KOMMISSIONENS BESLUT
av den 28 oktober 1998
om statligt stöd som de spanska myndigheterna beviljat SNIACE SA, beläget i Torrelavega, Kantabrien
[delgivet med nr K(1998) 3437]
(Endast den spanska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(1999/395/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93.2 första stycket i detta,
efter att ha gett berörda parter, i enlighet med ovan nämnda artikel(1), tillfälle att inkomma med synpunkter, och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDET
(1) Kommissionen mottog den 17 april 1997 en skrivelse som innehöll ett utförligt klagomål från det österrikiska företaget Lenzing AG, förmedlat av en advokatbyrå som förde företagets talan. Lenzing AG är EU:s största tillverkare av viskosfiber. I klagomålet hävdades att Lenzing AG:s spanska konkurrent "Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española" SA (nedan kallat SNIACE) hade beviljats statligt stöd i olika former. Klagomålet innehöll ny information som inte hade ingått i det ursprungliga klagomålet av den 4 juli 1996, rörande vilket kommissionen konstaterat att det inte fanns tillräckliga bevis på statligt stöd. Den nya informationen till kommissionen inbegrep en kopia av en lönsamhetsplan som ett privat konsultföretag hade utarbetat för SNIACE. Enligt klagomålet hade SNIACE fått statligt stöd av betydande omfattning under en period som sträckte sig över flera år från och med slutet av 1980-talet. Stödet hade inte anmälts till kommissionen enligt artikel 93.3 i fördraget eller enligt riktlinjerna om stöd till syntetfiberindustrin. Stödet hade medfört att konkurrensen snedvridits i en bransch som lider av strukturell överkapacitet samt att SNIACE hade hållits flytande på ett konstgjort sätt.
(2) En utdragen preliminär undersökning följde. Inom ramen för undersökningen sammanträdde GD IV med den klagande och de spanska myndigheterna den 17 maj 1997 respektive den 16 juni 1997. Klagomålet registrerades den 17 juli 1997 som oanmält stöd under NN 118/97.
(3) Genom en skrivelse av den 7 november 1997 underrättade kommissionen den spanska regeringen om sitt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget beträffande ett antal inslag som kunde utgöra stöd (se nedan).
(4) Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). Kommissionen gav berörda parter tillfälle att lämna in synpunkter på det eventuella stödet.
(5) Genom en skrivelse av den 19 december 1997 svarade den spanska regeringen på kommissionens skrivelse om beslutet att inleda ett förfarande. I svarsskrivelsen lämnade den spanska regeringen ytterligare information som stöd för sin ståndpunkt att inget av de inslag som var föremål för undersökning utgjorde stöd enligt artikel 92.1 i EG-fördraget.
(6) Genom en skrivelse av den 23 februari 1998 begärde kommissionen klargörande på vissa punkter. Den spanska regeringen svarade genom en skrivelse av den 16 april 1998.
(7) Kommissionen mottog synpunkter från berörda parter och vidarebefordrade dem till de spanska myndigheterna, som gavs tillfälle att svara. De spanska myndigheternas synpunkter togs emot genom en skrivelse av den 24 juni 1998.
II. SNIACE
(8) SNIACE grundades 1939 och tillverkar cellulosa, papper, viskosfiber, syntetiska fibrer och natriumsulfat. Företaget är beläget i Torrelavega i Kantabrien, som sedan september 1995 är en region som är berättigad till stöd enligt artikel 92.3 a. Dessförinnan var regionen berättigad till stöd enligt artikel 92.3 c.
(9) SNIACE har för närvarande ungefär 600 anställda och är en av totalt fem tillverkare av viskosfiber i EU. Företaget har en kapacitet på ungefär 32000 ton (cirka 9 % av kapaciteten i EU). SNIACE tillverkar också syntetiska fibrer, bland annat polyesterfilamentgarn. Företagets resultat under de senaste åren framgår av följande tabell:
Plats för tabell
(10) När kommissionen inledde förfarandet enligt artikel 93.2 kunde den konstatera att företaget under flera år hade haft ekonomiska svårigheter, vilket även hade uppmärksammats i pressen vid flera tillfällen. Företaget anhöll 1992 om betalningsinställelse som i mars 1993 beviljades genom utslag från en spansk domstol. Betalningsinställelsen hävdes i oktober 1996 genom ett avtal där företagets privata fordringsägare kom överens om att omvandla 40 % av sina fordringar till andelar i företaget. De offentliga fordringsägarna deltog inte i detta avtal.
(11) I slutet av 1997 uppgick företagets kortfristiga skulder till 8370 miljoner spanska pesetas medan omsättningstillgångarna uppgick till 4540 miljoner pesetas och företagets nettovärde till 1730 miljoner pesetas. Under de senaste åren har företaget haft problem, bland annat med konflikter mellan arbetsgivare och arbetstagare, vilket har lett till att produktionen periodvis har legat nere. Under stora delar av 1993 hade företaget ingen produktionsverksamhet. Produktionen låg även nere under stora delar av 1996 och i början av 1997. Produktionen återupptogs i februari 1997 och för närvarande har företaget full produktionsverksamhet.
III. NÄRMARE BESKRIVNING AV STÖDÅTGÄRDERNA
(12) Kommissionen inledde ett förfarande enligt artikel 93.2 med avseende på följande inslag som eventuellt kunde utgöra stöd:
a) Obetalda miljöavgifter sedan 1987. Kommissionen konstaterade att SNIACE under flera år underlåtit att betala miljöavgifter till den allmänna vattenmyndigheten (Confederación Hidrográfica del Norte) och att de obetalda avgifterna kunde utgöra inslag av statligt stöd. Då företaget verkar ha haft ekonomiska svårigheter under ett antal år kan underlåtelsen att betala dessa avgifter ha bidragit till att rädda företaget från likvidation.
b) Utebliven inkassering av sociala avgifter sedan 1991. Kommissionen uttryckte sina tvivel om marknadsmässigheten i villkoren för de två skuldomläggningsavtal som företaget träffat med socialförsäkringsmyndigheten. De två avtalen var de följande:
i) Ett avtal av den 8 mars 1996 om omläggning av skulder på totalt 2900 miljoner pesetas för perioden från februari 1991 till februari 1995. Enligt detta avtal skulle företaget göra 96 månadsbetalningar från 1996 till mars 2004 till den officiella räntesatsen på 9 %.
ii) Ett avtal av den 7 maj 1996 enligt vilket företaget först fick ett betalningsfritt år och därefter skulle göra 84 månadsbetalningar till den officiella räntesatsen på 9 %.
c) Lånegaranti på totalt 1 miljard pesetas som godkändes genom lag 7/93. Kommissionen uttryckte tvivel om att lag 7/93, genom vilken den regionala ledningen i Kantabrien godkände en lånegaranti på 1 miljard pesetas till SNIACE, skulle innehålla inslag av statligt stöd.
d) Finansiering för det planerade bygget av en avloppsreningsanläggning. Kommissionen konstaterade att den inte med säkerhet kunde fastställa att det inte förekommer stödinslag i den finansiering som ordnats för en planerad avloppsreningsanläggning.
e) Beslut av de kommunala myndigheterna i Torrelavega att delvis annullera en skuld på 116 miljoner pesetas. Kommissionen konstaterade att detta beslut av de kommunala myndigheterna i Torrelavega verkar ha lett till att företagets skulder i själva verket minskade med 116 miljoner pesetas. Det faktum att de kommunala myndigheterna hade slutit ett "specialavtal" med företaget tydde på att myndigheterna hade handlat diskretionärt och att det därför kunde förekomma inslag av statligt stöd.
f) Avtal mellan SNIACE och lönegarantifonden FOGASA beträffande återbetalning av ett belopp på totalt 1702 miljoner pesetas, som motsvarade försenade löner som FOGASA hade betalat ut till SNIACE:s anställda på företagets vägnar enligt följande:
Plats för tabell
(13) Kommissionen uttryckte tvivel om huruvida dessa avtal motsvarade marknadsmässiga villkor.
IV. SYNPUNKTER FRÅN ANDRA BERÖRDA PARTER
(14) Synpunkter lämnades in av en medlemsstat (Förenade kungariket), flera konkurrenter till SNIACE inom gemenskapen och internationella kommittén för rayon och syntetfiber (International Rayon & Synthetic Fibres Committee, CIRFS). Synpunkter från ministeriet för ekonomi, transport och teknik i Bayern inlämnades långt efter att tidsfristen löpt ut och kommer därför eventuellt inte att beaktas inom ramen för detta förfarande.
(15) Säteri, ett företag som tillverkar viskosstapelfiber, konstaterade att det hade upplevt illojal konkurrens från SNIACE, särskilt i Italien, Förenade kungariket, Tyskland och Frankrike. Till följd av det olagligt beviljade stödet hade SNIACE kunnat hålla priser som låg 10-20 % under Säteris priser. Svenska Rayon, ett annat företag som tillverkar viskosstapelfiber, konstaterade att SNIACE enligt Svenska Rayons uppfattning under flera års tid hade orsakat störningar på marknaden genom att sälja till konstgjort låga priser. Detta hade särskilt påverkat Svenska Rayons möjligheter på den italienska marknaden.
