KOMMISSIONENS BESLUT av den 18 juni 1997 om beviljande av ytterligare tidsfrister för Grekland för genomförandet av direktiv 90/388/EEG vad gäller fri konkurrens på marknaderna för teletjänster (Endast den grekiska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (97/607/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av Avtalet om upprättandet av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde,
med beaktande av kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster(1), senast ändrat genom direktiv 96/19/EG(2), särskilt artikel 2.2 i detta,
efter att ha berett berörda parter tillfälle(3) att lämna synpunkter i enlighet med artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG, och
med beaktande av följande:
A. DEN FAKTISKA OCH RÄTTSLIGA BAKGRUNDEN
I. Greklands begäran
(1) I enlighet med artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG har den grekiska regeringen genom en skrivelse av den 25 juni 1996 begärt följande ytterligare tidsfrister för genomförande av direktivet:
- till den 1 januari 2003 beträffande avskaffandet av de exklusiva rättigheter som Hellenic Telecommunications Organisation SA ("OTE") för närvarande har för tillhandahållande av taltelefoni och därtill hörande nätinfrastruktur. Denna bestämmelse måste genomföras före den 1 januari 1998 enligt artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG,
- till den 1 juli 2001 beträffande upphävande av restriktionerna för tillhandahållande av redan avreglerade teletjänster i fråga om
a) de nät som inrättats av leverantören av teletjänsterna,
b) infrastruktur som tillhandahålls av tredje part, och
c) gemensamt använda nät, annan utrustning och anläggningar.
Dessa bestämmelser skulle ha genomförts före den 1 juli 1996 enligt artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG. Bestämmelserna gäller inte kabel-TV-infrastruktur, som regleras i artikel 4 i samma direktiv.
Denna begäran är förenlig med bestämmelserna i rådets resolutioner 93/C213/01(4) och 94/C379/03(5).
(2) Grekland anser att dessa ytterligare tidsfrister för genomförande är nödvändiga av följande skäl:
2.1 Grekland genomför för närvarande ett program för digitalisering och allmän modernisering av OTE:s infrastruktur, vilket kräver stora kapitalinvesteringar. Greklands ekonomiska begränsningar, de höga kostnaderna för och omfattningen av OTE:s moderniseringsprogram, som förvärras av de betydande kostnaderna för att tillhandahålla teletjänster i hela Grekland (med tanke på dess topografi), gör att moderniseringen måste ske gradvis. Även om avancerade tjänster gradvis införs i de delar av nätet som redan är digitaliserade, kommer OTE:s intäkter ännu under flera år att i stor utsträckning vara beroende av taltelefoni.
2.2 OTE:s omfattande investeringsprogram (över 1 100 miljarder drakmer under åren 1996-2003) för digitalisering och modernisering skulle hotas om fri konkurrens infördes år 1998. Detta skulle leda till att OTE förlorade intäkter som behövs både för att finansiera moderniseringen av Greklands teleinfrastruktur och för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till kunder som bor i avlägsna delar av Grekland.
2.3 Digitaliseringsprocessen påbörjades först år 1990 i Grekland, eftersom man saknade de nödvändiga ekonomiska resurserna. Det är storleken på den investering som krävs för att digitalisera nätet som avgör moderniseringstakten för OTE:s tjänster. Av det ovan nämnda totalbeloppet kommer ungefär 29 % att användas till modernisering av stadsnäten och 14 % till digitalisering av växlarna.
2.4 År 1993 började Grekland införa en kostnadsbaserad omfördelning av taxorna vilket har lett till höjda taxor för närsamtal och sänkta taxor (i reala termer) för fjärrsamtal. Trots framstegen utmärks den nuvarande taxestrukturen emellertid av stora skillnader mellan närsamtals- och fjärrsamtalstaxorna. Under tidsfristen för genomförande kommer det att krävas ytterligare justeringar av taxorna för att garantera OTE:s ekonomiska stabilitet och intäkter (som är nödvändiga för att fullfölja digitaliseringen och moderniseringen). Hur snabbt taxorna kan göras kostnadsbaserade kommer bland annat att bero på den ytterligare moderniseringen av OTE:s nät, införandet av system för analytisk kostnadsredovisning och kundernas villighet att acceptera taxehöjningar.
2.5 Strukturanpassningar genomförs för att göra OTE till en kommersiell verksamhet, vilket bland annat innebär att personalen utbildas för att arbeta i en miljö med modern teleteknik och moderna tjänster, lednings- och marknadsföringsmetoder.
2.6 Det går inte att avreglera den alternativa infrastrukturen i Grekland alltför långt innan taltelefoni och allmänt tillgängliga telenät avregleras. Om så skulle ske, skulle de som tillhandahåller teletjänster över den infrastrukturen kunna kringgå undantaget för taltelefoni och därigenom skulle OTE gå miste om avsevärda intäkter som är avgörande för moderniseringen av de allmänt tillgängliga telenäten och -tjänsterna i Grekland.
(3) De grekiska myndigheterna överlämnade en detaljerad beskrivning av de kapitalinvesteringar som krävs för utvecklingen av nätet, den planerade omfördelningen av taxorna samt omstruktureringen av OTE i bilagan till sin skrivelse av den 25 juni 1996.
(4) De grekiska myndigheterna förklarade att om de begärda undantagen beviljades skulle Grekland införliva direktiv 90/388/EEG, ändrat genom direktiv 96/19/EG, i den nationella lagstiftningen enligt följande tidsplan:
- Första halvåret 1997: förslag om införande av lämplig lagstiftning för att införa fri konkurrens.
- Andra halvåret 1997: offentliggörande av föreslagna lagändringar i syfte att införa fri konkurrens och upphäva alla restriktioner för tillhandahållande av taltelefoni och allmänt tillgängliga telenät samt alternativ infrastruktur före den 1 januari 2003 respektive den 1 juli 2001, och samråd med berörda parter.
- 1999: mål för antagande av lagändringar.
- Andra halvåret 1999: offentliggörande av licensvillkoren i fråga om samtliga tjänster och i tillämpliga fall samtrafikavgifter, i båda fallen i enlighet med relevanta gemenskapsdirektiv.
- Slutet av år 2000: mål för tilldelning av nya licenser och ändring av befintliga licenser i syfte att möjliggöra konkurrensutsatt tillhandahållande av taltelefoni och upprättande av telenät.
Dessutom uppgav de grekiska myndigheterna att digitaliseringsgraden i slutet av år 2000 kommer att vara 80,3 % och i slutet av år 2003 omkring 100 %, då också omfördelningen av taxorna till stor del kommer att vara genomförd.
Begäran överlämnades till kommissionen den 25 juni 1996.
II. Mottagna synpunkter
(5) Tre företag har lämnat synpunkter efter det att kommissionen offentliggjorde tillkännagivandet den 4 september 1996.
(6) Synpunkterna är bland annat följande:
- De grekiska myndigheterna har överdrivit de ekonomiska påfrestningar som åtagandet om samhällsomfattande tjänster leder till på grund av Greklands speciella topografi och vissa kostnadskrävande kunder. De grekiska myndigheterna sägs också bortse från nya aktörers möjligheter att tillhandahålla tjänster i avlägsna områden/landsbygdsområden, till exempel genom att utnyttja trådlös teknik.
