Kommissionens beslut
av den 24 juli 2002
om ett förfarande enligt artikel 81 i EG-fördraget och artikel 53 i EES-avtalet
(Ärende Comp/29.373 - Visa International - Multilateral förmedlingsavgift)
[delgivet med nr K(2002) 2698]
(Endast den engelska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2002/914/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
med beaktande av rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om genomförande av artiklarna 85 och 86 i fördraget(1), senast ändrad genom förordning (EG) nr 1216/1999(2), särskilt artikel 6 och artikel 8.1 i denna,
med beaktande av ansökan om icke-ingripandebesked och anmälan om undantag som inlämnats av Visa International den 31 januari 1977 i enlighet med artiklarna 2 och 4 i förordning nr 17,
med beaktande av klagomålet från EuroCommerce den 23 maj 1997 i enlighet med artikel 3.2 b i förordning 17,
med beaktande av kommissionens beslut av den 6 maj 1999 om att inleda förfaranden i detta ärende,
efter att ha gett de berörda parterna tillfälle att komma till tals i de frågor som kommissionen har invändningar mot, i enlighet med artikel 19.1 i förordning nr 17 och kommissionens förordning (EG) nr 2842/98 av den 22 december 1998 om hörande av parter som stadgas i artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget(3)
efter samråd med Rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor,
med beaktande av förhörsombudets slutrapport i ärendet(4), och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
1. INLEDNING
(1) Den 31 januari 1977 anmälde Ibanco Ltd, sedan 1979 känt som Visa International, olika regler och föreskrifter för Visa-sammanslutningen och dess medlemmar till kommissionen och ansökte om ett icke-ingripandebesked enligt artikel 81.1, alternativt ett undantag enligt artikel 81.3(5).
(2) Efter att ursprungligen år 1992 ha sänt en administrativ skrivelse återupptog kommissionen undersökningen av Visa-ärendet efter ett klagomål varvid den administrativa skrivelsen återtogs. I den återupptagna undersökningen beaktades även ett klagomål angående olika aspekter av bl.a. Visa Internationals kontokortsystem som den 23 maj 1997 inlämnades av EuroCommerce, en europeisk detaljhandelsorganisation. I sitt beslut av den 9 augusti 2001(6) godkände kommissionen vissa bestämmelser i Visas regler med stöd i artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet. Detta beslut omfattade dock inte uttryckligen frågan om förmedlingsavgiften.
(3) Föreliggande beslut avser Visa Internationals inomregionala förmedlingsavgiftssystem på privata bankkort, såsom det tillämpas på Visa-korttransaktioner i utländska köpställen mellan EES-länder och efter den ändring som beskrivs i avsnitt 3.2.3.
2. PARTERNA OCH DEN KLAGANDE
2.1 VISA INTERNATIONAL OCH DESS MEDLEMMAR
(4) Visa International Service Association (Visa) är ett privat, vinstdrivande bolag som ägs av omkring 20000 finansiella medlemsinstitutioner från hela världen. Visas omsättning uppgår i hela världen till 1455 miljoner US-dollar. Visa, som har sitt säte i Förenta staterna, driver Visa card system network. För detta ändamål förvaltar företaget varumärken, fastställer regler för systemet och lämnar auktorisations- och clearingtjänster via ett världsomspännande dator- och telekommunikationsnätverk som kallas VisaNet. Visa ger självt inte ut några Visa-kort till kortinnehavare och ansluter heller inte några köpställen för betalning med Visa-kort. Detta sköts av de finansiella medlemsinstitutioner som licensieras för detta av Visa.
(5) Visa har delat upp de geografiska områdena där man verkar i sex världsomspännande regioner. I Visas EU-region, som även omfattar Island, Liechtenstein, Norge, Turkiet, Israel, Cypern, Malta och Schweiz finns över 5000 Visa-medlemmar. Beslutsfattandet har delegerats till Visas styrelse för EU-regionen (Visa EU Board), som vart annat år väljs från Visas finansiella medlemsinstitutioner i EU-regionen. Styrelsen för EU-regionen ansvarar för ärenden inom regionen, så antar man exempelvis regionala föreskrifter som t.ex. Visa EU Regional Operating Regulations.
(6) Det finns olika klasser av medlemskap i Visa, men i stort sett är samtliga klasser öppna för alla institutioner som är uppbyggda i enlighet med det egna landets affärsbankslagstiftning och har tillstånd att erbjuda checkkonton. Visa godtar dock inte medlemskapsansökningar då styrelsen anser att de sökande är konkurrenter till bolaget(7).
2.2 EUROCOMMERCE
(7) EuroCommerce är en intresseorganisation inom Europeiska unionen för detalj- och grossisthandeln samt den internationell handeln. Den har omkring 56 medlemmar i hela EES.
3. AVTALEN
3.1 ALLMÄNT
(8) Anmälan från Visa avser de regler och föreskrifter som reglerar Visa-sammanslutningen och dess medlemmar (dvs. Certificate of Incorporation, internationell bolagsordning [International By-Laws] och Regional Board Delegations), liksom internationella bestämmelser om Visas betalkort. Dessa är General International Operating Regulations, European Union Regional Operating Regulations, Dispute Resolution Rules and Card och Marks Specifications. Alla Visas regler och föreskrifter som ingår i anmälan kallas nedan Visa-reglerna.
(9) Föreliggande beslut avser Visas föreslagna system för EU-inomregionala förmedlingsersättningsavgifter för privata bankkort(8) som skall införas i Visa-reglerna under loppet av 2002(9). Detta inomregionala förmedlingsavgiftssystem skall tillämpas på utlandstransaktioner med privata Visa-bankkort på köpställen inom EES (dvs. de 15 EU-staterna samt Island, Liechtenstein och Norge), och automatiskt på inhemska Visa-kortbetalningar vid transaktioner inom en EU-medlemsstat då någon bestämd Visa-förmedlingsavgift inte fastställts av den nationella Visa-medlemmen för denna EU-stat(10). Föreliggande beslut avser dock endast den av Visa anmälda inomregionala förmedlingsavgiften när den tillämpas på utländska Visa-kortsbetalningstransaktioner som sker mellan EES-länder, men inte på några inhemska förmedlingsavgifter som bestämts av nationella Visa-medlemmar och inte heller på tillämpningen av Visas inomregionala förmedlingsavgift vid inhemska Visa-kortsbetalningstransaktioner inom en EU-medlemsstat. Dessutom är föreliggande beslut inte tillämpligt på Visas nuvarande inomregionala förmedlingsavgift på företagskort [...]*(11) (se fotnot 12).
3.2 VISAS AVGIFT FÖR ERSÄTTNING AV FÖRMEDLINGEN
3.2.1 Allmänt
(10) I enlighet med Visas regler skall anslutningsbanken (dvs. den bank som sluter kontrakt med handlare om att dessa skall godta Visa-kort), i avsaknad av ett bilateralt avtal, automatiskt till utgivarbanken (dvs. den bank som utger Visa-kort för kunder) betala en förmedlingsersättningsavgift för varje transaktion med ett Visa-kort(12). I EU-regionen bestäms denna förmedlingsavgift av Visas EU-styrelse. Den exakta nivån varierar beroende på den typ av Visa-kort som används (privata kort eller företagskort) och beroende på typ av transaktion. Bilaterala avtal mellan banker om förmedlingsarrangemang är tillåtna, utan några begränsningar vad avser innehållet.
(11) Den multilateralt bestämda förmedlingsavgiften som sätts av Visas EU-styrelse tillämpas automatiskt på alla inomregionala Visa-korttransaktioner i EU, dvs. transaktioner där ett Visa-kort som utgivits i medlemsstat A används i ett försäljningsställe i medlemsstat B. Enligt Visa var omkring 10 % av alla Visa-korttransaktioner vid försäljningsställen i EU- eller EFTA-länderna inomregionala transaktioner år 1999. Då Visa-medlemmarna inte fastställt (några multilaterala eller bilaterala) förmedlingsavgifter för inhemska transaktioner, är den standardavgift som bestämts av Visas EU-styrelse också tillämplig på sådana inhemska transaktioner.
(12) Den multilaterala förmedlingsavgiften infördes av Visa 1974 (vid den tiden kallades företaget ännu Ibanco Ltd). I och med införandet av en separat administrativ region som omfattade EU 1981 sattes en särskild multilateral förmedlingsavgift för transaktioner inom EU-regionen. Fram till dess att Visa föreslog ett modifierat systemet med multilaterala förmedlingsavgifter har den genomsnittliga nivån för de multilaterala förmedlingsavgifterna ökat gradvis. Enligt Visa låg det viktade genomsnittet för olika förmedlingsavgiftsnivåer på [...]* år 2000.
3.2.2 Det nuvarande systemet med multilaterala förmedlingsavgifter
(13) Från och med införandet har den multilaterala förmedlingsavgiften uttryckts som en procentandel av nettoförsäljningen. Trots att en kostnadsstudie utförts i referenssyfte har Visas EU-styrelse haft fria händer att sätta den multilaterala förmedlingsavgiften på den nivå den finner lämplig, oberoende av de specifika tjänster som utgivningsbankerna tillhandahåller anslutningsbankerna.
(14) Visa anser inte att den multilaterala förmedlingsavgiften är ett pris för specifika tjänster som lämnas av utgivarna till anslutarna eller handlarna. Företaget anser snarare den multilaterala förmedlingsavgiften vara en överföring mellan företag som samarbetar för att erbjuda en gemensam tjänst i ett nätverk som karaktäriseras av externa effekter och gemensam efterfrågan. Den multilaterala förmedlingsavgiften är enligt Visa nödvändig som ekonomisk justering av obalansen mellan kostnaderna för utgivningen och anslutningen och de intäkter som kortinnehavarna och handlarna ger upphov till. Visa hävdar att intäkterna från kortinnehavarna i det nuvarande Visa-systemet är påtagligt lägre än de kostnader som uppstår för utgivningsbanken. Omvänt är anslutningsbankernas intäkter från handlare avsevärt högre än de kostnader för betalningssystemet som helhet som uppstår för anslutningsbanken. Mot denna bakgrund syftar förmedlingsavgiften till att minska dessa obalanser i syfte att öka efterfrågan på och användningen av betalningstjänsten. Visa hävdar att systemet inte skulle fungera optimalt utan en lämplig förmedlingsavgift och Visa-systemets verkliga styrka, nämligen det stora antalet kortinnehavare och handlare som är anslutna till systemet, skulle undergrävas.
(15) Visa har tidigare ansett att nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften och det sätt på vilket den bestäms av Visas EU-styrelse är en affärshemlighet som Visa-medlemmarna inte fick röja för sina kunder. Anslutningsbankerna, som i praktiken helt eller delvis debiterar handlarna för den förmedlingsavgift som de själva måste betala till utgivningsbanken, fick inte informera handlarna om nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften. Därför har handlarna inte känt till de exakta komponenterna i den multilaterala förmedlingsavgiften i deras handlaravgift.
3.2.3 Det modifierade systemet med multilaterala förmedlingsavgifter
(16) Den 27 juni 2001 godkände Visas EU-styrelses verkställande kommitté ett förslag till ett modifierat system för multilaterala förmedlingsavgifter. Visa förtydligade detta förslag ytterligare och ändrade det något efter att ha mottagit kommentarer från kommissionen och tredje part. Det modifierade systemet avser transaktioner som görs på köpställen med privata bankkort(13). Det slutligen föreslagna modifierade systemet för multilaterala förmedlingsavgifter innehåller fyra huvudsakliga förändringar jämfört med det nuvarande systemet.
3.2.3.1 Sänkning av nivån
(17) Enligt det modifierade systemet kommer Visa att minska den övergripande nivån på den inomregionala multilaterala förmedlingsavgiften som är tillämplig på privata bankkortsbetalningar i Visas EU-region genom att införa en fast sats för förmedlingsavgiften per transaktion för betalkort(14). Visa kommer också stegvis att minska nivån på den värdebestämda multilaterala förmedlingsavgiften per transaktion på vissa typer av kreditkort och bankkort med uppskjuten debitering.