(16) Nylstar hävdade att det hade lidit av den illojala konkurrensen från SNIACE inom sektorn för polyamidfilament, särskilt på den spanska marknaden. Textil Finanz, som utgör en del av Radici Group, konstaterade att det var särskilt bekymrat angående de effekter som olagligt stöd till SNIACE kunde ha inom sektorn för polyamidfiber och - garn. Bemberg hänvisade till illojal konkurrens från SNIACE inom samma sektor, särskilt i Italien, Tyskland, Förenade kungariket, Spanien, Frankrike och Schweiz, där försäljning och kontrakt hade förlorats på grund av att SNIACE tillämpat prisnivåer som inte återspeglade de aktuella marknadspriserna för dessa garner.
(17) Courtaulds plc, Europas näst största tillverkare av viskosstapelfiber, hänvisade till överkapacitet inom branschen och till de åtgärder som företaget under de senaste tio åren hade vidtagit för att minska kapaciteten och kostnaderna. Detta hade lett till att arbetstillfällen gått förlorade i Förenade kungariket, Tyskland och Frankrike. Företaget konstaterade att utflyttningen av textiltillverkning till länder där kostnaderna är lägre hade resulterat i en trendmässig minskning av fiberkonsumtionen i Europa med mellan 1,5 och 2 % per år. Denna konsumtion hade ersatts av import av garn, tyger och klädesplagg, i huvudsak från Asien och Indien. Till följd av detta hade kapaciteten i Europa fallit från 687000 ton 1980 till 355000 ton 1998. Courtaulds hade för sin del minskat kapaciteten med 195000 ton under de senaste 20 åren, inbegripet en minskning på 30000 ton vid företagets fabrik i Grimsby under 1997. Courtaulds hävdade att handelsstatistiken klart visade att SNIACE höll lägre priser än konkurrenterna. Företaget konstaterade att SNIACE:s priser i Förenade kungariket, Tyskland, Italien, Spanien, Frankrike och Belgien låg minst 20 % under Courtaulds genomsnittspriser. Dessutom ansåg Courtaulds att SNIACE hade anläggningar av oekonomisk storlek.
(18) Advokatbyrån som representerade Lenzing AG, det företag vars ursprungliga klagomål hade lett till att ett förfarande inleddes, upprepade sin ståndpunkt om att de olika stödinslagen var olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden. Advokaterna betonade särskilt att stödinslagen innebar diskretionära åtgärder och att det inte, såsom den spanska regeringen hävdade, gällde allmänna åtgärder. Advokaterna upprepade även sin ståndpunkt att företaget genom stödåtgärderna hade hållits flytande på konstgjort sätt.
(19) CIRFS presenterade sig som en organisation för den europeiska syntetfiberindustrin. Organisationens medlemmar står för 92 % av tillverkningen av viskosstapelfiber och 76 % av tillverkningen av polyamidfilamentgarn (de två huvudsakliga fibertyper som SNIACE tillverkar). Organisationen gav kommissionen sitt stöd när det gäller ett strikt tilllämpande av föreskrifterna om statligt stöd. Den betonade att marknaden för viskosstapelfiber i gemenskapen är en mogen marknad och att konsumtionen uppvisar en långvarigt sjunkande trend. Organisationen förutspådde en konsumtionsminskning på 7 % fram till år 2002. De europeiska tillverkarna har kontinuerligt minskat sin kapacitet för att närma nivån till efterfrågenivån. Med tanke på att sektorn är mycket kapitalintensiv har kapacitetsutnyttjandet dessutom legat på en otillfredsställande nivå - cirka 81 % år 1996 och 84 % år 1997. Tillverkarna av viskosstapelfiber har i regel strävat efter ett kapacitetsutnyttjande på minst 90 % för att få skälig avkastning på kapitalet. Enligt organisationens uppfattning gick viskosproduktionen med förlust för alla fem tillverkare i gemenskapen. Beträffande sektorn för polyamidfilamentgarn för textila ändamål konstaterade CIRFS att även denna sektor uppvisade en långvarigt nedåtgående trend. Genom en marknadsdriven rationaliserings- och omstruktureringsprocess minskades kapaciteten inom gemenskapen stegvis för att få den att bättre motsvara efterfrågan. Kapacitetsutnyttjandet kom inte upp till den nivå på 90 % som är en förutsättning för tillfredsställande lönsamhet.
(20) Förenade kungarikets representation vid Europeiska unionen uttryckte synpunkten att stödet hade använts för att ge SNIACE möjlighet att fortsätta sin verksamhet inom branschen och att detta, mot bakgrund av den överkapacitet som förekommer inom syntetfiberindustrin, oundvikligen skulle leda till arbetslöshet på andra håll i Europa.
(21) Dessutom uttryckte Lenzing och Courtaulds sin oro över uppgifter som förekommit i pressen om ytterligare nya stöd till SNIACE. Enligt uppgift skulle en statligt ägd sparbank, Caja de Cantabria, ha beviljat stöd i form av ett vinstandelslån på 2000 miljoner pesetas, ett lån som inte motsvarade normala marknadsmässiga villkor.
V. SPANIENS SYNPUNKTER
(22) Den spanska regeringen upprepade i stort sett samma synpunkter som den hade uttryckt innan förfarandet inleddes. Den konstaterade särskilt att de olika berörda myndigheterna hade följt landets normala lagstadgade förfaranden för skulder avseende skatter och sociala avgifter och att företaget inte hade fått någon som helst förmånligare behandling från myndigheternas sida.
Obetalda miljöavgifter sedan 1987
(23) Den spanska regeringen konstaterade att Confederación Hidrográfica del Norte, på grundval av bestämmelserna i vattenlagen (lag 29/1985 av den 2 augusti 1985) och dess genomförandebestämmelser, från och med 1988 tog ut miljöavgifter på utsläpp som skett från och med år 1987. Fakturor för miljöavgifter sändes ut till individer och företag som släppte ut avfallsvatten inom det avrinningsområde som förvaltades av Confederación Hidrográfica del Norte. År 1998 fick SNIACE faktura 282/1988 enligt vilken företagets miljöavgifter för år 1987 avseende avfallsvatten från företagets produktionsprocesser uppgick till 210 miljoner pesetas.
(24) Företaget anförde ekonomiskt-administrativt besvär mot betalningskravet vid den regionala förvaltningsdomstolen i Asturien (TEARA). Enligt besväret ifrågasatte företaget kravets lagenlighet.
(25) Lagen om förfaranden vid ekonomisk-administrativa besvär godkändes genom dekret 1999/1981 av den 20 augusti 1981 och trädde i kraft 1988. Enligt artikel 81 i denna lag skall verkställandet av beslut mot vilka besvär har anförts avbrytas om den klagande inför domstolen kan lägga fram en bankgaranti som täcker betalning av skulden. Med hänvisning till denna artikel lämnade SNIACE in en garanti till TEARA på 210 miljoner pesetas från Banco Español de Crédito för att täcka miljöavgiftsfaktura 282/1988. TEARA bedömde garantin som tillräcklig och upphävde verkan av den berörda fakturan tills beslut fattas i ärendet. TEARA fattade senare ett beslut om att bifalla SNIACE:s besvär och annullera miljöavgiften samt returnera bankgarantin som företaget hade lämnat in. Confederación Hidrográfica del Norte vägrade att godta detta beslut och anförde besvär vid den centrala förvaltningsdomstolen (TEAC).
(26) År 1989 skickade Confederación Hidrográfica del Norte en faktura enligt vilken SNIACE:s miljöavgifter för 1988 uppgick till 315 miljoner pesetas (faktura 271/89) och SNIACE anförde igen, såsom föregående år, besvär hos TEARA och lämnade in en bankgaranti från Banco Español de Crédito. Enligt den ovannämnda lagen upphävdes då fakturans verkan tills vidare. TEARA biföll, på grundval av samma rättsliga argument som föregående år, SNIACE:s besvär och annullerade faktura 271/89 samt returnerade, liksom året dessförinnan, den bankgaranti som SNIACE hade lämnat in. Confederación Hidrográfica del Norte anförde i sin tur besvär mot detta andra beslut vid TEAC.
(27) TEAC tog upp båda besvären till gemensam prövning och gav den 28 november 1990 ett enda utslag enligt vilket TEAC biföll och bekräftade lagligheten hos fakturorna för miljöavgifter för 1987 och 1988 (fakturorna 282/88 och 271/89). Då bankgarantierna enligt TEARA:s tidigare beslut hade returnerats till SNIACE överlämnade Confederación Hidrográfica de två fakturorna till de statliga skattemyndigheterna (Agencia Tributaria del Estado) för inkassering genom indrivningsförfarande.
