Die Verwaltungsorganisation ist mit Gesetz zu regeln.The organization of the Administration shall be regulated by law. Entstehung und MaterialienLiteraturI. Allgemeine Bemerkungen und EntstehungsgeschichteArt. 94 LV enthielt in seiner ursprünglichen Fassung eine Regelung über die Geschäftsbehandlung, die nunmehr in veränderter Form in Art. 90 LV angesiedelt ist.[1] Mit der Verfassungsrevision 1965 erhielt Art. 94 LV die noch heute geltende Formulierung. Der Bericht der Verfassungskommission führte dazu aus, „dass dieser Verfassungsartikel für die Zukunft eine Grundlage darstellt, um durch ein Verwaltungsorganisationsgesetz den organisatorischen Aufbau der Unterinstanzen und des Hilfsapparates der Regierung zu regeln.“[2] Bis jedoch ein solches Gesetz erlassen sein würde, sollte die damals vorherrschende Organisationsstruktur, die sich durch verschiedene Grundlagen der Beamten- und Ämterorganisation kennzeichnete (Gesetz, Verordnung, Landtags- und Regierungsbeschlüsse), nicht angetastet werden.[3]II. Die gesetzliche Regelung der VerwaltungsorganisationA. Der Begriff VerwaltungsorganisationDie Verfassung definiert nicht näher, was sie unter Verwaltungsorganisation versteht. Allgemein wird in der deutschsprachigen Literatur unter Verwaltungsorganisation im Grossen und Ganzen die Existenz der für unterschiedliche Materien jeweils sachlich zuständigen Behörden und anderer Einrichtungen der Verwaltung, die Festlegung ihrer örtlichen Zuständigkeit (äussere Organisation) und ihre innere Organisation einschliesslich der internen Ablauforganisation verstanden.[4]In gewisser Hinsicht wiederholt Art. 107 LV diese Anordnung, indem er bestimmt, dass die Organisation der Behörden im Wege der Gesetzgebung erfolgt.[5]Das erste Verwaltungsorganisationsgesetz stammte aus dem Jahre 1973.[6] Bis dahin erfolgte der Ausbau der Verwaltung unübersichtlich: Neue Ämter wurden teilweise durch Gesetze geschaffen, die materielle Bereiche des Lebens regelten, so etwa das Schulamt, die Steuerverwaltung oder das Bauamt. Einige Stabsstellen wiederum wurden durch Verwaltungsverordnungen der Regierung eingerichtet (z.B. der Rechtsdienst der Regierung oder das Amt für Industrie und Gewerbe). Neben den Ämtern und Stabsstellen entstanden auch Kommissionen, denen Verwaltungsaufgaben mittels Gesetz übertragen wurden (z.B. die Sanitätskommission, die Naturschutzkommission oder die Bankenkommission).[7] In einem Gutachten aus dem Jahre 1961 stellte der StGH fest, dass die Delegation von Aufgaben von der Regierung an neben- oder untergeordnete Amtsstellen und Kommissionen dem in der Verfassung angelegten Grundsatz der Kollegialregierung (Art. 78 LV a.F.) widersprechen würde.[8] Die weitreichenden Implikationen dieser Rechtsansicht – etwa, dass Bescheide einer nun offenbar verfassungswidrigen Amtsstelle nicht befolgt werden müssten – mündeten nach einer Phase der dogmatischen und politischen Debatte[9] in die Verfassungsrevision von 1965. Obwohl die Verfassungsrevision von 1965 die neue gesetzliche Regelung der Verwaltungsorganisation vorsah,[10] erfolgte ein entsprechendes Gesetz erst 1973.[11]Der verfassungsrechtliche Gehalt der Anordnung von 1965 besteht darin, dass es der Regierung nicht erlaubt ist, durch einen Rechtsakt unterhalb der Gesetzesstufe neue Behörden einzurichten. Damit ist zwar nicht jede Delegation von Rechtsetzung in den gesetzlichen Grundlagen über die Verwaltungsorganisation ausgeschlossen. Die Verfassung verlangt aber doch immerhin, dass die Grundzüge der Verwaltungsorganisation gesetzlich geregelt werden, mögen Details, wie etwa die kanzleimässige Behandlung von Geschäften in Rechtsakten unterhalb der Gesetzesstufe geregelt werden. Daraus folgt, dass die der Regierung nachgeordneten Dienststellen der Landesverwaltung seit dem Verwaltungsorganisationsgesetz von 1973 durch den von der Regierung aufgestellten Ämterplan vorgegeben sind.