Das öffentliche Armenwesen ist Sache der Gemeinden nach Massgabe der besonderen Gesetze. Der Staat übt jedoch die Oberaufsicht hierüber aus. Er kann den Gemeinden, insbesonders zur zweckmässigen Versorgung von Waisen, Geisteskranken, Unheilbaren und Altersschwachen geeignete Beihilfen leisten.  Public services for the poor shall be administered by the municipalities under the conditions set forth in specific laws. The State shall, however, exercise overall supervision of such services. It may grant appropriate subsidies to the municipalities, especially for the proper care of orphans, the mentally ill, the terminally ill, and the infirm.  Entstehung und MaterialienLiteraturI. Historische EntwicklungA. Art. 25 LV stellte auf das Armengesetz von 1869 abArt. 25 LV geht auf den Verfassungsentwurf von Wilhelm Beck zurück.[2] Er fand seine noch heute gültige Form in der Regierungsvorlage Peer. Während bei Beck die Gemeinden „geeignete Beihilfen des Landes in Anspruch nehmen“ konnten, fügte Peer die „Oberaufsicht“ ein und ging zu einer Kann-Formulierung über. Er stützte sich dabei auf § 1 Armengesetz von 1869[3], der lautete: „Die Oberaufsicht über das Armenwesen im Fürstentum übt die Regierung.“ § 16 Armengesetz beschrieb die Personen mit Anspruch auf Unterstützungsleistungen als „diejenigen, welche ihrer körperlichen oder geistigen Beschaffenheit wegen sich selbst zu unterhalten nicht imstande sind“, wobei als Gründe insbesondere das Alter und „Gebrechen des Leibes oder Geistes“ genannt wurden. Die von Beck verwendete Wendung „Geisteskranke, Unheilbare und Altersschwache“ griff auf sie zurück. Da das Armengesetz von 1869 den Gemeinden die Unterstützung der Armen auftrug und ihnen gleichzeitig Beiträge aus dem Armenfonds zuwies (§ 26 lit. c und §§ 30 ff.), zeigt sich auch für die Finanzierung, dass Art. 25 LV keine neue Regelung traf, sondern das geltende Recht übernahm. Folglich drängte sich nach Inkrafttreten der Verfassung keine Revision des Sozialhilfegesetzes von 1869 auf. Es wurde erst mit dem Sozialhilfegesetz von 1965 überarbeitet.Wegen des Anknüpfens an dem 1921 geltenden Sozialhilferecht ist es notwendig, die im 19. Jahrhundert begonnene Entwicklung der Sozialhilfe und dabei insbesondere das Verhältnis zwischen Land und Gemeinden näher zu beleuchten. Dabei wird sich zeigen, dass sich die Zusammenarbeit zwischen Land, Kirche und Gemeinden in der Versorgung der Bedürftigen wie ein roter Faden durch die Geschichte zieht.B. Die Entwicklung im Armenwesen während des 19. und 20. JahrhundertsLiechtenstein ergriff im 18. Jahrhundert wie die umliegenden Länder Massnahmen zur Verfolgung von fremden Bettlern.[4] Im Armengesetz vom 20. Oktober 1869[5] wurde das Betteln ausdrücklich verboten (§ 23). Liechtensteiner Bettler waren in ihre Heimatgemeinde zurückzuführen, Ausländer abzuschieben (§ 24). Gegen die „Vermehrung des Armutsstandes“ war auch die Verordnung betreffend die Einführung des politischen Ehekonsenses vom 14. Oktober 1804] gerichtet.[6] Sie bildete die Grundlage für die Verweigerung der Eheschliessung von Paaren ohne Einkommen und Vermögen.[7] Obwohl die Auswanderung erst ab 1864 keinen Beschränkungen mehr unterlag, verliessen um 1800 viele Liechtensteiner ihre Heimat. Von 1848 bis 1855 und von 1880 bis 1884 kam es zu einer ersten und zweiten Auswanderungswelle, nach dem 1. Weltkrieg in den Jahren 1920 bis 1929 zu einer dritten.[8]Bereits in den Jahren vor 1800 hatten die Landesbehörden die Geistlichkeit aufgefordert, Massnahmen zur Bekämpfung der Armut zu ergreifen. Es kam jedoch nicht zu konkreten Projekten.[9] 1836 wurde ein Waisenamt errichtet.[10] Es war nicht mit der Betreuung der Waisen und Bevormundeten betraut, sondern mit der Verwaltung ihres Vermögens.[11]Mit Verordnung vom 20. Oktober 1845 über das Armenwesen wurden eine Armenkommission und ein Landesarmenfonds geschaffen. Die Armenkommission stand unter dem Vorsitz des Landvogts. Sie war aus Geistlichen, Gemeindevorstehern und einem Lehrer zusammengesetzt (§ 1 Abs. 1 Verordnung). Das Land überwachte, ob die Gemeinden ihrer Unterstützungspflicht nachkamen (§ 3 und § 5 Verordnung). Der Fonds wurde durch spezielle Abgaben und eine Erbschaftssteuer (§ 10 f. Verordnung) geäufnet.[12] Begründet wurde die Errichtung der Armenkommission und des Landesarmenfonds mit den finanziellen Problemen der Gemeinden bei der Versorgung der Armen und dem Fehlen von Armenhäusern.[13]§ 5 GemG 1864[14] verpflichtete die Gemeinden,[15] „die mittellosen und erwerbsunfähigen Gemeindeangehörigen zu erhalten“ und darüber zu wachen, dass das Stiftungsvermögen des Armenfonds nur zu den vorgesehenen Zwecken verwendet wurde. Dass nur Gemeindebürger (nicht aber die sog. Niedergelassenen und Fremde) Anspruch auf Unterstützung hatten, erschliesst sich aus § 17 und § 33 GemG 1864. Das Armengesetz vom 20. Oktober 1869 legte in § 16 fest, wer Anspruch auf Unterstützung hatte.[16] Bevor die Heimatgemeinde Leistungen zu erbringen hatten, mussten die Verwandten für Bedürftige aufkommen (§ 18). Das Armengesetz wies der Regierung die „Oberaufsicht über das Armenwesen“ zu (§ 1) und stattete sie mit weitgehenden Rechten aus. Unter anderem fungierte die Regierung als Rekursinstanz für alle Beschwerden gegen Beschlüsse von Gemeindeorganen (§ 4). Überdies regelte das Armengesetz die Beiträge aus dem Landesarmenfonds an die Armenhäuser (§ 9, § 26, §§ 30 ff.). Ab 1870 wurden von mehreren Gemeinden „Bürgerheime“ genannte Armenhäuser eingerichtet.[17] Geleitet wurden die mit einem landwirtschaftlichen Betrieb verbundenen Heime vom kommunalen Armenverwalter, betreut wurden die Bewohner von Ordensfrauen.[18]In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde die staatliche Fürsorge ausgebaut. Bedürftige erhielten Unterstützung aus verschiedenen von der Regierung verwalteten Fonds.[19] Daneben erbrachten auch kirchliche Stellen Leistungen.[20] Mit der Verordnung vom 28. September 1961 über den Fürsorgedienst[21] wurde die Grundlage für das Fürsorgeamt geschaffen. Seine Aufgabe (siehe Art. 3 Verordnung) war es v.a., die im Gesetz vom 20. November 1958 betreffend die Versorgungsmassnahmen für arbeitsscheue und liederliche Personen[22] genannten Massnahmen durchzuführen. Die Kosten für das Amt hatten zu einem Drittel die Gemeinden zu übernehmen (Art. 4 Abs. 1 Verordnung). Die Kosten für die Fürsorgemassnahmen waren hälftig von Land und Heimatgemeinde zu tragen (Art. 4 Abs. 2 Verordnung). Der Anspruch auf Unterstützung richtete sich nämlich gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. e GemG 1959[23] gegen die Heimatgemeinde, und explizit (siehe Art. 20 GemG 1959) nicht gegen die Wohngemeinde. Er war auf die Gemeindebürger beschränkt (siehe Art. 5 Abs. 2 lit. d und Art. 9 Abs. 1 lit. e GemG 1959). Erst mit dem Sozialhilfegesetz von 1965[24] wechselte die Zuständigkeit von der Heimat- zur Wohnsitzgemeinde (Art. 24 SHG 1965).