In Gemeindeangelegenheiten sind alle in der Gemeinde wohnhaften Landesangehörigen wahl- und stimmberechtigt, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und nicht im Wahl- und Stimmrecht eingestellt sind.All Liechtenstein citizens who are at least eighteen years of age and whose right to vote has not been suspended shall be eligible to vote in municipal matters in the municipality in which they reside. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Historische EntwicklungBeim Erlass der Verfassung im Jahr 1921 bestand das damalige VIII. Hauptstück mit dem Titel „Vom Gemeindewesen“ nur aus Art. 110 LV. Dieser ist bis heute nicht geändert worden. Hingegen wurde er 1976 durch einen Art. 110bis LV ergänzt.[1] Mit Art. 110bis LV wurde erstmals eine Bestimmung zum Stimm- und Wahlrecht auf Gemeindeebene in die Verfassung aufgenommen. Ziel dieser Revision[2] war die Einführung des Frauenstimmrechts auf Gemeindeebene.[3] Art. 110bis LV lautete:[4] „Abs. 1: In Gemeindeangelegenheiten sind alle in der Gemeinde wohnhaften Liechtensteiner wahl- und stimmberechtigt, die das 20. Lebensjahr vollendet haben und nicht im Wahl- und Stimmrecht eingestellt sind. Abs. 2: Die Gemeinden können in ihrem Bereich durch Gemeindeversammlungsbeschluss Liechtensteinerinnen, die die in Abs. 1 genannten Voraussetzungen erfüllen, das Wahl- und Stimmrecht zuerkennen.“ Bis dahin hatten allein das GemG und das VRG das Stimm- und Wahlrecht auf lokaler Ebene geregelt. Das GemG unterschied zwischen dem Stimmrecht in politischen Angelegenheiten (Entscheidung durch die Gemeindeversammlung) und den Mitsprachemöglichkeiten bezüglich der wirtschaftlichen Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Nutzung des Gemeindenutzens (Entscheidung durch die Bürgerversammlung). Die Mitbestimmung in politischen Angelegenheiten stand einem breiteren Kreis von Einwohnern der Gemeinde zu als die Entscheide über den Gemeindenutzen. Letztere wurden allein von den in der Gemeinde wohnhaften Gemeindebürgern getroffen.[5] Daran sollte durch Art. 110bis LV nichts geändert werden. Es ging allein darum, den Frauen in denjenigen Gemeinden, die sich für das Frauenstimmrecht aussprachen, in den politischen Angelegenheiten dieselben Rechte zuzugestehen wie den Männern.[6] Bis zur Einführung des Frauenstimmrechts auf Landesebene im Jahr 1984 führten sechs Gemeinden das Frauenstimmrecht ein.[7]Im Zuge der Einführung des Frauenstimmrechts auf Landesebene wurde das Problem von denjenigen liechtensteinischen Landesbürgern erörtert, die nicht über das Bürgerrecht ihrer Wohnsitzgemeinde verfügten und demnach gemäss GemG weder in ihrer Wohnsitz- noch in ihrer Heimatgemeinde an der Bürgerversammlung teilnehmen durften.[8] Die Regierung beantragte, dieses Problem nicht mit der Einführung des Frauenstimm- und Wahlrechts zu lösen, sondern durch eine Revision des GemG, bei der die politische Gemeinde und die Bürgergemeinde getrennt werden sollten.[9] Diese Trennung erfolgte 1996 mit der Totalrevision des GemG und der Schaffung der Bürgergenossenschaften.[10]Zusammen mit dem Frauenstimm- und Wahlrecht auf Landesebene wollte die Regierung 1983 auch das Frauenstimm- und Wahlrecht in Gemeindeangelegenheiten einführen.[11] Sie war der Ansicht, dass der neu zu schaffende Art. 29 Abs. 2 LV – mit dem ihrer Meinung nach ein Grundrecht geschaffen wurde – die Erwähnung des Frauenstimm- und Wahlrechts im Hauptstück über die Gemeinden obsolet mache.[12] Offenbar ging sie davon aus, dass Art. 29 Abs. 2 LV in der von ihr vorgeschlagenen Formulierung[13] sowohl für das Land als auch für die Gemeinden gelten würde. Art. 110bis LV sollte deshalb gemäss der Regierungsvorlage aufgehoben werden. Gegen diese Streichung regte sich im Landtag Widerstand,[14] weshalb Art. 110bis LV 1984 beibehalten wurde[15] und Art. 29 Abs. 2 LV so formuliert wurde, dass er sich explizit nur auf die Wahlen und Abstimmungen auf Landesebene erstreckt.