1) Die Änderung der Grenzen des Staatsgebietes kann nur durch ein Gesetz erfolgen. Grenzänderungen zwischen Gemeinden, die Schaffung neuer und die Zusammenlegung bestehender Gemeinden bedürfen überdies eines Mehrheitsbeschlusses der dort ansässigen wahlberechtigten Landesangehörigen.2) Individual municipalities shall be entitled to secede from the union. The decision on whether to initiate a secession procedure shall be made by a majority of the Liechtenstein citizens eligible to vote who reside there. Secession shall be regulated by a law or, as the case may be, by an international treaty. If secession is regulated by a treaty, a second vote shall be held in the municipality after the treaty negotiations have been concluded. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Allgemeines und EntstehungsgeschichteArt. 4 LV trifft Regelungen über die territoriale Integrität des Staatsgebietes und des Gebietes der Gemeinden. Die Regelungsinhalte des Abs. 1 und 2 sind allerdings durchaus heterogen, indem Änderungen des Staatsgebietes wie solche des Gebietes von Gemeinden und das Sezessionsrecht von Gemeinden behandelt werden. Auch in diesem Kontext fällt wie in Art. 1 die Quasi-Gleichsetzung der Gemeinden mit föderalen Einheiten auf, wenn etwa Grenzänderungen von Gemeinden im selben Zusammenhang wie Änderungen des Staatsgebietes behandelt werden und darüber hinaus in Abs. 2 die mögliche Sezession von Gemeinden geregelt wird.[1]Die Konstitutionelle Verfassung kannte noch keine Regelung über das Staats- und Gemeindegebiet und dessen Änderung. Sie setzte vielmehr in ihrem § 1 das bestehende Territorium der beiden Landschaften Vaduz und Schellenberg als „untheilbares und unveräusserliches Ganzes“ voraus.Der Verfassungsentwurf Wilhelm Becks enthielt in Art. 1 Abs. 2 eine Auflistung der Gemeinden (vgl. heutiger Art. 1 LV) sowie in Art. 1 Abs. 3 die Regelung, dass die Grenzen des Staatsgebietes nur durch ein Gesetz geändert werden dürfen. Dieser Vorschlag zielte offenkundig darauf ab, die Hoheit des Parlaments in einer aussen- wie innenpolitisch grundlegenden Frage zu stärken.In den Schlossabmachungen war diese Frage offenbar kein Thema.In der Regierungsvorlage von Landesverweser Peer war als § 4 folgende Formulierung vorgeschlagen:Die Verfassungskommission nahm daran keine Änderungen vor. Art. 4 LV 1921 übernahm den Vorschlag der Regierungsvorlage daher wörtlich. Im Landtag fand dazu keine weitere Diskussion statt.Die Bestimmung blieb bis zur Verfassungsrevision 2003 unverändert. Mit ihr wurde die heute geltende Formulierung eingeführt. In den Verfassungsvorschlägen des Fürstenhauses vom 2. Februar 2000 (rote Broschüre) und 1. März 2001 (grüne Broschüre) war Abs. 1 bereits im Wesentlichen in der heutigen Fassung enthalten, lediglich im zweiten Satz fehlte das Wort „überdies“. Hingegen hat Art. 4 Abs. 2, der den Austritt von Gemeinden aus dem Staatsverband regelt, im weiteren Verlauf noch eine wesentliche Umgestaltung erfahren. Im Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 2. August 2002 ist Art. 4 in der heute geltenden Fassung enthalten.Die Verfassungsvorschläge des Fürstenhauses in den roten bzw. grünen Broschüren der Jahre 2000 und 2001 (die aber, wie dargestellt, im Zuge der Verfassungsrevision noch umgeändert wurde) enthielten eine umfangreiche Begründung zum neuen Abs. 2,[2] in der Initiative aus dem Jahre 2002 ist diese Begründung etwas kürzer. Die Erläuterungen bekräftigen, dass die Änderungen der Grenzen durch ein Gesetz zu erfolgen haben. Die Ausführungen zu Abs. 2 beschränken sich auf verfahrensrechtliche Aspekte.II. Das liechtensteinische StaatsgebietA. Die völker- und verfassungsrechtliche Bedeutung des StaatsgebietesDas in Art. 4 Abs. 1 erster Satz LV erwähnte „Staatsgebiet“ bildet eines der drei Elemente, die nach der klassischen Allgemeinen Staatslehre und des Völkerrechts einen Staat konstituieren.[3] Seine Existenz ist eine unabdingbare Voraussetzung, um von einem souveränen Staat sprechen zu können.[4]Unter dem Staatsgebiet versteht die Allgemeine Staatslehre einen in seinem Kernbestand gesicherten Teil der Erdoberfläche, auf dem sich die Staatsgewalt behauptet und entfaltet.