QORTI TAL-APPELL IMĦALLFIN S.T.O. PRIM IMĦALLEF SILVIO CAMILLERI ONOR. IMĦALLEF GIANNINO CARUANA DEMAJO ONOR. Seduta ta' nhar il-Ħamis 15 ta' Diċembru 2016 Id-Direttur Ġenerali tal-Kuntratti u Transport Malta Dan huwa appell ta' BAC Limited ["BAC"] minn deċiżjoni tat-23 ta' Ġunju 2016 tal-Bord ta' Reviżjoni dwar Kuntratti Pubbliċi ["il-Bord ta' Reviżjoni"], imwaqqaf taħt ir-Regolamenti tal-2010 dwar il-Kuntratti Pubbliċi ["L.S. 174.04"], illi ċaħdet appell ta' BAC minn deċiżjoni tad- Direttur Ġenerali tal-Kuntratti ["id-Direttur Ġenerali"] li biha tħassret deċiżjoni oħra illi kuntratt pubbliku jingħata lil BAC u tħassret ukoll is- sejħa għal offerti għal dak il-kuntratt pubbliku wara li ġà kien hemm id- deċiżjoni li l-kuntratt jingħata lil BAC. Il-fatti relevanti seħħew hekk: fis-17 ta' April 2015 saret sejħa għal offerti għal kuntratt għal serviġi professjonali "in connection with the fosthom dik ta' BAC u b'ittra tad-9 ta' Frar 2016 id-Direttur Ġenerali għarraf lil BAC illi l-kuntratt kien sejjer jingħata lilha. Fil-5 ta' April 2016 id-Direttur Ġenerali bagħat ittra oħra lil BAC u f'din l-ittra jgħidilha hekk: L-art. 8.1 tal-instructions to tenderers li jissemma fl-ittra jgħid hekk: BAC Limited v. Direttur Ġenerali tal-Kuntratti et BAC wieġbet b'ittra tal-avukat tagħha tal-14 ta' April 2016 li tgħid hekk: Il-Kumitat Ġenerali tal-Kuntratti ltaqa' fis-26 t'April 2016 u iddeċieda hekk: B'dan kienet mgħarrfa BAC b'ittra tal-10 ta' Mejju 2016. BAC appellat minn din id-deċiżjoni b'ittra lill-Bord ta' Reviżjoni tad-19 ta' Mejju 2016. Bid-deċiżjoni tat-23 ta' Ġunju 2016, li minnha sar dan l-appell, il-Bord ta' Reviżjoni ċaħad l-appell għal raġunijiet li fissirhom hekk: BAC Limited v. Direttur Ġenerali tal-Kuntratti et BAC ressqet appell quddiem din il-qorti minn din id-deċiżjoni b'rikors tat-13 ta' Lulju 2016 li għalih id-Direttur Ġenerali wieġeb fit-22 ta' Lulju L-aggravji tal-appell huma tlieta u BAC fissrithom hekk fil-qosor: »(a) Illi la darba kien ħareġ l-award u s-soċjetà appellanti kienet iffirmat il-kuntratt mibgħuta lilha mid-Direttur tal-Kuntratti ma kien hemm l-ebda proceduri ta' tender li setgħu ġew kanċellati, għaliex il- proċedura kienet maghluqa. »(b) Bla preġudizzju għall-premess, il-fatt li s-soċjetà appellanti kienet provdiet garanzija bankarja fit-termini tat-tender kien ġie stabbilit mill- Evaluation Board, ir-rakkomandazzjoni ta' liema kien ġie konfermat mid-Direttur tal-Kuntratti. Din l-aġġudikazzjoni ma setgħetx titneħħa fuq mera allegazzjoni ta' żball da parti tal-Evaluation Board iżda se mai kellu jiġi stabbilit bi provi konkreti. »(ċ) Fl-aħħar nett u bla preġudizzju għall-premess, ir-revoka tal-award f'dan l-istadju partikolari huwa formaliżmu żejjed u aġir mhux pro- porzjonali mal-iskopijiet tal-proċedura. Dana jingħad billi f'dak l-istadju l-bid bond kien skada mingħajr ma d-Dipartiment tal-Kuntratti talab estensjoni tiegħu u s-soċjetà appellanti kienet adempiet ruħha fedel- ment mal-obbligi kollha imposti fuqha inkluż li aċċettat mingħajr tlaqliq il-kuntratt imħejji mid-Dipartiment tal-Kuntratti.