KOMMISSIONENS BESLUT av den 30 oktober 1998 om tillämpningen av artikel 9 i rådets direktiv 96/67/EG på Stuttgarts flygplats (Flughafen Stuttgart GmbH) [delgivet med nr K(1998) 3335] (Endast den tyska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (98/630/EG)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av rådets direktiv 96/67/EG (1) av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen, särskilt artikel 9.5 i detta,
med beaktande av de tyska myndigheternas begäran av den 30 juli 1998 om godkännande av undantaget och efter samråd med dessa myndigheter,
efter samråd med den rådgivande kommittén, och
av följande skäl:
I. TILLÄMPNINGSOMRÅDE FOR DET UNDANTAG SOM ANMÄLTS AV FÖRBUNDSREPUBLIKEN TYSKLANDS REGERING
1. De tyska myndigheternas anmälan
Genom en skrivelse av den 30 juli 1998, som registrerades av kommissionen den 3 augusti 1998, anmälde de tyska myndigheterna ett meddelande från Förbundsrepubliken Tysklands regering, daterat den 23 juli 1998, genom vilket Stuttgarts flygplats (Flughafen Stuttgart GmbH) beviljas ett undantag med följande innebörd:
- Flygplatsen får möjlighet att förbjuda egenhantering för de typer av tjänster som avses i punkt 4 i bilagan till direktivet för den fysiska gods- och posthanteringen, såväl vid ankomst och avgång som transit, mellan flygplatsterminalen och flygplanet samt för de typer av tjänster som avses i punkt 5.4 (förutom transport av besättningsmedlemmar). Detta undantag beviljades, i enlighet med artikel 9.1 d i direktivet, till och med den 31 december 2000.
I enlighet med artikel 9.3 i direktivet offentliggjorde kommissionen en sammanfattning av denna anmälan i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (2) och anmodade berörda parter att inkomma med synpunkter.
I enlighet med artikel 9.5 i direktivet samrådde kommissionen den 24 september 1998 med den tyska regeringen beträffande utkastet till sitt beslut. Den 1 oktober 1998 inkom de tyska myndigheterna med skriftliga synpunkter på utkastet.
Grund för undantaget
De allmänna reglerna för tillträde till marknaden för marktjänster fastställs i artiklarna 6 och 7 i direktivet. Där framgår tydligt att principen om största möjliga öppenhet skall gälla för de flesta typer av marktjänster. För en flygplats med en sådan trafikvolym som Stuttgart föreskrivs i direktivet att egenhantering skall tillåtas från och med den 1 januari 1998 och att marknaden för tjänster som erbjuds tredje man skall öppnas från och med den 1 januari 1999. Eftersom flygplatser befinner sig i en mycket speciell situation och har speciella uppgifter, som bl.a. präglas av säkerhetsproblem men också av utrymmes- och kapacitetsproblem som kan uppstå i vissa delar av de flesta flygplatser, föreskrivs i direktivet inget fullständigt öppnande av marknaden, utan ett minsta öppnande, både vad beträffar egenhatering och tjänster som erbjuds tredje man. Dessa tjänster tillhandahålls i anslutning till banområdet, dvs. en särskilt känslig del av flygplatsen, och kan delas in i fyra kategorier: ramptjänster, bagagehantering, påfyllning av bränsle samt viss gods- och posthantering.
I artikel 9 i rådets direktiv 96/67/EG tas även hänsyn till det faktum att allvarliga utrymmes- och kapacitetsbegränsningar i vissa mycket speciella fall kan förhindra att marknaden öppnas i föreskriven omfattning. Tillfälliga undantag kan då beviljas för att ge flygplatsen tid att komma till rätta med dessa begränsningar. Sådana undantag får endast beviljas i exceptionella fall och syftet är inte att generellt ge flygplatser en extra anpassningsperiod utöver den som föreskrivs i artikel 1 i direktivet.
Ett undantag kan endast beviljas på grundval av specifika utrymmes- och kapacitetsbegränsningar. Det är också detta skäl om åberopats av de tyska myndigheterna när de beviljat ovannämnda undantag i enlighet med paragraf 3 i den tyska förordningen Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften (3) genom vilken direktiv 96/67/EG införlivas i den nationella lagstiftningen.
2. Situationen vid Stuttgarts flygplats
2.1 Beskrivning av flygplatsen
Det företag som förvaltar Stuttgarts flygplats (Flughafen Stuttgart GmbH) ägs till hälften av delstaten Badem-Würtemberg och till hälften av Stuttgarts stad.