[5]Auf das Staatsgebiet Liechtensteins nimmt neben Art. 4 Abs. 1 erster Satz LV auch Art. 1 Abs. 1 LV in mehrfacher Hinsicht Bezug: So wird dort im ersten Satz zum Ausdruck gebracht, dass Liechtenstein ein Staatsverband bestehend aus zwei Landschaften mit elf Gemeinden ist. Der zweite Satz verweist auf die „Grenzen“ Liechtensteins, die mit dem Territorium der zwei Landschaften mit seinen elf Gemeinden identisch sind. Der dritte Satz benennt die beiden Landschaften und weist ihnen die elf Gemeinden zu.Völkerrechtlich ist das Staatsgebiet nicht nur in zweidimensionaler Hinsicht definiert, sondern umfasst auch das darunter befindliche Erdinnere und den darüber liegenden Luftraum.[6]Nicht zum Staatsgebiet Liechtensteins zählen die liechtensteinischen Botschaften bei der Europäischen Union und in anderen Staaten, auch wenn diese ständigen Missionen Extraterritorialität in dem Sinne geniessen, dass sie nicht der Rechtsdurchsetzung der Organe des Gastlandes ausgesetzt sind.[7]In verfassungsrechtlicher Hinsicht bildet das Staatsgebiet die Grundlage des räumlichen Anwendungsbereiches der liechtensteinischen Rechtsordnung.[8]Dies schliesst freilich ebenso wenig aus, dass liechtensteinisches Recht auch ausserhalb des Staatsgebietes anzuwenden ist oder dass fremdes Recht in Liechtenstein zur Anwendung gelangt. Prominentestes Beispiel für Letzteres ist das auf der Grundlage des Zollvertrages mit der Schweiz anzuwendende Recht. Neben dem EWR-Recht zählt dazu aber auch das aufgrund des Internationalen Privatrechts anzuwendende ausländische Recht. Das Internationale Privatrecht kann aber auch dazu führen, dass liechtensteinisches Recht ausserhalb Liechtensteins anzuwenden ist, ebenso wie – jeweils nach Massgabe der grundsätzlich „zuständigen“ Rechtsordnung aufgrund Parteienvereinbarung – liechtensteinisches Recht im Ausland angewendet werden kann.B. Der Bestand des liechtensteinischen StaatsgebietesDas konkrete Staatsgebiet ist der Verfassung selbst nicht zu entnehmen, dieses ergibt sich vielmehr aus dem Völker(vertrags)recht, und zwar den mit den Nachbarstaaten Österreich und der Schweiz abgeschlossenen Staatsverträgen:Die genannten Verträge erfassen die 77,9 km langen Landesgrenzen[12] allerdings nicht abschliessend.[13] Keine durch staatsvertragliche Abkommen geregelte Grenzziehung gibt es zwischen Liechtenstein und der Schweiz, nämlich zwischen Würznerhorn und dem Gipfel des Naafkopfs, auf dem die Grenzen Liechtensteins, Österreichs und der Schweiz zusammenstossen.[14] Der Grenzverlauf ist allerdings auch hinsichtlich des nicht staatsvertraglich geregelten Bereiches in der völkerrechtlichen Übung zwischen den beiden Staaten unstrittig.[15] Grundlage der liechtensteinischen Landesgrenzen und der dazu abgeschlossenen Staatsverträge ist die seit den Rheinbundakten 1806Rheinbundakten 1806 anerkannte Souveränität des liechtensteinischen Territoriums.[16] Diese fand eine Anerkennung in Teil II Art. 27 des Vertrags von St. Germain, bei welchem Liechtenstein zwar nicht Vertragspartner war, worin aber hinsichtlich der Grenzen Österreichs zur Schweiz und gegen Liechtenstein „die gegenwärtige Grenze“ festgelegt wurde.[17] Aus dieser Formulierung ergibt sich im Übrigen auch die Anerkennung der Souveränität des Landes.[18]Die Verordnung über die Instandstellung und Erhaltung der Landesgrenze Schweiz – Liechtenstein regelt die Vermarkung der gesamten Landesgrenze Liechtenstein – Schweiz und die Erhaltung der Grenzzeichen.[19]III. Änderungen des StaatsgebietesA. Der Begriff der GrenzänderungDie Verfassung definiert den Begriff der Änderung der Grenzen des Staatsgebietes nicht näher. Die schweizerische Bundesverfassung enthält keine explizite Regelung über Grenzänderungen. Es handelt sich in der Schweiz um völkerrechtliche Abkommen, die nach den allgemeinen Regelungen der Bundesverfassung zu behandeln sind.Hingegen unterscheidet Art. 3 B-VG zwischen Staatsverträgen, mit denen die Bundesgrenzen geändert werden (Abs. 2), und Staatsverträgen, bei denen es sich nur um Grenzbereinigungen handelt (Abs. 4), für welche erleichterte Beschlussfassungserfordernisse im Nationalrat gelten (einfache Mehrheit). Für den historischen Vergleich interessanter ist jedoch die Tatsache, dass das B-VG vom 1. Oktober 1920 in seinem Art. 3 Abs. 2 die Bestimmung enthielt, dass eine Änderung des Bundesgebietes, die zugleich Änderung eines Landesgebietes ist (was in Österreich zwangsläufig der Fall ist, da gemäss Art. 3 Abs. 1 B-VG das Bundesgebiet die Gebiete der Bundesländer umfasst) nur durch übereinstimmende Verfassungsgesetze des Bundes und jenes Landes erfolgen konnte, dessen Gebiet eine Änderung erfährt. Dies bedeutet, dass auch im seinerzeitigen B-VG die Änderungen des Bundesgebietes nicht allein durch Staatsverträge erfolgen konnten, sondern kumulativ einer (verfassungs)gesetzlichen Regelung bedurften. Dies deutet darauf hin, dass das B-VG in dieser Frage möglicherweise Vorbildcharakter hatte,[20] jedoch mit der Abweichung, dass in Liechtenstein eine bloss einfachgesetzliche Regelung für hinreichend befunden wurde. Das Erfordernis eines eigenen Bundesverfassungsgesetzes ist in Österreich jedoch mit der B-VG-Novelle BGBl. I 1/2008 im Interesse der Verfassungsbereinigung entfallen.