Kommissionens beslut
av den 3 juni 2003
om Orkney Islands Council Track Record Scheme
[delgivet med nr K(2003) 1686]
(Endast den engelska texten är giltig)
(2003/611/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
med beaktande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget(1), särskilt artikel 14 i denna,
efter att ha uppmanat de berörda parterna att yttra sig enligt artikel 88.2 första stycket i EG-fördraget, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1) I februari 1999 underrättades kommissionen av en medlem av Europaparlamentet om en stödordning som inbegrep inköp av kvoter av Orkneyöarnas råd (Orkney Islands Council, OIC), nedan kallad "OIC-ordningen", varigenom kvoter skulle hyras ut till fiskare. I en skrivelse av den 25 mars 1999 begärde kommissionen att myndigheterna i Förenade kungariket, nedan kallade "de brittiska myndigheterna" skulle lämna information om denna stödordning. Efter en påminnelse svarade de brittiska myndigheterna i en skrivelse daterad den 9 augusti 1999.
(2) Kommissionen begärde ytterligare information i skrivelser av den 1 september 1999, den 12 april 2000 och den 22 juni 2000. De brittiska myndigheterna lämnade information i skrivelser av den 6 mars 2000, den 9 mars 2000 och den 16 maj 2000. Det kom dock aldrig något svar på skrivelsen av den 22 juni 2000. Det hölls ett sammanträde med de brittiska myndigheterna i kommissionens lokaler den 18 oktober 2000.
(3) Genom en skrivelse av den 28 november 2001 underrättade kommissionen Förenade kungariket om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 88.2 av EG-fördraget avseende OIC-ordningen. Efter en ömsesidig överenskommelse om att utsträcka tidsfristen för svar, bekräftad till de brittiska myndigheterna av kommissionen i en skrivelse av den 20 december 2001, skickade Förenade kungariket sina synpunkter i ärendet i skrivelser av den 6 februari och den 28 februari 2002.
(4) I en skrivelse av den 7 augusti 2002 begärde kommissionen in dokument till vilka hänvisning hade gjorts i de brittiska myndigheternas svar daterat den 28 februari 2002. Dessa dokument erhölls den 27 augusti 2002.
(5) Kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 12 februari 2002(2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter i ärendet. Synpunkter har inkommit från Scottish Fishermen's Organisation Ltd (skrivelse av den 4 mars), Sheryll Murray i Torpoint, Cornwall, (skrivelse av den 7 mars 2002) och från Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (skrivelse av den 11 mars 2002). Enligt artikel 6.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 översändes dessa skrivelser till de brittiska myndigheterna för att dessa skulle få tillfälle att lämna sina kommentarer till dessa synpunkter till kommissionen. De brittiska myndigheterna svarade i en skrivelse av den 3 maj 2002, som i sak innehöll beskedet att de frågor som togs upp redan hade behandlats i deras tidigare svar.
II. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
(6) I Förenade kungariket tilldelas kvoter till tre grupper av landets fiskare: i) "sektorn", som utgörs av producentorganisationer (PO) som företräder medlemmar med fartyg längre än tio meter, ii) "icke-sektorn", som inbegriper fiskare med fartyg över tio meters längd men som inte är medlemmar i någon producentorganisation, iii) flottan av fartyg som är mindre än tio meter.
(7) Kvoter tilldelas årligen till de tre grupperna på basis av registreringar av tidigare fångster ("track records", fångstnivåer för vart och ett av fartygen under en viss period). Före 1999 utgjordes registreringarna av tidigare fångster av fångster som hade tagits upp av fiskefartyg under de tre år som närmast föregick varje kvotår. Sedan den 1 januari 1999 baseras registreringarna av tidigare fångster på perioden 1994-1996. Detta system kallas "fast kvottilldelning" (FQA, "fixed quota allocation"); en FQA-enhet utgör en enhet på 100 kg av de registreringar av tidigare fångster för vilka kvoter tilldelas.
(8) Registreringar av tidigare fångster eller FQA-enheter kan på vissa villkor säljas från ett fartyg till ett annat. Det här förhållandet är ganska specifikt för Storbritannien. Bortsett från Nederländerna, där ett system med individuellt överförbara kvoter används, är fångstkvoter eller registreringar av tidigare fångster som ger tillträde till fångstkvoter i allmänhet inte överförbara. Inom det här systemet har det utvecklats en viss marknad för registreringar av tidigare fångster inom Förenade kungariket. Köparna kan vara andra fiskare eller producentorganisationer (PO).
(9) Eftersom registreringarna av tidigare fångster baseras på fångster som fiskefartygen gjorde mellan 1994 och 1996 och dessa inte beräknas på nytt varje år, behöver fiskarna inte fiska upp all fångst som deras registreringar av tidigare fångster berättigar dem till och kan ändå behålla sina registreringar av tidigare fångster oförändrade för de kommande åren. De kan helt eller delvis överlåta dessa registreringar av tidigare fångster till andra fiskare eller till producentorganisationer. På samma sätt är det tillåtet för producentorganisationer som har köpt sådana registreringar av tidigare fångster att hyra ut dessa.
(10) Det var i det här sammanhanget som myndigheterna på Orkneyöarna 1998 inrättade stödordningen i fråga. Enligt de brittiska myndigheterna inrättades OIC-ordningen därför att Orkneyflottan inte hade möjlighet att låna pengar från affärsmässiga källor för att köpa registreringar av tidigare fångster.
(11) De organ som är involverade i OIC-ordningen är
- Orkneyöarnas råd (Orkney Islands Council, OIC),
- Shetland Fish Producers Organisation (SFPO), som är en producentorganisation enligt definitionen i gemenskapslagstiftningen(3),
- Orkney Fisheries Association (OFA), som är en ideell förening.
(12) OIC-ordningen fungerar på följande sätt. Medel för att köpa in registreringar av tidigare fångster kommer från en reservfond som har inrättats av OIC. Pengarna till den fonden kommer från ett antal källor, särskilt från överskott från OIC:s hamnavgifter och avgifter som förknippas med oljeterminalen och betalningar som oljebolagen och andra parter gör som använder hamnen och anläggningar som hör ihop med Orkneyöarnas hamndrift.
(13) OIC ingick ett avtal daterat 14-17 december 1998 med SFPO som fungerar som den egentliga ägaren till registreringarna av tidigare fångster. Det avtalet innehåller följande bestämmelser:
- "Oberoende av det faktum att registreringarna av tidigare fångster ägs av SFPO, skall de överlåtas på OIC, och SFPO överlåter härmed hela sin ägande- och förfoganderätt över och sitt intresse i registreringarna av tidigare fångster, som OIC helt och hållet skall förfoga över, och i den utsträckning som registreringarna av tidigare fångster inte överlåts på OIC som tidigare sagts, skall SFPO förvalta egendomen för OIC:s räkning" (punkt 3.2).