[25] Erstmals wurden die Voraussetzungen für ausländische Staatsangehörige aufgeführt, um in Liechtenstein Sozialhilfe beziehen zu können (Art. 21 SHG 1965). Das Sozialhilfegesetz bezeichnete das Fürsorgeamt (des Landes), die Fürsorgekommissionen (der Gemeinden) und die Regierung als Organe der Fürsorge und Wohlfahrtspflege (Art. 3). Dem Fürsorgeamt (siehe Art. 5) kam neben der Koordination der Tätigkeiten der Fürsorgekommissionen unter anderem die wirtschaftliche Fürsorge für sog. heimgekehrte Landesbürger und Liechtensteiner im Ausland zu. In allen anderen Fällen war die Wohngemeinde zuständig (Art. 26 Abs. 2). Die Sozialarbeiter der Gemeinden wurden jedoch ausdrücklich dazu verpflichtet, das Fürsorgeamt bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen (Art. 6). Die Regierung blieb Beschwerdeorgan (Art. 8). Die Kosten waren je hälftig von Land und Gemeinden zu tragen (Art. 57).II. Umfang der Rechte und Pflichten der GemeindenDas Armenwesen wurde 1921 nicht deshalb den Gemeinden zugewiesen, weil sich im Land unterschiedliche Lösungen etabliert hatten oder für die Zukunft angestrebt wurden. Vielmehr war bereits mit dem Armengesetz von 1869 eine landesweite Regelung erreicht. Es regelte die Unterstützung der Hilfsbedürftigen in dieser Reihenfolge: Pflicht zur „Selbsterhaltung“ (§ 17), Unterstützung durch Verwandte (§ 18), Unterstützung durch die Gemeinde (§ 19). Das Land machte den Gemeinden detaillierte Vorgaben über die Ausgestaltung des Armenwesens und sicherte sich die Aufsicht. Eine Verpflichtung der Gemeinden, Angebote zur Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit, zur Förderung von Behinderten oder psychisch Kranken oder zur Pflege von Betagten zu entwickeln und der gesamten Bevölkerung zur Verfügung zu stellen, fand sich im Armengesetz nicht und kann auch nicht aus Art. 25 LV herausgelesen werden.[26] Dies umso mehr, als Art. 18 LV das Land mit der Sorge für das Gesundheitswesen und der Unterstützung der Krankenpflege betraut. Die Erwähnung der „zweckmässigen Versorgung von Waisen, Geisteskranken, Unheilbaren und Altersschwachen“ in Art. 25 LV stellt keine Verpflichtung der Gemeinden dar, den mit dem Verlust von Angehörigen, psychischen oder unheilbaren Erkrankungen und der Gebrechlichkeit im Alter zusammenhängenden Herausforderungen aktiv zu begegnen, sondern eine nicht abschliessende Aufzählung von Personen, die Anspruch auf Hilfe haben, sofern die notwendige Hilfe nicht durch ihre Verwandten geleistet wird. Art. 25 LV weist den Gemeinden keine über die materielle Versorgung der Bedürftigen hinaus gehenden Aufgaben zu. Diese auf den mit Art. 25 LV verfolgten Zweck (Weiterführen des bisherigen Systems der Sozialhilfe) gestützte Auslegung deckt sich mit der wörtlichen Auslegung des Begriffs „Armenwesen“. Unzulässig wäre es, wenn das Land neben den Gemeinden ein paralleles System der Sozialhilfe aufziehen würde. Es gibt nur ein öffentliches Armenwesen, und dieses ist in dem vom Gesetz vorgegebenen Rahmen Sache der Gemeinden. Art. 25 LV begründet keine parallele Kompetenz von Gemeinden und Land,[27] diesen Regelungsgegenstand je eigenen Normen zu unterwerfen. Wegen des Verweises auf das Gesetz, wegen der Oberaufsicht und des finanziellen Engagements des Landes darf das Gesetz dem Land nicht nur gestaltende und kontrollierende Aufgaben zuweisen, sondern in einzelnen Bereichen – insbesondere wo die Überwachung besonders intensiv sein müsste oder ein identisches Vorgehen im ganzen Land notwendig erscheint – auch eine umfassende Regelungskompetenz.III. ZuständigkeitenA. Die Kompetenzen der GemeindenArt. 25 LV verwendet dieselbe Formulierung („ist Sache“) wie Art. 23 LV, der dem Staat das Recht und die Pflicht zuweist, das Münzwesen und das öffentliche Kreditwesen zu regeln. Allerdings verwendet Art. 25 LV den Zusatz „nach Massgabe der besonderen Gesetze“ und verweist auf das Oberaufsichtsrecht des Staates. Dies ändert jedoch nichts daran, dass das Armenwesen grundsätzlich eine Aufgabe der Gemeinden ist. Eine Aufsicht durch das Land ist ja auch nur dann notwendig, wenn die Gemeinden über gewisse Gestaltungsmöglichkeiten verfügen. Weist die Verfassung eine Aufgabe den Gemeinden zu, so nimmt der Verfassungsgeber in Kauf, dass nicht alle Gemeinden die Aufgabe gleich lösen. Soweit ihnen nicht per Gesetz Vorgaben gemacht werden,[28] dürfen die lokalen Behörden die ihnen passend erscheinenden Massnahmen treffen, die Organisation des Sozialhilfewesens ihren Verhältnissen entsprechend ausgestalten, auf besondere Herausforderungen mit neuen Hilfsangeboten reagieren etc. Art. 25 LV verlangt nicht, dass Sozialhilfebezüger mit vergleichbaren Verhältnissen in allen Gemeinden genau dieselbe Summe ausbezahlt erhalten, in jeder Gemeinde dieselben Beratungsangebote bereit stehen[29] und die Verfahren gleich ablaufen. Weil Art. 25 LV dem Land die Oberaufsicht zuweist, darf das Gesetz den Gemeinden jedoch entsprechende Vorgaben machen. Gemäss Art. 25 LV ist das Armenwesen „nach Massgabe der besonderen Gesetze“ Sache der Gemeinden. Der Verweis auf ein besonderes Gesetz findet sich auch in Art. 38 LV, Art. 103 LV und Art. 104 Abs. 1 LV. Dass Art. 25 LV den Plural wählt, könnte sich damit erklären, dass sich 1921 in zwei Gesetzen – nämlich im Gemeindegesetz von 1864 und im Armengesetz von 1869 – Ausführungen zur Sozialhilfe fanden. Die Formulierung von Art. 25 LV bedeutet, dass das Armenwesen eine Aufgabe der Gemeinden ist und dass diese so zu erledigen ist, wie es die einschlägigen Gesetze vorgeben. Die Verfassung weist damit darauf hin, dass es für den Bereich der Sozialhilfe gesetzlicher Regelungen bedarf. Dies natürlich nicht zuletzt deshalb, weil die im Verfassungstext bereits angesprochene Ausübung der Aufsicht durch das Land und die Finanzierung geklärt werden müssen. Im Gesetz muss z.B. näher ausgeführt werden, was zur Sozialhilfe gehört und was nicht, ob lediglich wirtschaftliche Hilfe ausgeschüttet werden soll oder ob auch Beratung angeboten wird, ob Betroffene Gelegenheit erhalten, sich aus- und weiterzubilden und falls ja, ob dies mit Hilfe von Beratung oder zwangsweise zu leistende Arbeitseinsätzen geschehen soll. Art. 25 LV begründet nicht nur ein Recht der Gemeinden, sondern auch eine Pflicht, ein System vorzusehen, das die Existenzsicherung jedes Einwohners garantiert. Art. 110 Abs. 2 lit. c LV zeigt, dass es nicht genügen würde, Hilfsbedürftigen nur von Fall zu helfen. Art. 110 Abs. 2 lit. c LV verlangt von den Gemeinden nämlich ein „geregeltes Armenwesen“. Sie müssen vorausschauend eine Ordnung treffen, welche die rechtsgleiche Behandlung gleich gelagerter Fälle ermöglicht. Dies bedingt Vorkehren organisatorischer Art und das Bereitstellen finanzieller Mittel.B. Die Kompetenzen des LandesIndem Art. 25 LV dem Staat die Oberaufsicht zuweist, legt er fest, dass dem Land eine kontrollierende Funktion zukommt. Überwachung und Kontrolle können nur ausgeübt werden, wenn Kriterien bestimmt sind, gestützt auf die das Handeln beurteilt werden kann. Aus diesem Grund erteilt Art. 25 LV dem Land die Kompetenz, sowohl materielle (z.B. über die Voraussetzungen für die Gewährung von Sozialhilfe und über die Höhe der auszurichtenden Beiträge) als auch formelle Grundsätze (z.B. wie die Behörden der Gemeinden auszugestalten und die Verfahren abzuwickeln sind) aufzustellen. Art. 25 LV enthält bezüglich der finanziellen Unterstützung der Gemeinden eine Kann-Formulierung. Als die Verfassung 1921 erlassen wurde, hatte sich das Land[30] bereits in erheblichem Ausmass für das Armenwesen eingesetzt. Ein Rückzug war nicht geplant, wäre aber aufgrund der Formulierung jederzeit möglich.[31] In welcher Form und in welchem Umfang sich das Land engagieren muss, gibt Art. 25 LV nicht vor. Die Formulierung „insbesonders zur zweckmässigen Versorgung von (…)“ dient als Beispiel. Sie verpflichtet das Land nicht, die Kosten für die stationäre Unterbringung oder für die genannten Personen zu übernehmen. Überdies macht der Begriff „Beihilfe“ deutlich, dass es um unterstützende Leistungen geht. Das Land dürfte deshalb nicht sämtliche in der Sozialhilfe anfallenden Kosten tragen oder das Anbieten aller Dienste und Einrichtungen übernehmen. Die Sozialhilfe wird in Art. 12 Abs. 2 GemG, der die dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinden zugeteilten Aufgaben aufzählt und damit zumindest eine Vermutung für die Autonomie der Gemeinden setzt,[32] nicht erwähnt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sich die Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe für die ihnen per Gesetz überlassenen Aufgaben nicht auf die Gemeindeautonomie berufen dürfen.