[21]Der Umstand, dass Art. 4 Abs. 1 erster Satz LV nicht zwischen Grenzänderungen und Grenzbereinigungen differenziert, führt zum Schluss, dass grundsätzlich auch relativ kleinflächige Grenzkorrekturen dem Verfahren der Grenzänderung zu unterziehen sind.[22] Lediglich dann, wenn davon ausgegangen werden kann, dass ein bereits bestehender Grenzverlauf nur präzisiert oder geklärt wird, wird man nicht von einer Grenzänderung im Sinne des Art. 4 Abs. 1 erster Satz LV sprechen können.B. Die Änderung des Staatsgebietes und das VölkerrechtStaatsgrenzen beruhen grundsätzlich auf internationalem Recht, d.h. auf multilateralen Verträgen,[23] auf bilateralen Verträgen zwischen Nachbarstaaten oder auf Völkergewohnheitsrecht. Manchmal gibt es auch keinen völkerrechtlich anerkannten Grenzverlauf.[24]Im Falle Liechtensteins ist der weitaus überwiegende Teil der Landesgrenze wie dargestellt durch völkerrechtliche Verträge genau geregelt. Hinsichtlich des Abschnitts Würznerhorn – Naafkopf existiert eine auf Völkergewohnheitsrecht beruhende Grenzziehung.Aus der völkerrechtlichen Grundlage der Staatsgrenzen ergibt sich, dass diese auch auf der Grundlage von Völkerrecht revidiert werden können, also wiederum durch Staatsverträge oder völkerrechtlich relevante Akte, die ein neues Gewohnheitsrecht entstehen lassen.In einem gewissen Ausmass erlauben allerdings auch die massgeblichen völkerrechtlichen Abkommen eine (geringfügige) Flexibilität der Staatsgrenze, was an folgenden Beispielen verdeutlicht werden soll:Gemäss Art. 2 lit. a) Grenzvertrag Liechtenstein – Österreich verläuft die Staatsgrenze in gerader Linie von einem der zahlenmässig im Grenzurkundenwerk ausgewiesenen Grenzpunkte zum nächsten. Diese eindeutige Determinierung wird bereits durch Art. 2 lit. b) aufgeweicht, wonach sich die Staatsgrenze in Gräben in der sich aus dem Grenzurkundenwerk ergebenden Mittellinie ergibt. Schliesslich wird in Art. 2 lit. c) Grenzvertrag eine weitere Ausnahme bestimmt, nämlich „entlang der Wasserscheide, Gratlinie (Kammlinie) oder Tiefenlinie (Tobel). Diese Kriterien weisen insoweit eine gewisse Flexibilität auf, als die massgeblichen Parameter durch Naturereignisse (Felsstürze, Erdrutsche) aber auch durch menschliche Eingriffe in einem gewissen Ausmass verändert werden können.[25]C. Das innerstaatliche VerfahrenEine Revision der Staatsgrenze im Wege eines völkerrechtlichen Verfahrens bedürfte gemäss Art. 8 Abs. 2 LV der Zustimmung des Landtages. Art. 8 Abs. 2 LV statuiert eine solche Zustimmungspflicht ausdrücklich für Staatsverträge, durch die Staatsgebiet abgetreten wird. Dies trifft auch für sehr kleinräumige Gebietsabtretungen zu und auch dann, wenn sie durch andere Änderungen überkompensiert werden.[26] Aber auch Staatsverträge, die ausschliesslich zu einem Gebietserwerb führen, sind dann genehmigungspflichtig, wenn sie geeignet sind, im Sinne des Art. 8 Abs. 2 LV zu einer „neuen Last“ für das Fürstentum zu werden.[27]Die Anordnung des Art. 4 Abs. 1 erster Satz LV, wonach Änderungen der Grenzen des Staatsgebietes nur durch Gesetz erfolgen können, steht mit dem völkerrechtlich relevanten Verfahren in keinem Widerspruch. Sie besagt vielmehr, dass innerstaatlich (nicht in völkerrechtlicher Hinsicht) für die Änderung der Grenzen des Staatsgebietes kumulativ ein Gesetz erforderlich ist.Angesichts der Tatsache, dass auch Art. 4 LV in der Fassung von 1921 eine gesetzliche Grundlage für Grenzänderungen erforderte, erstaunt es, dass in Zusammenhang mit den drei Staatsverträgen Liechtensteins mit seinen Nachbarstaaten über die Festlegung der Landesgrenze keine neuen gesetzlichen Regelungen erlassen wurden. Dies gilt umso mehr, als sowohl der Grenzvertrag Liechtenstein – Österreich als auch der Vertrag mit der Schweiz über den Grenzverlauf zwischen Rhein – Würznerhorn zu Gebietsverschiebungen geführt haben: In dem zuletzt genannten Vertrag erfolgte gegen flächenmässige Kompensation die historisch umstrittene Abtretung des Gebietes um das Ellhorn mit einer Fläche von etwa 45 ha an die Schweiz.