РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 12 ноември 2008 година
относно заема в размер на 300 милиона евро, предоставен от Италия на компанията Alitalia, № C 26/08 (ex NN 31/08)
(нотифицирано под номер C(2008) 6743)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/155/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят становищата си съгласно посочените по-горе членове (1) и като взе предвид техните становища,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На заседание, състояло се на 23 април 2008 г., италианските органи уведомиха Комисията, че на 22 април 2008 г. Министерският съвет на Италия е одобрил предоставянето на заем от 300 милиона евро на компанията Alitalia с указ-закон № 80 от 23 април 2008 г. (2)
(2)
Тъй като Комисията не бе получила уведомление от италианските органи преди решението за предоставяне на този заем, с писмо от 24 април 2008 г. (D/422119) тя поиска от тях да потвърдят съществуването на такъв заем, да предоставят всякаква информация за него, която би била от полза при оценката на такава мярка по отношение на членове 87 и 88 от Договора за ЕО, както и временно да се прекрати предоставянето на този заем и Комисията да бъде информирана за взетите мерки с оглед изпълнението на това задължение по силата на член 88, параграф 2 от Договора за ЕО.
(3)
В това писмо Комисията припомня също задължението на италианските органи да отправят уведомление за всеки един проект, целящ предоставяне или изменение на помощ, и да не прилагат предвидената мярка, преди Комисията да е взела окончателно решение в рамките на процедурата по разследване на тази мярка.
(4)
С писмо от 7 май 2008 г. италианските органи поискаха удължаване на предвидения срок за отговор на писмото на Комисията от 24 април 2008 г., което искане Комисията изпълни с писмо от 8 май 2008 г. (D/423186), и с което определя на италианските органи срок за отговор до 30 май 2008 г.
(5)
С писмо от 30 май 2008 г. италианските органи отговориха на писмото на Комисията от 24 април 2008 г. С това писмо италианските органи по-специално уведомиха Комисията за приемането на 27 май 2008 г. на указ-закон № 93 (3), който предвижда възможността Alitalia да отнесе сумата на гореспоменатия заем към своя собствен капитал.
(6)
До Комисията бяха подадени едновременно множество жалби от различни въздухоплавателни компании срещу предоставянето от страна на италианското правителство на заем от 300 милиона евро на компанията Alitalia.
(7)
С писмо от 12 юни 2008 г. (D/203822) Комисията е уведомила италианските органи за решението си от 11 юни 2008 г. да открие официална процедура по разследване в съответствие с член 88, параграф 2 от Договора за ЕО. В това решение Комисията приканва Италия и останалите заинтересовани страни да представят становищата си в определен срок. Това решение е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4).
(8)
С писмо от 12 юли 2008 г. (A/509783) италианските органи предадоха становището си на Комисията. Комисията е получила също становищата на 5 заинтересовани страни, които бяха препратени до италианските органи с писмо от 3 септември 2008 г. (D/433031). Списъкът със заинтересованите страни е приложен към настоящото решение.
(9)
Италианските органи не са коментирали становищата на заинтересованите страни.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(10)
На заседание на 23 април 2008 г. италианските органи представиха на Комисията посочения по-горе указ-закон № 80, въз основа на който италианската държава предоставя на Alitalia, компания, от която тя притежава 49,9 %, заем в размер на 300 милиона евро.
(11)
Съгласно съображенията в декрета-закон:
„Като се има предвид финансовото състояние на Alitalia […] според пазарната информация и ролята ѝ на основен фактор, който осигурява най-важната част от публичното обслужване на въздухоплавателния транспорт във връзките между националната територия и страните, които не са част от Европейския съюз, както и междинните връзки по тези маршрути за пътници и стоки от и към регионални центрове на ползватели;
[След като] е преценена извънредната и спешна нужда да се гарантира, от съображения за обществен ред и териториално единство, посочената публична услуга за въздушен транспорт чрез предоставяне на Alitalia […] от страна на държавата на краткосрочен заем, при пазарни условия и със строго определен срок, с цел да не се застраши непрекъсваемостта на дейността, докато се чака назначаването на новото правителство, което ще бъде поставено в условия да поеме с пълни правомощия вече приетите инициативи за оздравяване на дружеството и завършването на процеса на неговата либерализация.“
(12)
Член 1 от указ-закона разрешава, с цел да се даде възможност на Alitalia да покрие непосредствените си нужди от ликвидни средства, предоставянето на заем от 300 милиона евро, който трябва да бъде върнат в най-кратки срокове между тридесетия ден след прехвърлянето на дружествения капитал и 31 декември 2008 г. Този член предвижда също върху въпросния заем да бъде начислена лихва в съответствие с приетите от Комисията референтни проценти, а именно до 30 юни 2008 г., с посочения процент в съобщението на Комисията относно текущите лихвени проценти по възстановяване на държавни помощи и референтните ставки/сконтовите проценти за 25-те държави-членки, приложими от 1 януари 2008 г. (5) и от 1 юли 2008 г., с посочения процент и в съответствие със съобщението на Европейската комисия относно преразглеждане на метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти (6).
(13)
С писмото си от 30 май 2008 г. италианските органи информираха Комисията, че с посочения по-горе указ-закон № 93 италианското правителство е предвидило възможността Alitalia да отнесе размера на отпуснатия заем към увеличаване на своя собствен капитал, за да покрие загубите си (вж. член 4, параграф 3 от посочения указ-закон). Целта на тази възможност е да се позволи на компанията да запази стойността на своя капитал, за да се избегне намаляване на дружествения капитал и на резервите под законовата граница в резултат на загубите, и по този начин да се предотврати откриване на производство по несъстоятелност („procedura concorsuale“), както и за да остане перспективата за приватизация открита и възможна.
(14)
Посочените в указ-закон № 80 условия за възстановяване на заема продължават да бъдат приложими в контекста на указ-закон № 93, с изключение на това, че начислената върху заема лихва е увеличена с 1 % (вж. член 4, параграфи 1 и 2 от указ-закон № 93) и поради факта, че при евентуална ликвидация на компанията въпросната сума ще бъде възстановена едва след удовлетворяването на всички останали кредитори, солидарно и пропорционално на дружествения капитал (вж. член 4, параграф 4 от указ-закон № 93).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(15)
В решението си от 11 юни 2008 г. Комисията отбелязва, че въпросната мярка представлява отпуснат от италианската държава заем, чийто размер може да бъде отнесен към собствения капитал на Alitalia (7) (по-долу „мярката“).
(16)
Относно определянето на въпросната мярка като помощ Комисията е изразила съмнения по отношение на това, че при предоставянето на тази мярка на Alitalia италианската държава е имала поведение на благоразумен акционер, провеждащ структурна, глобална или секторна политика, и се е ръководила от перспективи за рентабилност на инвестираните капитали, по-дългосрочни от тези на обикновен инвеститор.
(17)
В този контекст, въз основа на данните, с които разполага, Комисията по-специално счита, че въпросната мярка, независимо от начина, по който са използвани фондовете, предоставя на Alitalia икономическо предимство, което компанията не би получила при нормални условия на пазара. Тази оценка се основава на финансовото състояние на компанията, както и на условията и обстоятелствата при предоставянето на разследваната мярка.
(18)
Комисията е изразила също съмнения относно съвместимостта на мярката с правилата на общия пазар. В тази връзка и въз основа на данните, с които е разполагала на съответния етап от процедурата, тя по-специално е решила, че въпросната мярка за помощ не би могла да бъде обявена за съвместима с правилата на общия пазар съгласно насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (по-долу „насоките от 2004 г.“) (8). Тя всъщност е напомнила, че Alitalia вече се е ползвала от помощи за преструктуриране и оздравяване.
(19)
Вследствие на това Комисията реши да открие официална процедура по разследване, за да разсее съмненията си по отношение на определянето на въпросната помощ като държавна и по отношение на съвместимостта ѝ с правилата на общия пазар.
4. КОМЕНТАРИ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(20)
При представянето на своето становище италианските органи поддържат тезата, че въпросната мярка не е държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(21)
В този смисъл те считат поведението на италианската държава като поведение на акционер, целта на който е била да осигури на компанията, в която има дялово участие, необходимите финансови ресурси с цел покриване на краткосрочни нужди от ликвидни средства. Следователно заемът на обикновен акционер, предоставен от Италия, се приема за обикновено краткосрочно финансиране, предназначено да повиши стойността на дяловото участие на държавата, който е бил отпуснат от благоразумен акционер, провеждащ структурна, глобална или секторна политика, и се е ръководил от перспективи за рентабилност на инвестираните капитали, по-дългосрочни от тези на обикновен инвеститор. В този контекст приложените в случая лихвени проценти са в съответствие с характера и целите при финансиране от акционерите. Въпреки че най-често подобно финансиране се характеризира като безвъзмездно, в случая то се счита за възмездно предвид качествата на заемодателя и определянето на лихвения процент на равнище, което води до пряка икономическа и адекватна капиталова възвръщаемост.
(22)
Що се отнася до твърдението на Комисията, според което съмненията по отношение на това, дали въпросната мярка има характер на помощ, са подкрепени от факта, че тя е била приета едновременно с оттеглянето на оферта за закупуване, представена на Alitalia на 14 март 2008 г., както и поради липсата на доказателство за съществуването на „сигурни и незабавни перспективи за закупуване на Alitalia от друг инвеститор“, Италия припомня, че вече са били уточнени причините, които са възпрепятствали сключването на приватизационната сделка с групата Air France-KLM. Според италианските органи неизпълнението на тази сделка не е било в противоречие с приватизационен проект при условия на повишаване на стойността на имуществото на дружеството, като заедно с това се запазва остатъчната му стойност за акционерите.
(23)
Освен това развитието на събитията след 30 май 2008 г. дава повод да се счита, че все още има шанс да се продължи разумно по този път. В този контекст италианските органи се позовават на договора, сключен на 9 и 10 юни 2008 г., с който Alitalia е възложила на Intesa Sanpaolo S.p.A. (по-долу „Intesa Sanpaolo“) задачата да насърчи търсенето и да намери оферта за Министерството на икономиката и финансите в качеството му на акционер в Alitalia, и за Alitalia - с цел един или повече промишлени или финансови инвеститори, заинтересовани от участие в оздравяването, развитието и възстановяването на Alitalia, по-специално чрез нейната капитализация, да поемат за продължителен период контрола върху компанията. Този мандат, който тече, е със срок 60 дни, като може да бъде удължен с 30 дни по искане на компанията.
(24)
В допълнение, италианските органи твърдят, че мярката във всички случаи е съвместима с правилата на общия пазар според насоките от 2004 г.
(25)
В действителност, първо, Alitalia е компания в затруднение по смисъла на посочените насоки. Второ, въпросната мярка подлежи на възстановяване в съответствие с изискването от насоките от 2004 г., според което помощта за оздравяване има чисто временен характер и не трябва да представлява структурни мерки.
(26)
Трето, процесът на приватизация на компанията и въпросната мярка, приета за завършването на този процес, са в съответствие с разпоредбите на параграф 25, буква б) от насоките от 2004 г. Заемът в размер на 300 милиона евро гарантира единствено устойчивостта на компанията, без обаче да води до използване на конкурентни стратегии на пазара на въздухоплаването, които могат да доведат до евентуални отрицателни икономически последици.
(27)
Четвърто, противопоставяйки се на твърдението на Комисията, според което „държавата не е поела ангажимент да представи план за преструктуриране (9) в максимален срок от шест месеца, считано от предоставянето на мярката“ [параграф 25, буква в) от насоките от 2004 г.], италианските органи излагат аргумента, че изготвянето на плана е част от процеса на приватизация на компанията, за който Италия подробно е докладвала на Комисията в писмото си от 30 май 2008 г. В този контекст италианските органи припомнят, че при алтернативната хипотеза за пълно възстановяване на заема указ-закон № 93 постановява, че заемът трябва да бъде възстановен задължително в най-кратки срокове между тридесетия ден от прехвърлянето на целия дружествен дял, който притежава Министерството на икономиката и финансите, тоест от ефективната загуба на контрола, и 31 декември 2008 г. От това те заключават, че е бил представен график в момента на самото приемане на оспорваната мярка и че този график до голяма степен отговаря на изискванията на насоките от 2004 г. в това отношение.
(28)
Пето, в съответствие с разпоредбите на параграф 25, буква г) от насоките от 2004 г. предоставянето на въпросния заем е било необходимо поради неотложната нужда на компанията от ликвидни средства, в резултат на обективни икономически затруднения, които между другото са признати от Комисията в решението ѝ от 11 юни 2008 г. (вж. съображения от 18 до 20 от посоченото решение). В тази връзка италианските органи припомнят, че заемът е предназначен единствено да гарантира краткосрочно устойчивостта и имуществото на Alitalia, за да доведе до успешен край процеса на приватизация. Общата сума по мярката от 300 милиона евро е била строго необходима и пропорционална на постигането на тези цели, както показва представянето на икономическото и финансовото състояние на компанията от Италия в писмото ѝ до Комисията от 30 май 2008 г. (вж. стр. 6-9).
(29)
Шесто и последно, прилагането на принципа „един път - последен път“ от параграф 25, буква д) от насоките от 2004 г. не противоречи на конкретните обстоятелства в този случай.
(30)
Въпреки че Alitalia вече е получавала помощ за преструктуриране, свързана с план за оздравяване в периода 1996-2000 г., както и помощ за оздравяване през 2004 г., на практика може да се направи изключение от принципа „един път - последен път“. В тази връзка италианските органи се позовават на решението на Комисията от 1 декември 2004 г. относно държавната помощ, която Франция възнамерява да отпусне на дружеството Bull (10) (по-долу „решението Bull“).