[16] Die Einführung des Frauenstimm- und Wahlrechts von 1984 brachte den Frauen nur auf Landesebene die politische Gleichstellung. Mit LGBl. 2000 Nr. 55 wurde das Stimm- und Wahlrechtsalter sowohl in Landesangelegenheiten als auch in Gemeindeangelegenheiten in Art. 29 Abs. 2 LVArt. 29 Abs. 2 LV auf das vollendete 18. Lebensjahr gesetzt. Während sich der Landtag 1984 dafür einsetzte, dass die Gemeinden entscheiden, ob Frauen zur Urne gehen dürfen, war die Autonomie der Gemeinden im Jahr 2000 kein Thema mehr. Ob es den Gemeinden überlassen bleiben sollte, das Stimm- und Wahlrechtsalter festzusetzen, wurde nicht einmal gefragt.[17] Ebenso wenig wurde thematisiert,[18] dass gleichzeitig Art. 110bis Abs. 2 LV aufgehoben wurde, der den Gemeinden das Recht erteilt hatte, den Frauen das Stimm- und Wahlrecht auf Gemeindeebene zu gewähren.[19]So führte die Revision durch LGBl. 2000 Nr. 55 dazu, dass die Frage des Stimmrechtsalters und die Gleichstellung von Frau und Mann in Sachen Stimm- und Wahlrecht abschliessend durch die Verfassung geregelt werden und den Gemeinden kein Spielraum für eine eigenständige Regelung verbleibt.[20]Anlässlich der Verfassungsrevision von 2003 wurde Art. 110bis LV zu Art. 111 LV.[21] Dabei wurde nichts an seinem Text geändert.II. Der Gegenstand von Art. 111 LVArt. 110 Abs. 2 lit. d LV und Art. 28 Abs. 1 LV gewährleisten allen Landesangehörigen die freie Niederlassung im ganzen Land. Art. 111 LV regelt demgegenüber die Folgen der Niederlassung für die Ausübung der politischen Rechte auf Gemeindeebene. Und zwar bestimmt er, dass jeder Landesangehörige – unabhängig von seinem Gemeindebürgerrecht – die politischen Rechte am Wohnort ausübt. Indem Art. 111 LV für die Mitsprache auf lokaler Ebene – anders als es Jahrzehnte lang der Fall war – nicht am Gemeindebürgerrecht anknüpft, führt er den Grundsatz der freien Niederlassung konsequent weiter und relativiert für die liechtensteinischen Staatsangehörigen die in Art. 110 Abs. 2 lit. d LV den Gemeinden erteilte Kompetenz, das Gemeindebürgerrecht zu verleihen. Art. 110 Abs. 2 lit. a bis c LV regeln, in welchen Bereichen auf Ebene Gemeinde Mitsprache erfolgen kann. Art. 110 Abs. 2 lit. a LV gibt überdies vor, dass die Gemeindeorgane in einer freien Wahl bestimmt werden müssen.[22] Frei im Sinne von unabhängig von der Regierung, nicht frei im Sinne von nach den eigenen Regeln jeder einzelnen Gemeinde.[23] Art. 111 LV hingegen regelt, wer zur Mitsprache in diesen Angelegenheiten befugt ist. Der Umfang der Autonomie der Gemeinden und damit die Themen und Aufgaben, über die in den Gemeinden Beschluss zu fassen ist, ergibt sich nicht aus Art. 111 LV, sondern aus Art. 110 LV respektive aus dem GemG.[24] Aus Art. 111 LV kann jedoch abgeleitet werden, dass es Wahlen und Abstimmungen geben muss.[25]Art. 111 LV bezieht sich nur auf die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts in den Gemeinden, also nicht auf die Willensbildung in anderen auf kommunaler Ebene angesiedelten Körperschaften wie Bürgergenossenschaften oder Alpgenossenschaften. Das liechtensteinische Recht fasst die Bürgergenossenschaften und weitere solche Körperschaften nicht als Gemeinden auf.[26]Weil sowohl Art. 111 LV als auch Art. 29 Abs. 2 LV das Stimmrecht mit dem vollendeten 18. Lebensjahr beginnen lassen, am Wohnsitz in einer liechtensteinischen Gemeinde anknüpfen und verlangen, dass keine Einstellung im Stimm- und Wahlrecht erfolgt ist,[27] ist jede Person, die in einer Gemeinde stimm- und wahlberechtigt ist, auch in Landesangelegenheiten stimm- und wahlberechtigt. Ist eine Person von einer intellektuellen Beeinträchtigung oder sehr schweren psychischen Erkrankung betroffen und deshalb nicht in der Lage ihr Stimm- und Wahlrecht unabhängig und selbständig auszuüben, so ist sowohl die Meinungs- und Willensbildung in Landesangelegenheiten als auch die Meinungs- und Willensbildung in Gemeindeangelegenheiten eingeschränkt. Die auf Gemeindeebene zur Abstimmung kommenden Sachverhalte und die Wahlen in Gemeindeorgane sind nicht weniger anspruchsvoll als die Vorlagen auf Landesebene. Gleichwohl erstreckt sich Art. 2 VRG nur auf das Stimm- und Wahlrecht auf Landesebene. Die Regeln des VRG bezüglich der Einstellung im Stimm- und Wahlrecht gelten jedoch wegen der Verweisung in Art. 66 Abs. 2 GemG auch für die Wahlen und Abstimmungen in den Gemeinden. Nähere Ausführungen zur Einstellung im Stimm- und Wahlrecht erfolgen bei Art. 29 Abs. 2 LV.