[28]Handelte es sich bei dem genannten Vertrag um eine Korrektur bestehender Grenzen, deren konkreter Verlauf unstrittig war, so gingen dem Grenzvertrag mit Österreich jahrzehntelange Differenzen über eine Fläche von immerhin 24 ha voraus.[29] Im Jahre 1954 erfolgte schliesslich eine Einigung dahingehend, dass die umstrittene Fläche zwischen den beiden Staaten im Ausmass von jeweils 12 ha geteilt wurde.[30] Es dauerte allerdings noch weitere sechs Jahre, bis der Vertrag dem Landtag vorgelegt werden konnte.[31]Somit legte lediglich der Vertrag mit der Schweiz über den Grenzverlauf im Rhein eine unstrittige Grenze fest und führte somit zu keiner relevanten Änderung des Staatsgebietes.[32]Das verfassungswidrige Fehlen eines solchen Gesetzes[34] zieht freilich keine Rechtswirkungen nach sich: Da das abgetretene Territorium völkerrechtlich nicht zum Staatsgebiet Liechtensteins zählt, können dort keine Hoheitsakte gesetzt werden, umgekehrt entfaltet die liechtensteinische Rechtsordnung ihre Wirkungen auf den hinzugekommenen Flächen bereits dadurch, dass diese völkerrechtlich zum Staatsgebiet zählen.Damit stellt sich die Frage, welchen Regelungsinhalt ein solches „Gesetz“ aufweisen muss. Es gilt nämlich zu beachten, dass der Staatsvertrag bereits Gegenstand der Zustimmung des Landtages gemäss Art. 8 Abs. 2 LV war. Inhaltlich kann der Gesetzesbeschluss des Landtages kaum mehr regeln als im Staatsvertrag selbst bestimmt wird.[35] Denkbar wären allenfalls einige begleitende Regelungen, die der Klarstellung dienen.Im Rahmen der Verfassung von 1921 hatte der Umstand, dass Änderungen der Landesgrenze einer gesetzlichen Regelung bedurften, die Funktion, eine Mitbestimmung des Volkes zu ermöglichen, da ein Gesetz unter den Voraussetzungen des Art. 66 LV dem Referendum unterliegt, was bei Staatsverträgen bis 1992 nicht der Fall war. Seit auch Staatsverträge (Art. 66bis LV) dem Referendum unterliegen können, macht daher die Regelung Art. 4 Abs. 1 LV kaum Sinn.Inhaltlich dürfte es hinreichen, den Genehmigungsbeschluss des Landtages gemäss Art. 8 Abs. 2 LV in Gesetzesform zu fassen und als Gesetz gemäss Art. 4 Abs. 1 erster Satz LV kundzumachen.IV. Änderungen von GemeindegrenzenA. Der Bestand von Gemeinden und das internationale RechtWährend Art. 1 LV die elf Gemeinden des Landes ausdrücklich anführt, regelt Art. 4 LV, unter welchen Voraussetzungen Gemeindegrenzen geändert werden können, ja sogar Gemeinden zusammengelegt und neue geschaffen werden können. Daraus ergibt sich, dass die Formulierung des Art. 1 LV nicht dahin verstanden werden darf, dass den dort angeführten Gemeinden eine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie zuerkannt wäre.[36]Ein gewisses Spannungsverhältnis besteht allerdings zwischen Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV und Art. 46 i.V.m. Art. 1 LV, der für das Oberland und Unterland je einen Wahlbezirk vorsieht. Eine Zusammenlegung von Gemeinden aus dem Ober- und Unterland würde daher, sofern keine entsprechende Verfassungsänderung vorgenommen würde, dazu führen, dass der Landtag nicht mehr in der von der Verfassung vorgesehenen Weise gewählt werden könnte. Dies bedeutet, dass in einem solchen Fall neben dem von Art. 4 Abs. 2 zweiter Satz LV erwähnten Gesetz auch eine entsprechende Verfassungsänderung erforderlich wäre, die nicht nur klarstellt, welcher Landschaft die neue Gemeinde angehört, sondern auch die Zahl der in den beiden Wahlkreisen gemäss Art. 46 LV zu wählenden Abgeordneten neu festlegt.Dem steht gegenüber, dass die Existenz einer Gemeindeverwaltung mit einem eigenen Wirkungskreis ein wesentliches Element der Verfassung darstellt.[37] Dies bedeutet: Die Verfassung gibt zwar nicht die Zahl der Gemeinden vor und verlangt keine Unabänderlichkeit ihrer Grenzen, die Existenz einer Mehrzahl von Gemeinden ist jedoch verfassungsrechtlich verankert.Der Bestand von Gemeinden ist auch Gegenstand der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung.[38] Auch wenn dieses im Rahmen des Europarates geschlossene Übereinkommen Liechtenstein keine Vorgaben über die Zahl und Struktur seiner Gemeinden macht, so wird doch bestimmt, dass der Grundsatz kommunaler Selbstverwaltung in der internen Gesetzgebung und soweit als möglich in der Verfassung garantiert sein soll (Art. 2).