Zu einem gültigen Beschluss der Kollegialregierung ist die Anwesenheit von wenigstens vier Mitgliedern und die Stimmenmehrheit unter den anwesenden Mitgliedern erforderlich. Bei Stimmengleichheit entscheidet der Vorsitzende. Es besteht Stimmzwang. For a decision of the collegial Government to be valid, at least four Ministers must be present and a majority of the Ministers present must vote in favour. In the event of a tie, the chairman shall have the casting vote. Voting shall be compulsory. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Allgemeine Bemerkungen und EntstehungsgeschichteArt. 81 LV befasst sich mit der für die Entscheidungsfindung in der Regierung überaus wichtigen Frage, wie Beschlüsse der Regierung zustande kommen. Angesichts der Tatsache, dass die Verfassung die Zusammensetzung der Regierung detailliert regelt (Art. 79 LV), überrascht es, dass Regelungen über die Beschlussfassung erst 1965[1] in die Verfassung aufgenommen wurden.[2] Bis zu diesem Zeitpunkt regelte der Art. 81 LV die Bezüge der Regierungsmitglieder. Allerdings war die Beschlussfassung durch Mehrheitsprinzip bereits von Beginn an ständige Praxis.[3]Auch die Verfassungen Österreichs und der Schweiz enthalten nur rudimentäre Vorschriften zur Beschlussfassung in der Regierung: Art. 69 Abs. 3 B-VG regelt lediglich die Mindestanwesenheit für die Beschlussfassung, ein Konsensquorum ist bis heute nicht im B-VG geregelt.[4] In der Schweiz bestimmt Art. 177 Abs. 1 BV, dass der Bundesrat als Kollegium entscheidet. Die Beschlussfähigkeit und das Konsensquorum werden im Art. 19 des schweizerischen RVOG geregelt.[5]Bemerkenswerterweise waren im Entwurf Wilhelm Becks in Art. 63 Abs. 2 bis 4 Regelungen über das Zusammentreten der Regierung sowie das Mehrheitserfordernis enthalten. Die Regierungsvorlage Josef Peers sowie der Landtag griffen diesen Vorschlag nicht auf, sondern sahen in Art. 81 LV vor, dass mit Ausnahme des Regierungschefs den Mitgliedern der Regierung keine festen Bezüge gebühren und diese für ihre amtlichen Funktionen Taggelder und Reisekostenentschädigungen in gleicher Höhe wie die Landtagsabgeordneten erhalten sollten.[6]Art. 81 LV wurde im Jahre 1938 nochmals geändert und erlaubte nun auch eine Bezahlung eines allfällig ständig amtierenden Regierungschef-Stellvertreters.[7]Der Bericht der Verfassungskommission vom 15. Januar 1965 zur Abänderung der Verfassung begründete die Beseitigung des bisherigen Art. 81 LV damit, dass Bestimmungen über die Bezüge der Regierungsmitglieder „nicht in die Verfassung (gehören)“[8] und durch Landtagsbeschluss festzusetzen oder in einem einfachen Gesetz zu regeln seien.[9]Die neue Regelung über die Beschlussfähigkeit der Kollegialregierung wurde dagegen nicht näher erläutert.Art. 81 LV ist seither unverändert geblieben. Die Bestimmung regelt zwar lediglich die Beschlussfassungserfordernisse, geht damit aber offenkundig davon aus, dass die Regierung zu Sitzungen zusammentritt.II. Die Beschlussfassung in der KollegialregierungA. Der Begriff des „Beschlusses“Art. 81 LV setzt den Begriff des „Beschlusses“ voraus, ohne ihn zu präzisieren. Dies gilt auch für die einfachgesetzliche Rechtslage: Das RVOG erwähnt an verschiedenen Stellen den Begriff des „Beschlusses“ oder des „Regierungsbeschlusses“, ohne zu erläutern, was darunter zu verstehen ist.