- Det har visat sig vara extremt svårt att från OTE få förhyrda förbindelser och bredbandslinjer med hög kapacitet, som till exempel ISDN, trots att OTE enligt gemenskapslagstiftningen är skyldigt att tillhandahålla dessa.
- Förseningarna i genomförandet av gemenskapens telekommunikationsdirektiv (särskilt direktiv 90/388/EEG, kommissionens direktiv 94/46/EG(6) om satellitkommunikationer och rådets direktiv 92/44/EEG av den 5 juni 1992 om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser(7), är inte något skäl att ge OTE ett kortsiktigt skydd som skulle leda till ytterligare förseningar av de nödvändiga lagändringarna. Varje ytterligare försening sägs vara ett hot mot utvecklingen av telekommunikationerna i Grekland.
- De grekiska myndigheterna har i sina beräkningar inte tagit med de 200,7 miljoner ecu från gemenskapens strukturfonder som har beviljats inom ramen för Crash-programmet till modernisering av OTE och dess infrastruktur och till reformering av det grekiska regelverket.
- Varje ytterligare tidsfrist för genomförande skulle förstärka OTE:s dominans på den grekiska telekommunikationsmarknaden och öka risken för missbruk av den dominerande ställningen.
- Alla större potentiella leverantörer av alternativ infrastruktur kontrolleras av de grekiska myndigheterna, som har en majoritetsandel i OTE.
(7) Den 21 oktober 1996 sände kommissionen en skrivelse till de grekiska myndigheterna med de synpunkter från tredje part som mottogs sedan kommissionen offentliggjort tillkännagivandet den 4 september 1996. Kommissionen uppmanade de grekiska myndigheterna att inkomma med synpunkter på de åsikter som framförts av tredje part.
III. Greklands svar
(8) Som svar på synpunkterna har de grekiska myndigheterna i en skrivelse av den 8 november 1996 bland annat anfört följande:
- Kostnaderna under rubriken telekommunikationer i Europeiska gemenskapens Crash-program uppgår till 260,4 miljoner ecu. Fram till den 31 december 1995 hade 241,4 miljoner använts och återstoden skulle användas under 1996. Även om EG ursprungligen skulle bidra med upp till 50 % av de sammanlagda kostnaderna uppgick det faktiska bidraget endast till 27 % (71 miljoner ecu) av de stödberättigande kostnaderna till och med den 31 december 1993. Den minskade andelen gemenskapsbidrag berodde på att Grekland inte kunde genomföra de planerade åtgärderna före utgången av år 1993 som planerat. Orsaken till att genomförandet av projektet försenades var de administrativa svårigheter som uppstod i inledningsfasen. Minskningen berodde också på att de medel som fanns avsatta i gemenskapsbudgeten för EGSR inte räckte till några som helst utgifter efter 1993.
- Man räknade aldrig med att stödet från gemenskapens strukturfonder skulle kunna täcka merparten av OTE:s planerade moderniserings- och digitaliseringsprogram. I det nya operativa programmet för perioden 1994-1999 är sammanlagt 321,821 miljoner ecu öronmärkta för Grekland, medan kostnaderna för OTE:s investeringar under perioden 1996-2000 uppgår till ungefär 1 245 miljarder drakmer (dvs. 4,13 miljarder ecu).
- När det gäller svårigheterna att erhålla förhyrda förbindelser i Grekland kommer efterfrågan att tillgodoses så snart den förväntade utvidgningen av ISDN-nätet slutförs. För närvarande pågår en testfas. Utvidgningen är nödvändig eftersom det inte finns någon reservkapacitet kvar i OTE:s nät.
- Den planerade privatiseringen och kommersiella driften av de offentliga företag som kontrollerar de alternativa näten innebär att dessa företag i framtiden skulle kunna konkurrera med OTE, antingen på egen hand eller också tillsammans med privata partner.
Den 6 december 1996 diskuterades dessa frågor närmare vid ett möte mellan den grekiska telekommunikationsministern och komissionsledamoten med ansvar för konkurrensärenden. Den senare hävdade att förseningarna i genomförandet av gemenskapslagstiftning i Grekland hade lett till en avsevärd snedvridning av marknaden till förmån för OTE och att det därför inte var fastställt att en snabb avreglering av taltelefonin skulle påverka OTE i den utsträckning som man hävdat i den grekiska ansökan. Marknadssituationen i Grekland diskuterades även vid ett bilateralt möte i Bryssel den 24 januari 1997 mellan experter från kommissionen och de grekiska myndigheterna. Den grekiska telekommunikationsministern bekräftade genom en skrivelse av den 24 mars 1997 tidsplanen för ett fullständigt genomförande av direktiven 90/388/EEG, 92/44/EEG och 94/46/EG och upprepade Greklands begäran om ytterligare tidsfrister för genomförande enligt direktiv 96/19/EG.
Den 21 och 22 april 1997 fick också OTE tillfälle att yttra sig över situationen vad gäller det grekiska nätet och behovet av ytterligare tidsfrist för genomförande. Den 29 april 1997 hölls ett sista möte mellan den grekiska telekommunikationsministern och kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor för att diskutera Greklands begäran och den preliminära bedömning kommissionen gjort vid denna tidpunkt. I en skrivelse av den 29 maj 1997 sammanfattade de grekiska myndigheterna de argument som framförts muntligen vid dessa möten.
IV. Artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG
(9) Tillämpningen av artikel 90.2 i EG-fördraget inom telekommunikationsområdet preciseras i direktiv 90/388/EEG, i vilket anges att fri konkurrens skall införas på telekommunikationsmarknaderna senast den 1 januari 1998. Enligt artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG skall kommissionen dock på begäran bevilja ytterligare tidsfrister för genomförande till ett antal medlemsstater och tillåta dem att i) avvika från de datum som fastställs i direktiv 90/388/EEG och ii) under ytterligare perioder bibehålla de exklusiva rättigheter som beviljats företag till vilka de anförtrott tillhandahållandet av allmänt tillgängliga telenät och teletjänster. Syftet med detta är att göra det möjligt att vidta åtgärder som behövs för att genomföra den strukturella anpassningen och uttryckligen endast i den utsträckning som krävs för denna anpassning.
(10) Vad gäller tillhandahållandet av allmänt tillgängliga teletjänster och telenät verkar det som om OTE har anförtrotts tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artiklarna 1, 3 och 12 i presidentdekret nr 437/1995, grundat på lag nr 2257/94 om OTE:s organisation och drift. I artikel 1 i detta dekret föreskrivs bland annat att licensinnehavarens (OTE:s) verksamhet inte bara bidrar till landets regionala och industriella utveckling utan också garanterar att tekniskt pålitliga och ekonomiskt tillgängliga teletjänster tillhandahålls i en konkurrenskraftig miljö. Enligt artikel 12 i dekretet skall OTE tillhandahålla taltelefoni till allmänheten, tillhandahålla telefonautomater och ge tillgång till stödtjänster och nödanrop.
(11) Enligt direktivet måste man därför överväga i vilken utsträckning begäran om att tillfälligt förhindra all konkurrens från andra ekonomiska aktörer är "befogad på grund av behovet att genomföra den strukturella anpassningen och uttryckligen endast i den utsträckning som krävs för denna anpassning".
