Im Wege der Gesetzgebung wird bestimmt, aus welchen Gründen ein Mitglied der Regierung von der Vornahme einer Amtshandlung ausgeschlossen ist oder abgelehnt werden kann. The grounds on which a Minister shall be excluded from the performance of an official act or may be debarred therefrom shall be determined by way of legislation. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Allgemeine Bemerkungen und EntstehungsgeschichteRegelungen über den „Ausstand“[1] von Regierungsmitgliedern kamen in der Verfassungsdiskussion vor 1921 im Grunde nicht zur Sprache. § 82 der Regierungsvorlage Josef Peers bestimmte, dass das Amt eines Mitgliedes der Regierung mit der berufsmässigen Führung von Parteienvertretungen nicht vereinbar sein sollte, was keine klassische „Ausstandsregelung“ (siehe dazu näher Kapitel II.A.) darstellte.Möglicherweise war die Regelung gegen Peers Antipoden, den Anführer der Volkspartei Wilhelm Beck, gemünzt, der als Rechtsanwalt tätig war. Dessen Entwurf hatte keine vergleichbare Regelung vorgesehen.Die Verfassungskommission fügte § 82 der Regierungsvorlage einen weiteren Absatz hinzu, der wie folgt lautete:[2] „Ein Staatsangestellter, der das Amt eines Regierungsrates oder Stellvertreters eines solchen annimmt, ist für die Dauer dieses Amtes unter Einstellung seiner Bezüge zu beurlauben.“Erst in den weiteren Landtagsberatungen erhielt der nunmehrige Art. 82 seine heute geltende Fassung. Die Motive der Änderung lassen sich nicht mehr eruieren. Im Schreiben von Regierungschef Ospelt vom 10. September 1921 an den Landesfürsten über die im Landtag vorgenommenen Änderungen der Verfassung wird lediglich der Wortlaut des Beschlusses, deckungsgleich mit der noch heute geltenden Norm, ohne weitere Erläuterungen wiedergegeben.[3]Die Begriffe des „Ausschlusses“ oder der „Ablehnung“ von Amtsorganen waren dem liechtensteinischen Prozessrecht zu diesem Zeitpunkt bereits bekannt,[4] vor allem aber wurden sie in dem damals noch in Ausarbeitung befindlichen LVG[5] verwendet. Das Gesetz, auf welches Art. 82 LV verweist, ist das LVG,[6] denn dieses regelt, unter welchen Voraussetzungen sich Verwaltungsorgane einer amtlichen Tätigkeit enthalten müssen. II. Der Ausstand von RegierungsmitgliedernA. Abgrenzung zum UnvereinbarkeitsrechtArt. 82 LV delegiert die Regelung des Ausschlusses eines Regierungsmitgliedes von einer Amtshandlung bzw. die Möglichkeit einer Ablehnung eines befangenen Regierungsmitgliedes durch eine Partei an den Gesetzgeber.Von solchen Verfahrensregeln zu unterscheiden sind Unvereinbarkeitsbestimmungen, die festlegen, welche Funktionen von vornherein nicht miteinander vereinbar sind.[7]Eine Unvereinbarkeitsbestimmung stellt Art. 46 Abs. 4 LV[8] dar, der anordnet, dass die Mitglieder der Regierung und der Gerichte nicht gleichzeitig Mitglieder des Landtages sein können.[9] Ein Regierungsmitglied, das Mitglied des Landtages werden soll, muss daher zuvor von seiner Funktion zurücktreten, ebenso muss ein Landtagsabgeordneter, der zum Regierungsmitglied gewählt wird, vor der Annahme der Wahl auf sein Mandat verzichten.