[10]Die Verfassungsänderung des Jahres 1965 knüpfte bei ihrer erstmaligen Regelung über die Beschlussfassungserfordernisse in der Kollegialregierung an bestimmte, auf Gewohnheit beruhende Formen der Entscheidungsfindung an. Zu diesem Zeitpunkt gab es auch auf gesetzlicher Stufe keine Rechtsvorschriften, die sich mit der Beschlussfassung der Kollegialregierung auseinandersetzten.[11] Die Entscheidungsfindung bestand darin, dass über Beratungsgegenstände einer Tagesordnung mittels Regierungsbeschluss entschieden wurde.Ein Beschluss ist somit die Entscheidung über einen Beratungsgegenstand. Diese Entscheidung ist von der äusseren Form, in die sie gekleidet sein kann (z.B. als individuelle Verfügung[12] oder generelle Verordnung), zu unterscheiden. Dies bedeutet auch, dass der Beschluss nicht auf der Stelle rechtswirksam ist, sondern erst, wenn alle Voraussetzungen, welche die Rechtsordnung für das Zustandekommen einer Entscheidung aufstellt (Zustellung an die Parteien, Kundmachung im Landesgesetzblatt oder Amtsblatt), erfüllt sind. Zur Umsetzung der Beschlüsse der Kollegialregierung ist der Regierungschef zuständig (Art. 90 Abs. 3 erster Satz LV). Ist der Regierungschef von der Rechtswidrigkeit eines Beschlusses überzeugt, kann er den Vollzug sogar aussetzen, muss aber Anzeige an den Verwaltungsgerichtshof erstatten, welcher dann über den Vollzug entscheidet.[13]B. AnwesenheitsquorumArt. 81 LV verlangt für das Zustandekommen eines Beschlusses die Anwesenheit von mindestens vier der fünf Regierungsmitglieder. Der Umstand, dass eine Vertretung durch einen Stellvertreter erfolgt, spielt keine Rolle. Auf der Grundlage des Art. 81 LV wäre die Regierung selbst dann beschlussfähig, wenn insgesamt nur vier Stellvertreter anwesend wären. Allerdings ergibt sich aus Art. 88 LV, wonach bei Verhinderung des Regierungschefs der Regierungschef-Stellvertreter in diese Funktionen, bzw. bei dessen Verhinderung der an Jahren älteste Regierungsrat, eintritt, dass zumindest ein ordentliches Regierungsmitglied bei Regierungssitzungen anwesend sein muss.[14]Die Verfassung des Jahres 1921, die, wie dargestellt, noch keine Regelungen über die Beschlussfassung kannte, ging wie die Verfassungsänderung des Jahres 1965 zweifellos von der physischen Anwesenheit der Regierungsmitglieder aus. Die Verordnung über die Geschäftsordnung der Regierung vom 8. Februar 1994 (GOR)[15] regelt diese Frage nicht ausdrücklich, scheint aber ebenfalls von einer physischen Anwesenheit der Regierungsmitglieder auszugehen. Dies bedeutet, dass die Zuschaltung eines Regierungsmitgliedes via Video-, Telefon- oder Skype-Konferenz dieses nicht zu einem anwesenden Regierungsmitglied macht. Die Frage ist allerdings, ob dies bereits durch die Verfassung ausgeschlossen wird.In der Schweiz werden – ohne gesetzliche Grundlage und verfassungsrechtliche Klarstellung – schriftliche Fax- oder Telefonkonferenzen, ja sogar „virtuelle Sitzungen“ für zulässig erachtet.[16] In Österreich vertritt die Lehre die Auffassung, dass nur körperlich anwesende Bundesminister in die Berechnung des Anwesenheitsquorums nach Art. 69 Abs. 3 B-VG einzubeziehen sind.[17]Wie schon hinsichtlich der Landtagsabgeordneten erwähnt,[18] wird es allerdings zulässig sein, dass Regierungsmitglieder kurzfristig die Sitzung verlassen, bei der Beschlussfassung müssen sie allerdings physisch anwesend sein. Es besteht keine Veranlassung, hier eine Differenzierung zwischen Landtagsabgeordneten und Regierungsmitgliedern vorzunehmen.Zur Frage, ob Beschlüsse auch ausserhalb einer Sitzung der Kollegialregierung, im Umlaufwege, zustande kommen können, siehe die Ausführungen unter Kapitel III.D.Nachdem die Verfassung durch die Stellvertretungsregelungen besonderen Wert darauf legt, eine physische Anwesenheit von Regierungsmitgliedern in der Sitzung herzustellen, ist davon auszugehen, dass sie einer Stimmrechtsübertragung, wie dies etwa in Österreich unter bestimmten Voraussetzungen gemäss Art. 73 Abs. 3 B-VG möglich ist,[19] entgegensteht.C. Konsensquorum und StimmzwangArt. 