(12) Utgångspunkten för en sådan undersökning är att ett företag som har anförtrotts uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse måste ha balans i sin ekonomi, vilket förutsätter att företaget har möjlighet att uppväga mindre lönsamma områden med lönsamma områden. Därför är det motiverat att begränsa konkurrensen från enskilda företag på ekonomiskt lönsamma områden. Om privata företag gavs rätt att på fritt valda områden konkurrera med innehavaren av de exklusiva rättigheterna, skulle de kunna koncentrera sig på de ekonomiskt lönsamma verksamheterna och erbjuda fördelaktigare taxor än innehavaren av de exklusiva rättigheterna, eftersom de förra till skillnad från den senare inte av ekonomiska skäl behöver utjämna förluster i de olönsamma områdena med vinster i de mer lönsamma områdena.
(13) I direktiv 90/388/EEG beviljades därför ett tillfälligt undantag enligt artikel 90.2 avseende särskilda och exklusiva rättigheter för tillhandahållande av taltelefoni. Detta gjordes på grund av att de ekonomiska medlen till att utveckla det allmänt tillgängliga telenätet och till att uppfylla åtagandet om samhällsomfattande tjänster ännu huvudsakligen härrörde från taltelefon. En avreglering av taltelefonimarknaden skulle vid den tidpunkten ha kunnat hindra telekommunikationsorganisationerna från att genomföra den uppgift av allmänt ekonomiskt intresse och den utveckling av nätet som de förelagts. Konkurrensbegränsningar är motiverade endast i fråga om tjänster som, på grund av sin karaktär och de villkor under vilka de skulle kunna tillhandahållas på en konkurrensutsatt marknad, skulle äventyra den ekonomiska balansen för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse eller påverka den på något annat sätt. Därför kan tillhandahållandet av dessa tjänster begränsas endast om det finns verkliga bevis för sådan påverkan.
(14) I några svar framförs synpunkten att nya aktörer i praktiken också skulle kunna bidra till utförandet av relevanta uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse. Undantagets syfte är också att skydda fullgörandet av en uppgift av allmänt ekonomiskt intresse, inte att skydda vissa företag. Trots detta kommer OTE på kort sikt att vara det enda företag som tillhandahåller en samhällsomfattande telefonitjänst till användare i glesbygd. Kommissionen har därför undersökt om de ytterligare tidsfristerna för genomförande är nödvändiga för att OTE skall kunna utföra sin uppgift av allmänt ekonomiskt intresse och göra de nödvändiga strukturanpassningarna under ekonomiskt godtagbara villkor.
B. RÄTTSLIG BEDÖMNING
I. Begäran om en ytterligare tidsfrist för genomförande vad gäller taltelefoni och därtill hörande nätinfrastruktur
Utvärdering av effekten av ett tillbakadragande av de exklusiva rättigheter som OTE för närvarande har
Argument som anförts av Grekland
(15) Allmänt sett har OTE enligt de grekiska myndigheterna särskilt svårt att uppfylla åtagandet om samhällsomfattande tjänster eftersom utvecklingen av nätet försvåras av följande omständigheter:
- Landets topografi med många glesbefolkade och avlägsna bergsområden och öar.
- Landets låga BNP per capita (ungefär 7357,82 ecu, vilket är under EG-genomsnittet).
- De höga kostnaderna för att tillhandahålla tjänster till ett oproportionerligt stort antal kunder. Skälet till detta är att efterfrågan varierar säsongsvis på många avlägsna semesterorter och bland isolerade bofasta abonnenter.
(16) Grekland anser alltså att en ytterligare tidsfrist för genomförande på fem år är nödvändigt för att man skall kunna genomföra följande fyra strukturförändringar:
a) Digitalisering och modernisering av nätet
(17) Grekland betonar särskilt den låga digitaliseringsgraden för OTE:s nät, vilken i slutet av 1994 var 31 %, som är den lägsta procentandelen i Europeiska gemenskapen. Vid samma tidpunkt var digitaliseringsgraden i Tyskland 45 % och i Italien 67 %. Det krävs därför betydande kapitalinvesteringar för att modernisera OTE:s nät innan konkurrens införs.
(18) De grekiska myndigheterna har planerat utgifter på totalt 946 miljarder drakmer under åren 1996-2000 för att uppgradera OTE:s inhemska nät, infrastruktur, telematik, internationella nät och internationella förbindelser. Man har också planerat ytterligare investeringar på 300 miljarder drakmer under åren 2001-2002. Grekland hävdar att man med en del av dessa investeringar kommer att förbättra digitaliseringsgraden så att den år 2003 kommer att vara nästan 100 %.
(19) På grund av begränsade nationella ekonomiska resurser, de höga kostnaderna för OTE:s moderniseringsprogram och programmets omfattning och de stora krav som skyldigheten att tillhandahålla teletjänster i hela Grekland ställer, kan fullständig digitalisering till år 2003 enligt de grekiska myndigheterna uppnås endast om OTE också i fortsättningen garanteras tillräckliga intäkter genom att dess exklusiva rättigheter förlängs fram till dess.
b) Förbättra telefonitätheten och de samhällsomfattande tjänsterna
(20) Den exakta kostnaden för åtagandet om samhällsomfattande tjänster är inte känd, eftersom OTE inte har infört ett lämpligt kostnadsbaserat redovisningssystem som skulle medge sådana beräkningar, men Grekland hävdar att den ungefärliga kostnaden för anslutning av kunder bosatta i Greklands 14 000 små landsbygdssamhällen i genomsnitt skulle uppgå till 400 000 drakmer per kund jämfört med 50 000-100 000 drakmer för genomsnittskunden. Med tanke på de grekiska hushållens genomsnittsinkomst skulle de berörda kunderna inte kunna stå för denna extrakostnad. De grekiska myndigheterna beräknar att de sammanlagda investeringskostnaderna för dessa kostnadskrävande användare uppgår till 100 miljarder drakmer fram till år 2003.
c) Ytterligare anpassningar av OTE:s taxestruktur
(21) De grekiska myndigheterna hävdar att OTE:s nuvarande taxestruktur kännetecknas av stora skillnader mellan närsamtals- och fjärrsamtalstaxorna jämfört med andra medlemsstater. De grekiska myndigheterna hävdar att taxorna för närsamtal inte täcker kostnaderna, utan subventioneras genom intäkterna från fjärr- och utlandssamtal. Sedan den 1 januari 1993 har målet för OTE:s taxepolitik varit omfördelning av taxorna med en gradvis anpassning till kostnaderna för att därigenom närma taxorna för när-, fjärr- och utlandssamtal till varandra. Denna politik har emellertid omfattats av bestämmelserna i artikel 2 i lag nr 2257/94 om ett tak för taxehöjningar till slutet av år 1997.
(22) OTE:s omfördelning har lett till att taxorna för närsamtal höjdes med 25 %, 28,5 % respektive 13,3 % år 1993, 1995 respektive 1996, med mycket låga taxor som utgångspunkt. Kostnaderna för fjärrsamtal ( 160 km) höjdes endast med 25 %, 7,1 % och 2 % under samma år. År 1993 sänktes taxorna för utlandssamtal i genomsnitt med 2,3 %. Att taxorna för utlandssamtal höjdes med 5 % år 1995 och 1,5 % år 1996 berodde enligt de grekiska myndigheterna på OTE:s övergripande ekonomiska strategi och på ett tillfälligt behov av att subventionera närsamtal.