- "Under den tid som det här avtalet gäller, skall SFPO varje år göra kvoten tillgänglig att användas av OIC..." (punkt 4.2)
(14) Det finns också ett avtal daterat den 16 och 17 december 1998 mellan OIC och OFA som förvaltar inköp av registreringar av tidigare fångster och de fördelar som följer med de inköpta registreringarna av tidigare fångster. Det avtalet innehåller följande bestämmelser:
- "OFA skall från tid till annan lämna upplysningar om registreringar av tidigare fångster som OFA anser lämpligt att OIC köper ..." (punkt 3.1).
- "OIC önskar att a) kvoten hyrs ut till berättigade fartyg så att bästa användning av kvoten kommer till stånd, b) OFA skall uppbära hyran från uthyrningen, c) OFA skall till OIC föra över överskottet av hyran med avdrag för förvaltningskostnader ..." (punkt 4.1).
- "Med berättigat fartyg avses varje fartyg som a) är registrerat och har licens som ett brittiskt fiskefartyg, b) som är medlem i OFA och c) på vilket 50 % av besättningen är bosatta på Orkney" (punkt 1.1).
- "... OFA skall göra alla rimliga ansträngningar att förhandla fram hyresavtal ... a) hyran skall vara den marknadshyra som då råder och ... OFA skall göra all alla rimliga ansträngningar att få en nettohyra för varje kvot efter avdrag av förvaltningsavgiften (1 %), som ger upphov till en nettoavkastning på åtminstone 7 % per år ... på inköpskostnaderna för registreringarna av tidigare fångster i fråga..., b) hyresperioden för varje hyresavtal skall inte vara längre än ett år ..." (punkt 4.2).
- "... OFA skall ge anvisningar till SFPO beträffande överföringen av kvoten till inhyraren ..." (punkt 4.4).
- " OIC skall ha rätt till hyran från varje hyresavtal men OFA skall ... uppbära all hyra från inhyrarna och skall föra över det belopp som anges i punkt 5.4 [7 %] till OIC vare sig OFA har uppburit detta belopp från inhyraren eller inte" (punkt 5.1).
(15) Enligt den information som de brittiska myndigheterna lämnade i skrivelse av den 9 augusti 1999 kostade de inköpta registreringarna av tidigare fångster 1,543 miljoner pund sterling. Inga ytterligare inköp planerades under OIC-ordningen. Enligt deras följande skrivelse daterad den 6 mars 2000 hade åtta fiskefartyg dragit nytta av stödordningen; alla dessa var medlemmar i OFA.
Skälen till att förfarandet inleddes
(16) Eftersom Orkneyflottan inte kunde låna från affärsmässiga källor för att köpa registreringar av tidigare fångster gjorde OIC-ordningen det möjlig att erhålla kvoter som den annars inte skulle ha haft rätt till. Vid en tidpunkt då bankerna inte var beredda att bevilja några lån satsade OIC nytt kapital för att möjliggöra dessa inköp. Det vill säga, nytt kapital investerades av ett offentligt organ på villkor som inte var acceptabla för en privat investerare. Enligt kommissionens ståndpunkt när det gäller offentliga investeringar, utgör detta ett fall av statligt stöd. Eftersom kommissionen inte erhöll kopior av hyresavtalen trots sina framställningar var det dessutom inte möjligt att kontrollera om dessa avtal hade fastställts på normala marknadsmässiga villkor och inte heller huruvida det ingick något statligt stöd i hyresavtalen.
(17) Eftersom OIC-ordningen inrättades 1998 bedömdes den mot bakgrund av Riktlinjerna för granskning av statligt stöd inom sektorn för fiske och vattenbruk(4). Kommissionen ansåg att kvoter och registreringar av tidigare fångster var av karaktären icke-varaktiga nyttigheter; även om de fortfarande kan köpas har de inget värde vid utgången av kalenderåret. Stöd för inköp av dem förefaller vara stöd som hör samman med driftskostnaderna för de fartyg som drar nytta av dem. Eftersom driftskostnaderna inom fiskerisektorn är stödberättigande bara under särskilda omständigheter som inte föreligger här, föreföll det här stödet inte vara förenligt med den gemensamma marknaden. Dessutom ansåg kommissionen att OIC-ordningen inte kunde anses vara ett stöd till åtgärder som genomförs av yrkesutövare, som är tillåtet enligt punkt 2.7 i riktlinjerna, på grund av att dess effekt att öronmärka registreringar av tidigare fångster, snarare än att låta marknadskrafterna verka, är skyddande i den miljö som näringen skall verka i och att den ordningen inte bidrar till målen för den gemensamma fiskeripolitiken.
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) välkomnar kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet och hyser den uppfattningen att OIC-ordningen till sin karaktär är diskriminerande och står i motsättning till de regler som styr statligt stöd. De anser att ordningen finansierades av lokala myndigheter därför att ingen marknadsmässig finansiering skulle ha gjorts tillgänglig av bankerna för att finansiera sådana uppköp, inte bara för att registreringar av tidigare fångster är immateriella tillgångar utan också för att den lokala sammanslutningen av fiskare inte har tillgångar som motiverar lån till den av 1,543 miljoner pund sterling. SFO har gjort framställningar till affärsmässigt verksamma finansiella institut om pengar för att köpa kvoter men de skulle ha varit tvungna att pantförskriva sina tillgångar eller avföra pengar från sitt arbetande kapital. Det är således uppenbart att de lokala myndigheterna i Orkney satte de lokala yrkesfiskarna i en ekonomiskt gynnad position.
(19) SFO uppger också att det var Orkneymyndigheternas intervention som fick kostnaderna och marknadsutvecklingen för kvoterna att eskalera. Dessutom tror de inte på att den minsta nettoavkastningen på 7 % är ett bindande åtagande; många inom näringen tror att lånet på 1,543 miljoner var räntefritt och slutligen kommer att skrivas av.
(20) SFO hävdar också att OIC-ordningen från början utformades för att gynna yrkesfiskarna från Orkney. Dessa hade upphört med att vara medlemmar i sin ursprungliga producentorganisation (Aberdeen Fish Producers' Organisation) och startat en egen lokal producentorganisation med medlemskap som begränsades till fiskare från Orkney. De villkor som erbjöds fiskfartyg som var medlemmar i OFA när det gäller att hyra kvoter var förmånligare än de villkor som gällde utanför Orkney. Som exempel uppger SFO fallet torsk. Organisationen tror att det är sannolikt att Orkneyfiskarna kunde köpa kvoter till priser från 1000 pund sterling till 2000 pund sterling per ton och att det för att tillgodose kravet på 8 % avkastning skulle ha räckt med en hyra av högst 160 pund sterling. Som en jämförelse skulle hyran för torsk 2001 på brittiska fastlandet inte ha understigit 350 pund sterling per ton eftersom genomsnittshyran det året uppgick till 450 pund sterling per ton.