[33] Es bedeutet lediglich, dass die Autonomie der Gemeinden nur so weit reicht, wie ihnen das Gesetz einen Freiraum belässt. Gerade weil die Aufgabe des Armenwesens den Gemeinden durch die Verfassung zugewiesen wird, muss ihnen das Gesetz einen Freiraum gewähren. Liechtenstein ist Mitglied der „Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe SKOS“.[34] Die SKOS bezweckt „die Förderung von Kompetenz, von Koordination und Zusammenarbeit in der öffentlichen und privaten Sozialhilfe auf kommunaler, regionaler, kantonaler und eidgenössischer Ebene.“[35] Sie unterstützt ihre Mitglieder durch Information und Vernetzung ihre Aufgaben in der Gestaltung der Sozialhilfe besser wahrzunehmen. Dies kommt der Regierung bei der Ausübung ihrer lenkenden Aufgaben und den Gemeinden in der täglichen Praxis zugute.[36]C. Die Kompetenzen von PrivatenMit Art. 25 LV wurden die Grundlagen für die Organisation und Finanzierung des öffentlichen Armenwesens gelegt. Es wurde kein Monopol der Gemeinden errichtet. Hilfe durch kirchliche Institutionen, Verbände und Private ist zulässig. Sie untersteht nicht der Aufsicht des Staates.[37] Anders als die staatliche Sozialhilfe, für die das Legalitätsprinzip gilt und die sowohl das Rechtsgleichheitsgebot als auch das Willkürverbot beachtet und den Verfahrensgrundrechten Genüge tun muss, dürfen Private, deren Hilfeleistungen durch Freiwilligenarbeit, Mitgliederbeiträge, private Spenden oder andere private Mittel ermöglicht werden,[38] nach Gutdünken respektive nach den von ihnen selbst gesetzten Regeln handeln.[39]Den Gemeinden und dem Land steht es frei mit Privaten zusammenzuarbeiten und diesen einzelne Aufgaben zu übertragen oder sie zu unterstützen.[40] In diesem Fall und soweit die Unterstützung durch die öffentliche Hand reicht, sind die Privaten gleichermassen wie die öffentliche Hand an die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung etc. gebunden. Die Gemeinden dürfen sich nicht mit dem Hinweis, Hilfe werde auch von kirchlicher oder privater Seite geleistet, gänzlich aus der Sozialhilfe zurückziehen. Wenn allerdings eine Person von privater Seite bereits so viel Hilfe erhält, dass sie nicht mehr bedürftig ist, entfällt ihr Anspruch auf Sozialhilfe. Von Armut bedrohte oder betroffene Personen dürfen sich (geschützt durch Art. 41 LV) zusammenschliessen, um eine Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation zu erreichen (siehe auch Art. 25 SHG) oder ihre Positionen besser in die politische Auseinandersetzung einzubringen.IV. Kompetenzverteilung zwischen Land und Gemeinden im SozialhilfegesetzA. Beschränkung der Gemeinden auf InformationsrechteGemäss der aktuellen Fassung des Sozialhilfegesetzes führt das Amt für Soziale Dienste die persönliche Hilfe (d.h. die Beratung und Betreuung) und die wirtschaftliche Hilfe durch (Art. 7 und Art. 21 SHG). In den Gemeinden gibt es keine Fürsorgekommissionen[41] und keine Sozialarbeiter mehr.[42] Lediglich der Gemeindevorsteher ist mit Aufgaben der Sozialhilfe betraut. Er ist zur Unterstützung des Amtes für Soziale Dienste verpflichtet (Art. 21a SHG[43]). Ihm erstattet das Amt Bericht (Art. 25a SHG), aber nur über die wirtschaftliche Hilfe und Unterhaltsvorschüsse. Gemäss Art. 25a Abs. 3 und 4 SHG nimmt er „den Bericht zur Kenntnis und überprüft[44] ihn aus Sicht der Gemeinde und auf Basis der ihr vorliegenden Informationen.“ Seine Hinweise und Einwände sind vom Amt für Soziale Dienste „sorgfältig zu prüfen und angemessen zu berücksichtigen.“[45] Ein Vetorecht gegen die vom Amt getroffenen Massnahmen steht ihm genauso wenig zu wie ein Rechtsmittel.[46] Die Gemeinden haben keinen Einfluss auf die Leistungen oder die Art und Weise, wie die Bedürftigen durch das Amt für Soziale Dienste betreut werden. Sie können keine Schwerpunkte setzen. Eine Gemeinde kann deshalb z.B. weder beschliessen, dass ihre Bedürftigen einen höheren Unterstützungsbetrag erhalten, weil die Lebenshaltungskosten in ihrem Gebiet höher sind, noch kann sie ihre Sozialhilfeempfänger dazu verpflichten, Gegenleistungen in einer sozialen Einrichtung vor Ort zu erbringen. Die Gemeinden haben die Hälfte der Kosten aller Massnahmen zu tragen, und zwar im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl (Art. 27 SHG[47]).[48] Die Einwohnerzahl ist ein sinnvoller Anknüpfungspunkt. Die Gemeinden nur an den Kosten ihrer Einwohner zu beteiligen, könnte sie motivieren, durch eine besonders gute Betreuung, durch das Bereitstellen günstiger Wohnungen etc., die Kosten tief zu halten. Andererseits hätten die Gemeinden den Anreiz, Sozialhilfebezüger zum Wegzug zu motivieren oder den Zuzug von finanzschwachen Personen zu verhindern. Indem die Gemeinden unabhängig von der Anzahl und den Kosten ihrer Sozialfälle zur Kasse gebeten werden, entsteht kein solcher Druck.[49] Art. 25 LV lässt beide Varianten zu. Hingegen gerät die getroffene Regelung, wie sogleich in Kapitel B gezeigt wird, in Konflikt mit der Gemeindeautonomie. Die Aufteilung der Kosten hatte mehrfach zu Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Land und den Gemeinden geführt.[50] Die hälftige Aufteilung wird jedoch schon lange praktiziert. Die Verfassung liesse auch einen anderen Verteilschlüssel zu, solange die Beteiligung der Gemeinden nicht auf Null gesetzt wird. Im Jahr 2014 führte das Amt für Soziale Dienste im Bereich der wirtschaftlichen Sozialhilfe 533 Dossiers (522 im Vorjahr).[51] 824 (837) Personen, davon 187 (202) Kinder und Jugendliche, erhielten Unterstützungsleistungen.[52] 58% der Unterstützten waren liechtensteinischer Nationalität.[53] Liechtenstein wies 2014, unverändert zum Vorjahr, eine Sozialhilfequote von 2,2% auf. Die Ausgaben für die wirtschaftliche Sozialhilfe beliefen sich im Jahr 2013 insgesamt auf 7,27 Mio. Fr. und nahmen 2014 auf 7,3 Mio. Fr. zu.[54]B. Verfassungswidrigkeit der geltenden Kompetenzverteilung?Gemäss den Materialien zu den letzten Revisionen des SHG pochte das Land mit dem Argument, das Armenwesen sei gemäss Art. 25 LV Sache der Gemeinden, auf eine finanzielle Beteiligung der Gemeinden.[55] Wenn die Regierung darauf hinweist, dass Art. 25 LV dem „Rückzug der Gemeinden aus der Mit-Zuständigkeit für die wirtschaftliche Hilfe Grenzen“ setzt,[56] hat sie Recht. Für eine Pflicht der Gemeinden, im Bereich der Sozialhilfe Aufgaben zu erfüllen, spricht auch Art. 110 Abs. 2 lit. c LV. Er bestimmt weder die Art noch den Umfang der Aufgaben der Gemeinden im Armenwesen, doch legt er fest, dass den Gemeinden Rechte und Pflichten zukommen. Weist das SHG den Gemeinden gar keine Kompetenzen mehr zu, sondern trifft sie lediglich eine Zahlungspflicht (wie in Kapitel A ausgeführt, gewährt das Informationsrecht von Art. 25a SHG keine Mitbestimmungsrechte), werden Art. 25 LV, Art. 110 Abs. 2 lit. c LV und die Gemeindeautonomie verletzt.[57] Das Wesen der Gemeinden als eigenständige, zur Selbstorganisation und -verwaltung berufene Körperschaften wird nämlich missachtet, wenn das Land eine Aufgabe dergestalt selber vornimmt, dass die Gemeinden keinen Einfluss nehmen können, sondern Organe des Landes ohne einen Bezug zu lokalen Gegebenheiten herzustellen und ohne Rücksicht auf lokale Unterschiede allein gestützt auf Landesrecht handeln.