81 LV verlangt für das Zustandekommen eines Beschlusses eine Stimmenmehrheit, also im Regelfall drei von fünf Stimmen. Im Fall der Stimmengleichheit gibt die Stimme des Vorsitzenden, also des Regierungschefs, den Ausschlag.[20] Dies unterstreicht die prominente Stellung des Regierungschefs in der Kollegialregierung.Die Verfassung geht von einer einfachen Stimmenmehrheit aus. Hätte sie eine andere (etwa das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit) gewollt, hätte sie das explizit angeordnet. Daraus ist abzuleiten, dass unterhalb der Verfassung stehende Rechtsvorschriften für bestimmte Entscheidungen kein anderes Stimmenverhältnis oder etwa gar Einstimmigkeit anordnen dürfen.Ist der Regierungschef in der Sitzung der Kollegialregierung durch seinen Stellvertreter repräsentiert, wird nicht dieser zum Vorsitzenden, sondern diese Funktion geht an den nach der Geschäftsverteilung der Regierung vorgesehenen Regierungschef-Stellvertreter über.Die Verfassung ordnet in Art. 81 letzter Satz LV Stimmzwang an. Daraus ergibt sich nicht nur die Anwesenheitspflicht der Regierungsmitglieder, sondern auch, dass Stimmenthaltung unzulässig ist. Ein Regierungsmitglied, das sich dennoch der Stimmabgabe entzieht, stimmt daher, wie dies auch bei der Stimmenthaltung eines Abgeordneten im Landtag der Fall ist,[21] gegen den gestellten Antrag.[22]Ein Regierungsmitglied wird sich in aller Regel auch nicht unter Berufung auf die Gewissensfreiheit (Art. 37 LV) einer ihm unangenehmen Abstimmung unterziehen können. Der „Wesensgehalt“ der Gewissensfreiheit als absolute Schranke eines möglichen Eingriffs[23] dürfte in solchen Fällen kaum zum Tragen kommen.III. Die Sitzungen der KollegialregierungA. AllgemeinesArt. 81 LV impliziert, dass sich die Kollegialregierung zu förmlichen Sitzungen trifft. Sonst würde die Regelung über das Anwesenheitserfordernis von vier Regierungsmitgliedern keinen Sinn machen. Über die näheren Umstände trifft die Verfassung keine Regelung. Aus dem Umstand, dass gemäss Art. 1 Abs. 2 LV Vaduz der Sitz der Regierung ist, ist abzuleiten, dass die Willensbildung der Regierung auf dem Gebiet der Gemeinde Vaduz stattfindet.[24] Die Sitzungen der Regierung müssen daher, den Notstandsfall gemäss Art. 10 Abs. 2 LV ausgenommen, in Vaduz stattfinden.[25]Die Sitzungskadenzen und die Dauer der Sitzungen werden nicht von der Verfassung vorgegeben, sondern werden von der GOR geregelt.[26] In den vergangenen Jahrzehnten hat sich die Tradition wöchentlicher, am Dienstag stattfindender Regierungssitzungen entwickelt,[27] die in Art. 14 Abs. 1 GOR festgeschrieben wurde. Längere Unterbrechungen können während des Sommers eintreten. Sie werden von der Kollegialregierung festgelegt (Art. 14 Abs. 1 GOR).[28]Die Verfassung verlangt aber wohl, dass die Kollegialregierung jedenfalls so rechtzeitig zusammentritt, dass kein unnötiger Verzug in einer Sache entsteht. Es obliegt in diesen Fällen gemäss Art. 14 Abs. 2 GOR der Verantwortung des Regierungschefs, eine zeitgerechte Befassung der Regierung mit dringlichen Angelegenheiten herbeizuführen. Allerdings kann eine solche ausserordentliche Regierungssitzung auch von zwei Regierungsmitgliedern verlangt werden.