[28] Ebenfalls bei der Kommentierung zu Art. 29 LV erfolgen Ausführungen zum Schutz der auf Ebene Gemeinde angesiedelten politischen Rechte.III. Die GemeindeangelegenheitenA. Abgrenzung zu den LandesangelegenheitenDie Ausübung der politischen Rechte auf Ebene Gemeinde ist für das ganze Land von Bedeutung, weil die Gemeinden ihrerseits (mit den sog. Gemeindebegehren, aber auch mit weniger formalisierten Mitwirkungsmöglichkeiten, wie z.B. der Teilnahme an Vernehmlassungsverfahren und der Einreichung von Petitionen gemäss Art. 42 LV[29]) an der Willensbildung im Land teilhaben.Die Beschlussfassung darüber, ob eine Gemeinde die Einberufung oder Auflösung eines Landtages gestützt auf Art. 48 Abs. 2 und Abs. 3 LV verlangen soll, die Beschlussfassung über das Einreichen einer Initiative gestützt auf Art. 64 Abs. 2 und Abs. 4 LV sowie das Erheben eines Referendums gestützt auf Art. 66 Abs. 1 und Abs. 2 oder Art. 66bis Abs. 1 LV (die sog. Gemeindebegehren) werden in Art. 68 VRG geregelt.[30] Dies bedeutet, dass sie vom Gesetz als Landesangelegenheit qualifiziert werden (siehe Art. 1 Abs. 1 VRG) und die Regelung der Stimmberechtigung somit unter Art. 29 Ab. 2 LV und nicht unter Art. 111 LV fällt. Das ist vertretbar, m.E. aber nicht zwingend. Schliesslich geht es ja darum, dass in jeder einzelnen Gemeinde ein Entscheid darüber getroffen wird, wie sich die Gemeinde in einer das Land betreffenden Frage positionieren soll. Eindeutig als Gemeindeangelegenheiten zu qualifizieren sind hingegen die Wahl des Gemeinderates, des Gemeindevorstehers und der Geschäftsprüfungskommission. Sie und die übrigen Entscheide, welche durch die Gemeindeversammlung gefällt werden, werden im GemG geregelt. Im GemG finden sich die Bestimmungen über die Wahl des Gemeinderates (Art. 44 ff. und Art. 72 ff. GemG) und über die Wahl der Gemeindevorsteher (Art. 68 ff. GemG). Die Gemeindewahlen werden in allen Gemeinden am selben Tag durchgeführt, die Regierung bestimmt das Datum (Art. 44 GemG). Es gelten in allen Gemeinden dieselben Regeln. Dasselbe gilt für die Gemeindeinitiativen und -referenden (Art. 41 ff. GemG).[31] Die Gemeinden haben keinen Spielraum, um mit eigenen Lösungen zu experimentieren. Die strikten Vorgaben halten vor Art. 110 Abs. 2 lit. a LV und vor Art. 111 LV stand. Es wäre jedoch durchaus zulässig, den Gemeinden im Gesetz einen grösseren Spielraum zu geben. Dies insbesondere deshalb, weil der StGH die wichtige Funktion der Gemeinden regelmässig betont hat[32] und der Gesetzgeber grosse Freiheit bei der Ausgestaltung der Gemeinden hat.[33] Von der Verfassung vorgegeben ist lediglich, dass alle in einer Gemeinde wohnhaften Liechtensteiner, die nicht vom Wahl- und Stimmrecht ausgeschlossen sind, ab Vollendung des 18. Lebensjahres zu den kommunalen Wahlen und Abstimmungen zugelassen werden müssen.B. Beschlussfassung über die Erteilung des GemeindebürgerrechtsAus Art. 110 Abs. 2 lit. d LV ergibt sich, dass es in Liechtenstein das Institut des Gemeindebürgerrechts gibt und dass die Gemeinden darüber bestimmen, wer Bürger wird. Wenn die Erteilung des Gemeindebürgerrechts eine Gemeindeangelegenheit im Sinne von Art. 111 LV wäre, wären bei Einbürgerungsbegehren alle in der Gemeinde wohnhaften Stimmberechtigten an die Urne gerufen. Über die Aufnahme von ausländischen Staatsbürgern im ordentlichen Verfahren entscheiden jedoch gemäss Art. 21 Abs. 3 GemG nur „die in der Gemeinde wohnhaften Gemeindebürger“. Dies ist ein kleineres Gremium als in den anderen kommunalen Abstimmungen und Wahlen.