KOMMISSIONENS BESLUT
av den 30 september 1998
om Österrikes planer på att bevilja Agrana Stärke-GmbH statligt stöd för ny- och ombyggnad av anläggningar för tillverkning av stärkelse
[delgivet med nr K(1998) 3023]
(Endast den tyska texten är giltig)
(1999/342/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93.2 första stycket i detta,
med beaktande av rådets förordning (EEG) nr 1766/92 av den 30 juni 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål(1), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 923/96(2),
efter att i enlighet med artikel 93.2 i EG-fördraget ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig,
med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I
(1) De österrikiska myndigheterna har genom en skrivelse av den 28 juni 1996 (registrerad den 2 augusti 1996) i enlighet med artikel 93.3 i EG-fördraget till kommissionen anmält stöd till förmån för Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien (Agrana). Ytterligare uppgifter lämnades in genom skrivelser av den 18 september 1996, 14 november 1996, 29 januari 1997, 7 mars 1997 samt av den 11 juni 1997 (registrerade den 19 september 1996, 18 november 1996, 31 januari 1997, 12 mars 1997 och 16 juni 1997).
(2) I en skrivelse av den 20 december 1996 (registrerad den 23 december 1996) bad Österrike att de två stödåtgärder som nu prövas skulle behandlas separat. Det ursprungliga projektets tre återstående stödåtgärder godkändes av kommissionen genom skrivelse SG(97) D/461 av den 23 januari 1997 (statligt stöd nr N 517/96).
(3) Stödåtgärderna avser företaget Agranas investeringar inom stärkelsesektorn. Åtgärderna omfattar stöd till a) ombyggnad av en anläggning för gelatinering av majsstärkelse vid högt tryck för att motsvara standardtekniken och öka bearbetningskapaciteten från dagens [...](3) till [...](4) och b) investeringar i en anläggning för försockring av majsstärkelse med en kapacitet på [...](5) per år i Aschach (samtidigt som den föråldrade anläggningen med lägre kapacitet läggs ned). Enligt Österrikes anmälan uppgår stödet med en stödnivå på 20 % av investeringskostnaderna [...](6) till 57,4 miljoner österrikiska schilling (4,13 miljoner ecu).
(4) Agrana har redan genomfört investeringarna. Österrike har i enlighet med artikel 93 i EG-fördraget ännu varken beviljat eller betalat ut det anmälda stödet.
II
(5) Efter en inledande granskning av uppgifterna i anmälan har kommissionen beslutat att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i EG-fördraget.
(6) Den österrikiska regeringen underrättades om beslutet att inleda förfarandet genom en skrivelse av den 18 augusti 1997. Skrivelsen offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(7). I den anmodade kommissionen de övriga medlemsstaterna och andra berörda parter att lämna sina synpunkter angående stödåtgärderna i fråga.
(7) I beslutet klargjorde kommissionen sina tvivel angående stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Sålunda påpekade kommissionen att investeringarna i fråga enligt de gällande urvalskriterierna inte var berättigade till statligt stöd(8). Stödet är dessutom inte förenligt med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(9), eftersom det skulle främja en ökning av produktionskapaciteten i en sektor som på marknaden i gemenskapen kännetecknas av strukturell överkapacitet. Slutligen betvivlade kommissionen nödvändigheten av att bevilja stödet eftersom Agrana redan hade genomfört investeringarna och anläggningarna officiellt togs i bruk under våren 1997.
(8) Österrike lämnade sina synpunkter på inledandet av förfarandet till kommissionen i en skrivelse av den 18 september 1997.
(9) Den italienska och den spanska regeringen lämnade sina synpunkter i skrivelser av den 12 december 1997, Fachverband der Stärkeindustrie e.V., Associatión des amidonneries de cereales de l'UE och Asociación de Transformadores de Maiz por Via Húmeda lämnade sina synpunkter i skrivelser av den 5 december 1997, den 9 december 1997 respektive den 12 december 1997. Synpunkterna gick ut på att gemenskapens stärkelsemarknad utmärks av överkapacitet och stöd till kapacitetsökningar sålunda enligt gemenskapslagstiftningen inte kan beviljas. De planerade stöden skulle snedvrida konkurrensvillkoren till de konkurrerande företagens nackdel.