[29]Mit der Funktion des Vorsitzenden in der Kollegialregierung verbindet die Verfassung, dass es der Regierungschef ist, der zu den Regierungssitzungen einlädt. Art. 10 Abs. 1 GOR bestimmt denn auch, dass der Regierungschef die Regierungsmitglieder zur Sitzung einlädt.Die Geschäftsordnung trifft keine explizite Regelung, welche Fristen für die Einladung zu wahren sind. Traktandenschluss ist allerdings gemäss Art. 6 Abs. 2 GOR Freitag, 10.00 Uhr, sodass man davon auszugehen haben wird, dass die Einladung mit der Tagesordnung (Traktandenliste) nach diesem Zeitpunkt versendet wird.[30]Die Sitzungen der Kollegialregierung sind nicht öffentlich (Art. 18 Abs. 1 erster Satz GOR). Einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Teilnahme an den Regierungssitzungen geniessen somit lediglich die Regierungsmitglieder und gemäss Art. 90 Abs. 2 LV der Regierungssekretär. Die Geschäftsordnung kann jedoch zweifellos bestimmen, welche weiteren Personen als Auskunftspersonen beigezogen werden können.Die GOR sieht jedoch nicht nur Nichtöffentlichkeit, sondern sogar Vertraulichkeit der Regierungssitzungen vor (Art. 18). Alle Teilnehmer haben über die ihnen mit der Beratung und Beschlussfassung bekannt gewordenen Angelegenheiten unter Vorbehalt von Art. 26a (Information der Öffentlichkeit) Stillschweigen zu wahren. Diese Regelungen über die Vertraulichkeit können als Teil der Organisationsautonomie der Regierung betrachtet werden.In diesem Sinne bestimmt sie, dass die Regierung Staatsangestellte und verwaltungsexterne Personen zur Beratung in die Regierungssitzung vorladen kann (Art. 19 GOR).[31] Die Protokollführung obliegt dem Regierungssekretär (Art. 90 Abs. 2 LV; Art. 22 Abs. 1 GOR).[32] In der Praxis handelt es sich um ein Beschlussprotokoll,[33] das den Vorgaben des Art. 22 GOR zu entsprechen hat.Aus dem Umstand, dass Art. 85 Abs. 1 erster Satz LV den Regierungschef zum Vorsitzenden der Regierung bestimmt und ihm in Art. 86 LV aufträgt, dem Landesfürsten „Vortrag zu halten“, also aus der Regierungssitzung zu berichten, ist wohl auch abzuleiten, dass der Landesfürst kein Recht zur Teilnahme an der Regierungssitzung hat,[34] ganz abgesehen davon, dass dadurch auch das System der Gewaltenteilung und -balance zwischen den Staatsorganen Landesfürst und Regierung gestört würde.B. Erstellung der TraktandenlisteDie Beschlussfassung in der Kollegialregierung setzt voraus, dass eine Tagesordnung existiert, über deren Beratungspunkte Beschlüsse zu fassen sind. Art. 11 Abs. 1 GOR bestimmt daher, dass gleichzeitig mit der Einladung zur Regierungssitzung eine Traktandenliste zugestellt wird.[35]Gemäss Art. 6 Abs. 1 GOR hat jedes Regierungsmitglied das Recht, einen in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Beratungsgegenstand auf die Traktandenliste für die Regierungssitzung zu setzen. Dies bedeutet aber auch, dass ein nicht zuständiges Regierungsmitglied seinerseits nicht die Aufnahme eines solchen Tagesordnungspunktes erzwingen kann.Der Regierungschef als Vorsitzender hat keine rechtliche Befugnis, die Aufnahme eines vom zuständigen Regierungsmitglied beantragten Traktandums zu verweigern. Tut er dies dennoch, ohne dass er mit dem zuständigen Regierungsmitglied das Einvernehmen herstellt, könnte er allenfalls vom Landtag durch ein Misstrauensvotum politisch verantwortlich gemacht werden oder vom Staatsgerichtshof auf Anklage des Landtages rechtlich verantwortlich gemacht werden.C. Die Behandlung von TraktandenMit der Aufnahme