(28) I april 1990 mottog SNIACE faktura 421/90 enligt vilken företagets miljöavgifter för 1989 uppgick till 525 miljoner pesetas. SNIACE anförde återigen, på samma sätt som beträffande fakturorna för 1987 och 1988, besvär hos TEARA och lämnade in en bankgaranti från Banco Español de Crédito.
(29) Mot bakgrund av rättsutslaget från TEAC av den 28 november 1990 ogillade TEARA denna gång företagets besvär (den 8 mars 1991) och bekräftade lagligheten hos faktura 421/90. TEARA bibehöll bankgarantin i väntan på utslaget avseende SNIACE:s besvär. Då bankgarantin inte hade returnerats kunde Banco Español de Crédito, efter det att rätten hade förkastat SNIACE:s besvär, betala de 525 miljoner pesetas som täcktes av garantin samt motsvarande dröjsmålsränta till Confederación Hidrográfica.
(30) Den spanska regeringen betonade, med hänvisning till lagen om förfarande vid ekonomisk-administrativa besvär som godkänts genom dekret 1999/1981 av den 20 augusti 1981, att den som anför besvär kan avgöra huruvida garanti skall ställas eller inte. Fördelen med garantin är att så snart den har godkänts verkställs inte beslutet i fråga förrän domstolen ger sitt utslag om besväret.
(31) Den spanska regeringen ansåg därför att det ur rättslig synvinkel var skäligt att SNIACE lämnade in bankgarantier i anslutning till de besvär som företaget anförde mot de miljöavgiftsfakturor som sänts ut 1988, 1989 och 1990, eftersom det inte fanns någon enhetlig uppfattning om deras laglighet. Den 28 november 1990 fattade dock TEAC beslut om att fakturorna var lagliga. Confederación Hidrográfica hade då inkasserat garantin som täckte faktura 421/90 (på 525 miljoner pesetas plus ränta), vilket var den enda garanti som kunde utnyttjas eftersom TEARA hade returnerat garantierna för 1987 och 1988. Mot bakgrund av dessa fakta kunde man därför förvänta sig att SNIACE skulle ha svårigheter att få en bank att lämna en garanti för ett besvär som sannolikt skulle förkastas.
(32) För de fakturor som sändes ut från och med år 1991 ställdes därför inga garantier, även om företaget anförde besvär mot dem vid TEARA och verkställigheten avbröts inte heller. Efter det att perioden för frivillig betalning hade löpt ut överlämnades fakturorna regelmässigt till de statliga skattemyndigheterna för inkassering genom indrivningsförfarande.
(33) Enligt de spanska myndigheterna ökade SNIACE:s skulder enligt följande (ESP):
Plats för tabell
(34) Dröjsmålsräntan är beräknad fram till den 1 mars 1998. Dröjsmålsräntan har beräknats från och med betalningens förfallodag enligt den officiella räntesatsen för det aktuella året. Räntan förfaller till betalning vid återbetalning av skulden.
(35) Alla skulder som härrör från miljöavgifter som skall betalas av SNIACE och som har överlämnats till de statliga skattemyndigheterna för inkassering är nu föremål för indrivningsförfarande, enligt bok III i den allmänna förordningen om inkassering (kunglig förordning 1684/1990 av den 20 december, ändrad genom kunglig förordning 448/1995 av den 24 mars).
(36) Indrivningsförfarandet för betalningarna har nu avancerat till kvarstad. Det innebär att åtgärder har vidtagits för att belägga gäldenärens olika tillgångar med kvarstad, till ett belopp som täcker den totala skuld som skall återkrävas.
(37) Intäkterna från kvarstad av kassamedel och andra kortfristiga tillgångar har redan använts för skuldåterbetalning och finns angivna i kolumnen "Indrivet" i tabellen ovan. Indrivningsförfarandets nästa steg är exekution genom offentlig auktion av SNIACE:s kvarstadsbelagda fasta egendom, inbegripet fabrik, anläggningar och utrustning.
(38) De spanska myndigheterna har konstaterat att exekution av kvarstadsbelagd fast egendom som tillhör SNIACE medför problem dels beroende på företagets situation, dels beroende på den kvarstadsbelagda egendomens karaktär:
a) Fabriken, anläggningarna och utrustningen befinner sig på ett område som enligt en officiell klassificering är avsett för industriell användning. Både fabriken, anläggningarna och utrustningen är specifika för SNIACE:s verksamhet. Det innebär att marknaden vid eventuell försäljning är mycket begränsad eftersom marken inte får användas för andra än industriella ändamål, och ombyggnad av anläggningarna för annan typ av verksamhet skulle bli för dyr. Dessutom har flera banker redan inteckningar i egendomen för mer än 5000 miljoner pesetas som härrör från handelskrediter som beviljades SNIACE innan förfarandet för att kräva in skulderna avseende miljöavgifter hade inletts. Dessa inteckningar från perioden före kvarstaden förblir gällande även om den fasta egendomen säljs, vilket i hög grad försämrar försäljningsutsikterna.
b) SNIACE är ett företag med full verksamhet och stor arbetsstyrka. Försäljning av fabriken, anläggningarna och utrustningen skulle högst sannolikt innebära produktionsstopp och nedläggning av företaget. Detta skulle i sin tur leda till uppkomsten av nya skulder för obetalda löner och avgångsvederlag till friställda arbetstagare. Även om det skulle gå att finna en köpare för SNIACE: s fasta egendom skulle intäkterna från försäljningen gå till betalning av löneskulder, som enligt de spanska föreskrifterna har prioritet framför skulder till skattemyndigheterna.
c) Skulderna som ledde till kvarstad av företagets fasta egendom är för närvarande föremål för ett antal administrativa och rättsliga förfaranden och är därför inte slutgiltigt fastställda. Även om beslutet om exekutiv auktion fortfarande gäller, eftersom SNIACE inte har kunnat uppvisa någon garanti vid domstolen, måste skattemyndigheterna åtminstone förfara med tillbörlig varsamhet innan de går vidare med försäljning av den fasta egendomen, eftersom en sådan försäljning är en oåterkallelig åtgärd som kan förklaras ogiltig om domslutet utfaller till SNIACE:s fördel. Just sådan tillbörlig varsamhet har präglat myndigheternas agerande i liknande tidigare fall. Denna aspekt behandlas uttryckligen i lag 1 av den 26 februari 1998 om skattebetalarnas rättigheter och skyldigheter. I denna lag betonas särskilt den varsamhet som skattemyndigheterna måste iaktta när de fattar oåterkalleliga beslut om skulder som inte är slutgiltigt fastställda. Genom denna föreskrift, som trädde i kraft den 19 mars 1998, begränsas skattemyndigheternas befogenheter att gå vidare med avyttring av kvarstadsbelagd egendom i fall där återbetalning av den skuld som ligger till grund för kvarstaden har garanterats. Beträffande skattemyndigheternas åtgärder för att säkerställa betalning av skulderna betonar de spanska myndigheterna att de spanska skattemyndigheterna i detta fall har tillämpat alla tänkbara åtgärder enligt lagen. Fordringar och värdepapper har belagts med kvarstad liksom fabriken, anläggningarna och den utrustning som används för företagets verksamhet.
(39) Enligt de spanska myndigheterna har svårigheterna i anslutning till exekutionsförfarandet för indrivning av skulderna lett till att företaget och Confederación Hidrográfica del Norte, organet med ansvar för förlikning avseende de miljöavgifter som SNIACE är skyldigt, har inlett diskussioner för att förhandla fram ett avtal för återbetalning av skulden i enlighet med den allmänna förordningen om inkassering av uppskjutna betalningar och avbetalningar. Villkoren för avbetalningarna och de garantier som SNIACE skall uppvisa är för närvarande under diskussion.
(40) De spanska myndigheterna betonade att det faktum att avbetalningar diskuteras med företaget inte nödvändigtvis innebär att detta alternativ kommer att väljas. Utfallet beror på förenligheten med gällande rättsliga krav, särskilt avseende garantier.
Utebliven inkassering av sociala avgifter sedan 1991
(41) Den spanska regeringen konstaterade att en ny överenskommelse hade slutits om omläggning av skulderna avseende sociala avgifter. Avtalet slöts på grundval av artikel 40 och efterföljande artiklar i den allmänna förordningen om inkassering av sociala avgifter, godkänd genom kunglig förordning 1637/1995 av den 6 oktober (Spanska statens officiella tidning av den 24 oktober 1995). Överenskommelsen omfattade följande delar: Ett avtal av den 30 september 1997 om omläggning av skulder på totalt 3510387323 pesetas från perioden från februari 1991 till februari 1997 plus tillägg på 615056349 pesetas. Enligt betalningsvillkoren skulle återbetalning ske genom 120 månadsbetalningar. Under det första och andra året beräknas räntan enligt den officiella räntesatsen 7,5 %. Återbetalningarna under det tredje till tionde året består av kapital plus ränta beräknad enligt en ökande årlig räntesats på 5, 5, 10, 10, 15, 15, 20 och 20 %.