[34] Über die Aufnahme von in der Gemeinde wohnhaften Landesbürgern mit Bürgerrecht einer anderen liechtensteinischen Gemeinde und über die Aufnahme von Kindern von Gemeindebürgern (Art. 18 f. GemG) entscheidet der Gemeinderat, wobei auch diejenigen Mitglieder des Gemeinderates stimmberechtigt sind, die nicht über das Bürgerrecht der Gemeinde verfügen. Die Verfassung verlangt die Unterscheidung in Erteilen des Gemeindebürgerrechts durch die in der Gemeinde wohnhaften Bürger auf der einen Seite und Wahlen und Abstimmungen in kommunalen Angelegenheiten durch alle in der Gemeinde wohnhaften Landesangehörigen auf der anderen Seite nicht, schliesst sie aber auch nicht aus. Weil sich die Kompetenz der Gemeinden das Gemeindebürgerrecht zu verleihen in der viel älteren Bestimmung, nämlich in Art. 110 Abs. 2 lit. d LV, findet, hält es m.E. vor Art. 111 LV stand, dass das Gesetz die Erteilung des Bürgerrechts wie seit jeher den in der Gemeinde wohnhaften Gemeindebürgern vorbehält. Wie in Kapitel ‎I ausgeführt, wurde mit dem Einfügen von Art. 110bis LV im Jahr 1976 keine Verschiebung der damals zwei verschiedenen Gemeindeorganen (Gemeindeversammlung und Bürgerversammlung) zugewiesenen Kompetenzen angestrebt. Aus demokratischer Sicht wäre es allerdings sinnvoll, das Gesetz zu ändern und auch für die Einbürgerungen alle in der Gemeinde wohnhaften Stimmberechtigten zuständig zu erklären.[35] Damit würde Art. 111 LV konsequent umgesetzt.IV. Die doppelte Natur des Stimm- und WahlrechtsWie Art. 29 Abs. 2 LV statuiert auch Art. 111 LV einen grundrechtlichen Anspruch der von ihm genannten Personen, im vorgegebenen Umfang an der politischen Willensbildung teilzunehmen.[36] Damit gewährleistet Art. 111 LV gleichzeitig den Anspruch auf freie und unverfälschte Willenskundgabe bei der Willensbildung in gemeindlichen Angelegenheiten.[37] Wer im Stimm- und Wahlrecht eingestellt wird oder wem die Ausübung seiner politischen Rechte auf Gemeindeebene verwehrt wird, kann diese Einschränkung seines verfassungsmässig gewährleisteten Rechts auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen lassen. Verletzt ist auch diejenige Person, welche selber ungehindert ihre politischen Rechte auf kommunaler Ebene ausüben kann, jedoch darlegt, dass das Kollektiv der Stimm- und Wahlberechtigten nicht gemäss Art. 111 LV zusammengesetzt ist[38] und somit eine Verletzung des Anspruchs auf richtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft vorliegt.[39] Da sich hierbei keine Unterschiede zur Geltendmachung der aus Art. 29 Abs. 2 LV fliessenden Rechte zeigen, sei auf die Kommentierung zu Art. 29 LV verwiesen. Obwohl Art. 111 LV lediglich von einer Berechtigung spricht, schliesst er eine Pflicht, an der Gemeindeversammlung und an den Urnengängen teilzunehmen, nicht aus.[40] Bei der Statuierung der politischen Rechte in der Verfassung und im Gesetz handelt es sich nämlich nicht nur um die Gewährleistung eines subjektiven Rechts, sondern auch um die Statuierung eines staatlichen Organes,[41] für dessen ordnungsgemässes Funktionieren das Gesetz sorgen darf. Art. 66 Abs. 1 GemG lautet: „Das Wahl- und Stimmrecht berechtigt und verpflichtet, an Wahlen und Abstimmungen sowie an Gemeindeversammlungen teilzunehmen.“ Damit wird die Stimm- und Wahlpflicht verankert,[42] wobei Art. 66 Abs. 2 GemG für die Ausübung des aktiven und passiven Wahl- und Stimmrechts auf die Bestimmungen zu den politischen Rechten in den Landesangelegenheiten verweist. Das VRG regelt den Umfang und die Durchsetzung der Stimm- und Wahlpflicht jedoch nicht näher. Art. 3 VRG sagt lediglich: „Die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen ist Bürgerpflicht.“ Damit fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage für die Durchsetzung der Stimm- und Wahlpflicht auf Gemeindeebene und an einer Sanktionsmöglichkeit.