Flygplatsområdet är helt inneslutet, i norr av motorvägen mellan Karlsruhe och München och på övriga sidor av bebyggelse. En del av flygplatsområdet är reserverad för amerikanska militäranläggningar.
Flygplatsen har en enda start- och landningsbana (i öst-västlig riktning). Banan rustades upp och förlängdes under 1996, vilket innebär att den nu kan ta emot långidstansflyg. Utbyggnaden har gjort flygplatsen till den viktigaste i regionen, och den trafikeras idag av 29 reguljärflygbolag och 21 charterflygbolag. År 1997 registrerade man 6,9 miljoner passagerare, vilket innebär en ökning med 7,7 % från föregående år. Med en förmodad årlig ökning på 5 % under åren framöver kommer trafikvolymen på flygplatsen att fördubblas fram till år 2010. Man har gjort stora insatser för att möta denna utveckling, bland annat genom att anlägga en ny parkeringsplats, påbörja byggandet av ett kontorscentrum (Office Center) och en förlängning av Terminal 1. Man planerar även att anlägga en ny Terminal 3 istället för de gamla terminalbyggnaderna, en ny Terminal 4, nya fraktanläggningar, utbyggnad av rampen samt en järnvägsförbindelse som ansluter till järnvägslinjen Hamburg-Stuttgart-München. Den södra delen av flygplatsområdet kommer att ändras radikalt genom ett projekt på 20 miljoner tyska mark som syftar till att rusta upp detta område och disponera om delar av den amerikanska arméns anläggningar. Flygplatsen kommer då att kunna disponera vissa ytor i detta område. Utrymmesbristen tvingar flygplatsen att planera arbetet mycket noggrant för att flytta passagerar- och godsflöden mellan de olika anläggningarna allt eftersom utbyggnaden fortskrider och därmed säkerställa kontinuitet i verksamheten.
Denna utbyggnad skall göra det möjligt att möta efterfrågan bland annat genom att antalet uppställningsplatser med brygganslutning till Terminal 1 fördubblas.
2.2 Marktjänster vid flygplatsen
Vid tidpunkten för de tyska myndigheternas anmälan var marknaden för marktjänster i praktiken redan öppen, både för tjänster till tredje man och för egenhantering. Detta gäller alla tjänster som räknas upp i bilagan till direktivet med undantag för punkterna 3 (bagagehantering), 4 (fysisk hantering av post och frakt) och 5 (ramptjänster).
I Stuttgart kan de tjänster som rör lotsning av flygplan på banan (punkter 5.1 inte öppnas för konkurrens eftersom de helt utförs via radiosystem.
De tyska myndigheternas beslut rör tjänster mellan terminalen och flygplanet såsom fysisk hantering av frakt och post (punkt 4 i bilagan till direktivet), lastning och avlastning av flygplanet samt transport av passagerare och bagage (delar av punkt 5.4) och tjänster i samband med start och förflyttning av flygplan (punkt 5.5 respektive 5.6).
Undantaget syftar sålunda till att bevara nuvarande situation när det gäller egenhantering. Däremot kommer en andra tjänsteleverantör att släppas in för att tillhandahålla tjänster till tredje man från och med den 1 januari 1999. Detta gäller tjänster som flygplatsförvaltaren vid tidpunkten för anmälan hade monopol på. Därmed kommer flygplatsen att uppfylla minimikravet i artikel 6 i direktivet beträffande marktjänster till tredje man.
II. BEGRÄNSNINGAR SOMÅBEROPAS AV DE TYSKA MYNDIGHETERNA
Det undantag som beviljats av de tyska myndigheterna grundar sig på de utrymmesproblem som flygplatsen för närvarande har, och som bara kan förvärras i samband med de omfattande arbeten som kommer att göras under kommande år, samt på de särskilda problem som en ökning av antalet bagagetransportörer skulle medföra. Enligt de tyska myndigheterna räcker det tillgängliga utrymmet för att släppa in en andra tjänsteleverantör men inte för att ytterligare användare skall kunna bedriva egenhantering.
För undantaget stödjer man sig framför allt på den dokumentation som flygplatsen sammanställt, presenterad av konsultföretaget Gleiss, Lutz, Hootz & Hirsch samt på en studie utförd av professor Heimerl, Kapazität der Anlagen des Flughafen Stuttgart.
1. Problem beträffande parkering av marktjänstfordon
Enligt de tyska myndigheterna har dessa problem två aspekter.