(23) Enligt de grekiska myndigheterna har det funnits ett betydande motstånd bland allmänheten och politikerna mot omfördelning av taxorna. Den taxepolitik man har tillämpat från 1993 fram till idag utformades både för att man skulle undvika allvarliga negativa reaktioner från abonnenterna och för att man gradvis skulle närma sig den nödvändiga omfördelningen och en kostnadsbaserad taxestruktur. Till exempel höjde man inte taxorna under 1994 på grund av de höjningar som gjordes under 1993.
d) Förbättring av OTE:s effektivitet, däribland utbildning av personal och personalminskningar
(24) De grekiska myndigheterna hävdar att OTE inte kommer att kunna genomföra den omstrukturering av personalen som är nödvändig inför den konkurrensutsatta marknaden om man inte förlänger dess exklusiva rättigheter vad gäller taltelefoni och allmänt tillgängliga telenät till år 2003. Denna omstrukturering kommer att omfatta utbildning och omskolning av personal för att förbättra kunskaperna i modern teknik, effektiv marknadsföring och tillhandahållandet av högt utvecklade teletjänster.
(25) De grekiska myndigheterna hävdar att OTE enligt gällande lagstiftning och regelverk inte får minska antalet anställda (om detta inte sker genom pensionering eller frivillig avgång) och att man därför inte skulle kunna minska arbetsstyrkan i tid till avregleringen den 1 januari 1998. De grekiska myndigheterna hävdar också att alla försök att minska personalen skulle leda till stora sociala och politiska problem, särskilt om det sker snabbt. OTE har för närvarande 24 500 anställda. För nästa femårsperiod (1996-2000) har OTE och OME (den berörda fackliga organisationen) diskuterat ett åtgärdspaket som syftar till förtidspensionering av ett stort antal anställda. Man har räknat med att personalen i slutet av 1999 skall ha minskats till 21 000 anställda.
Kommissionens bedömning
(26) Kommissionen måste bedöma om dessa anpassningar omfattas av artikel 2.2 i direktiv nr 90/388/EEG och om genomförandet av dem skulle riskeras om nya aktörer kom in på det område som OTE för närvarande har exklusiv rättighet till.
(27) Förändringar av lagstiftningen och förseningar i samband med detta kan inte betraktas som strukturförändringar i den betydelse som avses i direktiv nr 90/388/EEG och som berättigar till en ytterligare tidsfrist för genomförande. I direktivet syftar man på de strukturförändringar som operatören måste göra för att skydda tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Om de särskilda skäl som anges i direktivet saknas, kan en medlemsstat inte åberopa vare sig villkor, praxis eller förhållanden som råder i deras respektive nationella lagstiftning för att motivera en ytterligare tidsfrist för att efterkomma gemenskapsdirektiv(8).
(28) Enligt den generella proportionalitetsprincipen måste varje ytterligare tidsfrist för genomförande som beviljas stå i fullständig proportion till vad som krävs för att genomföra de strukturanpassningar som enligt de grekiska myndigheterna är nödvändiga med tanke på införandet av fri konkurrens, dvs. i) digitalisering och modernisering av nätet och bättre täckning, ii) ytterligare omfördelning av OTE:s taxor och iii) förbättring av OTE:s effektivitet.
a) Digitalisering och modernisering av nätet och bättre täckning
(29) Kommissionen medger att nätet i Grekland behöver digitaliseras och moderniseras och att dess täckning behöver förbättras under den tid då omfördelningen av taxorna pågår. Kommissionen medger också att kostnaden för denna nödvändiga modernisering (1 246 miljarder drakmer) är särskilt hög just för OTE:s fasta nät av två skäl. Digitaliseringsgraden är låg (38 %) i förhållande till de andra medlemsstaterna, eftersom även de medlemsstater som beviljades undantag har en högre digitaliseringsgrad (80 % i Portugal). Kostnaden för att förbättra täckningen är också hög, eftersom Grekland är glesbefolkat och har många bergsområden och öar.
(30) Kommissionen medger att ytterligare digitalisering och modernisering krävs i Grekland, men påminner samtidigt om att de grekiska myndigheterna själva har erkänt att digitaliseringen försenades på grund av att OTE:s investeringsprogram hejdades av politiska och juridiska skäl. Framför allt uppstod förseningar på grund av att OTE:s upphandlingsbeslut anmäldes till rättslig prövning i nationell domstol av privata parter. Om OTE:s exklusiva rättighet att tillhandahålla taltelefoni och installera allmänt tillgängliga telenät upphävdes, skulle detta leda till att investeringsprogrammet kunde genomföras snabbare, eftersom reglerna om offentlig upphandling i direktiv nr 93/38/EEG enligt artikel 8 i detta direktiv inte längre får tillämpas om andra enheter har möjlighet (9) att erbjuda motsvarande tjänster i samma geografiska område och i stort sett under samma villkor.
Enligt de grekiska myndigheterna har investeringarna tidigare avsiktligt fördröjts till förmån för andra prioriteringar. Under 1992 subventionerade man till exempel posttjänster med betydande belopp från OTE:s vinster. Bristen på investeringar beror alltså inte på att det saknas resurser.
(31) Frågan är dock om OTE på en konkurrensutsatt marknad kan generera tillräckliga intäkter för att fortsätta moderniseringen av sitt nät, vilken skulle kosta 946 miljarder drakmer under åren 1996-2000 och ytterligare investeringar på 300 miljarder drakmer under åren 2001-2002, dvs. mindre än 190 miljarder drakmer per år, eller om införandet av konkurrens skulle medföra risker för OTE:s ekonomiska balans och därmed också för organisationens möjligheter att tillhandahålla den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som den anförtrotts. Ur denna synvinkel bör följande faktorer beaktas:
(32) Under 1993 uppgick OTE:s sammanlagda intäkter till 356 754 miljoner drakmer, av vilka 321 145 miljoner drakmer kom från taltelefonin. OTE:s nettovinst uppgick till 129 520 miljoner drakmer (10). Telekommunikationsmarknaden är en växande marknad. Man beräknar att intäkterna från taltelefoni i Grekland kommer att öka från ungefär 1 135 miljoner ecu under 1993 till ungefär 1 818 miljoner ecu under 1998 (dvs. en årlig ökning med ungefär 5 %) (11). Dessutom har Grekland nyligen genomfört direktiv nr 90/388/EEG. Sedan januari 1997 kan avreglerade telekommunikationstjänster tillhandahållas i Grekland utan restriktioner. Avregleringen kommer att öka trafiken på det allmänt tillgängliga telenätet och generera ytterligare intäkter. Den förväntade ökningen av intäkterna kommer emellertid att påverkas negativt av orsaker som är kopplade till den mycket låga digitaliseringsgraden. Detta orsakar stora problem med överbelastning i det fasta nätet och kommer att fortsätta göra det under relativt lång tid, vilket i sin tur kommer att avsevärt fördröja ökningen av antalet telefonitjänster. Det är också en förklaring till varför telefoniintäkterna ökar långsammare i Grekland än i medlemsstater med ett digitaliserat nät. Den låga digitaliseringsgraden är också skälet till att OTE inte kan tillhandahålla avancerade tjänster, som genererar avsevärda intäktsökningar för teleoperatörerna. Sammanfattningsvis kan man konstatera att en del av investeringskostnaderna kan täckas med OTE:s vinster.
