KOMMISSIONENS BESLUT
av den 22 juni 2005
om den stödåtgärd som Nederländerna beviljat till förmån för AVR för hantering av farligt avfall
[delgivet med nr K(2005) 1789]
(Endast den nederländska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2006/237/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
med beaktande av Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, och efter att ha beaktat de yttranden som inkommit (1), och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1 FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 7 januari 2003 (registrerad den 10 januari 2003 under nummer A/30189) anmälde Nederländerna driftstöd till förmån för AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (nedan kallat ”AVR”) för hantering i Nederländerna av farligt avfall avsett för bortskaffande. Den största delen av stödet gällde förbränning av denna typ av avfall i två roterugnar (rotating drum furnace). Nederländerna åberopade tillämpning av artikel 86.2 i fördraget och bad kommissionen om att besluta att åtgärden inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget, eftersom stödet är en lämplig kompensation för skyldigheten att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 86.2 i fördraget. Ärendet registrerades som stödåtgärd nr N 43/2003.
(2)
Genom skrivelser av den 7 februari (referensnr D/50847) och av den 22 april 2003 (referensnr D/52566) begärde kommissionen kompletterande upplysningar. Nederländerna inkom med kompletterande information i skrivelser av den 24 mars 2003 (registrerad den 28 mars 2003 under nummer A/32279) och den 19 juni 2003 (registrerad 25 juni under nummer A/34394). Företrädare för Nederländerna och för kommissionens tjänsteenheter sammanträdde den 21 maj 2003. Två konkurrenter lämnade i en skrivelse av den 2 maj 2003 (registrerad den 5 maj 2003 under nummer A/33155) in ett gemensamt klagomål. Genom en skrivelse av den 20 maj 2003 (registrerad samma dag under nummer A/33548) meddelade de kommissionen att ett dotterföretag till en av dem anslutit sig till klagomålet.
(3)
Genom beslut C(2003) 1763 av den 24 juni 2003 inledde kommissionen förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget med anledning av den anmälda stödåtgärden. Ärendet registrerades som stödåtgärd nr C 43/2003. Nederländerna delgavs beslutet genom en skrivelse av den 26 juni 2003 (referensnr D/230250). Detta beslut offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 20 augusti 2003 (2). Kommissionen har mottagit synpunkter från fyra berörda parter (registrerade under nummer A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 och A/37569), bland annat också från en av de båda konkurrenter som tidigare i maj hade lämnat in ett klagomål. Bakom detta klagomål stod även ytterligare ett företag som ingår i den koncern som en av de båda ursprungliga klagande konkurrenterna tillhör (nedan kallas dessa fyra entiteter för ”de två gemensamt agerande konkurrenterna”). Kommissionen vidarebefordrade dessa synpunkter till Nederländerna genom skrivelser av den 1 oktober (referensnr D/56129), 29 oktober (referensnr D/56898), 7 november (referensnr D/57120) och 12 november 2003 (referensnr D/57185). Dessa skrivelser innehöll även ett antal ytterligare frågor från kommissionen.
(4)
Genom en skrivelse av den 13 augusti 2003 (registrerad den 14 augusti 2003 under nummer A/35706) meddelade de två gemensamt agerande konkurrenterna kommissionen att en del av stödet till AVR Nuts utbetalats, och de bad kommissionen fatta beslut på grundval av artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (3), för att ålägga Nederländerna att skjuta upp ytterligare utbetalningar och att preliminärt återkräva det redan utbetalda stödet. Efter en begäran från kommissionen av den 20 augusti 2003 (referensnr D/55321) bekräftade Nederländerna genom en skrivelse av den 25 september 2003 (registrerad den 30 september 2003 under nummer A/36690) att det anmälda stödet för år 2002 och det första kvartalet av 2003 utbetalats till AVR Nuts. Genom en skrivelse av den 20 oktober 2003 (referensnr D/56735) meddelade kommissionen de två gemensamt agerande konkurrenterna att den inte avsåg att fatta de begärda besluten. De två gemensamt agerande konkurrenterna upprepade sin begäran i en skrivelse av den 14 november 2003 (registrerad den 17 november 2003 under nummer A/37909) och genom en skrivelse av den 1 december 2003 (registrerad den 2 december 2003 under nummer A/38325). Dessa sista skrivelser och svaret från kommissionen av den 24 november 2003 (referensnr D/57541)gick om varandra under postbefordran. I den sistnämnda skrivelsen återupprepade kommissionen sin ståndpunkt.
(5)
Efter en ansökan om uppskov (genom en skrivelse av den 14 juli 2003, registrerad den 18 juli 2003 under nummer A/35109, och genom en skrivelse av den 29 oktober 2003, registrerad den 5 november 2003 under nummer A/37568), som beviljades genom en skrivelse av den 23 juli 2003 (referensnr D/54737), inkom Nederländerna genom en skrivelse av den 18 december 2003 (registrerad den 8 januari 2004 under nummer A/30088) med synpunkter på kommissionens beslut. Nederländerna kommenterade de synpunkter som mottagits från berörda parter genom en skrivelse av den 23 december 2003 (registrerad den 8 januari 2004 under nummer A/30090), av den 23 januari 2004 (registrerad den 29 januari 2004 under nummer A/30621), av den 25 februari 2004 (registrerad den 27 februari 2004 under nummer A/31451) och av den 23 april 2004 (registrerad den 30 april 2004 under nummer A/33118). Med dessa båda sista skrivelser informerade Nederländerna även kommissionen om den löpande utvecklingen vid AVR Nuts. Eftersom de tilltagande underskotten skulle påkalla ständigt högre stödbelopp beslöt man att lägga ned en av de båda roterugnarna från och med den 1 juli 2004. En eventuell nedläggning av den andra roterugnen diskuterades fortfarande. Det föreföll som om det ursprungliga stödavtalet innehöll bestämmelser enligt vilka Nederländerna skulle bevilja en viss ersättning för nedläggningskostnaderna.
(6)
Med beaktande av den nya informationen fattade kommissionen definitivt beslut C(2004) 2640 den 14 juli 2004 om att utvidga förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget till att omfatta ersättningen för kostnaderna för den (eventuella) nedläggningen av roterugnarna. Detta beslut tillställdes Nederländerna den 16 juli 2004, som begärde en förlängning av tidsfristen för att lämna in synpunkter på detta beslut, samt ett möte för att diskutera den löpande utvecklingen (genom en skrivelse av den 30 juli 2003, registrerad den 4 augusti 2004 under nummer A/35996). Den 23 augusti 2004 ägde ett möte rum mellan företrädare för Nederländerna och för kommissionen. Den 26 augusti 2004 ägde ett ytterligare möte rum mellan kommissionens tjänsteenheter och de två gemensamt agerande konkurrenterna. Advokatkontoret företrädde för övrigt ännu en konkurrent. Nederländerna inkom med sina synpunkter på kommissionens beslut i en skrivelse av den 10 september 2004 (registrerad den 17 september 2004 under nummer A/36999). Kommissionen begärde ytterligare information i en skrivelse av den 30 september 2004 (referensnr D/56902), som Nederländerna lämnade i en skrivelse av den 22 oktober 2004 (registrerad den 27 oktober 2004 under nummer A/38271). I denna skrivelse bekräftade Nederländerna att ytterligare stöd för återstoden av 2003, de tre första kvartalen av 2004 samt nedläggningen av en av anläggningarna utbetalats till stödmottagaren.
(7)
Beslutet att utvidga förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 oktober 2004 (4). Kommissionen mottog synpunkter från de två gemensamt agerande konkurrenterna (skrivelser av den 16 och den 19 november 2004, registrerade under nummer A/38860 och A/38978). Kommissionen vidarebefordrade dessa synpunkter till Nederländerna i en skrivelse av den 22 november 2004 (referensnr D/58307). Nederländerna kommenterade dessa synpunkter och besvarade kommissionens frågor i skrivelser av den 22 december 2004 (registrerad den 5 januari 2005 under nummer A/30171) och den 12 januari 2005 (registrerad den 17 januari 2005 under nummer A/30525). I dessa skrivelser informerade Nederländerna kommissionen inte bara angående beslutet om att lägga ned den kvarvarande roterugnen, utan också om den därmed korresponderande ersättningen för nedläggningskostnader.
(8)
Slutligen bekräftade de två gemensamt agerande konkurrenterna sin opposition mot stödet genom skrivelser av den 25 april 2005 (registrerad samma dag under nummer A/33476) och den 2 maj 2005 (registrerad den 12 maj 2005 under nummer A/33884). Efter dessa skrivelser ägde ett möte rum den 26 maj 2005 mellan kommissionens enheter och de två gemensamt agerande konkurrenterna. Även denna gång företrädde advokatkontoret också den tredje konkurrenten (nedan kallas denna konkurrent och de två övriga konkurrenterna tillsammans för ”de tre gemensamt agerande konkurrenterna”). Vid detta möte överlämnades ett dokument med uppgifter om att ytterligare stöd år 2004 utbetalats till AVR Nuts.
2 DETAILJERAD BESKRIVNING AV DEN BERÖRDA STÖDÅTGÄRDEN
2.1 Bakgrund och syfte
(9)
I artikel 5.1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (5) föreskrivs: ”Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder, genom samarbete mellan medlemsstater när detta är nödvändigt eller tillrådligt, för att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket måste utformas så att gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och till behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall”. I artikel 5.2, i detta direktiv föreskrivs: ”Nätverket måste även utformas så att det blir möjligt att ta hand om avfallet vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de bäst anpassade metoderna och den bästa tekniken, så att en hög nivå för miljö- och hälsoskyddet säkerställs”.
(10)
Med tanke på detta mål tog Nederländerna i början av 1990-talet i bruk ett speciellt upplag (nedan kallat ”C2-deponin”) samt roterugnar. C2-deponin används för att på lämpligt sätt bortskaffa farligt avfall som inte kan förbrännas (nedan kallat ”C2-avfall”). Roterugnarna används som ett lämpligt sätt att bortskaffa farligt avfall som, trots sitt låga förbränningsvärde, ändå kan destrueras genom förbränning (6) (nedan kallat ”RDF-avfall” (rotating drum furnace). För denna förbränning krävs sameldning och i praktiken är det mest kostnadseffektiva bränslet farligt avfall med högt värmevärde.
(11)
Medlemsstaterna kan i enlighet med artikel 8.3 i direktiv 75/442/EG och artikel 4.3 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (7) förbjuda export av ”avfall för bortskaffande”. Endast efter diverse kontroller får handel bedrivas med sådant avfall. Medlemsstaterna får dock generellt inte förbjuda export av ”avfall för återvinning” till andra medlemsstater. (8) Begreppen ”avfall för bortskaffande” och ”avfall för återvinning” har förtydligats i ett antal domar från EG-domstolen. (9) Som en följd härav måste, i jämförelse med Nederländernas hittillsvarande tolkning, en mindre volym farligt avfall betraktas som ”avfall för bortskaffande” och mer avfall som ”avfall för återvinning”. Denna skillnad beror inte på avfallets värmevärde, utan snarare på det primära syftet med den anläggning där avfallet destrueras samt typen av avfall.