1.1 Beträffande tillgängligt utrymme
För det första har bara fyra av totalt 39 uppställningsplatser brygganslutning. En femte brygganslutning tillkommer då förlängningen av Terminal 1 är färdig. Av övriga uppställningsplatser kräver 18 dragfordon för att flytta flygplanen (punkt 5.6 i bilagan till direktivet). Det rör sig om de uppställningsplatser längs anläggningarna på flygplatsens norra del. Dragfordon är tunga maskiner som är ganska svåra att parkera, och de måste finnas tillgängliga i närheten av uppställningsplatserna.
Det stora antalet avslägsna uppställningsplatser kräver också matarbussar för transportera passagerare och ett tillräckligt antal bagagekärror för att säkerställa att bagagetransporterna kan utföras utan förseningar även under högtrafik (punkt 5.4 i bilagan).
Även om marktjänstfordonen kan parkera framför flygplanen på uppställningsplatserna längs anläggningarna på den norra delen, så anser de tyska myndigheterna att samma sak inte gäller uppställningsplatserna på rampens södra del. Dessa befinner sig nära rullbana N på det minsta avstånd som är acceptabelt ur säkerhetssynvinkel. Under natten används dessutom nästan alla uppställningsplatser för parkering av flygplan, vilket innebär att man inte kan använda dem för att parkera marktjänstfordon.
1.2 Beträffande säkerheten
Den fria radiolotsning av flygplanen som används på Stuttgarts flygplats, som innebär att man inte använder lotsningsfordon på rampen, får till följd att det vore farligt att parkera marktjänstfordon alltför nära de uppställningsplatser som är avsedda för flygplan. Detta utesluter ett stort antal möjliga parkeringsplatser.
Trafiken på rampen anses vara mycket tät, framför allt eftersom alla flygplan måste köra ut på banan via samma utfart (punkt K). (4)
Med tanke på det antal fordon som krävs för att säkerställa hanteringen av gods och passagerare under högtrafik, vilken inbegriper chartertrafiken till Sydeuropa där Stuttgart utgör en knutpunkt, har man beräknat den yta av flygplatsen som används för marktjänstfordon till 11 000 m2. Denna beräkning inbegriper den "dynamiska" yta som krävs för fordonen (dvs. den statiska markyta som är reserverad för dessa + 50 % för fordonens rörelser).
De tyska myndigheterna anser dock att man måste beakta att konkurrensen kommer att påverka den nuvarande monopolinnehavarens marknadsandelar. Detta påverkar i sin tur dess egna behov av marktjänstfordon och därmed dess behov av parkeringsyta.
Vidare är det enligt de tyska myndigheterna möjligt att på kort sikt frigöra nya ytor på följande sätt:
- Det går att utnyttja en triangulär yta på ungefär 200 m2 vid den nya brandstationen på den östra delen för att parkera lättare fordon.
- Det gär att utnyttja vissa utrymmen i den södra delen som mycket snart kommer att lämnas av den amerikanska armén samt de därtill hörande grönytorna. En del av dessa används för övrigt för att parkera byggfordon och byggmaterial, som kommer att försvinna allt eftersom byggarbetet framskrider.
- Slutligen går det att frigöra ytterligare utrymme från juni 1999 då rullbana M har flyttats.
2. Problem beträffande transport av bagage
Enligt flygplatsens dokumentation, presenterad av konsultföretaget Gleiss, Lutz, Hootz & Hirsch, som delvis förkastats av de tyska myndigheterna, krävs det för bagagetransporter åtta förare för Terminal 1 och tre för Terminal 2 samt 165 bagagekärror, 21 dragfordon och 80 lastningsmaskiner. Enligt denna studie skulle ytterligare aktörer inom området bagagehantering medföra många problem. Man påpekar att det är svårt att beräkna antalet fordon som en ny aktör behöver eftersom detta beror på det antal flygplan som denna skall hantera. I studien har man därför antagit att det beroende på typ av fordon krävs mellan ett och 15 fordon och att en skattning på mellan fem och tio därför är rimlig. I studien gör man dock inte någon uppskattning av eventuella nya aktörers behov på grundval av deras kundkrets, eftersom man anser att en sådan skattning är omöjlig, utan på grundval av nyttjandet av transportfordonen. Man har använt sig av tre olika scenarion för hur den nya aktören skulle bedriva sina bagagetransporter: Alternativ 1: den nya aktören nyttjar bara egen utrustning. Alternativ 2: den nya aktören har egna förare och dragfordon men hyr bagagekärrorna av flygplatsen. Alternativ 3: den nya aktören har egna förare men hyr dragfordon och bagagekärror av flygplatsen.