« L-ewwel aggravju huwa dwar it-tħassir tas-sejħa għal offerti. deċiżjoni li titħassar is-sejħa kienet konsegwenza tad-deċiżjoni li jitħassar l-għoti tal-kuntratt lil BAC u għalhekk il-qorti hija tal-fehma illi għandha tqis l-aggravji relativi għat-tħassir tal-għoti tal-kuntratt qabel ma tqis dik relativa għat-tħassir tas-sejħa, ukoll għax, jekk jiġi miċħud l-aggravju relativ għat-tħassir tal-għoti tal-kuntratt, i.e. tiġi konfermata d-deċiżjoni li jitħassar l-għoti tal-kuntratt lil BAC, BAC ma jifdlilhiex interess li titlob li titħassar id-deċiżjoni li titħassar is-sejħa; se mai aktar ikollha interess illi l-aggravju tagħha ma jintlaqax, i.e. li tibqa' fis- seħħ id-deċiżjoni li titħassar is-sejħa, għax hekk biss tkun tista' terġa' tagħmel offerta oħra u żżomm il-possibilità li eventwalment tieħu l- BAC Limited v. Direttur Ġenerali tal-Kuntratti et Għalhekk għalissa l-qorti ma hijiex sejra tqis dan l-aggravju; tgħid biss – dwar l-osservazzjoni ta' BAC illi kienet ġà iffirmat il-kuntratt meta ttieħdet id-deċiżjoni attakkata – illi ladarba ma kinux għadhom iffirmaw il-partijiet kollha l-kuntratt kien għadu ma sarx u d-Direttur Ġenerali seta' unilateralment imur lura mid-deċiżjoni bla ħtieġa li jitlob rexissjoni ġudizzjarja tal-kuntratt. Ngħaddu għalhekk għat-tieni aggravju. It-tieni aggravju jgħid illi, bħala fatt, BAC kienet ipprovdiet bid bond. »Dan it-tieni aggravju … … … huwa li s-soċjetà appellanti kienet ipprovdiet il-garanzija bankarja kif rikjesta u dan kien ġie stabbilit mill- appellati stess meta ħarġu r-rakkomandazzjoni li t-tender kellu jingħata lis-soċjetà appellanti, kif anke kien ġie konfermat mid-Direttur appellat. »Fir-rigward tal-allegazzjoni tad-Direttur intimat (fl-ittra tal-10 ta' Mejju 2016) li kien sar żball għaliex ma kienx minnu li kien ingħata l-bid bond oriġinali għandu jingħad li l-oneru tal-prova kien jispetta unikament fuq id-Direttur appellat, u l-prova li kellhu jġib kellha tkun prova konkreta u konklussiva, u mhux jibqa' biss fuq il-livell ta' dubju. Dana qiegħed jingħad għaliex il-prova kellha tkun waħda li tegħleb id-dikjarazzjoni formali li kienet saret pubblikament meta d-Direttur kien aċċetta li s- soċjeta appellanti kienet laħqet r-rekwisiti kollha tat-tender u kienet rebhet it-tender. »L-intimati ma rnexxilhomx jilħqu l-grad ta' prova rikjest minnhom mil- liġi: dana għaliex l-unika [prova li] ngabet kienet ix-xiehda taż-żewġ persuni li jieħdu ħsieb ir-reġistrazzjoni ta' kull bid bond f'wieħed miż- żewġ reġistri li d-Dipartiment kellu għal dan il-għan (id-Dipartiment kellhu reġistru għal bid bonds li jaslu bil-posta u reġistru ieħor għal bid bonds li jingħataw by hand). U x-xiehda ta' dawn iż-żewġ persuni kien biss fis-sens li meta issa (diversi xhur wara) reġgħu ħarsu lejn ir- reġistru tagħhom ma setgħux jindividwaw il-konferma tal-bid bond in kwistjoni. »lżda din ma hijiex prova konklussiva: ma