Für die Zeit zwischen einer Vertagung, Schliessung oder Auflösung des Landtages und seinem Wiederzusammentreten besteht, unbeschadet der Bestimmungen der Art. 48 bis 51 über die Fristen zur Wiedereinberufung bezw. Neuwahl, an Stelle des Landtages zur Besorgung der seiner Mitwirkung oder jener seiner Kommissionen bedürftigen Geschäfte der Landesausschuss. For the period between an adjournment, prorogation, or dissolution of Parliament and the date it is reconvened, without prejudice to the provisions of articles 48 to 51 concerning the time limits for the reconvening or new elections of Parliament, there shall exist a National Committee in place of Parliament to handle affairs requiring the participation of Parliament or of its committees. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Allgemeine Bemerkungen und EntstehungsgeschichteDie Institution eines „Landesausschusses“ zählt zu den ältesten Elementen konstitutionalistischer Verfassungen:[1] § 187 der Verfassung Württembergs aus dem Jahre 1819 bestimmte bereits, dass, solange die Stände nicht versammelt waren, „als Stellvertreter derselben, ein Ausschuss für diejenigen Geschäfte, deren Besorgung von einem Landtage zum anderen zur ununterbrochenen Wirksamkeit der Repräsentation des Landes nothwendig ist“, bestehen sollte.Die Rezeptionsvorlage der KonV, die Verfassung des Fürstentums Hohenzollern-Sigmaringen von 1833, sah in ihrem XI. Titel „Von dem Landesausschusse“ Bestimmungen vor, die weitgehend von der KonV übernommen wurden. So auch § 180, der wie folgt lautete: „Während des Zeitraums von einem Landtage zum andern besteht ein Ausschuß aus den Ständemitgliedern für diejenigen Geschäfte, deren Besorgung in der Zwischenzeit zur ununterbrochenen Wirksamkeit der Landesvertretung nothwendig ist.“ Die Einrichtung eines derartigen Ausschusses war in der zeitgenössischen Diskussion freilich nicht unumstritten: So wurde befürchtet, dass die Übertragung gewichtiger Rechte den Ausschuss zu einer Konkurrenz für den Landtag mache, die Übertragung nur weniger Aufgaben hingegen den Landtag nicht bedeutsam entlaste.[2] Schliesslich überwog die Auffassung, dass der Landtag einer Vertretung während der tagungsfreien Zeit bedürfe.[3]§ 110 KonV traf gegenüber der Rezeptionsvorlage allerdings eine prägnantere Formulierung: „So lange der Landtag nicht versammelt ist, besteht als Stellvertreter desselben ein Ausschuss für diejenigen Geschäfte, welche der Mitwirkung der Landesvertretung bedürfen.“Damit wurde der Landesausschuss als „Stellvertreter“ des Landtages für den Zeitraum installiert, in welchem der Landtag nicht versammelt war und entsprechend dem Sessionensystem des konstitutionellen Parlaments über keinen funktionsfähigen Landtag verfügte. Die staatliche Herrschaft blieb damit nicht ohne Kontrolle und dem Monarchen stand stets ein Volksvertretungsorgan gegenüber.[4]Während der Verfassungsentwurf des Prinzen Karl die unveränderte Übernahme des bisherigen § 110 KonV vorsah, hatte Wilhelm Beck in seinem Entwurf die Bestimmung um einen weiteren Absatz ergänzt, wonach durch den Bestand des Landesausschusses die Bestimmungen betreffend die Einberufung des Landtages nicht umgangen werden durften.Die Regierungsvorlage Josef Peers sah in ihrem § 71 Bestimmungen vor, die inhaltlich dem heutigen Art. 71 und 72 LV entsprechen. Die Verfassungskommission änderte den Vorschlag Peers insoweit ab, als der damals vorgesehene § 72 Abs. 1 jene Fassung erhielt, die dem heutigen Art. 71 LV entspricht. In den abschliessenden Landtagsberatungen wurde, nachdem der in der Regierungsvorlage ursprünglich vorgesehene Art. 71 ersatzlos entfiel,[5] dieser Vorschlag der Verfassungskommission als Art. 71 in Kraft gesetzt. Die übrigen Absätze des § 72 in der Fassung des Vorschlags der Verfassungskommission wurden als Art. 72 in Kraft gesetzt.[6]Seit der Kundmachung der Verfassung mit LGBl. 1921 Nr. 15 ist die Bestimmung unverändert geblieben, obgleich die Funktion des Landesausschusses in verschiedenen Reformkommissionen immer wieder hinterfragt worden war (zur Kritik siehe näher Kapitel III.C).