[58] Dies gilt umso mehr für eine Aufgabe, welche die Verfassung explizit den Gemeinden zuweist. Es steht wegen Art. 112 Abs. 2 LV nicht im Belieben der Gemeinden, sich einer ihnen in der Verfassung zugewiesenen Aufgabe zu entledigen und sie dem Land zu überlassen. Wenn die Vertreter von Land und Gemeinden zum Schluss kommen, alle Sozialhilfebezüger nach denselben vom Gesetzgeber erlassenen Bestimmungen des Landesrechts von Fachleuten des Landes betreuen zu lassen, können sie dafür gute Gründe wie insbesondere die Professionalisierung vorbringen. Zu kritisieren ist jedoch, dass bei der durch das Gesetz vorgenommenen Verschiebung der Kompetenzen Art. 25 LV und Art. 110 Abs. 2 lit. c LV nicht entsprechend revidiert wurden. An einem Anknüpfungspunkt in der Verfassung fehlt es ebenso, wenn die Regierung bezüglich Aufgabenentflechtung zwischen Land und Gemeinden anführt, es sei vom Ansatz auszugehen, „dass die Gemeinden im sozialen Bereich diejenigen Aufgabenbereiche übernehmen sollten, welche eine Grundleistung der öffentlichen Hand für alltägliche „normale“ Lebenssituationen der Bevölkerung darstellen. Dies deshalb, weil eben die üblichen Tätigkeiten wie Arbeiten, Wohnen usw. in der Gemeinde stattfinden. Zu diesen alltäglichen, „normalen“ Lebenssituationen zählt auch das Älterwerden (…).“[59]Eine solche Überlegung ist interessant, jedoch ist sie nicht geltendes Verfassungsrecht. Die Verfassung unterscheidet Wohlfahrt (Art. 14 LV), Gesundheitswesen (Art. 18 LV), Armenwesen (Art. 25 LV) und Versicherung (Art. 26 LV). Sie unterscheidet nicht zwischen alltäglichen und anderen Lebenssituationen. Wenn der Gesetzgeber die Gemeinden mit einer solchen „Grundversorgung“ betrauen will, hat er eine Verfassungsänderung zu initiieren oder den Gemeinden zumindest mittels Gesetzesänderung in den relevanten Gesetzen entsprechende Aufgaben zu übertragen. Er könnte den Gemeinden im Gesetz zu den dem Land zukommenden Bereichen Wohlfahrt, Gesundheitswesen und Versicherung präzise Vorgaben machen oder einen Freiraum zur eigenen Gestaltung überlassen.[60] Auch wäre es dabei wegen der Gemeindeautonomie unzulässig,[61] die Aufgabenerledigung Organen des Landes zuzuweisen und den Gemeinden nur die Pflicht zur Bezahlung zu überbinden.V. Zweck der SozialhilfeA. Definition und Ziele der SozialhilfeSozialhilfe ist die Unterstützung von Menschen, die ohne diese Hilfe in eine Notlage geraten würden. Sie dient als Mindestsicherung, die ein menschenwürdiges Dasein (siehe Art. 1 Abs. 2 SHG)[62], die Teilhabe am sozialen Leben[63] und die Ausübung weiterer Grundrechte[64] garantiert. Überdies dient sie der Gerechtigkeit und sorgt dafür, dass sich die Schere bei den Lebensbedingungen zwischen den Einwohnern des Landes nicht unbegrenzt öffnet.[65]Die Höhe der Leistungen orientiert sich am sozialen Existenzminimum (Art. 8 Abs. 1 SHG) und hat von der wirtschaftlichen, persönlichen und sozialen Situation der Betroffenen auszugehen.[66] Das soziale Existenzminimum liegt deshalb „deutlich“ über den aus dem Grundrecht auf ein Existenzminimum abgeleiteten Ansprüchen.[67] Es liegt überdies auch höher als das exekutionsrechtliche Existenzminimum, weil es einen anderen Zweck verfolgt als dieses und der Sozialhilfeempfänger per Definition (anders als der Pflichtige im Exekutionsverfahren) nicht über Reserven verfügen kann.[68] Da die Leistungen der Sozialhilfe zu den Leistungen der Sozialversicherung[69] und zur Unterstützung durch Verwandte subsidiär sind,[70] kann sie als Auffangnetz[71] bezeichnet werden. Die Unterstützung kann in verschiedener Form geleistet werden, sei es durch Beratung und Betreuung oder durch wirtschaftliche Hilfe. Die Sozialhilfe ist final,[72] sie knüpft nicht an einem bestimmten Risiko an. Ihr Ziel ist es, dass die Betroffenen so rasch als möglich wieder in der Lage sind, ihr Leben ohne fremde Hilfe zu meistern.[73] Die Hilfeleistungen sind deshalb mit Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration verbunden, welche die Bezüger dazu animieren wollen[74] (oder unter Umständen auch zwingen[75]), ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt (z.B. durch Aus- oder Weiterbildung oder Training) zu verbessern. Die Ausrichtung der Hilfe erfolgt jedoch, solange die Notlage besteht.[76]B. Notwendigkeit von Eingriffen in Grundrechte1. Erfordernis der gesetzlichen GrundlageRegelmässig zu vorgegebenen Zeiten das Amt für Soziale Dienste zu Beratungsgesprächen aufzusuchen, die Einkommens- und Vermögensverhältnisse offenzulegen, Auskunft über die Wohnsituation zu geben und Hausbesuche von Sozialarbeitern zu empfangen[77], Abklärungen über die Arbeitsfähigkeit sowie Einschätzungen der Arbeitswilligkeit über sich ergehen zu lassen oder an Arbeitsprojekten teilzunehmen,[78] tangiert die durch Art. 32 Abs. 1 LV geschützte Privat- und Geheimsphäre respektive die Freiheit der Person.[79] Es ist deshalb zu prüfen, ob diese Beeinträchtigungen gerechtfertigt sind. Art. 14 Abs. 1 SHV verpflichtet die Antragsteller, „das Amt für Soziale Dienste über die für die Ausrichtung der Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse wahrheitsgetreu und vollständig zu unterrichten.“ Sie müssen ihrem Antrag die „erforderlichen Unterlagen für die Berechnung der Sozialhilfe“ beifügen. Die Abklärungen erfolgen daraufhin gemäss Art. 14 Abs. 2 SHV „in erster Linie durch Befragung des Hilfsbedürftigen und Prüfung seiner Unterlagen.“ Art. 14 SHV ist auf das Gespräch mit dem Antragsteller und auf das Beibringen von Dokumenten gerichtet. Er schafft keine Grundlage für den Eingriff in das Hausrecht. Dasselbe gilt für die in Art. 26a SHG verankerte allgemeine Berechtigung zur Datenbearbeitung. Für Hausdurchsuchungen – um eine solche handelt es sich, wenn die Wohnung eines Antragstellers oder Sozialhilfebezügers zur Abklärung, wie viele Personen sich dauerhaft in den Räumlichkeiten aufhalten, betreten wird, ob Wertgegenstände vorhanden sind, ob sich Hinweise auf Bankkonten oder anderswo liegende Werte finden – bedarf es einer Grundlage im Gesetz im formellen Sinn.[80] Das in der Sozialhilfe subsidiär zur Anwendung gelangende LVG (siehe Art. 27 Abs. 1 lit. c LVG) verlangt in Art. 134 Abs. 3 LVG ebenfalls ausdrücklich eine Grundlage in Gesetz oder Verordnung. Dass der Hilfsbedürftige gemäss Art. 2 Abs. 3 SHG die „Ratschläge und Weisungen des Sozialhilfeorgans“ zu befolgen hat[81] und die wirtschaftliche Hilfe gemäss Art. 8 Abs. 2 SHG an „Auflagen und Bedingungen gebunden“ werden kann, ist eine zu wenig präzise Umschreibung für die Eingriffe ins Hausrecht. Indem Art. 6 und Art. 7 SHG die persönliche Hilfe mittels Beratung und Betreuung vorsehen, schaffen sie eine Grundlage für die Pflicht von Antragstellern und Sozialhilfebezügern, zu Gesprächen mit Angestellten des Amtes für Soziale Dienste zu erscheinen sowie an Tests zu ihrer Leistungsfähigkeit und -willigkeit teilzunehmen. Medizinische Abklärungen und psychologische Begutachtungen sind als massivere Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit dadurch m.E. jedoch nicht abgedeckt. Erscheinen sie als notwendig, so ist gemäss den Vorschriften über gerichtlichen Massnahmen (Art. 11 ff. SHG) vorzugehen. Mit der Pflicht, an einer längeren Aus- oder Weiterbildung teilzunehmen, ein Praktikum zu absolvieren oder eine (bestimmte) Berufstätigkeit aufzunehmen, wird (wie in Art. 2 Abs. 1 SHG vorgesehen) dem Grundsatz nachgelebt, die Ursachen der Notlage zu beseitigen. Überdies sind Sozialhilfebezüger gemäss Art. 2 Abs. 3 SHG dazu verpflichtet, „selbst nach Kräften zur Behebung der Hilfsbedürftigkeit bei(zu)tragen und die Ratschläge und Weisungen des Sozialhilfeorgans (zu) befolgen“ respektive gemäss Art. 10 Abs. 3 SHG Weisungen bezüglich Erlernen eines Berufs oder Aufnahme einer bestimmten Arbeit „zur Abwehr drohender Hilfsbedürftigkeit“ zu befolgen. Die Durchsetzung dieser Pflichten mit Zwang sieht das Gesetz nicht vor. Die einzige zulässige Reaktion ist die in Art. 21 Abs. 1 lit c und lit. d SHV vorgesehene Kürzung der Leistungen. Weil wegen der Ausgestaltung als Grundrecht nicht in das absolute Existenzminimum eingegriffen werden darf,[82] sind der Kürzung jedoch Grenzen gesetzt. Die Antragstellung respektive das Entgegennehmen von Sozialhilfeleistungen stellt kein Einverständnis in Eingriffe in die persönliche Freiheit dar, findet sich doch der Betroffene in einer – wenn auch nicht vom Amt für Soziale Dienste verursachten – Notlage. Zu argumentieren, dass der Betroffene keinen Nachteil erleide, wenn er mangels Kooperation die von ihm begehrten Sozialhilfeleistungen nicht (mehr) erhalte, verfängt nicht. Schliesslich haben Bedürftige einen grundrechtlich geschützten Anspruch auf ein Existenzminimum.