РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 29 октомври 2007 година
за освобождаване на производството и продажбата на електроенергия в Швеция от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2007) 5197)
(само текстът на шведски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2007/706/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаването на Европейската общност,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 4 и 6 от нея,
като взе предвид молбата, подадена от Кралство Швеция по електронната поща на 29 юни 2007 г.,
след консултация с Консултативния комитет за обществени поръчки,
като има предвид, че:
I. Факти
(1)
На 29 юни 2007 г. Швеция подаде по електронната поща молба до Комисията в съответствие с член 30, параграф 4 от Директива 2004/17/ЕО. Комисията поиска допълнителна информация с електронно писмо от 20 юли 2007 г., което след удължаване на първоначалния краен срок бе предадено от шведските власти с електронно писмо от 17 август 2007 г.
(2)
Молбата, представена от Кралство Швеция, се отнася до производството и продажбата (на едро и дребно) на електроенергия.
(3)
Молбата се придружава от заключенията на независимия национален компетентен орган Konkurrensverket (шведския компетентен орган по въпросите на конкуренцията), според които ще бъдат изпълнени условията за приложимост на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО.
II. Правна рамка
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за изпълнението на една от дейностите, за които се прилага директивата, не са предмет на същата директива, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Наличието на пряка конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на засегнатия сектор. Достъпът се смята за неограничен, ако държавата-членка е изпълнила и прилага съответните разпоредби на общностното законодателство за частично или пълно отваряне на въпросния сектор. Въпросното законодателство е споменато в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, която по отношение на електроенергийния сектор съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (2). Директива 96/92/ЕО бе заменена с Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 96/92/ЕО (3), която изисква дори по-висока степен на отвореност на пазара.
(5)
Швеция е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, като избира пълното разделяне на собствеността при преносните мрежи и законово и функционално разделяне при електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките предприятия, които са освободени от изискването за функционално разделяне. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея достъпът до пазара не следва да се смята за ограничен.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които сам по себе си няма решаващо значение. По отношение на пазарите, засегнати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да се вземе предвид. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, каквито са степента на ликвидност, функционирането на балансиращия пазар, ценовата конкуренция и съотношението на клиентите, сменящи доставчиците си.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата на конкуренцията.
III. Оценка
(8)
Молбата, представена от Швеция, се отнася до производството, а също и до продажбата (на едро и дребно) на електроенергия.
(9)
Пазарът на едро на електроенергия в Швеция е до голяма степен интегриран в енергийния пазар на скандинавските страни, който обхваща Дания, Норвегия, Швеция и Финландия. Той е съставен от пазар на двустранни сделки между производителите, от една страна, и доставчиците и промишлените предприятия, от друга, с частна скандинавска борса на електроенергията, носеща наименованието „Nord Pool“, която разполага със спотов (с незабавна доставка) и с форуърден (с доставка на по-късен етап) пазар. Това, както и понятието интегриран пазар „Nord Pool“ (4), показва, че е налице отчетливо развитие в посока към скандинавски регионален пазар на едро. Независимо от това тесните места в преноса на електроенергия понякога разделят скандинавския регион на шест географски обособени тарифни зони, една от които е Швеция. Швеция притежава пет главни свързващи електропроводни линии между своите мрежи и тези на други части от Европейското икономическо пространство (Западна Дания - Швеция, Източна Дания - Швеция, Швеция - Южна Норвегия, Швеция - Северна Норвегия и Швеция - Финландия). През 2005 г. най-натоварената от тези пет свързващи електропроводни линии бе претоварена през 52 % от времето, като най-слабо претоварена бе през 8 % от времето (5). Независимо от това такова претоварване се получаваше рядко върху петте свързващи електропроводни линии едновременно. Така, според шведските власти, Швеция е съставлявала напълно обособена тарифна зона, т.е. без връзка с която и да било друга тарифна зона, в течение на 0,5 % от времето през 2005 г. Освен това прегледът на броя на зоните, свързани с Швеция от 2001 г. насам, показва, че Швеция е била свързана към минимум 4 от общо 6-те други тарифни зони по онова време - тогава Норвегия е била разделена на три зони, противно на сегашните две, в 82,4 % от времето (6). В резултат на това и в съответствие с предишната практика на Комисията (7) въпросът за това, дали пазарът е национален или регионален, ще остане отворен, тъй като изводът от анализа си остава същият, независимо дали се основава на определение с по-тесен или по-широк обхват.