[43] Die Regierung wollte 2004 bei der Revision von Art. 3, 4 und 90 Abs. 2 VRG die „Wahl- und Abstimmungsverpflichtung auch in Zukunft aufrechterhalten“.[44] Sie beantragte jedoch die Streichung der Pflicht, Entschuldigungsgründe vorzubringen und die Streichung der Grundlagen für das Verhängen von Bussen nicht zuletzt, um Gesetz und Praxis in Einklang zu bringen.[45] Der Landtag folgte der Regierung ohne Diskussion.[46]Der Amtszwang bedeutet die Pflicht, Einsitz in eine Behörde und damit Verantwortung übernehmen zu müssen. Diese aus dem passiven Wahlrecht abgeleitete Pflicht stellt einen ungleich grösseren Eingriff in die persönliche Freiheit dar denn als Wähler oder Stimmender an einem Urnengang oder an einer Gemeindeversammlung teilzunehmen. Je nach Aufwand, der für die korrekte Erledigung des Amtes nötig ist, bedeutet eine solche Verpflichtung auch einen Eingriff in die Berufsfreiheit.[47] Die Verpflichtung, politische Ämter zu übernehmen, bedürfte deshalb einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, in der sowohl die Ämter als auch die betroffenen Personen und der Umfang der Pflicht (insbesondere die Amtsdauer) präzis umschrieben werden würden. Art. 66 Abs. 1 GemG erwähnt den Amtszwang mit keiner Silbe. Folglich fehlt es an einer solchen Grundlage.[48] Art. 70 Abs. 1 und Art. 76 Abs. 1 GemG lassen mit der Pflicht, dem Wahlvorschlag eine Annahmeerklärung beizulegen, erkennen, dass das geltende Recht vom Amtszwang abgekommen ist. Die Verfassung lässt dem Gesetzgeber die Freiheit, den Amtszwang wieder einzuführen. Der Verfassungstext ist seit 1921 (damals sah das GemG 1864 den Amtszwang ausdrücklich vor) unverändert. Dafür, dass er heute anders ausgelegt werden muss als 1921, finden sich keine Hinweise. Bei der Diskussion des neuen Gemeindegesetzes von 1996, mit dem die gesetzliche Grundlage für den Amtszwang gestrichen wurde, war der Amtszwang kein Thema. Es kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber die Grundlage für den Amtszwang aufheben wollte.V. Die Stimm- und WahlberechtigtenA. Ausländer?Art. 111 LV erteilt das Stimm- und Wahlrecht explizit nur Landesangehörigen. Er verbietet es den Gemeinden genauso wie dem Landesgesetzgeber, Ausländern in Gemeindeangelegenheiten politische Rechte zu gewähren. Es stellt sich jedoch die Frage, welche Informations-, Konsultations-, Entscheidungs- und sonstige Mitwirkungsrechte als Abstimmungen und Wahlen in Gemeindeangelegenheiten im Sinne von Art. 111 LV zu qualifizieren und den Landesangehörigen vorbehalten sind.Art. 111 LV verwendet – anders als Art. 29 Abs. 2 LV – den Begriff der politischen Rechte nicht. Da Art. 29 Abs. 2 und Art. 111 LV bei der Herabsetzung des Stimmrechtsalters parallel behandelt wurden und auch bei der Diskussion des Frauenstimm- und Wahlrechts keine Hinweise darauf erfolgten, dass die Art des Gegenstandes des Stimm- und Wahlrechts auf Ebene Land und Ebene Gemeinden unterschiedlich sein könnte, haben beide Verfassungsartikel die politischen Rechte zum Gegenstand.[49] Art. 5 GemG umschreibt die politischen Rechte auf Ebene Gemeinde wie folgt: „Die politischen Rechte in der Gemeinde umfassen das Stimmrecht, das aktive und passive Wahlrecht sowie das Recht der Initiative und des Referendums.“ Klar ist damit, dass ausländische Staatsangehörige weder eine Initiative noch ein Referendum lancieren dürfen, solche Begehren nicht unterzeichnen dürfen, an der Urne nicht über Initiativen, Referenden und weitere Vorlagen entscheiden dürfen und weder als Kandidat noch als Wähler an den im GemG geregelten Wahlen teilnehmen dürfen. Zu prüfen ist, wie es bezüglich der in Art. 60 GemG erwähnten „weiteren Kommissionen“ mit beratendem Charakter aussieht.