QORTI TAL-APPELL IMĦALLFIN IMĦALLEF GIANNINO CARUANA DEMAJO ONOR. IMĦALLEF ANTHONY ELLUL Seduta ta' nhar it-Tlieta, 31 ta' Awwissu, 2021. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità; Dipartiment tal-Kuntratti; u Dibaw Services Dan huwa appell ta' X Clean Limited ["X Clean" jew "l-appellanti"] minn deċiżjoni tat-8 ta' April 2021 tal-Bord ta' Reviżjoni dwar Kuntratti Pubbliċi ["il-Bord ta' Reviżjoni"], imwaqqaf taħt ir-Regolamenti tal-2016 dwar l-Akkwist Pubbiku [L.S. 601.03], li ċaħad oġġezzjoni tagħha kontra deċiżjoni tal-awtorità kontraenti li l-offerta tagħha titwarrab għax Il-fatti relevanti seħħew hekk: kienet saret sejħa minn Active Ageing and Community Care ["l-awtorità kontraenti"] għal offerti għal "the Il-kriterju tal-għażla kellu jkun "best price /quality ratio" u l-awtorità kontraenti stmat illi l-prezz taż-żewġ lots kellu jkun madwar tliet miljuni, sitt mija u disgħa u ħamsin elf, tmien mija u wieħed u sittin euro (€3,659,861), għalkemm dan il-prezz kellu jitqies biss bħala indikattiv u mhux vinkolanti1. X Clean għamlet żewġ offerti, waħda għal lot 1 (li dwaru sar dan l- appell) u oħra għal lot 2. L-offerta ta' X Clean għal lot 1 kellha prezz ta' tliet miljuni, mija u wieħed u tmenin elf, mija u wieħed u erbgħin euro u erbgħa u sebgħin ċenteżmu (€3,181,141.74) u dik għal lot 2 kellha prezz ta' ħamsa u disgħin elf, sitt mija u sitta u ħamsin euro u tmien ċenteżmi (€95,656.08), b'kollox għalhekk tliet miljuni, mitejn u sitta u sebgħin elf, seba' mija u sebgħa u disgħin euro u tnejn u tmenin ċenteżmu (€3,276,797.82). Saru wkoll offerti minn oħrajn, fosthom Dibaw Services Joint Venture Il-prezz tal-offerti ta' Dibaw kien ta' żewġ miljuni, disa' mija u tmienja u għoxrin elf u sebgħa u għoxrin euro u erbgħa u għoxrin ċenteżmu (€2,928,027.24) għal lot 1 u tmienja u tmenin elf, erba' mija u erbgħa u għoxrin euro u erbgħin ċenteżmu (€88,424.40) għal lot 2, b'kollox tliet miljuni, sittax-il elf, erba' mija u wieħed u ħamsin euro u erbgħa u sittin ċenteżmu (€3,016,451.64). X Clean Limited v. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità et B'ittra tal-15 ta' Jannar 2021 X Clean ġiet mgħarrfa illi l-offerti tagħha ma ntlaqgħux għax ma laħqux il-kriterju tal-għażla (best price/quality ratio) u illi l-kuntratt kemm għal lot 1 u kemm għal lot 2 sejjer jinħgata lil Dibaw. B'ittra tal-25 ta' Jannar 2021 X Clean ressqet oġġezzjoni quddiem il- Bord ta' Reviżjoni kontra d-deċiżjoni li l-kuntratt għal lot 2 jingħata lil Ir-raġunijiet għall-oġġezzjoni qegħdin jinġiebu hawn verbatim: B'ittra oħra tat-22 ta' Marzu 20212 X Clean kompliet toġġezzjona illi: Għalkemm fid-deċiżjoni tal-Bord ta' Reviżjoni jingħad dwar l-ittra tat-22 ta' Marzu 2021 illi "The board declared such written submissions as inadmissible and decided … … … to do away with such submissions and deem then as never having been presented", l-istess bord fid-deċiżjoni tiegħu qies il-kwistjoni dwar "dates of pay for 2023" imsemmija f'dik l-ittra bħala t-tieni aggravju ta' X Clean u ta wkoll deċiżjoni dwar dak l-aggravju. Il-Bord ta' Reviżjoni bid-deċiżjoni tat-8 ta' April 2021 li minnha sar dan l-appell ma laqax l-oġġezzjonijiet ta' X Clean u hekk ikkonferma d- deċiżjoni tal-awtorità kontraenti għal raġunijiet li fissirhom hekk: X Clean Limited v. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità et X Clean appellat b'rikors tas-27 t'April 2021, li għalih wieġbu d-Direttur tal-Kuntratti fit-12 ta' Mejju 2021, l-awtorità kontraenti fis-17 ta' Mejju 2021, u Dibaw fit-18 ta' Mejju 2021. Fir-rikors tal-appell X Clean talbet »… … … tiddikjara Ii n-nuqqasijiet innotati fl-eżerċizzju ta' evalwazz- joni kif indikati mis-soċjetà X Clean kienu ġustifikati, fondati fil-fatt u fid-dritt, meritevoli u jistħoqqilhorn jiġu milqugħa, u għalhekk id- deċiżjoni tal-PCRB tat-8 t'April 2021 għandha tiġi ddikjarata nulla.« Qabel tqis l-aggravji tal-appell il-qorti sejra tibda billi tqis eċċezzjoni ta' "irritwalità" tar-rikors tal-appell imressqa minn Dibaw. L-eċċezzjoni illi l-qorti: tgħid hekk: »… … … is-soċjetà appellanti qed titlob li din il-qorti tiddikjara d- deċiżjoni tal-Bord tal-Kuntratti 'nulla'. Hija ma talbitx ir-revoka tad- deċiżjoni tal-bord jew ir-riforma tal-istess decizjoni. Talbet biss li din il-qorti tiddikjara d-deċiżjoni tal-bord nulla. »Għal din ir-raġuni biss, l-appell tal-appellanti X Clean Ltd huwa irritwali u ma jiswiex, in kwantu ma tqajmet ebda kwistjoni ta' nullità. Stante li din il-qorti għandha biss quddiemha talba sabiex tiddikjara n- nullità tad-deċiżjoni appellata, u stante li ma tirriżulta ebda kwistjoni ta' nullità tad-deċiżjoni tal-Bord ta' Revizjoni dwar il-Kuntratti Pubbliċi, l- appell odjern għandu jiġi miċħud fis-sħiħ, bl-ispejjeż kollha kontra l- appellanti.« Tassew illi l-appellanti qiegħda timpunja l-korrettezza u mhux il- validità tad-deċiżjoni tal-Bord ta' Reviżjoni u għalhekk strettament ma kellhiex titlob in-nullità. Madankollu, d-differenza hija waħda pjuttost semantika milli ta' sostanza, u l-eċċezzjoni qiegħda tistieden lill-qorti tagħmel eserċizzju ta' tfettiq milli ta' ġustizzja, li hu l-kompitu proprju Il-qorti qiegħda għalhekk twarrab l-eċċezzjoni u sejra tgħaddi biex tqis il-meritu tal-appell. Fl-ewwel aggravju l-appellanti tibda billi tosserva illi l-Bord ta' Reviż- joni ma fehemx l-argument tagħha li l-offerta ta' Dibaw hija erbgħin fil- mija (40%) orħos mill-ogħla offerta għax qabbel l-offerta ta' Dibaw mhux ma' dik tal-ogħla offerent – li hija erbgħin fil-mija (40%) ogħla – jew mal-istima tal-awtorità kontraenti – li hija tmintax fil-mija (18%) ogħla – iżda qabbilha mal-offerta tal-appellanti stess. Tkompli tfisser l- »llli hawn jidher li l-valuri li ġew komparti mill-PCRB kienu dawk tal- appellant u Dibaw Services u mhux dawk ta' Dibaw Services mal- ogħla offerenti. Fatt li l-PCRB naqas li jikkontempla. l-prezz previst min-naħa tal-awtorità kontraenti huwa »llli l-offerta ta' Dibaw Services hija effettivament għal €3,016,450.00, ta' meta €3,659,861.00, li effettivament hemm diskrepanza ta' €640,409.00, li tiġi madwar 18% orħos mill-prezz stima tal-awtorità kontraenti, liema stima saret wara comprehensive research including appropriate financial analysis u based on market research skont l-istess document tat-tender filwaqt li tikkomporta [sic] 21% tal-prezz offrut minn Dibaw. Dan kollu filwaqt li l-offerta tal-appellanti X Clean hija biss ta' €383,063.00 [sc. anqas], li tiġi biss 10% anqas minn dak previst mill- istess awtorità kontraenti. »llli jiġi rrelevat ukoll li €250,000 (1⁄4 ta' €1 miljun), jew aktar u aktar id- differenza ta' €640,409.00 bejn l-istima tal-awtorità kontraenti u dik ta' Dibaw Services fuq tender ta' ċifra massima ta' €3.6 miljun, li fil-fatt hija biss dwar l-adminstrative costs (billi il-pagi huma ddikjarati l- istess), mhix figura fiha nfisha li wieħed għandu jiskarta bħala xi X Clean Limited v. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità et somma miżera, aktar u aktar meta din hija 18% tad-differenza fil-prezz bejn iż-żewġ offerenti, u 21% tal-prezz offrut minn Dibaw Services u limitata għal administrative costs. »llli kien għalhekk li l-bord ta' evalwazzjoni kellu l-obbligu li jindaga u jitlob kjarifika kif intalab fis-sottomissjonijiet tal-appellanti soċjetà X Clean, u cioè li hija prattika tassattiva legalment imposta li, meta jkun hemm prezz baxx, l-awtorità kontraenti għandha (shall) titlob lill- offerent jispjega l-prezz, jew l-ispejjeż a terminu tal-artikolu 69, fejn ukoll ġiet ikkwotata lill-PCRB sentenza relativa, li tgħid hekk :- »llli jiġi rilevat ulterjorment li s-soċjetà appellanti ipprovat tagħti din l- informazzjoni kollha lill-PCRB fin-nota addizzjonali, fejn ukoll ingħata break down u spjegazzjoni tal-ispejjeż involuti għal dak mitlub fit- tender document. »llli minn tali spegazzjoni finanzjarja… … … joħroġ aktar biċ-ċar li hemm probabilità ta' spejjeż mhux kawtelati fl-offerta ta' Dibaw Services li ser jimpattaw bi kbir l-għoti tas-servizz mitlub, kemm fil- kwalità kif ukoll fil-kontinwità kif mitlub.« Ma jidhirx ċar liema hu l-art. 69 imsemmi fir-rikors tal-appell meta jingħad illi "l-awtorità kontraenti għandha (shall) titlob lill-offerent jispjega l-prezz, jew l-ispejjeż a terminu tal-artikolu 69". Il-materja hija regolata bir-reg. 243 tal-L.S. 601.033 li jgħid hekk: (1) L-awtoritajiet kontraenti għandhom jesiġu li l-operaturi eko- nomiċi jispjegaw il-prezz jew l-ispejjeż proposti fl-offerta meta l-offerti jkunu jidhru baxxi b'mod mhux normali fir-rigward tax-xogħlijiet, il- provvisti jew is-servizzi. »(2) L-ispjegazzjonijiet jistgħu jkunu relatati b'mod partikolari ma': »(a) l-ekonomija tal-proċess ta' manifattura jew tas-servizzi pprovduti jew tal-metodu tal-kostruzzjoni; »(b) is-soluzzjonijiet tekniċi magħżula jew kwalunkwe kon- dizzjonijiet eċċezzjonalment favorevoli disponibbli għall- Ir-regolament applikabbli huwa r-reg. 243 tal-L.S. 601.03 mhux tal-L.S. 174.04 kif jingħad fid-deċiżjoni tal-Bord ta' Reviżjoni. Fil-fatt ir-reg. 243 huwa l-istess fiż-żewġ Regolamenti ħlief illi fir-reg. 243 tal-L.S. 601.03 saret emenda bir-reg. 5 tal-A.L. 196 tal-2020 li ma hijex relevanti għall-għanijiet tal-appell tallum. offerent għall-forniment tal-prodotti jew servizzi jew għall- eżekuzzjoni tax-xogħol; »(ċ) l-oriġinalità tax-xogħol, provvisti jew servizzi proposti mill- offerent; »(d) konformità mal-obbligi msemmijin fir-regolamenti 13(m)4 »(e) konformità mal-obbligi msemmijin fir-regolament 606; il-possibbiltà li l-offerent jikseb għajnuna mill-Istat. »(3) Jekk l-operatur ekonomiku jonqos milli jibgħat l-ispegazzjonijiet tiegħu fi żmien il-limitu ta' żmien miktub impost mill-awtorità kontraenti, dan għandu jiġi intrepretat bħala aċċettazzjoni min-naħa tal-operatur ekonomiku li l-offerta tiegħu hi baxxa b'mod anormali. »(4) L-awtorità kontraenti għandha tivvaluta l-informazzjoni pprovduta billi tikkonsulta lill-offerent. Din tista' tiċħad l-offerta biss fejn il-provi pprovduti ma jispjegawx b'mod sodisfaċenti l-livell baxx tal-prezz