(12)
C2- och RDF-avfall kommer från företag inom alla ekonomiska sektorer. Viktiga sektorer är bland annat metallsektorn, kommersiella och offentliga tjänster, (petro-)kemiska sektorn, transport och mineralutvinning. Det mesta avfallet hämtas av specialiserade mellanhänder vars tjänster oftast täcker ett företags olika typer av avfall: C2- och RDF-avfall, övrigt farligt avfall samt ofarligt avfall. Dessa tjänster är givetvis till största delen bundna till den plats där avfallet produceras, men de mer specifika typerna av avfall transporteras långa sträckor. En del stora industriella avfallsföretag verkar internationellt, med filialer i flera länder.
(13)
De senaste åren har möjligheterna till återvinning av farligt avfall ytterligare utvecklats. Allt större volymer används i cementindustrin (framförallt i Belgien) eller för att fylla igen nedlagda gruvor (framförallt i Tyskland). Domstolens strikta tolkning av begreppet ”avfall för bortskaffande” har främjat denna utveckling. Samtidigt har producenterna ytterligare begränsat produktionen av avfall. Inom lagens gränser kan de, åtminstone i viss mån, blanda ut en del av det med mindre farligt avfall, vilket möjliggör billigare bortskaffning eller återvinning. På så sätt har volymen RDF-avfall sjunkit från cirka 80 000/100 000 ton år 1995 till cirka 34 000 ton år 2002. År 2002 förväntades årsproduktion på omkring 38 500 ton. I mitten av 2004 uppskattade AVR Nuts att företaget endast skulle få ta emot 16 000 ton RDF-avfall per år (10). Volymen C2-avfall sjönk från cirka 6 000 ton år 2000 till cirka 4 000 ton år 2002. Exporten av farligt avfall producerat i Nederländerna har stigit till cirka 36 000 ton, varav cirka 4 000 ton är RDF-avfall, vilket medförde överkapacitet i bortskaffningsanläggningarna. Detta fenomen har spritt sig och drabbar exempelvis även Förenade kungariket, Tyskland och Belgien.
2.2 Stödmottagare
(14)
C2-deponin och de olika roterugnarna igångsattes inledningsvis av AVR Chemie CV (nedan kallat ”AVR Chemie”), där staten innehar en andel på 30 % och Holding AVR Bedrijven NV (nedan kallat ”AVR Holding” eller förkortat ”AVR”) en andel på 70 %. AVR är en viktig aktör på den nederländska avfallsmarknaden. För närvarande är AVS helägt av Rotterdams stad, som dock nyligen meddelat sin avsikt att försälja sina aktier i AVR. Från och med mitten på 1990-talet gick AVR Chemie med förlust (10,9 miljoner euro år 2000 och 7,2 miljoner euro år 2001). Därför ville AVR lägga ned de tre roterugnar som var i drift vid den tidpunkten. Nederländerna åstadkom emellertid en överenskommelse om omstrukturering. AVR Chemie delades därvid upp. AVR Nuts bildades för att efter nedläggningen av en av de tre roterugnarna fortsätta destruktionen av C2- och RDF-avfall. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (nedan kallat ”AVR IW”) bildades för de resterande verksamheterna på marknaderna för (farligt) avfall där AVR av egna kommersiella skäl ville börja verka. Båda företagen kontrolleras helt av AVR. Den enda kvarvarande verksamheten i AVR Chemie är uthyrningen av faciliteterna till AVR Nuts. AVR Nuts och AVR IW samarbetar nära. Ett tjänsteavtal fastställer att den största delen av AVR Nuts ledning och kommersiella uppgifter utförs av AVR IW.
(15)
Kapaciteten hos de båda roterugnarna som AVR har tillstånd för uppgår till 100 000 ton farligt avfall per år. Den teoretiskt tillgängliga kapaciteten är på 80-85 % av den tillåtna kapaciteten. AVR destruerade 84 880 ton farligt avfall (RDF-avfall och annat) år 2001, 81 274 ton år 2002 och 78 297 ton år 2003. För förbränning av RDF-avfall behövs mer eller mindre samma mängd av annat farligt avfall som bränsle. Volymen RDF-avfall som faktiskt destruerats i roterugnarna uppgick uppskattningsvis till 19 000 ton år 2002 och 23 000 ton år 2003. Bestämda typer av RDF-avfall kan för övrigt även destrueras i förbränningsanläggningar för hushållsavfall som fungerar på en lägre eldningstemperatur.
(16)
AVR Nuts är skyldigt att föra en separat redovisning i enlighet med kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag (11).
2.3 Stödet
2.3.1 Rörelseunderskotten
(17)
Stödet och de verksamheter för vilka det beviljas, finns beskrivna i ett koncessionsbeslut från ministern för bostäder, fysisk planering och miljö av den 3 juli 2002 och i ett koncessionsavtal mellan Nederländerna, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW och några andra dotterföretag som undertecknades den 10 juli 2002. Med koncessionsbeslutet ger staten ”AVR Nuts den exklusiva rätten att för en period av fem år att bedriva deponi för C2-avfall och destruktion av farligt avfall i roterugnar med skyldighet att erbjuda deponi för C2-avfall och destruktion av farligt avfall i roterugnar som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse till allmänheten till rimliga, transparenta och icke-diskriminerande villkor och socialt godtagbara avgifter, under iakttagande av villkor och bestämmelser som närmare fastställs i koncessionsavtalet”. Avtalet fastställer i detalj villkoren för ledningen av AVR Nuts. Avtalet skall löpa från den 1 januari 2002 och till och med den 31 december 2006.
(18)
Stödet uppgår till 100 % av det förhandsfastställda rörelseunderskottet, som beräknas på basis av en metod som tagits fram av en oberoende revisor. Om det på förhand fastställs att driftsöverskott kommer att uppstå, skall 70 % av detta användas för att återbetala stöd som beviljats de föregående åren. Det förhandsfastställda rörelseunderskottet uppgick till 1,5 miljoner euro år 2002 och 2,8 miljoner euro år 2003. I bilaga I till föreliggande beslut återfinns en sammanfattning av metoden och dess tillämpning för 2002, 2003 och 2004. Det mesta stödet avser roterugnarna. För C2-deponin uppgick till exempel år 2003 det på förhand beräknade underskottet till 370 000 euro.
(19)
Enligt tjänsteavtalet sköter AVR IW den största delen av AVR Nuts administrativa och operationella uppgifter. För detta får företaget en ersättning som inkluderas i det förhandsfastställda underskottet. Detta sker på basis av självkostnadspriset (”activity based costing”). I praktiken betyder detta att i genomsnitt 30 % av AVR:s allmänna omkostnader för perioden 2002-2004 omfördelades till AVR Nuts.
(20)
Ytterligare en kostnadspost som tas upp i den förhandsfastställda budgeten, och för vilken AVR Nuts får stöd som sedan vidarebefordras till AVR IW, avser förvärv av avfall. Med tanke på den stora andelen fasta kostnader är det nödvändigt att aktivt förvärva avfall för att utnyttja kapaciteten maximalt och sålunda hålla driftskostnaderna så låga som möjligt. De förhandsfastställda och de faktiska kostnaderna återfinns i tabell 1.
Tabell 1:
Förhandsfastställda och faktiska förvärvskostnader
2002
2003
2004
Förhandsfastställda ytterligare kostnader
514 000
532 000
550 000
Förhandsfastställda start up-kostnader för förvärv på de den internationella marknaden
400 000
400 000
-
Sammanlagda förhandsfastställda kostnader
914 000
932 000
550 000
Faktiska kostnader
875 000
900 000
930 000
(21)
Till en början förväntades underskottet stiga till 3,8 miljoner euro år 2006, men marknads- och driftsvillkoren visade sig vara mycket svårare än förväntat, och förhoppningarna om förbättringar är små. Under perioden 2002-2003 hade AVR Nuts, förutom det förhandsfastställda underskottet, en förlust på 12 miljoner euro. Det förhandsfastställda underskottet för 2004 och åren därefter förväntades skulle bli mycket högre än vad som prognostiseras, och mycket riktigt uppgick det förhandsfastställda underskottet till 8,898 miljoner euro för år 2004 (12). Vid denna beräkning togs hänsyn till beslutet att lägga ned roterugnarna.
2.3.2 Ersättningen för nedläggningskostnader
(22)
Med tanke på de ökande rörelseunderskotten har Nederländerna, såsom redan angivits i punkterna 5 och 7, sett över sin politik. I slutet av 2003 beslöt man att lägga ned en av de båda roterugnarna fr.o.m. den 1 juli 2004. Sommaren 2004 fattades beslut om att lägga ned den andra roterugnen fr.o.m. den 1 januari 2005. För de återstående åren förväntas de förhandsfastställda förlusterna bli små för insamlingen av C2-avfall.
(23)
Enligt koncessionsavtalet skulle staten finansiellt kompensera AVR för det resterande bokförda värdet av ännu inte avskrivna investeringar som med statens godkännande gjorts i AVR Nuts under avtalets löptid. Genom att i förväg tillämpa denna klausul räknade de nederländska myndigheterna fram en ersättning på 8 670 108 euro i nedläggningskostnader för den första roterugnen. Detta belopp avser olika investeringar som bokfördes med 50 % om de avsåg båda roterugnarna och med 100 % om de gjorts specifikt för den roterugn som lades ned. De viktigaste posterna i detta belopp är 1,9 miljoner euro för investeringar i brandskydd, 3,3 miljoner euro för en homogeniseringsanläggning, 1,5 miljoner euro för utbyte av kokstrattar och 0,5 miljoner euro för ett slutstycke för en trumma och en Stefferson-ring. För nedläggningen av den andra roterugnen ingår i beräkningen 11 151 000 euro för resterande bokfört värde för anläggningar och materiella anläggningstillgångar. I detta belopp ingår övriga 50 % av det resterande bokförd värdet av ovannämnda investeringar, som gjorts med statens medgivande, och 100 % av det resterande bokförda värdet för med statens medgivande gjorda investeringar, som bara gäller den andra roterugnen. Den sista delen innefattar särskilt investeringar i den totala översynen av den kvarvarande roterugnen, som genomfördes under 2004. Denna översyn kostade 3 273 000 euro, vilket var mer än beräknat. I efterhand förefaller detta ha varit en oturlig investering.
(24)
Eftersom Nederländerna dessutom genom koncessionsavtalet i princip var skyldigt att kompensera budgetunderskotten till och med 2006, måste staten förhandla med AVR om en ersättning för de ytterligare kostnaderna vid nedläggningen av den andra roterugnen fr.o.m. den 1 januari 2004 - i stället för vid den ursprungliga tidpunkt då avtalet skulle ha löpt ut. På så sätt omfattar kompensationen följande tillkommande belopp:
-
1,75 miljoner euro för att redan år 2004 kompensera de negativa effekterna av att kunderna redan (stegvis) skulle vara tvungna att föra över sina avfallsflöden till andra anläggningar.
-
5,843 miljoner euro för löpande fasta kostnader 2005-2006. Detta avser kostnader i samband med exempelvis ICT-infrastruktur, hyra av kontorslokaler, bevakningskontrakt, kostnader för gemensamma lokaler som matsal etc. AVR hade beräknat ett högre totalbelopp för detta, nämligen 8,208 miljoner euro.