(31)
Те припомнят, че прилагането на принципа „един път - последен път“ цели да се избегне възможността повтарящи се държавни интервенции в полза на някои предприятия само да „поддържат статуквото, да отлагат неизбежното и същевременно да прехвърлят икономическите и социалните проблеми върху другите, по-ефективни производители или върху другите държави-членки“ (параграф 72 от насоките от 2004 г.). Следователно вероятността да се направи изключение от този принцип по-скоро би признала съществуването на случаи, при които тези елементи не подлежат на проверка, тъй като кумулирането на отпуснатите помощи през даден период за един и същ бенефициер не е достатъчно да се счита, че компанията е „оцел[яла] само благодарение на редовна държавна поддръжка“ (параграф 72 от насоките).
(32)
В този смисъл, приватизацията на компанията, която продължава да бъде възможен и надежден изход, би могла да доведе в един момент до фактическо прекъсване на съществуващото положение относно бизнес управлението на Alitalia, като по този начин ще бъде подчинена на нови органи на управление и ще даде възможност за ефективно възстановяване на рентабилността на компанията благодарение на икономическия принос на членовете на новото дружество. Италианските органи също така изтъкват, че всички външни и непредвидени фактори, които са удължили процеса на приватизация на Alitalia, несъмнено може да са довели до непредвидими и извънредни обстоятелства, за които последната, съгласно параграф 73 от насоките от 2004 г., не носи отговорност.
5. КОМЕНТАРИ НА ТРЕТИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(33)
Пет заинтересовани страни са предали своите коментари на Комисията в съответствие с член 88, параграф 2 от Договора за ЕО. Списъкът с тези страни е приложен към настоящото решение.
(34)
От една страна, що се касае до това, дали въпросната мярка може да бъде определена като мярка за предоставяне на помощ, четири заинтересовани страни подкрепят в това отношение позицията на Комисията, като считат, че посочената мярка представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(35)
British Airways (BA) и Sterling Airlines изтъкват, че ако въпросната мярка не бе приложена, по силата на италианското законодателство Alitalia щеше да банкрутира. По този начин Alitalia щеше да загуби своя сертификат за въздушен превозвач в съответствие с нормативната уредба за гражданското въздухоплаване, в резултат на което щеше да прекрати своята дейност.
(36)
В тази връзка Neos изтъква, че по отношение на лихвения процент, приложим към въпросната мярка при възстановяването на заема, увеличението със 100 базисни точки на референтния процент по никакъв начин не е в състояние да отрази рисковете, които поемат италианските органи с предоставянето на въпросната мярка. Neos подкрепя също оценката на Комисията в нейното решение от 11 юни 2008 г. относно липсата на перспектива за приватизация на Alitalia към момента на предоставяне на въпросната мярка. В действителност това обстоятелство се потвърждава от силното напрежение, което е съществувало през август между Министерството на финансите на Италия и управителния съвет на компанията по отношение на едно „продължаване на дейността на предприятието“ и одобрението на шестмесечните отчети на последното.
(37)
BA и Sterling Airlines припомнят, че и по-рано Alitalia се е облагодетелствала от подобни мерки. Ryanair изразява съжаление от факта, че Комисията е ограничила обхвата на официалната процедура по разследване, открита на 11 юни 2008 г., до въпросната мярка, след като Alitalia, според нея, е получавала други неправомерни държавни помощи от ноември 2005 г. насам. Анализът на тези мерки би дал възможност да се подкрепи анализът, според който един частен инвеститор не би отпуснал въпросната мярка при дадените обстоятелства.
(38)
Както Neos, така и Ryanair осъждат нарушаването на конкуренцията вследствие на дългогодишната подкрепа, оказвана от Италия на Alitalia.
(39)
От друга страна, що се отнася до съвместимостта на въпросната мярка с правилата на общия пазар, BA счита, че въпросната мярка представлява помощ за оздравяване и поради това следва да се съблюдават условията от насоките от 2004 г. Всъщност за тази помощ не е било отправено уведомление до Комисията преди нейното прилагане и помощта не отговаря на посочените по-горе условия от насоките.
(40)
В тази връзка BA изтъква, че настоящата мярка не би могла да бъде отпусната, без да се наруши именно посоченият в насоките принцип „един път - последен път“ [параграф 25, буква д) от насоките от 2004 г.], тъй като Alitalia вече е получавала одобрена от Комисията помощ за преструктуриране. BA добавя, че изключението от принципа „един път - последен път“ от параграф 73 от насоките не е приложимо в конкретния случай, тъй като Alitalia не е трябвало да се справя с непредвидими обстоятелства, които не могат да ѝ бъдат приписани. В този контекст BA и Sterling Airlines уточняват, че затрудненото положение, в което в момента се намира въздухоплавателният сектор и което е свързано по-специално с увеличаването на цената на петрола, засяга всички стопански субекти в сектора. Вследствие на това BA заключава, че този аргумент не може да се привежда като основание от Alitalia, за да се направи изключение от принципа „един път - последен път“ съгласно насоките от 2004 г. Нуждата от финансиране на компанията се дължи по-скоро на неспособността ѝ да се реформира, като намали вътрешните си разходи, и то въпреки отпуснатите ѝ вече държавни помощи.
(41)
Освен това според BA въпросната мярка не представлява мярка, свързана с финансова помощ под формата на гаранции за заеми или заеми, а има характеристиките на капиталова инжекция, която гарантира на италианското правителство ефективен контрол върху компанията [параграф 25, буква a) от насоките].
(42)
Що се отнася до условието от насоките от 2004 г., свързано със съществуването на сериозни социални причини, BA подчертава, че няма вероятност неплатежоспособността на Alitalia да предизвика сериозно смущение във вреда на пътниците поради наличието на конкуренти както за националните линии, така и за международните полети. Що се отнася до отрицателното въздействие върху положението на нейните конкуренти, то вероятно е последица от задържането на Alitalia на пазара въпреки финансовите ѝ затруднения, увеличаването на обслужваните от нея линии, а именно от Рим и Милано до Лос Анджелис, както и намаляването на нейните ценови тарифи. С оглед на финансовото ѝ състояние това не е рационално търговско решение и показва желание за увеличаване на нейния пазарен дял, докато конкурентите ѝ същевременно не получават държавни помощи [параграф 25, буква б) от насоките от 2004 г.].
(43)
От друга страна, въпросната мярка не е била отпусната на Alitalia за период от шест месеца, както се изисква от насоките от 2004 г. [параграф 25, буква в)].
(44)
На последно място BA изтъква, че при тази търговска политика, която се характеризира с поемане на несъществени разходи, не може да се гарантира, че въпросната помощ ще бъде ограничена до сумите, необходими за задържането на предприятието на пазара за периода, през който е разрешена помощта, като тази сума се определя според нуждите от парични средства, произтичащи от загубите на предприятието [параграф 25, буква г) от насоките от 2004 г.].
(45)
Ryanair упреква Комисията, че все още не е поискала незабавно прекратяване на въпросната мярка и иска Alitalia незабавно да възстанови сумата от 300 милиона евро, която ѝ е била отпусната от Италия. Ryanair подчертава също, че противно на това, което твърдят италианските органи, не може общественият ред и териториалното единство да се привеждат като основание за предоставяне на въпросната мярка на Alitalia. В тази връзка Ryanair се позовава на намаляването на пазарните дялове на Alitalia за някои линии.
(46)
The European Travel Agents’ and tour Operators’ Associations (ECTAA) и Guild European Business Travel Agents (GEBTA) считат точно обратното, че въпросната мярка, целяща да избегне банкрута на Alitalia, има за цел да предпази потребителите при липсата на законодателство, което да защитава пътниците в случай на банкрут на компанията. ECTAA и GEBTA добавят, че предоставянето на въпросния заем е било единственото разумно решение, за да се избегне банкрутът на Alitalia и да ѝ се помогне в процеса на приватизация. Като се имат предвид перспективите за възстановяване на компанията, за което се говори в пресата, предоставянето на този заем би било икономически оправдано, за да се постави началото на цялостно преструктуриране на Alitalia с перспектива за бъдещи икономически печалби.
6. ПРИПОМНЯНЕ НА РЕШЕНИЯТА НА КОМИСИЯТА ВЪВ ВРЪЗКА С ALITALIA
(47)
В настоящия контекст и за целите на анализа на въпросната мярка е уместно да се припомни, че във връзка с Alitalia Комисията е приела следните решения:
-
Решение на Комисията от 15 юли 1997 г. относно рекапитализацията на Alitalia (11): според това решение Комисията счита, че рекапитализацията на Alitalia под формата на предоставен капитал от 2 750 милиарда италиански лири е представлявала, при условие че са спазени определени ангажименти, държавна помощ, съвместима с общия пазар, в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
-
Решение на Комисията от 18 юли 2001 г. относно рекапитализацията на Alitalia (12): след като решението от 15 юли 1997 г. е било отменено от Първоинстанционния съд (13), Комисията е приела ново решение относно същата рекапитализация. Според това решение Комисията стига до същото заключение като това от решението си от 15 юли 1997 г., а именно, че рекапитализацията на Alitalia е представлявала държавна помощ, съвместима с общия пазар (14).
-
Решение на Комисията от 19 юни 2002 г., C 54/96 и N 318/02 - Трета част от помощта за преструктуриране в полза на компанията Alitalia, одобрена от Комисията на 18 юли 2001 г., и нова рекапитализация в размер на 1,4 милиарда евро (15): с това решение Комисията одобрява посочената трета част (129 милиона евро) и счита, че новата рекапитализация не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
-
Решение на Комисията от 20 юли 2004 г., N 279/04 - Спешни мерки в полза на преструктурирането и възстановяването на Alitalia (помощ за оздравяване) (16): с това решение Комисията е разрешила помощ за оздравяване под формата на гаранция от държавата за краткосрочен заем в размер на 400 милиона евро (17).
-
Решение на Комисията 2006/176/ЕО от 7 юни 2005 г. относно индустриалния план за преструктуриране на Alitalia (18): според това решение Комисията счита, че въпросните мерки не представляват държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(48)
След откриването на официална процедура по разследване на основание член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, и като се имат предвид представените в този контекст аргументи от италианските органи и заинтересованите страни, Комисията счита, че въпросната мярка, т.е. отпуснатият на Alitalia заем, чийто размер от 300 милиона евро може да бъде отнесен към собствения капитал на компанията, представлява държавна помощ, несъвместима с правилата на общия пазар по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и е неправомерна по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.1. Наличие на държавна помощ
(49)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“.
(50)
Определянето на една национална мярка като държавна помощ предполага, че трябва да бъдат изпълнени следните кумулативни условия: 1) въпросната мярка предоставя предимство чрез държавни ресурси, 2) това предимство е избирателно и 3) въпросната мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите-членки (19).
(51)
Уместно е да се изложат причините, въз основа на които на този етап Комисията счита, че въпросната мярка удовлетворява тези кумулативни условия.
7.1.1. Относно наличието на предимство, предоставено чрез държавни ресурси
(52)
От една страна, уместно е да се отбележи, че въпросната мярка представлява заем, който може да бъде отнесен към собствения капитал на Alitalia (20), предоставен ѝ пряко от италианската държава, и следователно представлява прехвърляне на държавни ресурси. Освен това отговорност за тази мярка носи италианската държава, като решението за предоставяне на заема е било взето от Министерския съвет на Италия на 22 април 2008 г., допълнено от указ-закон № 93 от 27 май 2008 г.
(53)
От друга страна, що се отнася до наличието на икономическо предимство, е уместно да се прецени дали при подобни обстоятелства даден частен инвеститор би направил вноска в капитала в случай като разглеждания. По този повод Съдът на ЕО уточнява, че ако поведението на частния инвеститор, с което трябва да се сравни намесата на публичния инвеститор за осъществяване на икономическа политика, не е непременно поведение на обикновен инвеститор, който влага капитали за получаване на икономически ползи повече или по-малко в краткосрочен план, то това трябва да е поне поведение на частен холдинг или на частна група предприятия, които провеждат структурна, глобална или секторна политика и се ръководят от перспективи за дългосрочна рентабилност (21).
(54)
Съдът отсъжда също, че един частен акционер може разумно да внесе капитал с цел оцеляването на изпаднало във временно затруднение предприятие, но което след евентуално преструктуриране може да възвърне своята рентабилност. При все това, ако вноските в капитала от публичен инвеститор не са съобразени с никакви перспективи за рентабилност, дори в дългосрочен план, такива вноски трябва да бъдат считани за държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО (22).
(55)
Уместно е да се припомни също, че според установената съдебна практика трябва да се оценява както наличието, така и значението на дадена помощ, като се има предвид състоянието в момента на нейното предоставяне (23).
(56)
В конкретния случай, за целите на прилагането на критерия на частния инвеститор и горепосочените принципи, е уместно да се вземат предвид финансовото състояние на Alitalia и характеристиките на въпросната държавна намеса.
7.1.1.1. Финансово състояние на Alitalia
(57)
Относно финансовото състояние на Alitalia Комисията установи, че компанията е била в много тежко състояние в момента на предоставянето на въпросния заем и приемането на указ-закон № 93. В действителност Alitalia е отбелязала консолидирани загуби от 626 милиона евро за бюджетната 2006 година и 495 милиона евро за бюджетната 2007 година (24).
