Die Kollegialregierung erlässt im Verordnungswege ihre Geschäftsordnung. The collegial Government shall issue its rules of procedure by way of an ordinance. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Allgemeine Bemerkungen und EntstehungsgeschichteWie zu Art. 83 LV dargelegt,[1] bildete Art. 84 LV in der Fassung von 1921 bis 1965 die Vorgängernorm von Art. 83 LV. Der Regelungsinhalt des heutigen Art. 84 LV gehört erst seit 1965 der Verfassung an.[2]Die Verfassungsrevision von 1965 stand im Kontext des Urteils des Staatsgerichtshofes StGH 1961/2[3], welches einige Änderungen in den verfassungsrechtlichen Grundlagen der Verwaltungsorganisation erforderlich machte.[4] Im Zuge der Reform wurde auch der neue Art. 84 LV geschaffen. Den Materialien ist lediglich zu entnehmen, dass mit dieser Bestimmung eine Rechtsgrundlage für eine Geschäftsordnung der Regierung geschaffen werden sollte.[5]Tatsächlich war bis zu diesem Zeitpunkt eine Verordnung über den Geschäftsgang in der Regierung in Geltung gestanden,[6] welche sich auf keine konkrete Rechtsgrundlage berief. Die nach der Verfassungsrevision erlassene Geschäftsordnung der Fürstlichen Regierung vom 12. Juli 1965[7] verwies demgegenüber auf Art. 84 LV als Rechtsgrundlage.Art. 84 LV ist seither unverändert geblieben.II. Die Geschäftsordnung der Regierung als selbständige VerordnungA. Gegenstand der Verordnungskompetenz der RegierungDie auf der Grundlage des Art. 84 LV erlassene GOR[8] ist eine sogenannte selbständige, weil verfassungsunmittelbare Verordnung, die keiner einfachgesetzlichen Grundlage bedarf.[9]Zu klären bleibt, in welchem Ausmass der Verfassungsgeber Rechtsetzungskompetenz auf den Verordnungsgeber delegiert hat.[10] Dabei ist an der Absicht des historischen Gesetzgebers anzuknüpfen, eine Rechtsgrundlage für eine Geschäftsordnung der Regierung zu schaffen. Zum damaligen Zeitpunkt war die erwähnte Verordnung über den Geschäftsgang der Regierung[11] in Geltung gestanden. Sie regelte Fragen der Nicht-Öffentlichkeit bzw. Vertraulichkeit der Sitzungen (Art. 4), der Sitzungskadenz (Art. 3), die Festsetzung der Tagesordnung (Art. 5) und die Akteneinsicht (Art. 6), die Regelung der Beschlussfassung, auch im Zirkularweg (Art. 7), das Abstimmungsverfahren (Art. 8 und 9), das Protokoll (Art. 10), die Verteilung der Geschäfte auf die Regierungsmitglieder (Art. 11 und 12), Delegationen (Art. 13) und die Unterfertigung (Art. 14).Diese Inhalte umschreiben das Verständnis des historischen Gesetzgebers vom Begriff der Geschäftsordnung der Regierung. Der Verordnungsgeber ist allerdings nicht eng an die seinerzeitige Regelung gebunden. Er kann Modernisierungen und Ergänzungen vornehmen, wovon bereits in der Geschäftsordnung der Fürstlichen Regierung vom 12. Juli 1965[12] Gebrauch gemacht worden war.[13]Die gegenwärtige GOR ist deutlich komplexer als die vorangegangenen Regelungen, bewegt sich aber in dem Rahmen, der von einer Geschäftsordnung der Regierung verfassungskonform geregelt werden kann, weil es sich um typische, regierungsinterne Vorgänge ohne rechtliche Bindungswirkung gegenüber aussen handelt. Dies gilt etwa auch für die Regelungen über die Koordination und wechselseitige Abstimmung der Regierungsmitglieder in der Vorbereitung der Regierungsanträge (Art. 5a und 5b GOR) sowie für die Aussenkommunikation der Entscheidungen der Regierung (Art. 26a GOR).Begrifflich keine Geschäftsordnungsregelungen würden dagegen Bestimmungen darstellen, die zum Verfahrensrecht zählen, wie etwa über das Parteiengehör oder die Ermittlung des Sachverhalts.