(18) För betalkortens del kommer Visa att införa fasta inomregionala multilaterala förmedlingsavgifter före utgången av år 2002. Visa har åtagit sig att garantera att det viktade genomsnittet för de olika multilaterala förmedlingsavgiftsnivåerna (viktade per transaktionsvolymen i varje kategori) inte kommer att överstiga 0,28 euro. Avgiften kommer att bibehållas i fem år och endast justeras vid avsevärda förändringar av utgivarens kostnader i enlighet med den kostnadsstudie som beskrivs i avsnitt 3.2.3.2. Bevisbördan för att påvisa en sådan avsevärd förändring ligger på Visa. Enligt Visa utgör detta en minskning med mer än 50 % för en genomsnittlig korttransaktion med direkt debitering, jämfört med den nuvarande inomregionala multilaterala förmedlingsavgiften för betalkort.
(19) Nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften som är tillämplig på inomregionala transaktioner på kredit- och bankkort med uppskjuten debitering kommer att sänkas under fem år. Dessa minskningar kommer att ge en viktad genomsnittlig multilateral förmedlingsavgift på 0,7 % år 2007 (enligt Visas uppskattning av transaktionsvolymen för det året inom de skilda kategorierna av transaktioner där olika nivåer på den multilaterala förmedlingsavgiften är tillämpliga), jämfört med [...] år 2000(15).
(20) Visa uppskattar att effekterna av ändringarna (bankkort, bankkort med uppskjuten debitering samt kreditkort tillsammans) på kortutgivningsbankernas förmedlingsintäkter från inomregionala transaktioner kommer att bli en minskning med mer än 20 % under femårsperioden, jämfört med om erbjudandet inte skulle genomföras.
3.2.3.2 Objektivitet
(21) Enligt det modifierade systemet kommer Visa att använda tre kategorier av utgivningskostnader för att tillhandahålla Visas betalningstjänster som ett objektivt kriterium vid bedömningen av Visas inomregionala multilaterala förmedlingsavgifter som nu betalas av anslutarna till utgivarna vid transaktioner på köpställen. Dessa tre kostnadskategorier är: 1) kostnaden för bearbetningen av transaktioner, 2) kostnaden för den räntefria kreditperioden för kortinnehavarna(16) och 3) kostnaden för att lämna "betalningsgarantin"(17). En kostnadsstudie med uppgifter uppdelade i siffror som avser bankkort med direkt debitering och uppgifter som avser bankkort med uppskjuten debitering och kreditkort, kommer att kvantifiera de kostnadselement som ingår i var och en av de tre kostnadskategorierna(18).
(22) Visa kommer inom [12-18 månader]* efter det att föreliggande beslut fattats, att till kommissionen inlämna den första kostnadsstudien som visar beräkningarna som bygger på de ovannämnda tre kostnadskategorierna (uppgifterna uppdelas i siffror avseende kreditkort och bankkort med uppskjuten debitering samt data avseende betalkort). Kostnadsstudien kommer att utföras av Visa och granskas av ett oberoende revisionsföretag. Kommissionen kommer att godkänna den revisionsfirma som skall sköta revisionen av kostnadsstudien. Uppgifterna som använts för att utarbeta kostnadsstudien kommer att hämtas från ett representativt urval av Visa-medlemsbanker från Visas EU-region, inom EES. Ytterligare kostnadsstudier kommer att utarbetas och ett exemplar kommer att överlämnas till kommissionen varje [18:e till 36:e månad]* därefter.
(23) För att skapa insyn i kostnadsstudien gällande den multilaterala förmedlingsavgiften kan det specificeras att kostnadselementen i Visas förslag som skall ingå i de tre kostnadskategorierna kan fördelas enligt följande (denna information utgör dock inte någon bas för kommissionens resonemang för att bevilja ett undantag med stöd i artikel 81.3 i EG-fördraget):
Bankkort med omedelbar debitering
- Kostnaden för bearbetningen av transaktioner, dvs. följande underkategorier av kostnader: [...]*.
- Den räntefria kredittiden (enligt definitionen i fotnot 15).
- Kostnaden för "betalningsgarantin", dvs. följande underkategorier av kostnader: [...]*.
Bankkort med uppskjuten debitering och kreditkort
- Kostnaden för bearbetningen, dvs. följande underkategorier av kostnader: [...]*.
- Den räntefria kredittiden (enligt definitionen i fotnot 15 ovan).
- Kostnaden för "betalningsgarantin", dvs. följande underkategorier av kostnader: [...]*.
(24) I det modifierade systemet kommer den faktiska nivån på de multilaterala förmedlingsavgifterna inte att överstiga summan av dessa tre kostnadskategorier utom i exceptionella fall, som t.ex. för att motverka metoder som kan hämma den tekniska utvecklingen och först efter samråd med kommissionen. Under denna nivå kommer Visa att ha rätt att bestämma den nivå på de multilaterala förmedlingsavgifterna som man anser vara affärsmässigt lämpligt. Den nivå som är resultatet av kostnadsstudien kommer sålunda att utgöra taket för de multilaterala förmedlingsavgifterna för privata bankkortsbetalningar med bankkort å ena sidan och kredit- och bankkort med uppskjuten debitering å den andra, oavsett de specifika sänkningar som Visa samtycker till (närmare beskrivning i avsnitt 3.2.3.1).
3.2.3.3 Insyn
(25) Vidare kommer Visa att ändra sina regionala föreskrifter (EU Regional Operating Regulations) så att medlemsbankerna för handlarna kan avslöja både nivån på Visas gällande inomregionala multilaterala förmedlingsavgifter i EU och den relativa procentsatsen för de tre kostnadskategorierna ifall handlarna så skulle begära. Handlare skall få kännedom om möjligheten att begära denna information från sina banker.
3.2.3.4 Separat multilateral förmedlingsavgift för transaktioner via post och telefon
(26) Sedan synpunkter kommit från tredje part efter artikel 19.3-tillkännagivandet av den 11 augusti 2001 (avsnitt 6.2) föreslog Visa en separat inomregional sats för den multilaterala förmedlingsavgiften för post- eller telefonbeställningstransaktioner. Det objektiva kriteriet för detta kommer att bygga på samma information som samlats för kostnadsstudien avseende bankkort med uppskjuten debitering och kreditkort, men korrigerad vad gäller två specifika kostnadskategorier, under "betalningsgaranti" och "bearbetning av transaktioner" för att återspegla kostnader specifika för post- och telefonbeställningstransaktioner(19). Visa kommer att tillämpa den ovan beskrivna kostnadsstudien för post- och telefonbeställningar på samma sätt som man kommer att tillämpa den relevanta kostnadsstudien på transaktioner med kreditkort eller bankkort med uppskjuten debitering, dvs. beakta att den nivå på den multilaterala förmedlingsavgiften som blir resultatet av kostnadsstudien är ett (maximi-) tak. Den multilaterala förmedlingsavgiften för post- och telefonbeställningar ingår inte i Visas erbjudande att minska nivån på de multilaterala förmedlingsavgifterna enligt beskrivningen i avsnitt 3.2.3.1.
3.3 KLAGOMÅLET
(27) I sitt klagomål och i efterföljande inlagor har EuroCommerce principiellt opponerat sig mot multilaterala förmedlingsavgifter. Trots de modifikationer som föreslagits av Visa har EuroCommerce inte dragit tillbaka sitt klagomål. EuroCommerce anser att förmedlingsavgiften avser att påföra handlarna (och indirekt kunder som betalar med andra betalningsmedel än Visa-kort) omkostnaderna för gratisfördelar som erbjuds kortinnehavare. Eftersom nivån på avgiften sägs vara överenskommen mellan bankerna utan någon press från marknaden är fastställandet av den multilaterala förmedlingsavgiften enligt EuroCommerce att betrakta som en priskartell.
(28) EuroCommerce anser att den multilaterala förmedlingsavgiften inte är oumbärlig för att Visa-systemet skall kunna fungera väl och har lämnat exempel på betalningskortsystem som, hävdar företaget, fungerar utan multilaterala förmedlingsavgifter. EuroCommerce har särskilt hänvisat till det tyska ec-Karte-systemet, ett uppgivet inhemskt fyrpartssystem med bankkort som fungerar utan interbankavgifter, beroende på vilken funktion hos kortet som väljs av handlaren. Ec-Karte kan ha olika funktioner (t.ex. garanterad eller icke garanterad) och handlaren bestämmer vilken funktion han vill använda. Handlarna är i synnerhet fria att välja en garanterad betalning (varvid de måste betala en viss avgift till den utgivande banken) eller en icke garanterad betalning. Dessutom anförde EuroCommerce exemplet avseende det australiska systemet EFTPOS debit card, som fungerar utan att anslutningsbanken behöver betala någon multilateral förmedlingsavgift till utgivningsbanken. I stället finns i detta kontokortsystem bilateralt bestämda förmedlingsavgifter som går i motsatta riktningen (från utgivningsbanken till anslutningsbanken). EuroCommerce har också anfört exemplet med det kanadensiska Interac-systemet, ett inhemskt fyrpartssystem för bankort som fungerar med en multilateral förmedlingsavgift på noll(20).
4. DE EKONOMISKA EFFEKTERNA AV VISAS MULTILATERALA FÖRMEDLINGSAVGIFT
(29) Liksom angetts här (skäl 10) måste Visas multilaterala förmedlingsavgift betalas för varje transaktion med ett Visa-kort. Mot bakgrund av hur viktiga Visa-korttransaktionerna är i EES är det klart att dessa avgifter sammanslagna kan bli avsevärda summor. Med över 145 miljoner kort i EU-regionen, över 4 miljoner försäljningsställen som godtar Visa-kort och omkring 5250 miljoner transaktioner per år uppskattar Visa att Visa-anslutarna i internationella förmedlingsavgifter år 1999 betalade omkring [...]* till Visa-kortutgivare i EU för internationella transaktioner (bestående både av en förmedling inom regionen och internationellt).
5. FÖRFARANDET
(30) Efter återupptagandet av Visa-ärendet år 1992 begärde kommissionen, med stöd av artikel 11 i förordning nr 17, vid ett flertal tillfällen upplysningar, särskilt från Visa och ett antal av medlemmarna liksom EuroCommerce. Den 29 september 2000 sände kommissionen ett ytterligare meddelande om invändningar till Visa med avseende på företagets multilaterala förmedlingsavgift, vari angavs att den begränsar konkurrensen i den mening som avses i artikel 81.1 och att det inte fastslagits att villkoren för ett undantag enligt artikel 81.3 var uppfyllda. Visas skriftliga synpunkter mottogs den 11 december 2000 och den 6 februari 2001 ägde en muntlig utfrågning rum. Vid utfrågningen deltog, förutom Visa självt, även EuroCommerce, och tredje part i form av Europay International och MasterCard International. I mars 2001 inkom kompletterande synpunkter, särskilt gällande frågor som uppstod vid den muntliga utfrågningen, från Visa, från EuroCommerce och från tredje part som närvarade vid utfrågningen.
(31) I april 2001 kontaktade Visa kommissionen för att diskutera möjliga ändringar av dess multilaterala förmedlingsavgift. Ett konkret förslag godkändes av den verkställande kommittén i Visas EU-styrelse den 27 juni 2001. Den 11 augusti 2001 offentliggjorde kommissionen ett tillkännagivande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 226, s. 21) där den föreslagna ändringen av den multilaterala förmedlingsavgiften beskrivs och där tredje part uppmanades inkomma med sina synpunkter.
(32) Den 7 september 2001 sände kommissionen en artikel 6-skrivelse i enlighet med förordning (EG) nr 2842/98 där klagomålet från EuroCommerce preliminärt avslogs. Svaret från EuroCommerce inkom den 29 oktober 2001.