hijiex prova li ma sarx żball da parti tad-Dipartiment tal-Kuntratti jew l-impjegati tiegħu fir-reġist- razzjoni tal-bid bond. »Da parti tagħha s-soċjetà appellanti wriet konklussivament li hi kienet ħarġet il-bid bond kif kien minnha rikjest u din kienet intbagħtet. »Għalhekk bir-rispett kollhu l-provi miġjuba mid-Dipartiment ma humiex tali li setgħu jegħelbu d-dikjaruzzjoni inizjali magħmula kemm mill-Kumitat tal-Kuntratti Ġenerali u kif ukoll mid-Direttur tal-Kuntratti li l-offerta tal-appellanti kien[et] konformi mar-rekwiżiti kollha u kienet l- aħjar offerta. M'għandu jkun hemm l-ebda dubju li fil-valutazzjoni tagħhom dawn kienu kkonsidraw il-kwistjonijiet kollha, inkluż il-kon- formità proċedurali tal-offerenti kollha, inkluż dik tal-appellanti. L-ebda objezzjoni jew appelli ma ġew ippreżentati minn dik id-deċiżjoni. »F'dan ir-rigward wieħed għandu jiddistingwi l-każ tallum minn dawk l- oħra fejn nuqqas bħal din (u cioè li jkun hemm bid bond) ġiet senjalata mill-bidu nett mal-ftuħ tat-tenders għaliex f'dak il-mument huwa aċċert- abbli jekk dak il-bid bond kienx ġie preżentat jew le. »Del resto l-esponenti ħassu ruħhom aggravati mill-fatt kif kważi ġiet addossata fuqhom xi kolpa għaliex ma kellhomx riċevuta tal-bid bond, u għaliex kienu bagħtu l-istess bil-posta. Dana meta ma kellhom l- ebda obbligu li jżommu riċevuta tal-bid bond wara li l-istess bid bond tkun skadiet u kellhom il-fakoltà li jibagħtu l-bid bond bil-posta – tant li hu ammess mid-Dipartiment tal-Kuntratti li kellhom reġistru proprju għal bid bonds mibgħuta b'dak il-mod.« Normalment il-prova illi l-oriġinal tal-bid bond tassew intbagħat kienet tmiss lil BAC, għax ladarba dik kienet kondizzjoni tal-validità tal-offerta l-oneru tal-prova li ħares il-kondizzjonijiet kollha jaqa' fuq l-oblatur. Fiċ-ċirkostanzi tal-każ tallum iżda ma hijiex irraġonevoli l-kontenzjoni ta' BAC illi hemm presunzjoni favuriha li ħarset il-kondizzjonijiet kollha ladarba wara li saret l-evalwazzjoni tal-offerti l-offerta tagħha mhux biss ma twarrbitx iżda wkoll il-kumitat tal-għażla kien għamel rak- komandazzjoni li l-offerta tintlaqa'. Għalhekk huwa xieraq illi fl-istadju li fih waslu l-affarijiet l-oneru jaqa' fuq id-Direttur Ġenerali li jegħleb il- presunzjoni illi, la waslet biex tiġi rakkomandata għall-aċċettazjoni, l- Din il-qorti wara li qieset ix-xiehda hija tal-fehma illi, safejn huwa possibbli li tagħmel prova ta' ħaġa negativa, i.e. li l-bid bond ma waslitx għand id-Dipartiment tal-Kuntratti, lid-Direttur Ġenerali seħħlu jagħmel dik il-prova. Il-fatt illi l-bid bond la nstabet fost id-dokumenti tal-offerta u lanqas tidher reġistrata fir-reġistru miżmum apposta biex BAC Limited v. Direttur Ġenerali tal-Kuntratti et fih jitniżżlu l-bid bonds li jaslu bil-posta isaħħaħ il-konklużjoni li l-bid bond ta' BAC qatt ma waslet għand id-Dipartiment tal-Kuntratti. fiċ-ċirkostanzi kienet l-aħjar prova li setgħet issir u l-qorti hija tal-fehma illi hija biżżejjed biex tegħleb il-presunzjoni