jew tal-ispejjeż proposti, b'kont meħud tal-elementi msemmija fis-sub- regolament (2). »(5) L-awtoritajiet kontraenti għandhom jiċħdu l-offerta, fejn ikunu stabbilixxew li l-offerta hija baxxa wisq għax ma tikkonformax mal- obbligi applikabbli msemmija fir-regolamenti 13(m) u 16(k). »(6) Fejn awtorità kontraenti tistabbilixxi li offerta hija baxxa wisq għax l-offerent kiseb għajnuna mill-Istat, l-offerta tista' tiġi miċħuda għal dik ir-raġuni waħedha biss wara konsultazzjoni mal-offerent fejn, fi ħdan limitu ta' żmien suffiċjenti stabbilit mill-awtorità kontraenti, dan tal- aħħar ma jistax juri li l-għajnuna inkwistjoni hija kompatibbli mas-suq intern skont it-tifsira tal-Artikolu 107 tat-TFUE. Fejn l-awtorità kon- traenti tiċħad offerta f'dawk iċ-ċirkustanzi, din għandha tgħarraf lill- Kummissjoni dwar dan.« Fir-rigward ta' proċedura dwar akkwisti pubbliċi mwettqa mid-Direttur f'isem awtorità kontraenti b'valur stmat li jaqa' taħt ir-regolament 9(1)(b) [viz. kuntratti li l- valur stmat tagħhom hu daqs jew jeċċedi l-limitu ta' mija u disa' u tletin elf euro (€139,000)] id-Direttur ikollu wkoll il-funzjoni: »… … … »(m) li jieħu miżuri xierqa biex jiżgura li fit-twettiq ta' kuntratti pubbliċi operaturi ekonomiċi josservaw l-obbligi applikabbli fl-oqsma tal-ambjent, id-dritt soċjali u dwar ix-xogħol stabbilit bil-liġi tal-Unjoni, il-liġi nazzjonali, ftehim kollettivi jew b'dispożizzjonijiet dwar liġi internazzjonali dwar l-ambjent u liġi soċjali u dwar ix-xogħol … … ...« »16. … … … l-awtoritajiet kontraenti kollha għandhom id-dmir: »… … … »(k) li jieħdu l-miżuri xierqa biex jiżguraw li fil-waqt tal-eżekuzzjoni ta' kuntratt, operaturi ekonomiċi josservaw l-obbligi applikabbli fl-oqsma tad-dritt dwar l- ambjent, soċjali u dwar ix-xogħol stabbilit mil-liġi tal-Unjoni, liġi nazzjonali, ftehm kollettivi jew minn dispożizzjonijiet dwar liġi internazzjonali dwar l- ambjent, soċjali jew dwar ix-xogħol … … ...« 60 jirregola s-sitwazzjoni meta l-oblatur ikollu l-ħsieb li jagħti sehem mill- kuntratt lil terzi b'subkuntratt. X Clean Limited v. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità et Jingħad qabel xejn illi huwa aktar loġiku li l-prezz tal-offerta jitqabbel mal-prezz stmat mill-awtorità kontraenti milli mal-prezz tal-ogħla Il-prezz stmat huwa bażat fuq riċerka dwar il-kondizzjonijiet tas-suq u għandu għalhekk jitqies realistiku. Kif ingħad fuq7, il-prezz stmat mill-awtorità huwa biss indikattiv u offerta ta' prezz anqas jew ogħla ma tfissirx neċessarjament illi l-offerta hija għolja jew baxxa Jekk il-prezz ta' Dibaw ta' tliet miljuni, sittax-il elf, erba' mija u wieħed u ħamsin euro u erbgħa u sittin ċenteżmu (€3,016,451.64) għaż-żewġ partiti huwiex baxx b'mod mhux normali meta mqabbel mal-istima ta' tliet miljuni, sitt mija u disgħa u ħamsin elf, tmien mija u wieħed u sittin euro (€3,659,861) – differenza ta' sitt mija u tlieta u erbgħin elf, erba' mija u disa' euro u sitta u tletin ċenteżmu (€643,409.36) jew sbatax punt deċimali ħamsa tmienja fil-mija (17.58%) tal-istima – hija kwist- joni ta' apprezzament tekniku. Dan ma jfissirx li minħabba f'hekk ma huwiex soġġett għal skrutinju tal-qorti. Għalkemm il-Bord ta' Reviżjoni fid-deċiżjoni tiegħu jgħid illi "it is in the contracting authority's dis- mod kif l-awtorità tinqeda b'din id-diskrezzjoni jibqa' sindakabbli mill- bord stess u mill-qorti. F'sentenza mogħtija fit-2 ta' Frar 2017 fil-każ ta' European Dynamics Luxembourg SA et v. Kummissjoni Ewropea 8 il-Qorti Ġenerali osservat illi: Każ T-74/15 X Clean Limited v. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità et X Clean Limited v. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità et Għalkemm dak kien każ ta' kuntratt mogħti minn istituzzjoni ewropea, u għalhekk jintlaqat bid-disposizzjonijiet legali msemmija fis-sentenza li jolqtu lill-istituzzjonijiet ewropej, fil-liġi domestika – il-L.S. 601.03 – hemm disposizzjoni analoga fir-reg. 242 li tobbliga lill-awtorità kontra- enti tagħti "lil kull kandidat li ma ġiex aċċettat bir-raġunijiet għaċ-ċaħda tat-talba għall-parteċipazzjoni tiegħu". Fil-każ tallum ir-raġuni li l- offerta ta' Dibaw ma tqisitx baxxa b'mod mhux normali kienet waħda mir-raġunijiet għala l-kuntratt sejjer jingħata lil Dibaw u, konsegwente- ment, għala ġiet miċħuda l-offerta ta' X Clean, u għaldaqstant għandu jingħata tagħrif għala l-offerta ta' Dibaw ma tqisitx baxxa b'mod mhux normali, aktar u aktar jekk saret oġġezzjoni dwar hekk. Il-Bord ta' Reviżjoni deherlu illi dak li baxxa l-prezz tal-offerta ta' Dibaw ma kinux fatturi meqjusa "fatali" mir-reg. Verament, din l-ispjegazzjoni – li d-differenza ma hijiex fir-rata ta' ħlas ta' pagi u li d-differenza hija biss fi spejjeż amministrativi li jlaħħqu kwart ta' miljun euro (€250,000) – ma hijiex għalkollox sodisfaċenti. Ma humiex biss ir-rati ta' ħlas ta' pagi lill-impjegati li jistgħu jkunu fatali taħt ir-reg. 243, li jqis ukoll fatturi ambjentali u soċjali. Barra minn hekk, id-differenza fl-ispejjeż amministrativi tiġġustifika biss madwar kwart ta' miljun euro (€250,000) mid-differenza ta' sitt mija u tlieta u erbgħin elf, erba' mija u disa' euro u sitta u tletin ċenteżmu (€643,409.36) bejn l-offerta ta' Dibaw u l-istima. Dan ma jfissirx illi l-offerta ta' Dibaw għandha fuq kriterju purament matematiku titqies baxxa b'mod mhux normali u għandha għalhekk Fil-fehma ta' din il-qorti, iżda, id-differenza hija sostanzjali biżżejjed biex tobbliga lill-awtorità kontraenti titlob mingħand l-oblatur it-tagħrif imsemmi fir-reg. 243(1) tal-L.S. 601.03 u tagħmel l-eżerċizzju li jrid dak ir-regolament qabel tiddeċiedi tagħtihx il-kuntratt. Fil-fehma tal-qorti dan hu biżżejjed biex jintlaqa' l-appell. Il-qorti għalhekk, wara li tiċħad l-eċċezzjoni ta' irritwalità tar-rikors tal- appell, tilqa' l-appell, tħassar id-deċiżjoni tal-Bord ta' Reviżjoni tat-8 ta' April 2021 u, konsegwentement, tħassar ukoll id-deċiżjoni tal-awtorità kontraenti li l-kuntratt jingħata lil Dibaw u tordna, minflok, illi l-proċess ta' evalwazzjoni tal-offerti u tal-għażla jsir mill-ġdid wara li l-awtorita Ara Impresa Lombardini SpA v. ANAS, C-285/99, QĠEU, 27 ta' Novembru 2001. X Clean Limited v. Dipartiment għall-Anzjanità Attiva u Kura fil-Komunità et kontraenti tkun talbet mingħand Dibaw it-tagħrif kif irid ir-reg. L-ispejjeż ta' dan l-episodju jinqasmu hekk: sehem minn ħamsa (1/5) tħallsu Dibaw, peress li din ressqet l-eċċezzjoni ta' irritwalità tar-rikors li ma ntlaqgħetx; l-erba' ishma l-oħra minn ħamsa (4/5) jħallsuhom id- Direttur tal-Kuntratti u l-awtorità kontraenti. Giannino Muscat Zerafa Gauci lmħallef Anthony Bellia lmħallef Mark Rafferty Prim Imħallef Deputat Reġistratur da