(33) Ytterligare kontakter mellan kommissionen och Visa ledde till ännu en specifik ändring (gällande post- och telefonbeställningar), vilket gav upphov till slutversionen av den föreslagna multilaterala förmedlingsavgiften som beskrivs i avsnitt 3.2.3. Klagandeparten har fått tillfälle att kommentera denna ytterligare förändring i en skrivelse av den 22 mars 2002.
6. KOMMENTARER RÖRANDE VISAS FÖRESLAGNA ÄNDRADE SYSTEM FÖR MULTILATERALA FÖRMEDLINGSAVGIFTER SAMT KOMMISSIONENS SYNPUNKTER
6.1 KOMMENTARER FRÅN KLAGANDEPARTEN EUROCOMMERCE
(34) En artikel 6-skrivelse sändes till EuroCommerce den 7 september 2001 avseende företagets klagomål mot den multilaterala förmedlingsavgiften i Visas system i det parallella EuroCommerce-förfarandet(21). I sitt svar av den 29 oktober 2001 motsätter sig EuroCommerce alla undantag för Visas modifierade system för multilaterala förmedlingsavgifter. EuroCommerce hävdar för det första att avtalet som fastställer den multilaterala förmedlingsavgiften är en priskartell och att det därför under inga omständigheter kan beviljas ett undantag. Dessutom, tillägger EuroCommerce, skulle kommissionen om den ger ett godkännande agera som en pristillsynsmyndighet. Företaget anser att Visas förslag om en kostnadsbaserad multilateral förmedlingsavgift är ogenomförbart eftersom det inte går att exakt identifiera ett självkostnadspris för en tjänst inom banksektorn p.g.a. den höga andelen allmänna omkostnader och den till sin natur godtyckliga fördelningen av dessa allmänna kostnader mellan olika bankprodukter. Enligt EuroCommerce måste varje kostnadsstudie vara oberoende och utföras av en extern revisor som inte utses av Visa. EuroCommerce argumenterar mot ett inkluderande av alla de tre kostnadselement som ingår i Visas föreslagna modifierade multilaterala förmedlingsavgift, på grundval av att inget av dem avser en tjänst som riktas till handlarna. Följaktligen bör inte några kostnader inkluderas i beräkningen av den multilaterala förmedlingsavgiften och den multilaterala förmedlingsavgiften borde ligga på noll. EuroCommerce hävdar vidare att de föreslagna sänkningarna av nivåerna på den multilaterala förmedlingsavgiften helt bör träda i kraft omedelbart och att de i alla fall troligen utgör kostnadssänkningar som redan uppnåtts eller planerats. Slutligen kommer enligt EuroCommerce det faktum att handlarna får reda på nivåerna på den multilaterala förmedlingsavgiften och dess beståndsdelar inte att stärka deras förhandlingsposition(22).
6.2 KOMMENTARER FRÅN TREDJE PART
(35) Efter offentliggörandet av artikel 19.3-tillkännagivandet den 11 augusti 2001 mottogs 140 svar från tredje part: två från andra betalningskortsystem än Visa, ett från en bank, två från nationella konkurrensmyndigheter, ett från en privatperson och återstoden från detaljhandlare eller deras organisationer(23).
(36) I svaret från ett annat kortbetalningssystem sade man sig inte kunde förstå hur en minskning av prisnivån juridiskt sett skulle vara relevant vid beviljandet av ett undantag. Man hade intrycket av att kommissionen agerade som en pristillsynsmyndighet i detta hänseende och därigenom missbrukade sina befogenheter. Man ansåg att utvecklingen av kortbetalningssystem med fyra parter undermineras och nytänkandet och den tekniska utvecklingen skulle bromsas upp om man sätter ett tak på de multilaterala förmedlingsavgifterna vid eller under de relevanta kostnaderna. Företrädarna för detta kortbetalningssystem ansåg att multilaterala förmedlingsavgifter överhuvudtaget inte begränsar konkurrensen. Det andra kortbetalningssystemet som lämnade in ett svar ansåg, samtidigt som man försvarade den multilaterala förmedlingsavgiften såsom naturlig i ett kortbetalningssystem med fyra parter, att kostnaden för en räntefri kredittid endast avser relationen mellan kortutgivaren och kortinnehavaren och påpekade att denna kostnad inte ingår i beräkningen av dess egna multilaterala förmedlingsavgift. Vidare opponerade man sig mot insynsbestämmelserna med anledning av att det aldrig tidigare funnits något tvång att avslöja grossistkostnaderna för kunderna.
(37) En av de nationella myndigheter som svarade ansåg att ändringarna av Visas multilaterala förmedlingsavgift inte motiverade något icke-ingripandebesked, men i svaret angavs inte om man tillstyrkte ett undantag eller ej. Enligt en annan nationell myndighet utgör en multilateral förmedlingsavgift i ett fyrpartsbetalningssystem en prisöverenskommelse, i den mening som avses i artikel 81.1, som kan uppfylla villkoren för ett undantag under förutsättning att nivån på avgiften inte är överdrivet hög. I detta sammanhang ansåg myndigheten att kostnaderna för bearbetning och en del av kostnaderna för "betalningsgarantin" avseende bedrägerier kan ingå i beräkningen av den lämpliga nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften. Myndigheten ansåg dock inte att "betalningsgarantins" räntefria kredittid och komponent gällande kortinnehavare som försummar att betala kunde motiveras som delkostnader i den multilaterala förmedlingsavgiften.
(38) I svaren från detaljhandlarna (och en privatperson) framfördes åsikten att ändringarna av Visas multilaterala förmedlingsavgift, jämfört med den tidigare multilaterala förmedlingsavgift som avsågs i det kompletterande meddelandet om invändningar i september 2000, inte motiverade en förändring av kommissionens ställningstagande. I en del svar välkomnades dock de förbättringar Visa gjort av sin multilaterala förmedlingsavgift, men de flesta ansåg ändringarna skulle få små effekter. Bland specifika punkter om privata bankkort ingår(24):
a) Betalkort används knappast för betalningar i andra länder (huvudsakligen för kontantuttag ur automater) och därför kommer den synbarligen dramatiska minskningen av den multilaterala förmedlingsavgiften för sådana kort att ha begränsade effekter.
b) Det finns otillräckliga garantier för att Visas kostnadsstudie kommer att utföras på ett oberoende och neutralt sätt. Att man använder sig av en extern revisor är inte någon garanti för detta och kostnadsstudien bör därför utföras av experter som är utsedda av kommissionen.
c) Införlivandet av kostnaden för "betalningsgarantin" i den multilaterala förmedlingsavgiften kan ej motiveras för Visa-betalningar som inte är garanterade för handlaren, t.ex. transaktioner utan kort (betalningar via telefon, beställningar via post och över Internet).
d) Minskningen med omkring 20 % av de uppskattade intäkterna på den multilaterala förmedlingsavgiften för utgivningsbankerna är till stor del en konsekvens av kostnadsminskningar som redan beslutats (t.ex. EMV-standarden för kort), och den förväntade ökade användningen av elektroniska transaktioner och smartkort, som redan har en lägre multilateral förmedlingsavgift än icke-elektroniska transaktioner.
e) Handlarna bör inte betala för den räntefria kredittiden speciellt eftersom de ansåg att den överhuvud inte gynnade dem utan endast kortinnehavaren. I all synnerhet bestred de att det medförde några ökningar av de sammanlagda konsumtionsutgifterna.
f) I vissa svar opponerade man sig mot att bearbetningskostnaderna medtas i den multilaterala förmedlingsavgiften eftersom varje bearbetning som utförs av kortutgivningsbanken sker till förmån för den egna kunden, kortinnehavaren.
g) Åtgärderna för att öka insynen välkomnas visserligen av detaljhandlarna, men kommer inte att på något betydande sätt stärka handlarnas förhandlingsposition eftersom den multilaterala förmedlingsavgiften i realiteten fortfarande kommer att utgöra en minimigräns för handlaravgifterna.
6.3 KOMMISSIONENS SYNPUNKTER
(39) Kommissionen gör följande observationer gällande kommentarerna från den klagande och från tredje part:
- Att det finns allmänna omkostnader inom alla ekonomiska sektorer utgör inte ett hinder för att få fram meningsfulla och användbara resultat vid en tillämpning av analytiska bokföringsmetoder, varvid mycket expertis finns i oberoende revisionsbyråer, varav en del är specialiserade på banksektorn.
- När det gäller de åsikter som framförts om minskningen av nivån på de multilaterala förmedlingsavgifterna i skäl 38 understryker kommissionen att minskningar av nivån på multilaterala förmedlingsavgifter utgjorde en del i ett ändringspaket som föreslogs av Visa tillsammans med element avseende "objektivitet" och "insyn". Dessa förslag måste betraktas som ett paket och inte var för sig. Kommissionen anser sig inte agera pristillsynsmyndighet vid sitt arbete med att bedöma ett sådant förslagspaket i enlighet med artikel 81.3(25).
- När det gäller betalkort (skäl 38 a) anser kommissionen inte sådana korts marknadsandel vara ett kriterium för att avgöra huruvida modifikationer av den multilaterala förmedlingsavgiften för sådana kort motiverar ett undantag.
- När det gäller kostnadsstudien (skäl 38 b) har Visa försäkrat kommissionen om att man kommer att revideras av en oberoende revisionsfirma som är bundna av regler för yrkesetik som borgar för dess oberoende och med särskild erfarenhet av kostnadsstudier gällande betalningskort.
- När det gäller transaktioner som sker "utan att kortet uppvisas", (skäl 38 c), påpekade Visa för det första beträffande Internetbetalningar att sådana betalningar fr.o.m. april 2002 omfattas av fullständig "betalningsgaranti", på villkor att handlaren använder sig av en säkerhetsmjukvara som kallas "3-D secure". Användningen av denna mjukvara, vars kostnad är långt ifrån oöverkomlig enligt Visa, förstås som en uppfyllelse av det relevanta kriteriet för att dra nytta av "betalningsgarantin". När det gäller den andra kategorin av transaktioner där kortet inte visas upp, beställningar via post och telefonbetalningar, bekräftade Visa att dessa inte omfattas av någon garanti mot bedrägerirelaterade förluster, och samtyckte till att skapa den särskilda multilaterala förmedlingsavgiften för beställningar per post och telefon som beskrivits ovan i avsnitt 3.2.3.4 för att åtgärda problemen.
- Kommissionen ser inte relevansen i det som beskrivs i skäl 38 d ovan och upprepar att det föreslagna modifierade systemet för multilateral förmedlingsavgift måste betraktas som en helhet.
- Den "räntefria kredittid" som nämns i skälen 36 och 37 samt skäl 38 e behandlas i skäl 89.
- Bearbetningskostnader behandlas i skäl 85.
- Fördelarna för handlarna i det modifierade systemet för multilateral förmedlingsavgift behandlas i skälen 92 och 93.
II. RÄTTSLIG BEDÖMNING
7. ARTIKEL 81.1 I EG-FÖRDRAGET/ARTIKEL 53.1 EES-AVTALET
7.1 DEN RELEVANTA MARKNADEN
7.1.1 Visas åsikt
(40) Visa anför att den relevanta produktmarknaden innefattar kundernas samtliga betalningsinstrument, dvs. vid sidan av (alla typer av) kontokort även checkar av alla typer samt kontanter. Visa åberopar här främst åsikter som flera av dess medlemmar företräder. Dessutom nämner Visa två tidigare kommissionsbeslut avseende checkar, där kommissionen påstås konstatera att checkar och andra betalningsmedel är ömsesidigt ersättningsbara(26). Visa åberopar vidare två domar från domstolar i Förenta staterna, där det i samband med besvär mot den multilaterala förmedlingsavgiften respektive antidiskrimineringsregeln i Visas internationella system, hävdas att den relevanta marknad där Visa verkar och konkurrerar omfattar alla konsumentbetalningssystem(27).
