиране на дейности, които са част от обществената функция и по този начин били предназначени и за придобиване на спортни права.
(121)
Комисията е на мнение обаче, че разпространението на спортни програми, в рамките на около 10 % от общото време за излъчване, не представлява явна грешка. Спортът може да бъде част от обществената мисия на радио- и телевизионните разпространители и отделянето на 10 % от времето за спорт не е несъвместимо с обществения ангажимент за предлагане на балансиран и разнообразен програмен микс като обществена услуга.
(122)
Комисията е на мнение, че основната задача, както е определена в член 13 буква в), параграф 1 от Закона за медиите, е по-скоро широко определена, но може да се счита, че удовлетворява - в съответствие с текста на протокола от Амстердам - „демократичните, социални и културни потребности“ на нидерландското общество. По този начин определението в закона е достатъчно ясно и точно по отношение на основната задача и не съдържа никакви явни грешки.
8.2. Възлагане на задължения
(123)
В параграф 40 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е посочено, че с цел да се облагодетелства от изключението по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, извършването на обществени услуги трябва да се възложи на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители посредством официален закон. Комисията отбелязва, че Законът за медиите официално възлага на NOS задачата да изпълнява обществената задача, определена в член 13с и подкрепящото законодателство. Правото да излъчват програми по обществените канали е дадено на обществените радио- и телевизионни разпространители от член 31 от Закона за медиите и Комисията счита, че основната задача за разпространение на програми е ясно възложена на обществените радио- и телевизионни разпространители.
8.3. Пропорционалност
(124)
В Глава 6.3 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е обяснено, че тестът за пропорционалност, който Комисията трябва да проведе, е двоен (45).
(125)
От една страна, Комисията трябва да изчисли нетните разходи на обществената задача, възложена на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители и да провери дали тези разходи са свръх-компенсирани или не. Когато се компенсира едно предприятие, държавната помощ не трябва да надхвърля нетните разходи на мисията за извършване на обществена услуга. За да се стигне до нетните разходи, трябва да се вземат предвид и останалите преки и непреки приходи в резултат от изпълнението на обществената мисия. Следователно при оценяване пропорционалността на помощта ще бъде взета под внимание нетната печалба от реализиране на обществените дейности.
(126)
От друга страна, Комисията трябва да разследва всяка информация, с която разполага и която навежда на мисълта, че обществените радио- и телевизионни разпространители нарушават конкуренцията на търговските пазари повече от необходимото за изпълнение на обществената си мисия. Например една организация за обществено радио- и телевизионно разпространение, чиито по-ниски приходи ще бъдат компенсирани от държавната помощ, може да бъде изкушена да намали цените за реклама или други непублични услуги за пазара, така че да намали приходите на конкурентите. При такава практика ще е необходимо допълнително държавно финансиране, за да се компенсират пропуснатите приходи от търговски дейности и следователно ще е показател за наличие на свръх-компенсиране на обществените задължения.
8.3.1. Прозрачност и разпределение на разходите
(127)
На първо място Комисията трябва да определи разходите за услугите от общ икономически интерес. Тъй като нидерландските обществени радио и телевизия извършват също непублични дейности, те са задължени водят отделни сметки за различните изпълнявани дейности от Директива 80/723/ЕИО от 25 юни 1980 г. за прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и обществените предприятия (46), допълнена от Директива 2000/52/EО (47) на Комисията. Разходите и приходите трябва да са правилно обозначени въз основа на ясно установени, обективни счетоводни принципи. Разходи, които се дължат изцяло на обществени дейности, като същевременно облагодетелстват и търговски дейности, не е необходимо да се разпределят между двете и могат изцяло да бъдат разпределени към публичния сектор (48).
(128)
Директивата за прозрачност се прилага в Нидерландия чрез поправката на Закона за конкуренцията („Mededingingswet“) (49). Освен това със специална наредба (50) обществените разпространители се задължават да водят различни сметки за всички странични дейности и дейности за асоциациите. Въз основа на това нидерландските власти представят информация за разходите и приходите на обществените разпространители за периода 1994-2005 г.
(129)
Според Директивата за прозрачност от държавите-членки се изисква да гарантират, не само че се водят отделни сметки за публичните и непублични дейности, но и че всички разходи и приходи са коректно разпределени въз основа на последователно прилагани и обективно оправдани разходни счетоводни принципи и че принципите за разпределение на разходите, според които се водят отделните сметки, са ясно установени.
(130)
Въпреки това Комисията отбелязва, че Наредбата не определя как обществените разпространители да разпределят разходите, които са общи за публичните и непублични дейности. Нещо повече, информацията от нидерландските власти потвърждава, че обществените радио и телевизионни разпространители използват различни методи за разпределение на разходите. Властите привеждат доводи, че на индивидуално ниво разпределението е правилно, но поради различния избор, който индивидуалните разпространители, правят по отношение на разпределението, то може да се различава от един разпространител до друг. Комисията обаче смята факта, че няма съгласуваност между различните разпространители е показател за това, че Наредбата не предписва достатъчно добре как да се извършва разпределението на разходите.
(131)
Ето защо, въз основа на информацията, представена от нидерландските власти, не може да се направи заключение, че разходите са разпределени правилно на базата на приетите методи за разпределение на разходите. Следователно Комисията смята, че при определяне дали държавното финансиране е пропорционално на разходите за обществената услуга, трябва да се вземат предвид всички нетни приходи от търговски дейности на обществените радио- и телевизионни организации, Това е в съответствие и с нидерландската законодателна рамка, която се отнася за системата за обществено радио- и телевизионно разпространение и която задължава разпространителите да използват всичките си доходи в обществена услуга, включително и тези от търговски дейности (51).
8.3.2. Пропорционалност на общественото финансиране
(132)
Според параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, държавната помощ не бива да надхвърля нетните разходи, понесени от разпространителя. По този начин, след като са определени нетните разходи за обществена услуга, трябва да бъде установено дали общата сума на държавно финансиране не надхвърля тази на разходите.
(133)
Ако не е направено цялостно и смислено разпределение на разходите, нетните приходи от всички дейности, които са се възползвали, пряко или непряко, от общественото финансиране, трябва да се отчетат при изчисляване на нетните разходи за обществени услуги (52). Единствено приходите от „обособените“ търговските дейности не трябва да се вземат предвид при установяване на нетните разходи за обществената мисия. Това са дейности, които не са се облагодетелствали пряко или непряко - например, чрез по-евтини входни суровини, - от държавното финансиране, или които са платили цялата стойност на входните суровини, които са общи и в резултат от обществената дейност.
(134)
В нидерландската обществена система за радио- и телевизионно разпространение няма понятие за „обособени“ дейности, нито смислено и цялостно разпределение на ресурсите между различните дейности на разпространителите. Освен това Законът за медиите предвижда всички нетни приходи от основните и странични задачи (53), страничните дейности и дейностите за асоциации (54) да се използват за изпълнение на обществената мисия (55).
(135)
Следователно нетните разходи за обществените дейности се определят като се отчитат приходите от всички дейности на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Изчисленията следователно са следните:
-
първо, нетните разходи за обществена услуга се определят като нетните приходи, получени от експлоатацията на обществената услуга (основни и странични задачи) се извадят от общите разходи за осигуряване на обществените услуги (56);
-
второ, всички други нетни търговски приходи следва да се отчитат (странични дейности и дейности за асоциациите);
-
трето, всички форми на обществено финансиране следва да се сумират. Първо, годишното държавно финансиране и плащанията от фонда Stifo се разглеждат като мерки на „съществуваща помощ“. След това ad hoc финансирането (плащания от FOR и допълващите фондове) и плащания от Фонда за копродукции CoBo, които се разглеждат като мерки на „нова помощ“.
(136)
Сумата от всички тези точки определя дали общото държавно финансиране надхвърля или не общите нетни разходи за обществена услуга или, с други думи дали има или няма свръх-компенсиране на задачите за предоставяне на обществена услуга.
(137)
Що се отнася до безплатното предоставяне на технически услуги и съоръжения от NOB, мярката трябва, по принцип, да се вземе под внимание при оценката на свръх-компенсацията. Въпреки това не е необходимо мярката да се включва категорично в изчисленията, тъй като ползите от безплатното техническо обслужване може да се разглеждат като компенсиращи разходи, които в противен случай трябваше да бъдат финансирани. По този начин, задължението да се плащат въпросните разходи би увеличило със същата сума разходите за обществени услуги, възложени на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации. Включването на други разходи следователно не би променило крайния нетен резултат (57).
8.4. Решение за започване на процедура и период за разследване
(138)
В решението за започване на процедурата Комисията определи сумата на свръх-компенсиране, по предварителна оценка, на 110 милиона еуро. Изчислението бе базирано на непълна информация за действителната сума на трансферите към резервите и на нивото на резервите, държани в системата за обществено радио- и телевизионно разпространение, като цяло в периода 1992-2002 г. По това време властите не бяха предоставили пълни данни за индивидуалните разпространители.
(139)
След започване на процедурата Комисията получи данните за приходите и разходите на индивидуалните радио- и телевизионни разпространители, които са по-подробни в сравнение с общите данни, представени при откриване на процедурата. Освен това новата информация представя актуални данни до 2005 г. като включва и приблизителна оценка за 2006 г.
(140)
Това Решение засяга ad hoc плащанията, които са били платени към 1994 г. и покрива периода до 2005 г. Що се отнася до крайната дата, нидерландските власти са поканили Комисията да вземе предвид също и цифрите от 2006 г. Въпреки това, Комисията не смята това за подходящо, тъй като цифрите от 2006 г. са само приблизителна оценка на текущата бюджетна година.
8.4.1. Оценка на компенсациите за индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение
(141)
Става ясно, че 14 от 19-те обществени разпространители са били прекомерно компенсирани за периода 1994-2005 г. Въпросното компенсиране е осигурило печалби от 32 милиона еуро, които са прехвърлени предимно към програмните им резерви.
(142)
Въпреки това, в някои случаи част от свръх-компенсацията беше използвана, за да балансира недостатъчната компенсация за периода преди 1994 г. В началото на 1994 г. някои разпространители са имали негативен резултат от програми (58). На разпространителите е било разрешено само да регистрират негативни програмни резерви, когато разходите за публични услуги надхвърлят различните източници на финансиране на обществените услуги. С други думи, отрицателните програмни резерви могат единствено да бъдат резултат от недостатъчно компенсиране на разходите за обществена услуга.
(143)
От друга страна, всяка възможна загуба от търговски дейности е трябвало да бъде финансирана чрез резервите на асоциациите и не е могла да бъде отразена в програмните резерви.Според нидерландските власти резервите на асоциациите са били изградени с частни фондове.
(144)
Има и случаи, при които недостатъчното компенсиране на разходите за обществени услуги временно е било финансирано с резерви на асоциациите. През 1993 г. резервите на асоциациите са били „замразени“ от нидерландските власти; от този момент нататък вече не е било възможно приходите от обществени услуги и търговски дейности да се прибавят към тези резерви на асоциациите. Въпреки това е било направено едно изключение за възстановяване на плащания, извършени от резерви на асоциациите преди 1994 г. за покриване на нефинансирани разходи за обществени услуги. Според нидерландските власти това е единственото обстоятелно, при което след 1994 г. към тези резерви са били прибавяни парични средства (59).
(145)
Комисията смята, че отрицателните суми, записани в програмните резерви и положителните вариации на резервите на асоциациите след 1994 г. са получени само като резултат от предишни „недостатъчно компенсиране“ на разходи за обществени услуги. Последвалото балансиране на тези суми следователно се разглежда като избираеми разходи за обществената задача. Следователно съответстващите суми не бива да се вземат предвид за установяване на свръх-компенсацията.
(146)
Както е посочено в алинея параграф 141, свръх-компенсацията постъпвала обикновено в програмните резерви. През 2005 г. РО решава за пръв път, въз основа на член 19a, параграф 1з и член 109a от Закона за медиите, че резерви, държани от индивидуалните разпространители и надхвърлящи годишния им бюджет с 5-10 %, трябва да се прехвърлят на РО (60). Това прехвърляне също се разглежда като част от ad hoc мерките и се взема под внимание при определяне на пропорционалността на компенсацията. В резултат на това прехвърляне намаля общата компенсация за индивидуалните обществени радио- и телевизионни разпространители, като същевременно увеличава свръх-компенсирането на РО.
(147)
Като изважда - за всяка година от 1994 до 2005 г. - нетните разходи за обществени услуги от общото финансиране, получено от държавата, по начина описан в раздел 8.3.2, Комисията стига до заключението, че нито един от индивидуалните разпространители не е получил обществено финансиране, превишаващо 10 % от годишния си бюджет. Тъй като разходите за обществено радио- и телевизионно разпространение могат да се променят всяка година, държавата може всъщност да поиска, поради бюджетни причини, да задържи до минимум отклоненията в държавното финансиране и да разреши известен процент от годишното свръх-компенсиране да бъде пренесено за следващата година. Комисията призна този принцип в случая с нидерландската система за обществено радио- и телевизионно разпространение (61).
(148)
В нидерландския случай с държавна помощ Комисията посочи, че тези резерви трябва да бъдат установени с конкретна цел и че те трябва да станат редовни, на фиксирана дата, т.е. да бъдат изваждани от компенсацията за следващата година, ако се установи, че има свръх-компенсация. По този начин, ако свръх-компенсацията не надхвърля 10 % от сумата на годишната компенсация, такава свръх-компенсация е съвместима с Договора за ЕО и може да се пренася за следващия годишен период и да се изважда от сумата на компенсацията, платима по отношение на този период.
(149)
Нидерландските власти решиха, че всяка отделна организация за радио- и телевизионно разпространение може да поддържа само определен резерв от максимум 5-10 % от годишния бюджет (62). С оглед на това ограничение през 2005 г. РО нареди прехвърлянето на 42,457 милиона еуро резерви от индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации към РО. Властите също така поеха ангажимент да извършват редовен мониторинг на резервите и да нареждат възстановяване на излишъците над 10 % от годишната компенсация, считано от 2006 (63) г. Следователно комисията смята, че са изпълнени условията за приемане като съвместима дадена сума на свръх-компенсация, при условие че тя не надхвърля повече от 10 % от годишния бюджет на обществените радио- и телевизионни организации (64).
