РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 септември 2007 година
относно Държавна помощ, предоставена от Полша като част от споразумения за закупуване на електроенергия, и държавната помощ, която Полша планира да предостави във връзка с компенсация за доброволното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия
(нотифицирано под номер C(2007) 4319)
(само текстът на полски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2009/287/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 1 март 2005 г., реф. WEH/1023/6-54/05, заведено като получено на 3 март 2005 г. (SG/2005/A/226), Полша уведоми Европейската комисия, съгласно член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, за законопроект за „правилата, уреждащи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия“ („Законопроекта“).
(2)
След предварителна оценка Комисията прецени, че уведомлението е непълно и с писмо от 27 април 2005 г. поиска от Полша да предостави допълнителна информация за мярката.
(3)
С писмо от 1 юни 2005 г., заведено като получено на 2 юни 2005 г., Полша предостави част от поисканата допълнителна информация; останалата информация беше предоставена с писмо от 24 юни 2005 г., заведено като получено на 28 юни 2005 г.
(4)
На 28 и 29 юни 2005 г. по искане на Полша беше организирана техническа среща за обсъждане на уведомлението. На срещата бяха определени оставащите аспекти, които Полша трябва да поясни в писмен вид, с цел да предостави на Комисията изчерпателна информация за оценка от нейна страна.
(5)
Поради липсата на изчерпателен отговор Комисията напомни на полските власти с писмо от 28 юли 2005 г. (D/55776) за разясненията, поискани на срещата на 28 юни 2005 г., и поиска от Полша да предостави необходимата информация.
(6)
С писмо от 7 септември 2005 г., заведено като получено на 9 септември 2005 г., Полша уведоми Комисията, че работата по законопроекта е спряна поради края на парламентарния мандат.
(7)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Комисията уведоми Полша, че е решила да открие процедурата, посочена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на законопроекта и по отношение на споразуменията за закупуване на електроенергия („PPA“) в полския енергиен сектор.
(8)
Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(9)
С писмо от 16 декември 2005 г. полските власти поискаха определена информация, съдържаща се в решението за откриване на процедурата, да не бъде разкривана пред трети страни. Комисията отговори на искането и с писмо от 25 януари 2006 г. представи своето предложение за неповерителната версия на решението, което беше прието от полските власти с електронно писмо от 16 февруари 2006 г., заведено като получено на същата дата.
(10)
Полша предостави на Комисията първата част от своите мнения относно откриването на процедурата във връзка със законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с писмо от 28 декември 2005 г., заведено в Комисията на 4 януари 2006 г., описващо предприетите мерки за премахване на причините за безпокойство, изразено от Комисията във връзка със законопроекта. На второ място, в резултат на искане за удължаване на крайния срок, прието от Комисията на 12 януари 2006 г., полските власти предоставиха своите мнения за оценката на Комисията на PPA с писмо от 23 януари 2006 г., заведено в Комисията на 26 януари 2006 г.
(11)
Като допълнение към писмото си от 23 декември 2005 г., с писмо от 5 април 2006 г., заведено като получено на 6 април 2006 г., полските власти предоставиха допълнително описание на предвижданите промени в законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с оглед привеждането му в съответствие с уместните правила за държавните помощи. Приложенията към това писмо бяха предоставени с писмо от 6 април 2006 г., заведено като получено на 10 април 2006 г.
(12)
Комисията получи мнения от заинтересованите страни. С писмо от 20 юни 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Полша, като ѝ предостави възможност да отговори.
(13)
Решението за откриване на процедурата беше оспорено от една от заинтересованите страни пред Първоинстанционния съд чрез заявление, подадено на 12 май 2006 г., заведено под референтен номер T-142/06.
(14)
В отговор на искане от страна на полските власти от 7 юли 2006 г., заведено като получено на 12 юли 2006 г., повечето от мненията бяха преведени на полски език и предоставени на полските власти с писмо от 23 февруари 2007 г. В отговор на това писмо, с писмо от 12 март 2007 г., заведено като получено на същия ден, полските власти уведомиха Комисията, че вече не е необходимо да се превеждат останалите мнения.
(15)
Впоследствие полските власти излязоха със становище по мненията на заинтересованите страни с писмо от 28 март 2007 г., заведено от Комисията като получено на същия ден.
(16)
В отговор на писмото на Комисията от 28 април 2006 г. полските власти предоставиха допълнителна информация относно мярката с писмо от 6 юни 2006 г., заведено като получено на 8 юни 2006 г. С писмо от 13 юли 2006 г., заведено като получено на 17 юли 2006 г., полските власти предоставиха копия от PPA със съответните приложения и допълнения (общо 609 документа) на хартиен носител.
(17)
С писмо, заведено като получено на 4 май 2006 г., полските власти поискаха тълкуване на една от точките от съобщението на Комисията относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи („Методология на невъзвръщаемите разходи“). (3)
(18)
С писмо от 27 септември 2006 г. Комисията изпрати на полските власти списък с въпроси от съществено значение за изготвянето на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия.
(19)
Различни версии на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия на различни етапи от полската законодателна процедура бяха изпратени с писма, заведени като получени на 17 август 2006 г., 5 януари 2007 г. и 28 май 2007 г., и с електронно писмо, заведено като получено на 29 май 2007 г. (превод на законопроекта на английски език).
(20)
В хода на процедурата Полша предостави допълнителна информация относно мярката с писма, заведени като получени на 31 януари 2007 г. и на 4 април 2007 г., и електронни писма от 2, 4, 7 и 11 май 2007 г., както и с писмо, заведено като получено на 6 юни 2007 г.
(21)
С писмо от 3 април 2007 г. Комисията отправи запитване към полските власти за напредъка в законодателната работа по законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия и за предприетите от Полша действия във връзка с предишни дискусии с Комисията.
(22)
В допълнение в рамките на процедурата за разследване бяха проведени срещи с полските власти на 5 април 2006 г., 7 септември 2006 г., 26 октомври 2006 г., 2 февруари 2007 г., 22 февруари 2007 г., 26 април 2007 г., 2 май 2007 г. и 14 май 2007 г.
(23)
С писмо от 9 юли 2007 г. Полша внесе окончателния вариант на Закона за предсрочно прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, който беше приет от полския парламент и влезе в сила на 4 август 2007 г. На 18 юли 2007 г. Полша внесе превода на закона на английски език, както и списък с промените, внесени в закона от горната камара на парламента, сената, заедно с обяснителен меморандум.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТТА
2.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(24)
В средата на деветдесетте години полското правителство взе решение да започне програма, предвидена да модернизира полския енергиен сектор и да го приведе в съответствие с техническите и екологичните стандарти на Западна Европа.
(25)
С цел прилагане на тази програма Полша започна тръжна процедура с оглед избиране на проекти за нови или модернизирани електроцентрали. Тези проекти следваше да получат дългосрочни PPA за своя производствен капацитет. Решението за откриване на тръжната процедура беше взето от Министерството на търговията и промишлеността. Процедурата беше организирана под егидата на министерството от Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. („PSE“), държавния полски оператор на електропреносната мрежа.
(26)
Техническата документация и спецификациите за тръжната процедура бяха публикувани през август и септември 1994 г. В документите бяха посочени три цели, които да бъдат постигнати от проектите: доставка на евтина електроенергия, поддържане на приемливо ниво на сигурност на електроподаването и повишени екологични стандарти/предотвратяване на влошаването на околната среда, като се вземат предвид изискванията за интеграция между Полша и Западна Европа.
(27)
За оценка на офертите бяха използвани различни критерии, включително: ефикасност на проекта, обем на капиталовите разходи, природозащитни действия и използване на утвърдени технологии и стабилни и сигурни източници на гориво.
(28)
Крайният срок за подаване на офертите беше 5 януари 1995 г. Получени бяха 44 оферти. Най-неатрактивните оферти бяха елиминирани. С останалите оферанти бяха проведени директни преговори. Тези преговори доведоха до сключването на PPA с няколко дружества или групи от дружества.
(29)
PPA бяха подписани между 1996 и 1998 г., с изключение на едно от общо седем PPA с групата Południowy Koncern Energetyczny S.A. („PKE“), което беше подписано на 12 април 1995 г., и PPA с Elektrownia Turów, подписано на 26 август 1994 г. PPA с Elektrownia Turów не беше обхванато от решението за откриване на процедурата (4) и следователно не е предмет на настоящото решение. Следващата таблица включва списък на засегнатите дружества.
Таблица1
PPA в Полша
№
Име на получателя
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Източник: Решение за откриване на процедурата.
(30)
Срокът на PPA варира от 7 до 20 години, считано от датата на въвеждане в експлоатация на електроцентралата; повечето от тях са сключени за период от над 15 години. Последното PPA изтича през 2027 г.
(31)
Във всички PPA са залегнали едни и същи основни принципи:
а)
производителите на електроенергия се задължават да създадат нови мощности, да модернизират оборудването и да доставят на PSE фиксиран минимален обем електроенергия от съответната електроцентрала;
б)
PSE се задължава да закупува най-малко този минимален обем електроенергия;
в)
изкупната цена на електричеството е базирана на начисляване на разходите на потребителите; производителите на електроенергия начисляват на PSE сума, равна на всички техни променливи и постоянни разходи плюс търговска надценка.
Все пак, тъй като окончателното съдържание на PPA е резултат от индивидуални преговори за всеки проект, те не са напълно идентични и е възможно да се различават в подробностите.
(32)
Някои PPA са били изменяни, някои от тях по няколко пъти, след тяхното подписване. Тези изменения са променили определени аспекти на договора, но основните принципи, описани по-горе, винаги са били спазвани.
2.2. Законопроект за предсрочното прекратяване на PPA, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедура
(33)
Законопроектът, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедурата, е предвиждал производителите на електроенергия, описани в таблица 1, доброволно да прекратят PPA, сключени с PSE. Производителите на електроенергия, които са избрали да участват в системата, следва да получат компенсации съгласно условията, залегнали в законопроекта.
(34)
Компенсациите могат да покриват разликата между разходите, реализирани от дружество за прекратяване на PPA и съответните приходи, генерирани от продажбата на електроенергия, които дружеството може да използва за покриване на тези разходи. Тази разлика е наричана по-долу „компенсаторна разлика“. Тези разходи включват и разходи, свързани пряко с прекратяването на PPA, като разходите, свързани с ранното погасяване на дълг.
(35)
Компенсацията става под формата на първоначално плащане, последвано от годишно изравняване до 2016 г. и окончателно изравнително плащане през същата година.
(36)
Първоначалното плащане е равно на компенсаторната разлика от 2006 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кой от двата периода изтича по-рано, въз основа на прогнозните тенденции по отношение на цени и пазарни дялове за този период.
(37)
За периода от влизането в сила на законопроекта до 2014 г., сумата на компенсаторната разлика ще бъде годишно преизчислявана въз основа на действителните икономически данни и в сравнение с първоначално изчислената сума, базирана на прогнози. Ако действителната стойност е различна от прогнозната, ще бъде направено изравняване, което може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или до възстановяване на получените суми от страна на получателя. По технически причини, в частност времето, необходимо за събиране и обработка на всички данни, изчисляването на изравнителното плащане реално ще се осъществи две календарни години след годината, за която се отнасят събраните икономически данни.
(38)
През 2016 г. ще бъде направена нова прогноза за тенденциите по отношение на цените и пазарните дялове, обхващаща периода от 2015 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кое от двете събития настъпва по-рано („остатъчен период“). Сумата на компенсаторната разлика за остатъчния период, определена въз основа на тази прогноза, ще бъде сравнена със стойността, изчислена въз основа на първичните предвиждания. Ако тези суми са различни, ще бъде направено окончателно изравняване, покриващо целия остатъчен период. Подобно на предходните изравнявания, окончателното изравняване може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или към възстановяване на суми от страна на получателя.
(39)
Общата сума на изплатената компенсация, включително изравнителните плащания, не може да надвишава следната максимална сума. Тази максимална сума е определена за отделните дружества или, ако няколко дружества принадлежат на една и съща група, за групата: (6)
Таблица 2
Максимални компенсации, предвидени във версията на законопроекта, анализирана в решението за откриване на процедура
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Общо
22 755 627
Източник: Решение за откриване на процедура.
(40)
Тази максимална сума е равна на компенсаторната разлика, изчислена за периода от 2006 до 2025 г., базираща се на хипотезата, че цените на енергийния пазар ще нарастват стабилно, но бавно от ниво дори по-ниско от настоящото до нивата, отчетени в Западна Европа. Съгласно този сценарий средната цена на електроенергията започва от около 22/MWh EUR през 2006 г., нараства бавно до 30/MWh EUR през 2015 г., след това нараства по-интензивно до 40/MWh EUR през 2018 г. и се стабилизира около тази сума, с известни колебания към по-високи и по-ниски стойности, до края на референтния период през 2025 г.
(41)
Компенсацията ще бъде изплатена от PSE или изцяло държавно дъщерно дружество и ще бъде финансирана чрез въвеждане на налог от потребителите пропорционално на техния абонамент за електропреносната мрежа. За да се финансира голямото първоначално плащане, PSE и/или неговото дъщерно дружество ще секюритизира приходите от налога.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(42)
В решението си за откриване на процедура, с оглед оценяване на законопроекта, за който е постъпило уведомление, Комисията разгледа както елемента на държавна помощ на PPA, така и елемента на държавна помощ на компенсацията, изплащана в случай на прекратяване на PPA. Както е обяснено в точка 3 на решението за откриване на процедурата, тези два показателя са тясно свързани.
(43)
Съмненията, повдигнати в решението за откриване на процедурата, са обобщени в точки 3.1 и 3.2. по-долу. За по-подробна оценка Комисията се позовава на точка 3 от решението за откриване на процедурата.
3.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(44)
В предварителния си анализ Комисията зае становището, че PPA вероятно биха предоставили конкурентно предимство на договарящите производители на електроенергия, което вероятно би изкривило конкуренцията и повлияло на търговията между държавите-членки.
(45)
Комисията изрази становището, че PPA не представляват съществуваща помощ, тъй като - въз основа на Договора за присъединяване - нито едно PPA не е отговаряло на условията за една от трите категории помощи, които към датата на присъединяване са считани за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО. (7)
(46)
В частност, първо, нито едно PPA (с изключение на сключеното с Elektrociepłownia Turów) не е влязло в сила преди 10 декември 1994 г. Второ, Комисията не е била уведомена за PPA по така наречената „междинна процедура“ и трето, нито едно PPA не е било посочено в списъка на съществуващите помощи, анексиран към Договора за присъединяване.
(47)
Комисията заяви, че тъй като не е била уведомена за PPA по силата на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, те представляват неправомерна помощ по смисъла на член 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО. (8)
(48)
Комисията изрази становището, че условията на PPA поставят производителите на електроенергия, които са страни по PPA, в по-изгодни икономически позиции от другите производители на електроенергия, които нямат сключено PPA, и дружества в други подобни сектори, в които на пазарните участници дори не са били предлагани подобни дългосрочни споразумения. Поради това на тази предварителна основа беше счетено, че мярката предоставя избирателна привилегия на тези производители на електроенергия.
(49)
Комисията също така отбеляза, че енергийните пазари са отворени за конкуренция и че електроенергия се търгува между държавите-членки най-малко от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общи правила на вътрешния енергиен пазар. (9) Мерки, благоприятстващи дружества в енергийния сектор на една държава-членка, следователно бяха разглеждани като потенциално застрашаващи обхвата на дружества от други държави-членки по отношение на износ на електроенергия към тази държава-членка, или благоприятстващи износа на електроенергия към втората група от държави-членки.
(50)
Комисията също така изрази становището, че това предимство предоставя правомощия за използването на държавни ресурси, тъй като решението за сключване на PPA е резултат от държавна политика, провеждана посредством мрежовия оператор PSE, който изцяло се притежава от държавата. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейските общности („Съда“), когато държавно дружество използва финансовите си средства по начин, който може да се счита за държавна дейност, този капитал следва да бъде се счита за държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. (10)
(51)
В резултат на това Комисията заключи, че PPA вероятно представляват държавна помощ за производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(52)
Освен това Комисията заяви, че методологията на невъзвръщаемите разходи следва да бъде приложена за анализиране на държавната помощ, получена от производителите на електроенергия. Въз основа на предоставените ѝ документи към дадения момент, Комисията изрази съмнение относно съвместимостта на PPA с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи.
(53)
Първо, Комисията изрази съмнение дали самите ръководни принципи на PPA, които изключват значителна част от пазара могат да се считат за съвместими с основните цели на методологията на невъзвръщаемите разходи, т.е. да ускорят хода на либерализацията на сектора чрез предоставянето на съответна компенсация на дружества на пазара, изправени пред нелоялна конкуренция.
(54)
Второ, Комисията изрази съмнение дали елементът на помощ, включен в PPA, е съвместим с подробните критерии на методологията на невъзвръщаемите разходи по отношение на изчисляването на допустими невъзвръщаеми разходи и определянето на подходяща компенсация.
3.2. Компенсация в случай на предсрочно прекратяване на PPA
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията използва същите доводи, като изложените по-горе, за да определи дали PPA съдържат елементи на помощ. Вследствие на това Комисията условно заключи, че елементите на помощ са били налице и в случаи на компенсация за предсрочно прекратяване на PPA. (11)
(56)
След това Комисията анализира съвместимостта на помощния елемент на компенсация с критериите, изложени в Методологията на невъзвръщаемите разходи.
(57)
Комисията изрази съмнение, че компенсацията е съвместима с детайлните критерии на Методологията на невъзвръщаемите разходи, що се отнася до изчисляването на приемливи невъзвръщаеми разходи и отпускането на съответната компенсация.
4. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(58)
След публикуването на решението за откриване на процедурата и в съответния срок или, в няколко случая, след удължаването на крайния срок, поискано от заинтересованите страни, Комисията получи мнения от:
а)
следните производители на електроенергия: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. („Elektrociepłownia Rzeszów“), Electrabel SA и Electrabel Połaniec S.A. (наричани заедно „Electrabel“), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. и Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (наричани заедно „PAK“), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. и BOT Elektrownia Turów (наричани заедно „BOT“), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A („ECK“)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. („ECZG“) и Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. („ENS“);
б)
следните банкови институции, осигуряващи финансиране на производителите на електроенергия: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) и WestLB AG (наричани заедно „Банките“);
в)
PSE.
(59)
Мненията, представени на Комисията от страните са много подобни, понякога на практика идентични. По тази причина, вместо да описва мненията на всяка от заинтересованите страни поотделно, Комисията ги групира в няколко общи категории (вижте по-долу).
4.1. Мнения по PPA
(60)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да не бъдат разглеждани като „неизменно приложими след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Договора за присъединяване. (14)
(61)
Заинтересованите страни твърдят, че мерките, установени във връзка със закона преди присъединяването следва да не бъдат разглеждани от Комисията след присъединяването. Това е в съответствие с общия принцип за липса на обратно действие. Не се предполага правилата за държавна помощ на Общността да бъдат прилагани до присъединяването.
(62)
Заинтересованите страни се позовават на предишни решения на Комисията (15), в които Комисията е заявила, че системи за помощ, които според тях са подобни на PPA, не са приложими след присъединяването.
(63)
По тяхно мнение, всяка помощ по PPA е следвало да бъде предоставена преди присъединяването. Годишните плащания все пак трябва да бъдат извършени, но не следва да се разглеждат като съставляващи нова помощ.
(64)
PPA са фиксирали количеството електроенергия, което трябва да бъде закупено от PSE, както и изкупната цена на електроенергия за договорния период. Поне в някои случаи, цените са били изчислени по такъв начин, че да не могат да надвишават предварително договореното между страните ниво или колебанията да бъдат ограничени в приемливи граници в сравнение с посочените пазарни цени, т.е. възможно най-обективния стандарт. Действителните цени са били дори по-ниски, в частност защото полският регулаторен орган е упражнявал непряк контрол върху тях. Сам по себе си, максималният риск за държавата също е ясно определен в PPA преди присъединяването.
(65)
Заинтересованите страни се аргументират, че дори ако PPA трябва да се приемат за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, тази държавна помощ следва да се разглежда като съществуваща помощ по смисъла на член 1 (б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(66)
Заинтересованите страни са на мнение, че решение, определящо дали помощ, предоставена преди присъединяването и продължила след присъединяването следва да се разглежда като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“ не следва да се основава единствено на приложение IV към Договора за присъединяване. Според заинтересованите страни ако такава помощ не се квалифицира като съществуваща помощ по приложение IV към Договора за присъединяване, тя все пак следва да бъде разглеждана в контекста на член 1 буква б), точки ii) до v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(67)
Заинтересованите страни твърдят, че член 1, буква б), точка v) of Регламент (ЕО) № 659/1999 г. се прилага към PPA, и че следователно PPA представляват „съществуваща помощ“.
(68)
Освен това заинтересованите страни се аргументират, че последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 не се прилага към PPA по три причини.
(69)
Първо, в съдебното решение Alzetta Mauro (17) Съдът постанови, че помощ, съществувала на определен пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, следва да се разглежда като съществуваща помощ от момента на либерализиране. Според заинтересованите страни това решение се основава пряко на тълкуване на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и следователно има предимство пред Регламент (ЕО) № 659/1999.
(70)
Второ, във всеки случай, като се има предвид, че Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета все още не е бил влязъл в сила при либерализирането на енергийния пазар съгласно Директива 96/92/ЕО или към момента на сключване на PPA, са се прилагали правилата, изложени в съдебното решение Alzetta Mauro, а не Регламент (ЕО) № 659/1999.
(71)
Трето, сравнение на формулировките на различните категории по член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 води до заключението, че член 1, буква б), точка v) се прилага само за схеми на държавна помощ, тъй като индивидуалната помощ не е упомената изрично.
(72)
В подкрепа на това твърдение заинтересованите страни също така изтъкват и факта, че PPA са споразумения от частното право, за разлика от държавните мерки. Според заинтересованите страни, би било погрешно ако договор, законно и действително сключен преди присъединяването на Полша към Европейския съюз и либерализацията следва да стане недействителен след присъединяването. Заинтересованите страни са на мнение, че това би било експанзивно и ретроактивно тълкуване на правилата на Договора за ЕО относно държавната помощ, което е несъвместимо с международно признатите принципи на правна сигурност и законови очаквания.
(73)
Следните мнения бяха внесени от банките.
(74)
Банките се аргументират, че мярката не може да бъде вменена като задължение на държавата, а на PSE. Като се има предвид състоянието на полския енергиен сектор към момента на сключване на PPA, единствената възможност за PSE е била да сключи дългосрочни договори. Такъв щеше да бъде случаят и ако PSE беше частен оператор на пазара. Следователно сключването на PPA е било в интерес както на държавата, така и на страните по споразуменията, вместо държавата да наложи политическо решение на PSE.
(75)
Повечето от заинтересованите страни се аргументират, че PPA не предоставят никакви икономически предимства.
(76)
Заинтересованите страни отправят критики към предварителното заключение на Комисията, че цените, утвърдени с PPA, са по-високи от пазарните цени на едро. Според заинтересованите страни, в решението за откриване на процедура Комисията не е изяснила за кой пазар и за кои цени се отнася решението. В частност, полският енергиен пазар не е бил отворен до декември 1999 г., до който момент много PPA вече са били сключени. По мнение на заинтересованите страни, системните връзки между Полша и другите страни вече са били претоварени към този момент. Комисията погрешно се е позовала на цена, отчетена в Гърция през 2003 г., т.е. в абсолютно различен географски и времеви контекст.
(77)
Енергията, продавана по PPA, не може да се сравнява с енергията, продавана без PPA, дори в Полша. Първата спазва съвременните екологични стандарти, докато втората е произведена чрез не толкова екологични методи, които „изхвърлят“ (19) капацитетния си излишък с минимална печалба, по различни механизми, никой от които не гарантира цени, които покриват както постоянните, така и променливите разходи. Производителите на електроенергия, работещи без PPA, също са били субсидирани и не се е изисквало да модернизират оборудването си, за разлика от производителите на електроенергия с PPA. Във всеки случай на тях им е било невъзможно да произвеждат достатъчно електроенергия, за да покрият цялото търсене в Полша, особено през 1997-1998 г.
(78)
Според заинтересованите страни PPA следва да се анализират в контекста на обстоятелствата, преобладаващи към момента на сключването им, т.е. централизирана, регулирана енергийна система с един потребител, а не либерализирана система с енергиен пазар на едро.
(79)
PPA са били единственият начин да се осигурят инвестиции, отговарящи на изискванията в енергийния сектор в Полша (в частност модернизация на цялата система, опазване на околната среда и сигурност на електроснабдяването). Банките са изискали PPA да служат като допълнително обезпечение за техните заеми. Прилагането на принципа на частния инвеститор е означавало да се вземат предвид тези изисквания и единственият начин те да бъдат изпълнени е бил чрез PPA. Заинтересованите страни отбелязват, че PPA налагат задължения за инвестиции и наличност на производителите на електроенергия.
(80)
Заинтересованите страни се аргументират, че поведението на PSE при сключването на PPA не следва да бъде анализирано от гледна точка на това дали ще се постигне краткосрочна печалба, а дали е осигурена възвръщаемост на дългосрочните инвестиции и - от гледна точка на мрежовия оператор - дали се гарантира стабилна сигурност на доставките и освобождаване от общите задължения за обществени услуги. Заинтересованите страни заявяват, че PPA са сключени чрез прозрачна и открита тръжна процедура, проведена по недискриминационен начин и довела до най-ниската възможна цена. Според заинтересованите страни, от съдебната практика на Съда на Европейските общности следва, че това само по себе си е достатъчно за изключване на икономическо предимство. (20) Преди стартирането на тръжната процедура за PPA е бил направен анализ на най-ниската цена с цел съставяне на списък с инвестиционни приоритети в сектора.
(81)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че тъй като PSE е работила в рамките на регулирана енергийна система, нейното поведение не може да се сравнява с поведението на дружества, работещи при нормални пазарни условия. Следователно поведението на PSE следва да се оцени във връзка с обективни и доказуеми елементи, които, според заинтересованите страни, представляват разходите, направени от производителите на електроенергия. (21) Поведението на PSE е съвместимо с принципа на частния инвеститор, тъй като PPA не покриват нищо друго освен постоянните разходи плюс променливите разходи и разумен марж на печалба.
(82)
Смята се, че е общоприета практика операторите в този сектор да сключват дългосрочни договори като PPA. Твърди се, че това е обичайна форма на споделяне на риска между производителите на електроенергия и купувачите. Дългият срок на договора не следва да бъде тълкуван сам по себе си като предимство. Заинтересованите страни цитират редица примери: договор между Electricité de France и Péchiney във Франция, два договора между Redes Energéticas Nacionais и Turbogás и Electricidade De Portugal и Pego в Португалия и договори, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство. Заинтересованите страни също така се позовават на договора „IASB“, но предоставените справки бяха неточни и Комисията не можа да намери документа. (22) Заинтересованите страни твърдят, че Комисията не е изразила резерви относно продължителността на тези договори, въпреки че тя е най-малко 15 години. Заинтересованите страни заявяват, че дългосрочните договори също така са общоприета практика в САЩ, но не предоставят специфични примери.
(83)
Заинтересованите страни също така заявяват, че PPA не гарантират възвръщаемост на инвестициите. PSE и регулаторните органи са си запазили правните средства за ограничаване на приходите от инвестициите. В частност, регулаторните органи могат да преразглеждат цените и да отхвърлят прекомерни или неоправдани цени. PSE не винаги е използвала пълния капацитет на електроцентралите и е включвала приходи от подобрения на ефективността в изчисленията на цените на електроенергията в договорите. Електроцентралите носят и редица рискове, свързани например с финансиране, изграждане, експлоатация и поддръжка.
(84)
Твърди се, че тъй като PPA не осигуряват никакво икономическо предимство, те не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(85)
Заинтересованите страни, които са частна собственост, също така се аргументират, че дори ако PPA съдържат някакво икономическо предимство, стойността на това икономическо предимство щеше да се отрази на продажната цена, договорена към момента на приватизацията на електроцентралата. PPA са били необходими за провеждането на приватизацията, като една от основните предпоставки за приватизационните споразумения на тези електроцентрали. Заинтересованите страни твърдят, че вследствие на съдебните решения на Banks (23) и Falck на Съда на Европейските общности, обстоятелствата във връзка с горното изключват всякакъв елемент на икономическо предимство чрез PPA.
(86)
Заинтересованите страни се аргументираха, че производителите на електроенергия, които са страни по PPA предоставят услуги от общ икономически интерес („SGEIs“).
(87)
държавната помощ по PPA, ако има такава, отговаря на четирите кумулативни критерии, формулирани от Съда в съдебно решение по дело C-280/00 („съдебното решение Altmark“). (25)
(88)
Първо, на производителите на електроенергия, които са страна по PPA, ще бъде поверено доставянето на SGEI. Това следва от член 1, параграф 2 от полския Закон за енергетиката от 1997 г., който гласи, че държавата трябва да осигури постоянна и непрекъсната доставка на електроенергия на крайните потребители по начин, който е технически и икономически оправдан, с необходимото спазване на изискванията за опазване на околната среда. Заинтересованите страни също така считат разнообразяването на доставките на гориво и намаляването на емисиите от азотен оксид в близост до населените места като SGEI, които са задължени да предоставят. Държавите-членки имат широки граници на свобода на действие да определят кои услуги представляват SGEI. По-точно Директива 96/92/ЕО дава възможност сигурността на доставките да се разглежда като SGEI, което се потвърждава от практиката за вземане на решения на Комисията. Опазването на околната среда, включително енергийната ефективност и опазването на климата, също бяха признати за SGEI в Директива 2003/54/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО. (26) Сами по себе си PPA се считат за правен инструмент, използван от държавата, за да възложи на производителите на електроенергия горепосочените SGEI, както се потвърждава и от критериите за оценка на офертите.
(89)
Второ, PPA, включително приложенията, формулират точни правила, определящи компенсация за разходите за SGEI от началото. Това е част от преговорите по PPA. Определени PPA бяха изменяни няколко пъти, дори след присъединяването на Полша към Европейския съюз, но това не повлия значително върху нормите за компенсация или предвидените суми.
(90)
Трето, компенсацията, платена на база PPA, не надхвърля разходите на предлаганите SGEI. PPA единствено покриват разходите за производството на закупуваната електроенергия (например разходи за изграждане, капиталови разходи, постоянни и променливи разходи за експлоатация и поддръжка, административни разходи) и разумен марж на печалбата.
(91)
Четвърто, SGEI бяха поверени на дружества, подбрани чрез открита, конкурентна и недискриминационна тръжна процедура за сключване на PPA.
(92)
В контекста на горното, заинтересованите страни заключават, че PPA изпълняват четирите кумулативни критерия, посочени в съдебното решение Altmark и следва да се счита, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(93)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че дори ако се приеме, че PPA не изпълняват четирите кумулативни критерия на съдебното решение Altmark, те въпреки това могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(94)
Както е посочено в съображение 88, PPA предоставиха на производителите на електроенергия SGEI, чието естество е формулирано в полското законодателство. PPA се считат за необходимо средство, което гарантира предоставяне на SGEI; в противен случай не биха могли да бъдат намерени подходящи източници на финансиране за развитие на електроцентралите. Помощта по PPA е пропорционална на целта да се получи SGEI, тъй като не покрива повече от пълните разходи за производството на електроенергия, плюс разумен марж на печалба. Накратко, предвид силно ограничения брой системни връзки между полската електропреносна мрежа и други електропреносни мрежи в Европейския съюз, помощта не би могла да повлияе на развитието на търговията между държавите-членки в степен, противоположна на общия интерес.
(95)
Заинтересованите страни считат, че системата на PPA не включва елемент на избирателност.
(96)
Според заинтересованите страни, не може автоматично да се приеме, че мярка, която благоприятства само един сектор на икономиката, е избирателна. Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията следва винаги да определя съответния географски и продуктов пазар. След това Комисията следва да определи конкурентите на получателите на мярката за помощ на този пазар, така че да определи дали мярката е избирателна. В този конкретен случай, тръжната процедура за избор на страните по PPA е била отворена, прозрачна и недискриминационна, което означава, че не е имало избирателност.
(97)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че специфичните за сектора мерки могат да не бъдат избирателни, ако са изцяло резултат от пазарните сили. Мерките, разгледани от Съда в съдебното решение Van der Kooy (28) са типичен пример за неизибирателни мерки от този тип.
(98)
Заинтересованите страни също така изтъкват, че решението за сключване на PPA е взето не от държавата, а от PSE. Критерият за избирателност следва да се замени от принципа на частния инвеститор.
(99)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е следвало да проучи дали PPA изкривяват конкуренцията или засягат търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване.
(100)
PPA са били сключени в момент, когато на полския енергиен пазар не е имало конкуренция. Към този момент Директива 96/92/ЕО не е била приложима за Полша. Полша е била на много ранен етап от преговорите си за членство в ЕС - не е бил определен дори окончателен график за присъединяване. Цените към този момент са били изцяло регулирани, включително цените за производителите на електроенергия, които не са били страна по PPA. Така че PPA не могат да бъдат разглеждани като изкривяващи конкуренцията към дадения момент.
(101)
Заинтересованите страни също така отбелязват, че Полша не е била държава-членка на Европейския съюз по времето, когато са сключени PPA. Освен това, капацитетът за свързване между Полша и съседните ѝ страни е бил ограничен и електроенергията, произведена по PPA, е била по-скъпа от електроенергията, произведена извън PPA. По същество, не може да се твърди, че PPA са повлияли на търговията между държавите-членки по времето на тяхното сключване.
(102)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA са държавна помощ, те биха били обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(103)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не могат да се разглеждат като оперативна помощ. Оперативната помощ (за разлика от инвестиционната помощ) е „помощ, предназначена да освободи предприятие от разходите, които то обикновено реализира при ежедневното си управление или обичайните си дейности.“ Плащанията по PPA не могат да се разглеждат като представляващи такава помощ. Те представляват цената, платима за предоставяните по бизнес договор стоки или услуги. Освен това, целта на PPA е да направят възможно осъществяването на инвестиционен проект, което показва, че те са инвестиционни (а не оперативни) мерки.
(104)
Заинтересованите страни също така са на мнение, че Комисията следва да признае съществуването на извънредни условия, които биха могли да доведат до разрешение за отпускане на оперативна помощ в такъв случай. Състоянието на полския енергиен сектор през деветдесетте години на 20 век трябва да бъде разгледано внимателно. Несъмнено, Полша може да се разглежда като един от регионите, посочени в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО. Някои от въпросните производители на електроенергия са били разположени в региони, където прекратяването на дейността им би имало значително въздействие върху общността като цяло. PPA също така са насърчили развитието на енергийния сектор в Полша и на икономиката като цяло, предвид значението на този сектор.
(105)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха били счетени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(106)
Според заинтересованите страни, към момента на сключване на PPA състоянието на полския енергиен сектор е създавало сериозни нарушения в полската икономика. Твърди се, че PPA са били начин да се отстранят тези сериозни нарушения.
(107)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха могли да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(108)
В това отношение заинтересованите страни са на мнение, че PPA не следва да бъдат анализирани в контекста на Методологията на невъзвръщаемите разходи, тъй като те не са предназначени да компенсират тези разходи. Вместо това PPA следва да бъдат анализирани пряко в контекста на член 87, параграф 3, буква в).
(109)
Заинтересованите страни твърдят, че PPA са проектирани да направят възможно развитието на полския енергиен сектор чрез привличането на чужди инвестиции в модерни, екологични електроцентрали. В това си качество целта на PPA е била да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(110)
Заинтересованите страни също така твърдят, че PPA са имали малко влияние върху търговията с електроенергия между държавите-членки. По технически причини системните връзки между Полша и други страни са били ограничени. Вносът е бил изправен пред технически бариери, а възможностите за износ са били максимално използвани, така че не може да се твърди, че PPA са представлявали ограничение в тази насока. Според заинтересованите страни, в първоначалния си доклад за енергийния пазар, (33) Комисията не е определила PPA като пречка за интеграцията на европейските енергийни пазари. Заинтересованите страни заключават, че PPA не са оказвали „неблагоприятно въздействие върху търговските условия до степен, противоположна на общите интереси.“
(111)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че PPA е следвало да бъдат анализирани в контекста на насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда, (34) като се има предвид факта, че PPA са били специално изготвени да приведат електроцентралите в Полша в съответствие с изискванията на Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации. (35)
(112)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да бъдат разгледани в съответствие с процедура за държавна помощ № PL 1/03, (37) която беше предприета от Комисията при прилагане на временните механизми, предвидени в Договора за присъединяване.