(33) Dessutom har OTE relativt små skulder jämfört med operatörer som har investerat mycket i modernisering av sitt nät. Vid utgången av räkenskapsåret 1995/96 var förhållandet sammanlagda skulder/totalt eget kapital 39,4 för OTE och 139,9 för Telecom Eireann, 124,3 för Telefónica de España och 65,0 för Portugal Telecom. I juni 1996 uppgick de långfristiga skulderna till 123 miljarder drakmer, medan aktieägarnas sammanlagda investeringar uppgick till 600 miljarder drakmer. OTE har alltså fortfarande ett avsevärt utrymme för skuldfinansiering av de aktuella investeringarna.
(34) Slutligen kommer gemenskapens strukturfonder att bidra till en del av de nödvändiga investeringarna. Enligt det nya operativa programmet för Grekland skall ERUF (Europeiska regionala utvecklingsfonden) bidra med 173,243 miljoner ecu under perioden 1994-1999, av vilka 112,377 miljoner ecu är öronmärkta för förbättring av kvaliteten på OTE:s tjänster. Endast en liten del av de nödvändiga investeringarna (4,13 miljarder ecu) kommer emellertid att finansieras på detta sätt och OTE måste stå för över 90 % av kostnaderna.
(35) Så länge OTE:s taxor inte har omfördelats i tillräcklig utsträckning, skulle nya aktörer kunna erbjuda taxor som låg under OTE:s höga taxor för fjärr- och utlandssamtal. OTE skulle då antingen förlora en del trafik eller tvingas omfördela sina taxor i en takt snabbare än ökningen av efterfrågan. Detta skulle på kort sikt kunna leda till att den offentliga operatörens vinstökning blev mindre och därmed också de marginaler med vilka investeringarna finansieras.
Dessa omständigheter motiverar en ytterligare tidsfrist för genomförande, så att OTE kan fortsätta den pågående omfördelningen av taxorna.
När taxorna har omfördelats i tillräcklig utsträckning kommer både prissänkningarna och uppkomsten av konkurrens utan tvekan att leda till att användningen av OTE:s nät ökar. Erfarenheterna från andra medlemsstater har visat att marknadstillväxten kan kompensera förlorade marknadsandelar.
b) telefontäthet och samhällsomfattande tjänster
(36) Rent allmänt medger kommissionen att de beräknade kostnaderna för åtagandet om samhällsomfattande tjänster är ganska höga i Grekland jämfört med andra medlemsstater, vilket framför allt beror på att de besvärliga geografiska förutsättningarna höjer kostnaderna för infrastrukturen. Detta innebär att det kan vara svårare att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i Grekland än i andra medlemsstater.
(37) Telefoninnehavet i Grekland ligger redan på en nivå som är jämförbar med den i andra medlemsstater som inte är berättigade till en ytterligare tidsfrist för genomförande. År 1994 fanns det 48 huvudlinjer per 100 invånare i Grekland, jämfört med 55 i Frankrike, 48 i Tyskland, 43 i Italien. Telefoninnehavet i de andra medlemsstaterna som är berättigade till en ytterligare tidsfrist för genomförande är betydligt lägre än i Grekland: 37 i Spanien och 35 i Irland och Portugal. Det verkar därför som om hushållens efterfrågan på telefonförbindelser tillgodoses i högre grad i Grekland än i de medlemsstaterna. Grekland hävdar att dessa siffror ger en missvisande bild av nätets faktiska täckning. Att siffran för telefontäthet är så hög kan till stor del förklaras med att ett stort antal semesterorter har en betydande anhopning av linjer som endast används säsongsvis. Dessutom har många abonnenter flera hem. De grekiska myndigheterna vidhåller att telefoninnehavet måste öka för att man skall kunna möta efterfrågan.
(38) Om man dessutom tar hänsyn till de geografiska och demografiska begränsningarna blir kostnaderna för att öka telefoninnehavet relativt höga. BNP per capita i Grekland ligger också under EG-genomsnittet och under BNP i de länder som är mer direkt jämförbara med Grekland i och med att de har begärt en ytterligare tidsfrist för genomförande av direktiv 90/388/EEG. Av dessa skäl är en ökning av telefoninnehavet både vad gäller finansieringsmöjligheter och utveckling av relevant efterfrågan knuten till takten och nivån på omfördelningen av taxorna.
(39) Kommissionen anser att det i princip inte finns något skäl att fördröja införandet av konkurrens tills man har uppnått ett högt telefoninnehav. I Förenade kungariket införde man till exempel konkurrens för att nya aktörer skulle kunna öka telefoninnehavet, vilket vid den tidpunkten var lägre än det OTE hade uppnått 1994. Trots detta medger kommissionen att det allmänt sett kommer att vara till fördel för konsumenterna om OTE får möjlighet att fullfölja sina kostnadskrävande utvecklingsprogram för att öka telefoninnehavet samtidigt som man omfördelar sina taxor. Denna ökning kommer i viss utsträckning också att vara till fördel för framtida nya aktörer, vilket beror på att ju fler användare som är anslutna till det allmänt tillgängliga telenätet, desto fler samtal kommer det att generera både för den befintliga aktören och för de nya aktörerna. När OTE:s taxor har omfördelats i tillräcklig utsträckning, kommer nya aktörer att generera ytterligare trafik i stället för att ta trafik från Greklands offentliga operatör.
Behovet av att öka telefoninnehavet kan därför motivera en förlängning av OTE:s nuvarande exklusiva rättigheter, men endast för så lång tid som OTE behöver för att omfördela sina taxor.
c) Omfördelning av taxor
(40) Kommissionen konstaterar att taxorna för närsamtal särskilt under åren 1993 och 1995 verkar ha stigit avsevärt, men då bör man komma ihåg att OTE tidigare hade nolltaxa för närsamtal. Dessutom visar nedanstående tabell, som bygger på uppgifter som kommissionen har tillgång till (12), att om man jämför vissa av OTE:s teletaxor med en operatör som redan har omfördelat sina taxor (British Telecom) (13) och med en operatör (Portugal Telecom) i en medlemsstat som beviljades en ytterligare tidsfrist för genomförande genom kommissionens beslut 97/310/EG (14) av den 12 februari 1997. Av tabellen framgår att OTE genomsnittligt sett har ett lika stort behov av ytterligare omfördelning som Portugal Telecom.
Plats för tabell
(41) Tack vare den tekniska utvecklingen av nätet är kostnaderna i allt större utsträckning oberoende av avstånd och en kostnadsorientering av taxorna innebär därmed i allmänhet att priserna anpassas så att intäkter och kostnader balanseras, dvs.
- anslutnings- och abonnemangsavgifter täcker de fasta kostnaderna (plus en standardmarginal), och
- samtalsintäkterna täcker samtalskostnaderna (plus en standardmarginal).
Som en följd av detta har teleoperatörerna tvingats höja avgifterna för tvåmånadersabonnemang och taxorna för närsamtal (eller åtminstone inte kunnat sänka dessa avgifter) och sänka taxorna för fjärrsamtal. Av det ovanstående framgår det att det behövs en betydande omfördelning av taxorna, framför allt vad gäller taxorna för fjärrsamtal.
Grekland har planerat att fortsätta att sänka taxorna för fjärr- och utlandssamtal gradvis, vilket är befogat med tanke på att de resurser som under kommande år krävs för modernisering av nätet inte får påverkas. Med hänsyn till Greklands genomsnittliga BNP är det befogat med en successiv omfördelning. På detta sätt kan man undvika att den nödvändiga omfördelningen leder till för stora och snabba ökningar som bromsar upp efterfrågan och leder till att operatörens intäkter och vinster utvecklas långsammare (vilket i sin tur skulle kunna påverka operatörens möjlighet att finansiera moderniseringen av nätet) och möjligen också påverkar operatörens förmåga att tillhandahålla den tjänst av allmänt intresse som den anförtrotts.