-
7,868 miljoner euro för extra uppsägningskostnader på grund av den förtida nedläggningen av den återstående roterugnen Detta belopp beräknas som saldot av de uppskattade uppsägningskostnaderna vid en omedelbar nedläggning och de uppskattade uppsägningskostnaderna när stödavtalet löper ut två år senare. Det godtagna beloppet bygger på en ingående beräkning som avser cirka 244 arbetstagare och som tar hänsyn till att de flesta av dessa kan omplaceras internt.
-
Andra kostnader, som t.ex. resterande bokfört värde för vissa tillgångar i andra AVR-företag som förvärvats för att tillhandhålla tjänster i enlighet med tjänsteavtalet, kostnader för platsförvaltning och kostnader på grund av att AVR IW inte fick de täckningsbidrag (dekkingsbijdrage) som företaget skulle ha fått om förbränningen i roterugnarna hade fortsatt åren 2005 och 2006, de ej budgeterade nedläggningskostnaderna samt kostnader för annullering av fleråriga kontrakt. AVR hade uppskattat dessa kostnader till totalt 29,567 miljoner euro, vilket exempelvis även innefattar ett belopp på 11,716 miljoner euro för de ytterligare förluster som AVR Nuts drabbades av åren 2002 och 2003. Under förhandlingarna kom staten och AVR överens om ett belopp på endast 1,238 miljoner euro.
(25)
Vid dessa förhandlingar biträddes Nederländerna av en oberoende revisor, vars rapport ställts till kommissionens förfogande. Totalt uppgick den överenskomna ersättningen för nedläggningen av den andra roterugnen till 27,85 miljoner euro. Detta ligger långt under AVR:s egna uppskattningar, som hamnade på 58,544 miljoner euro (eller 46,828 miljoner euro om AVR Nuts ytterligare förluster 2002 och 2003 inte medtas). Nederländerna förklarade att om den kvarvarande roterugnen hade varit i drift till slutet av 2006, skulle summan för de uppskattade rörelseunderskotten för 2005 och 2006 och ersättningen för kostnaderna för nedläggningen i slutet av 2006 ha uppgått till 31 miljoner euro. Avtalet om den förtida nedläggningen sänkte alltså statens kostnader.
(26)
Genom denna ersättning för nedläggningen hamnar det sammanlagda stödet för perioden 2002-2004 på 49 718 108 euro, såsom framgår av översikten i tabell 2.
Tabell 2:
Översikt över ersättningen för AVR
Förhandsfastställt budgetunderskott 2002
1 500 000
Förhandsfastställt budgetunderskott 2003
2 800 000
Förhandsfastställt budgetunderskott 2004
8 898 000
Ersättning för resterande bokfört värde för den första roterugnen
8 670 108
Ersättning för resterande bokfört värde för den andra roterugnen
11 151 000
Ersättning för ytterligare nedläggningskostnader
-
ytterligare driftskostnader 2004
1 750 000
-
löpande fasta kostnader 2005-2006
5 843 000
-
ytterligare uppsägningskostnader
7 868 000
-
övriga kostnader
1 238 000
16 699 000
Totalt stöd
49 718 108
(27)
Nederländerna medgav att stöd på 19 543 608 euro utbetalats till AVR. Den ersättning som var kopplad till nedläggningen av den andra roterugnen har satts in på ett spärrat konto.
2.3.3 Garanti för rivnings- och eftersaneringskostnader
(28)
Koncessionsavtalet innefattar även en garanti som går ut på att staten, om AVR Chemie skulle gå i likvidation, skall betala högst 30 % av de rivnings- och eftersaneringskostnader som uppstår vid borttagandet och rengöring av anläggningarna. Denna procentandel är lika med statens andel i AVR Chemie.
2.4 Operationella aspekter
(29)
Innan koncessionsavtalet slöts hade AVR Chemie redan höjt sina mottagningsavgifter till 700 nederländska gulden/ton (317,6 euro/ton). Ännu högre avgifter skulle, enligt Nederländerna, leda till att kunderna skulle försöka undvika kostnaderna, t.ex. genom att blanda in farligt avfall i andra avfallsflöden och genom olagliga avfallsdeponier, och skulle därför inte vara effektiva för att minska rörelseunderskottet. Mottagningsavgifterna är höga i jämförelse med de i grannländerna, vilket möjliggörs genom den nederländska politiken att förbjuda export av avfall som är bestämt för bortskaffande. Syftet med stödåtgärden var att hålla avgifterna på befintlig nivå - inte att sänka dem. Därför innehåller koncessionsavtalet bilagan med ramarna för avgiftsstrukturen, vad avgifterna gäller samt beräkningen av brukaravgifter. De nederländska myndigheterna har kontroll över storleken på avgifterna eftersom de i förväg måste godkänna det förhandsfastställda budgetunderskottet, och avgifterna därvid givetvis är ett avgörande element i uträkningen.
(30)
Mottagningsavgifterna för farligt avfall med högt värmevärde som används som bränsle är mycket lägre än de för RDF-avfall. AVR Nuts köper upp den första kategorin avfall till marknadspris, dvs. avgifter som skulle uttas exempelvis vid behandling i roterugnar utomlands eller i cementindustrin.
(31)
De fasta kostnaderna ligger mycket högt i jämförelse med de rörliga och därför försöker AVR Nuts utnyttja sin kapacitet maximalt för att hålla sina förluster så låga som möjligt. Därför sänks de mottagningsavgifter som tas ut av leverantörer av farligt avfall när det årliga levererade volymen är större. Dessa ”volymrabatter” fastställs på förhand och gäller när RDF-avfallet levereras tillsammans med minst 75 % av samma volym avfall med högt värmevärde.
(32)
Alla avgifter är fastställda i förväg för hela koncessionsperioden (13) och de gäller såväl för AVR:s konkurrenter som för AVR IW. Från och med att koncessionsavtalet började gälla var avgifterna för C2- och RDF-avfall offentliga och gällde för alla leverantörer. Från och med början av 2004 var detta också fallet för farligt avfall med högt värmevärde.
(33)
För att kunna planera sitt kapacitetsutnyttjande ber AVR IW sina leverantörer årligen att uppge hur mycket avfall de ämnar leverera och under loppet av året beräknas mottagningsavgifterna på basis av den överenskomna volymrabatten. I det fall den faktiskt levererade volymen i slutet av året är högre eller lägre än vad som uppgavs, görs en återbetalning eller så beräknas en kompletterande avgift, så att man på basis av den faktiskt levererade volymen får fram den korrekta volymrabatten. Avtalen omfattar som regel inte någon skyldighet att leverera de överenskomna mängderna.
3 SKÄLEN TILL ATT INLEDA ETT FÖRFARANDE ENLIGT ARTIKEL 88.2
(34)
I sitt beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 i fördraget uttryckte kommissionen tvivel i fråga om följande punkter.
(35)
Till att börja med betvivlade kommissionen att AVR Nuts verksamheter verkligen kunde betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 86.2 i fördraget, eftersom det exempelvis inte tydligt framgick om AVR var det enda företag som var i stånd att erbjuda denna typ av tjänster på samma jämförbara villkor. Dessutom betvivlade kommissionen att Nederländerna hade följt ett korrekt förfarande när AVR Nuts valdes ut. Kommissionen hyste vidare tvivel om huruvida en kränkning av principen ”förorenaren betalar” under alla omständigheter undveks, eftersom producenterna av det berörda avfallet måste betala mottagningsavgifter som kan betraktas som normala kostnader.
(36)
För det andra hyste kommissionen tvivel angående en eventuell ”överkompensationen” som skulle kunna få en spill-overeffekt till andra segment av avfallsmarknaden. Kommissionen befarade nämligen att överkompensation även kunde vara resultatet av att stödet byggde på en på förhand uppgjord kalkyl, varigenom AVR Nuts fick behålla en del av den eventuellt positiva skillnaden mellan faktiska och förhandsfastställda överskott eller underskott.
(37)
För det tredje betvivlade kommissionen att gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (14) (nedan kallade ”miljöriktlinjerna”) kan ge någon grund för att förklara stödet vara förenligt med den gemensamma marknaden om åtgärden skulle prövas mot artikel 87.
(38)
I sitt beslut om att utvidga förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget förklarade kommissionen sig hysa liknade tvivel angående det avsevärt högre stödbeloppet för 2004 och ersättningen för den förtida nedläggningen av roterugnarna.
4 SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(39)
Fyra berörda parter inlämnade synpunkter efter det att kommissionen fattat beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 i fördraget.
(40)
Den första berörda parten hävdade att åtgärden skulle snedvrida konkurrensen på den irländska marknaden, eftersom AVR - via sin 50-procentiga andel i ett gemensamt företag med det irländska företaget Safeway Warehousing/South Coast Transport - skulle kunna ta ut avgifter under självkostnadspris och avsevärt under de normala marknadspriserna på den irländska marknaden.
(41)
Även den andra berörda parten pekar på den orättvisa konkurrensfördel som innehas av AVR:s och Safeways gemensamma företag. Stora mängder farligt avfall importeras från Irland. Denna berörda part hävdade även att åtgärden förvred konkurrensen på den internationella marknaden för ”totalsaneringsprojekt” av PCB, pesticider och annat farligt organiskt avfall.
(42)
Den tredje berörda parten, Edelchemie, riktade uppmärksamheten på hemmamarknaden. Detta företag har tagit fram egen teknik för bearbetning av avfall från galvaniseringsföretag och fotografiska processer (”eco-option”) och för återvinning av värdefulla material ur detta avfall (bl.a. ädelmetaller och obsidian). Åtgärderna till förmån för AVR skulle inte bara skada företaget kommersiellt, utan också bromsa den tekniska utvecklingen. Synpunkterna från Edelchemie avser AVR Nuts, AVR Chemie och dess föregångare till år 1963; därvid lämnas närmare uppgifter om den nederländska politiken i fråga om farligt avfall under alla dessa år.
(43)
Slutligen har de tre gemensamt agerande konkurrenterna pekat på hemmamarknaden för RDF-avfall. Både i Nederländerna och i andra medlemsstater skulle det finnas kapacitet som är likvärdig den i AVR:s roterugnar. Utvidgningen av AVR:s verksamheter har, anser de, förorsakat överkapacitet på den nederländska marknaden för RDF-avfall och uppgifterna om RDF-avfall ger inte någon fullständig och rättvisande bild. I mitten av 1990-talet lade AVR ned en av sina roterugnar och redan då kunde man vänta sig att utbudet av farligt avfall skulle sjunka ytterligare. Mot bakgrund av detta hade det varit lämpligt att lägga ned en av de båda kvarvarande roterugnarna. Under mötet den 26 maj 2005 förklarade en företrädare ordagrant att ”det riktiga beslutet [år 2002] hade varit att lägga ned en roterugn”. Dessutom anser de att AVR missbrukar sin maktposition genom att tillämpa höga avgifter, genom att kräva att roterugnarna samtidigt även får leveranser av avfall med högt värmevärde samt genom avgiftsstrukturen som inte var transparent och offentlig. Därigenom skulle AVR IW även för vissa typer av RDF-avfall kunna ta ut avgifter och därefter kunna destruera detta avfall i rosterugnar i förbränningsanläggningar för hushållsavfall, vilket skulle medföra lägre driftskostnader, eftersom dessa ugnar fungerar vid lägre temperatur.