(150)
Тъй като свръх-компенсацията не надхвърля един марж от 10 % от годишния бюджет, това следователно може да се разглежда като изпълнение на мисията за предоставяне на обществени услуги и по този начин помощта се разглежда като съответстваща на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
8.4.2. Свръх-компенсация на РО.
(151)
РО също получи компенсация за ролята си в управлението и координирането на системата за радио- и телевизионно разпространение. РО изпълнява тази роля като отделна организация, която води, отделно вътрешно счетоводство. Нидерландските власти посочват, че въпреки че NOS RTV и РО са части от едно юридическо лице и представят консолидирани отчети, едната организация по никакъв начин няма достъп до фондовете на другата.
(152)
Въз основа на отделните отчети за РО и в съответствие с описания по-горе счетоводен метод, Комисията стига до заключението, че РО е получил обща свръх-компенсация от 55,908 милиона еуро, без да се включват резервите, които са били прехвърлени през 2005 г. от индивидуални разпространители. Общата сума на прехвърлените резерви възлиза на 42,457 милиона еуро. Когато се отчита това прехвърляне, общата свръх-компенсация на РО възлиза на 98,365 (55,908 + 42,457) милиона еуро.
Таблица 4:
Преглед на годишното финансиране на РО (1994-2005) - суми в милиони еуро (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Общо:
Разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Приходи от обществена дейност
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Нетни разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Нетен резултат от търговски дейности
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Потребност от обществено финансиране
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Годишни плащания
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Годишни плащания от Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Общо годишна компенсация
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Резултат преди
ad hoc
плащанията
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Плащания от FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Плащания от допълващи фондове
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Плащания от Фонд CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Прехвърляне на излишни резерви
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Общо аd hoc плащания
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Извънредни суми
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Общо годишна свръх- компенсация/недостигаща компенсация
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
От гледна точка на Комисията свръх-компенсацията от 98,365 милиона еуро не е необходима за функциониране на обществената услуга и не може, следователно, да се ползва от отклонението от член 86, параграф 2 за забрана на държавната помощ. Свръх-компенсацията следователно не се разглежда като съвместима помощ и по принцип следва да бъде възстановена от РО.
(154)
Въпреки това излиза, че свръх-компенсацията надхвърля общата сума на натрупаните плащания ad hoc за РО. РО е получил 33,870 милиона еуро като плащания ad hoc от държавния медиен бюджет, плюс ad hoc прехвърляне на 42,457 милиона еуро от други радио- и телевизионни разпространители. Това прави общо 76,327 милиона еуро получени плащания от ad hoc мерки. В допълнение, по плащанията ad hoc също е начислявана лихва, което трябва да се отчете при определяне на размера на финансовите средства, които не са били получени в контекста на „мерките за съществуваща помощ“ Следователно възстановяването би трябвало да възлиза на 76,327 милиона еуро плюс лихвите, тъй като „остатъкът“ от свръх-компенсацията е била отпусната като съществуваща помощ и не може да се възстановява.
8.5. Антиконкурентно поведение на търговски пазари
(155)
Както е обяснено в Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, Комисията е на мнение, че антиконкурентното поведение на обществените разпространители не може да се разглежда като необходимо за изпълнение на обществената им мисия. В решението си да започне официална процедура на разследване Комисията спомена следните възможни нарушения на пазара:
8.5.1. Кабелно излъчване
(156)
Договорът по модел, сключен между разпространителите и кабелните оператори през 1985 г. предвижда, по искане на нидерландското правителство, кабелните оператори да не плащат права на интелектуална собственост за излъчване на програмите на нидерландската обществена телевизия. Справедливо е да се зададе въпроса дали, като се отказва от плащане на правата за интелектуална собственост от кабелните оператори, РО действа като нормален пазарен оператор, при положение че се е отказал от търговски приходи.
(157)
Нидерландските власти привеждат обаче довода, че фактът, че РО не претендира за възнаграждение за правата на интелектуална собственост, не противоречи задължително на пазарното поведение. В крайна сметка търговските радио и телевизии също не изискват такса от кабелните оператори за излъчване на техните програми (66).
(158)
В действителност търговските споразумения между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори могат да приемат различни форми, особено с оглед на факта, че сделката включва обмяна на услуги за излъчване на налично съдържание, което има стойност и за двете страни. В съответствие с това Комисията установява, че липсват ясни индикации, че РО е действал в противоречие с пазарното поведение, и че като се е отказал от търговски приходи е увеличил потребността си от държавно финансиране.
8.5.2. Рекламен пазар
8.5.2.1. Предполагаемо подбиване на цените на рейтинг точки за възрастова група 20-49 г.
(159)
При откриване на официалната процедура за разследване Комисията не разполагаше с достатъчни доказателства, че STER действително е подбивал цените. Въпреки това трябва да се оцени информацията, която бе представена след откриване на разследването от ищците и нидерландските власти.
(160)
Параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение посочва, че обществените радиостанции и телевизии може да се изкушат да намаляват цените за реклама, така че да намалят приходите на конкурентите. Все пак трябва да се има предвид, че обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия не извършват директно рекламни дейности, а рекламните дейности се изпълняват от отделна организация в лицето на STER. В съответствие с мисията си STER трябва да използва времето, отпуснато за реклама по такъв начин, че да осигурява оптимален принос към централното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации. Той функционира като посредник, със задачата да извлече максимални печалби от продажбата на рекламното пространство на обществените радио- и телевизионни организации. Както вече бе споменато в параграф 17, STER прехвърля рекламните приходи директно в медийния бюджет.
(161)
За поведение, водещо до подбиване на цените от STER, може да се правят изводи от някои или от всичките следни обстоятелства: тъй като цените на STER са по-ниски от тези на конкурентите, има нарастване на пазарния дял и загуба на приходи за STER.
(162)
Първо, както Комисията също така посочи в решението за откриване на официална процедура за разследване, сравнението между цените на обществените и частните компании за продажба на реклами може да се разглежда като съдържателна мярка за критериите, посочени в параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение.
(163)
Най-подходяща за сравнение на цените е целевата група на 20-49-годишните. Както може да се заключи от Таблица , има различни подгрупи, много от които са насочени към зрители в границите 20-49 години.
Таблица 5:
Процент на целевите GRP (рейтинг точки), придобити от STER през 2004 г.
Целева група:
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Пазаруващи 20-49
Пазаруващи 20-49:
Мъже 20-34
Жени 20-34
Придобити
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 27.1.2005 г. от нидерландските власти.
(164)
Таблица посочва, че STER предимно продава реклами за зрители. От 1999 г. намалява пазарният дял на STER в рекламите и аудиторията, до която имат достъп обществените радио- и телевизионни организации, за целевата възрастова група 20-49 г. Брутните цени, които рекламодателите са заплащали за целевата група 20-49 г., са следните:
Таблица 6:
Брутни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995- 2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1,470
1,496
1,499
1,315
1,485
1,541
1,562
1,624
1,816
1,932
1,890
Частни разпространители
1,337
1,314
1,366
1,399
1,438
1,637
1,667
1,675
1,753
2,055
2,087
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(165)
Въз основа на представените по-горе данни цените по ценоразпис за целевата група 20-49 г. на STER са само малко по-ниски от цените по ценоразпис на частните радио- и телевизионни организации. Според нидерландските власти радио- и телевизионните организации и на STER отпускат значителни отстъпки. Частните радио- и телевизионни организации сякаш предоставят много по-големи отстъпки, особено от 1998 г. Тези отстъпки са изброени по-долу:
Таблица 7:
Действителни отстъпки, предоставени в периода 1994-2005, в %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(166)
Въпреки че STER има по-малко атрактивна аудитория, отколкото частните радио- и телевизионни разпространители - той има по-ниска селективност и поради това има по-малки възможности да предложи много специфична целева група - има и по-малка аудитория и дял в рекламния пазар (виж Таблица 9 по-долу), неговите нетни цени са по-високи от тези, които се заплащат на частните р адио- и телевизионни организации.
Таблица 8:
Нетни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995-2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
От Таблица може, освен това, да се направи извода, че има ясна корелация между намалението в дела на аудиторията и рекламния дял за обществените радио- и телевизионни организации. Няма доказателство, че STER увеличава пазарния си дял чрез потенциален дъмпинг на цените или дори че поддържа пазарния си дял въпреки намалението в аудиторията на своите клиенти радио- и телевизионни организации. Обратно, STER губи дела си в рекламния пазар със същия темп, с който обществените радио- и телевизионни организации губят аудитория.
Таблица 9:
Дялове в аудиторията и рекламния пазар
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Аудитория на частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Аудитория на обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(168)
И накрая, няма доказателства, че STER губи рекламни приходи с цел да увеличи пазарния си дял.
Схема 1:
Развитие на брутните и нетни приходи
(169)
От Таблица 7 и Схема 1 може да се направи извода, че STER е предложила значителни отстъпки. Въпреки това, от Схема 1 може също да се направи извода, че въпреки тези отстъпки, нетните приходи от продажба на рекламно пространство са останали относително постоянни. Използването на отстъпки не е довело до големи промени в приходите.
(170)
Следователно нито едно от обстоятелствата, които нормално придружават поведение на подбиване на цените - а именно: по-ниски цени, повишаване на пазарния дял и временна загуба на приходи - не изглежда да е настъпило на рекламния пазар в Нидерландия. Отново трябва да се подчертае, че STER е компания, независима от обществените радио- и телевизионни организации и нейните приходи отиват директно в медийния бюджет. В съответствие с това Комисията трябва да стигне до заключението, че няма признаци STER да е подбил цените до такава степен, че да доведе до несъразмерна загуба на приходи, която да е повишила потребността от допълнително държавно финансиране на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение.
8.5.2.2. Стандарт за сравнение на цените за реклама
(171)
SBS Broadcasting BV приведе довода, че „само ценовото сравнение между цените за рейтинг точка в групата 20-49 г., плащани на STER или на IP и/или на SBS не могат да бъдат изключителен критерий, за да се установи дали STER подбива или не цените“.
(172)
SBS твърди също така, че на първо място рекламодателите са склонни да плащат допълнителна премия за рейтинг точките в групата 20-49 г., предложени от STER, защото достига и хора, извън целевата група. Освен това цените на STER за рейтинг точки (GRP) за възрастова група 13+ (категорията на тийнейджърите) за реална доставка са в действителност много по-ниски от цените на частните конкуренти за GRP 13+. Тези въпроси бяха предоставени от Комисията на нидерландските власти (67).
(173)
По отношение на първия въпрос, трябва да е ясно от самото начало, че маркетинговите компании се стремят да достигнат до определена целева група, когато рекламират своите продукти. Аудиториите извън целевата група нямат значение. Един от критериите за закупуване на рекламно време е селективността на целевата аудитория. Ако рекламният разрез не е селективен, т.е. има много от така наречения „отпадък“ (реклами, достигащи до хора извън целевата група), тогава рекламния разрез става по-малко интересен. Поради факта, че рекламното пространство, продавано от STER, има ниска селективност - то привлича широк обхват зрители - в действителност за STER, според нидерландските власти, е трудно да поддържа рекламните си тарифи. Второ, рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. е с по-малко значение, отколкото рейтинг точките за групата 20-49 г. Информацията в Таблица показва относително ниското значение на рейтинг точките за групата 13+ г. и ясно посочва, че рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. не са от решаващо значение, когато се прави сравнение на цените. Както заявиха нидерландските власти, рейтинг точките за групата 20-49 г. е от много по-голямо значение. Фактът, че цената за рейтинг точки за групата 13+ е по-ниска при STER, не означава сама по себе си, че има общо подбиване на цените от обществените радиостанции и телевизии.
8.5.2.3. Заключение относно рекламите
(174)
Следователно, въпреки фактът, че STER предлага значителни отстъпки, общите приходи, идващи от рекламно пространство, не са намалели, а са останали стабилни. След като оцени останалите доводи и отговорите на нидерландските власти, Комисията стига до извода, че понастоящем няма доказателства, че STER не е направил опит да увеличи максимално рекламните си приходи и че неговото поведение би довело до повишена нужда от държавно финансиране.
8.5.3. Футболни права
(175)
Когато започна процедурата, Комисията заяви, че няма ясни признаци, за да се направи заключение, че радио- и телевизионните организации са плащали цена за правата за предаване на футболни състезания, която да е структурно над пазарната стойност. Една от причините бе, че обществените радиостанции и телевизии са предлагали по-високи суми по време на преговорите, отколкото са били склонни да предложат частните разпространители. CLT-UFA се оплака, че нидерландските обществени радио- и телевизионни организации плащат високи цени за футболни права. Комисията посочи, че ще направи оценка на това положение по-нататък.
(176)
Последвалото разследване не представи доказателства, че обществените радио- и телевизионни организации са предложили над цената на частните обществените радио- и телевизионни организации, нито че обществените радио и телевизия са придобили права за футболно събитие до такава степен, че да направят възможно затварянето на пазара за конкурентите. В действителност бяха открити примери за важни футболни права, задържани от частните разпространители в периода, подлежащ на разследване (виж параграф 55).
(177)
Все пак, тъй като в настоящата процедура не бяха идентифицирани практики, противоречащи на конкуренцията, въпросът за това дали системата като такава предлага достатъчна защита срещу възможността за антиконкурентно поведение, ще бъде разгледан в процедура E-5/2005 за съществуваща помощ.
9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(178)
Поради причините, изложени по-горе, Комисията стига до заключението, че има наличие на свръх-компенсация от 98,365 милиона еуро за NOS за функциите, които изпълнява като РО и че тази сума е била отпусната посредством мерки на държавна помощ, които не могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар на базата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и поради това следва да бъдат възстановени от NOS.
(179)
Въпреки това, тъй като свръх-компенсацията надхвърля общата сума на ad hoc плащанията към NOS за функциите, които изпълнява като РО, която възлиза общо на 76,327 милиона еуро, възстановяването трябва да се ограничи на 76,327 милиона еуро, тъй като „останалата“ свръх компенсация е била отпусната чрез съществуваща помощ и не може да бъде възстановена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Ad hoc държавната помощ, която Нидерландия отпуска на NOS за функциите, които изпълнява като РО, е несъвместима с общия пазар.
2. Несъвместимата ad hoc държавна помощ следва да бъде възстановена от NOS. Сумата, която трябва да се възстанови, е 76,327 милиона еуро, плюс лихви.