(113)
Дело № PL 1/03 касае уведомлението от страна на Полша за първоначалната версия на законопроекта за прекратяване на PPA. Заинтересованите страни считат, че при разглеждането на уведомлението Комисията вероятно е стигнала до същото заключение за връзката между PPA и първоначалната версия на законопроекта, както за връзката между PPA и законопроекта, а именно, че PPA и законопроектът са „тясно свързани“.
(114)
Според заинтересованите страни логичното заключение е, че Комисията е следвало да анализира PPA по същата процедура, която е използвала за анализа на първоначалната версия, т.е. процедура № PL 1/03, точно както е постъпила в настоящия случай.
(115)
Заинтересованите страни отбелязват, че решението за откриване на процедурата също така отменя решението на Комисията по дело PL 1/03. Комисията обоснова това отменящо решение въз основа на това, че Полша не е успяла да приложи първоначалната версия на законопроекта преди присъединяването и следователно процедурите, формулирани в Договора за присъединяване не се прилагат по отношение на него. Заинтересованите страни се аргументират, че по този начин се пренебрегва присъщата взаимовръзка между първоначалния законопроект и PPA. За разлика от първоначалния законопроект, PPA биха останали в обхвата на процедурите, изложени в Договора за присъединяване. Комисията е следвало да продължи да анализира PPA съгласно процедура № PL 1/03, т. е. по процедурите съгласно Договора за присъединяване, и не е следвало да открива нова процедура по Договора за ЕО.
(116)
Заинтересованите страни се аргументират, че прекратяването на PPA означава, че те са лишени от техните права (39) (без съответната компенсация). (40)
4.2. Мнения по законопроекта
(117)
Само ELCHO, банките и PAK представиха мнения по законопроекта.
(118)
Заинтересованите страни повториха своята гледна точка, че PPA не представляват икономическо преимущество (вижте по-горе). Те се аргументират, че като следствие изплащането на справедлива компенсация за прекратяването също не може да представлява предимство. Заинтересованите страни се позовават на съдебното решение Asteris. (41) Те се аргументират, че компенсацията, платена съгласно законопроекта, е сходна с компенсаторните щети и в допълнение е гарантирана от частното международно право и член 10 Договора за енергийната харта.
(119)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът не включва държавни ресурси, тъй като парафискалният налог, който ще го финансира, не минава през PSE, а през един или повече частни оператори или дружества.
(120)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът може да се счита за съвместим с Договора за ЕО в контекста на член 87, параграф 3, букви от a) до в) и член 86, параграф 2. В това отношение заинтересованите страни се позовават на същите аргументи като тези, използвани при дискусията за съвместимостта на PPA с тези разпоредби на Договора.
(121)
Относно съвместимостта на законопроекта с методологията на невъзвръщаемите разходи, банките се аргументират, че този метод е бил създаден и приет в напълно различен контекст. Целта на методологията на невъзвръщаемите разходи е била да разреши проблема как да се възстановят невъзвръщаемите разходи след либерализацията. За разлика от това законопроектът е взел предвид обстоятелствата, преобладаващи в Полша към момента на сключване на PPA. Банките възразяват срещу факта, че в решението си за откриване на процедурата Комисията е окачествила определени електроцентрали в Полша като „неефективни“ и е направила опит да анализира дали проектозаконът би довел до поддържане на нивото на приходите, гарантирано преди либерализацията. Според банките подобна логика би довела до обявяването за неефективни на всички електроцентрали, изградени преди присъединяването на нова държава-членка към Европейския съюз, и впоследствие всеки договор, сключен с тези електроцентрали автоматично би бил считан за включващ държавна помощ. На свой ред това би довело до важното заключение, че всички договори трябва да бъдат прекратени към датата на присъединяване и след това предоговорени. Това не би имало правен или икономически смисъл. Банките добавят, че Комисията не е предоставила никакви убедителни или конкретни доказателства, че електроцентралите са неефективни.
(122)
Накратко, според банките, Комисията е посочила погрешна разлика между електроцентралите, които са били завършени или почти завършени към момента на присъединяване, и останалите. По този начин Комисията е пренебрегнала факта, че компенсациите трябва да бъдат изчислени във връзка с установените правила на националното и международното право. Според банките цената, която нов участник е готов да плати за да навлезе на пазара, няма връзка с тези изчисления.
5. МНЕНИЯ НА ПОЛША ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
5.1. Мнения по PPA
(123)
Полша е на мнение, че държавата има задължение да гарантира енергийна сигурност, което включва сигурност на енергийните доставки, с необходимото внимание към екологичните изисквания.
(124)
Полша се аргументира, че PPA са били единственият начин за изпълнение на това задължение в Полша по времето, когато са били сключени договорите. За модернизирането на полския енергиен пазар са били необходими значителни инвестиции, а самите енергийни дружества са имали много ограничени ресурси. Банките са обвързали отпускането на заеми с условие за определено ниво от приходи, което се гарантира за определен период. PPA са били разглеждани като допълнителна гаранция за тези заеми.
(125)
PSE е било единственото лице, което е било в състояние да осъществи PPA. При анализа на поведението на това дружество трябва да се има предвид, че основният мотив на държавата не е да генерира печалба, а да изпълни своите задължения от гледна точка на общите интереси.
(126)
Полша се аргументира, че тъй като PPA са били сключени чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, държавното участие в тях следва да се разглежда като представляващо пазарната цена за изпълнението на задължение от обществен интерес, което води до заключението, че не е включен елемент на държавна помощ. Това е съвместимо с концепцията за публично-частно партньорство, която Комисията насърчава.
(127)
Според Полша PPA са сключени при пазарни условия и формата им отразява по-специално кредитните условия, предлагани от банките на производителите на електроенергия.
(128)
Освен това Полша се аргументира, че тъй като концепциите за SGEI и публично-частно партньорство винаги касаят определен сектор, PPA не могат да бъдат разглеждани като твърде специфични за сектора инструменти.
(129)
Полша също така се аргументира, че в случаите на приватизиране на електроцентрали при продажната цена е взета предвид стойността на PPA. Следователно това изключва всеки елемент на икономическо предимство, което е един от кумулативните елементи за определяне на държавна помощ.
(130)
Полша също така е на мнение, че PPA не представляват помощ, която е все още приложима след присъединяването. Полша разглежда PPA като индивидуална помощ и заявява, че тяхното изпълнение, дори след присъединяването, не е нищо повече от трансфер на помощ, предоставена преди присъединяването. PPA също ясно показват максималното излагане на риск на държавата.
(131)
Полша заявява в своето становище, че методологията на невъзвръщаемите разходи не може да бъде прилагана за самите PPA. Тя е приложима само след като PPA са били прекратени.
(132)
В заключение полските власти оспорват становището, че PPA гарантират сигурна цена за електроенергия за определен период. Полша се аргументира, че вместо това PPA гарантират покриването на разходите за генериране на електроенергия и предвиждат малък марж на печалба до степен, необходима за погасяването на дълга. Според Полша в съответствие с пазарните икономически принципи цената на продукт или услуга следва винаги да отразява капиталовите разходи за финансиране на инвестицията.
5.2. Мнения по законопроекта
(133)
Полша отговори на съмненията на Комисията по законопроекта, както са изразени в решението за откриване на процедурата, като предложи изменен вариант на законопроекта. Законопроектът влезе в сила на 4 август 2007 г. и затова е наричан по-долу „Закона“.
(134)
Що се отнася до държавната помощ, по-долу е дадено описание на точките, по които новата версия на закона се различава от оригиналната версия, както е описана в раздел 2.2.
(135)
Списъкът на получателите на помощта и максималната сума на компенсацията са били изменени. Новият списък на компенсаторни суми за невъзвръщаеми разходи за потенциални получатели е, както следва:
Таблица 3
Компенсационни нива в изменения закон
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Общо
11 577 430
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(136)
При сравнение със списъка в таблица 2, измененият списък на получателите:
а)
вече не включва Electrabel Połaniec S.A. и Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., тъй като техните PPA междувременно са изтекли;
б)
вече не включва Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., тъй като PPA за тази електроцентрала е бил прекратен преди да завърши изграждането на електроцентралата;
в)
вече включва Elektrociepłownia Gorzów S.A., която получи право да кандидатства за плащанията съгласно законопроекта.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. остава с право да кандидатства за плащанията в съответствие със закона, но с максимално ниво на компенсация равно на нула.
(138)
Основните правила, ръководещи изчисляването на максималната компенсаторна сума за невъзвръщаемите разходи, описани в таблица 3 по-горе, са изложени в член 27 от закона.
(139)
Максималните компенсаторни суми са били изчислени като разлика между:
а)
Необезценени инвестиционни разходи за 2007 г., които не са обхванати от инвестиционна помощ и
б)
част от паричния поток на дружеството, което то ще е в състояние да използва, за да покрие инвестиционните си разходи.
Инвестиционните разходи са нетната балансова стойност на дълготрайните активи съгласно член 27, параграф 1 от закона. Необезценените инвестиционни разходи са балансовата стойност на дълготрайните активи след приспадане на тяхната обезценена стойност.
Впоследствие от тази сума се приспадат следните суми:
-
остатъчната балансова стойност на електроцентралата към датата, на която първоначално е планирано да изтече PPA (ако има такава), и
-
общата сума на субсидиите и отписаните суми, касаещи до активите.
Максималната сума е изчислена от 2007 г. до датата на изтичане на PPA за всяка електроцентрала.
(140)
При изчисляването на компенсаторните суми са били взети предвид само онези инвестиции, които са били завършени или пред завършване към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз. „Инвестиции пред завършване“ означава инвестиции, за които е било икономически по-изгодно да бъдат завършени и експлоатирани, отколкото да се спре изграждането. Оценката е била проведена към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз.
(141)
Бъдещите парични потоци са били изчислени въз основа на същия тип пазарни прогнози, като тези, описани в решението за откриване на процедурата. Полските власти подкрепиха своите прогнози.
(142)
Законът вече не предвижда голямо първоначално плащание; вместо това има годишни вноски със система от преимущества, които в частност вземат предвид дълговете на производителите на електроенергия. Механизмът, създаден за да адаптира компенсаторните суми към реалните промени в цените на електричеството, е бил разширен до първоначално планираното прекратяване на всяко PPA. Това съответства на периода, предвиден в съображение 139, използван за изчисление на максималните компенсаторни суми за всяко дружество.
(143)
Законът гласи, че получателите на компенсации няма да получат помощ за оздравяване или преструктуриране за период от десет години след последното компенсаторно плащане за невъзвръщаеми разходи, осигурено от закона.
(144)
Законът също така предвижда нова категория невъзвръщаеми разходи за производителите на електроенергия, посочени в таблица 3, които са сключили дългосрочен договор за доставка на природен газ, съдържащ клауза за неустойка, свързана с експлоатацията на електроцентралата съгласно нейното PPA. Дългосрочните договори с клауза за неустойка са договори, в които купувачът се задължава да закупи определено количество природен газ за всяка година от договора на цена, определена чрез формула, и дължи неустойка, ако не закупи въпросното количество.
(145)
Максималната компенсация за тези категории невъзвръщаеми разходи е равна на максималния обем електричество, което съответната електроцентрала може да произведе от природния газ, договорен с условие за неустойка, умножено по приблизителната разлика между цената за единица енергия от този газ и средната цена за единица електроенергия от въглищата, необходими за производството на същото количество електроенергия, и по коефициент, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от газ от полските газови находища и средната цена за единица електроенергия от газ, използван от електроцентралите, които не използват газ от полските газови находища (ако съответната електроцентрала не използва полски газ).
(146)
Следващата таблица показва максималните компенсаторни плащания, свързани с договори с клауза за неустойка, съгласно закона:
Таблица 4
Максимална компенсация за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка
(в 1000 PLN)
Производител на енергия
Максимална компенсация
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Общо
1 005 280
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(147)
Въведе се механизъм за актуализиране на действителните компенсации, отпускани всяка година на всеки от тези производители на електроенергия за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка.
(148)
Действителната компенсация за дадена година включва два компонента:
а)
първо, сума, равна на действителното количество електроенергия, произведена за дадена година от съответната електроцентрала от природния газ, получен по договора с клауза за неустойка, умножена по разликата между реалната цена за единица електроенергия от природния газ, закупен по договора с клауза за неустойка и реалната средна цена за единица електроенергия от количеството въглища, необходимо за производството на същото количество електроенергия в същата година, минус разликата между средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от съответния производител на енергия през тази година и средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от производители на електроенергия от твърди горива през същата година (когато тази разлика е отрицателна, тя не се взема предвид в изчисленията). Коефициентът, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от природен газ от полските газови находища и средните разходи за единица електроенергия от газ, използван от производителите на електроенергия, които не използват газ от полските газови находища (ако съответният производител на електроенергия не използва полски газ), също се прилага;
а)
второ, сума, равна на действителните неустойки, платени от съответния производител на енегия през същата година за природен газ, договорен с клауза за неустойка, който не е бил закупен.
(149)
За всеки производител на енергия сумата на действителната годишна компенсация, изчислена в съответствие с методологията, изложена в съображение 148, не може да надвишава максималната компенсаторна сума, предвидена в таблица 4. Всички компенсаторни плащания за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка, се прекратяват при превишаване на тази максимална сума. Във всеки случай плащането се прекратява най-късно когато прекратеното PPA е било предвидено да изтече.
(150)
Горепосочените разпоредби се прилагат само за количества природен газ, придобити по договори с клауза за неустойка, които вече са били сключени към момента на присъединяването на Полша към Европейския съюз. Допълнителни количества природен газ, договорени с клауза за неустойка от същия производител на енергия след присъединяването не отговарят на изискванията за компенсации. Освен това, ако количеството природен газ, придобито по договора с клауза за неустойка, е намалено след присъединяването, това намаляване се отразява в компенсаторните плащания.
6. ОТГОВОР НА ПОЛША НА МНЕНИЯТА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(151)
Полша е на мнение, че PPA не следва да бъдат разглеждани като държавна помощ от Комисията. При все това, ако те трябва да се считат за държавна помощ, то те би следвало да се третират като помощ, неприложима след присъединяването.
(152)
Полша отбеляза, че освобождаването от задължението за представяне на тарифи на председателя на службата за енергийно регулиране за одобрение е било планирано с цел насърчаване на производителите на електроенергия да действат като пазарни оператори и да ограничат разходите за производство на електроенергия.
(153)
Полша подчертава, че сключването на PPA е било предшествано от тръжна процедура, която е била открита, недискриминационна и адресирана към всички производители на електроенергия (както публични, така и частни). Комисията също така беше помолена да отбележи, че някои PPA са били свързани с приватизацията и че цената на приватизираното предприятие е отразявала факта, че е сключено PPA.
(154)
Ако Комисията счете, че PPA представляват държавна помощ, Полша смята, че помощта не трябва да бъде квалифицирана като оперативна помощ, тъй като на практика тя е била свързана с изпълнението на обществените задължения, възложени на производителите на електроенергия. PPA бяха съставени така, че да осигурят сигурност на доставката.
(155)
Полша отново повтори становището си, че PPA не следва да бъдат оценявани в контекста на методологията на невъзвръщаемите разходи; методологията трябва да бъде използвана само за разходи, реализирани когато държава-членка не изпълни своите задължения и гаранции към производителите на електроенергия.
7. ОЦЕНКА ОТ КОМИСИЯТА
(156)
Както се отбелязва в съображение 133, полските власти са представили закона на Комисията като част от настоящата процедура, за да бъде оценен в съответствие с правилата за държавна помощ. Законът предвижда компенсации, свързани с предсрочното прекратяване на PPA и следователно не може да бъде отделен от самите PPA. В своето решение за откриване на процедурата, Комисията е изразила съмнение относно възможни елементи на държавна помощ и съвместимостта на PPA със законодателството за държавна помощ. PPA все още са в сила към дата на настоящото решение. Следователно Комисията има задължението да оцени PPA, описани в допълнение 1 към закона.
7.1. По отношение на PPA
7.1.1. Съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(157)
По-долу Комисията анализира всеки от четирите кумулативни критерия, които съставляват определението за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО: участието на държавни ресурси, съществуването на икономическо предимство, избирателността на преимуществото и въздействието върху търговията.
(158)
Важно е този анализ да определи времето, по което са разгледани тези критерии и което в резултат ще бъде взето предвид при оценката на държавната помощ на PPA.
(159)
В своите мнения заинтересованите страни приведоха аргументи (във връзка с няколко критерии за оценка), че Комисията следва да разгледа само обстоятелствата, преобладаващи при подписването на PPA. Изводите на този анализ след това биха били приложени върху целия срок на действие на всяко PPA, поне до неговото значително изменение.
(160)
Вярно е, че при провеждането на анализ за определянето на съществуването на помощ в определен случай, Комисията трябва да разгледа преобладаващите обстоятелства към момента, когато мярката е влязла в сила.
(161)
Това, обаче, не означава, че оценката на четирите критерия в определението за държавна помощ трябва да бъде ограничена до точния момент, в който е отпусната помощта. Ако от самото начало помощта е била отпусната за дълъг период от време под формата на последователни плащания - а не под формата на еднократно плащане - Комисията трябва да определи дали тя отговаря на критериите за целия планиран срок на мярката.
(162)
В настоящия случай Комисията е достигнала до заключението, че изводите от оценката са еднакви, независимо дали PPA се считат за държавна помощ към момента на сключването им. Ако Комисията беше на мнение, че четирите критерия за помощ са били налични към момента на сключване на PPA, мярката трябваше да бъде оценена в съответствие с Договора за присъединяване. В резултат на тази оценка (точка 7.1.2 по-долу), мярката би представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с общия пазар следва да бъде оценявана считано от тази дата. Ако обаче бъде направено заключение, че PPA не са представлявали държавна помощ към момента, когато са сключени, Комисията е на мнение, че те стават държавна помощ към датата на присъединяване - най-късно от датата на присъединяване на Полша към ЕС (точка 7.1.2 по-долу). Въз основа на Договора за присъединяване и в съответствие с член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, Комисията би заключила, че мярката представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с правилата за държавна помощ трябва да бъде оценена от тази дата (точка 7.1.2 по-долу).
(163)
Следователно Комисията оценява дали, считано от датата на присъединяване на Полша към Европейския съюз и след тази дата, мярката отговаря на всички критерии за съществуване на държавна помощ.
(164)
В това отношение Комисията желае да отговори на мненията, представени от заинтересованите страни, че договорите от частното право не могат автоматично да бъдат обявени за невалидни в резултат на присъединяването и либерализацията, тъй като този изход, според заинтересованите страни, би противоречал на принципите на правна сигурност и законови очаквания.
(165)
Комисията отхвърля този аргумент. Европейското споразумение, създаващо асоциация между Европейските общности и държавите-членки от една страна, и Република Полша от друга страна, което проправи пътя за присъединяването, беше подписано на 16 декември 1991 г. По времето, когато страните са сключили тези споразумения, е било ясно, че Полша ще бъде приета в ЕС и, за повечето от тях, е било ясно и че това ще бъде осъществено преди крайната дата на PPA.
(166)
Република Полша подписа Договора за присъединяване на 16 април 2003 г. Договорът за присъединяване влезе в сила на 1 май 2004 г. От датата на присъединяването разпоредбите на първоначалните Договори и тези на вторичното законодателство станаха задължителни в Полша съгласно член 2 от Договора за присъединяване. (42) Следователно така наречените acquis communautaire се прилагат за всички договорни правоотношения в новите държави-членки и всякакви изключения от това правило могат да възникнат само от самия Договор. Актът за присъединяване, анексиран към Договора, както и неговите приложения не предвиждат никакви изключения от правилата за държавна помощ, които биха освободили PPA или енергийния сектор като цяло от прякото прилагане на законодателството на ЕС за държавна помощ.
(167)
Комисията е задължена да приложи правото на ЕС за конкуренцията по отношение на Полша по същия начин, както по отношение на всички други държави-членки, що се отнася до енергийния сектор и всички други сектори на полската икономика. Комисията отбеляза, че формата на помощта (договор от частното право, както е в случая с PPA) няма значение от гледна точка на държавната помощ; само резултатът от мярката е от значение за анализа на Комисията. Поради това Комисията не откри валидни аргументи в мненията на заинтересованите страни, които да обяснят защо тази процедура е несъвместима с принципите на правна сигурност или законови очаквания.
(168)
Гаранцията за доходност, която е в основата на PPA, се изявява на практика в задължението PSE да закупува електроенергия на цена, която покрива инвестиционните и експлоатационни разходи плюс определен марж на печалба. Изкупната цена се поема в пълна степен от PSE, дружество, изцяло притежавано и контролирано от държавата.
(169)
Заинтересованите страни се аргументират, че решението за сключването на PPA е взето от PSE
(170)
Доколкото участват държавни ресурси, Комисията разгледа и прилагането на съдебно решение PreussenElektra, (43) в което Съдът на Европейските общности разгледа механизъм, чрез който частно притежавани дружества са били принуждавани от държавата да закупуват електроенергия от определени производители на цена, фиксирана от държавата, която е била по-висока от пазарната цена. В този случай Съдът е постановил, че няма трансфер на държавни ресурси и следователно няма държавна помощ.
(171)
Обстоятелствата в Полша са значително по-различни от системата, разгледана от Съда в горепосоченото решение. В частност, разликата е в структурата на собственост на дружествата, за които е в сила задължението да закупуват електроенергия.
(172)
В делото PreussenElektra дружеството, от която държавата е изисквала да закупува електроенергия, е била частно, докато PSE се притежава и контролира изцяло от държавата. PSE е под държавен контрол съгласно определението, изложено в Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия. (44) Следователно използваните ресурси принадлежат на изцяло държавно дружество.
(173)
Когато средствата се проследят от получателя обратно до източника в делото PreussenElektra, става ясно, че те на никой етап не са били под пряк или непряк контрол от държавата.
(174)
За разлика от обстоятелствата, описани в решението PreussenElektra, при полския случай средствата са под държавен контрол, защото са прехвърлени на държавно дружество (т.е. PSE) и следователно ще бъдат разглеждани като държавни ресурси.
(175)
Въз основа на оценката на мярката и в контекста на горепосоченото съдебно решение, Комисията заключава, че PPA наистина представляват държавни ресурси.
(176)
Що се отнася до вменяването на отговорност, в съдебното решение Stardust, (45) Съдът е постановил, че ресурсите, отпуснати на дружества под държавен контрол, са държавни ресурси. При все това, Съдът е добавил, че е необходимо също така да разгледа дали използването на такива ресурси е отговорност на държавата по определен начин.
(177)
Според решението Stardust на Съда на Европейските общности, когато публично притежавано дружество използва финансовите си средства по начин, който може да бъде вменен на държавата, тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(178)
От мненията на Полша и на заинтересованите страни става ясно, че решението за предприемане на програма за привличане на инвеститори в енергийния сектор е било предназначено да подпомогне модернизацията на сектора, осъвременяване на електроцентралите, така че да бъдат приведени в съответствие със стандартите на ЕС и да гарантира, че енергийните доставки напълно покриват търсенето. Това показва, че PPA са сключени от PSE не с търговска цел, а както признават самите полски власти, с оглед да се постигнат редица важни политически цели.
(179)
Контролът на държавата върху сключването на PPA се доказва от факта, че поканите за представяне на тръжни оферти са изпратени до участниците от полското министерство на промишлеността и търговията. Освен това според полския търговски кодекс министърът на финансите има пълни правомощия над общото събрание на акционерите.
(180)
Основният принцип, обосноваващ цените, предвидени в PPA, е бил, че те трябва да покриват инвестиционните и оперативни разходи и да гарантират определен марж на печалба. Тази рамка е създадена, за да осигури необходимите инвестиции и също така отразява решение, взето от държавните органи и осъществено чрез PSE.
(181)
В контекста на горната оценка Комисията счита, че горните елементи представляват група показатели, които според критериите, изложени от Съда на Европейските общности в решението Stardust, водят до заключението, че използването на средствата на PSE в PPA може да бъде определено вменено на държавата и следователно, предвид изложените аргументи, че PPA следва да се разглеждат, за целите на оценката, като финансирани от държавни ресурси.
(182)
За Комисията изглежда ясно, че държавата е участвала в сключването на PPA и в определянето на основните правила, ръководещи тези споразумения.
(183)
Правната форма на PPA е договор, сключен между две страни: PSE и производителите на електроенергия. Както е обяснено в съображение 172, PSE е дружество, изцяло притежавано от държавата.
(184)
За да определи дали PPA предоставят икономическо предимство за производителите на електроенергия, Комисията трябва да оцени дали чрез PPA производителите на електроенергия получават икономически предимства, които не биха получили на пазара.
(185)
PPA предоставя на допустимите производители на електроенергия предимство, ако страните по тези договори са поставени в по-добра икономическа позиция в сравнение с други дружества.
(186)
Въпреки че подробностите на отделните PPA могат да са различни, всички PPA са структурирани на базата на един основен неизменен принцип: задължително закупуване от страна на PSE на по-голямата част от (понякога цялата) електроенергия, произведена от съответните дружества, на цена, преразглеждана периодично в съответствие с принципа, че общите разходи (постоянни и променливи) за производство на електроенергия плюс марж на печалба се начисляват на потребителя.
(187)
Полският енергиен регулаторен орган, URE, косвено си запазва правото да проверява дали разходите, начислени на PSE, са оправдани и разумни, но на практика URE използва това правомощие само за да проверява дали цените са наистина свързани с производството на електроенергия. Освен това проверките на URE са само косвени, тъй като тяхната цел е да проверят структурата на разходите на PSE с цел да определят приходите на PSE от зависими потребители. При малко вероятните обстоятелства някои от свързаните с PPA разходи, начислявани на PSE, да бъдат счетени за неоправдани от URE, той може само да забрани на PSE да начисли тези разходи на зависимите потребители. Това може да затрудни PSE да изпълни задълженията си по PPA, но няма да означава, че те са правно анулирани.
(188)
Основният принцип, описан по-горе, се прилага за целия период на PPA, който продължава от 7 до 20 години от въвеждането в експлоатация на електроцентралите, т.е. от 10 до 31 години след сключването на PPA и в повечето случаи повече от 15 години.
(189)
Това означава, че през този период търговският риск, свързан с експлоатацията на електроцентралите, е поет от купувача на електроенергията, т.е. PSE. Това включва риска, свързан с колебанията в разходите по производството на електроенергия и в частност цените на горивата, риска, свързан с колебанията в цените на електричеството към крайните потребители и риска, свързан с колебанията в търсенето на електроенергия от крайните потребители. Това са типичните рискове, които всеки производител на енергия без PPA би поел.
(190)
Това означава, че електроцентралите, които са сключили PPA (при услови, че са правилно управлявани от техническа гледна точка), имат гарантирана печалба за значителен период, равен на обичайната продължителност на живота на съответните активи или тяхното обезценяване. Колкото по-дълъг е периодът, толкова по-голяма е стойността на гаранцията, тъй като тя предпазва от риск, чието появяване е все по-трудно предсказуемо.
(191)
Комисията счита, че тази гаранция, която е същността на PPA, поставя получателите при по-добри икономически условия от другите дружества на пазара и следователно предоставя предимство на съответните електроцентрали.
(192)
Според полските власти и заинтересованите страни, банките са изисквали PPA да бъдат сключени като предпоставка за отпускане на заеми за финансиране на активите. Electrabel заявява, че „финансовите институции не бяха готови да финансират нови инвестиции в полския енергиен сектор без да се облагодетелстват от специална гаранция, че заемополучателят ще реализира определен оборот през периода на погасяването на заема.“ (46) От тези изисквания от страна на банките следва, че гаранциите, предоставени като част от PPA, имат положителна пазарна стойност. Съгласието на финансовите институции да финансират инвестициите следователно зависи от PPA.
(193)
От горепосочените съображения следва, че PPA не са традиционна форма на гаранция, а просто гарантират плащане от притежаваната и контролирана от държавата PSE на инвестиционните разходи и на повечето съществени (ако не и на всички) оперативни разходи на електроцентралите, които са страни по споразуменията. На практика тази „гаранция“ означава, че на практика през целия период на амортизация или планирания живот на електроцентралата и независимо от каквито и да било промени в условията на пазара, PSE закупува фиксирано количество електроенергия на цена, която трябва да гарантира жизнеспособността на електроцентралата.
(194)
С оглед да се определи дали съществува предимство, Комисията анализира няколко други аспекта в следващите параграфи.
(195)
Първо, Комисията отбелязва, че в Полша PPA са били сключвани само с подбрани производители на електроенергия. По времето, когато са сключвани, е имало други производители на електроенергия, които не са били облагодетелствани от правилата на PPA. Повечето са създадени в следващите години, а в момента се развиват и нови инвестиции без подкрепата на PPA.
(196)
В първите години на PPA производителите на електроенергия без PPA са могли да продават произведената от тях електроенергия на цени, контролирани от държавата чрез URE. На 28 юни 2001 г. започна елиминирането на този механизъм и тези производители на електроенергия започнаха да продават произведената от тях електроенергия на свободни, основани на пазара цени.
(197)
Както са посочили заинтересованите страни, нито един от тези механизми (цена, контролирана от държавата или свободна, основана на пазара цена) не е давал възможност на производителите на електроенергия без PPA да покриват всичките си разходи. Те продават произведената от тях електроенергия на цена, съответстваща на пределните разходи, т. е. цена, която единствено гарантира покриването на променливите им разходи.
(198)
Заинтересованите страни допускат, че производството на електроенергия от производители без PPA не щади околната среда в същата степен, както в случая с електроенергията, произведена от производители със сключено PPA, и че това би обяснило защо първите получават по-ниска цена за своята електроенергия. Комисията отхвърля този аргумент. Първо, не е сигурно, че всички електроцентрали без PPA произвеждат „замърсяващо“ електричество. Най-новите електроцентрали в Полша (без PPA) произвеждат електроенергия по най-нови технологии. В допълнение, няма икономическа причина не толкова природосъобразната електроенергия да има по-ниска пазарна стойност от по-природосъобразната. Произведената електроенергия е напълно заменима (дори е невъзможно физически да бъдат различени двата типа електроенергия) и нейната стойност за крайния потребител е абсолютно същата. (47)
(199)
Полската енергийна борса започна работа през 1999 г. От 2001 г. средната цена на електроенергията на полската енергийна борса остана стабилна, варирайки от 110 до 125 PLN/MWh. (48) През 2004 г. средната цена на пазара достигна около 115 PLN/MWh; през 2005 г. около 115-120 PLN/MWh; през 2006 г. беше доста стабилна - около 125 и през 2007 г. (до 31 юли 2007 г.) варира от 110 до 122 PLN/MWh. Чрез сравнение информацията, предоставена от Полша, позволи на Комисията да оцени пълните разходи, реализирани през 2005 г. от електроцентралите с право на компенсации съгласно закона, както следва:
Таблица 5
Приблизителни общи разходи за производство на електроенергия през 2005 г. в електроцентрали със сключено PPA
Производител на енергия
Средни реализирани разходи през 2005 г. (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (part of BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (part of BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Средна цена на полската енергийна борса
115-120 PLN/MWh
Източник
:
Оценка на Комисията, базирана на данни, предоставени от Полша. За Pątnów II, стойностите са за 2008 г., първата година, през която електроцентралата следва да е била в експлоатация.
(200)
Цифрите в таблица 5 по-горе показват колко малко вероятно е пазарните цени - т.е. цените, които получават производителите без PPA за тяхната електроенергия на пазара - да бъдат достатъчни за предоставяне на същата гарантирана печалба, както тази, която предлагат PPA.
(201)
Примерът на полската енергийна борса не е изолиран. Други държави-членки също либерализираха своите енергийни пазари и създадоха енергийни борси, на които продавачи и купувачи търгуват електроенергия при пазарни условия.
(202)
В своето секторно проучване на енергийния пазар в Европа, (50) Комисията разгледа подробно условията, ръководещи търговията с енергия на европейските пазари на едро. Данните, събрани като част от това проучване, показват, че никой либерализиран пазар не осигурява гаранция на производителите на електроенергия, че те ще покрият всичките си разходи в дългосрочен план. Всъщност повечето сделки се сключват за срок от три години.
(203)
Търговията с електроенергия на енергийните борси винаги се основава на пределни цени, които гарантират само покриването на краткосрочни пределни разходи. (51) Освен това сроковете на договорите на тези пазари са по-къси от PPA. Например понастоящем най-дългосрочните договори са сключени за: четири години на NordPool (Скандинавските страни), три години на Powernext (Франция), пет години на UKPX (Обединено кралство) и шест години на EEX (Германия). На някои борси, като OMEL в Испания, не се сключват договори за бъдещи периоди. От 1 април 2006 г. на полската енергийна борса също не са сключвани договори за бъдещи периоди.
(204)
На либерализираните пазари електроенергията може също да бъде търгувана чрез двустранни договори („на гише“ или OTC пазар). Проучване на електроенергията показа, че поради възможността за арбитраж между енергийните борси и двустранните договори, търговските условия (особено цената и сроковете на договорите) на OTC пазарите са подобни на тези, преобладаващи на енергийните борси.
(205)
В PPA PSE е приело да изкупува фиксиран минимален обем електричество от производителите на електроенергия на цена, покриваща изцяло техните разходи до 2007 г. при най-краткосрочните PPA и до 2027 г. при най-дългосрочните.
(206)
Това решение беше наложено на PSE от полското правителство. Както ELCHO посочва в своите мнения, „полското министерство на търговията и промишлеността изпълни политическите цели за гарантиране на сигурност на доставките и повишаване на екологичните стандарти при производството на електроенергия чрез PSE.“ (52)
(207)
Самият факт, че полското правителство е трябвало да реши вместо PSE, че новите инвестиции ще бъдат направени и ще имат полза от PPA, ясно показва, че това решение се основава най-вече на критерии, различни от съображенията на пазарните инвеститори.
(208)
Има две основни причини, поради които PSE не би имало икономически интерес от вземането на това решение без намесата на правителството.
(209)
Първо, PSE е закупувало количество електроенергия, за което вече е известно, че може да превишава неговите потребности.
(210)
Чрез предоставянето на PPA PSE е поело задължението да закупува фиксирано и значително количество електроенергия (около 50 % от електроенергията, произведена в Полша през 2005 г. (53) и до 70 % за въпросния период).
(211)
В самото начало (първите няколко години на PPA) PSE е било единственият доставчик в полската енергийна система, така че е било в състояние да продава цялата тази електроенергия на крайните потребители. При все това от самото начало е било ясно, че PSE скоро ще престане да бъде единственият доставчик на електроенергия в Полша. PPA бяха сключени между 1996 г. и 1998 г. с изключение на един от шестте PPA на PKE, който беше подписан на 12 април 1995 г. По това време вече е било ясно, че Полша най-вероятно ще се присъедини към Съюза по време на срока на повечето, ако не на всички, PPA (всъщност присъединяването се състоя преди края на първия и 23 години преди края на последния). По-специално, по време на предприсъединителния процес, през декември 1991 г., полското правителство подписа Европейското споразумение, което представляваше партньорство за асоцииране между ЕО и Република Полша. По-късно, през 1994 г., Полша внесе своята официална кандидатура за членство в ЕС. Преговорите по присъединяването започнаха през 1998 г. и завършиха през 2002 г., когато Европейският съвет в Копенхаген счете, че Полша е изпълнила критериите за присъединяване.
