Der Regierungschef führt den Vorsitz in der Regierung. Er besorgt die ihm unmittelbar vom Fürsten übertragenen Geschäfte und die Gegenzeichnung der Gesetze sowie der vom Fürsten oder einer Regentschaft ausgehenden Erlässe und Verordnungen und geniesst bei öffentlichen Feierlichkeiten die dem Repräsentanten des Landesfürsten vorschriftsgemäss zustehenden Vorzüge. The Prime Minister shall chair the Government. He shall see to the affairs directly entrusted to him by the Reigning Prince, shall countersign the laws and any decrees or ordinances issued by the Reigning Prince or a Regent, and shall enjoy the privileges to which the representative of the Reigning Prince is prescribed to be entitled at public ceremonies. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Allgemeine Bemerkungen und EntstehungsgeschichteArt. 85 LV regelt zwei wichtige Funktionen des Regierungschefs: Zum einen seine Vorsitzführung in der Regierung, zum anderen seine Rolle in der Umsetzung von Aufträgen des Landesfürsten und in der Gegenzeichnung bestimmter Akte des Landesfürsten.Diese Gegenzeichnung war das Instrument, mit dem eine parlamentarische Verantwortung von Akten, die vom Landesherrn ausgingen, hergestellt werden konnte. Dies wird aus der Rezeptionsvorlage der KonV, der Verfassung des Fürstentums Hohenzollern-Sigmaringen, deutlich, die in ihrem § 50 festhielt: „Alle von dem Landesfürsten ergehenden Verfügungen, welche die Staatsverwaltung betreffen, müssen von einem der obersten Staatsbeamten mitunterzeichnet seyn, welcher dadurch für ihren Inhalt mitverantwortlich wird.“Auch § 29 KonV hob die Verantwortlichkeit hervor: „Alle Gesetze und Verordnungen, alle Erlässe, welche vom Fürsten oder einer Regentschaft ausgehen, bedürfen zu ihrer Gültigkeit die Gegenzeichnung eines im Lande anwesenden verantwortlichen Beamten.“Während § 72 des Verfassungsentwurfes des Prinzen Karl diese Bestimmung mit wenigen Abweichungen übernahm, sah der Verfassungsentwurf Wilhelm Becks keine vergleichbare Regelung vor.Die Regierungsvorlage Josef Peers schlug demgegenüber eine Regelung vor, die vom Landtag mit geringfügigen Abweichungen angenommen wurde. § 85 RV lautete demnach: „Der Landamann ist der Chef der Regierung und des Landesschulrates. Er führt den Vorsitz in der Regierung, besorgt die ihm unmittelbar vom Fürsten übertragenen Geschäfte und die Gegenzeichnung der Gesetze sowie der vom Fürsten oder einer Regentschaft ausgehenden Erlässe und Verordnungen und geniesst bei öffentlichen Feierlichkeiten die dem Repräsentanten des Landesfürsten vorschriftsmässig zustehenden Vorzüge.“Die Verfassungskommission des Landtages änderte lediglich den ersten Satz, der nunmehr wie folgt lautete: „Der Regierungschef ist auch Chef des Landesschulrates.“In dieser Fassung wurde Art. 85 vom Landtag beschlossen.Mit LGBl. 1972 Nr. 8 wurde die Zweigleisigkeit von Regierung und dem damals noch bestehenden Landesschulrat beseitigt und die Schulverwaltung in die sonstige Landesverwaltung integriert. Art. 85 LV erhielt die bis heute gültige Fassung. Sie unterscheidet sich von der ursprünglichen Formulierung des zweiten Satzes des Art. 85 LV aus dem Jahre 1921 lediglich dahingehend, dass der erste Halbsatz der Stammfassung über die Vorsitzführung des Regierungschefs zu einem eigenen Satz gemacht wurde. Zu den Gründen dieser Änderung, die die Rolle des Regierungschefs als Vorsitzender der Regierung unterstreicht, finden sich in den Materialien keine Hinweise. II. Die Vorsitzführung des RegierungschefsArt. 