[83] Es wäre deshalb nicht zulässig, in der Form von Auflagen und Weisungen Antragstellern oder Sozialhilfebezügern Pflichten aufzuerlegen, die ihre persönliche Freiheit in erheblichem Mass einschränken, ohne dass sich hierzu eine explizite Grundlage im Gesetz findet.2. Kürzung von LeistungenDie Sozialhilfe weist einige Besonderheiten auf: Bedürftige haben einen Anspruch auf Leistungen, aber ob der Anspruch tatsächlich besteht, ist in jedem einzelnen Fall abzuklären. Hierbei hat der Antragsteller mitzuwirken, weil nur er über gewisse relevante Daten verfügt. Mit der Verfügung, welche die Bedürftigkeit feststellt und die Art und Höhe der Hilfe festlegt, wird das Verhältnis nicht beendet. Die Sozialhilfe möchte (siehe Art. 2 Abs. 1 SHG) die Ursachen der Notlage beseitigen. Von daher sind ihre Leistungen grundsätzlich nicht auf Dauer angelegt.[84] Dies schliesst jedoch nicht aus, dass die Unterstützung in einem konkreten Fall mehrere Jahre dauert. Im Zeitpunkt, in dem die Bedürftigkeit festgestellt wird, ist noch nicht bekannt, wie lange sie andauern wird. Die Sozialhilfebezüger sind verpflichtet (siehe Art. 14 Abs. 3 SHV) „Tatsachen, die eine Änderung der Sozialhilfe oder deren Einstellung bewirken können“ zu melden.[85] Die von Art. 14 SHV statuierte Auskunfts- und Meldepflicht erstreckt sich nicht nur auf den Antragsteller (siehe Abs. 1), sondern auf alle Sozialhilfebezüger (siehe Abs. 3) während der gesamten Bezugsdauer. Art. 14 Abs. 1 und Abs. 3 SHV gehen Art. 68 Abs. 1 LVG als präzisere Bestimmungen vor. Der Sozialhilfebezüger ist verpflichtet (Art. 14 Abs. 3 SHV), „Tatsachen, die eine Änderung der Sozialhilfe oder deren Einstellung bewirken können“, zu melden. Das Amt ist gestützt auf diese Mitteilung (oder wenn es sonstwie „Kenntnis von Umständen“ erlangt, „welche eine begründete Annahme zulassen, dass Anspruchsvoraussetzungen weggefallen oder Ausschliessungsgründe eingetreten sind“) zur vorläufigen Einstellung der Leistungen berechtigt (Art. 17 SHV). Es muss dabei unverzüglich weitergehende Abklärungen treffen und den Entscheid mittels beschwerdefähiger Verfügung (Art. 14a SHV) eröffnen. Zudem ist das Amt verpflichtet, mindestens einmal im Jahr (Art. 18 Abs. 1 SHV) alle Dossiers zu überprüfen. Diese Überprüfung kann mit einer Kürzung oder Einstellung der Leistungen wegen geringerer oder ganz weggefallener Bedürftigkeit enden. In all diesen Fällen wirkt die Entscheidung für die Zukunft.[86] Ist die Hilfsbedürftigkeit nicht, nicht mehr oder nicht mehr im ursprünglichen Umfang gegeben, besteht ein Anspruch auf Hilfe nicht länger (Art. 1 Abs. 1 SHG). Stellt sich heraus, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Leistungen gar nie vorlagen oder dass der Bedarf viel kleiner ist als angenommen, so ist davon auszugehen, dass die Leistungen erschlichen wurden. Art. 17 Abs. 1 lit. a SHG regelt die Pflicht zur Rückerstattung erschlichener Leistungen.[87] SHG und SHV regeln jedoch nicht, in welchem Verfahren das Amt Verdachtsmomenten nachgehen muss. Es gelten deshalb die Bestimmungen zur erstmaligen Feststellung der Bedürftigkeit und subsidiär (siehe Art. 27 Abs. 1 lit. b LVG) die Bestimmungen des LVG über die Wiederaufnahme und Kassation (Art. 105 f. LVG). Vom Wortlaut her (siehe Art. 17 SHV) wäre eine vorläufige Einstellung beim Verdacht, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Sozialhilfe nie vorlagen, nicht zulässig. Das kann jedoch vom Gesetzgeber nicht gemeint gewesen sein. Gemäss Art. 14 Abs. 2 SHV sind „weitere Personen“ nur „mit Zurückhaltung beizuziehen“. Dies schliesst nicht aus, dass das Amt auch anonym vorgebrachten Mitteilungen nachgeht.[88] Mangels anderslautender Vorschriften in SHG und SHV muss es aber dem Sozialhilfebezüger gestützt auf Art. 64 Abs. 3 LVG das rechtliche Gehör gewähren und ihm vor dem Erlass einer neuen Verfügung gemäss Art. 66 Abs. 2 LVG die Möglichkeit einräumen, dem Zeugen Fragen zu stellen. Eine nochmals andere Konstellation liegt vor, wenn die Bedürftigkeit ausgewiesen ist, aber der Sozialhilfebezüger mit seinem renitenten Verhalten einen Grund für eine Kürzung setzt.[89] Diese Fälle werden in Art. 21 Abs. 1 lit. a bis f SHV geregelt. Diese Bestimmung müsste auf Gesetzesstufe gehoben werden. Nicht einmal in BuA Nr. 96/2011 S. 13, der sich eingehend mit dem Sozialmissbrauch beschäftigte, findet sich ein Hinweis, was die Folgen verweigerter oder falscher Auskunft sind, geschweige denn werden diese im SHG oder in der SHV genannt. Das strafrechtliche Legalitätsprinzip erstreckt sich aber auch auf das Ordnungswidrigkeitenrecht und das Verwaltungsstrafrecht.[90] Es braucht deshalb für die Sanktionierung von Sozialhilfebezügern eine gesetzliche Grundlage.[91] Geklärt werden müsste z.B., wann eine Erschleichung vorliegt. Genügt hierfür das Unterlassen von Angaben oder braucht es ein aktives Verschleiern, ist eine böse Absicht erforderlich oder genügt Vorsatz? Zu beachten gilt bei den Kürzungen überdies, dass in keinem Fall in das grundrechtlich geschützte absolute Existenzminimum eingegriffen werden darf.[92] Da die Sozialhilfe gemäss Rechtsprechung des EGMR zu den „civil rights“ gezählt wird,[93] findet Art. 6 EMRK Anwendung.3. DatenschutzGemäss Art. 3 Abs. 1 lit. e DSG handelt es sich bei Daten über die Massnahmen der sozialen Hilfe um besonders schützenswerte Daten. Dass eine Person Sozialhilfe bezieht, darf deshalb gemäss Art. 21 Abs. 2 DSG nur bekannt gegeben werden, wenn ein Gesetz dies ausdrücklich vorsieht. Art. 26a bis 26d SHG sehen die Bekanntgabe an Private nicht vor, und auch Art. 14 Abs. 2 SHV Satz 2 schafft keine klaren Verhältnisse. Das Amt für Soziale Dienste darf deshalb ohne ausdrückliche Zustimmung des Sozialhilfebezügers nicht beim Arbeitgeber[94] oder anderen Personen Informationen einholen. Dass Zurückhaltung geboten ist, bringt auch Art. 14 Abs. 2 zweiter Satz SHV zum Ausdruck.Mit den integrierenden Funktionen der Sozialhilfe wäre es nicht vereinbar, wenn Sozialhilfeempfängern das Stimm- und Wahlrecht entzogen würde[95] oder wenn sie in der Ausübung anderer Grundrechte (z.B. im Recht auf Ehe) eingeschränkt würden.C. Abgrenzung zur Förderung des sozialen LebensDa die Verfassung von 1921 keine allgemeine Regelung für Soziales getroffen hat, fällt demnach nach der allgemeinen Ordnung[96] dem Land die Kompetenz zu, das soziale Leben zu fördern. Es hat das Recht, seine Kompetenz nicht voll auszuschöpfen und den Gemeinden Freiräume zu lassen. Dies hat es mit Art. 12 Abs. 2 lit. f GemG getan. Art. 12 Abs. 2 lit. f GemG nennt „die Förderung des sozialen, kulturellen und religiösen Lebens“ als eine von den Gemeinden im eigenen Wirkungskreis wahrzunehmende Aufgabe. Dies bedeutet, dass die Gemeinden das soziale Leben soweit fördern dürfen, als das Landesrecht keine entgegenstehenden Regelungen enthält.