(212)
Всъщност заинтересованите страни дори посочиха, че една от целите на PPA е да гарантират, че полските производители на електроенергия се съобразяват с определени директиви на ЕС за замърсяването на въздуха, и по-специално с директивите за емисиите от големи горивни инсталации, (54) което е още едно доказателство, че тези страни са наясно, че Полша е щяла скоро да бъде приета в Европейския съюз.
(213)
Било е известно, че присъединяването на Полша към Европейския съюз ще включва интеграция в международния енергиен пазар, чиято либерализация започна с приемането на Директива 96/92/ЕО. (55) Това означаваше отваряне на пазара за други доставчици, конкуренти на PSE, и съответно че PSE може да не се нуждае от цялата електроенергия, предвидена в PPA в контекста на промените на енергийния пазар.
(214)
Плановете за либерализация в Полша бяха приложени много бързо, като първите потребители бяха облагодетелствани от отварянето на пазара през 1999 г. Полската енергийна борса беше открита през същата година. По-нататъшни промени бяха осъществени на 26 юни 2003 г., когато беше приета Директива 2003/54/ЕО. Тази директива предвижда либерализацията на пазара за всички професионални потребители към 1 юли 2004 г. и за всички потребители към 1 юли 2007 г., като по този начин постепенно намалява монополния пазарен дял на PSE до нула.
(215)
Второ, дори за дела електроенергия, от който PSE реално се е нуждаело, не е имало смисъл PSE като купувач да се ангажира да заплаща на електроцентралите пълните разходи за генериране на електроенергия плюс марж на печалба, определен толкова напред във времето, въпреки че вече е било известно, че либерализацията ще ѝ позволи да избира между различни технологии и цени, включително онези, предлагани от новите участници на пазара, използващи по-ефективни технологии.
(216)
Купувачите имат интерес от сключването на дългосрочни договори само ако тези договори им осигуряват някаква застраховка срещу колебания на енергийния пазар и в частност срещу промени, свързани с колебания на цените на горивата. По тази причина купувачът би имал икономически интерес от дългосрочен договор от този тип само ако продавачът предлага да поеме част от риска, свързан с колебания на цените на горивата или ако технологията за производство гарантира стабилни цени на горивата, какъвто е случаят с водните електроцентрали и, при определени условия, атомните електроцентрали.
(217)
Тази икономическа логика се потвърждава от факта, изглежда няма пример за частни купувачи, сключващи дългосрочни договори без държавна намеса с електроцентрали, използващи изкопаеми горива и покриващи всички производствени разходи за същия срок, както PPA (повече от 10 години). Комисията не откри такива в своето проучване на енергийния пазар и противно на техните твърдения за обратното, никоя от заинтересованите страни не представи пример за такъв договор на Комисията, въпреки факта, че някои от тях принадлежат към много големи групи с дейности в няколко страни.
(218)
Единствените примери, цитирани от заинтересованите страни, не са адекватни поради причините, посочени по-долу:
а)
договорите в Португалия между Redes Energéticas Nacionais от една страна и Turbogás, Electricidade De Portugal и Pego от друга, бяха сключени от държавно дружество (Redes Energéticas Nacionais). Трябва да се отбележи, че Комисията не счете тези договори за съвместими с правилата за държавна помощ, въпреки опитите на заинтересованите страни да докажат тяхната съвместимост. Комисията единствено издаде решение относно тяхната съвместимост с член 81 от Договора за ЕО. В решение за държавната помощ, засягащо задължителното анулиране от страна на Португалия на тези договори и предоставянето на компенсации за анулирането, Комисията отбеляза, че те представляват предимство за производителите на електроенергия; (56)
б)
договорите, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство, са били предоставени по време, когато Northern Ireland Electricity все още е било държавно дружество, по искане на държавата. Впоследствие Northern Ireland Electricity е било приватизирано и правителството на Обединеното кралство е трябвало да въведе помощна схема за компенсации на Northern Ireland Electricity за неикономическата тежест, свързана с тези договори;
в)
договорът между Electricité de France и Péchiney във Франция обхваща само променливите разходи на атомната електроцентрала на Electricité de France. През деветдесетте години на 20 век във Франция са били сключени много други договори от този тип. Всички те се основават на принципа, че производителят на енергия приема да доставя електроенергия на купувача за дълъг период от време на цена, която покрива само пределните разходи.
(219)
Въпреки обратните твърдения на заинтересованите страни, накрая Комисията отбеляза, че сключването на PPA след конкурентна процедура не е достатъчно основание да се счита, че те не представляват помощ. Този аргумент се прилага, когато държава-членка закупува стоки или услуги за собствена употреба. Във въпросния случай целта на конкурентната процедура е била по-скоро да обслужва политически цели като насърчаване на чуждестранни инвестиции в Полша, опазване на околната среда и повишаване сигурността на доставките, отколкото закупуване на стоки и услуги, необходими на държавата. В такива случаи фактът, че е следвана конкурентна процедура, може да доведе само до заключението, че помощта е ограничена до минимума, необходим за постигане на политическите цели; това не е достатъчно, за да се изключи наличието на държавна помощ.
(220)
Производители на електроенергия, принадлежащи към частни групи, приведоха аргументи, че всякаква държавна помощ по силата на PPA би била елиминирана от приватизационния процес, защото цената, платена от дружествата, закупили електроцентралите, е щяла да вземе под внимание стойността на PPA.
(221)
Комисията счита, че този аргумент не се прилага в настоящия случай. Във въпросния случай приватизацията на електроцентралите е станала под формата на сделки с акции.
(222)
Съдът на Европейските общности е анализирал как промяна в собствеността на дадено дружество по време на сделка с акции се отразява на съществуването на помощ и на получателя на неправомерна помощ, предоставена на дружеството. Той отсъди, че неправомерната помощ остава в дружеството-получател, въпреки промяната в собствеността върху него. (57) Трансферът на дялове на пазарна цена гарантира само, че и купувачът не се облагодетелства от държавната помощ.
(223)
Във въпросния случай това означава, че промяната в собствеността на електроцентралите, които са сключили PPA, не променя факта, че PPA представляват държавна помощ за тези електроцентрали. Всъщност електроцентралите са били облагодетелствани от предимствата, съдържащи се в PPA, независимо от тяхната структура на собственост.
(224)
Всички горепосочени елементи, представляващи икономически предимства, и приведени по-горе аргументи касаят времето на присъединяване на Полша към ЕС и остават приложими към датата на настоящото решение (или за PPA, прекратени преди датата на настоящото решение, до датата на тяхното прекратяване).
(225)
Предвид горното Комисията заключава, че PPA предоставят предимство на получателите.
7.1.2. Услуги от общ икономически интерес
(226)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че PPA следва да се разглеждат като осъществяващи SGEI с цел гарантиране на енергийните доставки и опазването на околната среда. Счита се, че те отговарят на критериите, изложени в съдебното решение Altmark, което означава, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1от Договора за ЕО.
(227)
Комисията анализира тези аргументи и не може да се съгласи с тях по следните причини:
(228)
Държавите-членки имат широка свобода на действие да определят сферата на SGEI. При все това, съществуването на тази широка свобода на действие не означава, че всяка държавна намеса с политическа мотивация може да бъде характеризирана като SGEI. Например в съдебното решение Merci convenzionali porto di Genova, (58) Съдът отказа да приложи член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, защото „не изглежда, […] че работата [по пристанищата] е от общ икономически интерес със специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес на други икономически дейности.“ Комисията също така счита, че широката свобода на действие на държавите-членки в определянето на обхвата на SGEI се ограничава до области, за които съществува законодателство на Общността.
(229)
Заинтересованите страни се позоваха на опазването на околната среда като една SGEI, която трябва да бъде реализирани от PPA. По-точно PPA е трябвало да подкрепят инвестиции, предвидени да позволят на полските заводи да се адаптират към екологичните стандарти на ЕС.
(230)
Комисията счита, че изискването за изпълнение на екологичните стандарти не показва никакви специални характеристики в сравнение с ограниченията, наложени на всички дружества, работещи в промишлен сектор. Освен това, отчитайки изпълнението на екологичните стандарти като SGEI би противоречило принципа „замърсителят плаща“, който е един от основните принципи на правото Общността относно околната среда, съдържащ се в първичното законодателство, член 174, параграф 2 от Договора за ЕО.
(231)
Комисията отбеляза довода на заинтересованите страни, че опазването на околната среда се цитира като една от възможните сфери на задълженията за обществена услуга в член 3 от Директива 96/92/ЕО. При все това Комисията е на мнение, че това не противоречи на позицията, изложена по-горе. Фактът, че директивата гласи, че може да съществуват задължения за обществена услуга в областта на опазването на околната среда, не означава, че няма изисквания относно действителното съдържание на тези задължения за обществена услуга. В частност тези задължения трябва да показват специални характеристики в сравнение с обичайната бизнес среда на дружества в този сектор и не може да бъдат несъвместими с принципите, на които се основава политиката за опазване на околната среда на Общността (например принципа „замърсителят плаща“).
(232)
Комисията също така отбеляза, че четири от електроцентралите, ангажирани с PPA (в Turów, Pątnów, Bełchatów и Jaworzno), са включени в списъка на WWF на тридесетте европейски електроцентрали, отделящи най-много замърсители, (59) което допълнително отнема от тежестта на твърденията, че те изпълняват SGEI за опазване на околната среда.
(233)
Заинтересованите страни също така се позовават на сигурността на доставките като SGEI, която PPA изпълняват.
(234)
В практиката си за вземане на решения (60) Комисията е на мнение, че сигурността на доставките може да бъде SGEI, предмет на ограниченията, предвидени в член 8, параграф 4 на Директива 96/92/ЕО (който съответства на член 11, параграф 4 на Директива 2003/54/ЕО), т. е. при условие че засегнатите производители на електроенергия използват местни източници на горива за първична енергия и че общия обем на енергията през никоя календарна година не надвишава 15 % от общата първична енергия, необходима за производството на електроенергията, използвана от съответната държава-членка.
(235)
Във въпросния случай PPA касаят количества енергия, които значително надвишават посочените в съображение 234 15 %. Нещо повече, те се отнасят само до производителите на електроенергия, използващи местни източници на горива за първична енергия.
(236)
Комисията отбеляза, че електроцентралите със сключени PPA не показват никакви специални характеристики, които биха ги направили особено добре адаптирани за изпълнение на целите за сигурност на доставка. Всъщност те са просто обикновени електроцентрали, свързани към електропреносната мрежа, и следователно допринасят за цялостната сигурност на доставките в Полша както и всяка друга електроцентрала в сектора.
(237)
Предвид горното Комисията е на мнение, че няма причини да се отклонява от обичайната си практика в тази област. Затова тя трябва да отхвърли твърдението, че PPA изпълняват SGEI в областта на сигурността на доставките. Във всеки случай досега Полша не е дефинирала SGEI в този контекст.
(238)
Предвид горното Комисията заключава, че разпоредбите на Договора за ЕО за SGEI не се прилагат за PPA.
(239)
Комисията също така отбелязва, че PPA няма да отговорят на всички критерии, изложени в съдебното решение Altmark.
(240)
Първо, съгласно съдебното решение Altmark, от предприятието-получател всъщност се изисква да изпълнява задълженията за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(241)
Във въпросния случай предполагаемите задължения за обществена услуга не са ясно определени. Заинтересованите страни посочват опазване на околната среда и сигурност на доставките, но тези цели са от много общо естество. Освен това до известна степен може да се твърди, че всеки производител в енергийния сектор допринася за изпълнението на тези цели. Заинтересованите страни не предоставиха никакви документи, даващи по-конкретна дефиниция за вида SGEI, поверена на отделните производители на електроенергия, а още по-малко правен документ, формулиращ техните задължения.
(242)
Член 1, параграф 2 от полския закон за енергетиката също беше цитиран. (61) В този член се посочва, че държавата трябва да гарантира продължителна и непрекъсната доставка на електроенергия до крайните потребители по начин, който е технически и икономически осъществим, и който отдава необходимото внимание на изискванията за опазване на околната среда. Но този член от закона не вменява на никое определено дружество задължения за обществена услуга. Той вменява задължения само на държавата.
(243)
Накрая, заинтересованите страни твърдят, че PPA са документи, които поверяват на производителите на електроенергия SGEI. Но PPA не съдържат никакво конкретно определение на SGEI, нито дори посочват тези задължения или правни основания, които биха могли да бъдат основание държавата да повери изпълнението на SGEI на други лица.
(244)
Второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са били определени предварително по обективен и прозрачен начин и компенсацията не следва да надвишава сумата, необходима за покриването на всички или част от реализираните разходи при изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. (62)
(245)
При липсата на ясно определение на SGEI и в частност такова, което прави ясно разграничение между услугата, която трябва да бъде извършена, и обичайните бизнес операции на електроцентралите, не е възможно да се определят параметри за компенсация и/или да се определи дали компенсацията надвишава сумата, необходима за покриване на разходите, реализирани при изпълнението на тези задължения. Не е възможно дори да се определи точно каква е компенсацията.
(246)
Съществуването на определени параметри за определяне цените на PPA не е еднозначно на съществуването на точни параметри за изчисление на компенсация за SGEI, тъй като цената не е равна на компенсацията. Нещо повече, фактът, че цената покрива само разходите за производство на електроенергия плюс марж на печалба, не означава, че тя не включва никакви прекомерни компенсации, тъй като много от разходите за производство на електроенергия може да са обичайните разходи, покривани от всеки производител на електроенергия, а не допълнителни разходи във връзка с SGEI.
(247)
Трето, когато дружество, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с адекватните средства за производство за изпълнение на задълженията за обществена услуга, би реализирало при изпълнение на тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
(248)
Заинтересованите страни се аргументират, че тези критерии следва да се считат за автоматично изпълнени, защото за сключването на PPA е проведена недискриминационна и прозрачна тръжна процедура PPA. При все това Комисията отбелязва, че при тръжната процедура са приложени различни критерии, не само ценови или критерии, свързани с горепосочените политически цели (опазване на околната среда, сигурност на доставките). Комисията счита, че прилагането на тези различни критерии, които не са свързани с цената или въпросните политически цели, прави невъзможно автоматичното заключение, че нивото на компенсации е коректно. Освен това фактът, че са използвани много различни критерии с цел оценяване на офертите и че не е определена конкретна цел за SGEI също показва колко различно е дори да се оцени дали предполагаемите SGEI реално са изпълнени. Например смесването на ценовите и екологичните критерии може да доведе до избиране на оферант, предлагащ производство на електричество на много ниска цена, но при по-малко съблюдаване на опазването на околната среда, вместо друг, предлагащ производство на електричество с по-високо екологично качество, но на по-висока цена. Това повдига съмнения дали производителите на електроенергия реално изпълняват SGEI и във всеки случай прави по-трудно определянето на степента на изпълняваните SGEI.
(249)
Освен това нито полските власти, нито заинтересованите страни са предоставили анализ на въпросните разходи на производителите в подкрепа на твърдението, че те съответстват на разходите, реализирани от типично предприятие. Всъщност оценките, предоставени от Полша в съответствие със закона с цел изчисляване на компенсациите на отделните производители на електроенергия, показват, че техните разходи са значително по-високи от тези, реализирани от типичен нов участник на пазара в Полша.
(250)
Накрая, Комисията отбелязва, че в случая с PPA на EC Kraków не е проведена тръжна процедура.
(251)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може да се приложи към PPA, дори когато те не изпълняват критериите на съдебното решение Altmark.
(252)
Комисията е на мнение, че съображенията, изложени по-горе, водят до заключението, че член 86, параграф 2 не може да се прилага към PPA.
(253)
В частност член 86, параграф 2 може да се прилага само за дружества, на които е поверено предоставянето на истински SGEI, което не е налице в този определен случай, както е показано в съображения от 228 до 238. SGEI, ако има такива, трябва да бъдат поверявани на специфични дружества, което не е така в този случай, както е показано в съображения от 240 до 243. Накрая, компенсацията за предоставяне на SGEI трябва да бъде пропорционална на реализираните разходи; с други думи, трябва да бъде възможно да се извърши оценка на обхвата на SGEI, за да бъдат изчислени свързаните разходи. Случаят тук не е такъв, както е посочено в съображения 245 и 246.
(254)
PPA очевидно са избирателни, тъй като са били сключени с ограничен брой дружества. Когато са сключвани тези договори, в енергийния сектор е имало дружества, които не са били облагодетелствани от PPA.
(255)
Позоваването на заинтересованите страни на необходимостта от определяне на съответните пазари е неточно. Концепцията за избирателността включва мерки, които облагодетелстват целия сектор, дори когато облагодетелстват всички дружества в рамките на този сектор (което в този случай не е така, тъй като някои дружества в сектора не са облагодетелствани от PPA).
(256)
Що се отнася до позоваването на съдебното решение Van der Kooy, Комисията припомня, че в това решение Съдът не е поставил под въпрос избирателността на мярката за помощ. Оценката, цитирана от заинтересованите страни в техните мнения, касае наличието на предимство, но не може да бъде установено дали Съдът на европейските общности е счел, или би счел, че мярката не отговаря на критерия за избирателност.
(257)
Накрая, в отговор на твърдението на заинтересованите страни, че критерият за избирателност следва да бъде заменен с принципа на пазарния инвеститор за мерки, които не решават от държавата, Комисията отбелязва, че принципът на пазарния инвеститор е тест за проверка дали съществува предимство, а не избирателност.
(258)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е трябвало да проучи дали PPA са изкривявали конкуренцията или въздействали на търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване. Както беше обяснено по-горе, Комисията е на мнение, че въпросът дали PPA са представлявали държавна помощ към момента на тяхното сключване не влияе върху изхода на настоящата процедура. С оглед присъединяването си към ЕС, Полша е отворила своя пазар на ранен етап: първите потребители са получили възможност да променят доставчика на електроенергия през 1999 г., а полската енергийна борса е била открита през същата година. На 1 май 2004 г. Полша се присъедини към либерализирания вътрешен пазар. Съществуването на дългосрочни споразумения с държавното PSE, включително гаранция за закупуване на електроенергия, предоставена от това дружество, на цена, която покрива разходите на електроцентралите плюс марж на печалба, има потенциал за изкривяване на конкуренцията.
(259)
Мерките, които облагодетелства дружества в енергийния сектор на една държава-членка, могат пречат на възможностите на дружества от друга държава-членка да изнасят електроенергия към тази държава-членка или да облагодетелства износа на електроенергия към втора група държави-членки. Това важи в голяма степен за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана, с няколко настоящи и бъдещи държави-членки.
(260)
Пазарът на електроенергия в Полша (полската енергийна борса) беше открит през 1999 г.; през същата година PSE се присъедини към UCTE. (63).
(261)
Към момента на сключване на PPA явно е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни. Електропреносният капацитет на междусистемния капацитет не е бил голям (2 000 MW според заинтересованите страни), но е бил максимално използван, главно за износ.
(262)
През 2005 г. Полша е изнесла 14,3 TWh електроенергия и е внесла 3,1 TWh, при вътрешни нива на потребление от 144,8 TWh; (64) при все това по-голямата част от търговията се е извършвала с Република Чехия, Германия и Словакия (междусистемните връзки към Украйна и Беларус са с много малък капацитет или не са в изправност).
(263)
От горното следва, че PPA са имали потенциал да изкривят конкуренцията дори преди присъединяването на Полша към ЕС. При все това критерият за въздействието върху търговията между държавите-членки може да бъде изпълнен, по дефиниция, само след присъединяването. Тъй като присъединяването и либерализацията на енергийния сектор в Полша са били осъществени на една и съща дата (1 май 2004 г.), Комисията заключава, че най-късно към датата на присъединяването на Полша към ЕС предимствата, произтичащи от PPA, са имали потенциал да нарушат конкуренцията и да повлияят на търговията между държавите-членки и имат този потенциал за целия срок на PPA.
(264)
Въз основа на горното Комисията е на мнение, че PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7.1.3. PPA като „нова помощ“ в противовес на „съществуваща помощ“ Неправомерност на помощта
(265)
Според приложение IV, глава 3 от Договора за присъединяване Комисията е компетентна да изследва подробно мерките (индивидуални мерки за помощ и схеми за помощ), които са влезли в сила преди присъединяването, остават в сила след тази дата и представляват държавна помощ.
(266)
Първо, тъй като PPA са били сключени между 1994 г. и 1998 г., т.е. преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, те отговарят на условието за влизане в сила преди присъединяването. В тази връзка Комисията отбелязва, че настоящото решение засяга само онези PPA, които са били в сила към датата на присъединяването на Полша към ЕС (1 май 2004 г.). То не включва никои PPA, прекратени преди тази дата.
(267)
Второ, PPA са приложими след присъединяването. Те изтичат между 2006 г. и 2027 г. - т.е. след присъединяването. Точният риск за държавата по силата на PPA не е бил известен към датата на присъединяването.
(268)
В този контекст Комисията като цяло счита, че следните мерки за помощ са приложими след присъединяването и представляват нова помощ: (65)
а)
всички схеми за помощ, влезли в сила преди датата на присъединяването и въз основа на които, без да са необходими мерки за по-нататъшно прилагане, може да бъде предоставена индивидуална помощ на дружествата, посочени в закона по общ и абстрактен начин след присъединяването;
б)
помощ, която не е свързана с определен проект и е била предоставена преди присъединяването на едно или повече дружества за неопределен период от време и/или неопределена сума;
в)
индивидуални мерки за помощ, при която точният риск за държавата не е бил известен към датата, на която е предоставена помощта.
(269)
PPA са служили като гаранция за жизнеспособността на електроцентралите. При все това, те не са класическа форма на гаранция: PPA предвиждат бъдеща възвръщаемост от инвестициите и доходност чрез гарантирано изкупуване на електроенергия на гарантирана (макар и променлива) цена за гарантиран период от време, независимо от пазарните условия.
(270)
Финансовият риск за държавата, произтичащ от PPA, не е бил ограничен с максимална сума преди присъединяването, нито е била ограничена помощ за производителите на електроенергия, категорично и безусловно предоставяна до определени суми преди присъединяването.
(271)
Обратно, икономическият риск за държавата, произтичащ от PPA, зависи от параметрите на по-нататъшното развитие, което не е било известно по време на присъединяването. Освен това PPA са гарантирали на производителите на електроенергия защита от измененията в цените, които не са били свързани с транзакции или събития преди присъединяването, а са засягали бъдещото развитие и следователно не са били неизвестни към датата на присъединяването.
(272)
По-специално фактът, че рискът за държавата, произтичащ от PPA, не е бил известен към датата на присъединяването и че държавата е продължила да носи отговорност след присъединяването, се доказва от следните обстоятелства.
(273)
Първо, цените на електроенергията, по които производителите на електроенергия продават електроенергията на PSE, не са били формулирани в отделните PPA. Цените са резултат от изчисления, изготвени по формула, обхващаща серия от параметри, които се променят по непредвидим начин.
(274)
Например тези формули включват параметри като индекси на потребителските цени в Полша или в САЩ, цени на нефта или въглищата на световните пазари, средна работна заплата в Полша или валутния курс USD/PLN. Очевидно колебанията на всички тези параметри не се определят единствено от събития, които са се случили преди присъединяването. Изчисленията на цените, а понякога и самите формули, се променят непрекъснато по силата на серия от приложения към PPA, приемани в някои случаи ежегодно или дори по-често.
(275)
На този фон Комисията е на мнение, че съществуването на ценообразуваща формула не представлява достатъчно ограничение за икономическия риск за държавата. Самото съществуване на редица развиващи се параметри във формулата прави невъзможно определянето на потенциалното ниво на риска за държавата със задоволителна точност.
(276)
Освен това, за разлика от класическите гаранции, PPA покриват оперативните разходи на получателите. Те предвиждат продължително закупуване на гарантирано количество електроенергия от PSE и непрекъснато изплащане на променливите или постоянни оперативни разходи по посочените ценообразуващи формули.
(277)
Комисията също така взе предвид факта, че с оглед на значителния брой параметри, които включват ценовите формули, не може да се изключи възможността самият получател на помощта да повлияе на крайната цена (чрез определени елементи от оперативните разходи, например заплати на служителите и управителите).
(278)
Като допълнителен аргумент, финансовият риск за PSE, произтичащ от PPA, в значителна степен зависи от търсенето. Той е равен на разликата между изкупната цена по PPA и печалбата, която PSE може да генерира чрез продажбата на електроенергията на крайния потребител. Цената, на която PSE продава електроенергията на крайния потребител не може да бъде прогнозирана. Цената на електроенергията, продавана на монополния пазар, се определя ежегодно от държавата, докато на свободния пазар цените варират по непредсказуем начин. Това увеличава непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA. Може дори да се окаже, че фиксираният минимален задължителен обем електроенергия, предвидена в PPA, надхвърля действителните нужди на PSE, особено след като завърши либерализацията на енергийния пазар през 2007 г. Излишъкът на електроенергия може да доведе до дори по-високи непредвидими разходи, увеличавайки още повече непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA.
(279)
Следователно плащанията на PSE към производителите на електроенергия след присъединяването не са просто изплащане на траншове в рамките на изцяло фиксирано ограничение, определено преди присъединяването. Освен това PPA са били коригирани чрез допълнителни приложения няколко пъти след датата на тяхното подписване.
(280)
Комисията отбелязва, че - в съответните случаи - когато се съставя оценката на съвместимостта на помощта с общия пазар, трябва да се обърне необходимото внимание на помощ, предоставена преди държавата-членка да се присъедини към Европейския съюз и приложима след присъединяването.
(281)
Съгласно горепосочените разпоредби от Договора за присъединяване, всички мерки, влезли в сила преди присъединяването и все още приложими след тази дата, които представляват държавна помощ и които не попадат в някоя от категориите, изброени по-долу, се разглеждат, считано от датата на присъединяването, като нова помощ по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(282)
Трите категории съществуваща помощ, посочени в Договора за присъединяване, обхващат:
1.
мерки за помощ, които не са влезли в сила в Полша преди 10 декември 1994 г.
С изключение на едно PPA с производителя Turów S.A. (66), PPA са подписани след 10 декември 1994 г., и следователно не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
2.
мерки за помощ, включени в списъка на съществуващата държавна помощ, приложен към Договора за присъединяване.
Комисията не е била уведомена нито за схемата, която обхваща PPA, нито за които и да е индивидуални PPA, с оглед включване в списъка на съществуващите схеми за помощ, анексиран към Договора за присъединяване, нито са били включени в допълнението към приложение IV към Договора за присъединяване, посочено в точка 1, буква б), глава 3, приложение IV, което съдържа списък със съществуващи мерки за помощ; като такива, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
3.
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за държавна помощ в Полша и са били счетени за съвместими с правото на Общността, и срещу които Комисията не е възразила въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта с общия пазар съгласно процедурата, изложена в Договора за присъединяване, така наречената „временна процедура“ (вижте втори параграф, глава 3 от приложение IV към Договора за присъединяване).
Тъй като по така наречената временна процедура в Комисията не са били никакви PPA, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1от Договора за ЕО.
(283)
С оглед на факта, че индивидуалните PPA не принадлежат към никоя от категориите съществуваща помощ, изброени в Договора, те представляват нова помощ, считано от датата на присъединяване.
(284)
Комисията отбеляза, че тази категоризация е също така в съответствие с последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Този член гласи, че когато мерките станат помощ след либерализация в съответствие с правото на Общността (в този случай либерализация на енергийния пазар в съответствие с Директива 96/92/ЕО, която влезе в сила в Полша, когато Полша се присъедини към Европейския съюз), такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализация, т. е. те се разглеждат като нова помощ.
(285)
По отношение на мненията на заинтересованите страни, посочени в съображение 71, Комисията счита, че те разглеждат PPA като схема за помощ по причините, изложени в съображение 31. Тя също така взема под внимание факта, че решение на държавата да предложи на инвеститорите PPA, които гарантират тяхната жизненост, докато споразуменията са в сила, е общ знаменател за всички PPA.
(286)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не са представлявали държавна помощ, когато са били сключени и следователно не може да бъдат разглеждани като нова помощ. Те се позовават на съдебното решение Alzetta Mauro, (67) привеждайки довода, че помощ, предоставена на пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговата либерализация, следва да се разглежда като съществуваща помощ от датата на либерализацията. Независимо от горното член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 засяга както схемите за помощ, така и индивидуалните мерки за помощ.
(287)
Комисията отхвърля този довод. Беше демонстрирано, че всички критерии, определящи съществуването на държавна помощ, са били изпълнени към датата на присъединяването на Полша към ЕС. В частност, беше демонстрирано, че е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни по това време и че полската енергийна борса работи от 1999 г. Във всеки случай не е имало съмнение, че от датата на присъединяване Полша незабавно ще се присъедини към сектор, отворен за конкуренция. Комисията е на мнение, че целта на разпоредбите за държавна помощ, съдържащи се в Договора за присъединяване, е точно да гарантират, че мерки, които биха могли да изкривят конкуренцията между държавите-членки, считано от датата на присъединяване, са били преразгледани. В противоречие с договорите за присъединяване до 1 май 2004 г., Договорът за присъединяване, подписан от Полша и девет други страни е съставен така че да ограничи мерките, считани, че представляват съществуваща помощ в трите специфични случая, описани по-горе. Съдебното решение Alzetta Mauro не касае мярка, предвидена в Договора за присъединяване, и следователно не може да се счита за приложимо в това отношение към оценяваните PPA. Накрая, Комисията е на мнение, че съдебното решение Alzetta Mauro касае действителната ситуация, както е описана в решението на Комисията от дата преди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999.
(288)
Следователно въз основа на Договора за присъединяване Комисията заключава, че PPA представляват нова помощ.
(289)
Предвид факта, че Комисията не е била уведомена за PPA съгласно процедурните правила за държавна помощ, Комисията е на мнение, че те представляват неправомерна помощ.
7.1.4. Приложими разпоредби на Договора
(290)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че Комисията е трябвало да анализира PPA в контекста на временните механизми на Договора за присъединяване, заедно с дело за държавна помощ PL 1/03. (68)
(291)
Комисията отхвърля това твърдение.
(292)
Съгласно временния механизъм на Договора за присъединяване правомощията на Комисията са били ограничени до одобряване или отхвърляне на решения, взети от органите за конкуренция в страните в процес на присъединяване относно мерки, влезли в сила и все още в сила след присъединяването. Дело PL 1/03 касае решение на полския орган в областта на конкуренцията по проектозакона за държавни компенсации за прекратяване на PPA. То не покрива помощ в рамките на самите PPA и полските власти не са подали уведомление за PPA съгласно временната процедура; съответното решение на службата за конкуренция и защита на потребителите също не обхваща индивидуалните PPA. Комисията не е имала правомощия да вземе едностранно решение за разширяване на обхвата на делото въз основа на временната процедура.
(293)
В допълнение, дори ако Комисията е имала правомощия да разшири обхвата на делото едностранно, това не би било възможно в този определен случай, защото законът, преразгледан по временната процедура е предвиждал задължително прекратяване на всички PPA преди присъединяването на Полша към ЕС. Тъй като преразглеждането на Комисията може да обхване само въпросите, свързани с държавната помощ, която е все още приложима след присъединяването, PPA не биха могли да бъдат включени в тази сфера.
(294)
Що се отнася до другите двустранни договори или енергийната харта, Комисията отбелязва, че те не забраняват прекратяването на такива договори, но препоръчват подходяща компенсация, което не променя естеството на PPA като държавна помощ. Целта на тези договори е да гарантира баланс между целите на либерализацията и задължението да се поддържат инвестиции. По отношение на мненията на заинтересованите страни за лишаване от права, Комисията е на мнение, че ако PPA представляваха неправомерна и несъвместима държавна помощ, те биха били незаконни. Съответно прекратяването на тези споразумения не може да се разглежда като лишаване от права. Ако такова прекратяване се счита за лишаване от права, Комисията е на мнение, че могат да бъдат отпуснати компенсации и че условията, изложени в методологията, ще гарантират, че тази компенсация е справедлива.
7.1.5. Оценка на съвместимостта
(295)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана върху държавната помощ в рамките на Общността.
(296)
Член 87, параграф 2 и член 87, параграф 3 от Договора за ЕО предвиждат освобождаване от общото правило, че такава помощ е несъвместима с общия пазар, съгласно член 87, параграф 1.
(297)
Освобождаването по член 87, параграф 2 от Договора за ЕО не е в сила в настоящия случай, защото тази мярка няма социален характер, не е била предоставена на индивидуални потребители, не е предвидена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития и не е била предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, засегнати от разделянето на тази страна.
(298)
Допълнителни освобождавания са изложени в член 87, параграф 3 от Договора за ЕО.
(299)
Член 87, параграф 3, буква a) гласи, че „помощ за стимулиране на икономическото развитие на региони, където стандартът на живот е необичайно нисък или където има високо равнище на безработица“ може да се счита за съвместима с общия пазар. По-голямата част и дори цяла Полша може да бъде разглеждана като такъв регион.
(300)
Комисията прие насоки за оценка на такава помощ. Когато Полша се присъедини към ЕС, в сила са били насоките за националната регионална помощ (69) („регионалните насоки“). Тези насоки също така определят оценката на регионалната помощ в контекста на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(301)
Съгласно регионалните насоки, държавната помощ би могла по принцип да бъде разрешена само за инвестиционни разходи. Оперативната помощ обикновено е забранена (точка 4.15 от регионалните насоки), но може по изключение да бъде разрешена в определени региони, ако е ограничена като време и прогресивно намалява. (70)
(302)
Помощта не може да бъде разглеждана като инвестиционна помощ. Инвестиционната помощ се определя посредством списък с потенциални допустими разходи, посочени в точки 4.5 и 4.6 от регионалните насоки. Плащанията по PPA очевидно обхващат и други разходи. Най-видният пример е, че PPA гарантират цените на горивата, свързани с експлоатацията на електроцентралите. Разходите за персонала също са обхванати от PPA. Ясно е, че тези разходи не са допустими за инвестиционната помощ. Обратното, те съответстват на текущите разходи на оператора и като такива трябва да бъдат включени в оперативните разходи, както е посочено в точка 4.15 от регионалните насоки.
(303)
Помощта, отпусната по PPA, не е предмет на разумна времева рамка. PPA са сключени за много дълги периоди от време, сходни с очаквания жизнен цикъл на типична електроцентрала. Освен това PPA не включват никакви разпоредби за постепенно намаляване на сумата на помощта. Гарантираните обеми на закупувана електроенергия не са дегресивни, а цените се индексират, което означава, че те по-скоро ще нарастват, отколкото намаляват. Гарантираната печалба и нейния обхват също не намаляват през съответния период от време.
(304)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(305)
Член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(306)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предвидена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес.
(307)
Комисията не откри и никакви доказателства, че помощта е предназначена за отстраняване на сериозни нарушения в полската икономика. Комисията признава, че електроенергията е важен продукт за икономиката на всяка държава-членка, и че е съществувала нужда от модернизация в този сектор в Полша пред деветдесетте години на 20 век.
(308)
При все това Комисията е на мнение, че понятието „сериозни нарушения в икономиката на държава-членка“ касае много по-сериозни случаи. Само позоваването на потенциалните последствия за икономиката на държава-членка, както направиха заинтересованите страни, не е достатъчно горепосочените разпоредби на Договора да се считат за приложими към дадена мярка. Като минимум биха били необходими по-подробно описание и анализ на вероятността от възникване на такова нарушение и на обхвата на неговите последствия.
(309)
Накрая Комисията отбелязва, че това понятие включва някои идеята за спешност, която е несъвместима с продължителния цикъл на тръжните процедури и преговорите по PPA.
(310)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, съдържаща се в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(311)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО гласи, че помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството може да се счита за съвместима с Договора за ЕО, когато тази помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността в степен, противоречаща на общия интерес. Този член очевидно не се прилага към PPA.
(312)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото такава помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(313)
Заинтересованите страни се позоваха на прилагането на регионалните насоки и на насоките за опазване на околната среда.