(10)
Основно по същите причини при производството на електроенергия съществува също така ясно очертана тенденция към скандинавски регионален пазар, макар тесните места в преноса на електроенергия и ограниченият капацитет - от порядъка на 24 % от инсталираните производствени мощности в Швеция - на свързващите електропроводни линии между шведските мрежи и тези на други региони от Европейското икономическо пространство да са в състояние да доведат до временно ограничаване на пазара до територията на Швеция. И тук също въпросът за това, дали пазарът е национален или регионален, ще остане отворен, тъй като изводът от анализа си остава същият, независимо дали се основава на определение с по-тесен или по-широк обхват.
(11)
Както шведските власти потвърдиха това, пазарът на дребно покрива територията на Швеция, което се дължи, между другото, на различия в данъчното облагане, както и на правилата, свързани с отговорността за баланса между скандинавските страни. Освен това Konkurrensverket изрично заявява, че пазарът на дребно „е национален главно защото няколко пречки от технически и нормативен характер не дават възможност на крайния потребител да закупува електроенергия от брокери на електроенергия в други страни“.
(12)
В съобщението си до Съвета и до Европейския парламент, озаглавено „Доклад относно напредъка при изграждането на вътрешния пазар на природен газ и електроенергия“ (8), наричан по-долу „докладът от 2005 г.“, Комисията заявява, че „много национални пазари показват висока степен на концентрация на промишлеността, което пречи на развитието на ефективна конкуренция“ (9). Ето защо тя смята, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават трите най-големи производителя“ (10). Съгласно „техническото приложение“ (11) съвкупният пазарен дял на трите най-големи производителя от общото производство на скандинавския регион възлиза на 40 % (12), което представлява доста ниско ниво. Що се отнася до шведската територия, съвкупният пазарен дял на трите най-големи производителя, разбира се, е по-висок и възлиза на 86,7 % (13) през 2004 г. Независимо от това периодите, в течение на които шведският пазар е изолиран, бяха ограничени до 0,5 % от времето през 2005 г. (14). Ето защо през значителна част от годината върху шведския пазар се упражнява конкурентен натиск поради възможността да се внася електроенергия, произведена извън шведската територия, още повече че не се начислява никаква такса за пренос между скандинавските страни. Поради често ненатоварените връзки между Швеция и другите тарифни зони не е възможно да се инвестира в електроенергийния сектор на шведска територия, без да се държи сметка и за останалите производители, присъстващи на скандинавския пазар. Ето защо тези фактори е необходимо да се разглеждат като показател за пряко излагане на конкуренция на производствения пазар както по отношение на шведския национален пазар, така и по отношение на зараждащия се регионален пазар.
(13)
Степента на концентрация също е добър показател за конкуренцията на пазара на едро на електроенергия, също както и степента на ликвидност. В регионален мащаб 42,82 % от потреблението на електроенергия в скандинавските страни през 2004-2005 г. се продаваше чрез Nord Pool Spot AS (частната скандинавска борса за електроенергия, описана в съображение 9) (15). Според заключителния доклад при този вид борса за електроенергия „концентрацията на производството намира […] пряк израз в доста стабилна равностойна (16) концентрация на обмена на електроенергия“ (17). По отношение на трите най-големи доставчика в скандинавския регион това представлява 40 % (18), което за регионален пазар представлява едно задоволително ниво. Що се отнася до шведския пазар, взет сам за себе си, съвкупният пазарен дял на трите най-големи субекта на пазара на едро, разбира се, е по-висок и възлиза на 86 % (19) през 2006 г. Необходимо е обаче да се наблегне на обстоятелството, че съществува конкуренция между трите големи и няколкото по-малки субекта на продажбите на едро на шведския пазар. Освен това, що се отнася до връзката със скандинавския регион, следва отново да се отбележи, че споменатите по-горе проблеми, свързани с тесните места (претоварване), не са постоянни, а само временни. Ето защо, в допълнение към конкуренцията във вътрешен план, често е налице външен конкурентен натиск върху шведския пазар поради възможността да се получава електроенергия, произведена извън шведската територия. Това е още повече валидно, тъй като Швеция е третият по-големина нетен вносител на електроенергия в ЕС, разглеждано като процентен дял от нейното вътрешно потребление (20), и тъй като не се начислява никаква такса за пренос между скандинавските страни. Освен това следва да се отбележи, че условията за конкуренция на пазара на едро на електроенергия също са силно повлияни от финансовите сделки с електроенергия в конкретната пазарна зона, които, изразени в търгувани количества чрез Nord Pool, съставляваха почти удвоения размер на употребените количества в скандинавските страни през 2005 г. (21) (и дори повече от петкратния размер на тези количества, ако се вземат под внимание и други определени сделки, като например преки или извънборсови продажби (22). В техническото приложение (23) едно такова равнище на ликвидност се смяташе за задоволително или, с други думи, като показател за доброто функциониране на пазара и за състоянието на конкуренцията на този пазар. Като се има предвид тясната взаимовръзка между шведския пазар на едро и скандинавския пазар, тази степен на ликвидност следва също да се разглежда като източник на конкурентен натиск върху шведския пазар. Заключителният доклад също отрежда на Nord Pool място след „най-ликвидните и ефикасни пазари на едро на електроенергия“ (24). Ето защо е необходимо тези фактори да се разглеждат като показатели за прякото излагане на конкуренция на пазара на едро както по отношение на шведския национален пазар, така и по отношение на зараждащия се регионален пазар.