(21) Slutligen anser SFO att det stöd som givits Orkneyfiskarna har gynnat dessa när det gäller deras driftskostnader. Hyreskostnad är en driftskostnad och är ett kostnadsslag i fiskefartygets bokföring. Således är OIC-ordningen uppenbart ett stöd till de fartyg som har deltagit i den. Orkneyflottan fiskekapacitet har utökats avsevärt. Den praktiska tillämpningen av stödordningen är sådan att den missgynnar fiskare på brittiska fastlandet och i resten av gemenskapen.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) AFPO uppger att de hade sju Orkneyfartyg som medlemmar 1999. Av muntlig information hade de förstått att en av attraktionskrafterna för Orkneyfartygen att starta en lokal producentorganisation var att kvoträttigheter skulle köpas in och göras tillgängliga för dem genom någon sorts arrangemang. AFPO skickade en protest till skotska regeringen mot att det startades en ny producentorganisation eftersom den skulle komma att bli ett mycket litet organ och det skulle kunna ge upphov till onödig dubblering av ekonomiska bidrag och eftersom de nämnda sju fartygen sällan, om ens någonsin, landade fångster i Orkney. Skotska regeringen svarade att Orkney Fish Producers' Organisation uppfyllde kriterierna för att officiellt erkännas och att detta erkännande var lämpligt eftersom fiske är en viktig del av Orkneys ekonomi.
(23) AFPO nämnde också att den egna organisationen några år tidigare hade bett den lokala fullmäktigeförsamlingen i staden om förmånslån för att göra det möjligt att köpa kvoträttigheter och att de hade fått upplysningen att sådant stöd inte kunde lämnas eftersom det stod i strid med gemenskapsreglerna.
Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall
(24) Sheryll Murray är medlem av Cornwall County Council (grevskapsrådet i Cornwall) och uppger att en liknande stödordning diskuterades i denna församling i januari 2001. Enligt hennes uppfattning finns det inget problem med att tillåta lokala myndigheter att anslå medel för att skydda lokal fiskenäring, eftersom Förenade kungariket får hantera sina fiskekvoter som det vill. Vidare måste också fastställandet av produktionsmöjligheter för varje brittiskt fiskefartyg enligt hennes mening stå i strid med den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeriprodukter, om ordningen i sig står i strid med denna marknadsorganisation.
IV. KOMMENTARER FRÅN FÖRENADE KUNGARIKET
(25) I sitt första svar daterat den 6 februari 2002, vidarebefordrade Förenade kungariket endast kommentarer framförda av Orkney Island Council (OIC, Orkneyöarnas grevskapsråd) i en skrivelse till den skotska regeringen daterad den 22 januari 2002. I sitt andra svar daterat den 22 februari 2002 skickade Förenade kungariket sina egna kommentarer med innebörden att de också skulle anses vara kommentarer från en berörd part enligt den uppmaning som var införd i EGT den 12 februari.
Kommentarer från OIC
(26) Som inledning till sina kommentarer uttrycker OIC oro över att Europeiska kommissionen har ansett det lämpligt att granska det här fallet trots det faktum att förfarandet för bedömt samtycke (deemed consent) hade tillämpats och följts av de brittiska myndigheterna.
(27) OIC tvivlar på att de priser för fast kvottilldelning som återges i Fishing News, särskilt för 2000, är exakta. Vid den tidpunkten höll marknaden just på att uppstå och de angivna värdena var inte tillförlitliga när det gäller att fastställa en rimlig långtidsavkastning. Marknaden är mycket rörlig och nyligen utförda utvärderingar har påvisat prisvariationerna på upp till 66 % för samma registreringar av tidigare fångster. I avsaknad av mer pålitliga index är det bästa sättet att gå vidare och bedöma rimlig avkastning att använda mera pålitliga alternativa index, t.ex. räntesatser vid marknadsmässig utlåning, avkastning på aktiemarknaden och statsobligationer. OIC ger exempel på några andra av organisationens investeringar som ger lägre avkastning: tillfälliga lån att betalas vid anfordran med en avkastning på 3,875 %, lån på en månad med en avkastning på 3,6562 % och på ett år med en avkastning på 4,25 % samt en investeringsportfölj för reservmedel med en avkastning på 6,3 % före realisationsvinster och -förluster för år 2001.
(28) OIC hänvisar till Orkney County Council Act 1974 som ger myndigheten rätt att utöva jurisdiktion i hamnfrågor, särskilt till sektion 69.3 e som tillåter att OIC avsätter en reservfond om inkomsterna från hamndriften överskrider utgifterna, en reservfond som kan inrättas för "varje syfte som enligt rådets uppfattning, är helt och hållet i Orkneyöarnas eller deras befolknings intresse". Reservfonden används därför inte för att finansiera OIC:s uppfyllande av sina lagenliga skyldigheter, och inte heller används den som ersättning för bidrag från den offentliga sektorn. Den har egen bokföring och hålls avskild från annan bokföring inom OIC. OIC refererar till kommissionens dokument "Competition Law and the European Communities, Volume IIB, Explanation of rules applicable to State aid", där det på sidan 8 står "på basis av domstolens domar faller en åtgärd, som direkt eller indirekt har sitt ursprung i en stat och genom vilken en fördel ges till en eller flera specificerade företag, utanför tillämpningsområdet för artikel 92 [nu artikel 87] om den inte lägger någon extra börda på statsbudgeten", och hänvisar till EG-domstolens domar i mål 82/77 Nederländerna mot Van Tiggele [1978] Rec. 1978, s. 25 och i de förenade målen C-72/91 och C-73/91, Sloman Neptun mot Bodo Ziesmer [1993] Rec. 1993, s. I-887.
(29) OIC uppger att det hade fått en avkastning på 7 % av sin investering sedan ordningen inrättades och att denna överenskommelse endast var avsedd att vara i ett år. OIC hade sålunda förbehållit sig rätten att justera nivån på avkastningen för att säkerställa att nivån var affärsmässig. Fastän hyresavtalen inte hade hunnit avslutas på grund av den utdragna process som det innebar att få kommissionens godkännande, så hade villkoren uppfyllts. Även om det i sig är riktigt att ordningen inrättades därför att Orkneyflottan inte kunde låna pengar från affärsmässiga källor, var OIC medveten om att det rörde sig om affärsmässig utlåning med registreringar av tidigare fångster som säkerhet mot en affärsmässig avkastning, vilket som sidoeffekt har fått att attrahera och stödja en fiskeflotta på Orkney. Enligt OIC:s uppfattning har de företag som deltagit i OIC-ordningen inte haft ekonomiska fördelar av det, eftersom uthyrning av registreringar av tidigare fångster och beviljande av medel med registreringar av tidigare fångster som säkerhet är tillgängliga i ett vidare sammanhang.