u tixħet l-oneru lura fuq BAC iżda ma ressqet ebda xiehda li tassew bagħtet il-bid bond oriġinali lid-Dipartiment tal-Kuntratti, imqar bix-xiehda tal-persuna li fiżikament xehtitha fil-posta. Ix-xiehda li ressqet kienet biss tal-Perit Naturalment x'ġara u x'ma ġarax in his absence ma jistax igħid; seta' iżda ressaq lil min ingħata l-istruzzjonijiet biex jimposta d-dokument, biex igħid mexiex fuq dawk l-istruzzjonijiet. X'aktarx ukoll illi jekk dokument hekk import- anti ntbagħat bil-posta ntbagħat bil-posta rakkomandata bl-avviż tal- wasla (pink card), u x'aktarx illi r-riċevuta titqiegħed fil-file relativ u ma tinqeridx sakemm għad jista' jkun hemm ħtieġa għaliha, iżda ebda riċevuta ma ntweriet. Huwa minnu illi l-kumitat tal-għażla kien imissu ntebaħ bin-nuqqas minnufih u jew warrab l-offerta minnufih jew għarraf lil BAC bin- nuqqas iżda n-nuqqas tal-kumitat ma jagħmilx tajjeb għan-nuqqas ta' Dan l-aggravju wkoll huwa għalhekk miċħud. L-aħħar aggravju jgħid illi hemm "nuqqas ta' proporzjonalità fl-aġir" tad-Direttur Ġenerali. L-aggravju ġie mfisser hekk: »L-esponenti jissottometti bir-rispett illi d-deċiżjoni sabiex jiġi kanċellat it-tender fuq allegazzjoni li l-bid bond ma kienx jeżisti fi stadju wara [li] kien ġie kollox konkluż u l-bid bond kien skada huwa biss frott ta' formaliżmu żeijed li jistultifika l-kisba tal-għanijiet tal-proċeduri wara kuntratti pubbliċi. »Fil-fatt il-bid bond, illum il-ġurnata u f'dan il-każ, kienet biss formalità żejda – tant Ii l-intimati lanqas biss ma kienu jirrikjedu li l-bid bond tiġġedded sakemm jiġi deċiż min għandhu l-aħjar offerta! F'dan ir- rigward isir riferenza għas-sentenza ta' dina l-onorabbli qorti tat-13 ta' Lulju 2015 fl-ismijiet Messrs Power Cables Malaysia SDN BHD et v. Korporazzioni Enemalta et (130/15) fejn fil-każ ta' bid bond simili l- qorti kienet spjegat: "Għax f'ċirkostanzi bħal dawk tallum il-bid bond tbun saret biss formalità inutli u nefqa żejda għall-oblaturi. Il-mod kif saret is-sejħa għal offerti xejn ma huwa sodisfaċenti għax jekk kellha tintalab garanzija din kellha tkun waħda li tibqa' tiswa u torbot mhux biss sa data li tista', bħal fil-każ tallum, tkun artifiċjali, iżda sa dakinhar illi ssir l-aġġudikazzjoni finali." »Dan it-tagħlim japplika għall-każ tallum, fejn id-Dipartiment tal- Kuntratti stess kien informa lis-soċjetà appellanti li ma kien hemm l- ebda ħtieġa li l-bid bond tiġġedded. »F'dan ir-rigward jirriżulta mhux kontestat li: is-soċjetà appellanti kienet ħarġet il-bid bond kif rikjest; il-bid bond tħalla jiskadi wara li d-dipartiment stess kien informa »b l-appellanti li ma kienx hemm għalfejn jiġi mġedded – u għalhekk l- intimati ma kellhom l-ebda ħtieġa reali għal dan il-bid bond; »ċ fil-fatt l-appellanti irrispetta l-obligazzionijiet u daħal f'kuntratt mal-awtorità kontraenti fit-termini u kundizzjonijiet iddikjarati fl-offerta u aċċetta mingħajr kondizzjonijiet il-kuntratt mibgħut lilu. »Għalhekk ma hemm l-ebda skop għall-insistenza