Med hänsyn till att omfördelningen måste ske gradvis och till att moderniseringen av nätet är en mycket krävande uppgift, både vad gäller ökningen av telefoninnehavet och digitaliseringen, anser kommissionen att OTE:s taxor kan vara omfördelade i tillräcklig utsträckning till den 31 december 2000. OTE skulle kunna öka omfördelningstakten ytterligare om man införde en flexibel taxestruktur i stället för att anpassa taxorna jämnt över hela linjen.
(42) De grekiska myndigheternas övriga skäl till att omfördelningen av OTE:s taxor har försenats kan emellertid inte godtas, och framför allt kan inte en ytterligare tidsfrist för genomförande motiveras med att OTE för närvarande inte tillämpar ett modernt kostnadsredovisningssystem som ger tillförlitlig information om kostnaderna per tjänstekategori. Grekland skulle ha infört ett kostnadsredovisningssystem senast den 31 december 1993 enligt rådets direktiv nr 92/44/EEG och senast den 31 december 1996 enligt Europaparlamentets och rådets direktiv nr 95/62/EG av den 13 december 1995 om tillhandahållande av öppna nät för taltelefoni (15). De relativa kostnaderna för sådana tjänster varierar inte särskilt mycket mellan medlemsstaterna och OTE kan därför i avvaktan på att ett sådant kostnadsredovisningssystem skall införas utnyttja erfarenheterna från omfördelningen av taxor i andra medlemsstater där konkurrens redan har införts.
d) Omstruktureringen av OTE
(43) Allmänt sett godtar inte kommissionen Greklands argument om omstruktureringen av OTE, eftersom de problem man nämner inte är unika för Grekland eller för länder med mindre utvecklade nät. Närmare bestämt avvisas argumenten av följande skäl:
- Även om OTE:s produktivitet kan förbättras är den redan högre än i vissa andra medlemsstater, som inte har rätt till att begära ytterligare tidsfrister för genomförande. OTE drev 217 linjer per anställd år 1996, vilket skall jämföras med 183 för Belgacom, 174 för Deutsche Telekom, 162 för Portugal Telecom och 99 linjer per anställd i Irland. Intäkterna per anställd är dock mycket högre i Belgien och Tyskland, medan Portugal och Irland har ett lägre telefoninnehav.
- Inom ramen för det godkända operativa programmet (1994-1999) kommer Grekland att få över 45 miljoner ecu till omorganisering av OTE och utbildning av personal (av vilka 30,5 miljoner ecu kommer från Europeiska socialfonden). OTE har åtagit sig att inom dessa ramar uppnå den produktivitet och effektivitet som kommissionen anser vara viktig för att företaget skall kunna fungera som ett konkurrenskraftigt och modernt företag i slutet av 1999.
Utveckling av handeln
(44) Syftet med att skjuta upp avregleringen av taltelefoni är att försena konkurrerande aktörers inträde på taltelefonimarknaden. Detta kommer att påverka handeln eftersom det kommer att hindra stora internationella aktörer från att investera och tillhandahålla sina tjänster i Grekland. Framväxten av alternativa grekiska teleoperatörer kommer också att försenas, vilket i sinom tid kommer att minska deras möjligheter att expandera utanför Grekland.
Tillkomsten av en ny offentlig teleoperatör måste förberedas under många månader eller rentav år om operatören ännu inte har etablerat sig på den angränsande och avreglerade marknaden för telekommunikationstjänster och inte har haft möjlighet att skaffa sig en kundkrets.
I samband med att kommissionen bedömde Greklands begäran om undantag lade den märke till att ingen effektiv konkurrens ännu hade införts på marknaderna för datatjänster och taltjänster till slutna användargrupper på grund av förseningar i genomförandet av gemenskapslagstiftning. Dessutom hade OTE beviljats exklusiv rättighet att upprätta kabel-TV-nät. Mot denna bakgrund skulle det kunna ha betydande följder för OTE:s omsättning om konkurrensen släpptes fri den 1 januari 1998.
Av Greklands inlaga framgår att syftet med den planerade digitaliseringen av OTE:s nät är att öka utbudet av tjänster som kan erbjudas konsumenterna. Medan de gamla analoga ledningarna endast kan bära taltjänster, kan de digitala också erbjuda mervärdestjänster, som är avreglerade enligt direktiv 90/388/EEG. Detta innebär att syftet med de pågående nätinvesteringarna är att göra det möjligt för OTE att utvidga sitt tjänsteutbud utöver den samhällsomfattande taltelefonin.
Under dessa omständigheter skulle beviljandet av en ytterligare tidsfrist för genomförande kunna påverka utvecklingen av handeln i en omfattning som är oförenlig med den inre marknaden, eftersom det skulle kunna ge OTE möjlighet att utvidga den dominerande ställning man för närvarande har till nya marknader som inte hör samman med taltelefonimarknaden.
Genom en skrivelse av den 24 mars 1997, som förklarades närmare av den grekiska telekommunikationsministern under ett bilateralt möte i Bryssel den 28 april 1997, uppgav de grekiska myndigheterna emellertid följande:
1. Direktiv 94/46/EG om satellitkommunikationer kommer genom ett presidentdekret att införlivas i grekisk lagstiftning den 1 augusti 1997. Under tiden kommer den grekiska nationella tillsynsmyndigheten, dvs. den nationella telekommunikationskommittén (EET), att godkänna ansökningar om licens för satellitkommunikationer. Ansökningarna kommer att granskas omgående och så snart dekretet offentliggjorts kommer de sökande att beviljas licenser under förutsättning att ansökningarna uppfyller de kriterier som fastställs i dekretet.
2. Det presidentdekret som innebär att direktiv 96/2/EG genomförs kommer att offentliggöras och träda i kraft senast i december 1997.
3. Lag 2328/95 kommer att omarbetas före den 1 maj 1998 med avseende på upprättandet av kabel-TV-infrastruktur. Denna omarbetning kommer att göras samtidigt med att direktiv 95/51/EG införlivas i den nationella lagstiftningen.
4. Det presidentdekret som innebär att direktiv 92/44/EEG genomförs kommer att antas och träda i kraft senast i slutet av 1997.
I den mån de utlovade åtgärderna antas och genomförs i tid, skulle en ytterligare tidsfrist för upphävandet av de särskilda eller exklusiva rättigheter som OTE för närvarande har för tillhandahållande av taltelefoni och infrastruktur för allmänt tillgängliga nät till den 31 december 2000 kunna vara motiverad, eftersom det inte skulle innebära att den grekiska telekommunikationsmarknaden avskärmades helt. I själva verket skulle de negativa följderna av en ytterligare tidsfrist för genomförande för utvecklingen av handeln inom gemenskapen begränsas på grund av följande omständigheter:
- Den grekiska telekommunikationsmarknaden är liten i jämförelse med gemenskapsmarknaden. Det är troligt att flertalet investeringar efter 1 januari 1988 kommer att göras i medlemsstater med mer utvecklade marknader där man kan förvänta sig att investeringen ger större utdelning.