Enligt dokumentationen är det inte möjligt att släppa in några nya aktörer i bagagesorteringshallen. Eventuella nya aktörer skulle därför alltid få parkera utomhus eller åtminstone hålla sig redo att ta emot bagage som lämnas av flygplatsens personal. Detta utrymme i systemets slut är mycket begränsat till följd av att där också passerar bussar. Det går därför inte att ta emot bagagekonvojer utan att det uppstår stockningar när de skall vänta på detta utrymme. Dessutom skulle detta inkräkta på det utrymme som för närvarande utnyttjas av flygplatsen och hindra hanteringen av specialbagage och sista minuten-bagage.
Oaktat denna studie anser de tyska myndigheterna att det trots de problem som skulle följa av trafiken av bagagekärror i närheten av terminalen inte är omöjligt att släppa in en andra aktör inom området bagagetransporter.
Av denna anledning och med tanke på de utrymmen som frigörs och de marknadsandelar som den nuvarande monopolinnehavaren kommer att förlora kan man ledigställa tillräckliga ytor på flygplatsen för att en andra tjänsteleverantör skall kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 1999. Detta skall inte heller försämra kvaliteten på tjänsterna eller möjligheterna att bygga ut flygplatsanläggningarna. De tyska myndigheterna har dessutom prioriterat att släppa in en ny tjänsteleverantör framför att medge en användare att bedriva egenhantering, eftersom denna lösning är mest gynnsam för alla de flygbolag som trafikerar flygplatsen.
III. BERÖRDA PARTERS REAKTIONER
De olika berörda parterna har uppmanats att inkomma med sina synpunkter efter att de tyska myndigheterna offentliggjort sin anmälan, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9.3 i direktivet.
Flygbolagsorganisationerna bestrider de tyska myndigheternas argument. Efter att ha påpekat att ett ökat antal aktörer inte nödvändigtvis skulle medföra ökade behov av parkeringsytor eller lokaler, eftersom dessa behov framför allt beror på trafikvolymen, menar dessa organisationer att ett bättre nyttjande av nuvarande utrymmen eller att en minskning av den utrustning som flygplatsen använder skulle frigöra parkeringsytor för marktjänstfordon. De menar vidare att det finns ytterligare användbara utrymmen framför allt i tomma hangarer i flygplatsens södra del och att man kan förvara vinterutrustning på en annan plats än vad som för närvarande är fallet. När det gäller bagagehantering erkänner flygbolagen att det kan uppstå utrymmesproblem i bagagesorteringshallen och de godtar att man ger flygplatsen ensamrätt att lasta och lasta av bagagekärror i denna hall. De anser dock att det inte finns några utrymmesproblem när det gäller transport till och från flygplanen, och att denna verksamhet därför bör öppnas för konkurrens enligt bestämmelserna i direktivet.
IV. BEDÖMNING AV UNDANTAGET MOT BAKGRUND AV BESTÄMMELSERNA I DIREKTIV 96/67/EG
1. Gällande regler om marktjänster
1.1 Möjligheter att begränsa tillträdet till marknaden
I direktiv 96/67/EG föreskrivs ett differentierat öppnande av marknaden, utgående dels från hur marktjänsterna tillhandahålls (egenhantering eller tjänster till tredje man), och dels från flygplatsens trafikvolym. Med en årlig trafikvolym på 6,4 miljoner passagerare under 1997 skall Stuttgarts flygplats enligt bilaga 5 till Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlichter Vorschriften (5) av den 10 december 1997, genom vilken direktivet införlivas i den tyska lagstiftningen, öppna marknaden för marktjänster till tredje man för en andra tjänsteleverantör från den 1 januari 1999 och medge två användare att bedriva egenhantering från den 1 januari 1998.
De allmänna reglerna om egenhantering i fråga om de tjänstetyper som avses i de tyska myndigheternas anmälan fastställs i artikel 7.2 i direktivet. Dessa regler har införts i bestämmelserna i paragraf 3.2 i den tyska förordningen. I enlighet med dessa artiklar får medlemsstaterna begränsa tillträdet till marknaden till två tjänsteleverantörer och två användare som önskar bedriva egenhantering, vilka skall väljas enligt relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande kriterier.
När det på grund av specifika utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar, särskilt sådana som beror på trängsel eller på ytornas nyttjandegrad, inte är möjligt att öppna marknaden för egenhantering och tjänster till tredje man i den omfattning som föreskrivs i direktivet, får den berörda medlemsstaten med stöd av artikel 9.1 d förbjuda egenhantering eller begränsa den till en enda användare.
I artikel 9.2 föreskrivs emellertid att det i varje beslut om undantag skall
- anges den eller de tjänstetyper för vilka undantag beviljats samt de specifika utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som berättigar till undantag,
- bifogas en plan över åtgärder som syftar till att komma till rätta med dessa begränsningar.