(314)
Съображения от 300 до 304 посочват причините, поради които помощта не може да се счита за съвместима с общия пазар при прилагането на регионалните насоки. (71)
(315)
Комисията отбелязва, че насоките за опазване на околната среда, както и насоките за регионална помощ, на първо място разрешават инвестиционна помощ. Оперативната помощ е ограничена до специфични цели. Първата е помощ за управление на отпадъците и енергоспестяване (раздел E.3.1) и е ограничена до максимум 5 години. Втората е помощ под формата на данъчни облекчения или освобождаване (раздел E.3.2). Третата е помощ за възобновяеми енергийни източници (раздел E.3.3). Очевидно никоя от тези разпоредби не се прилага в настоящия случай.
(316)
Четвъртият и последен тип оперативна помощ, която може да бъде разрешена, е помощ за комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия (раздел E.3.4). Някои от засегнатите производители произвеждат топлинна и електрическа енергия. При все това нито Полша, нито който и да е от засегнатите производители не са демонстрирали, че тези електроцентрали напълно отговарят на критериите за ефективност, изложени в насоките за опазване на околната среда. В действителност Полша е предоставила на Комисията данни, сочещи, че само ограничена част от производството може да се счита за съвместима с тези критерии за ефективност. По мнение на Комисията това означава, че помощ, която обхваща цялото производство на въпросните юридически лица, не може да бъде разрешена въз основа на тези разпоредби.
(317)
От документите, посочени в съображение 312, единственият, който може да бъде приложен в настоящия случай, е методологията на невъзвръщаемите разходи. Методологията на невъзвръщаемите разходи касае помощ, предоставена на изпълнители, които са изградили електроцентрали преди либерализацията на енергийния сектор и които може да изпитват затруднения при тяхната експлоатация на либерализирания пазар.
(318)
В решението за откриване на процедурата Комисията повдигна редица съмнения относно възможността PPA да бъдат разрешени въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(319)
Едно тези съмнения беше породено от факта, че методологията на невъзвръщаемите разходи посочва, че Комисията изпитва сериозни съмнения относно помощ, предназначена да опазва всички или някои от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, без стриктно да взема предвид допустимите невъзвръщаеми разходи, които могат да възникнат в резултат от въвеждането на конкуренция. (72)
(320)
PPA са били предвидени точно за предпазване на по-голямата част от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, получени от засегнатите производители на електроенергия и електроцентрали. Освен това те касаят електроцентрали с много важен пазарен дял и за много дълъг период от време, значително надвишаващ времето, необходимо за разумен пазарен преход.
(321)
В контекста на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи. Те противоречат на фундаменталните ѝ принципи, предвидени да направят възможно прогресивен, но естествен пазарен преход.
(322)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че PPA могат да бъдат разрешени пряко в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. Те са посочили, че PPA улесняват развитието на полския енергиен сектор, като привличат чужди инвестиции в модерен и природосъобразен капацитет за производство на електроенергия. Като такива PPA са били предвиждани да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(323)
Комисията отбелязва, че двете горепосочени политически цели, а именно: привличане на инвестиции и насърчаване на природосъобразен капацитет за производство на електроенергия, са същите политически цели, посочени в регионалните насоки и насоките за опазване на околната среда. Комисията извърши анализ на PPA в контекста на тези насоки и заключи, че те не са съвместими с тези правила. Комисията е на мнение, че възможността за позоваване на член 87, параграф 3, буква в) за разрешаване на PPA е изчерпана.
(324)
С оглед на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с общия пазар.
7.1.6. Специфичният случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
PPA на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. е било прекратено от PSE на 17 май 2006 г. преди изграждането на електроцентралата да достигне напреднал стадий. (73) Като се има предвид, че електроцентралата в дадения момент не е била в експлоатация, тя не се е възползвала от PPA. Следователно тя не е използвала никаква държавна помощ.
(326)
Поради това Комисията е на мнение, че това PPA не е предоставило помощ на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. По отношение на закона
(327)
Комисията анализира четирите кумулативни критерия за съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(328)
Комисията е провела анализ за определяне източника на средства, които да бъдат използвани за плащанията, предвидени от закона. Тя заключи, че тези средства биха били приходи от парафискален налог, определени по силата на същия закон.
(329)
Налогът се налага на всички потребители (член 8 от закона), като неговата зависи от размера и характеристиките на тяхната връзка с електропреносната мрежа (членове 10 и 11 от закона). Сумата на налога се определя от URE (член 12 от закона). Приходите от налога, събрани от доставчиците, се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. Това е дружество със специално предназначение, изцяло притежавано и контролирано от държавата, основано в съответствие с глава 7 от закона. Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата за извършване на плащания на подходящите производители на електроенергия по силата на глава 4 от закона под административния надзор на URE.
(330)
Комисията анализира характеристиките на този налог в контекста на практиката си за вземане на решения (74) и съдебната практика на Съда на Европейските общности. (75) Тя направи следните наблюдения.
(331)
Първо, налогът е задължителна вноска, която се налага на всички потребители от държавата.
(332)
Второ, приходите от налога се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. От седемте членове в надзорния съвет на Zarządca Rozliczeń S.A, четирима, включително председателя, се номинират от министри, двама се номинират от президенти на обществени органи (URE и службата за конкуренция и защита на потребителите) и един се номинира от общото събрание на акционерите, т. е. от PSE. Комисията заключава, че Zarządca Rozliczeń S.A е напълно контролирана от държавата. Това заключение се подкрепя от факта, че Zarządca Rozliczeń S.A работи под егидата на URE, която е държавен орган. Следователно, приходите от налога се управляват от орган, който изцяло се контролира от държавата.
(333)
Трето, Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата, събрани за извършването на плащания в полза на определени производители на електроенергия, съгласно разпоредбите, приети от държавата в закона. В съответствие със закона, Zarządca Rozliczeń S.A. изплаща средствата на производителите на електроенергия за покриване на невъзвръщаемите разходи под формата на аванси за такива плащания за дадена година и под формата на годишни изравнявания.
(334)
От трите наблюдения по-горе Комисията заключава, че приходите от налога представляват държавни ресурси.
(335)
Законът предвижда плащания към електроцентралите, които са избрали да приложат неговия механизъм. Тези електроцентрали ще получат плащанията в замяна на прекратяване на своите PPA с PSE.
(336)
Плащанията по закона позволяват на получаващите ги електроцентрали да облекчат тежестта на реализираните разходи. Формулата за изчисление на тези плащания предвижда в частност държавата да покрива загубите, свързани с определени видове разходи, плюс обезценяване и цени на горивата, ако приходите, събрани от пазара, не са достатъчни за тази цел, подлежащи на определени условия, които вероятно ще бъдат изпълнени при нормален икономически сценарий. Това означава, че държавните плащания покриват разходите, обикновено поемани от производителите на електроенергия при нормални пазарни условия. Поради това тези плащания представляват икономическо предимство.
(337)
Заинтересованите страни се аргументират, че плащанията не представляват предимство, защото са само справедлива компенсация за прекратяването на PPA. Това твърдение се основава на предпоставката, че самите PPA не представляват икономическо предимство, което не е така в този случай, както беше обяснено в точка 7.1.1.
(338)
Тъй като получателите на закона са същите електроцентрали, които се облагодетелстват от PPA, се прилагат същите аргументи, изложени в съображения от 254 до 257.
(339)
Законът предоставя предимство на много дружества, работещи на пазара за производство на електроенергия. В ЕС този пазар е либерализиран. Мерките, които облагодетелстват дружества в енергийния сектор в една държава-членка, могат да възпрепятстват възможността на дружества от други държави-членки да изнасят електроенергия към тази държава-членка, или да благоприятстват износ на електроенергия към втора група държави-членки. Това в особена сила важи за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана към няколко държави-членки.
(340)
Конкурентното предимство, произтичащо от закона, може да изкриви конкуренцията и да повлияе на търговията между държавите-членки.
(341)
В контекста на горното Комисията е на мнение, че компенсаторната система, предвидена в закона, представлява държавна помощ.
7.2.1. Предоставяне на помощ в съответствие с правото
(342)
Законът влезе в сила на 4 август 2007 г. Комисията е на мнение, че в съответствие с член 6, параграф 1 от закона производителите на електроенергия, които решат да се възползват от схемата, получават на средства за покриване на невъзвръщаемите разходи едва след сключване на споразумението за прекратяване. В допълнение, съгласно член 22, параграф 4 от закона, първата вноска от авансовото плащане за покриване на невъзвръщаемите разходи е платима на избраните производители на електроенергия до пето число на месеца след изтичане на период от 120 дни, считано от датата на предсрочното прекратяване на PPA по силата на споразумението за прекратяване. В контекста на горното, датата, на която законът влиза в сила, не може да се приема за датата, на която помощта се предоставя на производителите на електроенергия, т.е. датата, на която получателите са получили правно обвързващо разрешение за помощ. Поради това Комисията не счита, че влизането в сила на закона преди приемането на настоящото решение представлява неизпълнение на задължението, посочено в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.2.2. Оценка на съвместимостта
(343)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана на държавната помощ в рамките на Общността.
(344)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически сектори, когато такава помощ не оказва неблагоприятно въздействие върху условията на търговия до степен, противоречаща на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(345)
Методологията на невъзвръщаемите разходи е предвидена да анализира помощ, предоставена на изпълнители в енергийния сектор в контекст, когато определени решения, вземани от тези изпълнители преди либерализацията, вече нямат смисъл от гледна точка на бизнеса след либерализацията.
(346)
Първия параграф на раздел 3 от методологията на невъзвръщаемите разходи обяснява, че невъзвръщаемите разходи „могат на практика да приемат редица форми: дългосрочни договори за закупуване; инвестиции, направени при скрита или явна гаранция за продажба; инвестиции, направени извън сферата на обичайната дейност и др.“ В конкретния случай помощта е предназначена за инвестиции за модернизация или разширяване на електроцентралите, с PPA като изрична гаранция за продажба. Той също така касае последствията от дългосрочни договори за закупуване на природен газ, сключени от производителите на електроенергия, работещи по тази технология. Следователно Комисията е на мнение, че помощта попада в сферата на методологията за невъзвръщаемите разходи. Съответно тя анализира помощта в контекста на методологията.
(347)
Методологията на невъзвръщаемите разходи предвижда двуетапна оценка на помощта, предназначена за компенсация на невъзвръщаемите разходи. Първият етап, който е посочен в раздел 3 на методологията, касае определението за допустими разходи, което в частност включва изчисляване на максималната компенсация, която може да бъде отпусната. Вторият етап, който се описва в раздел 4 от методологията, касае механизъма за изчисление на реалната компенсация, която да бъде изплатена за невъзвръщаемите разходи, като се взема предвид развитието на конкуренцията на пазара.
(348)
Комисията първо анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(349)
Съгласно точка 3.1 на методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните компенсаторни плащания вземат предвид само инвестициите, завършени преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша, т. е. датата, на която Полша се присъедини към ЕС, и обема от природен газ, договорен съгласно правилото за неустойки преди тази дата. В извънредни случаи инвестициите, договорени преди датата на присъединяването на Полша, но които още не са били завършени към датата на присъединяването, също са взети предвид, но само доколкото Полша беше в състояние да докаже на Комисията, че завършването на тези инвестиции и реализирането на приходи от тях ще доведе до по-ниски невъзвръщаеми разходи, отколкото цялостното спиране на строителните работи.
(350)
В съответствие с точка 3.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи, няма съмнение относно съществуването и валидността на гаранциите, предоставени на производителите на електроенергия, тъй като те са изрично упоменати в PPA.
(351)
В съответствие с точка 3.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, участващите инвестиции са значителни и могат да доведат до много големи загуби. Това важи и за дългосрочните договори за закупуване с клауза за неустойка. Комисията е на мнение, че ако тези загуби не бъдат компенсирани по никакъв начин, те биха могли, предвид техния обем, да застрашат бъдещата жизнеспособност на въпросните дружества. Това заключение се подкрепя от реакцията на институциите, финансирали инвестициите, които уведомиха Комисията, че ако не се предоставят подходящи компенсации, това може да се счита за неизпълнение на финансовите спогодби поради значителния риск от банкрут, пред който са изправени въпросните дружества.
(352)
Комисията също така е взела предвид факта, че въздействието на невъзвръщаемите разходи е изчислено във връзка с консолидирани групи. Това позволява надлежно да се вземат под внимание всички ефекти на либерализацията, отрицателни или положителни, върху групата. Този механизъм ще изключи новите инвестиции, ако те очевидно не са заместващи инвестиции. Комисията също така е на мнение, че новите инвестиции в сектора са жизненоважни за правилното функциониране на пазара и че компенсациите за невъзвръщаемите разходи не трябва да представляват пречка.
(353)
Съгласно точка 3.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи сумите, предназначени за получателите, са окончателни. Няма друг начин да бъдат възстановени разходите за инвестиции в електроцентрала, освен тя да бъде експлоатирана или продадена на цена, която не може да надвиши приходите, които електроцентралата реализира чрез продажба на произведената от нея електроенергия на пазара. Договорите за закупуване с клауза за неустойка също не могат да бъдат прекратени едностранно от производителите на електроенергия.
(354)
Съгласно точка 3.5 от методологията невъзвръщаемите разходи, свързани с инвестиции в електроцентрали, не са свързани с двустранни споразумения. Следователно няма смисъл да се проверява дали тези невъзвръщаеми разходи произтичат от гаранции, които обвързват две дружества в една и съща група. Невъзвръщаемите разходи, свързани с договори за закупуване с клауза за неустойка, не обвързват дружества, принадлежащи към една и съща група.
(355)
Съгласно точка 3.6 от методологията за невъзвръщаемите разходи полските власти са предоставили на Комисията списък с разходите, които трябва да бъдат покрити от компенсация в случаите, когато приходите на дадена електроцентрала са недостатъчни за тази цел. След като анализира тези категории разходи, Комисията стигна до заключение, че компенсацията няма да надхвърли необходимото за покриване на недостига в приходите от инвестиции за жизнения цикъл на новите активи, включително, където е необходимо, разумен марж на печалба. Изчислението на максималната стойност на компенсацията се основава на редица икономически предположения, включително в частност базова пазарна цена, равна на цената, която нов участник на пазара в Полша е готов да предложи. Допуска се, че основният източник на енергия на този нов пазарен участник са въглища. Комисията провери дали това предположение относно енергийния източник е съвместимо с настоящите тенденции в новите инвестиции в сектора в Полша и дали полският резерв от въглища е достатъчен тази тенденция да продължи в бъдеще. Ако реалната пазарна цена е по-ниска от прогнозираната базова пазарна цена, базовата пазарна цена ще бъде взета предвид при изчисляване на компенсацията. Комисията е на мнение, че тази формула за изчисление на невъзвръщаемите разходи, която е идентична с формулата, използвана в обичайната ѝ практика, (76) взема предвид икономическите разходи, които съответстват на реално инвестираните суми. Компенсацията за договорите за закупуване с клауза за неустойка е била изчислена въз основа на реално договорените количества и на най-добрите прогнози за тенденциите на цените в договорите.
(356)
Съгласно точка 3.7 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на компенсацията, взема предвид приходите, реализирани от въпросните активи. Максималната сума на компенсацията е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото, и може да покрие инвестиционните разходи и паричния поток на електроцентралата от 2007 г. до датата на изтичане на PPA, която може да покрие инвестиционните разходи. Всички тези приходи са взети предвид, считано от датата на сключване на PPA, и цялата получена държавна помощ, считано от 1 май 2004 г. се включва в приспаднатите суми.
(357)
Съгласно точка 3.8 от методологията на невъзвръщаемите разходи стойността на помощ, предоставена в миналото за въпросните активи, по-специално инвестиционна помощ, е приспадната от максималната компенсация.
(358)
Съгласно точка 3.9 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на заварените разходи, взема предвид реалните тенденции в цените на електроенергията. Периодичното приравняване в компенсацията ще взема предвид разликата между прогнозната цена на електроенергията, използвана при изчислението на максималната сума на компенсациите, и реалната цена на електричеството. Компенсаторните плащания за договорите за закупуване с клауза за неустойка ще вземат предвид реалното потребление на природен газ и реалната цена на природния газ, но също така и реалната цена, на която е била продадена електроенергията, произведена от дружествата.
(359)
Съгласно точка 3.10 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималната компенсация се изчислява във връзка с цените, които са се понижили преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша.
(360)
Съгласно точка 3.11 от методологията на невъзвръщаемите разходи компенсациите са изчислени въз основа на най-евтиното решение за държавата. За активи, чието изграждането е започнало преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, но които не са били завършени до присъединяването, Полша доказа, че максималната компенсация е изчислена въз основата на по-евтиния от два възможни сценария: завършване на изграждането и експлоатация на новите активи с цел генериране на приходи или спиране на изграждането. Компенсаторния механизъм на невъзвръщаемите разходи, свързани с договорите за закупуване с клауза за неустойка, също е бил замислен по такъв начин, че да осигури стимул производителите на електроенергия реално да експлоатират електроцентралите, за да намалят общите невъзвръщаеми разходи, вместо да спрат производството и да понесат пълните неустойки, което ще доведе до много по-високи невъзвръщаеми разходи. Комисията анализира няколко сценария, предоставени от Полша, с цел да определи дали този механизъм помага за намаляването на общата сума на компенсациите. Последно, ако обемът на договорения природен газ по договори за закупуване с клауза за неустойка бъде предоговорен и намален в рамките на схемата за компенсация, реалната сума на компенсаторните плащания ще бъде съответно намалена.
(361)
Съгласно точка 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи периодът на изплащане на компенсациите се удължава до 2027 г. Точка 3.12 от съобщението за невъзвръщаемите разходи гласи, че „разходи, които някои предприятия може да се наложи да поемат след крайната дата, посочена в член 26 от директивата (18 февруари 2006 г.) не могат, по правило, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология.“ При все това в бележка 5 на методологията на невъзвръщаемите разходи Комисията заявява, че „трябва да се разбере, че инвестиции, които не могат да бъдат компенсирани или не са икономически жизнеспособни в резултат на либерализацията на вътрешния пазар на електроенергия, могат да представляват невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология, включително в случаите, когато те трябва по принцип да бъдат разсрочени след 2006 г. Освен това ангажименти или гаранции, които задължително трябва да продължат да се спазват след 18 февруари 2006 г., защото тяхното неизпълнение може да доведе до значителни рискове във връзка с опазването на околната среда, обществената безопасност, социалната защита на работниците или сигурността на електропреносната мрежа, могат, ако са надлежно доказани, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи според тази методология.“
(362)
Невъзвръщаемите разходи, посочени в закона, са тясно свързани с инвестиции в електроцентралите, които не могат да бъдат компенсирани в резултат на либерализацията на вътрешния енергиен пазар. Това важи и за договорите за закупуване с клауза за неустойка, сключени с цел доставка към електроцентралите, сключили PPA, до степен, съвместима с обема електроенергия, покрит от PPA. С оглед на горепосочената бележка под линия 5, Комисията може да разреши удължаване на компенсацията след крайния срок, ако счете това за оправдано в контекста на обстоятелствата по случая.
(363)
Комисията отбелязва, че въпросните инвестиции са инвестиции в електроцентрали. Това са особено дългосрочни инвестиции (от 15 до 30 години), които са много чувствителни към тенденциите на цените на електроенергията, за които е трудно да бъдат прогнозирани, особено по време на преходния период към напълно либерализиран пазар. Разходите за тези инвестиции не могат да бъдат компенсирани в случаи, когато цените на електроенергията са по-ниски от цените, предвидени при изграждането на електроцентралите.
(364)
При тези обстоятелства Комисията е на мнение, както и в предишните документи, касаещи Гърция (77) и Португалия, (78) че бележка под линия 5 от методологията на невъзвръщаемите разходи се прилага към тези специфични невъзвръщаеми разходи и обосновава предоставянето на компенсация след 2006 г. и до изтичането на първоначалните PPA.
(365)
Предвид горното Комисията заключава, че законът отговаря на критерия, изложен в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Максималната компенсация за невъзвръщаемите разходи не надвишава нивото, позволено от методологията на невъзвръщаемите разходи. Следователно те трябва да бъдат разглеждани като допустими по смисъла на методологията.
(366)
Комисията анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(367)
В съответствие с точка 4.1 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните суми на компенсацията са били изчислени въз основа на ясно определени индивидуални електроцентрали и договори за закупуване с клауза за неустойка. Реално изплатените компенсации няма да надвишават тези максимални суми.
(368)
В съответствие с точка 4.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи реално изплатените компенсации ще вземат предвид реалните тенденции в основните икономически данни, по-специално цените на електроенергията и количеството природен газ, закупен по договори с клауза за неустойка. Например ако реалните цени на електроенергията са различни от базовата пазарна цена, посочена в съображение 355, сумата на реалната компенсация ще бъде съответно изменена. Реалните компенсаторни суми за договори за закупуване с клауза за неустойка също ще вземат предвид реалните условия, при които засегнатите производители на електроенергия закупуват природния газ и продават произведената от тях електроенергия на пазара.
(369)
В съответствие с точка 4.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са се ангажирали да предоставят на Комисията годишен доклад за прилагането на закона.
(370)
В съответствие с точка 4.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи базовата пазарна цена, разгледана в съображение 355, нараства значително във времето, в резултат на което сумата на платимата компенсация ще намалее в определена степен, което Комисията счита за благоприятно.
(371)
Съгласно точка 4.5 от методологията на невъзвръщаемите разходи максималната сума на компенсациите, които трябва да бъдат платени на дадено дружество, е предварително определена. Това взема предвид бъдещите печалби на получателите, произтичащи от ръста на производителността. Уведомлението за помощта е посочило по-специално как изчисленията на невъзвръщаемите разходи ще вземат предвид промени в различни икономически фактори (като цени, пазарни дялове или други уместни фактори, посочени от държавите-членки и включени в методологията).
(372)
В съответствие с точка 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са поели ангажимент да не предоставят никаква помощ за оздравяване или преструктуриране на дружествата-получатели по закона за период от десет години след последното плащане към въпросните дружества. Този период, който за някои дружества продължава до 2037 г., е съвместим с принципа за еднократност, тълкуван от Комисията в точка 73 на насоките на Общността относно държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на фирми в затруднено положение. (79) Комисията е на мнение, че това решение предоставя и достатъчна гаранция, че няма неоправдано натрупване на помощ в рамките на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(373)
Предвид горното Комисията заключава, че законът съответства на критериите, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Методът за извършване на реалните плащания по невъзвръщаемите разходи следователно е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи.
(374)
С оглед на казаното по-горе Комисията заключава, че законът е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи. Помощ, предвидена да компенсира допустими невъзвръщаеми разходи, отговаря на критериите, изложени в методологията и следователно може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(375)
Подходящите производители на електроенергия са били упълномощени да получат помощ в съответствие с методологията на невъзвръщаемите разходи, считано от 1 май 2004 г. Законът предвижда система за бъдещи компенсации, но при изчислението на максималните компенсаторни суми, сумите на получените в миналото от производителите на електроенергия помощи също се вземат предвид. Съгласно приложение 2 към закона максималната компенсаторна сума е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото и която е достатъчна да покрие инвестиционните разходи. Както е посочено в съображение 356, всяка държавна помощ, получена на 1 май 2004 г., е включена в приспаднатите приходи. Отчитайки закона за съвместим с общия пазар, Комисията също така счита сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., за съвместими с общия пазар.
7.2.3. Специфичен случай на Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., изтекоха на 31 декември 2006 г. По тази причина тези електроцентрали не попадат в обхвата на закона. Тъй като никое от тези PPA не се обхваща от закона, те не се разглеждат и от настоящото решение и Комисията ще издаде отделно решение за двете засегнати дружества.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(377)
Комисията заключава, че:
а)
PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, с изключение на PPA със Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., и че тази държавна помощ е несъвместима с общия пазар;
б)
законът представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и че тази държавна помощ е съвместима с общия пазар при прилагане на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(378)
Както беше обяснено в точка 7.1.1, елементът на държавна помощ, предвиден в PPA, се състои предимно от факта, че PPA гарантират закупуването от страна на PSE на определен обем електроенергия по цена, покриваща всички производствени разходи.
(379)
Тъй като държавната помощ е несъвместима с Договора за ЕО, тя трябва да бъде прекратена. Тъй като разпоредбите за гарантирани вземания и гарантирано покриване на разходите са основните разпоредби на PPA, Комисията заключава, че прекратяването на държавната помощ може да бъде постигнато само чрез прекратяване на самите PPA.
(380)
Комисията е на мнение, че прекратяването на PPA ще предполага полагане на значителна работа от страните, особено що се отнася до споразумението по условията, определящи прекратяването на PPA. Комисията е на мнение, че е необходимо да предостави разумен период от време за осъществяването на този процес, за да се гарантира, че сигурността на доставките на електроенергия остават адекватни и че преходът към напълно либерализиран пазар в Полша се извършва при добри условия. Тези цели са също така в интерес на Общността.
(381)
При изготвянето на закона в рамките на националния законодателен процес, Полша се допита до всички заинтересовани страни относно техническите въпроси, свързани с доброволното прекратяване на PPA. В резултат крайния срок, посочен от закона за сключване на споразуменията за прекратяване на PPA, е 150 дни, считано от датата на влизане на закона в сила, т. е. 1 януари 2008 г. Комисията е на мнение, че този период също е достатъчен за целите на прекратяването на PPA съгласно изискванията на настоящото решение. Комисията е на мнение, че съгласно член 5 от закона PPA ще бъдат реално прекратени на първия ден от месеца след изтичането на период от 210 дни, започващ от датата на влизане в сила на закона (т.е. 1 април 2008 г.).
(382)
Съответно, както е посочено в съображения 356 и 375, сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., попадат в обхвата на закона и следователно се считат за съвместими с общия пазар,
(383)
В специфичния случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. Комисията заключава, че електроцентралата не е извлякла ползи от помощ в съответствие със своето PPA.
(384)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., не попадат в обхвата на настоящото решение. Комисията ще разгледа тези две дружества в отделно решение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Споразуменията за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и дружествата, посочени в приложение 1 към закона за правилата, определящи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е била предоставена неправомерно и е несъвместима с общия пазар.
Член 2
1. Полша е длъжна да прекрати споразуменията за закупуване на електроенергия, посочени в член 1.
2. Споразуменията за прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия се сключват до 1 януари 2008 г. и влизат в сила не по-късно от 1 април 2008 г.
Член 3
Споразумението за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
Член 4
1. Компенсацията, предвидена в закона, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, изброени в допълнение 2 към закона.
2. Държавната помощ, посочена в член 4, параграф 1, е съвместима с общия пазар въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
3. Максималният размер на компенсацията, предвиден в закона, е сумата след приспадане на общите приходи, реализирани от активите в рамките на PPA, която е на разположение за покриване на инвестиционните разходи.
Член 5
1. До 31 януари 2008 г. полските власти уведомяват Комисията за мерките, взети от Полша, за прилагане на настоящото решение.
2. Полските власти представят на Комисията годишни доклади за прилагането на закона.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 25 септември 2007 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 september 2007
om det statliga stöd som Polen har genomfört som en del av energiköpsavtal och det statliga stöd som Polen planerar att genomföra som ersättning för upphävande av energiköpsavtal
[delgivet med nr K(2007) 4319]
(Endast den polska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2009/287/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar (1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 1 mars 2005, ref. WEH/1023/6-54/05, registrerad den 3 mars 2005 (SG/2005/A/226), lämnade Polen med hänvisning till artikel 88.3 i EG-fördraget en anmälan till kommissionen om ett förslag till lagstiftning rörande reglerna för ersättning av kostnader som åsamkas företag i samband med frivilligt upphävande av energiköpsavtal (nedan kallat lagförslaget).
(2)
Efter en preliminär utvärdering konstaterade kommissionen att anmälan var ofullständig och begärde genom en skrivelse av den 27 april 2005 ytterligare upplysningar om åtgärden.
(3)
Genom en skrivelse av den 1 juni 2005, registrerad den 2 juni 2005, lämnade Polen en del av de begärda upplysningarna. Återstoden lämnades genom en skrivelse av den 24 juni 2005, registrerad den 28 juni 2005.
(4)
På Polens begäran anordnades den 28 och 29 juni 2005 ett tekniskt möte för att diskutera anmälan. Vid mötet fastställdes vilka aspekter Polen ännu måste förtydliga skriftligen för att kommissionen ska få all den information som behövs för utvärderingen.
(5)
Då kommissionen inte fick ett uttömmande svar, påminde kommissionen genom en skrivelse av den 28 juli 2005 (D/55776) de polska myndigheterna om de förtydliganden som hade begärts vid mötet den 28 juni 2005 och uppmanade Polen att lämna in den begärda informationen.
(6)
Genom en skrivelse av den 7 september 2005, registrerad den 9 september 2005, underrättade Polen kommissionen om att arbetet på lagförslaget hade avstannat eftersom valperioden hade löpt ut.
(7)
Genom en skrivelse av den 23 november 2005 underrättade kommissionen Polen om sitt beslut om att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget med avseende på lagförslaget och energiköpsavtalen inom den polska elsektorn.
(8)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med synpunkter på stödet i fråga.
(9)
Genom en skrivelse av den 16 december 2005 begärde de polska myndigheterna att vissa upplysningar i beslutet om att inleda förfarandet inte skulle lämnas ut till tredje parter. Kommissionen besvarade begäran, och genom en skrivelse av den 25 januari 2006 lämnade kommissionen sitt förslag till den icke-konfidentiella versionen av beslutet. Denna version godkändes av de polska myndigheterna genom ett e-postmeddelande av den 16 februari 2006 som registrerades samma dag.
(10)
Genom en skrivelse av den 28 december 2005 lämnade Polen in den första delen av sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet avseende lagförslaget om frivilligt upphävande av energiköpsavtal. Skrivelsen registrerades hos kommissionen den 4 januari 2006 och i den beskrevs de åtgärder som hade vidtagits för att skingra kommissionens tvivel rörande lagförslaget. Därefter, efter en begäran om förlängning av tidsfristen som kommissionen godkände den 12 januari 2006, lämnade de polska myndigheterna genom en skrivelse av den 23 januari 2006 sina synpunkter på kommissionens utvärdering av energiköpsavtalen. Skrivelsen registrerades hos kommissionen den 26 januari 2006.
(11)
Som ett tillägg till skrivelsen av den 23 december 2005 lämnade de polska myndigheterna genom en skrivelse av den 5 april 2006, registrerad den 6 april 2006, en ytterligare beskrivning av de ändringar av lagförslaget rörande frivilligt upphävande av energiköpsavtal som Polen planerade att införa, för att förslaget skulle vara förenligt med de gällande reglerna om statligt stöd. Bilagorna till den skrivelsen lämnades genom en skrivelse av den 6 april 2006, registrerad den 10 april 2006.
(12)
Kommissionen mottog synpunkter från berörda parter. Genom en skrivelse av den 20 juni 2006 översände kommissionen dessa synpunkter till Polen, som gavs tillfälle att bemöta dem.
(13)
En berörd part gjorde invändningar mot beslutet om att inleda förfarandet genom en talan som väcktes den 12 maj 2006 vid förstainstansrätten med referensnummer T-142/06.
(14)
På de polska myndigheternas begäran av den 7 juli 2006, registrerad den 12 juli 2006, översattes huvuddelen av synpunkterna till polska och översändes till de polska myndigheterna genom en skrivelse av den 23 februari 2007. Polen svarade med en skrivelse av den 12 mars 2007, registrerad samma dag, i vilken de polska myndigheterna underrättade om att de återstående synpunkterna inte behövde översättas.
(15)
De polska myndigheterna lämnade därefter ett yttrande om de berörda parternas synpunkter genom en skrivelse av den 28 mars 2007, registrerad hos kommissionen samma dag.
(16)
Som svar på kommissionens skrivelse av den 28 april 2006 lämnade de polska myndigheterna tilläggsinformation om åtgärden genom en skrivelse av den 6 juni 2006, registrerad den 8 juni 2006. Genom en skrivelse av den 13 juli 2006, registrerad den 17 juli 2006, lämnade de polska myndigheterna kopior av energiköpsavtalen med motsvarande bilagor (609 handlingar) i pappersformat.
(17)
Genom en skrivelse som registrerades den 4 maj 2006 begärde de polska myndigheterna en närmare förklaring av en av punkterna i kommissionens meddelande om analysmetodiken för statligt stöd i samband med icke-återvinningsbara kostnader (nedan kallad analysmetoden) (3).
(18)
Genom en skrivelse av den 27 september 2006 översände kommissionen till de polska myndigheterna en förteckning över punkter som var av central betydelse för utarbetandet av lagförslaget om frivilligt upphävande av energiköpsavtal.
(19)
Olika versioner av lagförslaget om frivilligt upphävande av energiköpsavtal på olika steg av lagstiftningsförfarandet i Polen lämnades genom skrivelser som registrerades den 17 augusti 2006, den 5 januari 2007 och den 28 maj 2007 och genom e-post som registrerades den 29 maj 2007 (engelsk version av lagförslaget).
(20)
Under förfarandets gång lämnade Polen tilläggsinformation om åtgärden genom skrivelser registrerade den 31 januari 2007 och den 4 april 2007, genom e-post av den 2, 4, 7 och 11 maj 2007 och genom en skrivelse som registrerades den 6 juni 2007.
(21)
Genom en skrivelse av den 3 april 2007 frågade kommissionen de polska myndigheterna om hur lagstiftningsarbetet avseende lagförslaget om frivilligt upphävande av energiköpsavtal framskred. Likaså ville kommissionen ha information om den åtgärd som Polen vidtagit efter tidigare diskussioner med kommissionen.
(22)
Dessutom hölls inom ramen för undersökningsförfarandet möten med de polska myndigheterna den 5 april 2006, den 7 september 2006, den 26 oktober 2006, den 2 februari 2007, den 22 februari 2007, den 26 april 2007, den 2 maj 2007 och den 14 maj 2007.
(23)
Genom en skrivelse av den 9 juli 2007 översände Polen den slutliga versionen av lagen om frivilligt upphävande av energiköpsavtal. Lagen antogs av det polska parlamentet och trädde i kraft den 4 augusti 2007. Den 18 juli 2007 översände Polen den engelska översättningen av lagen och en förteckning med ändringar som senaten (parlamentets övre kammare) hade gjort till lagen, tillsammans med en motivering.
2. BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 Energiköpsavtal
(24)
I mitten av 1990-talet beslöt den polska regeringen att lansera ett program avsett att modernisera den polska elsektorn till samma tekniska och miljömässiga nivå som i Västeuropa.
(25)
För att genomföra detta inledde Polen ett anbudsförfarande för att välja ut projekt för nya eller moderniserade elkraftverk. De utvalda projekten skulle beviljas långfristiga energiköpsavtal för sin produktionskapacitet. Beslutet om att inleda anbudsförfarandet fattades av handels- och industriministeriet. Förfarandet organiserades under ledning av ministeriet och genomfördes av Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (nedan kallat PSE), den statsägda polska elnätsoperatören.
(26)
Anbudsförfarandets tekniska dokument och specifikationer offentliggjordes i augusti och september 1994. I dem definierades tre krav som projekten måste uppfylla: produktion av förmånlig el, upprätthållande av en rimlig försörjningstrygghet och bättre uppfyllande av miljönormer och förebyggande av miljöskador, med beaktande av kraven på integration mellan Polen och Västeuropa.
(27)
Anbuden utvärderades med hjälp av olika kriterier, såsom projektets effektivitet, projektets kostnader, miljövänlighet, användning av beprövad teknik samt stabila och säkra bränslekällor.
(28)
Sista inlämningsdatum var den 5 januari 1995. 44 anbud lämnades in. De minst attraktiva anbuden uteslöts. Med de återstående anbudsgivarna fördes direkta förhandlingar. Förhandlingarna ledde till att energiköpsavtal slöts med flera företag eller företagsgrupper.
(29)
Energiköpsavtalen undertecknades mellan 1996 och 1998, med undantag av ett av den sju energiköpsavtalen med gruppen Południowy Koncern Energetyczny S.A. group (nedan kallad PKE), som tecknades den 12 april 1995, och energiköpsavtalet med Elektrownia Turów, som tecknades den 26 augusti 1994. Energiköpsavtalet med Elektrownia Turów omfattades inte av beslutet om att inleda förfarandet (4) och omfattas därför inte heller av detta beslut. I tabellen nedan finns en förteckning över de berörda företagen.