(14)
На фона на площта на страната броят на стопанските субекти на пазара на дребно е сравнително голям (25) (около 130 според шведските власти, като значителна част от тях предлагат услугите си в рамките на националната територия), също както и броят на компаниите, чийто пазарен дял надвишава 5 %. В края на 2004 г. съвкупният пазарен дял на трите най-големи компании по отношение на доставките за всички категории потребители (крупни промишлени потребители, малки и средни предприятия и много малки търговски клиенти и домакинства) е на задоволително ниско ниво, а именно 50 % (26). Съгласно предоставената от шведските власти информация съвкупният пазарен дял на трите най-големи компании на шведския пазар на дребно съставляваше 43 % от броя на клиентите през 2006 г. Имайки предвид тези фактори, се смята, че дейността е изложена на пряка конкуренция.
(15)
Освен това функционирането на балансиращите пазари също следва да се разглежда като показател не само за производството, но и за пазарите на едро и дребно. Действително, „всеки участник на пазара, който не може лесно да приспособи своята производствена схема към особеностите на своите клиенти, рискува да бъде обременен с разликата между цената, на която операторът на преносната система (наричан по-долу ОПС) ще продава електроенергията на дисбаланса (разлика между прогнозирани и действителни количества), и цената, на която обратно ще изкупи излишната генерирана енергия. Тези цени могат да бъдат пряко наложени от регулатора върху ОПС или, като алтернатива, може да се използва пазарно установен механизъм, при който цената се определя чрез тръжните предложения на други производители с цел регулиране на тяхното производство във възходяща или низходяща посока […]. Сериозна трудност за малките участници на пазара възниква при наличие на риск от голяма разлика между покупната цена от ОПС и продажната цена. Това се случва в редица държави-членки и вероятно ще нанесе вреда на развитието на конкуренцията. Една значителна разлика в цените може да бъде признак за недостатъчно равнище на конкуренцията на балансиращия пазар, който може да бъде доминиран от само един или два главни производителя. Подобни проблеми допълнително се влошават, когато потребителите на мрежата не са в състояние да приспособят своите позиции близко до реалното време“ (27). В скандинавския регион съществува почти напълно интегриран балансиращ пазар по отношение на доставката на балансираща електроенергия и неговите основни характеристики - пазарно установено тарифиране, срокове за затваряне на всеки час, т.е. възможност за потребителите на мрежата да адаптират своята позиция на всеки час, и малка разлика между покупната цена от ОПС и продажната цена - са такива, че той трябва да се разглежда като показател за пряко излагане на конкуренция.
(16)
Като се имат предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяването на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. Броят на клиентите, които сменят своя доставчик, е показател за истинска тарифна конкуренция и по този начин непряко е „естествен показател за ефективността на конкуренцията. Ако малко клиенти сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем при функционирането на пазара, дори и да не трябва да се пренебрегва изгодата от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (28). Освен това „съществуването на регулирани цени за крайните потребители несъмнено е фактор от ключово значение за поведението на клиентите […]. Въпреки че запазването на проверките може да бъде оправдано в период на преход, същите ще доведат до все повече и повече изкривявания с приближаването на нуждата от инвестиции“ (29).