Enligt artikel 9.2 skall ett undantag dessutom inte
- otillbörligen inverka menligt på syftet med direktivet,
- snedvrida konkurrensen,
- vara av större omfattning än nödvändigt.
Det främsta syftet med direktivet är att liberalisera marktjänsterna, vilket kommissionen påpekade i sina beslut av den 14 januari 1998 om flygplatserna i Frankfurt och Düsseldorf (6). Begränsningar som åläggs tredje part innebär en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster. I likhet med statliga åtgärder som begränsar friheten att tillhandahålla tjänster (7) måste sådana åtgärder som kan leda till att tjänsteleverantörerna utesluts eller förbjuds att utöva sin verksamhet eller, som i detta fall, åtgärder som hindrar användare som så önskar att bedriva egenhantering kunna hänföras till trängande behov som är av allmänt intresse och inte av ekonomisk natur. Åtgärderna skall vidare vara rimliga i förhållande till den målsättning som eftersträvas. Allt detta gäller oavsett om de utan åtskillnad gäller såväl nationella tjänsteleverantörer som leverantörer från andra medlemsstater.
1.2 Förfarandet
De tyska myndigheterna har förbundit sig att invänta kommissionens godkännande innan de låter beslutet om undantag träda i kraft.
Kommissionens prövning bör, såsom påpekas i dess två beslut om flygplatserna i Frankfurt och Düsseldorf (8), omfatta följande tre punkter:
- Förekomsten och omfattningen av utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som motiverar undantaget och gör det omöjligt att öppna marknaden i den omfattning som föreskrivs i direktivet.
- En lämplig åtgärdsplan för att komma till rätta dessa begränsningar. Denna plan skall vara trovärdig och får inte innehålla några villkor för genomförandet. Den skall också innehålla en tidsplan för genomförandet av dessa åtgärder.
- Överensstämmelsen med de principer som anges i artikel 9.2 i direktivet i fråga om direktivets syfte, kravet att konkurrensen inte får snedvridas samt åtgärdens räckvidd.
Syftet med ett beviljat undantag är inte att generellt ge flygplatsen en extra anpassningsperiod utöver den som föreskrivs i artikel 1 i direktivet. Undantaget skall göra det möjligt för flygplatsen att lösa de särskilda problem som kan uppstå när marknaden öppnas. Varje undantag måste därför prövas mot bakgrund av de specifika begränsningar som åberopas som stöd för påståendet att det inte skulle vara möjligt att öppna marknaden inom föreskriven tid. Enligt EG-domstolens rättspraxis skall varje undantag tolkas strikt och undantagets räckvidd skall bestämmas med hänsyn till det eftersträvade syftet.
Det aktuella undantaget måste prövas mot bakgrund av vad som sagts ovan.
I enlighet med bestämmelserna i artikel 9.4 i direktivet har kommissionen ingående granskat de åberopade utrymmes- och kapacitetsbegränsningarna, det fattade beslutets rimlighet med hänsyn till dessa begränsningar och de åtgärder som föreslagits för att komma till rätta med begränsningarna. Kommissionen har bland annat stött sig på de studier som framlagts av de tyska myndigheterna, på sitt besök vid Stuttgarts flygplats den 24 augusti 1998 och på den tekniska studie som kommissionen låtit företaget Symonds Travers Morgan genomföra.
2. Granskning av de begränsningar som de tyska myndigheterna angett
2.1 Beträffande tillgängligt utrymme
Rampen på Stuttgarts flygplats har för närvarande 39 uppställningsplatser för flygplan, varav 18 kräver dragfordon för att flytta flygplanen (TIPO-uppställningsplatser). Kommissionens experter har kunnat konstatera att det är helt möjligt att parkera marktjänstfordon framför flygplanen på dessa uppställningsplatser. Flygplatsens påstående att radiolotsningen av flygplan till dessa platser av säkerhetsskäl hindrar all parkering av marktjänstfordon kan inte godtas eftersom denna situation är vanlig på många internationella flygplatser utan innebära några särskilda problem. En klar avgränsning av parkeringsytorna kan tillsammans med kontroll säkerställa att uppställningsplatsen uppfyller alla säkerhetskrav då planet anländer. Ett sådant förfarande är en helt normal säkerhetsåtgärd för att möta detta problem vid "nose-in"-förflyttningar på många flygplatser.