(58)
Освен това, въз основа на публикуваната от предприятието финансова информация, Alitalia е отбелязала загуби преди облагането в размер на 214,8 милиона евро за първото тримесечие на 2008 г., тоест 41 % повече спрямо същия период на 2007 г. От друга страна, нетната задлъжнялост на Alitalia към 30 април 2008 г. е достигнала 1,36 милиарда евро, т.е. наблюдава се увеличение с 13 % спрямо равнището от декември 2007 г. Същевременно ликвидните средства на предприятието, включително краткосрочните финансови заеми, към 30 април 2008 г. спадат на 174 милиона евро, т.е. наблюдава се намаление с 53 % спрямо края на декември 2007 г. (25)
(59)
Това обстоятелство се показва ясно от указ-закон № 80, в който по-специално се отбелязва, че предоставянето на въпросния заем трябва да доведе до оздравяване на компанията и да ѝ даде възможност да посрещне неотложните си нужди от ликвидни средства (вж. съображения 57 и 58 по-горе).
(60)
Освен това в отговора си до Комисията от 30 май 2008 г. италианските органи изтъкват, че приемането на указ-закон № 93 се е основавало на влошаването на финансовото състояние на компанията и е било предназначено да ѝ даде възможност да запази стойността си и да се осигури непрекъсваемост на нейната дейност. В него те посочват, че в тази връзка взетите мерки целят да се избегне намаляване на дружествения капитал и на резервите под законовата граница в резултат на загубите и по този начин да се предотврати обявяване на производство по несъстоятелност („procedura concorsuale“) и ликвидация на компанията.
(61)
На 3 юни 2008 г. италианските органи приемат указ-закон № 97 (26), който също се позовава на описаното по-горе финансово състояние на Alitalia и който привежда доводи в полза на настоящия анализ.
(62)
Въз основа на всички тези елементи може да се счита, че финансовото състояние на Alitalia е било сериозно влошено както в деня на предоставянето на заема от 300 милиона евро с указ-закон № 80, така и в момента на приемането на указ-закон № 93, което, между другото, допускат и италианските органи в писмото си до Комисията от 30 май 2008 г. Комисията счита за уместно да изтъкне в тази връзка, че тази оценка по никакъв начин не е била поставяна под съмнение от италианските органи в становището им относно откриването на официалната процедура по разследване (27).
(63)
В този контекст Комисията също така счита за уместно да припомни, че финансовото състояние на Alitalia се е влошило от 1997 г. насам и е било сериозно застрашено от 2001 г., според описанието на финансовото състояние на компанията в решенията на Комисията от 18 юли 2001 г., от 20 юли 2004 г. и от 7 юни 2005 г. (посочени по-горе, вж. съображение 47 по-горе). Държавните мерки за подкрепа, които е получила компанията от 1997 г. насам, показват достатъчно добре, че затрудненията, които е имала компанията от близо 10 години, неведнъж са били решавани чрез намесата на държавния акционер.
7.1.1.2. Характеристики на държавната намеса
(64)
Що се отнася до условията за предоставяне на въпросната мярка, Комисията установи, че: първо, според указ-закон № 80 приложимият лихвен процент е посоченият в съобщението на Комисията относно текущите лихвени проценти по възстановяване на държавни помощи и референтните ставки/сконтовите проценти за 25-те държави-членки, приложими от 1 януари 2008 г., и, считано от 1 юли 2008 г., посоченият процент в съответствие със съобщението на Европейската комисия относно преразглеждане на метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти (28). Този процент е увеличен с 1 % с указ-закон № 93 (29).
(65)
Следователно е уместно да се отбележи, че що се отнася до съобщението на Комисията относно текущите лихвени проценти по възстановяване на държавни помощи и референтните ставки/сконтовите проценти за 25-те държави-членки, приложими от 1 юли 2008 г. (30), се предполага, че посочените проценти следва да отразяват средното лихвено равнище в различните държави-членки за средносрочни и дългосрочни заеми (от пет до десет години) при обичайни гаранции. Поради това Комисията счита, че тези процентни равнища, дори и увеличени с 1 %, не могат да се считат за подходящи за предприятие, чието финансово състояние е сериозно влошено. Впрочем това съобщение се основава на съобщението на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти от 1997 г. (31), в което се посочва, че „така определената референтна ставка е базисна ставка и може да бъде повишавана, при положение че има особен риск (например едно предприятие е в затруднено положение, или когато липсват нормално изискваните от банките гаранции). В тези случаи премията може да достигне до 400 базисни точки или повече, ако няма частна банка, която да се съгласи да отпусне съответния заем“. Комисията счита, че увеличаването дори със 100 базисни пункта на референтната ставка, предвидено в указ-закон № 93, не е в състояние да отчете по подходящ начин сериозно влошеното състояние, в което Alitalia се е намирала в момента на предоставянето на мярката.
(66)
Що се отнася до съобщението на Европейската комисия относно преразглеждането на метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти (32), достатъчно е да се отбележи, че доколкото то е приложимо, тъй като заемът е отпуснат преди влизането му в сила и определянето на мярката като помощ се оценява към момента на нейното предоставяне, италианските органи не са отговорили на съмненията, изразени от Комисията в решението от 11 юни 2008 г. От това следва, че изразените в това отношение съмнения на Комисията остават в сила.
(67)
Поради това, въз основа на изложените по-горе елементи Комисията счита, че един частен инвеститор, който се намира в положение, подобно на положението на италианската държава в настоящия случай, дори ако се допусне, че е отпуснал въпросната мярка на Alitalia, не би приел предоставеният му лихвен процент, дори и увеличен със 100 базисни пункта, да бъде процентът, който се прилага за предприятие в нормално финансово състояние.
(68)
Що се отнася до оценката на лихвените проценти, приложими за въпросната мярка, тя не се поставя под съмнение в твърденията на италианските органи в писмото им от 12 юли 2008 г. В действителност в своите коментари италианските органи се ограничават до твърдението, без да го подкрепят с доводи, че процентът е бил определен на ниво, което дава възможност да се гарантира пряка икономическа и адекватна капиталова възвръщаемост.
(69)
По-нататък Комисията изтъква, че решението на италианското правителство за предоставяне на въпросния заем е взето на 22 април 2008 г., след като същия ден е била оттеглена офертата за закупуване на Аlitalia от групата Air France-KLM (33), както и че приемането на указ-закон № 93 се е основавало на влошаването на финансовото състояние на компанията. Независимо от причините, поради които Air France-KLM е оттеглила своята оферта за закупуване, а те са свързани именно с финансовото състояние на Alitalia (34), решението за предоставяне на въпросния заем е взето непосредствено след това решение за оттегляне.
(70)
В този смисъл неподкрепеното от италианските органи твърдение, според което неосъществяването на тази сделка не е противоречало на приватизационен проект, не може да издържи поради липсата на доказателствени елементи за съществуването на такъв проект в момента на предоставяне на въпросната мярка. Опитите за приватизация на компанията, на които италианските органи се позовават в писмото си от 30 май 2008 г. и които се отнасят за периода от края на 2006 г. до края на 2007 г., всъщност не могат да докажат, че е имало реална алтернативна перспектива за закупуване на компанията при предоставянето на въпросната мярка.
(71)
Що се отнася до писмото на г-н B. Ermolli до Alitalia, за което споменават италианските органи в своето писмо от 30 май 2008 г. и което според тях е доказателство за интереса на италиански предприемачи и инвеститори за изготвянето на проект за възстановяване на компанията, това писмо не може да се счита като перспектива от такъв характер (35).
(72)
Що се отнася до развитието след 30 май 2008 г., за което споменават италианските органи в писмата си, и по-конкретно в договора, сключен на 9 и 10 юни 2008 г. между Alitalia и Intesa Sanpaolo, е достатъчно да се припомни, че за да бъде представена оценка по въпросната мярка, трябва да се вземат предвид преобладаващите обстоятелства при нейното предоставяне. Във всеки случай Комисията изтъква, че фактът, че през юни 2008 г. Alitalia е възложила на Intesa Sanpaolo задачата да насърчи търсенето и да намери решение за приватизация на компанията, не трябва да се счита като сигурна и непосредствена перспектива за закупуване на компанията, тъй като към тази дата не е имало никаква сигурност по отношение на шансовете за успех на възложената на Intesa Sanpaolo мисия.
(73)
В този контекст е уместно да се изтъкне, че при предоставянето на въпросната мярка от италианската държава нито един частен акционер на Alitalia не ѝ е оказал подкрепа съвместно с държавата, за да може компанията да посрещне непосредствените си нужди от ликвидни средства.
(74)
Почти едновременното оттегляне на посочената по-горе оферта за закупуване и предоставянето на заема от италианското правителство, липсата на друга перспектива за възстановяване в момента на предоставянето и липсата на финансова намеса от страна на частните акционери на Alitalia, заедно с намесата на италианската държава, подкрепят заключението, че един акционер от приблизително такава величина не би отпуснал този заем, като има предвид влошеното състояние.
(75)
Впрочем Комисията счита, че предвид сериозно влошеното финансово състояние на Alitalia, един такъв частен инвеститор не би се съгласил да ѝ отпусне какъвто и да било заем, още повече че заем, сумата на който е отнесена към собствения ѝ капитал, при евентуална ликвидация на компанията ще бъде възстановен едва след обезщетяването на всички останали кредитори, солидарно и пропорционално на дружествения капитал (вж. член 4, параграф 4 от указ-закон № 93). Предоставянето на първоначално договорения заем за попълване на капитала на Alitalia допълнително подкрепя анализа на Комисията, съгласно който въпросната мярка има характер на държавна помощ.
(76)
В контекста на всички тези елементи Комисията счита, че италианската държава, предоставяйки въпросната мярка от 300 милиона евро на Alitalia, не е имала поведение на благоразумен акционер, провеждащ структурна, глобална или секторна политика, воден от перспективи за рентабилност на инвестираните капитали, по-дългосрочни от тези на обикновен инвеститор (36).
(77)
Следователно Комисията заключава, че въпросната мярка, независимо за какво са използвани съответните средства, предоставя на Alitalia икономическо предимство чрез държавни ресурси, което тя не би получила при обичайни пазарни условия (37).
7.1.2. Относно избирателния характер на мярката
(78)
Предоставянето на заема дава на компанията Alitalia икономическо предимство, от което може да се възползва единствено тя. Следователно характерът на въпросната мярка е избирателен.
7.1.3. По отношение на условията за засягане на търговията между държавите-членки и нарушаването на конкуренцията
(79)
Комисията счита, че въпросната мярка засяга търговията между държавите-членки, тъй като тя се отнася до предприятие, чиято транспортна дейност е от такова естество, че пряко засяга търговията и касае много държави-членки. Освен това тя нарушава или заплашва да наруши конкуренцията на общия пазар, тъй като е отпусната целево само за едно предприятие, което е в конкуренция с други общностни въздухоплавателни компании в нейната европейска мрежа, по-специално от влизането в сила на третата част от либерализацията на въздушния транспорт на 1 януари 1993 г. (38)
(80)
Предвид гореизложените съображения и въз основа на данните, с които разполага на този етап, Комисията счита, че мярката в размер на 300 милиона евро, отпусната от италианската държава на Alitalia, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7.2. Определяне на мярката за помощ като неправомерна помощ
(81)
В съответствие с член 88, параграф 3 от Договора за ЕО държавата-членка е длъжна да отправи уведомление за всякакви планове за предоставяне или изменение на помощите. Заинтересованата държава-членка не може да започне прилагането на предложените мерки, докато тази процедура не доведе до постановяването на окончателно решение.
(82)
Решението на италианското правителство да отпусне заем от 300 милиона евро е взето на 22 април 2008 г. с указ-закон № 80. В резултат на това на тази дата са предоставени средствата на Alitalia, както потвърждават и италианските органи на заседанието си с Комисията на 23 април 2008 г. Указ-закон № 93, който предвижда възможността за отнасяне на заема към собствения капитал на компанията, е приет на 27 май 2008 г.
(83)
Всъщност Комисията установява, че нито в деня на приемането на указ-закон № 80, нито в деня на приемането на указ-закон № 93 Италия е отправила уведомление за посочената мярка. Поради това Комисията счита, че Италия е действала неправомерно, като е отпуснала въпросната помощ в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.3. Съвместимост на мярката с общия пазар
(84)
Тъй като Комисията счита, че въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, е уместно да се разгледа евентуалната ѝ съвместимост в контекста на изключенията, предвидени в параграфи 2 и 3 от посочения член. В тази връзка е уместно да се припомни, че бенефициерът на въпросната мярка за помощ принадлежи към сектора на въздушния транспорт.
(85)
Що се отнася до изключенията, предвидени в член 87, параграф 2 от Договора за ЕО за помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития, както и до помощи, предоставяни на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, Комисията отбелязва, че те са лишени от всякакво основание в настоящия контекст.
(86)
Относно изключението в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО е достатъчно да се отбележи, че въпросната мярка за помощ не представлява важен проект от общоевропейски интерес и няма за цел преодоляване на някакво сериозно затруднение в италианската икономика. Тя не цели и насърчаването на културата и опазването на наследството по смисъла на изключението в член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО.
(87)
Комисията счита, че по отношение на изключението в член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, което разрешава помощите, които имат за цел да улеснят развитието на определени икономически дейности, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес, няма основание да се счита, че въпросната помощ е съвместима с общия пазар. В действителност нито едно от предвидените в този смисъл изключения от насоките на Комисията относно прилагането на членове 92 и 93 от Договора за ЕО и член 61 от Споразумението за ЕИП за държавните помощи в сектора на въздухоплаването (39), допълнени от съобщението на Комисията [относно] общностните насоки относно финансирането на летищата и първоначални държавни помощи на авиокомпании, опериращи на регионални летища (40), не изглежда приложимо в конкретния случай.