Tabell 1
Energiköpsavtal i Polen
Nr
Mottagarens namn
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Källa: Beslutet om att inleda förfarandet.
(30)
Energiköpsavtalen har en löptid mellan 7 och 20 år, beräknat från det datum då elkraftverket tas i drift. De flesta avtal har varit i kraft i mer än 15 år. Det sista energiköpsavtalet löper ut år 2027.
(31)
Alla energiköpsavtal bygger på samma grundprinciper:
a)
Elproducenten åtar sig att skapa ny kapacitet, modernisera utrustningen och förse PSE med en fastställd minsta mängd el från den berörda anläggningen.
b)
PSE åtar sig att köpa minst denna fastställda mängd el.
c)
Inköpspriset på el utgår från att kostnaderna överförs till konsumenten, medan elproducenterna debiterar PSE med ett belopp som motsvarar alla fasta och rörliga kostnader plus en vinstmarginal.
Eftersom det slutliga innehållet i ett energiköpsavtal fastställs genom separata förhandlingar för varje projekt, är energiköpsavtalen emellertid inte helt identiska och detaljerna kan variera.
(32)
En del av energiköpsavtalen har ändrats, ett antal av dem flera gånger, efter att de undertecknades. Ändringarna påverkar vissa aspekter i avtalet men påverkar inte de ovan beskrivna huvudprinciperna.
2.2 Lagförslaget om frivilligt upphävande av energiköpsavtal som avses i beslutet om att inleda förfarandet
(33)
Enligt det lagförslag som föranledde kommissionen att fatta beslut om att inleda förfarandet fick de elproducenter som uppräknas i tabell 1 möjlighet att frivilligt upphäva energiköpsavtalen som hade slutits med PSE. Elproducenter som väljer att ansluta sig till detta system beviljas ersättningar enligt villkoren i lagförslaget.
(34)
Ersättningen är avsedd att täcka skillnaden mellan de kostnader som belastar företaget efter att energiköpsavtalet har upphävts och den andel av elförsäljningsintäkterna som företaget kan använda för att täcka dessa kostnader. Denna skillnad kallas nedan den bidragsberättigande skillnaden. Till kostnaderna räknas också direkta påföljder på grund av att ett energiköpsavtal upphävs, såsom kostnader för tidig återbetalning av lån.
(35)
Ersättningarna utbetalas dels som en första betalning, dels som efterföljande årliga justeringar fram till 2016 och en slutlig justering det året.
(36)
Den första betalningen motsvarar den bidragsberättigande skillnaden från 2006 till 2025 eller till det år när det berörda energiköpsavtalet ursprungligen skulle ha löpt ut, beroende på vilket år som infaller först, och den baserar sig på prognoser för trender och marknadsandelar under denna period.
(37)
Från och med att lagförslaget träder i kraft och fram till 2014 beräknas beloppet för den bidragsberättigande skillnaden på nytt varje år på grundval av aktuella ekonomiska uppgifter, och en jämförelse görs med det belopp som ursprungligen beräknades på grundval av prognosen. Om det nya värdet avviker från prognosen görs en justering som kan vara positiv eller negativ och leda till en ytterligare utbetalning till mottagaren eller till att mottagaren måste göra en återbetalning. Av praktiska skäl, särskilt med tanke på hur mycket tid som krävs för att samla in och sammanställa alla uppgifter, genomförs själva beräkningen av justeringarna två kalenderår efter det år som de ekonomiska uppgifterna hänför sig till.
(38)
År 2016 fastställs en ny prognos för trender rörande priser och marknadsandelar för perioden mellan 2015 och 2025 eller det år då energiköpsavtalet i fråga ursprungligen skulle ha löpt ut, beroende på vilket år som infaller först (den återstående perioden). Den bidragsberättigande skillnaden för den återstående perioden fastställs på grundval av denna prognos och jämförs med det värde som beräknades på grundval av den ursprungliga prognosen. Om dessa belopp är olika stora, görs en slutlig justering som täcker hela den återstående perioden. I likhet med de tidigare justeringarna kan slutjusteringen vara positiv eller negativ och kan således leda till att ytterligare ersättning utbetalas till mottagaren eller att mottagaren måste återbetala överskottsbeloppet.
(39)
Totalbeloppet för den ersättning som betalas ut, inklusive justeringar, får inte överskrida nedan angivna maximibelopp. Maximibeloppet fastställs per företag eller, i fråga om företag som ingår i en grupp, per företagsgrupp (6).
Tabell 2
Maximal ersättning enligt den version av lagförslaget som granskas i beslutet om att inleda förfarandet
(i tusen PLN)
Mottagarens namn
Maximal ersättning
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Totalt
22 755 627
Källa: Beslutet om att inleda förfarandet.
(40)
Maximibeloppet motsvarar den bidragsberättigande skillnaden som den beräknas för perioden 2006-2025 utifrån antagandet att priserna på elmarknaden kommer att stiga långsamt men stadigt från en nivå som är t.o.m. lägre än för närvarande, till de nivåer som registreras i Västeuropa. Enligt detta scenario är genomsnittspriset på el cirka 22 euro per MWh år 2006. Därefter ökar priset långsamt och når 30 euro per MWh år 2015. På detta följer en brantare ökning och priset når cirka 40 euro per MWh år 2018 för att sedan stabilisera sig kring denna nivå, med vissa uppåt- och nedåtfluktuationer fram till slutet av referensperioden år 2025.
(41)
Ersättningarna utbetalas av PSE eller ett statligt helägt dotterbolag och finansieras genom ett påslag som överförs till konsumenterna i proportion till storleken på deras abonnemang i elnätet. För att finansiera den första stora betalningen kommer PSE och/eller dess dotterbolag att värdepapperisera intäkterna från avgiften.
3. SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(42)
I sitt beslut om att inleda förfarandet, i syfte att utvärdera det anmälda lagförslaget, granskade kommissionen både de inslag av statligt stöd som ingår i själva energiköpsavtalen och de inslag av statligt stöd som ingår när energiköpsavtal upphävs. Som förklaras i punkt 3 i beslutet om att inleda förfarandet är dessa två element mycket nära sammankopplade.
(43)
De tvivel som anförs i beslutet om att inleda förfarandet sammanfattas i punkterna 3.1 och 3.2. En mer detaljerad granskning finns i punkt 3 i beslutet om att inleda förfarandet.
3.1 Energiköpsavtal
(44)
I sin preliminära bedömning konstaterade kommissionen att energiköpsavtalen sannolikt ger de elproducerande avtalsparterna en selektiv konkurrensfördel, som kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(45)
Kommissionen konstaterade att energiköpsavtalen inte utgjorde befintligt stöd eftersom de inte med hänvisning till anslutningsavtalet kunde bedömas tillhöra någon av de tre stödkategorier som anses utgöra befintligt stöd vid tidpunkten för anslutningen i den mening som avses i artikel 88.1 i EG-fördraget (7).
(46)
För det första hade inget av energiköpsavtalen (med undantag av avtalet med Elektrociepłownia Turów) trätt i kraft före den 10 december 1994. För det andra hade kommissionen inte underrättats om energiköpsavtalen enligt det s.k. interimsförfarandet och för det tredje fanns inget av energiköpsavtalen med i den förteckning över befintligt stöd som utgjorde bilaga till anslutningsavtalet.
(47)
Kommissionen konstaterade att energiköpsavtalen, eftersom de inte hade anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 88.3 i EG-fördraget, utgjorde olagligt stöd i den mening som avses i artikel 1 f i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (8).
(48)
Kommissionen anser att energiköpsavtalens villkor och bestämmelser ger de berörda elproducenterna en fördelaktigare ekonomisk ställning än den som innehas av elproducenter som inte har tecknat energiköpsavtal eller företag inom andra jämförbara sektorer där sådana långfristiga avtal inte ens hade föreslagits för marknadsaktörerna. Som en preliminär uppfattning ansågs därför stödåtgärden ge de berörda elproducenterna en selektiv fördel.
(49)
Kommissionen noterade också att elmarknaden har öppnats upp för konkurrens och att handel med el förekommer mellan medlemsstaterna, framför allt sedan Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el (9) trädde i kraft. Åtgärder som gynnar företag inom energisektorn i en medlemsstat kan därför hämma möjligheterna för företag från andra medlemsstater att exportera el till den första medlemsstaten eller gynna export av el till en annan grupp av medlemsstater.
(50)
Kommissionen ansåg också att denna fördel beviljades med statliga medel eftersom energiköpsavtalen tecknades som resultat av en regeringspolitik som genomfördes via nätoperatören PSE som ägs helt av staten. Enligt domstolens rättspraxis gäller att när ett statsägt företag använder sina medel på ett sätt som kan anses motsvara en statlig åtgärd, ska dessa medel anses utgöra statliga medel enligt artikel 87.1 i EG-fördraget (10).
(51)
Kommissionen slöt sig därför till att energiköpsavtalen sannolikt utgör statligt stöd till elproducenterna enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(52)
Kommissionen konstaterade vidare att analysmetoden skulle användas för att utvärdera det statliga stöd som elproducenterna hade mottagit. På grundval av de dokument som kommissionen vid tidpunkten hade till sitt förfogande hyste kommissionen tvivel rörande energiköpsavtalens förenlighet med de kriterier som definieras i analysmetoden.
(53)
Kommissionen hyste för det första tvivel om huruvida själva principerna för energiköpsavtal som utestänger en betydande del av marknaden kan anses vara förenliga med analysmetodens grundläggande kriterier, dvs. att påskynda avregleringen av sektorn genom att bevilja lämplig ersättning till dominerande aktörer som utsätts för orättvis konkurrens.
(54)
För det andra hyste kommissionen tvivel om huruvida de inslag av stöd som ingår i energiköpsavtalen är förenliga med analysmetodens detaljerade kriterier vad gäller beräkning av bidragsberättigande icke-återvinningsbara kostnader och ersättning som betalas ut.
3.2 Ersättningar vid frivilligt upphävande av energiköpsavtal
(55)
I sitt beslut om att inleda förfarandet förde kommissionen samma resonemang som det ovan anförda för att besluta om huruvida energiköpsavtalen innehöll inslag av stöd. Kommissionen slöt sig därefter preliminärt till att det även förekom inslag av stöd när ersättning utbetalades för frivilligt upphävande av energiköpsavtal (11).
(56)
Därefter utvärderade kommissionen ersättningens inslag av stöd mot kriterierna enligt analysmetoden.
(57)
Kommissionen hyste tvivel om huruvida ersättningen var förenlig med analysmetodens detaljerade kriterier rörande beräkning av de bidragsberättigande icke-återvinningsbara kostnaderna och hur ersättningar beviljas.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(58)
Efter offentliggörandet av beslutet om att inleda förfarandet och inom den angivna tidsfristen och, i några fall, inom en begärd förlängning av tidsfristen, mottog kommissionen synpunkter från
a)
följande elproducenter: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. (Elektrociepłownia Rzeszów), Electrabel S.A. och Electrabel Połaniec S.A. (gemensamt kallade Electrabel), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. och Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (gemensamt kallade PAK), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. och BOT Elektrownia Turów (gemensamt kallade BOT), Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” Sp. z o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A. (ECK)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. (ECZG) och Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (ENS),
b)
följande banker som tillhandahållit finansiering till elproducenterna: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) och WestLB AG (nedan kallade bankerna), och
c)
PSE.
(59)
Synpunkterna från de berörda parterna är mycket liknande, i vissa fall praktiskt taget identiska. Kommissionen har därför valt att behandla synpunkterna gruppvis i stället för att behandla varje enskild berörd parts synpunkt separat (se nedan).
4.1 Synpunkter på energiköpsavtalen
(60)
De berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen inte ska anses vara ”fortsatt tillämpliga efter anslutningen” i den mening som avses i punkt 3.1 c i bilaga IV till anslutningsakten (14).
(61)
De berörda parterna hävdar att åtgärder som har fastställts i enlighet med den lagstiftning som gällde före anslutningen inte bör granskas av kommissionen efter anslutningen. Detta följer den allmänna principen om icke-retroaktivitet. Gemenskapens regler om statligt stöd var inte avsedda att tillämpas före anslutningen.
(62)
De berörda parterna hänvisar till kommissionens tidigare beslut (15) i vilka kommissionen konstaterar att stödsystem av den typ som de berörda parterna anser likna energiköpsavtalen, inte var tillämpliga efter anslutningen.
(63)
Enligt de berörda parterna hade allt stöd inom ramen för energiköpsavtalen beviljats före anslutningen. De årliga utbetalningarna skulle fortfarande verkställas men bör inte anses utgöra nytt stöd.
(64)
Genom energiköpsavtalen fastställdes den elvolym som PSE skulle köpa och inköpspriset för el under den berörda perioden. Åtminstone i vissa fall beräknades priserna på sådant sätt att de inte kunde överskrida en nivå som parterna hade avtalat på förhand eller så att fluktuationerna skulle begränsas till en rimlig nivå i jämförelse med specificerade marknadspriser, dvs. en så objektiv måttstock som möjligt. De faktiska priserna var ibland t.o.m. lägre, särskilt som de kontrollerades indirekt av den polska energiregleringsbyrån. Även statens maximala ekonomiska åtagande var genom energiköpsavtalen klart fastställt före anslutningen.
(65)
De berörda parterna hävdar att även om det måste konstateras att energiköpsavtalen utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget, bör detta statliga stöd anses utgöra befintligt stöd enligt artikel 1 b i förordning (EG) nr 659/1999.
(66)
De berörda parterna anser att ett beslut om huruvida stöd som beviljats före anslutningen och som fortsätter vara beviljat efter anslutningen ska betraktas som ”nytt stöd” eller ”befintligt stöd” inte enbart bör basera sig på bilaga IV till anslutningsakten. De berörda parterna anser att om ett sådant stöd inte kan anses utgöra befintligt stöd enligt bilaga IV till anslutningsakten, bör stödet fortfarande granskas mot bakgrund av artikel 1 b ii-v i förordning (EG) nr 659/1999.
(67)
De berörda parterna hävdar att artikel 1 b v i förordning (EG) nr 659/1999 är tillämplig på energiköpsavtalen och att dessa därför utgör befintligt stöd.
(68)
De berörda parterna konstaterar därefter att den sista meningen i artikel 1 b v i förordning (EG) nr 659/1999 inte är tillämplig på energiköpsavtalen, av tre olika skäl.
(69)
För det första fastställde domstolen i Alzetta Mauro-domen (17) att stöd som förekom på en viss marknad som ursprungligen var stängd för konkurrens och sedan avreglerades, ska anses utgöra befintligt stöd från och med tidpunkten för avregleringen. Enligt de berörda parterna är denna dom direkt baserad på en tolkning av artikel 88.1 i EG-fördraget och har därför företräde framför förordning (EG) nr 659/1999.
(70)
För det andra, och under alla omständigheter, var det reglerna enligt Alzetta Mauro-domen som var tillämpliga, inte förordning (EG) nr 659/1999, eftersom förordning (EG) nr 659/1999 ännu inte hade trätt i kraft när elmarknaden avreglerades enligt direktiv 96/92/EG eller när energiköpsavtalen tecknades.
(71)
För det tredje leder en jämförelse av hur de olika kategorierna i artikel 1 b i förordning (EG) nr 659/1999 beskrivs till slutsatsen att artikel 1 b v endast är tillämplig på statliga stödordningar, eftersom individuellt stöd inte uttryckligen omnämns.
(72)
Som stöd för detta påstående pekar de berörda parterna också på det faktum att energiköpsavtalen var privaträttsliga avtal, i motsats till statliga åtgärder. Enligt de berörda parterna är det absurt om ett avtal som har slutits på ett lagligt och giltigt sätt före Polens anslutning till EU och före avregleringen blir olagligt efter anslutningen. De berörda parterna anser att detta vore en utökad och retroaktiv tolkning av EG-fördragets regler om statligt stöd och att en sådan tolkning är oförenlig med de internationellt erkända principerna om rättslig säkerhet och berättigade förväntningar.
(73)
Bankerna lämnade nedan beskrivna synpunkter.
(74)
Bankerna hävdar att ansvaret för åtgärderna inte kan tillskrivas staten, utan bör tillskrivas PSE. Med tanke på den polska elsektorns situation när energiköpsavtalen tecknades, var PSE:s enda alternativ att sluta långfristiga kontrakt. Så skulle även ha varit fallet om PSE hade varit en privatägd marknadsaktör. Det låg därför i både statens och avtalsparternas intresse att teckna dessa energiköpsavtal, i stället för att staten skulle ha påtvingat PSE ett regeringsbeslut.
(75)
De flesta av de berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen inte medför någon ekonomisk fördel.
(76)
Dessa parter kritiserar kommissionens preliminära slutsats om att de priser som fastställdes genom energiköpsavtalen är högre än grossistmarknadspriserna. Enligt de berörda parterna gjorde kommissionen det inte klart i beslutet om att inleda förfarandet vilken marknad och vilka priser som avsågs. Särskilt gäller att den polska elbörsen inte öppnades förrän i december 1999, då många energiköpsavtal redan hade slutits. Enligt de berörda parterna var länkarna mellan Polen och andra länder överbelastade vid tidpunkten i fråga. Kommissionen hänvisade felaktigt till ett pris som registrerats i Grekland år 2003, dvs. i ett helt annat geografiskt och tidsmässigt sammanhang.
(77)
El som säljs inom ramen för energiköpsavtal kan inte jämföras med el som säljs utanför energiköpsavtal, inte ens i Polen. I det första fallet respekteras miljönormer, medan övrig el produceras vid mindre miljövänliga kraftverk som genom olika mekanismer ”dumpar” (19) sin överskottskapacitet till en marginell kostnad som under inga omständigheter täcker de fasta och rörliga kostnaderna. Elproducenter som inte hade energiköpsavtal mottog också stöd men berördes inte av krav på modernisering av kraftverken, vilket gällde för elproducenterna som hade energiköpsavtal. De kunde i vilket fall som helst inte producera tillräckligt med el för att täcka den totala efterfrågan i Polen, särskilt 1997-1998.
(78)
Enligt de berörda parterna bör energiköpsavtalen analyseras mot bakgrund av de omständigheter som rådde när avtalen slöts, dvs. ett centraliserat, reglerat elsystem med en enda kund, som motsats till ett avreglerat system med en grossistmarknad.
(79)
Energiköpsavtal var det enda sättet att säkerställa kravenliga investeringar i den polska elsektorn (särskilt modernisering av hela systemet, miljöskydd och försörjningstrygghet). Bankerna krävde energiköpsavtal som säkerhet för lånen. För tillämpning av den marknadsekonomiska investerarprincipen måste dessa krav beaktas, och det enda sättet att uppfylla kraven var genom energiköpsavtal. De berörda parterna konstaterar att energiköpsavtalen innebär investerings- och tillgänglighetskrav för elproducenterna.
(80)
De berörda parterna hävdar att PSE:s agerande när energiköpsavtalen tecknades inte ska bedömas utifrån om PSE erhöll kortfristiga fördelar, utan utifrån om PSE säkerställde lönsamheten hos långfristiga investeringar och - utifrån en nätoperatörs perspektiv - om PSE säkerställde stabil försörjningstrygghet och uppfyllde sina förpliktelser rörande allmännyttiga tjänster. De berörda parterna konstaterar att energiköpsavtalen tecknades som resultat av ett öppet anbudsförfarande som genomfördes på ett icke-diskriminerande sätt och ledde till lägsta möjliga pris. Enligt de berörda parterna kan man av domstolens rättspraxis se att detta i sig är tillräckligt för att utesluta att en ekonomisk fördel skulle ha beviljats (20). Före anbudsförfarandet genomfördes en kostnadsanalys i syfte att fastställa investeringsprioriteringarna inom sektorn.
(81)
De berörda parterna hävdar också att eftersom PSE verkade på en reglerad elmarknad, kan företagets agerande inte jämföras med hur företag agerar i normala marknadsförhållanden. PSE:s agerande måste således bedömas mot objektiva och verifierbara element. Enligt de berörda parterna är elproducenternas kostnader sådana element (21). PSE:s agerande är förenligt med den marknadsekonomiska investerarprincipen eftersom energiköpsavtalen endast täcker fasta och rörliga kostnader plus en skälig vinstmarginal.
(82)
Det sägs vara allmänt accepterad praxis att operatörer inom sektorn sluter långfristiga avtal av samma typ som energiköpsavtalen. Detta hävdas vara en normal form av riskdelning mellan elproducenten och köparen. Avtalets långa löptid ska inte i sig tolkas som en fördel. De berörda parterna nämner ett antal exempel: ett avtal mellan Electricité de France och Péchiney i Frankrike, två avtal mellan Redes Energéticas Nacionais och Turbogás och mellan Electricidade De Portugal och Pego i Portugal och ett antal avtal som Northern Ireland Electricity har slutit i Förenade kungariket. De berörda parterna hänvisar också till ett ”IASB”-avtal, men de angivna hänvisningarna visade sig vara inkorrekta och kommissionen kunde inte finna dokumentet (22). De berörda parterna hävdar att kommissionen inte uttryckte reservationer om avtalens löptid, trots att denna uppgick till minst 15 år. De berörda parterna konstaterar att långfristiga avtal också är allmänt accepterad praxis i Förenta staterna, utan att lämna några specifika exempel.
(83)
De berörda parterna hävdar också att energiköpsavtalen inte garanterar avkastning på investeringen. PSE och tillsynsmyndigheterna har rätt att använda lagliga medel för att begränsa avkastning på investeringen. Särskilt gäller att tillsynsmyndigheterna kan granska priserna och förkasta överstora eller omotiverade avgifter. PSE utnyttjade inte alltid elkraftverkens fulla kapacitet och räknade in vinster till följd av effektivitetsförbättringar vid beräkning av priserna i avtalen. Elproducenterna bär också ett antal risker t.ex. i fråga om finansiering, konstruktion, drift och underhåll.
(84)
Eftersom energiköpsavtalen inte medför någon ekonomisk fördel hävdar de berörda parterna att de inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(85)
De berörda parter som är privatägda hävdar också att även om energiköpsavtalen medförde vissa ekonomiska fördelar, skulle värdet på en sådan ekonomisk fördel ha återspeglats i det försäljningspris som avtalades när elkraftverket privatiserades. Energiköpsavtalen var nödvändiga för genomförandet av privatiseringen eftersom de utgjorde ett av de grundläggande villkoren i privatiseringsavtalen för de berörda kraftverken. De berörda parterna hävdar med stöd av domarna i målen Banks (23) och Falck att man med hänvisning till de omständigheter som beskrivs ovan kan utesluta alla element av ekonomisk fördel i energiköpsavtalen.
(86)
De berörda parterna hävdar att elproducenter som har tecknat energiköpsavtal tillhandahåller allmännyttiga tjänster (SGEI).
(87)
Statligt stöd som eventuellt ingår i energiköpsavtalen uppfyller de fyra kumulativa kriterier som domstolen har fastställt i mål C-280/00 (Altmark-domen) (25).
(88)
För det första ges de elproducenter som har tecknat energiköpsavtal i uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Detta följer av artikel 1.2 i den polska energilagen från 1997, enligt vilken staten måste säkerställa en kontinuerlig och oavbruten energiförsörjning till slutanvändarna på ett sätt som är tekniskt och ekonomiskt motiverbart, med tillbörlig hänsyn till miljöskyddskraven. De berörda parterna anser också att diversifieringen av bränsleförsörjningen och minskning av kväveoxidutsläpp nära stadsområden är allmännyttiga tjänster som måste tillhandahållas. Medlemsstaterna har ett stort utrymme när det gäller att fastställa vilka tjänster som är allmännyttiga. Närmare sagt, genom direktiv 96/92/EG ges staterna möjlighet att betrakta försörjningstrygghet som en allmännyttig tjänst, vilket även bekräftas av kommissionens beslutspraxis. Miljöskydd, inbegripet energieffektivitet och klimatskydd identifieras som en allmännyttig tjänst i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (26). I sig anses energiköpsavtalen utgöra ett rättsligt instrument som staten använder för att anförtro elproducenterna ovan nämnda allmännyttiga tjänster, vilket bekräftas av kriterierna för anbudsbedömningen.
(89)
För det andra innehåller energiköpsavtalen inklusive bilagor exakta regler för hur kostnaderna för allmännyttiga tjänster ska ersättas från och med när de tillhandahålls. Detta ingår som en del av förhandlingarna om energiköpsavtalen. Vissa energiköpsavtal ändrades flera gånger, även efter Polens anslutning till EU, men detta hade inte någon betydande inverkan på ersättningsreglerna eller de berörda beloppen.
(90)
För det tredje överskrider ersättningarna på grundval av energiköpsavtal inte kostnaderna för de allmännyttiga tjänster som har tillhandahållits. Energiköpsavtalen täcker endast kostnaderna för produktion av den el som säljs (t.ex. konstruktionskostnader, kapitalkostnader, fasta och rörliga drifts- och underhållskostnader, omkostnader) och en skälig vinstmarginal.
(91)
För det fjärde anförtroddes de allmännyttiga tjänsterna företag som hade valts ut genom ett öppet, konkurrensutsatt och icke-diskriminerande anbudsförfarande för energiköpsavtal.
(92)
Mot bakgrund av det ovan anförda sluter sig de berörda parterna till att energiköpsavtalen uppfyller de fyra kumulativa kriterier som hänvisas till i Altmark-domen och att de därför inte ska anses utgöra stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(93)
De berörda parterna hävdar också att även om energiköpsavtalen inte skulle anses uppfylla de fyra kumulativa kriterierna enligt Altmark-domen, kan de fortfarande konstateras vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i EG-fördraget.
(94)
Som konstateras i skäl 88, anförtroddes elproducenterna genom energiköpsavtalen utförandet av allmännyttiga tjänster vars natur fastställs i polsk lag. Energiköpsavtal anses vara nödvändiga för att garantera tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster, eftersom det annars inte hade varit möjligt att finna lämpliga källor för att finansiera utvecklingen av elkraftverken. Stöd genom energiköpsavtal är proportionerligt till syftet rörande allmännyttiga tjänster, eftersom ett sådant stöd inte täcker mer än de fulla kostnaderna för elproduktionen plus en skälig vinstmarginal. Sammanfattningsvis och med tanke på det synnerligen begränsade antalet länkar mellan elnätet i Polen och elnäten i andra EU-länder, kan stödet inte påverka utvecklingen av handeln mellan medlemsstaterna i en utsträckning som strider mot det allmänna intresset.
(95)
De berörda parterna anser att systemet med energiköpsavtal inte innehåller element av selektivt stöd.
(96)
Enligt de berörda parterna kan man inte automatiskt anta att en åtgärd som endast gynnar en sektor av ekonomin skulle vara selektiv. De berörda parterna hävdar att kommissionen alltid bör definiera den relevanta geografiska marknaden och produktmarknaden. Därefter bör kommissionen identifiera stödmottagarens konkurrenter på denna marknad för att kunna fastställa om åtgärden är selektiv. I detta specifika fall var anbudsförfarandet för val av avtalsparter för energiköpsavtal öppet och icke-diskriminerande, vilket betyder att det inte förekom någon selektivitet.
(97)
De berörda parterna hävdar också att sektorsspecifika åtgärder kan vara icke-selektiva om de är ett rent resultat av marknadskrafterna. De åtgärder som domstolen har granskat i Van der Kooy-domen (28) är ett typiskt exempel på icke-selektiva åtgärder av denna typ.
(98)
De berörda parterna påpekar också att beslutet om energiköpsavtal inte fattades av staten, utan av PSE. Selektivitetskriteriet bör ersättas med den marknadsekonomiska investerarprincipen.
(99)
De berörda parterna hävdar att kommissionen borde ha undersökt huruvida energiköpsavtalen ledde till en snedvridning av konkurrensen eller påverkade handeln mellan medlemsstaterna vid den tidpunkt då de slöts.
(100)
Energiköpsavtalen undertecknades vid en tidpunkt då det inte förekom någon konkurrens på den polska elmarknaden. Direktiv 96/92/EG var vid den tidpunkten inte tillämpligt på Polen. Polen befann sig i ett mycket tidigt skede av förhandlingarna om EU-medlemskap - det fanns inte ens en definitiv tidsgräns för anslutningen. Priserna var på den tiden helt reglerade, även i fråga om elproducenter som inte hade slutit energiköpsavtal. Energiköpsavtalen kunde vid den tidpunkten således inte anses snedvrida konkurrensen.
(101)
De berörda parterna noterar även att Polen inte var en medlemsstat i EU vid den tidpunkt då energiköpsavtalen tecknades. Vidare gäller att länkarna mellan Polen och dess grannar hade en begränsad kapacitet och att den el som producerades inom ramen för energiköpsavtal var dyrare än el som producerades utanför dessa avtal. Det går inte att hävda att energiköpsavtalen skulle ha påverkat handeln mellan medlemsstaterna vid den tidpunkt då avtalen slöts.
(102)
De berörda parterna hävdar att om energiköpsavtalen utgjorde statligt stöd kunde de förklaras vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget.
(103)
De berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen inte kan anses utgöra driftsstöd. Driftsstöd (i motsats till investeringsstöd) är ”stöd som är avsett att befria ett företag från kostnader som det normalt sett skulle behöva bära i den dagliga förvaltningen eller den normala verksamheten”. Betalningar inom ramen för energiköpsavtal kan inte anses utgöra sådant stöd. Betalningarna utgör det pris som betalas för varor eller tjänster som levereras inom ramen för ett affärsavtal. Dessutom var syftet med energiköpsavtalen att göra det möjligt att genomföra investeringsprojekt, vilket visar att de utgör investeringsåtgärder (i motsats till driftsåtgärder).
(104)
De berörda parterna anser också att kommissionen bör erkänna förekomsten av undantagsomständigheter som gör att driftsstöd kunde godkännas i detta fall. Tillbörlig hänsyn bör tas till den polska elsektorns situation under 1990-talet. Det är uppenbart att Polen kunde betraktas som en av de regioner som avses i artikel 87.3 a i EG-fördraget. Vissa av de berörda elproducenterna var belägna i områden där nedläggning skulle ha haft en mycket betydande inverkan på samhället som helhet. Genom energiköpsavtalen främjades utvecklingen av elsektorn i Polen och därmed utvecklingen av ekonomin som helhet, på grund av elsektorns betydelse.
(105)
De berörda parterna hävdar att om energiköpsavtalen utgör statligt stöd kunde de förklaras vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 b i EG-fördraget.
(106)
Enligt de berörda parterna tecknades energiköpsavtalen vid en tidpunkt då situationen inom den polska elsektorn höll på att skapa allvarliga störningar i den polska ekonomin. De berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen utgjorde ett medel för att avhjälpa denna allvarliga störning.
(107)
De berörda parterna hävdar att om energiköpsavtalen hade utgjort statligt stöd kunde de förklaras vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget.
(108)
I detta hänseende anser de berörda parterna att energiköpsavtalen inte bör bedömas mot bakgrund av analysmetoden, eftersom de inte var avsedda som ersättning för icke-återvinningsbara kostnader. Energiköpsavtalen bör i stället bedömas direkt mot bakgrund av artikel 87.3 c.
(109)
De berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen togs fram för att möjliggöra en utveckling av den polska energisektorn genom att attrahera utländska investeringar i moderna och miljövänliga kraftverk. Som sådana var energiköpsavtalen avsedda att ”underlätta utvecklingen av vissa ekonomiska verksamheter”.
(110)
De berörda parterna hävdar också att energiköpsavtalen hade liten inverkan på elhandeln mellan medlemsstaterna. Av tekniska skäl var länkarna mellan Polen och andra länder begränsade. Importen stördes av tekniska hinder och exporten hade redan utnyttjats fullt ut, dvs. man kan inte hävda att energiköpsavtalen skulle ha medfört begränsningar inom detta område. Enligt de berörda parterna konstaterade kommissionen inte i sin första rapport om energimarknaden (33) att energiköpsavtalen skulle utgöra ett hinder för integrering av de europeiska energimarknaderna. De berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen inte hade ”någon menlig effekt på handelsvillkoren i en utsträckning som skulle strida mot det allmänna intresset”.
(111)
De berörda parterna hävdar också att energiköpsavtalen borde ha bedömts mot bakgrund av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd av miljön (34), med beaktande av att energiköpsavtalen var särskilt avsedda att utveckla elproducenterna i Polen till en nivå som uppfyller kraven enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (35).
(112)
De berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen bör granskas enligt förfarandet om statligt stöd i ärende PL 1/03 (37) som kommissionen inledde inom ramen för det interimsförfarande som anges i anslutningsfördraget.
(113)
Ärende PL 1/03 gällde Polens anmälan av den ursprungliga versionen av lagförslaget för upphävandet av energiköpsavtalen. De berörda parterna anser att kommissionen vid sin granskning av anmälan sannolikt konstaterade att förhållandet mellan energiköpsavtalen och det ursprungliga lagförslaget och förhållandet mellan energiköpsavtalen och det ändrade lagförslaget är lika, dvs. att de är nära sammankopplade.
(114)
Enligt de berörda parterna är den logiska slutledningen att kommissionen borde ha analyserat energiköpsavtalen genom samma förfarande som kommissionen använde för att analysera det ursprungliga lagförslaget, dvs. ärende PL 1/03, på samma sätt som kommissionen gjorde i det aktuella fallet.
(115)
De berörda parterna noterar att kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet även upphäver sitt beslut i ärende PL 1/03. Kommissionen motiverar detta med att Polen inte hade genomfört det ursprungliga lagförslaget före anslutningen och att de förfaranden som anges i anslutningsfördraget inte är tillämpliga på det. De berörda parterna hävdar att detta tyder på bristande respekt för det inneboende förhållandet mellan det ursprungliga lagförslaget och energiköpsavtalen. I motsats till vad som avsågs i det ursprungliga lagförslaget skulle energiköpsavtalen fortfarande ha omfattats av de förfaranden som anges i anslutningsfördraget. Kommissionen borde ha fortsatt med sin analys av energiköpsavtalen genom förfarande PL 1/03, dvs. enligt förfarandena i anslutningsfördraget, och borde inte ha inlett ett nytt förfarande enligt EG-fördraget.
(116)
De berörda parterna hävdar att upphävandet av energiköpsavtalen innebär att parterna fråntas sina rättigheter (39) (utan tillbörlig ersättning) (40).
4.2 Synpunkter på lagförslaget
(117)
Endast ELCHO, bankerna och PAK inkom med synpunkter på lagförslaget.
(118)
De berörda parterna upprepar sin åsikt om att energiköpsavtalen inte medför en ekonomisk fördel (se ovan). De hävdar att utbetalningen av en rimlig ersättning för upphävande av avtalen därför inte heller kan utgöra en ekonomisk fördel. De berörda parterna hänvisar till Asteris-domen (41). De hävdar att ersättningar som betalas ut enligt lagförslaget motsvarar kompensatoriska skadeposter som dessutom garanteras enligt internationell privaträtt och artikel 10 fördraget om europeiska energistadgan (Energy Charter Treaty, ECT).
(119)
De berörda parterna hävdar också att lagförslaget inte innebär användning av statliga medel eftersom den skatteliknande avgift som ska finansiera lagen inte går genom PSE, utan genom en eller flera operatörer eller företag.
(120)
De berörda parterna hävdar också att lagförslaget kan anses vara förenligt med EG-fördraget, med hänvisning till artiklarna 87.3 a-c och 86.2. I detta hänseende använder de berörda parterna samma argument som användes vid diskussionen om energiköpsavtalens förenlighet med dessa bestämmelser i EG-fördraget.