(30) OIC tror att stödordningen inte faller inom tillämpningsområdet för artikel 87 på den grundvalen att stödet inte är selektivt och inte påverkar balansen mellan företag som får stöd och andra företag. Medlemskap i OFA begränsas inte till företag från en särskild medlemsstat. Det enda som krävs är bosättning och registrering på Orkney. Detta krav kan uppfyllas av vilket företag som helst eller vilken invånare som helst i gemenskapen och kan därför inte anses gynna en enskild medlemsstat.
(31) OIC hyser åsikten att den del av Orkneyflottan som drar nytta av ordningen landar sina fångster helt och hållet i Skottland och att fångsterna nästan helt konsumeras på den lokala marknaden (Skottland). Så som ordningen fungerar, snedvrider den alltså inte konkurrensen mellan medlemsstaterna.
Kommentarer från Förenade kungariket
(32) Förenade kungariket betonar det faktum att de belopp som används för att köpa in registreringar av tidigare fångster (1,543 miljoner pund sterling) tillhandahölls av Orkney Islands Council Oil Reserve Fund (ORF, Orkneyöarnas råds oljereservfond) som finansieras genom ett frivilligt avtal med de oljebolag som är verksamma i Orkneyområdet. Eftersom dessa bidrag till ORF inte är obligatoriska kan medlen inte anses vara skatteinkomster eller statliga medel. De används inte för OIC:s lagenliga åligganden och inte heller ersätter de offentliga medel. De har separat bokföring. Med hänvisning till EG-domstolens domar i målet 82/77 (se punkt 28), de förenade målen C-72/91 och C-73/91, (se punkt 28) och målet C-189/91 Kirsammer-Hack mot Sidal [1993] Rec. I-6185, anför Förenade kungariket att ordningen inte uppfyller ett av huvudtesten vid bedömningen av om statligt stöd föreligger.
(33) Enligt Förenade kungariket ligger skillnaden mellan den aktuella uppnådda avkastningsnivån och de skattningar som ett affärsmässigt verksamt företag för kvotuthyrning har gjort (InterQuo Ltd) inom de marginaler som accepteras i affärsverksamhet, eftersom den avkastning som uppnås genom ordningen är 8 %, av vilka 1 % betalas till SFPO för att täcka deras administrationskostnader, och eftersom de skattningar som InterQuo Ltd har gjort tyder på att avkastningen på investeringar för att hyra ut dessa kvoter helt affärsmässigt under 1999 och 2000, skulle ha varit 8,78 % respektive 8,27 %. Kvoterna hyrdes därför ut på marknadsmässiga nivåer och stöd till producenterna förekom inte. Följaktligen verkade OIC-ordningen inte snedvridande eller hotade att snedvrida konkurrensen. När det gäller offentliggörandet av kostnaderna för inhyrning av kvoter i Fishing News, hävdar Förenade kungariket att dessa prisuppgifter publicerades alltför sällan för att de skulle kunna utgöra basen för en korrekt bedömning av denna rörliga marknad.
(34) Förenade kungariket hävdar att OIC:s engagemang i ORF:s administration inte utgör några statliga instruktioner eller någon statlig övervakning av utbetalningarna. Eftersom ORF:s förvaltning skall vara till gagn för samhället finns det få alternativ till att fonden förvaltas av OIC. Alternativa arrangemang av typen förvaltarskap (trusts) är svåra att tillämpa i praktiken på grund av öarnas lilla befolkning. Förenade kungariket påpekar att kommissionen har godtagit att bidrag från ORF skall anses vara privata bidrag när det gäller utgifter från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Av detta följer att utbetalningar som görs i det här fallet inte utgör statliga utgifter, och att de inte heller har gjorts av ett organ som utgår från staten. Förenade kungariket hävdar att OIC på rimliga grunder hade antagit att betalningarna inte skulle anses vara statligt stöd och att detta var ett legitimt antagande av OIC, med tanke på ORF:s status och det faktum att ingen liknande ordning tidigare hade inrättats i gemenskapen.
(35) Även om kommissionen anser att det har förekommit statligt stöd, hävdar Förenade kungariket att handeln mellan medlemsstaterna inte har påverkats. Yrkesfiskarna verkar på en konstgjort begränsad marknad, eftersom den mängd fisk som får tas upp av gemenskapsfartyg regleras i gemenskapslagstiftningen (kvoter) och, vad viktigare är, kvoterna tilldelas medlemsstaterna. De arrangemang som medlemsstaterna vidtar för att administrera kvoterna är deras ensak. Handel med Förenade kungarikets kvoter är definitionsmässigt inte möjlig med andra medlemsstater. Handeln skulle ha påverkats endast om fiskemöjligheterna och inte fisken hade utgjort den vara som köptes och såldes.
(36) Enligt Förenade kungarikets åsikt skall detta stöd inte anses vara driftsstöd eller stöd som genomförs av yrkesutövare, vilket var kommissionens uppfattning vid den preliminära granskningen. Tidigare fångskvoter och kvoträttigheter bör anses vara tillgångar. Trots Förenade kungarikets politiska ståndpunkt att det inte fanns någon avsikt att skapa en frihandelssituation för FQA, har det alltid funnits möjlighet att permanent föra över kvoter, något som formellt erkänns genom justeringar i registret över innehav av FQA. Fastän säkerhet för inköp av kvoter ursprungligen ställdes av fartyget, ändrade affärsmässigt verksamma utlånare sin hållning och ansåg att de inköpta registreringarna av tidigare fångster var en säkerhet (ett brev från Royal Bank of Scotland bifogades som bevis). Registreringar av tidigare fångster ingår i den årliga bokföringen för många fiskefartyg och permanenta överföringar av kvoter anses av Förenade kungarikets tull- och skattemyndigheter som en kapitalpost när det gäller realisationsvinstskatt och därmed sammanhängande uppskjuten beskattning (Capital Gains Tax and Related Rollover Relief). Förenade kungariket ifrågasätter kommissionens uppfattning att FQA-enheter är en råvara som i teorin inte längre har något värde vid verksamhetsårets slut. FQA-enheter utgör år för år en variabel nivå av fiskekvoter och kvarstår som en permanent andel av de tillgängliga fiskemöjligheterna. Om stöd förekommer, så skall det alltså inte anses vara driftsstöd utan bör bedömas som jämförbart med investeringsstöd. Eftersom investeringsstöd inte behandlas i riktlinjerna från 1997 skall det bedömas från fall till fall enligt avsnitt 1.2, och dess förenlighet skall bedömas i förhållande till målen för den gemensamma fiskeripolitiken.