(88)
Освен това, въпреки че по изключение Комисията е разрешила някои помощи за дейността на въздушния транспорт, въз основа на насоките относно регионалните държавни помощи от 1998 г., изменени през 2000 г. (41), за авиокомпании, опериращи от територията на най-отдалечените региони и с цел компенсиране на допълнителните разходи, произтичащи от постоянните неблагоприятни условия в тези региони, посочени в член 299, параграф 2 от Договора за ЕО, това изключение е лишено от всякакво основание в настоящия контекст.
(89)
Относно горепосочените изключения Комисията държи да отбележи, че в своите писма италианските органи не изтъкват, че те са приложими в конкретния случай.
(90)
Що се отнася до аргумента на италианските органи за необходимостта да се гарантира, от съображения за обществен ред и териториално единство, публичната услуга, предоставяна от Alitalia, Комисията отбелязва, че това необосновано твърдение не позволява да се счита, че въпросната мярка за помощ е съвместима с общия пазар.
(91)
На последно място Комисията счита, че въпросната мярка за помощ не може да се счита за съвместима с общия пазар в съответствие с насоките от 2004 г. Въпреки че Alitalia може да бъде определена като предприятие в затруднено положение по смисъла на тези насоки, другите кумулативни условия, въз основа на които въпросният заем може да бъде счетен за помощ за оздравяване, в конкретния случай не са изпълнени.
(92)
Всъщност Комисията отбелязва, първо, че италианските органи не са доказали, че въпросната мярка няма да има неприемливо въздействие спрямо другите държави-членки (42). Всъщност в тази връзка италианските органи изтъкват само, че процесът на приватизация и предоставянето на въпросната мярка в такъв контекст представляват един процес с общ характер, като предоставянето на мярката не поставя Alitalia в положение да осъществи конкурентни стратегии. Италианските органи никъде не посочват в подробности сериозните социални причини, които могат да оправдаят предоставянето на въпросната мярка.
(93)
Второ, италианските органи не са поели ангажимент да представят в максимален срок от шест месеца, считано от прилагането на мярката, план за преструктуриране или план за ликвидация, или доказателство за пълно възстановяване на този заем (43). В писмата си италианските органи се позовават както на съществуването на план за преструктуриране, така и на съществуването на график за възстановяване на въпросната мярка. Така, от една страна, твърдението на италианските органи, според което изготвянето на план за преструктуриране в рамките на процеса на приватизация на Alitalia, започнат през 2006 г., не позволява да се счита, че е налице официално поет към Комисията ангажимент да бъде представен ефективен план за преструктуриране на компанията в рамките на шест месеца след предоставянето на мярката.
(94)
От друга страна, предполагаемият график за възстановяване на заема, който е описан в посочения по-горе указ-закон № 93, също не е от естество да позволи на Комисията да счита, че условието от параграф 25, буква в) от насоките от 2004 г. е изпълнено. В действителност фактът, че въпросният заем следва да бъде върнат в най-кратки срокове между тридесетия ден от прехвърлянето на дружествения капитал на Alitalia и 31 декември 2008 г. не позволява да се счита, че италианските органи са поели задължение да представят в рамките на шест месеца от предоставянето на мярката с указ-закон № 80 доказателство, че той е изцяло възстановен, а именно най-късно до 23 октомври 2008 г.
(95)
Във всеки случай италианските органи се абстрахират от факта, че в член 4, параграф 4 от указ-закон № 93 се посочва, че при евентуална ликвидация на компанията въпросната сума ще бъде възстановена едва след обезщетяването на всички останали кредитори, солидарно и пропорционално на дружествения капитал, което поставя под въпрос всякаква перспектива за възстановяване. Споменаването в този указ-закон на възможност за ликвидация на компанията не се счита като ангажимент от страна на Италия да представи план за ликвидация в максимален срок от шест месеца, считано от прилагането на мярката.
(96)
Трето, италианските органи не са показали, че въпросната помощ е оправдана в количествено отношение за целите на поддържането на предприятието [параграф 25, буква г) от насоките от 2004 г.]. Всъщност в писмата си италианските органи се ограничават до твърдението, че общата сума на намесата в полза на Alitalia е била строго необходима и пропорционална на целта за запазването на устойчивостта и на имуществото на компанията. В този контекст, обратно на тезата на италианските органи, описанието на финансовото състояние на компанията в писмото им до Комисията от 30 май 2008 г. не позволява да се стигне до подобно заключение.
(97)
Четвърто, и във всеки случай не може да се счита, че условието, свързано с правилото „един път - последен път“ (44), когато става въпрос за помощ за оздравяване или преструктуриране, е спазено от Alitalia. Всъщност е уместно да се припомни, че съгласно насоките от 2004 г., ако едно предприятие в миналото вече е получавало помощ за оздравяване или за преструктуриране и ако не са изминали поне 10 години от предоставянето на помощта за оздравяване след приключване на периода на преструктуриране или след приключване на изпълнението на плана, Комисията няма да разрешава по-нататъшна помощ за оздравяване или преструктуриране.
(98)
Alitalia обаче вече е получавала помощ за преструктуриране, която е била одобрена от Комисията с решение от 18 юли 2001 г. (45), както и помощ за оздравяване под формата на гаранция от държавата за краткосрочен заем от 400 милиона евро, одобрен от Комисията с решение от 20 юли 2004 г. (46). Тъй като срокът от 10 години не е изтекъл след предоставянето на последната помощ, Alitalia не може да се ползва от въпросната помощ в конкретния случай.
(99)
Това обаче не променя факта, че насоките от 2004 г. предвиждат изключения от прилагането на правилото „един път - последен път“. Комисията обаче отбелязва, от една страна, че условията по параграф 73, буква a) или буква б) не са изпълнени в този случай. Италианските органи не твърдят, че тези изключения са приложими в случая.
(100)
Що се отнася, от една страна, до изключението, предвидено в параграф 73, буква в) от насоките от 2004 г., свързано със съществуването на изключителни, непредвидени и независими от волята на засегнатото предприятие обстоятелства, Комисията счита, че то също не е приложимо в случая.
(101)
Всъщност трябва да се припомни, че финансовите затруднения на Alitalia продължават години наред, което противоречи на твърдението, че изпитваните от компанията затруднения, на които се обосновава предоставянето на въпросната мярка, могат да се определят като изключителни, непредвидени и независими от волята на компанията.
(102)
В този контекст е уместно да се направи позоваване на описанието на финансовото състояние на Alitalia в решенията на Комисията от 18 юли 2001 г., от 20 юли 2004 г. и от 7 юни 2005 г. (цитирани по-горе), в които се изтъква затрудненото състояние от 1997 г. насам, след това от 2001 г. за трудностите, които е срещала компанията (47). Сериозно влошеното финансово състояние на Alitalia в деня на предоставянето на въпросната мярка показва неуспеха на плана за преструктуриране, за който е отправено уведомление до Комисията през 2004 г. и който е предмет на решението ѝ от 7 юни 2005 г. (48)
(103)
Предоставените от италианските органи мерки за подкрепа на Alitalia през последните години също свидетелстват за трайно влошаване на финансовото ѝ състояние (вж. раздел 7 по-горе) (49).
(104)
В този контекст настоящата много трудна ситуация в сектора на въздушния транспорт поради повишаването на цените на петрола през първото шестмесечие на 2008 г. не може да обясни твърде влошеното състояние, в което се намира Alitalia от години наред. В този смисъл следва да се припомни, че съгласно посочения указ-закон № 80 от 23 април 2008 г. предоставянето на въпросния заем се е основавало на финансовото състояние на компанията и незабавната ѝ нужда от ликвидни средства, както и че приемането на указ-закон № 93 се е основавало на тежкото финансово състояние на компанията и е било предназначено да ѝ даде възможност да запази своята стойност и да може да продължи дейността си (50).
(105)
Дори и да няма съмнение, че икономическата ситуация в момента допълнително затруднява Alitalia, това не означава, че икономическите ѝ затруднения не са съществували по-рано, а освен това тази икономическа ситуация засяга всички въздушни превозвачи.
(106)
От това следва, че при тези обстоятелства не може да се направи изключение от принципа „един път - последен път“ от насоките от 2004 г.
(107)
Позоваването от страна на Италия на решението Bull не е от естество да постави под въпрос настоящия анализ.
(108)
Според това решение Комисията е счела, че при конкретните обстоятелства принципът за еднократна помощ („един път - последен път“) не противоречи на разрешението за помощта, за което Франция е отправила уведомление, преди да е изтекъл десетгодишен срок, след който може да се предостави нова помощ за преструктуриране. Според Комисията философията на този принцип в това решение, а именно да възпрепятства всяка неправомерна подкрепа, е била спазена, тъй като Франция не е поддържала изкуствено жизнеспособността на Bull, докато затрудненията на фирмата са имали повтарящ се характер.
(109)
Въпреки това е уместно да се отбележи, че приложимите към дружеството Bull насоки са тези от 1999 г., а не както в конкретния случай тези от 2004 г. (51) Същевременно, противно на насоките от 1999 г., насоките от 2004 г. предвиждат при прилагането на принципа „един път - последен път“ спрямо помощ за оздравяване или за преструктуриране да се имат предвид не само помощи за преструктуриране, но също и по-рано предоставяните на въпросното предприятие помощи за оздравяване. Комисията изтъква също, че от насоките от 2004 г. следва, че за да се попречи на предприятията да получават некоректна подкрепа, когато могат да оцелеят само благодарение на редовна държавна поддръжка, помощите за оздравяване или за преструктуриране не трябва да се предоставят повече от един път (вж. параграф 72).
(110)
Освен това, противно на обстоятелствата по делото Bull (52), затрудненията на Alitalia, на които се основава предоставянето на въпросната мярка, както вече беше отбелязано, не са свързани с настоящата неблагоприятна ситуация в сектора на въздушния транспорт. Освен това тези затруднения имат същия характер като затрудненията, които е изпитвала компанията по-рано, както показва описанието на финансовото ѝ състояние от 1997 г. насам (вж. съображения 57 и 58 по-горе) и, за разлика от фактите по делото Bull (53), се повтарят многократно.
(111)
На последно място, противно на това, което Комисията е установила в решението Bull (54), Alitalia е получила едновременно помощ за преструктуриране и помощ за оздравяване под формата на гаранция от държавата и срокът, изтекъл от предоставянето на тези помощи, далеч надхвърля определения от закона.
(112)
От това следва, че дори и да са изпълнени останалите кумулативни условия от насоките от 2004 г., въз основа на които може да се счита, че въпросният заем представлява помощ за оздравяване, quod non, условието, свързано с принципа „един път - последен път“, в конкретния случай не е изпълнено и не е част от изключенията, предвидени в параграф 73 от насоките.
(113)
От гореизложеното следва, че въпросната мярка за помощ е несъвместима с общия пазар.
7.4. Възстановяване
(114)
Комисията припомня, че в съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО [променен на член 88 от Договора за ЕО] (55) всяка неправомерна и несъвместима с общия пазар помощ следва да бъде възстановена от бенефициера.
(115)
Тъй като въпросната мярка е отпусната неправомерно на Alitalia и е несъвместима с общия пазар, тя трябва бъде възстановена от последната (56).
(116)
Комисията припомня, че с оглед на сериозно влошеното финансово състояние на Alitalia и условията на предоставяне на въпросната мярка частен инвеститор не би се съгласил да ѝ отпусне какъвто и да било заем, и a fortiori заем, който да може да бъде отнесен към собствения ѝ капитал. Следователно, като се имат предвид характерът на въпросната мярка и обстоятелствата около нейното предоставяне, Комисията счита, че помощта, която трябва да бъде възстановена, е целият размер на заема.
(117)
За целите на това възстановяване следва да се вземе предвид и лихвата, начислена от датата, на която въпросната помощ е била предоставена на компанията, а именно считано от 22 април 2008 г. до ефективното ѝ възстановяване (57).
7.5. Заключение
(118)
Комисията установи, че Италия неправомерно е приложила мярката за помощ, представляваща предоставен на Alitalia заем от 300 милиона евро, който може да бъде отнесен към собствения капитал на компанията, в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(119)
Следователно Италия трябва да предприеме всички необходими мерки, за да възстанови тази държавна помощ, тъй като е несъвместима с общия пазар. Възстановяването следва да се извърши от бенефициера, а именно Alitalia,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Отпуснатият на Alitalia заем от 300 милиона евро, който може да се отнесе към собствения ѝ капитал, предоставен от Италия в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, е несъвместим с общия пазар.
Член 2
1. Италия е длъжна да възстанови от бенефициера помощта, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начислява лихва, считано от датата, на която те са били предоставени на бенефициера, до датата на ефективното им възстановяване.
3. Лихвата се начислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 (58) и Регламент (ЕО) № 271/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004 (59).
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява изпълнението на настоящото решение в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок два месеца след получаване на уведомлението за настоящото решение Италия съобщава на Комисията следните сведения:
а)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от бенефициера;
б)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че бенефициерът е приканен да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При искане от страна на Комисията Италия предоставя незабавно информация за мерките, които са предприети или ще бъдат предприети за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя подробна информация за сумите на възстановената помощ и изплатените лихви от бенефициера.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 12 ноември 2008 година.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 12 november 2008
om det lån på 300 miljoner euro som Italien har beviljat företaget Alitalia nr C 26/08 (ex NN 31/08)
[delgivet med nr K(2008) 6743]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2009/155/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Vid ett sammanträde den 23 april 2008 underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om att den italienska regeringen den 22 april 2008 hade beviljat företaget Alitalia ett lån på 300 miljoner euro, genom dekret nr 80 av den 23 april 2008 (2).