(121)
Vad gäller lagförslagets förenlighet med analysmetoden hävdar bankerna att metoden togs fram och utvecklades i ett helt annat sammanhang. Syftet med analysmetoden var att lösa problemet med att få tillbaka icke-återvinningsbara kostnader efter en avreglering. Lagförslaget utarbetades däremot med tanke på de omständigheter som rådde i Polen när energiköpsavtalen tecknades. Bankerna kritiserar det faktum att kommissionen i sitt beslut om att inleda förfarandet klassificerade vissa kraftverk i Polen som ”ineffektiva” och försökte bedöma huruvida lagförslaget kunde garantera att inkomstnivån före avregleringen kan bibehållas. Enligt bankerna skulle denna logik leda till att alla kraftverk som har uppförts före en ny medlemsstats anslutning till EU klassificeras som ineffektiva, med den följden att alla avtal som sluts med sådana elproducenter automatiskt anses innehålla statligt stöd. Detta skulle i sin tur leda till den långtgående slutsatsen att alla avtal måste upphävas i samband med anslutningen och därefter omförhandlas. Detta är varken rättsligt eller ekonomiskt sett vettigt. Bankerna konstaterar vidare att kommissionen inte har kunnat lägga fram övertygande eller konkreta bevis på att kraftverken är ineffektiva.
(122)
Kort sagt anser bankerna att kommissionen gjorde en felaktig åtskillnad mellan kraftverk som var färdiga eller nästan färdiga vid tidpunkten för anslutningen och andra kraftverk. Härvid förbisåg kommissionen det faktum att ersättningen måste beräknas med hänsyn till de etablerade reglerna i nationell och internationell rätt. Enligt bankerna är det pris som en ny aktör är beredd att betala för inträde på marknaden irrelevant för dessa beräkningar.
5. SYNPUNKTER FRÅN POLEN OM BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
5.1 Synpunkter på energiköpsavtalen
(123)
Polen konstaterar att staten har en plikt att säkerställa tryggad energiförsörjning, dvs. trygga energiförsörjningen med tillbörlig hänsyn till miljökraven.
(124)
Polen hävdar att energiköpsavtal var det enda sättet att uppfylla denna skyldighet i Polen vid den tidpunkt då avtalen tecknades. Det behövdes betydande investeringar för att modernisera den polska elmarknaden samtidigt som elproducenterna själva hade mycket begränsade resurser. Bankerna beviljade lån endast när en viss inkomstnivå kunde garanteras för en viss period. Energiköpsavtalen betraktades som säkerheter för dessa lån.
(125)
PSE var det enda företaget som kunde genomföra energiköpsavtal. Vid analys av PSE:s agerande bör man vara medveten om att statens främsta motiv inte är att generera vinst utan att uppfylla sina plikter när det gäller det allmänna intresset.
(126)
Polen hävdar att eftersom energiköpsavtalen slöts genom ett öppet och icke-diskriminerande anbudsförfarande, bör statens deltagande i avtalen anses representera marknadspriset för uppfyllandet av plikter av allmännyttigt intresse, av vilket följer att det inte finns något element av statligt stöd. Detta är förenligt med principen om offentlig-privata partnerskap, en princip som har stöd av kommissionen.
(127)
Enligt Polen slöts energiköpsavtalen på marknadsvillkor och genom former som särskilt återspeglade de kreditvillkor som bankerna erbjöd elproducenterna.
(128)
Polen hävdar vidare att eftersom principerna om allmännyttiga tjänster och offentlig-privata partnerskap alltid hänför sig till en specifik sektor, kan energiköpsavtalen inte anses vara instrument som är onormalt sektorsspecifika.
(129)
Polen hävdar också att när kraftverk privatiserades beaktades energiköpsavtalens värde i försäljningspriset. Genom detta utesluts därför alla element av ekonomisk fördel, som är ett av de kumulativa elementen för definition av statligt stöd.
(130)
Polen anser också att energiköpsavtalen inte utgör stöd som fortsätter vara tillämpligt efter anslutningen. Polen anser att energiköpsavtalen utgör individuellt stöd och konstaterar att genomförandet av avtalen, även när det sker efter anslutningen, helt enkelt är en överföring av stöd som har beviljats före anslutningen. Energiköpsavtalen innehåller också en tydlig angivelse av statens maximala ekonomiska åtagande.
(131)
Polen konstaterar i sin synpunkt att analysmetoden inte kan tillämpas på energiköpsavtalen i sig. Metoden kan endast tillämpas efter att energiköpsavtalen har upphört att gälla.
(132)
Slutledningsvis bestrider de polska myndigheterna konstaterandet att energiköpsavtalen skulle garantera ett visst elpris under en viss period. Polen hävdar att energiköpsavtalen i stället säkerställer att kostnaden för elproduktion täcks och att det finns en liten vinstmarginal som behövs för att återbetala skulden. Enligt Polen innebär marknadsekonomins principer att priset på en produkt eller en tjänst alltid bör återspegla kostnaderna för det kapital som har krävts för att finansiera investeringen.
5.2 Synpunkter på lagförslaget
(133)
Polen svarade på de tvivel rörande lagförslaget som kommissionen hade uttryckt i beslutet om att inleda förfarandet, genom att föreslå en ändrad version av lagförslaget. Lagen enligt förslaget trädde i kraft den 4 augusti 2007 och kallas nedan lagen.
(134)
Nedan beskrivs de delar av lagen som berör statligt stöd och som avviker från det ursprungliga lagförslaget som det beskrivs i avsnitt 2.2.
(135)
Förteckningen över stödmottagare och det maximala ersättningsbeloppet har ändrats. Den nya förteckningen över ersättningsbeloppen för icke-återvinningsbara kostnader för potentiella mottagare återges nedan.
Tabell 3
Ersättningsbelopp i lagen enligt det ändrade förslaget
(tusen PLN)
Mottagarens namn
Maximal ersättning
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A
72 755
Totalt
11 577 430
Källa: Bilaga 2 till lagen i den form den har lämnats in av Polen.
(136)
Jämfört med förteckningen i tabell 2 innehåller den nya mottagarförteckningen följande ändringar:
a)
Electrabel Połaniec S.A. och Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. utgår, eftersom deras energiköpsavtal har löpt ut.
b)
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. utgår, eftersom energiköpsavtalet för detta kraftverk löpte ut innan kraftverket blev klart.
c)
Elektrociepłownia Gorzów S.A. tillkommer, eftersom företaget enligt lagförslaget fick rätt till ersättningar.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. fortsätter ha rätt till betalningar enligt lagen, men med en maximal stödnivå som är noll.
(138)
De centrala reglerna för beräkning av maximibeloppen för ersättning av icke-återvinningsbara kostnader enligt tabell 3 ovan anges i artikel 27 i lagen.
(139)
De maximala ersättningsbeloppen är beräknade som skillnaden mellan
a)
icke-avskrivna investeringskostnader från och med 2007 som inte omfattas av investeringsstöd och
b)
den del av kassaflödet som företaget vill använda för återvinning av sina investeringskostnader.
Investeringskostnaderna utgörs av det bokförda värdet efter avskrivningar av fasta tillgångar enligt artikel 27.1 i lagen. Icke-avskrivna investeringskostnader utgörs av de fasta tillgångarnas bokföringsvärde efter avdrag för deras avskrivna värde.
Därefter görs följande avdrag från beloppet i fråga:
-
kraftverkets bokföringsrestvärde den dag då energiköpsavtalet ursprungligen var avsett att löpa ut (om sådant datum hade definierats) och
-
totalbeloppet för bidrag och avskrivna investeringar som hör samman med tillgångarna.
Maximibeloppet beräknades per kraftverk från 2007 fram till energiköpsavtalets utgång.
(140)
Vid beräkning av ersättningarna beaktades endast de investeringar som hade slutförts eller höll på att slutföras vid tidpunkten för Polens anslutning till EU. Med ”investering som höll på att slutföras” avses en investering som var lönsammare att slutföra och ta i drift än att avbryta. Som referensdatum för bedömningen användes tidpunkten för Polens anslutning till EU.
(141)
Framtida kassaflöden beräknades enligt samma typ av marknadsprognoser som beskrivs i beslutet om att inleda förfarandet. De polska myndigheterna bifogade motiveringar till sina prognoser.
(142)
Enligt lagen förekommer inte längre någon stor första betalning. I stället finns det årliga betalningar med ett förskottssystem som särskilt beaktar elproducenters skuld. Mekanismen för justering av ersättningsbeloppen till faktiska ändringar i elpriserna användes för vart och ett energiköpsavtal fram till den ursprungligen planerade avslutningsdagen. Detta motsvarar den period som avses i skäl 139 och som användes för att beräkna det maximala ersättningsbeloppet för vart och ett företag.
(143)
I lagen fastställs att ersättningsmottagarna inte kan få undsättnings- eller omstruktureringsstöd under en period på tio år efter den sista lagenliga utbetalningen av ersättning för icke-återvinningsbara kostnader.
(144)
I lagen anges också en ny kategori av icke-återvinningsbara kostnader för de elproducenter som uppräknas i tabell 3 och som har slutit långfristiga gasleveransavtal med en take or pay-klausul i anslutning till kraftverkets drift inom ramen för ett energiköpsavtal. Långfristiga take or pay-avtal innebär att köparen åtar sig att under avtalets löptid varje år köpa en viss mängd gas till ett pris som bestäms enligt en formel. Om den definierade mängden underskrids utgår böter.
(145)
Den maximala ersättningen för dessa kategorier av icke-återvinningsbara kostnader utgår från den maximivolym el som producenten i fråga kan generera utifrån den gasvolym som har avtalats enligt take or pay-villkor. Denna maximivolym multipliceras med den uppskattade skillnaden mellan gasens energienhetspris och det genomsnittliga energienhetspriset för den mängd kol som behövs för att generera samma mängd el. Härvid används en koefficient som återspeglar förhållandet mellan genomsnittspriset per energienhet för gas från polska fält och genomsnittspriset per energienhet för gas som inte kommer från polska gasfält (om producenten i fråga inte använder polsk gas).
(146)
I tabellen nedan anges de lagenliga maximala ersättningsbeloppen i samband med take or pay-avtal.
Tabell 4
Maximal ersättning för icke-återvinningsbara kostnader i samband med take or pay-avtal
(tusen PLN)
Elproducent
Maximal ersättning
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Totalt
1 005 280
Källa: Bilaga 2 till lagen i den form den lämnats in av Polen.
(147)
En mekanism har införts för att uppdatera den faktiska ersättning som varje år beviljas till var och en av dessa elproducenter för icke-återvinningsbara kostnader i samband med take or pay-avtal.
(148)
Den faktiska ersättningen för ett visst år består av två delar:
a)
Den första delen är ett belopp som motsvarar den faktiska mängd el som den berörda producenten har genererat ett visst år med den gas som köpts genom take or pay-avtal, multiplicerat med skillnaden mellan det faktiska energienhetspriset för denna gas och det berörda årets faktiska genomsnittspris per energienhet för den mängd kol som krävs för att producera samma mängd el, minus skillnaden mellan det berörda årets genomsnittliga försäljningspris per energienhet för den el som det berörda kraftverket har tagit betalt för och det berörda årets genomsnittliga försäljningspris per energienhet för den el som koleldade kraftverk har tagit betalt för (om skillnaden är negativ beaktas den inte i beräkningarna). Likaså tillämpas en koefficient som återspeglar förhållandet mellan den genomsnittliga energienhetskostnaden för gas från polska gasfält och den genomsnittliga energienhetskostnaden för gas som inte kommer från polska gasfält (om den berörda elproducenten inte använder polsk gas).
b)
Den andra delen utgörs av ett belopp som motsvarar de böter som de berörda elproducenterna under det berörda året betalar för att inte ha nått upp till de avtalade gasvolymerna enligt take or pay-villkor.
(149)
För varje elproducent får totalbeloppet för den årliga ersättningen beräknad enligt metoden i skäl 148 inte överskrida det maximala ersättningsbelopp som anges i tabell 4. Alla utbetalningar av ersättning för icke-återvinningsbara kostnader i samband med take or pay-avtal upphör när detta maximibelopp uppnås. Utbetalningarna upphör under alla omständigheter senast när det upphävda energiköpsavtalet ursprungligen skulle ha löpt ut.
(150)
De ovan nämnda reglerna gäller endast gasvolymer som köps in enligt take or pay-avtal som redan hade slutits vid tidpunkten för Polens anslutning till EU. Ytterligare gasvolymer som samma elproducent har avtalat enligt take or pay-villkor efter anslutningen är inte berättigade till ersättning. Dessutom gäller att om mängden gas som köps enligt take or pay-villkor minskas efter anslutningen, återspeglas denna minskning i ersättningsbetalningarna.
6. POLENS SVAR PÅ SYNPUNKTERNA FRÅN BERÖRDA PARTER
(151)
Polen anser att kommissionen inte bör betrakta energiköpsavtalen som statligt stöd. I det fall att energiköpsavtalen skulle betraktas som statligt stöd, bör de hanteras som stöd som inte är tillämpligt efter anslutningen.
(152)
Polen noterar att undantaget från skyldigheten att lämna in eltariffer för godkännande till byrån för energireglering hade som syfte att uppmuntra elproducenterna till att agera som marknadsaktörer och begränsa sina kostnader för elproduktion.
(153)
Polen betonar att energiköpsavtalen tecknades efter ett anbudsförfarande som var öppet och icke-diskriminerande och som var riktat till alla elproducenter (offentliga och privata). Polen begär också att kommissionen noterar att vissa energiköpsavtal var kopplade till privatisering och att företagets pris vid privatiseringen återspeglade det faktum att det förekom ett energiköpsavtal.
(154)
I det fall att kommissionen skulle betrakta energiköpsavtalen som statligt stöd, anser Polen att stödet inte bör klassificeras som driftsstöd, eftersom stödet i praktiken var kopplat till de skyldigheter som elproducenterna hade ålagts rörande allmännyttiga tjänster. Energiköpsavtalen hade som syfte att säkerställa försörjningstryggheten.
(155)
Polen upprepar igen sin synpunkt om att energiköpsavtalen inte bör bedömas mot bakgrund av analysmetoden. Denna metod bör endast användas i fråga om kostnader som uppstår när en medlemsstat inte kan uppfylla sina skyldigheter och garantier gentemot elproducenterna.
7. KOMMISSIONENS BEDÖMNING
(156)
Som anges i skäl 133 har de polska myndigheterna lämnat in den berörda lagen till kommissionen som en del av det aktuella förfarandet, så att lagen kan bedömas mot bakgrund av reglerna för statligt stöd. I lagen föreskrivs ersättningar i anslutning till tidigt upphävande av energiköpsavtal och därför kan lagen och energiköpsavtalen inte separeras vid bedömningen. I sitt beslut om att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel om eventuella inslag av statligt stöd och energiköpsavtalens förenlighet med lagstiftningen om statligt stöd. Energiköpsavtalen är fortfarande i kraft vid tidpunkten för detta beslut. Kommissionen måste därför bedöma de energiköpsavtal som förtecknas i bilaga 1 till lagen.
7.1 Energiköpsavtalen
7.1.1 Förekomst av statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget
(157)
I det följande analyserar kommissionen vart och ett av de fyra kumulativa kriterier som används för att definiera statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Kriterierna är inblandning av statliga medel, förekomsten av en ekonomisk fördel, fördelens selektivitet och inverkan på handeln.
(158)
Det är viktigt att vid analysen fastställa för vilken tidpunkt dessa kriterier granskas, och tidpunkten bör beaktas vid bedömningen av huruvida energiköpsavtalen innehåller statligt stöd.
(159)
I sina synpunkter hävdar de berörda parterna (med hänvisning till flera bedömningskriterier) att kommissionen endast bör beakta den situation som rådde när energiköpsavtalen tecknades. Resultaten av denna analys bör sedan utsträckas till hela löptiden för vart och ett energiköpsavtal, åtminstone fram till eventuella betydande ändringar av avtalet.
(160)
Det är riktigt att kommissionen, när den genomför en analys för att fastställa förekomsten av stöd i ett specifikt fall, måste beakta den situation som rådde när åtgärden trädde i kraft.
(161)
Detta betyder dock inte att bedömningen av de fyra kriterierna i definitionen på statligt stöd ska begränsas till den exakta tidpunkt då stödet beviljades. Om stödet från början har beviljats för en lång period med på varandra följande betalningar - i motsats till en engångsbetalning - måste kommissionen fastställa huruvida kriterierna uppfylls under åtgärdens hela planerade tidslängd.
(162)
I det aktuella fallet har kommissionen slutit sig till att bedömningen leder till samma resultat oavsett om energiköpsavtalen anses utgöra statligt stöd vid den tidpunkt då avtalen tecknades eller inte. Om kommissionen skulle anse att de fyra kriterierna för stöd var uppfyllda när energiköpsavtalen tecknades, skulle åtgärden bedömas mot bakgrund av anslutningsfördraget. Det skulle innebära (se punkt 7.1.2) att åtgärden skulle utgöra nytt stöd från och med den 1 maj 2004 och dess förenlighet med den gemensamma marknaden skulle bedömas från och med detta datum. Om kommissionen däremot skulle sluta sig till att energiköpsavtalen inte utgjorde statligt stöd när de tecknades, anser kommissionen att de började utgöra statligt stöd vid tidpunkten för anslutningen - senast det datum då Polen anslöt sig till EU (se punkt 7.1.2). På grundval av anslutningsfördraget och i enlighet med artikel 1 b v i förordning (EG) nr 659/1999, sluter kommissionen sig till att åtgärden utgör nytt stöd från och med den 1 maj 2004 och att dess förenlighet med reglerna för statligt stöd ska bedömas från och med detta datum (se punkt 7.1.2).
(163)
Kommissionen gör därför sin bedömning utifrån huruvida åtgärden från och med datum för Polens anslutning till EU uppfyller alla kriterier för förekomsten av statligt stöd.
(164)
Här vill kommissionen svara på synpunkter som berörda parter har anfört om att privaträttsliga avtal inte automatiskt kan upphöra att gälla till följd av anslutning och avreglering, eftersom detta enligt de berörda parternas argument skulle strida mot principerna om rättslig säkerhet och berättigade förväntningar.
(165)
Kommissionen förkastar detta argument. Europaavtalet mellan å ena sidan gemenskapen och dess medlemsstater och å andra sidan Republiken Polen, genom vilket vägen banades för anslutning, tecknades den 16 december 1991. Vid den tidpunkt då parterna slöt dessa avtal var det klart att Polen skulle bli del av EU och för de flesta parter var det också klart att detta skulle ske innan energiköpsavtalen löpte ut.
(166)
Republiken Polen undertecknade anslutningsfördraget den 16 april 2003. Anslutningsfördraget trädde i kraft den 1 maj 2004. Från och med datum för anslutningen blev bestämmelserna i de ursprungliga fördragen och i sekundärlagstiftningen bindande för Polen, enligt artikel 2 i anslutningsfördraget (42). Det betyder att gemenskapens regelverk är tillämpligt på alla avtalsmässiga förhållanden i de nya medlemsstaterna, och eventuella undantag till denna regel kan endast ha sin grund i anslutningsfördraget. I anslutningsakten som är bifogad till EG-fördraget och dess bilagor fastställs inga undantag till reglerna om statligt stöd som skulle medföra att energiköpsavtal eller energisektorn i allmänhet inte direkt skulle beröras av EU-lagstiftningen om statligt stöd.
(167)
Kommissionen är skyldig att tillämpa EU:s konkurrensregler på Polen på samma sätt som kommissionen tillämpar dessa regler på alla andra medlemsstater när det gäller energisektorn och alla andra sektorer i den polska ekonomin. Kommissionen noterar att formen av stöd (energiköpsavtalen är privaträttsliga avtal) inte har någon betydelse när det gäller att göra en bedömning om statligt stöd, i sin analys beaktar kommissionen endast åtgärdens verkningar. Kommissionen fann därför inga giltiga argument i de berörda parternas synpunkter och förklaringar om varför förfarandet är oförenligt med principen om rättslig säkerhet eller berättigade förväntningar.
(168)
Lönsamhetsgarantin, som är grunden för energiköpsavtalen, innebär i praktiken att PSE måste köpa el till ett pris som täcker investerings- och driftskostnaderna plus en vinstmarginal. Inköpspriset betalas helt och hållet av PSE, ett företag som till 100 procent ägs och kontrolleras av staten.
(169)
De berörda parterna har hävdat att beslutet om energiköpsavtal fattades av PSE.
(170)
Angående frågan om statliga medel har kommissionen också övervägt tillämpligheten hos PreussenElektra-domen (43) i vilken domstolen granskade en mekanism där staten tvingade privatägda företag att köpa el från specifika producenter till ett pris som fastslagits av staten och som var högre än marknadspriset. Domstolen fastställde i denna dom att det inte förekom någon överföring av statliga medel och därför inte heller något statligt stöd.
(171)
Den polska situationen avviker betydligt från det system som domstolen granskade i den ovan nämnda domen. Särskilt gäller att ägandestrukturen för de företag som är skyldiga att köpa el inte är lika.
(172)
I fallet PreussenElektra var det ett privatägt företag som staten tvingade att köpa el, medan PSE både ägs och kontrolleras av staten. PSE är statskontrollerat i enlighet med definitionen i kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (44). De medel som användes tillhörde således ett av staten helägt företag.
(173)
När medlen i fallet PreussenElektra spårades från mottagaren tillbaka till källan kom det fram att medlen inte i något skede hade kontrollerats av staten, varken direkt eller indirekt.
(174)
I motsats till situationen i fallet PreussenElektra är medlen i det polska fallet kontrollerade av staten eftersom de överförs till ett statsägt företag (dvs. PSE). Därför anses de utgöra statliga medel.
(175)
På grundval av sin bedömning av åtgärden och mot bakgrund av den ovan nämnda domen, sluter kommissionen sig till att energiköpsavtalen utgör statliga medel.
(176)
När det gäller statens ansvar, fastställde domstolen i Stardust-domen (45) att medel som fördelas till företag som kontrolleras av staten är statliga medel. Domstolen tillade dock att det också är nödvändigt att granska om användningen av medlen konkret kan tillskrivas staten.
(177)
Enligt domstolens utlåtande i Stardust-domen gäller att när ett statsägt företag använder sina medel så att användningen kan tillskrivas staten, bör dessa medel anses utgöra statliga medel i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
(178)
Det framgår klart av synpunkterna från Polen och andra berörda parter att beslutet att lansera ett program för att locka investerare till kraftverkssektorn fattades i syfte att främja modernisering av sektorn, modernisera kraftverken till en nivå som motsvarar EU-normerna och säkerställa att energiförsörjningen täcker hela efterfrågan. Detta visar att PSE inte slöt energiköpsavtal på kommersiella grunder utan, såsom de polska myndigheterna konstaterar, i syfte att genomföra ett antal viktiga politiska syften.
(179)
Statens kontroll över beviljandet av energiköpsavtal framgår av det faktum att anbudsinfordran sändes till deltagarna från det polska industri- och handelsministeriet. Dessutom har finansministern enligt den polska handelslagstiftningen full bestämmanderätt över bolagsstämman.
(180)
Den centrala principen för energiköpsavtalens priser var att de skulle täcka investerings- och driftskostnaderna och säkerställa en viss vinstmarginal. Syftet med denna princip var att trygga nödvändiga investeringar. Principen återspeglar också ett beslut som fattats av de statliga myndigheterna och som genomfördes genom PSE.
(181)
Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommissionen att de ovan nämnda elementen bildar en uppsättning indikatorer som, med stöd av de kriterier som domstolen fastställde i Stardust-domen, leder till slutsatsen att den användning av PSE:s medel som regleras i energiköpsavtalen ligger på statens ansvar. Energiköpsavtalen bör därför, mot bakgrund av de anförda argumenten och i denna bedömning anses vara finansierade med statliga medel.
(182)
Kommissionen anser att det är uppenbart att staten deltog i energiköpsavtalen och i definitionen av de grundregler som gällde för dessa avtal.
(183)
Energiköpsavtalens rättsliga form består av ett avtal som sluts mellan två parter: PSE och elproducenterna. Som förklaras i skäl 172 är PSE ett företag som ägs helt av staten.
(184)
För att bedöma om energiköpsavtalen ger elproducenterna en ekonomisk fördel måste kommissionen bedöma huruvida elproducenterna via energiköpsavtalen får ekonomiska fördelar som de inte skulle ha fått på marknaden.
(185)
Energiköpsavtalen ger de berörda elproducenterna en fördel om de genom avtalen får en bättre ekonomisk ställning än den som innehas av andra företag.
(186)
Även om detaljerna i de enskilda energiköpsavtalen kan variera bygger alla energiköpsavtal på en fast grundprincip: PSE måste köpa huvuddelen (i vissa fall hela delen) av den el som företagen i fråga producerar, till ett pris som justeras periodiskt i enlighet med principen om att totalkostnaderna (fasta och rörliga) för elproduktionen plus en vinstmarginal överförs på konsumenterna.
(187)
Den polska energiregleringsbyrån URE är indirekt behörig att kontrollera huruvida de kostnader som påförs PSE är motiverade och rimliga, men i praktiken använder URE sin behörighet endast för att kontrollera att kostnaderna faktiskt är kopplade till elproduktion. Vidare är URE:s kontroller endast indirekta och avsedda att granska PSE:s kostnadsstruktur med avseende på storleken hos PSE:s intäkter från interna kunder. I det osannolika fall att URE skulle anse att någon energiköpsavtalsrelaterad kostnad som påförs PSE inte kan motiveras, kan URE endast förbjuda PSE att överföra kostnaden till sina interna kunder. Detta kan göra det svårare för PSE att uppfylla sina plikter enligt energiköpsavtalen men det betyder inte att plikterna lagligen skulle ha upphört att gälla.
(188)
Den grundprincip som beskrivs ovan tillämpas på energiköpsavtalens hela löptid, som varar från 7 till 20 år från det att ett kraftverk tas i drift, vilket betyder 10 till 31 år efter att energiköpsavtalen ingicks och i de flesta fall mer än 15 år.
(189)
Av det följer att affärsrisken som är förknippad med driften av kraftverken ligger hos elköparen, dvs. PSE. Affärsrisken omfattar risker förknippade med varierande kostnader för elproduktion, särskilt bränslekostnader, risker förknippade med variationer i slutanvändarnas elpriser och risker förknippade med variationer i slutanvändarnas efterfrågan på el. Dessa är de typiska risker som alla elproducenter utan energiköpsavtal måste bära själv.
(190)
Elproducenter med energiköpsavtal (förutsatt att avtalen är tekniskt sett korrekta) kan därför räkna med garanterade vinster under en betydande period, som motsvarar den typiska förväntade livstiden eller avskrivningstiden för de berörda tillgångarna. Garantins värde ökar med periodens längd, eftersom garantin skyddar mot risker som utvecklas på ett allt mer oförutsägbart sätt.
(191)
Kommissionen anser att denna garanti, som är kärnan i energiköpsavtalen, försätter mottagarna i en bättre ekonomisk ställning än den som innehas av andra företag på marknaden, och att garantin därför ger de berörda elproducenterna en fördel.
(192)
Både de polska myndigheterna och de berörda parterna konstaterar att bankerna krävde energiköpsavtal som villkor för att bevilja lån för finansiering av tillgångarna. Electrabel konstaterar att ”finansinstituten inte var beredda att finansiera nya investeringar i den polska elsektorn utan en specialgaranti för att låntagaren under lånets återbetalningstid kommer att nå upp till en viss omsättning” (46). Dessa krav från bankerna tyder på att energiköpsavtalens garantier hade ett positivt marknadsvärde. Finansinstitutens villighet att finansiera investeringarna berodde således på energiköpsavtalen.
(193)
Av det ovan anförda följer att energiköpsavtalen inte är en traditionell garantiform utan att de helt enkelt innebär att statsägda och statskontrollerade PSE betalar investeringskostnaderna och de viktigaste (eller alla) driftskostnaderna för ett kraftverk som är avtalspart. I praktiken betyder denna ”garanti” att PSE under en period som mer eller mindre motsvarar kraftverkets hela avskrivningsperiod eller planerade livstid, och oberoende av hur marknadsvillkoren förändras, köper en fast mängd el till ett pris som måste säkerställa kraftverkets lönsamhet.
(194)
I syfte att granska förekomsten av en fördel analyserar kommissionen i det följande ett antal andra aspekter.
(195)
Kommissionen noterar för det första att energiköpsavtalen i Polen endast tecknades med valda elproducenter. Samtidigt fanns det andra elproducenter som inte fick ta del av energiköpsavtalens förmåner. Flera tecknades under senare år, och för närvarande genomförs nya investeringar utan stöd av energiköpsavtal.
(196)
Under energiköpsavtalens första år kunde elproducenter utan energiköpsavtal sälja sin el till priser som staten kontrollerade via URE. Från och med den 28 juni 2001 monterades denna mekanism ned och de berörda elproducenterna började sälja sin el till fria, marknadsbaserade priser.
(197)
Som de berörda parterna har konstaterat, gjorde ingen av dessa mekanismer (statskontrollerat pris eller fritt, marknadsbaserat pris) det möjligt för elproducenter utan energiköpsavtal att täcka alla sina kostnader. De säljer sin el till ett pris som motsvarar marginalkostnaderna, dvs. ett pris som endast säkerställer att de rörliga kostnaderna täcks.
(198)
De berörda parterna har lagt fram att el från elproducenter utan energiköpsavtal inte är lika miljövänlig som el från producenter med energiköpsavtal, och att detta skulle motivera att de förstnämna får ett lägre pris för sin el. Kommissionen förkastar detta argument. Det är för det första inte säkert att alla kraftverk utan energiköpsavtal genererar ”oren” el. De nyaste kraftverken i Polen (utan energiköpsavtal) producerar el med hjälp av modern teknik. Det finns dessutom ingen ekonomiskt motivering för att mindre miljövänlig el skulle ha ett lägre marknadsvärde än mer miljövänlig el. All producerad el är fullständigt utbytbar (det är inte ens möjligt att fysiskt skilja mellan de två typerna) och värdet för kunden är exakt detsamma (47).
(199)
Handeln på den polska elbörsen inleddes år 1999. Efter 2001 har genomsnittspriset på elbörsen varit stabilt med fluktuationer inom området 110 till 125 PLN/MWh (48). År 2004 fluktuerade genomsnittspriset på marknaden kring 115 PLN/MWh, år 2005 kring 115-120 PLN/MWh, år 2006 låg genomsnittspriset stabilt kring 125 och år 2007 (fram till den 31 juli 2007) fluktuerade genomsnittspriset mellan 110 och 122 PLN/MWh. Med hjälp av informationen från Polen kunde kommissionen göra en jämförelse och uppskatta de fulla kostnader som år 2005 belastade elkraftverk med rätt till ersättning enligt lagen. Se tabell 5 nedan.
Tabell 5
Uppskattade totalkostnader för elproduktion 2005 i kraftverk som slutit energiköpsavtal
Elproducent
Genomsnittliga produktionskostnader 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (del av BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (del av BOT)
(…)
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
(…)
Elektrownia Kozienice S.A.
(…)
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
(…)
Pątnów II
(…)
Elektrociepłownia Kraków S.A.
(…)
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
(…)
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” S.A.
(…)
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
(…)
Genomsnittligt pris på den polska elbörsen
115-120 PLN/MWh
Källa
:
Kommissionens uppskattningar på grundval av information från Polen. För Pątnów II anges värdet för 2008, då kraftverket bör ha tagits i drift.
(200)
Siffrorna i tabell 5 ovan visar osannolikheten för att marknadspriserna - dvs. de priser som elproducenter utan energiköpsavtal får för sin el på marknaden - är tillräckligt höga för att ge samma typ av vinstgaranti som fås genom ett energiköpsavtal.
(201)
Exemplet med den polska elbörsen är inte ett isolerat fall. Även andra medlemsstater har avreglerat sina elmarknader och inrättat elbörser där köpare och säljare kan handla med el på marknadsvillkor.
(202)
I sin utredning om elmarknaderna i Europa (50) granskade kommissionen i detalj de villkor som gäller för handeln med el på de europeiska grossistmarknaderna. De insamlade uppgifterna inom utredningen visar att ingen avreglerad marknad ger producenterna någon garanti för att de på lång sikt kan täcka alla sina kostnader. I praktiken sker de flesta transaktioner med siktet inställt på tre år.
(203)
Handeln på elbörser baserar sig alltid på marginalpriser, som endast täcker kortfristiga marginalkostnader (51). Dessutom är tidsperspektivet för avtal på dessa marknader kortare än tidsperspektivet för energiköpsavtal. Som exempel på de längsta avtalen som för närvarande har slutits kan nämnas fyra år på NordPool (skandinaviska länderna), tre år på Powernext (Frankrike), fem år på UKPX (Förenade kungariket) och sex år på EEX (Tyskland). På vissa elbörser, som OMEL i Spanien, förekommer inga terminskontrakt. Efter den 1 april 2006 har inga terminskontrakt heller slutits på den polska elbörsen.
(204)
På avreglerade marknader kan el också handlas genom bilaterala kontrakt (”over the counter”, OTC-marknad). En energiutredning visade att möjligheten till förhandlingar elbörserna emellan och möjligheten till bilaterala kontrakt ger upphov till liknande handelsvillkor (särskilt pris och kontraktens löptid) på OTC-marknaderna och på elbörserna.
(205)
Genom energiköpsavtalen åtog sig PSE att köpa en fast minimivolym el från elproducenterna till ett pris som för de kortaste avtalen täckte producenternas fulla kostnader fram till 2007 och för de längsta avtalen fram till 2027.
(206)
Beslutet om detta ålades PSE av den polska regeringen. Som ELCHO konstaterar i sina synpunkter använde Polens handels- och industriministern PSE för att genomföra regeringens politik om att säkerställa försörjningstrygghet och förbättra elproducenternas miljövänlighet (52).
(207)
Det faktum att det var den polska regeringen som i PSE:s ställe fattade beslut om att nya investeringar skulle genomföras och omfattas av energiköpsavtal visar klart att beslutet främst baserade sig på kriterier som inte följer den marknadsekonomiska investerarprincipen.
(208)
Det finns två skäl till att PSE inte skulle ha haft något ekonomiskt intresse av att fatta beslutet utan regeringens ingripande.
(209)
För det första innebar beslutet att PSE skulle köpa en energivolym som PSE redan visste skulle vara för stor för PSE:s behov.
(210)
Genom energiköpsavtalen åtog sig PSE att köpa en fastslagen och betydande volym el (omkring 50 procent av Polens elproduktion år 2005 (53) och upp till 70 procent av Polens elproduktion under den berörda perioden).
(211)
I början (energiköpsavtalens första år) var PSE den enda leverantören till det polska elsystemet, dvs. PSE kunde sälja all el till slutanvändarna. Det stod dock klart ända från början att PSE snart skulle upphöra att vara ensam elleverantör i Polen. Energiköpsavtalen tecknades mellan 1996 och 1998, utom ett av de sex PKE-energiköpsavtal som tecknades den 12 april 1995. Det stod då redan klart att Polen sannolikt skulle ansluta sig till EU innan de flesta (om inte alla) energiköpsavtal löper ut (i praktiken skedde anslutningen före utgången av det första avtalet och 23 år före utgången av det sista avtalet). Särskilt kan nämnas att den polska regeringen i december 1991, under föranslutningsperioden, hade undertecknat ett Europaavtal om anslutningspartnerskap mellan gemenskapen och Republiken Polen. Senare, 1994, lämnade Polen in sin officiella ansökan om EU-medlemskap. Anslutningsförhandlingarna inleddes 1998 och slutfördes år 2002 när Europeiska rådet i Köpenhamn konstaterade att Polen uppfyllde kriterierna för anslutning.
(212)
Här kan noteras att de berörda parterna indikerade att ett av syftena med energiköpsavtal var att säkerställa att polska elproducenter uppfyller vissa EU-direktiv om luftförorening och särskilt direktivet om utsläpp från stora förbränningsanläggningar (54), vilket är ett ytterligare bevis på att dessa parter var medvetna om att Polen snart skulle ansluta sig till EU.