(17)
Според един неотдавна приет документ на службите на Комисията (30)„смяната на доставчика е твърде разпространена на шведския пазар на дребно на електроенергия. Като цяло 54 % от клиентите са предоговорили договорите си или са сменили доставчика си след реформата на пазара на електроенергия през 1996 г. Като цяло се смята, че конкурирането за крайни клиенти работи добре“ (31). Освен това в Швеция не съществува контрол върху цените за крайните потребители (32). Това означава, че цените се определят от самите стопански субекти и не е нужно да бъдат одобрявани от който и да било орган преди прилагането им. Ето защо ситуацията в Швеция е задоволителна, що се отнася до смяната на доставчици и контрола върху цените за крайния потребител, и следва да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция.
IV. Заключения
(18)
Предвид факторите, разгледани в съображения 8 и 17, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се смятат за изпълнени по отношение на производството и продажбата (на едро и дребно) на електроенергия в Швеция.
(19)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се смята за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат поръчки, предназначени да способстват производството на електроенергия или продажбата (на едро и дребно) на електроенергия в Швеция, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в Швеция.
(20)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от юни до август 2007 г., видно от информацията, предоставена от Кралство Швеция, доклада за 2005 г. и техническото приложение към него, съобщението от 2007 г. и документа на службите на Комисията от 2007 г., както и от заключителния доклад. Настоящото решение може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени във фактическата или правната обстановка престанат да бъдат изпълнени условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на обществени поръчки и предназначени да способстват осъществяването на производство на електроенергия или продажба на електроенергия в Швеция.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 29 октомври 2007 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 29 oktober 2007
om medgivande av undantag från Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet), när det gäller produktion och försäljning av el i Sverige
[delgivet med nr K(2007) 5197]
(Endast den svenska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2007/706/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (1), särskilt artikel 30.4 och 30.6,
med beaktande av den ansökan som Sverige lämnade per e-post den 29 juni 2007,
efter samråd med rådgivande kommittén för offentlig upphandling, och
av följande skäl:
I Bakgrund
(1)
Den 29 juni 2007 lämnade Sverige en ansökan per e-post till kommissionen i enlighet med artikel 30.4 i direktiv 2004/17/EG. I ett e-brev av den 20 juli 2007 begärde kommissionen kompletterande upplysningar, som de svenska myndigheterna, efter en förlängning av den ursprungliga tidsfristen, överlämnade i ett e-brev av den 17 augusti 2007.
(2)
Sveriges ansökan gäller produktion och försäljning (grossist- och detaljistförsäljning) av el.
(3)
Ansökan åtföljs av slutsatser från den oberoende nationella myndigheten, Konkurrensverket, om att villkoren för tillämpning av artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG är uppfyllda.
II Regelverk
(4)
Enligt artikel 30 i direktiv 2004/17/EG ska kontrakt som syftar till att medge utförandet av en verksamhet som direktivet är tillämpligt på inte omfattas av direktivet, om den aktuella verksamheten i den medlemsstat där den utövas är direkt konkurrensutsatt på marknader med fritt tillträde. Bedömningen av om en verksamhet är direkt konkurrensutsatt ska grunda sig på objektiva kriterier med beaktande av de speciella omständigheterna i den berörda sektorn. Tillträdet till marknaden betraktas som fritt om medlemsstaten har genomfört och tillämpar de relevanta bestämmelser i gemenskapsrätten genom vilka en viss sektor eller en del av en sådan konkurrensutsätts. Rättsakterna förtecknas i bilaga XI till direktiv 2004/17/EG, där det för elsektorns del hänvisas till Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el (2). Direktiv 96/92/EG har ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (3), där det krävs en ännu högre grad av marknadsöppnande.
(5)
Sverige har genomfört och tillämpar inte bara direktiv 96/92/EG utan även direktiv 2003/54/EG och har valt att införa full åtskillnad när det gäller ägande av överföringsnät samt juridisk och funktionell åtskillnad när det gäller distributionsnät, utom när det gäller de minsta företagen, som är befriade från kraven på funktionell åtskillnad. Därför bör i enlighet med artikel 30.3 första stycket tillträdet till marknaden anses vara fritt.
(6)
Den direkta konkurrensutsattheten bör bedömas på grundval av olika indikatorer varav ingen i sig bör vara utslagsgivande. När det gäller de marknader som berörs av detta beslut utgör de viktigaste aktörernas marknadsandelar på en viss specifik marknad ett kriterium som bör beaktas. Ett annat kriterium är koncentrationsgraden på dessa marknader. Med tanke på de berörda marknadernas egenskaper bör ytterligare kriterier också beaktas, som graden av likviditet, balansmarknadens funktion, graden av priskonkurrens och den utsträckning i vilken kunder byter leverantör.