[97]Anders als bei der Sozialhilfe ist bei den Aktivitäten zur Förderung des sozialen Lebens eine Vielfalt an Massnahmen denkbar. Es müssen nicht alle zwingend in jeder Gemeinde existieren. Oft kann ein Angebot ein ähnliches ersetzen. Solange und soweit Landesrecht keine Einschränkungen vornimmt, dürfen die Gemeinden auf eigene Rechnung soziale Aufgaben erfüllen. Leistungen, die sich auf Art. 12 Abs. 2 lit. f GemG stützen können, sind z.B.: Errichten gemeindeeigener Kinderkrippen, Unterstützung eines Vereins, der Schulkinder über Mittag verpflegt, Vermitteln von Freiwilligen, die Betagten bei Alltagsverrichtungen helfen. Mehrere Gemeinden haben sich bei der Bereitstellung von Wohnungen für ältere Menschen hervorgetan.[98] Die Gemeinden Ruggell, Gamprin und Schellenberg z.B. haben gemeinsam das Projekt „Wohnen und Leben im Alter“ lanciert.[99]D. Weitere durch das Sozialhilfegesetz und andere Gesetze geregelte soziale AufgabenSozialhilfe umfasst nicht nur wirtschaftliche Hilfe, sondern meint auch die Hilfe an Personen, die wegen „aussergewöhnlicher Schwierigkeiten in ihren persönlichen, familiären oder sozialen Verhältnissen“ Unterstützung brauchen (Art. 1 SHG). Entsprechend regelt das Gesetz auch die persönliche Hilfe, die in der Form von Beratung und Betreuung geleistet wird (Art. 7 SHG). Ebenso findet die vom Gericht anzuordnende zwangsweise Unterbringung in Anstalten ihre Grundlage im SHG (Art. 11 ff. SHG)[100]. Darüber hinaus definiert Art. 5 SHG verschiedene weitere Leistungen als solche der Sozialhilfe. So insbesondere die Krankenhilfe und vorbeugende Gesundheitshilfe, die Hilfe für alte Menschen und Pflegebedürftige und die Hilfe für psychisch Kranke[101]. Mit dieser Definition setzt sich das Gesetz über die Abgrenzung zwischen Sozialhilfe (Art. 25 LV) und öffentlichem Gesundheitswesen (Art. 18 LV) hinweg. Die Alters- und Pflegeheime werden von der „Liechtensteinischen Alters- und Krankenhilfe (LAK)“, einer selbständigen Stiftung des öffentlichen Rechts, betrieben (Art. 1 und Art. 3 Abs. 2 LAKG[102]). Den Gemeinden kommt nur eine sehr beschränkte Mitsprache zu: Die Gemeindevorsteher bilden den Strategierat (Art. 6 Abs. 1 LAKG). Dieser legt „die grundsätzliche Strategie der Stiftung einschliesslich der Eckwerte der Finanzplanung“ fest (Art. 7 LAKG), wobei die Strategie durch die Regierung genehmigt werden muss (Art. 14 Abs. 2 lit. a LAKG). Gemäss Art. 5 LAKG wird die Stiftung durch Beiträge vom Land und der Gemeinden alimentiert. Den Verteilschlüssel gibt Art. 27 Abs. 1 SHG vor: Tragung der Betriebsdefizite[103] wird je zur Hälfte vom Staat und von den Gemeinden im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl übernommen.[104]Diese hälftige Tragung des Betriebsdefizites geht auf einen politischen Kompromiss zwischen Land und Gemeinden zurück.[105] Wiederum ist mit Blick auf die Gemeindeautonomie zu bemängeln, dass die Gemeinden an einer finanziellen Last beteiligt werden, ohne adäquate Mitbestimmungsrechte zu erhalten.[106]Das Amt für Soziale Dienste erhält auch durch andere Gesetze Aufgaben zugewiesen.[107] So fungiert es auch als Kinder- und Jugendbehörde (Art. 4 KJG).[108] Gemäss Art. 8 KJG umfasst die Kinder- und Jugendhilfe unter anderem Leistungen in psychologischer, pädagogischer, sozialer, psychiatrischer, medizinischer, rechtlicher und finanzieller Hinsicht. Bezüglich des Kinder- und Jugendschutzes sind die Gemeinden zur Mitwirkung verpflichtet (Art. 73 Abs. 4 KJG). Die Kinder- und Jugendförderung obliegt dem Land und den Gemeinden (Art. 82 Abs. 1 KJG), wobei das Gesetz näher auf die Aufgaben von Land und Gemeinden eingeht. Dafür dass das Amt für Soziale Dienste Aufgaben übernimmt, die nicht als öffentliche Sozialhilfe im Sinne von Art. 25 LV zu qualifizieren sind, sprechen verschiedene Argumente. Weitere Landesgesetze, die Themen aus dem Bereich des Sozialen zum Gegenstand haben, sind nicht ersichtlich. Dies bedeutet nicht, dass keine weiteren Aufgaben im sozialen Bereich anfallen.[109] Sondern vielmehr, dass für die Befriedigung der Bedürfnisse nicht auf eine Regelung im Gesetz zurückgegriffen wurde. Das „Heilpädagogische Zentrum des Fürstentums Liechtenstein“ z.B. ist eine privatrechtliche gemeinnützige Stiftung. Sie verfügt über eine Leistungsvereinbarung mit der Regierung. Einzelne Gemeinden weisen der Stiftung Spenden zu.[110] Dies ist zulässig, dürfen sie doch soziale Einrichtungen fördern. Leistungsvereinbarungen kann die Regierung insbesondere auch mit Vereinen wie z.B. mit der Familienhilfe Liechtenstein[111] schliessen.[112] Überdies kann die Regierung mittels Staatsvertrag[113] oder sonstigen Absprachen die Mitbenützung von öffentlich-rechtlichen Anstalten oder sonstigen Einrichtungen im Ausland regeln.[114]E. Abgrenzung zu den Sozialversicherungen1921 existierten erst für einzelne Arbeitnehmerkategorien Versicherungen.[115] Art. 26 LV schuf 1921 die Grundlage für das staatliche Engagement in Versicherungen gegen die Risiken Krankheit, Alter, Invalidität und Feuer. Der Ausbau der Sozialversicherungen mit Obligatorium für die gesamte Bevölkerung erfolgte erst nach dem zweiten Weltkrieg.[116]Heute schützen AHV, IV und BPVG vor den Folgen des Einkommensausfalls wegen Alter, Invalidität und Tod eines Familienangehörigen, die obligatorische Kranken- und Unfallversicherung übernimmt Heilungs- und Pflegekosten und über die FAK werden Kinderzulagen ausgerichtet. Überdies garantiert die ALV einen teilweisen Ersatz des Erwerbsausfalls wegen Arbeitslosigkeit, Kurzarbeit, schlechten Wetters und Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers. Bei Bedarf werden Bezügern von AHV und IV gestützt auf das ELG Ergänzungsleistungen ausgerichtet. Trotzdem können Menschen in eine Notlage geraten. Sozialhilfe dient als Auffangbecken für Bedürftige, gegenüber denen keine Sozialversicherung zu Leistungen verpflichtet ist oder bei denen die Versicherungsleistungen den Bedarf nicht decken.[117]Mehrere Sozialversicherungen, v.a. die Ergänzungsleistungen, werden während einer längeren Dauer ausgerichtet. Sie beinhalten „anders als wirtschaftliche Hilfe – keine besonderen Massnahmen zur sozialen oder beruflichen Integration.“[118] Das versicherungsrechtliche Existenzminimum ist höher als das sozialhilferechtliche, demgegenüber werden die Leistungen der Sozialhilfe (wenn auch auf einem tieferen Niveau) an die individuellen Bedürfnisse angepasst.[119]Anders als die Sozialversicherungen wird die Sozialhilfe nicht durch Beiträge, sondern durch allgemeine Steuermittel gespiesen. Es ist deshalb auch nicht allein ein Kreis von vorher explizit in die Versicherung aufgenommenen Versicherten zum Bezug von Leistungen verpflichtet, sondern (mit Ausnahme bestimmter ausländischer Staatsangehöriger[120]) jeder Bedürftige.VI. Ungeschriebenes Grundrecht auf ein ExistenzminimumVölkerrechtliche Übereinkommen verpflichten Liechtenstein, für ein Minimum bis hin zu einem angemessenen Lebensstandard[121] zu sorgen.[122] Die betreffenden Bestimmungen sind jedoch nicht self-executing, sodass sich der Einzelne nicht unmittelbar auf sie stützen kann, um einen Anspruch geltend zu machen. Überdies ist jeweils der Anwendungsbereich der einzelnen Bestimmungen zu klären.A. Umfang des SchutzesStGH 2004/48 Erw. 2.3 hat ein ungeschriebenes Grundrecht auf Existenzsicherung anerkannt. Der StGH kam zum Schluss, dass die aus dem Grundrecht fliessenden Mindestleistungsansprüche „schon durch das Sozialhilfegesetz abgedeckt“ sind.