(41) Vad gäller den relevanta geografiska marknaden hävdar Visa att denna mot bakgrund av den globala e-handeln via Internet och införandet av euron, rör sig i riktning mot att omfatta hela EU eller t.o.m. hela världen. Denna åsikt delas, enligt Visa, av flera av medlemmarna.
7.1.2 EuroCommerce åsikt
(42) EuroCommerce anser att ett antal distinkta marknader berörs. Företaget anser att Visa är verksamt på en marknad för kortnätverk, samtidigt som man bör särskilja mellan tre marknader inom Visa-systemet, en marknad för utgivning av kort, en för kortanslutning och en för bearbetning av transaktioner.
7.1.3 Kommissionens åsikt
7.1.3.1 Relevant produktmarknad
(43) Såsom kommissionen angav i sitt beslut i Visa-ärendet den 9 augusti 2001(28) kan man särskilja två typer av konkurrens när det gäller betalningskort. Den första konkurrenstypen sker mellan olika betalningssystem (dvs. olika kontokortsystem och möjligen betalningsmedel förutom kort), medan den andra typen sker mellan finansiella institutioner (vanligtvis banker) vad gäller kortrelaterad verksamhet (huvudsakligen utgivning av kort till enskilda och "anslutning" av handlare för kortbetalningar). Den förra typen av konkurrens kallas normalt "system- och nätverksmarknaden", medan den senare normalt kallas "intrasystemmarknaderna". På intrasystemmarknaderna konkurrerar inom varje fyrpartsbetalningssystem (Visa t.ex.) finansiella institutioner (i EU vanligtvis banker) med varandra om att ge ut kort med sitt märke eller att ansluta köpställen som godtar detta kort.
(44) Både dessa konkurrenstyper påverkas av Visas regler och särskilt av den multilaterala förmedlingsavgiften. För det första påverkar de Visas konkurrensläge gentemot andra betalsystem. För det andra påverkar de konkurrensen mellan banker inom Visa-systemet såtillvida att de förhindrar bankerna från att differentiera sig själva från andra banker genom att erbjuda olika villkor.
(45) När det gäller intrasystemmarknaderna konkurrerar, på utgivningssidan, banker och andra Visa-kortutgivare med varandra om att ge ut Visa-kort till enskilda och att övertyga sina kortinnehavare om att använda just Visa-korten och inte andra kort som dessa personer kan tänkas inneha. Ett Visa-kort är vanligtvis (men inte alltid) kopplat till ett bankkonto, men det är normalt inte en kombinationsprodukt som ofrånkomligen skulle ingå i ett paket med ett bankkonto. Ett Visa-kort kan därför betraktas som en distinkt produkt. På anslutningssidan tecknar Visa-anslutarna (som kan vara banker eller entiteter ägda av banker) handlarna för alla tjänster som behövs för att handlarna skall godta Visa-kort. Bland dessa tjänster finns vanligtvis auktoriseringar, bearbetning, kreditering av handlarnas konton, mjukvara och tekniska stödtjänster, clearing och avveckling med utgivningsbanken. En handlare behöver inte ha sitt huvudsakliga bankkonto hos sin Visa-anslutare.
(46) Intersystemmarknaden måste dock diskuteras i större detalj eftersom kommissionen inte delar Visas åsikt att den relevanta marknaden innefattar alla konsumenternas betalningsmedel. Detta kan förklaras på följande sätt. På intersystemmarknaden avgörs användningen av olika betalningssystem (och sålunda marknadsandelar) av konsumenternas och handlarnas inbördes beslut. För att ett betalkort skall kunna användas allmänt måste det godtas på ett stort antal köpställen och då måste kortinnehavare välja att använda detta kort bland de olika kort som de besitter och som godtas på det aktuella köpstället. Kraven både från handlarna och kortinnehavarna måste därför analyseras innan man korrekt kan definiera systemmarknaden(29). För att dessa två olika betalningsinstrument skall kunna betraktas som ömsesidigt ersättningsbara och därför såsom delar av samma relevanta intersystemmarknad, måste de vara ersättningsbara både för konsumenter och handlare. Om den ena eller den andra användaren av betalningsinstrumenten anser att två olika betalningsinstrument inte är ömsesidigt ersättningsbara då är dessa två instrument inte ömsesidigt ersättningsbara på intersystemmarknaden.
(47) På denna marknad kan helt klart alla typer av distansbetalning (giroöverföringar etc.) uteslutas eftersom de inte kan användas för betalning för varor över disk.
(48) Inte heller kontanter eller checkar kan anses vara ett substitut för kontokort, vare sig ur handlarnas eller konsumenternas synvinkel. För handlarna är för det första sådana icke-kortbetalningsinstrument inte alls ersättningsbara med kort eftersom inkomstförlusten för handlarna om de upphörde att godta alla kort skulle bli mycket större än inkomstförlusten om de höjde sin generella prisnivå med ett belopp som motsvarar en liten men kännbar höjning av handlarnas avgifter för alla kort.
(49) För kunderna är stora summor i kontanter besvärliga och farliga att bära med sig och olämpliga för dyra inköp. Kontanterna tar slut med viss frekvens och måste ersättas (normalt genom en uttagsautomat). I alla medlemsstater ligger genomsnittsbeloppet för ett kontantinköp långt under genomsnittsbeloppet för kortinköp och, även om kontanter eller kort används för mellanstora betalningar, är detta endast fallet inom ett begränsat område av transaktionsstorlekar.
(50) Vidare används checkar sällan i de flesta medlemsstaterna för inköp över disk (eftersom de är reserverade för distansbetalningar)(30). I de medlemsstater där checkar ofta används för vid inköp över disk (huvudsakligen Frankrike, Förenade kungariket och Irland) skiljer sig regelverket ibland åt (t.ex. är banker i Frankrike f.n. i lag förbjudna att ta ut avgifter för att utfärda checkar). Under alla omständigheter skiljer sig checkar avsevärt från kort (ett checkhäfte innehåller ett begränsat antal checkar, en check godtas ofta endast tillsammans med antingen en checkgaranti eller ett identitetskort och en check måste fyllas i, vilket tar tid).
(51) Också av dessa skäl kan kontanter och checkar uteslutas från den relevanta intersystemmarknaden. Det återstår att se om alla typer av kort måste inkluderas i den relevanta marknaden. Möjliga kriterier för att särskilja olika kort är om kortet är ett kort som utgivits för privatbruk eller för företagsutgifter och huruvida det är internationellt gångbart eller endast inom det land där det utgivits samt det betalningssätt som erbjuds via kortet (debitering, uppskjuten debitering eller kredit). I praktiken är kreditkorten vanligtvis (men inte uteslutande) internationella medan betalkort ofta är inhemska, även om inhemska betalkort allt oftare har en internationell betalfunktion genom tillägg av ett maestro- eller electron-märke. I ett flertal medlemsstater innehar många privatpersoner både ett inhemskt betalkort och ett internationellt kreditkort. Men internationella kreditkort kan naturligtvis även användas för betalningar i hemlandet (den stora majoriteten av betalningarna med internationella kort är inhemska betalningar) och för många kreditkort används den automatiskt förlängda kreditmöjligheten aldrig. Visa-korten är alltid internationellt gångbara, men betalningssättet varierar. De kan vara kreditkort eller betalkort med uppskjuten debitering och ibland t.o.m. bankkort (exempelvis vissa Visa/CB-kort som utgivits i Frankrike och vissa Visa/Delta utgivna i Förenade kungariket)(31).
(52) Sammanfattningsvis är det i samband med föreliggande beslut inte nödvändigt att särskilja mellan de olika typerna av kontokort vid definitionen av den relevanta produktmarknaden, varför den relevanta intersystemmarknaden måste anses omfatta alla typer av kontokort. Detta hindrar inte att det kan finnas en distinktion mellan privata bankkort och företagskort, mellan nationella och internationella kort eller mellan bankkort, bankkort med uppskjuten debitering och kreditkort som är tillräckligt stor för konsumenterna för att dessa typer av kort skall utgöra en egen marknad.
7.1.3.2 Relevant geografisk marknad
(53) Liksom kommissionen hävdade i sitt beslut av den 9 augusti 2001 är den beaktansvärda relevanta geografiska marknaden vid konkurrensbedömningen med avseende på betalningskortsystem fortfarande huvudsakligen nationell. Men eftersom både utgivning och anslutning i utlandet numera tillåts av Visa(32), är tekniskt genomförbart och sker i viss utsträckning utvecklar de aktuella marknaderna utmärkande drag som inte bara är rent nationella. Särskilt när det gäller konkurrens inom ett system kan den geografiska marknaden vara större än de nationella marknaderna. Eftersom Visa dock innehar en viktig marknadsställning också på världsmarknaden måste den exakta geografiska marknadsdefinitionen lämnas öppen i detta fall.
7.1.3.3 Visas marknadsställning
(54) På de nationella marknaderna för kort (internationella kort som Visa och Eurocard/Mastercard, kundkort och huvudsakliga nationella debiteringssystem) i EU-regionen innehar Visa, i termer av antalet kort i omlopp, en marknadsandel som varierar mellan 4 % i Nederländerna och 69 % i Portugal. Räknat i volymen och värdet hos Visas korttransaktioner varierar företagets marknadsandel mellan 2 och 95 % respektive 2 och 93 % (även här i Nederländerna respektive Portugal). Visas marknadsinflytande bör dock inte endast mätas i marknadsandelar. Liksom Europay har Visa betydande nätverksfördelar: nästan alla banker ger ut Visa-kort och Visa-kort godtas på omkring fyra miljoner köpställen i hela EU. Dessutom är ett betydande antal kategorier av handlare, t.ex. flygbolag, Internet-detaljhandlare, postorderföretag och restauranger, beroende av internationella kortnätverk som Visa med ett stort antal användare.
7.2 BESLUT AV EN FÖRETAGSSAMMANSLUTNING/AVTAL MELLAN FÖRETAG
(55) Liksom angavs i skäl 53 i kommissionens beslut av den 9 augusti 2001 i ärendet Visa International kan Visas regler betraktas antingen som beslut av en sammanslutning av företag eller som avtal mellan företag i den mening som avses i artikel 81 i EG-fördraget och artikel 53 i EES-avtalet.
7.3 BEHOVET AV DEN MULTILATERALA FÖRMEDLINGSAVGIFTEN FÖR DRIFTEN AV VISA-SYSTEMET
7.3.1 Visas åsikt
(56) Visa menar att företagets multilaterala förmedlingsavgift inte omfattas av artikel 81.1. Därför hävdar Visa att företagets betalningstjänst tillhandahålls gemensamt av Visas medlemsbanker och att den multilaterala förmedlingsavgiften är det medel som gör det möjligt för denna affärsverksamhet att fungera maximalt effektivt. I synnerhet skulle bankerna, utan gemensamt agerande med avseende på den multilaterala förmedlingsavgiften, inte ta hänsyn, eller ta för liten hänsyn till de "positiva externa effekterna som genereras genom deras beslut." Visa åberopar i detta sammanhang kommissionens riktlinjer för horisontella samarbetsavtal, särskilt punkt 24 i dessa, där det sägs att horisontella avtal "mellan konkurrerande företag som inte självständigt kan genomföra det projekt eller den verksamhet som omfattas av samarbetet" inte omfattas av artikel 81.1 eftersom de i sig är "av en sådan art"(33). Enligt Visa omfattas företagets multilaterala förmedlingsavgift av denna punkt varför den inte omfattas av artikel 81.1 eftersom den är av sådan art.
(57) Som ett ytterligare skäl hävdar Visa att om kommissionen kommer fram till att den multilaterala förmedlingsavgiften begränsar konkurrensen, skulle den multilaterala förmedlingsavgiften karakteriseras som en bieffekt och som sådan ej omfattas av artikel 81.1 eftersom företagets multilaterala förmedlingsavgift skulle vara direkt relaterad och nödvändig för driften av Visa-systemet.