tal-allegazzioni tal- assenza tal-bid bond, u l-kanċellazzjoni tal-proċedura sħiħa fuq dawn l-allegazzjonijiet infondati huwa effettivarnent ksur tal-prinċipji tar- raġonevolezza u proporzjonalità li huma fil-qalba tar-regolazzjoni Malti għall-akkwist. »F'dan ir-rigward l-esponent jirreferi għat-tagħlim ta' dina l-onorabbli qorti fil-kawża fl-ismijiet Ballut Blocks Services Limited v. Onorevoli Ministru għar-Riżorsi u l-Affarijiet Rurali et (440/12) deċiża nhar il-31 ta' Mejju 2013, fejn il-qorti spjegat li l-iskwalifika ta' offerent huwa pass drastiku, u f'dak il-każ ma kellux jittieħed, għaliex: L-art. BAC Limited v. Direttur Ġenerali tal-Kuntratti et It-tieni raġuni hija illi Ballut ma kisbet ebda vantaġġ kom- petitiv bin-nuqqas tagħha. Li kieku kien possibbli li tikseb dak il- vantaġġ, il-qorti kienet tasal biex tgħid illi l-iskwalifika hija neċessarja biex titħares il-kompetizzjoni ġusta, iżda ma ntwera ebda mod kif Ballut setgħet kisbet xi vantaġġ b'dak li għamlet jew, aħjar, b'dak li naqset li tagħmel. Fit-fehma tal-qorti, għalhekk mhux biss l-iskwalifika ma kinitx meħtieġa biex jinkisbu l-għaniiiet tas-sejha għal offerti, fosthom il-ħarsien tal-kompetizzjoni ġusta, iżda anzi wasslet biex jista' jintilef il-għan li l-kuntratt jingħata lil min għamel l-orħos offerta. Għal din ir-raġuni l-qorti hija tal-fehma illi l-iskwalifika tal- offerta ta' Ballut ma kinitx miżura proporzionata. Dan huwa kompatibbli mad-deċiżjoni ewropeja fuq imsem- mija fil-każ ta' Tideland." »Dan it-tagħlim huwa applikabbli kollu kemm hu għall-każ tallum. »Għalhekk bir-rispett kollu d-deċiżjoni tal-intimati sabiex jikkanċellaw l- award favur is-soċjetà appellanti [u] l-proċeduri kollha tat-tender in kwistjoni kienu erronji.« Għalkemm huwa minnu illi d-Direttur Ġenerali ntebaħ bin-nuqqas ta' bid bond fl-istadju meta, ironikament, ma kienx fadal aktar ħtieġa għaliha, għax BAC kienet ġà iffirmat l-abbozz tal-kuntratt (għalkemm kuntratt kien għad ma hemmx għax id-Direttur Ġenerali kien għadu ma iffirmax) u għalhekk ma setgħetx tmur lura mill-offerta tagħha, kuntratt bejn id-Dipartiment tal-Kuntratti u l-oblaturi – huwa ċar u kategoriku: fin-nuqqas li jasal il-bid bond oriġinali fiż-żmien mogħti L- iskwalifika seħħet minnufih – automatically – hekk kif għadda ż-żmien u kull ma sar wara b'dik l-offerta ma kienx jiswa. Fil-każ ta' Power Cables Malaysia imsemmi minn BAC il-qorti kienet ċaħdet appell biex offerta titwarrab għax il-bid bond relativa skadiet qabel ma saret l-aġġudikazzjoni – għax il-proċess ta' aġġudikazzjoni ħa aktar fit-tul milli kien maħsub – u ma reġgħetx ġiet imġedda. L- appell kien ġie miċħud mhux għax il-qorti qieset illi l-bid bond hija "formalità inutli" iżda għax is-sejħa għal offerti ma kinitx titlob illi l-bid bond tiġġedded jekk tilħaq tiskadi qabel ma ssir l-aġġudikazzjoni. kumment tal-qorti kien li b'hekk il-bid bond ġiet ridotta għal formalità inutli, iżda, ladarba r-regoli ma kinux jistipulaw skwalifika jekk il-bid bond ma tiġġeddidx, oblatur