- Undantagets varaktighet. Den skada som potentiella investerare kan åsamkas genom en ytterligare tidsfrist på 36 månader kommer att begränsas om de under tiden kan planera sina investeringar så att de redan före den 31 december 2000 kan vara klara att starta sin verksamhet, framför allt mot bakgrund av att användningen av egna och alternativa infrastrukturer avregleras den 1 oktober 1997, såsom nämns nedan.
- Det faktum att en ytterligare tidsfrist för genomförande endast kommer att omfatta taltelefoni enligt den snäva definitionen i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG och att alla andra taltjänster kommer att vara helt avreglerade.
(45) De negativa följderna minskas ytterligare genom att följande villkor uppfylls:
- OTE utvidgar inte sin verksamhet till medlemsstater som har avreglerat sina marknader. Om detta vore fallet, skulle det undantag som ger OTE möjlighet att behålla högre priser på den inhemska marknaden kunna utnyttjas inte bara för att göra de nödvändiga anpassningarna utan också för att subventionera verksamhet på utländska marknader. Detta skulle utan tvekan snedvrida konkurrensen på bekostnad av operatörer som redan var verksamma i de berörda medlemsstaterna och på bekostnad av andra nya aktörer och därmed strida mot gemenskapens intresse.
- Användningen av egna och alternativa infrastrukturer avregleras från och med den 1 oktober 1997, såsom nämns nedan. Därefter har potentiella nya aktörer möjlighet att förbereda sig för införandet av fri konkurrens genom att via sådana nät driva och tillhandahålla redan avreglerade tjänster och framför allt genom att via sådan infrastruktur tillhandahålla taltjänster genom företagsnät och/eller till slutna användargrupper.
- Det fullständiga genomförandet av bestämmelserna i direktiv 90/388/EEG, som inte omfattas av det aktuella undantaget, och direktiv 95/62/EG.
Slutsats
(46) På grundval av ovanstående bedömning anser kommissionen att beviljandet av en ytterligare tidsfrist för genomförande som längst till och med den 31 december 2000 för upphävandet av de exklusiva rättigheter som OTE för närvarande har för tillhandahållande av taltelefoni och infrastruktur för allmänt tillgängliga nät i stället för till den 1 januari 1998, enligt artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG, inte påverkar utvecklingen av handeln i sådan utsträckning att det strider mot gemenskapens intressen, under förutsättning att de villkor som beskrivits ovan uppfylls.
II. Begäran om en ytterligare tidsfrist för genomförande vad gäller ett upphävande av restriktionerna för tillhandahållande av redan avreglerade teletjänster i egen och alternativ infrastruktur
Bedömning av följderna av ett omedelbart upphävande av restriktionerna
Argument som anförts av Grekland
(47) Grekland hävdar att det inte går att avreglera den alternativa infrastrukturen i landet alltför långt innan taltelefoni och allmänt tillgängliga telefonnät avregleras. Om så skulle ske, skulle de som tillhandahåller teletjänster över den alternativa infrastrukturen kunna kringgå undantaget för taltelefoni och därigenom skulle OTE gå miste om stora intäkter av avgörande betydelse för moderniseringen av de allmänt tillgängliga telenäten och -tjänsterna i Grekland.
(48) Greklands andra argument är att förlusten av intäkterna från förhyrda förbindelser (ungefär 3-4 % av OTE:s beräknade omsättning för åren 1996-2000) ytterligare skulle öka risken för att de planerade strukturanpassningarna inte kan genomföras.
Kommissionens bedömning
(49) Argumentet att restriktionerna för tillhandahållande av alternativ nätkapacitet måste bibehållas för att förhindra godkända tillhandahållare av avreglerade tjänster från att kringgå taltelefonimonopolet kan inte godtas. Det finns mindre restriktiva sätt att genom lagstiftning fram till den 31 december 2000 förhindra att taltelefonimonopolet kringgås. Enligt Greklands lag 2246/94, ändrad den 6 februari 1997, är varje leverantör av avreglerade tjänster via förhyrda förbindelser skyldig att lämna uppgifter om sina tjänster. Därmed kan de nationella myndigheterna i Grekland kontrollera att det inte är fråga om taltelefoni enligt definitionen i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG. Enligt denna definition kan rätten att tillhandahålla en taltelefonitjänst reserveras endast om allmänheten får tillgång till denna tjänst.
Av detta skäl konstaterade kommissionen i sitt meddelande om status och genomförande av direktiv 90/388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster (16) att sådana "inofficiella" försök att kringgå monopol inte kan förekomma i någon större omfattning utan att det upptäcks av medlemsstaten i fråga. Det ligger i sakens natur att en tjänst som erbjuds allmänheten måste vara allmänt känd.
Eftersom ett kommersiellt erbjudande normalt sett skulle omfatta marknadsföring (av de tillgängliga tjänsterna) eller det åtminstone skulle upprättas prislistor, kontrakt och fakturor, skulle sådana försök att kringgå monopolet bli uppenbara på ett tidigt stadium. Försök att kringgå monopolet skulle gå att särskilja från laglig taltelefoni eftersom det finns skillnader i nummergivning och samtrafikavgifter.
Nya operatörer har i allmänhet visat att de kommer att respektera taltelefonimonopolet. Tjänsteleverantörer vill inte riskera att deras licens återkallas och att de inte skall kunna uppfylla sina åtaganden gentemot kunderna. Innan de påbörjade sin verksamhet kontaktade därför många tjänsteleverantörer de nationella myndigheterna eller kommissionens enheter för att kontrollera att den taltelefonitjänst de tänkte tillhandahålla var avreglerad.
I sin skrivelse av den 24 mars 1997 bekräftade de grekiska myndigheterna att alla de åtgärder som krävs enligt lag 2246/1994 hade genomförts för att tillförsäkra EET administrativt och ekonomiskt oberoende och att det presidentdekret där tjänsteföreskrifterna för detta organ fastställs skulle antas och träda i kraft den 1 augusti 1997. Den grekiska nationella tillsynsmyndigheten kommer att vara fullt funktionsduglig i slutet av september 1997 och då kunna övervaka att de företag som registrerat sig som leverantörer av avreglerade tjänster inte tillhandahåller taltelefoni. Av detta skäl kan en ytterligare frist för genomförande som sträcker sig längre än till och med den 1 oktober 1997 inte motiveras. Kommissionen kan inte ta hänsyn till eventuella förseningar i den tidsplan som de grekiska myndigheterna utformat i samband med sin begäran om en ytterligare tidsfrist för genomförande, eftersom denna tidsplan verkar rimlig och eftersom medlemsstaterna enligt EG-domstolens rättspraxis inte får åberopa vare sig villkor, praxis eller förhållanden som råder i deras respektive nationella lagstiftning för att motivera en ytterligare tidsfrist för att efterkomma gemenskapsdirektiv.