(7)
Detta beslut påverkar inte tillämpningen av konkurrensreglerna.
III Bedömning
(8)
Sveriges ansökan gäller produktion och försäljning (grossist- och detaljistförsäljning) av el.
(9)
Grossistmarknaden för el i Sverige är till stor del integrerad i den nordiska energimarknaden, som består av Danmark, Norge, Sverige och Finland. Den består av en bilateral handelsmarknad mellan producenter å ena sidan och leverantörer och industriföretag å andra sidan, samt en frivillig nordisk elbörs, Nord Pool, som har en spotmarknad och en terminsmarknad. Detta samt Nord Pools (4) utformning som en integrerad marknad visar att det finns en tydlig utveckling mot en grossistmarknad som omfattar regionen Norden. Flaskhalsar i överföringen (överbelastning) en del av tiden delar emellertid upp det nordiska området i sex geografiskt tydliga prisområden, varav Sverige är ett. Sverige har fem huvudförbindelser mellan sina nät och näten i andra delar av Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (västra Danmark - Sverige, östra Danmark - Sverige, Sverige - södra Norge, Sverige - norra Norge och Sverige - Finland). Under 2005 var den mest belastade av dessa fem förbindelser överbelastad under 52 % av tiden och den minst belastade förbindelsen överbelastad under 8 % av tiden (5). Detta inträffade dock sällan samtidigt i alla fem förbindelser. Enligt de svenska myndigheterna var Sverige följaktligen ett helt separat prisområde, dvs. utan förbindelser med något annat prisområde, under 0,5 % av antalet timmar 2005. En översikt över de områden som haft förbindelser med Sverige sedan 2001 visar vidare att Sverige hade förbindelser med åtminstone fyra av de sex andra prisområdena - Norge var tidigare uppdelat i tre områden i stället för de nuvarande två - under 82,4 % av tiden (6). Följaktligen, och i linje med kommissionens praxis (7), kommer frågan huruvida marknaden är nationell eller regional att lämnas öppen, eftersom resultatet av analysen blir detsamma oavsett om den grundas på en smal eller en vidare definition.
(10)
Av i huvudsak samma skäl finns det också en tydlig utveckling mot en nordisk regional marknad när det gäller elproduktion, även om flaskhalsar i överföringen och begränsningar av kapaciteten - i storleksordningen 24 % av den installerade produktionskapaciteten i Sverige - i förbindelserna mellan de svenska näten och näten i andra områden av Europeiska ekonomiska samarbetsområdet kan leda till att marknaden temporärt begränsas till att omfatta Sveriges territorium. Även i detta avseende kommer frågan huruvida marknaden är nationell eller regional att lämnas öppen, eftersom resultatet av analysen blir detsamma oavsett om den grundas på en smal eller en vidare definition.
(11)
Som det bekräftas av de svenska myndigheterna utgörs detaljistmarknaden av Sveriges territorium, beroende på bl.a. skillnader i beskattning och regler för balansansvar mellan de nordiska länderna. Konkurrensverket säger vidare uttryckligen att detaljistmarknaden ”är nationell, främst som en följd av ett antal tekniska och regleringsmässiga hinder för att slutkunder ska kunna köpa el från elhandlare i andra länder”.
(12)
I meddelandet från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Rapport om framsteg i arbetet med att upprätta den inre el- och gasmarknaden (8) (nedan kallad ”rapporten från 2005”) anges att på ”många nationella marknader kännetecknas dessutom branschen av hög koncentration, vilket hindrar utvecklingen av en väl fungerande konkurrens” (9). Således anses det när det gäller elproduktion att en ”indikator på konkurrensgraden på de nationella marknaderna är den totala marknadsandelen för de tre största producenterna” (10). Enligt de ”tekniska bilagorna” (11) är den sammanlagda marknadsandelen för de tre största producenterna på den nordiska marknaden 40 % (12), vilket är en tillfredsställande låg nivå. När det gäller Sveriges territorium var den sammanlagda marknadsandelen för de tre största producenterna givetvis större 2004 och låg på 86,7 % (13). Den period under vilken den svenska marknaden var isolerad motsvarade emellertid bara 0,5 % av antalet timmar 2005 (14). På den svenska marknaden finns det således ett konkurrenstryck under en betydande del av året eftersom el kan importeras från leverantörer utanför Sveriges territorium, i synnerhet som inga överföringsavgifter tas ut mellan de nordiska länderna. Eftersom förbindelserna mellan Sverige och andra prisområden ofta inte är överbelastade kan investeringar i elsektorn inte göras på svenskt territorium utan hänsyn till andra producenter på den nordiska marknaden. Dessa faktorer bör därför ses som en indikation på att produktionsmarknaden är direkt utsatt för konkurrens, oavsett om man ser till den nationella svenska marknaden eller till den framväxande regionala marknaden.