[10] Unterhalb der Verfassungsebene bestimmt Art. 4 StGHG, dass die Richter des Staatsgerichtshofes weder dem Landtag, noch der Regierung, noch den Gerichten, noch den Verwaltungsbehörden angehören dürfen. Art. 24 Abs. 2 Richterdienstgesetz bestimmt, dass Richter weder dem Landtag, noch der Regierung angehören, noch die Funktion eines Gemeindevorstehers oder eines Gemeinderates einer liechtensteinischen Gemeinde ausüben dürfen. Hinsichtlich der Mitgliedschaft im Verwaltungsgerichtshof und in der Regierung bestehen keine expliziten Regelungen, der Gewaltenteilungsgrundsatz steht indessen einer solchen doppelten Funktion entgegen.Darüber hinaus trifft Art. 5 RVOG unter dem Titel „Unvereinbarkeit“ weitergehende Regelungen und bestimmt, dass die Regierungsmitglieder weder ein anderes Amt noch einen anderen Beruf oder ein Gewerbe ausüben dürfen.[11] Sie dürfen auch nicht in Körperschaften, Anstalten und Stiftungen mitwirken, die einen Erwerb bezwecken. Damit sind etwa Mitgliedschaften in einem Verwaltungsrat eines öffentlichen Unternehmens mit der Funktion eines Regierungsmitgliedes unvereinbar.[12] Damit soll die Unabhängigkeit der Regierungsmitglieder gewahrt werden, aber wohl auch gesichert werden, dass sie sich voll auf ihre politische Aufgabe konzentrieren.[13]Den Regierungsmitgliedern ist es demgegenüber gemäss Art. 5 Abs. 2 RVOG erlaubt, Mandate in öffentlichen und gemeinnützigen Organisationen anzunehmen, die der Wahrnehmung besonderer öffentlicher Interessen von Land und Gemeinden dienen.Somit ist auf einfachgesetzlicher Ebene klargestellt, dass die Regierungsmitglieder kein anderes Amt übernehmen dürfen und neben ihrer Funktion als Regierungsmitglied lediglich im Rahmen des Art. 5 Abs. 2 RVOG tätig sein dürfen.Da diese Unvereinbarkeitsvorschriften im Gegensatz zu den Ausstandsgründen des Art. 82 LV in der Verfassung nicht ausdrücklich angesprochen werden (bzw. lediglich hinsichtlich des Landtages und der Gerichte), stellt sich die Frage der Verfassungskonformität, zumal das Verbot der Ausübung einer Tätigkeit neben der Regierungsfunktion einen Eingriff in das Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 36 LV) bewirkt.[14] Ein solcher ist nach der Rechtsprechung des Staatsgerichthofes zulässig, wenn die allgemeinen Voraussetzungen für einen Grundrechtseingriff vorliegen, also eine gesetzliche Grundlage, ein öffentliches Interesse, die Erforderlichkeit und die Wahrung der Verhältnismässigkeit.[15]Alle vier Kriterien wird man angesichts der Entlohnung des Amtes und dem öffentlichen Interesse, gerade im Kleinstaat der Interessenverflechtung entgegen zu wirken und die Konzentration der Person auf die Ausübung des Regierungsamtes zu fördern, bejahen können.Der Umstand, dass die Verfassung anders als bei den Ausschluss- und Ablehnungsgründen keine explizite Grundlage vorsieht, schadet ebenfalls nicht.Wenn Art. 82 LV somit von „Ausschluss- und Ablehnungsgründen“ handelt, wird damit an verfahrensrechtliche Normen angeknüpft, wie sie für die Verwaltung in Art. 6 und 7 LVG zu finden sind. Dies wird auch dadurch gestützt, dass der II. Abschnitt des LVG, in welchem die betreffenden Normen angesiedelt sind, mit der Überschrift „Ausstand (Art. 82 und 103 der Verfassung[16])“ bezeichnet ist. Der Begriffsinhalt ist somit durch Analyse dieser Vorschriften zu ermitteln.B. Die grundrechtliche Relevanz von AusstandsregelungenAusstandsregelungen stehen in einem engen Zusammenhang mit dem durch Art. 33 Abs. 1 LV garantierten Recht auf den ordentlichen Richter.