I de normer och den praxis som rekommenderas av den internationella luftfartsorganisationen, särskilt bilaga 14 till Konventionen om internationell civil luftfart och som ligger till grund för nationella rekommendationer vad gäller uppställning av flygplan, anges för olika typer av luftfartkoster de ytor som skall avgränsas som säkerhetsområden, men även för placering av utrustning. Enligt expertuppgifter som kommissionen fått in, kan man, beroende på flygplanstyp, i genomsnitt räkna med att en yta på 10 gånger 6 meter bör avsättas vid varje sida framför flygplanet. För de 18 platserna på flygplatsens norra sida (TYPO-uppställningsplatser) är en yta på mer än 2 100 kvadratmeter därför tillräcklig för utrustningen för dessa platser.
På 21 uppställningsplatser kan flygplanen däremot manövrera själva utan hjälp av dragfordon. Det går därför inte att parkera marktjänstfordon runt dessa uppställningsplatser. Däremot kräver hanteringen kring dessa mindre utrustning: förutom passagerarbussar krävs det bara trappor och startfordon.
Det är för övrigt känt att många flygplan parkeras på rampen under natten och att detta bidrar till viss trängsel tidigt på morgonen. Flygplanen lämnar dock flygplatsen på ganska kort tid under morgonrusningen, och marktjänstfordonen utnyttjas fullständigt under högtrafik. Det verkar därför inte vara omöjligt att parkera marktjänstfordonen i närheten av uppställningsplatserna under natten.
Det bör också noteras att flygplatsen från slutet av 1998 kommer att få en ytterligare brygganslutning och därefter, vid slutet av arbetena, tillkommer ytterligare fyra platser. Detta kommer att frigöra utrymme för att under dagen parkera marktjänstfordon på avlägsna uppställningsplatser utan att detta påverkar flygplatsens nuvarande kapacitet.
När det gäller argumentet att det inte går att uppskatta effekterna av att det kommer in nya aktörer på marknaden har sådana skattningar gjorts på de flesta flygplatser, och framför allt på alla flygplatser som omfattas av ett beslut om undantag. Man har i dessa fall beaktat olika antaganden om möjliga aktörer. Dessutom har flygplatsen lagt fram ganska detaljerade uppgifter om konsekvenserna i fall bagagehanteringen skulle öppnas för konkurrens. Det har därför inte fastslagits att samma ska inte skulle gå att göra för andra marktjänster.
En jämförelse med andra flygplatser som har utrymmesproblem visar också att det faktum att flygplatsens marktjänster idag är samordnade inte räcker för att bevisa att det är omöjligt att öppna marknaden i den grad som krävs i direktivet.
I den studie som genomförts på kommissionens uppdrag har man bedömt de effekter som en eventuell användare som önskar bedriva egenhantering kan komma att få mot bakgrund av att flygplatsen enligt de tyska myndigheternas beslut kommer att släppa in en andra tjänsteleverantörer från den 1 januari 1999.
Användarens trafikvolym (passagerare eller frakt) används som ett av de objektiva kriterierna för att utse de användare som kan få tillstånd att bedriva egenhantering eftersom deras antal är begränsat.
I det fall Lufthansa, som är det största flygbolaget på flygplatsen, skulle börja bedriva egenhantering, så skulle effekterna på marktjänsterna bli stora med tanke på flygbolagets stora antal flygningar på flygplatsen. Lufthansa skulle i detta fall kunna hantera sina egna plan såväl som dotterbolaget Condors plan. En analys av flygschemat gör det möjligt att beräkna hur stor mängd ytterligare utrustning som skulle krävas. Man måste beakta att ett större antal aktörer rent generellt ökar behovet av utrustning eftersom varje aktör då måste kunna hantera sina egna trafiktoppar, som inte nödvändigtivis sammanfaller med flygplatsens, vilket ju är fallet om det bara finns en leverantör av marktjänster. Samtidigt måste man beakta att den tidigare monopolinnehavaren kommer att förlora en del av sina kunder, varmed dess behov av utrustning kommer att minska.
Om Lufthansa skulle börja bedriva egenhantering så skulle flygplatsens eget behov av utrustning, med utgångspunkt i det antal flygningar som bolaget har på flygplatsen, minska med närmare 30 %. Under flygplatsens trafiktopp står dock Lufthansa för 10 av de 18 flygplan som måste hanteras samtidigt. Den del av utrustningen som Lufthansa skulle behöva uppgår därmed till 55 % av den totala mängden utrustning som används på flygplatsen under denna tid. Man måste därför räkna med ett ytterligare utrymmesbehov på 25 % (55 % - 30 %) med tanke på Lufthansas tidtabell, och detta oberoende av att en ny tjänsteleverantör också kan komma att verka på flygplatsen från och med januari nästa år.