(2)
Eftersom kommissionen inte hade tagit emot någon anmälan från de italienska myndigheterna innan beslutet om att bevilja lånet antogs, begärde kommissionen genom en skrivelse av den 24 april 2008 (D/422119) att dessa skulle bekräfta förekomsten av ett sådant lån och lämna alla nödvändiga uppgifter för att möjliggöra en bedömning av en sådan åtgärd, i enlighet med artiklarna 87 och 88 i fördraget samt att avbryta utbetalningen av lånet och meddela kommissionen vilka åtgärder som vidtagits för att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 88.2 i fördraget.
(3)
I skrivelsen påminde kommissionen även de italienska myndigheterna om deras skyldighet att anmäla alla förslag om att införa eller ändra stöd och att inte genomföra den tänkta åtgärden innan kommissionens granskning lett fram till ett slutligt beslut.
(4)
Genom en skrivelse av den 7 maj 2008 begärde de italienska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att svara på kommissionens skrivelse av den 24 april 2008, vilket kommissionen beviljade genom en skrivelse av den 8 maj 2008 (D/423186), där de italienska myndigheterna uppmanades att svara senast den 30 maj 2008.
(5)
Genom en skrivelse av den 30 maj 2008 svarade de italienska myndigheterna på kommissionens skrivelse av den 24 april 2008. I skrivelsen underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om att dekret nr 93 (3) hade antagits den 27 maj 2008, vilket gjorde det möjligt för Alitalia att föra över det ovan nämnda lånebeloppet till eget kapital för att täcka sina förluster.
(6)
Flera klagomål har inlämnats parallellt till kommissionen, bl.a. från olika flygbolag, som kritiserar att den italienska regeringen beviljat företaget Alitalia lånet på 300 miljoner euro.
(7)
Genom en skrivelse av den 12 juni 2008 (D/203822) underrättade kommissionen de italienska myndigheterna om sitt beslut av den 11 juni 2008 om att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 88.2 i fördraget avseende detta stöd. I detta beslut uppmanade kommissionen Italien och andra berörda parter att inkomma med synpunkter inom en viss tidsfrist. Beslutet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (4).
(8)
De italienska myndigheterna översände sina synpunkter till kommissionen genom en skrivelse av den 12 juli 2008 (A/509783). Kommissionen har också mottagit synpunkter från fem berörda parter. Den har översänt dessa synpunkter till de italienska myndigheterna genom en skrivelse av den 3 september 2008 (D/433031). Förteckningen över dessa berörda parter bifogas detta beslut.
(9)
De italienska myndigheterna har inte kommenterat de berörda parternas synpunkter.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(10)
Vid mötet den 23 april 2008 överlämnade de italienska myndigheterna dekret nr 80 till kommissionen. Genom detta dekret beviljar den italienska staten Alitalia (som staten äger till 49,9 %) ett lån på 300 miljoner euro.
(11)
I dekretets skäl anges följande:
”med hänsyn till Alitalias ekonomiska situation […] så som den beskrivs i informationen till marknaden och till företagets roll som garant för den största delen av de offentliga luftfartstjänsterna i förbindelserna mellan det nationella territoriet och länder utanför EU och förbindelser med dessa trafikrutter för passagerare och varor till och från regionala användarcenter;
[efter] att ha beaktat det extraordinära och brådskande behovet av att för den allmänna ordningens och den territoriella sammanhållningens skull skapa garantier för denna allmänna luftfartstjänst genom att ge Alitalia […] ett kortfristigt statligt lån på marknadsvillkor med den löptid som är absolut nödvändig för att trygga den fortsatta verksamheten i väntan på att den nya regeringen ska tillträda, så att denna har möjlighet att med sina fulla befogenheter vidta mer långsiktiga åtgärder för att ta itu med och fullborda företagets liberaliseringsprocess.”
(12)
Enligt artikel 1 i dekretet ska Alitalia beviljas ett lån på 300 miljoner euro för att kunna lösa de omedelbara likviditetsbehoven. Lånet ska betalas tillbaka så snart som möjligt mellan den trettionde dagen efter överlåtelsen av aktiekapitalet och den 31 december 2008. I samma artikel föreskrivs också att lånet ska löpa med en ränta som motsvarar den referensränta som kommissionen har antagit. Fram till och med den 30 juni 2008 ska räntesatsen vara den som anges i kommissionens meddelande om gällande räntesatser för återkrav av statsstöd samt referens- och diskonteringsräntor för 25 medlemsländer tillämpliga från och med den 1 januari 2008 (5) och från och med den 1 juli 2008 ska räntesatsen vara den som anges i Europeiska kommissionens meddelande om en översyn av metoden för att fastställa referens- och diskonteringsräntor (6).
(13)
Genom sin skrivelse av den 30 maj 2008 underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om att den italienska regeringen genom dekret nr 93 hade beslutat att göra det möjligt för Alitalia att föra över det ovan nämnda lånebeloppet till eget kapital för att täcka sina förluster (se artikel 4.3 i dekretet). Syftet är att företagets kapitalvärde ska bevaras, för att undvika att förlusterna leder till att företagets aktiekapital och reserver hamnar under den lagstadgade minimigränsen, vilket skulle föranleda ett insolvensförfarande (procedura concorsuale) och göra att en privatisering på sikt inte skulle vara möjlig och trovärdig.
(14)
De villkor för återbetalningen av lånet som fastställs i dekret nr 80 tillämpas fortfarande i fråga om dekret nr 93, med undantag för lånets räntesats som har höjts med 1 % (se artikel 4.1 och 4.2 i dekret nr 93) och för det faktum att om företaget går i konkurs kommer det aktuella beloppet endast att återbetalas efter det att alla andra fordringsägare har kompenserats solidariskt och i proportion till aktiekapitalet (se artikel 4.4 i dekret nr 93).
3. SKÄL TILL ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(15)
I sitt beslut av den 11 juni 2008 konstaterar kommissionen att åtgärden i fråga är ett lån som har beviljats av den italienska staten och som får föras över till Alitalias eget kapital (7) (nedan kallat åtgärden).
(16)
I frågan om åtgärdens stödkaraktär har kommissionen uttryckt sina betänkligheter över att den italienska staten när den har beviljat Alitalia denna åtgärd har agerat som en rationell aktieägare med en strukturell, övergripande eller sektoriell politik och med längre lönsamhetsperspektiv på sitt investerade kapital än en normal investerare.
(17)
På grundval av tillgängliga uppgifter anser kommissionen här särskilt att åtgärden i fråga, oberoende av hur medlen används, ger Alitalia en ekonomisk fördel som företaget inte kunnat få under normala marknadsförhållanden. Denna bedömning grundas på företagets ekonomiska situation och på villkoren och omständigheterna i samband med att den granskade åtgärden beviljades.
(18)
Kommissionen uttryckte också tvivel på att åtgärden var förenlig med den gemensamma marknaden. På grundval av tillgängliga uppgifter i detta skede av undersökningen ansåg kommissionen särskilt att åtgärden inte föreföll förenlig med den gemensamma marknaden enligt gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (nedan kallade 2004 års riktlinjer) (8). Den påminde om att Alitalia faktiskt redan mottagit stöd till omstrukturering och undsättning.
(19)
Kommissionen beslutade sig följaktligen för att inleda det formella granskningsförfarandet för att undanröja tvivlen om huruvida stödordningen utgör statligt stöd och om den är förenlig med den gemensamma marknaden.
4. SYNPUNKTER FRÅN DE ITALIENSKA MYNDIGHETERNA
(20)
I sina synpunkter framhåller de italienska myndigheterna att åtgärden i fråga inte är statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
(21)
De anser att den italienska staten har agerat i sin egenskap som aktieägare i syfte att garantera att det företag som den är delägare i får de ekonomiska resurser som krävs för att på kort sikt lösa sina likviditetsbehov. Det vanliga aktieägarlån som Italien beviljat skulle alltså vara en enkel övergångsfinansiering för att höja värdet på det statliga ägandet och som en rationell aktieägare skulle ha beviljat i enlighet med en global eller sektoriell strukturpolitik och med hänsyn till lönsamheten på längre sikt i det kapital som investerats på samma sätt som av en vanlig investerare. I detta sammanhang är de räntesatser som tillämpas förenliga med egenskaperna och ändamålen med en bolagsfinansiering. Även om en sådan finansiering oftast är avgiftsfri bör den i detta fall betraktas som avgiftsbelagd med hänsyn till långivarens egenskaper och att räntesatsen fastställs till en nivå som innebär att lånet betalas tillbaka på ett direkt och tillfredsställande sätt.
(22)
Kommissionen hävdar att dess farhågor om att åtgärden utgör ett stöd förstärks av att åtgärden vidtogs samtidigt som ett erbjudande om att köpa Alitalia drogs tillbaka den 14 mars 2008 och av att det inte har bevisats att det finns säkra utsikter om att Alitalia snart kommer att köpas upp av en annan investerare. Italien påpekar att de redan har förklarat skälen till att privatiseringsprocessen med koncernen Air France-KLM inte kunde fullföljas. De italienska myndigheterna menar att den avbrutna processen inte hindrar ett privatiseringsförslag som ökar värdet på företagets tillgångar och samtidigt bevarar dess återstående värde för aktieägarna.
(23)
Dessutom pekar händelseutvecklingen efter den 30 maj 2008 på att denna lösning fortfarande är rimlig. De italienska myndigheterna hänvisar i detta sammanhang till det avtal som ingicks den 9-10 juni 2008 och som innebar att Alitalia gav Intesa Sanpaolo SpA (nedan kallat Intesa Sanpaolo) i uppdrag att främja och undersöka ett erbjudande till ekonomi- och finansministeriet i egenskap av aktieägare i Alitalia och till Alitalia för att göra det möjligt för en eller flera industri- eller finansinvesterare att delta i saneringen, utvecklingen och nylanseringen av Alitalia, framför allt genom företagets kapitalisering, och överta kontrollen över företaget på ett hållbart sätt. Detta uppdrag, som nu pågår, skulle gälla i 60 dagar, med möjlighet till en förlängning med 30 dagar på företagets begäran.
(24)
Som stödåtgärd anser de italienska myndigheterna att åtgärden i vilket fall som helst är förenlig med den gemensamma marknaden i enlighet med 2004 års riktlinjer.
(25)
För det första är Alitalia ett företag i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna. För det andra är åtgärden reversibel och följer därmed 2004 års riktlinjer där det föreskrivs att undsättningsstöd ska vara tillfälligt och inte får omfatta strukturåtgärder.
(26)
För det tredje är företagets privatiseringsprocess och åtgärden i fråga - som har vidtagits för att processen ska kunna slutföras - förenliga med kraven i punkt 25 b i 2004 års riktlinjer. Lånet på 300 miljoner euro ska helt enkelt garantera företagets fortlevnad utan att för den skull tillåta företaget att genomföra konkurrensstrategier på luftfartsmarknaden som kan få hypotetiska ekonomiska återverkningar.
(27)
När det för det fjärde gäller kommissionens påstående om att staten inte har gjort något åtagande om att översända en omstruktureringsplan inom sex månader från det att åtgärden genomfördes (9) [punkt 25 c i 2004 års riktlinjer], hävdar de italienska myndigheterna att utarbetandet av denna plan ingår i företagets privatiseringsprocess, som Italien beskrivit ingående i sin skrivelse till kommissionen av den 30 maj 2008. De italienska myndigheterna påminner om att om lånet återbetalas i sin helhet ska detta i enlighet med dekret nr 93 ovillkorligen göras så snart som möjligt mellan den trettionde dagen efter den dag då ekonomi- och finansministeriets bolagsandel överlåtits i sin helhet, dvs. då den faktiska kontrollen ges upp, och den 31 december 2008. Därför konstaterar de italienska myndigheterna att det lades fram en tidplan samtidigt som åtgärden antogs och att den i allt väsentligt uppfyller kraven i 2004 års riktlinjer i detta avseende.
(28)
För det femte var det, i enlighet med föreskrifterna i punkt 25 d i 2004 års riktlinjer, nödvändigt att bevilja lånet för att lösa företagets omedelbara likviditetsbehov till följd av objektiva ekonomiska svårigheter som kommissionen för övrigt erkände i sitt beslut av den 11 juni 2008 (se skäl 18-20 i det beslutet). De italienska myndigheterna påminner om att syftet med lånet endast är att på kort sikt bevara Alitalia och dess kapital för att kunna genomföra privatiseringsprocessen. Det sammanlagda beloppet på 300 miljoner euro var helt nödvändigt och proportionerligt i förhållande till målet för åtgärden, vilket för övrigt framgår av Italiens beskrivning av företagets ekonomiska och finansiella situation i skrivelsen till kommissionen den 30 maj 2008 (se s. 6-9).
(29)
För det sjätte strider åtgärden under de särskilda omständigheterna inte mot tillämpningen av engångsvillkoret, dvs. principen om att stöd bara får beviljas en gång, i enlighet med punkt 25 e i 2004 års riktlinjer.
(30)
Även om Alitalia redan har fått omstruktureringsstöd i samband med en saneringsplan som genomfördes under perioden 1996-2000 och ett undsättningsstöd 2004 kan företaget beviljas undantag från engångsvillkoret. De italienska myndigheterna hänvisar i sammanhanget till kommissionens beslut av den 1 december 2004 om det statliga stöd som Frankrike planerar att genomföra till förmån för företaget Bull (10) (nedan kallat Bullbeslutet).