[50] Ihre Mitglieder werden vom Gemeinderat ernannt und nicht in einer regelmässig durchzuführenden allgemeinen Volkswahl. M.E. erstreckt sich Art. 111 LV nicht auf solche Gremien, sondern betrifft nur das passive Wahlrecht bezüglich der von der Gesamtheit der Stimmberechtigten in einer unmittelbaren Wahl bestimmten Personen. Ebenso erstreckt sich Art. 111 LV weder auf das aktive und passive Wahlrecht betreffend lediglich beratend tätiger Organe noch auf rein konsultative Befragungen, die nicht unmittelbar einen verbindlichen Entscheid herbeiführen. Holt eine Gemeinde mittels solchen beratenden Organen spezifisches Wissen ein oder versucht sie, mittels entsprechender Arbeitskreise, Projektgruppen etc. Akzeptanz für ihre Entscheide zu schaffen, so darf sie auch Ausländer einbeziehen. Ausländer dürfen Petitionen einreichen.[51] Allerdings zählt das Petitionsrecht nicht zu den politischen Rechten, weil es „kein Mitwirkungsrecht an der staatlichen Willensbildung vermittelt“.[52] Überdies erfasst Art. 42 LV nur Petitionen an den Landtag.[53] Selbstverständlich ist es jedermann unbenommen, den Gemeindebehörden Anregungen, Vorschläge und Bitten zu unterbreiten. Genauso selbstverständlich ist es, dass ihnen daraus keine Rechtsnachteile erwachsen dürfen. Die Gemeindebehörden sind jedoch weder durch Verfassung noch durch Gesetz verpflichtet, eine Antwort zu verfassen oder öffentlich Stellung zu nehmen. Wie ausführlich sich das betreffende Gemeindeorgan mit dem Anliegen befasst hat, entzieht sich deshalb der Kenntnis des Petenten.[54]B. VolljährigkeitWie in Kapitel ‎I ausgeführt, gibt Art. 111 LV den Gemeinden das Stimmrechtsalter der Vollendung des 18. Lebensjahres vor.[55] Dass das Stimmrechtsalter auch für die Willensbildung auf lokaler Ebene in der Verfassung geregelt wird, ist nicht zu beanstanden, handelt es sich doch um eine wichtige Materie. Denkbar wäre es jedoch auch gewesen, den Gemeinden die Entscheidungsfreiheit (ganz oder innerhalb einer bestimmten Bandbreite) zu lassen, so wie die Gemeinden bis ins Jahr 2000 frei entscheiden durften, ob die Frauen das Stimm- und Wahlrecht erhalten. Kapitel ‎A beschreibt, inwiefern Ausländer in die politische Willensbildung einbezogen werden dürfen. Dasselbe gilt für Kinder und Jugendliche. Unmündige in Kommissionen etc. zu wählen, ist wegen der Frage ihrer Verantwortlichkeit problematisch. Wo es jedoch darum geht, die Meinung von Kindern und Jugendlichen als direkt Betroffene einzuholen, spricht nichts dagegen, sie in entsprechende Kommissionen zu wählen oder ihnen z.B. bezüglich der Gestaltung einer Schulanlage oder des Standorts und der Ausgestaltung eines Jugendtreffs Mitwirkungsrechte zuzugestehen.C. In der politischen Gemeinde WohnhafteArt. 111 LV knüpft das Stimm- und Wahlrecht in Gemeindeangelegenheiten an den Wohnsitz in der betreffenden Gemeinde. Er trifft damit eine parallele Regelung zu Art. 29 Abs. 2 LV, der auf den „ordentlichen Wohnsitz“ im Land abstellt. Dieser wird in Art. 1 Abs. 1 VRG durch den Verweis auf Art. 32 ff. PGR definiert. Mangels eigener Definition des Wohnsitzes im GemG gilt der Verweis auf Art. 32 ff. PGR kraft Art. 66 Abs. 2 GemG auch für die Ermittlung der Wahl- und Stimmberechtigung bei Wahlen und Abstimmungen in Gemeindeangelegenheiten. Art. 32 ff. PGR knüpfen den politischen Wohnsitz an dasjenige Gemeinwesen, zu dem der Bürger (da er in ihm seinen ordentlichen Wohnsitz hat), die engste Verbindung aufweist. Dies ist sinnvoll, ist er doch von dessen Rechtsordnung am stärksten betroffen.[56]Ein Verweis auf privatrechtliche Normen ist nicht zu beanstanden. Massgebendes Kriterium für die Beurteilung der Definition des Wohnsitzes ist mit Blick auf Art. 111 LV und Art. 66 Abs. 3 GemG lediglich, dass sie eindeutig ist und dass verhindert wird, dass ein Stimmberechtigter in zwei Gemeinden von seinem Recht Gebrauch macht.[57] Indem nicht für jeden Sachbereich eine eigene Definition des Wohnsitzes gewählt wird, sondern für die Ausübung aller politischen Rechte derselbe Wohnsitzbegriff gilt wie im Zivilrecht, wird diesem Erfordernis Geltung verschafft. Etwas unglücklich ist lediglich, dass Art. 33 Abs. 1 PGR ausführt: „Durch den vorausgehenden Artikel werden die Niederlassung und der Aufenthalt nach öffentlichem Recht, ferner der Steuerwohnsitz und dergleichen nicht berührt.