[123] Seither wiederholt er (siehe StGH 2014/43 Erw. 3 und StGH 2014/10 Erw. 3): „Hingegen hat der Staatsgerichtshof auch ein generelles ungeschriebenes Grundrecht auf ein Existenzminimum anerkannt; dies in Anlehnung an die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts allerdings nur im engen Rahmen dessen, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Indessen sind die aus einem solchen Grundrecht fliessenden Mindestleistungsansprüche in Liechtenstein schon durch das Sozialhilfegesetz abgedeckt. Zweck dieses Gesetzes ist es gerade sicherzustellen, dass jedem Hilfsbedürftigen „ein menschenwürdiges Dasein“ ermöglicht wird (Art. 1 Abs. 2 SHG). Dabei geht es um die Gewährleistung des „sozialen Existenzminimums“ (Art. 8 Abs. 1 SHG).“Die Frage, ob das ungeschriebene Grundrecht auf Existenzsicherung „wie ein klassisches Grundrecht klagbar und justiziabel ist“[124], hat der StGH nicht direkt beantwortet. Er führte in StGH 2004/48 Erw. 2.2 lediglich aus, dass das schweizerische Bundesgericht Zweifel an der Justiziabilität des Grundrechts auf ein Existenzminimum geäussert hatte, sie dann aber im zitierten engen Rahmen bejahte. Was das für Liechtenstein in Zahlen (respektive in Qualität der Unterkunft, Anzahl Kleidungsstücke, Mobilephone ja oder nein und falls ja welche Generation etc.) bedeutet, hat der StGH offen gelassen.[125] Der Hinweis, die aus dem Grundrecht fliessenden Mindestleistungsansprüche seien bereits durch das Gesetz (nämlich durch das SHG) gedeckt, vermag nicht zu überzeugen, geht es doch bei Grundrechten, die einen Anspruch auf Leistungen vermitteln, die der Staat erbringen muss, gerade darum, dass dem Gesetzgeber Grenzen aufgezeigt werden.[126] Angesichts dessen, dass die Sozialhilfe eine Grundlage für die Teilhabe am sozialen Leben schafft und die Ausübung weiterer Grundrechte erst möglich macht, müssen die grundrechtlich garantierten Ansprüche weiter als der vom StGH zitierte Schutz vor einer „unwürdigen Bettelexistenz“ gehen.[127]Insbesondere für Kinder und Jugendliche ist sicherzustellen, dass ihre Situation soweit gesichert ist, dass sie in der Schule nicht zu Aussenseitern gestempelt werden, sondern unbeschwert mit ihren Kameraden lernen können, den Austausch mit Verwandten und Freunden pflegen können und in ausserschulische Aktivitäten integriert sind. Deshalb hat sich der Schutzbereich des ungeschriebenen Grundrechts auf ein Existenzminimum am Ziel Integration zu orientieren und all das zu garantieren, was hierzu unerlässlich ist. Der Schutz vor einer unwürdigen Bettelexistenz hingegen, der auf das absolute Existenzminimum zielt, kann mit dem Kerngehalt des ungeschriebenen Grundrechts gleichgesetzt werden.[128]Werden einem Bedürftigen, der die Voraussetzungen erfüllt, die im Gesetz vorgesehenen Leistungen vorenthalten, liegt nicht nur eine Gesetzesverletzung vor, sondern auch ein Eingriff in das Grundrecht auf ein Existenzminimum. Beim Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage[129] können im öffentlichen Interesse liegende verhältnismässige Einschränkungen in die durch das Grundrecht garantierten Leistungen vorgenommen werden. Das absolute Existenzminimum hingegen darf selbst bei renitenten Sozialhilfebezügern, die unwahre Angaben gemacht haben, nicht unterschritten werden. Dass der StGH das Grundrecht auf ein Existenzminimum nicht in Art. 25 LV verortet, sondern von einem ungeschriebenen Grundrecht ausgeht, ist korrekt, grenzt doch Art. 25 LV lediglich die Zuständigkeiten von Land und Gemeinden ab.[130]B. GrundrechtsträgerschaftDass sich alle in Liechtenstein wohnhaften und auch die neu aus dem Ausland zuziehenden Landesbürger auf das Grundrecht auf ein Existenzminimum berufen dürfen, ist unbestritten. Es fehlt jedoch an einer ausdrücklichen Klärung der Grundrechtsträgerschaft durch den StGH.1. Im Ausland wohnhafte liechtensteinische LandesbürgerFraglich ist, ob auch im Ausland wohnhafte liechtensteinische Bürger das Grundrecht auf ein Existenzminimum geltend machen dürfen, und wenn ja, ob dies für alle Landesbürger gilt, unabhängig davon, ob sie ausschliesslich die liechtensteinische Nationalität haben und ob sie jemals in Liechtenstein wohnhaft waren respektive sonstwie eine Beziehung zum Land aufweisen. Dass nach geltendem Recht Leistungen an im Ausland wohnhafte Liechtensteiner zulässig sind (Art. 21 lit. d SHGArt. 21 lit. d SHG), bedeutet nicht automatisch, dass dieser Anspruch grundrechtlich gesichert ist. M.E. erstreckt sich die Grundrechtsträgerschaft nicht auf Landesbürger mit Wohnsitz ausserhalb Liechtensteins. Ziel der Sozialhilfe ist es, die Grundlage dafür zu schaffen, dass Bedürftige ihre Grundrechte ausüben und am sozialen Leben teilnehmen können. Wohnen sie im Ausland, können sie in Liechtenstein weder Grundrechte ausüben noch sich am gesellschaftlichen Leben beteiligen. Überdies wäre es für die liechtensteinische Behörden schwierig zu ermitteln, welche Leistungen im Wohnsitzland notwendig sind und ob tatsächlich keine Möglichkeit besteht, von der öffentlichen Hand, Privaten oder Angehörigen Leistungen erhältlich zu machen. Gerieten liechtensteinische Landesangehörige mit ausländischem Wohnsitz in Not und wäre ihr Wohnsitzstaat nicht bereit oder nicht in der Lage sie zu unterstützen, hätten die Betroffenen jedoch m.E. einen Anspruch auf Hilfe bei der Übersiedelung nach Liechtenstein. Ob sich dieser Anspruch auf Art. 28 Abs. 1 LV, Art. 29 Abs. 1 LV und/oder das ungeschriebene Grundrecht auf ein Existenzminimum stützt, kann offen bleiben.2. AusländerLiechtenstein hat weder die Europäische Sozialcharta[131] noch das Europäische Fürsorgeabkommen[132] unterzeichnet. Dieses würde Ausländern aus Vertragsstaaten, die sich legal im Land aufhalten, denselben Zugang zur Sozialhilfe gewährleisten wie den liechtensteinischen Staatsangehörigen und ihre Ausweisung wegen Abhängigkeit von der Sozialhilfe ausschliessen. Im Verhältnis zu Angehörigen aus EWR-Staaten sind die Bestimmungen über die Freizügigkeit[133] und insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit zu beachten.[134] Sie erstreckt sich in erster Linie auf Sozialversicherungen, kann aber auch einzelne Leistungen erfassen, die in Liechtenstein der Sozialhilfe zugeordnet werden. Es sind drei Fragen zu unterscheiden. Ihre Antworten finden sich in unterschiedlichen Gesetzen. Die erste lautet, wer welche Leistungen von der Sozialhilfe beziehen darf. Zweiten fragt sich, ob an die Tatsache, dass ein Ausländer Sozialhilfe bezieht, Rechtsfolgen wie der Verlust der Aufenthaltsbewilligung oder die Verweigerung des Familiennachzuges geknüpft werden dürfen. Und drittens stellt sich die Frage, ob die Einreise denjenigen Personen verweigert werden darf, die nicht ausreichend darzulegen vermögen, dass sie keine Sozialhilfeleistungen benötigen werden. Die dritte Frage wird weder durch Art. 25 LV noch durch das Grundrecht auf ein Existenzminimum beantwortet. Welche Ausländer einreisen dürfen, bestimmt sich nach den massgebenden Bestimmungen des EWR-Rechts, nach weiteren völkerrechtlichen Bestimmungen und nach dem Ausländer- respektive Asylgesetz. Der EFTA-Gerichtshof[135] stellte fest, dass ein niedergelassener EWR-Staatsangehöriger, der Rentner ist und Sozialhilfeleistungen in Anspruch nimmt,[136] selbst dann einen Anspruch auf Familiennachzug geltend machen kann, wenn auch der Angehörige Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen wird. Die Antwort auf die Frage, welche Ausländer Sozialhilfeleistungen beziehen dürfen, findet sich im SHG und im Asylgesetz. Das Amt für Soziale Dienste betreut nur diejenigen Ausländer, die ihre Leistungen gestützt auf das SHG beziehen. Die auf das SHG gestützten Leistungen sind grosszügiger als die im Asylgesetz vorgesehenen Leistungen.