3. Аd hoc държавната помощ, отпусната от Нидерландия на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации, е съвместима с общия пазар, при условие че, ако такава помощ води до свръх-компенсация за обществената мисия, излишъкът следва да се държи в специален резерв за тази цел, чиято сума не надвишава 10 % от годишния бюджет на радио- или телевизионната организация и при условие че спазването на това ограничение редовно се контролира от Нидерландия.
Член 2
1. Нидерландия взима всички необходими мерки, за да си възстанови помощта от РО, за която става въпрос в член 1 и която е била предоставена незаконосъобразно на бенефициерът.
2. Възстановяването влиза в сила без отлагане и в съответствие с процедурите на националното законодателство, при условие че те разрешават незабавното и ефективно прилагане на решението. Помощта, която трябва да се възстанови, следва да включва лихвите от датата, на която е била предоставена на бенефициерите до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите, които следва да бъдат възстановени съгласно параграф 2, следва да бъдат изчислени в съответствие с процедурите, описани в членове 9 и 11 от Решение (ЕО) № 794/2004 (68).
4. В срок от два месеца след уведомлението за това Решение, Нидерландия изисква бенефициерът, посочен в член 1, да възстанови незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ и дължимата лихва.
Член 3
Нидерландия информира Комисията, в срок от два месеца след уведомлението за това Решение, какви мерки е взела вече и планира да вземе, за да се съобрази с него. Тя предоставя тази информация, като използва модела на въпросник от Приложение 1 към решението. Нидерландия в рамките на същия период от време представя всички документи, които предлагат доказателства, че е инициирана процедура за възстановяване срещу бенефициерът на незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 22 юни 2006 г.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 22 juni 2006
om det stöd för särskilda ändamål som Nederländerna har beviljat nederländska offentliga programföretag Statligt stöd nr C 2/2004 (f.d. NN 170/2003)
[delgivet med nr C(2006) 2084]
(Endast den nederländska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2008/136/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att inkomma med sina synpunkter (1),
med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE OCH BAKGRUND
1. FÖRFARANDE
(1)
Under 2002 (2) och 2003 (3) mottog kommissionen flera klagomål enligt vilka den statliga stödordningen för nederländska offentliga programföretag påstods utgöra olagligt och oförenligt statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(2)
Under den inledande granskningen av klagomålen mottog kommissionen kompletterande upplysningar från klagandena (4) och från de nederländska myndigheterna (5).
(3)
Efter en första bedömning av den påstådda stödåtgärden underrättade kommissionen genom en skrivelse av den 3 februari 2004 Nederländerna om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget när det gällde vissa åtgärder som skulle kunna betecknas som nytt stöd.
(4)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (6). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet i fråga.
(5)
Nederländerna svarade på beslutet om att inleda förfarandet genom en skrivelse av den 30 april 2004. Kommissionen mottog även synpunkter från elva berörda parter (7). Genom en skrivelse av den 29 april 2004 översände kommissionen dessa synpunkter till Nederländerna. De nederländska myndigheterna lämnade synpunkter i en skrivelse av den 13 augusti 2004.
(6)
Kommissionen ställde kompletterande frågor till de nederländska myndigheterna i skrivelser av den 4 januari 2005 och den 25 maj 2005, vilka de nederländska myndigheterna besvarade genom skrivelser av den 27 januari 2005 och den 25 juli 2005. Ytterligare upplysningar mottogs från en av klagandena (De Telegraaf) den 25 juli 2005 och från de nederländska myndigheterna den 2 september 2005. Kommissionen begärde kompletterande upplysningar av de nederländska myndigheterna genom e-brev av den 22 november 2005, vilka myndigheterna besvarade den 25 november 2005. Kommissionen beslutade efter ett möte med de nederländska myndigheterna att ytterligare förtydliganden krävdes. En begäran om upplysningar sändes till de nederländska myndigheterna den 22 december 2005, vilken besvarades av myndigheterna den 3 februari 2006, efter att uppskov med tidsfristen beviljats. När det gäller detta svar utväxlades ytterligare e-brev mellan de nederländska myndigheterna och kommissionen i februari 2006 och i april 2006.
(7)
Ett möte mellan de nederländska myndigheterna och kommissionen ägde rum den 24 september 2004. Ett möte med De Telegraaf ägde rum den 27 oktober 2004. Ett möte med Broadcast Partners ägde rum den 5 januari 2005. Ett möte mellan RTL och kommissionen ägde rum den 27 juli 2005 samt mellan VESTRA och kommissionen den 23 september 2005. Kommissionen hade ytterligare möten med de nederländska myndigheterna den 1 februari och den 14 februari 2006.
(8)
Utöver detta förfarande för ”nytt stöd” bedöms stödet till offentliga programföretag genom årliga statliga betalningar och stimulansfonden (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) i ett separat förfarande för befintligt stöd (jfr statligt stöd nr E-5/2005). I detta beslut hänvisar kommissionen till de åtgärder som omfattas av förfarandet för befintligt stöd endast när det är nödvändigt för att ge en heltäckande bild av stödet till radio och TV i allmänhetens tjänst. I beslutet behandlas dock inte frågan om huruvida de ordinarie årliga betalningarna och betalningarna från stimulansfonden är förenliga med bestämmelserna om statligt stöd.
(9)
Beslutet begränsas även till en bedömning av stödet till de offentliga programföretagens kärnverksamhet, det så kallade huvuduppdraget. Det omfattar alltså inte en undersökning av biverksamheter såsom de nya medietjänsterna, tillhandahållande av SMS och i-mode. Beslutet omfattar heller inte NOS:s investeringar i nätoperatören Nozema, vilka enligt klagomålen eventuellt inte har skett på marknadsmässiga villkor. Dessa frågor kommer att behandlas separat.
(10)
Beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet omfattade förfarandet från och med 1992. De första betalningarna för särskilda ändamål tycks dock ha skett först 1994. Nu finns dessutom uppgifter fram till 2005 tillgängliga, och de bör beaktas. Den period som omfattas av beslutet bör därför sträcka sig från 1994 - då den första utbetalningen av stöd för särskilda ändamål gjordes - till 2005, som är det senaste år då definitiva uppgifter finns tillgängliga. Det bör noteras att de nederländska myndigheterna har uppmanat kommissionen att även beakta 2006. Uppgifterna för 2006 är dock bara preliminära och kan därför inte beaktas.
2. NÄRMARE BESKRIVNING AV SYSTEMET FÖR RADIO OCH TV I ALLMÄNHETENS TJÄNST
(11)
Detta kapitel omfattar först avsnitt 2.1, där aktörerna i sektorn för radio och TV (i allmänhetens tjänst) presenteras, och därefter avsnitt 2.2, där de olika delarna i systemet för stöd till den nederländska radio- och TV-sektorn redovisas generellt. I detta avseende beskrivs de rättsliga bestämmelser som ligger till grund för programföretagens uppdrag att verka i allmänhetens tjänst, och de olika stödmekanismerna (årliga betalningar och betalningar för särskilda ändamål) förklaras. Slutligen redogörs för de reserver som de offentliga programföretagen har byggt upp och som de använder för att fullgöra sitt uppdrag i allmänhetens tjänst. Därefter diskuteras den kommersiella verksamhet som bedrivs av de nederländska offentliga programföretagen (avsnitt 2.5). I avsnitt 2.6 redogörs för NOS förvärv av fotbollsrättigheter och i avsnitt 2.7 beskrivs förhållandet mellan programföretag och kabeloperatörer. I avsnitt 2.8 redogörs slutligen för de åtgärder som omfattas av detta förfarande.
2.1 Aktörerna i sektorn för radio och TV (i allmänhetens tjänst)
(12)
Systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst omfattar olika organisationer, bland annat åtta privata sammanslutningar (privata programföretag med medlemmar som har fått ett uppdrag att verka i allmänhetens tjänst) och tio privata stiftelser (privata programföretag utan medlemmar, som inte har något uppdrag i allmänhetens tjänst) (9).
(13)
Utöver de programföretag som anges i punkt 12 omfattar systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst ytterligare en aktör - NOS - som har två roller. Den första rollen är som offentligt programföretag med ansvar för TV- och radioprogram (under namnet NOS RTV). Den andra rollen är som samordnare av hela systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst, en funktion som sköts av NOS styrelse (Publieke Omroep, nedan kallad PO). PO, vars funktioner och uppgifter regleras i medielagen (Mediawet) stimulerar samarbetet mellan offentliga programföretag, samordnar de tre allmänna kanalerna och rapporterar två gånger per år om de offentliga programföretagens verksamhet till mediemyndigheten (Commissariaat voor de Media).
(14)
NOS finansieras genom mediebudgeten både för de uppgifter som utförs i egenskap av PO och för de uppgifter som utförs i egenskap av NOS RTV.
(15)
Public service-programmen sänds av de offentliga programföretagen på tre allmänna kanaler (10).
(16)
Den nederländska sändnings- och produktionsorganisationen (Nederlands Omroepbedrijf, nedan kallad NOB) ingår också i systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst. NOB sköter inspelning, sändningsförberedelser och faktisk överföring av ljud, rörliga bilder och data till alla möjliga distributionskanaler. NOB tillhandahåller dessa tjänster åt kommersiella och offentliga programföretag. De tjänster som tillhandahålls åt offentliga programföretag betraktas av den nederländska regeringen som tjänster av allmänt intresse och finansieras med offentliga medel (11).
(17)
En separat stiftelse (Stichting Ether Reclame, nedan kallad STER) är ensam ansvarig för försäljning av reklamtid och sändning av reklam i de allmänna kanalerna. STER har ansvaret för den sändningstid den har tilldelats. STER:s intäkter överförs direkt till staten.
(18)
Utöver de nationellt verksamma offentliga programföretagen finns flera kommersiella programföretag med nationell verksamhet. Dessa kommersiella programföretag är bl.a. RTL (RTL 4, 5 och 7 - samtliga från CLT-UFA-koncernen), SBS6, NET5 och Veronica (från SBS Broadcasting group) och Talpa (Talpa Media Holding). Dessa företag får sina intäkter främst från TV-reklam.
2.2 Regelverket för radio och TV i allmänhetens tjänst
(19)
Sektorn för radio och TV regleras för närvarande av medielagen av den 21 april 1987 (Nederländernas officiella tidning 1987, s. 249) och medieförordningen (Mediabesluit). Offentliga programföretag har lagstadgad rätt att bedriva fyra olika typer av verksamheter, vilka enligt den nuvarande medielagen är huvudverksamhet, sidoverksamheter, biverksamheter och branschverksamheter. De offentliga programföretagen är berättigade till statligt stöd för huvudverksamheten och sidoverksamheterna.
2.2.1 Rättsliga definitioner
(20)
I artikel 13.c.1 i medielagen definieras huvuduppdraget för radio och TV i allmänhetens tjänst på följande sätt:
a)
Att säkra pluralistiska program av hög kvalitet för allmän sändning inom områdena information, kultur, utbildning och underhållning på nationell, regional och lokal nivå, och att sända eller låta sända dessa program i öppna kanaler.
b)
Att utföra all verksamhet i anslutning till tillhandahållandet av program och den sändning som krävs för detta.
c)
Att sända program som är avsedda för länder och områden utanför Nederländerna och för nederländska medborgare bosatta i utlandet.
(21)
I artikel 13c.2 i medielagen anges de allmänna kraven för de program som skall sändas av de offentliga programföretagen. Programmen skall ”ge en balanserad bild av samhället och avspegla befolkningens intressen och åsikter på det samhälleliga, kulturella och filosofiska planet och
a.
vara tillgängliga för hela befolkningen i berörda områden och
b.
främja pluralism och kulturell mångfald i Nederländerna (…)”.
(22)
Den totala programtid som tilldelas olika programkategorier, t.ex. kultur, utbildning och underhållning, regleras dessutom genom fastställda procentuella andelar (12).
(23)
Enligt artikel 16 i medielagen skall särskilda uppgifter utföras av NOS RTV. Dessa uppgifter beskrivs närmare i artikeln. Täckningen av sportevenemang, inbegripet, men inte begränsat till, tävlingar, ligamatcher och internationella evenemang, omfattas. Den andel av total sändningstid som bör reserveras för sådana sportevenemang regleras inte. I praktiken vill NOS RTV reservera 9-11 % av den totala sändningstiden för sportprogram (13).
(24)
Programföretagens sammanslutningar har rätt till sändningstid för att tillhandahålla nationella TV-program och är berättigade till statligt stöd för att fullgöra denna uppgift (artikel 31.4 i medielagen).
(25)
I enlighet med artikel 13c.3 i medielagen, som infördes 2000, kan systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst också ”fullgöra sin uppgift enligt första punkten genom att tillhandahålla medel för tillgång till och distribution av annat programmaterial än det som anges i punkt 1 a”. Med andra ord kan offentliga programföretag sända innehållet i sina program, vilket i punkt 20 anges vara huvuduppdraget, på andra medieplattformar (t.ex. Internet).
(26)
Dessa så kallade sidoverksamheter måste uppfylla ett antal villkor. De får till exempel inte ha som syfte att generera vinst åt tredje parter (artikel 55 i medielagen). Underhåll av en webbplats eller en temakanal är exempel på sidoverksamheter.
(27)
Det bör även nämnas att utförandet av både huvud- och sidouppgifterna genererar intäkter för de offentliga programföretagen, vilka kan användas i allmänhetens tjänst (14).
(28)
De nederländska offentliga programföretagen kan även bedriva verksamheter som definieras som biverksamheter och branschverksamheter. Biverksamheter (15) måste uppfylla ett antal obligatoriska villkor. Exempel på sådana biverksamheter är försäljning av programguider, sponsring, försäljning av programrättigheter och programrelaterat material, lokaluthyrning och anordnande av drive-in shower.
(29)
Andra verksamheter är de så kallade branschverksamheterna. Branschverksamheter är verksamheter som programföretagens sammanslutningar bedriver för sina medlemmar. Det handlar bland annat om utgivning av tidskrifter och organisation och försäljning av researrangemang.
2.2.2 Tilldelning och kontroll
(30)
En oberoende mediemyndighet (Commissariaat voor de Media) har uppdraget att se till att de programrelaterade och finansiella kraven i medielagen och genomförandelagstiftningen följs (artikel 9 i medielagen).
(31)
Mediemyndigheten har en lagstadgad uppgift som fastställs i artikel 134 i medielagen, nämligen att se till att de offentliga programföretagen fullgör sina åtaganden, däribland den kvot som fastställts för olika programtyper. Mediemyndigheten kan ålägga böter om åtagandena inte fullgörs. Mediemyndigheten kontrollerar också att programföretagen respekterar lagstadgade restriktioner för sponsring och reklam.