(42) Fram till april 1998 hade SNIACE, SA återbetalat 216118863 pesetas till de sociala myndigheterna inom ramen för det nya avtalet om senareläggning av betalningarna.
(43) Den spanska regeringen konstaterade att detta nya uppskov med skuldåterbetalningen inbegriper skulden som omfattas av det tidigare nämnda avtalet av den 8 mars 1996. Detta avtal ändrades genom uppskovet som beviljades den 7 maj 1996 men som förlorade sin giltighet då betalningarna inte skedde enligt planen, dvs. företaget har inte betalat några belopp i anslutning till avtalet.
(44) Den spanska regeringen upprepade att de sociala myndigheternas finansförvaltning hade agerat enligt gällande föreskrifter och att deras agerande inte kan anses innebära ett beviljande av statligt stöd. De åsyftade föreskrifterna gäller allmänt för alla företag som befinner sig i någon av de situationer som omfattas av föreskrifterna, dvs. dessa gäller inte särskilda företag eller sektorer. Alla åtgärder som de sociala myndigheterna hade vidtagit för att återkräva SNIACE:s skulder hade gjorts enligt det lagstadgade förfarande som föreskrivs i den allmänna förordningen om inkassering av sociala avgifter.
(45) Den spanska regeringen betonade att uppskov av skulder är tillåtet i egenskap av en regelmässig åtgärd, inte såsom föremål för beslut som myndigheterna fattar på diskretionära grunder. Förfarandet för ett sådant uppskov fastställs i artiklarna 40-43 i den allmänna förordningen om inkassering av sociala avgifter, godkänd genom kunglig förordning 1637/1995 av den 6 oktober 1995. Enligt denna allmänna förordning kan skulder avseende sociala avgifter bli föremål för uppskov eller avbetalningar. Begäran om detta görs av gäldenären och för beviljandet förutsätts att gäldenärens ekonomiska eller finansiella situation är sådan att gäldenären inte har möjlighet att betala skulderna (artikel 40). Det innebär att uppskov alltid beviljas i fall där företaget begär detta och företaget uppfyller de villkor som gäller enligt förordningen. Det kan ligga i de sociala myndigheternas intresse att fatta beslut om uppskov då detta innebär ökade möjligheter att återkräva skulderna, eftersom alla andra alternativa åtgärder skulle kunna resultera i att företaget stängs, vilket innebär att möjligheterna att säkerställa återbetalning elimineras.
(46) Den spanska regeringen konstaterade även att företaget erbjöd sig att såsom garanti för återbetalningen göra en första inteckning i fabriken, anläggningarna och utrustningen i Torrelavega till förmån för de sociala myndigheternas finansförvaltning och lönegarantifonden (FOGASA) tillsammans. Enligt en värdering som den 31 december 1996 hade gjorts av American Appraisal España SA uppgick de berörda tillgångarnas faktiska värde till 25580000000 pesetas. På grund av komplexiteten och svårigheterna i anslutning till de åtgärder som behövdes för att säkerställa att den erbjudna garantin hade full rättslig verkan, anhöll SNIACE om förlängning av tidsfristen för uppställning av garantin. Denna förlängning beviljades den 19 december 1997 av högsta ledningen för de sociala myndigheternas finansförvaltning, för en maximitid på sex månader och på grundval av föreskrifterna enligt artikel 21 i förordningen av den 22 februari 1996. Under förlängningstiden skulle det varsel om kvarstad som utfärdats av de sociala myndigheternas finansförvaltning inte verkställas.
(47) Företagets svårigheter fortsatte under förlängningsperioden. Företaget kunde därför inte fastställa ett datum för den slutliga betalningen och anhöll om "substitution av garantin" för att säkerställa att varslet om kvarstad inte skulle verkställas. Enligt de spanska myndigheterna pågår en undersökning för att fastställa om den nya garantin är tillräcklig för att täcka den skuld för vilken uppskov beviljats.
(48) Enligt de spanska myndigheterna kan uppskovet inte anses vara statligt stöd till det berörda företaget. De hävdar att villkoren för återbetalningen av skulden, med en ränta som beräknas på den officiella räntesatsen för den dag då uppskovet beviljades, uppfyller de allmänt gällande och obligatoriska föreskrifterna enligt den spanska lagstiftningen.
(49) Genom en skrivelse av den 24 juni 1998 konstaterade de spanska myndigheterna emellertid att deras hållning inte stod i konflikt med den klagandes åsikt om att uppskov av en skuld är en diskretionär myndighetsåtgärd som vidtas efter undersökning av varje enskilt fall. De spanska myndigheterna medger att ordet "podrán" (kan) används i den del av artikel 20 i den allmänna lagen om socialskydd som behandlar myndigheternas befogenheter att bevilja uppskov av skulder avseende sociala avgifter, men att man endast genom en absolut bokstavlig tolkning kan påstå att myndigheterna, enligt den spanska regeringens synsätt, skulle ha diskretionära befogenheter. Den spanska regeringen hävdade att diskretionär inte är samma som godtycklig, då det senare skulle innebära att lagen tillämpas på ett ombytligt och ojämnt sätt trots att fallen är lika. I verkligheten beviljas uppskov alltid när ett företag anhåller om det med hänvisning till att företaget på grund av sin ekonomiska eller finansiella situation inte kan betala sina skulder, förutsatt att fallet uppfyller de rättsliga kraven enligt gällande lagstiftning (vilket självfallet innebär undersökning av varje enskilt fall). Med hänvisning till detta hävdar de spanska myndigheterna att åtgärden är allmän praxis och att samma kriterier tillämpas på varje enskilt fall.
(50) Den spanska regeringen håller även fast vid sitt argument om att beviljandet av uppskov innebär skydd av socialskyddssystemets intressen när det gäller återkrav av skulder. Detta alternativ är bättre än andra slag av åtgärder som skulle kunna medföra att företag stängs, i vilket fall det blir absolut omöjligt att få tillbaka de flesta eller alla av företagets skulder. Därför beviljas hellre uppskov, eftersom det förfarandet är det mest fördelaktiga för socialskyddssystemet.
Lånegaranti på totalt 1000 miljoner pesetas som godkändes genom lag 7/93
(51) Den spanska regeringen höll fast vid sin ståndpunkt om att det inte fanns något inslag av statligt stöd, eftersom lånegarantin inte hade formaliserats. Den spanska regeringen upprepade att den regionala regeringen enligt artikel 2 i lag 7/1993 av den 16 september 1993 endast fick befogenheter att bevilja SNIACE en garanti för att täcka ett lån på 1000 miljoner pesetas. I själva verket genomfördes detta inte, eftersom det enligt lagen finns ett antal strikta villkor som måste uppfyllas för att den regionala regeringen skall få bevilja garantin, och dessa villkor hade dittills inte uppfyllts. Garantin hade därför inte beviljats och inte verkställts. Företaget hade dessutom inte ens anhållit om garantin. Den spanska regeringen upprepade att den, innan den gör en eventuell formalisering av garantin, först sänder en anmälan till Europeiska kommissionen.
(52) Den spanska regeringen tillade att en garanti enligt spansk privaträtt (artikel 440 i handelslagen och artiklarna 1822-1856 i civillagen) definieras som en formell transaktion. Detta innebär att garantihandlingar måste överlämnas till den enhet som tar på sig risken i anslutning till garantin, annars existerar garantin inte och följaktligen inte heller de rättigheter och skyldigheter som garantin skulle medföra. En garanti är mer än en ren avsiktsförklaring. För den ovan nämnda garantin måste följande villkor uppfyllas:
a) Bekräftelse på förenlighet med föreskrifterna i lag 7/93.
b) En rättslig rapport om den garantihandling som upprättas.
c) Allmän revisionsrapport.
d) Förslag om att bevilja en garanti från ministern med ansvar för ekonomi och skatteärenden inom den autonoma regionens regering.
e) Den regionala regeringens godkännande av garantin.
f) Upprättandet av garantihandlingarna.
Finansiering av det planerade bygget av en avloppsreningsanläggning
(53) Den spanska regeringen konstaterade att byggandet av en reningsanläggning ingår i de övergripande vattenreningsplanerna för floden Besaya och sålunda inte endast berör SNIACE. De konstaterade dock att projektet inte har kommit längre än till planeringsstadiet.
(54) Företaget har för närvarande inlett arbetet på att installera en återvinningsanläggning för avfall. Alla åtgärder i anslutning till rening av företagets utsläpp i floden Besaya är anknutna till åtgärderna inom ramen för den allmänna planen för rening av utsläpp i flodområdet Saja/Besaya. Detta har utsetts till område av allmänt intresse och är för närvarande föremål för en teknisk utvärdering. Innan denna fas är klar är det omöjligt att ange vilka åtgärder som i sista hand måste vidtas av företag som släpper ut avfall i floden Besaya.