(37) Förenade kungariket hänvisar till riktlinjerna, där det står att stödet inte får ha en bevarande effekt och skall främja rationalisering och effektivisering av produktion och saluföring av fiskeprodukter i syfte att främja sektorns anpassning. Förenade kungariket hänvisar också till EG-fördraget, som ger den gemensamma fiskeripolitiken, liksom den gemensamma jordbrukspolitiken, i uppgift att tillförsäkra den därav beroende befolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom höjning av den individuella inkomsten, och att trygga försörjningen (artikel 33.1 b och d). OIC-ordningen ledde till att registreringar av tidigare fångster köptes och slogs samman under en tid bestånden avtog. Sådan sammanslagning kan anses vara en rationalisering genom att bärkraftiga fiskeföretag utvecklas mot bakgrunden av minskande bestånd och erosion av fångsträttigheterna. OIC-ordningen, som ledde till att vissa fiskare med måttlig omfattning på fisket fortsatte med sin verksamhet i områden med stort beroende av fisket och där väldigt lite annan näringsverksamhet existerar, borde också kunna vara förenlig med den socioekonomiska dimensionen av den gemensamma fiskeripolitiken enligt kraven i artikel 159 i EG-fördraget.
(38) Om kommissionen skulle fatta ett negativt beslut är Förenade kungariket villigt att ändra ordningen på det sätt som krävs för att den i framtiden skall vara förenlig med reglerna. Förenade kungariket uppmanar dock kommissionen att avstå från att försöka återkräva medel från fiskare som den kan tänkas anse har gynnats av ordningen.
V. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
A. Förekomst av statligt stöd
(39) Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är, om inte annat föreskrivs i fördraget, "stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna". Fyra villkor måste uppfyllas för att en åtgärd skall klassificeras som statligt stöd: För det första skall stödet ge en fördel åt företag som använder sig av den. För det andra skall stödet beviljas av staten eller av statliga medel. För det tredje skall det snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag. Och slutligen skall åtgärden påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Fördel för stödmottagare
(40) OIC-ordningen inrättades för att fartygsägare på Orkney inte kunde låna pengar till att köpa registreringar av tidigare fångster. De brittiska myndigheterna angav tydligt detta i sitt brev av den 9 augusti 1999. Följaktligen har ordningen lett till att SFPO fick tillgång till kvoter och att dessa kvoter hyrs ut och används av fartygsägare som annars inte skulle ha haft tillgång till dem. Eftersom stöd existerar när en insats leder till att specificerade stödmottagare gynnas, vilken form insatsen än må ha, får det antas att OIC-ordningen svarar emot ett stödsystem för de fiskare till vilka kvoter hyrdes ut.
(41) Den nuvarande bedömningen baseras på en analys av handeln med registreringar av tidigare fångster och uthyrning av kvoter. Den kan inte, som OIC har förespråkat, göras genom jämförelse med andra investeringar(5). Bedömningen måste göras med hänsyn till den berörda marknaden med de data som finns tillgängliga om den marknaden.
(42) De fiskare som drog nytta av OIC-ordningen är de fiskare som inte kunde låna pengar för att köpa registreringar av tidigare fångster. Det gjorde det möjlig för dem att fiska mot kvoter som de annars inte skulle ha haft rätt till. Dessa förvärvade registreringar av tidigare fångster har därför gjort det möjligt för dem att öka sin produktion under omständigheter som annars inte hade varit möjliga. OIC-ordningen har därför varit till fördel för dessa fiskare.
(43) Kommissionen har ingen kännedom om priserna på de kvoter som hyrdes ut av SFPO till fiskarna på Orkney. De brittiska myndigheterna översände ett sammandrag av de utbetalningar som hade gjorts till OIC mellan april 1999 och januari 2000. Detta sammandrag visar att, som väntat, betalningarna utgjorde 8 % av den investering som hade gjorts i de inköpta registreringarna av tidigare fångster (1,543 miljoner pund sterling), men det visar inte antalet uthyrda kvoter som betalningarna svarar mot. Fastän kommissionen begärde kopior av hyresavtalen fick den aldrig dessa. De brittiska myndigheterna svarade först, innan den formella granskningen inleddes att hyresavtalen hade lagts på is, och senare, i kommentarerna till granskningen, att avtalen inte hade avslutats men att villkoren i dem hade följts. Det var den motivering som de brittiska myndigheterna förde fram för att skicka kommissionen kopior av avtal där uppgifterna om antalet kvoter som hade hyrts och hyresbeloppen ännu inte hade förts in, trots att avtalen hade skrivits under av inhyrarna.
(44) Kommissionen anser att det föreligger en brist på överensstämmelse i den information som Förenade kungariket har överlämnat. Ett avtal som ingås av en part, som förbinder sig att betala vissa belopp, är till sin karaktär sådant, att det skrivs under först sedan en överenskommelse har nåtts mellan de berörda parterna om det belopp som skall betalas för den uthyrda mängden. Eftersom de avtal som har skickats in av Förenade kungariket inte innehåller sådana uppgifter måste kommissionen bedöma prisutvecklingen för kvoterna och för att hyra dessa samt förekomsten av statligt stöd på grundval av den information som är tillgänglig, dvs. på information som har kommit från andra källor.
(45) I sin första skrivelse till kommissionen, daterad den 9 augusti 1999, uppgav de brittiska myndigheterna att registreringarna av tidigare fångster redan hade inköpts. Eftersom beslutet att inrätta OIC-ordningen fattades 1998, var avsikten att det skulle genomföras från det första året av tillämpningen av det nya systemet för kvottilldelning(6). Enligt ett betänkande från Underhuset om det ämnet(7), utgivet ungefär samtidigt, var det stora spänningar på den speciella marknaden just då: "kvoterna [mera exakt "registreringarna av tidigare fångster"] för torsk prissattes till 1800-2000 pund sterling per ton, och, slutligen, uppgick hyresvärdet för torsk, kolja och gråsej till ungefär 300 pund sterling per år".
(46) I sina kommentarer antog Scottish Fishermen's Organisation att hyresvillkoren till Orkneyflottan innebar särskilda förmåner, med torsk som exempel, för vilken art registreringar av tidigare fångster förmodligen köptes till ett pris av högst 2000 pund sterling per ton och att kvoten hyrdes ut till ungefär hälften av det pris som gällde utanför Orkney (160 pund sterling i stället för 350 pund sterling per ton)(8). De brittiska myndigheterna kommenterade inte dessa sifferuppgifter.
(47) Från april till december 2000 rapporterade branschtidningen Fishing News regelbundet priserna för inköp av registreringar av tidigare fångster (FQA-enheter) och för hyra av kvoter med Quota Trading Association of Fraserburgh som källa. Kostnaden för registreringar av tidigare fångster för nordsjötorsk var, till exempel, 1800 pund sterling per ton i april och gick i december ner till 1500 pund sterling och för västkusttorsk var priset ungefär 1450 pund sterling hela året. För nordsjökolja varierade priset för registreringar av tidigare fångster mellan 1900 pund sterling och 2400 pund sterling i april och mellan 1700 pund sterling och 1800 pund sterling i december och för västkustkolja mellan 1700 pund sterling och 1900 pund sterling i april och mellan 1400 pund sterling och 1500 pund sterling i december. För andra arter var trenden i stort sett densamma, dvs. priserna förblev stabila eller gick ner en aning. När det gäller hyra av nordsjötorskkvoter, var priserna 250 pund sterling per ton under april-september, 200 pund sterling i oktober och 100 pund sterling i december och för västkusttorsk låg de på 300 pund sterling i april och maj, 230 pund sterling juni-augusti och 200 pund sterling i december. För nordsjökolja varierade priset från 350 pund sterling i april till 100 pund sterling i december, och för västkustkolja från 280 pund sterling till 180 pund sterling. För andra arter minskade priserna på samma sätt under 2000.