(10) I en skrivelse av den 12 februari 1998 tog Österrike ställning till dessa synpunkter.
III
(11) Österrike anser att urvalskriterierna i beslut 94/173/EG samt riktlinjerna för omstruktureringsstöd inte kan tillämpas på de planerade stöden.
(12) Uppfattningen att urvalskriterierna i beslut 94/173/EG inte medger investeringar inom spannmålsstärkelsesektorn skulle inte vara korrekt vad gäller stödet i fråga. Enligt artikel 16.5 i rådets förordning (EEG) nr 866/90 av den 29 mars 1990 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter(10) medges statliga stöd om dessa är förenliga med artiklarna 92, 93 och 94 i EG-fördraget. I punkt VII.D.1 i bilaga XV till anslutningsakten fastställs uttryckligen att kommissionen vid tillämpning av artikel 16.5 i förordning (EG) nr 951/97 i fråga om Österrike och Finland skall förfara i enlighet med förklaring nr 31 om tillverkningsindustrin i Österrike och Finland i slutakten. Enligt förklaringen skall man vara flexibel i fråga om nationella övergångsbestämmelser för stöd som avser att underlätta omstrukturering. Därför borde kommissionen inte vid bedömningen av detta fall enbart stödja sig på de stödbestämmelser som i vanliga fall tillämpas.
(13) Vad gäller tolkningen av begreppet flexibel och frågan om huruvida det även medger det avsedda stödet till investeringar som ökar produktionskapaciteten hänvisar Österrike å ena sidan till kommissionens yttrande om Österrikes anslutning där den österrikiska stärkelseindustrins svåra situation nämns. Å andra sidan hänvisar man till punkt VII.D.1 i bilaga XV till anslutningsakten, där man i den ursprungliga versionen utgick från Norges anslutning och där det föreskrivs att kommissionen vid tillämpning av artikel 16.5 i förordning (EG) nr 951/97 kan bemyndiga Norge att bevilja statligt stöd till investeringar förutsatt att produktionskapaciteten inom den berörda sektorn inte ökar. För Österrikes och Finlands del skulle kommissionen tillämpa dessa bestämmelser i enlighet med förklaring nr 31 i slutakten. Härav kan man e contrario sluta sig till att den generella förutsättningen för statligt omstruktureringsstöd inom sektorer med överskott av produktionskapacitet, dvs. en kapacitetsminskning, inte skulle gälla för Österrike.
(14) Dessutom anser man att det stödmottagande företagets anpassningsbehov inte har orsakats av dess dåliga lönsamhet, utan av den genomgripande förändringen av de allmänna ekonomiska förhållandena till följd av Österrikes anslutning till Europeiska unionen. Före anslutningen hade Österrikes stärkelseindustri inte kunnat konkurrera eftersom exporten av stärkelse från gemenskapen till Österrike subventionerades kraftigt medan det på grund av prohibitiva importavgifter var praktiskt taget omöjligt för österrikiska företag att exportera till gemenskapen. Stödet skulle alltså inte försämra den ekonomiska situationen för stärkelsetillverkarna i övriga medlemsstater i förhållande till den situation som rådde före Österrikes anslutning till Europeiska unionen.
(15) Enligt det ovannämnda skulle endast bestämmelserna i artikel 92.3 c i EG-fördraget i förbindelse med artikel 151.1 i anslutningsakten och punkt VII.D.1 i bilaga XV till anslutningsakten samt förklaring nr 31 i slutakten i förbindelse med kommissionens yttrande om Österrikes ansökan om anslutning vara tillämpliga på den aktuella åtgärden. Enligt artikel 92.3 c i EG-fördraget får kommissionen godkänna stöd till utvecklingen av vissa näringsverksamheter när det inte påverkar handeln negativt i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(16) Stödet borde därför anses gynna anpassningen av en viss näringsverksamhet. Utan anpassningen skulle företaget inte vara konkurrenskraftigt. Handeln skulle inte påverkas negativt i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Stärkelseproducenterna i de övriga medlemsstaterna har dragit fördel av Österrikes anslutning. Denna positiva förändring av handelsvillkoren skulle på intet sätt försvagas eller rentav överkompenseras genom det aktuella stödprojektet. En ökad efterfrågan på stärkelseprodukter (inom pappers- och fermenteringssektorn) kan förväntas på den österrikiska marknaden och den planerade produktionsökningen skulle därför kunna avsättas på den österrikiska marknaden.