[7]Schon Marxer wies darauf hin, dass während der Konstitutionellen Verfassung im Landesausschuss „der Schwerpunkt der Arbeit des Landtages“ gelegen sei, da dieser ja stets nur für eine bestimmte Sitzungsperiode versammelt war, während unter der Verfassung von 1921 der Landtag „selbst fast das ganze Jahr“ arbeite.[8] Dementsprechend ist die Bedeutung des Landesauschusses unter den heutigen Verhältnissen eine stark reduzierte.II. Die Diskontinuität des LandtagesA. Zum Begriff der Diskontinuität und der Notwendigkeit des LandesausschussesDiskontinuität ist eine mit dem Parlamentarismus typischerweise verknüpfte Erscheinung: Sie bedeutet in ihrer modernen Ausprägung, dass mit dem Ende einer Legislaturperiode, die vom Parlament nicht mehr behandelten Gegenstände, von verschiedenen Ausnahmen abgesehen, vom neu gewählten Parlament nicht mehr aufgenommen werden und allenfalls neu eingebracht werden müssen. Das „neue“ Parlament soll von den Strukturen und Aufgaben des „alten“ Parlaments entkoppelt werden.[9]Im liechtensteinischen Landtag kommt die Besonderheit hinzu, dass sogar innerhalb einer Legislaturperiode Diskontinuität in dem Sinne herrscht, dass es jeweils eigene Sitzungsperioden gibt.[10] Diese leiten sich aus dem Sessionensystem der konstitutionellen Monarchie her, in welchen sich die Tagungszeiten des Landtages auf eine relativ kurze Zeitpanne von wenigen Wochen reduzierten.[11] Wie schon unter Kapitel I. dargestellt, war es daher in dieser Zeit erforderlich, dass während dieses ursprünglich sehr langen Zeitraumes ein Organ existierte, das bestimmte Landtagsgeschäfte, die keinen Aufschub duldeten, wahrnehmen konnte. Die Notwendigkeit der Existenz eines Landesausschusses besteht, solange am Prinzip der Diskontinuität festgehalten wird, auch weiterhin, weil es einen, wenngleich gegenüber früheren Jahrzehnten deutlich reduzierten, Zeitraum der Handlungsunfähigkeit des Landtages gibt.B. Beginn und Ende der DiskontinuitätDie Sitzungsperiode des Landtages kann aus verschiedenen Gründen enden. Die Verfassung unterscheidet die Tatbestände der „Vertagung, Schliessung und Auflösung des Landtages“. Dabei bildet die „Schliessung“ den Regelfall. Sie erfolgt in der Praxis nach der letzten Sitzung im Kalenderjahr.[12] Die Schliessung erfolgt durch den Landesfürsten oder durch einen Bevollmächtigten nach den Bestimmungen des Art. 55 LV.[13]Auch die Vertagung erfolgt durch den Landesfürsten (Art. 48 Abs. 1 LV), der sie aus erheblichen Gründen, die der Versammlung mitzuteilen sind, auf drei Monate aussprechen kann. Damit wird die gesamte Sitzung des Landtages auf einen Zeitpunkt in genau drei Monaten angesetzt.[14]Die Auflösung des Landtages durch den Landesfürsten ist wie die Vertagung an das Vorliegen „erheblicher Gründe“ gebunden (Art. 48 Abs. 1 LV). Allerdings ist die Massnahme, den gewählten Landtag aufzulösen und damit Neuwahlen zu veranlassen, die weitaus gravierendere als die Vertagung des Landtages. Es müssen daher auch an das Vorliegen der erheblichen Gründe besonders strenge Massstäbe angelegt werden.[15]Die Rechtsfolgen der drei Tatbestände treten noch nicht auf der Stelle ein. Art. 72 Abs. 2 LV bestimmt nämlich, dass zur Wahl des Landesausschusses noch in jener Sitzung, in welcher seine Vertagung, Schliessung oder Auflösung ausgesprochen wird, „unter allen Umständen Gelegenheit zu geben“ ist. Die Sitzungsperiode des Landtages endet daher mit der erfolgten Konstituierung des Landesausschusses.[16]Die Diskontinuität endet gemäss Art. 73 LV demnach auch erst wieder mit dem Zeitpunkt des Zusammentretens des Landtages nach seiner Vertagung, Schliessung oder Auflösung, nicht etwa bereits mit der Einberufung durch landesfürstliche Verordnung gemäss Art. 49 LV.[17]III. Der Landesausschuss als Vertreter des LandtagesA. Aufgaben und FunktionArt. 71 LV beruft den Landesausschuss während der Zeit der Diskontinuität „an Stelle“ des handlungsunfähig gewordenen Landtages zur Besorgung der seiner (also des Landtages!) Mitwirkung oder jener seiner Kommissionen bedürftigen Geschäfte.Die Formulierung des Art. 71 LV erweckt den Eindruck, als trete der Landesausschuss in allen Angelegenheiten, die einer „Mitwirkung des Landtages“ bzw. seiner Kommissionen bedürften, an dessen Stelle und übernehme dessen Aufgaben.