(55) De tekniska undersökningar som hittills har genomförts inom ramen för den allmänna planen för rening av utsläpp i flodområdet Saja/Besaya tyder på att utsläppen från områdets industrier, t.ex. SNIACE, måste behandlas vid källan av företagen själva. Mängden renade utsläpp som vart och ett av företagen får släppa ut i avfallsvattensystemet fastställs enligt de gränser som anges i utsläppsbestämmelserna. Företagen betalar avgifter på sina utsläpp enligt de definierade belastningsgränserna. Möjligheten att behandla allt avfallsvatten från industrin i en separat anläggning parallellt med den kommunala behandlingsanläggningen har förkastats med motiveringen att lösningen skulle bli för invecklad.
(56) Genom en skrivelse av den 16 april 1998 tillade de spanska myndigheterna att SNIACE redan hade anskaffat delarna för konstruktion av avloppsreningsanläggningen, utan någon som helst form av offentligt stöd, och att det därmed inte fanns några planer på att bevilja något stöd av denna karaktär.
Beslut av de kommunala myndigheterna i Torrelavega att delvis annullera en skuld på 116 miljoner pesetas
(57) De spanska myndigheterna konstaterade att myndigheterna i Torrelavega i alla avseenden hade agerat inom ramen för sina befogenheter och att "uteslutningen" av det nämnda skattebeloppet enligt spansk lag inte utgör "efterskänkning" av skuld.
(58) De kommunala myndigheterna i Torrelavega hade inte deltagit i avtalet mellan fordringsägarna som i oktober 1996 slöts inom ramen för förfarandet för betalningsinställelse. De kommunala myndigheterna hade i stället slutit ett separat specialavtal med hänvisning till den spanska skattelagens föreskrifter om uteslutande (quita) och anstånd (espera). Genom detta specialavtal accepterade de kommunala myndigheterna samma uppoffringar som privata fordringsägare. Det innebar att de kom överens om att bevilja sänkning av beloppet och förlängning av betalningstiden, på samma sätt som enligt avtalet mellan fordringsägarna, samt bevilja avbetalningar under en femårsperiod, med samma betalningsfria period och räntesatser som enligt avtalet mellan fordringsägarna. Den enda avsikten med specialavtalet var att säkerställa återkravet av den skatteskuld som SNIACE hade hos de kommunala myndigheterna, eftersom de "uteslutna" beloppen inte täcktes av någon form av garanti och det inte fanns några obelastade tillgångar. Avtalet uppfyllde till alla delar föreskrifterna enligt artikel 129.4 i den allmänna skattelagen.
(59) Enligt de spanska myndigheterna innebär den spanska konkurrenslagstiftningens föreskrifter att det finns en klar skillnad mellan å ena sidan annullering och å andra sidan beloppsminskning och tidsförlängning. Annullering kan bara beviljas på rättslig väg och den tillämpas i regel i krissituationer där efterskänkning av skatter är ett lämpligt förfarande. Beloppsminskning och tidsförlängning beviljas endast med tanke på möjligheten till återkrav eller inkassering av minst en del av skulden. Dessa beviljas endast i anslutning till konkursförfaranden där det obestridliga företräde som innehas av fordringsägare med inteckningar i mark och byggnader (i detta fall Banco Español de Crédito) gör det omöjligt att verkställa några som helst åtgärder avseende återkrav.
(60) De spanska myndigheterna försåg kommissionen med en kopia av beslut 4358/97 av den 15 december 1997 som fattats av de kommunala myndigheterna i Torrelavega. I beslutet fastställs bl.a. att beloppet på SNIACE:s skatteskuld vid den aktuella tidpunkten uppgick till ett kapital på 216245424 pesetas plus skatt på företagsverksamhet för 1996 till ett belopp på 37523859 pesetas samt tillägg och ränta enligt officiell räntesats. Ett belopp på 10193800 pesetas garanterades genom kvarstad och cirka 45000000 pesetas är föremål för förhandlingar om ersättning. Enligt artikel 73 i den allmänna skattelagen har skatt på egendom särskilt företräde i egenskap av underförstådd rättslig inteckning.
(61) De spanska myndigheterna betonade att "uteslutande" av skulder hänför sig till skattefakturor som inte täcks av prioritetskrav eller tidigare kvarstad och sådana skulder (t.ex. skatt på företagsverksamhet, Impuesto sobre Actividades Económicos - IAE) som kan och bör annulleras eftersom de grundar sig på att verksamheten pågått under hela året (en omständighet som inte gäller för 1995 och 1996 då företagets verksamhet under flera månader låg nere):
Plats för tabell
(62) Enligt den spanska regeringen kan uteslutandet av skulden på 116 miljoner pesetas inte anses utgöra direkt eller indirekt stöd eftersom de kommunala myndigheternas beslut kan sägas begränsa sig till att skriva av skulder som inte kan återkrävas. En del av dessa skulder (såsom skatten på företagsverksamhet för 1995 och 1996 samt tilläggen för indrivning) måste annulleras i den utsträckning som avgifterna grundar sig på full företagsverksamhet under hela året, eftersom företaget knappt hade någon verksamhet under 1995 och 1996. Skattesatsen på företagsverksamhet fastställs av landets regering och den grundar sig på full företagsverksamhet, dvs. fulltalig arbetsstyrka och energiförbrukning som motsvarar företagets normala verksamhetsnivå. I verkligheten var produktionen nedlagd under denna period och beloppen för båda dessa år bör därför automatiskt annulleras.
(63) Av detta följer att 100216447 pesetas av totalbeloppet i avtalet om "uteslutning" utgörs av skulder som inte kan indrivas. Sådana skulder är beloppet för skatten på företagsverksamhet på grund av skattens ogiltighet och de tillägg som utgör bokföringspost i anslutning till den egentliga skatteskuld som berörs av uteslutandet. Tillägget skall därför endast betraktas som bokföringsinformation utan någon som helst praktisk verkan.
(64) De återstående beloppen, som gäller vatten- och renhållningsavgifter, var också föremål för allvarliga felberäkningar. Åtminstone renhållningsavgiften fastställdes på grundval av full företagsverksamhet, vilket inte var fallet under åren 1994, 1995 och 1996. Dessa beräkningar kommer därför att ersättas med nya beräkningar som grundar sig på den faktiska verksamhetsgraden. Skatten på företagsverksamhet för åren 1995 och 1996, till ett belopp på 79497353 pesetas, var därför fullständigt orealistisk och måste i sista hand delvis annulleras.
(65) Återstoden av den skuld som omfattades av beslutet kunde under inga omständigheter återkrävas genom indrivningsförfarande eftersom den inte berörs av någon prioritet. De kommunala myndigheternas beslut har därför ingen praktisk verkan för företaget eftersom beslutet berör belopp som inte kan inkasseras och belopp som måste annulleras på grund av att företaget inte hade någon faktisk företagsverksamhet.
(66) De spanska myndigheterna hävdade att de kommunala myndigheterna i Torrelavega enbart agerade i syfte att säkerställa verkligt och effektivt skydd av sina ekonomiska intressen och därvid gjorde allt i deras makt för att återkräva SNIACE:s skuld. De i kommunala myndigheternas agerande var helt enligt lagen och hade inte under några omständigheter lett till minskning av kommunens medel. Dessutom kunde agerandet inte anses medföra inslag av direkt eller indirekt stöd till SNIACE eftersom uteslutandet av skulder begränsade sig till belopp som av olika skäl inte i praktiken gick att återkräva.
Avtal mellan SNIACE och lönegarantifonden FOGASA om återbetalning av ett belopp på totalt 1702 miljoner pesetas som FOGASA betalat för SNIACE:s del för att de anställda skulle få ut sina försenade löner
(67) Den spanska regeringen upprepade att FOGASA betalar ut löner och ersättningar till anställda i företag som är insolventa eller är inbegripna i konkursförfarande. Betalningarna verkställs till de anställda, dvs. endast de anställda har rätt till lönegarantier. Lönegarantierna innebär aldrig att stöd eller lån skulle beviljas till företag som har skulder gentemot sina anställda. Återbetalningsavtalen för belopp som utbetalats av lönegarantifonden regleras av ministerförordningen av den 20 augusti 1985. I denna fastställs uttryckligen lönegarantifondens möjligheter att sluta avtal om uppskov och delbetalningar av skulder, förutsatt att avtalen upprättas enligt förordningens bestämmelser.
(68) Med stöd av förordningen av den 20 augusti 1985, som är en genomförandebestämmelse av artikel 32 i kunglig förordning 505/85 av den 6 mars 1985, tecknade FOGASA två återbetalningsavtal med SNIACE:
a) Avtal av den 5 november 1993
Totalbelopp inklusive ränta: ESP 1362708700
Återbetalningsperiod: åtta år
Avbetalningar: Var sjätte månad
Räntesats: 10 %, dvs. officiell räntesats för 1993, med stöd avbestämmelserna i förordningen av den 20 augusti 1985
Säkerhet: Inteckning i egendomen
b) Avtal av den 31 oktober 1995
Totalbelopp inklusive ränta: ESP 339459878
Återbetalningsperiod: åtta år
Avbetalningar: Var sjätte månad
Räntesats: 9 %, dvs. officiell räntesats för 1995, med stöd av bestämmelserna i förordningen av den 20 augusti 1985
Säkerhet: Inteckning i egendomen
(69) Fram till juni 1998 hade företaget återbetalat 186963594 pesetas inom ramen för de två avtalen.