(17) Stödet anses dessutom nödvändigt. Företaget skall inte ha beslutat att investera förrän efter anmälan av stödet till kommissionen och i förlitan på de nationella politiska löftena. Kommissionen och Österrike har förhandlat om det aktuella stödet i närmare tre år. Med tanke på behovet av strukturanpassning verkar det orimligt att ett företag som kämpar för att överleva på den gemensamma marknaden passivt skall invänta beslutet, samtidigt som därmed företagets existens allvarligt hotas. Om Österrike redan skulle ha beviljat det planerade stödet, skulle kommissionen nog inte hysa några tvivel om att investeringsprojektet hade kunnat genomföras även utan detta stöd.
(18) Därutöver godtas inte slutsatsen att Österrike på grund av att Agrana ingår i en koncern skulle kunna förvänta sig att denna koncern investerar obegränsade finansiella medel i en viss sektor. Även vid en prövning av ärendet ur koncernens perspektiv skulle det anmälda investeringsprojektet inte ha varit lönsamt utan stödet och resultatet hade snarare blivit att företaget avvecklats. Stödnivån på 20 % anses vara låg och företaget skulle med denna stödnivå inte kunna räkna med ett vinstresultat förrän om sju år.
(19) Stödet skulle heller inte påverka handeln negativt i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Österrikes anslutning skall i själva verket ha gynnat stärkelsetillverkarna i övriga medlemsstater; det skulle inte längre behöva betalas ut några exportbidrag. Dessutom har exporten av stärkelseprodukter till Österrike efter anslutningen ökat med sammanlagt ca 46 % under 1995 och 1996, varav medlemsstaterna står för ca 96 %. Situationen kommer just på grund av den låga stödnivån knappast att förändras. Produktionsökningen på endast 1 % av stärkelseproduktionen inom gemenskapen skulle kunna avsättas på den österrikiska marknaden tack vare det ökade behovet inom pappers- och fermenteringsindustrin.
IV
(20) De investeringar som skall prövas avser utvinning av stärkelse ur majs. Såväl stärkelse som utvunnits ur majs som de produkter som utvunnits genom försockring av majsstärkelse omfattas av förordning (EEG) nr 1766/92. I artikel 19 i den förordningen föreskrivs att artiklarna 92, 93 och 94 i EG-fördraget skall vara tillämpliga på de produkter som omfattas av förordningen.
(21) Enligt artikel 92.1 i EG-fördraget är stöd som uppfyller de fastställda kriterierna (statliga stöd) i princip otillåtna. Därför skall det i första hand bedömas om den anmälda stödåtgärden är statligt stöd i enlighet med artikel 92.1 i EG-fördraget.
(22) Eftersom Österrike skall bevilja stödet i form av direkta subventioner uppfylls villkoren i artikel 92.1. Dessutom gynnas ett visst företag genom stödet då stödet är avsett att täcka 20 % av Agranas investeringskostnader. Som framgår av domstolens dom av den 17 september 1980 i mål C 730/79 (Philip Morris mot kommissionen)(11) innebär en förstärkning av ett företags ekonomiska ställning med hjälp av statligt stöd alltid en snedvridning av konkurrensen i förhållande till de konkurrerande företagen.
(23) Vad gäller de negativa effekterna på handeln har Österrike, såsom ovan angivits, förnekat att stödet skulle ha sådana effekter. Argumenten för denna uppfattning kan dock inte godtas. Det faktum att Österrikes anslutning till Europeiska unionen hade positiva effekter för stärkelsetillverkarna i övriga medlemsstater är irrelevant för bedömningen av detta kriterium. Eventuella negativa effekter på handeln skall enligt artikel 92 i EG-fördraget endast fastställas med hänsyn till de faktorer som har med det konkreta stödet att göra. Enligt domstolens dom av den 21 mars 1990 i mål C-142/87 (Tubemeuse)(12) utesluter varken den låga stödnivån eller den låga produktionskapacitetsökningen att negativa effekter på handeln föreligger. Allt tyder snarare på sådana effekter, likaså på en snedvridning av konkurrensen, eftersom det stöd som Österrike planerade att bevilja förstärker Agranas ställning i förhållande till konkurrerande företag inom handeln i gemenskapen(13).