(13)
Graden av koncentration, liksom graden av likviditet, är också bra indikatorer för konkurrensen på grossistmarknaden för el. På regional nivå såldes under perioden 2004-2005 (15) 42,82 % av den i Norden förbrukade elen via Nord Pool Spot AS - den frivilliga nordiska elbörs som nämns i skäl 9. På denna typ av elbörs har enligt slutrapporten graden av koncentration när det gäller produktion direkt motsvarighet i en tämligen stabil likvärdig (16) koncentration på själva börsen (17). För de tre största producenterna i Norden är andelen 40 % (18), vilket för en regional marknad är en tillfredsställande nivå. När det gäller enbart den svenska marknaden var den sammanlagda marknadsandelen för de tre största aktörerna på grossistmarknaden givetvis större 2006 och låg på 86 % (19). Det bör emellertid understrykas att det på grossistnivå råder konkurrens mellan de tre stora aktörerna och ett flertal mindre aktörer på den svenska marknaden. När det gäller förbindelserna till det nordiska området bör det återigen noteras att de ovan nämnda flaskhalsproblemen (överbelastning) inte är konstanta utan av tillfällig karaktär. Utöver den inhemska konkurrensen finns det således ofta ett externt konkurrenstryck på den svenska marknaden, eftersom el kan erhållas utanför Sveriges territorium. Detta åskådliggörs av att Sverige är den tredje största nettoimportören av el i EU, mätt i procent av landets inhemska förbrukning (20), och har bl.a. sin grund i att några överföringsavgifter inte tas ut mellan de nordiska länderna. Konkurrensförhållandena på grossistmarknaden för el påverkas också starkt av den finansiella handeln med el inom det berörda marknadsområdet, som i fråga om volymer via Nord Pool var nästan två gånger så stor som förbrukningen i de nordiska länderna under 2005 (21) (och mer än fem gånger så stor under samma år (22) om övriga identifierade transaktioner som OTC [Over The Counter] eller direkt försäljning inkluderas). I de tekniska bilagorna (23) ansågs denna likviditetsgrad vara tillfredsställande, dvs. den utgjorde en indikator på en välfungerande och konkurrensutsatt marknad. Med tanke på den starka kopplingen mellan den svenska grossistmarknaden och den nordiska marknaden bör denna likviditetsgrad också anses skapa ett konkurrenstryck på den svenska marknaden. I slutrapporten rankas Nord Pool som en av de mest likvida och effektiva grossistmarknaderna för el (24). Dessa faktorer bör därför ses som en indikation på att grossistmarknaden är direkt utsatt för konkurrens, oavsett om man ser till den nationella svenska marknaden eller till den framväxande regionala marknaden.