7.3.2 Kommissionens åsikt
(58) Kommissionen instämmer inte i Visas argument om att företagets multilaterala förmedlingsavgift inte omfattas av artikel 81.1. Till att börja med betvivlar kommissionen att det är riktigt att ingen av Visas medlemmar kan "genomföra det projekt eller den verksamhet som täcks av samarbetet". Det förefaller som om åtminstone Visas gruppmedlemmar och större banker inom Visa ensamma kan erbjuda ett kontokortssystem. Detta är bevisat t.ex. genom att Citigroup äger Diners Club, ett konkurrerande kortsystem.
(59) För det andra godtar kommissionen att samarbetet, åtminstone vad gäller medelstora och små banker inom Visa, möjliggör för dem att erbjuda en tjänst som de inte klarar av att erbjuda var för sig. Det är därför som kommissionen inte motsatt sig flertalet av de regler som anmälts av Visa gällande driften av Visa Internationals kontokortsystem. Det kan dock inte hävdas att den multilaterala förmedlingsavgiften i sig gör det möjligt för Visas medlemsbanker att erbjuda Visa-kortservice, eftersom Visa självt medger att Visa-systemet skulle existera utan den multilaterala förmedlingsavgiften. Visa säger bara att utan den multilaterala förmedlingsavgiften skulle omfattningen på Visas operationer minskas rejält liksom även företagets konkurrenskraft. Den produkt som erbjuds till de båda användarkategorierna skulle kunna vara annorlunda och av sämre kvalitet - kortinnehavare skulle få tillgång till ett mindre nätverk av handlare och handlarna till en mindre antal kortinnehavare. Sådana argument måste dock ses i förhållande till artikel 81.3 i EG-fördraget/artikel 53.3 i EES-avtalet och inte till artikel 81.1/artikel 53.1 EES-avtalet - där frågan är huruvida klausulen är tekniskt nödvändig för driften av Visas betalningssystem. De enda bestämmelser som behövs för driften av Visas fyrpartsbetalningssystem, vid sidan av tekniska arrangemang om meddelandeformat etc, är en skyldighet för borgenärsbanken att godta alla betalningar som på giltigt sätt införts i systemet av en gäldenärsbank och förbud mot (i efterhand) prissättning av en bank mot en annan(34). Följaktligen är det i teorin helt klart tekniskt möjligt för Visa-systemet att fungera med alternativa arrangemang än en multilateral förmedlingsavgift, som inte medför kollektiva prisbestämmelser mellan företag. Exempelvis kunde utgivningsbanker återta sina kostnader helt eller delvis från k ortinnehavarna.
(60) Sammanfattningsvis ligger den multilaterala förmedlingsavgiften i Visa-systemet inte genom sin art utanför räckvidden för artikel 81.1 EG-fördraget/artikel 53.1 EES-avtalet, och kan heller inte ses som en bieffekt.
7.4 KONKURRENSBEGRÄNSNING
7.4.1 Visas åsikt
(61) Visa påstår att dess multilaterala förmedlingsavgift inte begränsar konkurrensen i den mening som avses i artikel 81.1 vare sig mellan Visa-anslutare, eller bland Visa-utgivare och heller inte mellan kortbetalningssystem eller mellan olika betalningsinstrument. Visa anser särskilt att företagets multilaterala förmedlingsavgift inte utgör någon priskartell. Visa anser den multilaterala förmedlingsavgiften vara ett pris för specifika tjänster som lämnas av utgivarna till anslutarna eller handlarna. Företaget anser snarare den multilaterala förmedlingsavgiften vara en kostnadsöverföring mellan företag, som samarbetar för att erbjuda en gemensam tjänst i ett nätverk som karaktäriseras av externa effekter och gemensam efterfrågan (se skäl 14).
(62) Visa påpekar också att i ett trepartsbetalningssystem, som t.ex. American Express, är ägaren till betalningssystemet fri att fördela kostnaderna mellan utgivnings- och anslutningssidan i verksamheten, och att fritt beräkna priserna som tas ut av kortinnehavaren och handlaren på det sätt som han tror vara bäst för systemet. Ett sådant trepartssystem skulle implicit också innehålla en multilateral förmedlingsavgift. Visa hävdar att ett förbud för fyrpartssystem att göra detsamma med hjälp av en explicit multilateral förmedlingsavgift skulle utgöra en diskriminering mot fyrpartssystem.
7.4.2 EuroCommerce åsikt
(63) EuroCommerce anser att den multilaterala förmedlingsavgiften är en priskartell och därmed en särskilt allvarlig överträdelse av konkurrenslagstiftningen. Under dessa förhållanden menar företaget att något undantag inte är möjligt.
7.4.3 Kommissionens åsikt
(64) Av de skäl som anförs nedan anser kommissionen att den multilaterala förmedlingsavgiften i Visa-systemet begränsar konkurrensen i den mening som avses i artikel 81.1 i EG-fördraget respektive artikel 53.1 i EES-avtalet genom att inskränka bankernas frihet att besluta sin egen prissättningspolicy. Dessutom har den multilaterala förmedlingsavgiften begränsade effekter på konkurrensen bland Visa-utgivare och Visa-anslutare.
(65) Beträffande de argument som framförs av Visa godtar kommissionen inte att den multilaterala förmedlingsavgiften utgör en kostnadsöverföring mellan företag som samarbetar för att erbjuda en gemensam tjänst i ett nätverk som karaktäriseras av externa effekter och gemensam efterfrågan. Kommissionen godtar att ett fyrpartsbetalningssystem karaktäriseras av externa effekter och att det finns en oberoende efterfrågan från handlare och kortinnehavare, men inte att det finns en gemensam tillgång av en enda produkt. Visa-kortutgivare och -anslutare erbjuder var för sig en bestämd tjänst till en bestämd kund. Kortutgivning och -anslutning är i grunden olika verksamheter som innebär olika specialiseringar och kostnader. Sålunda kan den multilaterala förmedlingsavgiften inte anses vara ett utbyte av kostnader mellan parter i ett gemensamt produktionsföretag.
(66) Enligt kommissionen är den multilate rala förmedlingsavgiften snarare ett avtal mellan konkurrenter som begränsar bankernas frihet att själva välja sin egen prissättningspolicy och den förvrider konkurrensvillkoren på Visa-utgivnings- och -anslutningsmarknaderna. Alla Visa-banker ger ut Visa-kort och är därför konkurrenter på Visa-utgivningsmarknaden. Vissa Visa-banker är också anslutare och konkurrerar med varandra på Visa-anslutningsmarknaden. Båda dessa verksamheter påverkas av den multilaterala förmedlingsavgiften, och Visas medlemsbanker är sålunda konkurrenter vad avser deras avtal om den multilaterala förmedlingsavgiften. I synnerhet får avtalet om en kollektiv multilateral förmedlingsavgift mellan de inblandade bankerna förmodligen effekter på priskonkurrensen på anslutnings- och utgivningsnivån eftersom avtalet om den multilaterala förmedlingsavgiften kommer att bestämma en väsentlig del av parternas slutkostnader respektive intäkter(35).
(67) Kommissionen har även i tidigare beslut dragit slutsatsen att en multilateral förmedlingsavgift är detsamma som en konkurrensbegränsning enligt artikel 81.1 i EG-fördraget/artikel 53.1 i EES-avtalet(36). Utgivningsbanker måste påföra anslutningsbankerna en viss fast avgift och förhindras därför från att på grossistnivå utveckla en egen prissättningspolicy visavi anslutningsbankerna i den mån de tillhandahåller tjänster till dem (t.ex. en betalningsgaranti för flertalet av transaktionerna).
(68) En ytterligare effekt av den multilaterala förmedlingsavgiften är att den snedvrider anslutningsbankens beteende visavi deras kunder (på återförsäljningsnivån), eftersom avgiften utgör ett viktigt kostnadselement (enligt EuroCommerce i genomsnitt omkring 80 % av handlaravgiften) som sannolikt de facto utgör en undre gräns för de avgifter som tas ut av de handlare som de ansluter, eftersom anslutarbanken annars skulle få förluster på sin anslutningsverksamhet(37).
(69) Kommissionen anser dock inte att avtalet om multilaterala förmedlingsavgifter är en begränsning som sådan eftersom ett avtal om en multilateral förmedlingsavgift i ett fyrpartsbetalningssystem, som t.ex. Visa, syftar till att öka stabiliteten och effektiviteten i driften av systemet (se avsnitt 8.1.1) och indirekt att stärka konkurrensen mellan betalningssystemen genom att göra det möjligt för fyrpartssystemen att konkurrera mer effektivt med trepartssystemen.
7.5 MÄRKBAR PÅVERKAN
7.5.1 Visas åsikt
(70) Visa påstår att den multilaterala förmedlingsavgiften inte begränsar konkurrensen i någon större utsträckning i den mening som avses i artikel 81.1. När det gäller Visa-anslutarnas konkurrens om handlarna lägger Visa fram tre argument. För det första säger företaget att den multilaterala förmedlingsavgiften endast utgör ett element av den tjänsteavgift som en handlare betalar till sin anslutningsbank. För det andra sägs handlarna vara känsliga för skillnader i nivån på denna avgift och för det tredje säger Visa att anslutningsbankerna konkurrerar med andra element än bara priset. Vidare påstår Visa att den multilaterala förmedlingsavgiften inte märkbart påverkar konkurrensen mellan Visa-utgivarna i förhållande till deras kunder eftersom den multilaterala förmedlingsavgiften varken förhindrar utgivarna från att ta ut avgifter från sina kortinnehavare eller öka dessa uttag för att få igen sina kostnader.
7.5.2 Kommissionens åsikt
(71) När det gäller anslutningsmarknaden är den multilaterala förmedlingsavgiften även om den kanske inte är den enda komponenten i handlarnas serviceavgift, den ojämförligt mest betydande kostnadsdelen, som, enligt EuroCommerce, utgör omkring 80 % av handlarnas tjänsteavgift. Den multilaterala förmedlingsavgiften är därför i realiteten en miniminivå för handlarnas tjänsteavgift. Dessutom är den multilaterala förmedlingsavgiftens ekonomiska effekter mycket betydande. Med över 145 miljoner Visa-kort i EU-regionen, över 4 miljoner handlare som godtar Visa-kort och omkring 5250 miljoner Visa-transaktioner per år, av vilka [omkring 10 %]* är inomregionala transaktioner uppgår Visas multilaterala förmedlingsavgifter till. Effekterna på kortutgivningsmarknaden är att den multilaterala förmedlingsavgiften kan motverka nytänkande och effektivitet och kan medföra ett överutbud av kort(38).
7.6 EFFEKTER PÅ HANDELN MELLAN MEDLEMSSTATERNA OCH MELLAN GEMENSKAPEN OCH EES
(72) Liksom kommissionen slog fast i sitt beslut av den 9 augusti 2001 är Visa-kort till sin natur internationella betalningsmedel, dvs. kort som av sina innehavare inte bara kan användas i det land där de är utgivna, utan också för betalningar på köpställen eller för kontantuttag i andra länder. Enligt Visa utgjorde år 1998 omkring 10 % av alla Visa-korttransaktioner vid försäljningsställen i EU- eller EFTA-länderna inomregionala transaktioner (se skäl 11). Visas regler tillämpas åtminstone inom hela EES, varför de olika bestämmelserna som ingår i dessa regler i alla fall potentiellt har en effekt på handeln mellan gemenskapen och EES. Visa förnekar inte att reglerna har eller potentiellt kan ha effekter på handeln mellan medlemsstaterna.
7.7 SLUTSATSER GÄLLAND E ARTIKEL 81.1 I EG-FÖRDRAGET/ARTIKEL 53.1 EES-AVTALET
(73) Den multilaterala förmedlingsavgiften i Visa-systemet utgör märkbar begränsning av konkurrensen i den mening som avses i artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet.