(24) Inom gemenskapen bedrivs en betydande handel med stärkelse. Av följande tabell framgår att Österrike importerar en stor del av den stärkelse som behövs från andra medlemsstater. Med en nationell produktion på ca 180000 ton uppnår Österrike för närvarande en självförsörjningsgrad på 55 %.
Plats för tabell
(25) På grund av det strukturella överskottet av stärkelse, som uppgår till 20 % av produktionen, på marknaden inom gemenskapen finns det inga fria marknadssegment och följaktligen är konkurrensen mellan medlemsstaternas stärkelseproducenter hård. Denna marknadssituation råder inte bara inom gemenskapen, utan även på marknaderna i tredje land dit överskottet exporteras med exportbidrag.
(26) Förbudet i artikel 92.1 i EG-fördraget följs av undantagsbestämmelser i punkterna 2 och 3.
(27) Undantagen i artikel 92.2 i EG-fördraget är inte tillämpliga med tanke på den typ av stödåtgärder som skall granskas och de mål som skall eftersträvas. Österrike har heller inte begärt att artikel 92.2 skall tillämpas.
(28) I artikel 92.3 fastställs vilka stöd som kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden. Förenligheten med fördraget måste bedömas ur gemenskapens perspektiv och inte ur en enskild medlemsstats perspektiv. För att den gemensamma marknaden skall fungera väl och i överensstämmelse med artikel 3 g i EG-fördraget skall de undantag från det principiella förbudet mot att bevilja stöd som fastställs i artikel 92.3 tolkas strikt vid granskningen av varje enskilt stödprojekt.
(29) Vad gäller artikel 92.3 a bör det konstateras att investeringarna inte genomförs i en region där den ekonomiska situationen enligt riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål(14) är ytterst ogynnsam jämfört med gemenskapen i dess helhet (bruttonationalprodukt (BNP) per invånare uttryckt i köpkraftsstandard som inte överskrider ett tröskelvärde på 75 % av gemenskapsgenomsnittet).
(30) Vad gäller artikel 92.3 b bör det konstateras att det berörda stödet inte är avsett att främja genomförandet av ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i Österrikes ekonomi.
(31) Stödet är heller varken avsett eller lämpat att uppnå de mål som anges i artikel 92.3 d.
(32) Österrike har heller inte begärt att de ovanstående undantagsbestämmelserna skall tillämpas.
Riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter
(33) Enligt riktlinjerna kan omstruktureringsstöd som uppfyller villkoren i riktlinjerna enligt artikel 93.3 c i EG-fördraget bidra till utvecklingen av vissa näringsverksamheter utan att påverka handeln negativt i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(34) I detta sammanhang vill vi påminna om att Österrike inte har hävdat att stödets förenlighet med den gemensamma marknaden kan härledas från riktlinjerna.
(35) Kommissionen påpekade redan i samband med inledandet av förfarandet att riktlinjerna kräver en kapacitetsminskning för att ett omstruktureringsstöd skall kunna beviljas på en marknad med strukturellt kapacitetsöverskott, i annat fall anses det strida mot det gemensamma intresset(15).
(36) Det finns ett strukturellt överskott av produktionskapacitet på stärkelsemarknaden som bl.a. leder till att exportbidrag beviljas och att sektorn inte är berättigad till investeringsstöd.
(37) Även om de granskade investeringarna i enlighet med riktlinjerna syftar till att omstrukturera det berörda företaget, som därigenom skulle bli konkurrenskraftigt på lång sikt, har en minskning av produktionskapaciteten inte ställts som villkor för att bevilja det ifrågavarande stödet, utan stödet bidrar tvärtemot till en betydande ökning av produktionskapaciteten.
(38) Det ovanstående visar att riktlinjerna inte utgör lämplig rättslig grund för godkännande av det ifrågavarande stödet.