(32)
Myndigheten kontrollerar varje år, utifrån revisorernas rapporter, att de offentliga programföretagens räkenskaper uppfyller kraven i medielagen, medieförordningen och redovisningshandboken. Om så är fallet fastslår myndigheten de (budgeterade) beloppen för regelbundet tillhandahållande av program (artiklarna 100-101 i medielagen).
2.3 De offentliga programföretagens finansieringskällor
(33)
Den huvudsakliga finansieringskällan för offentliga programföretag är de årliga betalningarna från staten. För att hantera budgetsvängningar får offentliga programföretag ha vissa reserver. Sedan 1994 har de offentliga programföretagen dessutom fått engångsutbetalningar för särskilda ändamål.
(34)
Eftersom bedömningen av förenligheten av detta stöd för särskilda ändamål inte kan göras utan att beakta andra offentliga finansieringskällor omfattar nedanstående beskrivning både de årliga betalningarna och engångsbetalningarna, även om de årliga betalningarna och Stifo-betalningarna inte omfattas av detta beslut (se punkt 8).
2.3.1 Årliga betalningar
(35)
De nederländska offentliga programföretagen får årliga ekonomiska bidrag inom ramen för statens mediebudget. Under perioden 1994-2005 uppgick dessa betalningar till totalt 7,1 miljarder euro. Av det beloppet överfördes cirka 819,6 miljoner euro till PO för dess uppdrag som förvaltare och samordnare. De återstående 6,3 miljarderna utbetalades till enskilda programföretag. Mediebudgeten baserar sig på flera källor: statens bidrag till radio- och TV-sändningar (samlas in från skattebetalarna), reklamintäkter från STER och ränteintäkter från den allmänna radio- och TV-fonden (Algemene Omroepreserve, nedan kallad AOR (16). I mediebudgeten fastställs ett tak för det årliga stöd som får ges till offentliga programföretag (och andra medieorganisationer).
2.3.2 Stifo
(36)
Utöver de årliga betalningarna har de offentliga programföretagen fått betalningar från Stifo (Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties, stimulansfonden för kulturproduktioner). Stödet från Stifo måste betraktas som statligt stöd, men åtgärden har godkänts av kommissionen (NN 32/91). Stödåtgärden Stifo skall därför betraktas som befintligt statligt stöd. Stifo-betalningarna till enskilda offentliga programföretag (PO har inte fått några betalningar från Stifo) uppgick till 155 miljoner euro under perioden.
2.3.3 Engångsbetalningar
(37)
Utöver de i punkterna 34 och 35 nämnda överföringarna, som skall ses som ordinarie finansieringskällor för de offentliga programföretagen, har företagen fått flera engångsbetalningar. Dessa betalningar skedde antingen direkt till programföretagen eller kanaliserades via särskilda fonder och reserver.
2.3.3.1 Betalningar från matchningsfonderna
(38)
Matchningsfonderna är en öronmärkt del av mediebudgeten. Under perioden 1996-1998 överfördes [...] (17) miljoner euro från matchningsfonderna till NOS RTV. Matchningsfonderna infördes 1996 för att delfinansiera de stigande priserna på programrättigheter. Villkoren för fördelning av medel har antagits genom en ömsesidig överenskommelse mellan staten och de offentliga programföretagen. Om de offentliga programföretagens ordinarie budget inte räcker till för att köpa rättigheter som stigit kraftigt i pris, går staten in och delfinansierar inköpet av rättigheterna med ett lika stort belopp.
2.3.3.2 Betalningar från Fonds Omroepreserve (FOR)
(39)
År 1998 fick ministern för utbildning, kultur och vetenskap (genom artikel 106a i medielagen) möjlighet att göra överföringar för särskilda ändamål av medel från AOR (den allmänna radio- och TV-fonden, som förvaltas av mediemyndigheten) till en fond vars syfte är att finansiera särskilda initiativ av PO och de offentliga programföretagen. Fonden inrättades 1999 och döptes till FOR. Den kontrolleras av PO.
(40)
Principen är att om AOR överskrider 90,8 miljoner euro finns det utrymme för överföring till FOR. Detta är dock ingen automatisk process. Varje år fattar ministern för utbildning, kultur och vetenskap beslut om huruvida en överföring är möjlig och hur stor den i så fall skall vara. Om en överföring godkänns fastställs bestämmelserna för den i ett protokoll. Sådana protokoll upprättades 1999 och 2001. Enligt medielagen (artikel 99.2 d) skall budgeten under alla omständigheter innehålla en beskrivning av hur styrelsen föreslår att medlen skall användas. Utifrån detta förslag kan ministern därefter frigöra medel från FOR till PO, vilka kan användas för syften som ministern anger när medlen ställs till förfogande (18). Även om FOR är en fond som är avsedd för PO:s initiativ är det inte en reserv som ingår i PO:s tillgångar.
(41)
De tillgängliga medlen i FOR gör det möjligt för PO att verka för ökad kvalitet, förbättra programplaneringen och investera i de offentliga programföretagen i allmänhet. FOR:s mål är närmare bestämt att
-
kompensera för minskade reklamintäkter från STER,
-
öka programmens mångfald och kvalitet när detta medför ökade initialkostnader, och
-
finansiera investeringar som stöder nederländsk radio och TV i allmänhetens tjänst som helhet.
(42)
År 2005 hade de offentliga programföretagen mottagit 191,2 miljoner euro från FOR, varav 157,4 miljoner euro överfördes till enskilda offentliga programföretag och 33,8 miljoner till PO.
2.3.3.3 Betalningar inom ramen för Coproductiefonds Binnenlandse Omroep (CoBo)
(43)
Fonden för samproduktion (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, nedan kallad CoBo) inrättades för att finansiera samproduktioner mellan nederländska offentliga programföretag och andra programproducenter. Dess inkomster härrör från intäkter från upphovsrättsersättning som belgiska och tyska kabeloperatörer betalar för distribution av de tre nederländska kanalerna i Belgien och Tyskland. Fonden har inrättats av de offentliga programföretagen och förvaltas genom en stiftelse. Fondens styrelse består av förvaltare från de offentliga programföretagen.
(44)
År 1994 beslutade de nederländska myndigheterna att göra utbetalningar till de två underfonder som CoBo förvaltar, nämligen ”Filmfonden”, som finansierar samproduktioner av filmer och dokumentärer, och ”Telefilm”-projektet, som syftar till att främja produktion av TV-filmer med hög programkvalitet.
(45)
De enskilda offentliga programföretagen fick 31,7 miljoner euro från CoBo under 1994-2005. PO fick inte några utbetalningar ur CoBo.
2.4 De offentliga programföretagens reserver
(46)
Varje offentligt programföretag har vissa reserver, vanligen en programreserv samt antingen en sammanslutnings- eller en stiftelsereserv, beroende på om det offentliga programföretaget är en stiftelse eller en sammanslutning.
2.4.1 Programreserver
(47)
Enskilda offentliga programföretag får öka sina reserver när de totala intäkterna överstiger de totala kostnaderna. Programreserverna får användas för att täcka programkostnader under kommande år.
(48)
Enligt de nederländska myndigheterna läggs värdet av de program som har producerats, men ännu inte sänts, ovanpå programreserverna (19). Programreserverna avspeglar därför värdet av redan producerade program. År 2005 uppgick de enskilda offentliga programföretagens programreserver till totalt 78,6 miljoner euro.
(49)
År 2005 beslutade PO också att en del av programreserverna skulle överföras till PO självt, men programföretagen fick behålla reserver på upp till 5-10 % av sin årliga budget. De offentliga programföretagen överförde 42,457 miljoner euro till PO.
2.4.2 Sammanslutningsreserver
(50)
Sammanslutningarna av offentliga programföretag har upprättats som privaträttsliga organisationer. Under årens lopp har de byggt upp sina egna sammanslutningsreserver från bidrag och donationer från medlemmarna. Sammanslutningsreserverna består alltså av ursprungligen privata medel. År 1993 beslutade den nederländska regeringen att ”frysa” sammanslutningsreserverna. Från den tidpunkten måste i princip (20) den vinst som genererats av branschverksamheterna och annan verksamhet som inte ingår i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst användas för verksamheter som ingår i detta uppdrag, och fick inte längre överföras till sammanslutningsreserverna. De nederländska offentliga programföretagen hade en total sammanslutningsreserv på cirka 131,1 miljoner euro 2005.
2.4.3 Stiftelsereserv för NOS RTV och mindre programföretag
(51)
NOS RTV, NPS och andra mindre programföretag utan medlemmar (artikel 39f i medielagen) har en stichtingsreserve (stiftelsereserv). Stiftelsereserverna uppgick till totalt 42,2 miljoner euro 2005 (21).
2.5 Reklamverksamheten i de allmänna kanalerna
(52)
Som anges i punkt 17 ansvarar STER för försäljningen av reklamtid i de allmänna kanalerna.
(53)
Övriga stora företag som sysslar med försäljning av TV-reklamtid på den nederländska marknaden är IP och SBS. IP säljer reklamtid för de kommersiella programföretagen RTL4, RTL5 och Yorin. SBS säljer reklamtid för sina kommersiella programföretag SBS6, Net 5 och Veronica. Utöver IP och SBS finns ytterligare några kommersiella programföretag som också säljer reklamtid (22). STER:s taxor beräknas utifrån prognoser från reklambyråer, konkurrenternas taxor och den historiska prisutvecklingen.
(54)
I tabell 1 nedan redovisas utvecklingen för tittarsiffrorna för de offentliga programföretag där STER hanterar reklamförsäljningen. Tittarsiffrorna för ålderskategorin 13+ har sjunkit de senaste åren, från 38,8 % 1997 till 35,4 % 2005. I ålderskategorin 20-49 år är tittarsiffrorna ännu lägre, 27,2 %.
Tabell 1:
Tittarsiffror 13+ och 20-49 år (kl. 18.00-24.00) 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Källa
:
Skrivelse från de nederländska myndigheterna av den 24 februari 2006.
(55)
Sedan 1994 har de bruttointäkter (baserat på listpriser) och nettointäkter (med beaktande av beviljade rabatter) som de kommersiella programföretagen genererat på reklammarknaden varit högre än de offentliga programföretagens intäkter.
Tabell 2:
Bruttointäkter från TV-reklam 1994-2005 (i miljoner euro)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Kommersiella programföretag
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Totalt
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Källa:
:
Skrivelse från de nederländska myndigheterna av den 24 februari 2006.
Tabell 3:
Nettointäkter från TV-reklam 1994-2005 (i miljoner euro)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Kommersiella programföretag
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Totalt
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Källa
:
Skrivelse från de nederländska myndigheterna av den 24 februari 2006.
(56)
Som framgår av tabell 1, 2 och 3 finns det en skillnad mellan bruttointäkterna från TV-reklam och nettointäkterna efter rabatter. Enligt de nederländska myndigheterna är det inte bara så att de offentliga programföretagens offentliggjorda taxor är högre, utan de beviljar även lägre rabatter än de kommersiella programföretagen (23).
2.6 NOS RTV:s förvärv av fotbollsrättigheter
(57)
Under den granskade perioden förvärvade NOS RTV sändningsrättigheterna till flera viktiga fotbollsevenemang (24). Det kommersiella programföretaget Canal+ (betal-TV) förvärvade rättigheterna till direktsändningarna från högsta divisionen. NOS RTV upplät delvis underlicens till Canal+ för rättigheterna till Champions League. Det kommersiella programföretaget SBS förvärvade också sändningsrättigheterna till två nederländska cupturneringar. SBS förvärvade också rättigheterna till de nederländska division 1-matcherna och det nederländska landslagets kvalmatcher till EM 2004. Sändningsrättigheterna till olika fotbollsevenemang i utlandet innehas av CLT-UFA, som är Europas största radio- och TV-koncern (moderbolag till bl.a. RTL).
2.7 Förhållandet mellan programföretag och kabeloperatörer
(58)
I nederländsk lagstiftning betraktas i fråga om upphovsrätt traditionell kabelsändning som separat publicering. I princip krävs samtliga upphovsrättsinnehavares tillstånd, och upphovsrättsinnehavaren kan kräva att kabeloperatören betalar för publiceringen. Sedan 1985 har det funnits ett avtal mellan VECAI (som företräder kabeloperatörerna) och NOS RTV (som företräder de offentliga programföretagen), enligt vilket kabeloperatörerna inte behöver betala upphovsrättsersättning till de offentliga programföretagen (upphovsrättsinnehavarna) när dessas program sänds via kabel (25). Avtalet ingicks på begäran av den nederländska regeringen, med motiveringen att medborgarna redan har betalat avgiften för radio och TV i allmänhetens tjänst. Man ansåg att en upphovsrättsersättning från kabeloperatörerna, som kunde leda till högre avgifter för kabelabonnemang, inte vore önskvärd. De kommersiella programföretagen har inte heller begärt någon upphovsrättsersättning från kabeloperatörerna. Detta har dock ingenting att göra med ovannämnda överenskommelse med de offentliga programföretagen.
(59)
Det bör noteras att kabeloperatörerna har en lagstadgad skyldighet att sända samtliga radio- och TV-program från de offentliga programföretagen (”must carry”-bestämmelser) och att de inte får debitera programföretagen för sändningskostnaderna.
2.8 Åtgärder som omfattas av detta beslut
(60)
Som framgår av beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande (26) omfattas följande åtgärder av detta beslut:
1.
De betalningar enligt artiklarna 106a och 170c i medielagen till programföretag, vilka kommissionen betecknar som betalningar för särskilda ändamål. Det är fråga om följande:
a)
Betalningar till de offentliga programföretagen från antingen matchningsfonderna eller AOR, via FOR. Dessa betalningar skedde under perioden 1994-2005 och motsvarade ett belopp på totalt [...] miljoner euro. Denna summa fördelar sig mellan betalningar från de så kallade matchningsfonderna ([...] miljoner euro) och betalningarna från AOR till FOR och därefter från FOR till de offentliga programföretagen (191,2 miljoner euro).
b)
Betalningar från fonden för samproduktion (CoBo). CoBo består av två särskilda delfonder, Filmfonden och Telefilm-projektet. Staten beviljade de offentliga programföretagen 31,7 miljoner euro under perioden 1994-2005 via CoBo-fonderna.