“ Art. 1 Abs. 1 VRG muss jedoch als spezifischere und jüngere Bestimmung Art. 33 Abs. 1 PGR vorgehen. Es gilt deshalb für die Ermittlung des Wohnsitzes zur Ausübung der politischen Rechte, was Art. 32 PGR sagt: „Abs. 1: Der Wohnsitz einer Person befindet sich an dem Orte, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Abs. 2: Niemand kann an mehreren Orten zugleich seinen Wohnsitz haben (…).“Gemäss Art. 9 VRG wird das Stimmregister durch die Gemeinden geführt. Dies ist selbstverständlich zulässig, stellt jedoch keine von der Verfassung ausgehende Vorgabe dar.VI. Die Formen und der Umfang des Stimm- und Wahlrechts auf GemeindeebeneWie in Kapitel ‎V.A ausgeführt, erstrecken sich sowohl Art. 29 Abs. 2 LV als auch Art. 111 LV auf die politischen Rechte. Wieweit das Land und die Gemeinden berechtigt sind, über die im VRG und im GemG genannten Abstimmungen und Wahlen hinaus weitere Formen der Meinungskundgabe und Einflussnahme zu schaffen, wird bei der Kommentierung von Art. 29 Abs. 2 LV geklärt.[58] Ebenso die Einstellung im Stimm- und Wahlrecht.[59]A. Kein Anspruch auf geheime SachabstimmungenArt. 25 Abs. 2 GemG auferlegt die Wahl der Gemeinderäte und Gemeindevorsteher ebenso wie die Wahlen weiterer Organe und die Abstimmungen über Sachfragen der Gemeindeversammlung. Diese kann (siehe Art. 26 GemG) durch eine Urnenabstimmung ersetzt werden, kann aber durchaus wie vom Gesetz vorgesehen als Versammlung durchgeführt werden. An der Versammlung werden Abstimmungen nur auf besonderen Antrag hin geheim vorgenommen (Art. 31 Abs. 2 GemG), während Wahlen immer geheim durchgeführt werden müssen (Art. 31 Abs. 3 GemG). Aus der Verfassung ergibt sich für die Gemeindeangelegenheiten (anders als für die Landesangelegenheiten[60]) keine Verpflichtung auf geheime Wahlen und Abstimmungen.[61] Im Gegenteil: Indem Art. 110 Abs. 2 lit. a LV die Wahl der Gemeindeorgane und Ortsvorsteher durch die Gemeindeversammlung vorsieht, geht sie von einer Versammlungsdemokratie aus, bei der nach dem offenen Austausch von Pro und Contra und den Wahlempfehlungen offen abgestimmt respektive gewählt wird. Art. 3 1. ZP EMRK,[62] der das Recht auf freie Wahlen statuiert, erstreckt sich nicht nur auf die Wahlen zum nationalen Parlament, aber auf jeden Fall nicht auf die Wahlen in lokale Körperschaften wie Gemeinden.[63] Überdies erstreckt er sich (unabhängig von der politischen Ebene) nicht auf Abstimmungen über Sachfragen.[64] Die Durchführung von offenen Abstimmungen an Gemeindeversammlungen würde demnach weder die Verfassung noch das 1. ZP EMRK verletzen. Art. 25 lit. b UNO-Pakt II[65] ist nicht einschlägig, verlangt er doch nur geheime Wahlen, nicht auch geheime Abstimmungen. Selbstverständlich hindert dies den Gesetzgeber nicht, geheime Wahlen und Abstimmungen trotz des Instituts der Gemeindeversammlung auch für die Gemeindeebene vorzusehen. Wie die Gemeindeversammlungen im Detail auszusehen haben, gibt die Verfassung weder in Art. 110 noch in Art. 111 LV vor.B. Verpflichtung auf ein direktdemokratisches Modell, aber keine Pflicht zur Durchführung von GemeindeversammlungenDie Verfassung erwähnt an verschiedenen Stellen (Art. 48 Abs. 2 und 3, Art. 64 Abs. 2, Art. 110 Abs. 2 lit. a LV) die Gemeindeversammlung. Als sie 1921 in Kraft trat, wurden auch in der Tat Gemeindeversammlungen durchgeführt. Dem ist jedoch schon seit mehreren Jahrzehnten nicht mehr so.