85 Abs. 1 LV beruft den Regierungschef zur Führung des Vorsitzes in der Regierung. Damit wird nicht nur ausgesagt, dass der Regierungschef die Sitzungen der Kollegialregierung leitet, sondern es wird auch seine Funktion, die Regierung nach aussen zu repräsentieren, zum Ausdruck gebracht.[1] Dem Verfassungsgeber war es im Jahre 1971 offenbar ein Anliegen, die Vorsitzführung des Regierungschefs durch die Formulierung eines einzelnen, gesonderten Satzes vom weiteren normativen Inhalt des Art. 85 LV, der sich mit dem Verhältnis des Regierungschefs zum Landesfürsten befasst, abzuheben.Die Verfassung lässt der GOR[2] beträchtlichen Spielraum in der konkreten Ausgestaltung der Rolle des Regierungschefs als Vorsitzenden der Kollegialregierung.Demnach obliegt ihm die Einladung zur ordentlichen wie auch einer ausserordentlichen Regierungssitzung (Art. 10 Abs. 1 GOR und Art. 14 GOR). Die Organisation der Regierungssitzung ist Angelegenheit des Regierungschefs mit Unterstützung des Regierungssekretärs (Art. 15 GOR). Er leitet die Abstimmung und stimmt als Letzter ab (Art. 16 GOR). Der Regierungschef unterzeichnet die Originale der getroffenen Verfügungen und Erlasse (Art. 24 Abs. 2 GOR).Dies bedeutet aber nicht, dass es im ausschliesslichen Ermessen des Regierungschefs liegen kann, welche Beratungsgegenstände vor die Regierungssitzung gelangen. Folgerichtig bestimmt daher Art. 6 Abs. 1 GOR, dass jedes Regierungsmitglied das Recht hat, einen in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Beratungsgegenstand auf die Traktandenliste für die Regierungssitzung zu setzen. Ebenso können die Regierungsmitglieder dringliche Anträge einbringen (Art. 7 Abs. 2 GOR), über deren Zulässigkeit allerdings die Kollegialregierung entscheidet (Art. 7 Abs. 3 GOR).Hinsichtlich der Beschlussfassung siehe die Ausführungen zu Art. 83 LV.Die Rolle des Vorsitzes in der Regierung mag rechtlich somit verhältnismässig geringe Bedeutung haben, weil der Regierungschef die anderen Regierungsmitglieder nicht präjudizieren kann und ihnen insbesondere keine Weisungen erteilen kann. Der Regierungschef ist daher „primus inter pares“.[3] Dennoch hat die Vorsitzführung politische Bedeutung, hebt sie doch den Regierungschef von den anderen Regierungsmitgliedern ab und macht ihn gleichsam zum Sprecher der Regierung.III. Das Verhältnis des Regierungschefs zum LandesfürstenA. Die vom Landesfürsten übertragenen GeschäfteDer Wortlaut des einleitenden Teils des Art. 85 zweiter Satz LV scheint den Regierungschef zu einem untergeordneten Organ des Landesfürsten zu machen, wenn davon die Rede ist, dass der Regierungschef „die ihm unmittelbar vom Fürsten übertragenen Geschäfte besorgt“.Allerdings darf nicht übersehen werden, dass die Verfassung darauf bedacht ist, die Funktionen des Staatsoberhauptes (siehe dazu II. Hauptstück „Vom Landesfürsten“) und jene der Regierung (VII. Hauptstück „Von der Regierung“) zu trennen. Die Regierung ist verfassungsrechtlich keine Regierung des Fürsten, sondern ein eigenständiges Staatsorgan.