[17] Ein Gericht ist nämlich nach Lehre und Rechtsprechung nicht mehr unabhängig und korrekt zusammengesetzt, wenn ein Richter befangen ist.[18] Damit ist Art. 33 Abs. 1 LV das „grundrechtliche Dach“ (so Kley) der in Art. 82 LV grundgelegten einfachgesetzlichen Ausstandsregelungen für die Regierungsmitglieder,[19] zumal der Staatsgerichtshof die Garantie des Art. 33 Abs. 1 LV auch auf Verwaltungsbehörden bezieht.[20] Der Staatsgerichtshof setzt den Schutzinhalt des Art. 33 Abs. 1 LV im Übrigen mit jenem, der sich hinsichtlich des ordentlichen Richters aus Art. 6 Abs. 1 EMRK ergibt, gleich.[21]Hinsichtlich der näheren Inhalte des Art. 33 Abs. 1 LV wird auf die Kommentierung zu diesem Artikel verwiesen.C. Der Begriff der AmtshandlungDie Verfassung verwendet den Begriff der Amtshandlung, ohne ihn zu definieren. Der Begriff kommt ausser in Art. 82 LV noch in Art. 12 Abs. 2 LV vor, worin das Begnadigungs- oder Strafmilderungsrecht des Landesfürsten dahingehend eingeschränkt ist, dass er dieses zugunsten eines wegen seiner Amtshandlungen verurteilten Mitgliedes der Regierung nur auf Antrag des Landtages ausüben darf.Der Begriff bezeichnet seinem Wortlaut zufolge Handlungen eines Regierungsmitglieds in amtlicher Tätigkeit. Auf diese erstreckt sich auch das Untersuchungsrecht des Landtages gemäss Art. 63bis LV, sodass zu ihrer Präzisierung auch auf die zu diesem Artikel gemachten Ausführungen zurückgegriffen werden kann.[22]Grundsätzlich umfasst amtliche Tätigkeit nicht bloss Akte in konkret anhängigen behördlichen Verfahren, etwa die Erlassung von Verfügungen, oder andere hoheitliche Tätigkeit wie die Erlassung von Verordnungen, sondern auch schlichthoheitliches Verwaltungshandeln wie die Entwerfung von Strategien und Planung, Beratung von Projekten sowie Tätigkeiten in der Privatwirtschaftsverwaltung.[23]Die Amtshandlung eines Regierungsmitglieds ist von seiner privaten Tätigkeit abzugrenzen. Dies ist im modernen politischen Leben und angesichts der Verwendung moderner Kommunikationsmittel, die es leichter als früher erlauben, beispielsweise auch im Urlaub einer amtlichen Tätigkeit nachzugehen, freilich oft schwierig.[24]Keine Amtshandlungen sind Zusammenkünfte aus privatem Anlass, mögen dabei auch andere Amtspersonen zugegen sein und dabei auch Gespräche über politische Fragen geführt werden.Der in § 302 StGB verwendete, ähnlich lautende Begriff des „Amtsgeschäftes“ ist im Übrigen zur Klärung, was unter einer Amtshandlung zu verstehen ist, wenig tauglich, da sich der Missbrauch der Amtsgewalt nach dieser Bestimmung auf Handlungen bezieht, die im Rahmen hoheitlicher Tätigkeit gesetzt wurden („Vollziehung der Gesetze“).[25] Immerhin ergibt sich aus der Judikatur zur Rezeptionsgrundlage, dem § 302 öStGB, dass zu den Amtsgeschäften auch faktische Verrichtungen, also die sogenannte schlichte Hoheitsverwaltung zählt.