2.
Fri tillgång till kabelnätet eller så kallad must-carry (enligt artikel 82i i medielagen).
3.
Kostnadsfritt tillhandahållande av teknisk utrustning genom NOB (se artiklarna 89 och 90 i medielagen).
II. SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES OCH PARTERNAS SYNPUNKTER
3. SAMMANFATTNING AV SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(61)
Efter den inledande granskningen ansåg kommissionen att vissa åtgärder, eventuellt med undantag av ”must carry”-skyldigheten, utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Kommissionen var dessutom tveksam till om sådant statligt stöd var förenligt med artikel 86.2 i EG-fördraget.
(62)
När det gäller stödets proportionalitet var kommissionen tveksam till huruvida kostnads- och intäktsfördelningen skedde utifrån tydligt fastställda principer för kostnadsredovisning. Kommissionen var osäker på huruvida intäkter från verksamheter som inte ingår i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst beaktades fullt ut när behovet av statligt stöd beräknades, vilket innebär en risk för att stödet överstiger nettokostnaderna för verksamheter som ingår i detta uppdrag.
(63)
Kommissionen ansåg vidare att nivån på FOR:s medel och programreserverna indikerade att det var fråga om strukturell överkompensation. Kommissionen noterade att av de totala särskilda betalningarna hade ett belopp på 110 miljoner euro (2001 års siffror) inte utnyttjats.
(64)
Kommissionen anförde även att den hade för avsikt att undersöka om konkurrensen på de kommersiella marknaderna hade snedvridits på ett olämpligt sätt. Kommissionen betonade att sådan snedvridning av konkurrensen kunde förekomma i fråga om reklammarknaderna, immateriella rättigheter för kabelsändning och sändningsrättigheter för fotboll.
(65)
NOB får slutligen inte debitera de offentliga programföretagen för tillhandahållandet av tjänster, utan får betalt för denna uppgift direkt från staten. Kommissionen noterade att kostnadsfritt tillhandahållande av teknisk utrustning eventuellt utgjorde ett stöd till de offentliga programföretagen.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(66)
Nedanstående synpunkter som är relevanta för detta beslut har lämnats.
(67)
De nederländska offentliga programföretagen hävdade att åtgärderna i fråga borde betraktas som befintligt stöd då de ingår i det allmänna finansieringssystemet för radio och TV i allmänhetens tjänst. De påpekade även att kommissionen endast bör bedöma stödet till radio och TV i allmänhetens tjänst i enlighet med Amsterdamprotokollet och inte tillämpa kriterierna i Altmarkdomen (27) eller artikel 87.1 eller artikel 86.2 i EG-fördraget.
(68)
CLT-UFA påpekade att det var först 2002 som räkenskaperna för systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst kunde granskas och godkännas av en oberoende revisor.
(69)
De offentliga programföretagen menade att det inte hade skett någon överkompensation med 110 miljoner euro, som kommissionen angett. För det första har de offentliga programföretagen och staten olika redovisningssystem. Staten tillämpar kontantmetoden som redovisningsmetod, medan de offentliga programföretagen tillämpar en metod där kostnader och intäkter bokförs vid transaktionstillfället. Detta skapar avvikelser. Dessutom är FOR:s intäkter enligt de offentliga programföretagen öronmärkta för särskilda ändamål. Programföretagen ansåg vidare att det överskjutande stödet inte kan leda till snedvridning på andra marknader eftersom stödet endast får användas för de offentliga verksamheterna.
(70)
ACT hävdade att STER uppträder på ett konkurrensbegränsande sätt genom att pressa priserna på reklammarknaden. ACT menade att eftersom de offentliga programföretagens totala årliga reklamtid är mer begränsad än de kommersiella programföretagens reklamtid, borde STER ta ut högre priser än de kommersiella aktörerna.
(71)
SBS Broadcasting bekräftade att priserna på den nederländska TV-reklammarknaden fastställs för GRP (Gross Rating Point, den publikandel som nås av reklam) för ålderskategorin 20-49 år. Eftersom de offentliga programföretagen lockar fler tittare än de kommersiella programföretagen utanför denna tittargrupp skulle dock de som köper TV-reklamtid vara villiga att betala mer för GRP 20-49. En jämförelse av GRP 20-49 skulle därför inte avspegla produktens verkliga ekonomiska förutsättningar. SBS påpekade också att de offentliga programföretagen har lägre priser än de kommersiella programföretagen för GRP 13+. Till stöd för sina synpunkter har SBS lämnat in översikter över de olika kanalernas genomsnittliga bruttopriser för GRP 13+ under bästa sändningstid för perioden 1995-2004 och per månad 2003 och 2004, vilka visar att de offentliga programföretagens priser är lägre än flertalet kommersiella aktörers priser.
(72)
Enligt CLT-UFA har NOS RTV betalat överpriser för fotbollsrättigheter. Priserna ligger långt över marknadspris. CLT-UFA har lagt fram beräkningsmodeller (28) för att visa hur de har beräknat priserna för fotbollsrättigheter. Utifrån dessa modeller har CLT-UFA dragit slutsatsen att det bud som NOS RTV lade på rättigheterna till Champions League-matcherna 2002 var väsentligt högre än CLT-UFA:s bud ACT och CLT-UFA ansåg dessutom att kommissionen inte borde dra slutsatsen att det saknas tillräckliga bevis för överbetalning av fotbollsrättigheter utifrån ett exempel där en kommersiell aktör kan ha lagt ett för högt bud.
(73)
VECAI (kabeloperatörernas sammanslutning) tar upp två frågor. För det första anser VECAI att de kabeloperatörer som omfattas av must carry-skyldigheten bör kunna begära betalt av berörda programföretag. På grund av must carry-skyldigheten har de offentliga programföretagen inte betalat något för signalöverföringen via kabelnäten.
(74)
För det andra hävdar VECAI att kabeloperatörerna faktiskt betalar en avgift till de rätta förvaltningsorganisationerna på NOS RTV:s vägnar, men att NOS RTV och den nederländska regeringen betraktar detta som en förvaltningsavgift. Enligt VECAI handlar det om en förtäckt ersättning för immateriell egendom.
5. SYNPUNKTER FRÅN DE NEDERLÄNDSKA MYNDIGHETERNA (29)
(75)
De nederländska myndigheterna hävdar att kommissionens antagande att de berörda åtgärderna inte ingår i det ordinarie, årliga stödet till offentliga programföretag inom ramen för det statliga stödet är felaktigt. Det stöd som är föremål för undersökningen har sitt upphov i den ordinarie finansieringsmekanismen och var en väsentlig del av den budgetplanering som har lett till betalningarna till de offentliga programföretagen. Enligt myndigheterna är FOR, matchningsfonderna, CoBo och betalningarna till NOB en del av den ordinarie, årliga finansieringsmekanismen.
(76)
De nederländska myndigheterna fäster slutligen kommissionen uppmärksamhet vid att de särskilda omständigheterna kring de offentliga programföretagens verksamhet bör beaktas vid bedömningen. Myndigheterna uppmanar kommissionen att beakta Amsterdamprotokollet vid sin bedömning. Vid behov bör föremålet för det aktuella förfarandet betecknas som förenligt stöd enligt artikel 86.2 i EG-fördraget inom ramen för principerna i Amsterdamprotokollet.
(77)
Det belopp som kommissionen preliminärt anger som eventuell överkompensation är felaktigt och härrör från de fondresurser som felaktigt betecknades som reserver. Eftersom användningen av dessa medel är bestämd på förhand och kontrolleras i efterhand, kan det inte vara fråga om överkompensation. Myndigheterna menar också att om de berörda åtgärderna skall betraktas som statligt stöd, bör stödet betraktas som befintligt stöd enligt artikel 88.1 i EG-fördraget.
(78)
De nederländska myndigheterna påpekar att räkenskaperna för enskilda sammanslutningar av offentliga programföretag alltid har omfattats av krav på godkännande av en oberoende revisor.
(79)
De nederländska myndigheterna anser att sändningar av populära och mindre populära sporter ingår i definitionen av de offentliga programföretagens huvudverksamhet. De anser att när de offentliga programföretagen bestämde sitt bud för sändningsrättigheterna betalade de inte mer än vad som krävdes för att säkra förvärvet av viktiga rättigheter i anslutning till sitt public service-uppdrag och den övergripande programplaneringen.
(80)
Myndigheterna upprepar att NOB:s uppdrag att verka i allmänhetens tjänst är en del av systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst. Att de offentliga programföretagen inte debiteras för den tjänst som NOB tillhandahåller är inte detsamma som att stöd beviljas till de offentliga programföretagen.
(81)
De nederländska myndigheterna menar att eftersom de kommersiella aktörerna inte kräver upphovsrättsersättningar från kabeloperatörer heller, skulle man kunna säga att NOS RTV agerar som en normal marknadsaktör under de omständigheter som råder på denna specifika marknad.
III. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA ENLIGT BESTÄMMELSERNA OM STATLIGT STÖD
6. FÖREKOMST AV STÖD ENLIGT ARTIKEL 87.1 I EG-FÖRDRAGET
(82)
I artikel 87.1 i fördraget anges följande villkor för förekomsten av statligt stöd: För det första skall det röra sig om en åtgärd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. För det andra skall det gynna mottagaren. För det tredje skall det snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. För det fjärde måste åtgärden påverka handeln mellan medlemsstaterna.
6.1 Förekomst av statliga medel
6.1.1 Engångsbetalningar
(83)
De betalningar som avses i artiklarna 106a och 170c i medielagen och som kommissionen betecknar som engångsbetalningar för särskilda ändamål kan delas in i betalningar från matchningsfonderna, betalningar inom ramen för FOR och betalningar inom ramen för CoBo.
(84)
I matchningsfonderna avsätts först medel inom AOR - en fond vars medel ägs av staten och förvaltas av mediemyndigheten - i syfte att täcka upp för vissa typer av utgifter för offentliga programföretag som blivit högre än beräknat. I nästa steg överförs de statliga medlen i form av matchningsfonderna inom AOR till NOS RTV.
(85)
Betalningarna via FOR betraktas som statliga medel. Även om FOR är en fond som administreras och förvaltas av PO, finansieras den genom AOR, som ingår i mediebudgeten.
(86)
Framför allt, och som framgår av punkt 2.3.3.2, fördelar PO medlen utifrån de överenskommelser som gjorts på förhand om användningen av FOR-medlen. Även om det är PO som föreslår hur medlen skall användas är det ministern för utbildning, kultur och vetenskap som godkänner förslaget och bestämmer vad medlen får användas till. PO kan inte besluta om medlens användning förrän ministern har fastställt kriterier för hur medlen skall fördelas. PO måste följa de regler som ministern fastställer. Det kan därför sägas att överföringen av statliga medel sker samtidigt med betalningarna från FOR till de enskilda programföretagen. Detta är en överföring av statliga medel, som kan tillskrivas staten (30).
(87)
Under den granskade perioden fick de offentliga programföretagen 191,2 miljoner euro från FOR och [...] miljoner euro från matchningsfonderna.
(88)
Betalningarna från CoBo-fonden betraktas som statliga medel. Som framgår av punkt 43 finansieras CoBo-fonden genom direkta bidrag från mediebudgeten och genom intäkter från upphovsrättsersättningar från belgiska och tyska kabeloperatörer avseende distribution av de tre nederländska kanalerna i Belgien och Tyskland. Kommissionen anser att inte bara de direkta bidragen från mediebudgeten utan också upphovsrättsersättningarna kan betraktas som statliga medel. Upphovsrättsersättningarna borde för övrigt ha använts för att finansiera programföretagens kostnader för verksamheter i allmänhetens tjänst. Genom att avsätta dem i CoBo-fonden ökade behovet av offentligt stöd i motsvarande grad. Upphovsrättsersättningarna kan därför likställas med uteblivna intäkter för staten.
(89)
Även om CoBo ägs och förvaltas av en stiftelse (vars styrelse leds av de offentliga programföretagen) kan överföringarna från denna fond dessutom endast ske till de offentliga programföretagen på villkor som fastställs av staten.
(90)
De offentliga programföretagen fick 31,7 miljoner euro från CoBo under den granskade perioden. Detta belopp utgör en överföring av statliga medel till de enskilda programföretagen.
6.1.2 Fri tillgång till kabelnätet
(91)
Kabeloperatörernas must carry-skyldighet innefattar ingen överföring av statliga medel och kabeloperatörernas uteblivna intäkter kan heller inte betraktas som en överföring av statliga medel (31). Kommissionen har inte tillgång till några uppgifter som visar på motsatsen. Den preliminära slutsatsen att åtgärden inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget kan därför bekräftas.
6.1.3 Kostnadsfri teknisk utrustning från NOB
(92)
Det offentliga företaget NOB får betalningar från staten för de tjänster företaget måste tillhandahålla för de offentliga programföretagen. Dessa betalningar innebär en direkt överföring av statliga medel. I slutändan gynnar betalningarna de offentliga programföretag som erhåller tjänsterna gratis (32). De nederländska myndigheterna har själva uppgett att NOB helt enkelt fungerar som en ”förmedlare” av stöd från staten till de offentliga programföretag som erhåller tjänsterna från NOB.
6.2 Ekonomisk fördel
(93)
Engångsstödet (betalningar till FOR och via matchningsfonderna), överföringarna till CoBo och tillhandahållandet av kostnadsfri teknisk utrustning ger de nederländska offentliga programföretagen en ekonomisk fördel i den meningen att åtgärderna befriar dem från driftskostnader som de annars skulle ha.
6.2.1 Altmarkdomens tillämplighet
(94)
Den nederländska regeringen och de offentliga programföretagen hävdar att de granskade åtgärderna kompenserar de nederländska offentliga programföretagen för nettokostnaden för fullgörandet av deras uppdrag i allmänhetens tjänst. Detta skulle innebära att åtgärderna därför inte skulle gynna de offentliga programföretagen och att de inte utgör ett stöd, i enlighet med Altmarkdomen (33).
(95)
Statliga åtgärder som kompenserar för de extra nettokostnaderna för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utgör inte statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget om ersättningen fastställs så att företaget inte ges en verklig fördel. I Altmarkdomen angav EG-domstolen de villkor som måste uppfyllas för att ersättningen inte skall anses utgöra statligt stöd. Dessa villkor är följande:
-
För det första skall det stödmottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade.
-
För det andra skall de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
-
För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.