(14)
Med tanke på landets storlek är antalet företag på detaljistmarknaden ganska stort (25) enligt de svenska myndigheterna är antalet cirka 130, varav en betydande andel erbjuder landstäckande tjänster), och det gäller även antalet företag med en marknadsandel på över 5 %. Vid utgången av 2004 låg de tre största företagens sammanlagda marknadsandel i fråga om leveranser till alla användarkategorier (stora industriella användare, små och medelstora företag och mycket små kommersiella kunder och hushåll) på en tillfredsställande låg nivå, nämligen 50 % (26). Enligt de svenska myndigheternas uppgifter uppgick de tre största företagens sammanlagda andel på den svenska detaljistmarknaden till 43 % i fråga om antalet kunder under 2006. Dessa faktorer bör därför ses som en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(15)
Balansmarknadernas funktionssätt bör vidare betraktas som indikatorer inte bara när det gäller produktionen, utan även för grossist- och detaljistmarknaden. Varje ”marknadsaktör som har svårt att anpassa sin produktionssammansättning till sina kunders särdrag löper en risk som är knuten till skillnaden mellan det pris till vilket den systemansvarige för överföringssystemet säljer balanskraft och det pris till vilket denne återköper överskottsproduktion. Dessa priser kan antingen direkt föreskrivas den systemansvarige av tillsynsmyndigheten, eller så används en marknadsbaserad mekanism där priset bestäms av erbjudanden från andra producenter om att öka eller begränsa sin produktion […]. Det blir särskilt besvärligt för små marknadsaktörer om det finns risk för stora skillnader mellan inköpspriset från den systemansvarige och försäljningspriset. Detta förekommer i ett antal medlemsstater och är troligen skadligt för konkurrensutvecklingen. En stor prisspridning kan tyda på otillräcklig konkurrens på balansmarknaden, som kanske domineras av endast en eller två större producenter. Sådana svårigheter förvärras om nätanvändarna inte förmår ändra sin position nära leveranstidpunkten.” (27) I Norden finns en nästan helt integrerad balansmarknad för leverans av balanskraft och dess huvudegenskaper - marknadsbaserad prissättning, tidsgränser varje timme för anbudsgivning, dvs. möjlighet för nätanvändare att ändra sina positioner varje timme, och en liten spridning mellan inköpspriset från den systemansvarige och försäljningspriset - är sådana att de bör ses som en indikation på direkt konkurrensutsättning.
(16)
Till följd av särdragen hos den berörda produkten (el) och knappheten på eller avsaknaden av lämpliga ersättningsprodukter och ersättningstjänster, får priskonkurrens och prisbildning större betydelse vid en bedömning av konkurrenssituationen på elmarknaderna. Antalet kunder som byter leverantör är en indikator på genuin priskonkurrens och är på så sätt indirekt ”en naturlig indikator på hur väl konkurrensen fungerar. Om få kunder byter leverantör fungerar marknaden förmodligen inte optimalt, även om man inte bör bortse från fördelarna med möjligheten att omförhandla med den tidigare leverantören” (28). Dessutom har ”en förekomst av reglerade slutanvändarpriser helt klart en avgörande betydelse för kundbeteendet […]. Även om det kan vara motiverat att behålla en reglering under en övergångsperiod kommer en sådan reglering i allt högre grad att orsaka snedvridningar när behovet av investeringar rycker närmare” (29).
(17)
I ett nyligen offentliggjort arbetsdokument från kommissionen (30) anges att ”det är väldigt vanligt att kunder byter leverantör på den svenska detaljistmarknaden för el. Sammanlagt 54 % av elkunderna har antingen omförhandlat sina kontrakt eller bytt leverantör sedan reformen av marknaden 1996. Konkurrensen när det gäller slutkunder anses i allmänhet fungera.” (31) Dessutom har Sverige ingen reglering av slutanvändarpriset (32), vilket innebär att företagen själva sätter sina priser och att dessa priser inte måste godkännas av en myndighet innan de börjar gälla. Situationen i Sverige är därför tillfredsställande när det gäller byte av leverantör och reglering av slutanvändarpriset och bör ses som en indikator på direkt konkurrensutsättning.
IV Slutsatser
(18)
Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 8-17 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG anses vara uppfyllda när det gäller produktion och försäljning (grossist- och detaljistnivå) av el i Sverige.
(19)
Eftersom villkoret om obegränsat tillträde till marknaden anses vara uppfyllt bör vidare direktiv 2004/17/EG inte tillämpas när upphandlande enheter tilldelar kontrakt för produktion eller försäljning (grossist- och detaljistnivå) av el i Sverige och inte heller när upphandlande enheter organiserar projekttävlingar för utförandet av sådan verksamhet i Sverige.
(20)
Detta beslut grundas på de rättsliga och faktiska omständigheter under perioden juni-augusti 2007 som framgår av de uppgifter som lämnats av Sverige och av rapporten från 2005 och de tekniska bilagorna till den, meddelandet från 2007, arbetsdokumentet från 2007 och slutrapporten. Beslutet kan komma att ändras om betydande förändringar av de rättsliga och faktiska omständigheterna skulle medföra att villkoren för tillämpning av artikel 30.1 i direktiv 2004/17/EG inte längre är uppfyllda.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EG får inte tillämpas på kontrakt som tilldelas av upphandlande enheter i avsikt att göra det möjligt för dessa att bedriva produktion eller försäljning av el i Sverige.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Sverige.
Utfärdat i Bryssel den 29 oktober 2007.