Förordning (EG) nr 951/97
(39) Österrike har såsom ovan uppgivits därutöver förnekat att urvalskriterierna i beslut 94/173/EG skulle kunna tillämpas på detta fall. Enligt artikel 16.5 i förordning (EG) nr 951/97 kan medlemsstaterna bevilja investeringsstöd för bearbetning och saluföring av de i bilaga II till EG-fördraget upptagna produkterna, förutsatt att dessa är förenliga med artiklarna 92, 93 och 94 i EG-fördraget. Kommissionen har med avseende på tillämpningen av artiklarna 92, 93 och 94 antagit rambestämmelserna för det statliga stödet till investeringar för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter(16), som beträffande villkoren för att bevilja statligt stöd hänvisar till urvalskriterierna i beslut 94/173/EG. Enligt punkt 2.1 första strecksatsen i bilagan till beslut 94/173/EG är investeringar inom spannmålssektorn avseende fabriker för stärkelseproduktion undantagna.
(40) De ovannämnda bestämmelserna utgör i sig således inte bara otillräcklig rättslig grund för stödprojektet; eftersom stödet avser investeringar inom tillverkningen av stärkelse av spannmål skulle det uttryckligen inte vara berättigat till statligt stöd och följaktligen anses oförenligt med den gemensamma marknaden.
(41) I detta sammanhang argumenterar Österrike att den ovannämnda rättsliga grunden har ändrats genom punkt VII.D.1 i bilaga XV till anslutningsakten i förbindelse med förklaring nr 31 och kommissionens yttrande om Österrikes anslutning på så sätt att även stöd som innebär en ökning av produktionskapaciteten skulle kunna anses vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.3 c i EG-fördraget.
(42) Enligt artikel 151.1 i anslutningsakten gäller de i bilaga XV till slutakten förtecknade rättsakterna för de nya medlemsstaterna på de villkor som anges i bilagan. I punkt VII.D.1 i bilaga XV till anslutningsakten fastställs att förordning (EEG) nr 866/90 och därigenom även förordning (EG) nr 951/97(17) skall vara tillämpliga. Vad gäller tillämpningen av artikel 16.5 i den förordningen, där det fastställs att artiklarna 92, 93 och 94 i EG-fördraget är tillämpliga på förordningens tillämpningsområde, föreskrivs det att kommissionen skall tillämpa dessa bestämmelser för Österrike och Finland i enlighet med förklaring nr 31 i slutakten. I förklaring nr 31 föreskrivs bl.a. följande: "[De avtalsslutande parterna är ense om följande: ...] flexibilitet beträffande sådana nationella stödprogram som avser att underlätta omstrukturering."
(43) Det bör således undersökas om en samtidig tilllämpning av de nämnda bestämmelserna tillåter att stöd som leder till en ökning av produktionskapaciteten i de sektorer som utesluts i beslut 94/173/EG kan godkännas.
(44) Till att börja med konstaterar kommissionen att dess yttrande om den ansökan om anslutning som Österrike åberopar inte utgör ett rättsligt relevant utan ett politiskt dokument, som är av begränsat värde för granskningen av föreliggande stödprojekt.
(45) Det bör påpekas att kommissionen enligt domstolens dom i mål C 730/79 (Philip Morris)(18) vid bedömningen av ett stöds förenlighet enligt artikel 92.3 i EG-fördraget med avvikelse från det generella förbudet i artikel 92.1 och har utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande inbegriper ekonomiska och sociala bedömningar som skall ske med hänsyn till gemenskapen som helhet. Hänsyn skall då självfallet tas till den förklaring nr 31 som Österrike åberopat och som faktiskt i tre tidigare fall (Österrike N 445/B/95(19), Finland N 14/96(20), Österrike N 517/96) har lett till att stöd, som inte skulle ha varit stödberättigade enligt de gängse rättsliga bestämmelserna, har godkänts. Kommissionen har t.ex. i ärendet N 517/96 godkänt tre stödprojekt till förmån för Agrana som omfattade investeringar inom potatisstärkelsesektorn. Beslutet stöddes på förklaring nr 31 i slutakten men även på det faktum att en ökning av produktionskapaciteten var utesluten, i synnerhet som potatisstärkelsesektorn i överensstämmelse med rådets förordning (EEG) nr 1868/94 av den 27 juli 1994 om upprättandet av ett kvotsystem avseende produktionen av potatisstärkelse(21) regleras genom ett kvotsystem. Det stämmer således inte att kommissionen helt enkelt skulle tillämpa sina i annat fall gällande stödbestämmelser oberoende av förklaring nr 31.