(44)
Åtgärden utgör oförenligt driftstöd enligt de berörda parterna. Tjänsten utgör inte någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och de fyra kriterierna i Altmarkdomen som skall fastställa om en kompensation är statligt stöd eller ej (15) är inte uppfyllda. Om kommissionen skulle godkänna (en del av) stödet, måste detta ske på ett antal villkor som hindrar korssubventionering, kopplingsförbehåll (tying) och prisdiskriminering. Vidare borde Nederländerna inte få förlänga åtgärden med tio år.
(45)
De två gemensamt agerande konkurrenterna sände också in synpunkter efter kommissionens beslut om att utvidga förfarandet. De vidhåller alla punkterna i sin första förklaring och lägger fram kompletterande dokument för att visa att det rör sig om korssubventionering. Därtill togs även följande punkter upp.
(46)
För det första är det förvånande att det förhandsfastställda rörelseunderskottet, trots nedläggningen av en av roterugnarna, ligger så mycket högre än vad som inledningsvis förutsågs. Om det fjärde kriteriet i Altmarkdomen (effektivitet) hade uppfyllts, borde rörelseunderskottet ha sjunkit.
(47)
För det andra besvärar de sig mot stödet till ersättning för nedläggningen av roterugnarna. Till denna finns inte någon motprestation kopplad från AVR:s sida. De anser inte att denna ersättning kan kallas skadeersättning och att den inte är motiverad, bland annat eftersom investeringarna gjordes för att användas i tio år, under det att de användes i mindre än tre år. De ställer även frågor angående enskildheter i beräkningarna, framför allt vad gäller avskrivningsbeloppet, uppsägningskostnaderna samt de löpande fasta kostnaderna. Totalbeloppet är mycket högt och ligger även mycket högre än de 2 miljoner euro det talas om i artikel 21.2 i koncessionsavtalet. Vidare angavs det i dokument från parlamentet att ”vid fastställandet av den till Afvalverwerking Rijnmond tillerkända skadeersättningen för nedläggningen av de roterugnarna uppnåddes även en överenskommelse om en ännu utestående fordran som ministeriet för bostäder, fysisk planering och miljö har på AVR gällande nedsmutsning av Lickebaertpolder med dioxin”. Till följd av detta har ministeriet mottagit 2,5 miljoner euro, som inte fanns med i uppskattningen för 2004. De tre gemensamt agerande konkurrenterna befarar att avslutningen av denna tvist möjligen har ”kontaminerat” beräkningen av kompensationen. Det ger dem känslan av att ”saker och ting sopas under mattan”.
(48)
För det tredje besvärar de sig mot övriga fördelar som tillerkänns AVR enligt artikel 21.5 i koncessionsavtalet, framför att staten, om AVR Chemie skulle gå i likvidation, skulle betala 30 % av rivningskostnaderna och kostnaderna för borttagandet av föroreningarna i anläggningarna. Med tanke på reglerna för statligt stöd borde staten aldrig ha tagit på sig en sådan förpliktelse.
(49)
För det fjärde anser de inte att de handlar om någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, framför allt eftersom en dylik tjänst inte behövs med tanke på olika existerande alternativ, t.ex. pyrolys, destruktion i cementindustrin, dumpning i saltgruvor eller bortskaffande i energianläggningar och utländska roterugnar. De aktuella verksamheterna ansågs endast vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för att de blev förlustbringande. Koncessionsavtalet ingicks uteslutande för att finansiera investeringarna i de roterugnar för vilka AVR Nuts hade fått exklusiv rätt för. Vidare betvivlar de två gemensamt agerande konkurrenterna att stödet garanterar rimliga priser för dessa tjänster, eftersom AVR:s mottagningsavgifter ligger högre än de i grannländerna. De höga avgifterna skulle kunna förklaras genom AVR:s praxis att använda sig av kopplingsförbehåll (tying) och korssubventionering för avfall med högt värmevärde som används som bränsle. Avgifterna är inte transparenta och heller inte offentliga. Vinsterna bokförs hos AVR IW och förlusterna hos AVR Nuts. Därigenom kan AVR IW ta ut högre mottagningsavgifter för RDF-avfall. Vidare påstås AVR vägra att acceptera RDF-avfall om inte avfall med högt värmevärde samtidigt levereras och därigenom bryta mot sina skyldigheter enligt koncessionsavtalet genom att inte erbjuda sina tjänster till alla kunder. Slutligen behålls eller förbättras, i motsats till andra alternativ, inte kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls.
(50)
För det femte uppfyller stödet inte Altmarkkriterierna. Något offentligt anbudsförfarande ägde inte rum innan koncessionen tilldelades och stödet är inte bestämt på grundval av kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag. Stödet bestäms inte på grundval av kriterier som i förväg fastställts på ett objektivt och öppet sätt. Det är högre än nödvändigt och spill-overeffekter fanns till andra marknader. Roterugnar i utlandet kan - utan statligt stöd - ta ut lägre avgifter. Billigare bortskaffningsmetoder beaktas heller inte. Vidare får AVR behålla en del av vinsten om företaget fungerar bättre än väntat.
(51)
Slutligen påstod de två gemensamt agerande konkurrenterna att Nederländerna avser att fortsätta att bryta mot reglerna för statligt stöd, eftersom de nederländska myndigheterna, om kommissionens beslut går AVR emot, kommer att föra diskussioner med företaget och söka en lösning för de finansiella problem som AVR kan uppleva.
5 KOMMENTARER FRÅN NEDERLÄNDERNA
5.1 Tillämplig lagstiftning
(52)
Eftersom medlemsstaterna enligt gemenskapens lagstiftning har rätt att förbjuda export av avfall avsett att bortskaffas, skulle stödet inte förvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna.
5.2 Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
(53)
Nederländerna hävdade att stödet uteslutande beviljas för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utförs av AVR Nuts. Ett offentlig anbudsförfarande ansågs inte vara lämpligt, eftersom AVR Nuts var det enda företag i Nederländerna som kunde och var villigt att destruera allt berört C2- och RDF-avfall. Koncessionen offentliggjordes dock i Staatscourant, varvid eventuella berörda parter hade möjlighet att besvära sig. Detta skedde inte. Vidare hade de nederländska myndigheterna, redan före sitt beslut att lägga ned roterugnarna, vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att kunna anordna ett eventuellt offentligt anbudsförfarande för en förlängning.
(54)
Enligt de nederländska myndigheterna uppfyller åtgärden Altmarkkriterierna och bör därför inte betraktas som statligt stöd. Staten biträddes exempelvis vid förhandsberäkningen av underskotten av ett oberoende revisorskontor. Åtgärden bryter inte mot principen om att förorenaren skall betala, eftersom avgifterna är högre än i grannländerna.
(55)
Det är helt felaktigt att AVR Nuts bara skulle acceptera RDF-avfall som levereras samtidigt med avfall med högt värmevärde. Det är också uttryckligen fastställt att de avgifter som tas ut av övriga AVR-företag för bearbetning av annat avfall skall vara desamma som tas ut av tredje part (16). Nederländerna har rådfrågat ett revisorskontor om möjligheterna att öka insynen i avtalen mellan AVR Nuts och AVR IW. De rekommendationer som mottogs har accepterats och genomförts.
(56)
Vad gäller AVR Nuts resultat påpekade Nederländerna att inte någon som helst vinstmarginal medtas vid beräkningen av rörelseunderskottet. Vid ett osannolikt förhandsfastställt rörelseöverskott skulle vinsten vara begränsad till blott 30 % av överskottet till dess att alla tidigare mottagna stöd återbetalats.
5.3 Kommentarer gällande synpunkterna från berörda parter
(57)
Nederländerna påpekade att det i synpunkterna saknas belägg som styrker hur stöd kan påverka AVR:s och Safeways gemensamma företags självkostnadspris. Detta företag är tvunget att betala samma avgifter för destruktion i Rotterdam som de som gäller för inhemska leverantörer av avfall. Dessutom destrueras bara en tredjedel av det genom det gemensamma företaget insamlade avfallet i Rotterdam och vidare är endast en liten del av detta avfall C2- och RDF-avfall i den mening som avses i koncessionsavtalet. Konkurrerande priser kan förklaras med ett antal olika faktorer: 1) Safeway är det enda företaget på Irland som förfogar över en omlastningsstation där avfall effektivt sorteras och separeras innan den skickas vidare till den lämpligaste destruktionsanläggningen, 2) det finns en direkt koppling till transportföretaget Southcoast, vilket ger logistiska fördelar och kostnadsbesparingar, och 3) på Irland var avgiftsnivån tidigare relativt hög på grund av avsaknaden av konkurrens.
(58)
För destruktion av avfall som härrör från totalsaneringsprojekt påstås AVR ta ut högre avgifter än vad det tar ut av inhemska leverantörer. Den genomsnittliga avgiften för alla avfallsflöden från andra länder skulle ligga något högre än den genomsnittliga avgift som beräknas inom landet. Vidare skulle lägre avgifter inte resultera i mer stöd, eftersom stödet är beroende av det förhandsfastställda rörelseunderskottet.
(59)
Vid den tidpunkt koncessionsavtalet undertecknandes arbetade båda roterugnarna för full kapacitet. Med tanke på de stora lagren förväntades ett maximalt utnyttjande av kapaciteten. Det nuvarande kapacitetsöverskottet förorsakades sannolikt inte av en växande marknadsandel av konkurrenter, utan snarare av en ökande återanvändning av avfall, exempelvis efter laglig utblandning med andra avfallstyper.
(60)
Vad gäller pyrolys påpekade Nederländerna att AVR:s avgifter ligger högre än de som tas ut av det enda företag i Nederländerna som förfogar över pyrolysanläggningar.
(61)
Nederländerna förklarade att en del av stödet utbetalades på grund av AVR Nuts finansiella problem, i ljuset av Altmarkdomen och med tanke på den tid som behövs för att slutföra det formella granskningsförfarande enligt artikel 88.2 i fördraget.
(62)
Nederländerna påpekade att Edelchemie primärt sysslar med farligt avfall från fotografiska processer, som av effektivitetsskäl inte kan destrueras av AVR. Företaget har olika faciliteter, av vilka pyrolysugnen är mest relevant i detta ärende. I motsats till AVR:s anläggningar skulle denna teknik dock inte lämpa sig för alla typer av RDF-avfall. Enligt miljötillståndet får endast upp till 10 000 ton avfall destrueras i denna ugn, vilket är helt otillräckligt för de flöden av farligt avfall som finns i Nederländerna. Nederländerna ser inte hur stödet kan skada Edelchemies intressen, eftersom AVR inte destruerar något avfall från fotografiska processer och tar ut marknadsanpassade avgifter. Den tekniska utvecklingen uppmuntras genom exempelvis specifika stimuleringsprogram och genom föreskrifter om användning av bästa tillgängliga teknik vid beviljandet av miljötillstånd. Giltighetstiden för dessa tillstånd begränsar sig till fem år. Eventuellt tidigare stöd faller utanför tioårsfristen i artikel 15 i förordning (EG) nr 659/1999, och eftersom anläggningarna avskrivits i tio år skulle det i varje fall inte ha någon effekt på beräkningen av AVR:s förväntade rörelseunderskott.