[137] In VGH 2012/138 Erw. 4 konnte offen gelassen werden, „wie und wann ein Ausländer, der nach dem Flüchtlingsgesetz oder dem Asylgesetz vorläufig aufgenommen wurde, vom Asylgesetz ins Sozialhilfegesetz „wechseln“ kann.“ Einem vorläufig aufgenommenen Mann, der seit 18 Jahren in Liechtenstein wohnt und das Land nicht „in absehbarer Zeit“ verlassen wird (er verfügt nicht über die erforderlichen Reisepapiere), sprach der VGH Anspruch auf Leistungen gemäss SHG zu.[138] Die „einzige sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung von Asylsuchenden, vorläufig Aufgenommenen und Schutzbedürftigen gegenüber anderen Ausländern (insbesondere anerkannten Flüchtlingen und Personen mit Aufenthaltsbewilligung)“ sieht VGH 2012/138 Erw. 4 mit Verweis auf die Schweizer Lehre darin, dass ihr Aufenthalt vorläufiger Natur ist und die Sozialhilfe demnach nicht so auszugestalten ist, dass ihnen „ein integriertes Leben im Kontext der inländischen Gesellschaft“ ermöglicht wird. Je länger die betroffenen Ausländer in Liechtenstein leben, desto grösser wird die Bedeutung der Integration, sodass ihnen der Wechsel zur Sozialhilfe gemäss SHG gewährt werden muss. Vor dem ungeschriebenen Grundrecht auf ein Existenzminimum hält es stand, daran anzuknüpfen, ob der Aufenthalt in Liechtenstein von Dauer oder bloss vorläufiger Natur sein wird.[139] Ausländern, die seit längerer Zeit in Liechtenstein leben und demnach integriert sind oder denen eine weiter gehende Integration erleichtert werden soll, weil sie länger im Land verbleiben werden, höhere Leistungen auszurichten, hält vor der Rechtsgleichheit stand. Gemäss Art. 48 Abs. 1 lit. e AuG kann eine Aufenthaltsbewilligung widerrufen werden,[140] „wenn der Ausländer oder eine Person, für die er zu sorgen hat, auf Sozialhilfe angewiesen ist.“[141] Die Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 49 lit. b AuG widerrufen werden, „wenn der Ausländer oder eine Person, für die er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichen Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist.“ VGH 2012/28 Erw. 6 kam zum Schluss, „dass der Widerruf der Niederlassungsbewilligung nach einer Aufenthaltsdauer von über 30 Jahren im Falle dauerhaften, erheblichen und auch in Zukunft zu erwartenden Sozialhilfebezugs unverhältnismässig ist“. StGH und VGH gingen bis jetzt soweit ersichtlich nicht darauf ein, ob sich Ausländer, die auf das SHG gestützte Sozialhilfeleistungen beziehen, auf das ungeschriebene Grundrecht auf ein Existenzminimum berufen dürfen. Wären sie Träger des Grundrechts, so müsste erklärt werden, warum die Ausübung des Grundrechts (das Einfordern des Anspruchs) negative Konsequenzen (den Verlust der Aufenthaltsbewilligung) nach sich ziehen kann. Die Judikatur scheint deshalb wohl eher davon auszugehen, dass sich nur liechtensteinische Landesbürger auf das Grundrecht auf ein Existenzminimum berufen dürfen. M.E. haben Ausländer einen Anspruch auf das Existenzminimum, solange sie sich legal im Land aufhalten.[142] Das Grundrecht auf ein Existenzminimum schützt ihren Anspruch auf Unterstützung, verschafft ihnen aber kein Bleiberecht.3. Kinder und JugendlicheNicht beantwortet hat der StGH die Frage, ob sich auch Minderjährige auf das ungeschriebene Grundrecht auf ein Existenzminimum berufen dürfen. Völkerrechtliche Bestimmungen betonen das Bedürfnis der Kinder und Jugendlichen nach einem angemessenen Lebensstandard.[143] Für ihre Entwicklung ist es besonders wichtig, dass ihre grundlegenden materiellen Bedürfnisse befriedigt werden. Da Sozialhilfe nicht an einzelne Personen ausgerichtet wird, sondern an die in einem Haushalt zusammenlebenden Personen, hätte der Minderjährige die Leistungen nicht nur für sich, sondern auch für die mit ihm zusammenlebenden Familienmitglieder zu verlangen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum die Grundrechtsträgerschaft nicht bereits mit der Geburt[144] eintreten sollte. Denkbar wäre es, die Grundrechtsmündigkeit schon vor der Volljährigkeit anzusetzen. Dies läge im Interesse von Jugendlichen, deren Eltern auf die Geltendmachung von Unterstützungsleistungen verzichten.[145]C. RechtsschutzSozialhilfe zu beziehen, ist ein Recht, keine Pflicht. Das Amt für Soziale Dienste darf Bedürftigen nicht gegen ihren Willen wirtschaftliche Leistungen ausrichten.[146] Dies insbesondere, weil Betroffene fremde Hilfe als demütigend empfinden können und weil das Annehmen der Leistungen mit Pflichten wie der Pflicht zur Offenlegung vieler Daten und der Pflicht zur Rückerstattung (Art. 17 SHG) verbunden ist. Problematisch ist die in Art. 10 Abs. 3 SHG vorgesehene Möglichkeit – unabhängig von einem bereits bestehenden Verhältnis oder einem Antrag – zur Abwehr drohender Hilfsbedürftigkeit Empfehlungen und Weisungen zu erteilen. Sie greift in das Selbstbestimmungsrecht von Personen ein, die noch keine Forderungen an die öffentliche Hand gestellt haben. Einem Erwachsenen Vorgaben über das Erlernen eines Berufes, über die Aufnahme einer bestimmten Arbeit oder über den Aufenthalt an einem bestimmten Ort zu machen, greift massiv in die persönliche Freiheit ein. Unbestimmte wirtschaftliche Interessen der öffentlichen Hand[147] vermögen diese Einschränkungen nicht zu rechtfertigen.[148]Am massivsten sind die in Art. 11 ff. SHG vorgesehenen gerichtlichen Massnahmen, mit denen Hilfsbedürftige insbesondere wegen psychischer Erkrankungen oder Sucht unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Situation in einer Anstalt untergebracht werden. Dieser Eingriff in die persönliche Freiheit muss deshalb durch das Landgericht angeordnet werden. Über die Gewährung oder Verweigerung von Sozialhilfeleistungen entscheidet das Amt für Soziale Dienste mittels Verfügung. Gegen diese steht gestützt auf Art. 28 SHG die Beschwerde an die Regierung offen, die mit der Beschwerde beim Verwaltungsgerichtshof angefochten werden kann (Art. 2 Abs. 3 LVG und Art. 90 LVG).[149]VII. Grundsätze für das Erbringen der SozialhilfeleistungenGemäss Art. 8 Abs. 1 SHG soll die wirtschaftliche Hilfe das soziale Existenzminimum gewährleisten. Dieses Ziel findet sich auch in den Richtlinien der SKOS.[150] Bei den SKOS-Richtlinien handelt es sich allerdings lediglich um Empfehlungen.[151] Sie wären nur dann verbindlich, wenn sie das liechtensteinische Recht ausdrücklich für massgebend erklären würde.[152] Das ist aber nicht der Fall, erwähnen doch SHG und SHV die SKOS-Richtlinien nicht. Indem gemäss Art. 1 Satz 2 SHV das soziale Existenzminimum „in einem angemessenen Verhältnis zum allgemeinen Lebensstandard der Bevölkerung stehen“ soll, wird Bezug auf das sogenannte Lohnabstandsgebot genommen. Das soziale Existenzminimum lehnt sich jedoch „in den Grundsätzen an die Richtlinien der SKOS“ an, massgebend für die konkreten Berechnungen sind SHG und SHV.[153]Die Grundprinzipien der Sozialhilfe, die in SKOS-Richtlinien Ziff. A.4 aufgezählt sind (Wahrung der Menschenwürde, Subsidiarität,[154] Individualisierung, Bedarfsdeckung, Angemessenheit der Hilfe, Professionalität, Wirtschaftlichkeit sowie Leistung und Gegenleistung) haben auch in Liechtenstein Gültigkeit. Sie haben Eingang in das SHG gefunden. Unerheblich ist, aus welchem Grund ein Bedürftiger auf Hilfe angewiesen ist.[155] Art. 8 Abs. 1 Satz 2 SHG hält ausdrücklich fest, dass Hilfe auch dann zu gewähren ist, wenn die Notlage selbst verschuldet wurde. Anders als § 16 Armengesetz von 1869 bringt Art. 25 LV keinen entsprechenden Vorbehalt mehr an.