von Beratungsgegenständen in eine Tagesordnung ist verbunden, dass über sie entschieden wird. Dies meint Art. 81 LV, wenn vom Zustandekommen eines gültigen Beschlusses die Rede ist.Für das Zustandekommen eines Beschlusses ist ein entsprechender Antrag erforderlich. Art. 5 GOR spricht daher auch von „Regierungsanträgen“. Gemäss Art. 5 Abs. 2 GOR entscheidet das zuständige Regierungsmitglied, ob ein Antrag auf die Traktandenliste für die nächste Regierungssitzung gesetzt werden soll.Die Kollegialregierung kann daraufhin mit einfacher Mehrheit (Art. 81 LV) den Antrag annehmen oder ablehnen. Auch wenn dies nicht explizit geregelt ist, wird man davon ausgehen können, dass der Antrag des zuständigen Regierungsmitgliedes auch abgeändert oder vertagt werden kann. Man wird dem Regierungsmitglied auch die Möglichkeit einräumen müssen, einen gestellten Antrag, wenn es erkennt, dass keine Mehrheit zu erreichen ist, wieder zurückzuziehen.Den Abstimmungsmodus regelt Art. 16 GOR näher. Die Abstimmung erfolgt demnach in der Regel durch Umfrage des Vorsitzenden.[36] Wird eine namentliche Abstimmung verlangt, gibt zuerst das zuständige Regierungsmitglied seine Stimme ab, danach die übrigen Regierungsmitglieder nach dem Lebensalter (die älteren vor den jüngeren) und schliesslich der Vorsitzende.[37]Die Verfassung regelt auch nicht, in welchen Fällen sich ein Regierungsmitglied wegen Ausschluss- oder Befangenheitsgründen nicht an der Abstimmung beteiligen darf. In behördlichen Entscheidungen gelten die Bestimmungen der Art. 6 ff. LVG, die Art. 17 GOR im Wesentlichen für alle Beratungsgegenstände übernimmt.[38]Fasst die Regierung einen Beschluss, sei dies auf Annahme oder Ablehnung des gestellten Antrags, so ist damit die Frage nach den Rechtswirkungen verbunden. Eine Entscheidung in einer individuellen, hoheitlichen Verwaltungsangelegenheit erzeugt Rechtswirkungen erst mit der Zustellung der Entscheidung (Art. 84 Abs. 3 LVG).[39] Ein aussenpolitischer Akt wird völkerrechtlich erst mit der Bekanntgabe nach aussen verbindlich.[40]Dasselbe gilt letztlich auch für privatrechtliche Rechtsgeschäfte. Die Entscheidung der Regierung betrifft lediglich die interne Willensbildung.[41]Dies lässt die Annahme zu, dass Regierungsbeschlüsse unter dem Blickwinkel der Verfassung von der Regierung auch wieder aufgehoben oder abgeändert werden können, solange sie noch keine Rechtswirkung entfaltet haben. Sind die Rechtswirkungen aber einmal eingetreten, kann die Regierung nur danach trachten, durch einen neuen Beschluss die Rechtsfolgen aus der Welt zu schaffen (z.B. von einem Vertrag zurückzutreten). Dabei ist sie mitunter mit dem Problem konfrontiert, dass die individuelle behördliche Entscheidung bereits in Rechtskraft erwachsen ist, in welche sie lediglich entsprechend den Bestimmungen der Art. 104 bis 106 LVG oder anderer Rechtsvorschriften eingreifen kann.Abgesehen von diesen Erwägungen besteht keine Bindungswirkung der Regierung an ihre eigenen Entscheidungen.Denkbar sind im Übrigen auch Beratungsgegenstände der Traktandenliste, die keine förmliche Beschlussfassung nach sich ziehen. Informationen des Regierungschefs oder anderer Regierungsmitglieder über aktuelle Vorhaben, über aussenpolitische Ereignisse, Positionierungen oder Besprechungen mit dem Landesfürsten bedürfen keiner förmlichen Beschlussfassung.D. ZirkularbeschlüsseArt. 21 Abs. 1 GOR erlaubt die Fassung von Zirkularbeschlüssen in der Zeit zwischen zwei Regierungssitzungen in ausserordentlichen Fällen. Zirkularbeschlüsse sind nur zulässig, wenn eine Entscheidung nicht bis zur nächsten Regierungssitzung aufgeschoben werden kann.