(70) Enligt de spanska myndigheterna inbegriper de två avtalen inte stöd eller subventioner beviljade av staten, enligt definitionerna i artikel 81 i den reviderade texten i allmänna budgetlagen, dvs. offentliga medel som staten eller dess autonoma organ fritt tillhandahåller offentliga eller privata individer eller organ för att främja en verksamhet av socialt intresse eller bidra till att ett offentligt mål uppnås. Generellt sett kan man tala om en sådan form av stöd som beviljas från statens eller någon av de autonoma organens budget, samt stöd som helt eller delvis finansieras av Europeiska unionens fonder. Det handlar snarare om krediter som det berörda organet är berättigat till när det gäller företag, på grund av subrogation som skett av de rättigheter och andelar som tillhör anställda som har fatt stöd.
(71) Den spanska regeringen hävdade även att de berörda reglerna och föreskrifterna är generellt tilllämpliga på alla företag som befinner sig i någon av de ovan beskrivna situationerna och att de inte berör specifika företag eller sektorer. FOGASA betalar ut belopp som företaget är skyldigt de anställda. FOGASA:s betalningar går aldrig till företag, eftersom detta enligt gällande lagstiftning är förbjudet.
(72) Utöver att den spanska regeringen kommenterade frågorna som var föremål för undersökning inom ramen för förfarandet reagerade den också på synpunkterna från tredje parter om att det anmälda lånet på 2000 miljoner pesetas från Caja Cantabria till SNIACE skulle innebära statligt stöd. Den spanska regeringen anförde bl.a. att banken i fråga är ett kreditinstitut som omfattas av privaträttsliga regler och som måste fatta sina investeringsbeslut på grundval av lönsamhets- och solvenskriterier. Mot bakgrund av den information som för närvarande finns tillgänglig godtar kommissionen att påståendet om att Caja Cantabria skulle ha beviljat stöd inte faller inom förfarandets räckvidd. Därmed utesluts dock inte möjligheten att inslag av stöd kan förekomma och därför förbehåller kommissionen sig rätten att fortsätta undersöka frågan utanför ramen för detta förfarande.
VI. UTVÄRDERING AV FÖREKOMSTEN AV STÖD
(73) Kommissionen måste först fastställa om de olika åtgärder som är föremål för förfarandet inbegriper statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget och artikel 61.1 i EES-avtalet eller inte. Mot bakgrund av den för närvarande tillgängliga informationen bedömer kommissionen situationen på följande sätt.
(74) SNIACE är en av fem viskosfibertillverkare i gemenskapen. Företagets produkter är föremål för handel mellan medlemsstaterna och det förekommer konkurrens mellan tillverkarna. Handeln med viskosfiber (KN-nummer 5504 10 00 ) inom gemenskapen uppgick år 1997 till cirka 101000 ton. SNIACE är verksamt inom en minskande sektor där en del av företagets konkurrenter har rationaliserat sin kapacitet. Produktionen av de berörda fibrerna inom EES har sjunkit från 760000 ton år 1992 till 684000 ton år 1997 (en minskning på 10 %). Under samma period sjönk konsumtionen med 11 %. Graden av kapacitetsutnyttjande var under samma period i genomsnitt cirka 84 % - en låg siffra för en så kapitalintensiv sektor. Utöver försäljningen på den spanska marknaden har SNIACE även sålt sina produkter på andra europeiska marknader, särskilt i Italien och Frankrike. SNIACE tillverkar även syntetfiber, särskilt polyamidfilamentgarn. Även denna sektor lider av betydande överkapacitet, med en kapacitetsnyttjandegrad som 1995-1997 i genomsnitt var endast 76 %.
Obetalda miljöavgifter sedan 1987
(75) Enligt läget den 1 mars 1998 hade totalvärdet på obetalda skulder avseende miljöavgifter, inklusive tillägg och räntekostnader för perioden 1987-1995 stigit till cirka 6268766095 pesetas (de spanska myndigheterna uppgav ett belopp på 6354149834 pesetas, men i detta hade beloppen som återbetalats redan 1987 och 1988 inte beaktats). Förfarandet för indrivning av dessa skulder hade fastställts redan för cirka åtta år sedan på grundval av ett domslut från den ekonomisk-administrativa centraldomstolen av den 28 november 1990 avseende lagligheten hos avgifterna för 1987 och 1988. De spanska myndigheterna medger att indrivningsförfarandet i detta fall inte har någon upphävande effekt eftersom SNIACE inte hade ställt några bankgarantier för de bestridda miljöavgifterna (utom för 1988).
(76) Kommissionen godtar emellertid att det enligt spansk lag är skattemyndigheterna, inte Confederación Hidrográfica del Norte, som är ansvarigt organ för att återkräva dessa skulder av SNIACE. Fram till juni 1998 hade 85383739 pesetas återbetalats, inte mer än drygt 1 % av det totala kravet. Under tiden hade skuldbeloppet, inklusive tillägg och räntor beräknade enligt officiell räntesats, fortsatt att stiga.
(77) Kommissionen noterade att det har visat sig vara svårt att verkställa återkrav av skulderna, särskilt på grund av SNIACE:s allvarliga ekonomiska situation och de rättsliga processer som rests mot SNIACE avseende de årliga avgifterna. Skattemyndigheternas agerande, dvs. att de tills vidare inte har avancerat till exekution vilket eventuellt hade tvingat fram likvidation av företaget, innebär sannolikt att de har kunnat maximera sina möjligheter att få tillbaka åtminstone en del av de obetalda miljöavgifterna. Detta skulle annars ha varit omöjligt på grund av att det finns andra fordringsägare med företräde.
(78) Sammanfattningsvis kan konstateras att kommissionens undersökningar tills vidare inte kan läggas till grund för slutsatsen att de obetalda miljöavgifterna definitivt skulle utgöra statligt stöd. Eftersom de rättsliga aspekterna kring frågan om huruvida myndigheterna har gett SNIACE en fördelaktigare behandling eller inte genom att inte återkräva de obetalda avgifterna är mycket invecklade, avser kommissionen skjuta upp beslutet i denna fråga till ett senare stadium.
Utebliven inkassering av sociala avgifter sedan 1991
(79) Kommissionen bestrider inte de spanska myndigheternas argument om att socialmyndigheternas finansförvaltning har agerat i syfte att skydda sina intressen. Kommissionen understryker också att den inte på något som helst sätt ifrågasätter det allmänna socialskyddssystemet i Spanien.
(80) De spanska myndigheterna har dock medgett att om de sociala myndigheternas finansförvaltning hade avancerat till indrivning kunde följden ha blivit stängning av företaget. Det är därför uppenbart att de sociala myndigheternas långvariga fördragsamhet avseende SNIACE:s försenade betalningar av sociala avgifter har gett företaget en betydande fördel.
(81) Det är också uppenbart att de gällande föreskrifterna om socialskydd ger myndigheterna en viss beslutsmarginal vid behandlingen av individuella fall och det är exakt det som har inträffat i detta fall. Kommissionen understryker att den har tagit fasta på i vilken grad de sociala myndigheterna agerat diskretionärt i detta särskilda fall, ett fall som dessutom gällde ett företag med uppenbara lönsamhetsproblem. Kommissionen förkastar därför de spanska myndigheternas argument om att de sociala myndigheternas finansförvaltning i fallet SNIACE har agerat enligt normala förfaringssätt(3).
(82) Trots det faktum att de sociala myndigheternas finansförvaltning har agerat enligt gällande lagstiftning verkar behandlingen av SNIACE:s skulder, inbegripet de olika avtalen om senareläggning av betalningarna, inte vara förenlig med gällande marknadsvillkor. Kommissionen gör i regel en jämförelse med värdet på den referensräntesats som vid den rådande tidpunkten gällde för den berörda medlemsstaten. För Spanien fanns dock ingen sådan referenssats fastställd förrän i augusti 1996. Därför har kommissionen i tidigare fall som inbegripit senareläggning av skulder avseende sociala avgifter(4) och där kommissionen varit tvungen att avgöra om en referenssats är marknadsmässig eller inte, gjort jämförelser med den medelräntesats som privata banker i Spanien tillämpat på lån som är längre än tre år. Enligt statistik som offentliggjorts av spanska centralbanken tillämpade de privata bankerna under den berörda perioden följande medelräntesatser på lån över tre år: 1991: 18,24 %; 1992: 17,28 %; 1993: 16,19 %; 1994: 12,51 %; 1995: 13,09 %; 1996: 11,06 %(5). Senareläggningsavtalens övriga villkor, dvs. det att största delen av återbetalningarna av kapital och ränta förläggs mot slutet av lånetiden (i uppenbart syfte att underlätta företagets återhämtning) är inte heller förenliga med villkoren för marknadsmässiga krediter.