-
För det fjärde skall, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag, som är utrustat med produktionsmedel som är lämpliga för att fullgöra de allmännyttiga tjänster som ålagts det, skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av tjänsterna.
(96)
Kommissionen anser att de tre sista villkoren ovan inte är uppfyllda. För det första har överföringarna av medel från FOR och matchningsfonderna samt det ekonomiska bidraget från CoBo till de offentliga programföretagen inte baserats på objektiva och öppna kriterier som fastställts i förväg.
(97)
I de särskilda stödåtgärderna och betalningarna från CoBo beaktas heller inte alla intäkter som de offentliga programföretagen erhållit och nödvändiga skyddsmekanismer för att undvika överkompensation saknas. Som framgår närmare nedan har stödet för särskilda ändamål faktiskt också lett till en betydande överkompensation.
(98)
De nederländska offentliga programföretagen har slutligen inte valts ut som leverantörer av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse genom ett anbudsförfarande. Någon undersökning har heller inte gjorts för att se till att ersättningens storlek fastställs på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag, som är utrustat med produktionsmedel som är lämpliga för att fullgöra de allmännyttiga tjänster som ålagts det, skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa tjänster. Detsamma gäller för finansieringen av den tekniska utrustning som NOB ställt till de offentliga programföretagens förfogande.
(99)
Kommissionen anser därför att samtliga villkor i Altmarkdomen inte är uppfyllda i detta fall.
6.3 Snedvridning av konkurrensen
(100)
Den fördel som stödet för särskilda ändamål, överföringarna till CoBo och tillhandahållandet av kostnadsfri teknisk utrustning till de nederländska offentliga programföretagen ger kommer inga andra företag i jämförbar situation till godo. Eftersom konkurrensen alltid snedvrids när statligt stöd förstärker det stödmottagande företagets ställning i förhållande till konkurrenterna, kan denna fördel snedvrida konkurrensen mellan de offentliga programföretagen och andra företag (34).
6.4 Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(101)
Om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd (35), även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten (36). På samma sätt är det inte nödvändigt, när en medlemsstat beviljar stöd till företag i tjänste- och distributionssektorerna, att de stödmottagande företagen själva bedriver sin verksamhet utanför den egna staten, eftersom stödet påverkar handeln inom gemenskapen (37).
(102)
I överensstämmelse med denna rättspraxis anges följande i kommissionens meddelande från 2001 om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst (38) (nedan kallat meddelandet om radio och TV):
”Statlig finansiering av radio- och TV-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst kan således generellt anses påverka handeln mellan medlemsstater. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. Om de offentliga radio- och TV-programföretagen får sälja reklamtid, har detta också effekter utanför landets gränser, särskilt i homogena språkområden som överskrider nationsgränser. Dessutom kan kommersiella radio- och TV-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat.” (39)
(103)
I det aktuella ärendet är de nederländska offentliga programföretagen själva aktiva på den internationella marknaden. Via Europeiska Radiounionen utbyter de TV-program och deltar i Eurovisionssystemet. Deras program sänds dessutom i Belgien och Tyskland. Dessutom konkurrerar de nederländska offentliga programföretagen direkt med kommersiella programföretag som är aktiva på den internationella radio- och TV-marknaden och har en internationell ägarstruktur.
(104)
Kommissionen drar därför slutsatsen att stödet för särskilda ändamål, betalningarna till CoBo och tillhandahållandet av kostnadsfri teknisk utrustning påverkar handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
6.5 Slutsats
(105)
Eftersom samtliga villkor i artikel 87.1 i EG-fördraget är uppfyllda och de villkor som EG-domstolen fastställt i Altmarkdomen inte har uppfyllts helt, finner kommissionen att stödet för särskilda ändamål (medlen från FOR och matchningsfonderna), de medel som beviljats via CoBo-fonden och det kostnadsfria tillhandahållandet av tekniska tjänster och utrustning till de nederländska offentliga programföretagen måste betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Den fördel som erhålls genom fritt tillträde till kabelnätet innefattar dock inte någon överföring av statliga medel och utgör därför inte statligt stöd.
7. KLASSIFICERING AV ÅTGÄRDER SOM ”NYTT” STÖD
(106)
Enligt artikel 1 b i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (40) avses bland annat följande med ”befintligt stöd”:
”i)
…, allt stöd som fanns innan fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter det att fördraget har trätt i kraft”.
(107)
Som tidigare nämnts kan åtskillnad göras mellan de årliga betalningar som inte omfattas av detta beslut och engångsbetalningarna.
7.1 Årliga betalningar
(108)
De årliga betalningarna sker i enlighet med artikel 110 i medielagen, där det anges att enheter som har tilldelats sändningstid har rätt till finansiering från den allmänna budgeten. Finansieringens storlek och tillgänglighet fastställs också i medielagen. Detta stödsystem fanns innan fördraget trädde i kraft och betraktas som befintligt stöd, vilket kommissionen bekräftat i förfarande E-5/2005 (41).
7.2 Engångsbetalningar
(109)
Engångsbetalningarna har flera egenskaper som skiljer dem från de ordinarie årliga betalningarna och som talar mot att de skulle betecknas som befintligt stöd:
-
Den rättsliga grunden för betalningarna fastställdes efter fördragets ikraftträdande. Det var så sent som 1996 som staten via matchningsfonderna införde möjligheten att täcka upp för utgifter som drabbar offentliga programföretag vid en eventuell kraftig prishöjning för programrättigheter. Före 1996 fanns ingen möjlighet att gå in med ett lika stort belopp som de offentliga programföretagen betalar. Den ändring av medielagen som möjliggör engångsbetalningar från FOR till enskilda programföretag infördes vidare först 1998. När det gäller det statliga bidraget till CoBo fattade staten beslut om bidrag till denna fond först 1994.
-
De faktiska betalningarna skedde först från 1994. Närmare bestämt skedde betalningarna från CoBo-fonden från och med 1994, från matchningsfonden från och med 1996 och från FOR från och med 1999.
-
Till skillnad från den ordinarie årliga finansieringen kan engångsbetalningarna inte betraktas som betalningar som de offentliga programföretagen har rätt till. Engångsbetalningarna är därför ingen automatisk process (42). Dessa betalningar sker efter begäran av de enskilda offentliga programföretagen och beviljas efter ett särskilt och enskilt beslut som ministern för utbildning, kultur och vetenskap fattar på grundval av artikel 106a i medielagen. När det gäller FOR till exempel utgår ministern från dess nivå när beslut fattas om eventuell överföring av medel från AOR till FOR. Det är därefter PO som fördelar medlen vidare utifrån protokollens bestämmelser.
-
De villkor enligt vilka överföringarna kan ske har fastställts i så kallade ”överföringsprotokoll” som upprättades 1999 och 2002. För CoBo fastställde staten särskilda villkor för betalningar till och från fonden först 1994.
-
Slutligen beviljas stödet för särskilda ändamål, som anges i punkt 2.3.3. Sådana ändamål är till exempel att uppmuntra programföretagen att producera bättre program och att kompensera för svängningar i reklamintäkterna. Sådant stöd syftar också till att täcka upp för stigande priser för sporträttigheter och att främja samproduktioner mellan belgiska och tyska programföretag.
7.3 Kostnadsfri teknisk utrustning
(110)
Sedan 1987 års medielag trädde i kraft får de offentliga programföretagen kostnadsfri teknisk utrustning från NOB. Från det året började NOB tillhandahålla utrustning till de offentliga programföretagen. Ursprungligen tillhandahölls sådan utrustning av NOS. NOB har fått i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Företaget tillhandahåller utrustning kostnadsfritt till de enskilda offentliga programföretagen, varefter NOB får direkta betalningar från staten. Denna åtgärd kan således också betraktas som nytt stöd.
7.4 Slutsats om klassificeringen som ”nytt stöd”
(111)
Stödet för särskilda ändamål (betalningar från FOR till de enskilda offentliga programföretagen och från matchningsfonderna), överföringarna från CoBo och tillhandahållandet av kostnadsfri teknisk utrustning måste betraktas som nytt stöd, inte befintligt stöd.
8. STÖDETS FÖRENLIGHET MED ARTIKEL 86.2 I EG-FÖRDRAGET
(112)
Med tanke på åtgärdernas beskaffenhet är den enda tänkbara grunden för deras förenlighet artikel 86.2 i EG-fördraget, där följande anges: ”Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (…) skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.”
(113)
EG-domstolen har konsekvent hävdat att artikel 86.2 i EG-fördraget inrymmer en möjlighet till undantag från förbudet mot statligt stöd till företag som anförtrotts en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (43). Domstolen bekräftar i sin dom i Altmarkmålet implicit att statligt stöd som kompenserar för kostnader som ett företag drabbas av till följd av tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan anses förenligt med den gemensamma marknaden om det uppfyller villkoren i artikel 86.2 i EG-fördraget.
(114)
I enlighet med EG-domstolens fasta rättspraxis (44) utgör artikel 86.2 i EG-fördraget ett undantag som bör tolkas restriktivt. Domstolen har slagit fast att för att åtgärden skall berättiga till ett sådant undantag måste samtliga följande villkor vara uppfyllda:
-
Tjänsten i fråga måste vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och tydligt anges som sådan av medlemsstaten.
-
Företaget i fråga måste explicit ha anförtrotts tillhandahållandet av denna tjänst av medlemsstaten.
-
Tillämpningen av föredragets konkurrensregler måste hindra genomförandet av de särskilda uppgifter som ålagts företaget, och undantaget från dessa bestämmelser får inte påverka handelns utveckling i en omfattning som strider mot gemenskapens intressen.
(115)
I meddelandet om radio och TV anges de principer och metoder som kommissionen har för avsikt att tillämpa för att se till att ovannämnda villkor följs. I det aktuella ärendet måste det därför undersökas om
-
de nederländska myndigheterna tydligt och exakt har fastställt att de nederländska offentliga programföretagens radio- och TV-verksamhet utgör en tjänst av allmänt ekonomisk intresse (definition),
-
de nederländska myndigheterna officiellt har anförtrott de nederländska offentliga programföretagen tillhandahållandet av denna tjänst (tilldelning),
-
det statliga stödet inte överskrider nettokostnaden för denna tjänst av allmänt intresse, även med beaktande av övriga direkta eller indirekta intäkter som härrör från tjänsten (proportionalitet).
8.1 Definition
(116)
I detta sammanhang bör det nämnas att stödet för särskilda ändamål och det kostnadsfria tillhandahållandet av teknisk utrustning syftade till att stödja verksamheter som ingår i det allmänna uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. Bedömningen av den totala nivån på stödet till de offentliga programföretagen är därför nödvändig, men detta beslut syftar inte till att bedöma den mekanism och de villkor som ligger till grund för statens tillhandahållande av stöd utöver ovannämnda särskilda åtgärder. Detta beslut omfattar heller inte organisationen av systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst som helhet.
(117)
Som framgår av punkt 33 i meddelandet om radio och TV är det medlemsstaterna som skall definiera vad som skall ingå i ett offentligt programföretags uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Med hänsyn till radio- och TV-sektorns särskilda art anser kommissionen att ”mot bakgrund av protokollets tolkningsbestämmelser, [kan] en ’vid’ definition, som innebär att ett visst radio- och TV-programföretag anförtros uppgiften att tillhandahålla ett balanserat och varierat programutbud samtidigt som en viss andel av publiken behålls i enlighet med uppdraget, anses vara berättigad enligt artikel 86.2. En sådan definition skulle överensstämma med syftet att tillgodose samhällets demokratiska, sociala och kulturella behov och att garantera mångfalden, inbegripet kulturell och språklig mångfald.”
(118)
Även om definitionen är vid bör den dock vara så tydlig och exakt att det inte råder något tvivel om huruvida medlemsstaten anser att en viss verksamhet, som bedrivs av det företag som fått i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse, skall ingå i detta uppdrag. Som framgår av punkt 36 i meddelandet om radio och TV är kommissionens roll begränsad till att kontrollera uppenbara felaktigheter i definitionen av radio och TV i allmänhetens tjänst.
(119)
De nederländska offentliga programföretagens huvudverksamhet är att tillhandahålla varierade program av hög kvalitet som sänds i de allmänna kanalerna och i allmänhetens intresse, i enlighet med artikel 13c i medielagen. Särskilda programkrav avseende de innehållskategorier som skall ingå och den andel sändningstid som varje kategori skall ha regleras också i lagstiftningen.
(120)
Enligt CLT-UFA sänder de nederländska offentliga programföretagen i allmänhet för mycket sport, i synnerhet fotboll. Klagomål har framförts på att NOS RTV sänder en majoritet av samtliga sportevenemang i Nederländerna. Som framgår ovan syftade det särskilda stödet till att finansiera verksamheter som ingår i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst och som alltså därför också syftade till att förvärva sporträttigheter.
(121)
Kommissionen anser dock att sändningen av sportprogram, inom en gräns på cirka 10 % av den totala sändningstiden, inte utgör en uppenbar felaktighet. Sport kan ingå i ett programföretags uppdrag att verka i allmänhetens tjänst och en 10-procentig andel av sändningstiden för sport är inte oförenligt med uppdraget att tillhandahålla ett balanserat och varierat programutbud i för allmänheten.
(122)
Kommissionen anser att den huvudverksamhet som anges i artikel 13c.1 i medielagen är ganska vitt definierad, men att den i enlighet med Amsterdamprotokollet kan anses uppfylla de ”demokratiska, sociala och kulturella behoven” i det nederländska samhället. Lagstiftningens definition är därför tillräckligt tydlig och exakt i fråga om huvudverksamheten och innehåller inga uppenbara felaktigheter.
8.2 Tilldelning
(123)
Enligt punkt 40 i meddelandet om radio och TV bör uppdraget att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse anförtros de nederländska offentliga programföretagen genom en officiell handling, för att de skall kunna komma i fråga för ett undantag enligt artikel 86.2. Kommissionen noterar att medielagen formellt ger NOS i uppdrag att utföra den tjänst av allmänt intresse som anges i artikel 13c och stödjande lagstiftning. De offentliga programföretagen ges rätt att sända program på de allmänna kanalerna enligt artikel 31 i medielagen och kommissionen anser att huvudverksamheten att sända program har anförtrotts de offentliga programföretagen på ett fullgott sätt.
8.3 Proportionalitet
(124)
Enligt avsnitt 6.3 i meddelandet om radio och TV omfattar den bedömning av proportionalitet som kommissionen måste göra två delar (45).