[26]Dem Umstand, dass der Begriff der Amtshandlung in Art. 82 LV grundsätzlich weit zu verstehen ist, steht gegenüber, dass sich die einfachgesetzlichen Bestimmungen der Art. 6 LVG (Ausschluss in Verwaltungssachen) und Art. 7 LVG (Ablehnung in Verwaltungssachen) auf behördliche und damit hoheitliche Verfahren beziehen. Dazu kommt, dass sich die betreffenden Regelungen nicht unbesehen auf Verhältnisse abseits behördlicher Verfahren übertragen lassen: Es liegt ganz allgemein in der Natur der Politik, dass Regierungsmitglieder mit anderen Vertretern ihrer Partei, dem Koalitionspartner, führenden Persönlichkeiten aus der Wirtschaft und den Verbänden in ständigem, engem Kontakt sind. Für den Kleinstaat gilt dies in besonderem Masse. Freundschaften können auch mit ausländischen Politikern bestehen und im aussenpolitischen Interesse geradezu erwünscht sein. Interessenverflechtungen mögen politikwissenschaftlich kritisch zu beobachtende Phänomene sein. Es wäre jedoch lebensfremd, insbesondere im Kleinstaat an die erforderliche Unbefangenheit zu strenge Massstäbe anzulegen.Diese Tatsachen zwingen zu einer gewissen Differenzierung insbesondere hinsichtlich der Interpretation des Begriffes der Unbefangenheit (dazu näher im Folgenden Kapitel D. und E.) In diesem Sinne werden die Begriffe „zu enge Freundschaft“ oder „zu grosse Feindschaft“ grundsätzlich restriktiv, vor allem aber auf die jeweilige Situation abgestellt, zu interpretieren sein.Prinzipiell ist jedoch darauf hinzuweisen, dass, wie aus der Überschrift des II. Abschnittes des LVG hervorgeht, die Art. 6 ff. LVG als Umsetzung der Ermächtigung des Art. 82 LVG zu verstehen sind und daher im Grundsatz, wenngleich mit den erwähnten Differenzierungen, für alle Amtshandlungen gelten. D. Ausschluss von der AmtsausübungDie Art. 6 und 8 LVG differenzieren zwischen dem Ausschluss in Verwaltungssachen (Art. 6) und jenem in Verwaltungsstrafsachen. Gemäss Art. 6 Abs. 1 LVG ist der Regierungschef, ein Mitglied der Regierung oder der Verwaltungsgerichtshof oder eine sonstige Amtsperson von der Ausübung einer Amtshandlung in einer Verwaltungssache bei sonstiger Nichtigkeit (Art. 106) ausgeschlossen: a) in Sachen, in welchen sie selbst Partei sind oder in Ansehung deren sie zu einer der Parteien in dem Verhältnisse eines Mitberechtigten, Mitverpflichteten oder Rückgriffspflichtigen stehen; b) in Sachen ihrer Verlobten, ihrer Ehegatten, ihrer eingetragenen Partner, ihrer faktischen Lebenspartner oder solcher Personen, welche mit ihnen in gerader Linie verwandt oder verschwägert sind oder mit welchen sie in der Seitenlinie bis zum vierten Grade verwandt oder im zweiten Grade verschwägert sind; c) in Sachen ihrer Wahl- und Pflegeeltern, ihrer Wahl- oder Pflegekinder, ihrer Mündel oder Pflegebefohlenen; d) in Sachen, in denen sie als Bevollmächtigte, Verwalter oder Geschäftsführer einer Partei oder in ähnlicher Art bestellt waren oder noch sind; e) in Sachen, in welchen sie bei einer untergeordneten Gemeinde- oder Landesverwaltungsbehörde an der Erlassung der angefochtenen Verfügung oder Entscheidung teilgenommen haben oder als Zeuge oder Sachverständiger tätig gewesen sind; f) in Sachen einer Partei, bei der sie sich um eine Stelle beworben haben oder von der sie ein aktuelles Stellenangebot erhalten oder angenommen haben. Das Regierungsmitglied muss bei Vorliegen eines Ausschlussgrundes in den Ausstand treten. Dies bedeutet, dass es nicht nur keine aussenwirksamen Akte setzen darf, also etwa eine Verfügung unterfertigen, sondern auch sonst nicht auf die inhaltliche Erledigung der Angelegenheit einwirken darf. Auch eine Befassung mit dem Akteninhalt über den Zweck der Abklärung hinaus, ob ein Ausschlussgrund vorliegt, ist unzulässig.Die Ausstandsregelung des Art. 6 Abs. 1 lit. a LVG gilt nach der Rechtsprechung nur dann, wenn das Regierungsmitglied in eigener Sache entscheidet, nicht aber bei „Handeln in eigenem Interesse“ der Regierung.