(46) Det aktuella stödet skiljer sig från de tre nämnda fallen såtillvida att det gynnar en ökning av produktionskapaciteten inom en sektor som inte regleras av ett kvotsystem och som kännetecknas av strukturellt kapacitetsöverskott.
(47) Österrike anför att det av den ursprungliga versionen av punkt VII.D.1 i bilaga XV till anslutningsakten (Norge tillhörde ännu ansökarländerna) e contrario framgår att kapacitetsminskningar för Österrikes (och Finlands) del, i motsats till Norge, inte skulle vara ett villkor för att investeringsstöd skall bedömas som förenliga. Den tillämpliga punkten D hade nämligen ursprungligen en första strecksats och hade följande ordalydelse: "[...] Vid tillämpning av artikel 16.5 [i förordning (EEG) nr 866/90] får kommissionen
- bemyndiga Norge att under tre år från anslutningen bevilja nationellt stöd till investeringar i varje produktsektor som omfattas av bilaga II till Romfördraget och som behöver omstruktureras på villkor att produktionskapaciteten i den berörda sektorn inte ökar.
Vid tillämpning av artikel 16.5 kommer kommissionen
- att genomföra denna bestämmelse i fråga om Österrike och Finland enligt förklaring nr 31 i slutakten. [...]"
(48) Den österrikiska e contrario-argumenteringen kan inte godtas eftersom tolkningen leder till att den automatiska slutsatsen verkar vara att ökningar av produktionskapaciteten kan godkännas oavsett omständigheterna kring varje enskilt fall. Denna slutsats skulle i själva verket innebära att den i förklaring nr 31 avsedda flexibiliteten förlorar sin mening. Dessutom bör det framhållas att den ovannämnda bestämmelsen avseende Norge inte ingår i gemenskapens lagstiftning i denna form.
(49) Kommissionen är däremot fortfarande skyldig att inom ramen för en omfattande granskning som tar hänsyn till förklaring nr 31 avväga om stödet är lämpat att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller regioner utan att påverka handeln negativt i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(50) Vad beträffar utvecklingen av näringsgrenen så utgår kommissionen från att stödet skulle ha detta till följd. Agrana skulle med hjälp av kapacitetsökningen kunna sänka förhållandet mellan de fasta kostnaderna och den producerade mängden påtagligt och därigenom bli konkurrenskraftigt. Kommissionen godtar uppfattningen att Agranas nuvarande produktionskapacitet inte skulle ha räckt till för att säkra konkurrensförmågan på lång sikt.
(51) Kommissionen har även tagit hänsyn till att Agrana i och med Österrikes anslutning till Europeiska unionen inte längre kunde dra nytta av de tidigare skyddande, allmänna ekonomiska förutsättningarna. Eftersom Österrike genom anslutningsakten i berört avseende inte beviljades några stöd under övergångsperioden, gjorde sig Agrana Stärke GmbH:s ekonomiskt ogynnsamma kostnadsstruktur plötsligt märkbar efter Österrikes anslutning.
(52) Vad gäller stödets påverkan på handelsvillkoren och det gemensamma intresset, så har det redan klargjorts att det bedrivs handel med stärkelse mellan medlemsstaterna. För stärkelsetillverkande företag i övriga medlemsstater som exporterar till Österrike kan Agranas kapacitetsökning påverka deras konkurrenssituation på den österrikiska marknaden eller de kan bli utsatta för starkare konkurrens på andra marknader. Vad gäller den österrikiska regeringens uppgifter om de nya avsättningsmöjligheter för stärkelse som skapas genom den österrikiska pappers- och citronsyreindustrin kan stärkelsetillverkarna i de övriga medlemsstaterna förmodas vara intresserade av att täcka dessa nya eller växande marknadsandelar, utan att stöd till konkurrerande företag förändrar konkurrensvillkoren till deras nackdel, i synnerhet som den österrikiska stärkelsemarknaden redan är exploaterad.