[12] Mittels des Weisungsrechtes der für die einzelnen Ressorts zuständigen Regierungsmitglieder stehen die Amtsstellen unter Aufsicht bzw. sind in den Weisungszusammenhang des hierarchischen Verwaltungsaufbaues eingebunden.[13]Zum 1. Februar 2013 erfolgte eine Änderung des RVOG, um bisher wahrgenommene Defizite in der Verwaltungsorganisation zu minimieren. So galt die Schaffung von fünf fixen Ministerien mit einheitlichen und vergleichbaren Strukturen als wichtiger Schritt auf dem Weg zur Erlangung einer grösseren Transparenz in Sachen Zuständigkeitsverteilung, hatte doch das Verwaltungsorganisationsgesetz von 1973 kaum Bestimmungen über die Regierung enthalten.[14] Angesichts des Umstandes, dass Art. 94 LV von Gesetzen spricht, durch welche die Verwaltungsorganisation bestimmt werden sollte, sorgte die Formulierung des heutigen Art. 9 Abs. 1 RVOG,[15] wonach die Regierung für die Organisation der Verwaltung zuständig sei, für eine Diskussion über die Verfassungskonformität der Bestimmung.[16] In Anlehnung an die Rechtsprechung des StGH, der aussprach, dass „grundlegende, wichtige, primäre und nicht unumstrittene Bestimmungen im Gesetz enthalten [sein müssen] … und nicht an den Verordnungsgeber delegiert“[17] werden dürfen, wurde schliesslich auf die „Wesentlichkeitstheorie“ Bezug genommen: Bei der Ausarbeitung des RVOG sei auf die Wichtigkeit der zu regelnden Gesetze abgestellt worden, der Gesetzgeber sei nicht für die Regelung von Details, sondern für die Schaffung von klaren Strukturen verantwortlich.[18] Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass Ämterpläne und dergleichen als von der Regierung mittels Verordnung zu regelnde Details betrachtet werden können.[19] Zur Begründung wurde in den Materialien auch auf Art. 10 LV verwiesen, welcher anlässlich des neu eingefügten Art. 94 LV nicht geändert worden sei; das Verhältnis von Art. 10 und Art. 94 LV müsse deshalb so interpretiert werden, dass die Regierung vorbehaltlich der Gesetze für die Organisation der Verwaltung zuständig sei, denn es werde in Art. 94 LV nicht die Regelungstiefe solcher Normen bestimmt, sondern lediglich deren Form (Gesetze).[20]Die 2017 erfolgte Änderung des RVOG bezog sich lediglich darauf, die Materie Umwelt als eigenen Geschäftsbereich einzurichten und einem Ministerium (Ministerium für Inneres, Bildung und Umwelt[21]) zuzuteilen.[22]In der Literatur wurde das RVOG 2012 dahingehend bewertet, dass die Kollegialregierung nun nicht mehr als blosses Vollzugsorgan[23] gesehen wurde, sondern vermehrt als die politisch-strategische Leitfigur des Verwaltungsapparates, während die operative administrative Tätigkeit von den, den Ministerien nachgeordneten, Stabsstellen und Ämtern übernommen werde.[24] Dies ist deshalb erwähnenswert, weil die Wahrnehmung diverser operativer Verwaltungstätigkeiten durch die Regierung selbst[25] als eine Besonderheit des liechtensteinischen politischen Systems angesehen werden kann. Ein Beispiel hierfür findet sich im Asylrecht: Während Art. 5 Abs. 1 des liechtensteinischen Asylgesetzes[26] die Regierung als die für die Asylgewährung zuständige Behörde vorsieht, ist dies in Österreich das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl. Dieses Bundesamt ist eine eigenständige, dem Innenministerium nachgeordnete Behörde.