8. ARTIKEL 81.3 I EG-FÖRDRAGET/ARTIKEL 53.3 EES-AVTALET
8.1 FÖRSTA OCH ANDRA VILLKORET: TEKNISKT OCH EKONOMISKT FRAMÅTSKRIDANDE TILL KONSUMENTERNAS FROMMA
8.1.1 Visas åsikt
(74) Även om Visa godtar att den multilaterala förmedlingsavgiften inte är nödvändig för Visa-systemets existens hävdar företaget att den multilaterala förmedlingsavgiften infördes just för att främja en vidare spridning och acceptans av Visa-kort och alla de tjänster företaget lämnar. Företaget hävdar att genereringen av positiva nätverkseffekter och därför även utbredningen av systemet hänger samman med den multilaterala förmedlingsavgiften.
(75) Visa anser att en maximal användning av systemet genom den multilaterala förmedlingsavgiften optimerar kundernas tillfredsställelse totalt sett. Utan den multilaterala förmedlingsavgiften skulle det finnas färre Visa-kortinnehavare eftersom avgifterna antingen skulle öka för kortinnehavarna eller utgivarna skulle lägga ut mindre pengar för att rekrytera kortinnehavare. Det skulle ha en dominoeffekt på antalet handlare som godtar Visa-kort. Enligt Visa har handlarna många fördelar av Visa-systemet, t.ex. ökande försäljning, kostnadsbesparingar samt korttransaktionernas hastighet jämfört med kontanter och checkbetalningar.
(76) Den multilaterala förmedlingsavgiften balanserar, enligt Visa, handlarnas och kortinnehavarnas motstridiga intressen genom att fördela kostnaderna för systemet mellan de två typerna av användare på ett sätt som motsvarar den marginalnytta som varje användare får av systemet, varigenom den totala användningen av systemet maximeras. Visa hävdar att det skulle strida mot Visas egna intressen att lägga den multilaterala förmedlingsavgiften för högt eller för lågt. En för hög multilateral förmedlingsavgift skulle - enligt Visa - leda till att handlare lämnade systemet. Visa-korten skulle då bli mindre attraktiva för kortinnehavarna och kortinnehavare skulle sedan i sin tur lämna systemet. Detta skulle sätta igång en negativ spiral som skulle sluta med ett avsevärt mindre Visa-system, eller kanske t.o.m. slutet för Visa-systemet. En för låg multilateral förmedlingsavgift skulle enligt Visa ha den motsatta effekten, men med samma slutresultat.
8.1.2 EuroCommerce åsikt
(77) För det första anser EuroCommerce att något undantag för Visas multilaterala förmedlingsavgift inte är möjligt, eftersom den multilaterala förmedlingsavgiften, enligt företaget, utgör en priskartell och som sådan har till syfte att begränsa konkurrensen. Företaget tillägger att effektivitetsvinsterna som uppstår genom en kartell inte kan uppväga de negativa effekterna.
(78) EuroCommerce hävdar vidare att den multilaterala förmedlingsavgiften inte uppfyller det första villkoret för ett undantag, eftersom den bromsar upp nytänkandet, då bankerna koncentrerar sig på att bibehålla och utveckla sina inkomster från den multilaterala förmedlingsavgiften, vilket inverkar menligt på utvecklingen av nya kortrelaterade produkter och tjänster. Beträffande det andra villkoret hävdar EuroCommerce att den multilaterala förmedlingsavgiften skadar handlarna och gynnar kortinnehavarna orättvist eftersom handlarna påförs kostnader för tjänster (kostnadsfria förmåner) till kortinnehavaren, som i sin tur utövar press på handlarna att godta korten. Särskilt förnekar företaget att "betalningsgarantin" begärts av handlarna eller att den bör betalas av handlarna. Vidare hävdade EuroCommerce i sitt svar på artikel 6-skrivelsen av den 7 september 2001 att bearbetningskostnaden och kostnaden för den räntefria krediten inte heller borde ingå i den multilaterala förmedlingsavgiften. De förmåner som konsumenterna sålunda får, enligt EuroCommerce, från Visa-systemet återspeglas inte på ett proportionerligt sätt då den multilaterala förmedlingsavgiften fastställs och förmedlingsavgiften uppfyller därför inte det andra undantagsvillkoret.
8.1.3 Kommissionens åsikt
(79) Preliminärt kan det anmärkas att ett avtal om priser inte alltid måste betecknas som en kartell och sålunda till sin natur inte kan beviljas undantag. Exempel finns på prisavtal som kan uppfylla villkoren för ett undantag(39). Vidare är den multilaterala förmedlingsavgiften inte ett pris som uttas av kunden, utan en ersättning som betalas mellan banker som måste kontakta varandra för att avveckla en korttransaktion och sålunda inte kan välja partner. Avsaknaden av någon typ av regel om automatisk avgift vid avveckling skulle kunna leda till missbruk av utgivningsbanken, som innehar en köparmonopolställning i förhållande till anslutningsbanken vid avveckling av enskilda betalningstransaktioner. Något slag av arrangemang med fast avgift behövs alltså, men frågan huruvida den kan beviljas ett undantag kommer att bero på enskildheterna i arrangemanget.
(80) Före modifikationerna som beskrivits i avsnitt 3.2.3 ansåg kommissionen (i det kompletterande meddelandet om invändningen av den 29 september 2000) att Visas multilaterala förmedlingsavgift inte uppfyllde främst det andra villkoret i artikel 81.3, bl.a. eftersom Visas EU-styrelse fritt kunde fastställa den multilaterala förmedlingsavgiften oberoende av kostnaderna för de specifika tjänster som tillhandahölls av utgivningsbankerna till förmån för handlarna. Eftersom den multilaterala förmedlingsavgiften dessutom var en affärshemlighet kunde de som i slutändan betalade den multilaterala förmedlingsavgiften inte få reda på nivån på den och kunde därför i realiteten inte förhandla om handlaravgiften. Kommissionen fann att nivån på den tidigare multilaterala förmedlingsavgiften pressades uppåt, i all synnerhet som de flesta bankerna var medlemmar både i Visa och det konkurrerande Eurocard/Mastercard-systemet, och därför förmodligen gav ut det kort av de båda märkena som hade den högsta förmedlingsnivån och gav dem den högsta vinsten. Möjligheten för handlarna att upphöra med att godta Visa-kort om Visas multilaterala förmedlingsavgift var för hög, var inte tillräckligt stark för att hålla tillbaka denna press uppåt, så länge som den multilaterala förmedlingsavgiften inte nådde extremt höga nivåer. Detta berodde på att en handlare som väl börjat godta Visa-kort tog tillbaka kostnaden för en höjning av den multilaterala förmedlingsavgiften, och följaktligen en höjning av handlaravgifterna, genom en mycket liten prisökning för alla sina varor, vilket vanligtvi s leder till en mindre nedgång av omsättningen än alternativet att upphöra med att godta Visa-kort(40). Det fanns alltså en möjlighet att den tidigare multilaterala förmedlingsavgiften skulle ha kunnat fastställas på en intäktsmaximierande, avkastningsbegränsande nivå, snarare än på en nivå som maximerar avkastningen av Visa-systemet. Dessa farhågor har mildrats genom Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift, såsom förklaras nedan.
(81) Vad gäller det första villkoret bestrider kommissionen inte att betalningskortsystem, som t.ex. Visas system, i sig utgör ett avsevärt ekonomiskt och tekniskt framåtskridande. Frågan är huruvida avtalet om den multilaterala förmedlingsavgiften, i sin föreslagna modifierade form, specifikt bidrar till detta framåtskridande. Denna fråga är intimt förknippad med frågan om konsumenternas förmåner varför det är logiskt att sammanföra det första och andra villkoret.
(82) När det gäller det andra villkoret bör det noteras att betalningskortsystem med fyra parter liksom Visas är nätverk med två distinkta och oberoende typer av konsumenter, handlare och kortinnehavare. Båda konsumenttyperna skulle föredra att alla kostnader för systemet betalas av den andra användaren: handlare är sålunda intresserade av låga eller negativa förmedlingsavgifter (dvs. förmedlingsavgifter som betalas av utgivaren till anslutaren), medan kortinnehavarna är intresserade av positiva förmedlingsavgifter (dvs. som betalas av anslutaren till utgivaren).
(83) Visa-nätverket - liksom alla andra nätverk som karakteriseras av yttre nätverkseffekter - blir ännu mer användbart för alla användartyper ju fler användare det finns av den andra typen: ju fler handlare i systemet desto större blir nyttan för kortinnehavarna och vice versa. Det maximala antalet användare i systemet uppnås om kostnaden för varje användarkategori så nära som möjligt är likvärdig med systemets genomsnittliga marginalnytta för denna användarkategori. Kommissionen godtar att detta inte nödvändigtvis uppnås genom att varje bank helt enkelt tar betalt av sina egna kunder eftersom ett av särdragen med ett fyrpartsbetalningssystem är att kortutgivningsbanken tillhandahåller specifika tjänster till handlaren via anslutningsbanken. Mot bakgrund av svårigheterna att mäta en Visa-kortbetalnings genomsnittliga marginalnytta för varje användarkategori måste något slags godtagbar skattning hittas, som åtgärdar de problem kommissionen påpekat i det kompletterande meddelandet om invändningar av den 29 september 2000(41).
(84) För detta ändamål har Visa i sitt förslag till modifierad multilateral förmedlingsavgift identifierat tre huvudsakliga kostnadskategorier som man anser utgöra en "objektiv norm" för kostnadsnivån för att tillhandahålla Visas betalningstjänster och som utgör en "objektiv norm" som kan tjäna som grund för en bedömning av Visas inomregionala multilaterala förmedlingsavgifter som betalas av anslutarna till utgivarna vid transaktioner på köpställen. Dessa kostnadskategorier är a) kostnaden för att bearbeta transaktionerna, b) kostnaden för att tillhandahålla "betalningsgarantin" och c) kostnaden för den räntefria kredittiden.
(85) Kommissionen ser inga skäl att bestrida relevansen i dessa tre kostnadskategorier och godtar Visas åsikt att de kan alla kan sägas, åtminstone delvis, gynna handlaren. För det första när det gäller bearbetningstjänsten accepterar kommissionen att utgivningsbanken, förutom kontounderhållet till förmån för kortinnehavaren, även bearbetar en begäran om betalning av dess skuld till anslutningsbanken och ytterst till handlaren, vilket medför vissa administrationskostnader. Det finns inga tvivel om att handlaren gynnas av de sistnämnda bearbetningstjänsterna, i synnerhet i samband med internationella betalningskorttransaktioner. EuroCommerce accepterade också detta inledningsvis(42).
(86) När det för det andra gäller betalningsgarantin accepterar kommissionen att "betalningsgarantin" är ett slags försäkring för handlarna mot bedrägerier och kortinnehavare som försummar att betala och "betalningsgaranti"-komponenten i Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift är ett slags försäkringspremie med särskild betydelse i samband med internationella kortbetalningar. I allmänhet har detaljhandlarna nytta av en "betalningsgaranti" eftersom de utan den skulle ha få medel att inkassera en betalning från Visa-kortinnehavare i andra medlemsstater vid fall av bedrägerier eller insolvens. Bedrägerierna i all synnerhet förekommer mycket oftare vid transaktioner utomlands än vid transaktioner i hemlandet. Inga belägg har lämnats till kommissionen som visar att detaljhandlarna, i avsaknad av betalningsgarantin, verkligen skulle ha lätt tillgång till någon försäkring mot bedrägerier och kreditförluster kopplad till internationella kortbetalningar, eller om så vore fallet att villkoren skulle vara överkomliga för små och medelstora detaljhandlare.