[18] Dies wirft die Frage auf, ob der Landesausschuss beispielsweise in der tagungsfreien Zeit die Gesetzgebungsfunktion des Landtages ausüben könnte.Ein Blick auf Art. 74 LV, worin ausgeführt ist, dass der Landesausschuss „insbesondere berechtigt und verpflichtet“ ist, bestimmte Aufgaben zu erledigen, zeigt indessen, dass die Verfassung nicht daran denkt, den Landesausschuss als vollwertigen Ersatz des Landtages einzusetzen, sondern diesen lediglich mit dringlichen Anliegen befassen will und ihn in erster Linie als Organ versteht, das dem Landtag zuarbeiten und die Regierung kontrollieren, aber nicht dessen Aufgaben übernehmen soll.[19] Dieses Ergebnis wird auch dadurch gestützt, dass der Landesausschuss gemäss Art. 75 LV keine bleibende Verbindlichkeit für das Land eingehen kann.Der Landesausschuss ist daher in seiner Funktion auf die Ausübung von Aufgaben beschränkt, wie sie Art. 74 LV demonstrativ aufzählt.[20] Er kann demnach weder die Gesetzgebungsfunktion des Landtages übernehmen noch Finanzbeschlüsse fassen und auch nicht Aufgaben der Aussenpolitik, die über rein repräsentative Funktionen im Inland hinausgehen, oder der Kontrolle der Staatsverwaltung erfüllen.[21] Er ist lediglich ein parlamentarisches Hilfsorgan.[22] Die Aussage von Allgäuer, dass der Landesausschuss nicht in der Lage ist, die Aufgaben des Landtages und seiner Kommissionen angemessen weiterzuführen,[23] ist daher dahingehend zu präzisieren, dass dies auch nicht seine Funktion ist. Der Landesausschuss kann und soll mangels Repräsentativität nicht den Landtag ersetzen,[24] sondern lediglich in der Zeit, in welcher der Landtag rechtlich handlungsunfähig ist, als ein parlamentarisches Organ bestimmte Aufgaben der Kontrolle der Regierung erfüllen.[25]Die Sitzungsprotokolle des Landesausschusses sind im Gegensatz zu den Landtagsprotokollen nicht öffentlich zugänglich und werden lediglich den Landtagsabgeordneten bekannt gegeben. Die Sitzungen, zu welchen der Landtagspräsident bei Bedarf einberuft,[26] sind ebenfalls nicht öffentlich,[27] auch nicht für Mitglieder des Landtages, die dem Landesausschuss nicht angehören. In der Praxis bilden verschiedentliche dringliche Angelegenheiten wie Bestellung von Mitgliedern bestimmter Kommissionen, Kreditüberschreitungen oder Grundstückserwerbe die hauptsächlichen Agenden des Landesausschusses.[28]B. Anderen Organen vorbehaltene AufgabenFür die Zeit während der Diskontinuität behält die Verfassung in Art. 71 LV bestimmte Aufgaben ausdrücklich anderen Organen vor. Die Funktion des Landesausschusses besteht nämlich lediglich „unbeschadet der Bestimmungen der Art. 48 bis 51 über die Fristen zur Wiedereinberufung bezw. Neuwahl.“C.KritikDie Kritik am Landesausschuss richtet sich weniger gegen die Institution als solche als gegen die Tatsache, dass der Landtag innerhalb seiner vierjährigen Legislaturperiode innerhalb bestimmter Zeiträume handlungsunfähig ist.[34] Dies bedeutet auch, dass eine Beseitigung der Institution des Landesausschusses eine Abkehr vom konstitutionellen Sessionensystem des Landtages, wie es in Art. 49 LV[35] mit der regelmässigen Einberufung des Landtages zu Anfang eines jeden Jahres durch landesfürstliche Verordnung zum Ausdruck gelangt, voraussetzen würde.[36] Die blosse Beseitigung des Landesausschusses würde nämlich die Problematik des zwischen Schliessung und Einberufung handlungsunfähigen Landtages verstärken.Für die Fälle der Auflösung und Vertagung des Landtages könnte dem Landesausschuss freilich auch im Falle einer Abkehr vom Sessionensystem eine Funktion zukommen.[37] Als Volksvertretungsorgan, welches über einen längeren Zeitraum hinweg Anstelle des Parlaments fungieren soll, ist der Landesausschuss indessen unzureichend repräsentativ,[38] weil er weder die konkrete Sitzverteilung im Landtag widerspiegelt noch seine Mitglieder vom Wahlvolk in genau dieses Amt gewählt wurden. Er ist aber auch nicht in der Lage, den Landtag tatsächlich zu substituieren, da seine Kompetenzen zu begrenzt sind.Aus diesen Gründen ist die Sinnhaftigkeit des Landesausschusses sowie des Sessionensystems des Landtages zu hinterfragen. Eine Reform müsste daher auch an beiden Institutionen anknüpfen.