På grundval av de behov som redovisats i den studie som de tyska myndigheterna har åberopat som stöd för sitt beslut skulle detta ytterligare utrymmesbehov uppgå till 2 750 m2. De ytor som vi tidigare pekat på, och som finns tillgänglia utöver de ytor som de tyska myndigheterna redan redovisat, skulle tillsammans med en effektivare användning av utrymmena framför flygplanen göra det möjligt att möta dessa behov.
I den händelse en annan transportör än Lufthansa skulle begära att få bedriva egenhantering, och då till exempel Deutsche BA som är den näst största transportören mätt i trafikvolym, så skulle det ytterligare behovet under detta bolags trafiktopp uppgå till ungefär 15 %. Med tanke på de utrymmen som redovisats ovan så tycks detta behov inte heller vara orimligt att tillgodose.
De tyska myndigheterna har därmed inte lyckats bevisa att det inte går att ge tillstånd till någon användare som så önskar att bedriva egenhantering på flygplatsen. Däremot tycks det inte vare möjligt att acceptera en andra användare och därmed helt uppfylla kraven i direktivet och i den tyska förordningen om egenhantering.
2.2 Beträffande bagagetransporter
Befordran av bagage utgör en av undantagets viktigaste punkter, och de flygbolag som inkommit med synpunkter erkänner svårigheterna i bagageutlämningssystemet. En transportorganisation hänvisar till ett avtal mellan transportörerna där man erkänner att den otillräckliga bagagesorteringshallen motiverar att lastning och avlastning mellan bagageband skall skötas av flygplatsen själv.
Det faktum att denna hall är otillräcklig och i vissa fall överbelastad kan inte bestridas. Det gäller också nödvändigheten att reglera flödet av ankommande bagage på grund av kapacitetsproblem.
Bagageutlämningen sker manuellt via ett rullband och inte genom inkast med automatisk identifiering av bagaget. Bagaget får därför vänta på bagagekärrorna i turordning efter de ankomna flygplanen. Det är denna hantering som transportörerna har beslutat att överlåta till flygplatsens egen personal, dels på grund av platsbristen längs rullbandet, dels för att bagageutlämningen sker manuellt.
När det gäller transport av bagage mellan sorteringssystemet och flygplanet spelar antalet aktörer däremot en mindre roll eftersom földet av bagagekärror är strikt reglerat. Inne i bagagesorteringshallen beror det antal bagagekärror som krävs i ett visst ögonblick inte på antalet aktörer, utan på det antal flygningar som skall hanteras. En strikt styrning av flödet av bagagekärror och det antal kärror som släpps in i hallen gör det möjligt att undvika stockningar i den hall där bagaget flyttas mellan band och kärror. Denna styrning bygger på att man släpper in det antal kärror som krävs för hanteringen i ett givet ögonblick. En sådan styrning sker redan på de flygplatser som är öppna för konkurrens och är följden av de normala administrativa reglerna och kontrollreglerna på flygplatsen, som ju kan införa regler för alla aktörer för att säkerställa att systemet fungerar smidigt. Det har därför inte kunnat bevisas att det är omöjligt att släppa in en ytterligare aktör i bagagesorteringshallen.
Det måste dock erkännas att varje ökning av antalet aktörer gör det svårare att administrera dem och deras bagagekärror. Denna flödesstyrning är av överordnad betydelse, och eventuella svagheter i styrningen kan påverka flygplatsens totala funktionella effektivitet. En effektiv flödesstyrning krävs då det förekommer problem i någon riktning i bagagesorteringssystemet. I Stuttgarts fall ligger problemet i bristen på plats framför systemets portar, där bagagekärrorna måste stå och vänta. Infarten till systemet ligger i själva verket mellan passagerarnas ankomstdörrar, där matarbussarna passerar. Dessa dörrar ligger för övrigt mycket nära varandra, vilket kräver bussar med avstigning i fören. Att öka antalet bagagekärror som står och väntar på denna plats är därför inte möjligt. Det är inte heller möjligt att låta någon ytterligare tjänsteleverantör, utöver den andra aktör som de tyska myndigheterna beslutat släppa in, parkera sina kärror i närheten.
Det är på grund av svårigheterna att parkera i närheten av systemet, och inte på grund av något problem inne i byggnaden, som det kan bevisas vara omöjligt att låta en användare bedriva egenhantering vid sidan av de två aktörer som kommer att tillhandahålla marktjänster till tredje man från och med januari 1999.
Såsom har påpekats ovan kan det dock inte bevisas att det är omöjligt att låta en användare bedriva egenhantering på övriga delar av flygplatsen, vilket framför allt gäller tjänster kring uppställda flygplan. Förbudet att låta en användare själv lasta på och av flygplanet kan därmed inte godkännas.