(87) När det gäller det kostnadselement i "betalningsgarantin" avseende avskrivningar av osäkra fordringar som uppstår då kortinnehavare inte betalar sina skulder är det viktiga övervägandet att handlarna utan detta element av en "betalningsgaranti" också skulle vara tvungna att försäkra sig själva mot möjligheten att kunden inte fullföljer sin kortbetalning p.g.a. insolvens. En sådan försäkring skulle sannolikt vara särskilt dyr för utlandsbetalningar, eftersom det är svårare att driva in skulder utomlands än i det egna landet. Risken för uteblivna betalningar är också högre i samband med utlandsbetalningar eftersom kortinnehavare som tidigare försummat sina skulder förmodligen är särskilt böjda att göra inköp utomlands där det är mindre sannolikt att de är svartlistade. Under alla omständigheter är bedrägeri- och insolvenskontrollerna sannolikt mer effektiva om de görs av utgivningsbanken. Införandet av en frivillig "betalningsgaranti" kan medföra att utgivningsbankerna trappar ner sina kontroller vilket i sin tur leder till en högre nivå av bedrägerier och insolvens.
(88) Utan en betalningsgaranti skulle vissa detaljhandlare förmodligen anse riskerna med att godta Visa-kort vara för höga och eftersom regeln om att alla kort måste godtas tvingar dem att acceptera alla Visa-kort skulle de inte ha något annat val än att upphöra med att godta samtliga Visa-kort. Visa-korten skulle då bli mindre attraktiva för kortinnehavarna och några av dessa skulle kanske då lämna igen sitt Visa-kort, vilket skulle ge upphov till en nedåtgående spiral för storleken och användningsnivån för Visa-systemet, och en förlust i omsättningen för alla handlare(43).
(89) För det tredje gör den "räntefria kredittiden" att Visa-kortinnehavaren kan göra inköp hos alla handlare som accepterar Visa-kort som om de alla erbjöd kostnadsfri kredit. Enligt Visa gynnar detta handlarna eftersom det uppmuntrar kortinnehavarna att öka sin konsumtion genom att göra extrainköp som de annars kanske inte skulle ha gjort(44). Samtidigt som det inte bevisats att denna facilitet ökar den totala sammanlagda konsumtionen är det sannolikt att den kan stimulera till inköp utomlands av kortinnehavare på resa, som vanligtvis inte kan kontrollera saldot på sitt konto och inte kan skjuta upp sina inköp till en senare tidpunkt. Utan den räntefria kredittiden är kortinnehavare på utlandsresor förmodligen mer försiktiga ifråga om sina totala utgifter i rädsla för att övertrassera sina konton. Även om detta fenomen kan ha en neutral övergripande effekt på totalkonsumtionen inom EU underlättar och uppmuntrar det under alla omständigheter konsumtion utomlands i motsats till konsumtion i hemlandet. Mot bakgrund av detta kan det motiveras att inkludera den räntefria kredittiden för utlandsinköp i den multilaterala förmedlingsavgiften, primärt eftersom den gynnar handlare hos vilka sådana inköp görs, men också eftersom den gynnar inköp i andra länder inom den inre marknaden. Kommissionen ser därför inte några skäl att i samband med föreliggande undantag och under dess varaktighet(45) anse det vara omotiverat att inkludera kostnaden för den räntefria kredittiden i Visas inomregionala multilaterala förmedlingsavgift såsom varande en egenskap hos internationella bankkort med uppskjuten debitering och kreditkort som delvis gynnar handlaren vid utlandstransaktioner.
(90) Mot bakgrund av att de tre tjänsterna i fråga tillhandahålls indirekt av Visas utgivningsbanker till handlarna, via anslutningsbanken, kan inte Visas kortutgivare i betalningssystemet i avsaknad av en kontraktsrelation lägga kostnaderna för dessa tjänster direkt på handlarna (i motsats exempelvis i vissa nationella system, såsom ec-Karte i Tyskland där kortutgivarna tar betalt direkt av handlarna när de tillhandahåller en (valfri) garanti).
(91) Sammanfattningsvis bidrar den föreslagna modifierade inomregionala multilaterala förmedlingsavgiften i Visa International Rules till det tekniska och ekonomiska framåtskridandet i den mening som avses i artikel 81.3 första villkoret, dvs. att det finns ett storskaligt internationellt betalningssystem med positiva yttre nätverkseffekter.
(92) Den modifierade multilaterala förmedlingsavgiften (såsom den beskrivs ovan), som bygger på objektiva kriterier (kostnader) och är transparent för användarna av Visa-systemet som i slutändan helt eller delvis betalar den multilaterala förmedlingsavgiften kan sägas ge en rättvis andel av förmånerna till varje kategori av användare av Visa-systemet och sålunda åtgärdas de problem som kommissionen påpekat. Nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften kommer i all synnerhet inte att överstiga kostnaden för de specifika tjänster som företagets beräkning bygger på (vilket kommer att garanteras av den kostnadsstudie som kommer att utföras på ett representativt urval av Visa-medlemmar och som skall granskas av en oberoende expert) och Visas styrelse kan komma att fastställa den på en lägre nivå. Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift gynnar därför handlarna eftersom den multilaterala förmedlingsavgiften i framtiden inte kan överstiga kostnaden för de tjänster som utgivningsbankerna helt eller delvis lämnar till handlarna.
(93) När det gäller kommentarerna från handlare som svarade på kommissionens artikel 19.3-tillkännagivande av den 11 augusti och från EuroCommerce i dess svar på artikel 6-skrivelsen av den 7 september 2001, om de påstådda smärre förändringarna av Visas multilaterala förmedlingsavgift, bör det noteras att de praktiska effekterna av ändringarna av Visas multilaterala förmedlingsavgift (både för handlarna och för kortinnehavarna) är osäkra av naturen eftersom den multilaterala förmedlingsavgiften endast är ett grossistpris. Föreliggande undantag beviljas på grundval av följande fakta: ett undantag för en bestämd tidsperiod är nödvändigt för att undersöka den nya balansen mellan intressena och för att tillåta kommissionen att åter granska effekterna av den modifierade multilaterala förmedlingsavgiften om behov skulle föreligga.
(94) För Visa-kortinnehavarna är Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift inte direkt mer fördelaktig än den tidigare. Men i den mån den skulle kunna leda till minskade kostnader för handlarna kan den medföra att fler handlare godtar Visa-kort, vilket skulle vara i kortinnehavarnas intresse. I fall där det råder stark priskonkurrens mellan handlare, skulle en sänkning av handlarnas kostnader leda till minskade priser för alla konsumenter, inklusive de som betalar med Visa-kort. Dessutom anser Visa inte att ändringarna av den multilaterala förmedlingsavgiften sannolikt kommer att leda till några ökningar av påläggen för kortinnehavarna. Mot bakgrund av att kostnadsnivån i Visas förslag för de tre ovan nämnda tjänsterna i realiteten kommer att utgöra ett tak för nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften skulle en multilateral förmedlingsavgift som bestäms till en lägre nivå än kostnaden för tjänsterna i fråga kunna förväntas potentiellt vara till men för kortinnehavarna, men å andra sidan, är tjänsterna i fråga enligt mångas förmenande till förmån för båda användarna i olika omfattning. Det är därför lämpligt att medge bankerna en del flexibilitet när det gäller att dela upp kostnaderna mellan kortinnehavarna och handlarna. Att fastställa en multilateral förmedlingsavgift på en nivå under kostnaderna kommer vidare normalt sett att ha till syfte att uppmuntra till förbättringar av systemet, [...]*, vilket ligger i alla systemanvändarnas intresse.
(95) Sammanfattningsvis bidrar den modifierade multilaterala förmedlingsavgiften till det tekniska och ekonomiska framåtskridandet, samtidigt som den ger en rättvis andel av dessa fördelar till var och en av Visa-systemets två kategorier av användare och därigenom uppfyller det första och andra villkoret i artikel 81.3.
8.2 TREDJE VILLKORET: OUMBÄRLIGHET
8.2.1 Visas åsikt
(96) Enligt Visa är den multilaterala förmedlingsavgiften oumbärlig för att Visa-systemet skall kunna fungera optimalt. Enligt Visa är varken direktavgifter som tas från kortinnehavarna för utgivarens alla kostnader eller bilaterala förmedlingsarrangemang genomförbara alternativ för Visa-systemet. Enligt Visa kan man vidare inte på grundval av att någon multilateral förmedlingsavgift från anslutaren till utgivaren inte finns i ett bestämt kontokortsystem dra slutsatsen att den multilaterala förmedlingsavgiften i Visa-systemet i EU skulle vara onödig. Visa menar särskilt att de olika kontokortsystem som åberopats i det kompletterande meddelandet om invändningar som exempel på kortsystem som fungerar med andra finansieringsmetoder än en multilateral förmedlingsavgift inte är bevis för att Visas multilaterala förmedlingsavgift inte objektivt är nödvändig för Visa-systemet. Dessa kortsystem är, enligt Visa, inte jämförbara med Visas system eftersom de alla skiljer sig på något sätt. Det tyska ec-Karte-systemet är ett inhemskt bankkortsystem, som dessutom har en infrastruktur som möjliggör direkta betalningar mellan handlare och kortutgivare. Det australiska EFTPOS-systemet (ännu ett inhemskt bankkortsystem) omfattar ett litet antal banker, vilket möjliggör bilaterala överenskommelser. De kanadensiska Interac-systemet har faktiskt en multilateral förmedlingsavgift, även om den satts till noll.
8.2.2 EuroCommerce åsikt
(97) EuroCommerce hävdar att den multilaterala förmedlingsavgiften inte är nödvändig för att få betalningskortsystemet att fungera, och heller inte för att uppnå maximal användning och stabilitet i systemet. EuroCommerce anser att inga tjänster tillhandahålls mellan utgivarbanken och anslutarbanken varför det heller inte behövs någon betalning. Den multilaterala förmedlingsavgiften är snarare en tvångstaxa som genererat enorma kostnader vilka i slutändan betalas av konsumenten i form av högre detaljhandelspriser.
8.2.3 Kommissionens åsikt
(98) Först bör det understrykas att den oumbärlighetsaspekt som behandlas under denna rubrik inte avser ifall Visa-systemet som sådant är oumbärligt, utan oumbärligheten när det gäller att uppnå förmåner som anges i det första villkoret i artikel 81.3, dvs. i all synnerhet de positiva yttre nätverkseffekterna. Visas multilaterala förmedlingsavgift är, vilket Visa själv erkänt, inte oumbärlig för att Visa-system skall kunna existera. Som förklarats ovan vore det dock inte möjligt för kortutgivarna att utan ett direkt kontraktsförhållande mellan kortutgivare och handlare återfå kostnaderna för tjänster som ytterst tillhandahålls handlarna utan någon form av arrangemang med multilateral förmedlingsavgift. Detta skulle i annat fall få negativa följder till skada för hela systemet och alla dess användare.
(99) Endast en multilateral förmedlingsavgift som är minst konkurrensbegränsande bland alla typer av multilaterala förmedlingsavgifter kan dock anses vara oumbärlig. Kommissionen noterar härvidlag att medan den tidigare multilaterala förmedlingsavgiften gjorde det möjligt för Visa-medlemsbankerna att helt fritt bestämma nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften, utan något objektivt kriterium och i all synnerhet oavsett den reella kostnaden för att tillhandahålla de aktuella specifika tjänsterna, så bygger Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift på objektiva kriterier (kostnader) och den är också transparent (i den bemärkelsen att handlarna på begäran kan få reda på vilken nivå den ligger på). Kommissionen godtar att en sådan multilateral förmedlingsavgift kan anses som oumbärlig eftersom det i samband med ett internationellt betalningskortsystem med tusentals medlemmar inte påvisats att andra alternativa ekonomiska arrangemang än den modifierade multilaterala förmedlingsavgiften skulle vara både genomförbara och mindre konkurrensbegränsande, samtidigt som de upprätthåller det tekniska och ekonomiska framåtskridandet som identifieras ovan enligt artikel 81.3 första villkoret.