[4] Gerade dadurch, dass die Verfassung den Regierungschef zum Vorsitz in der Regierung beruft, macht sie auch klar, dass der Fürst kein Regierungsorgan ist.Die dem Regierungschef vom Landesfürsten übertragenen Geschäfte können daher auch keine Regierungsgeschäfte sein. Ganz abgesehen davon spricht Art. 92 LV davon, dass der Regierung der Vollzug aller Gesetze und rechtlich zulässigen Aufträge des Landesfürsten oder des Landtages obliegt.[5]Es handelt sich deshalb bei den von Art. 85 LV gemeinten Geschäften um Aufgaben, die mit der Staatsoberhauptsfunktion des Landesfürsten zusammenhängen.[6] Dies wird auch mit dem letzten Satzteil deutlich, wenn dort in etwas altertümlicher Formulierung angeordnet wird, dass der Regierungschef bei öffentlichen Feierlichkeiten die dem Repräsentanten des Landesfürsten vorschriftsgemäss zustehenden Vorzüge geniesst. Auch der Hinweis auf die Regentschaft[7], die in gleicher Weise wie der Landesfürst dem Regierungschef Aufgaben übertragen kann, zeigt, dass es um Staatsoberhauptsfunktionen geht.Offenbar meint Art. 85 zweiter Satz LV, dass der Regierungschef stellvertretend für den Landesfürsten bestimmte Akte setzen darf. Dabei darf es sich nur um solche Akte handeln, die im Rahmen der Kompetenzen des Landesfürsten gelegen sind. Dazu zählen Akte Mit der Verwendung des Terminus „unmittelbar“ bringt die Verfassung zum Ausdruck, dass der Regierungschef gleichzeitig ein Monopol in der Ausführung dieser Geschäfte hat, soweit nicht die Verfassung selbst Ausnahmen vorsieht.[11] Er darf nicht umgangen werden und darf die Kompetenz auch nicht delegieren. Es wäre demnach unzulässig, wenn der Landesfürst oder sein Stellvertreter etwa ein anderes Mitglied der Regierung, aber auch des Fürstenhauses mit einer Repräsentativaufgabe betrauen würde. B. Die Gegenzeichnung1. AllgemeinesWie dargestellt (oben unter Kapitel I., siehe aber auch die Kommentierungen zu Art. 9 LV) war die Gegenzeichnung ein Instrument, um parlamentarische Verantwortlichkeit von Akten des Landesherrn herzustellen.Die Gegenzeichnung erfüllt diese Funktion auch im dualistischen System Liechtensteins. Unterlässt der Regierungschef die erforderliche Gegenzeichnung, kann sich der Landesfürst nicht darüber hinwegsetzen, ebenso wenig darf er etwa den Regierungschef-Stellvertreter mit der Gegenzeichnung beauftragen. Der Landesfürst kann den Regierungschef allerdings auf der Grundlage des Art. 80 Abs. 2 LV im Einvernehmen mit dem Landtag entlassen.[12]Die Verfassung normiert drei Kategorien eines gegenzeichnungspflichtigen Geschäfts: das Gesetz, die Verordnung und die Erlässe. Diese Begriffe seien nachfolgend erläutert. Ebenso wird in diesem Zusammenhang auch die Rechtsfolge einer unterlassenen Gegenzeichnung behandelt.2. GesetzeGemeint sind jene Akte, die unter der Bezeichnung „Gesetz“ vom Landtag beschlossen werden (Art. 65 Abs. 1 LV) und der Sanktion des Landesfürsten unterliegen (Art. 9 LV). Hinsichtlich der erforderlichen Gegenzeichnung sei auf die Ausführungen zu Art. 9 LV[13] verwiesen.Gemäss Art. 65 Abs.1 zweiter Satz LV ist die Gegenzeichnung Gültigkeitserfordernis eines jeden Gesetzes. Fehlt sie, ist das Gesetz nicht gültig zustande gekommen und nicht verbindlich. Der Staatsgerichtshof hat allerdings auch ein nicht gültig zustande gekommenes Gesetz im Wege der Normenkontrolle im Interesse der Rechtssicherheit förmlich als nicht verfassungsmässig im Sinne des Art. 104 Abs. 2 und Art. 18 Abs. 1 StGHG aufzuheben.