(63)
Nederländerna hävdade att någon överkompensation inte skett vare sig till förmån för AVR Nuts eller till förmån för AVR IW. AVR IW fungerade som mellanhand, men kunde inte och använda sig inte av denna position för att bli överkompenserad. Exempelvis beaktades inte det avfall som konkurrenterna levererade till AVR Nuts (även om det på papperet mottogs av AVR IW för AVR Nuts räkning) vid beräkningen av volymrabatterna på avgifterna för avfall som förvärvats av AVR IW självt. Detta avfall levererades direkt till roterugnarna - inte till den plats där AVR IW är beläget - eftersom detta inte skulle vara värt de extra logistiska kostnaderna.
(64)
Stödet för att ersätta kostnaderna för förvärv av avfall är korrekt. RDF-avfall måste förvärvas aktivt eftersom möjligheterna att blanda ut denna typ av avfall eller anpassa förpackningen av det - varefter denna avfallstyp inte längre är att betrakta som RDF-avfall - används i växande omfattning. Utan dylika förvärv skulle AVR Nuts få se sin marknadsandel krympa och skulle förlora den till alternativa destruktionsalternativ, framför allt i utlandet. Detta skulle minska kapacitetsutnyttjandet och öka förlusterna. Ersättningen till AVR IW för förvärvskostnader av farligt avfall med högt värmevärde förklarades av nödvändigheten att förfoga över tillräckliga mängder av denna avfallstyp som bränsle. Fördelningen av förvärvskostnaderna mellan AVR Nuts och AVR IW bygger på detta. Genom nedläggningen av roterugnarna skulle de sju arbetsplaster som motsvarar de beräknade kostnaderna gå förlorade. Detta skulle bevisa att dessa sju arbetsplatser utgör de ytterligare förvärvskostnaderna som endast ådragits i AVR Nuts intresse.
(65)
De nederländska myndigheterna har överlämnat en studie över den framtida utvecklingen av alternativ för bortskaffning och återvinning av det aktuella avfallet i Nederländerna och i grannländerna. Studien åberopas i punkt 13. Av studien framgår att tillräckliga alternativ planeras för framtiden för att garantera en säker och lämplig bortskaffning och återvinning av denna typ av avfall.
(66)
Nederländerna har även lämnat en ekonomisk analys som en konsult, på begäran av AVR, gjort av koncessionsavtalet och av den potentiella överkompensationen. I studien noteras bl.a. för det första att alla AVR:s viktiga konkurrenter kunde komma i åtnjutande av högre volymrabatter, men att de uppenbarligen föredrog att leverera en del av det insamlade avfallet till utländska alternativ för bortskaffning eller återvinning. För det andra är den ersättning som Nederländerna faktiskt skall bevilja för nedläggningen av roterugnarna avsevärt lägre än de kostnader på 45 miljoner euro som AVR självt räknade fram och än de kostnader på nära 40 miljoner euro som en oberoende revisor beräknat. Den viktigaste skillnaden härrör från de skilda kostnadskalkylerna för uppsägningen av personalen.
(67)
Nederländerna överlämnade en ingående beräkning av budgetunderskottet för 2004. Det är trots nedläggningen av en roterugn högre än de föregående åren eftersom situationen på marknaden försämrats, framför allt på grund av att avgifterna för farligt avfall med högt värmevärde sjunkit.
(68)
Om betalningen för nedmontering och uppföljning efter en likvidation av AVR Chemie måste diskussioner föras mellan staten och AVR, eftersom staten har en 30-procentig andel i AVR Chemie. Vid ett eventuellt negativt beslut av kommissionen i fråga om det anmälda stödet skulle naturligtvis samtal också äga rum för att hitta lösningar, men innehållet i kommissionens beslut skulle dock beaktas.
6 BEDÖMNING
6.1 Förekomst av statligt stöd
(69)
Enligt artikel 87.1 i fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(70)
Driftstödet och ersättningen till förmån för AVR Nuts för kostnader i samband med nedläggningen av roterugnarna i enlighet med vad som beskrivs i punkterna 17-27 beviljas av staten och finansieras direkt med statsmedel. Dessa åtgärder är selektiva eftersom de i första rummet inverkar på AVR, AVR Nuts och AVR IW. Dessa företag bjuder ut sina tjänster på marknaden för avfall för bortskaffande och den för avfall för återvinning. Detsamma gäller för statens betalning av rivnings- och eftersaneringskostnaderna för vilka staten lämnat en garanti på upp till 30 %.
(71)
Åtgärderna måste anses påverka handeln mellan medlemsstaterna negativt. Marknaderna för avfall för bortskaffande och de för avfall för återvinning är sinsemellan oupplösligen sammanlänkade och, trots regelverk och stränga kontroller av avfall som skall destrueras är handel mellan medlemsstater allmänt förekommande på dessa båda marknader. Som en illustration må följande nämnas: efter offentliggörandet av nedläggningen av roterugnarna ökade antalet ansökningar om tillstånd att exportera avfall till andra medlemsstater starkt. Härav drar kommissionen slutsatsen att stöd för att hålla roterugnarna kvar i drift inverkat begränsande på handeln mellan medlemsstaterna.
(72)
Åtgärderna gynnar inte någon av leverantörerna av farligt avfall. Mottagningsavgifterna för avfall med högt värmevärde som användes som bränsle sattes, i jämförelse med avgifterna i Nederländerna och grannländerna, på marknadsnivå. Mottagningsavgifterna för C2- och RDF-avfall fastställdes av politiska skäl på en socialt godtagbar nivå, men låg högre än motsvarande avgifter i grannländerna. Detta var möjligt med hjälp av exportbegränsningarna på avfall för bortskaffande. Att höja avgifterna skulle under normala marknadsomständigheter inte ha varit något hållbart och realistiskt alternativ, eftersom mer avfall skulle exporteras, blandas i andra avfallsflöden, eller bortskaffats på andra lagliga eller olagliga sätt, vilket alltså inte hade inneburit någon ökning av AVR Nuts inkomster. Genom nedläggningen av roterugnarna blev det nämligen enklare för leverantörerna att dra nytta av de lägre mottagningsavgifterna i Belgien och Tyskland. Utan stödet skulle roterugnarna ha stängts tidigare och då skulle det snabbare ha uppstått större möjligheter att exportera avfall för bortskaffande i överensstämmelser med förordning (EEG) nr 259/93. Detta bekräftas av pris- och volymutvecklingen efter nedläggningen av den andra roterugnen. Av dessa skäl anser kommissionen att åtgärden inte befriat leverantörerna av farligt avfall från kostnader som de normalt måste stå för.
(73)
Utan att det påverkar bedömningen av åtgärden i förhållande till artikel 86.2 i fördraget anser kommissionen inte att det fjärde kriteriet i Altmarkdomen är uppfyllt. För det första valdes inte AVR Nuts ut efter ett offentligt anbudsförfarande och offentliggörandet av koncessionsbeslut i Staatscourant - varefter berörda parter under en period av sex veckor kunde överklaga - kan inte ersätta ett öppet och transparent anbudsförfarande. För det andra har kompensationen inte fastställts på basis av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag, vederbörligen utrustat med avfallsdestruktionskapacitet, skulle ha gjort. Med tanke på C2-deponins och roterugnarnas unika ställning i landet förefaller ett sådant genomsnittligt företag inte existera i Nederländerna. Det förhandsfastställda budgetunderskottet avspeglar snarare de speciella villkor under vilka AVR Nuts driver dessa anläggningar och kostnaderna för jämförbara anläggningar i utlandet har inte tagits i beaktande. Det är tydligt att AVR inte hade tillräcklig destruktionskapacitet: överkapaciteten resulterade i att roterugnarna underutnyttjades och ytterst i en nedläggning. Detta återspeglas i stödåtgärderna, särskilt underskottet under 2004 och nedläggningsersättningen. Under sådana omständligheter måste åtgärderna anses medföra en selektiv förmån för AVR Nuts och inte endast en kompensation som andra företag i en likartad situation skulle ha fått på jämförbara villkor om de skulle ha tilldelats uppdraget att stå för denna allmännyttiga skyldighet.
(74)
En selektiv förmån uppstår inte bara i och med rörelseunderskotten och ersättningen för nedläggningskostnaderna, utan även genom statsgarantin avseende 30 % av rivnings- och eftersaneringskostnaderna för anläggningarna. Att dessa kostnader överensstämmer med statens andel i AVR Chemie förändrar inte bedömningen att det rör sig om statligt stöd, eftersom staten i egenskap av passiv delägare i AVR Chemie endast skulle vara ansvarig för ett belopp som motsvarar dess andel - och inte för ytterligare anspråk som går ut över denna andel. Garantin förefaller härröra från statens politiska mål att undvika en situation där - efter AVR Nuts och AVR Chemies likvidation - inget annat företag kan göras ansvarigt för att sköta en adekvat rivning och eftersanering. Garantin kan möjligen ha medfört fördelar under hela koncessionsavtalets löptid, eftersom ett företag - utan garantin - skulle (hade tvingats) ha byggt upp erforderliga reserver under anläggningarnas driftslivstid, för att - utan stöd - på så sätt kunna betala rivnings- och eftersaneringskostnaderna.
(75)
Följaktligen utgör de anmälda åtgärderna statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
(76)
Kommissionen beklagar att Nederländerna har genomfört en avsevärd del av de berörda stödåtgärderna i strid med artikel 88.3 i fördraget.
6.2 Bedömning i förhållande till artikel 86.2 i fördraget
(77)
Medlemsstater har frihet att definiera vad de betraktar som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på grundval av verksamheternas specifika särdrag och kontrollen av denna definition kan uteslutande röra uppenbara felaktigheter (17). I grönboken (2003) och vitboken (2004) om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (18) har kommissionen klargjort grundprincipen för sitt tillvägagångssätt. I punkt 3.4 i vitboken fastslås följande: ”I linje med unionens politik för en hållbar utveckling har tjänster av allmänt intresse också ställts i relation till miljöskyddet och de speciella särdragen i tjänster av allmänt intresse som är direkt kopplade till miljöområdet, exempelvis inom vatten- och avfallssektorerna”. Detta överensstämmer med rättspraxis i EG-domstolen, som förklarat att ”[d]et kan tänkas att hanteringen av visst avfall kan utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i synnerhet när syftet med denna tjänst är att bemästra ett miljöproblem”. (19)
(78)
Av följande skäl är kommissionen enig med Nederländerna om att tjänsten enligt beskrivningen i koncessionsbeslutet och koncessionsavtalet utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
(79)
För det första är det av uppenbart allmänt intresse att farligt avfall, som skall bortskaffas, behandlas på lämpligt sätt. Det är likaledes av allmänt intresse och av gemenskapsintresse att tillse att tillräcklig nationell kapacitet finns för detta, eftersom medlemsstaterna, i enlighet med det mål som formulerats i artikel 5.1 i direktiv 75/442/EG, bör sträva efter att själva kunna sköta denna hantering.
(80)
För det andra var myndighetsåtgärder nödvändiga för att säkerställa detta allmänna intresse. Eftersom driften av roterugnarna var förlustbringande hade AVR - under stödet - lagt ned roterugnarna och C2-deponin redan i slutet av 2001.