ma setax jiġi skwalifikat jekk ma għamilx dak li ma kienx marbut illi jagħmel. Fil-każ ta' Ballut is-sejħa għal offerti riedet illi ssir "A financial bid L-oblatur ma indikax l-ammont tal-financial bid iżda lill-awtorità kontraenti dehrilha li setgħet tasal għal dak l- ammont mit-tagħrif mogħti fil-bill of quantities u li effettivament għal- hekk financial bid saret, u tat il-kuntratt lil dak l-oblatur. Il-Bord ta' Reviżjoni iżda deherlu li kellu jwarrab l-offerta minħabba nuqqas ta' Din il-qorti laqgħet l-appell mid-deċiżjoni tal-Bord ta' Reviżjoni u ħassritha għax kienet tal-fehma illi financial bid effettiva- ment saret ladarba setgħet tinħadem fuq il-bill of quantities. Anzi, is- sejħa għal offerti kienet tgħid illi l-ammont maħdum fuq il-bill of quantities jegħleb dak muri fil-financial bid jekk iż-żewġ figuri ma jaqblux, u għalhekk l-importanti kien illi jkun hemm bill of quantities. Fil-każ ta' Ballut in-nuqqas ta' financial offer formali għamel tajjeb għalih it-tagħrif mogħti fil-bill of quantities li minnu l-awtorità kontraenti setgħet tasal għall-ammont tal-financial bid. Fil-każ tallum ma hemm BAC Limited v. Direttur Ġenerali tal-Kuntratti et xejn li seta' jagħmel tajjeb għan-nuqqas tal-bid bond fil-waqt meta n- nuqqas ta' din wassal biex l-offerta "automatically" titwarrab. Dan l-aggravju wkoll, għalhekk, huwa miċħud safejn jolqot id-deċiżjoni li titwarrab l-offerta ta' BAC. Dwar il-kwistjoni l-oħra – jekk id-deċiżjoni li titħassar is-sejħa kollha għal offerti kinitx raġonevoli fiċ-ċirkostanzi – il-qorti tosserva illi din ma tinteressax aktar lil BAC għax, ukoll jekk is- sejħa ma titħassarx, l-offerta tagħha hija f'kull każ imwarrba. Dan iġibna lura għall-ewwel aggravju li l-punt tiegħu hu illi: »Il-kuntratt bejn il-partijiet għalhekk kien perfezzjonat u b'hekk ma kien għad hemm l-ebda proceduri ta' tendering li setgħu jiġu kanċellati għaliex dawk il-proċeduri kienu ġew terminati.« Ġà għidna li ma kien hemm ebda kuntratt "perfezzjonat" għax ma kienx għadu ġie iffirmat mill-partijiet kollha. Rajna wkoll illi, ladarba l- offerta ta' BAC ġiet validament imwarrba, din ma għadx fadlilha inter- ess fit-talba illi tinqaleb id-deċiżjoni li titħassar is-sejħa għal-offerti. Dan naturalment qiegħed jingħad bla preġudizzju għall-kwistjoni jekk dik id-deċiżjoni kinitx tassew waħda tajba, li huwa l-meritu ta' kawża oħra magħmula minn oblatur ieħor dwar l-istess sejħa3. Il-qorti għalhekk tiċħad l-appell u tikkonferma d-deċiżjoni tal-Bord ta' Reviżjoni tat-23 ta' Ġunju 2016 safejn din ikkonfermat id-deċiżjoni li titwarrab l-offerta ta' BAC. Fiċ-ċirkostanzi, u peress illi kien hemm nuqqas min-naħa tad-Direttur Ġenerali meta ma warrabx minnufih l- AIG Malta Limited et v. Awtorità għat-Trasport f'Malta et (appell nru 313/2016). offerta ta' BAC, l-ispejjeż ta' dan l-appell għandhom jinqasmu bin-nofs bejn id-Direttur Ġenerali u BAC. Giannino Deacon Demajo Gove! Noel Drake Gove! Silvio Moghrabi President Deputat Reġistratur df