(125)
Å ena sidan måste kommissionen beräkna nettokostnaden för de nederländska offentliga programföretagens uppdrag att verka i allmänhetens tjänst och kontrollera att det inte skett någon överkompensation för denna kostnad. När ett företag kompenseras får det statliga stödet inte överstiga nettokostnaderna för uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. För att beräkna nettokostnaden måste även övriga direkta eller indirekta intäkter från uppdraget i allmänhetens tjänst beaktas. Nettobehållningen från verksamheten i allmänhetens tjänst kommer därför att beaktas vid bedömningen av stödets proportionalitet.
(126)
Å andra sidan måste kommissionen undersöka all information som står till dess förfogande och som indikerar att de offentliga programföretagen har snedvridit konkurrensen på de kommersiella marknaderna mer än nödvändigt för att fullgöra sitt uppdrag i allmänhetens tjänst. Om minskade intäkter täcks upp genom statligt stöd kan ett offentligt programföretag till exempel frestas att sänka priserna på reklam eller annan verksamhet på marknaden som inte ingår i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst, så att konkurrenternas intäkter minskar. Det skulle kräva ytterligare statligt stöd för att kompensera för de uteblivna intäkterna från kommersiella verksamheter och skulle därför tyda på att en överkompensation skett för skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
8.3.1 Insyn och kostnadsfördelning
(127)
Kommissionen måste först fastställa kostnaderna för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Eftersom de nederländska offentliga programföretagen även bedriver verksamhet som inte ingår i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst är de enligt kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag (46), ändrat genom direktiv 2000/52/EG (47), skyldiga att ha separat redovisning för de olika verksamheter som bedrivs. Kostnader och intäkter måste konteras korrekt utifrån tydligt angivna och objektiva principer för kostnadsredovisning. Kostnader som helt hänför sig till verksamheter i allmänhetens tjänst, men som även kommer kommersiella verksamheter till godo, behöver inte fördelas mellan de två verksamheterna och kan alltså helt tilldelas den verksamhet som ingår i uppdraget (48).
(128)
Direktiv 80/723/EEG har genomförts i Nederländerna genom en ändring av konkurrenslagen (”Mededingingswet”) (49). Enligt ett särskilt beslut (50) är de offentliga programföretagen även skyldiga att ha separat redovisning för alla biverksamheter och branschverksamheter. Mot denna bakgrund har de nederländska myndigheterna lämnat upplysningar om de offentliga programföretagens kostnader och intäkter under perioden 1994-2005.
(129)
Enligt direktiv 80/723/EEG skall medlemsstaterna inte bara se till att verksamhet i allmänhetens tjänst och annan verksamhet har separat redovisning, utan även att samtliga kostnader och intäkter fördelas korrekt på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper och att de principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen anges klart.
(130)
Kommissionen noterar dock att det inte anges i beslutet hur de offentliga programföretagen skall fördela kostnader som hänför sig både till verksamhet i allmänhetens tjänst och till annan verksamhet. Upplysningar från de nederländska myndigheterna bekräftar dessutom att de offentliga programföretagen använder olika metoder för kostnadsfördelning. Myndigheterna hävdar att fördelningen är korrekt om man ser på det enskilda fallet, men att fördelningen kan skilja sig mellan olika offentliga programföretag beroende på hur respektive företag väljer att fördela kostnaderna. Kommissionen anser dock att bristen på konsekvens mellan de olika programföretagen visar att det inte anges tillräckligt tydligt i beslutet hur kostnadsfördelningen skall ske.
(131)
På grundval av de nederländska myndigheternas upplysningar kan man därför inte dra slutsatsen att kostnaderna fördelas korrekt på grundval av vedertagna metoder för kostnadsfördelning. Kommissionen anser därför att samtliga nettointäkter från de offentliga programföretagens kommersiella verksamheter bör beaktas i bedömningen av det statliga stödets proportionalitet i förhållande till kostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst. Det är även i linje med den nederländska lagstiftning som är tillämplig för systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst och som ålägger programföretagen att använda hela sin vinst, även vinsten från kommersiell verksamhet, för verksamheten i allmänhetens tjänst (51).
8.3.2 Det offentliga stödets proportionalitet
(132)
Enligt punkt 57 i meddelandet om radio och TV får det statliga stödet inte överstiga programföretagets nettokostnader för verksamheter i allmänhetens tjänst. Efter att nettokostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst har beräknats måste det därför fastställas om det statliga stödets totalbelopp överstiger detta belopp.
(133)
Som framgår ovan måste nettointäkterna från samtliga verksamheter som direkt eller indirekt får offentligt stöd beaktas vid beräkningen av nettokostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst, om någon fullständig eller meningsfull kostnadsfördelning inte har gjorts (52). Det är endast intäkterna från kommersiella fristående verksamheter som inte behöver beaktas vid beräkningen av nettokostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst. Det rör sig om verksamheter som inte har gynnats direkt eller indirekt - till exempel genom lägre produktionskostnader - av statligt stöd eller som har burit hela de produktionskostnader som de har gemensamma med eller som uppstått till följd av verksamheten i allmänhetens tjänst.
(134)
Som redan påpekats finns i det nederländska systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst varken begreppet fristående verksamheter eller begreppet meningsfull och fullständig fördelning av medel mellan programföretagens olika verksamheter. I medielagen föreskrivs dessutom att samtliga nettointäkter från huvud- och sidoverksamheterna (53) samt bi- och branschverksamheterna (54) måste användas för att fullgöra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst (55).
(135)
Nettokostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst beräknas därför med beaktande av intäkterna från de offentliga programföretagens samtliga verksamheter. Således görs följande beräkning:
-
För det första fastställs nettokostnaden för verksamheterna i allmänhetens tjänst genom att man drar av nettointäkterna från bedrivandet av dessa verksamheter (huvud- och sidoverksamheter) från de totala kostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst (56).
-
För det andra beaktas samtliga övriga nettointäkter från kommersiella verksamheter (bi- och branschverksamheter).
-
För det tredje räknas alla former av offentligt stöd med. Först det årliga statliga stödet och Stifo-betalningarna, som betraktas som ”befintligt stöd”. Därefter det särskilda stödet (betalningarna från FOR och matchningsfonderna) och betalningarna från CoBo, som betraktas som ”nytt stöd”.
(136)
Summan av ovannämnda poster avgör huruvida det totala statliga stödet överskrider de totala nettokostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst eller, med andra ord, huruvida någon överkompensation av denna verksamhet har skett.
(137)
När det gäller kostnadsfritt tillhandahållande av teknisk service och utrustning av NOB bör denna åtgärd i princip tas med i bedömningen av överkompensationen. Det är dock inte nödvändigt att explicit inkludera åtgärden i beräkningarna, eftersom fördelarna av den kostnadsfria tekniska servicen kan anses kompensera för kostnader som annars skulle ha behövt finansieras. Nödvändigheten att stå för de aktuella kostnaderna hade därför inneburit att kostnaderna för verksamheterna i allmänhetens tjänst, som anförtrotts de nederländska offentliga programföretagen, hade ökat med samma belopp. Inkluderandet av dessa kostnader skulle därför inte ändra det slutliga nettoresultatet (57).
8.4 Beslut om att inleda förfarandet och granskad period
(138)
I beslutet om att inleda förfarandet uppskattade kommissionen preliminärt överkompensationen till 110 miljoner euro. Beräkningen grundade sig på ofullständiga uppgifter om de faktiska belopp som överfördes till reserverna och nivån på de reserver som fanns för systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst i dess helhet under perioden 1992-2002. Myndigheterna hade vid den tidpunkten inte lämnat fullständiga uppgifter om enskilda programföretag.
(139)
Efter det att förfarandet inleddes mottog kommissionen uppgifter om enskilda programföretags kostnader och intäkter som är mer detaljerade än de samlade siffror som lämnades när förfarandet inleddes. De nya upplysningarna innefattar dessutom faktiska uppgifter fram till 2005 samt en prognos för 2006.
(140)
Detta beslut avser de engångsbetalningar som skedde från 1994 och omfattar perioden fram till 2005. Beträffande slutdatum begärde de nederländska myndigheterna att kommissionen även skulle beakta siffrorna från 2006. Kommissionen anser dock inte att det är lämpligt, eftersom siffrorna från 2006 endast är uppskattningar för det innevarande räkenskapsåret.
8.4.1 Bedömning av kompensationen till enskilda offentliga programföretag
(141)
Av de 19 offentliga programföretagen tycks 14 ha överkompenserats under perioden 1994-2005. Överkompensationen genererade en vinst på 32 miljoner euro som generellt har överförts till deras programreserver.
(142)
En del av överkompensationen har dock i vissa fall använts för att balansera underkompensation under perioden fram till 1994. Vissa programföretag hade en negativ programreserv i början av 1994 (58). Programföretagen fick endast registrera negativa programreserver när kostnaderna för verksamheter i allmänhetens tjänst översteg de olika formerna av stöd till sådan verksamhet. Negativa programreserver kunde med andra ord endast vara ett resultat av underkompensation av kostnader för verksamheter i allmänhetens tjänst.
(143)
Å andra sedan måste alla eventuella förluster från kommersiella verksamheter finansieras genom branschreserverna och fick inte påverka programreserverna. Enligt de nederländska myndigheterna har branschreserverna byggts upp med privata medel.
(144)
Det finns även fall där underkompensationen av kostnader för verksamheter i allmänhetens tjänst tillfälligtvis har finansierats med branschreserverna. År 1993 ”frös” de nederländska myndigheterna branschreserverna. Därefter kunde intäkter från verksamheter i allmänhetens tjänst och kommersiella verksamheter inte längre komma branschreserverna till godo. Ett undantag gjordes dock för återbetalning av betalningar från branschreserverna före 1994 för att täcka ofinansierade kostnader för verksamheter i allmänhetens tjänst. Enligt de nederländska myndigheterna är detta det enda tillfället då medel fortfarande tillfördes dessa reserver efter 1994 (59).
(145)
Kommissionen anser att de negativa belopp som noterats i programreserverna och de positiva variationerna i branschreserverna efter 1994 uppstod endast till följd av tidigare underkompensation av kostnader för verksamheter i allmänhetens tjänst. Den efterföljande balanseringen av dessa belopp skall därför betraktas som godkända kostnader för verksamheter i allmänhetens tjänst. Motsvarande belopp behöver därför inte beaktas när överkompensationen beräknas.
(146)
Som framgår i punkt 141 har överkompensationen generellt sett kommit programreserverna till godo. År 2005 beslutade PO för första gången, i enlighet med artiklarna 109a och 19a.1 h i medielagen, att de reserver som enskilda programföretag har och som överstiger 5-10 % av deras årliga budget skulle överföras till PO (60). Denna överföring skall också anses ingå i de särskilda åtgärderna och skall beaktas när kompensationens proportionalitet fastställs. Följden är att denna överföring har minskat de enskilda offentliga programföretagens totala kompensation, samtidigt som överkompensationen av PO har ökat.
(147)
Genom att för varje år mellan 1994 och 2005 dra ifrån nettokostnaden för verksamheterna i allmänhetens tjänst från det totala stödet från staten, på det sätt som beskrivs i avsnitt 8.3.2, finner kommissionen att inget av de enskilda programföretagen har mottagit offentligt stöd som överstiger 10 % av deras årliga budget. Eftersom kostnaderna för radio och TV i allmänhetens tjänst kan variera år från år kan staten ha budgetmässiga skäl att vilja minimera svängningarna i det statliga stödet och tillåta att en viss andel av den årliga överkompensationen överförs till nästkommande år. Kommissionen erkände denna princip i ärendet om det offentliga danska TV-bolaget (61).
(148)
I det ärendet fann kommissionen att sådana reserver skall ha skapats för ett bestämt ändamål och att en tidpunkt skall fastställas för deras återbetalning, dvs. att reserverna skall dras av från nästa års kompensation om överkompensation har konstaterats. Om överkompensationen uppgår till högst 10 % av den årliga kompensationens belopp är denna överkompensation förenlig med EG-fördraget och får överföras till nästa år och dras av från den kompensation som skall utgå för det året.
(149)
De nederländska myndigheterna har beslutat att varje enskilt offentligt programföretag endast får behålla en särskild reserv på högst 5-10 % av sin årliga budget (62). Mot bakgrund av det kravet beordrade PO år 2005 att 42,457 miljoner euro skulle överföras från de enskilda programföretagens reserver till PO. Myndigheterna har vidare förbundit sig att regelbundet kontrollera reserverna och se till att belopp som överstiger 10 % av den årliga kompensationen återbetalas från och med 2006 (63). Kommissionen anser därför att villkoren för att kunna godta en överkompensation är uppfyllda, under förutsättning att den inte överskrider 10 % av de offentliga programföretagens årliga budget (64).
(150)
Eftersom överkompensationen inte överstiger tröskeln på 10 % av den årliga budgeten kan den därför anses berättigad för fullgörandet av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. Stödet betraktas därför som förenligt med artikel 86.2 i EG-fördraget.
8.4.2 Överkompensation av PO
(151)
PO har även fått kompensation för sin roll som förvaltare och samordnare av systemet för radio och TV. PO utövar denna funktion genom en separat organisation som internt har separat redovisning. De nederländska myndigheterna har uppgett att även om NOS RTV och PO är delar en och samma juridiska person och även har sammanställd redovisning, kan de under inga omständigheter förfoga över varandras medel.
(152)
På grundval av den separata redovisningen för PO och i enlighet med den beskrivna beräkningsmetoden, kommer kommissionen till slutsatsen att PO har mottagit en överkompensation på totalt 55,908 miljoner euro, vilket inte innefattar de reserver som överfördes från enskilda programföretag 2005. Överföringen av reserverna uppgick till 42,457 miljoner euro. Om denna överföring räknas med, uppgår den totala överkompensationen av PO till 98,365 miljoner euro (55,908+42,457 miljoner euro).