[42]Der Umstand, dass Art. 21 Abs. 1 GOR die Fassung von Beschlüssen der Kollegialregierung ausserhalb von Sitzungen erlaubt, wirft die Frage nach der Verfassungskonformität der Regelung auf.In historischer Sicht enthielt, wie dargelegt, die Verfassung von 1921 gar keine Regelungen über das Zustandekommen von Regierungsbeschlüssen. Da bis zu diesem Zeitpunkt die Regierung des Landes vom Landesverweser als dem vom Landesfürsten bestimmten Stellvertreter gebildet worden war, hatte sich damals die Frage, wie Beschlüsse der Regierung zustande kamen, auch nicht gestellt. Aus dem Umstand, dass die Verfassung von 1921 keine Regelungen über die Beschlussfassung enthielt, wird man daher auch nicht annehmen können, dass sie die Fassung von Zirkularbeschlüssen verboten hatte.Es bleibt demnach zu prüfen, ob die Verfassungsänderung von 1965 intendierte, die Fassung von Zirkularbeschlüssen zu verunmöglichen. Weder die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung des Art. 81 LV in Kraft gestandene Verordnung vom 4. Oktober 1962 über den Geschäftsgang in der Regierung[43] noch die Geschäftsordnung der Fürstlichen Regierung vom 12. Juli 1965[44] sahen indessen die Fassung von Beschlüssen im Umlaufwege vor.[45] Dies wurde erstmals mit Art. 21 GOR ermöglicht. Freilich handelte es sich dabei lediglich um die Festschreibung einer damals bereits bestehenden Praxis.[46]Sowohl in Österreich als auch der Schweiz besteht die Praxis solcher, weder im B-VG noch in der BV geregelten, Beschlussfassungen im Dringlichkeitsfall, wobei die Frage der Verfassungskonformität in Österreich bezweifelt wird.[47]Insgesamt sprechen die wohl überwiegenden Gründe für die Zulässigkeit von Zirkularbeschlüssen. Allerdings wird man davon ausgehen müssen, dass die Fassung von Zirkularbeschlüssen, weil die Verfassung grundsätzlich eine physische Anwesenheit der Regierungsmitglieder verlangt, auf Ausnahmefälle beschränkt sein muss. Verfassungsrechtlich spricht im Übrigen auch nichts gegen die elektronische Unterfertigung solcher verfassungskonform zustande gekommener Beschlüsse.E. Zusammenkünfte der Kollegialregierung ausserhalb von SitzungenDie Kollegialregierung kann auch ausserhalb förmlicher Regierungssitzungen zusammentreten, etwa bei sogenannten Regierungsexkursionen. Dabei werden allerdings keine Beschlüsse gefasst. Beschlussfassungen ausserhalb von Vaduz wären allerdings schon aus den oben dargelegten Gründen (siehe Kapitel III.A.) unzulässig.IV. Die Veröffentlichung der Beschlüsse der KollegialregierungGemäss Art. 24 Abs. 1 GOR hat der Regierungssekretär mit der Abfassung des Protokolls für die Ausfertigung der Regierungsbeschlüsse zu sorgen. Der Vollzug der Beschlüsse obliegt dem Regierungschef gemäss Art. 90 Abs. 3 erster Satz LV.Das weitere rechtliche Schicksal des Regierungsbeschlusses hängt davon ab, um welchen Akt es sich handelt: Verordnungen sind im Landesgesetzblatt kundzumachen, Gesetzesvorschläge dem Landtag vorzulegen, individuelle Hoheitsakte in Verfügungsform zuzustellen und privatrechtliche Rechtsgeschäfte in Form von Verträgen udgl. auszufertigen.[48]Spezifische Regelungen, in welcher Form Regierungsbeschlüsse zu veröffentlichen sind, gibt es darüber hinaus nicht. Auch das Informationsgesetz[49] enthält keine spezifischen Bestimmungen. Die Bekanntgabe etwa des Abstimmungsverhaltens von Regierungsmitgliedern ist durch Art. 18 GOR ausgeschlossen.[50]