(213)
Det var känt att Polens anslutning till EU skulle medföra integrering med den internationella elmarknaden, vars avreglering inleddes när direktiv 96/92/EG (55) antogs. Det betydde att marknaden öppnades för andra leverantörer som konkurrerade med PSE, dvs. till följd av ändringarna på elmarknaden skulle PSE kanske inte behöva all elvolym enligt energiköpsavtalen.
(214)
Avregleringsplanerna genomfördes mycket snabbt i Polen och år 1999 kunde de första kunderna handla på den öppnade marknaden. Samma år inledde den polska elbörsen sin verksamhet. Ytterligare ändringar skedde när direktiv 2003/54/EG antogs den 26 juni 2003. Enligt direktivet ska marknaden avregleras för företagskunder senast den 1 juli 2004 och för alla kunder senast den 1 juli 2007, dvs. PSE:s konkurrensskyddade marknad skulle gradvis försvinna.
(215)
För det andra var det inte vettigt för PSE, även med tanke på den elvolym som PSE faktiskt behövde, att som köpare åta sig att ersätta elproducenterna för elproduktionens alla kostnader plus en vinstmarginal som hade fastställts länge på förhand och trots att det redan var känt att avregleringen skulle ge PSE möjlighet att välja mellan olika tekniker och priser, inbegripet erbjudanden från nya aktörer på marknaden som använde effektivare tekniker.
(216)
Köparna är endast intresserade att teckna långfristiga avtal om avtalen ger dem en viss risksäkring (hedging) mot fluktuationer på elmarknaden, särskilt mot ändringar som är kopplade till fluktuationer i bränslepriserna. En köpare skulle därför endast ha ekonomiskt intresse av ett långfristigt avtal av denna typ om säljaren erbjuder sig att delta i den risk som är förknippad med fluktuationerna i bränslekostnader eller om produktionstekniken kan garantera stabila bränslekostnader (vattenkraftverk och, under vissa omständigheter, kärnkraftverk).
(217)
Denna ekonomiska logik får stöd av det faktum att det inte tycks finnas exempel på privata köpare som sluter långfristiga avtal utan statlig inblandning med kraftverk som använder fossilt bränsle, med villkor om att täcka alla produktionskostnader och med lika lång varaktighet som energiköpsavtalen (mer än 10 år). Kommissionen fann ingen sådan köpare i sin utredning av energisektorn och trots påståenden om motsatsen kunde inte någon av de berörda parterna lägga fram exempel på ett sådant avtal för kommissionen, trots att vissa berörda parter tillhörde mycket stora grupper med verksamhet i flera länder.
(218)
De exempel som lades fram av de berörda parterna är inte lämpliga, av de skäl som anges nedan.
a)
Avtalen i Portugal mellan Redes Energéticas Nacionais och Turbogás, Electricidade De Portugal and Pego slöts av ett statsägt företag (Redes Energéticas Nacionais). Det bör noteras att kommissionen inte ansåg dessa avtal vara förenliga med reglerna om statligt stöd, trots de berörda parternas försök att bevisa förenligheten. Kommissionen utfärdade endast ett beslut om att avtalen var förenliga med artikel 81 i EG-fördraget. I ett beslut om statligt stöd, i ett fall där Portugal krävde upphävande av avtalen och beviljade ersättning för upphävandet, noterade kommissionen att avtalen medför en fördel för elproducenterna (56).
b)
Avtalen som slöts av Northern Ireland Electricity i Förenade kungariket beviljades på begäran av staten och vid en tidpunkt då Northern Ireland Electricity fortfarande var ett statsägt företag. Northern Ireland Electricity privatiserades senare och den brittiska regeringen måste införa ett stödsystem för att ersätta Northern Ireland Electricity för belastningar av icke-ekonomisk karaktär förknippade med dessa avtal.
c)
Avtalet mellan Electricité de France och Péchiney i Frankrike täcker endast Electricité de France-företagets rörliga kostnader för kärnkraftverket. Under 1990-talet slöts många andra avtal av samma typ i Frankrike. De grundar sig alla på principen om att elproducenten åtar sig att leverera el till köparen under en lång period, till ett pris som endast täcker marginalkostnaderna.
(219)
Kommissionen noterar till slut att det inte stämmer, trots de berörda parternas påståenden om det motsatta, att det faktum att energiköpsavtalen slöts efter ett konkurrensutsatt förfarande skulle vara tillräckligt för att avtalen inte skulle anses utgöra stöd. Ett sådant resonemang gäller när en medlemsstat köper varor eller tjänster för eget bruk. I det aktuella ärendet var syftet med det konkurrensutsatta förfarandet att nå politiska mål, såsom att främja utländska investeringar, miljöskydd och förbättrad försörjningstrygghet i Polen, inte att köpa gods och tjänster som staten behövde. I sådana fall kan det faktum att ett konkurrensutsatt förfarande användes endast leda till slutsatsen att stödet begränsades till vad som var nödvändigt få att nå de politiska målen, men detta är inte tillräckligt för att utesluta förekomsten av statligt stöd.
(220)
Elproducenter som tillhör privatägda grupper har hävdat att allt statligt stöd inom ramen för energiköpsavtal hade eliminerats genom privatiseringsprocessen, eftersom energiköpsavtalens värde skulle ha beaktats i det pris som betalades för kraftverken.
(221)
Kommissionen anser att detta resonemang inte gäller i det aktuella ärendet. I det aktuella ärendet skedde privatiseringen av kraftverken i form av handel med andelar.
(222)
Domstolen har analyserat vilken inverkan ändringar som sker i ett företags ägandeförhållanden under ett köp av andelar har på förekomsten av stöd och på mottagaren av olagligt stöd som beviljas företaget. Domstolen fastställde att det olagliga stödet förblir hos företaget som har haft nyttan av stödet, oavsett förändringar i ägandeförhållandena (57). Överlåtelse av aktier till marknadspriser säkerställer endast att köparen inte har erhållit något statligt stöd.
(223)
I det aktuella ärendet betyder detta att ändringen av ägandeförhållanden i fråga om ett kraftverk som har haft energiköpsavtal inte påverkar det faktum att energiköpsavtalen utgör statligt stöd för dessa kraftverk. I verkligheten fick kraftverken fördelar genom energiköpsavtalen, oavsett hur det förhöll sig med ägandestrukturen.
(224)
Alla ovan nämnda element av ekonomisk fördel och ovan anförda argument gäller för tidpunkten för Polens anslutning till EU och de fortsätter gälla vid tidpunkten för detta beslut (i fråga om energiköpsavtal som upphörde gälla före tidpunkten för beslutet, fram till det datum då de upphörde gälla).
(225)
Mot bakgrund av det ovan anförda sluter kommissionen sig till att energiköpsavtalen medför en fördel för mottagarna.
7.1.2 Allmännyttiga tjänster
(226)
De berörda parterna har hävdat att energiköpsavtalen bör betraktas som instrument för att genomföra allmännyttiga tjänster i syfte att säkerställa elförsörjningen och miljöskyddet. De har hävdats uppfylla kriterierna enligt Altmark-domen, dvs. att de inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
(227)
Kommissionen har analyserat dessa argument, men kan inte instämma med dem, av nedan anförda skäl.
(228)
Medlemsstaterna har ett stort utrymme när det gäller att fastställa vad som omfattas av begreppet allmännyttiga tjänster. Detta stora beslutsutrymme betyder dock inte att vilken statsinblandning som helst med politiska motiv kan klassificeras som en allmännyttig tjänst. Till exempel i Merci convenzionali porto di Genova-domen (58) förkastade domstolen tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget eftersom ”det [inte] framgår […] att hamnarbete har ett allmänt ekonomiskt intresse av särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet”. Kommissionen anser också att medlemsstaternas stora utrymme när det gäller att fastställa omfattningen av allmännyttiga tjänster är begränsat inom områden som berörs av gemenskapens lagstiftning.
(229)
De berörda parterna har anfört miljöskydd som en av de allmännyttiga tjänster som ska genomföras med energiköpsavtal. Närmare sagt var det meningen att energiköpsavtalen skulle ge stöd till investeringar som gör att de polska kraftverken kan anpassas till EU:s miljönormer.
(230)
Kommissionen anser att kravet på att uppfylla miljönormer inte har någon särskild karaktär i jämförelse med andra krav som ställs på alla företag som är verksamma inom en industrisektor. Att betrakta uppfyllandet av miljönormer som en allmännyttig tjänst strider dessutom direkt mot principen om att förorenaren ska betala, som är en av de centrala principerna i gemenskapens miljölagstiftning, fastställd i den primära lagstiftningen i artikel 174.2 i EG-fördraget.
(231)
Kommissionen noterar de berörda parternas argument om att miljöskydd enligt artikel 3 i direktiv 96/92/EG är ett av de tänkbara områdena för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Kommissionen anser dock att detta inte undergräver de ståndpunkter som anförs ovan. Det faktum att det i direktivet anges att det kan finnas skyldigheter rörande allmännyttiga tjänster inom miljöskyddsområdet betyder inte att det inte skulle finnas krav rörande själva innehållet i dessa skyldigheter. Särskilt gäller att dessa skyldigheter måste ha en särskild karaktär i jämförelse med den normala affärsmiljön för företag inom sektorn, och skyldigheterna får inte vara oförenliga med de principer som är byggstenarna för gemenskapens miljöskyddspolitik (t.ex. principen om att förorenaren ska betala).
(232)
Kommissionen noterar också att fyra av de kraftverk som har energiköpsavtal (Turów, Pątnów, Bełchatów och Jaworzno) finns på WWF:s lista över Europas trettio mest förorenande kraftverk (59), vilket ytterligare försvagar påståendena om att kraftverken skulle fullgöra en allmännyttig tjänst inom miljöskydd.
(233)
De berörda parterna anför också försörjningstrygghet som en av de allmännyttiga tjänster som fullgörs genom energiköpsavtal.
(234)
Enligt kommissionens beslutspraxis (60) kan försörjningstrygghet anses utgöra en allmännyttig tjänst, med beaktande av de begränsningar som anges i artikel 8.4 i direktiv 96/92/EG (som motsvarar artikel 11.4 i direktiv 2003/54/EG), förutsatt att de berörda elproducenterna använder inhemskt primärbränsle och att den totala elvolymen under vart och ett kalenderår inte överskrider 15 procent av den totala primärenergi som krävs för att producera den el som används i den berörda medlemsstaten.
(235)
I det aktuella ärendet överskrider elvolymerna enligt energiköpsavtalen kraftigt den andel på 15 procent som hänvisas till i skäl 234. Dessutom omfattar energiköpsavtalen inte endast elproducenter som använder inhemska primärenergikällor.
(236)
Kommissionen noterar att de kraftverk som har energiköpsavtal inte har några särskilda egenskaper som skulle göra dem särskilt väl lämpade att uppfylla målen om försörjningstrygghet. De är i själva verket helt vanliga kraftverk som är anslutna till nätet och som därför bidrar till den allmänna försörjningstryggheten i Polen på samma sätt som alla andra kraftverk inom sektorn gör.
(237)
Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommissionen att den inte har några skäl att avvika från sin normala praxis inom detta område. Kommissionen måste därför förkasta påståendet om att energiköpsavtalen skulle utgöra en allmännyttig tjänst inom området för försörjningstrygghet. Dessutom har Polen hittills inte definierat några allmännyttiga tjänster i detta sammanhang.
(238)
Mot bakgrund av det ovan anförda sluter kommissionen sig till att EG-fördragets bestämmelser om allmännyttiga tjänster inte är tillämpliga på energiköpsavtal.
(239)
Kommissionen noterar också att energiköpsavtalen inte uppfyller alla kriterier som fastställs i Altmark-domen.
(240)
För det första och enligt Altmark-domen, ska det stödmottagande företaget i praktiken ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
(241)
I det aktuella fallet har de påstådda skyldigheterna rörande allmännyttiga tjänster inte klart definierats. De berörda parterna nämner miljöskydd och försörjningstrygghet men dessa är syften med en mycket allmän karaktär. Man kan dessutom anse att alla elproducenter i viss utsträckning bidrar till att uppfylla dessa syften. De berörda parterna kunde inte lämna någon dokumentation som skulle ha innehållit en mera påtaglig definition av den typ av allmännyttiga tjänster som har anförtrotts enskilda elproducenter, och särskilt inte några rättsliga handlingar där dessa skyldigheter anges.
(242)
De berörda parterna hänvisade också till artikel 1.2 i den polska energilagen (61). Enligt denna artikel måste staten säkerställa en kontinuerlig och oavbruten energiförsörjning till slutanvändarna på ett sätt som är tekniskt och ekonomiskt lönsamt, med tillbörlig hänsyn till miljöskyddskraven. Artikeln innehåller dock inget omnämnande om något särskilt företag som skulle anförtros uppgiften att genomföra allmännyttiga tjänster. Enligt artikeln är det endast staten som anförtros skyldigheter.
(243)
Slutligen hävdar de berörda parterna att energiköpsavtalen är handlingar genom vilka elproducenterna anförtros allmännyttiga tjänster. Energiköpsavtalen innehåller dock inte heller några påtagliga definitioner av allmännyttiga tjänster, inte heller innehåller de hänvisningar till sådana skyldigheter eller till rättsliga bestämmelser enligt vilka staten kunde anförtro allmännyttiga tjänster till andra företag.
(244)
För det andra måste de parametrar som används för att beräkna ersättningarna ha fastställts på förhand på ett objektivt och öppet sätt, och ersättningen får inte överskrida vad som är nödvändigt för att täcka alla eller delar av de kostnader som uppstår när skyldigheterna rörande allmännyttiga tjänster uppfylls, med beaktande av relevanta intäkter och en rimlig vinst (62).
(245)
I brist på en klar definition av de allmännyttiga tjänster som ska tillhandahållas, särskilt en definition som gör en klar åtskillnad mellan den berörda tjänsten och kraftverkets normala affärsverksamhet, är det omöjligt att fastställa parametrar för ersättning och/eller fastställa huruvida ersättningarna överskrider det belopp som behövs för att täcka kostnaderna för att uppfylla dessa skyldigheter. Det är inte ens möjligt att definiera exakt vad ersättningen består av.
(246)
Att det finns vissa parametrar för att fastställa energiköpsavtalens priser är inte samma som att det finns exakta parametrar för beräkning av ersättning för allmännyttiga tjänster, eftersom priset inte är detsamma som ersättningen. Vidare betyder det faktum att priset endast täcker kostnaden för elproduktion plus en vinstmarginal, inte att priset inte skulle innehålla någon extra ersättning, eftersom många av kostnaderna för elproduktion kan vara samma normala kostnader som belastar alla elproducenter, som motsats till de extra kostnader som förknippas med allmännyttiga tjänster.
(247)
För det tredje, när ett företag som ska tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, måste ersättningens nödvändiga storlek fastställas på grundval av en analys av de kostnader som ett typiskt företag, välskött och utrustat med tillbörliga produktionsmedel för att fullgöra de efterfrågade allmännyttiga tjänsterna, skulle ha haft för att fullgöra dessa tjänster, med hänsyn till motsvarande intäkter och en rimlig vinst för att fullgöra tjänsterna.
(248)
De berörda parterna hävdar att dessa kriterier automatiskt borde anses vara uppfyllda eftersom energiköpsavtalen beviljades efter ett icke-diskriminerande och öppet anbudsförfarande. Kommissionen noterar dock att ett antal olika kriterier tillämpades vid anbudsförfarandet, inte bara priset eller de kriterier som hör samman med de ovan nämnda politiska målen (miljöskydd och försörjningstrygghet). Kommissionen konstaterar att tillämpandet av dessa andra kriterier som inte hör samman med priset eller de nämnda politiska målen gör det omöjligt att automatiskt sluta sig till att ersättningens storlek är korrekt. Dessutom visar även det faktum att många olika kriterier användes för bedömning av anbuden och att inget påtagligt mål definierades för de allmännyttiga tjänsterna, hur svårt det är att ens bedöma huruvida de påstådda allmännyttiga tjänsterna verkligen utfördes. Om exempelvis pris- och miljökriterier blandas, kan detta leda till att en anbudsgivare som avser att producera el till ett mycket lågt pris men på sämre miljövillkor blir utvald framför en anbudsgivare som avser att producera el på bättre miljövillkor men till ett högre pris. Detta ger upphov till tvivel om huruvida elproducenterna verkligen utför en allmännyttig tjänst, och gör det under alla omständigheter svårare att avgöra omfattningen av de allmännyttiga tjänster som har utförts.
(249)
Dessutom lämnade varken de polska myndigheterna eller de berörda parterna någon analys av de berörda elproducenternas kostnader som stöd för påståendet att de motsvarar de kostnader som belastar ett typiskt företag. I själva verket visar de uppskattningar som Polen lämnade om ersättningen till enskilda elproducenter som den beräknas enligt lagen, att dessa producenter har betydligt högre kostnader än en typisk ny aktör i Polen har.
(250)
Kommissionen noterar slutligen att inget anbudsförfarande anordnades i fråga om energiköpsavtalet med EC Kraków.
(251)
De berörda parterna har hävdat att artikel 86.2 i EG-fördraget eventuellt kan tillämpas på energiköpsavtalen även i fall där de inte uppfyller kriterierna enligt Altmark-domen.
(252)
Kommissionen anser att det ovan anförda resonemanget leder till slutsatsen att artikel 86.2 inte kan tillämpas på energiköpsavtalen.
(253)
Särskilt gäller att artikel 86.2 endast kan tillämpas på företag som har anförtrotts att tillhandahålla genuina allmännyttiga tjänster, vilket inte gäller i detta särskilda fall, vilket demonstreras i skälen 228 till 238. Allmännyttiga tjänster måste i förekommande fall anförtros specifika företag, vilket inte gäller i detta fall, vilket demonstreras i skälen 240 till 243. Slutligen gäller att ersättningen för tillhandahållandet av en allmännyttig tjänst måste vara proportionell mot de kostnader som uppstår, dvs. det måste vara möjligt att genomföra en bedömning av de allmännyttiga tjänsternas omfattning för att kunna kalkylera de tillhörande kostnaderna. Detta är inte fallet här, vilket demonstreras i skälen 245 och 246.
(254)
Energiköpsavtalen är uppenbarligen selektiva eftersom de tecknades med ett begränsat antal företag. När avtalen tecknades fanns det inom elsektorn andra företag som inte omfattades av fördelarna med energiköpsavtal.
(255)
De berörda parternas påstående om att de relevanta marknaderna måste definieras är inte korrekt. Begreppet selektivitet inbegriper åtgärder som ger fördelar till en hel sektor, också när fördelarna omfattar alla företag inom den sektorn (vilket inte är fallet här, eftersom vissa företag inom sektorn inte omfattades av energiköpsavtalens fördelar).
(256)
Vad gäller hänvisningen till Van der Kooy-domen, påminner kommissionen om att domstolen i denna dom inte ifrågasatte stödåtgärdens selektivitet. Den bedömning som de berörda parterna hänvisar till i sina synpunkter gäller förekomsten av en fördel, men det går inte att fastställa huruvida domstolen fastställde, eller skulle fastställa, att åtgärden inte uppfyller selektivitetskriteriet.
(257)
Slutligen, som svar på de berörda parternas påstående om att selektivitetskriteriet borde ersättas med den marknadsekonomiska investerarprincipen i fråga om åtgärder som inte har beslutats av staten, noterar kommissionen att den marknadsekonomiska investerarprincipen används för att kontrollera om det förekommer en fördel, inte selektivitet.
(258)
De berörda parterna hävdar att kommissionen borde ha undersökt huruvida energiköpsavtalen ledde till en snedvridning av konkurrensen eller påverkade handeln mellan medlemsstaterna vid den tidpunkt då avtalen tecknades. Som anförs ovan, anser kommissionen att huruvida energiköpsavtalen utgjorde statligt stöd när de tecknades inte påverkar utgången av det aktuella förfarandet. Med tanke på anslutningen till EU öppnade Polen sina marknader i ett tidigt skede: 1999 fick de första kunderna rätt att byta elleverantör och samma år inledde den polska elbörsen sin verksamhet. Den 1 maj 2004 anslöt sig Polen till den avreglerade inre marknaden. Förekomsten av ett långfristigt avtal med det statsägda företaget PSE, inklusive en garanti från företaget att köpa el till ett pris som täcker elproducentens kostnader plus en vinstmarginal, har en potential att snedvrida konkurrensen.
(259)
Åtgärder som gynnar företag inom energisektorn i en medlemsstat kan därför hämma möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera el till den första medlemsstaten eller gynna export av el till en annan grupp av medlemsstater. Detta gäller särskilt för Polen, som har ett centralt läge i Europa och har länkar till, eller enkelt kan få länkar till, flera aktuella och framtida medlemsstater.
(260)
Elmarknaden i Polen (polska elbörsen) öppnades 1999; samma år som PSE anslöt sig till UCTE (63).
(261)
När energiköpsavtalen undertecknades var det uppenbart att elhandel förekom mellan Polen och grannländerna. Länkarnas överföringskapacitet var inte stor (2 000 MW enligt de berörda parterna) men den utnyttjades helt och hållet, främst för export.
(262)
År 2005 exporterade Polen 14,3 TWh el och importerade 3,1 TWh, och den inhemska konsumtionen låg på 144,8 TWh (64). Största delen av handeln fördes dock med Tjeckien, Tyskland och Slovakien (länkarna med Ukraina och Vitryssland har mycket liten kapacitet eller fungerar inte).
(263)
Av det ovan anförda följer att energiköpsavtalen hade potential att snedvrida konkurrensen t.o.m. före Polens anslutning till EU. Kriteriet om påverkan på handeln mellan medlemsstaterna uppfylls däremot först efter anslutningen. Eftersom Polens anslutning och avregleringen av den polska elsektorn skedde samtidigt (den 1 maj 2004), sluter sig kommissionen till att senast vid Polens anslutning till EU hade energiköpsavtalens fördelar en potential att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna och att denna potential finns kvar under energiköpsavtalens hela giltighetstid.
(264)
På grundval av det ovan anförda anser kommissionen att energiköpsavtalen utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
7.1.3 Energiköpsavtal som ”nytt stöd” i jämförelse med ”befintligt stöd”. Bedömning av stödets laglighet
(265)
Enligt kapitel 3 i bilaga IV till anslutningsfördraget är kommissionen behörig att granska åtgärder (enskilda åtgärder och stödordningar) som har trätt i kraft före anslutningen, som fortsätter vara tillämpliga efter anslutningen och som utgör statligt stöd.
(266)
För det första gäller att eftersom energiköpsavtalen tecknades mellan 1994 och 1998, dvs. innan Polen anslöt sig till EU, uppfyller de villkoret om att ha trätt i kraft före anslutningen. I detta hänseende noterar kommissionen att detta beslut endast gäller energiköpsavtal som var i kraft vid tidpunkten för Polens anslutning till EU (den 1 maj 2004). Beslutet gäller inte energiköpsavtal som hade löpt ut före den tidpunkten.
(267)
För det andra gäller att energiköpsavtalen är tillämpliga efter anslutningen. De löper ut mellan 2006 och 2027 - dvs. efter anslutningen. Statens exakta ekonomiska åtagande till följd av energiköpsavtalen var inte känd vid anslutningstidpunkten.
(268)
I detta hänseende anser kommissionen allmänt taget att följande stödåtgärder är tillämpliga efter anslutningen och utgör nytt stöd (65).
a)
Alla stödordningar som har trätt i kraft före anslutningen och med stöd av vilka enskilt stöd kan beviljas på allmänna och principiella grunder efter anslutningen, utan krav på ytterligare genomförandeåtgärder, till de företag som uppräknas i lagen.
b)
Stöd som inte är kopplat till ett specifikt projekt och som har beviljats före anslutningen till ett eller flera företag för obegränsad tid och/eller obegränsat belopp.
c)
Enskilda stödåtgärder för vilka statens exakta ekonomiska åtagande inte var känt vid den tidpunkt då stödet beviljades.
(269)
Energiköpsavtalen hade som syfte att garantera kraftverkens lönsamhet. De utgör dock inte en klassisk garantiform. Energiköpsavtalen innebär en framåtriktad avkastning på investeringen och lönsamhet genom garantiköp av el till garanterat (om än varierande) pris för en garanterad tidsperiod, oberoende av marknadsvillkoren.
(270)
Statens ekonomiska åtagande till följd av energiköpsavtalen hade inget definierat maximibelopp före anslutningen och inte heller beviljades stödet till elproducenterna definitivt och ovillkorligen till ett givet belopp före anslutningen.
(271)
Tvärtom beror statens ekonomiska åtagande till följd av energiköpsavtalen på parametrar vars framtida utveckling inte var känd vid anslutningstidpunkten. Dessutom garanterade energiköpsavtalen elproducenterna skydd mot fluktuationer i kostnader som inte var kopplade till transaktioner eller händelser för anslutningen, utan till framtida utvecklingar som inte var kända vid anslutningstidpunkten.
(272)
Särskilt det faktum att statens ekonomiska åtagande till följd av energiköpsavtalen inte var känt vid anslutningstidpunkten och att staten hade kvar sitt åtagande efter anslutningen demonstreras av nedan anförda omständigheter.
(273)
För det första var elpriserna mellan elproducenterna och PSE inte fastställda i de enskilda energiköpsavtalen. Priserna fastställs genom beräkningar med hjälp av en formel som består av ett antal parametrar som fluktuerar på ett oförutsägbart sätt.
(274)
Dessa formler innehåller parametrar som t.ex. konsumentprisindex i Polen eller Förenta staterna, olje- eller kolpriser på världsmarknaden, genomsnittslönerna i Polen eller växelkursen mellan USD och PLN. Uppenbarligen påverkas fluktuationerna hos alla dessa parametrar inte enbart av händelser som inträffade före anslutningen. Priskalkylerna och ibland även de formler som används genomgår kontinuerliga förändringar genom bilagor till energiköpsavtalen som antas på årsbasis eller t.o.m. oftare.
(275)
Mot denna bakgrund anser kommissionen att förekomsten av en prissättningsformel inte utgör ett tillräckligt tak för statens ekonomiska åtagande. Förekomsten av ett antal föränderliga parametrar i formeln gör det omöjligt att med tillräcklig precision fastställa den potentiella nivån för statens ekonomiska åtagande.
(276)
Vidare gäller att energiköpsavtalen, till åtskillnad från klassiska garantier, täcker mottagarnas driftskostnader. Genom avtalen köper PSE kontinuerligt en garanterad mängd el och betalar kontinuerligt de rörliga eller fasta driftskostnaderna enligt de fastställda prisformlerna.
(277)
Kommissionen har också beaktat det faktum att det, med tanke på det betydande antal parametrar som ingår i prisformlerna, inte går att utesluta att en stödmottagare för sin del påverkar det slutliga priset (genom vissa element i driftskostnaderna, t.ex. arbetstagarnas och ledningens löner).
(278)
Som ett sidoargument gäller att PSE:s ekonomiska åtagande till följd av energiköpsavtalen är synnerligen beroende av efterfrågan. Åtagandet motsvarar skillnaden mellan inköpspriset enligt energiköpsavtalen och den vinst som PSE kan få vid försäljning av el till slutanvändarna. Det pris som PSE debiterar slutanvändarna kan inte förutspås. Priset på el som säljs på den konkurrensbegränsade marknaden bestäms årligen av staten, medan priserna på den fria marknaden fluktuerar på ett oförutsägbart sätt. Detta ökar oförutsägbarheten hos statens ekonomiska åtagande till följd av energiköpsavtalen. Det kan t.o.m. hända att den fastställda minimivolymen som PSE enligt energiköpsavtalen måste köpa in överskrider PSE:s verkliga behov, särskilt efter att avregleringen av elmarknaden slutförs år 2007. Elöverskottet kan leda till ännu högre okända kostnader, vilket ytterligare ökar oförutsägbarheten hos statens ekonomiska åtagande till följd av energiköpsavtalen.
(279)
PSE:s betalningar till elproducenterna efter anslutningen är därför inte rena delbetalningar inom ramen för ett generellt maximibelopp som har fastställts före anslutningen. Dessutom har energiköpsavtalen vid flera tillfällen justerats genom nya bilagor efter att de ursprungliga avtalen tecknades.
(280)
Kommissionen noterar att när åtgärdernas förenlighet med den gemensamma marknaden i de relevanta fallen bedöms, bör tillbörlig hänsyn tas till stöd som har beviljats före medlemsstatens anslutning till EU och stödets tillämplighet efter anslutningen.
(281)
Enligt de ovan nämnda bestämmelserna i anslutningsfördraget ska alla åtgärder som har trätt i kraft före anslutningen, som fortfarande är tillämpliga efter anslutningen, som utgör statligt stöd och som inte faller inom en av de kategorier som förtecknas nedan, anses utgöra nytt stöd från och med anslutningstidpunkten i den mening som avses i artikel 88.3 i EG-fördraget.
(282)
De tre kategorierna av befintligt stöd som anges i anslutningsfördraget är följande:
1.
Stödåtgärder som trädde i kraft i Polen före den 10 december 1994.
Med undantag av energiköpsavtalet med elproducenten Turów SA (66) tecknades energiköpsavtalen efter den 10 december 1994 och utgör därmed inte befintligt stöd i den mening som avses i artikel 88.1 i EG-fördraget.
2.
Stödåtgärder som uppräknas i den till anslutningsfördraget bifogade förteckningen över befintliga stödåtgärder.
Varken stödordningen rörande energiköpsavtalen eller något av de enskilda energiköpsavtalen hade anmälts till kommissionen som en del av förteckningen över befintliga stödordningar som bifogas anslutningsfördraget. Inte heller fanns de med i tillägget till bilaga IV till anslutningsfördraget som hänvisas till i punkt 1 b i kapitel 3 i bilaga IV, som innehåller en förteckning över befintliga stödåtgärder. Därmed utgör de inte befintligt stöd i den mening som avses i artikel 88.1 i EG-fördraget.
3.
Stödåtgärder som före anslutningstidpunkten hade bedömts av den polska myndigheten för statligt stöd och som hade konstaterats vara förenliga med gemenskapens lagstiftning och som kommissionen inte hade lämnat invändningar mot på grund av allvarliga tvivel rörande förenligheten med den gemensamma marknaden enligt det förfarande som fastställs i anslutningsfördraget, det så kallade interimsförfarandet (se andra punkten i kapitel 3 i bilaga IV till anslutningsfördraget).
Eftersom inga energiköpsavtal lämnades in till kommissionen under interimsförfarandet, utgör de inte befintligt stöd i den mening som avses i artikel 88.1 i EG-fördraget.
(283)
Med tanke på att de enskilda energiköpsavtalen inte tillhör någon av de kategorier för befintligt stöd som anges i EG-fördraget, utgör de nytt stöd från och med anslutningstidpunkten.
(284)
Kommissionen noterar att denna kategorisering också är förenlig med sista meningen i artikel 1 b v i förordning (EG) nr 659/1999. I denna artikel fastställs att om en åtgärd blir stöd efter avreglering enligt gemenskapens lagstiftning (i detta fall avreglering av elmarknaden enligt direktiv 96/92/EG, som trädde i kraft i Polen när Polen anslöt sig till EU), ska en sådan åtgärd inte anses vara befintligt stöd efter det datum som har fastställts för avregleringen, dvs. en sådan åtgärd behandlas som nytt stöd.
(285)
Med hänvisning till de synpunkter från berörda parter som anförs i skäl 71 noterar kommissionen att den på grund av orsaker som anförs i skäl 31 behandlar energiköpsavtalen som en stödordning. Kommissionen beaktar också det faktum att alla energiköpsavtal omfattas av ett statsbeslut enligt vilket investerarna erbjuds garanterad lönsamhet så länge som avtalen är i kraft.
(286)
De berörda parterna hävdar att energiköpsavtalen inte utgjorde statligt stöd när de tecknades och att de därför inte kan anses utgöra nytt stöd. De hänvisar härvid till Alzetta Mauro-domen (67) och hävdar att stöd som beviljades på en marknad som ursprungligen var stängd för konkurrens innan den avreglerades, ska anses utgöra befintligt stöd från och med tidpunkten för avregleringen. Oavsett av det ovan anförda är artikel 1 b v i förordning (EG) nr 659/1999 tillämplig både på stödordningar och på enskilda stödåtgärder.
(287)
Kommissionen förkastar detta argument. Det har påvisats att alla kriterier rörande förekomsten av statligt stöd uppfylldes vid den tidpunkt då Polen anslöt sig till EU. Det har särskilt påvisats att det förekom elhandel mellan Polen och grannländerna vid denna tidpunkt och att den polska elbörsen har varit verksam sedan 1999. Det fanns under alla omständigheter inga tvivel om att Polen vid anslutningstidpunkten omedelbart skulle gå in på en sektor som hade öppnats för konkurrens. Kommissionen anser att syftet med anslutningsfördragets bestämmelser om statligt stöd uttryckligen var att säkerställa att åtgärder som från och med anslutningstidpunkten kunde snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna blir föremål för granskning. I motsats till anslutningsfördragen före den 1 maj 2004 är anslutningsfördraget som undertecknades av Polen och nio andra länder avsett att begränsa åtgärder som anses utgöra befintligt stöd i de tre specifika fall som beskrivs ovan. Alzetta Mauro-domen gäller inte en åtgärd som ingår i anslutningsfördraget och kan därför inte i detta hänseende anses vara tillämplig på de energiköpsavtal som är föremål för bedömning. Slutligen konstaterar kommissionen också att Alzetta Mauro-domen gäller den situation som beskrivs i kommissionens beslut som härrör från tidpunkten innan förordning (EG) nr 659/1999 trädde i kraft.
(288)
Kommissionen anser därför på grundval av anslutningsfördraget att energiköpsavtalen utgör nytt stöd.
(289)
Eftersom energiköpsavtalen inte anmäldes till kommissionen i enlighet med förfarandereglerna för statligt stöd, anser kommissionen att de utgör olagligt stöd.
7.1.4 Tillämpliga bestämmelser i EG-fördraget
(290)
De berörda parterna har hävdat att kommissionen borde ha analyserat energiköpsavtalen mot bakgrund av interimsförfarandet enligt anslutningsfördraget, tillsammans med ärende PL 1/03 (68).
(291)
Kommissionen förkastar denna uppfattning.
(292)
Enligt anslutningsfördragets interimsförfarande begränsades kommissionens behörighet till att godkänna eller motsäga sig beslut som de behöriga myndigheterna hade fattat i kandidatländerna rörande åtgärder som hade införts tidigare och som fortfarande var tillämpliga efter anslutningen. Ärende PL 1/03 gällde ett beslut av de polska myndigheterna rörande lagförslaget om statlig ersättning för upphävandet av energiköpsavtal. Det omfattade inte stöd inom ramen för själva energiköpsavtalen och de polska myndigheterna gjorde ingen anmälan av energiköpsavtal under interimsförfarandet, inte heller omfattades enskilda energiköpsavtal av det relevanta beslutet från byrån för konkurrens- och konsumentskydd. Kommissionen hade inte behörighet att ensidigt och med stöd av interimsförfarandet utöka ärendets omfattning.
(293)
Dessutom gäller att även om kommissionen hade haft behörighet att ensidigt utöka ärendets omfattning, hade detta inte varit möjligt i detta särskilda fall eftersom alla energiköpsavtal, enligt de lagar som granskades under interimsförfarandet, måste upphävas innan Polen ansluter sig till EU. Eftersom kommissionens granskning endast kunde beröra statligt stöd som fortsatte vara tillämpligt after anslutningen kunde energiköpsavtalen inte ha ingått i denna räckvidd.
(294)
Vad beträffar de övriga bilaterala fördragen eller energistadgan (Energy Charter) noterar kommissionen att de inte innehåller förbud mot att upphäva sådana avtal men däremot nog rekommendationer om lämplig ersättning som inte ändrar energiköpsavtalens karaktär av statligt stöd. Syftet med dessa avtal är att säkerställa en balans mellan avregleringens syfte och skyldigheten att upprätthålla investeringar. Vad gäller de berörda parternas synpunkter om fråntagande av rättigheter anser kommissionen att om energiköpsavtalen skulle utgöra olagligt och oförenligt statligt stöd skulle de vara olagliga. Därav följer att upphävandet av dessa avtal inte kan innebära att rättigheter fråntas. Om upphävningen bedöms utgöra fråntagande av rättigheter anser kommissionen att ersättning kan beviljas och att de villkor som fastställs i analysmetoden säkerställer att ersättningen är rimlig.