3. Åtgärdsplanen
I enlighet med artikel 9.2 i direktivet har de tyska myndigheterna lagt fram en plan över lämpliga åtgärder för att komma till rätta med de åberopade begränsningarna.
Flygplatsledningen har beslutat att genomföra en utbyggnads- och renoveringsplan där Terminal 1 förlängs och Terminal 3 byggs om. Detta arbete gör det möjligt att skapa fyra nya uppställningsplatser med brygganslutning samt att bygga en terminal 4 där det idag står en hangar. Denna terminal kommer att användas från det att arbetet på Terminal 3 inleds. Man har också planerat att skapa en jänrvägsförbindelse med ICE-tågen. Slutligen skall fraktrampen helrenoveras.
Ett förslag att utöka flygplatsområdet har också lagts fram, men detta är mycket kontroversiellt.
Man planerar en ny parkeringsbyggnad för marktjänstfordon.
Vidare kommer en ny fraktcentral i den södra delen av flygplatsområdet, som den amerikanska armén delvis skall lämna, att frigöra utrymme för marktjänstfordon. Den dokumentation som lagts fram som stöd för de tyska myndigheternas anmälan innehåller en garanti om att tillräckliga utrymmen skall frigöras för att marknaden för marktjänster skall kunna öppnas fullständigt i början av 2001.
Arbetena på flygplatsen bör vara avslutade i slutet av år 2000, och flygplatsen kommer då i vilket fall som helst att ställa parkeringsbyggnaden för marktjänstfordon till förfogande. De nya terminalerna kommer också att göra det möjligt att öppna tjänster som rör hantering och transport av bagage för konkurrens i enlighet med bestämmelserna i direktivet.
4. Uppfyllande av de kriterier som fastställs i artikel 9.2 i direktivet
I artikel 9.2 i direktivet fastslås att undantaget inte får vara av större omfattning än nödvändigt.
När det gäller undantagets varaktighet visar planeringen av arbetet att det inte kommer att vara möjligt att öppna marknaden i den minsta grad som krävs i direktivet, det vill säga till två tjänsteleverantörer och två användare som bedriver egenhantering innan arbetet är avslutat, nämligen i slutet av år 2000. Den varaktighet som krävs verkar därmed stå i rimlig proportion till de begränsningar som påvisats. När det gäller undantagets omfattning visar anmälan dock att undantaget är mer omfattande än vad som krävs, dels genom att man helt förbjuder egenhantering, dels genom att detta förbud också omfattar tjänster där det skulle gå att tilldela erforderligt utrymme.
V. SLUTSATS
Stuttgart flygplats har inte påvisat några strukturella utrymmes- och kapacitetsproblem som helt hindrar att marknaden för marktjänster öppnas. De tyska myndigheterna begränsar i sitt beslut om undantaget för övrigt förbudet till egenhantering. De tyska myndigheterna har dock, förutom när det gäller transport av bagage mellan flygplanet och terminalen, inte påvisat att det inte går att låta någon användare som så önskar bedriva egenhantering på flygplatsen. Däremot medger inte det tillgängliga utrymmet att man låter fler än en användare bedriva egenhantering när det gäller de tjänster som avses i undantaget.
Det undantag som de tyska myndigheterna lagt fram bör därmed
- förbjuda egenhantering enbart när det gäller transport av bagage mellan flygplanen och terminalen (delar av punkt 5.4 i bilagan till direktivet).
- begränsa egenhantering till en enda användare när det gäller övriga tjänster som nämns i den anmälan som kommissionen tog emot den 3 augusti 1998.
HÄRMED FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det beslut om undantag som beviljats flygplatsen i Stuttgart den 23 juli 1998, vilket anmäldes till kommissionen den 3 augusti 1998, godkänns under förutsättning att Förbundsrepubliken Tyskland inför följande:
- Förbud mot egenhantering till och med den 31 december 2000 när det gäller transport av bagage mellan flygplanen och terminalen enligt punkt 5.4 i bilagan till direktivet.
- Begränsning av egenhantering till och med den 31 december 2000 till en enda användare när det gäller tjänster som anges i punkterna 4, 5.5, 5.6 och 5.4 vad gäller lastning och lossning av flygplanet samt transport av passagerare mellan terminal och flygplan.
Artikel 2
Efter att ha ändrat beslutet om undantag i enlighet med artikel 1 skall Förbundsrepubliken Tyskland anmäla det till kommissionen innan det träder i kraft.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 30 oktober 1998.