(48) OIC och Förenade kungariket har betonat att denna kvotmarknad var mycket rörlig och att de priser som publicerades av Fishing News inte kunde ge en sann bild av situationen(9). Dessa siffror bekräftar dock de iakttagelser som görs i underhusbetänkandet. Genomförandet av det nya systemet för tilldelning av kvoter i Förenade kungariket 1999 ledde till stora spänningar på marknaden för registreringar av tidigare fångster. Det är naturligt att uppköpspriserna låg kvar på samma nivå eller avtog något under det följande året. När det gäller uthyrningen kunde höga nivåer av uthyrning noteras vid årets början eftersom det är vid den tiden på året som fiskarna vill försäkra sig om de kvoter som de vill fiska mot, och detta skapar spänningar på marknaden i fråga.
(49) De brittiska myndigheterna har inte försett kommissionen med några uppgifter som visar att OIC-ordningens tillkomst inte innebar särskilt förmånliga hyresvillkor. Om de hade haft tillgång till sådana uppgifter skulle det ha varit lätt för dem att skicka dessa. Mot bakgrund av det faktum att de inte har lämnat sådana uppgifter, och att kommissionen har tillgång till information som gör det möjligt att anta att det förekom särskilt förmånliga uthyrningsvillkor(10), kan det antas att sådana särskilt förmånliga uthyrningsvillkor faktiskt existerade och att de fiskare som använde sig av OIC-ordningen hade en reell fördel av detta.
(50) Statligt stöd förekommer om en insats resulterar i särskilda förmåner för specificerade mottagare, oavsett i vilken form insatsen sker. Eftersom OIC:s insats för att genomföra OIC-ordningen har resulterat i att fiskeföretag som är hemmahörande på Orkneyöarna har fått särskilda förmåner, måste ordningen till sin karaktär ha varit selektiv och den har alltså uppenbart givit fördelar till dessa företag. OIC:s yttrande som det har förmedlats av Förenade kungariket(11) och enligt vilket villkoren för medlemskap i OFA kan uppfyllas av vilket företag som helst i gemenskapen kan inte godtas. I praktiken skulle medlemskap ha inneburit registrering av fartyget i Förenade kungarikets register över fiskefartyg, och en sådan registrering skulle enligt artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 2792/1999 av den 17 december 1999 om föreskrifter och villkor för gemenskapens strukturstöd inom fiskerisektorn(12) ha inneburit vissa skyldigheter på grundval av en nationell ordning för inträde i och utträde ur flottan. Dessutom skulle fartygsägaren ha varit tvungen att vara medlem i OFA och 50 % av besättningen skulle ha varit tvungen att vara bosatt på Orkney.
Statliga medel
(51) "Staten" skall här förstås i vidast möjliga mening, inklusive alla regionala och kommunala nivåer. I det föreliggande fallet ingår OIC. Där ingår också Oil Reserve Fund (ORF) som administreras under OIC:s kontroll och tillkom enligt sektion 69 i Orkney County Council Act från 1974(13). Eftersom ORF-medlen står under OIC:s kontroll är de ständigt under offentlig kontroll och således tillgängliga för den behöriga offentliga myndigheten. De kan därför anses vara statliga medel. I stycke 2 i sektion 69 föreskrivs mycket riktigt att värdepapper som inköps för medlen skall förvaltas av förvaltare. Men som Förenade kungariket betonade i sina kommentarer(14) inrättades inget förvaltarskap för det ändamålet, eftersom ett sådant arrangemang skulle ha varit svårt att tillämpa i praktiken. Om förvaltarskap hade inrättats skulle det säkerligen ha förblivit under OIC:s kontroll och beslut av förvaltarna skulle ha ansetts vara beslut fattade av OIC, dvs. staten, enligt artikel 87 i EG-fördraget.
(52) Förenade kungariket hävdar att medel från ORF är privata medel, vilket måste förstås i den meningen att de inte utgör statliga medel, eftersom de kommer från frivilliga avtal och inte används för OIC:s lagenliga skyldigheter. Dessutom hade kommissionen redan erkänt denna egenskap.
(53) Kommissionen gör iakttagelsen att det avtal som slöts den 29 april 1975 mellan OIC och Pipeline Group (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd och Thomson Piper Petroleum Ltd) innehåller föreskrifter om kvartalsvisa inbetalningar med en undantagsklausul för force majeure, omförhandling av avtalet och förlikning i händelse av tvist(15). Dessa bestämmelser visar att åtagandet att betala dessa belopp för att använda öns faciliteter går längre än vad som kan betecknas som ett frivilligt bidrag, t.ex. till en välgörenhetsorganisation. Om omförhandling är möjlig (det står i den tillämpliga punkten "att parterna erkänner att den betalning som anges i det här avtalet har överenskommits vara rimlig och rättvis"), så följer av detta att avtalet är resultatet av en förhandling under vilken parterna hävdade sina egna intressen. Betalning som görs med anledning av detta avtal är inte att jämföra med en gåva som ges till en välgörenhetsorganisation. Avtalet kan alltså inte betecknas som ett frivilligt avtal, dvs. som ett resultat blott och bart av oljebolagens välvilja gentemot grevskapet Orkneyöarna och dess invånare.
(54) Dessutom noterar kommissionen att innehållet i avtalet inte i första hand berör privata intressen mellan två företag. I artikel 295 i fördraget föreskrivs att fördraget inte i något hänseende skall ingripa i medlemsstaternas egendomsordning, och att ett offentligt organ kan uppträda som ett privat företag. Men det förhållandet gäller inte här. I avtalets inledning föreskrivs att betalningar enligt avtalet skall göras: "a) vid skadlig påverkan, olägenheter eller värdeminskning för samhället som uppkommer eller skulle kunna uppkomma på grund av oljetransport och frakt som ett resultat av terminalens tillkomst och drift, b) för att underlätta ekonomisk utveckling i hamnområdena och c) som ett bidrag till de ytterligare utgifter och kostnader förknippade med terminalens tillkomst som OIC kommer att drabbas av när det gäller att tillhandahålla offentliga tjänster.". Det är därför uppenbart att de betalningar som oljeindustrin gör enligt det här avtalet inte motsvarar inköp av varor eller betalning för tjänster. För mottagaren (OIC genom ORF) kan betalningen inte anses vara pengar som härrör från ett affärsmässigt kontrakt som denne har ingått. Följaktligen bör de betalningar som görs av Pipeline Group inte anses vara privata medel utan i stället offentliga medel.