[66] Die Gemeindeversammlungen werden regelmässig durch Urnenabstimmungen ersetzt, was Art. 26 GemG zulässt. Ob dies vor der Verfassung standhält, prüft sich nicht in erster Linie mit Blick auf Art. 110 Abs. 2 lit. a LV, der die Vornahme der Wahlen an der Gemeindeversammlung vorschreibt und mit Blick auf Art. 48 und Art. 64 LV, die für den Entscheid über die Gemeindebegehren einen Beschluss der Gemeindeversammlung vorsehen, sondern mit Blick auf Art. 111 LV. Alle diese Entscheide können getroffen werden, indem die Wahl- und Stimmberechtigten Wahlzettel ausfüllen oder auf einem Stimmzettel ein „ja“ oder „nein“ vermerken oder die Frage offen lassen. Insofern ist die Durchführung einer Versammlung nicht zwingend. An der Versammlung könnten die Wahl- und Stimmberechtigten die Kandidaten unmittelbar kennenlernen und sich die von den Mitgliedern des Gemeinderates sowie anderen Teilnehmern der Versammlung vorgetragenen Argumente zu Gemüte führen. Wann und mit welchen Mitteln die Stimm- und Wahlberechtigten im konkreten Fall ihre Meinung bilden, lässt die Verfassung jedoch offen. Insofern verstösst es nicht gegen ihren Sinn und Zweck, dass die Meinungsbildung anlässlich einer Versammlung nicht mehr praktiziert wird. Indem keine Versammlungen mehr durchgeführt werden, haben die Stimmberechtigten keine Möglichkeit mehr, wie in Art. 33 GemG vorgesehen, Anfragen an die Gemeindebehörden und Gemeindeverwaltung zu stellen. Die fehlende Umsetzung von Art. 33 GemG verstösst nicht gegen die Verfassung, ist aber aus Sicht der demokratischen Kontrolle der Verwaltung zu bedauern.C. Regelmässige freie Wahlen und Sachabstimmungen als Kern der demokratischen Ordnung auf GemeindeebeneNicht vor der Verfassung standhalten würde es, wenn das GemG keine Sachabstimmungen mehr vorsehen würde. Art. 111 LV gibt dem einzelnen Stimmberechtigten aber lediglich den Anspruch, an Wahlen und Abstimmungen in Gemeindeangelegenheiten teilzunehmen, soweit das Gesetz ihre Durchführung vorsieht. Hingegen schützt Art. 110 Abs. 2 lit. a LV die Gemeinden und damit indirekt auch den einzelnen Wahlberechtigten vor Eingriffen des Landesgesetzgebers, indem er ausdrücklich die freie Wahl des Ortsvorstehers und der übrigen Gemeindeorgane vorschreibt. „Freie Wahl“ ist gleich zu verstehen wie in den völkerrechtlichen Verträgen.[67] Gemeint ist also eine in angemessenen Abständen stattfindende freie Wahl, die – das ergibt sich aus der Erwähnung der Gemeindeversammlung – unmittelbar durch die Stimmberechtigten (und nicht durch Wahlmänner, ein Parlament oder ein anderes zwischengeschaltetes Institut) erfolgt. Weniger klar ist, ob die Verfassung auch das Institut von Sachabstimmungen auf Gemeindeebene schützt. Art. 111 LV spricht wie Art. 29 Abs. 2 LV ausdrücklich von Wahl- und Stimmrecht, und mit den sog. Gemeindebegehren sieht die Verfassung selber die Entscheidung über Sachfragen, die das Land betreffen, in den Gemeinden vor. Das Gesetz muss demnach zumindest regeln, wie die Gemeinden ihren Willen im Zusammenhang mit Gemeindebegehren bilden. Gegen eine mittels Revision des GemG vorgenommene Erhöhung der Unterschriftenzahl für Initiativen und Referenden auf Gemeindeebene könnte sich ein einzelner Stimmberechtigter wegen des engen Regelungsgegenstandes von Art. 111 LV[68] hingegen nicht auf Art. 111 LV berufen. Ebenso wenig, wenn Art. 41 f. GemG anderweitig so geändert würde, dass die Hürden für Initiativen und Referenden erhöht oder ihr Anwendungsbereich eingeschränkt würde. Art. 110 LV böte ebenfalls keinen Schutz, weil Art. 110 LV zwar den Gemeinden Autonomie zuweist, aber nicht vorgibt, wie die für die eigenständige Erledigung der Aufgaben notwendige Willensbildung zu erfolgen hat. Gleichwohl steht es nicht im Belieben des Gesetzgebers oder der einzelnen Gemeinden, die politischen Mitbestimmungsmöglichkeiten der Stimmberechtigten auf Gemeindeebene abzuschaffen. Indem die Verfassung vom Leitbild der Gemeindeversammlung ausgeht – also von einer Zusammenkunft aller Stimmberechtigten, an der informiert und diskutiert wird und Entscheide über Personen und Sachen unmittelbar getroffen werden – bringt sie zum Ausdruck, dass die Stimmberechtigten in Gemeindeangelegenheiten unmittelbare Mitbestimmungsrechte in Sachfragen haben müssen. Selbstverständlich ist dieses Konzept der direkten Demokratie offen für Ergänzungen über die bekannten Formen der Initiative und des Referendums hinaus.