(31)
De italienska myndigheterna påminner om att syftet med engångsvillkoret är att undvika att upprepade statliga insatser till stöd för vissa företag ”endast upprätthåller en oförändrad situation, skjuter det oundvikliga på framtiden och under tiden överför de ekonomiska och sociala problemen på andra effektivare tillverkare eller andra medlemsstater” (punkt 72 i 2004 års riktlinjer). Möjligheten att göra undantag från detta villkor bygger emellertid på erkännandet av att det finns fall där dessa komponenter inte går att kontrollera och där kumuleringen av stöd som har beviljats under en viss period till en och samma mottagare inte är tillräcklig för att anse att företaget ”endast kan överleva tack vare upprepat statligt stöd” (punkt 72 i riktlinjerna).
(32)
Privatiseringen av företaget, som fortfarande är en möjlig och trovärdig lösning, kan när den genomförs medföra en verklig förändring i förhållande till nuläget i fråga om den industriella förvaltningen av Alitalia, som därmed skulle underställas nya kontrollorgan och kunna skapa lönsamhet i företaget igen genom ekonomiska bidrag från medlemmarna i det nya företaget. De italienska myndigheterna hävdar även att samtliga de yttre och oförutsedda faktorer som har fördröjt Alitalias privatiseringsprocess utan tvekan kan betraktas som undantagsfall och oförutsebara omständigheter som företaget inte kan lastas för, i enlighet med punkt 73 i 2004 års riktlinjer.
5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(33)
Fem berörda parter har lämnat in synpunkter till kommissionen i enlighet med artikel 88.2 i fördraget. Förteckningen över dessa berörda parter bifogas detta beslut.
(34)
När det gäller frågan om åtgärdens stödkaraktär håller fyra av de berörda parterna med om kommissionens slutsats, nämligen att åtgärden utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
(35)
British Airways (BA) och Sterling Airlines konstaterar att utan den aktuella åtgärden skulle Alitalia gå i konkurs enligt den italienska lagstiftningen. Därmed skulle Alitalia förlora sitt drifttillstånd i enlighet med bestämmelserna för den civila luftfarten och skulle alltså tvingas upphöra med sin verksamhet.
(36)
Neos hävdar i detta sammanhang att när det gäller den räntesats som ska tillämpas på åtgärden vid återbetalningen kan ökningen med 100 räntepunkter med utgångspunkt i referensräntan inte alls anses tillräcklig för att ta hänsyn till den risk som de italienska myndigheterna tar genom att bevilja åtgärden i fråga. Neos ställer sig också bakom kommissionens bedömning i beslutet av den 11 juni 2008 om att det när åtgärden beviljades inte fanns några utsikter till privatisering av Alitalia. Denna omständighet bekräftas av de starka motsättningar som fanns under augusti mellan den italienska finansministern och företagets styrelse i fråga om ”företagets fortlevnad” och godkännandet av styrelsens halvårsredovisning.
(37)
BA och Sterling Airlines påminner om att Alitalia tidigare har varit föremål för liknande åtgärder. Ryanair beklagar å sin sida att kommissionen begränsade området för det formella granskningsförfarande som inleddes den 11 juni 2008 till att enbart gälla den aktuella åtgärden. Enligt Ryanair har Alitalia fått annat olagligt statligt stöd sedan november 2005. En granskning av dessa andra åtgärder skulle ha kunnat underbygga slutsatsen att en privat investerare under de aktuella omständigheterna inte skulle ha godkänt åtgärden i fråga.
(38)
Både Neos och Ryanair tar upp den snedvridning av konkurrensen som Italiens stöd till Alitalia har inneburit under flera år.
(39)
När det gäller åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden anser BA att åtgärden är ett undsättningsstöd och därmed måste följa villkoren i 2004 års riktlinjer. Detta stöd har emellertid inte anmälts till kommissionen före genomförandet och uppfyller heller inte villkoren i riktlinjerna.
(40)
I detta avseende hävdar BA att den genomförda åtgärden bryter mot engångsvillkoret i riktlinjerna [punkt 25 e i 2004 års riktlinjer], eftersom Alitalia redan har fått omstruktureringsstöd som har godkänts av kommissionen. Dessutom menar BA att undantaget från engångsvillkoret i punkt 73 i riktlinjerna inte är tillämpligt i detta fall eftersom Alitalia inte har ställts inför oförutsebara omständigheter som det inte kan lastas för. BA och Sterling Airlines förklarar att det mycket svåra konjunkturläget för luftfartssektorn, som framför allt beror på de ökade oljepriserna, berör samtliga aktörer inom sektorn. BA drar därför slutsatsen att Alitalia inte kan använda detta argument för att beviljas undantag från engångsvillkoret i 2004 års riktlinjer. Företagets finansieringsbehov beror på dess oförmåga att omorganisera sig för att minska de interna kostnaderna, trots de statliga stöd som företaget redan har fått.
(41)
För övrigt anser BA att åtgärden inte är ett likviditetsstöd i form av kreditgarantier eller krediter utan är ett kapitaltillskott som garanterar att den italienska regeringen får effektiv kontroll över företaget [punkt 25 a i riktlinjerna].
(42)
När det gäller villkoret i 2004 års riktlinjer om att det ska finnas allvarliga sociala problem understryker BA att Alitalias bristande betalningsförmåga inte riskerar att orsaka allvarliga störningar som skadar passagerare, eftersom det finns konkurrenter på både inrikeslinjerna och de internationella linjerna. I fråga om negativa sidoeffekter för konkurrenterna skulle sådana uppstå om Alitalia stannar kvar på marknaden trots sina ekonomiska svårigheter, om företagets linjer utökas, särskilt från Rom och Milano till Los Angeles och om företagets priser sänks. Dessa kommersiella val skulle inte vara rationella med hänsyn till företagets ekonomiska situation och skulle visa att de vill utöka sin marknadsandel gentemot konkurrenter som inte får statligt stöd [punkt 25 b i 2004 års riktlinjer].
(43)
För övrigt har åtgärden inte beviljats Alitalia för en begränsad period på sex månader i enlighet med 2004 års riktlinjer [punkt 25 c].
(44)
Slutligen hävdar BA att denna näringslivspolitik utmärks av åtaganden för icke nödvändiga utgifter och att det inte går att garantera att stödet i fråga begränsas till det belopp som krävs för att upprätthålla driften av företaget under den period för vilken stödet har beviljas. För övrigt bör detta belopp bygga på likviditetsbehoven till följd av företagets förluster [punkt 25 d i 2004 års riktlinjer].
(45)
Ryanair kritiserar kommissionen för att den ännu inte har krävt att åtgärden omedelbart ska upphävas och kräver att Alitalia omedelbart ska åläggas att betala tillbaka de 300 miljoner euro som Italien har beviljat företaget. Ryanair betonar också att det, i motsats till vad de italienska myndigheterna påstår, inte går att använda den allmänna ordningen och den territoriella sammanhållningen som motivering till att bevilja Alitalia den aktuella åtgärden. Här hänvisar Ryanair till att Alitalias marknadsandelar har minskat på vissa linjer.
(46)
The European Travel Agents′ and Tour Operators′ Associations (ECTAA) och Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) anser däremot att åtgärden syftar till att undvika konkurs för Alitalia och att detta kommer att skydda konsumenterna i avsaknad av en lagstiftning som skyddar passagerarna om företaget skulle gå i konkurs. ECTAA och GEBTA tillägger att beviljandet av lånet var den enda förnuftiga lösningen för att undvika konkurs för Alitalia och underlätta företagets privatiseringsprocess. Med hänsyn till utsikterna för en nystart för företaget, så som de har beskrivits i pressen, är lånet ekonomiskt befogat i syfte att få till stånd en fullständig omstrukturering av Alitalia och skapa vinster i framtiden.
6. SAMMANFATTNING AV KOMMISSIONENS BESLUT OM ALITALIA
(47)
I detta sammanhang och för att underlätta analysen av åtgärden i fråga bör det påpekas att kommissionen tidigare har antagit följande beslut om Alitalia:
-
Kommissionens beslut av den 15 juli 1997 om kapitalrekonstruktion av flygbolaget Alitalia (11): i detta beslut ansåg kommissionen att kapitalrekonstrueringen av Alitalia i form av ett kapitaltillskott på 2 750 miljarder italienska lire var förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 87.3 c i fördraget på villkor att vissa åtaganden uppfylldes.
-
Kommissionens beslut av den 18 juli 2001 om kapitalrekonstruktion av flygbolaget Alitalia (12): eftersom beslutet av den 15 juli 1997 hade upphävts av förstainstansrätten (13) antog kommissionen ett nytt beslut om samma kapitalrekonstruktion. I detta beslut kom kommissionen till samma slutsats som i sitt beslut av den 15 juli 1997, dvs. att kapitalrekonstruktionen av Alitalia utgjorde ett statligt stöd som var förenligt med den gemensamma marknaden (14).
-
Kommissionens beslut av den 19 juni 2002, C 54/96 och N 318/02 - Tredje delbetalningen till stöd för omstruktureringen av Alitalia, godkänt av kommissionen den 18 juli 2001, samt ny kapitalrekonstruktion på 1,4 miljarder euro (15): genom detta beslut godkände kommissionen den tredje delbetalningen (129 miljoner euro) och ansåg att den nya kapitalrekonstruktionen inte var statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
-
Kommissionens beslut av den 20 juli 2004, N 279/04 - Brådskande åtgärder för omstruktureringen av Alitalia (undsättningsstöd) (16): genom detta beslut godkände kommissionen ett undsättningsstöd i form av en statlig garanti på ett överbryggningslån på 400 miljoner euro (17).
-
Kommissionens beslut 2006/176/EG av den 7 juni 2005 om den industriella omstruktureringsplanen för Alitalia (18): i detta beslut ansåg kommissionen att åtgärderna i fråga inte var statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN I FÖRHÅLLANDE TILL ARTIKEL 87.1 I FÖRDRAGET
(48)
Efter det formella granskningsförfarande som inleddes på grundval av artikel 88.2 i fördraget och med hänsyn till de argument som lagts fram av de italienska myndigheterna och de berörda parterna, anser kommissionen att åtgärden i fråga, dvs. det lån på 300 miljoner euro som Alitalia har beviljats och som får föras över till företagets eget kapital är ett statligt stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget och är olagligt i den mening som avses i artikel 88.3 i fördraget.
7.1 Förekomst av statligt stöd
(49)
Enligt artikel 87.1 i fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(50)
Klassificeringen av en nationell åtgärd som statligt stöd förutsätter att följande kumulativa villkor är uppfyllda: 1) åtgärden ger en förmån genom statliga medel, 2) förmånen är selektiv, och 3) åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och kan påverka handeln mellan medlemsstaterna (19).
(51)
Det är lämpligt att ange skälen till varför kommissionen i detta skede anser att åtgärden i fråga uppfyller dessa kumulativa villkor.
7.1.1 Förekomsten av en förmån genom statliga medel
(52)
Det bör påpekas att åtgärden i fråga är ett lån som kan föras över till Alitalias eget kapital (20), som har beviljats direkt till företaget av den italienska staten och som därmed omfattar överföring av statliga medel. Dessutom kan åtgärden tillskrivas den italienska staten eftersom beslutet om att bevilja lånet fattades av det italienska ministerrådet den 22 april 2008, kompletterat genom dekret nr 93 av den 27 maj 2008.
(53)
När det gäller förekomsten av en ekonomisk fördel bör det göras en bedömning av huruvida en privat investerare under liknande omständigheter skulle ha beviljat ett liknande kapitaltillskott. Här har domstolen förklarat att den privata investerarens uppträdande, vilket ska jämföras med en offentlig investerares uppträdande med ekonomisk-politiska målsättningar, i detta avseende inte nödvändigtvis motsvaras av en genomsnittlig investerares uppträdande som placerar kapital för att förränta det på mer eller mindre lång sikt, men ska åtminstone kunna likställas med ett privat holdingbolag eller en koncern som har en strukturpolitik, allomfattande eller sektoriell, som låter sig styras av mer långsiktiga utsikter vad gäller lönsamheten (21).
(54)
Domstolen har också konstaterat att en privat aktieägare rimligtvis kan skjuta till det kapital som behövs för att säkerställa ett företags överlevnad när det befinner sig i övergående svårigheter men som, i förekommande fall efter en omstrukturering, är i stånd att åter bli lönsamt. När emellertid kapitaltillskott från en offentlig investerare sker utan några som helst utsikter till vinst, ens på lång sikt, ska sådana tillskott anses vara stöd i den mening som avses i artikel 87 i fördraget (22).
(55)
Det bör också påpekas att enligt fast rättspraxis ska både frågan huruvida ett stöd föreligger och frågan om dess storlek bedömas med utgångspunkt i den situation som rådde när stödet beviljades (23).
(56)
För att tillämpa kriteriet om den privata investeraren och ovannämnda principer i det här fallet måste Alitalias ekonomiska situation och egenskaperna i det statliga ingripandet beaktas.
7.1.1.1 Alitalias ekonomiska situation
(57)
När det gäller Alitalias ekonomiska situation konstaterar kommissionen att den var allvarligt försämrad när det aktuella lånet beviljades och dekret nr 93 antogs. Alitalia hade i själva verket redovisat en konsoliderad förlust på 626 miljoner euro för räkenskapsåret 2006 och på 495 miljoner euro för räkenskapsåret 2007 (24).