(83) Det måste därför konstateras att avtalen inbegrep statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget och att stödet var olagligt då det inte hade anmält till kommissionen enligt artikel 93.3 i fördraget. Det är svårt att ange det olagliga stödets exakta belopp, men det motsvarar som minst den ekonomiska fördel som uppstått genom att en reducerad räntesats har tillämpats. Stödbeloppet beräknas från den tidpunkt då skulderna uppstod.
Lånegaranti på totalt 1000 miljoner pesetas som godkändes genom lag 7/93
(84) Kommissionen konstaterar att det är olyckligt att de spanska myndigheterna inte underrättade kommissionen om att Kantabriens regionala beslutande församling avsåg att godkänna beviljandet av den berörda garantin. Detta särskilt med tanke på att företaget tillverkar bl.a. polyamidfiber, en produkt som faller inom räckvidden för kontroll enligt riktlinjerna om stöd till syntetfiberindustrin. Kommissionen kan dock godta att den beslutande församlingen själv inte beviljar garantier och att det hade behövts ytterligare ett antal administrativa åtgärder för att verkställa garantin. Kommissionen har inte heller mottagit några bevis på att godkännandet av lagen skulle ha medfört en konkurrensfördel för SNIACE. Sålunda, och med villkoret att den spanska regeringen på förhand underrättar kommissionen om alla förslag om att formalisera garantin, konstaterar kommissionen att lag 7/93 i sig inte innebär någon särskild fördel för SNIACE och att den därför inte utgör statligt stöd.
Finansiering av det planerade bygget av en avloppsreningsanläggning för utsläpp
(85) Kommissionen noterar att den regionala planen för utsläppsrening i flodområdet Saja/Besaya enligt information från de spanska myndigheterna befinner sig på stadiet för teknisk utvärdering. Innan denna utvärdering är klar kan ingen information erhållas om vilka åtgärder som i sista hand måste vidtas avseende utsläpp från olika industrier (inbegripet SNIACE) i floden Besaya. Kommissionen noterar också den spanska regeringens försäkran om att SNIACE redan har inlett arbetet på att installera en anläggning för utsläppsrening. SNIACE genomför detta utan stöd av offentliga bidrag och inga sådana bidrag har heller förutsetts för framtiden. Kommissionen har vid sin undersökning därför inte kunnat konstatera förekomsten av stödinslag i detta hänseende.
Beslut av de kommunala myndigheterna i Torrelavega att delvis annullera en skuld på 116 miljoner pesetas
(86) Att döma av informationen från den spanska regeringen verkar de kommunala myndigheterna ha agerat i syfte att skydda alla sådana skuldkrav som de på rättslig väg enligt den spanska lagstiftningen kan inkassera av SNIACE. Kommissionen har också undersökt om de offentliga fordringsägarna har agerat i syfte att maximera möjligheterna till återkrav av de obetalda skatterna och huruvida deras agerande kan jämföras med hur privata fordringsägare skulle ha agerat. När förfarandet inleddes konstaterade kommissionen att genom att de inte deltog i det avtal som slöts i oktober 1996 mellan de privata fordringsägarna inom ramen för förfarandet för betalningsinställelse (enligt vilket 40 % av skulderna skulle omvandlas till ägarandelar) kunde myndigheterna skydda i princip alla sina krav. Dessutom kan kommissionen godta att det separata avtalet mellan de kommunala myndigheterna i Torrelavega och SNIACE, vilket i praktiken löpte parallellt med avtalet mellan fordringsägarna, inte verkar ha medfört att SNIACE skulle ha fått generösare behandling än den som fastställdes i avtalet mellan de privata fordringsägarna. Tvärtom, "uteslutandet" av skulder begränsades väsentligen till belopp som i praktiken inte kunde fås tillbaka, särskilt som företaget under största delen av 1995 och 1996 inte var ekonomiskt verksamt. Till följd av detta måste skuldbeloppen omvärderas, även om inga detaljer angående detta ännu har lämnats till kommissionen.
(87) På grundval av den tillgängliga informationen kan kommissionen därför godta att agerandet hos Torrelavegas kommunala myndigheter i de frågor som omfattas av detta förfarande varken innebar någon oegentlig fördel för SNIACE eller ledde till annullering av skulder. Därför utgör deras agerande inte statligt stöd.
Avtal mellan SNIACE och lönegarantifonden FOGASA om återbetalning av ett belopp på totalt 1702 miljoner pesetas som FOGASA betalat för SNIACE:s del för att de anställda skulle få ut sina försenade löner
(88) Kommissionen upprepar detsamma som den konstaterade när förfarandet inleddes, dvs. att den inte motsätter sig FOGASA:s ingripande, förutsatt att detta sker enligt reglerna. FOGASA hade rätt att för företagets del och enligt gällande föreskrifter betala ut ersättningar för rättmätiga krav som företagets anställda har på SNIACE och som de annars inte skulle ha fått. Kommissionen anser dock, i linje med sina tidigare avgöranden, att varje diskretionärt bidrag från staten till dessa kostnader måste betraktas som stöd, inte som en allmän åtgärd, om statens bidrag innebär ekonomisk fördel för företaget. Detta gäller oavsett om betalningarna riktas direkt till företaget eller betalas till de anställda genom ett statligt organ.
(89) Kommissionen har förstått att FOGASA efter eget gottfinnande kan besluta att skjuta upp eller dela upp återbetalningarna på en period på upp till åtta år. För betalningsuppskov löper ränta enligt officiell räntesats. Denna form för återbetalning strider inte mot föreskrifterna i gällande lagstiftning, dock verkar inte gällande marknadsmässiga villkor tillämpas. Av samma skäl som beskrivs ovan i anslutning till skulderna avseende sociala avgifter (dvs. att det inte fanns någon referensräntesats fastställd för Spanien förrän i augusti 1996), har kommissionen gjort en jämförelse med den medelräntesats som privata banker i Spanien under den berörda perioden tillämpade på lån längre än tre år. Dessa räntesatser var följande: 1993: 16,19 %; 1994: 12,51 %; 1995: 13,09 %; 1996: 11,06 %. Dessa räntesatser är betydligt högre än de satser som tillämpades i de berörda avtalen. Dessutom har kommissionen, med tanke på företagets ekonomiska svårigheter, fortfarande tvivel angående företagets möjligheter att uppfylla villkoren enligt avtalet. Den spanska regeringen har trots upprepade uppmaningar inte lämnat specifika detaljer om vilken typ av inteckning som har lämnats som garanti till FOGASA.
(90) Enligt samma resonemang som ovan i anslutning till skulderna avseende sociala avgifter måste därför konstateras att avtalen med FOGASA om senareläggning av skulden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget och att detta stöd var olagligt då det inte hade anmälts till kommissionen. På samma sätt som för skulderna avseende sociala avgifter är det i detta fall svårt att uppge exakt belopp för det olagliga stödet. Beloppet motsvarar dock åtminstone den ekonomiska fördel som följer av att räntesatsen enligt avtalen om omläggning inte var högre än 10 % och 9 %.
(91) Kommissionen har konstaterat att det förekommit olagligt stöd i anslutning till de obetalda miljöavgifterna, omläggningen av skulderna avseende sociala avgifter och återbetalningsavtalen med FOGASA. Därefter måste kommissionen fastställa om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden och med EES-avtalets funktion eller inte.
(92) Enligt artikel 92.1 i fördraget föreskrivs att allt stöd som har de egenskaper som beskrivs i artikeln i princip är oförenligt med den gemensamma marknaden. De undantag till denna princip som anges i artikel 92.2 i fördraget kan inte tillämpas på det berörda fallet, på grund av stödets egenskaper och syftet med stödet.
(93) Undantagen enligt artikel 92.3 a och 92.3 c i fördraget kan tillämpas för stöd avsedda att främja eller underlätta utvecklingen i vissa regioner. Kommissionen konstaterar att den region där SNIACE är beläget har varit berättigad till regionalt stöd enligt artikel 92.3 a sedan september 1995 och före denna tidpunkt var den berättigad till regionalt stöd enligt artikel 92.3 c. Stödet till SNIACE uppfyller dock inte villkoret om att det skall underlätta utvecklingen av vissa ekonomiska områden i den mening som avses i artikeln, eftersom stödet beviljades i form av driftstöd, vilket inte är förknippat med krav på investeringar eller skapande av sysselsättning. Dessutom kan driftstöd inom områden enligt artikel 92.3 a omfattas av detta undantag endast i särskilda fall där stödet beviljas med begränsade och kontrollerade villkor till företag i svårigheter (se nedan).
(94) Vad beträffar undantaget enligt artikel 92.3 b var stödet inte avsett att främja ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse eller ett projekt avsett att avhjälpa en allvarlig störning i den spanska ekonomin. De spanska myndigheterna har inte heller försökt motivera stödet på dessa grunder.