[14]3. VerordnungenDer Begriff meint seinem Wortlaut zufolge Verordnungen des Landesfürsten („…der vom Fürsten oder einer Regentschaft ausgehenden […] Verordnungen“). Verordnungen der Regierung selbst gehen nicht vom Landesfürsten aus. Ausserdem wäre eine Gegenzeichnung solcher Verordnungen widersinnig.Verordnungen des Landesfürsten sieht die Verfassung nur in sehr eingeschränktem Rahmen vor. In Betracht kommen Notverordnungen gemäss Art. 10 Abs. 2 LV oder die Einberufung oder Wiedereinberufung des Landtages durch „landesfürstliche Verordnung“ (Art. 49 Abs. 1 und 3 LV).[15] In der Praxis erfolgte auch die Einsetzung von Stellvertretern durch Fürst Franz Josef II. und Hans-Adam II. im Wege einer landesfürstlichen Verordnung.[16]Weber weist auf die Wurzel der Bestimmung in § 29 KonV hin und leitet daraus unter Berufung auf Tezner ab, dass unter einer Verordnung im Sinne des Art. 85 LV Anordnungen verstanden werden, „welche nach aussenhin allgemeine Beachtung für sich in Anspruch nehmen.“[17] Im konstitutionellen Staat seien unter „Verordnungen“ alle nicht als formelle Gesetze oder Urteile ergehenden Willensakte des Staates zu verstehen gewesen.[18] Würde der Begriff der Verordnung so weit verstanden, würde sich die Frage stellen, worin die Abgrenzung zu dem nachfolgend erläuterten Begriff des „Erlasses“ zu sehen wäre.[19]Auch wenn das Begriffsverständnis einer Verordnung im Kontext der KonV 1862 ein weiteres gewesen sein mag, so sieht die Verfassung von 1921 dieses Rechtsinstrument als Durchführungsverordnungen der Regierung (Art. 92 Abs. 2 LV) und als Notverordnung des Landesfürsten (Art. 10 LV) sowie schliesslich der landesfürstlichen Verordnung gemäss Art. 49 Abs. 1 LV vor. Es scheint daher naheliegend, das Begriffsverständnis in Art. 85 LV auf diese Instrumente einzugrenzen. Diese enge Auslegung führt, wie noch zu zeigen sein wird, dazu, dass dem Begriff des „Erlasses“ ein dementsprechend weiter Inhalt zukommt.Während § 29 KonV für „alle Gesetze und Verordnungen, alle Erlässe, welche vom Fürsten oder einer Regentschaft ausgehen“ das Gültigkeitserfordernis der Gegenzeichnung aufstellte, ist einer solches in der Verfassung von 1921 explizit lediglich in Art. 65 Abs. 1 zweiter Satz LV für die Gesetze positiviert.Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, die Verfassung habe gegenüber der Konstitutionellen Verfassung bei Verordnungen und Erlässen nunmehr die Gegenzeichnung nicht mehr als Gültigkeitserfordernis verstanden.[20] Vielmehr ist im Sinne der herrschenden Meinung davon auszugehen, dass die Verfassung die Gegenzeichnung auch bei Verordnungen und Erlässen stillschweigend als selbstverständlich vorausgesetzt hat.[21]Hinsichtlich der Rechtswirkungen fehlender Gegenzeichnung wird überwiegend die Auffassung vertreten, der entsprechende Akt sei nicht schlechthin nicht existent, sondern lediglich nicht vollziehbar in dem Sinne, dass er von den Vollzugsorganen nicht zu beachten sei.[22] Winkler sieht dagegen im Fehlen der verfassungsrechtlich gebotenen Gegenzeichnung eine blosse Verfassungswidrigkeit, keine Ungültigkeit des Aktes.