(58)
Enligt den finansiella information som företaget har offentliggjort redovisade Alitalia dessutom en förlust före skatt på 214,8 miljoner euro för första kvartalet 2008, dvs. en försämring med 41 % i förhållande till motsvarande period 2007. För övrigt uppgick Alitalias nettoskuldsättning till 1,36 miljarder euro den 30 april 2008, dvs. en ökning med 13 % jämfört med december 2007. Samtidigt hade företagets likviditet, vilket omfattar kortfristiga finansiella krediter, minskat till 174 miljoner euro den 30 april 2008, vilket är en minskning på 53 % jämfört med slutet av december 2007 (25).
(59)
Dessa omständigheter framgår tydligt av dekret nr 80, där det bl.a. anges att det beviljade lånet ska göra det möjligt för företaget att komma på fötter igen och lösa sina omedelbara likviditetsbehov (se skälen 57 och 58 ovan).
(60)
I sitt svar till kommissionen av den 30 maj 2008 hävdade de italienska myndigheterna bl.a. att dekret nr 93 antogs till följd av att företagets ekonomiska situation hade förvärrats och att syftet var att skydda företagets värde och se till att det kunde fortsätta sin verksamhet. I detta sammanhang uppgav de italienska myndigheterna att syftet med de vidtagna åtgärderna var att undvika att förlusterna ledde till att aktiekapitalet och reserverna sjönk under den lagstadgade nivån och därmed skulle leda till att ett konkursförfarande (procedura concorsuale) inleddes och företaget likviderades.
(61)
Den 3 juni 2008 antog de italienska myndigheterna dekret nr 97 (26) där det också hänvisas till Alitalias ekonomiska situation och som stärker denna analys.
(62)
Sammantaget leder dessa delar till slutsatsen att Alitalias ekonomiska situation var mycket allvarlig både när lånet på 300 miljoner euro beviljades genom dekret nr 80 och när dekret nr 93 antogs, vilket även de italienska myndigheterna erkänner i sin skrivelse till kommissionen av den 30 maj 2008. Kommissionen anser att det i detta sammanhang är lämpligt att påpeka att denna bedömning inte ifrågasattes av de italienska myndigheterna i deras synpunkter på beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet (27).
(63)
Dessutom anser kommissionen att det är lämpligt att påminna om att Alitalias ekonomiska situation har försämrats sedan 1997 och har försämrats kraftigt sedan 2001, vilket framgår av beskrivningen av företagets ekonomiska situation i kommissionens beslut av den 18 juli 2001, den 20 juli 2004 och av den 7 juni 2005 (se skäl 47 ovan). De statliga stödåtgärder som har kommit företaget till del sedan 1997 visar tillräckligt tydligt att företagets svårigheter under nästan tio år vid upprepade tillfällen har lösts genom interventioner av den offentliga ägaren.
7.1.1.2 Den statliga interventionen
(64)
När det gäller villkoren för att bevilja åtgärden i fråga konstaterar kommissionen först och främst att enligt dekret nr 80 ska den tillämpliga räntesatsen vara den som anges i kommissionens meddelande om gällande räntesatser för återkrav av statsstöd samt referens- och diskonteringsräntor för 25 medlemsländer tillämpliga från och med den 1 januari 2008 och från och med den 1 juli 2008 ska den räntesats som anges i enlighet med Europeiska kommissionens meddelande om en översyn av metoden för att fastställa referens- och diskonteringsräntor tillämpas (28). Denna sats höjdes med 1 % genom dekret nr 93 (29).
(65)
Dessutom är det viktigt att påpeka att när det gäller kommissionens meddelande om gällande räntesatser för återkrav av statsstöd samt referens- och diskonteringsräntor för 25 medlemsländer tillämpliga från och med den 1 juli 2008 (30) avspeglar de satser som anges där genomsnittsnivåerna för de gällande räntesatserna i de olika medlemsstaterna för lån på medellång och lång sikt (fem-tio år) med normal säkerhet. Kommissionen anser emellertid att denna räntesats inte kan betraktas som lämplig, inte ens om den höjs med 1 %, eftersom det är fråga om ett företag som befinner sig i en mycket svår ekonomisk situation. Dessutom bygger detta meddelande på kommissionens meddelande från 1997 om metoden för fastställande av referens- och diskonteringsränta (31), där det anges följande: ”Den referensränta som fastställs på detta sätt är en miniminivå, som kan ökas i situationer som medför särskilda risker (exempelvis företag i svårigheter, avsaknad av sådana säkerheter som normalt begärs av bankerna osv.). I sådana fall kan tilllägget beräknas till 400 räntepunkter eller ännu mer om ingen privat bank skulle ha accepterat att bevilja lånet i fråga.” För övrigt anser kommissionen att inte heller den höjning med 100 räntepunkter av referensräntan som fastställs i dekret nr 93 är tillräcklig för att ta hänsyn till den synnerligen allvarliga situation som Alitalia befann sig i när lånet beviljades.
(66)
När det gäller kommissionens meddelande om en översyn av metoden för att fastställa referens- och diskonteringsräntor (32) räcker det, i den mån det är tillämpligt, med att konstatera att lånet beviljades innan meddelandet trädde i kraft, att klassificeringen av huruvida en åtgärd är stöd gäller den tidpunkt då åtgärden beviljades och att de italienska myndigheterna inte har svarat på de tvivel som kommissionen uttryckte i sitt beslut av den 11 juni 2008. Kommissionens tvivel i detta avseende kvarstår alltså.
(67)
Kommissionen anser alltså mot denna bakgrund att en privat investerare i en situation som är jämförbar med den italienska statens i detta fall, även om denne hade gått med på att ge det aktuella stödet till Alitalia, inte skulle ha accepterat den beviljade räntesatsen - ens om denna räntesats höjdes med 100 räntepunkter - och inte heller skulle acceptera den räntesats som skulle gälla för ett företag i en normal ekonomisk situation.
(68)
Denna bedömning av de tillämpliga räntesatserna för åtgärden i fråga påverkas inte av de italienska myndigheternas påståenden i deras skrivelse av den 12 juli 2008. De italienska myndigheterna nöjer sig i själva verket med att bekräfta, utan att underbygga sitt påstående, att räntesatsen hade fastställts på en nivå som skulle garantera en direkt ekonomisk och tillfredsställande ersättning av kapitalet.
(69)
Därefter påpekar kommissionen att den italienska statens beslut att bevilja lånet i fråga fattades den 22 april 2008, efter det att koncernen Air France-KLM dragit tillbaka sitt uppköpserbjudande samma dag (33), och att dekret nr 93 antogs på grund av att företagets ekonomiska situation hade förvärrats. Vilka skäl Air France-KLM än hade för att dra tillbaka sitt erbjudande, hängde de bl.a. ihop med Alitalias ekonomiska situation (34) och beslutet om att bevilja lånet fattades icke desto mindre direkt efter beslutet om att dra tillbaka erbjudandet.
(70)
De italienska myndigheternas icke underbyggda påstående om att det faktum att denna affär inte genomfördes inte motsäger ett privatiseringsförslag kan inte godtas utan belägg för att det fanns ett sådant förslag när den aktuella åtgärden beviljades. De försök att privatisera företaget som de italienska myndigheterna hänvisar till i sin skrivelse av den 30 maj 2008 och de som berör perioden från slutet av 2006 till slutet av 2007 räcker inte för att bevisa att det fanns verkliga förutsättningar för ett uppköp vid den tidpunkt då åtgärden beviljades.
(71)
När det gäller Bruno Ermollis skrivelse till Alitalia, som de italienska myndigheterna åberopar i sin skrivelse av den 30 maj 2008 och som de anser visar italienska entreprenörers och investerares intresse för att utforma ett förslag för att få företaget på fötter, kan den skrivelsen inte betraktas som en sådan möjlighet (35).
(72)
När det gäller utvecklingen efter den 30 maj 2008, som de italienska myndigheterna hänvisar till i sina skrivelser, närmare bestämt det avtal som ingicks den 9-10 juni 2008 mellan Alitalia och Intesa Sanpaolo, räcker det med att påminna om att bedömningen av den aktuella åtgärden måste bygga på de omständigheter som förelåg när åtgärden beviljades. I vilket fall som helst påpekar kommissionen att även om Alitalia gav Intesa Sanpaolo i uppdrag att främja och undersöka en privatiseringslösning i juni 2008 kan detta inte betraktas som en säker utsikt till ett omedelbart köp av företaget. Det är för övrigt ännu inte säkert att Intesa Sanpaolo kommer att lyckas med sitt uppdrag.
(73)
I detta sammanhang bör det även påpekas att när den italienska staten beviljade den aktuella åtgärden hade ingen av Alitalias privata ägare ingripit samtidigt med staten för att stödja företaget så att det skulle kunna lösa sina omedelbara likviditetsbehov.
(74)
Det faktum att uppköpserbjudandet drogs tillbaka och att den italienska regeringen beviljade lånet så gott som samtidigt, avsaknaden av andra utsikter till återhämtning vid den tidpunkt som lånet beviljades och avsaknaden av ekonomiskt stöd från Alitalias privata ägare samtidigt med stödet från den italienska staten stärker slutsatsen att en aktieägare av jämförbar storlek inte skulle ha beviljat detta lån med hänsyn till företagets svåra läge.
(75)
Kommissionen anser för övrigt att en sådan privat investerare med hänsyn till Alitalias mycket svåra ekonomiska situation inte skulle ha beviljat företaget något lån över huvud taget och framför allt inte ett lån som kan överföras till företagets eget kapital och som, om företaget går i konkurs, kommer att återbetalas först efter det att alla andra fordringsägare har kompenserats solidariskt och i proportion till aktiekapitalet (se artikel 4.4 i dekret nr 93). Att det lån som först godkändes anslogs till att fylla på Alitalias kapital ger ytterligare stöd för kommissionens slutsats om att åtgärden är statligt stöd.
(76)
Mot bakgrund av samtliga ovanstående omständigheter anser kommissionen alltså att den italienska staten när den beviljat Alitalia denna åtgärd på 300 miljoner euro inte har agerat som en rationell aktieägare med en strukturell, övergripande eller sektoriell politik och har haft längre lönsamhetsperspektiv på sitt investerade kapital än en normal investerare (36).
(77)
Kommissionen drar härav slutsatsen att åtgärden, oberoende av hur medlen används, ger Alitalia en ekonomisk fördel med hjälp av statliga medel som företaget inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden (37).
7.1.2 Åtgärdens selektiva karaktär
(78)
Detta lån ger företaget Alitalia en ekonomisk fördel som endast kommer detta företag till godo. Åtgärden är alltså selektiv.
7.1.3 Påverkan av handeln mellan medlemsstaterna och snedvridning av konkurrensen
(79)
Kommissionen anser att åtgärden i fråga påverkar handeln mellan medlemsstaterna eftersom den berör ett företag vars transportverksamhet har en uppenbar direkt påverkan på handeln och omfattar flera medlemsstater. Dessutom snedvrider den, eller hotar att snedvrida, konkurrensen inom den gemensamma marknaden eftersom den endast gäller ett företag som konkurrerar med andra flygbolag i gemenskapen på deras europeiska nät, särskilt efter det att den tredje delen i avregleringen av luftfarten trädde i kraft den 1 januari 1993 (38).
(80)
Med beaktande av ovanstående anser kommissionen på grundval av de uppgifter som den har tillgång till i detta skede att den åtgärd på 300 miljoner euro som den italienska staten har beviljat Alitalia är statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
7.2 Åtgärdens klassificering som olagligt stöd
(81)
Enligt artikel 88.3 i fördraget ska medlemsstaterna anmäla alla förslag om att införa eller ändra stöd. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.
(82)
Den italienska regeringens beslut om att bevilja lånet på 300 miljoner euro fattades den 22 april 2008 genom dekret nr 80. Medlen ställdes alltså till Alitalias förfogande den dagen, vilket även bekräftades av de italienska myndigheterna vid deras möte med kommissionen den 23 april 2008. Dekret nr 93, som innebär att lånet får överföras till företagets eget kapital, antogs den 27 maj 2008.
(83)
För övrigt konstaterar kommissionen att den inte underrättades om denna åtgärd av Italien, vare sig när dekret nr 80 eller dekret nr 93 antogs. Kommissionen konstaterar alltså att Italien olagligen har genomfört stödet i fråga i strid med artikel 88.3 i fördraget.
7.3 Stödets förenlighet med den gemensamma marknaden
(84)
Eftersom kommissionen anser att åtgärden är statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget måste dess eventuella förenlighet med gemenskapslagstiftningen bedömas mot bakgrund av de undantag som anges i artikel 87.2 och 87.3. Det bör här påpekas att mottagaren av stödet tillhör luftfartssektorn.
(85)
När det gäller de undantag som anges i artikel 87.2 i fördraget i fråga om stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser och stöd som ges till ekonomin i vissa områden i Förbundsrepubliken Tyskland, konstaterar kommissionen att dessa fullständigt saknar relevans i detta fall.
(86)
När det gäller det undantag som anges i artikel 87.3 b i fördraget räcker det med att konstatera att stödåtgärden inte utgör ett viktigt projekt av europeiskt intresse eller syftar till att avhjälpa en allvarlig störning i Italiens ekonomi. Det är inte heller avsett att främja kultur och bevara kulturarvet i den mening som avses med det undantag som anges i artikel 87.3 d i fördraget.
(87)
När det gäller det undantag som anges i artikel 87.3 c och som tillåter stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, anser kommissionen att det inte finns något som pekar på att stödåtgärden i fråga är förenlig med den gemensamma marknaden. Inga av de undantag som anges i kommissionens riktlinjer om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i fördraget och artikel 61 i EES-avtalet på statligt stöd i luftfartssektorn (39), kompletterade genom kommissionens meddelande [om] riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (40), är tillämpliga i detta fall.