(100) Härvidlag tar kommissionen också hänsyn till att det inte påvisats att det finns exempel på internationella system med kreditkort eller uppskjutna debiteringskort som fungerar utan en multilateral förmedlingsavgift. Medan de olika inhemska betalningssystem som åberopas av EuroCommerce (se skäl 27) alla har beröringspunkter med Visa-systemet innehåller de också skillnader som utesluter varje jämförelse. Dessa system omfattar antingen färre banker än Visa-systemet eller har direkta kopplingar mellan utgivningsbankerna och handlarna eller har en multilateral förmedlingsavgift som fastställts till 0 eller har ett auktoriseringssystem som fungerar on-line vilket avsevärt minskar bedrägerierna.
(101) Även om bilaterala avtal teoretiskt kan slutas om förmedlingsnivån, innebär en multilateral förmedlingsavgift sannolikt effektivitetsvinster inom Visas internationella betalningssystem till följd av de lägre förhandlings- och transaktionskostnaderna(46). Med mer än 5000 banker i Visas EU-region är det troligt att bilaterala förmedlingsavgifter p.g.a. förhandlings- och transaktionskostnaden - även om de är tekniskt möjliga - skulle leda till högre och mindre transparenta avgifter. Detta skulle sannolikt i sin tur leda till högre handlaravgifter. Av denna anledning behövs en fast multilateral förmedlingsavgift att ta till vid fall där två banker inte kunnat eller försökt att uppnå ett bilateralt avtal.
(102) I avsaknad av ett förmedlingsarrangemang skulle utgivningsbankerna tvingas att själva ta på sig kostnaderna för sådana tjänster, eller lägga dem direkt helt eller delvis på kortinnehavaren. Om de själva fick stå för kostnaderna skulle detta förmodligen leda att de återtas med hjälp av högre avgifter på orelaterade tjänster (korssubventionering). Att påföra kortinnehavaren kostnaderna för sådana tjänster (i form av höjda årsavgifter för Visa-kort eller möjligen genom transaktionsrelaterade avgifter) kan i sig anses vara ett mindre restriktivt alternativ jämfört med den multilaterala förmedlingsavgiften, eftersom kortinnehavaravgifterna skulle avgöras unilateralt av varje bank och inte genom något multilateralt avtal. Mot bakgrund av slutsatserna i skälen 85-89 om vem som drar nytta av de olika kostnadselementen i Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift skulle det dock kunna vara destabiliserande för Visa-systemet att ta ut dessa kostnader av kortinnehavarna, eftersom en del kortinnehavare kanske skulle använda sitt Visa-kort mindre ofta, då de skulle anse priset vara för högt eftersom det omfattar kostnader för tjänster som inte kommer dem utan snarare handlarna till godo. Denna minskade användning av Visa-korten skulle i sin tur kunna göra kortet mindre attraktivt för handlarna och därigenom sätta igång en nedåtgående spiral vad gäller användningen av Visa-systemet.
(103) Sammanfattningsvis finns det inte för närvarande inte något mindre restriktivt alternativ än Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift, som skulle uppnå de vinster och fördelar för konsumenterna som anges i första och andra villkoret ovan, samtidigt som det är praktiskt genomförbart inom Visas internationella kortbetalningssystem med fyra parter. Därför uppfyller Visas modifierade fasta inomregionala multilaterala förmedlingsavgift det tredje villkoret i artikel 81.3.
8.3 FJÄRDE VILLKORET: ICKE-UNDANRÖJANDE AV KONKURRENSEN
8.3.1 Visas åsikt
(104) Enligt Visa ger den multilaterala förmedlingsavgiften inte Visa möjligheten att undanröja konkurrensen vad gäller en stor andel av de aktuella produkterna. Visa noterar härvidlag att dess medlemsbanker är utsatta för konkurrens inom systemet liksom mellan systemen. Enligt Visa sker Visa-medlemmarnas beslut om den multilaterala förmedlingsavgiften i en i hög grad konkurrensutsatt situation.
8.3.2 EuroCommerce åsikt
(105) EuroCommerce anser att det fjärde villkoret inte är uppfyllt eftersom Visa tillsammans med Europay utgör ett duopol med en marknadsandel på 80 %.
8.3.3 Kommissionens åsikt
(106) Den multilaterala förmedlingsavgiften undanröjer inte konkurrensen mellan utgivarna, som fortfarande fritt kan bestämma sina respektive kundavgifter. Även om den de facto anger en minimigräns för handlaravgifterna undanröjer den dock inte heller konkurrensen mellan anslutare eftersom anslutningsbankerna förblir fria att bestämma handlaravgifterna och fortfarande kan konkurrera om de övriga komponenterna i handlaravgiften vid sidan av den multilaterala förmedlingsavgiften. Inte heller undanröjer den konkurrensen mellan Visa och dess konkurrenter, särskilt Europay. EuroCommerce påstående att Visa nästan har ett duopol med Europay är inte relevant för ett avtal mellan Visa-medlemmar. Även om ett analogt avtal finns bland Europays medlemmar har kommissionen inte några belägg för någon överenskommelse mellan Visa och Europay.
8.4 SLUTSATSER GÄLLANDE ARTIKEL 81.3 I EG-FÖRDRAGET/ARTIKEL 53.3 EES-AVTALET
(107) Visas modifierade multilaterala förmedlingsavgift uppfyller villkoren för ett undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget och 53.3 i EES-avtalet.
9. UNDANTAGETS VARAKTIGHET SAMT VILLKOR
(108) Enligt artikel 8 i förordning nr 17 skall beslut enligt artikel 81.3 i EG-fördraget ges för en bestämd period och kan förenas med villkor och ålägganden. Enligt artikel 6 i förordning nr 17 kan den dag ett sådant beslut träder i kraft inte infalla tidigare än anmälan. Av artikel 7.1 i förordning nr 17 följer att undantagsperioden inte kan inledas tidigare än det datum då det anmälda avtalet uppfyllde undantagsvillkoren.
(109) Undantaget skall därför träda i kraft när Visas föreslagna modifierade system för multilateral förmedlingsavgift införts i Visa-reglerna och är giltigt till och med den 31 december 2007. För den nya multilaterala förmedlingsavgiften för post- och telefonbeställningar, som beskrivs i avsnitt 3.2.3.4, skall undantaget träda i kraft när denna multilaterala förmedlingsavgift införs och det kommer att gälla till och med den 31 december 2007. Denna tidsperiod kommer att göra det möjligt för kommissionen att igen pröva de praktiska effekterna av det modifierade Visa-systemet på marknaden och i all synnerhet de förväntade effekterna på handlaravgifterna, också mot bakgrund av de kommentarer som tredje part lämnat på 19.3-tillkännagivandet.
(110) För att kommissionen skall kunna kontrollera att förändringarna av Visas multilaterala förmedlingsavgift, såsom de beskrivs i avsnitt 3.2.3, införs på det sätt Visa åtagit sig är beslutet förenat med följande villkor:
a) Visa skall inom [12-18 månader]* efter det att föreliggande beslut fattats, till kommissionen inlämna ett exemplar av kostnadsstudien som visar beräkningarna som bygger på de tre kostnadskategorier som nämns i avsnitt 3.2.3.2 (uppgifterna skall vara uppdelade mellan kreditkort/bankkort med uppskjuten debitering och betalkort) samt även de relativa effekterna i termer av värde och volym för olika typer av Visa-kort. Kostnadsstudien kommer att utföras av Visa och skall granskas av en oberoende revisionsfirma, som måste godkännas av kommissionen. Uppgifterna som använts för att utarbeta kostnadsstudien kommer att hämtas från ett representativt urval av Visa-medlemsbanker från Visas EU-region, inom EES. Ytterligare kostnadsstudier kommer att utarbetas och ett exemplar kommer att överlämnas till kommissionen varje [18:e till 36:e månad]* därefter.
b) Efter slutförandet av var och en av de ovannämnda kostnadsstudierna kommer den faktiska nivån på de multilaterala förmedlingsavgifterna för privata bankkort inte att överstiga summan av dessa tre kostnadskategorier utom i exceptionella fall, som kan omfattas av artikel 81.3 (t.ex. för att motverka metoder som kan hämma den tekniska utvecklingen) och först efter samråd med kommissionen.
c) Visa skall informera kommissionen om alla ändringar av tillägg till sitt inomregionala system för multilaterala förmedlingsavgifter.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Utan att det påverkar artikel 2 och i enlighet med artikel 81.3 i EG-fördraget och artikel 53.3 i EES-avtalet förklaras bestämmelserna i artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet härmed till och med den 31 december 2007 ej vara tillämpliga på Visas inomregionala modifierade system för multilaterala förmedlingsavgifter när det tillämpas på Visa-korttransaktioner på utländska köpställen med privata Visa-bankkort inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
2. Undantagsförklaringen i punkt 1 skall vara tillämplig på följande villkor:
a) Visas styrelse skall senast den 4 september 2002 vidta erforderliga åtgärder som säkrar införandet av det modifierande system för multilateral förmedlingsavgift som är föremålet för detta beslut.
b) Inom [12 - 18 månader]* från den dag detta beslut fattades och därefter varje [18:e till 36:e månad]* skall Visa till kommissionen inlämna ett exemplar av kostnadsstudien för bankkort samt för bankkort med uppskjuten debitering och kreditkort innehållande en beräkning av den maximala nivån för den multilaterala förmedlingsavgiften på grundval av följande tre kostnadskategorier:
- Kostnaden för bearbetningen av transaktionerna.
- Kostnaden för den räntefria kreditperioden för kortinnehavarna.
- Kostnaden för att lämna "betalningsgarantin".
Kostnadsstudien kommer att utföras av Visa och granskas av ett oberoende revisionsföretag, som är godkänt av kommissionen.
Uppgifterna som använts för att utarbeta kostnadsstudien skall hämtas från ett representativt urval av Visa-medlemsbanker från Visas EU-region, inom EES och representera mer än 50 % av den totala volymen av Visas inomregionala transaktioner på köpställen.
c) Efter slutförandet av de kostnadsstudier, som nämns i punkt b, får realnivån på multilaterala förmedlingsavgifter för privata bankkort inte överstiga den siffra som anges i den senaste sådana studien, vilken utgör den maximala nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften, på grundval av de tre kostnadskategorier som specificeras i punkt b, utom vid exceptionella omständigheter som, enligt kommissionens förmenande, är förenliga med artikel 81.3 i EG-fördraget.
d) Visa skall inom en månad efter att dess medlemmar informerats, meddela kommissionen alla ändringar eller tillägg till sitt inomregionala system för multilaterala förmedlingsavgifter.
Artikel 2
1. I enlighet med artikel 81.3 i EG-fördraget och artikel 53.3 i EES-avtalet förklaras bestämmelserna i artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet härmed till och med den 31 december 2007 ej vara tillämpliga på Visas inomregionala förmedlingsavgift för de post- och telefonbeställningstransaktioner, som är föremål för detta beslut, när de tillämpas på försäljningstransaktioner på utländska köpställen med privata Visa-bankkort inom EES.
2. Under förutsättning att undantagsförklaringen i artikel 1 blivit tillämplig skall undantagsförklaringen i punkt 1 vara tillämplig, på följande villkor:
a) Visas styrelse skall senast den 30 april 2003 vidta erforderliga åtgärder som säkrar införandet av den interregionala förmedlingsavgiften för post- och telefonbeställningstransaktioner.
b) Visa skall uppfylla artikel 1.2 b och d.
c) Efter slutförandet av de kostnadsstudier, som nämns i artikel 1.2 b, får realnivån på den multilaterala förmedlingsavgiften för post- och telefonbeställningstransaktioner inte överstiga den siffra som anges i den senaste sådana studien. Denna siffra utgör den maximala nivån på den multilaterala förmedlingsavgiften för post- och telefonbeställningstransaktioner, som skall bygga på samma information om de tre kostnadskategorier som nämns i artikel 1.2 b, med korrigeringar vad gäller två specifika kostnadskategorier, under "betalningsgaranti" och "bearbetningen av transaktioner", för att återspegla de kostnader som är specifika för post- och telefonbeställningstransaktioner.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till: Visa International Service Association European Union Region 99 High Street Kensington London W8 5TE.
Utfärdat i Bryssel den 24 juli 2002.