(81)
För det tredje var detta allmänna intresse reellt. Under perioden 2002-2004 bortskaffades avsevärda mängder C2- och RDF-avfall som producerats i Nederländerna, även om dessa mängder låg långt under vad som förväntats, bland annat på grund av följderna av en dom från EG-domstolen där begreppen ”avfall för bortskaffande” och ”avfall avsett återvinning” klargörs. Nederländerna anpassade sig till utvecklingen av marknaden genom att justera kapaciteten till de nya analyserna av det förväntade behovet och ytterst genom att ge upp sin politik och lägga ned den enda kvarvarande roterugnen. Detta är dock inte oförenligt med det allmänna intresset när det gäller de faktiskt bortskaffade mängderna C2- och RDF-avfall. Mängderna avfall för bortskaffande hade möjligen varit mindre om Nederländerna från första början tillämpat de riktiga definitionerna, men det är osannolikt att allt C2- och RDF-avfall för återvinning skulle ha kommit till användning. Detta bekräftas av de mängder C2- och RDF-avfall som år 2004 levererades till AVR Nuts och av de mängder RDF-avfall som exporterades för att bortskaffas i roterugnar i utlandet. De berörda parterna har kanske rätt när de menar att allt farligt avfall som producerades i Nederländerna under den aktuella perioden hade kunnat bortskaffas eller återvinnas inom landet eller utomlands också utan AVR:s roterugnar hade. Men de har dock inte påvisat att inget avfall för bortskaffande utan AVR:s roterugnar hade behövt exporteras till utlandet på grund av otillräcklig kapacitet. Det är precis på denna punkt som Nederländerna med rätta kan basera sin politik som avser att försvara det allmänna intresset i linje med målen i artikel 5.1 i direktiv 75/442/EG.
(82)
För det fjärde bryter åtgärderna inte mot principen ‘förorenaren betalar’. Såsom konkluderas i punkt 72 befrias avfallsleverantörerna inte från kostnader som de under normala skulle ha fått stå för.
(83)
För det femte kringgår man med klassificeringen ”tjänst av allmänt ekonomiskt intresse” inte de normalt tillämpliga reglerna. Åtgärden avser att skydda miljön, eftersom man därmed garanterar att farligt avfall bearbetas på lämpligt sätt i närheten av sin källa. Miljöriktlinjerna innehåller regler för driftstöd till avfallshantering (punkt E.3.1). Dessa regler skrevs dock i främsta rummet för driftstöd som beviljas företag som själva producerar det berörda avfallet.
(84)
För det sjätte levereras den största delen av C2- och RDF-avfallet av företag, men det finns även system för att hämta farligt avfall i hushållen, så att allt eventuellt farligt avfall säkert och enkelt kan bortskaffas. En del av det på så sätt insamlade farliga avfallet kan därefter bortskaffas i roterugnarna. Den tjänst som stödet beviljades för hade alltså en allmän karaktär och stödet gynnade inte någon begränsad grupp av brukare av tjänsterna.
(85)
De två gemensamt agerande konkurrenterna hävdar att det inte föreligger något marknadsmisslyckande som kan motivera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Dessutom skulle det i vissa medlemsstater överhuvudtaget inte finnas några roterugnar. Målen i direktiv 75/442/EEG - att medlemsstaterna själva skall bortskaffa avfall och att detta skall ske nära den källa där avfallet producerades (närhetsprincipen) - kanske inte överensstämmer med en marknadslösning, men de är inte mindre legitima av den anledningen.
(86)
Offentliga uppdrag måste beskrivas tydligt och uttryckligen åläggas någon genom myndighetsbeslut. Av koncessionsbeslutet och koncessionsavtalet framgår att företaget på ett korrekt sätt ålagts att utföra denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Definitionen av det offentliga uppdraget är tillräckligt exakt i dessa dokument. Det är strikt kopplat till avfallet för C2-deponin och avfallet med lågt värmevärde som skall förbrännas i roterugnarna. Stödåtgärder till kostnaderna för att kompensera tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse beskrivs tillräckligt ingående. Härvid bör dock följande noteras.
(87)
För det första har brister förekommit i fråga om insynen. Det har kanske inte alltid stått klart för konkurrenterna om AVR IW handlade för egen eller för AVR Nuts räkning. Även avgifts- och rabattsystemet, framför allt vad avser avfall med högt värmevärde som används som bränsle för roterugnarna, var till en början otillräckligt tydligt. För AVR och staten, och för oberoende kontrollanter, var dessa frågor dock tillräckligt tydliga på basis av koncessionsavtalet, vilket möjliggjorde lämplig kontroll.
(88)
Kommissionen anser att den metod som beskrivs i bilaga I är tillräckligt transparent för kontrolländamål och menar att de kompletterande åtgärderna för att öka insynen vid fullgörandet av denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är tillräckliga, såsom de utförs efter mottagandet av synpunkterna från berörda parter.
(89)
För det andra är begreppet ”socialt godtagbara avgifter” för bortskaffandet av RDF-avfall vid första anblick tämligen vagt. I praktiken har detta dock inte inneburit några problem. Avgifterna stannade på den nivå som de höjts till under de föregående åren. I överensstämmelse med principen ”förorenaren betalar” var avgifterna högre än de för bortskaffande i utlandet. Samtidigt har varken berörda parter eller Nederländerna hävdat att lägre avgifter var nödvändiga för att undvika illegala tillvägagångssätt som skulle kunna vara skadliga för miljön. Tydligen fann Nederländerna att avgifterna inte var för höga, eftersom landet gick med på de förhandsfastställda budgetunderskotten som byggde på exaktare antaganden om de avgifter som skulle tillämpas.
(90)
Överkompensation måste undvikas för alla stödinslag i systemet. I detta sammanhang bedömer kommissionen var och en av de följande punkterna separat: 1) ersättningen för budgetunderskotten åren 2002 och 2003, 2) ersättningen för budgetunderskotten åren 2004, 2005 och 2006, 3) ersättningen för nedläggningskostnaderna bestående av a) ersättning för nedläggningskostnader i samband med de överenskomna investeringarna för såvitt dessa ännu inte är avskrivna och b) nedläggningskostnader p.g.a. den förtida nedläggningen av roterugnarna, och 4) stödet som ingår i garantin.
(91)
Vad gäller budgetunderskotten för 2002 och 2003 anser kommissionen att beräkningsmetoden för förväntade underskott som skall beviljas som stöd är lämplig och tillräckligt restriktiv. Alla element, utom ersättningen för förvärvskostnader (se punkterna 108-113) är direkt relaterade till uppfyllandet av den offentliga tjänsteplikten. Det finns inte några skäl att anta att kostnadsposterna är artificiellt uppblåsta, och tack vare att Nederländerna anlitat en oberoende konsult har man kunnat beräkna stödet restriktivt. Metoden innefattar en detaljerad analys av AVR Nuts ingående balansräkning, som erbjuder en god utgångspunkt för en uppskattning av AVR Nuts kostnader och inkomster i den nya situationen. Rörliga kostnader, direkta fasta kostnader och kostnader som tagits ut av andra AVR-företag har fastställts på basis av en detaljerad uppdelning. Investeringar och avskrivningar har vederbörligen beaktats i form av en detaljerad investeringsplan för 2002-2016 och genom avskrivningar av nya investeringar under 7,24 år. Detta säkerställde att kostnaderna inte uppblåstes artificiellt med hjälp av enskilda investeringar eller oproportionerliga avskrivningar. Synpunkterna från de berörda parterna lyfte fram olika frågor, men några bevis på överkompensation lämnas inte. Dessutom förorsakade tillbud och tekniska problemen år 2002 och 2003 förluster för totalt 12 miljoner euro utöver de förhandsfastställda förlusterna. Därmed är all överkompensation till förmån för AVR Nuts utesluten för denna period.
(92)
För perioden 2004-2006 bygger stödet på samma metod. Därför förväntar sig kommissionen inte a priori någon överkompensation. Det förhandsfastställda budgetunderskottet för år 2004 bygger helt och hållet på samma metod och ökningen av det förhandsfastställda underskottet, trots nedläggningen av en av roterugnarna, förklaras helt genom metodens olika kostnadsposter (se sifferuppgifterna i bilaga I). Med tanke på de höga förlusterna utöver de förhandsfastställda underskotten för 2002 och 2003 är det inte förvånansvärt att det förhandsfastställda underskottet för 2004 blev högre. Även om nedläggningen av den första roterugnen kan ha minskat de rörliga kostnaderna, blev dess effekter på de fasta kostnaderna, som utgör en viktig del av de totala kostnaderna, begränsade. I enlighet med kommissionens generella politik måste dock överkompensation för kostnaderna för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse uteslutas inte bara i förväg utan också i efterhand. Därför kräver kommissionen att Nederländerna kontrollerar de faktiska kostnaderna och vid behov anpassar stödnivån, för att undvika att kompensationen gör att AVR Nuts når en vinstmarginal för sin verksamhet som ligger högre än vad som är brukligt för denna typ av verksamhet i denna sektor.
(93)
Kommissionen godtar att stöd kan beviljas som ersättning för nedläggningskostnader relaterade till överenskomna investeringar för såvitt dessa ännu inte är avskrivna. Utan tillräckliga garantier kan man inte förvänta sig att en operatör skulle sluta ett femårigt tjänsteavtal som kräver ansenliga investeringar. En avskrivning av investeringarna under en period som överensstämmer med avtalets löptid (fem år) skulle likaså ha varit orimligt. Det skulle avsevärt ha ökat de förhandsfastställda förlusterna för denna period - och sålunda också stödet. På denna punkt utgör villkoren i koncessionsavtalet en nödvändig och verksam följd av ersättningssystemet. Att dessa bestämmelser tillämpades före slutdatumet i koncessionsavtalet förändrar inte denna bedömning. På basis av den av Nederländerna insända informationen förväntar sig kommissionen inte att någon överkompensation kommer att ske. Ett begränsat antal punkter är dock inte tillräckligt tydliga, framför allt om man på behörigt sätt kommer att beakta eventuella inkomster från försäljningen av tillgångarna eller fördelar av en fortsatt användning för andra ändamål. Kommissionen kräver följaktligen att Nederländerna även kontrollerar de faktiska kostnader för denna del och vid behov justerar stödbeloppet.
(94)
Kommissionen kan också godta att ersättning ges för ytterligare kostnader som en följd av att roterugnarna läggs ned tidigare än planerat. En medlemsstat kan inte förpliktigas att fortsätta ett sådant avtal, i synnerhet när medlemsstaten på så sätt betalar mindre än vad som varit fallet om verksamheten hade fortsatt. De uppgifter som Nederländerna insänt om dessa ytterligare kostnader är tämligen detaljerade. En del element bygger dock på uppskattningar som förefaller ha en ganska stor osäkerhetsmarginal. Dessutom kan endast de kostnader som ovillkorligen kan kopplas till tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och den tidigarelagda nedläggningen tas upp, och den tillgängliga informationen ger inte tillräcklig klarhet i om detta verkligen är fallet. Kommissionen kräver följaktligen att Nederländerna även för denna del kontrollerar de faktiska kostnaderna och vid behov justerar stödbeloppet.
(95)
Slutligen kan kommissionen godta att stöd beviljas i form av en garanti som täcker 30 % av rivnings- och rengöringskostnaderna. Hade garantin inte funnits skulle rörelseunderskotten och driftstödet sannolikt ha varit högre eftersom man varit tvungen att hålla ett motsvarande belopp i reserv. Kostnaderna i sig har en direkt koppling till de ursprungliga politiska målen om att i Nederländerna erbjuda den aktuella tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. De faktiska kostnaderna är dock ännu inte kända, varför kommissionen kräver en lämplig efterhandskontroll.