(55) Förenade kungariket påpekade att i anslutning till EUGFJ har kommissionen tidigare ansett att ORF-medel är privata. Detta uppgavs i en skrivelse från Generaldirektoratet för jordbruk, daterad den 28 januari 2002, när det gällde den nationella finansieringen av ett projekt (Orkney Meat project) som medfinansierades av EUGFJ. Kommissionen betonar att detta svar gavs i ett väldigt speciellt sammanhang. Den skotska regeringen ville genomföra projektet. Innan detta gjordes tillfrågades den behöriga enheten vid kommissionen om regeringen kunde göra detta genom att betrakta ett bidrag från ORF som privata medel (det krävs ett privat bidrag för att genomföra den typen av EUGFJ-projekt). Den skotska regeringen lämnade en del information till den berörda enheten vid kommissionen, som svarade att "på basis av den lämnade informationen, .... kan medlen från ORF anses vara ett privat bidrag...". Kommissionens enhet gav sitt råd på grundval av den information som tillhandahållits utan att begära ytterligare information, och alltså utan att göra en mera ingående analys. I det föreliggande fallet har kommissionen emellertid fördjupat sin analys och begärt specificerad information (som Förenade kungariket har lämnat). Kommissionen noterar nu att Förenade kungariket tidigare hade lämnat ofullständig information, vilket ledde till det svar som den berörda enheten vid kommissionen gav i sin skrivelse av den 28 januari 2002. I den information som nu är tillgänglig anges det inte i något dokument att ORF skulle ha någons sorts självständighet och det finns därför inget tvivel om att ORF-medlen helt och fullt förblir under offentlig kontroll.
(56) Dessutom anges det tydligt i sektion 69 av den tillämpliga Orkney County Council Act hur medlen skall användas. De skall användas i Orkneyöarnas lokala samhällsintresse, som det definieras av OIC, och inte användas som en privat investerare skulle ha gjort i en marknadsekonomi, med det enda syftet att utvinna avkastning av dem. Detta ligger i linje med de skäl som Förenade kungariket har angivit för att OIC-ordningen inrättades(16) och enligt vilka ordningen skapades för att Orkneyflottan inte kunde låna från affärsmässiga källor. ORF-medlen skall därför knytas till staten enligt artikel 87 i EG-fördraget.
(57) Denna slutsats stämmer överens med domarna i de mål som Förenade kungariket hänvisar till (mål 82/77, de förenade målen C-72/91 och C-73/91och mål C-189/91)(17), i vilka EG-domstolen har uttalat att endast fördelar som beviljas från andra resurser än statliga faller utom ramen för reglerna om statligt stöd.
Snedvridning eller hot att snedvrida konkurrensen
(58) De kvoter som fiskeföretagen har använt sig av enligt OIC-ordningen har förstärkt deras ställning i förhållande till andra fiskeföretag, vare sig dessa är registrerade i Förenade kungariket eller i andra medlemsstater. De gynnnade företagen har kunnat landa och sälja mera fiskeprodukter än de skulle ha kunnat göra om de inte hade kunnat dra fördel av dessa kvoter.
(59) OIC-ordningen har därför påverkat konkurrensförhållandena. Den har givit rättigheter att fiska efter produkter som har sålts på gemenskapsmarknaden. De registreringar av tidigare fångster som har förvärvats berör arter som torsk, kolja, gråsej och vitling, som är arter som ingår i den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter(18). OIC-ordningen har alltså påverkat konkurrensen på gemenskapsmarknaden.
(60) Dessutom hävdar Scottish Fishermen's Organisation(19) att det var inrättandet av OIC-ordningen som utlöste prisstegringen för förvärv av kvoter. De brittiska myndigheterna har inte bemött detta påstående.
Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(61) Frågan huruvida handeln har påverkats skall inte bara ställas i förhållande till marknaderna för kvoter eller registreringar av tidigare fångster, som Förenade kungariket har hävdat(20). En stödordning skall bedömas i förhållande till alla de effekter som den kan ha på handeln inom gemenskapen. Följaktligen skall OIC-ordningen också bedömas när det gäller dess effekter på handeln med de berörda produkterna, dvs. produkter från fiskesektorn och med de produkter som konkurrerar med fiskeriprodukterna.
(62) Enligt Förenade kungarikets officiella statistik över havsfiske för 1999 och 2000(21) var handeln med fiskeriprodukter mellan Förenade kungariket och de andra medlemsstaterna mycket betydande. Landningarna under 2000 uppgick till strax under 500000 ton. Under samma år uppgick exporten av fisk och fiskprodukter till 365000 ton inklusive 233000 ton till andra medlemsstater och importen av fisk och fiskberedningar var strax under 550000 ton inklusive 133000 ton från andra medlemsstater.
(63) OIC(22) har uppgivit att man tror att Orkneyfångsterna landas och konsumeras nästan helt och hållet på den skotska marknaden men har inte lagt fram några bevis för att det förhåller sig så. Det är bara ett antagande som inte rimmar med den nyssnämnda avsevärda handeln. Även om det skulle förhålla sig så, skulle möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina produkter till Förenade kungariket påverkas. OIC-ordningen gör det alltså möjligt för fiskare som drar nytta av den att behålla en andel av marknaden som konkurrenterna annars kunde ha tagit. På det sättet påverkas handeln mellan Orkneyflottan och producenter från andra medlemsstater.
Slutsats
(64) De fyra kriterierna för att klassificera dessa åtgärder som statligt stöd enligt artikel 87 i EG-fördraget är uppfyllda. Eftersom dessa åtgärder berör fiskesektorn skall de granskas enligt Riktlinjer för granskning av statligt stöd inom sektorn för fiske och vattenbruk, nedan kallade "riktlinjerna". Enligt punkt 3.4 i de nuvarande riktlinjerna(23) skall åtgärderna granskas enligt de riktlinjer som var i kraft när stödet beviljades. Åtgärderna bedöms alltså enligt riktlinjerna från 1997(24).
B. Förenlighet med den gemensamma marknaden
(65) Kommissionens tvivel på att OIC-ordningen är förenlig med den gemensamma marknaden baserades på antagandet att kvoter och registreringar av tidigare fångster är av karaktären icke-varaktiga nyttigheter. Den stödordning som OIC inrättade till förmån för Orkneyflottan föreföll därför kommissionen vara stöd till driftskostnader. Eftersom stöd av detta slag i princip inte är förenligt med den gemensamma marknaden och eftersom inget godtagbart motiv lämnades uttalade kommissionen tvivel om stödordningen.