[14] Ebenso zählt die Organisation der Landesverwaltung nicht dazu. Sie ist gemäss Art. 94 LV durch Gesetz zu regeln. Dazu gehören etwa die Gliederung in Ministerien, die Stabsstellen und Ämter der Regierung. Dasselbe gilt für die Festlegung der Rolle des einzelnen Regierungsmitglieds für die ressortmässige Behandlung der Geschäfte. Auch diese Fragen bildeten nicht den Inhalt der historischen Geschäftsordnungen der Kollegialregierung und sind daher im RVOG zu regeln.Keine Geschäftsordnungsfrage ist auch das Verhältnis der Regierung zum Landtag. Die Kommunikation zwischen Regierung und Landtag ist daher im GVVKG[15] geregelt.[16]Eine Geschäftsordnung der Regierung darf auch keine materiellen Verwaltungsangelegenheiten, also die Erteilung von Bewilligungen, Konzessionen oder die Gewährung von Förderungen regeln. Diese Fragen sind in den spezifischen Materiengesetzen zu behandeln.Die Erlassung der Verordnung ist Aufgabe der Kollegialregierung und kann daher nicht an andere Organe, etwa den Regierungschef, delegiert werden.B. Wesentliche InhalteDie bestehende GOR ist in sieben Abschnitte gegliedert (I. Allgemeine Bestimmungen, II. Vorbereitung der Regierungsanträge, IIa. Koordinations- und Konsultationsverfahren, III. Regierungssitzung, IV. Ausfertigung und Protokoll, IVa. Information und Kommunikation und V. Schlussbestimmungen). Inhaltlich unterscheidet sich die GOR von der vormals bestehenden Geschäftsordnung der Fürstlichen Regierung[17] im Wesentlichen dadurch, dass letztere keine Bestimmungen über die Vorbereitung der Regierungsanträge, das Koordinations- und Konsultationsverfahren sowie die Kommunikation der Regierung nach aussen enthielt. Die Vorbearbeitung der Regierungsanträge obliegt in der Regel den Amtsstellen (Art. 3), die ausdrücklich an die Weisungen der Regierung gebunden sind (Art. 4). Wie bereits an anderer Stelle dargelegt,[18] ist das Weisungsprinzip der Verwaltungsorganisation immanent und in verschiedenen gesetzlichen Vorschriften verankert. Aus diesem Grund ist die Klarstellung in Art. 4 GOR verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.Die Vorbereitung der Regierungsanträge, die von der Vorbearbeitung durch die Amtsstellen zu unterscheiden ist, obliegt den Generalsekretariaten (Art. 5 Abs. 1 GOR). Die Art. 5a und 5b GOR treffen Regelungen über die Koordination und die Abstimmung zwischen den einzelnen Ressorts.[19]Hinsichtlich der Traktandierung sieht die GOR in Art. 13 die besondere Form der dringlichen und vertraulichen Anträge vor, für die besondere Verfahrensregeln gelten.Sitzungen der Regierung finden in der Regel wöchentlich am Dienstag statt. Verlegungen können von der Kollegialregierung beschlossen, ausserordentliche Regierungssitzungen durch den Regierungschef angeordnet werden. Eine solche Anordnung hat auch zu erfolgen, wenn die ausserordentliche Regierungssitzung von zwei Regierungsmitgliedern verlangt wird (Art. 14 GOR). Zur Nichtöffentlichkeit und Vertraulichkeit der Regierungssitzung Art. 18 GOR) siehe die Ausführungen zu Art. 81 LV Kapitel III.A.Der Regierungschef bestimmt die Reihenfolge der Beratungsgegenstände und eröffnet und schliesst die Debatte zu den einzelnen Traktanden (Art. 15 GOR). Hinsichtlich des Abstimmungsmodus (Art. 16 GOR) einschliesslich der Zirkularbeschlüsse (Art. 21 GOR)[20] ist auf die Kommentierung zu Art. 81 LV Kapitel III.D. und hinsichtlich des Ausstandes und Ausschlusses auf die Kommentierung zu Art. 82 LV Kapitel II. zu verweisen.[21]