(96)
Sammanfattningsvis finner kommissionen att någon överkompensation för rörelseunderskottenen för 2002 och 2003 inte har skett, men att de resterande stödinslagen endast kan godkännas på villkor att Nederländerna garanterar att - räknat över hela perioden - någon överkompensation inte sker i efterhand, varvid hänsyn tas till större underskott och överskott under alla år som omfattas av koncessionens löptid. Stödet får ge AVR Nuts möjlighet att uppnå en någorlunda vinstmarginal för de aktuella verksamheterna. Risken för AVR var begränsad inom ramen för avtalet eftersom de förhandsfastställda förlusterna helt skulle täckas av stödet. Den operationella risken låg däremot till största del kvar hos AVR (20). Verksamheterna var alltså inte riskfria, vilket också framgått av det som skedde. Med tanke på marknadsomständigheterna och AVR:s riskprofil kan kommissionen helt klart godta en vinstnivå upp till avkastningen för nederländska statsobligationer, plus 2 procentenheter. Om vinsten i praktiken förefaller överskrida denna övre gräns måste Nederländerna justera stödnivån retroaktivt och i enlighet med artikel 88.3 i fördraget anmäla alla stöd som gör att AVR Nuts kan överskrida denna vinstprocentandel. Efterhandskontrollen måste behörigen fastställa att någon överkompensation inte skett. Kommissionen önskar därför få ingående övervakningsrapporter och i dessa rapporter måste allra minst de punkter som anges i bilaga II till detta beslut tas upp.
(97)
Kommissionen kontrollerar åtgärdens proportionalitet så att de medel som används för att uppfylla en uppgift av allmänt intresse inte leder till onödiga störningar av handeln. Närmare bestämt måste man se till att begränsningarna av EG-fördragets regler, och framför allt begränsningarna av konkurrensen och av den inre marknadens friheter inte går längre än vad som är nödvändigt för en att ändamålsenligt utföra uppdraget.
(98)
Kommissionen anser att de av Nederländerna vidtagna åtgärderna till största del uppfyller kraven på proportionalitet. Det är vanskligt att föreställa sig med vilka andra medel Nederländerna skulle ha kunnat garantera att tillräcklig nationell kapacitet för bortskaffande av farligt avfall. Ingen av de berörda parterna har hävdat att det fanns mindre snedvridande alternativ för att uppnå detta mål. Följande delar av ansågs också vara åtgärden proportionerliga.
(99)
Mottagningsavgiftssystem baserat på volymrabatter: Eftersom målet för detta system är att behålla en tillräcklig kapacitet för att på behörigt sätt bortskaffa RDF-avfall är den självklara följden att man siktar in sig på ett maximalt kapacitetsutnyttjande för att så mycket som möjligt begränsa kostnaderna. Liksom Nederländerna har visat, kunde alla leverantörerna göra anspråk på dessa rabatter, antingen direkt eller genom leveranser via mellanpersoner. Det på volymrabatter baserade mottagningsavgiftssystemet är därför motiverat. Systemet med icke-diskriminerande avgifter och volymrabatter för alla leverantörer - dvs. även för AVR IW - har begränsat den snedvridning av konkurrensen som förorsakades genom åtgärderna. Även om det i praktiken kan ha förelegat förvirring hade dock systemets icke-diskriminerande karaktär kunnat vara klart för alla berörda parter. Nederländerna har vidtagit tillräckliga kompletterande åtgärder för att öka insynen när det föreföll föreligga förvirring. Genom att fastställa avgiften för avfall med högt värmevärde på samma nivå som de konkurrerande bortskaffningsalternativen har man begränsat snedvridningen av konkurrensen på marknaden för denna typ av avfall. Noteras bör att inte ett enda företag i Nederländerna var skyldigt att leverera RDF-avfall eller farligt avfall med högt värmevärde till AVR Nuts eller AVR IW. Däremot är AVR Nuts på grund av koncessionsavtalet skyldigt att acceptera allt levererat C2- och RDF-avfall, oavsett om det levereras tillsammans med avfall med högt värmevärde eller ej. På denna punkt finner kommissionen vid första anblick inte tillräckliga bevis på att det skulle vara fråga om missbruk av maktställning av AVR och koncessionsavtalet utgör säkerligen inte någon grundval för ett dylikt missbruk.
(100)
Ersättning för nedläggning: Bestämmelserna i koncessionsavtalet som rör ersättningen - om avtalet inte förlängs - för det resterande bokförda värdet av ännu inte avskrivna investeringar som med statens godkännande utförts av AVR under avtalets löptid, måste också anses vara proportionella. Utan en sådan garanti hade man rimligtvis inte kunnat räkna med AVR:s godkännande. Detsamma gäller för statens garanti om att stå för upp till 30 % av rivnings- och rengöringskostnaderna om anläggningarna skulle gå i likvidation. En ordentlig rivning och rengöring ligger självklart i det allmännas intresse. Med tanke på sitt 30-procentiga intresse i AVR Chemie, är det godtagbart att staten tar ansvar för sin andel, medan resterande ansvar kvarstår hos den andra aktieägaren, AVR Holding.
(101)
Det inledande beslutet att behålla två roterugnar: kommissionen har undersökt om Nederländerna borde ha beviljat stöd för att bara behålla en roterugn. Frågan är om det bidrag, som skulle förverkliga Nederländernas målsättningar genom ett bibehållande av den andra roterugnen, uppväger det stöd som krävs och de ogynnsamma följderna för konkurrensen som uppstår.
(102)
Kommissionen medger på denna punkt att det är ett befogat mål för Nederländerna att vilja förfoga över tillräcklig nationell kapacitet för destruktion av RDF-avfall så att ett kapacitetsunderskott kan förebyggas, vilket skulle tvinga staten att tillåta export av detta avfall. En viss flexibilitet kan inte undvikas vid bedömningen av detta med tanke på att flödena av C2- och RDF-avfall som skulle produceras inte säkert kunde förutses och på grund av riskerna i fråga om anläggningarnas tillgänglighet. Dessa risker tydliggjordes även då en av roterugnarna till följd av tillbud år 2002 stängdes för en viss tid. Den tillgängliga kapaciteten uppgick år 2002 endast till 73 % och år 2003 endast till 75 % av den tillåtna kapaciteten på 100 000 ton. Därför var de nederländska myndigheterna tvungna att, i strid med sin målsättning, tillåta export av RDF-avfall.
(103)
Vid en jämförelse av de förväntade volymerna av RDF-avfall och kapaciteten i de båda roterugnarna bör följande noteras. Då koncessionsavtalet i utarbetades slutet av 2001/mitten av 2002 uppskattade man de förväntade leveranserna av RDF-avfall till cirka 38 500 ton per år. Denna uppskattning byggde på tidigare erfarenheter. För bearbetning krävs minst samma volym av avfall med högt värmevärde. En roterugn skulle helt klart ha varit otillräcklig för att på behörigt sätt destruera denna mängd avfall. Till denna siffra måste dock tre kritiska anmärkningar göras. För det första var en del av det förväntade tillflödet av RDF-avfall till AVR Nuts möjligen en följd av Nederländernas restriktiva tillämpning av definitionen av ”avfall för bortskaffande” fram till början av 2003. För det andra har berörda parter pekat på alternativ nationell kapacitet för destruktionen av RDF-avfall. För det tredje skulle man i samband med denna uppskattning inte ha beaktat möjligheten för AVR att destruera en del av avfallet i sina rosterugnar för hushållsavfall (21). Å andra sidan tog man dock i uppskattningen uttryckligen hänsyn till de pågående förändringarna. Dessutom varierar leveranserna av RDF-avfall för export årligen och den är avhängig av situationen på den internationella marknaden. Situationen växlar även för de skilda kategorierna av avfall. Dessutom fanns det i början av 2002 ännu ett avsevärt lager av RDF-avfall, så att utbudet i början av perioden var tillräckligt garanterat. Om de nederländska myndigheterna vidare år 2002 baserat det uppskattade flödet av RDF-avfall på hypotesen av en korrekt tillämpning av definitionen av avfall för återvinning, hade uppskattningen kunnat vara lägre, men det förefaller mindre sannolikt att, på basis av de då tillgängliga uppgifterna, en sådan uppskattning skulle ha varit så låg att de nederländska myndigheterna med tillförsikt hade kunnat besluta att endast en roterugn hade varit tillräcklig. Detta bekräftas av det faktum att Nederländerna år 2003, då EG-domstolen redan hade klargjort den exakta definitionen av ”avfall för bortskaffande”, på grund av kapacitetsproblemen i AVR ännu var nödsakad att ge tillstånd till faktisk export av RDF-avfall. Att flödet av RDF-avfall till AVR faktiskt avtagit, förklaras i stor utsträckning av andra faktorer än ökningen av exporten. Vad gäller den övriga kapaciteten i Nederländerna konstaterar kommissionen att en avsevärd del av denna fortfarande var tillgänglig i slutet av 2003 efter det att de nödvändiga tillstånden till den viktigaste konkurrerande pyrolysanläggningen hade lämnats. De berörda parterna har inte kunnat visa att de nederländska myndigheterna redan år 2002 borde ha tagit med tillräcklig alternativ nationell destruktionskapacitet i beräkningen för alla typer av RDF-avfall som produceras i Nederländerna och som levereras för bortskaffning.
(104)
Beslutet att hålla två roterugnar i drift - i stället för en - ökade stödvolymen, framför allt p.g.a. de investeringar som föreföll nödvändiga och som därefter måste gottgöras vid nedläggningen. En del av dessa investeringar var dock inte planerade vid tidpunkten för undertecknandet av koncessionsavtalet. Effekterna på de förhandsfastställda rörelseunderskotten var relativt begränsade eftersom de fasta kostnaderna har ett tämligen tungt genomslag. Kommissionen förväntar sig att effekterna också på konkurrenterna förblivit relativt begränsade: det finns inte något som tyder på att bibehållandet av två roterugnar lett till att större volymer av RDF-avfall och annat farligt avfall förbränts. Användningen av roterugnskapaciteten för andra typer av avfall - för vilket några bevis inte lämnats - är relativt ineffektivt och kan inte anses ha haft en starkt negativ effekt på konkurrenterna.
(105)
I ljuset av det ovan anförda förefaller det kommissionen att det ursprungliga beslutet om att driva två roterugnar kan anses vara proportionerligt och att besluten om att lägga ned roterugnarna inte fattades omotiverat sent.