(53) Därutöver är ett stöd som avser att stimulera en utjämning av effekterna av en ökande efterfrågan på den rubbade jämvikten på marknaden genom en ökning av produktionskapaciteten inte oproblematiskt. Ett sådant stöd skulle inte omfattas av förklaring nr 31 eftersom det skulle motverka syftet och tillämpningsområdet i en omfattning utöver det som kan godtas i fråga om negativa effekter på konkurrensen och den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål(22). Denna slutsats motsvarar kommissionens utgångspunkt i riktlinjerna för undsättnings- och omstruktureringsstöd där flexibilitet avseende stödområden och små och medelstora företag föreskrivs(23). Även om "flexibiliteten" i dessa riktlinjer inte kan tillämpas direkt på det aktuella fallet är den ändå användbar vid en systematisk bedömning. I riktlinjerna föreskrivs flexibilitet i form av handlingsutrymme beträffande kravet på kapacitetsminskningar; kapacitetsökningar är däremot under inga förhållanden tillåtna.
(54) Enligt kommissionens åsikt påverkar stödet handeln negativt i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset genom att bidra till ökat utbud på en marknad som utmärks av begränsad efterfrågan och därmed till en märkbar störning av konkurrensen. Det bör nämnas att man försöker motverka överskottsproblemet inom den gemensamma jordbrukspolitiken på så sätt att utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket sedan juli 1980 inte längre medfinansierar några investeringar inom den aktuella sektorn.
(55) Dessutom leder stödet indirekt till en skärpning av situationen eftersom gemenskapsmedel används till att exportera utbudsöverskottet av stärkelse på cirka 20 % i förhållande till efterfrågan till tredje land med hjälp av exportbidrag.
(56) Stödet kan därför enligt kommissionen inte heller med hänsyn till flexibilitetsklausulen i förklaring nr 31 anses förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.3 c i EG-fördraget.
Nödvändigheten av att bevilja stöd
(57) Artikel 92.3 c kan enligt kommissionen dessutom inte tillämpas på grund av att Agrana redan har genomfört investeringarna och att anläggningarna tagits i bruk.
(58) Enligt Artikel 92.3 c kan enligt domstolens rättspraxis(24) stöd endast anses underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner om de fria marknadskrafterna utan stöd inte skulle föranleda de potentiella stödmottagarna till ändamålsenligt beteende (utveckling av näringsverksamheter eller regioner).
(59) Bortser man från denna princip betyder det att stöd tillåts i situationer där konkurrensen själv ser till att allokera resurserna optimalt och säkrar sektorns utveckling. Sådana stöd skulle ge de berörda företagen oberättigade handelsfördelar genom förbättring av den ekonomiska situationen utan att stimulera till investeringar. Därför betraktar kommissionen i regel retroaktiva investeringsstöd som driftsstöd och den tillhörande negativa effekten på handeln som stridande mot det gemensamma intresset enligt artikel 92.3 c.
(60) För att förfarandet i artikel 93 i EG-fördraget inte skall bli meningslöst kan en potentiell stödmottagare i regel inte ha några berättigade förväntningar på ett positivt besked från kommissionen innan bedömningsförfarandet avslutats. Denna princip måste särskilt gälla för stöd för vilka kommissionen har utrymme för en skönsmässig bedömning vars närmare föreskrifter inte fastställs i sekundärrätten (riktlinjer, rambestämmelser).
(61) Politiska löften från en medlemsstats regering eller myndigheter till den potentiella stödmottagaren(25) förpliktar inte kommissionen till något, lika litet som de kan ge upphov till berättigade förväntningar från den potentiella stödmottagarens sida.
(62) Mot bakgrund av detta kan Agrana anses ha handlat på egen risk när de genomförde investeringarna. Men om nu Agranas ägare inte hade några berättigade förväntningar på ett positivt besked angående det anmälda stödet, utan i enlighet med sunda affärsprinciper var tvungna att i varje fall räkna med motsatsen, dvs. att kommissionen inte skulle godkänna stödet, kan man av det faktum att investeringarna beslutades och genomfördes vid första påseendet dra slutsatsen att Agranas ägare ansåg att investeringarna skulle ha lönat sig även utan stöd.