Tabell 4:
Översikt över årligt stöd till PO (1994-2005), belopp × 1 miljon euro (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Totalt
Kostnader för verksamhet i allmänhetens tjänst
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Intäkter från verksamhet i allmänhetens tjänst
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Nettokostnader för verksamhet i allmänhetens tjänst
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Nettoresultat kommersiella verksamheter
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Behov av offentligt stöd
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Årliga betalningar
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Årliga betalningar från Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total årlig kompensation
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Resultat före särskilda betalningar
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Betalningar från FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Betalningar från matchningsfonderna
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Betalningar från CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Överföring av extra reserver
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Totalt särskilda betalningar
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Extraordinära poster
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Total över-/underkompensation
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Kommissionen anser att överkompensationen på 98,365 miljoner euro inte är nödvändig för att verksamheten i allmänhetens tjänst skall kunna bedrivas, och den kan därför inte omfattas av undantaget från förbudet mot statligt stöd i artikel 86.2. Överkompensationen betraktas därför inte som förenligt stöd och skall i princip återkrävas från PO.
(154)
Överkompensationen tycks dock överstiga de totala betalningarna till PO för särskilda ändamål. PO har mottagit 33,870 miljoner euro som engångsbetalningar inom ramen för statens mediebudget, plus engångsöverföringen på 42,457 miljoner euro från övriga programföretag Det blir totalt 76,327 miljoner euro i betalningar inom ramen för åtgärder för särskilda ändamål. De särskilda betalningarna har dessutom genererat intäkter som måste beaktas när storleken på de stödbelopp som inte erhölls inom ramen för befintliga stödåtgärder fastställs. Återbetalningen skulle därför begränsas till 76,327 miljoner euro jämte ränta, eftersom den återstående överkompensationen beviljades genom befintligt stöd och inte kan återkrävas.
8.5 Konkurrensbegränsande beteende på de kommersiella marknaderna
(155)
Som framgår av meddelandet om radio och TV anser kommissionen att konkurrensbegränsande beteende av offentliga programföretag inte kan anses nödvändigt för att fullgöra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. I beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande angav kommissionen följande snedvridningar på marknaden som kan uppstå.
8.5.1 Kabelsändning
(156)
I det standardavtal som programföretagen och kabeloperatörerna ingick 1985 angavs på den nederländska regeringens begäran att kabeloperatörer inte behöver betala upphovsrättsersättning när nederländska offentliga TV-program sänds. Genom att undanta upphovsrättsersättningar från kabeloperatörer kan det ifrågasättas om PO agerade som en normal marknadsaktör, eftersom det avstod från kommersiella inkomster.
(157)
De nederländska myndigheterna hävdar dock att det faktum att PO inte begär någon upphovsrättsersättning inte nödvändigtvis är oförenligt med marknadsmässigt beteende. Kommersiella programföretag kräver trots allt ingen ersättning från kabeloperatörerna för sändningen av deras program heller (66).
(158)
Kommersiella avtal mellan programföretag och kabeloperatörer kan mycket riktigt ta sig olika uttryck, särskilt med tanke på att transaktionen innefattar ett utbyte av sändningstjänster mot tillgängligt innehåll, vilket är värdefullt för båda parter. Kommissionen anser därför att det inte finns några tydliga indikationer på att PO inte har agerat marknadsmässigt eller har ökat behovet av statligt stöd genom att avstå från kommersiella intäkter.
8.5.2 Reklammarknaden
8.5.2.1 Påstådd prispress för GRP 20-49
(159)
När det formella granskningsförfarandet inleddes hade kommissionen inte tillräckliga indikationer på att STER faktiskt hade pressat priserna. De upplysningar som klagandena och de nederländska myndigheterna lämnade efter det att förfarandet inleddes måste dock bedömas.
(160)
I punkt 58 i meddelandet om radio och TV anges att offentliga programföretag kan ha skäl att hålla nere priserna för reklam för att minska konkurrenternas intäkter. Man bör dock komma ihåg att de offentliga programföretagen i Nederländerna inte bedriver någon reklamverksamhet direkt, utan att denna verksamhet bedrivs av en separat organisation kallad STER. STER:s uppdrag är att utnyttja den tillgängliga reklamtiden på ett sådant sätt att största möjliga bidrag kan ges till de offentliga programföretagens centrala finansiering. STER fungerar som en mellanhand, vars uppdrag är att maximera vinsten från försäljningen av de offentliga programföretagens reklamtid. Som redan nämnts i punkt 17, överför STER reklamintäkterna direkt till mediebudgeten.
(161)
Om STER pressade priserna skulle detta visa sig på något eller samtliga av följande sätt: lägre priser hos STER i förhållande till konkurrenterna, högre marknadsandel för STER och lägre intäkter för STER.
(162)
För det första, som kommissionen också anförde i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet, skulle en jämförelse mellan de offentliga och privata reklamförsäljningsföretagens priser ge en god uppskattning av de kriterier som anges i punkt 58 i meddelandet om radio och TV.
(163)
I en prisjämförelse är tittargruppen 20-49 år den mest relevanta. Som framgår av tabell 5 nedan finns olika undergrupper, vars tittare ryms i målgruppen 20-49 år.
Tabell 5:
Procentuell andel uppnådda GRP (gross rating points) för STER 2004
Mål
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Köpare 20-49
Köpare 20-49 + barn
Man 20-34
Kvinna 20-34
Uppnått
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Källa
:
skrivelse av den 27 januari 2005 från de nederländska myndigheterna.
(164)
Av tabell 5 framgår att STER främst säljer reklam för tittare. Sedan 1999 har STER:s marknadsandel inom reklam liksom den publik som de offentliga programföretagen når i målgruppen 20-49 år sjunkit. I målgruppen 20-49 år var bruttopriserna för annonsörer följande:
Tabell 6:
Bruttopriser per GRP för målgruppen 20-49 år (18.00-24.00), 1995-2005 i euro
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Kommersiella programföretag
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Källa
:
skrivelse av den 23 februari 2006 från de nederländska myndigheterna.
(165)
På grundval av ovanstående uppgifter har STER:s listpriser per GRP (gross rating point) för målgruppen 20-49 bara varit något lägre än de kommersiella programföretagens listpriser. Enligt de nederländska myndigheterna ger programföretagen och STER ganska stora rabatter. De kommersiella programföretagen tycks ha beviljat väsentligt högre rabatter, framför allt från och med 1998. Dessa rabatter framgår nedan.
Tabell 7:
Faktiska rabatter som beviljats 1994-2005 i %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kommersiella programföretag
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Källa
:
skrivelse av den 24 februari 2006 från de nederländska myndigheterna.
(166)
Trots att STER har en mindre attraktiv publik än de kommersiella programföretagen - selektiviteten är låg varför möjligheterna att erbjuda en mycket specifik målgrupp är lägre - och har mindre publik och marknadsandel inom reklam (se tabell 9) är dess nettopriser högre än de kommersiella programföretagens.
Tabell 8:
Nettopriser per GRP för målgruppen 20-49 år (18.00-24.00), 1995-2005 i euro
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kommersiella programföretag
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Av tabell 9 framgår även att det finns ett tydligt samband mellan den sjunkande publikandelen och reklamandelen för radio och TV i allmänhetens tjänst. Det finns inget som tyder på att STER ökar sin marknadsandel på grund av eventuell prisdumpning eller åtminstone behåller sin marknadsandel trots att publikandelen för deras programföretagskunder sjunker. Tvärtom tappar STER marknadsandelar inom reklam i samma takt som de offentliga programföretagen tappar publik.
Tabell 9:
Publikandel och marknadsandel inom reklam
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Kommersiella programföretag Tittare
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kommersiella programföretag Reklam
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Offentliga programföretag Tittare
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Offentliga programföretag Reklam
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Källa
:
skrivelse av den 3 februari 2006 från de nederländska myndigheterna.
(168)
Det finns vidare ingenting som tyder på att STER förlorar reklamintäkter för att öka sin marknadsandel.
Diagram 1:
Utveckling brutto- och nettointäkter
(169)
Av tabell 7 och diagram 1 framgår att STER har gett betydande rabatter. Av diagram 1 framgår också att nettointäkterna från reklam förblivit relativt konstanta, trots dessa rabatter. Bruket av rabatter har inte påverkat intäkterna i någon större omfattning.
(170)
Inga av de faktorer som normalt åtföljer prispressande beteende - dvs. lägre priser, ökad marknadsandel och tillfälligt intäktsbortfall - tycks därför ha förekommit på den nederländska reklammarknaden. Återigen bör det understrykas att STER är ett företag som är oberoende av de offentliga programföretag vars intäkter går direkt in i mediebudgeten. Kommissionen måste därför konstatera att det inte finns något som tyder på att STER har pressat priserna i en omfattning som leder till ett otillbörligt intäktsbortfall som har ökat behovet av ytterligare statligt stöd till systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst.
8.5.2.2 Riktmärke för reklampriser
(171)
SBS Broadcasting BV hävdade att enbart en prisjämförelse mellan de priser för GRP 20-49 som betalas till STER eller till IP och/eller SBS inte kan utgöra ett exklusivt kriterium för att fastställa om STER pressar priset eller inte.
(172)
SBS uppger också att annonsörerna för det första är villiga att betala mer för GRP 20-49 som tillhandahålls av STER eftersom det även når personer utanför målgruppen. Dessutom är faktiskt STER:s priser för GRP 13+ (kategorin tonåringar) för faktiskt resultat väsentligt lägre än de kommersiella konkurrenternas priser för GRP 13+. Detta har kommissionen framfört till de nederländska myndigheterna (67).
(173)
När det gäller den första frågan bör det från första början klargöras att annonsföretagen vill nå en målgrupp när de gör reklam för sina produkter. Tittare som inte ingår i målgruppen saknar betydelse. Ett av kriterierna när man köper reklamtid är målpublikens selektivitet. Om reklamutrymmet inte är selektivt, dvs. om ”spillet” (reklam som når personer utanför målgruppen) är stort, blir reklamutrymmet mindre intressant. Eftersom den reklam STER säljer har låg selektivitet - den tittargrupp som attraheras är bred - är det enligt de nederländska myndigheterna faktiskt svårt för STER att behålla sina reklamavgifter. För det andra är GRP 13+ mindre viktig än GRP 20-49. Uppgifterna i tabell 5 visar den relativt lilla betydelsen av GRP 13+ och visar tydligt att GRP 13+ inte är avgörande vid en prisjämförelse. Som de nederländska myndigheterna har påpekat är GRP 20-49 betydligt viktigare. Det faktum att priset för GRP 13+ är lägre hos STER är i sig inte något bevis för att de offentliga programföretagen generellt sett pressar priserna.
8.5.2.3 Slutsats om reklam
(174)
Trots att STER har erbjudit kraftiga rabatter har följaktligen de totala reklamintäkterna inte minskat utan legat kvar på samma nivå. Efter att ha bedömt övriga argument och de nederländska myndigheternas svar finner kommissionen att det för närvarande inte finns något som visar att STER inte har försökt maximera sina reklamintäkter och att dess beteende skulle ha genererat ett ökat behov av statligt stöd.
8.5.3 Fotbollsrättigheter
(175)
När förfarandet inleddes förklarade kommissionen att det inte fanns något som tydligt pekade på att programföretagen betalade ett pris för fotbollsrättigheter som på ett strukturellt sätt översteg marknadsvärdet. Ett av skälen var att de offentliga programföretagen bjöd högre belopp under förhandlingarna än vad de kommersiella programföretagen var villiga att bjuda. CLT-UFA har klagat på att de nederländska offentliga programföretagen betalar överpriser för fotbollsrättigheter. Kommissionen svarade att den skulle utvärdera situationen ytterligare.
(176)
Den efterföljande granskningen genererade inga bevis för att de offentliga programföretagen har bjudit över de kommersiella programföretagen och att de offentliga programföretagen har förvärvat rättigheter till fotbollsevenemang i en omfattning som utestängde konkurrenterna från marknaden. Det finns nämligen exempel på viktiga fotbollsrättigheter som innehades av kommersiella programföretag under den granskade perioden (se punkt 55).
(177)
Eftersom några specifika konkurrensbegränsande förfaranden inte har kunnat konstateras i detta förfarande, kommer frågan om huruvida systemet i sig har ett tillräckligt skydd mot risken för konkurrensbegränsande beteenden att granskas i förfarande E-5/2005 om befintligt stöd.
9. SLUTSATS
(178)
Av ovannämnda skäl konstaterar kommissionen att en överkompensation av NOS, för de funktioner NOS utövar som PO, på 98,365 miljoner euro har skett, ett belopp som utbetalats i form av statligt stöd som inte kan anses förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i EG-fördraget och som därför skall återkrävas från NOS.
(179)
Eftersom överkompensationen överskrider de totala betalningar för särskilda ändamål som skett till NOS för de funktioner NOS utövar som PO, vilka uppgår till totalt 76,327 miljoner euro, måste dock återkravet begränsas till 76,327 miljoner euro jämte ränta, eftersom den återstående överkompensationen beviljades inom ramen för en befintlig stödåtgärd och inte kan återkrävas.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Det statliga stöd för särskilda ändamål som Nederländerna har beviljat NOS för de funktioner NOS utövar som PO är oförenligt med den gemensamma marknaden.
2. Det oförenliga statliga stödet för särskilda ändamål skall återkrävas från NOS. Det belopp som skall återkrävas är 76,327 miljoner euro jämte ränta.
3. Det statliga stöd för särskilda ändamål som Nederländerna har beviljat enskilda offentliga programföretag är förenligt med den gemensamma marknaden på villkor att, om sådant stöd leder till överkompensation av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst, överskottet överförs till en reserv för särskilda ändamål som motsvarar högst 10 % av programföretagets årliga budget och förutsatt att Nederländerna regelbundet kontrollerar att denna begränsning respekteras.
Artikel 2
1. Nederländerna skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från PO återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagaren.
2. Återkravet skall ske utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut. Det stöd som skall återkrävas skall innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats.
3. Den ränta som skall återkrävas enligt punkt 2 skall beräknas i enlighet med förfarandena i artiklarna 9 och 11 förordning (EG) nr 794/2004 (68).
4. Nederländerna skall inom två månader från delgivningen av detta beslut ålägga den stödmottagare som avses i artikel 1 att återbetala det olagliga och oförenliga stödet jämte ränta.
Artikel 3
Nederländerna skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som redan har vidtagits och som planeras för att följa beslutet. Nederländerna skall lämna dessa uppgifter genom att använda formuläret i bilaga 1 till detta beslut. Nederländerna skall inom samma tid till kommissionen överlämna samtliga handlingar som styrker att förfarandet för återkrav har inletts mot mottagaren av det olagligen beviljade och oförenliga stödet.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.
Utfärdat i Bryssel den 22 juni 2006.