[27] Gemeint ist damit, dass kein Ausschlussgrund vorliegt, wenn die Regierung in einer Angelegenheit behördlich entscheidet, in welcher das Land Liechtenstein Partei ist (denkbar sind vor allem In-frastrukturprojekte).Aus Art. 6 Abs. 2 LVG ergibt sich des Weiteren, dass keine Ausstandspflicht besteht, wenn ein Regierungsmitglied in vorbereitenden Verfahrenshandlungen, etwa im Ermittlungsverfahren, bereits aktiv war.[28]Die Regelung des Art. 8 LVG hinsichtlich Verwaltungsstrafsachen ist noch differenzierter. Unter rechtspolitischer Perspektive sollten die beiden Regelungen zusammengeführt werden. E. Ablehnung von RegierungsmitgliedernGemäss Art. 7 LVG kann eine Ablehnung in Verwaltungssachen erfolgen, wenn einer der nachstehenden Tatbestände erfüllt ist:a) wenn sie im gegebenen Falle nach dem Gesetze von der Ausübung von Amtsgeschäften in Verwaltungssachen ausgeschlossen ist;b) wenn sie selbst oder eine der im Art. 6 Bst. a bezeichneten Personen vom Ausgange der Verwaltungssache einen erheblichen Vorteil oder Nachteil zu erwarten hat;c) wenn sie selbst Mitglied einer Gesellschaft ist oder an einer juristischen Person beteiligt ist, um deren Verwaltungssache es sich handelt;d) wenn sonst ein zureichender Grund vorliegt, ihre Unbefangenheit in Zweifel zu ziehen, insbesondere, wenn sich die Amtsperson mit einer der Parteien in einem Rechts- oder Verwaltungsstreite oder in zu enger Freundschaft oder zu grosser Feindschaft befindet.Die erfolgreiche Geltendmachung eines Ablehnungsgrundes setzt das Vorliegen einer behördlichen Angelegenheit voraus: Nur in einem solchen Fall verfügt die Person über Parteistellung, die es ihr ermöglicht, die Ablehnung bei Vorliegen eines entsprechenden Grundes im Instanzenzug auch durchzusetzen.Aus Art. 7 LVG resultiert jedoch nicht nur ein Recht einer Partei, sondern auch die Verpflichtung des Regierungsmitgliedes bei Vorliegen einer der in Art. 7 erwähnten Tatbestände sich der Amtsausübung zu enthalten.[29]Bemerkenswerterweise sieht das österreichische AVG, dessen Vorentwurf wie dargestellt die Rezeptionsvorlage des LVG bildete, gerade keine Ablehnungsmöglichkeit im Verwaltungsverfahren vor.[30] Die Mitwirkung eines befangenen Organs kann aber als Verfahrensmangel geltend gemacht werden.[31]Es wäre allerdings auch auf der Basis der liechtensteinischen Rechtslage widersinnig, anzunehmen, ein befangenes Organ dürfe sich ohne Pflichtenverletzung in einem Verwaltungsverfahren betätigen, solange keine Ablehnung geltend gemacht würde. Gemäss Art. 11 Abs. 3 LVG ist jede Amtsperson (also auch ein Regierungsmitglied), sobald ihr ein Ausschliessungs- oder Ablehnungsgrund oder sonstiger Verhinderungsgrund bekannt geworden ist, verpflichtet, dies dem Regierungschef, und wenn es diesen selbst betrifft, dem Regierungschef-Stellvertreter anzuzeigen. Liegt ein Auschliessungsgrund oder ein offensichtlicher Grund zur Ablehnung vor, so ist ohne Weiteres vom Regierungschef der Stellvertreter für das in Ausstand tretende Mitglied der Regierung einzuberufen (Art. 11 Abs. 4 LVG).Umgekehrt darf sich ein Regierungsmitglied einer ihm unangenehmen Entscheidung auch nicht dadurch entziehen, dass es sich für befangen erklärt und in den Ausstand tritt. Die Judikatur des Staatsgerichtshofes zum Ausstand von Richtern ist auch auf die Regierungsmitglieder anwendbar: „Weder soll sich ein Richter unter Berufung auf den Ausstand unbequemer Prozesse entschlagen können noch soll ein Gericht in seiner ordentlichen Besetzung ohne Notwendigkeit von einer Partei in den Ausstand versetzt werden können.