(63) Tilläggas kan att kommissionen för övrigt anser att den definition på ett företag som Österrike använt sig av i detta sammanhang är alltför snäv. Ur teoretisk synpunkt har kommissionen grundat denna uppfattning i beslutet om att inleda förfarandet med hänvisning till "den marknadsekonomiska investeringsprincipen"(26) och förklarat att ett privat holdingbolag eller en privat företagsgrupp kan förväntas föra en strukturell, global eller sektorell politik inriktad på mer långfristiga vinstutsikter, vilket gör att beslut fattas på koncernnivå i ett vidare ekonomiskt sammanhang och att nytt kapital därmed mycket väl kan friställas för att säkra överlevnaden för ett företag som tillfälligt befinner sig i svårigheter men som efter en omstrukturering åter kan gå med vinst.
(64) Österrike har under förfarandets gång inte fört fram några argument som skulle kunna få kommissionen att avstå från att dra denna slutsats.
(65) Sålunda övertygar inte Österrikes argument om att det inte kan krävas av Agranas ägare att de skall investera kapital i obegränsad omfattning i en viss sektor. Lika litet stämmer den isolerade bedömningen av Agrana, som Österrike föreslår, överens med den ekonomiska verkligheten.
(66) Kommissionen anmärkte redan vid inledandet av förfarandet att de ekonomiska uppgifter som de österrikiska myndigheterna först lade fram enbart hänförde sig till Agrana och inte beaktade företagets ekonomiska förbindelser med ett internationellt holdingbolag, Agrana Beteiligungs-AG. Agrana ägs till 98,75 % av Agrana Beteiligungs-AG som i sin tur genom aktieinnehav hör ihop med en annan stor koncern, tyska Südzucker AG. Südzucker AG innehar 50 % av de röstberättigade aktierna i Agrana Beteiligungs-AG, som under räkenskapsåren 1995/96, 1996/97 och 1997/98 redovisade ett växande positivt resultat efter skatt och för en internationell politik som även återspeglas i aktieinnehav i Östeuropa. Även Südzucker AG är internationellt verksamt och koncernen kunde under räkenskapsåret 1996/97 visa upp ett märkbart ökat vinstresultat.
(67) Oavsett Agrana Beteiligungs-AG:s, Agranas och de andra dotterbolagens organisatoriska självständighet och oavsett om Agrana kan göra några civilrättsliga anspråk på Agrana Beteiligungs-AG gällande för att detta skall överta Agranas förluster, vore det ekonomiskt obegripligt om ägarna till ett företag handlade utan hänsyn till företagets ekonomiska möjligheter.
(68) Eftersom de ekonomiska möjligheterna (särskilt i fråga om tidsaspekten) var större än om det vid tidpunkten för investeringarna förlustbringande Agrana skulle ha betraktats isolerat, bestämde sig ägarna till Agrana utan tvivel för det alternativ som de ansåg vara ekonomiskt meningsfullt under de givna omständigheterna, bl.a. osäkerheten om huruvida stödet skulle beviljas. Därmed visar sig den framförda hypotesen, om att det hade varit troligare att företaget hade avvecklats på grund av företagsekonomiska överväganden om stödet inte hade beviljats, inte hållbar mot bakgrund av det faktiska investeringsbeslutet.
(69) Slutsatsen är att stödet skall ses som driftsstöd som omfattas av stödförbudet i artikel 92.1 i EG-fördraget, utan att komma i fråga för ett av undantagen i artikel 92.2 och 92.3. Det är sålunda oförenligt med den gemensamma marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det stödprojekt som anmälts av Österrikes regering avseende stöd till Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien för investeringar inom stärkelseproduktionen i Aschach uppgående till 20 % av investeringskostnaderna är oförenligt med den gemensamma marknaden. Investeringarna omfattade följande:
a) Ombyggnad av en anläggning för gelatinering av majsstärkelse vid högt tryck för att motsvara standardtekniken och öka bearbetningskapaciteten från dagens [...](27) ton till [...](28) ton majs per dag.
b) Investeringar i en anläggning för försockring av majsstärkelse med en kapacitet på [...](29) ton torrsubstans av försockringsprodukter per år.
Stödprojektet kommer inte i fråga för något av undantagen från förbudet mot statligt stöd i artikel 92.2 och 92.3 i EG-fördraget. Det får därför inte genomföras.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Österrike.
Utfärdat i Bryssel den 30 september 1998.