(106)
AVR IW:s roll: AVR IW skötte en stor del av AVR Nuts administration och var samtidigt konkurrent till övriga leverantörer av farligt avfall. På så sätt fick AVR IW information om de planerade och faktiskt levererade avfallsvolymerna. Eftersom inga leverantörer var skyldiga att till AVR Nuts leverera de mängder som de först uppgivit och eftersom de faktiska avgifterna och rabatterna ytterst endast byggde på de faktiskt levererade avfallsvolymerna är det svårt att se hur AVR IW hade kunnat uppnå en finansiell eller strategisk fördel genom sin centrala position. Nederländerna har förklarat att AVR IW inte hade någon möjlighet att missbruka denna position och kommissionen kan, på basis bl.a. av synpunkterna från de berörda parterna, heller inte komma till en någon sådan slutsats. Möjligen har AVR IW, å egna vägnar, erbjudit sig att destruera avfall mot avgifter som låg under AVR Nuts avgifter, men detta kan inte anses bero på stödåtgärderna och förefaller motsvara normalt konkurrensbeteende. Det stod eventuella konkurrenter fritt att agera på liknande sätt. Även om AVR IW skulle leda om en del av RDF-avfallet till sina förbränningsanläggningar för hushållsavfall (vilket inte bevisats) förefaller detta inte resultera i en oproportionerlig snedvridning, eftersom alla leverantörer med kunskap om avfallet skulle ha kunnat få jämförbara marginaler genom att helt enkelt leverera sitt avfall direkt till andra - av AVR:s eller övriga företags - förbränningsanläggningar för hushållsavfall. Eftersom stödet vidare fastställdes på basis av en på förhand bestämd budget, förväntar sig kommissionen att AVR valde effektiva lösningar och inte ledde om avfallet när detta p.g.a. underutnyttjandet av anläggningarna skulle ha lett till högre faktiska förluster. Måhända måste man snarare betrakta en dylik omledning av avfall som en ändamålsenlig avfallshantering som överensstämmer med gemenskapsprincipen.
(107)
Teknisk utveckling: Kommissionen förväntar sig inte att åtgärderna kommer att få en stark negativ effekt på utvecklingen av alternativa tekniker för bortskaffande och återvinning. Såsom Nederländerna förklarat, finns det andra instrument för att uppmuntra denna typ av utveckling. Så gavs exempelvis år 2003 tillstånd till en innovativ pyrolysanläggning. De avgifter som uttogs av AVR låg avsevärt högre än de avgifter som operatörerna av denna anläggning tog ut, och därför måste den snedvridande effekten av stödet vad denna punkt anbelangar anses vara begränsad.
(108)
Stöd till förvärv av avfall: I motsats till ovan angivna aspekter kan åtgärderna inte anses vara proportionerliga när det gäller förvärv av avfall som görs av AVR IW och för vilket AVR Nuts betalar en ersättning med hjälp av stödet från staten. Kommissionen accepterar att en minimering av kostnaderna för systemet kräver en maximering av avfallsvolymen, framför allt volymen RDF-avfall för vilka mottagningsavgifterna ligger som högst. Liksom angavs i punkt 99 kan systemet med icke-diskriminerande volymrabatter av dessa skäl godtas. Däremot utgör ersättningen till AVR för förvärv av avfall en oproportionerlig snedvridning av konkurrensen, eftersom AVR IW är det enda företag som gynnas. Konkurrenterna får inte någon jämförbar ersättning för förvärvskostnader som de måste dra på sig. Vad gäller farligt avfall med högt värmevärde hade lösningen i en ihållande bristsituation kunnat bestå i att mottagningsavgifterna sänktes på ett icke-diskriminerande sätt. Även för RDF-avfall bör ersättningen för förvärvskostnader betraktas som oproportionerlig. Den ger AVR IW en diskriminerande fördel till förmån för en specifik verksamhet som konkurrerar direkt med andra avfallshanteringsföretag. Denna typ av förvärv omfattas inte direkt av det allmänna intresse som motiverar stödet, i synnerhet inte när det rör sig om RDF-avfall som förvärvas i utlandet. Men också i fråga om RDF-avfall från nederländska källor kan förvärven stimulera till att de bortskaffas i Nederländerna, i stället för att de återvinns i Nederländerna eller annorstädes. Under specifika omständigheter kan detta även strida mot principen om att avfallet skall destrueras nära sin källa. Det belopp på 2,4 miljoner euro för förvärv som ingick i stödet till AVR Nuts och som byggde på den förhandsfastställda budgeten och därefter överfördes till AVR IW kan följaktligen inte motiveras på grundval av artikel 86.2 i fördraget. I punkt 6.3 prövas denna del av åtgärden är förenlig med artikel 87.2 och 87.3 i fördraget.
6.3 Bedömning av ersättningen för förvärv på grundval av artikel 87 i fördraget
(109)
Kommissionen undersökte om undantagen i artikel 87.2 och 87.3 i fördraget kan tillämpas på ersättningen till AVR IW för förvärvskostnader. Undantaget i artikel 87.2 i fördraget skulle kunna tjäna som grund för att betrakta stödet som förenligt med den gemensamma marknaden. Emellertid är stödet: a) inte är av social karaktär och det ges inte till enskilda konsumenter, b) det ges inte för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, och c) det är inte nödvändigt för att kompensera de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom Tysklands delning.
(110)
Inte heller är undantagen enligt artikel 87.3 a, b och d i fördraget tillämpliga. De avser stöd som främjar den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi samt stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet. Nederländerna har inte försökt motivera stödet på en av dessa grunder.
(111)
Vad avser den första delen av undantaget i artikel 87.3 c i fördraget, framför allt stödåtgärder för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, noterar kommissionen att stödet inte riktas till forskning och utveckling, investeringar i små och medelstora företag eller en undsättning eller omstrukturering av AVR IW. Inte heller avser stödet regional utveckling, och AVR IW är inte beläget i en region där initiala investeringar för regionala stöd kan komma i fråga. Därför kan stödet inte förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av att det skulle underlätta utvecklingen i vissa regioner.
(112)
Kommissionen har undersökt om stödåtgärden på någon annan grund kan omfattas av ett undantag enligt artikel 87.3 c i fördraget, och särskilt om miljöriktlinjerna är tillämpliga i detta ärende. Eftersom stödet utgör driftstöd har kommissionen prövat stödet mot punkt E.3.1 i miljöriktlinjerna. Stödet förefaller dock inte vara nödvändigt och är heller inte strikt begränsat till merkostnaderna för produktionen i förhållande till marknadspriset för de aktuella produkterna eller tjänsterna.
(113)
Eftersom inget av dessa undantag är tillämpligt, drar kommissionen slutsatsen att stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden och måste återkrävas av stödmottagaren, AVR IW, enligt artikel 14 i förordning (EG) nr 659/1999, i överensstämmelse med bestämmelserna som anges i kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (22).
7 SLUTSATS
(114)
Kommissionen drar slutsatsen att följande åtgärder utgör statligt stöd till förmån för AVR Nuts: 1) ersättningen för budgetunderskotten åren 2002 och 2003, 2) ersättningen för budgetunderskotten år 2004 och för den resterande perioden 2005-2006, 3) ersättningen för nedläggningskostnader som består av a) ersättning för nedläggningskostnader i samband med de överenskomna investeringarna för såvitt de ännu inte är avskrivna och b) nedläggningskostnaderna för det tidigarelagda inställelse av avfallsdestruktionen i roterugnarna samt 4) det stöd som ingår i garantin. Stödet kan, förutom för den del som avser ersättning av kostnaderna för förvärv av avfall, förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det utgör en ersättning för kostnader för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 86.2 i fördraget, dock på villkor att stödet inte överskrider de faktiska förlusterna under perioden och inte ger utrymme annat än för en rimlig vinst. Därför begär kommissionen att Nederländerna skall lämna in årliga rapporter om den faktiska användningen av stödet och om lönsamheten för verksamheten under det aktuella året. Nederländerna bör även kontrollera ersättningen för nedläggningskostnader och vid denna kontroll ta upp de punkter som anges i bilaga II. En deltidsrapport om denna kontroll måste lämnas in till kommissionen senast våren 2006 och en slutrapport senast våren 2007. Nederländerna bör vidare anmäla alla stöd till AVR Nuts som ger företaget möjlighet att uppnå en vinstmarginal som är högre än avkastningen på nederländska statsobligationer, plus 2 procentenheter. Stödet får inte utbetalas innan det har godkänts av kommissionen i enlighet med artiklarna 4 eller 7 i förordning (EG) nr 659/1999.
(115)
Däremot kan ersättningen på 2,396 miljoner euro som överförts till AVR IW för kostnader för förvärv av avfall inte förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden, eftersom den inte kan betraktas som en proportionerlig ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Det rör sig snarare om en ersättning till AVR IW för kostnader som normalt måste tas upp i ett avfallshanteringsföretags budget. Inte något av undantagen från förbudet mot statligt stöd i artikel 87.1 i fördraget är tillämpligt. Följaktligen måste denna del av stödet återkrävas direkt av AVR IW. Kommissionen ålägger därför Nederländerna att begära att AVR IW skall återbetala stödet med ränta enligt de villkor som anges nedan.
(116)
Kommissionen begär att Nederländerna skall lämna de begärda uppgifterna med hjälp av frågelistan som återfinns i bilaga III till detta beslut, och därvid tydligt ange vilka åtgärder som planeras och som redan vidtagits för att stödet skall återkrävas omedelbart och effektivt. Kommissionen begär att Nederländerna inom två månader från och med delgivningen av detta beslut skall inkomma med samtliga handlingar som styrker att ett återkravsförfarande inletts mot AVR IW (t.ex. föreläggande om återkrav osv.),
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE:
Artikel 1
De av Nederländerna delvis utbetalda ersättningarna för rörelseunderskott, nedläggningskostnaderna för roterugnar samt dessutom statens garanti om att stå för upp till 30 % av rivnings- och rengöringskostnaderna i enlighet med koncessionsavtalet mellan Nederländerna och AVR Nuts utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
Artikel 2
På de villkor som ställts upp i artikel 3 är det statliga stöd som avses i artikel 1, med undantag för det stöd till AVR IW som anges i artikel 4, förenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det kompenserar stödmottagarna för kostnader för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 86.2 i fördraget.
Artikel 3
1. Stödet till förmån för AVR Nuts får inte överstiga det totala beloppet för förhandsfastställda underskott och faktiska ytterligare förluster som AVR Nuts drabbas av samt en rimlig vinstmarginal under koncessionsavtalets löptid. Om vinstmarginalen under den period som stöd beviljas i praktiken överstiger avkastningen på nederländska statsobligationer, plus två procentenheter, skall Nederländerna justera ned stödbeloppet med retroaktiv verkan.
2. Nederländerna skall inkomma med en rapport om genomförandet av åtgärderna år 2004 samt årliga rapporter om genomförandet av garantin för rivnings- och rengöringskostnader och om genomförandet av åtgärderna avseende C2-deponin för den resterande löptiden. Senast våren 2006 skall Nederländerna inkomma med en deltidsrapport om kontrollen av ersättningen för nedläggningskostnaderna och senast våren 2007 med en slutrapport. I dessa rapporter skall ersättningen motiveras, varvid behörig hänsyn skall tas till de punkter som anges i bilaga II.
Artikel 4
Stödet till förmån för AVR IW, bestående av ersättning för förvärvskostnader till ett belopp av 2,396 miljoner euro, är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 5
1. Nederländerna skall vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att från AVR IW återkräva det stöd som avses i artikel 4.
2. Återkravet skall ske utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut.
3. Det stöd som skall återkrävas skall innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag det har återbetalats.
4. Räntorna skall beräknas på grundval av de bestämmelser som anges i kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004.
Artikel 6
1. Nederländerna skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som redan har vidtagits och som planeras för att återkräva det stöd som avses i artikel 4. Dessa uppgifter skall lämnas i det formulär som återfinns i bilaga III till detta beslut.
2. Nederländerna skall inom två månader från delgivningen av detta beslut inkomma med alla handlingar som bevisar att ett återkravsförfarande inletts mot AVR IW.
Artikel 7
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.
Utfärdat i Bryssel den 22 juni 2005.