[39] Kommunale Selbstverwaltung bedeutet in diesem Zusammenhang das Recht und die tatsächliche Fähigkeit kommunaler Gebietskörperschaften, im Rahmen der Rechtsordnung einen bedeutenden Anteil der öffentlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung und zum Nutzen ihrer Einwohner zu regeln und zu verwalten (Art. 3 Abs. 1 der Charta).Was den Bestand der Gemeinden betrifft, so regelt Art. 5 der Charta unter dem Titel „Schutz der Grenzen der kommunalen Gebietskörperschaften“ lediglich, dass bei jeder Änderung kommunaler Grenzen die betroffenen Gebietskörperschaften zuvor zur Stellungnahme eingeladen werden müssen. Falls es gesetzlich vorgesehen ist, soll ein Referendum durchgeführt werden.[40]Gemäss Art. 12 der Charta verpflichten sich die Vertragsparteien, mindestens zwanzig Paragraphen des ersten Teils der Charta als für sich bindend anzusehen, wobei mindestens zehn Paragraphen aus einem bestimmten Kreis von Artikeln ausgewählt werden müssen. Die im gegebenen Zusammenhang erwähnten Art. 2, 3 Abs. 1 und Art. 5 zählen zu jenen, die Liechtenstein als für sich bindend ausgewählt hat.[41]Hinsichtlich von Änderungen des Bestands der liechtensteinischen Gemeinden gibt es somit im Hinblick auf die Charta lediglich die prozeduralen Vorgaben gemäss Art. 5, nämlich das Anhörungsrecht der betroffenen Gemeinden, zu beachten sowie allenfalls ein Referendum durchzuführen.[42] Diesen Vorgaben wird bereits auf Verfassungsebene durch Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV entsprochen, wonach Grenzänderungen zwischen Gemeinden, Zusammenlegungen von Gemeinden und die Schaffung neuer Gemeinden überdies eines Mehrheitsbeschlusses der dort ansässigen Landesangehörigen bedürfen. Auf gesetzlicher Ebene bestimmt Art. 6 Gemeindegesetz,[43] dass Änderungen von Gemeindegrenzen durch Gesetz erfolgen. Ein solches Gesetz kann nur erlassen werden, wenn die beteiligten Gemeinden in übereinstimmenden Beschlüssen der Gemeindeversammlungen eine solche Massnahme beschliessen. Die Charta wird daher von Liechtenstein in diesem Punkt „übererfüllt“.Der derzeitige Bestand der elf Gemeinden geht auf die Reorganisation der Gemeindestrukturen 1808 zurück. Sie sind, von verschiedenen Grenzänderungen abgesehen, seither unverändert geblieben.[44] Auffallend und im Vergleich ungewöhnlich sind eine Vielzahl von Exklaven, insgesamt 19, die verwaltungsorganisatorisch durchaus problematisch zu beurteilen sind, da sie äusserst kleinräumige eigene „Jurisdiktionen“ mit dem jeweils anwendbaren Gemeinderecht begründen.Im internationalen Vergleich divergieren die Territorialstrukturen von Gemeinden enorm: 98 Gemeinden in Dänemark stehen beispielsweise ca. 36.000 Gemeinden in Frankreich gegenüber. Mit einer durchschnittlichen Einwohnerzahl pro Gemeinde von ca. 3.350 Personen liegt Liechtenstein nur geringfügig unter der von Österreich (ca. 3.600) und praktisch gleich wie die Schweiz.B. Grenzänderungen zwischen GemeindenArt. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV verlangt für jegliche Grenzänderung zwischen Gemeinden (arg. „überdies“, das sich auf den ersten Satz bezieht) das Vorliegen eines Gesetzes sowie eines Mehrheitsbeschlusses der in dort (in den Gemeinden) ansässigen wahlberechtigten Landesangehörigen. Darunter sind jene Gemeindebürger zu verstehen, die in der Gemeinde ihren Wohnsitz haben, bzw. Gemeindebürger anderer Gemeinden, die derzeit ihren Wohnsitz in den betroffenen Gemeinden haben.[45]Die Formulierung „zwischen Gemeinden“ stellt klar, dass sich das Erfordernis des Mehrheitsbeschlusses der in den betreffenden Gemeinden ansässigen Landesangehörigen nicht auf den Fall bezieht, dass die Landesgrenzen geändert werden. Obwohl jegliche Änderung der Landesgrenze naturgemäss eine solche von zumindest einer Gemeinde betrifft, bedarf es daher in diesem Fall keines Volksentscheids. Damit wird der Eindruck erweckt, als seien für den vergleichsweise geringfügigen Eingriff (die Änderung der Grenzen zwischen Gemeinden) höhere Anforderungen gestellt als für den stärkeren Eingriff (die Änderung der Landesgrenzen). Es darf aber nicht übersehen werden, dass ein Gesetz gemäss Art. 66 LV unter den dort bezeichneten Voraussetzungen dem Referendum (durch alle Landesangehörigen) unterliegt.In der Gesetzesdatenbank Lilex sind vier auf Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV beruhende Gesetze angeführt.