(88)
Även om kommissionen i undantagsfall har godkänt vissa driftsstöd inom luftfartssektorn på grundval av 1998 års riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål, ändrade 2000 (41), för flygbolag med verksamhet i de yttersta randområdena, i syfte att uppväga merkostnaderna på grund av dessa regioners varaktiga nackdelar i enlighet med artikel 299.2 i fördraget, saknar detta undantag relevans i detta sammanhang.
(89)
När det gäller ovannämnda undantag konstaterar kommissionen att de italienska myndigheterna i sina skrivelser inte har hävdat att dessa är tillämpliga i det här fallet.
(90)
I fråga om de italienska myndigheternas argument att det för den allmänna ordningens och den territoriella sammanhållningens skull är nödvändigt att garantera den allmänna tjänst som Alitalia tillhandahåller konstaterar kommissionen att detta icke underbyggda påstående inte är tillräckligt för att anse att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden.
(91)
Slutligen anser kommissionen att stödåtgärden inte kan betraktas som förenlig med den gemensamma marknaden enligt 2004 års riktlinjer. Även om Alitalia skulle kunna klassificeras som ett företag i svårigheter i den mening som avses i de riktlinjerna är de andra kumulativa villkoren för att betrakta lånet som ett undsättningsstöd inte uppfyllda i det här fallet.
(92)
För det första konstaterar kommissionen att de italienska myndigheterna inte har visat att åtgärden inte skulle medföra oacceptabla sidoeffekter i andra medlemsstater (42). De italienska myndigheterna har nöjt sig med att hävda att privatiseringsprocessen och åtgärden i fråga utgör en övergripande process och att lånet inte gör det möjligt för Alitalia att genomföra konkurrensstrategier. De italienska myndigheterna har inte gett någon ingående beskrivning av de allvarliga sociala skäl som skulle kunna motivera åtgärden i fråga.
(93)
För det andra har de italienska myndigheterna inte förbundit sig att inom sex månader från och med genomförandet av åtgärden överlämna en omstruktureringsplan, en likvidationsplan eller ett bevis på att lånet helt och hållet återbetalats (43). I sina skrivelser hänvisar de italienska myndigheterna till förekomsten av en omstruktureringsplan och av en tidplan för återbetalningen av lånet i fråga. Men dels är de italienska myndigheternas påstående om att upprättandet av en omstruktureringsplan ingår i den privatiseringsprocess för Alitalia som inleddes 2006 inte tillräckligt för att anse att kommissionen har fått ett åtagande om ett formellt överlämnande av en faktisk omstruktureringsplan för företaget inom sex månader efter genomförandet av åtgärden.
(94)
Dels är den s.k. tidplan för återbetalning av lånet som åberopas i dekret nr 93 inte utformad på ett sätt som gör det möjligt för kommissionen att anse att villkoret i punkt 25 c i 2004 års riktlinjer har uppfyllts. I själva verket visar det faktum att lånet ska återbetalas så snart som möjligt mellan den trettionde dagen efter överföringen av Alitalias aktiekapital och den 31 december 2008 inte att de italienska myndigheterna har förbundit sig att översända ett bevis på att lånet har betalats i sin helhet inom sex månader efter åtgärdens genomförande genom dekret nr 80, dvs. senast den 23 oktober 2008.
(95)
I vilket fall som helst bortser de italienska myndigheterna från att det i artikel 4.4 i dekret nr 93 anges att om företaget likvideras ska det aktuella beloppet endast återbetalas efter det att alla andra fordringsägare har kompenserats solidariskt och i proportion till aktiekapitalet, vilket i så fall skulle utesluta alla möjligheter till återbetalning. Att det i dekretet hänvisas till möjligheten att företaget likvideras kan för övrigt inte betraktas som ett åtagande från de italienska myndigheternas sida om att översända en likvidationsplan inom sex månader från genomförandet av åtgärden.
(96)
För det tredje har de italienska myndigheterna inte heller visat att stödet i fråga skulle vara motiverat rent kvantitativt för att upprätthålla driften av företaget [punkt 25 d i 2004 års riktlinjer]. I stället har de italienska myndigheterna nöjt sig med att i sina skrivelser bekräfta att det totala beloppet för stödet till Alitalia var helt och hållet nödvändigt och stod i proportion till målet att skydda företagets fortlevnad och tillgångar. I motsats till vad de italienska myndigheterna framhåller går det inte att dra någon sådan slutsats av deras beskrivning av företagets ekonomiska situation i sin skrivelse till kommissionen av den 30 maj 2008.
(97)
För det fjärde går det i vilket fall som helst inte att anse att engångsvillkoret (44) har uppfyllts av Alitalia, oberoende av om det rör sig om ett undsättnings- eller omstruktureringsstöd. Kommissionen kan inte godkänna nytt undsättnings- eller omstruktureringsstöd i enlighet med 2004 års riktlinjer om ett företag redan tidigare har fått undsättnings- eller omstruktureringsstöd och om det har gått mindre än tio år sedan undsättningsstödet beviljades, omstruktureringsplanen slutfördes eller genomförandet av planen har upphört.
(98)
Alitalia har emellertid redan fått ett omstruktureringsstöd som kommissionen godkände i sitt beslut av den 18 juli 2001 (45) och ett undsättningsstöd i form av en statlig garanti för ett överbryggningslån på 400 miljoner euro som kommissionen godkände i sitt beslut av den 20 juli 2004 (46). Det har inte gått tio år sedan det senaste stödet beviljats, varför Alitalia inte har rätt till det aktuella stödet.
(99)
Det är visserligen sant att det i 2004 års riktlinjer medges undantag från engångsvillkoret. Kommissionen konstaterar dock att villkoren i punkt 73 a och 73 b inte har uppfyllts i det här fallet. För övrigt har de italienska myndigheterna inte hävdat att dessa undantag skulle vara tillämpliga i det här fallet.
(100)
När det å andra sidan gäller det undantag som anges i punkt 73 c i 2004 års riktlinjer i fråga om undantagsfall och oförutsebara omständigheter som det berörda företaget inte kan lastas för, anser kommissionen att detta inte är tillämpligt i det här fallet.
(101)
Alitalias ekonomiska svårigheter har varit återkommande under flera år, vilket talar emot att företagets nuvarande ekonomiska svårigheter, som är motivet till åtgärden i fråga, kan klassificeras som undantagsfall, oförutsebara och som företaget inte kan lastas för.
(102)
I detta sammanhang är det lämpligt att hänvisa till den beskrivning av Alitalias ekonomiska situation som ges i kommissionens beslut av den 18 juli 2001, den 20 juli 2004 och den 7 juni 2005 (angivna ovan), där företagets svåra ekonomiska situation sedan 1997 och ännu mer allvarliga situation sedan 2001 framhålls (47). Alitalias mycket svåra ekonomiska situation när åtgärden beviljades visar för övrigt att den omstruktureringsplan som anmäldes till kommissionen 2004 och som kommissionen beslutade om den 7 juni 2005 (48) misslyckades.
(103)
De stödåtgärder som de italienska myndigheterna har beviljat Alitalia under de senaste åren visar för övrigt också att de ekonomiska svårigheterna är återkommande (se avsnitt 7 ovan) (49).
(104)
Den rådande svåra konjunkturen för luftfartssektorn, som framför allt hänger ihop med snabbare prisökningar på olja under första halvåret 2008, räcker inte för att förklara den särskilt svåra ekonomiska situation som Alitalia har befunnit sig i under flera år. Enligt dekret nr 80 av den 23 april 2008 beviljades lånet i fråga på grund av företagets ekonomiska situation och dess omedelbara likviditetsbehov. Dekret nr 93 antogs på grund av att företagets ekonomiska situation hade förvärrats och syftar till att bevara värdet i företaget och se till att dess verksamhet kan fortsätta (50).
(105)
Även om det inte råder några tvivel om att den rådande ekonomiska konjunkturen bidrar till att förvärra Alitalias svårigheter kvarstår faktum att företaget hade ekonomiska svårigheter redan tidigare och att konjunkturen dessutom påverkar samtliga lufttrafikföretag.
(106)
Omständigheterna i det aktuella fallet tillåter därför inga undantag från engångsvillkoret i 2004 års riktlinjer.
(107)
Italiens hänvisning till Bullbeslutet påverkar inte denna slutsats.
(108)
I detta beslut ansåg kommissionen att principen om ”en enda gång” respekterades när Frankrike beviljade det anmälda stödet trots att tioårsperioden inte hade löpt ut innan det nya omstruktureringsstödet beviljades. Kommissionen menade att den tanke som ligger bakom principen om ”en enda gång”, nämligen att undvika stödmissbruk, respekteras i det aktuella fallet. Frankrike hade inte hållit Bull flytande på konstlad väg trots återkommande svårigheter.
(109)
Det bör emellertid påpekas att de riktlinjer som var tillämpliga på företaget Bull var dem som antogs 1999 och inte dem som antogs 2004, som är tillämpliga i detta fall (51). I motsats till 1999 års riktlinjer föreskrivs det emellertid i 2004 års riktlinjer att vid tillämpningen av engångsvillkoret på ett undsättnings- eller omstruktureringsstöd ska inte enbart omstruktureringsstöd beaktas utan även undsättningsstöd som det berörda företaget har fått tidigare. Kommissionen påpekar också att i enlighet med 2004 års riktlinjer får undsättnings- eller omstruktureringsstöd endast beviljas en gång (se punkt 72), för att undvika stödmissbruk bland företag som endast kan överleva tack vare upprepat statligt stöd.
(110)
Som redan har konstaterats är de svårigheter som Alitalia har och som ligger till grund för att åtgärden beviljades, i motsats till de särskilda omständigheter som rådde i fråga om Bull (52), inte förknippade med den rådande dåliga konjunkturen för luftfartssektorn. Svårigheterna är av samma art som företaget tidigare har haft, vilket framgår av beskrivningen av företagets situation 1997 (se skälen 57 och 58 ovan) och är i motsats till i fallet Bull (53) återkommande.
(111)
Slutligen har Alitalia i motsats till vad kommissionen konstaterade i Bullbeslutet (54) fått både ett omstruktureringsstöd och ett undsättningsstöd i form av en statlig garanti och den tidsperiod som måste gå efter det att dessa stöd beviljades är inte i närheten av att ha löpt ut.
(112)
Därav följer att även om det enligt de andra kumulativa villkoren i 2004 års riktlinjer skulle vara möjligt att betrakta stödet i fråga som ett undsättningsstöd är engångsvillkoret ändå inte uppfyllt i detta fall och det går inte att tillämpa något av de undantag som anges i punkt 73 i samma riktlinjer.
(113)
Av det ovan anförda följer att stödåtgärden i fråga inte är förenlig med den gemensamma marknaden.
7.4 Återkrav
(114)
Kommissionen påminner om att i enlighet med artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget [nu artikel 88 i fördraget] (55) ska allt stöd som är olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden återkrävas från mottagaren.
(115)
Eftersom Alitalia olagligt har beviljats stödet i fråga och detta stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden ska det återkrävas från Alitalia (56).
(116)
Kommissionen påminner om att en privat investerare med hänsyn till Alitalias mycket svåra ekonomiska situation och villkoren för att bevilja stödet inte skulle ha gått med på att ge företaget ett sådant lån och framför allt inte ett lån som ska överföras till det egna kapitalet. Med hänsyn till stödets utformning och omständigheterna för beviljandet anser kommissionen därför att lånet ska återkrävas i sin helhet.
(117)
Återkravet ska innefatta ränta från det datum då det olagliga stödet stod till företagets förfogande, dvs. från och med den 22 april 2008, till det datum då det har återbetalats (57).
7.5 Slutsatser
(118)
Kommissionen konstaterar att Italien olagligen har genomfört stödåtgärden i form av ett lån på 300 miljoner euro till Alitalia som kan överföras till företagets eget kapital, i strid med artikel 88.3 i fördraget.
(119)
Italien ska följaktligen vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva detta statliga stöd, som är oförenligt med den gemensamma marknaden. Stödet ska återkrävas från mottagaren, dvs. Alitalia.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det lån på 300 miljoner euro som har beviljats Alitalia och som kan överföras till företagets eget kapital och som Italien har genomfört i strid med artikel 88.3 i fördraget är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
1. Italien ska återkräva det stöd som avses i artikel 1 från stödmottagaren.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas på en beräkningsgrund som formuleras enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004 (58) och i förordning (EG) nr 271/2008 om ändring av förordning (EG) nr 794/2004 (59).
Artikel 3
1. Återkravet av det stöd som avses i artikel 1 ska ske omedelbart och effektivt.
2. Italien ska se till att detta beslut verkställs inom fyra månader från delgivningen av beslutet.
Artikel 4
1. Italien ska inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om följande:
a)
Det sammanlagda belopp (stödbelopp och ränta) som ska återkrävas från stödmottagaren.
b)
Vilka åtgärder (i detalj) som redan har vidtagits och vilka åtgärder som planeras för att följa beslutet.
c)
Handlingar som visar att stödmottagaren har delgivits återkravet.
2. Italien ska informera kommissionen om hur de nationella åtgärderna för att verkställa detta beslut fortskrider fram till dess att det stöd som avses i artikel 1 är helt återbetalt. På kommissionens begäran ska Italien omedelbart överlämna all information om vilka åtgärder som har vidtagits och som planeras för att följa beslutet. Italien ska också lämna detaljerade upplysningar om vilka stödbelopp och räntor som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 12 november 2008.