(95) Vad beträffar undantaget enligt artikel 92.3 d i avtalet var stödet helt klart inte avsett att främja kultur och bevara kulturarvet.
(96) Kommissionens utvärdering av åtgärderna till förmån för SNIACE koncentrerar sig därför på de icke-regionspecifika inslagen i artikel 92.3 c i fördraget. Enligt denna artikel kan undantag tillämpas på "stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter" när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Mot bakgrund av företagets ekonomiska ställning under den period då stödet beviljades kan stödet till SNIACE kategoriseras som stöd till ett företag i svårigheter.
(97) Kommissionen anser att stöd till företag i svårigheter utgör den största risken för att arbetslöshet och industriella problem överförs från en medlemsstat till en annan. Stöd av detta slag bidrar till att bevara den rådande situationen genom att de marknadsekonomiska krafterna inte får fungera på vanligt sätt. I en normal marknadssituation försvinner svaga företag från marknaden, dvs. företag som inte kan upprätthålla sin konkurrenskraft när det gäller att anpassa sig till konkurrensens föränderliga villkor. Stöd av detta slag kan även ha snedvridande effekter på konkurrensen och handeln genom att stödmottagarna håller sig kvar på marknaden med hjälp av en prissättningspolitik som bygger på underpriser.
(98) Av detta skäl har kommissionen under årens lopp utvecklat ett särskilt synsätt för utvärderingen av stöd till företag i svårigheter. I gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(6) föreskrivs ett antal villkor som stödet måste uppfylla. I dessa riktlinjer fastställs även skillnaden mellan undsättningsstöd och omstruktureringsstöd.
(99) Undsättningsstöd, dvs. stöd som beviljas i syfte att hålla ett företag verksamt medan orsakerna till företagets svårigheter undersöks och en lösning utarbetas, kan endast godkännas såsom förenligt med den gemensamma marknaden om följande villkor uppfylls:
a) Stödet består av likvida medel i form av lånegarantier eller lån med normal marknadsränta.
b) Stödet begränsas till vad som är nödvändigt för att upprätthålla företaget (till exempel täcka lönekostnader och kostnader för insatsvaror).
c) Stödet betalas endast ut för den tid (i allmänhet inte överstigande sex månader) som krävs för att utarbeta en omstruktureringsplan, som skall vara genomförbar.
d) Stödet ges på grundval av allvarliga sociala problem och har inga negativa effekter för situationen för industrin i andra medlemsstater.
(100) Enligt den allmänna principen beviljas omstruktureringsstöd endast när det är i gemenskapens intresse och ansöks om på grundval av ett utförligt omstrukturerings- eller återhämtningsprogram som har överlämnats till kommissionen. En omstruktureringsplan måste uppfylla alla följande villkor:
a) Planen måste återställa företagets långfristiga lönsamhet och livsduglighet, inom er rimlig tid och på basis av realistiska antaganden om dess framtida verksamhetsvillkor.
b) Planen måste utarbetas så att eventuella negativa följder för konkurrenterna så långt som möjligt minimeras.
c) Omstruktureringsstödets belopp och omfattning måste begränsas till det strikta minimum som krävs för att göra det möjligt att genomföra omstruktureringen ocn måste knytas till de fördelar som gemenskapen kan förvänta sig. Stödmottagare skall därför normalt på ett påtagligt sätt bidra till omstruktureringsplanen med egna medel från extern marknadsfinansiering.
(101) Slutligen kan konstateras att medlemsstaternas frihet att bevilja stöd till syntetfiberindustrin sedan 1997 varit föremål för begränsningar. Dessa infördes för att dämpa beviljandet av stöd som kunde leda till kapacitetsökningar inom produktionen av de viktigaste syntetfibrerna. Då SNIACE är tillverkare av syntetfiber och stödet i fråga delvis verkar vara ett medel för att stödja sådan verksamhet, kan de berörda åtgärderna anses vara förenliga med den gemensamma marknaden endast i det fall att de även uppfyller riktlinjerna om stöd till syntetfiberindustrin. Även om stödet har beviljats under flera år bakåt i tiden måste det undersökas mot villkoren i den aktuella versionen av riktlinjerna. Riktlinjerna omfattar bl.a. investeringsstöd för extrudering och texturisering av fyra fibrer - polyester, polyamid, akryl och polypropylen. I riktlinjerna fastställs klart att kommissionen i fråga om större företag (dvs. andra än små och medelstora företag) endast beviljar sådant stöd (med upp till 50 % av det gällande stödtaket) när stödet medför en betydande minskning av den relevanta kapaciteten eller om marknaden för relevanta produkter karakteriseras av strukturell brist på försörjning och stödet inte leder till en betydande ökning av kapaciteten.
(102) I detta fall försökte den spanska regeringen inte hävda att åtgärderna skulle ha inneburit undsättnings- eller omstruktureringsstöd. Den lämnade inte heller några bevis på att det skulle finnas en giltig omstruktureringsplan eller föreslagen minskning av SNIACE:s närvaro på marknaden. Detta verkade bekräfta att stödet inte hade annan effekt än att ge företaget möjlighet att fortsätta med sin verksamhet.
(103) Beträffande lönsamhetsplanen som den klagande överlämnat till kommissionen innan det aktuella förfarandet inleddes nöjde sig den spanska regeringen med att bekräfta sin synpunkt om en slutledning som givits av en konsult: "SNIACE kan bara fås lönsamt genom att stöd beviljas för investeringsprojekt och genom skuldreglering". Den spanska regeringen ansåg att denna slutledning "endast är en privat synpunkt i en privat undersökning och att den inte nödvändigtvis är ett uttryck för de spanska myndigheternas synsätt".
(104) Beträffande SNIACE:s verksamhet avseende syntetfiber har kommissionen inte kännedom om några planer som skulle leda till en betydande minskning av kapaciteten. Dessutom är graden av kapacitetsutnyttjande inom sektorn - en sektor vars produkter är föremål för betydande handel på den gemensamma marknaden - fortsättningsvis otillfredsställande.
VII. SLUTSATS
(105) Kommissionen anser att Spanien olagligt har beviljat stöd i form av omläggning av skulder avseende sociala avgifter och två återbetalningsavtal med FOGASA. Stödet står i strid med artikel 93.3 i fördraget och är oförenligt med den gemensamma marknaden samt EES-avtalets funktion.
(106) Då stödet är olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden samt EES-avtalets funktion skall det återkrävas och dess ekonomiska effekter annulleras.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Nedan beskrivna statliga stöd som Spanien har beviljat till förmån för Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Espanola SA (SNIACE) är oförenligt med den gemensamma marknaden:
a) I samma utsträckning som räntesatsen låg under marknadsnivån, ett avtal av den 8 mars 1996 (såsom det ändrats genom avtal av den 7 maj 1996) mellan SNIACE och de sociala myndigheternas finansförvaltning, om omläggning av skulder med ett kapital på 2903381848 spanska pesetas, åter ändrat genom avtal av den 30 september 1997 för senareläggning av skulder med ett kapital på 3510387323 pesetas.
b) I samma utsträckning som räntesatsen låg under marknadsnivån, avtal av den 5 november 1993 respektive den 31 oktober 1995 mellan SNIACE och lönegarantifonden FOGASA omfattande 1362708700 spanska pesetas respektive 339459878 pesetas (inbegripet ränta).
De övriga inslag som var föremål för förfarandet som inleddes enligt artikel 93.2 i fördraget (en lånegaranti på totalt 1000 miljoner pesetas som godkänts genom lag 7/93, det sätt på vilket finansieringen ordnades för det planerade bygget av en behandlingsanläggning för utsläpp och delvis annullering av skulder enligt beslut av de kommunala myndigheterna i Torrelavega) utgör inte stöd och vad dessa beträffar kan förfarandet avslutas. Spanien måste dock inom två månader från dagen för detta beslut underrätta kommissionen om de omvärderingar som de kommunala myndigheterna i Torrelavega har gjort avseende SNIACE:s skatt på företagsverksamhet från och med år 1995 och framåt. Beträffande de obetalda miljöavgifterna för perioden 1987 - 1995 kommer kommissionen att vid ett senare lämpligt tillfälle fatta ett separat beslut.
Artikel 2
1. Spanien skall vidta nödvändiga åtgärder för att återkräva av stödmottagaren det olagligt beviljade stöd som avses i artikel 1.
2. Stödet skall återkrävas enligt de förfaranden och föreskrifter som anges i den spanska lagstiftningen. Beloppen skall återkrävas inklusive upplupna räntor från och med den dag stödet betalades ut till dess att det faktiskt återbetalats. Räntan skall beräknas enligt den referensränta som används för regionalt stöd.
Artikel 3
Spanien skall inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut underrätta kommissionen om de åtgärder som har vidtagits för att följa det.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Konungariket Spanien.
Utfärdat i Bryssel den 28 oktober 1998.