[46] In diesen werden die von den jeweiligen Gemeindeversammlungen beschlossenen Änderungen der Gemeindegrenzen unter Hinweis auf die jeweiligen Planunterlagen vom Landtag genehmigt. Durch die „Genehmigung“ wird zum Ausdruck gebracht, dass die Festlegung der Gemeindegrenzen grundsätzlich eine Aufgabe der Gemeinden selbst ist und nicht vom Staat wahrgenommen wird. Aufgrund der überörtlichen Interessen, die bei der Festlegung der Gemeindegrenzen berührt werden, erfolgt jedoch die staatliche Genehmigung. Neben der Genehmigung der Grenzänderung enthalten die betreffenden Gesetze allerdings auch noch Regelungen über die Kostentragung der Vermarkung und des Unterhalts der Grenzen.Das Erfordernis des Mehrheitsbeschlusses der in den Gemeinden ansässigen wahlberechtigten Landesangehörigen wird von Art. 6 Gemeindegesetz dahingehend näher ausgeführt, dass das von Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz geforderte Gesetz nur erlassen werden darf, wenn die beteiligten Gemeinden in übereinstimmenden Beschlüssen der Gemeindeversammlungen eine solche Massnahme beschliessen.Da die Gemeindeversammlung aus den in der Gemeinde wohnhaften Stimmberechtigten gebildet wird (Art. 24 Gemeindegesetz), geht diese Regelung mit Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV konform. Der Ablauf der Grenzänderung (zunächst müssen die übereinstimmenden Beschlüsse der Gemeindeversammlungen vorliegen, im Anschluss erfolgt die Genehmigung durch den Landtag in Form eines Gesetzesbeschlusses) ist jedenfalls sinnvoll und sachlich begründet. Die Verfassung würde allerdings auch eine umgekehrte Vorgangsweise mit vorgängiger Befassung des Landtages und nachfolgender Befassung der Gemeindeversammlungen erlauben.Die Zustimmung der Gemeindeversammlungen muss in allen beteiligten Gemeinden vorliegen. Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV verlangt einen Mehrheitsbeschluss in jeder der betroffenen Gemeinden und nicht etwa der Mehrheit der Stimmberechtigten insgesamt. Damit sind die Gemeinden vor einer Majorisierung durch eine andere Gemeinde geschützt.Die Regelung des Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV bedeutet, dass der Gesetzgeber Änderungen in den territorialen Strukturen der Gemeinden (Gemeindegebietsreformen) nur mit Zustimmung der jeweils betroffenen Gemeindeversammlungen vornehmen kann.Der Umstand, dass die Grenzänderung von Gemeinden ein relativ komplexes Verfahren mit Befassung der Gemeindeversammlungen und des Landtages erfordert, lässt fragen, unter welchen Voraussetzungen eine Grenzänderung vorliegt. Hier ist terminologisch an den Begriff der Grenzänderung wie er im Zusammenhang mit Art. 4 Abs. 1 erster Satz LV (Änderung der Grenzen des Staatsgebietes) geprägt wurde, anzuknüpfen: Eine Grenzänderung liegt lediglich dann nicht vor, wenn eine bestehende Grenze präzisiert oder klargestellt wird. Auch relativ kleinflächige Grenzkorrekturen sind dem Verfahren der Grenzänderung zu unterziehen.C. Schaffung neuer GemeindenDie Schaffung neuer Gemeinden hat nach dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV prinzipiell nach demselben Verfahren wie einfache Grenzänderungen zu erfolgen.Die Schaffung einer neuen Gemeinde nach diesem Verfahren würde im Übrigen eine Änderung der deklarativen Aufzählung der Gemeinden in Art. 1 LV erfordern. Der Verfassungsgeber müsste dabei auch eine Zuordnung in das Unterland oder Oberland vornehmen.Für die Existenz der neuen Gemeinde wäre indessen eine derartige Änderung des Art. 1 LV nicht erforderlich, es genügt nach dem Verfassungswortlaut die Einhaltung des Verfahrens gemäss Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV. Die erforderliche gesetzliche Regelung wäre bereits dann getroffen, wenn die Aufzählung in Art. 1 LV oder Art. 2 Gemeindegesetz ergänzt würde.[47] Ein solches Gesetz muss insbesondere dem Sachlichkeitsgebot entsprechen. Allerdings wird dem Gesetzgeber ein durchaus erheblicher Gestaltungsspielraum zukommen.