[23]Die herrschende Meinung würde für Verordnungen, die entgegen Art. 85 LV keine Gegenzeichnung erfahren haben, bedeuten, dass sie keine rechtliche Verbindlichkeit entfalten. Auch in diesem Fall müsste allerdings gelten, was hinsichtlich der Gesetze gesagt wurde, nämlich, dass derartige Verordnungen vom Staatsgerichtshof aus Gründen der Rechtssicherheit förmlich aufzuheben wären. Unter Zugrundelegung der Meinung Winklers wäre die betreffende Verordnung hingegen rechtswirksam, könnte allerdings vom Staatsgerichtshof wegen Verfassungswidrigkeit aufgehoben werden.4. Erlässe des LandesfürstenDer Inhalt eines vom Landesfürsten ausgehenden „Erlasses“ ist gegenüber den Gesetzen und Verordnungen wesentlich schwieriger zu umschreiben. Er wurde wie dargestellt bereits von § 29 KonV gebraucht.Der Begriff des „Erlasses“ kennzeichnet in der österreichischen Rechtsterminologie generelle Weisungen von Verwaltungsorganen gegenüber nachgeordneten Organen, die keine Verordnungen sind und daher auch keine Wirkung nach aussen entfalten.[24] Demgegenüber witd in der Schweiz unter „Erlassen“ die Gesamtheit der im Legislativverfahren ergehenden aussenwirksamen Rechtsakte aus dem Zuständigkeitsbereich der Bundesversammlung verstanden.[25]Bereits an anderer Stelle[26] wurde ausgeführt, dass der Begriff des Erlasses umfassend zu verstehen ist. Es gibt keinerlei Hinweis, dass der Verfassungsgeber des Jahres 1921, der diese Begrifflichkeit aus der Konstitutionellen Verfassung übernahm, nur generelle Akte des Landesfürsten im Sinne der österreichischen Terminologie der Gegenzeichnungspflicht unterworfen wissen wollte.[27] Ein Erlass besteht beispielsweise auch in einem Begnadigungsakt.[28]Hinsichtlich der Rechtsfolgen der unterlassenen Gegenzeichnung kann auf die Ausführungen zu den Verordnungen (siehe oben Kapitel B.) verwiesen werden. Zu beachten ist, dass bei verschiedenen Akten, die als „Erlässe“ qualifiziert werden können, wie eben der angeführte Begnadigungsakt, aber auch die Richterernennung[29], eine direkte Anrufung des Staatsgerichtshofes nicht möglich ist.[30] Dennoch wird auch hier davon auszugehen sein: Der vom Landesfürsten gesetzte Akt ist mangels Gegenzeichnung nicht schlechthin nicht existent, entfaltet jedoch keine rechtlichen Wirkungen.C. RepräsentationArt. 85 LV enthält auch eine für Verfassungen ungewöhnliche Repräsentationsregel. Demnach geniesst der Regierungschef bei öffentlichen Feierlichkeiten die dem Repräsentanten des Landesfürsten vorschriftsgemäss zustehenden Vorzüge.[31] Der normative Inhalt der Bestimmung besteht darin, dass der Regierungschef als „Repräsentant“ des Landesfürsten bestimmt wird.Repräsentationsvorschriften auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe[32] sind dem liechtensteinischen Recht unbekannt. Dabei handelt es sich typischerweise um protokollarische Regeln, die entweder verwaltungsintern festgelegt sind[33] oder überhaupt nur einer bestimmten Praxis folgen.Art. 85 LV wirft die Frage auf, ob diese Repräsentanz etwa in Konkurrenz zur Stellvertretung des Landesfürsten gemäss Art. 13bis LV treten könnte. Da sich der eindeutige Wortlaut des Art. 85 LV auf „öffentliche Feierlichkeiten“ bezieht, ist klar, dass die Vertretung des Landesfürsten durch den Regierungschef in Art. 85 LV nicht die Setzung von Rechtsakten betreffen kann. Es obliegt zudem dem Landesfürsten bzw. seinem Stellvertreter, ob und in welchen Fällen er sich durch den Regierungschef repräsentieren lassen will.Zu erwähnen ist, dass auch andere Bestimmungen der Verfassung eine Vertretung des Landesfürsten vorsehen, nämlich die Eröffnung (Art. 54 LV) und Schliessung (Art. 55 LV) des Landtages durch einen Bevollmächtigten.