“[32]Bei der Frage einer möglichen Befangenheit ist auf die kleinstaatlichen Verhältnisse Liechtensteins Rücksicht zu nehmen. Der Staatsgerichtshof ist in zahlreichen Entscheidungen auf die Problematik des Kleinstaates eingegangen, wenn es etwa um die Unterbringung von verschiedenen gerichtlichen Instanzen in einem Gebäude[33] oder behauptete Naheverhältnisse von Behördenorganen mit Parteien oder ihren Rechtsvertretern ging.[34] Auch der EGMR berücksichtigt in seiner Rechtsprechung die besondere Situation in Kleinstaaten, die dadurch geprägt ist, dass die in einem Verfahren tätigen Personen sich häufig kennen.[35]Ebenso begründet eine sogenannte Vorbefassung noch keine Befangenheit, also wenn beispielsweise die Regierung über den Verfahrenshilfeantrag einer Partei zu entscheiden hatte und anschliessend über die Hauptsache.[36] Dasselbe gilt für die „Mehrfachbefassung“, die vorliegt, wenn ein Behördenorgan, im Kontext des Art. 82 LV die Regierung, in verschiedenen Angelegenheiten bereits mehrfach zum Nachteil einer Verfahrenspartei entschieden hat.[37]Ist das Regierungsmitglied in der Privatwirtschaftsverwaltung tätig, so kann in aller Regel von keiner Partei ein Befangenheitsgrund geltend gemacht werden, solange kein Verfahren anhängig ist. Auch hier muss gelten, dass das Regierungsmitglied jedoch verpflichtet ist, von sich aus die Frage des Vorliegens eines möglichen Ablehnungsgrundes geltend zu machen.F. RechtsfolgenDie Verfassung äussert sich in Art. 82 LV zu den Rechtsfolgen eines Verstosses gegen die Ausschluss- und Ablehnungsregelungen nicht. Wie jedes andere Verhalten der Regierungsmitglieder in Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit kann die Amtsausübung trotz Vorliegens eines Ausschluss- oder Ablehnungsgrundes Gegenstand der politischen Verantwortlichkeit sein.Ebenso kann die Frage im Rahmen der rechtlichen Verantwortlichkeit durch eine Ministeranklage vor dem Staatsgerichtshof releviert werden. Wenn das Verhalten ausserhalb eines behördlichen Verfahrens gesetzt wurde, kann dies mitunter sogar das einzige Instrument sein, mit welchem das Verhalten sanktioniert werden kann.Im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens begründet der Verstoss gegen Art. 6 LVG eine Nichtigkeit. Dies stellt allerdings keine absolute Nichtigkeit dar, sondern eine Vernichtbarkeit des betreffenden Aktes durch die Rechtsmittelinstanz. Ausserdem kann die Entscheidung nach Massgabe des Art. 106 LVG vom Verwaltungsgerichtshof für nichtig erklärt werden.Akte der Privatwirtschaftsverwaltung, an denen ein Regierungsmitglied mitgewirkt hat, das im Sinne der Art. 6 und 7 LVG hätte in den Ausstand treten müssen, ist als ein solcher zu qualifizieren, der im Sinne des § 879 Abs. 1 ABGB gegen ein gesetzliches Verbot verstösst und daher nichtig ist.