[48]Das Gemeindegesetz sieht, wie schon im Zusammenhang mit den Grenzänderungen erwähnt, das Verfahren gemäss Art. 6 Gemeindegesetz vor. Dieses wäre auch für die Schaffung neuer Gemeinden anzuwenden.Weiters ist die Frage zu klären, welche Gemeindeversammlungen die von der Verfassung geforderten Mehrheitsbeschlüsse zu fassen hätten. Unzweifelhaft wären Gemeindeversammlungsbeschlüsse jener Gemeinde oder Gemeinden erforderlich, aus denen die neue Gemeinde hervorgeht. Müssten aber auch die fiktiven Gemeindeangehörigen der neu zu schaffenden Gemeinde ebenfalls zustimmen? Der Wortlaut der Verfassung liesse diese Schlussfolgerung zu. Teleologische Erwägungen sprechen eher dagegen: Welche Organisation müsste die Voraussetzungen schaffen, um überhaupt eine „Gemeindeversammlung“ der noch nicht existierenden Gemeinde zu organisieren? Aus dem Schweigen der Verfassung zu diesen Aspekten ist daher abzuleiten, dass die Gemeindeversammlungsbeschlüsse jener Gemeinde oder jener Gemeinden aus der oder denen die neue Gemeinde zu schaffen ist, ausreichen würden.D. Zusammenlegung von GemeindenFür die Zusammenlegung von Gemeinden gilt wiederum dasselbe Verfahren wie für die Kreation neuer Gemeinden. Anzumerken ist, dass in der verwaltungswissenschaftlichen Diskussion der letzten Jahrzehnte im internationalen Vergleich der Fusionierung von Gemeinden deutlich grösserer Stellenwert als der Schaffung neuer Gemeinden zukommt.[49] Im Hintergrund von Gemeindefusionen stehen zumeist erwartete Einsparungen in der Verwaltung durch Optimierung von Effizienzpotenzialen sowie Qualitätssteigerung durch Professionalisierung und Spezialisierung.[50] Im Hinblick auf Liechtenstein ist diese Frage in der Literatur aber so gut wie (noch) nicht angesprochen worden.Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV verleiht jeder der elf Gemeinden eine Bestandsgarantie, indem die Bestimmung für die Zusammenlegung der Gemeinden nicht nur ein Gesetz, sondern einen Mehrheitsbeschluss der beteiligten Gemeinden im Wege der Gemeindeversammlungen vorschreibt.[51] Auf das Verfahren der Zusammenlegung von Gemeinden wäre Art. 6 Gemeindegesetz anzuwenden.Der Umstand, dass eine Zusammenlegung von Gemeinden nur mit Zustimmung der Gemeindeversammlungen möglich ist, bedeutet im Übrigen nicht, dass eine entsprechende gesetzliche Regelung, die auf der Grundlage dieser Zustimmungen erfolgt, von vornherein verfassungskonform ist. Zu prüfen wäre insbesondere, ob die Zusammenlegung als solche sachlich gerechtfertigt ist, da der Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Sachlichkeitsgebot den Gesetzgeber allgemein – freilich mit einem vom Staatsgerichtshof anerkannten beträchtlichen Gestaltungsspielraum – bindet.[52]V. Austritt aus dem StaatsverbandA. Die Sezessionsmöglichkeit von Gemeinden und das internationale RechtDie in Art. 4 Abs. 2 LV verankerte Möglichkeit der Sezession von Gemeinden stellt im internationalen Vergleich die wohl eigenwilligste Regelung der Verfassung dar. Gleichzeitig bildete sie auch einen der umstrittensten Inhalte der Verfassungsrevision 2003 und wurde in der Literatur heftig kritisiert.[53]Eine Sezessionsmöglichkeit von Teilen des Staates ist in anderen Verfassungen bereits höchst ungewöhnlich.[54] Sie rückt nämlich die Staatsverfassung in die Nähe einer Konföderation, also einer noch weniger weitreichenden Integrationsstufe als der Bundesstaat.[55] Das Selbstbestimmungsrecht, auf das insbesondere im Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 1. März 2001 rekurriert wurde[56], wird nämlich in der Bundesstaatstheorie grundsätzlich als ein Selbstregierungsrecht, nicht als Sezessionsrecht verstanden.[57] Im Völkerrecht werden einzelne Gemeinden nicht als Träger des Selbstbestimmungsrechtes gesehen.[58] Diese Frage wird lediglich für Einheiten eines Bundesstaates, vor allem dann, wenn diese sprachliche oder kulturelle Besonderheiten aufweisen, diskutiert.[59]Das gedankliche Fundament des Regelungskomplexes von Art. 4 Abs. 2 LV bildet die Auffassung, dass die Gemeinden gleichsam konstituierende Glieder eines Staates sind, wie sie bei Fürst Hans-Adam II. „Der Staat im dritten Jahrtausend“ zum Ausdruck gelangt.[60] Eine solche radikale Dezentralisierung entspricht jedoch nach wie vor nicht der internationalen staatsrechtlichen Praxis.Zweifellos ist es der liechtensteinischen Verfassung unbenommen, den Austritt einer Gemeinde aus dem Staatsverband zuzulassen,[61] was ihr auch eine gewisse Originalität verleiht.[62] In praktischer Hinsicht darf allerdings nicht übersehen werden, dass die Verfassung durch diese Regelung im Anwendungsfall mannigfache völkerrechtliche Probleme provoziert. So ist es zumindest ungewiss, ob ein Territorium in der Ausdehnung und mit der Bevölkerungszahl einer liechtensteinischen Gemeinde in der Staatenwelt die erforderliche Anerkennung findet.[63] Ganz abgesehen davon läuft auch der restliche Staatsverband als solcher Gefahr, infrage gestellt zu werden, wenn sich Teile von ihm abspalten, man denke etwa an den Fall einer Sezession von Vaduz und/oder Schaan.