(66) I sitt svar uppgav Förenade kungariket att "permanenta överföringar av kvoter anses av Förenade kungarikets tull- och skattemyndigheter som en kapitalpost när det gäller realisationsvinstskatt och därmed sammanhängande uppskjuten beskattning" (Capital Gains Tax and Related Rollover Relief). Fastän det således först officiellt hade deklarerats att det inte skulle finnas någon fri handel med registreringar av tidigare fångster förfaller det nu som om de brittiska myndigheterna officiellt erkänner dessa registreringar av tidigare fångster som en kapitaltillgång. Det skulle alltså kanske kunna hävdas att kommissionen själv skulle kunna anta samma betraktelsesätt och anse att uppköpen av registreringar av tidigare fångster av SFPO för OIC:s räkning var en investering.
(67) Vilken den korrekta klassificeringen än må vara, behöver kommissionen inte diskutera denna. När det gäller fiskare utgör hyran en driftskostnad, eftersom hyresperioden för kvoterna inte är längre än ett år(25). Ett stöd som har inverkan på hyresbeloppet är därför stöd till driften.
(68) Enligt punkt 1.2 fjärde stycket tredje strecksatsen i riktlinjerna är statligt stöd till driftskostnader som beviljas utan att mottagaren åläggs en skyldighet oförenligt med den gemensamma marknaden, såvida stödet inte är knutet till en omstruktureringsplan som bedöms vara förenlig med den gemensamma marknaden. Eftersom OIC-ordningen inte på något sätt är knutet till en omstruktureringsplan av det slag som anges i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(26), kan den inte anses vara förenlig med den gemensamma marknaden.
(69) Dessutom har de brittiska myndigheterna uppgivit att i den utsträckning som OIC-ordningen medför sammanslagningar av registreringar av tidigare fångster kan den anses vara en rationalisering genom att bärkraftiga fiskeföretag utvecklas mot bakgrunden av minskande bestånd och erosion av fångsträttigheter. Men eftersom denna sammanslagning avser SFPO, som inte har ansetts vara en stödmottagare i den nuvarande analysen, saknar det argumentet relevans när det gäller bedömningen av den här ordningen för stöd till fiskare.
C. Återkrav av stödet
(70) Enligt artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 skall kommissionen, vid negativa beslut i fall av olagligt stöd, besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva det stöd som har betalats ut till mottagaren. Kommissionen skall inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten.
Principen om skydd för berättigade förväntningar är en allmän princip i gemenskapsrätten. I det föreliggande fallet anser kommissionen att denna princip utesluter återkrav av följande skäl:
Även om det inte finns något nödvändigt samband mellan kommissionens handlande och beslut när det gäller bruket av strukturfondsmedel enligt förordning (EG) nr 1260/1999(27) och kommissionens beslut när det gäller statligt stöd under de speciella omständigheterna i det här fallet, kan berättigade förväntningar om den privata karaktären av medlen i fråga ha skapats genom en kombination av ett antal händelser.
Både Förenade kungarikets regering och kommissionen handlade konsekvent på ett sådant sätt att man på grundval av de regler som styr gemenskapens strukturfonder rimligen hade kunnat dra den slutsatsen att fonden var en privat fond. Även om det juridiskt sett inte finns någon automatisk koppling mellan de två frågorna, kan detta ändå ha lett till det rimliga antagandet från de nationella myndigheternas och fiskarnas sida att bidrag från en sådan fond inte faller inom tillämpningsområdet för bestämmelserna om statligt stöd, vilket har skapat en berättigad förväntan i det här avseendet.
(71) För det första finns det ett nära samband mellan Orkneyöarna och Shetlandsöarna. Fiskarna på Orkney och Shetland hör till samma producentorganisation. Myndigheterna och stödmottagarna på Orkneyöarna hade därför sannolikt kännedom om att en trycksak med den skotska regeringens förklaringar till genomförandet av rådets förordning (EEG) nr 4028/86 om gemenskapsåtgärder för att förbättra och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektorernas struktur, tydligt anger att bidrag och lån från den parallella fonden Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT - se mål C-88/2001 för detta statliga stöd) inte skulle komma att anses vara bidrag med offentliga medel vilket motiverade slutsatsen att de skulle anses vara privata bidrag.
För det andra ansågs finansieringen från Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), som är helägt av SICCT, vara ett privat bidrag inom Europeiska regionala utvecklingsfondens (ERUF) mål 1-program 1994-1996 för Highlands and Islands. Det är ånyo mycket troligt att myndigheterna på Orkneyöarna var medvetna om detta.
För det tredje har Orkney Reserve Fund (ORF) också av kommissionen och de brittiska myndigheterna ansetts vara privat, varigenom det blev tillåtet att från den fonden lämna privat medfinansiering till finansiering från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ)(28).
(72) Kommissionen anser att dessa faktorer sammantagna har skapat berättigade förväntningar från Orkneymyndigheternas och andra berörda organs sida och även från fiskarnas sida. De kunde anta att det endast var fråga om privata medel när fonden bidrog med medfinansiering till gemenskapens strukturfonder. Med tanke på detta kan de felaktigt ha antagit att bestämmelserna om statligt stöd i EG-fördraget inte var tillämpliga, även om det i juridiska termer inte finns något direkt samband mellan de två frågorna.
På dessa grunder och på grundval av artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 kommer återkrav av det stöd som fiskarna redan har fått del av inte att göras, eftersom principen om skydd för berättigade förväntningar är en allmän princip i gemenskapsrätten.
(73) Dock skall, vilket har fastställts i det här beslutet, de berörda fonderna faktiskt anses vara statliga medel enligt bestämmelserna om statligt stöd. Stödordningen är därför ett driftsstöd som existerar år för år till gagn för de fiskare till vilka årliga kvoter hyrs ut. Eftersom detta stöd inte är förenligt med den gemensamma marknaden skall det upphöra. I det syftet skall alla bestämmelserna i avtalen mellan OIC, OFA och SFPO som leder till förmånsvillkor vid uthyrning upphävas och ersättas med bestämmelser som visar att uthyrningen sker på normala marknadsvillkor. Det skall samtidigt säkerställas att varken SFPO eller OFA kommer att få statligt stöd enligt någon ny ordning som skapas.
VI. SLUTSATSER
(74) Kommissionen konstaterar att Förenade kungariket i strid med artikel 88.3 i EG-fördraget har genomfört en stödordning kallad "Orkney Islands Council Track Record Scheme".
(75) Mot bakgrund av den bedömning som görs under V är den stödordningen inte förenlig med den gemensamma marknaden. Dock behöver stödet inte återkrävas.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Den statliga stödordning som Förenade kungariket har genomfört under benämningen "Orkney Islands Council Track Record Scheme" är oförenlig med den gemensamma marknaden.
Förenade kungariket skall upphäva den stödordning som anges i första stycket.
Artikel 2
Förenade kungariket skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland.
Utfärdat i Bryssel den 3 juni 2003.