7.1.5 Förenlighetsbedömning
(295)
I artikel 87.1 i EG-fördraget fastställs ett allmänt förbud mot statligt stöd inom gemenskapen.
(296)
Artikel 87.2 och 87.3 i EG-fördraget innehåller undantag till den allmänna regeln om att sådant stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden enligt det som fastställs i artikel 87.1.
(297)
Undantagen enligt artikel 87.2 i EG-fördraget är inte tillämpliga i det aktuella fallet eftersom åtgärden inte är av social karaktär, den har inte beviljats till enskilda konsumenter, den är inte avsedd att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser och den har inte beviljats till vissa områden i Förbundsrepubliken Tyskland som har påverkats av landets uppdelning.
(298)
Ytterligare exempel anges i artikel 87.3 i EG-fördraget.
(299)
Enligt artikel 87.3 a kan ”stöd som är avsett att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning” förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden. De flesta eller alla områden i Polen kan anses vara sådana områden.
(300)
Kommissionen har antagit riktlinjer för bedömning av sådant stöd. När Polen anslöt sig till EU var riktlinjerna för nationellt regionalstöd (69) (de regionala riktlinjerna) i kraft. Genom dessa riktlinjer reglerades också bedömningen av regionalt stöd mot bakgrund av artikel 87.3 c i EG-fördraget.
(301)
Enligt de regionala riktlinjerna kan statligt stöd i princip endast godkännas för investeringskostnader. Driftsstöd tillåts i regel inte (punkt 4.15 i de regionala riktlinjerna) men kan undantagsvis godkännas i särskilda regioner, förutsatt att stödet är tidsbestämt och minskas stegvis (70).
(302)
Stödet kan inte anses utgöra investeringsstöd. Investeringsstöd definieras med stöd av en förteckning över bidragsberättigande kostnader som anges i punkt 4.5 och 4.6 i de regionala riktlinjerna. Betalningarna enligt energiköpsavtalen täcker uppenbart även andra kostnader. Det mest slående exemplet är att energiköpsavtalen innehåller garantier rörande bränslekostnaderna som hör samman med drift av kraftverken. Energiköpsavtalen täcker också personalkostnader. Uppenbarligen är dessa inte bidragsberättigande kostnader för investeringsstöd. Tvärtom, de hör samman med operatörens löpande utgifter och måste därför inbegripas i driftskostnaderna enligt det som definieras i punkt 4.15 i de regionala riktlinjerna.
(303)
Stöd som har beviljats inom ramen för energiköpsavtal har ingen rimlig tidsram. Energiköpsavtalen tecknas för mycket långa perioder vars längd ungefär motsvarar den förväntade livstiden för ett typiskt kraftverk. Dessutom innehåller energiköpsavtalen inga bestämmelser om en gradvis minskning av stödets storlek. De garanterade inköpsvolymerna för el är inte degressiva och priserna är indexerade, vilket betyder att de snarare ökar än minskar. Inte heller minskar vinstgarantin och dess omfattning med tiden.
(304)
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer kommissionen att stödet inte omfattas av det undantag som anges i artikel 87.3 a i EG-fördraget.
(305)
I artikel 87.3 b i EG-fördraget fastställs att ”stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi” kan förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden.
(306)
Kommissionen noterar att stödet i fråga inte är avsett att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse.
(307)
Inte heller har kommissionen funnit några bevis på att stödet skulle vara avsett att avhjälpa en allvarlig störning i den polska ekonomin. Kommissionen erkänner att el är en viktig produkt för alla medlemsstaters ekonomi och att det under 1990-talet fanns ett behov att modernisera denna sektor i Polen.
(308)
Kommissionen anser dock att uttrycket ”allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi” avser mycket allvarligare fall. Enbart en hänvisning till de potentiella följderna för en medlemsstats ekonomi på det sätt som hänvisningen görs av de berörda parterna räcker inte till för att de ovan nämnda bestämmelserna i EG-fördraget ska anses vara tillämpliga på en viss åtgärd. Det krävs minst en närmare beskrivning och en analys av sannolikheten för att en sådan störning inträffar och av omfattningen av störningens följder.
(309)
Kommissionen noterar till slut att en sådan störning inbegriper ett inslag av nödfall som inte går att finna i den tidskrävande cykeln med anbud och förhandlingar kring energiköpsavtalen.
(310)
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer kommissionen att stödet inte omfattas av det undantag som anges i artikel 87.3 b i EG-fördraget.
(311)
I artikel 87.3 d i EG-fördraget fastställs att stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet kan anses vara förenligt om stödet inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Denna artikel är uppenbart inte tillämplig på energiköpsavtal.
(312)
Enligt artikel 87.3 c godkänns statligt stöd om det underlättar utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har utarbetat flera riktlinjer och meddelanden i vilka förklaras hur kommissionen kommer att tillämpa undantaget enligt denna artikel.
(313)
De berörda parterna har hänvisat till tillämpning av de regionala riktlinjerna och miljöriktlinjerna.
(314)
I skälen 300 till 304 anges orsakerna till varför stödet inte kan bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden med hänvisning till de regionala riktlinjerna (71).
(315)
Kommissionen noterar att investeringsstöd primärt godkänns enligt miljöriktlinjerna och även enligt de regionala riktlinjerna. Godkännandet av driftsstöd begränsas till specifika syften. Ett sådant syfte är avfallshantering och energibesparande åtgärder (avsnitt E.3.1), där stödet är begränsat till högst 5 år. Ett annat syfte är skattelättnader (avsnitt E.3.2). Ett tredje syfte är förnybara energikällor (avsnitt E.3.3). I det aktuella fallet förekommer helt uppenbart inget av dessa syften.
(316)
Den fjärde och sista formen av driftsstöd som kan godkännas är stöd för kombinerad kraftvärmeproduktion (avsnitt E.3.4). Vissa av de berörda elproducenterna producerar värme och el. Dock har varken Polen eller någon av de berörda elproducenterna påvisat att kraftverken helt uppfyller de effektivitetskriterier som fastställs i miljöriktlinjerna. Enligt de uppgifter som Polen har lämnat till kommissionen kan i själva verket endast en begränsad andel av produktionen anses uppfylla effektivitetskriterierna. Kommissionen konstaterar att detta innebär att stöd som omfattar de berörda kraftverkens hela produktion inte kan godkännas med hänvisning till dessa bestämmelser.
(317)
Av de dokument som hänvisas till i skäl 312 är analysmetoden den enda som skulle kunna vara tillämplig i det aktuella fallet. Analysmetoden gäller stöd som har beviljats dominerande aktörer som har uppfört kraftverk före avregleringen av elsektorn och som kan ha svårigheter att driva dem på en avreglerad marknad.
(318)
I sitt beslut om att inleda förfarandet framförde kommissionen ett antal tvivel rörande möjligheten att energiköpsavtal kunde godkännas med stöd av analysmetoden.
(319)
Ett av dessa tvivel har sin grund i det faktum att analysmetoden innehåller indikationer på att kommissionen hyser allvarliga farhågor rörande stöd som är avsett att skydda alla eller en del av intäkterna från tiden före ikraftträdandet av direktiv 96/92/EG, utan ett strikt beaktande av de bidragsberättigande icke-återvinningsbara kostnader som kan uppstå till följd av den nya konkurrensen (72).
(320)
Energiköpsavtalen var uttryckligen avsedda att skydda huvuddelen av de intäkter som elproducenterna och de berörda kraftverken hade innan direktiv 96/92/EG trädde i kraft. Avtalen omfattade dessutom kraftverk med en mycket betydande marknadsandel och avtalen hade en mycket lång löptid som kraftigt överskred den tid som rimligen behövs för en övergång till marknadsekonomi.
(321)
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer kommissionen att energiköpsavtalen är oförenliga med kriterierna i analysmetoden. Avtalen strider mot metodens grundläggande principer som är avsedda att möjliggöra en stegvis men genuin övergång till marknadsekonomi.
(322)
De berörda parterna har hävdat att energiköpsavtalen kan godkännas direkt med stöd av artikel 87.3 c i EG-fördraget. De hävdade att energiköpsavtalen underlättade den polska elsektorns utveckling genom att locka utländska investeringar i modern och miljövänlig elproduktionskapacitet. Som sådana var energiköpsavtalen avsedda att ”underlätta utvecklingen av vissa ekonomiska verksamheter”.
(323)
Kommissionen noterar att de två politiska syften som anges ovan, dvs. att locka investeringar och att främja miljövänlig elproduktionskapacitet, exakt motsvarar de politiska syften som anges i de regionala riktlinjerna och i miljöriktlinjerna. Kommissionen har analyserat energiköpsavtalen mot bakgrund av dessa riktlinjer och konstaterat att de inte är förenliga med reglerna. Kommissionen konstaterar att möjligheten att hänvisa till artikel 87.3 c i EG-fördraget i syfte att godkänna energiköpsavtalen är uttömd.
(324)
Mot bakgrund av det ovan anförda sluter kommissionen sig till att energiköpsavtalen inte är förenliga med den gemensamma marknaden.
7.1.6 Särskilt fall - Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
PSE avslutade energiköpsavtalet med Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. den 17 maj 2006, innan kraftverkets byggnadsarbete hade nått ett framskridet stadium (73). Eftersom kraftverket vid den tidpunkten inte var i drift fick det inga fördelar av energiköpsavtalet. Det mottog därför inget statligt stöd.
(326)
Kommissionen anser att energiköpsavtalet i detta fall inte utgör stöd till Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2 Lagen om ersättningar
(327)
Kommissionen har analyserat de fyra kumulativa kriterier som används för att definiera statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(328)
Kommissionen har gjort en analys för att fastställa källan till de medel som ska användas för utbetalningarna enligt lagen. Kommissionen konstaterar att dessa medel skulle erhållas från en skatteliknande avgift som fastställs i samma lag.
(329)
Avgiften påförs alla konsumenter (artikel 8 i lagen) och avgiftens storlek beror på nätanslutningens omfattning och egenskaper (artiklarna 10 och 11 i lagen). Avgiftens belopp fastställs av URE (artikel 12 i lagen). Intäkterna från den avgift som uppbärs av leverantörerna betalas in på ett konto som tillhör Zarządca Rozliczeń S.A. Detta är ett s.k. special purpose company (bolag som utses att genomföra vissa projekt), som ägs och kontrolleras helt av staten och som har grundats enligt kapitel 7 i lagen. Zarządca Rozliczeń S.A. använder medlen för utbetalningar till bidragsberättigande elproducenter enligt kapitel 4 i lagen, under administrativt överinseende av URE.
(330)
Kommissionen har granskat avgiften mot bakgrund av sin beslutspraxis (74) och domstolens rättspraxis (75) och därvid gjort de iakttagelser som anges nedan.
(331)
För det första är avgiften ett obligatoriskt bidrag som staten påför alla konsumenter.
(332)
För det andra betalas intäkterna från avgiften in på ett konto som tillhör Zarządca Rozliczeń S.A. Av de sju ledamöterna i Zarządca Rozliczeń S.A.:s styrelse utses fyra, inklusive ordförande, av ministrar, två utses av ordförande för offentliga organ (URE och byrån för konkurrens och konsumentskydd) och en ledamot utses av bolagsstämman, dvs. av PSE. Kommissionen konstaterar att Zarządca Rozliczeń S.A. kontrolleras helt av staten. Denna slutsats stärks av det faktum att Zarządca Rozliczeń S.A.:s verksamhet underlyder URE, som är ett statligt organ. Intäkterna från avgiften förvaltas således av ett organ som kontrolleras helt av staten.
(333)
För det tredje använder Zarządca Rozliczeń S.A. de indrivna medlen för att göra utbetalningar som gynnar vissa elproducenter, i enlighet med de bestämmelser som staten har antagit genom lagen. Enligt lagen betalar Zarządca Rozliczeń S.A. ut medel till elproducenterna för att täcka icke-återvinningsbara kostnader, dels som förhandsbetalningar för ett visst år, dels i form av årliga justeringar.
(334)
Med stöd av de tre ovan anförda iakttagelserna sluter kommissionen sig till att intäkterna från avgiften utgör statliga medel.
(335)
Enligt lagen utbetalas ersättningar till de kraftverk som vill utnyttja detta. Dessa kraftverk får ersättningarna i utbyte mot att deras energiköpsavtal med PSE upphävs.
(336)
Ersättningarna enligt lagen lindrar de berörda kraftverkens kostnadsbörda. Principen för beräkning av betalningarna utgår särskilt från att staten ska täcka förluster som hör samman med vissa typer av kostnader, plus avskrivningar och bränslekostnader, om de intäkter som erhålls på marknaden inte räcker till, på vissa villkor som sannolikt uppfylls i ett normalt ekonomiskt scenario. Det betyder att betalningarna från staten täcker kostnader som normalt bärs av elproducenterna under normala marknadsförhållanden. Det innebär att betalningarna utgör en ekonomisk fördel.
(337)
De berörda parterna hävdar att betalningarna inte utgör en fördel eftersom de endast är en rimlig ersättning för upphävning av energiköpsavtalen. Detta resonemang baserar sig på antagandet att energiköpsavtalen i sig inte utgör någon ekonomisk fördel, vilket inte är fallet (se punkt 7.1.1).
(338)
Eftersom mottagarna med stöd av lagen är samma kraftverk som omfattas av energiköpsavtal, gäller samma resonemang som beskrivs i skälen 254-257.
(339)
Lagen innebär en fördel för många företag som är verksamma på marknaden för elproduktion. Denna marknad är avreglerad i EU. Åtgärder som gynnar företag inom energisektorn i en medlemsstat kan därför hämma möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera el till den första medlemsstaten eller gynna export av el till en annan grupp av medlemsstater. Detta gäller särskilt för Polen, som har ett centralt läge i Europa och som har länkar till, eller enkelt kan få länkar till, flera medlemsstater.
(340)
Den konkurrensfördel som uppstår till följd av lagen kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(341)
Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommissionen att det system för ersättningar som fastställs i lagen utgör statligt stöd.
7.2.1 Beviljandet av stöd i enlighet med lagen
(342)
Lagen trädde i kraft den 4 augusti 2007. Kommissionen konstaterar att det i artikel 6.1 i lagen fastställs att elproducenter som ansluter sig till ersättningssystemet får medlen för att täcka icke-återvinningsbara kostnader först efter att överenskommelsen om att upphäva energiköpsavtalet har slutits. Enligt artikel 22.4 i lagen gäller dessutom att den första delbetalningen på förskottet för att täcka icke-återvinningsbara kostnader betalas till berörda elproducenter den femte dagen i månaden som följer efter en period på 120 dagar. Denna period räknas från och med den dag då energiköpsavtalet upphävdes genom motsvarande överenskommelse. Mot bakgrund av det ovan anförda kan datum för lagens ikraftträdande inte anses vara det datum då stöd beviljas till elproducenterna, dvs. det datum då mottagaren erhåller ett rättsligt bindande godkännande av stöd. Kommissionen anser därför inte att det faktum att lagen trädde i kraft innan detta beslut antogs skulle utgöra underlåtenhet att uppfylla den skyldighet som anges i artikel 88.3 i EG-fördraget.
7.2.2 Förenlighetsbedömning
(343)
I artikel 87.1 i EG-fördraget fastställs ett allmänt förbud mot statligt stöd inom gemenskapen.
(344)
Enligt artikel 87.3 c godkänns statligt stöd om det underlättar utveckling av vissa ekonomiska sektorer, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har utarbetat flera riktlinjer och meddelanden i vilka förklaras hur kommissionen kommer att tillämpa undantaget enligt denna artikel.
(345)
Analysmetoden är avsedd för analys av stöd som har beviljats dominerande aktörer inom elsektorn i ett sammanhang där vissa beslut som dessa dominerande aktörer har fattat före avregleringen inte längre kan motiveras affärsmässigt efter avregleringen.
(346)
I första stycket i avsnitt 3 i analysmetoden anges att icke-återvinningsbara kostnader ”i praktiken kan vara utformade på olika sätt: Långfristiga inköpskontrakt, investeringar som genomförs med en indirekt eller direkt avsättningsgaranti, investeringar utanför det normala verksamhetsområdet osv.” I det här särskilda fallet är stödet öronmärkt för investeringar avsedda att modernisera eller utvidga kraftverk med energiköpsavtal som en uttrycklig avsättningsgaranti. I analysmetoden behandlas också följderna av långfristiga gasinköpsavtal som tecknas av gaseldade elkraftverk. Kommissionen konstaterar därför att stödet omfattas av analysmetoden. Kommissionen analyserade därför stödet mot bakgrund av denna metod.
(347)
Analysmetoden innebär en utvärdering i två steg av stöd som är öronmärkt för ersättning av icke-återvinningsbara kostnader. Det första steget, som behandlas i avsnitt 3 i metoden, gäller definition av bidragsberättigande kostnader, särskilt beräkning av den största mängd stöd som kan beviljas. Det andra steget, som behandlas i avsnitt 4 i metoden, gäller mekanismen för beräkning av den faktiska ersättning som ska utbetalas för icke-återvinningsbara kostnader, med beaktande av konkurrensens utveckling på marknaden.
(348)
Kommissionen analyserade först huruvida stödet uppfyllde villkoren i punkt 3.1 till 3.12 i analysmetoden.
(349)
Punkt 3.1 i analysmetoden. Beräkningen av den maximiersättning som utbetalas får endast göras på grundval av investeringar som har slutförts innan direktiv 96/92/EG trädde i kraft i Polen, dvs. tidpunkten då Polen anslöt sig till EU och på grundval av de gasvolymer som före detta datum har avtalats enligt take or pay-villkor. I undantagsfall kan investeringar som har avtalats före tidpunkten för Polens anslutning men som inte hade slutförts vid denna tidpunkt även beaktas, men endast i den mån Polen kan bevisa inför kommissionen att de icke-återvinningsbara kostnaderna blir mindre om investeringarna slutförs och börjar generera intäkter jämfört med att konstruktionsarbetet avbryts helt.
(350)
Punkt 3.2 i analysmetoden. Det finns inga tvivel på förekomsten och giltigheten av de garantier som har beviljats elproducenterna, eftersom dessa uttryckligen omnämns i energiköpsavtalen.
(351)
Punkt 3.3 i analysmetoden. De berörda investeringarna är mycket betydande och kan leda till mycket stora förluster. Samma gäller för de långfristiga take or pay-avtalen. Kommissionen konstaterar att om dessa förluster inte kompenseras på något sätt kan de, med tanke på deras omfång, hota de berörda företagens fortsatta lönsamhet. Denna slutsats stärks ytterligare av reaktionen från institutionerna som finansierade investeringarna. Dessa underrättade kommissionen om att om företagen inte får en rimlig ersättning kan detta bedömas som en underlåtelse inom ramen för de finansiella arrangemangen på grund av den betydande risken för att det berörda företaget drabbas av konkurs.
(352)
Kommissionen har också beaktat det faktum att inverkan av de icke-återvinningsbara kostnaderna har beräknats på koncernnivå. Detta ger möjlighet att på ett tillbörligt sätt beakta avregleringens alla verkningar, negativa och positiva, på koncernen. Denna mekanism innebär att nya investeringar utesluts om de inte uppenbart är ersättande investeringar. Kommissionen konstaterar också att det är oumbärligt med nya investeringar i sektorn för att marknaden ska fungera korrekt och att ersättning för icke-återvinningsbara kostnader inte ska utgöra något hinder.
(353)
Punkt 3.4 i analysmetoden. Åtagandena för de belopp som har öronmärkts för mottagarna är oåterkalleliga. Det finns inget annat sätt att återvinna investeringskostnaden i ett kraftverk än att ha det i drift eller att sälja det till ett pris som inte kan överskrida de intäkter som kraftverket genererar genom att sälja el på marknaden. Inte heller kan take or pay-avtalet upphävas ensidigt av elproducenterna.
(354)
Punkt 3.5 i analysmetoden. De icke-återvinningsbara kostnaderna i samband med investeringar i kraftverk är inte kopplade till bilaterala avtal. Det är därför inte motiverat att kontrollera huruvida dessa icke-återvinningsbara kostnader härrör från garantier som binder två företag inom samma koncern. Icke-återvinningsbara kostnader som hör samman med take or pay-avtal binder inte företag som tillhör en och samma koncern.
(355)
Punkt 3.6 i analysmetoden. De polska myndigheterna har försett kommissionen med en förteckning över kostnader som ska täckas av ersättningar i fall att ett kraftverk inte har tillräckliga intäkter för att täcka dessa kostnader. Efter analys av dessa kostnadskategorier sluter kommissionen sig till att ersättningen inte överskrider vad som är nödvändigt för att täcka bortfallet i investeringsavkastning under de nya tillgångarnas livstid, vid behov med en rimlig vinstmarginal. Beräkningarna av ersättningen maximivärde grundar sig på ett antal ekonomiska antaganden, bland vilka särskilt ingår ett grundmarknadspris som motsvarar det pris som en ny aktör i Polen vore beredd att erbjuda. Här gäller antagandet att den nya aktörens primära energikälla är kol. Kommissionen har kontrollerat att detta antagande rörande energikälla stämmer överens med de aktuella trenderna för nya investeringar inom sektorn i Polen och att de polska kolreserverna är tillräckliga för att denna trend kan fortsätta i framtiden. Om det faktiska marknadspriset är lägre än grundmarknadspriset enligt prognosen, används grundmarknadspriset för beräkning av ersättningen. Kommissionen konstaterar att denna formel för beräkning av icke-återvinningsbara kostnader, som motsvarar den formel som kommissionen normalt använder (76), beaktar de ekonomiska kostnader som motsvarar de faktiska belopp som har investerats. Ersättningarna för take or pay-avtal beräknades på grundval av faktiska avtalade volymer och bästa möjliga uppskattning av pristrender i avtalen.
(356)
Punkt 3.7 i analysmetoden. Intäkterna från de berörda tillgångarna beaktas vid beräkning av ersättningen. Ersättningens maximibelopp är beloppet efter avdrag för de intäkter som tillgångarna har genererat tidigare och som finns tillgängliga för att täcka investeringskostnaderna och kraftverkets kassaflöde från 2007 fram till sista giltighetsdag för det energiköpsavtal som är avsett att täcka investeringskostnaderna. Intäkterna beaktas från och med den dag då energiköpsavtalet tecknades och allt statligt stöd som har mottagits från och med den 1 maj 2004 räknas in i avdraget.
(357)
Punkt 3.8 i analysmetoden. Allt stöd som tidigare har beviljats för de berörda tillgångarna, särskilt investeringsstöd, har dragits av från ersättningens maximibelopp.
(358)
Punkt 3.9 i analysmetoden. Elpriserna faktiska utveckling beaktas på ett tillbörligt sätt vid beräkningen av icke-återvinningsbara kostnader. För den periodiska justeringen av ersättningen beaktas skillnaden mellan det prognostiserade elpris som använts för att beräkna ersättningens maximibelopp och det faktiska elpriset. För ersättningar som utbetalas för take or pay-avtal beaktas den faktiska gasförbrukningen och de faktiska gaspriserna, men även det faktiska pris som företagen erhållit för den el som de producerar.
(359)
Punkt 3.10 i analysmetoden. Ersättningens maximibelopp beräknas med beaktande av de kostnader som har avskrivits innan direktiv 96/92/EG trädde i kraft i Polen.
(360)
Punkt 3.11 i analysmetoden. Ersättningen har beräknats på grundval av den lösning som är mest ekonomisk för staten. För tillgångar vars konstruktion inleddes före Polens anslutning till EU men som inte slutfördes fram till anslutningen har Polen visat att ersättningens maximibelopp beräknades på grundval av det mest ekonomiska alternativet av följande två möjligheter: att slutföra konstruktionsarbetet och ta de nya tillgångarna i drift för att generera intäkter eller att avbryta konstruktionsarbetet. Ersättningsmekanismen för icke-återvinningsbara kostnader förknippade med take or pay-avtal användes också på sådant sätt att elproducenterna fick ett incitament att faktiskt hålla kraftverket i drift för att lindra de totala icke-återvinningsbara kostnaderna, i stället för att avbryta driften och åsamkas fulla påföljder, vilket skulle leda till mycket högre icke-återvinningsbara kostnader. Kommissionen analyserade flera scenarier som Polen hade lagt fram, i syfte att avgöra om denna mekanism hjälper att minska det totala ersättningsbeloppet. Slutligen, om den gasvolym som fastställs i take or pay-avtal kan omförhandlas och minskas under den tid ersättningssystemet är i kraft, minskas det faktiska utbetalbara ersättningsbeloppet i motsvarande grad.
(361)
Punkt 3.12 i analysmetoden. Utbetalningsperioden för ersättningar sträcker sig till 2027. I punkt 3.12 i analysmetoden konstateras att ”kostnader som vissa företag kan komma att åsamkas efter utgången av den tidshorisont som anges i artikel 26 i direktivet (18 februari 2006) kan i princip inte betraktas som ’stranded costs’ i den mening som avses i denna metodik”. I fotnot 5 i analysmetoden fastställer kommissionen dock att ”med hänsyn till att de investeringar som inte kan tjänas in eller inte är ekonomiskt bärkraftiga till följd av avregleringen av den inre marknaden för elektricitet kan utgöra ’stranded costs’ i den mening som avses i denna analysmetodik, också när investeringarnas livslängd i princip bör sträcka sig längre än år 2006. Åtaganden eller garantier som ovillkorligen måste uppfyllas även efter den 18 februari 2006 för att inte miljöskyddet, personers säkerhet, de anställdas sociala skydd och elnätets säkerhet ska utsättas för allvarliga risker kan för övrigt, förutsatt att detta motiveras på lämpligt sätt, utgöra bidragsberättigande ’stranded costs’ enligt denna analysmetodik”.
(362)
De icke-återvinningsbara kostnader som hänvisas till i lagen är nära förknippade med kraftverksinvesteringar som inte kan återvinnas till följd av avregleringen av den inre marknaden för el. Detta gäller också take or pay-avtal som hade slutits i syfte att försörja elkraftverk som omfattades av energiköpsavtal i den omfattning som motsvarar den elvolym som täcks av energiköpsavtalen. Mot bakgrund av fotnot 5 som citeras ovan kan kommissionen godkänna att ersättningen sträcker sig längre än tidsfristen om kommissionen anser att detta är motiverat med stöd av de omständigheter som råder i fallet.
(363)
Kommissionen noterar att investeringarna i fråga är investeringar i elkraftverk. Dessa är särskilt långfristiga investeringar (från 15 till upp till 30 år) som är mycket känsliga för elpristrender som är svåra att förutspå, särskilt under övergången till en helt avreglerad marknad. Kostnaderna för dessa investeringar kan inte återvinnas i fall där elpriserna är lägre än de priser som användes när elkraftverken uppfördes.
(364)
Under sådana omständigheter anser kommissionen, som den gjorde i tidigare ärenden rörande Grekland (77) och Portugal (78) att fotnot 5 i analysmetoden är tillämplig på dessa särskilda icke-återvinningsbara kostnader och motiverar beviljandet av ersättningar efter 2006 och fram till att de ursprungliga energiköpsavtalen löper ut.
(365)
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer kommissionen att lagen är förenlig med kriterierna i punkt 3.1 till 3.12 i analysmetoden. Maximiersättningen för icke-återvinningsbara kostnader överskrider inte den nivå som godkänns enligt analysmetoden. Kostnaderna bör därför anses vara bidragsberättigande enligt den mening som avses i metoden.
(366)
Kommissionen analyserade först huruvida stödet uppfyllde villkoren i punkt 4.1 till 4.6 i analysmetoden.
(367)
Punkt 4.1 i analysmetoden. Ersättningens maximibelopp beräknades på grundval av klart definierade individuella elkraftverk och take or pay-avtal. Den ersättning som utbetalas får inte överskrida dessa maximibelopp.
(368)
Punkt 4.2 i analysmetoden. De ersättningar som faktiskt betalas ut beräknas med beaktande av aktuella ekonomiska trender, särskilt elpriser och gasvolymer som köpts inom ramen för take or pay-avtal. Om t.ex. de aktuella elpriserna avviker från det grundmarknadspris som hänvisas till i skäl 355 ändras den faktiska ersättningens belopp i motsvarande grad. Vid beräkning av de faktiska ersättningsbeloppen för take or pay-avtal beaktas också de faktiska omständigheter under vilka de berörda elproducenterna köper gas och säljer el på marknaden.
(369)
Punkt 4.3 i analysmetoden. De polska myndigheterna har åtagit sig att årligen lämna in en rapport till kommissionen om lagens genomförande.
(370)
Punkt 4.4 i analysmetoden. Det grundmarknadspris som avses i skäl 355 ökar betydligt med tiden, av vilket följer att det utbetalbara ersättningsbeloppet i viss mån minskar, vilket kommissionen uppfattar som positivt.
(371)
Punkt 4.5 i analysmetoden. Det maximala ersättningsbelopp som kan betalas ut ska fastställas på förhand. Härvid beaktas stödmottagarnas framtida produktivitetsvinster. I stödanmälan definierades särskilt hur man vid beräkning av icke-återvinningsbara kostnader beaktar förändringarna i olika ekonomiska faktorer (priser, marknadsandelar och andra relevanta faktorer som angivits av medlemsstaterna och som uppräknas i analysmetoden).
(372)
Punkt 4.6 i analysmetoden. De polska myndigheterna har åtagit sig att inte bevilja undsättnings- eller omstruktureringsstöd till företag som enligt lagen beviljas ersättningar för en period på tio år efter den sista utbetalningen till de berörda företagen. Denna period, som för vissa företag sträcker sig till 2037, är förenlig med principen om ”en enda och sista gång” (engångsvillkoret) som den tolkas av kommissionen i punkt 73 i gemenskapens riktlinjer om statligt stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (79). Kommissionen konstaterar att denna lösning också innebär en tillräcklig garanti för att det inte uppstår otillbörlig kumulering av stöd inom ramen för analysmetoden.
(373)
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer kommissionen att lagen är förenlig med kriterierna i punkt 4.1 till 4.6 i analysmetoden. Metoden för ersättning av faktiska icke-återvinningsbara kostnader är därför förenlig med analysmetoden.
(374)
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar kommissionen att lagen är förenlig med analysmetoden. Stöd som är avsett att kompensera för bidragsberättigande icke-återvinningsbara kostnader är förenligt med metodikens kriterier och kan därför förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden.
(375)
De berörda elproducenterna beviljades rätten att från och med den 1 maj 2004 ta emot stöd i enlighet med analysmetoden. I lagen fastställs ett system med framtida ersättning, men vid beräkning av ersättningens maximibelopp beaktas även stöd som elproducenterna har mottagit tidigare. Enligt bilaga 2 till lagen är det maximala ersättningsbeloppet det belopp som erhålls genom att dra av de intäkter som tillgångarna tidigare har genererat och som är tillgängliga för att täcka investeringskostnader. Som påpekas i skäl 356 ingår allt statligt stöd som har mottagits från och med den 1 maj 2004 i de intäkter som dras av. När kommissionen bedömer att lagen är förenlig med den gemensamma marknaden bedömer kommissionen också att de stödbelopp som mottagarna har erhållit från och med den 1 maj 2004 är förenliga med den gemensamma marknaden.
7.2.3 Särskilt fall - Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. och Electrabel Połaniec S.A.
(376)
De två energiköpsavtal som slöts med Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA och Electrabel Połaniec SA löpte ut den 31 december 2006. Det betyder att dessa elkraftverk inte omfattas av lagen. Eftersom dessa två energiköpsavtal inte omfattas av lagen omfattas de inte heller av detta beslut. Kommissionen kommer att anta ett separat beslut rörande dessa två företag.
8. SLUTSATSER
(377)
Kommissionen sluter sig till följande:
a)
Energiköpsavtalen utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget, med undantag av energiköpsavtalet med Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., och detta statliga stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden.
b)
Lagen utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget och detta statliga stöd är förenligt med den gemensamma marknaden med tillämpning av artikel 87.3 c i EG-fördraget.
(378)
Som förklaras i punkt 7.1.1 består inslaget av statligt stöd i energiköpsavtalen främst av att energiköpsavtalen innebär en garanti för att PSE köper en viss elvolym till ett pris som täcker alla produktionskostnader.
(379)
Eftersom det statliga stödet är oförenligt med EG-fördraget, måste det avslutas. Eftersom garantierna rörande elköp och täckta kostnader är kärnan i energiköpsavtalen konstaterar kommissionen att det statliga stödet endast kan upphävas genom att själva energiköpsavtalen upphävs.
(380)
Kommissionen konstaterar att upphävandet av energiköpsavtalen kommer att medföra en betydande arbetsbörda för parterna, särskilt när det gäller att komma överens om de villkor som gäller för upphävandet. Kommissionen anser att det är nödvändigt att ge denna process tillräckligt med tid för att säkerställa en tillräcklig elförsörjningstrygghet och för att övergången till en helt avreglerad marknad i Polen ska ske under goda förhållanden. Dessa syften är också förenliga med gemenskapens intressen.
(381)
Medan lagförslaget behandlades inom ramen för Polens nationella lagstiftningsförfarande samrådde Polen med alla berörda parter om tekniska detaljer förknippade med frivilligt upphävande av energiköpsavtal. Som resultat fastställs i lagen en tidsfrist för att slutföra avtalen för upphävning av energiköpsavtal. Denna tidsfrist är 150 dagar efter att lagen trätt i kraft, dvs. den 1 januari 2008. Kommissionen konstaterar att denna period även är tillräcklig för att lösa upp energiköpsavtalen enligt det som krävs i detta beslut. Kommissionen konstaterar att energiköpsavtalen, enligt artikel 5 i lagen, i verkligheten upphävs den första dagen i månaden efter en period på 210 dagar som inleds den dag då lagen trädde i kraft (dvs. den 1 april 2008).
(382)
Det betyder, som anges i skäl 356 och skäl 375, att de stödbelopp som mottagarna har erhållit från och med den 1 maj 2004 omfattas av lagen och därför bedöms vara förenliga med den gemensamma marknaden.
(383)
I det särskilda fallet Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. konstaterar kommissionen att kraftverket inte mottog något stöd inom ramen för sitt energiköpsavtal.
(384)
De två energiköpsavtal som slöts med Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. och Electrabel Połaniec S.A. omfattas inte av detta beslut. Kommissionen kommer att behandla dessa två företag i ett separat beslut.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Energiköpsavtalen mellan Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. och de företag som uppräknas i bilaga 1 till lagen om reglerna för ersättning av kostnader som bärs av företag i samband med tidigt upphävande av energiköpsavtal utgör statligt stöd till berörda elproducenter i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
2. Det statliga stöd som anges i artikel 1.1 beviljades olagligt och är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
1. Polen ska upphäva de energiköpsavtal som anges i artikel 1.
2. Avtalen för att upphäva energiköpsavtalen ska tecknas senast den 1 januari 2008 och ska träda i kraft senast den 1 april 2008.
Artikel 3
Energiköpsavtalet mellan Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. och Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
Artikel 4
1. Den ersättning som fastställs i lagen utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget, till de elproducenter som förtecknas i bilaga 2 till lagen.
2. Det statliga stöd som anges i artikel 4.1 är förenligt med den gemensamma marknaden, med stöd av analysmetoden.
3. Det maximala ersättningsbeloppet enligt lagen ska vara det belopp som erhålls efter avdrag av de totala intäkter som tillgångarna har genererat under energiköpsavtalen och som är tillgängliga för att täcka investeringskostnader.
Artikel 5
1. De polska myndigheterna ska senast den 31 januari 2008 underrätta kommissionen om vilka åtgärder Polen har vidtagit för att följa beslutet.
2. De polska myndigheterna ska årligen lämna rapporter till kommissionen om lagens genomförande.
Artikel 6
Detta beslut riktar sig till Republiken Polen.
Utfärdat i Bryssel den 25 september 2007.