[64]Art. 4 Abs. 2 dritter und vierter Satz LV ist zu entnehmen, dass die Sezession entweder in der Absicht erfolgen kann, einen neuen, souveränen Staat zu begründen oder sich einem anderen Staat anzuschliessen (siehe die Verwendung des Begriffs „Staatsvertrag“ in diesen Bestimmungen). Ein Anschluss an einen benachbarten Staat dürfte wohl überhaupt die wahrscheinlichste Form der Anwendung des Art. 4 Abs. 2 LV sein. Denkbar wäre allerdings auch eine Angliederung an einen nicht benachbarten Staat in Form einer Exklave.Während ein Anschluss von Teilen des Staatsgebietes an ein anderes im Wege eines Staatsvertrages einen völkerrechtlich geordneten Übergang des betroffenen Territoriums ermöglichen würde, könnte eine blosse Abspaltung einzelner Gemeinden solange zu höchst unklaren völkerrechtlichen Situationen führen, als für das abgespaltene Territorium (wie auch für den verbleibenden Staatsverband) die völkerrechtliche Anerkennung nicht gesichert wäre. Die mit einer territorialen Abspaltung verbundenen Probleme auf einem zwangsläufig so kleinen Gebiet innerhalb des EWR- und Schengen-Raumes können hier nur angedeutet werden:Das betreffende Territorium wäre keineswegs automatisch Mitglied des EWR oder des Schengen-Raumes. Im Gegenteil: Darüber, ob das winzige Gebiet Aufnahme finden würde, kann nur spekuliert werden. Ebenso wenig wäre der Zollvertrag automatisch anwendbar. Es kann auch gefragt werden, welche Auswirkungen die Abspaltung eines mehr oder weniger grossen Territoriums von Liechtenstein auf seine eigene Position im EWR- und im Schengen-Raum hätte. Unklar sind auch die Auswirkungen des Austritts auf die Staatsbürgerschaft der betroffenen Bürger.[65]B. VerfahrenDas Verfahren des Austritts aus dem Staatsverband ist ein mehrstufiges: Zunächst entscheidet die Mehrheit der in der Gemeinde ansässigen wahlberechtigten Landesangehörigen über die Einleitung des Austrittsverfahrens. Diese erfolgt abhängig von der konkreten Konstellation im Wege eines Gesetzes oder eines Staatsvertrages. Letzterer kommt wohl dann in Betracht, wenn ein Staat die austrittswillige Gemeinde in seinen Staatsverband eingliedern will und die betreffende Gemeinde genau dies anstreben würde. Theoretisch wäre es freilich auch denkbar, dass, unter der Voraussetzung, dass die Gemeinde der Einleitung des Austrittsverfahrens zugestimmt hat, diese gegen ihren Willen an einen anderen Staat im Wege eines Staatsvertrages angeschlossen wird. Für diesen Fall sieht Art. 4 Abs. 2 LV folgerichtig vor, dass nach Abschluss der Vertragsverhandlungen in der Gemeinde eine neuerliche Abstimmung zu erfolgen hat.[66]Inhalt des Gesetzes kann den Erläuterungen der Initiative zufolge die Anpassung des Art. 1 LV oder die Aufteilung der Aktiven und Passiven zwischen dem Fürstentum Liechtenstein und der austretenden Gemeinde sein.[67] Die Erläuterungen der Verfassungsinitiative des Fürstenhauses gehen davon aus, dass diese Belange auch in einem Staatsvertrag zwischen dem Fürstentum Liechtenstein und der austretenden Gemeinde gleichsam als Staat in nascendi geregelt werden können.[68] Wie dargestellt wäre es allerdings keineswegs sicher, dass die austretende Gemeinde als Völkerrechtssubjekt gelten könnte. Die Gemeinde wird jedenfalls nicht deshalb zu einem souveränen Staat, weil das Fürstentum Liechtenstein mit ihm einen „Staatsvertrag“ abschliesst.Selbst wenn der Austritt der Gemeinde durch Staatsvertrag geregelt würde, wären begleitende Regelungen auf Verfassungsebene wie die Anpassung des Art. 1 LV und auch des Art. 46 LV, der die Verteilung der Abgeordneten auf die Wahlkreise Oberland und Unterland regelt, erforderlich. Dessen ungeachtet wäre der Austritt der Gemeinde mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrages wirksam.Ein solcher Staatsvertrag unterliegt, wie übrigens auch eine gesetzliche Regelung, dem Referendum (Art. 66 LV). Da der Abschluss des Staatsvertrages in die Verantwortlichkeit des Landesfürsten bzw. der Regierung fällt (Art. 8 Abs. 1 LV) und eine gesetzliche Regelung der Sanktion des Landesfürsten bedarf (Art. 9 LV), ist für den Austritt der Gemeinde jedenfalls auch die Zustimmung des Landesfürsten erforderlich.[69] Erzwingen kann daher die Gemeinde ihren Austritt aus dem Staatsverband in keinem Fall.[70] Wie in BuA Nr. 135/2002 zutreffend ausgeführt, haben die Gemeinden trotz der Formulierung in Art. 4 Abs. 2 erster Satz LV, die von „Recht“ spricht, daher kein absolut wirkendes Austrittsrecht, sondern lediglich die Befugnis, ein Austrittsverfahren einzuleiten.