[27] Diese direkte Eingebundenheit der Regierung in die operative Geschäftstätigkeit der Verwaltung[28] kann mit den Besonderheiten eines Kleinstaates (etwa dessen geringen personellen Ressourcen) erklärt werden. Allerdings werden in der Praxis die Einzelfallentscheidungen der Regierung auch in Liechtenstein durch das jeweils mit der Verwaltungsmaterie befasste Amt (im Fall des Asylwesens wäre dies das Ausländer- und Passamt) gefällt.B. AusgestaltungDas RVOG 2012 beschäftigt sich mit der einfachgesetzlichen Regelung der liechtensteinischen Verwaltungsorganisation, in welcher die Regierung einen recht prominenten Stellenwert einnimmt. In Anlehnung an Kapitel II.A. ist es der Landtag als Gesetzgeber, welcher die Regierung und deren Tätigkeit durch das RVOG rechtlich fixiert, während der Regierung eine Kompetenz zum Erlass der für die Durchführung des RVOG notwendigen Verordnungen eingeräumt wird (Art. 52 RVOG). Die entsprechende Regierungs- und Verwaltungsverordnung (RVOV) wurde von der Regierung am 28. März 2013 erlassen.[29]Das RVOG wird in sechs Hauptstücke untergliedert: I. Allgemeine Bestimmungen, II. Regierung, III. Amtsstellen, IV. Koordinationsorgane, V. Besondere Kommissionen und VI. Schlussbestimmungen. Dieser Regelungsinhalt entspricht der Inhaltsangabe des Art. 1 RVOG.[30]In Art. 3 Abs. 5 RVOG wird als wesentlicher Grundsatz festgehalten, dass Verwaltungsaufgaben nur dann von der Regierung selbst wahrgenommen werden sollen, „wenn dies auf Grund der Bedeutung der Aufgaben notwendig ist“, ansonsten sollen diese an Amtsstellen und sogenannte „besondere Kommissionen“ delegiert werden.[31] Diese Delegation erfolgt im Wege des schon genannten Verordnungsrechtes (Art. 53 RVOG) sowie durch das in Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 RVOG festgeschriebene Recht, die Gliederung der Landesverwaltung in Amtsstellen mittels Verordnungen vorzunehmen. Dabei bleiben spezialgesetzliche Regelungen vorbehalten (Art. 1 Abs. 2 RVOG). Diese von der Verfassung zugelassene „Organisationshoheit“ der Regierung betrifft jedoch nur organisatorische Angelegenheiten, Fragen der Aufgabenerfüllung sind dem Gesetzgeber überlassen.[32]Im zweiten Hauptstück richtet Art. 4 RVOG die liechtensteinische Regierung als Kollegialregierung ein. Der Notwendigkeit der bei kollegialen Organen erforderlichen gemeinschaftlichen Willensbildung entsprechend, regeln Art. 13 bis 17 RVOG die Grundlagen des kollegialen Amtswaltens, etwa das in Art. 15 RVOG erwähnte Konsultationsverfahren.[33] Dabei geniessen die Kollegialgeschäfte Vorrang vor anderen Verpflichtungen der Regierungsmitglieder (Art. 14 RVOG). Gleichzeitig kürt Art. 4 RVOG die Kollegialregierung zur „obersten und höchsten Verwaltungsbehörde des Landes“.[34] In einer Zusammenschau mit der Bestimmung des Art. 3 Abs. 5 RVOG ergibt sich aber, dass auch andere, grundsätzlich nachgeordnete Instanzen eine Leitungsfunktion für gewisse Bereiche der Landesverwaltung innehaben können, wie etwa die Minister oder die Amtsstellenleiter.[35] Art. 10 RVOG räumt der Kollegialregierung ein Aufsichtsrecht über Amtsstellen, besondere Kommissionen sowie die Körperschaften des öffentlichen Rechts ein. Ausserhalb des Bereiches der im Wege der Kollegialregierung zu besorgenden Aufgaben sind die Aufgaben in fünf Ministerien unterteilt, die sich nach Art. 18 Abs. 1 RVOG zu inhaltlichen Schwerpunktclustern zusammenfassen lassen: Präsidiales und Finanzen; Äusseres; Gesellschaft; Inneres und Infrastruktur. Diverser Geschäftsbereiche wie Wirtschaft, Bildung, Justiz, Umwelt oder Sport werden dabei den einzelnen Ministerien zugeordnet (Art. 18 Abs. 2 RVOG).[36]Die gesetzliche Fixierung der Ministerien verhindert eine Neubezeichnung der Ministerien nach den Parlamentswahlen, wie dies beispielsweise in Österreich üblich ist. Die Verteilung der einzelnen Geschäftsbereiche an die Mitglieder der Kollegialregierung hat mittels Verordnung an die einzelnen Ministerien zu erfolgen (Art. 19 RVOG). Als Ausfluss des Prinzips der Kollegialregierung vermag der Umstand zu gelten, dass die Ministerien nicht als rechtlich selbstständige Behörden angesehen werden, sondern als Wirkungsbereich der Mitglieder der Kollegialregierung.[37]