(50) Kommissionen kan inte heller godta argumentet att förlusten av intäkterna från förhyrda förbindelser ytterligare skulle öka risken för att de planerade strukturanpassningarna inte kan genomföras. Skälen till detta är följande:
- Enligt direktiv 92/44/EEG hade OTE skyldighet att tillhandahålla förhyrda förbindelser enligt principerna om kostnadsorientering. Enligt artikel 10 i detta direktiv hade Grekland skyldighet att se till att OTE tog i bruk ett kostnadsredovisningssystem för förhyrda förbindelser senast den 31 december 1993. Grekland lämnade inte in någon begäran på OTE:s vägnar om att få skjuta upp fullgörandet av denna skyldighet, trots att det var möjligt enligt direktiv 92/44/EEG. EG-domstolen har i sin dom av den 6 juli 1995 (17) konstaterat att Grekland ännu inte har uppfyllt denna skyldighet. Mot bakgrund av att medlemsstaterna måste iaktta denna skyldighet, är det inte sannolikt att tillkomsten av alternativa leverantörer kommer att påverka teleorganisationernas marknadsställning på detta område i någon högre grad.
- Alla större alternativa nätoperatörer tillhör för närvarande offentliga företag (t.ex. järnvägar, vattenverk osv.) och ansvaret för de flesta av dem ligger hos samma ministerium som ansvaret för OTE. Därför är det inte troligt att de verkligen skulle sänka sina priser för att konkurrera med OTE, ett annat offentligt företag.
- Konkurrens skulle motivera OTE att skynda på digitaliseringen och moderniseringen av sitt nät.
- Intäkterna från förhyrda förbindelser är marginella jämfört med intäkterna från taltelefonin.
- Om potentiella nya nätoperatörer fick tillstånd att upprätta egen infrastruktur skulle de rikta in sig på linjer med hög kapacitet (8, 34 och 140 Mb), vilket OTE för närvarande inte tillhandahåller. Därför godtas inte argumentet att OTE:s intäkter från förhyrda förbindelser skulle minska helt och hållet.
- De grekiska myndigheternas argumentation bygger på ett statiskt perspektiv. I själva verket skulle efterfrågan på förhyrda förbindelser öka om Grekland genomförde direktiv 90/388/EEG fullt ut och tillät nya aktörer att tillhandahålla alla teletjänster utom taltelefoni som använder mer än 2 × 64 kb. Denna nya efterfrågan skulle mer än väl kompensera för eventuella konsekvenser av att alternativ infrastruktur tillhandahålls i Grekland. Det måste i detta sammanhang understrykas att många operatörer av avreglerade tjänster som använder alternativa nät i vilket fall som helst dessutom kommer att hyra förbindelser av OTE för att få tillräcklig back-upkapacitet. Eftersom marknaden för förhyrda förbindelser förväntas växa skulle OTE förmodligen kunna bibehålla sina totala vinster inom detta område även om det införde volymrabatter på sina nuvarande taxor för förhyrda förbindelser, för att ytterligare anpassa dem till de faktiska kostnaderna.
Utveckling av handeln
(51) Till följd av sitt monopol på tillhandahållande av infrastruktur för allmänt tillgängliga telekommunikationer är OTE den enda leverantören av förhyrda förbindelser och samtrafiktjänster till leverantörer av avreglerade tjänster. OTE bestämmer därmed i stor utsträckning kostnaderna för sina konkurrenter inom den del av tjänstesektorn som avreglerats. Detta märks bland annat på de nuvarande höga taxorna för förhyrda förbindelser, som gör det olönsamt att tillhandahålla vissa avreglerade tjänster. Att OTE eventuellt känner till sina konkurrenters kostnader kommer dessutom att påverka handeln i ökande omfattning, eftersom OTE troligen kommer att utveckla sitt eget utbud av avreglerade tjänster ytterligare, även om det på kort sikt antagligen kommer att ske i långsam takt. Medan OTE skulle kunna använda sin egen infrastruktur för att tillhandahålla globala avreglerade tjänster, till exempel VPN eller taltelefonitjänster till slutna användargrupper, skulle konkurrenter som tillhandahöll sådana tjänster tvingas förlita sig helt på förbindelser som de hyr från den operatör de vill konkurrera med. Denna situation skulle förvärras ytterligare genom att OTE för närvarande inte redovisar sina räkenskaper så öppet att man kan särskilja dess verksamhet inom monopolsektorn från verksamheten inom den avreglerade sektorn. Dessutom finns det inte någon strukturell åtskillnad som skulle kunna förhindra att personal från den del av OTE som har hand om infrastrukturen vidarebefordrar information till kolleger som säljer avreglerade tjänster.
Slutsats
(52) Det finns mindre restriktiva sätt att genom lagstiftning förhindra kringgående av taltelefonimonopolet fram till den 1 januari 2000, vilka skulle kunna utnyttjas av EET, den kommitté som har inrättats i Grekland men som ännu inte är fullt funktionsduglig. Om man utgår ifrån att det presidentdekret där EET:s tjänsteföreskrifter fastställs kommer att träda i kraft den 1 augusti 1997, vilket i sin tur skulle leda till att EET var fullt funktionsduglig från och med den 1 oktober 1997, skulle beviljandet av en ytterligare tidsfrist för genomförande som sträckte sig längre än till det datumet inte vara motiverad.
(53) Kommissionen anser därför att beviljandet av en ytterligare tidsfrist för Grekland för genomförande av avregleringen av alternativa infrastrukturer inte påverkar utvecklingen av handeln i en sådan omfattning att det är oförenligt med gemenskapens intressen om tidsfristen inte sträcker sig längre än till den 1 oktober 1997.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Grekland får till den 31 december 2000 skjuta upp upphävandet av de exklusiva rättigheter som för närvarande innehas av Hellenic Telecommunications Organisation SA för tillhandahållande av taltelefoni samt inrättande och tillhandahållande av allmänt tillgängliga telenät, förutsatt att följande villkor är uppfyllda i enlighet med nedanstående tidsplan:
- Senast den 1 oktober 1997 i stället för den 1 juli 1996: anmälan till kommissionen om åtgärder som är nödvändiga för att upphäva restriktionerna vad gäller tillhandahållande av redan avreglerade teletjänster i fråga om
a) nät som inrättats av tillhandahållaren av teletjänsterna,
b) infrastruktur som tillhandahålls av tredje man, och
c) gemensamt använda nät, annan utrustning och anläggningar.
- Senast nio månader efter antagandet av detta beslut i stället för den 11 januari 1997: anmälan till kommissionen om lagändringar som är nödvändiga för införandet av fri konkurrens senast den 31 december 2000, innefattande förslag till finansiering av samhällsomfattande tjänster.
- Senast den 31 december 1999 i stället för den 1 januari 1997: anmälan till kommissionen om förslag till licenser för taltelefoni och/eller bakomliggande nätoperatörer.
- Senast den 30 juni 2000 i stället för den 1 juli 1997: offentliggörande av licensvillkor för allmänt tillgänglig taltelefoni och av samtrafikavgifter, i båda fallen enligt relevanta gemenskapsdirektiv.
- Senast den 31 december 2000 i stället för den 1 januari 1998: tilldelning av licenser och ändring av befintliga licenser för att möjliggöra konkurrensutsatt tillhandahållande av taltelefoni.
Artikel 2
Grekland får fram till den 1 oktober 1997 skjuta upp upphävandet av restriktioner vad gäller tillhandahållandet av redan avreglerade teletjänster i fråga om
a) nät som inrättats av leverantören av teletjänsterna,
b) infrastruktur som tillhandahålls av tredje part, och
c) gemensamt använda nät, annan utrustning och anläggningar.
Grekland skall senast den 1 oktober 1997 i stället för den 1 juli 1996 underrätta kommissionen om alla åtgärder som antagits för att upphäva sådana restriktioner.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Grekland.
Utfärdat i Bryssel den 18 juni 1997.